2014L0023 — IT — 01.01.2016 — 001.001

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►B DIRETTIVA 2014/23/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 26 febbraio 2014 sull’aggiudicazione dei contratti di concessione (Testo rilevante ai fini del SEE) (GU L 094 dell'28.3.2014, pag. 1)

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DIRETTIVA 2014/23/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO

del 26 febbraio 2014

sull’aggiudicazione dei contratti di concessione

(Testo rilevante ai fini del SEE)







IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA, visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 53, paragrafo 1, l’articolo 62 e l’articolo 114, vista la proposta della Commissione europea, previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali, visto il parere del Comitato economico e sociale europeo ( 1 ), visto il parere del Comitato delle regioni ( 2 ), deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria ( 3 ), considerando quanto segue: (1) L’assenza di una chiara normativa che disciplini a livello dell’Unione l’aggiudicazione dei contratti di concessione dà luogo a incertezza giuridica, ostacola la libera fornitura di servizi e provoca distorsioni nel funzionamento del mercato interno. Di conseguenza, gli operatori economici, in particolare le piccole e medie imprese (PMI), vengono privati dei loro diritti nell’ambito del mercato interno e perdono importanti opportunità commerciali, mentre le autorità pubbliche talvolta non riescono a utilizzare il denaro pubblico nella maniera migliore, in modo da offrire ai cittadini dell’Unione servizi di qualità ai prezzi migliori. Un quadro giuridico idoneo, equilibrato e flessibile per l’aggiudicazione di concessioni garantirebbe un accesso effettivo e non discriminatorio al mercato a tutti gli operatori economici dell’Unione assicurando altresì la certezza giuridica e favorendo quindi gli investimenti pubblici in infrastrutture e servizi strategici per i cittadini. Tale quadro giuridico consentirebbe inoltre di fornire maggiore certezza giuridica agli operatori economici e potrebbe costituire una base e uno strumento per aprire maggiormente i mercati internazionali degli appalti pubblici e rafforzare gli scambi commerciali mondiali. Particolare importanza dovrebbe essere attribuita al miglioramento delle possibilità di accesso delle PMI a tutti i mercati delle concessioni dell’Unione. (2) Le norme del quadro legislativo applicabile all’aggiudicazione di concessioni dovrebbero essere chiare e semplici. Esse dovrebbero tenere debito conto della specificità delle concessioni rispetto agli appalti pubblici e non dovrebbero comportare eccessivi oneri burocratici. (3) Gli appalti pubblici hanno un ruolo fondamentale nella strategia Europa 2020, definita nella comunicazione della Commissione del 3 marzo 2010 intitolata «Europa 2020 — una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva» («strategia Europa 2020»), in quanto costituiscono uno degli strumenti basati sul mercato necessari per ottenere una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, garantendo contemporaneamente la massima efficienza nell’uso dei fondi pubblici. In tale contesto, i contratti di concessione rappresentano importanti strumenti nello sviluppo strutturale a lungo termine di infrastrutture e servizi strategici in quanto concorrono al miglioramento della concorrenza in seno al mercato interno, consentono di beneficiare delle competenze del settore privato e contribuiscono a conseguire efficienza e innovazione. (4) Attualmente, l’aggiudicazione delle concessioni di lavori pubblici è soggetta alle norme di base della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio ( 4 ), mentre l’aggiudicazione delle concessioni di servizi con interesse transfrontaliero è soggetta ai principi del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), in particolare ai principi della libera circolazione delle merci, della libertà di stabilimento e della libera prestazione di servizi, nonché ai principi che ne derivano, come la parità di trattamento, la non discriminazione, il mutuo riconoscimento, la proporzionalità e la trasparenza. Vi è il rischio di mancanza di certezza giuridica dovuto a interpretazioni divergenti dei principi del trattato da parte dei legislatori nazionali e a profonde disparità tra le legislazioni dei diversi Stati membri. Tale rischio è stato confermato dalla copiosa giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, che tuttavia ha affrontato solo parzialmente alcuni aspetti dell’aggiudicazione dei contratti di concessione. È necessario, a livello di Unione, applicare in maniera uniforme i principi del TFUE in tutti gli Stati membri ed eliminare le discrepanze nell’interpretazione di tali principi al fine di eliminare le persistenti distorsioni del mercato interno. Ciò favorirebbe altresì l’efficienza della spesa pubblica, faciliterebbe la parità di accesso e l’equa partecipazione delle PMI all’aggiudicazione dei contratti di concessione, sia a livello locale che a livello dell’Unione, e promuoverebbe il conseguimento di obiettivi sostenibili delle politiche pubbliche. (5) La presente direttiva riconosce e riafferma il diritto degli Stati membri e delle autorità pubbliche di decidere le modalità di gestione ritenute più appropriate per l’esecuzione di lavori e la fornitura di servizi. In particolare, la presente direttiva non dovrebbe in alcun modo incidere sulla libertà degli Stati membri e delle autorità pubbliche di eseguire lavori o fornire servizi direttamente al pubblico o di esternalizzare tale fornitura delegandola a terzi. Gli Stati membri o le autorità pubbliche dovrebbero rimanere liberi di definire e specificare le caratteristiche dei servizi da fornire, comprese le condizioni relative alla qualità o al prezzo dei servizi, conformemente al diritto dell’Unione, al fine di perseguire i loro obiettivi di interesse pubblico. (6) È opportuno ricordare che gli Stati membri sono liberi di decidere, in conformità ai principi del TFUE in materia di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e libera circolazione delle persone, di organizzare la prestazione di servizi come servizi di interesse economico generale o come servizi non economici di interesse generale ovvero come una combinazione di tali servizi. È altresì opportuno ricordare che la presente direttiva lascia impregiudicata la libertà delle autorità nazionali, regionali e locali di definire, in conformità del diritto dell’Unione, i servizi d’interesse economico generale, il relativo ambito e le caratteristiche del servizio da prestare, comprese le eventuali condizioni relative alla qualità del servizio, al fine di perseguire gli obiettivi delle politiche pubbliche. Anche la facoltà delle autorità nazionali, regionali e locali di fornire, affidare e finanziare i servizi di interesse economico generale, conformemente all’articolo 14 TFUE e al protocollo n. 26 allegato al TFUE e al trattato sull’Unione europea (TUE), dovrebbe restare impregiudicata. Inoltre, la presente direttiva non riguarda il finanziamento dei servizi di interesse economico generale o le sovvenzioni concesse dagli Stati membri, in particolare nel settore sociale, in conformità delle norme dell’Unione sulla concorrenza. È opportuno chiarire che i servizi non economici di interesse generale non dovrebbero rientrare nell’ambito di applicazione della presente direttiva. (7) È altresì opportuno rammentare che la presente direttiva non dovrebbe incidere sulla normativa degli Stati membri in materia di previdenza sociale. Essa non dovrebbe nemmeno comportare la liberalizzazione di servizi di interesse economico generale, riservati a enti pubblici o privati, né la privatizzazione di enti pubblici che forniscono servizi. (8) Nel caso di concessioni pari o superiori a un determinato valore, è opportuno procedere a un coordinamento minimo delle procedure nazionali per l’aggiudicazione di tali contratti sulla base dei principi del TFUE, nell’ottica di garantire l’apertura delle concessioni alla concorrenza e un adeguato livello di certezza giuridica. Tali norme di coordinamento dovrebbero limitarsi a quanto è necessario per realizzare gli obiettivi succitati e garantire un certo livello di flessibilità. Gli Stati membri dovrebbero avere la facoltà di completare e sviluppare ulteriormente tali norme qualora lo ritenessero opportuno, in particolare per meglio garantire la conformità ai summenzionati principi. (9) È opportuno precisare che i raggruppamenti di operatori economici, inclusi quelli sotto forma di associazione temporanea, possono partecipare a procedure di aggiudicazione senza dover assumere una forma giuridica specifica. Nella misura in cui ciò sia necessario, ad esempio nei casi in cui sia prevista la responsabilità in solido, è possibile imporre una forma specifica quando la concessione venga aggiudicata a tali raggruppamenti. È inoltre opportuno precisare che le amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori dovrebbero poter indicare esplicitamente in che modo i raggruppamenti di operatori economici siano tenuti a soddisfare i requisiti in materia di capacità economica e finanziaria o ai criteri relativi alle capacità tecniche e professionali imposti agli operatori economici che partecipano in proprio. L’esecuzione di contratti di concessione da parte di raggruppamenti di operatori economici può rendere necessario definire condizioni che non sono imposte a singoli partecipanti. Tali condizioni, che dovrebbero essere giustificate da ragioni oggettive e proporzionate, potrebbero comprendere, per esempio, l’obbligo di nominare una rappresentanza congiunta o un partner capofila ai fini della procedura di aggiudicazione della concessione o di fornire informazioni sulla costituzione di detti raggruppamenti. (10) È opportuno adottare alcune norme di coordinamento anche per l’aggiudicazione di concessioni di lavori e servizi nei settori dell’energia e dei servizi di trasporto e postali, considerato che le autorità nazionali possono influenzare il comportamento dei soggetti che operano in tali settori e tenendo conto del fatto che i mercati in cui essi agiscono sono chiusi a causa di diritti esclusivi o speciali concessi dagli Stati membri per quanto riguarda la fornitura, la creazione o il funzionamento delle reti di erogazione dei servizi in questione. (11) Le concessioni sono contratti a titolo oneroso mediante i quali una o più amministrazioni aggiudicatrici o uno o più enti aggiudicatori affidano l’esecuzione di lavori o la prestazione e gestione di servizi a uno o più operatori economici. Tali contratti hanno per oggetto l’acquisizione di lavori o servizi attraverso una concessione il cui corrispettivo consiste nel diritto di gestire i lavori o i servizi o in tale diritto accompagnato da un prezzo. Essi possono, ma non devono necessariamente, implicare un trasferimento di proprietà alle amministrazioni aggiudicatrici o agli enti aggiudicatori, ma i vantaggi derivanti dai lavori o servizi in questione spettano sempre alle amministrazioni aggiudicatrici o agli enti aggiudicatori. (12) Ai fini della presente direttiva è opportuno precisare che il mero finanziamento, in particolare tramite sovvenzioni, di un’attività, spesso legato all’obbligo di rimborsare gli importi ricevuti qualora non siano utilizzati per gli scopi previsti, non rientra nell’ambito di applicazione della presente direttiva. (13) Inoltre, i regimi in cui tutti gli operatori che soddisfano determinate condizioni sono autorizzati a svolgere un determinato compito, senza selettività, come i sistemi basati sulla scelta del cliente e i sistemi di buoni servizio, non dovrebbero configurarsi come concessioni, compresi quelli fondati su accordi giuridici tra l’autorità pubblica e gli operatori economici. Tali sistemi si basano generalmente su una decisione dell’autorità pubblica che definisce le condizioni trasparenti e non discriminatorie applicabili all’accesso continuo da parte degli operatori economici alla fornitura di servizi specifici, quali i servizi sociali, consentendo ai clienti di scegliere tra tali operatori. (14) Inoltre, non dovrebbero configurarsi come concessioni determinati atti dello Stato membro, quali autorizzazioni o licenze, con cui lo Stato membro o una sua autorità pubblica stabiliscono le condizioni per l’esercizio di un’attività economica, inclusa la condizione di eseguire una determinata operazione, concesse di norma su richiesta dell’operatore economico e non su iniziativa dell’amministrazione aggiudicatrice o dell’ente aggiudicatore e nel cui quadro l’operatore economico rimane libero di recedere dalla fornitura dei lavori o servizi. Nel caso di tali atti dello Stato membro, si applicano le disposizioni specifiche della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio ( 5 ). A differenza di detti atti dello Stato membro, i contratti di concessione stabiliscono obblighi reciprocamente vincolanti in virtù dei quali l’esecuzione di tali lavori o servizi è soggetta a specifici requisiti definiti dall’amministrazione aggiudicatrice o dall’ente aggiudicatore e aventi forza esecutiva. (15) Inoltre, taluni accordi aventi per oggetto il diritto di un operatore economico di gestire determinati beni o risorse del demanio pubblico, in regime di diritto privato o pubblico, quali terreni o qualsiasi proprietà pubblica, in particolare nel settore dei porti marittimi o interni o degli aeroporti, mediante i quali lo Stato oppure l’amministrazione aggiudicatrice o l’ente aggiudicatore fissa unicamente le condizioni generali d’uso senza acquisire lavori o servizi specifici, non dovrebbero configurarsi come concessioni ai sensi della presente direttiva. Ciò vale di norma per i contratti di locazione di beni o terreni di natura pubblica che generalmente contengono i termini che regolano la presa di possesso da parte del conduttore, la destinazione d’uso del bene immobile, gli obblighi del locatore e del conduttore per quanto riguarda la manutenzione del bene immobile, la durata della locazione e la restituzione del possesso del bene immobile al locatore, il canone e le spese accessorie a carico del conduttore. (16) Inoltre, non dovrebbero configurarsi come concessioni ai sensi della presente direttiva neppure gli accordi che attribuiscono diritti di passaggio relativi all’utilizzo di beni immobili pubblici per la fornitura o la gestione di linee o reti fisse destinate a fornire un servizio al pubblico, sempre che tali accordi non impongano un obbligo di fornitura né implichino l’acquisizione di servizi da parte di un’amministrazione aggiudicatrice o un ente aggiudicatore per sé o per gli utenti finali. (17) I contratti che non implicano pagamenti al contraente e ai sensi dei quali il contraente è remunerato in base a tariffe regolamentate, calcolate in modo da coprire la totalità dei costi e degli investimenti sostenuti dal contraente per la fornitura del servizio, non dovrebbero rientrare nell’ambito di applicazione della presente direttiva. (18) Le difficoltà legate all’interpretazione dei concetti di «contratto di concessione» e di «appalto pubblico» hanno generato una costante incertezza giuridica tra i soggetti interessati e sono state oggetto di numerose sentenze della Corte di giustizia dell’Unione europea. Ne consegue che è necessario precisare meglio la definizione di concessione, in particolare facendo riferimento al concetto di «rischio operativo». La caratteristica principale di una concessione, ossia il diritto di gestire un lavoro o un servizio, implica sempre il trasferimento al concessionario di un rischio operativo di natura economica che comporta la possibilità di non riuscire a recuperare gli investimenti effettuati e i costi sostenuti per realizzare i lavori o i servizi aggiudicati in condizioni operative normali, anche se una parte del rischio resta a carico dell’amministrazione aggiudicatrice o dell’ente aggiudicatore. L’applicazione di norme specifiche per la disciplina dell’aggiudicazione di concessioni non sarebbe giustificata se l’amministrazione aggiudicatrice o l’ente aggiudicatore sollevasse l’operatore economico da qualsiasi perdita potenziale garantendogli un introito minimo pari o superiore agli investimenti effettuati e ai costi che l’operatore economico deve sostenere in relazione all’esecuzione del contratto. Allo stesso tempo, occorre precisare che alcuni accordi remunerati esclusivamente dall’amministrazione aggiudicatrice o dall’ente aggiudicatore dovrebbero configurarsi come concessioni qualora il recupero degli investimenti effettuati e dei costi sostenuti dall’operatore per eseguire il lavoro o fornire il servizio dipenda dall’effettiva domanda del servizio o del bene o dalla loro fornitura. (19) Qualora la regolamentazione settoriale specifica elimini il rischio prevedendo una garanzia a favore del concessionario per il recupero degli investimenti e dei costi sostenuti per l’esecuzione del contratto, il contratto stesso non dovrebbe configurarsi come una concessione ai sensi della presente direttiva. Il fatto che il rischio sia limitato sin dall’inizio non dovrebbe escludere che il contratto si configuri come concessione. Può essere questo il caso, per esempio, di settori con tariffe regolamentate o dove il rischio operativo sia limitato mediante accordi di natura contrattuale che prevedono una compensazione parziale, inclusa una compensazione in caso di cessazione anticipata della concessione per motivi imputabili all’amministrazione aggiudicatrice o all’ente aggiudicatore ovvero per cause di forza maggiore. (20) Un rischio operativo dovrebbe derivare da fattori al di fuori del controllo delle parti. Rischi come quelli legati a una cattiva gestione, a inadempimenti contrattuali da parte dell’operatore economico o a cause di forza maggiore non sono determinanti ai fini della qualificazione come concessione, dal momento che rischi del genere sono insiti in ogni contratto, indipendentemente dal fatto che si tratti di un appalto pubblico o di una concessione. Il rischio operativo dovrebbe essere inteso come rischio di esposizione alle fluttuazioni del mercato, che possono derivare da un rischio sul lato della domanda o sul lato dell’offerta ovvero contestualmente da un rischio sul lato della domanda e sul lato dell’offerta. Per rischio sul lato della domanda si intende il rischio associato alla domanda effettiva di lavori o servizi che sono oggetto del contratto. Per rischio sul lato dell’offerta si intende il rischio associato all’offerta dei lavori o servizi che sono oggetto del contratto, in particolare il rischio che la fornitura di servizi non corrisponda alla domanda. Ai fini della valutazione del rischio operativo, dovrebbe essere preso in considerazione in maniera coerente ed uniforme il valore attuale netto dell’insieme degli investimenti, dei costi e dei ricavi del concessionario. (21) La nozione di «organismi di diritto pubblico» è stata esaminata ripetutamente nella giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea. Diverse precisazioni sono essenziali per la piena comprensione di tale concetto. È pertanto opportuno precisare che un organismo che opera in condizioni normali di mercato, mira a realizzare un profitto e sostiene le perdite che risultano dall’esercizio delle sue attività non dovrebbe essere considerato un «organismo di diritto pubblico», in quanto è lecito supporre che sia stato istituito allo scopo o con l’incarico di soddisfare esigenze di interesse generale che sono di natura industriale o commerciale. Analogamente, la Corte ha anche esaminato la condizione relativa all’origine del finanziamento dell’organismo in questione, precisando che per «finanziamento maggioritario» si intende per più della metà e che tale finanziamento può includere pagamenti da parte di utenti che sono imposti, calcolati e riscossi in conformità di norme di diritto pubblico. (22) È opportuno definire i «diritti esclusivi» e i «diritti speciali» in quanto tali nozioni sono essenziali per l’ambito di applicazione della presente direttiva e la nozione di «enti aggiudicatori». Si dovrebbe chiarire che gli enti che non sono né enti aggiudicatori ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera a), né imprese pubbliche sono soggetti alle disposizioni della presente direttiva solo nella misura in cui esercitano una delle attività interessate sulla base di detti diritti. Tuttavia, essi non saranno considerati enti aggiudicatori se tali diritti sono stati concessi per mezzo di una procedura basata su criteri oggettivi, in particolare ai sensi della legislazione dell’Unione, e alla quale sia stata assicurata un’adeguata pubblicità. Tale normativa dovrebbe comprendere la direttiva 2009/73/CE del Parlamento europeo e del Consiglio ( 6 ), la direttiva 2009/72/CE del Parlamento europeo e del Consiglio ( 7 ), la direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio ( 8 ), la direttiva 94/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio ( 9 ) e il regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio ( 10 ). Occorre altresì chiarire che tale elenco di atti legislativi non è esaustivo e che i diritti concessi in qualsiasi forma mediante altre procedure fondate su criteri oggettivi e alle quali sia stata assicurata un’adeguata pubblicità non rilevano ai fini della determinazione degli enti aggiudicatori contemplati dalla presente direttiva. (23) La presente direttiva dovrebbe applicarsi unicamente ai contratti di concessione il cui valore sia pari o superiore a una determinata soglia, che dovrebbe riflettere il chiaro interesse transfrontaliero delle concessioni per gli operatori economici con sede in Stati membri diversi da quello dell’amministrazione aggiudicatrice o dell’ente aggiudicatore. Di conseguenza, è necessario definire il metodo di calcolo del valore stimato di una concessione e tale metodo dovrebbe essere identico per le concessioni di lavori e di servizi, dato che entrambi i contratti hanno spesso ad oggetto elementi legati a lavori e a servizi. Il calcolo dovrebbe fare riferimento al fatturato totale del concessionario quale corrispettivo dei lavori e dei servizi oggetto della concessione, stimato dall’amministrazione aggiudicatrice o dall’ente aggiudicatore, IVA esclusa, per la durata del contratto. (24) La necessità di garantire l’effettiva apertura del mercato e un giusto equilibrio nell’applicazione delle norme sull’aggiudicazione delle concessioni nei settori dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali esige che gli enti interessati siano individuati prescindendo dalla loro qualificazione giuridica. Si dovrebbe pertanto provvedere affinché non sia messa in pericolo la parità di trattamento tra enti aggiudicatori del settore pubblico ed enti che operano nel settore privato. È inoltre necessario far sì che, conformemente all’articolo 345 TFUE, sia lasciato impregiudicato il regime di proprietà esistente negli Stati membri. Per tale motivo, alle concessioni aggiudicate da enti che esercitano una delle summenzionate attività allo scopo di svolgere tali attività dovrebbero applicarsi norme specifiche e uniformi, a prescindere dal fatto che si tratti di uno Stato, di autorità regionali o locali, di organismi di diritto pubblico, di imprese pubbliche o di altri enti che godono di diritti esclusivi o speciali. Si dovrebbe presumere che svolgano tali attività gli enti responsabili, a norma del diritto nazionale, della fornitura dei servizi correlati a una delle attività di cui all’allegato II. (25) È opportuno chiarire che le attività pertinenti nel settore aeroportuale comprendono anche i servizi forniti ai passeggeri che contribuiscono al regolare funzionamento delle strutture aeroportuali e che è legittimo attendersi da un aeroporto moderno e ben funzionante, quali servizi di vendita al dettaglio, di ristorazione pubblica e di parcheggio auto. (26) Taluni enti operano nei settori della produzione, trasmissione o distribuzione sia settori del riscaldamento che del raffreddamento. Può sussistere incertezza riguardo alle norme applicabili alle attività legate, rispettivamente, al riscaldamento e al raffreddamento. È pertanto opportuno precisare che la trasmissione e/o distribuzione di energia termica è un’attività contemplata dall’allegato II e che dunque gli enti operanti nel settore del riscaldamento sono soggetti alle norme della presente direttiva applicabili agli enti aggiudicatori nella misura in cui possano essere considerati tali. D’altra parte, gli enti operanti nel settore del raffreddamento sono soggetti alle norme della presente direttiva applicabili alle amministrazioni aggiudicatrici nella misura in cui possano essere considerati tali. È infine opportuno precisare che le concessioni aggiudicate per l’esecuzione di contratti contestualmente nei settori del riscaldamento e del raffreddamento dovrebbero essere esaminate alla luce delle disposizioni sui contratti per lo svolgimento di più attività per determinare le eventuali norme in materia di appalti che ne disciplinano l’aggiudicazione. (27) Prima di prendere in considerazione qualsiasi modifica dell’ambito di applicazione della presente direttiva per il settore del raffreddamento, si dovrebbe esaminare la situazione di tale settore al fine di ottenere informazioni sufficienti, in particolare, per quanto riguarda la situazione della concorrenza, il numero di appalti transfrontalieri e il punto di vista delle parti interessate. Dato che l’applicazione della presente direttiva al precitato settore potrebbe avere notevoli effetti in termini di apertura del mercato, tale esame dovrebbe essere effettuato all’atto della valutazione dell’impatto della presente direttiva. (28) È opportuno precisare che ai fini dell’allegato II, paragrafi 1 e 2, l’«alimentazione» comprende la generazione/produzione, la vendita all’ingrosso e la vendita al dettaglio. Tuttavia, la produzione di gas sotto forma di estrazione rientra nel paragrafo 6 di tale allegato. (29) Nel caso di contratti misti in cui le diverse parti costitutive del contratto sono oggettivamente non separabili, le norme applicabili dovrebbero essere determinate in base all’oggetto principale del contratto. È pertanto opportuno precisare in che modo le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori dovrebbero stabilire se le diverse parti siano separabili o meno. Tale precisazione dovrebbe basarsi sulla pertinente giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea. La determinazione dovrebbe essere effettuata caso per caso e a tal fine le intenzioni manifestate o presunte dell’amministrazione aggiudicatrice o dell’ente aggiudicatore di considerare indivisibili i vari aspetti che costituiscono un contratto misto non dovrebbero essere sufficienti, ma dovrebbero essere confermate da prove oggettive atte a giustificarle e a motivare l’esigenza di concludere un contratto unico. Un’esigenza motivata di concludere un contratto unico potrebbe per esempio essere riscontrata nell’ipotesi di costruzione di un edificio unico, una parte del quale debba essere utilizzata direttamente dall’amministrazione aggiudicatrice interessata e un’altra parte debba essere gestita sulla base di una concessione, per esempio per parcheggi destinati al pubblico. Occorre precisare che l’esigenza di concludere un contratto unico può essere dovuta a motivi di carattere sia tecnico che economico. (30) Nel caso di contratti misti che possono essere separati, le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori sono sempre liberi di aggiudicare contratti separati per le parti separate del contratto misto, nel qual caso le disposizioni applicabili a ciascuna parte separata dovrebbero essere determinate esclusivamente in funzione delle caratteristiche del contratto specifico. D’altra parte, ove le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori scelgano di aggiudicare un contratto comprendente sia elementi di una concessione che altri elementi, a prescindere dal valore di questi elementi e dal regime giuridico cui essi sarebbero stati altrimenti soggetti, dovrebbero essere indicate le norme applicabili a tali casi. È opportuno prevedere disposizioni particolari per i contratti misti concernenti aspetti di difesa o di sicurezza o parti che non rientrano nell’ambito di applicazione del TFUE. (31) È possibile che gli enti aggiudicatori procedano all’aggiudicazione di concessioni per venir incontro a necessità inerenti a varie attività, eventualmente soggette a regimi giuridici diversi. È opportuno precisare che il regime giuridico applicabile a un’unica concessione destinata a regolare lo svolgimento di varie attività dovrebbe essere soggetto alle norme previste per l’attività cui la concessione è destinata in via principale. Per determinare l’attività cui la concessione è destinata in via principale, è possibile basarsi sull’analisi delle necessità cui la concessione specifica deve rispondere, effettuata dall’ente aggiudicatore ai fini della valutazione del valore della concessione e dell’elaborazione dei documenti di gara. In taluni casi, può essere oggettivamente impossibile determinare l’attività cui la concessione è destinata in via principale. Dovrebbero essere specificate le norme da applicare in tali casi. (32) In taluni casi, una determinata amministrazione aggiudicatrice o un determinato ente aggiudicatore che sia lo Stato, un’autorità regionale o locale o un organismo di diritto pubblico o una determinata associazione dei medesimi potrebbe essere l’unico soggetto ad erogare un determinato servizio, per la cui fornitura gode di un diritto esclusivo a norma di disposizioni legislative o regolamentari nazionali o di disposizioni amministrative nazionali pubblicate compatibili con il TFUE. È opportuno precisare che in queste situazioni l’amministrazione aggiudicatrice o l’ente aggiudicatore di cui al presente considerando o una loro associazione può aggiudicare concessioni a tali organismi senza applicare la presente direttiva. (33) È altresì opportuno escludere dall’ambito di applicazione della presente direttiva alcune concessioni di servizi aggiudicate a operatori economici, se aggiudicate sulla base di un diritto esclusivo di cui l’operatore gode ai sensi di disposizioni legislative o regolamentari nazionali o di disposizioni amministrative nazionali pubblicate e che è stato concesso ai sensi del TFUE e di atti dell’Unione recanti norme comuni in materia di accesso al mercato applicabili alle attività di cui all’allegato II, dal momento che tale diritto esclusivo rende impossibile seguire una procedura competitiva per l’aggiudicazione. A titolo derogatorio e salve le conseguenze giuridiche dell’esclusione generale dall’ambito di applicazione della presente direttiva, le concessioni di cui all’articolo 10, paragrafo 1, secondo comma, dovrebbero essere soggette all’obbligo di pubblicazione dell’avviso di aggiudicazione della concessione in modo da garantire un minino grado di trasparenza a meno che le condizioni di tale trasparenza non siano già previste nella legislazione settoriale. Al fine di rafforzare la trasparenza, quando uno Stato membro concede un diritto esclusivo a un operatore economico per l’esercizio di una delle attività di cui all’allegato II ne dovrebbe informare la Commissione. (34) Ai fini della presente direttiva i concetti di «interessi essenziali di sicurezza», «materiale militare», «materiale sensibile», «lavori sensibili» e «servizi sensibili» dovrebbero essere intesi ai sensi della direttiva 2009/81/CE del Parlamento europeo e del Consiglio ( 11 ). (35) La presente direttiva non dovrebbe pregiudicare la libertà degli Stati membri di scegliere, conformemente al diritto dell’Unione, le modalità di organizzazione e di controllo dell’esercizio dell’attività dei giochi d’azzardo, anche mediante autorizzazioni. È opportuno escludere dall’ambito di applicazione della presente direttiva le concessioni relative alla gestione di lotterie aggiudicate da uno Stato membro ad un operatore economico sulla base di un diritto esclusivo concesso mediante una procedura non ad evidenza pubblica ai sensi delle applicabili disposizioni legislative, regolamentari nazionali o delle applicabile disposizioni amministrative nazionali pubblicate, conformemente al TFUE. Tale esclusione è giustificata dalla concessione di un diritto esclusivo ad un operatore economico che rende inapplicabile una procedura competitiva nonché dalla necessità di preservare la possibilità per gli Stati membri di regolare a livello nazionale il settore dei giochi d’azzardo in virtù dei loro obblighi di tutela dell’ordine pubblico e sociale. (36) La presente direttiva non dovrebbe applicarsi a taluni servizi di emergenza se effettuati da organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro, in quanto il carattere particolare di tali organizzazioni sarebbe difficile da preservare se i prestatori di servizi dovessero essere scelti secondo le procedure di cui alla presente direttiva. La loro esclusione, tuttavia, non dovrebbe essere estesa oltre lo stretto necessario. Si dovrebbe pertanto stabilire esplicitamente che i servizi di trasporto dei pazienti in ambulanza non dovrebbero essere esclusi. In tale contesto è inoltre necessario chiarire che nel gruppo 601 «Servizi di trasporto terrestre» del CPV non rientrano i servizi di ambulanza, reperibili nella classe 8514. È pertanto opportuno precisare che i servizi identificati con il codice CPV 85143000-3 consistenti esclusivamente in servizi di trasporto dei pazienti in ambulanza dovrebbero essere soggetti al regime speciale previsto per i servizi sociali e altri servizi specifici («regime alleggerito »). Di conseguenza, anche i contratti di concessione per la prestazione di servizi di ambulanza in generale dovrebbero essere soggetti al regime alleggerito se il valore dei servizi di trasporto dei pazienti in ambulanza fosse superiore al valore di altri servizi di ambulanza. (37) È opportuno ricordare che la presente direttiva si applica soltanto alle amministrazioni aggiudicatrici e agli enti aggiudicatori degli Stati membri. Di conseguenza, i partiti politici, non essendo amministrazioni aggiudicatrici né enti aggiudicatori, non sono soggetti alle sue disposizioni. È possibile tuttavia che in alcuni Stati membri esistano partiti politici rientranti nella nozione di organismi di diritto pubblico. Tuttavia, taluni servizi (quali la produzione di film per propaganda e la produzione di videocassette per propaganda) sono così inscindibilmente legati alle opinioni politiche del prestatore di servizi, se forniti nell’ambito di una campagna elettorale, che i prestatori di servizi sono normalmente selezionati secondo modalità che non possono essere disciplinate dalle norme in materia di concessioni. Infine è opportuno ricordare che gli statuti e il finanziamento dei partiti politici europei e delle fondazioni politiche europee sono soggetti a norme diverse da quelle stabilite dalla presente direttiva. (38) Molti enti aggiudicatori sono organizzati come gruppi economici che possono comprendere una serie di imprese distinte; spesso ciascuna di tali imprese svolge un ruolo specializzato nel contesto generale del gruppo economico. È pertanto opportuno escludere talune concessioni di servizi e di lavori aggiudicate a un’impresa collegata la cui attività principale consista nel prestare tali servizi o lavori al gruppo cui appartiene, invece di offrirli sul mercato. È altresì opportuno escludere talune concessioni di servizi e di lavori aggiudicate da un ente aggiudicatore a una joint venture, costituita da più enti aggiudicatori per svolgere attività contemplate dalla presente direttiva e di cui l’ente faccia parte. Tuttavia, è opportuno anche evitare che tale esclusione provochi distorsioni della concorrenza a beneficio di imprese o joint venture collegate agli enti aggiudicatori; occorre prevedere un insieme appropriato di norme, segnatamente per quanto riguarda il limite massimo entro cui le imprese possono ricavare parte del loro fatturato dal mercato e oltre i quali perderebbero la possibilità di vedersi aggiudicare concessioni senza indizione di gara, la composizione di tali joint venture e la stabilità delle relazioni tra queste ultime e gli enti aggiudicatori di cui sono composte. (39) Le imprese dovrebbero essere considerate collegate se esiste un’influenza dominante diretta o indiretta tra l’ente aggiudicatore e l’impresa interessata oppure se entrambi sono soggetti all’influenza dominante di un’altra impresa; in tale contesto, la partecipazione privata non dovrebbe avere rilevanza di per sé. Verificare se un’impresa sia collegata ad un determinato ente aggiudicatore dovrebbe essere il più facile possibile. Di conseguenza, e dato che l’eventuale esistenza di detta influenza dominante diretta o indiretta dovrebbe essere già stata verificata per decidere se i conti annuali delle imprese e degli enti interessati debbano essere consolidati, le imprese dovrebbero essere considerate collegate laddove i loro conti annuali siano consolidati. Tuttavia, le norme dell’Unione in materia di conti consolidati non si applicano in taluni di casi, ad esempio per via della dimensione delle imprese interessate o perché talune condizioni riguardanti la loro forma giuridica non sono soddisfatte. In questi casi, qualora non si applichi la direttiva 2013/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio ( 12 ), sarà necessario esaminare l’esistenza di un’influenza dominante diretta o indiretta tenendo conto della proprietà, della partecipazione finanziaria o delle norme che disciplinano tali imprese. (40) Le concessioni nel settore idrico sono spesso soggette a regimi specifici e complessi che richiedono una particolare considerazione data l’importanza dell’acqua quale bene pubblico di valore fondamentale per tutti i cittadini dell’Unione. Le caratteristiche particolari di tali regimi giustificano le esclusioni nel settore idrico dall’ambito di applicazione della presente direttiva. L’esclusione riguarda le concessioni di lavori e di servizi per la messa a disposizione o la gestione di reti fisse destinate alla fornitura di un servizio al pubblico in connessione con la produzione, il trasporto o la distribuzione di acqua potabile o l’alimentazione di tali reti con acqua potabile. Anche le concessioni per lo smaltimento o il trattamento delle acque reflue e per progetti di ingegneria idraulica, irrigazione o drenaggio (in cui il volume d’acqua destinato all’approvvigionamento d’acqua potabile rappresenti più del 20 % del volume totale d’acqua reso disponibile da tali progetti o impianti di irrigazione o drenaggio) dovrebbero essere escluse nella misura in cui siano collegate a una attività esclusa. (41) La presente direttiva non dovrebbe applicarsi alle concessioni aggiudicate da enti aggiudicatori e finalizzate a consentire lo svolgimento di una delle attività di cui all’allegato II se, nello Stato membro in cui l’attività è esercitata, essa è direttamente esposta alla concorrenza su mercati l’accesso ai quali non è limitato, come stabilisce la procedura istituita a tale scopo nella direttiva 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio ( 13 ). È dunque opportuno mantenere la procedura applicabile a tutti i settori contemplati dalla presente direttiva, o a parti di essi, che permetta di prendere in considerazione gli effetti di un’apertura attuale o futura alla concorrenza. Tale procedura dovrebbe offrire certezza giuridica agli enti interessati e un adeguato processo decisionale, assicurando in tempi brevi un’applicazione uniforme del diritto dell’Unione in materia. Nell’interesse della certezza giuridica è opportuno precisare che tutte le decisioni adottate prima dell’entrata in vigore della presente direttiva sulla base dell’articolo 30 della direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio ( 14 ) continueranno ad applicarsi. (42) In quanto destinata agli Stati membri, la presente direttiva non si applica all’aggiudicazione di concessioni effettuata da organizzazioni internazionali a proprio nome e per proprio conto. È tuttavia opportuno precisare in che misura la presente direttiva debba applicarsi alle aggiudicazioni di concessioni disciplinate da specifiche norme internazionali. (43) L’aggiudicazione di concessioni in relazione a taluni servizi di media audiovisivi e radiofonici da parte di fornitori di servizi di media dovrebbe consentire di tenere conto di aspetti di rilievo culturale o sociale, il che rende inappropriata l’applicazione delle norme sull’aggiudicazione delle concessioni. Per tali motivi si dovrebbe dunque prevedere un’eccezione per le concessioni di servizi, aggiudicate dagli stessi fornitori di servizi di media, aventi per oggetto l’acquisto, lo sviluppo, la produzione o la coproduzione di programmi pronti per essere diffusi e di altri servizi preparatori, quali quelli relativi alle sceneggiature o alle prestazioni artistiche necessarie alla realizzazione del programma. Si dovrebbe altresì precisare che tale esclusione dovrebbe applicarsi parimenti ai servizi televisivi e ai servizi a richiesta (servizi non lineari). Tuttavia tale esclusione non dovrebbe applicarsi alla fornitura del materiale tecnico necessario alla produzione, alla coproduzione e alla trasmissione di tali programmi. (44) La presente direttiva non pregiudica la competenza degli Stati membri a provvedere al finanziamento del servizio pubblico di radiodiffusione, nella misura in cui tale finanziamento sia accordato agli organismi di radiodiffusione ai fini dell’adempimento della missione di servizio pubblico conferita, definita e organizzata da ciascuno Stato membro conformemente al protocollo n. 29 sul sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri allegato al TFUE e al TUE. (45) Vi è una notevole incertezza giuridica circa la misura in cui i contratti conclusi tra enti nell’ambito del settore pubblico debbano essere disciplinati dalle norme sulle concessioni. La pertinente giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea viene interpretata in modo divergente dai diversi Stati membri e anche dalle diverse amministrazioni aggiudicatrici o dai diversi enti aggiudicatori. È pertanto necessario precisare in quali casi i contratti conclusi nell’ambito del settore pubblico non sono soggetti all’applicazione delle norme stabilite nella presente direttiva. Tale precisazione dovrebbe essere guidata dai principi fissati dalla pertinente giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea. Il solo fatto che entrambe le parti di un accordo siano esse stesse autorità pubbliche non esclude di per sé l’applicazione delle norme stabilite nella presente direttiva. Tuttavia, l’applicazione delle norme stabilite nella presente direttiva non dovrebbe interferire con la libertà delle autorità pubbliche di svolgere i compiti di servizio pubblico affidati loro utilizzando le loro stesse risorse, compresa la possibilità di cooperare con altre autorità pubbliche. Si dovrebbe garantire che una qualsiasi cooperazione pubblico-pubblico esentata non dia luogo a una distorsione della concorrenza nei confronti di operatori economici privati nella misura in cui pone un fornitore privato di servizi in una situazione privilegiata rispetto ai suoi concorrenti. (46) Le concessioni aggiudicate a persone giuridiche controllate non dovrebbero essere soggette all’applicazione delle procedure previste dalla presente direttiva qualora l’amministrazione aggiudicatrice o l’ente aggiudicatore di cui all’articolo 7, paragrafo 1, lettera a), eserciti sulla persona giuridica di cui trattasi un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi, a condizione che la persona giuridica controllata svolga più dell’80 % delle proprie attività nell’esecuzione di compiti a essa affidati dall’amministrazione aggiudicatrice o dall’ente aggiudicatore che esercita il controllo o da altre persone giuridiche controllate da tale amministrazione aggiudicatrice o ente aggiudicatore, a prescindere dal beneficiario dell’esecuzione del contratto. L’esenzione non dovrebbe estendersi alle situazioni in cui vi sia partecipazione diretta di un operatore economico privato al capitale della persona giuridica controllata poiché, in tali circostanze, l’aggiudicazione di una concessione senza una procedura competitiva offrirebbe all’operatore economico privato con una partecipazione nel capitale della persona giuridica controllata un indebito vantaggio rispetto ai suoi concorrenti. Tuttavia, date le particolari caratteristiche degli organismi pubblici con un’adesione obbligatoria, quali le organizzazioni responsabili della gestione o dell’esercizio di taluni servizi pubblici, ciò non dovrebbe valere nei casi in cui la partecipazione di determinati operatori economici privati al capitale della persona giuridica controllata è resa obbligatoria da disposizioni legislative del diritto nazionale conformi ai trattati, a condizione che si tratti di una partecipazione che non implica controllo o potere di veto e che non conferisce un’influenza determinante sulle decisioni della persona giuridica controllata. Si dovrebbe inoltre chiarire che l’unico elemento determinante è la partecipazione privata diretta al capitale della persona giuridica controllata. Pertanto, in caso di partecipazione di capitali privati nell’amministrazione aggiudicatrice o nell’ente aggiudicatore controllante o nelle amministrazioni aggiudicatrici o negli enti aggiudicatori controllanti, ciò non preclude l’aggiudicazione di contratti pubblici alla persona giuridica controllata, senza applicare le procedure previste dalla presente direttiva in quanto tali partecipazioni non incidono negativamente sulla concorrenza tra operatori economici privati. Si dovrebbe inoltre chiarire che le amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori quali gli organismi di diritto pubblico, per i quali è possibile la partecipazione di capitali privati, dovrebbero essere in condizione di avvalersi dell’esenzione per la cooperazione orizzontale. Pertanto, se tutte le altre condizioni per la cooperazione orizzontale sono soddisfatte, l’esenzione a essa relativa dovrebbe estendersi a tali amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori qualora il contratto sia concluso esclusivamente tra amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori. (47) Le amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori di cui all’articolo 7, paragrafo 1, lettera a), dovrebbero poter decidere di fornire congiuntamente i rispettivi servizi pubblici mediante cooperazione senza essere obbligate ad avvalersi di una forma giuridica particolare. Tale cooperazione potrebbe riguardare tutti i tipi di attività connesse alla prestazione di servizi e le responsabilità affidati alle amministrazioni partecipanti o da esse assunti, quali i compiti obbligatori o volontari di autorità regionali o locali o i servizi affidati a organismi specifici da norme di diritto pubblico. I servizi prestati dalle diverse amministrazioni partecipanti o dai diversi enti partecipanti non devono necessariamente essere identici; potrebbero anche essere complementari. I contratti per la fornitura congiunta di servizi pubblici non dovrebbero essere soggetti alla presente direttiva, a condizione che siano conclusi esclusivamente tra amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori, che l’attuazione di tale cooperazione sia dettata solo da considerazioni legate al pubblico interesse e che nessun fornitore privato di servizi goda di una posizione di vantaggio rispetto ai suoi concorrenti. Al fine di rispettare tali condizioni, la cooperazione dovrebbe fondarsi su un concetto cooperativistico. Tale cooperazione non comporta che tutte le amministrazioni partecipanti si assumano la responsabilità di eseguire i principali obblighi contrattuali, fintantoché sussistono impegni a cooperare all’esecuzione del servizio pubblico in questione. Inoltre, l’attuazione della cooperazione, inclusi gli eventuali trasferimenti finanziari tra le amministrazioni aggiudicatrici partecipanti, dovrebbe essere retta solo da considerazioni legate al pubblico interesse. (48) In taluni casi un soggetto giuridico agisce, a norma delle pertinenti disposizioni del diritto nazionale, quale strumento o servizio tecnico di amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori determinati ed è obbligato a eseguire gli ordinativi ricevuti da tali amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori e non ha alcuna influenza sulla remunerazione della sua prestazione. Tale rapporto puramente amministrativo, in considerazione della sua natura non contrattuale, non dovrebbe rientrare nell’ambito di applicazione delle procedure sull’aggiudicazione delle concessioni. (49) È opportuno precisare che la nozione di «operatori economici» dovrebbe essere interpretata in senso ampio, in modo da comprendere qualunque persona e/o ente che offre sul mercato la realizzazione di lavori, la fornitura di prodotti o la prestazione di servizi, a prescindere dalla forma giuridica nel quadro della quale ha scelto di operare. Pertanto, imprese, succursali, filiali, partenariati, società cooperative, società a responsabilità limitata, università pubbliche o private e altre forme di enti dovrebbero tutti rientrare nella nozione di «operatore economico», indipendentemente dal fatto che siano «persone giuridiche» o meno in qualsiasi circostanza. (50) Al fine di garantire una pubblicità adeguata delle concessioni di lavori e di servizi di valore pari o superiore a una determinata soglia e aggiudicate da enti aggiudicatori e amministrazioni aggiudicatrici, la loro aggiudicazione dovrebbe essere preceduta dalla pubblicazione obbligatoria del relativo bando nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. (51) In considerazione degli effetti negativi sulla concorrenza, l’aggiudicazione di concessioni senza previa pubblicazione dovrebbe essere permessa solo in circostanze del tutto eccezionali. L’eccezione dovrebbe limitarsi ai casi in cui risulta chiaro fin dall’inizio che la pubblicazione non intensificherebbe la concorrenza, in particolare allorché oggettivamente vi è un solo operatore economico in grado di eseguire la concessione. L’impossibilità di aggiudicare la concessione a qualsiasi altro operatore economico non dovrebbe essere stata determinata dall’amministrazione aggiudicatrice o dall’ente aggiudicatore stessi in vista della futura procedura di aggiudicazione. Inoltre, dovrebbe essere valutata attentamente la disponibilità di sostituti adeguati. (52) La durata di una concessione dovrebbe essere limitata al fine di evitare la preclusione dell’accesso al mercato e restrizioni della concorrenza. Inoltre, le concessioni di durata molto lunga possono dar luogo alla preclusione dell’accesso al mercato, ostacolando così la libera circolazione dei servizi e la libertà di stabilimento. Tuttavia, tale durata può essere giustificata se è indispensabile per consentire al concessionario di recuperare gli investimenti previsti per eseguire la concessione, nonché di ottenere un ritorno sul capitale investito. Di conseguenza, per le concessioni di durata superiore a cinque anni la durata dovrebbe essere limitata al periodo in cui si può ragionevolmente prevedere che il concessionario recuperi gli investimenti effettuati per eseguire i lavori e i servizi e ottenga un ritorno sul capitale investito in condizioni operative normali, tenuto conto degli specifici obiettivi contrattuali assunti dal concessionario per rispondere alle esigenze riguardanti, ad esempio, la qualità o il prezzo per gli utenti. La stima dovrebbe essere valida al momento dell’aggiudicazione della concessione. Dovrebbe essere possibile includere gli investimenti iniziali e successivi ritenuti necessari per l’esecuzione della concessione, in particolare spese per infrastrutture, diritti d’autore, brevetti, materiale, logistica, affitto, formazione del personale e spese iniziali. La durata massima della concessione dovrebbe essere indicata nei documenti di gara, a meno che la durata sia utilizzata come criterio di aggiudicazione del contratto. Le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori dovrebbero sempre poter aggiudicare una concessione per un periodo più breve di quello necessario per recuperare gli investimenti, a condizione che la corrispondente compensazione non elimini il rischio operativo. (53) È opportuno escludere dalla piena applicazione della presente direttiva soltanto quei servizi che abbiano una dimensione transfrontaliera limitata, come per esempio taluni servizi sociali, sanitari o educativi. Tali servizi sono forniti in un contesto particolare che varia sensibilmente da uno Stato membro all’altro a causa delle differenti tradizioni culturali. Per le concessioni relative a questi servizi si dovrebbe perciò istituire un regime specifico che tenga conto del fatto che sono di recente regolazione. L’obbligo di pubblicare un avviso di preinformazione e un avviso di aggiudicazione della concessione per le concessioni di valore pari o superiore alla soglia stabilita nella presente direttiva è un metodo adeguato per informare i potenziali offerenti in merito alle opportunità commerciali nonché informare tutte le parti interessate in merito al numero e al tipo di contratti aggiudicati. Inoltre, gli Stati membri dovrebbero varare le misure del caso per l’aggiudicazione dei contratti di concessione per tali servizi, così da garantire il rispetto dei principi di trasparenza e di parità di trattamento degli operatori economici, consentendo allo stesso tempo alle amministrazioni aggiudicatrici e agli enti aggiudicatori di tener conto delle specificità dei servizi in questione. Gli Stati membri dovrebbero far sì che alle amministrazioni aggiudicatrici e agli enti aggiudicatori sia consentito di tener conto della necessità di garantire innovazione e, in conformità dell’articolo 14 TFUE e del protocollo n. 26, un alto livello di qualità, sicurezza e accessibilità economica, parità di trattamento e promozione dell’accesso universale e dei diritti degli utenti. (54) Considerata l’importanza del contesto culturale e la delicatezza di tali servizi, gli Stati membri dovrebbero godere di un ampio margine di discrezionalità così da organizzare la scelta dei prestatori dei servizi nel modo che ritengano più opportuno. La presente direttiva non vieta agli Stati membri di applicare, per la scelta dei prestatori dei servizi, criteri qualitativi specifici come quelli fissati nel quadro europeo volontario della qualità dei servizi sociali elaborato dal comitato per la protezione sociale dell’Unione europea. Gli Stati membri e/o le autorità pubbliche rimangono liberi di prestare essi stessi tali servizi, oppure di organizzare i servizi sociali secondo modalità che non comportino la conclusione di concessioni, per esempio tramite il semplice finanziamento di tali servizi oppure il rilascio di licenze o autorizzazioni a tutti gli operatori economici che soddisfino le condizioni preventivamente stabilite dall’amministrazione aggiudicatrice o dall’ente aggiudicatore, senza limiti o quote di sorta, purché tali sistemi garantiscano sufficiente pubblicità e rispettino i principi di trasparenza e di non discriminazione. (55) In vista di un’adeguata integrazione dei requisiti in materia ambientale, sociale e di lavoro nelle procedure di aggiudicazione delle concessioni, è particolarmente importante che gli Stati membri e le amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori adottino misure pertinenti per garantire il rispetto degli obblighi in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro vigenti nel luogo in cui i lavori sono eseguiti o i servizi forniti e derivanti da leggi, regolamentazioni o disposizioni amministrative, adottati a livello nazionale e di Unione, e da contratti collettivi purché tali norme, nonché la loro applicazione, siano conformi al diritto dell’Unione. Parimenti, durante l’esecuzione di una concessione dovrebbero essere applicati gli obblighi derivanti da accordi internazionali ratificati da tutti gli Stati membri ed elencati nella presente direttiva. Tuttavia, ciò non dovrebbe in alcun modo impedire l’applicazione di condizioni di lavoro più favorevoli per i lavoratori. Le misure pertinenti dovrebbero essere applicate in conformità dei principi fondamentali del diritto dell’Unione, in particolare per garantire parità di trattamento. Le suddette misure pertinenti si dovrebbero applicare conformemente alla direttiva 96/71/CE del Parlamento europeo e del Consiglio ( 15 ) e in modo da garantire parità di trattamento e non discriminare direttamente o indirettamente gli operatori economici e i lavoratori di altri Stati membri. (56) I servizi dovrebbero essere considerati come prestati nel luogo in cui sono eseguite le prestazioni che li caratterizzano. Se i servizi sono prestati a distanza, ad esempio quelli forniti dai call centre, dovrebbero essere considerati come prestati nel luogo in cui sono effettuati, a prescindere dai luoghi e dagli Stati membri a cui sono destinati. (57) I relativi obblighi potrebbero trovare riscontro in clausole contrattuali della concessione. Dovrebbe anche essere possibile inserire nelle concessioni clausole che assicurino il rispetto dei contratti collettivi conformi al diritto dell’Unione. Il mancato rispetto di tali obblighi potrebbe essere considerato un grave illecito perpetrato dall’operatore economico interessato che può comportare l’esclusione di quest’ultimo dalla procedura di aggiudicazione di una concessione. (58) La vigilanza sull’osservanza delle disposizioni in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro dovrebbe essere svolta nelle relative fasi della procedura di aggiudicazione di una concessione, quando si applicano i principi generali che disciplinano la selezione dei partecipanti e l’aggiudicazione dei contratti e quando si applicano i criteri di esclusione. (59) Nessuna disposizione della presente direttiva dovrebbe vietare di imporre o di applicare misure necessarie alla tutela dell’ordine pubblico, della moralità pubblica e della sicurezza pubblica, della salute, della vita umana e animale o alla conservazione delle specie vegetali o altre misure ambientali, in particolare nell’ottica dello sviluppo sostenibile, a condizione che dette misure siano conformi al TFUE. (60) Ai fini della riservatezza nel corso della procedura, le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori nonché gli operatori economici non dovrebbero rivelare informazioni considerate riservate. L’inosservanza di tale obbligo dovrebbe comportare l’applicazione di sanzioni adeguate, come e ove previsto dal diritto civile o amministrativo degli Stati membri. (61) Al fine di combattere le frodi, i favoritismi e la corruzione e prevenire conflitti di interesse, gli Stati membri dovrebbero adottare misure adeguate per garantire la trasparenza della procedura di aggiudicazione e la parità di trattamento di tutti i candidati e gli offerenti. Tali misure dovrebbero mirare, in particolare, ad eliminare i conflitti di interesse e altre irregolarità gravi. (62) Per consentire a tutti gli operatori interessati di presentare domanda di partecipazione e offerte, le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori dovrebbero essere tenuti a rispettare un termine minimo per la ricezione delle domande di partecipazione e delle offerte. (63) La scelta di criteri di selezione proporzionati, non discriminatori ed equi e la loro applicazione agli operatori economici è essenziale per garantire a questi l’effettivo accesso alle opportunità economiche offerte dalle concessioni. In particolare, la possibilità concessa ai candidati di far ricorso alle capacità di altri soggetti può essere un fattore determinante per consentire la partecipazione delle PMI. È quindi opportuno stabilire che i criteri di selezione debbano riguardare soltanto la capacità tecnica, professionale, finanziaria ed economica degli operatori ed essere collegati all’oggetto del contratto, debbano essere indicati nel bando di concessione e non possano impedire a un operatore economico, salvo in circostanze eccezionali, di far ricorso alle capacità di altri soggetti, indipendentemente dalla natura giuridica dei suoi rapporti con essi, qualora l’operatore dimostri all’amministrazione aggiudicatrice o all’ente aggiudicatore che disporrà delle risorse necessarie. (64) Inoltre, al fine di una migliore integrazione di considerazioni sociali ed ambientali nelle procedure di aggiudicazione delle concessioni, le amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori dovrebbero avere la facoltà di applicare criteri di aggiudicazione o condizioni di esecuzione della concessione riguardanti lavori o servizi oggetto del contratto di concessione sotto ogni aspetto e in qualsiasi fase dei loro cicli di vita, dall’estrazione delle materie prime per il prodotto alla fase di smaltimento dello stesso, compresi fattori coinvolti nel processo specifico di produzione, prestazione o commercializzazione di questi lavori o servizi o in un processo specifico nel corso di una fase successiva del loro ciclo di vita, anche se questi fattori non sono parte del loro contenuto sostanziale. Criteri e condizioni riguardanti tale processo di produzione o prestazione possono ad esempio consistere nel fatto che i servizi oggetto della concessione siano prestati usando macchine efficienti dal punto di vista energetico. In base alla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, vi rientrano anche criteri di aggiudicazione o condizioni di esecuzione della concessione riguardanti l’utilizzazione di prodotti del commercio equo e solidale nel corso dell’esecuzione della concessione da aggiudicare. I criteri e le condizioni riguardanti il commercio e le relative condizioni possono fare riferimento, per esempio, all’obbligo di pagare ai subappaltatori un prezzo minimo e un sovrapprezzo. Le condizioni di esecuzione della concessione basate su considerazioni ambientali potrebbero comprendere, ad esempio, la riduzione al minimo dei rifiuti o l’uso efficiente delle risorse. (65) I criteri di aggiudicazione o le condizioni di esecuzione della concessione riguardanti aspetti sociali del processo di produzione dovrebbero essere applicati conformemente alla direttiva 96/71/CE, quale interpretata dalla Corte di giustizia dell’Unione europea, e non dovrebbero essere scelti o applicati in modo da discriminare direttamente o indirettamente gli operatori economici di altri Stati membri o di paesi terzi che sono parti dell’accordo dell’Organizzazione mondiale del commercio sugli appalti pubblici («AAP») o degli accordi sul libero scambio ai quali l’Unione aderisce. I requisiti riguardanti le condizioni di lavoro fondamentali disciplinate dalla direttiva 96/71/CE, quali le tariffe minime salariali, dovrebbero pertanto rimanere al livello stabilito dalla legislazione nazionale o da contratti collettivi applicati in conformità del diritto dell’Unione nel contesto di tale direttiva. Le condizioni di esecuzione della concessione potrebbero anche essere intese a favorire l’attuazione di misure volte a promuovere l’uguaglianza tra uomini e donne sul lavoro, una maggiore partecipazione delle donne al mercato del lavoro e la conciliazione tra lavoro e vita privata, la protezione dell’ambiente o il benessere degli animali e, per rispettare nella sostanza le disposizioni delle convenzioni fondamentali dell’Organizzazione internazionale del lavoro (OIL), ad assumere un numero di persone svantaggiate superiore a quello stabilito dalla legislazione nazionale. (66) Possono essere oggetto dei criteri di aggiudicazione o delle condizioni di esecuzione della concessione anche misure intese alla tutela della salute del personale coinvolto nel processo di esecuzione della concessione, alla promozione dell’integrazione sociale di persone svantaggiate o di membri di gruppi vulnerabili nel personale incaricato dell’esecuzione della concessione o della formazione nelle competenze richieste per la concessione in questione, purché riguardino i lavori o i servizi oggetto della concessione. Per esempio, tali criteri o condizioni potrebbero riferirsi, tra l’altro, all’assunzione di disoccupati di lunga durata, ad azioni di formazione per disoccupati o giovani da effettuarsi nel corso dell’esecuzione della concessione da aggiudicare. Nelle specifiche tecniche le amministrazioni aggiudicatrici possono prevedere requisiti di natura sociale che caratterizzano direttamente il prodotto o servizio in questione, quali l’accessibilità per persone con disabilità o la progettazione adeguata per tutti gli utenti. (67) È necessario che i requisiti tecnici e funzionali definiti dalle amministrazioni aggiudicatrici e dagli enti aggiudicatori permettano l’apertura delle concessioni alla concorrenza. Tali requisiti dovrebbero definire le caratteristiche cui devono rispondere i lavori e/o i servizi oggetto della concessione e potrebbero fare riferimento allo specifico processo di produzione o di esecuzione dei lavori o servizi richiesti, purché siano collegati all’oggetto della concessione e commisurati al valore e agli obiettivi dello stesso. Lo specifico processo di produzione potrebbe comprendere requisiti relativi all’accessibilità per le persone con disabilità o ai livelli di prestazione ambientale. Detti requisiti tecnici e funzionali dovrebbero figurare nei documenti di gara e rispettare i principi di parità di trattamento e di trasparenza. Dovrebbero essere redatti in modo da evitare di restringere artificiosamente la concorrenza, in particolare mediante requisiti che favoriscano uno specifico operatore economico rispecchiando le principali caratteristiche delle forniture, dei servizi o dei lavori da esso abitualmente offerti. In ogni caso, le amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori dovrebbero prendere in esame le offerte comprendenti lavori e/o servizi, incluse le forniture accessorie a tali lavori e servizi, che siano conformi in modo equivalente alle caratteristiche richieste. (68) Di norma le concessioni sono accordi complessi di lunga durata con i quali il concessionario assume responsabilità e rischi tradizionalmente assunti dalle amministrazioni aggiudicatrici e dagli enti aggiudicatori e rientranti di norma nell’ambito di competenza di queste ultime. Per tale ragione, fatta salva l’osservanza della presente direttiva e dei principi di trasparenza e di parità di trattamento, dovrebbe essere lasciata alle amministrazioni aggiudicatrici e agli enti aggiudicatori un’ampia flessibilità nel definire e organizzare la procedura di selezione del concessionario. Tuttavia, al fine di garantire parità di trattamento e trasparenza durante l’intera procedura di aggiudicazione, è opportuno prevedere garanzie minime per quanto riguarda la procedura di aggiudicazione, ivi comprese informazioni sulla natura e l’ambito di applicazione della concessione, la limitazione del numero di candidati, la diffusione delle informazioni ai candidati e agli offerenti e la disponibilità di registrazioni appropriate. È altresì necessario disporre che vengano rispettate le condizioni iniziali previste dal bando di concessione, per evitare disparità di trattamento tra i potenziali candidati. (69) È opportuno evitare l’aggiudicazione di concessioni a operatori economici che hanno partecipato a un’organizzazione criminale o che si sono resi colpevoli di corruzione, di frode a danno degli interessi finanziari dell’Unione, di reati di terrorismo, di riciclaggio dei proventi di attività illecite, di finanziamento del terrorismo o di tratta di esseri umani. Gli Stati membri dovrebbero, tuttavia, avere la facoltà di prevedere una deroga a queste esclusioni obbligatorie in situazioni eccezionali in cui esigenze imperative di interesse generale rendano indispensabile l’aggiudicazione di un contratto. Anche il mancato pagamento di imposte o contributi previdenziali dovrebbe essere sanzionato con l’esclusione obbligatoria a livello di Unione. (70) Inoltre, le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori dovrebbero avere la possibilità di escludere operatori economici che si sono dimostrati inaffidabili, per esempio a causa di gravi o reiterate violazioni di obblighi ambientali o sociali, comprese le norme in materia di accessibilità per le persone con disabilità, o di altre forme di grave violazione dei doveri professionali, come le violazioni di norme in materia di concorrenza o di diritti di proprietà intellettuale. È opportuno chiarire che una grave violazione dei doveri professionali può mettere in discussione l’integrità di un operatore economico e dunque rendere quest’ultimo inidoneo ad ottenere l’aggiudicazione di un contratto di concessione indipendentemente dal fatto che possegga per il resto la capacità tecnica ed economica per l’esecuzione del contratto. Tenendo presente che l’amministrazione aggiudicatrice o l’ente aggiudicatore sarà responsabile per le conseguenze di eventuali decisioni erronee, le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori dovrebbero anche mantenere la facoltà di ritenere che vi sia stata grave violazione dei doveri professionali qualora, prima che sia stata presa una decisione definitiva e vincolante sulla presenza di motivi di esclusione obbligatori, possano dimostrare con qualsiasi mezzo idoneo che un operatore economico ha violato i suoi obblighi, inclusi quelli relativi al pagamento di imposte o contributi previdenziali, salvo diverse disposizioni del diritto nazionale. Le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori dovrebbero anche poter escludere candidati o offerenti che, in occasione dell’esecuzione di precedenti concessioni o altri contratti con le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori, hanno messo in evidenza notevoli mancanze per quanto riguarda obblighi sostanziali, per esempio mancata fornitura o esecuzione, carenze significative del prodotto o servizio fornito che lo rendono inutilizzabile per lo scopo previsto o un comportamento scorretto che dà adito a seri dubbi sull’affidabilità dell’operatore economico. Il diritto nazionale dovrebbe prevedere una durata massima per tali esclusioni. (71) Tuttavia, è opportuno consentire che gli operatori economici possano adottare misure per conformarsi agli obblighi, volte a porre rimedio alle conseguenze di reati o condotte illecite e a impedire efficacemente l’ulteriore verificarsi di tali comportamenti scorretti. Tali misure potrebbero consistere, in particolare, in misure riguardanti il personale e l’organizzazione quali la rottura di tutti i rapporti con le persone o con le organizzazioni coinvolte nel comportamento scorretto, in misure adeguate per la riorganizzazione del personale, nell’attuazione di sistemi di notifica e controllo, nella creazione di una struttura di audit interno per verificare la conformità e nell’adozione di norme interne di responsabilità e di risarcimento. Qualora tali misure offrano garanzie sufficienti, l’operatore economico interessato non dovrebbe più essere escluso solo sulla base di tali motivi. Gli operatori economici dovrebbero avere la possibilità di chiedere che siano esaminate le misure adottate per garantire l’osservanza degli obblighi ai fini di una possibile ammissione alla procedura di aggiudicazione della concessione. Occorre tuttavia lasciare agli Stati membri la facoltà di determinare le esatte condizioni procedurali e sostanziali applicabili in tali casi. Essi dovrebbero essere liberi, in particolare, di decidere se lasciare alle singole amministrazioni aggiudicatrici o ai singoli enti aggiudicatori il compito di effettuare le pertinenti valutazioni o affidarlo ad altre autorità a livello centrale o decentrato. (72) È importante che l’osservanza, da parte dei subappaltatori, degli obblighi vigenti in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro stabiliti dal diritto dell’Unione, dal diritto nazionale, dai contratti collettivi o dalle disposizioni internazionali in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro di cui alla presente direttiva, sempre che tali norme e la loro applicazione siano conformi al diritto dell’Unione, sia garantita dalle autorità nazionali competenti, ad esempio gli ispettorati del lavoro o le agenzie per la protezione dell’ambiente, mediante azioni adeguate entro i limiti delle loro responsabilità e del loro mandato. È inoltre necessario garantire una certa trasparenza nella catena dei subappalti, in quanto ciò fornisce alle amministrazioni aggiudicatrici e agli enti aggiudicatori informazioni su chi è presente nei cantieri edili nei quali si sta lavorando per loro conto o su quali imprese forniscono servizi all’interno e presso edifici, infrastrutture o aree, come ad esempio municipi, scuole comunali, infrastrutture sportive, porti o autostrade, dei quali le amministrazioni aggiudicatrici sono responsabili o su cui hanno un controllo. È opportuno chiarire che l’obbligo di fornire le necessarie informazioni incombe in ogni caso al concessionario, o in virtù di clausole specifiche che l’amministrazione aggiudicatrice o l’ente aggiudicatore dovrà inserire in tutte le procedure di aggiudicazione, o in virtù di obblighi che gli Stati membri imporranno al concessionario mediante disposizioni di carattere generale. È altresì opportuno chiarire che le condizioni relative al controllo del rispetto degli obblighi in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro stabiliti dal diritto dell’Unione, dal diritto nazionale, dai contratti collettivi o dalle disposizioni internazionali in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro di cui alla presente direttiva, sempre che tali norme e la loro applicazione siano conformi al diritto dell’Unione, dovrebbero essere applicate ogniqualvolta il diritto nazionale di uno Stato membro preveda un meccanismo di responsabilità solidale tra subappaltatori e concessionario. Inoltre, dovrebbe essere indicato esplicitamente che gli Stati membri dovrebbero poter imporre condizioni più rigorose, ad esempio estendendo gli obblighi in materia di trasparenza oppure permettendo o imponendo alle amministrazioni aggiudicatrici o agli enti aggiudicatori di verificare che i subappaltatori non si trovino in nessuna delle situazioni che giustificano l’esclusione dell’operatore economico. Nell’applicare tali misure ai subappaltatori, occorre garantire coerenza con le disposizioni applicabili al concessionario, facendo in modo che l’esistenza di motivi obbligatori di esclusione comporti l’obbligo per il concessionario di sostituire il subappaltatore interessato. Qualora dalle verifiche risulti la presenza di cause facoltative di esclusione, andrebbe precisato che le amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori possono esigere la sostituzione; si dovrebbe tuttavia indicare esplicitamente anche che le amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori possono essere tenuti a chiedere la sostituzione del subappaltatore in questione quando in tali casi l’esclusione del concessionario sarebbe obbligatoria. Andrebbe poi indicato espressamente che gli Stati membri restano liberi di prevedere disposizioni di diritto interno più rigorose. (73) Le amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori dovrebbero valutare le offerte sulla base di uno o più criteri di aggiudicazione. Per garantire trasparenza e parità di trattamento, i criteri per l’aggiudicazione delle concessioni dovrebbero sempre rispettare alcune norme di carattere generale. Tali norme possono fare riferimento a fattori di carattere non puramente economico ma tali da influenzare il valore di un’offerta dal punto di vista dell’amministrazione aggiudicatrice o dell’ente aggiudicatore e da permettere di individuare un vantaggio economico globale per l’amministrazione aggiudicatrice o l’ente aggiudicatore. I criteri dovrebbero essere comunicati in anticipo a tutti i potenziali candidati od offerenti, dovrebbero riguardare l’oggetto del contratto e non dovrebbero lasciare all’amministrazione aggiudicatrice o all’ente aggiudicatore una libertà di scelta incondizionata. Essi dovrebbero inoltre permettere una concorrenza effettiva e andrebbero accompagnati da requisiti che consentano di verificare efficacemente le informazioni fornite dagli offerenti. Dovrebbe essere possibile includere nei criteri di aggiudicazione, tra l’altro, criteri ambientali, sociali o relativi all’innovazione. Le amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori dovrebbero inoltre indicare i criteri di aggiudicazione in ordine decrescente di importanza in modo da garantire la parità di trattamento dei potenziali offerenti consentendo loro di conoscere tutti gli elementi di cui tener conto al momento della preparazione delle loro offerte. In casi eccezionali in cui l’amministrazione aggiudicatrice o l’ente aggiudicatore riceve un’offerta che propone una soluzione innovativa con un livello straordinario di prestazioni funzionali che non avrebbe potuto essere prevista da un’amministrazione aggiudicatrice o un ente aggiudicatore diligente, l’amministrazione aggiudicatrice o l’ente aggiudicatore dovrebbe poter modificare, in via eccezionale, l’ordine dei criteri di aggiudicazione per tener conto delle nuove possibilità offerte da detta soluzione innovativa, purché tale modifica garantisca la parità di trattamento di tutti gli offerenti attuali o potenziali emettendo un nuovo invito a presentare offerte o, se opportuno, pubblicando un nuovo bando di concessione. (74) I mezzi elettronici di informazione e comunicazione possono semplificare notevolmente la pubblicazione delle concessioni e accrescere l’efficienza, la rapidità e la trasparenza delle procedure di aggiudicazione di concessioni. Potrebbero diventare la regola per la comunicazione e lo scambio di informazioni nel corso delle procedure di aggiudicazione di concessioni in quanto aumentano considerevolmente le possibilità degli operatori economici di partecipare a procedure di aggiudicazione di concessioni nell’ambito del mercato interno. (75) I contratti di concessione generalmente comportano disposizioni tecniche e finanziarie complesse e di lunga durata, soggette ai mutamenti delle circostanze. È pertanto necessario precisare, tenendo conto della giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea in materia, le condizioni alle quali le modifiche di una concessione durante la sua esecuzione richiedono una nuova procedura di aggiudicazione della concessione. Una nuova procedura di concessione è necessaria quando vengono apportate modifiche sostanziali alla concessione iniziale, in particolare al campo di applicazione e al contenuto dei diritti e degli obblighi reciproci delle parti, inclusa la ripartizione dei diritti di proprietà intellettuale. Tali modifiche dimostrano l’intenzione delle parti di rinegoziare termini o condizioni essenziali della concessione in questione. Ciò si verifica, in particolare, quando le condizioni modificate avrebbero inciso sull’esito della procedura nel caso in cui fossero state parte della procedura sin dall’inizio. Le modifiche della concessione comportanti una modifica minore del valore del contratto sino a un determinato livello dovrebbero essere sempre possibili senza richiedere una nuova procedura di concessione. A tal fine e allo scopo di garantire la certezza giuridica, la presente direttiva dovrebbe prevedere soglie minime, al di sotto delle quali non è richiesta una nuova procedura di aggiudicazione. Le modifiche della concessione al di sopra di tali soglie dovrebbero essere possibili senza necessità di una nuova procedura di aggiudicazione nella misura in cui tali modifiche soddisfino talune condizioni. Potrebbe essere il caso, per esempio, di modifiche dettate dalla necessità di accogliere richieste delle amministrazioni aggiudicatrici o degli enti aggiudicatori riguardanti la sicurezza, tenuto conto delle specificità di attività come, ad esempio, la gestione di impianti sportivi o turistici in montagna, qualora la legislazione sia suscettibile di evolversi per affrontare i rischi correlati, nella misura in cui tali modifiche soddisfino le pertinenti condizioni stabilite dalla presente direttiva. (76) Le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori possono trovarsi ad affrontare circostanze esterne che non era possibile prevedere quando hanno aggiudicato la concessione, in particolare quando l’esecuzione della concessione copre un periodo lungo. In questi casi è necessaria una certa flessibilità per adattare la concessione alle circostanze senza ricorrere a una nuova procedura di aggiudicazione. Il concetto di circostanze imprevedibili si riferisce a circostanze che non si potevano prevedere nonostante una ragionevole e diligente preparazione dell’aggiudicazione iniziale da parte dell’amministrazione aggiudicatrice o dell’ente aggiudicatore, tenendo conto dei mezzi a sua disposizione, della natura e delle caratteristiche del progetto specifico, delle buone prassi nel settore in questione e della necessità di garantire un rapporto adeguato tra le risorse investite nel preparare l’aggiudicazione e il suo valore prevedibile. Tale principio non può tuttavia applicarsi qualora una modifica comporti una variazione della natura complessiva della concessione, ad esempio con la sostituzione dei lavori da eseguire o dei servizi da prestare con qualcosa di diverso, oppure attraverso un cambiamento sostanziale del tipo di concessione poiché, in una situazione di questo genere, è possibile presumere un’influenza ipotetica sul risultato. Per le concessioni aggiudicate allo scopo di svolgere un’attività diversa da quelle di cui all’allegato II, qualsiasi aumento di valore che non richieda una nuova procedura di aggiudicazione non dovrebbe essere superiore al 50 % del valore della concessione iniziale. In caso di più modifiche successive, tale limitazione dovrebbe applicarsi al valore di ciascuna modifica. Tali modifiche successive non dovrebbero essere finalizzate a eludere la presente direttiva. (77) In linea con i principi di parità di trattamento e di trasparenza, l’aggiudicatario non dovrebbe essere sostituito da un altro operatore economico, ad esempio in caso di cessazione della concessione a motivo di carenze nell’esecuzione, senza riaprire la concessione alla concorrenza. Tuttavia, in corso d’esecuzione della concessione, in particolare qualora sia stata aggiudicata ad un raggruppamento di operatori economici, l’aggiudicatario dovrebbe poter subire talune modifiche strutturali dovute, ad esempio, a riorganizzazioni puramente interne, incorporazioni, fusioni e acquisizioni oppure insolvenza. Tali modifiche strutturali non dovrebbero automaticamente richiedere nuove procedure di aggiudicazione per la concessione eseguita da tale aggiudicatario. (78) Le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori dovrebbero avere la possibilità di prevedere modifiche alla concessione per mezzo di clausole di revisione o di opzione, ma senza che tali clausole conferiscano loro una discrezionalità illimitata. La presente direttiva dovrebbe pertanto stabilire in quale misura possano essere previste modifiche della concessione iniziale. Si dovrebbe pertanto precisare che clausole di revisione o di opzione formulate con sufficiente chiarezza possono ad esempio prevedere indicizzazioni dei prezzi o garantire, per esempio, che le apparecchiature di comunicazione da fornire per un determinato periodo di tempo restino adeguate anche in caso di modifica dei protocolli di comunicazione o di altre modifiche tecnologiche. Dovrebbe inoltre essere possibile, mediante clausole sufficientemente chiare, prevedere adattamenti della concessione che si rendano necessari a seguito di difficoltà tecniche apparse durante l’esecuzione o la manutenzione. Si dovrebbe inoltre ricordare che le concessioni potrebbero, ad esempio, comprendere la manutenzione ordinaria e prevedere interventi di manutenzione straordinaria che possono risultare necessari per garantire continuità nell’erogazione di un servizio pubblico. (79) Le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori potrebbero dover fronteggiare situazioni in cui si rendano necessari lavori o servizi supplementari. In tal caso, e purché siano soddisfatte le condizioni previste dalla presente direttiva dovrebbe considerarsi giustificata una modifica della concessione iniziale senza una nuova procedura di aggiudicazione della concessione. (80) Le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori si trovano a volte ad affrontare circostanze che impongono la risoluzione anticipata della concessione al fine di rispettare gli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione nel settore delle concessioni. Gli Stati membri dovrebbero pertanto assicurare che le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori abbiano la possibilità, alle condizioni stabilite dal diritto nazionale, di risolvere una concessione durante il periodo di validità della stessa, se così richiesto dal diritto dell’Unione. (81) Allo scopo di garantire un’idonea tutela giurisdizionale dei candidati e degli offerenti durante le procedure di aggiudicazione di concessioni, nonché al fine di rendere effettivo il rispetto delle disposizioni della presente direttiva e dei principi del TFUE, la direttiva 89/665/CEE del Consiglio ( 16 ) e la direttiva 92/13/CEE del Consiglio ( 17 ) dovrebbero applicarsi anche alle concessione di servizi e alle concessioni di lavori aggiudicate sia da amministrazioni aggiudicatrici che da enti aggiudicatori. È opportuno pertanto modificare di conseguenza le direttive 89/665/CEE e 92/13/CEE. (82) È opportuno che il trattamento dei dati personali ai sensi della presente direttiva sia disciplinato dalla direttiva 95/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio ( 18 ). (83) Gli Stati membri sono tenuti a controllare in maniera costante e sistematica l’attuazione e il funzionamento delle norme sull’aggiudicazione di contratti di concessione, così da garantire l’applicazione efficiente e uniforme del diritto dell’Unione. (84) La Commissione dovrebbe valutare gli effetti economici sul mercato interno, in particolare in termini di fattori quali l’aggiudicazione transfrontaliera di contratti, la partecipazione delle PMI e i costi di transazione, derivanti dall’applicazione delle soglie stabilite dalla presente direttiva e dall’esclusione di cui all’articolo 12, tenendo in considerazione le strutture specifiche del settore idrico. La Commissione dovrebbe trasmettere una relazione in proposito al Parlamento europeo e al Consiglio entro il 18 aprile 2019. A norma dell’articolo XXIV, paragrafo 7, dell’AAP, detto accordo sarà oggetto di ulteriori negoziati tre anni dopo la sua entrata in vigore e successivamente a intervalli periodici. In tale contesto dovrebbe essere esaminata l’adeguatezza del livello delle soglie nell’ambito dei negoziati condotti in virtù dell’AAP, tenendo presente l’impatto dell’inflazione e i costi di transazione. La Commissione dovrebbe valutare, ove possibile e opportuno, se proporre un aumento delle soglie applicabili in virtù dell’AAP durante il prossimo ciclo di negoziati. In caso di modifica di tali soglie, alla relazione elaborata dalla Commissione dovrebbe far seguito, se del caso, una proposta legislativa volta a modificare la soglia stabilita dalla presente direttiva. (85) Al fine di adeguarsi ai rapidi progressi tecnici, economici e normativi, dovrebbe essere delegato alla Commissione il potere di adottare atti conformemente all’articolo 290 TFUE al fine di rivedere l’elenco degli atti di cui all’allegato III, le modalità tecniche dei metodi di calcolo concernenti le soglie e al fine di rivedere periodicamente la soglia stessa e adeguarla, di modificare i riferimenti alla nomenclatura CPV e adattare l’elenco degli atti di cui all’allegato X. È di particolare importanza che durante i lavori preparatori la Commissione svolga adeguate consultazioni, anche a livello di esperti. Nella preparazione e nell’elaborazione degli atti delegati la Commissione dovrebbe provvedere alla contestuale, tempestiva e appropriata trasmissione dei documenti pertinenti al Parlamento europeo e al Consiglio. (86) Al fine di garantire condizioni uniformi in relazione alla procedura per la redazione e la trasmissione dei bandi e degli avvisi e per la comunicazione e la pubblicazione dei dati di cui agli allegati V, VII e VIII, dovrebbero essere attribuite alla Commissione competenze di esecuzione. Tali competenze dovrebbero essere esercitate conformemente al regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio ( 19 ). La procedura consultiva dovrebbe essere utilizzata per l’adozione degli atti di esecuzione che non incidono né sulla situazione finanziaria né sulla natura e la portata degli obblighi derivanti dalla presente direttiva. Al contrario, tali obblighi sono caratterizzati da fini puramente amministrativi e servono ad agevolare l’applicazione della presente direttiva. (87) Poiché l’obiettivo della presente direttiva, vale a dire il coordinamento di disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri che si applicano a determinate procedure di concessione, non può essere conseguito in misura sufficiente dagli Stati membri, ma, a motivo della portata e degli effetti dell’azione, può essere conseguito meglio a livello dell’Unione, quest’ultima può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5 TUE. La presente direttiva si limita a quanto è necessario per conseguire tale obiettivo in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo. (88) Conformemente alla dichiarazione politica comune del 28 settembre 2011 degli Stati membri e della Commissione sui documenti esplicativi, gli Stati membri si sono impegnati ad accompagnare, in casi giustificati, la notifica delle loro misure di recepimento con uno o più documenti che chiariscano il rapporto tra gli elementi costitutivi di una direttiva e le parti corrispondenti degli strumenti nazionali di recepimento. Per quanto riguarda la presente direttiva, il legislatore ritiene che la trasmissione di tali documenti sia giustificata, considerando quanto segue: HANNO ADOTTATO LA PRESENTE DIRETTIVA:







TITOLO I: OGGETTO, AMBITO DI APPLICAZIONE, PRINCIPI E DEFINIZIONI CAPO I: Ambito di applicazione, principi generali e definizioni SEZIONE I: OGGETTO, AMBITO DI APPLICAZIONE, PRINCIPI GENERALI, DEFINIZIONI E SOGLIA Articolo 1: Oggetto e ambito di applicazione Articolo 2: Principio di libera organizzazione dei servizi e delle attività di competenza della pubblica amministrazione Articolo 3: Principio della parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza Articolo 4: Libertà di definire servizi di interesse economico generale Articolo 5: Definizioni Articolo 6: Amministrazioni aggiudicatrici Articolo 7: Enti aggiudicatori Articolo 8: Soglia e metodi di calcolo del valore stimato delle concessioni Articolo 9: Revisione della soglia SEZIONE II: ESCLUSIONI Articolo 10: Esclusioni riguardanti le concessioni aggiudicate da amministrazioni aggiudicatrici e da enti aggiudicatori Articolo 11: Esclusioni specifiche nel settore delle comunicazioni elettroniche Articolo 12: Esclusioni specifiche nel settore idrico Articolo 13: Concessioni aggiudicate a un’impresa collegata Articolo 14: Concessioni aggiudicate a una joint venture o a un ente aggiudicatore facente parte di una joint venture Articolo 15: Notifica delle informazioni da parte di enti aggiudicatori Articolo 16: Esclusione di attività direttamente esposte alla concorrenza Articolo 17: Concessioni tra enti nell’ambito del settore pubblico SEZIONE III: DISPOSIZIONI GENERALI Articolo 18: Durata della concessione Articolo 19: Servizi sociali e altri servizi specifici Articolo 20: Contratti misti Articolo 21: Contratti misti concernenti aspetti di difesa o di sicurezza Articolo 22: Contratti concernenti sia le attività di cui all’allegato II sia altre attività Articolo 23: Concessioni riguardanti sia attività cui all’allegato II sia attività con aspetti di difesa o di sicurezza SEZIONE IV: SITUAZIONI SPECIFICHE Articolo 24: Concessioni riservate Articolo 25: Servizi di ricerca e sviluppo CAPO II: Principi Articolo 26: Operatori economici Articolo 27: Nomenclature Articolo 28: Riservatezza Articolo 29: Norme applicabili alle comunicazioni TITOLO II: NORME SULL’AGGIUDICAZIONE DI CONCESSIONI: PRINCIPI GENERALI E GARANZIE PROCEDURALI CAPO I: Principi generali Articolo 30: Principi generali Articolo 31: Bandi di concessione Articolo 32: Avvisi di aggiudicazione delle concessioni Articolo 33: Modelli e modalità di pubblicazione dei bandi e degli avvisi Articolo 34: Disponibilità elettronica dei documenti di gara Articolo 35: Lotta alla corruzione e prevenzione dei conflitti di interesse CAPO II: Garanzie procedurali Articolo 36: Requisiti tecnici e funzionali Articolo 37: Garanzie procedurali Articolo 38: Selezione e valutazione qualitativa dei candidati Articolo 39: Termini di ricezione delle domande di partecipazione alla concessione e delle offerte Articolo 40: Comunicazione ai candidati e agli offerenti Articolo 41: Criteri di aggiudicazione TITOLO III: NORME SULL’ESECUZIONE DELLE CONCESSIONI Articolo 42: Subappalto Articolo 43: Modifica di contratti durante il periodo di validità Articolo 44: Cessazione delle concessioni Articolo 45: Monitoraggio e relazioni TITOLO IV: MODIFICHE DELLE DIRETTIVE 89/665/CEE E 92/13/CEE Articolo 46: Modifiche della direttiva 89/665/CEE Articolo 47: Modifiche della direttiva 92/13/CEE TITOLO V: POTERI DELEGATI, COMPETENZE DI ESECUZIONE E DISPOSIZIONI FINALI Articolo 48: Esercizio della delega Articolo 49: Procedura d’urgenza Articolo 50: Procedura di comitato Articolo 51: Recepimento Articolo 52: Disposizioni transitorie Articolo 53: Monitoraggio e relazioni Articolo 54: Entrata in vigore Articolo 55: Destinatari ALLEGATI ALLEGATO I: ELENCO DELLE ATTIVITÀ DI CUI ALL’ARTICOLO 5, PUNTO 7 ALLEGATO II: ATTIVITÀ SVOLTE DAGLI ENTI AGGIUDICATORI DI CUI ALL’ARTICOLO 7 ALLEGATO III: ELENCO DEGLI ATTI GIURIDICI DELL’UNIONE DI CUI ALL’ARTICOLO 7, PARAGRAFO 2, LETTERA B) ALLEGATO IV: SERVIZI DI CUI ALL’ARTICOLO 19 ALLEGATO V: INFORMAZIONI DA INSERIRE NEI BANDI DI CONCESSIONE |DI CUI ALL’ARTICOLO 31 ALLEGATO VI: INFORMAZIONI DA INSERIRE NEGLI AVVISI DI PREINFORMAZIONE CONCERNENTI LE CONCESSIONI DI SERVIZI SOCIALI E DI ALTRI SERVIZI SPECIFICI DI CUI ALL’ARTICOLO 31, PARAGRAFO 3 ALLEGATO VII: INFORMAZIONI DA INSERIRE NEGLI AVVISI DI AGGIUDICAZIONE DI CONCESSIONI DI CUI ALL’ARTICOLO 32 ALLEGATO VIII: INFORMAZIONI DA INSERIRE NEGLI AVVISI DI AGGIUDICAZIONE DI CONCESSIONI CONCERNENTI SERVIZI SOCIALI E ALTRI SERVIZI SPECIFICI DI CUI ALL’ARTICOLO 32 ALLEGATO IX: CARATTERISTICHE RELATIVE ALLA PUBBLICAZIONE ALLEGATO X: ELENCO DELLE CONVENZIONI INTERNAZIONALI IN MATERIA E AMBIENTALE DI CUI ALL’ARTICOLO 30, PARAGRAFO 3 ALLEGATO XI: INFORMAZIONI DA INSERIRE NEGLI AVVISI DI MODIFICHE DI UNA CONCESSIONE IN VIGENZA DELLA STESSA AI SENSI DELL’ARTICOLO 43







TITOLO I

OGGETTO, AMBITO DI APPLICAZIONE, PRINCIPI E DEFINIZIONI







CAPO I

Ambito di applicazione, principi generali e definizioni







Sezione I

Oggetto, ambito di applicazione, principi generali, definizioni e soglia

Articolo 1

Oggetto e ambito di applicazione

1. La presente direttiva stabilisce le norme applicabili alle procedure di aggiudicazione di contratti di concessione indette da amministrazioni aggiudicatrici ed enti aggiudicatori il cui valore stimato non è inferiore alla soglia indicata all’articolo 8.

2. La presente direttiva si applica all’aggiudicazione di concessioni di lavori o di servizi a operatori economici da:

a) amministrazioni aggiudicatrici; o

b) enti aggiudicatori, purché i lavori o i servizi siano destinati allo svolgimento di una delle attività di cui all’allegato II.

3. L’applicazione della presente direttiva è soggetta all’articolo 346 TFUE.

4. Gli accordi, le decisioni o altri strumenti giuridici che disciplinano i trasferimenti di competenze e responsabilità per l’esecuzione di compiti pubblici tra amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori o associazioni di amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori e che non prevedono una remunerazione a fronte di una prestazione contrattuale sono considerati questioni di organizzazione interna dello Stato membro interessato e, in quanto tali, esulano dall’ambito di applicazione della presente direttiva.

Articolo 2

Principio di libera amministrazione delle autorità pubbliche

1. La presente direttiva riconosce il principio per cui le autorità nazionali, regionali e locali possono liberamente organizzare l’esecuzione dei propri lavori o la prestazione dei propri servizi in conformità del diritto nazionale e dell’Unione. Tali autorità sono libere di decidere il modo migliore per gestire l’esecuzione dei lavori e la prestazione dei servizi per garantire in particolare un elevato livello di qualità, sicurezza e accessibilità, la parità di trattamento e la promozione dell’accesso universale e dei diritti dell’utenza nei servizi pubblici.

Dette autorità possono decidere di espletare i loro compiti d’interesse pubblico avvalendosi delle proprie risorse o in cooperazione con altre amministrazioni aggiudicatrici o di conferirli a operatori economici esterni.

2. La presente direttiva fa salvi i regimi di proprietà degli Stati membri. In particolare non richiede la privatizzazione di imprese pubbliche che forniscono servizi al pubblico.

Articolo 3

Principio della parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza

1. Le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori trattano gli operatori economici su un piano di parità e in modo non discriminatorio e agiscono con trasparenza e proporzionalità.

La concezione della procedura di aggiudicazione della concessione, compresa la stima del valore, non è diretta a escludere quest’ultima dall’ambito di applicazione della presente direttiva né a favorire o svantaggiare indebitamente taluni operatori economici o taluni lavori, forniture o servizi.

2. Le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori mirano a garantire la trasparenza della procedura di aggiudicazione e dell’esecuzione del contratto, nel rispetto dell’articolo 28.

Articolo 4

Libertà di definire servizi di interesse economico generale

1. La presente direttiva fa salva la libertà, per gli Stati membri, di definire, in conformità del diritto dell’Unione, quali essi ritengano essere servizi d’interesse economico generale, in che modo tali servizi debbano essere organizzati e finanziati, in conformità delle regole sugli aiuti di Stato, e a quali obblighi specifici essi debbano essere soggetti. Parimenti, la presente direttiva non incide sulle modalità di organizzazione dei sistemi di sicurezza sociale da parte degli Stati membri.

2. I servizi non economici d’interesse generale non rientrano nell’ambito di applicazione della presente direttiva.

Articolo 5

Definizioni

Ai fini della presente direttiva si applicano le definizioni seguenti:

1) «concessioni» : le concessioni di lavori o di servizi di cui alle lettere a) e b): a) «concessione di lavori»: un contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto in virtù del quale una o più amministrazioni aggiudicatrici o uno o più enti aggiudicatori affidano l’esecuzione di lavori ad uno o più operatori economici, ove il corrispettivo consista unicamente nel diritto di gestire i lavori oggetto del contratto o in tale diritto accompagnato da un prezzo; b) «concessione di servizi» si intende un contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto in virtù del quale una o più amministrazioni aggiudicatrici o uno o più enti aggiudicatori affidano la fornitura e la gestione di servizi diversi dall’esecuzione di lavori di cui alla lettera a) ad uno o più operatori economici, ove il corrispettivo consista unicamente nel diritt