MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

PRIITA PIKAMÄEA

od 9. srpnja 2020. ( 1 )

Predmet C‑342/19 P

Fabio De Masi,

Yanis Varoufakis

protiv

Europske središnje banke (ESB)

„Žalba – Pristup dokumentima Europske središnje banke (ESB) – Dokument povezan s ESB‑ovom glavnom aktivnošću – Odluka 2004/258/EZ – Članak 4. stavci 2. i 3. – Područje primjene – Odbijanje odobravanja pristupa dokumentu namijenjenom za internu uporabu – Povezanost dokumenta s postupkom odlučivanja koji je u tijeku ili je okončan”

I. Uvod

1. Svojom žalbom Fabio De Masi i Yanis Varoufakis zahtijevaju ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 12. ožujka 2019., De Masi i Varoufakis/ESB ( 2 ), kojom je taj sud odbio tužbu za poništenje usmjerenu protiv odluke Europske središnje banke (ESB) od 16. listopada 2017. kojom im se odbija pristup dokumentu od 23. travnja 2015. naslovljenom „Odgovori na pitanja o tumačenju članka 14.4. Protokola o Statutu ESSB‑a i ESB‑a”.

2. Sporovi o pristupu dokumentima kojima ESB raspolaže doveli su tek do vrlog malog broja presuda Suda, za razliku od onih koji su nastali primjenom Uredbe br. 1049/2001 ( 3 ), te ovaj predmet stoga Sudu daje priliku da pojasni svoju sudsku praksu u tom konkretnom području.

3. U skladu sa zahtjevom Suda, ovo će se mišljenje usredotočiti na treći žalbeni razlog, koji se, konkretnije, tiče odnosa iznimaka od prava na pristup predviđenih u Odluci 2004/258/EZ ( 4 ) i dosega one koja se odnosi na dokumente za internu uporabu u smislu njezina članka 4. stavka 3. prvog podstavka.

II. Pravni okvir

A. Primarno pravo

4. Članak 15. UFEU‑a određuje: „1. Institucije, tijela, uredi i agencije Unije, radi promicanja dobrog upravljanja i osiguranja sudjelovanja civilnog društva, pri svome radu koliko je god to moguće poštuju načelo otvorenosti djelovanja. 2. Europski parlament zasjeda javno, kao i Vijeće kada razmatra i glasuje o nacrtu zakonodavnog akta. 3. Svaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili sjedištem u nekoj državi članici ima pravo pristupa dokumentima institucija, tijela, ureda i agencija Unije neovisno o njihovu mediju, podložno načelima i uvjetima koji se utvrđuju u skladu s ovim stavkom. Opća načela i ograničenja na temelju javnog ili privatnog interesa koji uređuju pravo na pristup dokumentima utvrđuje Vijeće uredbama, odlučujući u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom. Svaka od institucija, tijela, ureda ili agencija osigurava transparentnost svojih postupanja i u svojem poslovniku utvrđuje posebne odredbe u vezi s pristupom svojim dokumentima u skladu s uredbama iz drugog podstavka. Sud Europske unije, Europska središnja banka i Europska investicijska banka podliježu odredbama ovog stavka samo kada obavljaju svoje administrativne zadaće. Europski parlament i Vijeće osiguravaju objavljivanje dokumenata koji se odnose na zakonodavne postupke pod uvjetima utvrđenima uredbama iz drugog podstavka.”

B. Odluka 2004/258

5. Uvodne izjave 1. do 3. Odluke 2004/258/EZ glase kako slijedi: „(1) Drugim stavkom članka 1. Ugovora o Europskoj uniji uvodi se pojam otvorenosti i navodi da Ugovor označuje novu fazu u procesu stvaranja sve tješnje povezane unije između naroda Europe u kojoj se odluke donose na što otvoreniji način te na razini što je moguće bližoj građanima. Otvorenost poboljšava legitimnost, djelotvornost i odgovornost uprave, jačajući time načela demokracije. (2) U Zajedničkoj izjavi o Uredbi (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, Europski parlament, Vijeće i Komisija pozivaju druge institucije i tijela Unije na donošenje internih pravila o javnom pristupu dokumentima koja uzimaju u obzir načela i ograničenja predviđena u Uredbi. Režim o javnom pristupu dokumentima ESB‑a utvrđen u Odluci od 3. studenoga 1998. o javnom pristupu dokumentaciji i arhivama Europske središnje banke treba na odgovarajući način revidirati. (3) Potrebno je omogućiti širi pristup dokumentima ESB‑a, istodobno štiteći neovisnost ESB‑a i nacionalnih središnjih banaka (NSB) predviđenu člankom 108. [UFEU‑a] i člankom 7. [Protokola o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i ESB‑a] te povjerljivost određenih pitanja specifičnih za obavljanje zadaća ESB‑a. Radi zaštite djelotvornosti njegova postupka odlučivanja, uključujući interna savjetovanja i pripreme, zapisnici sa sastanaka tijela ESB‑a nadležnih za odlučivanje povjerljivi su, osim ako relevantno tijelo ne odluči objaviti ishod svojih vijećanja.”

6. Članak 2. te odluke glasi: „1. Svaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem odnosno sjedištem u nekoj državi članici ima pravo pristupa dokumentima ESB‑a, u skladu s uvjetima i ograničenjima određenima ovom Odlukom. 2. ESB može, pridržavajući se istih uvjeta i ograničenja, omogućiti pristup dokumentima ESB‑a svakoj fizičkoj ili pravnoj osobi koja nema boravište odnosno sjedište u nekoj državi članici. […]”

7. Članak 4. Odluke 2004/258 određuje: „[…] 2. ESB odbija pristup dokumentu ako bi njegova objava mogla narušiti zaštitu: […] – sudskog postupka i pravnih savjeta, […] osim ako postoji opravdani javni interes za objavu. 3. Pristup dokumentu koji je sastavio ESB ili koji je ESB primio za internu uporabu u sklopu rasprava i preliminarnih savjetovanja unutar ESB‑a ili za razmjene mišljenja između ESB‑a i nacionalnih središnjih banaka, nacionalnih nadležnih tijela ili nacionalnih imenovanih tijela, odbija se čak i nakon što je odluka donesena, osim ako postoji opravdani javni interes za objavu. Pristup dokumentima koji sadrže razmjene mišljenja između ESB‑a i drugih odgovarajućih tijela odbija se čak i nakon što je odluka donesena ako bi objava dokumenta ozbiljno ugrozila učinkovitost ESB‑a u provođenju njegovih zadaća, osim ako postoji opravdani javni interes za objavu. […] 5. Ako iznimke obuhvaćaju samo dijelove zatraženog dokumenta, preostali se dijelovi dokumenta objavljuju. […]”

III. Okolnosti spora

8. Okolnosti spora Opći sud izložio je u točkama 1. do 6. pobijane presude te ih se za potrebe ovog postupka može sažeti na sljedeći način.

9. Nakon što ih je ESB obavijestio o postojanju vanjskog pravnog savjeta od 23. travnja 2015. naslovljenog „Odgovori na pitanja o tumačenju članka 14.4. Protokola o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke” (u daljnjem tekstu: sporni dokument), F. De Masi i Y. Varoufakis (u daljnjem tekstu: žalitelji) dopisom od 7. srpnja 2017. zatražili su od ESB‑a pristup spornom dokumentu.

10. ESB je dopisom od 3. kolovoza 2017. odbio pristup navedenom dokumentu na temelju, s jedne strane, iznimke iz članka 4. stavka 2. druge alineje Odluke 2004/258, koja se odnosi na zaštitu pravnih savjeta, i, s druge strane, iznimke iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka te odluke, koja se odnosi na zaštitu dokumenata za internu uporabu.

11. Žalitelji su dopisom od 30. kolovoza 2017. podnijeli ponovni zahtjev za pristup spornom dokumentu u skladu s člankom 7. stavkom 2. navedene odluke.

12. Odlukom od 16. listopada 2017. ESB je potvrdio odbijanje pristupa spornom dokumentu oslonivši se na iste iznimke poput onih istaknutih u odluci od 3. kolovoza 2017.

IV. Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda

13. Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 8. prosinca 2017. žalitelji su pokrenuli postupak radi poništenja odluke od 16. listopada 2017.

14. U prilog toj tužbi žalitelji su, u biti, iznijeli dva tužbena razloga, koji su se temeljili na povredi članka 4. stavka 2. druge alineje Odluke 2004/258 i na povredi članka 4. stavka 3. prvog podstavka te odluke.

15. ESB je zahtijevao da se tužba odbije.

16. Pobijanom presudom Opći sud odbio je tužbu žaliteljâ kao neosnovanu. Nakon što je ispitao njihov drugi tužbeni razlog, u točki 74. pobijane presude presudio je da je ESB mogao s pravom utemeljiti svoje odbijanje odobravanja pristupa spornom dokumentu na iznimci iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka Odluke 2004/258. On je tako smatrao da nije potrebno ispitati prvi tužbeni razlog, koji se odnosio na iznimku od prava na pristup iz članka 4. stavka 2. druge alineje te odluke.

17. Kako bi to učinio, Opći sud je isključio da se na temelju članka 4. stavka 3. prvog podstavka navedene odluke zahtijeva dokazivanje ozbiljne ugroze postupka odlučivanja te je u točki 30. pobijane presude naveo da odbijanje zasnovano na toj odredbi pretpostavlja samo dokazivanje, s jedne strane, da je taj dokument namijenjen za internu uporabu u sklopu rasprava i preliminarnih savjetovanja unutar ESB‑a ili za razmjene mišljenja između ESB‑a i dotičnih nacionalnih tijela i, s druge strane, da ne postoji prevladavajući javni interes koji opravdava objavu tog dokumenta. On je tako istaknuo da je ESB s pravom mogao smatrati da je sporni dokument bio dokument za internu uporabu, u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka iste odluke, jer je smatrao da je taj dokument namijenjen pružanju informacija i potpori vijećanjima Upravnog vijeća u okviru nadležnosti koje su mu dodijeljene člankom 14.4. Protokola br. 4 o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i ESB‑a (u daljnjem tekstu: Protokol o ESSB‑u i ESB‑u).

18. U sklopu ocjene argumenata koje su žalitelji istaknuli, Opći sud je, kao prvo, odbio tvrdnju da iznimka iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka Odluke 2004/258 nije primjenjiva na sporni dokument jer je on pravni savjet obuhvaćen područjem primjene iznimke koja se odnosi na zaštitu pravnih savjeta i predviđena je člankom 4. stavkom 2. drugom alinejom te odluke.

19. On je, kao drugo, odbio argument žaliteljâ prema kojem uvjeti za primjenu članka 4. stavka 3. prvog podstavka navedene odluke nisu ispunjeni, s obzirom na to da sporni dokument, s jedne strane, nije interne prirode i, s druge strane, nije povezan s nekim konkretnim postupkom.

20. Kao drugo, Opći sud je analizirao i odbio prigovor koji se temeljio na povredi obveze obrazlaganja.

21. U točkama 62. do 73. pobijane presude Opći sud je ispitao drugi dio drugog tužbenog razloga, koji se temeljio na postojanju prevladavajućeg javnog interesa koji opravdava objavu spornog dokumenta, te je zaključio da ga treba odbiti.

V. Zahtjevi stranaka

22. Svojom žalbom žalitelji od Suda zahtijevaju da: – ukine pobijanu presudu u cijelosti i prihvati zahtjev podnesen u prvostupanjskom postupku i – drugoj stranci u žalbenom postupku naloži snošenje troškova u skladu s člankom 184. Poslovnika Suda u vezi s člankom 137. i sljedećima tog Poslovnika.

23. ESB zahtijeva da se: – žalba odbije i – žaliteljima naloži snošenje troškova.

VI. Pravna analiza

24. U prilog svojoj žalbi žalitelji ističu četiri žalbena razloga, od kojih se prvi temelji na povredi članka 10. stavka 3. UEU‑a, članka 15. stavka 1. i članka 298. stavka 1. UFEU‑a kao i članka 42. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, drugi na povredi obveze obrazlaganja, treći na povredi članka 4. stavaka 2. i 3. Odluke 2004/258 i četvrti na povredi primarnog prava jer je Opći sud odbio priznati postojanje prevladavajućeg javnog interesa koji opravdava objavu spornog dokumenta.

25. Ovo će se mišljenje baviti samo trećim žalbenim razlogom, koji se sastoji od dvaju dijelova. Tako Opći sud navodno, s jedne strane, nije poštovao odnosna područja primjene stavaka 2. i 3. članka 4. Odluke 2004/258 te je, s druge strane, počinio pogrešku koja se tiče prava kada je odbijanje pristupa smatrao osnovanim na temelju članka 4. stavka 3. te odluke, iako sporni dokument nije bio namijenjen internoj uporabi u smislu te odredbe.

26. Prije analize gore spomenutog žalbenog razloga, čini mi se nužnim odrediti pravni okvir te analize vodeći računa o okolnosti da su Opći sud u pobijanoj presudi i žalitelji u svojoj žalbi uputili na rješenja koja je Sud prihvatio u svojoj sudskoj praksi o Uredbi br. 1049/2001.

A. Pravni okvir analize

27. Nesporno je da se zahtjevi za pristup dokumentima kojima ESB raspolaže trebaju podnijeti samo na temelju Odluke 2004/258, na osnovi koje je zahtjev žaliteljâ odbijen.

28. Valja istaknuti da je Odluka 2004/258 donesena povodom Zajedničke izjave o Uredbi (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije ( 5 ), kojom su Europski parlament, Vijeće i Komisija pozvali druge institucije i tijela Unije na donošenje internih pravila o javnom pristupu dokumentima koja uzimaju u obzir načela i ograničenja predviđena u Uredbi.

29. Odlukom 2004/258 želi se, kao što je to navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 3., omogućiti pristup dokumentima ESB‑a širi od onoga koji je postojao u sustavu iz Odluke 1999/284/EZ Europske središnje banke od 3. studenoga 1998. o javnom pristupu dokumentaciji i arhivima Europske središnje banke ( 6 ) (ESB/1998/12) [neslužbeni prijevod], istodobno štiteći neovisnost ESB‑a i nacionalnih središnjih banaka predviđenu člankom 108. UFEU‑a i člankom 7. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u te povjerljivost određenih pitanja specifičnih za obavljanje zadaća ESB‑a ( 7 ).

30. U skladu s člankom 3. točkom (a) Odluke 2004/258, dokumentom iz te točke treba smatrati dokument koji je ESB sastavio ili kojim raspolaže, a „odnos[i] se na njegove politike, aktivnosti ili odluke”, što je formulacija koju obilježava općenitost. Kao što je to ESB izričito naveo u svojim pismenima podnesenima Općem sudu i Sudu, pravo na pristup dodijeljeno tom odlukom ne tiče se samo dokumenata koji su u vezi s upravnim zadaćama, nego općenito obuhvaća sve „dokumente ESB‑a”.

31. Odluka 2004/258 donesena je, dakle, prije nego što je Ugovor iz Lisabona stupio na snagu 1. prosinca 2009., što u pogledu primarnog prava obilježava izmjenu pravnog okvira javnog pristupa dokumentima Unijinih institucija jer je unošenjem članka 15. UFEU‑a, kojim je zamijenjen članak 255. UEZ‑a, prošireno područje primjene načela transparentnosti u pravu Unije. Naime, za razliku od članka 255. UEZ‑a, čije je područje primjene bilo ograničeno na dokumente Parlamenta, Vijeća i Komisije, članak 15. stavak 3. UFEU‑a sada predviđa pravo na pristup dokumentima institucija, tijela, ureda i agencija Unije, uključujući Sud Europske unije, ESB i Europsku investicijsku banku, kada obavljaju svoje administrativne zadaće ( 8 ).

32. Na temelju članka 15. stavka 3. četvrtog podstavka UFEU‑a, ESB podliježe sustavu pristupa dokumentima institucija, navedenom u prvom podstavku iste odredbe, samo kada obavlja svoje administrativne zadaće. Slijedi da se uvjeti koji uređuju pristup dokumentima koje čuva ta institucija i koji se odnose na njezinu glavnu aktivnost ne mogu utvrditi uredbama usvojenima na temelju članka 15. stavka 3. drugog podstavka UFEU‑a ( 9 ).

33. Stoga proizlazi da se, u slučaju zahtjeva za pristup i njegova uskraćivanja u vezi s dokumentom koji se odnosi na ESB‑ovu glavnu aktivnost, rješenja koja je Sud usvojio u svojoj sudskoj praksi o Uredbi br. 1049/2001 ne mogu prihvatiti u okviru analogne primjene te sudske prakse ( 10 ) jer ESB nije vezan tom uredbom. No, čini mi se da to jest slučaj sa spornim dokumentom, glede kojeg iz obrazloženja odluke o uskraćivanju pristupa proizlazi da se sastoji od pravnog savjeta kojim se ocjenjuju ovlaštenja Upravnog vijeća na osnovi članka 14.4. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u te ispituje djelovanje koje bi navedeno vijeće moralo poduzeti kada funkcije izvan ESSB‑a koje obavljaju nacionalne središnje banke mogu ometati ciljeve i zadaće ESSB‑a. Taj je dokument opisan na način da je namijenjen obogaćivanju internih razmišljanja tijela nadležnih za odlučivanje te pružanju potpore raspravama i savjetovanjima o pitanju likvidnosne pomoći u izvanrednim situacijama. Stoga je moguće zaključiti da je sporni dokument povezan s obavljanjem ESB‑ove glavne aktivnosti, osobito glede njegove odgovornosti na području monetarne politike i stabilnosti financijskog sustava ( 11 ).

B. Nepoštovanje područja primjene stavaka 2. i 3. članka 4. Odluke 2004/258

34. Valja podsjetiti na to da se sporno uskraćivanje pristupa temelji, s jedne strane, na iznimci iz članka 4. stavka 2. druge alineje Odluke 2004/258 u vezi sa zaštitom pravnih savjeta te, s druge strane, na iznimci određenoj u članku 4. stavku 3. prvom podstavku iste odluke u vezi sa zaštitom dokumenata za internu uporabu. U pobijanoj presudi Opći sud je ispitao samo jedan od dvaju tužbenih razloga za poništenje o kojima je odlučivao, to jest onaj o povredi druge gore navedene odredbe, te je – zaključivši da je ESB mogao s pravom utemeljiti svoje odbijanje odobravanja pristupa spornom dokumentu na iznimci iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka Odluke 2004/258 – ocijenio da nije potrebno ispitati prvi tužbeni razlog, koji se temeljio na kršenju članka 4. stavka 2. druge alineje navedene odluke ( 12 ).

35. Prije tog zaključka Opći sud je, uputivši na dvije presude Suda kojima su protumačene odredbe Uredbe br. 1049/2001, naveo da je u okviru svoje ocjene zahtjeva za pristup ESB mogao u obzir uzeti više razloga za odbijanje iz članka 4. Odluke br. 2004/258 te je pojasnio da iznimke kojima se obrazložilo odbijanje pristupa spornom dokumentu „čine svaka samostalni razlog za odbijanje”, s obzirom na to da iznimka u vezi sa zaštitom pravnih savjeta nije lex specialis u odnosu na onu u vezi sa zaštitom dokumenata za internu uporabu ( 13 ).

36. Žalitelji tvrde, kao prvo, da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je zaključio da članak 4. stavak 2. druga alineja Odluke 2004/258 u vezi sa zaštitom pravnih stajališta nije posebna odredba (lex specialis) u odnosu na članak 4. stavak 3. te odluke. Prva od tih odredbi ima sprečavajući učinak koji dovodi do neprimjenjivosti druge. U prilog tom žalbenom razlogu žalitelji samo tvrde da se izraz „savjeti za internu uporabu” iz članka 4. stavka 3. Odluke 2004/258 može odnositi jedino na savjete različite od pravnih savjeta, s obzirom na to da bi se iznimka iz članka 4. stavka 2. druge alineje te odluke, koja je posvećena zaštiti pravnih savjeta, inače lišila smisla.

37. Kao što je to Opći sud s pravom naveo u pobijanoj presudi ( 14 ), pravo na pristup ESB‑ovim dokumentima dodijeljeno člankom 2. stavkom 1. Odluke 2004/258 svakom građaninu Unije i svakoj fizičkoj ili pravnoj osobi s boravištem odnosno sjedištem u nekoj državi članici podliježe određenim ograničenjima koja se temelje na razlozima javnog ili privatnog interesa. Konkretno i u skladu s njezinom uvodnom izjavom 4., u Odluci 2004/258 predviđa se, u njezinu članku 4., sustav iznimaka kojim se ESB‑u omogućuje da odbije pristup dokumentu ako bi njegova objava mogla narušiti neki od interesa zaštićenih stavcima 1. i 2. tog članka ili ako je taj dokument namijenjen za internu uporabu u sklopu rasprava i preliminarnih savjetovanja unutar ESB‑a ili razmjenama mišljenja između ESB‑a i nacionalnih središnjih banaka, nacionalnih nadležnih tijela ili nacionalnih imenovanih tijela, ili se njime izražavaju razmjene mišljenja između ESB‑a i drugih odgovarajućih tijela i organa.

38. Mora se utvrditi da su u članku 4. stavcima 1. do 3. Odluke 2004/258 formalno i uzastopno samo navedeni jedan pokraj drugoga različiti razlozi za uskraćivanje pristupa, bez navođenja ikakva odnosa među predmetnim odredbama. Prikaz članka 4. stavaka 1. do 3. Odluke 2004/258 potkrepljuje zaključak Općeg suda glede posebnosti i samostalnosti svakog od razloga za uskraćivanje pristupa koji ESB može istaknuti kao jedini ili kumulativno. Prema strukturi članka 4. Odluke 2004/258, odbijanje zahtjeva za pristup opravdano je kad su ispunjeni uvjeti propisani jednom od iznimaka predviđenih tim člankom. Isto tako, tekst članka 4. stavka 2. druge alineje ni tekst članka 4. stavka 3. te odluke ni na koji način ne potkrepljuje navod žaliteljâ o naravi prve odredbe kao lex specialis u odnosu na drugu odredbu.

39. Usto i nadasve, u članku 4. stavku 5. Odluke 2004/258 na sljedeći je način određena djelomična objava zatraženog dokumenta: „[a]ko iznimke obuhvaćaju samo dijelove zatraženog dokumenta, preostali se dijelovi dokumenta objavljuju”. Iz te formulacije neosporno proizlazi da je s obzirom na samo jedan dokument moguća kumulativna primjena različitih iznimaka određenih u stavcima 1. do 3. navedenog članka.

40. Ta se mogućnost objašnjava poteškoćom na koju institucija kojoj je upućen zahtjev za pristup može naići glede kvalifikacije potrebnog dokumenta s obzirom na njegov sadržaj i dopuštene razloge za uskraćivanje pristupa. Ako je složene naravi, isti će se dokument moći a priori obuhvatiti područjem primjene više iznimaka od prava na pristup ( 15 ) te mi se čini nerazumnim prisiliti tu instituciju na samo jedan izbor, iako će njezina analiza vrlo vjerojatno biti osporena i podvrgnuta nadzoru zakonitosti. Time se uopće ne ugrožava pravo na javni pristup dokumentima i njegov koristan učinak jer podnositelj zahtjeva za pristup ima mogućnost da u okviru sporazumnog, a potom sudskog rješavanja spora ospori određeno uskraćivanje pristupa čija je osnovanost podvrgnuta konačnoj ocjeni suda.

41. Sporni dokument ovdje savršeno dočarava tu situaciju glede zauzimanja pravnog stajališta koje je ESB zatražio od treće osobe radi unutarnje rasprave, čiju kvalifikaciju kao savjeta namijenjenog za internu uporabu i čak kao pravnog savjeta žalitelji istodobno osporavaju, a kao što će se vidjeti u daljnjem tekstu.

42. S obzirom na navod žaliteljâ prema kojem tumačenje koje je Opći sud prihvatio dovodi do toga da se članak 4. stavak 2. druga alineja Odluke 2004/258 liši korisnog učinka, valja naglasiti da se situacije u kojima se preklapaju razlozi za uskraćivanje pristupa ne događaju sustavno jer zaštita pravnog savjeta može u određenoj situaciji potpasti u područje primjene jedine iznimke iz te odredbe. Usto, u slučaju da je iznimku koja se temelji na zaštiti dokumenata za internu uporabu Opći sud smatrao neosnovanom, on je morao ispitati valjanost uskraćivanja pristupa s obzirom na razlog povezan sa zaštitom pravnih savjeta iz članka 4. stavka 2. druge alineje Odluke 2004/258.

43. Naposljetku, čini mi se korisnim naglasiti rješenje koje je Sud prihvatio u presudi od 19. prosinca 2019., ESB/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117). U tom je predmetu Opći sud poništio ESB‑ovu odluku o uskraćivanju cjelovitog pristupa izvacima iz zapisnika o odlukama Upravnog vijeća o likvidnosnoj pomoći u izvanrednim situacijama portugalskoj kreditnoj instituciji, osobito glede informacije o predmetnom iznosu kredita. Nakon što je utvrdio pogrešku koja se tiče prava, a koju je Opći sud počinio glede ocjene obveze obrazlaganja, te potom ukinuo pobijanu presudu, Sud je sam konačno odlučio o sporu ispitavši prethodno navedeni žalbeni razlog u vezi s postupkom kao i samo jedan od žalbenih razloga žalitelja u vezi s meritumom, u konkretnom slučaju onaj koji se odnosio na povredu članka 4. stavka 1. točke (a) Odluke 2004/258 glede povjerljivosti vijećanja ESB‑ovih tijela nadležnih za odlučivanje. Sud je odbio oba ta žalbena razloga smatrajući da je odluka o uskraćivanju pristupa bila u dostatnoj mjeri obrazložena i valjano zasnovana na gore navedenoj odredbi. On, dakle, nije uzeo u obzir niti ocijenio drugi žalbeni razlog žalitelja u vezi s meritumom koji se odnosio na povredu članka 4. stavka 2. prve alineje Odluke 2004/258, utvrdivši tako pravnu jedinstvenost i samostalnost svakog od razloga za uskraćivanje pristupa koji su predviđeni u toj odredbi ( 16 ).

44. Tužitelji ističu, kao drugo, da, iako sporni dokument, doduše, odgovara pravnom stajalištu koje, kao takvo, ulazi u područje primjene članka 4. stavka 2. druge alineje Odluke 2004/258, on ne ispunjava uvjete potrebne za korištenje zaštitom, u tom smislu što je riječ o apstraktnom i znanstvenom pravnom mišljenju u vezi s tumačenjem teksta koji se ne može okvalificirati kao pravni savjet u smislu te odredbe. Opći sud je pogriješio kada se nije izjasnio o toj argumentaciji žaliteljâ.

45. Mora se utvrditi da je taj prigovor činjenično pogrešan jer je Opći sud razmotrio i odbio argumentaciju žaliteljâ kao samu po sebi proturječnu ( 17 ), zato što se njome istodobno ističe i osporava kvalifikacija spornog dokumenta kao pravnog savjeta u svrhu primjene iznimke iz članka 4. stavka 2. druge alineje Odluke 2004/258. U svakom slučaju, budući da je Opći sud potvrdio ESB‑ovo uskraćivanje pristupa samo na temelju članka 4. stavka 3. te odluke a da se nije izjasnio o kvalifikaciji spornog dokumenta kao pravnog savjeta u smislu članka 4. stavka 2. druge alineje navedene odluke, nije potrebno odlučiti o bespredmetnom argumentu žaliteljâ.

C. Povreda članka 4. stavka 3. prvog podstavka Odluke 2004/258

46. U sklopu drugog dijela trećeg žalbenog razloga žalitelji ističu da zaštita predviđena člankom 4. stavkom 3. Odluke 2004/258 i ona određena člankom 4. stavkom 3. drugim podstavkom Uredbe br. 1049/2001 imaju istovjetan cilj, to jest zaštitu cjelovitosti internog postupka odlučivanja u vezi s konkretnim upravnim postupkom.

47. No, vanjsko mišljenje o apstraktnom pravnom pitanju, kao što je ono koje je ESB zatražio i pristup kojemu je uskraćen, nije dokument povezan s postupkom odlučivanja ili konačnom odlukom. Prije je riječ o dokumentu kojim je određen vanjski okvir slobode odlučivanja institucije i koji, dakle, nije obuhvaćen zaštićenim postupkom odlučivanja.

48. Štoviše, žalitelji ističu da navod „čak i nakon što je odluka donesena” iz članka 4. stavka 3. Odluke 2004/258 dokazuje da dotični dokument mora biti namijenjen internoj uporabi u okviru konkretnog upravnog postupka, što je rješenje koje je potvrđeno u sudskoj praksi Suda o strukturno sličnoj odredbi, u konkretnom slučaju članku 4. stavku 3. drugom podstavku Uredbe br. 1049/2001, i koje je Opći sud zanemario u pobijanoj presudi.

49. ESB osporava dopuštenost i osnovanost tog drugog dijela trećeg žalbenog razloga.

1. Dopuštenost

50. Valja podsjetiti na to da Sud nije nadležan utvrđivati činjenice ni, načelno, ispitivati dokaze koje je Opći sud prihvatio u prilog tim činjenicama. Ako su ti dokazi bili prikupljeni na pravilan način i ako su bila poštovana opća načela prava i pravila postupka primjenjiva u području tereta dokazivanja i izvođenja dokaza, ocjena dokazne vrijednosti podnesenih elemenata isključivo je na Općem sudu. Ta ocjena stoga ne predstavlja, osim u slučaju iskrivljavanja tih dokaza, pravno pitanje koje podliježe nadzoru Suda ( 18 ).

51. Na temelju te ustaljene sudske prakse ESB ističe da je nedopušten prigovor prema kojem sporni pravni savjet ne može biti dokument povezan s internim postupkom odlučivanja jer se navedeni prigovor odnosi, u biti, na ocjenu dokazâ Općeg suda, pri čemu žalitelji ne dokazuju njihovo iskrivljavanje.

52. Smatram da se ta argumentacija zasniva na pogrešnoj pretpostavci, to jest pogrešnom tumačenju sadržaja trećeg žalbenog razloga, kojim se u stvarnosti uopće ne osporava ocjena Općeg suda činjenica ni dokaza.

53. Nakon što je uputio na obrazloženje ESB‑ove odluke kojom je uskraćen pristup i utvrdio da njezinim razlozima ne proturječi ispitivanje sadržaja spornog dokumenta, Opći sud je zaključio da se ovaj potonji sastoji od pravnog mišljenja koje potječe od vanjskog savjetnika i odnosi se na ovlaštenje koje Upravno vijeće ima na temelju članka 14.4. Protokola o ESSB‑u i ESB‑a te, s obzirom na to da nije povezan s konkretnim postupkom, nije doveo do toga da ESB konačno zauzme stajalište u konkretnom slučaju ( 19 ).

54. No, mora se naglasiti da u sklopu trećeg žalbenog razloga žalitelji nisu doveli u pitanje to tumačenje Općeg suda spornog dokumenta. Naprotiv, žalitelji izričito kritiziraju način na koji je Opći sud pravno okvalificirao to mišljenje kao dokument namijenjen za internu uporabu u smislu članka 4. stavka 3. Odluke 2004/258, kako ga je ovaj potonji protumačio u pobijanoj presudi, a što odgovara pravnoj ocjeni koja podliježe nadzoru Suda.

55. Stoga valja odbiti prigovor nedopuštenosti koji je ESB istaknuo.

2. Meritum

56. Žalitelji tvrde da se članak 4. stavak 3. Odluke 2004/258 u ovom slučaju nije mogao primijeniti ističući, kao prvo, da se zbog svojeg vanjskog podrijetla i sadržaja, to jest kao mišljenje o apstraktnom pravnom pitanju o tumačenju posebnih odredbi, sporni dokument ne može smatrati povezanim s unutarnjim postupkom odlučivanja.

57. Ta argumentacija, zasnovana samo na suštinskoj naravi spornog dokumenta, prema mojem mišljenju ne može se prihvatiti jer se njome zanemaruje sam predmet iznimke iz članka 4. stavka 3. Odluke 2004/258, koji se tiče svrhe dotičnog dokumenta, pri čemu se podsjeća na to da ga je ESB mogao sastaviti ili samo „primiti”.

58. Ni okolnost da sporni dokument potječe od vanjskog pravnog savjetnika, koji je ESB posebno zatražio u tu svrhu, ni činjenica da on proizlazi iz mišljenja o tumačenju norme kojom je određen pravni okvir za ESB‑ove nadležnosti nisu a priori nespojive sa svrhom interne uporabe navedenog dokumenta. Osim toga, pravna problematika obrađena u tom mišljenju očito se ne može okvalificirati, kao što to žalitelji pogrešno ističu, kao „vanjska pravna situacija”.

59. Žalitelji navode, kao drugo, da zbog nepostojanja ikakve veze s konkretnim postupkom odlučivanja sporni dokument nije obuhvaćen područjem primjene iznimke određene u članku 4. stavku 3. Odluke 2004/258, što je argumentacija kojom se ističe pitanje dosega navedene iznimke.

60. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo formulaciju te odredbe već i njezin kontekst te cilj propisa kojeg je ta odredba dio ( 20 ).

a) Tumačenje pojma „dokument namijenjen za internu uporabu”

61. Glede teksta članka 4. stavka 3. Odluke 2004/258, valja istaknuti da, iako se on odnosi na dokumente namijenjene internoj uporabi u okviru „rasprava”, također se upućuje na slučaj „savjetovanja” ili čak pukih „razmjena mišljenja” između ESB‑a i drugih subjekata, pri čemu se čini da ova dva potonja pojma ne upućuju na postupak odlučivanja. Ostaje činjenica da se ta odredba treba protumačiti sveobuhvatno, što, dakle, mora uključivati uporabu izraza „čak i nakon što je odluka donesena”, što očito upućuje na pojam „postupak odlučivanja” koji je u tijeku ili okončan u trenutku podnošenja zahtjeva za pristup.

62. Postavlja se pitanje odnosi li se taj izraz na sve situacije predviđene u članku 4. stavku 3. Odluke 2004/258 ili samo na slučaj „rasprava” ili čak samo na „razmjene mišljenja” između ESB‑a i drugih subjekata, čime se u potpunosti osamostaljuje slučaj povezan s dokumentom namijenjenim isključivo za internu uporabu unutar ESB‑a. No, prvi gore spomenuti slučaj u potpunosti odgovara mjestu navedenog izraza u prvom podstavku, a što potvrđuju verzije teksta na jezicima različitima od francuskog ( 21 ). On je također u skladu sa smislom pridjeva „preliminarne”, stavljenog uz pojam „savjetovanja”, jer ovaj potonji upućuje na ono što prethodi drugoj stvari koja se smatra važnijom, to jest događaj ili radnja, ili na ono čime se ta druga stvar priprema.

63. Moglo bi se postaviti pitanje može li se navod „čak i nakon što je odluka donesena” shvatiti kao izraz pukog pojašnjenja glede privremenog „roka” za zatraženu zaštitu koja se ne iscrpljuje donošenjem odluke prema članku 4. stavku 3. Odluke 2004/258, pod uvjetom da se ista donese, pri čemu se ovo potonje pojašnjenje podrazumijeva. Osim poteškoće u usklađivanju s uporabom određenog člana „la” u gore spomenutom navodu, ne čini mi se da suštinska slabost takvog rasuđivanja koje se služi prešutnim značenjem može dovesti u pitanje ishod tekstualne analize kojom se otkriva nužna povezanost spornog dokumenta s postupkom odlučivanja, a što podupire kontekstualno i teleološko tumačenje.

64. Glede kontekstualnog tumačenja, valja primijetiti da članak 4. stavak 3. Odluke 2004/258 sadržava dva podstavka, pri čemu je predmet drugog predočenje dokumenata „koji sadrže razmjene mišljenja između ESB‑a i drugih odgovarajućih tijela […] čak i nakon što je odluka donesena ako bi objava dokumenta ozbiljno ugrozila učinkovitost ESB‑a u provođenju njegovih zadaća”.

65. Drugi podstavak članka 4. stavka 3. Odluke 2004/258 dodan je Odlukom 2015/529, kojom je izmijenjen prvi tekst, u čijoj je uvodnoj izjavi 8. pojašnjeno da se od ESB‑a zahtijeva da surađuje s nacionalnim tijelima, institucijama Unije, tijelima, uredima i agencijama, odgovarajućim međunarodnim organizacijama, nadzornim tijelima i administracijama trećih zemalja, i to sukladno članku 127. stavcima 1. i 5. UFEU‑a i Uredbi Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija ( 22 ). Potom je navedeno sljedeće: „Kako bi ESB mogao učinkovito surađivati, ključno je osigurati i sačuvati ,prostor za razmišljanje’ za slobodnu i konstruktivnu razmjenu stajališta i informacija između gore navedenih tijela i drugih institucija. Na temelju toga, ESB bi trebao imati pravo zaštite razmijenjenih dokumenata kao dio njegove suradnje s nacionalnim središnjim bankama, nacionalnim nadležnim tijelima, nacionalnim imenovanim tijelima i drugim odgovarajućim tijelima”.

66. Iako je predviđena zaštita dokumenata povezanih samo s „razmjenama mišljenja” između ESB‑a i određenih subjekata različitih od onih koji su spomenuti u članku 4. stavku 3. Odluke 2004/258, mora se utvrditi da je odlučeno unutar članka 4. stavka 3. drugog podstavka te odluke umetnuti izraz „čak i nakon što je odluka donesena”, koji je istovjetan onom uporabljenom u prvom podstavku i jasno upućuje na povezanost s postupkom odlučivanja. U tim se okolnostima može postaviti pitanje kako bi „razmjene mišljenja” između ESB‑a i nacionalnih središnjih banaka, nacionalnih nadležnih tijela ili nacionalnih imenovanih tijela iz prvog podstavka mogle opravdati tumačenje drukčije od tumačenja gore navedene povezanosti i u kojoj mjeri ovo potonje tumačenje ne bi bilo relevantno za cijelu navedenu odredbu ( 23 ).

67. Što se tiče teleološkog tumačenja i kao što je to Opći sud s pravom naglasio, svrha je članka 4. stavka 3. prvog podstavka Odluke 2004/258, među ostalim, zaštititi ESB‑ov interni prostor za razmišljanje koji omogućava razmjenu povjerljivih mišljenja unutar tijela institucije nadležnih za odlučivanje u sklopu njihovih rasprava i preliminarnih savjetovanja. Međutim, ostaje da se – opet izraženo terminologijom geometrije – utvrde granice navedenog prostora.

68. U tom pogledu valja podsjetiti na tekst uvodne izjave 3. Odluke 2004/258, prema kojem je njome potrebno omogućiti „širi pristup dokumentima ESB‑a”, istodobno štiteći neovisnost ESB‑a te povjerljivost određenih pitanja specifičnih za obavljanje njegovih zadaća. U drugom dijelu navedena uvodna izjava daje bitno pojašnjenje radi pravilnog shvaćanja svrhe tog akta navodeći da „[r]adi zaštite djelotvornosti njegova postupka odlučivanja, uključujući interna savjetovanja i pripreme, zapisnici sa sastanaka tijela ESB‑a nadležnih za odlučivanje povjerljivi su, osim ako relevantno tijelo ne odluči objaviti ishod svojih vijećanja”. Iako se u navedenoj uvodnoj izjavi iznosi odstupanje od prava na pristup, uporabljenom se formulacijom ističe zadani cilj u vidu očuvanja djelotvornosti ESB‑ova „postupka odlučivanja” i interni pripremni rad izričito povezuje s navedenim postupkom. Zaštita preliminarnog savjetodavnog postupka i razmišljanja nije neodvojiva od zaštite postupka raspravljanja i njegove konačne faze koja se odnosi na donošenje odluke u meritumu u spisu povezanom s konkretnim slučajem.

69. Dakle, s obzirom na uvodnu izjavu 3. Odluke 2004/258 valja protumačiti njezin članak 4. stavak 3. prvi podstavak, koji se odnosi na iznimku od prava na pristup dokumentima za internu uporabu ESB‑a, a koji, prema mojem mišljenju, obuhvaćaju samo dokumente koji su sastavljeni ili primljeni u okviru određenog postupka odlučivanja koji je u tijeku ili je okončan u trenutku podnošenja zahtjeva za pristup.

70. Ističem, nadalje, da ESB‑ove različite tvrdnje sadržane u njegovu odgovoru na žalbu u potpunosti odgovaraju gore spomenutom teleološkom tumačenju. ESB tako tvrdi da se članak 4. stavak 3. prvi podstavak Odluke 2004/258 zasniva na općem pravilu (o presumpciji) prema kojem činjenica u vidu davanja pristupa dokumentima za internu uporabu stvara rizik od „ugrožavanja ESB‑ova postupka odlučivanja” i da su u svrhu zaštite prostora za razmišljanje ti dokumenti posljedično u načelu povjerljivi. Isto je tako navedeno da članak 4. stavak 3. prvi podstavak Odluke 2004/258 štiti ESB‑ov interni prostor za razmišljanje u kontekstu „pripreme odluka upućenih trećim osobama” ili da Odluka 2004/258 priznaje da prije „ESB‑ovih odluka upućenih trećim osobama” mora postojati interni prostor za razmišljanje koji omogućuje djelotvornu, neformalnu i nadasve povjerljivu razmjenu mišljenja, zamisli, tumačenja i prijedloga rješenja ( 24 ).

71. Predloženo tumačenje ne može dotičnu iznimku lišiti korisnog učinka te joj pridodaje, prema mojem mišljenju, doseg koji odgovara ravnoteži koja se Odlukom 2004/258 nastoji uspostaviti između javnog pristupa dokumentima kojima ESB raspolaže i uvažavanja osobitosti te institucije, koja, u skladu s člankom 130. UFEU‑a, mora biti u mogućnosti djelotvorno ostvarivati ciljeve povjerenih joj zadaća, zahvaljujući neovisnosti u izvršavanju specifičnih ovlasti kojima u tu svrhu raspolaže na temelju Ugovora i Statuta ESSB‑a ( 25 ).

72. U okviru tog odvagivanja između transparentnosti i povjerljivosti, ovaj potonji razlog može, doduše, biti značajniji, osobito glede ishoda rasprava Upravnog vijeća, kao što to proizlazi iz presude od 19. prosinca 2019., ESB/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117).

73. U toj presudi Sud je iznimku iz članka 4. stavka 1. točke (a) Odluke 2004/258, koja se odnosi na povjerljivost vijećanja ESB‑ovih tijela nadležnih za odlučivanje, protumačio s obzirom na članak 10. stavak 4. drugu rečenicu Protokola o ESSB‑u i ESB‑u, kojim je predviđeno da Upravno vijeće može odlučiti treba li ishod svojih vijećanja učiniti javnim, oslanjajući se u tom pogledu na ustaljenu sudsku praksu prema kojoj se tekst sekundarnog prava Unije mora tumačiti u najvećoj mogućoj mjeri u skladu s odredbama Ugovorâ. Sud je stoga smatrao da se članak 4. stavak 1. točka (a) Odluke 2004/258, u vezi s člankom 10. stavkom 4. drugom rečenicom Protokola o ESSB‑u i ESB‑u, mora tumačiti tako da štiti povjerljivost ishoda vijećanja Upravnog vijeća a da pritom nije potrebno da uskraćivanje pristupa dokumentima u kojima je naveden taj ishod bude podvrgnuto uvjetu da njegovo otkrivanje ugrožava zaštitu javnog interesa ( 26 ).

74. U pobijanoj presudi ( 27 ) Opći sud također se pozvao na članak 10. stavak 4. drugu rečenicu Protokola o ESSB‑u i ESB‑u kao i na članak 14.4. navedenog protokola, u kojem je utvrđena nadležnost Upravnog vijeća da se usprotivi obavljanju nacionalnih zadaća od strane nacionalnih središnjih banaka, kako bi protumačio članak 4. stavak 3. prvi podstavak Odluke 2004/258 i utvrdio da sporni dokument jest dokument namijenjen internoj uporabi jer je „namijenjen pružanju informacija i potpori vijećanjima Upravnog vijeća” u okviru nadležnosti koje su mu dodijeljene člankom 14.4. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u. Time što su rasprave Upravnog vijeća istaknute kao svrha spornog dokumenta, to tumačenje Općeg suda dotičnih odredaba samo podupire, prema mojem mišljenju, tumačenje članka 4. stavka 3. prvog podstavka Odluke 2004/258 kojim se zahtijeva povezanost dotičnog dokumenta s postupkom odlučivanja koji je u tijeku ili je okončan te se odnosi na konkretan slučaj.

75. Sada i u tom kontekstu valja ocijeniti kvalifikaciju spornog dokumenta kao dokumenta namijenjenog za internu uporabu u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Odluke 2004/258.

b) Kvalifikacija spornog dokumenta

76. Uvodno valja podsjetiti na dio obrazloženja ESB‑ove odluke o uskraćivanju pristupa spornom tekstu koji glasi: „Budući da se u pravnom savjetu obrađuju opća pitanja o primjeni i tumačenju članka 14.4. Statuta ESSB‑a, njime se ne ispituje poseban slučaj likvidnosne pomoći u izvanrednim situacijama (ELA) grčkim bankama, a niti se ocjenjuje zakonitost drugih konkretnih odluka koje je Upravno vijeće ESB‑a donijelo na temelju članka 14.4. Statuta ESSB‑a, uključujući odluke hoće li se suprotstaviti prijedlogu nacionalne središnje banke u vezi s likvidnosnom pomoći u izvanrednim situacijama […] Izvršni odbor želi naglasiti da se zahtjev podnesen u ovom slučaju odnosi na pravni savjet koji je naručen kako bi se ESB‑ovim tijelima nadležnima za odlučivanje pružilo bolje pravne informacije za njihove unutarnje rasprave i razmišljanja i da je, kao takav, taj savjet također zaštićen člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom Odluke [2004/258] […] Namjena pravnog savjeta bila je pružiti pravno mišljenje kojim se omogućava preciziranje pravnog okvira, obogaćivanje internih razmišljanja tijela nadležnih za odlučivanje i pružanje potpore raspravama i savjetovanjima u vezi s ELA‑om ne samo u 2015. već i u budućim prilikama. Kao takav, pravni savjet je koristan za svako sadašnje ili buduće ispitivanje situacija obuhvaćenih člankom 14.4. Statuta ESSB‑a (odredba koja se odnosi na funkcioniranje nacionalnih središnjih banaka – primjerice pružanje ELA‑e – i na pravna pravila i uvjete koje ESB može nametnuti nacionalnim središnjim bankama u tom kontekstu) […]”.

77. S obzirom na to obrazloženje i ispitivanje sadržaja spornog dokumenta Opći sud je smatrao da on nije povezan s konkretnim postupkom i da stoga nije dokument na temelju kojeg je ESB zauzeo konačno stajalište u konkretnom slučaju, a što ipak nije moglo isključiti navedeni dokument iz područja primjene iznimke predviđene u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Odluke 2004/258, i to iz dvaju razloga ( 28 ).

78. Nakon usporedne tekstualne analize članka 4. stavka 3. prvog podstavka Odluke 2004/258 i članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001, Opći sud je, kao prvo, naglasio da primjena iznimke predviđene u prvoj navedenoj odredbi ne zahtijeva da ESB dokaže da objava spornog dokumenta ozbiljno ugrožava njegov postupak odlučivanja te stoga činjenica da sporni dokument nije povezan s konkretnim postupkom nije dovoljna za isključenje primjene te iznimke.

79. Proizlazi da je irelevantna ta ocjena koja je zasnovana na razlici u formulaciji u odnosu na propis isključen iz pravnog okvira koji je primjenjiv s obzirom na narav spornog dokumenta, povezanog s obavljanjem ESB‑ove glavne aktivnosti ( 29 ). Mora se utvrditi da Opći sud nije u biti doslovno protumačio članak 4. stavak 3. prvi podstavak Odluke 2004/258 i, konkretnije, izraz „čak i nakon što je odluka donesena”, a niti je uzeo u obzir tekst uvodne izjave 3. tog akta. Utvrđenjem da iznimka od prava na pristup predviđena u gore navedenoj odredbi nije uvjetovana dokazom o ikakvom nepovoljnom utjecaju objave dotičnog dokumenta ne odgovara se na pitanje je li ovaj potonji obuhvaćen definicijom dokumenta za internu uporabu glede njegove veze s postupkom odlučivanja te spada li time u područje primjene navedene iznimke.

80. Opći sud je smatrao, kao drugo, da je sporni dokument općenito namijenjen pružanju potpore vijećanjima koja bi Upravno vijeće na temelju članka 14.4. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u moglo provesti tijekom 2015. i kasnije te da je, prema tome, riječ o „pripremn[om] dokument[u] za donošenje eventualnih odluka ESB‑ovih tijela”.

81. Iz tog obrazloženja proizlazi da se interna uporaba predmetnog dokumenta može zamisliti s obzirom na više ili manje udaljenu mogućnost donošenja akta u okviru postupka povezanog s određenom situacijom. Puka mogućnost povezanosti dokumenta s budućim i hipotetskim upravnim postupkom jest, dakle, prema stajalištu Općeg suda, dostatna da se dokument okvalificira kao „pripremni” i da ga se obuhvati područjem primjene iznimke od prava na pristup iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka Odluke 2004/258.

82. Čini mi se da ta ocjena proizlazi iz preširokog tumačenja izraza „pripremni” i samim time potpada u područje primjene te iznimke, time što omogućuje ESB‑u da uskrati pristup bilo kojem dokumentu zbog njegove moguće interne uporabe u budućnosti. Tim se pristupom tako dopušta da se u ovom slučaju učini povjerljivim dokument čija je jedina namjena doprinošenje razmišljanju o pravnoj tematici opće naravi.

83. Doduše, rasprava bi se mogla voditi glede dosega pojma „povezanosti” dokumenta s upravnim postupkom koji je u tijeku ili je okončan. Mora li biti riječ o dokumentu koji je jasno određen svojom pripadnošću spisu koji je u vezi s takvim postupkom ili, prema širem shvaćanju koje je potpuno zamislivo, o dokumentu koji je samo povezan s pitanjima koja se obrađuju u tom postupku, to jest onomu u kojem postoji interes za navedena pitanja a da čak nije posebno sastavljen ili primljen u okviru navedenog postupka?

84. Ostaje činjenica da ta rasprava pretpostavlja postojanje internog postupka raspravljanja koji in fine dovodi do donošenja pojedinačne odluke u meritumu povezane s određenom situacijom. U tom se pogledu mora naglasiti da je u točki 28. svojeg odgovora na tužbu podnesenog Općem sudu ESB jasno naveo da su „ESB‑ove odluke na temelju članka 14.4. Statuta ESSB‑a uvijek pojedinačne odluke” u vezi s njegovim odnosima s nacionalnim središnjim bankama koje dodjeljuju likvidnosnu pomoć u izvanrednim situacijama.

85. No, iako ESB‑ova odluka o uskraćivanju pristupa datira od 16. listopada 2017., to jest više od dvije godina nakon sastavljanja spornog dokumenta od 23. travnja 2015., u njezinu se obrazloženju ne navodi nikakav postupak raspravljanja koji je u tijeku u vezi s određenom situacijom niti pojedinačna odluka, a s kojima bi navedeni dokument bio izravno povezan na način da se njegov sadržaj odnosi na pitanja koja su ondje obrađena. Kao što je to navedeno, u odluci o uskraćivanju pristupa samo je naveden dokument koji je namijenjen pružanju potpore „raspravama i savjetovanjima u vezi s ELA‑om ne samo u 2015. već i u budućim prilikama” i koji je koristan za svako „trenutno ili buduće” ispitivanje situacija obuhvaćenih člankom 14.4. Protokola o ESSB‑u, bez daljnjeg pojašnjenja.

86. Zaključno, iako ESB‑ov interni prostor za razmišljanje treba nedvojbeno zaštititi, to se mora učiniti u vezi s njegovim ciljem, to jest pripremanjem odluka koje treba donijeti u okviru konkretnih upravnih postupaka i koje se trebaju uputiti trećim osobama, a čime se zapravo može zajamčiti neovisnost te institucije prilikom obavljanja njezinih zadaća.

87. Prema mojem mišljenju, proizlazi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je zaključio da je u takvim okolnostima ESB mogao uskratiti pristup spornom dokumentu.

88. Ako bi Sud, kao što to predlažem, proglasio drugi dio trećeg žalbenog razloga dopuštenim i osnovanim, trebalo bi prihvatiti žalbu i ukinuti pobijanu presudu. Smatram da bi, u skladu s člankom 61. prvim stavkom Statuta Suda Europske unije, predmet trebalo vratiti Općem sudu na odlučivanje jer stanje postupka ne dopušta da Sud konačno odluči o sporu. Naime, budući da je tužba za poništenje usmjerena protiv uskraćivanja pristupa bila odbijena samo na temelju utvrđenja o osnovanosti iznimke iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka Odluke 2004/258, predmet valja vratiti Općem sudu na odlučivanje kako bi se izjasnio o prvom tužbenom razlogu žaliteljâ za poništenje, koji se temeljio na povredi članka 4. stavka 2. druge alineje navedene odluke, koja se odnosi na zaštitu pravnih savjeta.

VII. Zaključak

89. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da drugi dio trećeg žalbenog razloga proglasi dopuštenim i osnovanim te, slijedom toga, prihvati žalbu.

( 1 ) Izvorni jezik: francuski

( 2 ) Presuda T‑798/17, neobjavljena, u daljnjem tekstu: pobijana presuda, EU:T:2019:154

( 3 ) Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.)

( 4 ) Odluka Europske središnje banke od 4. ožujka 2004. o javnom pristupu dokumentima Europske središnje banke (SL 2004., L 80, str. 42.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 14., str. 49.), kako je izmijenjena Odlukom (EU) 2015/529 Europske središnje banke od 21. siječnja 2015. (u daljnjem tekstu: Odluka 2004/258)

( 5 ) SL 2001., L 173, str. 5.

( 6 ) SL 1999., L 110, str. 30.

( 7 ) Odluka 2004/258 izmijenjena je Odlukom ESB‑a 2011/342/EU od 9. svibnja 2011. (ESB/2011/6) (SL 2011., L 158, str. 37.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 4., str. 303.) i Odlukom ESB‑a (EU) 2015/529 od 21. siječnja 2015. (ESB/2015/1) (SL 2015., L 84, str. 64.). Ovim potonjim aktom izmijenjen je članak 4. stavak 3. prvi podstavak Odluke 2004/258, na temelju kojeg je došlo do spornog uskraćivanja pristupa, te je drugi podstavak umetnut u navedeni stavak.

( 8 ) Vidjeti presudu od 18. srpnja 2017., Komisija/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, t. 50. i 51.).

( 9 ) Vidjeti po analogiji presudu od 18. srpnja 2017., Komisija/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, t. 48.).

( 10 ) Isto vrijedi, među ostalim, za načelo uskog tumačenja iznimaka od prava na pristup koje je Sud utvrdio uzimajući u obzir tekst uvodne izjave 4. i članka 1. Uredbe br. 1049/2001, prema kojem je njezin cilj dati najveći mogući značaj pravu javnog pristupa dokumentima u posjedu dotičnih institucija (presuda od 13. srpnja 2017., Saint‑Gobain Glass Deutschland/Komisija, C‑60/15 P, EU:C:2017:540, t. 63. i navedena sudska praksa).

( 11 ) Ističem da, iako Opći sud nije izričito naveo da je sporni dokument povezan s ESB‑ovom glavnom aktivnošću, ta kvalifikacija očito proizlazi iz elemenata ocjene sadržanih u točkama 33., 34. i 36. pobijane presude.

( 12 ) Točke 4.,18. i 74. pobijane presude

( 13 ) Točke 44. i 45. pobijane presude

( 14 ) Točke 16. i 17. pobijane presude

( 15 ) U presudi od 28. srpnja 2011., Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525), koja se odnosi na Direktivu 2003/4/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2003. o javnom pristupu informacijama o okolišu i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/313/EEZ (SL 2003., L 41, str. 26.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 1., str. 128.), Sud je članak 4. stavak 2. te direktive, u kojem su navedena odstupanja koja države članica mogu predvidjeti u odnosu na opće pravilo o objavljivanju informacija javnosti, protumačio na način da tijelu javne vlasti kojemu je upućen zahtjev za pristup omogućuje da kumulativno uzme u obzir više razloga za odbijanje iz te odredbe. U tom pogledu Sud je u točki 30. te presude naveo da se činjenica da su interesi kojima služi uskraćivanje objavljivanja i oni kojima služi objavljivanje zasebno navedeni u članku 4. stavku 2. Direktive 2003/4 ne protivi kumuliranju tih odstupanja od općeg pravila o objavljivanju, s obzirom na to da se interesi kojima služi uskraćivanje objavljivanja mogu katkad poklapati jedan s drugim u istoj situaciji ili istom slučaju.

( 16 ) Moram još primijetiti da je kumulativnu primjenu razloga za uskraćivanje pristupa Sud zapravo utvrdio u okviru svojeg tumačenja Uredbe br. 1049/2001 (vidjeti presude Suda navedene u točki 44. pobijane presude), koja također sadržava članak 4., koji je posvećen iznimkama od prava na pristup i strukturiran istovjetno odgovarajućoj odredbi iz Odluke 2004/258. Međutim, zbog razmatranja iznesenih u dijelu ovog mišljenja koji se odnosi na pravni okvir analize nije potrebno uputiti na tu sudsku praksu u svrhu analogne primjene u ovom predmetu.

( 17 ) Vidjeti točku 47. pobijane presude.

( 18 ) Vidjeti presudu od 26. svibnja 2005., Tralli/ESB (C‑301/02 P, EU:C:2005:306, t. 78.).

( 19 ) Vidjeti točke 33., 34., 36. i 50. pobijane presude.

( 20 ) Vidjeti presudu od 10. rujna 2014., Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, t. 22. i navedena sudska praksa).

( 21 ) Primjerice, verzije na engleskom jeziku „Access to a document drafted or received by the ECB for internal use as part of deliberations and preliminary consultations within the ECB, or for exchanges of views between the ECB and NCBs, NCAs or NDAs, shall be refused even after the decision has been taken, unless there is an overriding public interest in disclosure”, na španjolskom „El acceso a documentos redactados o recibidos por el BCE para su uso interno en el marco de deliberaciones y consultas previas en el BCE o para intercambios de opinión entre el BCE y los BCN, las ANC o las AND, se denegará incluso después de adoptada la decisión de que se trate, salvo que la divulgación de los documentos represente un interés público superior”, na talijanskom „L’accesso a un documento elaborato o ricevuto dalla BCE per uso interno, come parte di deliberazioni e consultazioni preliminari in seno alla BCE stessa, o per scambi di opinioni tra la BCE e le BCN, le ANC o le AND, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione” i na estonskom jeziku „Juurdepääsust EKP koostatud või saadud sisekasutuses olevale dokumendile, mis on osa EKP‑sisestest arutlustest või eelkonsultatsioonidest ning EKP seisukohtade vahetusest RKP‑dega, riiklike pädevate asutustega või riiklike määratud asutustega, tuleb keelduda ka pärast otsuse vastuvõtmist, kui puudub ülekaalukas avalik huvi avalikustamiseks”.

( 22 ) SL 2013., L 287, str. 63.

( 23 ) Ističem, osim toga, da se razlika između dviju situacija navedenih u članku 4. stavku 3. Odluke 2004/258 odražava u činjenici da je povjerljivost dokumenata spomenutih u drugom podstavku uvjetovana dokazom o negativnim posljedicama objave navedenih dokumenata glede ESB‑ove djelotvornosti u obavljanju svojih zadaća.

( 24 ) Vidjeti točke 48., 59. i 78. ESB‑ova odgovora na žalbu.

( 25 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 10. srpnja 2003., Komisija/ESB (C‑11/00, EU:C:2003:395, t. 134.).

( 26 ) Vidjeti presudu od 19. prosinca 2019., ESB/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, t. 40. i 43.).

( 27 ) Vidjeti točke 38. do 41. pobijane presude.

( 28 ) Mora se naglasiti da je u točki 76. svojeg odgovora na žalbu i nakon što je podsjetio na elemente ocjene koje je Opći sud prihvatio ESB naveo da su tvrdnje tog suda „pravno neosporne”, pridružujući se tako bez zadrške analizi koju je on iznio.

( 29 ) Isto vrijedi za upućivanje žaliteljâ na presudu od 13. srpnja 2017., Saint‑Gobain Glass Deutschland/Komisija (C‑60/15 P, EU:C:2017:540) u vezi s primjenom iznimke od prava na pristup iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 i sa zaštitom postupka odlučivanja u posebnom kontekstu zahtjeva za pristup informacijama o okolišu.