Privremena verzija

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

NILSA WAHLA

od 20. lipnja 2018.( )

Predmet C-256/17

Sandd BV

protiv

Autoriteit Consument en Markt

uz sudjelovanje:

Koninklijke PostNL BV

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Rechtbank Rotterdam (Sud u Rotterdamu, Nizozemska))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Sloboda pružanja usluga – Poštanske usluge – Pružatelj univerzalne usluge – Načela za tarife i transparentnost računovodstva – Obveza pružatelja univerzalne usluge da za svaku uslugu koja je dio obveze univerzalne usluge vodi odvojene račune – Prilagođenost poštanskih tarifa troškovima – Razuman prinos”





1. Koju razinu ili vrstu nadzora nad pružateljima univerzalne poštanske usluge zahtijeva pravo Unije? To je bit pitanja koja je uputio Rechtbank Rotterdam (Sud u Rotterdamu, Nizozemska).

2. Nizozemska vlada zagovara prilično nisku razinu nadzora. Poljska vlada pak zagovara visoku razinu nadzora. Odgovori španjolske i talijanske vlade negdje su u sredini. Sve te vlade svoja stajališta temelje na tekstu Direktive 97/67/EZ o zajedničkim pravilima za razvoj unutarnjeg tržišta poštanskih usluga u Zajednici i poboljšanje kvalitete usluga( ).

3. Iz nacionalne perspektive sva su ona ispravna.

4. Ja u ovom mišljenju iznosim stajalište da zahtjevi koje pravo Unije nameće državama članicama nužno ovise o obliku i opsegu obveze univerzalne usluge koje je pojedina država članica izabrala. Osim toga, zakonodavac Unije je prilikom sastavljanja Direktive 97/67 i njezinih različitih izmjena namjerno, uzimajući u obzir postojeće nacionalne posebnosti, propustio uskladiti određene aspekte povezane s pružanjem poštanskih usluga.

I. Pravni okvir

A. Pravo Unije

5. Direktiva 97/67 usvojena je s ciljem postupnog otvaranja tržišta poštanskih usluga. Od tada je dva puta značajno izmijenjena, Direktivom 2002/39/EZ( ) i Direktivom 2008/6/EZ( ).

1. Direktiva 97/67 (kako je izmijenjena)

6. Člankom 3. Direktive 97/67 predviđa se uspostava univerzalne poštanske usluge:

„1. Države članice osiguravaju pravo korisnika na univerzalne usluge, uključujući i stalno pružanje poštanskih usluga određene kvalitete na svim dijelovima svog državnog područja, uz prihvatljive cijene za sve korisnike.

[…]

4. Svaka država članica donosi potrebne mjere kako bi osigurala da univerzalne usluge obuhvaćaju barem sljedeće mogućnosti:

– prikupljanje, razvrstavanje, transport i distribuciju poštanskih pošiljaka do dva kilograma,

– prikupljanje, razvrstavanje, transport i distribuciju poštanskih pošiljaka [paketa] do 10 kilograma,

– usluge preporučene i vrijednosne pošte.

[…]”

7. Članak 7. odnosi se na financiranje univerzalnih usluga te glasi:

„1. Države članice ne odobravaju niti održavaju na snazi ekskluzivna ili posebna prava za uspostavljanje i pružanje poštanskih usluga. Države članice mogu financirati pružanje univerzalne usluge u skladu s jednim ili više sredstava iz stavaka 2., 3. i 4. ili u skladu s nekim drugim sredstvima koja su u skladu s Ugovorom.

2. Države članice mogu osigurati pružanje univerzalne usluge putem javne nabave takvih usluga u skladu s pravilima i propisima koji se primjenjuju za javnu nabavu, […] uključujući natjecateljski dijalog ili pregovaračke postupke sa ili bez objave poziva na nadmetanje.

3. Ako država članica utvrdi da obveze univerzalne usluge, kako su određene u ovoj Direktivi, uzrokuju neto trošak […] i predstavljaju nepošteni financijski teret za pružatelja(-e) univerzalne usluge, ona može uvesti:

(a) mehanizam za nadoknadu troškova određenog(-ih) poduzeća iz javnih sredstava; ili

(b) mehanizam za podjelu neto troška obveza univerzalne usluge između pružatelja usluge i/ili korisnika.

4. Ako se neto trošak dijeli u skladu sa stavkom 3. točkom (b), države članice mogu osnovati kompenzacijski fond […].

[…]”

8. Članak 12. Direktive 97/67 predviđa sljedeće:

„Države članice donose mjere kako bi osigurale da su tarife za svaku uslugu koja je dio univerzalne usluge u skladu sa sljedećim načelima:

– cijene su dostupne i moraju svakom korisniku, bez obzira na njegov geografski položaj, a s obzirom na posebne uvjete u državi, omogućiti pristup ponuđenim uslugama. Države članice mogu zadržati ili uvesti pružanje besplatne poštanske usluge za slijepe i slabovidne osobe,

– cijene su rentabilne [prilagođene troškovima] i nude potporu [poticaj] za pružanje univerzalne usluge [učinkovito pružanje univerzalne usluge]. Ako je to potrebno zbog javnog interesa, države članice mogu odlučiti da na svojem cjelokupnom području i/ili izvan granica primjenjuju jedinstvenu tarifu za usluge pružene po pojedinačnoj tarifi i druge poštanske pošiljke,

– primjena jedinstvene tarife ne isključuje pravo jednog ili više pružatelja univerzalne usluge da sklopi individualne sporazume o cijeni s korisnicima,

– tarife su transparentne i nediskriminirajuće,

– kadgod pružatelji univerzalne usluge koriste posebne tarife, na primjer za usluge za poduzeća, za pošiljatelje masovne pošte ili za konsolidirane pošte od različnih korisnika [subjekte koji prikupljaju poštu različitih korisnika], oni moraju poštovati načela transparentnosti i nediskriminacije za tarife i s njima povezane uvjete. […]”

9. Članak 14. glasi:

„1. Države članice poduzimaju mjere koje su potrebne kako bi se osiguralo da je vođenje računovodstva za pružatelje univerzalne usluge u skladu s odredbama ovog članka.

2. Pružatelj(-i) univerzalne usluge vodi(-e) odvojeno računovodstvo unutar svojih internih računovodstvenih sustava kako bi se jasno razlikovala svaka usluga i svaki proizvod koji su dio univerzalne usluge i oni koji to nisu. Ovo odvojeno računovodstvo služi kao naputak kod izračuna neto troška univerzalne usluge države članice. Takvi interni računovodstveni sustavi djeluju na temelju dosljedno primijenjenih i objektivno utemeljenih načela računovodstva troškova.

3. Računovodstveni sustavi iz stavka 2., ne dovodeći u pitanje stavak 4., dodjeljuju troškove na sljedeći način:

(a) troškovi koje je moguće neposredno pripisati određenoj usluzi ili proizvodu također im se pripisuju [tako se i pripisuju];

(b) zajednički troškovi, odnosno troškovi koje nije moguće neposredno pripisati određenoj usluzi ili proizvodu, raspoređuju se na sljedeći način:

i. kadgod je moguće, zajednički troškovi dodjeljuju se na temelju neposredne analize izvora samih troškova;

ii. kada neposredna analiza nije moguća, zajedničke kategorije troškova [kategorije zajedničkih troškova] dodjeljuju se na temelju posredne povezanosti s drugom troškovnom kategorijom ili skupinom troškovnih kategorija za koje je moguć neposredni prijenos ili raspodjela; posredna povezanost temelji se na usporednim troškovnim strukturama;

iii. ako nije moguće pronaći ni neposredne ni posredne mjere za raspodjelu troškova, troškovna se kategorija dodjeljuje na temelju općeg faktora raspodjele koji se izračunava uz pomoć koeficijenta svih izdataka koji su neposredno ili posredno pripisani ili dodijeljeni svakoj od univerzalnih usluga, s jedne strane, te drugim uslugama, s druge strane;

iv. zajednički troškovi koji su nužni za pružanje kako univerzalne tako i neuniverzalne usluge raspodjeljuju se odgovarajuće; jednaki uzroci troškova primjenjuju se kako za univerzalne tako i za neuniverzalne usluge.

4. Ostali sustavi praćenja troškova mogu se primjenjivati samo ako su kompatibilni sa stavkom 2. i ako ih je odobrilo nacionalno regulativno tijelo. Prije njihove primjene potrebno je izvijestiti Komisiju.

5. Nacionalna regulatorna tijela osiguravaju da usklađenost s jednim od sustava praćenja troškova opisanih u stavcima 3. ili 4. potvrdi mjerodavno tijelo neovisno o pružatelju univerzalnih usluga. Države članice osiguravaju da se periodički objavljuje izjava o usklađenosti.

[…]

7. Na zahtjev, Komisiji i nacionalnom regulatornom tijelu s povjerenjem se stavljaju na raspolaganje detaljne računovodstvene informacije koje proizlaze iz tih sustava.

8. Ako određena država članica nije koristila mehanizme financiranja za pružanje univerzalne usluge, kako je to dozvoljeno u članku 7., i ako je nacionalno regulatorno tijelo zadovoljno [ako nacionalno regularno tijelo utvrdi] da niti jedan od određenih pružatelja univerzalne usluge u određenoj državi članici ne prima državnu pomoć, skrivenu ili ne, i ako je tržišno natjecanje potpuno učinkovito, nacionalno regulatorno tijelo može odlučiti da neće primjenjivati zahtjeve iz ovog članka.

[…]”

10. Članak 22. stavak 3. među ostalim predviđa:

„Države članice jamče da su na nacionalnoj razini na raspolaganju učinkoviti mehanizmi po kojima svaki korisnik ili pružatelj poštanskih usluga na kojeg je utjecala odluka nacionalnog regulatornog tijela ima pravo uložiti žalbu protiv te odluke pri žalbenom tijelu koje je nezavisno od uključenih stranaka. […]”

11. Prilog I. Direktivi 97/67 pruža smjernice u pogledu izračunavanja mogućih neto troškova univerzalne usluge. U njemu je među ostalim predviđeno da pri izračunavanju neto troškova treba uzeti u obzir „sve […] relevantne elemente, uključujući nematerijalnu i tržišnu korist koju ima pružatelj poštanskih usluga imenovan za pružanje univerzalne usluge, pravo na razumnu zaradu i poticaje za troškovnu učinkovitost”.

2. Direktiva 2008/6

12. U preambuli Direktive 2008/6 među ostalim je navedeno:

„(38) U potpuno konkurentnom okolišu važno je, kako za financijsku ravnotežu univerzalne usluge tako i za ograničavanje narušavanja tržišta, da se od načela po kojem cijene odražavaju uobičajene tržišne uvjete i troškove odstupa jedino u svrhu zaštite javnog interesa. […]

[…]

(40) S obzirom na nacionalne posebnosti koje se uzimaju u obzir kod uređivanja uvjeta, u skladu s kojima mora djelovati postojeći pružatelj univerzalne usluge u potpunom konkurentnom okolišu, potrebno je omogućiti državama članicama slobodu u odlučivanju o tome kako najbolje nadzirati unakrsno subvencioniranje.

(41) Zbog prijelaza na potpuno konkurentno tržište te kako bi se spriječio negativni utjecaj unakrsnog subvencioniranja na tržišno natjecanje, potrebno je prvo zahtijevati [potrebno je nastaviti zahtijevati] da države članice zadrže obvezu pružatelja univerzalne usluge u pogledu vođenja odvojenih i transparentnih računovodstava, ovisno o [podložno] potrebnim prilagodbama.

Ova bi obveza morala [trebala] nacionalnim regulatornim tijelima, tijelima nadležnima za tržišno natjecanje i Komisiji dostaviti [osigurati] potrebne informacije za donošenje odluka u vezi s univerzalnom uslugom te za nadziranje poštenih tržišnih uvjeta, sve dok tržišno natjecanje ne postane učinkovito. Suradnja između nacionalnih regulatornih tijela na daljnjem razvoju standarda i smjernica u tom području trebala bi doprinijeti usklađenoj primjeni tih pravila.

Vođenje odvojenog i transparentnog računovodstva trebalo bi državama članicama i njihovim nacionalnim regulatornim tijelima dati dovoljno detaljne računovodstvene informacije za:

– donošenje odluka u vezi s univerzalnom uslugom,

– ulazne podatke pri određivanju uzrokuju li propisane obveze univerzalne usluge neto troškove i predstavljaju li za pružatelja univerzalne usluge nepravedan financijski teret,

– jamstvo da su tarife koje se primjenjuju za univerzalnu uslugu u skladu s tarifnim načelima, kako su utvrđena u ovoj Direktivi,

– osiguravanje poštovanja načela terminalnih troškova [naknada], kako su utvrđena u ovoj Direktivi;

– nadzor poštenih tržišnih uvjeta, sve dok se ne ostvari učinkovito tržišno natjecanje.”

B. Nizozemsko pravo

1. Postwet 2009

13. Članak 22. Postweta 2009 (nizozemski Zakon o pošti) zahtijeva od pružatelja univerzalne poštanske usluge da uspostavi računovodstveni sustav u kojem se pravi razlika između troškova i prihoda od univerzalne poštanske usluge i troškova i prihoda od ostalih djelatnosti. Nadalje, takve računovodstvene informacije trebaju biti dostupne Autoriteit Consument en Markt (nizozemsko Tijelo za potrošače i tržišta; u daljnjem tekstu: ACM).

14. Članak 23. stavak 1. obvezuje pružatelja univerzalne usluge da ACM-u dostavlja godišnja izvješća o pružanju univerzalne poštanske usluge. Ta izvješća moraju sadržavati i podatke o kvaliteti pruženih usluga i pregled troškova i prihoda od univerzalne poštanske usluge.

15. Člankom 25. stavkom 2. dalje je predviđeno da se poštanske tarife trebaju temeljiti „na stvarnim troškovima univerzalne poštanske usluge i trebaju omogućiti razuman prinos”.

16. U skladu s člankom 25. stavkom 3., regulatorno tijelo svake godine izračunava tarifnu maržu pružatelja univerzalne poštanske usluge.

17. Članak 25. stavak 5. predviđa da nadležni ministar može, za bilo koju godinu, ministarskom uredbom odrediti tarifnu maržu na temelju ad hoc odluke ako se smatra da je to potrebno za zadovoljenje zahtjeva da se tarife temelje na troškovima.

2. Postregeling 2009

18. Postregeling 2009 (Uredba o pošti iz 2009.) ministarska je uredba kojom su utvrđeni detaljni kriteriji u pogledu sustava praćenja troškova pružatelja univerzalne poštanske usluge.

19. Uredba o pošti iz 2009. osobito predviđa standarde za sustav praćenja troškova i detaljno određuje različite vrste troškova koje treba pripisati univerzalnoj poštanskoj usluzi (članci 7. i 8.). Nadalje, njome je uređen način određivanja tarifne marže u vezi s univerzalnom poštanskom uslugom (članci 14. do 14.d).

II. Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja

20. I tužitelj u glavnom postupku, društvo Sandd BV (u daljnjem tekstu: Sandd), i društvo Koninklijke PostNL BV (u daljnjem tekstu: PostNL) posluju na nizozemskom tržištu komercijalnih poštanskih usluga. Pored toga, društvo PostNL imenovani je pružatelj univerzalnih poštanskih usluga u Nizozemskoj.

21. Dana 25. kolovoza 2015., društvo PostNL izložilo je ACM-u sustav praćenja troškova povezan s njegovom obvezom univerzalne usluge.

22. ACM je odlukom od 14. rujna 2015., nakon što je utvrdio da je sustav praćenja troškova koji je društvo PostNL izložilo sukladan člancima 7. do 7.d, odredio tarifnu maržu za univerzalne usluge društva PostNL, kako je predviđeno člancima 14. do 14.e Uredbe o pošti iz 2009. Društvo Sandd podnijelo je prigovor protiv odluke kojom je određena osnovna tarifna marža, dopunska tarifna marža i ukupna tarifna marža.

23. ACM je 14. lipnja 2016. prigovor društva Sandd proglasio neosnovanim. Potonje je protiv odluke ACM-a podnijelo tužbu sudu koji je uputio zahtjev.

24. Društvo Sandd je u glavnom postupku pred sudom koji je uputio zahtjev navelo da je ACM pogriješio ne osudivši činjenicu da razne usluge koje su dio univerzalne poštanske usluge nisu odvojene u sustavu praćenja troškova društva PostNL, jer je to u suprotnosti s člankom 14. stavkom 2. Direktive 97/67. Društvo Sandd dalje je istaknulo da je ACM, prilikom određivanja tarifne marže, društvu PostNL pogrešno omogućilo da za razne usluge primijeni srednju maržu. Primjena te tarife nije se smjela omogućiti jer članak 12. Direktive 97/67 (kao i relevantna nacionalna odredba) zahtijeva da se tarife pojedinih usluga temelje na troškovima pružanja odnosnih usluga. Osim toga, društvo Sandd je istaknulo da je ACM, prilikom određivanja tarifne marže, kao polaznu točku pogrešno upotrijebio fiksni zakonski prinos od 11,11 %, što je u suprotnosti s premisom iz Direktive 97/67 da tarifa univerzalne usluge mora biti prilagođena troškovima pružanja te usluge.

25. Budući da je dvojio u pogledu pravilnog tumačenja prava Unije, Rechtbank Rotterdam (Sud u Rotterdamu) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:

„1. Treba li članak 14. stavak 2. [Direktive 97/67], kako je izmijenjena [Direktivom 2008/6], tumačiti na način da nacionalni zakon ili provedbeni propis mora propisivati da pružatelji univerzalnih poštanskih usluga u svojim internim računovodstvenim sustavima moraju voditi odvojene račune za svaku uslugu i proizvod koji potpadaju pod te univerzalne usluge kako bi se mogla napraviti jasna razlika između svake usluge i proizvoda koji su obuhvaćeni univerzalnom uslugom te usluga i proizvoda koji to nisu, ili se tom odredbom samo zahtijeva da se razlika u računovodstvenom smislu radi samo između usluga i proizvoda koji su obuhvaćeni univerzalnom uslugom i onih koji to nisu?

2. Treba li uvodni tekst i drugu alineju članka 12. [Direktive 97/67], kako je izmijenjena [Direktivom 2008/6], tumačiti na način da cijena svake pojedine usluga koja je obuhvaćena univerzalnom uslugom mora biti prilagođena troškovima?

3. Zabranjuje li se uvodnim tekstom i drugom alinejom članka 12. [Direktive 97/67], kako je izmijenjena [Direktivom 2008/6], kojima se zahtijeva da cijene budu prilagođene troškovima i da nude poticaj za učinkovito pružanje univerzalne usluge, primjena fiksne stope prinosa na neodređeno vrijeme, zbog koje se povećavaju troškovi univerzalnih poštanskih usluga s obzirom na tarifnu maržu?”

26. Pisana očitovanja podnijeli su društva Sandd i PostNL, nizozemska, španjolska, talijanska i poljska vlada i Komisija. Društva Sandd i PostNL, nizozemska vlada i Komisija iznijeli su i usmena očitovanja, na raspravi održanoj 11. travnja 2018.

III. Analiza

27. Prošlo je više od deset godina od kada je Direktiva 97/67 posljednji put izmijenjena radi dodatne liberalizacije tržišta poštanskih usluga u Europskoj uniji. Od tada je Sud, koliko je meni poznato, tu direktivu imao priliku tumačiti samo u nekolicini predmeta te se od njega nikada nije tražilo da protumači članak 12. ili 14. Direktive 97/67.

28. Predmetni spor je, kako se čini, proizašao iz straha društva Sandd da društvo PostNL neke od svojih usluga koje su otvorene tržišnom natjecanju možda subvencionira zaradom koju ostvaruje od pružanja univerzalne poštanske usluge u Nizozemskoj. Društva Sandd i PostNL u Nizozemskoj si izravno konkuriraju u pružanju komercijalnih poštanskih usluga koje nisu hitne te oba društva imaju nacionalnu dostavnu mrežu.

29. Kako je društvo Sandd istaknulo u svojim pisanim očitovanjima, cijene standardnih poštanskih marki koje društvo PostNL izdaje u okviru svoje obveze univerzalne usluge neprestano su se povećavale tijekom posljednjih godina, s 0,44 eura 2010. na 0,78 eura 2017. Međutim, cijene koje društvo PostNL naplaćuje na standardne komercijalne pošiljke koje nisu hitne tijekom tog su razdoblja ostale stabilne te nisu prelazile 0,40 eura. Društvo Sandd tvrdi da se ta neusklađenost u cijenama može objasniti samo činjenicom da društvo PostNL vrši selektivne i neprecizne izračune, čime sugerira da društvo PostNL prinose iz sektora univerzalne usluge koristi kao subvencije kako bi si osiguralo konkurentsku prednost pri privlačenju klijenata. U nastojanju da dokaže te sumnje, društvo Sandd navodi da društvo PostNL mora nacionalnom regulatornom tijelu pružati detaljnije računovodstvene informacije. Društvo Sandd smatra da članak 14. Direktive 97/67 sadržava takav zahtjev. Društvo Sandd također navodi da bi se takve subvencije mogle potpuno zaobići ako bi cijene svih usluga ili proizvoda društva PostNL bile prilagođene troškovima, što zahtijeva članak 12. Direktive 97/67.

30. Argument društva Sandd na prvi se pogled čini uvjerljivim. Naime, na koji bi način obveze pružanja detaljnijih informacija i strožeg prilagođavanja cijena troškovima mogle biti u suprotnosti s kontroliranim prijelazom na potpuno konkurentno tržište predviđenim u Direktivi 97/67? Međutim, smatram da argumenti društva Sandd ne drže vodu kada ih se ramotri u svjetlu gospodarskih načela i ciljeva na kojima se temelji struktura univerzalne poštanske usluge uspostavljena pravom Unije.

31. U nastavku ću prvo izložiti načela i ciljeve na kojima se temelji Direktiva 97/67 te istodobno odrediti granice unutarnjeg tržišta poštanskih usluga u Europskoj uniji. Nakon toga ću se okrenuti trima prethodnim pitanjima.

A. Načela i ciljevi na kojima se temelji Direktiva 97/67

32. Komisija je u srpnju 1995. prvi put predložila mjere kojima bi se uvela zajednička pravila za razvoj poštanskog sektora i poboljšanje kvalitete usluge, kao i za postupno, konktrolirano otvaranje nacionalnih tržišta poštanskih usluga. Temelj tog prijedloga bila je dugoročna zaštita poštanske usluge kao univerzalne usluge. Svrha toga je bila osigurati da svatko ima pristup poštanskim uslugama određene kvalitete po prihvatljivim cijenama, čak i u ruralnim ili rijetko naseljenim područjima gdje tarife ne pokrivaju nužno troškove pružanja usluge. Zato se određene poštanske usluge htjelo rezervirati za pružatelja univerzalne usluge, koji stoga ne bi imao konkurenciju u tom sektoru. Progresivno i postupno otvaranje poštanskih tržišta u tom je smislu davalo pružateljima univerzalne usluge dovoljno vremena da provedu potrebne mjere modernizacije i restrukturiranja, a istodobno je osiguravalo da se univerzalna usluga pruža pod financijski uravnoteženim uvjetima( ).

33. Predložene mjere usvojene su u obliku Direktive 97/67, u prosincu 1997.

34. Kao sljedeći korak u postupnom otvaranju nacionalnih tržišta poštanskih usluga, Direktivom 2002/39 u većoj su mjeri ograničene usluge koje je moguće rezervirati za pružatelja univerzalne usluge te je izričito uvedena zabrana unakrsnog subvencioniranja iz rezerviranog sektora u nerezervirani sektor.

35. Komisija je 2006. iznijela prijedlog za treću direktivu o poštanskim uslugama, koji je kasnije usvojen kao Direktiva 2008/6. Novom direktivom uklonjene su rezervirane usluge te je otvoreno čitavo tržište poštanskih usluga (uključujući usluge obuhvaćene obvezom univerzalne usluge). Međutim, obveza univerzalne usluge je zadržana jer je uvažena potreba da poštanske usluge budu svima dostupne po prihvatljivoj cijeni, neovisno o gospodarskoj isplativosti za pružatelja usluge. Budući da se tu obvezu više nije moglo financirati rezerviranim uslugama, u Direktivu 2008/6 uvrštena je odredba, koja je danas članak 7. Direktive 97/67, kako je izmijenjen, kojom su predviđeni drugi načini financiranja univerzalnih usluga.

36. Obveza univerzalne usluge, kako je trenutno definirana Direktivom 97/67, sastoji se od stalnog pružanja poštanskih usluga određene kvalitete u svim dijelovima država članica po prihvatljivoj cijeni za poštanske pošiljke do dva kilograma i poštanske pakete do deset kilograma, i usluga preporučene i vrijednosne pošte. Univerzalne poštanske usluge uključuju i osiguravanje kontaktnih točki i točki pristupa ovisno o potrebama korisnika. Poštanske usluge, osobito prikupljanje pošiljaka i njihova dostava, moraju biti zajamčene najmanje pet radnih dana tjedno, osim u iznimnim okolnostima( ). Osim toga, države članice obvezi univerzalne usluge mogu dodati i poštanske usluge za slijepe i slabovidne osobe( ) ili druge zahtjeve.

37. Države članice, s obzirom na njihove međusobne razlike u geografskim, infrastrukturnim i tržišnim uvjetima, moraju, u određenoj mjeri, odrediti opseg obveze univerzalne usluge. Direktiva 97/67 predviđa samo minimalnu razinu usluga koje je potrebno pružiti( ). Države članice tako mogu odlučiti nametnuti strožu obvezu univerzalne usluge; primjerice, mogu predvidjeti dodatan dan u tjednu za vršenje dostava( ).

38. Osim toga, države članice moraju za pružanje univerzalnih usluga uspostaviti mehanizam financiranja, tako da izaberu jednu od raznih mogućnosti iz članka 7. Direktive( ) ili „neka druga sredstva koja su u skladu s Ugovorom”( ), čime se državama članicama omogućuje da financiranje univerzalne poštanske usluge prilagode tržišnim uvjetima na svojem državnom području.

39. Prilikom odabira mehanizma financiranja obveze univerzalne usluge, države članice u obzir moraju uzeti razne čimbenike. Ne samo da preduvjeti univerzalne usluge uvelike ovise o čimbenicima specifičnima za pojedinu državu, kao što su geografija, gustoća naseljenosti i infrastruktura, već Direktiva 97/67 uz to zahtijeva da pružanje univerzalne usluge bude učinkovito u troškovnom smislu( ). Stoga, države članice prilikom uređivanja obveze univerzalne usluge moraju zahtjev u pogledu poticanja gospodarske učinkovitosti odvagnuti u odnosu na zahtjev da pružanje univerzalnih usluga bude zajamčeno, osobito tako da osiguraju potrebna sredstva koja će omogućiti izvršavanje te obveze u financijski uravnoteženim uvjetima( ).

40. Iako je subvencioniranje neisplativih dijelova univerzalne usluge preko rezerviranog sektora ukinuto Direktivom 2008/6, unakrsno subvencioniranje i dalje je jedan od glavnih oblika financiranja obveze univerzalne usluge u državama članicama. Pružatelji univerzalne usluge u okviru tog mehanizma neisplative dijelove obveze univerzalne usluge – kao što su poštanske usluge u rijetko naseljenim područjima – subvencioniraju iz isplativijih dijelova obveze univerzalne usluge, što su obično oni u gušće naseljenim područjima.

41. Direktiva 97/67, s obzirom na to da njome nije usklađen točan opseg obveze univerzalne usluge na potpuno konkurentnom tržištu kao ni način financiranja te obveze, od država članica zahtijeva da donesu važne političke odluke. Zakonodavac Unije na taj je način uvažio razlike koje postoje između pojedinih nacionalnih tržišta poštanskih usluga.

42. Kako bi se osigurao kontinuitet obveze univerzalne usluge u skladu sa Direktivom 97/67, države članice moraju, kako pri određivanju uvjeta pod kojima se pružanje univerzalnih usluga povjerava tako i pri financiranju univerzalne usluge, poštovati načela transparentnosti, nediskriminacije i proporcionalnosti( ). Nasuprot onomu što društvo PostNL sugerira u svojim pisanim očitovanjima, ta načela ne pružaju samo neobvezujuće smjernice, već ih države članice moraju poštovati kada nadziru pružatelja univerzalne usluge. To je osobito važno iz razloga što je pružatelj univerzalne usluge u mnogim državama članicama prvotni poštanski operater te je često u vlasništvu države.

43. Nadalje, marginu prosudbe koju države članice imaju pogledu uspostave univerzalne usluge na svojem području dodatno ograničava primjena pravila iz Ugovora, a osobito ona o tržišnom natjecanju i slobodi pružanja usluga( ). Pružatelj univerzalne usluge koji povrijedi pravo tržišnog natjecanja bit će kažnjen na temelju prava Unije( ), neovisno o načinu na koji je država članica u pitanju uredila pružanje univerzalnih usluga. Osim toga, pravila Unije o državnim potporama osiguravaju da pružatelji univerzalne usluge ne ostvare neopravdane pogodnosti u odnosu na svoje konkurente( ).

44. Imajući na umu iznesena zapažanja, sada ću razmotriti prethodna pitanja.

B. Prvo prethodno pitanje: računovodstveni zahtjevi koji proizlaze iz članka 14. Direktive 97/67

45. Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem u biti pita koliko detaljno mora biti interno računovodstvo pružatelja univerzalne usluge ili, konkretnije, zahtijeva li Direktiva 97/67 od država članica da pružatelju univerzalne usluge nametnu obvezu da za svaku pojedinu uslugu ili proizvod obuhvaćen univerzalnom uslugom vodi odvojene račune.

46. Društvo Sandd navodi da je razliku između cijena poštanskih marki koje društvo PostNL izdaje u okviru svoje obveze univerzalne usluge i tarife za pojedinačne pošiljke koje to društvo dostavlja u okviru svojih komercijalnih usluga moguće objasniti samo time da društvo PostNL selektivno i netočno izračunava troškove. Nakon što je nizozemsko regulatorno tijelo odbilo prigovor društva Sandd u tom pogledu, čini se da to društvo u glavnom postupku sugerira da računovodstvo društva PostNL nije dovoljno detaljno da nacionalnom regulatornom tijelu omogući da pravilno ocijeni način na koji društvo PostNL raspoređuje troškove između univerzalne usluge i neuniverzalne usluge, jer taj pružatelj univerzalne usluge izračunava samo ukupne troškove uzrokovane obvezom univerzalne usluge, s jedne strane, i ukupne troškove uzrokovane komercijalnim djelatnostima, s druge. Društvo Sandd tvrdi da je ta računovodstvena praksa u suprotnosti s člankom 14. Direktive 97/67, koji od pružatelja univerzalne usluge zahtijeva da „vode odvojeno računovodstvo unutar svojih internih računovodstvenih sustava kako bi se jasno razlikovala svaka usluga i svaki proizvod koji su dio univerzalne usluge i oni koji to nisu”.

47. Društvo Sandd tu odredbu shvaća na način da se troškovi svake pojedine usluge ili proizvoda moraju odvojeno iskazati u internom računovodstvu pružatelja univerzalne usluge. Međutim, društvo PostNL ističe da iz ciljeva, konteksta i povijesti članka 14. proizlazi da navedena odredba ne sadržava takav zahtjev.

48. Kako je istaknuo sud koji je uputio zahtjev, odredba u pitanju pomalo je dvosmislena u tom pogledu. U engleskoj verziji članka 14. navodi se: „each of the services and products which are part of the universal service” („svaka usluga i svaki proizvod koji su dio univerzalne usluge”). Riječ „each” („svaka”) u tom je kontekstu moguće shvatiti kao „each individual” („svaka pojedina”), ali i kao „every one” („svaka”) ili „all” („sve”). Tu dvosmislenost nije moguće razriješiti pomoću ostalih jezičnih verzija Direktive 97/67. Dok neke jezične verzije sadrže riječi ekvivalentne riječi „each”, druge govore o „svim uslugama i proizvodima” ili jednostavno o „uslugama i proizvodima koji su dio univerzalne usluge, s jedne strane, i uslugama i proizvodima koji to nisu, s druge”, to jest ne preciziraju treba li se u računovodstvenom smislu praviti razlika između svake pojedine usluge ili proizvoda koji su dio univerzalne usluge ili pak između cjelokupnih usluga i proizvoda koji su dio univerzalne usluge i ostalih usluga pružatelja univerzalne usluge.

49. U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, formulacija upotrijebljena u jednoj od jezičnih verzija neke odredbe prava Unije ne može služiti kao jedini temelj za tumačenje te odredbe ili u tom smislu imati prednost u odnosu na ostale jezične verzije. Odredbe prava Unije moraju se tumačiti i primjenjivati ujednačeno, s obzirom na verzije sastavljene na svim jezicima Unije. U slučaju nepodudarnosti između dviju jezičnih verzija nekog teksta prava Unije, predmetna odredba mora se tumačiti s obzirom na opću strukturu i svrhu propisa kojeg je ona dio( ).

50. Članak 14. je svoj sadašnji oblik poprimio usvajanjem Direktive 2008/6, kada su ukinute rezervirane usluge te su uvedeni novi mehanizmi financiranja obveze univerzalne usluge. Ta odredba predviđa određene zahtjeve u pogledu internog računovodstva pružatelja univerzalne usluge.

51. Osim što pružatelje univerzalne usluge obvezuje da univerzalnu uslugu računovodstveno razlikuju od svojih komercijalnih djelatnosti, članak 14. predviđa i pravila o raspodjeli troškova uzrokovanih univerzalnom uslugom( ). Kada god je to moguće, troškovi se neposredno pripisuju određenoj usluzi ili proizvodu( ). Kada to nije moguće, troškove se raspodjeljuje na temelju neposredne analize izvora troškova, posredne povezanosti ili općeg faktora raspodjele( ). Zajednički troškovi koji su nužni za pružanje kako univerzalne tako i neuniverzalne usluge raspodjeljuju se „odgovarajuće”; dok se „jednaki uzroci troškova primjenjuju […] kako za univerzalne tako i za neuniverzalne usluge”( ).

52. Što se tiče svrhe odredbe, iz druge rečenice stavka 2. članka 14. jasno proizlazi da se računovodstvene informacije koje ta odredba zahtijeva trebaju koristiti „kao naputak kod izračuna neto troška univerzalne usluge države članice”. Prilog I. Direktivi 97/67 pruža dodatne smjernice u pogledu izračunavanja tog „mogućeg” neto troška. U skladu s tim prilogom, pri izračunavanju neto troškova univerzalne usluge treba uzeti u obzir sve relevantne elemente, uključujući „nematerijalnu i tržišnu korist” koju ostvari pružatelj univerzalne usluge( ). Prilogom I. na taj je način pojašnjeno da izračun neto troška univerzalne usluge nije tek računovodstvena operacija, već je potrebna cjelovita ocjena tržišta poštanskih usluga.

53. Osim toga, obveza vođenja odvojenog računovodstva iz članka 14. ima za cilj „spriječiti negativni utjecaj unakrsnog subvencioniranja na tržišno natjecanje”( ). Računovodstvene informacije trebale bi državama članicama i njihovim nacionalnim regulatornim tijelima pomoći pri (i) donošenju odluka u vezi s univerzalnom uslugom; (ii) određivanju uzrokuju li propisane obveze univerzalne usluge neto troškove i predstavljaju li za pružatelja univerzalne usluge nepravedan financijski teret; (iii) osiguravanju da tarife koje se primjenjuju na univerzalnu uslugu budu u skladu s tarifnim načelima, kako su utvrđena u Direktivi 2008/6; (iv) osiguravanju poštovanja načela terminalnih naknada, kako su utvrđena u Direktivi 2008/6; i (v) nadzoru poštenih tržišnih uvjeta, sve dok se ne ostvari učinkovito tržišno natjecanje( ).

54. Sve te mjere pomažu u ostvarenju jednog glavnog cilja: prijelaz na potpuno konkurentno tržište poštanskih usluga. Budući da na tržištima poštanskih usluga država članica oduvijek postoje monopoli, taj se prijelaz mora izvršiti postupno i pod nadzorom( ).

55. Države članice i njihova nacionalna regulatorna tijela imaju središnju ulogu u nadzoru prijelaza na potpuno konkurentno tržište( ). Direktiva 97/67 je tek okvir općih načela usvojenih na razini Unije, dok je odabir konkretnih postupaka na državama članicama, koje moraju biti slobodne izabrati sustav koji najbolje odgovara njihovim okolnostima( ). A okolnosti se razlikuju između pojedinih država članica.

56. Primjerice, neto trošak univerzalne usluge znatno se razlikuje između pojedinih država članica( ). Razlog tomu su različiti tržišni uvjeti i politički pristupi koji se primjenjuju u državama članicama. Primjerice, neto trošak univerzalne usluge može biti nula tamo gdje (materijalne ili nematerijalne) koristi od izvršavanja obveze univerzalne usluge premašuju trošak. Iako je pružatelj obvezne usluge obvezan poštanske usluge pružati i u područjima gdje mu je to skupo, on ipak ima određene koristi od činjenice da jedini pruža poštanske usluge na čitavom području države članice, i to najmanje pet dana u tjednu( ). U zemljama koje imaju dobru infrastrukturu, lako dostupna područja i veliku gustoću naseljenosti (kao što je Nizozemska), te koristi mogu premašivati troškove koje iziskuje obveza da se usluga i proizvodi pružaju i u manje isplativim područjima. U takvim okolnostima, pružatelj univerzalne usluge nema nikakav neto trošak te bi, kako je talijanska vlada istaknula, bilo koji prestrogi računovodstveni zahtjev samo nametnuo dodatni financijski teret pružatelju univerzalne usluge, a pritom mu ne bi pružio nikakve koristi. To bi bilo u suprotnosti s načelom proporcionalnosti, čije poštovanje Direktiva 97/67 izričito zahtijeva, i ciljem te direktive u pogledu troškovno učinkovitog izvršavanja obveza univerzalne usluge( ).

57. Međutim, u državama članicama u kojima je, zbog tržišnih uvjeta, neto trošak obveze univerzalne usluge prilično visok te se, pored toga, pokriva iz javnih sredstava ili ga pružatelji poštanskih usluga i/ili korisnici međusobno dijele, potrebne su mnogo detaljnije računovodstvene informacije kako bi se nacionalnom regulatornom tijelu omogućilo da ocijeni koriste li se ta sredstva u svrhu predviđenu Direktivom 97/67( ).

58. U tom pogledu, Direktiva 97/67 istinski je instrument minimalnog usklađivanja.

59. To je ujedno i razlog zbog kojeg obveza pružatelja univerzalne usluge da vode odvojena i transparentna računovodstva podliježe potrebnim prilagodbama( ).

60. Članak 14. stavak 4. dopušta nacionalnim regulatornim tijelima da odobre ostale sustave praćenja troškova ako ti sustavi djeluju na temelju dosljedno primijenjenih i objektivno utemeljenih načela računovodstva troškova. Tumačena u vezi s preambulom Direktive 2008/6, ta načela zahtijevaju pružanje računovodstvenih informacija koje su dovoljno detaljne da državama članicama i njihovim nacionalnim regulatornim tijelima omoguće da adekvatno nadziru prijelaz na potpuno konkurentno tržište( ). Postojanje jednog ili više konkurenata na tržištu bi, prema mojemu mišljenju, upućivalo na činjenicu da tržište već jest konkurentno.

61. Osim toga, ako određena država članica nije koristila mehanizme financiranja te pružatelj univerzalne usluge ne prima državnu pomoć, skrivenu ili ne, Direktiva 97/67 čak dopušta nacionalnom regulatornom tijelu da ne primjenjuje zahtjeve iz članka 14.( ) U tim okolnostima, detaljan nadzor računovodstva pružatelja univerzalne usluge od strane nacionalnog regulatornog tijela nije više potreban te umjesto toga spada pod domenu prava tržišnog natjecanja.

62. Komisijin argument da samo računovodstveno razlikovanje svake pojedine usluge ili proizvoda može pružiti dovoljno detaljne računovodstvene informacije stoga previše pojednostavljuje predmetni problem te ne vrijedi za univerzalnu uslugu u svim državama članicama.

63. Iako uvodna izjava 29. Direktive 97/67 obvezuje pružatelje univerzalne usluge da uspostave računovodstveni sustav „po kojem bi troškovi mogli biti što točnije raspoređeni po uslugama na temelju transparentnih postupaka”, mora se imati na umu da je ta verzija direktive državama članicama još uvijek dopuštala zadržavanje rezerviranog sektora kao načina financiranja univerzalne usluge. Od kada je 2008. Direktiva 97/67 izmijenjena, točan opseg računovodstvene obveze pružatelja univerzalne usluge mogu odrediti samo države članice i njihova nacionalna regulatorna tijela. Budući da države članice način financiranja sada izabiru na temelju minimalnih zahtjeva iz Direktive 97/67, one moraju izabrati i razinu preciznosti koju računovodstveni sustavi moraju imati kako bi se spriječilo nametanje bilo kakvog nepotrebnog tereta pružatelju univerzalne usluge.

64. Stoga se slažem s društvom PostNL kao i s nizozemskom, talijanskom i španjolskom vladom da države članice moraju raspolagati značajnom marginom prosudbe kada određuju razinu detalja potrebnu u internom računovodstvu pružatelja univerzalne usluge( ).

65. U tom pogledu valja napomenuti da su u Direktivu 97/67 ugrađena određena jamstva s obzirom na značajnu marginu prosudbe država članica, kao što je revizija pružatelja univerzalne usluge od strane nezavisnog revizora predviđena tom direktivom( ).

66. Stoga zaključujem da članak 14. Direktive 97/67, tumačen s obzirom na njegovu svrhu i opću strukturu, ne predviđa opću obvezu vođenja odvojenih računa za svaku pojedinu uslugu ili proizvod koji je obuhvaćen univerzalnom poštanskom uslugom. Umjesto toga, razina detalja računovodstvenih informacija koju pružatelj univerzalne usluge mora osigurati neraskidivo je povezana s konkretnim okolnostima u kojima se univerzalne poštanske usluge pružaju u pojedinoj državi članici, kao što su uređenje univerzalne usluge, postojeći tržišni uvjeti i intenzitet natjecanja na nacionalnom tržištu poštanskih usluga.

67. Shodno tomu, na prvo prethodno pitanje mora se odgovoriti na način da članak 14. Direktive 97/67 državama članicama ne nameće obvezu da u svojim nacionalnim propisima predvide da pružatelji univerzalne usluge moraju, u svojem internom računovodstvu, za svaku pojedinu uslugu i proizvod koji je dio univerzalne usluge voditi odvojene račune.

C. Drugo prethodno pitanje: načelo prilagođenosti cijena troškovima predviđeno Direktivom 97/67

68. Drugim se pitanjem pita proizlazi li iz prve i druge alineje članka 12. Direktive 97/67 da troškovima mora biti prilagođena tarifa za svaku pojedinu uslugu koja je dio univerzalne usluge, a ne pružanje univerzalne usluge kao cjelina.

69. Drugim riječima, sud koji je uputio zahtjev svojim drugim pitanjem traži da se protumači zabranjuje li članak 12. Direktive 97/67 unakrsno subvencioniranje između različitih usluga i proizvoda koji su obuhvaćeni obvezom univerzalne usluge.

70. Društvo Sandd, poljska vlada i Komisija tvrde, pozivajući se na tekst članka 12., da se troškovima mora prilagoditi tarifa za svaku pojedinu uslugu koja se pruža u okviru obveze univerzalne usluge. Društvo PostNL, nizozemska, španjolska i talijanska vlada pak smatraju da se članak 12. Direktive 97/67, s obzirom na njegov pravni i gospodarski kontekst, ne treba tumačiti na taj način.

71. Ne pružajući definiciju „usluge ili proizvoda” za potrebe Direktive 97/67, članak 12. zahtijeva da „tarife za svaku uslugu koja je dio univerzalne usluge” budu u skladu s određenim načelima. Tarife moraju biti prihvatljive, prilagođene troškovima i nuditi poticaj za učinkovito pružanje univerzalne usluge te ujedno moraju biti transparentne i nediskriminirajuće( ). Istovremeno, članak 12. državama članicama dopušta, kao prvo, da zadrže ili uvedu pružanje besplatne poštanske usluge za slijepe i slabovidne osobe( ) te, kao drugo, da odluče da će se na čitavu njihovu državnom području i/ili izvan njihovih granica primjenjivati jedinstvena tarifa( ). Kao treće, članak 12. štiti pravo pružatelja univerzalne usluge da s korisnicima sklapaju individualne sporazume o cijeni( ).

72. Iz teksta i strukture članka 12. jasno proizlazi da se načela iz tog članka moraju kumulativno primjenjivati. Kako su društvo PostNL te nizozemska i španjolska vlada istaknuli, između načela da cijene moraju biti prilagođene troškovima i načela da moraju biti prihvatljive postoji određeno proturječje. Tarife poštanskih usluga u područjima u kojima njihovo pružanje iziskuje visoke troškove ne bi bile prihvatljive ako bi se određivale isključivo s obzirom na troškove. Upravo je ta zavrzlama razlog zadržavanja obveze univerzalne usluge unatoč postupnoj liberalizaciji tržištâ poštanskih usluga. Premisa na kojoj počiva obveza univerzalne usluge je ta da se dotične usluge ili proizvodi u tržišnim uvjetima ne bi pružali na čitavom području države članice. Naime, pružanje nekih od usluga koje su dio univerzalne usluge moguće je samo uz gubitak ili neto trošak koji premašuje uobičajene komercijalne standarde. To je razlog zbog kojeg Direktiva 97/67 predviđa mehanizme pokrivanja neto troška univerzalne usluge ako te troškove nije moguće kompenzirati samo tarifama( ). Prilikom izračunavanja neto troška univerzalne usluge ne primjenjuju se samo računovodstvena načela, nego se u obzir uzimaju i nematerijalne i tržišne koristi( ).

73. Također treba imati na umu da se u članku 12. načelo da cijene moraju biti prihvatljive spominje zajedno s načelom da cijene moraju nuditi poticaj za učinkovito pružanje univerzalne usluge( ). Riječ „poticaj” sugerira da pružatelji univerzalne usluge ne bi trebali samo nadoknaditi troškove.

74. Posljedično, načelo prilagođenosti cijena troškovima ne treba usko tumačiti te se, osim toga, ne smije izraziti samo kao rezultat računovodstvene operacije.

75. Koje je onda značenje i cilj načela prilagođenosti cijena troškovima predviđenog u članku 12. Direktive 97/67?

76. Članak 12., koji nadograđuje odredbu koja se ranije primjenjivala, u Direktivu 97/67 ubačen je izmjenom iz 2008., kada je postignuta zrelija tržišna situacija. Poštanske se usluge od tada nude u potpuno konkurentnom okruženju.

77. S jedne strane, člankom 12. se nastoji „osigurati ispravno upravljanje univerzalnim uslugama”( ). Ispravno upravljanje univerzalnim uslugama podrazumijeva i to da se troškovi teretâ obveze univerzalne usluge temelje na troškovima učinkovitog poslovanja, a ne na troškovima koji su možebitno povećani zbog neučinkovitih poslovnih praksi i/ili prevelikih plaća i drugih troškova( ), i to da pružatelji univerzalne usluge svoju zadaću mogu obavljati na temelju gospodarskih i financijskih uvjeta koji na njih ne stavljaju nepošten financijski teret( ).

78. S druge strane, u potpuno konkurentnom okruženju, cijene pružanja univerzalnih poštanskih usluga trebaju, koliko je to moguće, „odražavati uobičajene tržišne uvjete i troškove”. Svrha toga je da se spriječi narušavanje tržišta, ali istodobno i da se osigura financijska ravnoteža univerzalne usluge. Direktiva 97/67 to nastoji postići tako što državama članicama nastavlja dopuštati da u pogledu određenih poštanskih usluga određuju jedinstvene tarife ili gornje cjenovne granice koje pružatelji poštanskih usluga mogu primjenjivati( ). Jedinstvene tarife osiguravaju da cijene budu prihvatljive i u područjima u kojima pružanje poštanskih usluga iziskuje visoke troškove, a istodobno služe kao poticaj troškovnoj učinkovitosti.

79. Međutim, kako je španjolska vlada istaknula, primjena jedinstvene tarife nužno podrazumijeva da se ta tarifa određuje s obzirom na prosječne troškove univerzalne usluge. U suprotnom je objektivno nemoguće da takva jedinstvena tarifa odražava razlike u troškovima i uslugama od kojih se sastoji univerzalna usluga( ).

80. Osim toga, kako je nizozemska vlada navela na raspravi, jedinstvene tarife primjenjuju se, u obliku „terminalnih naknada”, i na dostavu međunarodnih poštanskih pošiljki i paketa. Međutim, za razliku od terminalnih naknada za prekogranične poštanske pošiljke unutar Unije( ), terminalne naknade za dostavu paketa iz trećih zemalja ne određuju se na temelju stvarnih troškova, nego međunarodnim sporazumom prema tarifi za pojedinačne pošiljke, koja je u mnogim državama članicama niža od troška nacionalne dostave paketa( ). Budući da je e-trgovina sve popularnija, broj takvih međunarodnih paketa stalno se povećava. Ako bi cijena svake pojedine usluge obuhvaćene univerzalnom uslugom morala biti prilagođena troškovima, tarife za nacionalne pakete vjerojatno bi postale neprihvatljive jer bi se dodatni troškovi od međunarodnih paketa iz trećih zemalja mogli pokriti samo tom tarifom.

81. Ideja subvencija – bilo unakrsnih između raznih poštanskih usluga pružatelja univerzalne usluge bilo onih u obliku mehanizma naknade troškova – stoga je svojstvena strukturi obveze univerzalne usluge kako je utvrđena Direktivom 97/67. To je potvrđeno i u članku 7. te direktive, koji predviđa razne načine financiranja pružanja univerzalnih usluga. Budući da je rezervirani sektor ukinut, za takvo su financiranje zamislive čak i unakrsne subvencije iz neuniverzalnog sektora univerzalnom sektoru, pod uvjetom da ne utječu negativno na tržišno natjecanje( ). U Direktivi 2008/6 čak se izričito spominje da se zarada iz djelatnosti koje nisu obuhvaćene univerzalnom uslugom može koristiti za financiranje univerzalne usluge, pod uvjetom da se to vrši u skladu s Ugovorom( ). Primjena unakrsnih subvencija čini univerzalnu uslugu neovisnom o vanjskom financiranju, čime se u konačnici osigurava konkurentnost pružatelja univerzalne usluge, ali i dugoročna održivost univerzalne usluge kao takve( ).

82. Tumačenje koje zagovaraju društvo Sandd i Komisija stoga bi bilo protivno ne samo općem sustavu članka 12., nego i smislu univerzalne usluge. Sve dok je postojanje obveze univerzalne usluge nužno, poštanske usluge nije moguće pružati po cijenama koje su strogo prilagođene troškovima svake pojedine usluge.

83. I društvo PostNL i poljska vlada ističu (doduše s različitim ciljem) da je prilagođavanje cijene svake pojedine usluge troškovima ionako moguće samo ako je troškove pružanja svake pojedine usluge moguće odrediti. Ovisno o nacionalnim okolnostima, pripisivanje svih troškova izvršavanja obveze univerzalne usluge konkretnim uslugama možda neće biti moguće. U članku 14. stavku 3. točki (b) Direktive 97/67 čak se izričito priznaje da zajedničke troškove možda neće biti moguće neposredno pripisati određenoj usluzi ili proizvodu. Osim toga, Direktiva 97/67 ne pruža dovoljno detaljne smjernice o tome kako zajedničke troškove ujednačeno pripisivati u svim državama članicama.

84. Potonje je izašlo na vidjelo u predmetu Post Danmark( ), u kojem se od Suda tražilo da odluči je li praksa pružatelja univerzalne usluge koja se sastojala u primjeni selektivnih sniženja kojima su cijene spuštane na razinu nižu od prosječnih ukupnih troškova odnosnog društva, ali višu od njegovih prosječnih graničnih troškova, činila zloporabu vladajućeg položaja. Odgovarajući na pitanje koje mu je postavljeno, Sud je detalje pravilne ocjene zajedničkih troškova izričito ostavio tijelima država članica( ).

85. Shodno tomu, države članice i njihova regulatorna tijela, koji imaju veliku marginu prosudbe u pogledu provedbe Direktive 97/67( ) i ujedno „slobodu u odlučivanju kako najbolje nadzirati unakrsno subvencioniranje”( ), moraju biti ti koji će utvrditi detalje onoga što provedba članka 12. Direktive 97/67 podrazumijeva. To će ovisiti o specifičnim okolnostima u svakoj pojedinoj državi članici. Dok će u nekim državama članicama biti moguće većinu poštanskih usluga pružati po tarifama prilagođenima troškovima svake pojedine usluge, u nekima će, zbog značajnog postotka područja u kojima pružanje poštanskih usluga iziskuje visoke troškove – kao posljedica geografskih čimbenika, proširene obveze univerzalne usluge ili drugih razloga – biti potrebno više unakrsnih subvencija.

86. Društvo Sandd tvrdi da bi sloboda da se troškovima prilagođavaju samo cijene univerzalne usluge kao cjeline narušila tržišno natjecanje te bi dovela do toga da bi konkurenti pružatelja univerzalne usluge bili suočeni s umjetno niskim cijenama kojima nije moguće konkurirati. Međutim, taj argument zanemaruje činjenicu da, unatoč slobodi koju države članice imaju u pogledu uspostave i nadzora univerzalne usluge, djelovanje pružatelja univerzalne usluge, unutar ili izvan opsega obveze univerzalne usluge, i dalje podliježe pravilima Unije o tržišnom natjecanju, iako su neke od tih usluga regulirane( ). Za slučaj da pružatelj univerzalne usluge izvrši zloporabu prilikom određivanja cijena, propisi o tržišnom natjecanju omogućuju konkurentima ulaganje pravnih lijekova.

87. Međutim, puka činjenica da društvo PostNL svoje usluge komercijalnim korisnicima nudi po prilično niskoj cijeni, dok njegove cijene poštanskih marki kontinuirano rastu tijekom posljednjih godina, ne znači nužno da ono povređuje pravila o tržišnom natjecanju. Novom verzijom Direktive 97/67 je predviđeno da pružatelji univerzalne usluge, „u skladu s načelom troškovne usmjerenosti [načelom prilagođenosti cijena troškovima], mogu uživati veću prilagodljivost tarifnih uvjeta”( ). Na taj način, pružatelji univerzalne usluge imaju slobodu za pregovaranje s određenim skupinama klijenata( ). Ako klijent boravi na području na kojem pružanje poštanskih usluga ne iziskuje visoke troškove ili na neki način umanji troškove uključene u obradu njegove pošte (tako da ju, primjerice, unaprijed razvrsta), društvo PostNL svoje usluge može nuditi po nižim cijenama i istodobno poštovati načela iz članka 12. Nasuprot tomu, kada određuje cijene poštanskih marki na koje se primjenjuje jedinstvena tarifa te, u nekim državama članicama, gornja cjenovna granica, društvo PostNL mora uzeti u obzir činjenicu da će se pisma s tim poštanskim markama možda morati dostaviti na udaljene otoke.

88. Odgovor na drugo prethodno pitanje stoga mora biti da članak 12. Direktive 97/67 ne treba tumačiti na način da pružateljima univerzalne usluge nameće obvezu da cijena svake pojedine usluga koja je obuhvaćena univerzalnom uslugom mora biti prilagođena troškovima. Međutim, države članice ili njihova nacionalna regulatorna tijela mogu pružateljima univerzalne usluge nametnuti takav zahtjev.

D. Treće prethodno pitanje: uvjeti predviđeni Direktivom 97/67 u pogledu stope prinosa univerzalnog pružatelja usluge

89. Sud koji je uputio zahtjev svojim trećim pitanjem pita zabranjuje li zahtjev iz članka 12. Direktive 97/67 da cijene budu prilagođene troškovima i nude poticaj za učinkovito pružanje univerzalne usluge primjenu fiksne stope prinosa na neodređeno vrijeme, zbog koje se povećavaju troškovi univerzalnih poštanskih usluga s obzirom na tarifnu maržu.

90. To pitanje zapravo otvara dva zasebna problema. Kao prvo, postavlja se pitanje je li načelu prilagođenosti cijena troškovima iz Direktive 97/67 protivno to da se pružatelji univerzalne usluge prilikom izračunavanja troškova od pružanja univerzalne usluge vode nastojanjem da ostvare prinos od svojih ulaganja. Kao drugo, postavlja se i pitanje mogu li države članice na temelju Direktive 97/67 stopu prinosa utvrditi na neodređeno vrijeme.

91. Iz Priloga I. Direktivi 97/67 jasno proizlazi da prilikom izračunavanja neto troška univerzalne usluge u obzir treba uzeti i „pravo [pružatelja univerzalne usluge] na razumnu zaradu”( ). Osim toga, kako je španjolska vlada istaknula, navod u drugoj alineji članka 12. da cijene moraju „nuditi poticaj za učinkovito pružanje univerzalne usluge” (moje isticanje) sugerira da prava pružatelja univerzalne usluge nadilaze pravo na puku nadoknadu troškova( ).

92. Međutim, Direktiva 97/67 ne precizira što „razumna zarada” podrazumijeva. Na zaradu se samo neizravno upućuje kada direktiva propisuje da imenovanje pružatelja univerzalne usluge mora trajati „dovoljno dugo za povrat investicije”. Međutim, države članice to imenovanje moraju periodički preispitivati( ).

93. Društvo Sandd tvrdi, pozivajući se na sudsku praksu Suda u drugim uređenim područjima koja se tiču usluga od općeg gospodarskog interesa( ), da pojam „razuman prinos” treba odrediti na temelju povrata uloženog kapitala. Budući da tarife za pružanje univerzalne usluge moraju biti prilagođene troškovima, a ne zaradi, stopa prinosa koja se temelji na ulaganjima pružatelja univerzalne usluge čini se razumnom polaznom točkom za određivanje razumne zarade. Međutim, utvrđenja u jednom području univerzalnih usluga nije moguće izravno primijeniti na druga područja jer i oblik i opseg obveza univerzalne usluge variraju ovisno o danoj tržišnoj situaciji.

94. Sud je svoje zaključke u gore navedenoj sudskoj praksi temeljio na smjernicama Komisije u pogledu načina određivanja razumne zarade od pružanja usluga od općeg gospodarskog interesa( ). „Razumna zarada” je u relevantnoj komunikaciji Komisije prije svega definirana kao „stopa prinosa na kapital […], uzimajući u obzir pripadajući rizik”. U Komunikaciji Komisije dalje se navodi da „stupanj rizika ovisi o predmetnom sektoru, vrsti usluge i obilježjima mehanizma naknade” [neslužbeni prijevod]( ). Komisija istodobno uvažava da je moguće koristiti i druge pokazatelje razine zarade( ).

95. S obzirom na razlike koje u opsegu i financiranju univerzalne poštanske usluge postoje između pojedinih država članica, značajne razlike moraju postojati i u stupnju rizika za pružatelja univerzalne usluge. U nekim državama članica može biti mnogo teže pronaći pružatelja poštanskih usluga voljnog preuzeti obvezu univerzalne usluge nego u drugima. Kako bi se osiguralo pružanje univerzalne usluge, što je jedan od glavnih ciljeva Direktive 97/67, stopa prinosa za pružatelje univerzalne usluge u prvonavedenim državama članicama morat će biti viša nego u potonjima. Shodno tomu, pojam razumne zarade nije isti za sve države članice te, osim toga, zahtijeva dubinsku ocjenu uvjeta koji postoje na nacionalnom tržištu poštanskih usluga.

96. Činjenicu da Direktiva 97/67 ne sadržava nikakva detaljna pravila za izračunavanje razumne zarade stoga se mora, kako tvrdi španjolska vlada, tumačiti kao svjestan odabir zakonodavca Unije da taj aspekt ne uskladi na razini Unije. Stoga je na državama članicama da odrede što čini razumnu zaradu, imajući na umu načela navedena u članku 12. Direktive 97/67 i to da tako određena zarada ne smije narušavati tržišno natjecanje( ).

97. Sada se okrećem pitanju može li se stopa prinosa pružatelja univerzalne usluge utvrditi na neodređeno vrijeme.

98. Direktiva 97/67 pruža relativno malo smjernica u tom pogledu. Međutim, budući da se, u skladu s člankom 4. Direktive 97/67( ), imenovanje pružatelja univerzalne usluge mora periodički preispitivati, čini mi se jasnim da i stopu prinosa koju su države članice ili njihova nacionalna regulatorna tijela odredili, u najmanju ruku također treba periodički preispitivati. Osim toga, s obzirom na to da definicija razumne stope prinosa uvelike ovisi o uvjetima koji postoje na nacionalnom tržištu poštanskih usluga, logično je da se stopa prinosa mora prilagođavati svaki put kada se uvjeti na tržištu promijene. Sve dok se stopa prinosa redovito preispituje te se može prilagoditi promjenama na tržištu, ne vidim zašto se stopa prinosa pružatelja univerzalne usluge ne bi mogla utvrditi na neodređeno vrijeme.

99. U tom smislu, društvo PostNL i nizozemska vlada su i u svojim pisanim očitovanjima i na raspravi pojasnili da stopu prinosa pružatelja univerzalne usluge u Nizozemskoj godišnje preispituje ACM te da i ministar može godišnje prilagoditi tarifne marže. Tvrde da od 2011. stopu prinosa nije bilo potrebno prilagođavati, djelomično zbog gubitaka koje je društvo PostNL imalo nekoliko godina.

100. Osim toga, kada se ocjena koju je provelo nacionalno regulatorno tijelo čini netočnom, korisnici i pružatelji poštanskih usluga na koje takva odluka utječe moraju imati mogućnost pobijati ju pred nezavisnim žalbenim tijelom( ), mogućnost koju je društvo Sandd upotrijebilo pokretanjem glavnog postupka. Korisnike i pružatelje poštanskih usluga na taj se način štiti od nepravilnih ili proizvoljnih odluka nacionalnih regulatornih tijela unatoč značajnoj margini prosudbe koju Direktiva 97/67 daje tim tijelima.

101. Shodno tomu, na treće prethodno pitanje mora se odgovoriti na način da članak 12. Direktive 97/67 ne zabranjuje primjenu fiksne stope prinosa na neodređeno vrijeme zbog koje se povećavaju troškovi univerzalnih poštanskih usluga s obzirom na tarifnu maržu, pod uvjetom da se stopa prinosa periodički preispituje i da se po potrebi može izmijeniti. Međutim, prilikom izračunavanja razumne zarade, nacionalna regulatorna tijela u obzir moraju uzeti uvjete koji postoje na nacionalnom tržištu poštanskih usluga, poštovati načela iz navedenog članka 12. te osigurati da odobrena tarifna marža ne dovede do narušavanja natjecanja na tržištu poštanskih usluga.

IV. Zaključak

102. S obzirom na navedeno, predlažem da Sud na sljedeći način odgovori na pitanja koja je uputio Rechtbank Rotterdam (Sud u Rotterdamu, Nizozemska):

1. Članak 14. stavak 2. Direktive 97/67/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. prosinca 1997. o zajedničkim pravilima za razvoj unutarnjeg tržišta poštanskih usluga u Zajednici i poboljšanje kvalitete usluga, kako je izmijenjena Direktivom 2008/6/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. veljače 2008. o izmjeni Direktive 97/67/EZ u vezi s daljnjim otvaranjem tržišta poštanskih usluga u Zajednici, ne nameće državama članicama opću obvezu da u svojim nacionalnim propisima predvide da pružatelji univerzalne usluge moraju, u svojem internom računovodstvu, za svaku pojedinu uslugu i proizvod koji je dio univerzalne usluge voditi odvojene račune.

Razina detalja računovodstvenih informacija koju pružatelj univerzalne usluge mora osigurati ovisi o konkretnim okolnostima u kojima se univerzalne poštanske usluge pružaju u pojedinoj državi članici, kao što su uređenje univerzalne usluge, postojeći tržišni uvjeti i intenzitet natjecanja na nacionalnom tržištu poštanskih usluga.

2. Članak 12. Direktive 97/67 ne treba tumačiti na način da pružateljima univerzalne usluge nameće obvezu da cijena svake pojedine usluge koja je obuhvaćena univerzalnom uslugom mora biti prilagođena troškovima. Međutim, države članice ili njihova nacionalna regulatorna tijela mogu pružateljima univerzalne usluge nametnuti takav zahtjev.

3. Zahtjev iz uvodnog teksta i druge alineje članka 12. Direktive 97/67 da cijene moraju biti prilagođene troškovima i nuditi poticaj za učinkovito pružanje univerzalne usluge ne zabranjuje primjenu fiksne stope prinosa na neodređeno vrijeme zbog koje se povećavaju troškovi univerzalnih poštanskih usluga s obzirom na tarifnu maržu, pod uvjetom da se stopa prinosa periodički preispituje i da se po potrebi može izmijeniti.

Međutim, prilikom izračunavanja razumne zarade, nacionalna regulatorna tijela u obzir moraju uzeti uvjete koji postoje na nacionalnom tržištu poštanskih usluga i poštovati načela iz navedenog članka 12. te osigurati da odobrena tarifna marža ne dovede do narušavanja natjecanja na tržištu poštanskih usluga.