MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

PEDRA CRUZA VILLALÓNA

od 20. lipnja 2013. ( 1 )

Predmet C‑72/12

Gemeinde Altrip,

Gebrüder Hört GbR,

Willi Schneider

protiv

Land Rheinland‑Pfalz

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundesverwaltungsgericht (Njemačka))

„Direktiva 85/337/EEZ — Članak 10.a — Opseg prava na osporavanje odluka o davanju suglasnosti za projekte koji će vjerojatno imati znatne učinke na okoliš — Primjenjivost ratione temporis — Opseg nadzora“

1. Ovaj zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundesverwaltungsgericht nudi Sudu priliku, dvije godine nakon njegove odluke u predmetu Trianel ( 2 ), da u okviru njemačkog upravnog prava i upravnog postupovnog prava ponovno zauzme stajalište o tumačenju članka 10.a Direktive 85/337/EEZ (u daljnjem tekstu: Direktiva PUO) ( 3 ), kako je izmijenjena Direktivom 2003/35/EZ ( 4 ).

2. Dok se odluka u predmetu Trianel odnosila na pristup nevladinih organizacija za zaštitu okoliša sudovima države članice u okviru članka 10.a Direktive PUO, u ovom je postupku riječ, s jedne strane, o primjenjivosti ratione temporis propisa i, s druge strane, posebno o opsegu nadzora.

3. Pitanja su postavljena u okviru tužbe protiv vodopravne odluke savezne zemlje Porajnja‑Falačke o izdavanju suglasnosti za plan u kojoj tužitelj ističe da je procjena učinaka na okoliš nepravilno provedena.

I – Pravni okvir

A – Međunarodno pravo

4. UNECE Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (u daljnjem tekstu: Aarhuška konvencija) potpisana je od strane Europske zajednice 25. lipnja 1998., stupila je na snagu 30. listopada 2001., a odobrena je u ime Europske zajednice 17. veljače 2005. ( 5 ). Savezna Republika Njemačka potpisala je Aarhušku konvenciju 25. lipnja 1998., a ratificirala ju je 15. siječnja 2007.

5. Pravila Aarhuške konvencije obično se opisuju kao sustav koji se sastoji od tri stupa, pri čemu se jedan stup odnosi na pristup informacijama o okolišu, drugi na sudjelovanje javnosti u postupcima vezanima uz pitanja okoliša, a treći na pristup pravosuđu u pitanjima okoliša ( 6 ).

6. Šesta, sedma, osma, trinaesta i osamnaesta uvodna izjava Aarhuške konvencije glase kako slijedi: „[6] shvaćajući kako je odgovarajuća zaštita okoliša nužna za dobrobit čovjeka i uživanje osnovnih ljudskih prava, uključujući pravo na sam život, [7] shvaćajući […] kako svaka osoba ima pravo živjeti u okolišu pogodnom za njezino zdravlje i dobrobit te je dužna, pojedinačno i zajedno s drugima, štititi i unapređivati okoliš na dobrobit sadašnjih i budućih naraštaja, [8] smatrajući da građani, kako bi mogli tražiti to pravo i pridržavati se te dužnosti, moraju imati pristup informacijama o okolišu, pravo sudjelovanja u odlučivanju o okolišu i pristup pravosuđu u pitanjima okoliša, priznajući u tom smislu kako građanima u ostvarivanju svojih prava može zatrebati pomoć, […] [13] shvaćajući također značaj pripadajućih uloga koje pojedinačni građani, nevladine udruge i privatni sektor mogu imati u zaštiti okoliša, […] [18] zainteresirane za dostupnost sudbenih mehanizama javnosti, uključujući i organizacije, kako bi njihovi zakoniti interesi bili zaštićeni i zakon proveden”.

7. U članku 1. Aarhuške konvencije utvrđen je njezin cilj: „Radi doprinosa zaštiti prava svake osobe sadašnjega i budućih naraštaja na život u okolišu pogodnom za njegovo ili njezino zdravlje i dobrobit, svaka će stranka jamčiti pravo pristupa informacijama, sudjelovanja javnosti u odlučivanju o okolišu i pristupa pravosuđu u pitanjima okoliša sukladno odredbama ove Konvencije.”

8. Člankom 2. stavkom 5. „zainteresirana javnost” definirana je kao „javnost na koju utječe ili bi moglo utjecati odlučivanje o okolišu, ili koja je za to zainteresirana”. U skladu s člankom 2. stavkom 4. pojmom „javnost” obuhvaćena je i „jedna ili više fizičkih ili pravnih osoba”.

9. Članak 3. stavak 1. sadržava sljedeće odredbe: „Svaka stranka dužna je poduzeti potrebne zakonodavne, pravne i ostale mjere, uključujući mjere za ostvarivanje sukladnosti među odredbama kojima se provode odredbe o informacijama, sudjelovanju javnosti i pristupu pravosuđu sadržane u ovoj Konvenciji, kao i odgovarajuće provedbene mjere kojima će se uspostaviti i održavati razumljiv, otvoren i dosljedan okvir za provođenje odredbi ove Konvencije.”

10. Članak 9. stavak 2. Aarhuške konvencije glasi: „U okviru svojeg domaćeg zakonodavstva, svaka je stranka dužna osigurati da pripadnici zainteresirane javnosti (a) koji imaju dovoljan interes ili, kao druga mogućnost, (b) koji dokažu povredu prava, tamo gdje to upravnopostupovno pravo stranke zahtijeva kao preduvjet, imaju pristup postupku ocjene pred sudom i/ili nekim drugim zakonski utemeljenim neovisnim i nepristranim tijelom, kako bi osporili materijalnu i proceduralnu zakonitost neke odluke, čina ili propusta u ovisnosti od odredbi iz članka 6. i, tamo gdje je to predviđeno domaćim zakonodavstvom i bez utjecaja na stavak 3. ovoga članka, drugih odgovarajućih odredbi ove Konvencije. Ono što predstavlja dovoljan interes i povredu prava bit će utvrđeno u skladu sa zahtjevima domaćeg zakonodavstva i dosljedno cilju osiguranja zainteresiranoj javnosti širokog pristupa pravosuđu u okvirima ove Konvencije. […] Odredbe ovoga stavka 2. neće isključiti mogućnost prethodnog razmatranja pred nekim administrativnim tijelom i neće utjecati na uvjet potrebnog iscrpljenja svih postupaka administrativne ocjene prije upućivanja na postupak sudske ocjene, ako takav uvjet u domaćem zakonodavstvu postoji.”

B – Pravo Unije

11. Radi usklađivanja prava Unije s Aarhuškom konvencijom Direktiva 2003/35 donesena je prije nego što je Zajednica ratificirala Konvenciju ( 7 ). Njome su izmijenjene Direktiva PUO i Direktiva 96/61/EZ (u daljnjem tekstu: Direktiva o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja) ( 8 )„kako bi se osigurala potpuna usklađenost s odredbama Aarhuške konvencije, a posebno s [...] člankom 9. [stavkom] 2. [...]” ( 9 ).

12. Uvodna izjava 9. Direktive 2003/35 određuje: „Člankom 9. stavcima 2. i 4. Aarhuške konvencije predviđa se pristup sudskim ili drugim postupcima za osporavanje materijalne ili postupovne zakonitosti odluka, radnji ili propusta na koje se primjenjuju odredbe članka 6. Konvencije.”

13. Članak 6. stavak 1. prva rečenica Direktive 2003/35 glasi: „Države članice donose zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s odredbama ove Direktive najkasnije do 25. lipnja 2005.”

14. Članak 3. Direktive 2003/35 sadržava više izmjena Direktive PUO. Tako je, među ostalim, u članku 1. stavku 2. Direktive PUO dodana sljedeća definicija „zainteresirane javnosti”: „javnost na koju postupci donošenja odluka o okolišu iz članka 2. stavka 2. utječu ili bi mogli utjecati ili koja ima interes u tome”. U skladu s drugom definicijom, isto kao i u okviru Aarhuške konvencije, pojmom „javnost” obuhvaćena je „jedna ili više fizičkih ili pravnih osoba”.

15. Osim toga, Direktivom 2003/35 u Direktivu PUO umetnut je novi članak 10.a. On glasi: „Države članice osiguravaju da u skladu s odgovarajućim nacionalnim pravnim sustavom, pripadnici zainteresirane javnosti: (a) koji imaju dovoljan interes ili, alternativno, (b) koji tvrde da im je povrijeđeno pravo, ako upravno postupovno pravo države članice to propisuje kao preduvjet, imaju pristup postupku revizije pred sudom ili nekim drugim nezavisnim i nepristranim tijelom koje je određeno pravom radi pobijanja materijalne ili postupovne zakonitosti odluka, radnji ili propusta, u skladu s odredbama ove Direktive koje se odnose na sudjelovanje javnosti. Države članice određuju u kojoj je fazi moguće pobijanje odluka, radnji ili propusta. Države članice utvrđuju dovoljan interes i povredu prava, u skladu s ciljem da se zainteresiranoj javnosti omogući široki pristup pravosuđu. […] Odredbe ovog članka ne isključuju mogućnost postupka prethodnog preispitivanja pred nekim upravnim tijelom i ne utječu na zahtjev da se prije upućivanja na postupak sudskog preispitivanja iscrpe mogućnosti upravnog preispitivanja ako nacionalno pravo propisuje takav uvjet.”

16. Dana 17. veljače 2012. Direktiva PUO stavljena je izvan snage te je kodificirana i zamijenjena Direktivom 2011/92/EU ( 10 ), pri čemu članak 11. te nove direktive odgovara članku 10.a Direktive PUO. S obzirom na vrijeme nastanka činjenica u ovom predmetu, valja primijeniti Direktivu PUO.

C – Nacionalno pravo

17. Članak 61. Verwaltungsgerichtsordnunga (Zakon o upravnom sporu, u daljnjem tekstu: VwGO) ( 11 ) glasi: „Stranke u postupku mogu biti: 1. fizičke i pravne osobe, 2. udruženja, ako su sposobna biti nositelji prava […]”

18. Članak 46. Verwaltungsverfahrensgesetza (Zakon o upravnom postupku, u daljnjem tekstu: VwVfG) ( 12 ), koji se odnosi na posljedice postupovnih i formalnih nedostataka, određuje: „Poništenje upravnog akta koji nije ništav na temelju članka 44. ne može se zahtijevati samo iz razloga što je usvojen uz povredu postupovnih pravila, pravila o obliku ili o mjesnoj nadležnosti, kada je očito da povreda nije utjecala na odluku o meritumu.”

19. Odredbe radi prenošenja pravila o pravnim sredstvima iz Direktive 2003/35 nalaze se u Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG‑Richtlinie 2003/35/EG (Zakon o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša predviđenima Direktivom 2003/35, u daljnjem tekstu: UmwRG) ( 13 ). Članak 1. stavak 1. tog zakona glasi: „Ovaj zakon primjenjuje se na pravna sredstva protiv 1. odluka u smislu članka 2. stavka 3. Zakona o procjeni učinaka na okoliš o dopuštenosti projekata u pogledu kojih može postojati, a) na temelju Zakona o procjeni učinaka na okoliš, obveza provođenja procjene utjecaja na okoliš.”

20. Članak 4. UmwRG‑a glasi: „1. Poništenje odluke o dopuštenosti projekta u smislu gore navedenog članka 1. stavka 1. prve rečenice točke 1. može se tražiti kada 1. procjena utjecaja na okoliš ili 2. prethodno ispitivanje pojedinačnog slučaja o potrebi izrade procjene utjecaja na okoliš, koje je nužno na temelju odredaba Zakona o procjeni učinaka na okoliš […], nije provedeno niti je naknadno provedeno.” […] 3. Gore navedeni stavci 1. i 2. primjenjuju se na odgovarajući način na pravna sredstva stranaka u smislu članka 61. točaka 1. i 2. Zakona o upravnom sporu.”

21. Kao prijelazna odredba, članak 5. stavak 1. UmwRG‑a određuje: „Ovaj zakon primjenjuje se na postupke predviđene prvom rečenicom članka 1. stavka 1. koji su pokrenuti ili su morali biti pokrenuti nakon 25. lipnja 2005.”

22. Članak 2. Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (Zakon o procjeni učinaka na okoliš u daljnjem tekstu: UVPG) ( 14 ) sadržava sljedeću odredbu: „1) Procjena utjecaja na okoliš sastavni je dio upravnih postupaka koji služe donošenju odluke o dopuštenosti projekata. […] 3) Odluke u smislu stavka 1. prve rečenice su 1. odobrenje, dozvola, […] odluka o izdavanju suglasnosti za plan.”

II – Činjenično stanje i glavni postupak

23. U glavnom postupku riječ je o tužbi protiv vodopravne odluke savezne zemlje Porajnja‑Falačke o izdavanju suglasnosti za plan izgradnje sustava za zadržavanje vode u nizini gornje Rajne, južno od gradova Mannheima i Ludwigshafena (Waldsee/Altrip/Neuhofen).

24. Planirani sustav za zadržavanje vode, koji služi za zaštitu od vodnih valova, obuhvaća površinu od oko 327 hektara. Jedan dio toga bio bi redovno poplavljen ovisno o vodostaju Rajne, a drugi bi dio bio poplavljen u slučaju ekstremnih poplava kako bi se zaštitilo naseljene, privredne i infrastrukturne površine koje se nalaze u nizini Rajne. Planirani projekt trebao bi osigurati zaštitu od pojave poplava koja se dogodi jednom u 200 godina. U svrhu izgradnje sustava za zadržavanje vode planirane su brojne građevinske mjere.

25. Plan se prije svega odnosi na poljoprivredna zemljišta i šumske površine. Dio sustava za zadržavanje vode trebao bi se, međutim, nalaziti u staništu „Rheinniederung Speyer‑Ludwigshafen”, koje je od svibnja 2004. zaštićeno na temelju Direktive o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore. U blizini projekta nalaze se još jedno stanište zaštićeno tom direktivom i dva europska područja zaštite ptica.

26. Dopisom od 31. siječnja 2002. niže vodopravno tijelo tužene savezne zemlje zatražilo je, kao nositelj projekta, od Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd des Landes Rheinland‑Pfalz (uprava za strukturu i dozvole za jug savezne zemlje Porajnja‑Falačke) da izda suglasnost za plan izgradnje sustava za zadržavanje vode. Suglasnost za plan je izdana odlukom od 20. lipnja 2006.

27. Protiv ove odluke kojom se daje suglasnost za plan tužbu su podnijeli Gemeinde Altrip (općina Altrip), društvo građanskog prava Gebrüder Hört GbR i W. Schneider (u daljnjem tekstu: tužitelji). Oni su, među ostalim, isticali da procjena učinaka na okoliš koja je provedena za sustav zadržavanja vode sadržava bitne povrede.

28. Prostorom za zadržavanje vode obuhvaćeno je 12% područja Gemeinde Altrip. Osim toga je Gemeinde Altrip vlasnik više zemljišta na području projekta za koji je suglasnost izdana.

29. Društvo građanskog prava Gebrüder Hört GbR uzgaja voće i povrće. Njegovi članovi su vlasnici i zakupnici površina koje se nalaze unutar sustava za zadržavanje vode, od kojih bi neke trebale biti iskorištene za izradu nasipa.

30. W. Schneideru pripada više zemljišta koja se nalaze blizu planiranog sustava za zadržavanje vode, među kojima je građevinsko zemljište stambene namjene i zemljišta na području za rekreaciju koja se koriste kao kamp.

31. Presudom od 13. prosinca 2007. Verwaltungsgericht (upravni sud) je odbio tužbu.

32. Žalbu tužitelja podnesenu protiv te presude Oberverwaltungsgericht Rheinland‑Pfalz (Visoki upravni sud savezne zemlje Porajnja‑Falačke) odbio je presudom od 12. veljače 2009. Taj sud smatra da tužitelji nisu ovlašteni isticati nepravilnosti u vezi s procjenom utjecaja na okoliš pozivajući se na UmwRG s obzirom na to da se prema članku 5. stavku 1. tog zakona isti primjenjuje samo na postupke pokrenute nakon 25. lipnja 2005. Stoga u tom pogledu ne treba utvrđivati imaju li uopće tužitelji u slučaju nepravilne provedbe procjene učinaka na okoliš pravo iz članka 4. stavka 1. UmwRG‑a na poništenje odluke kojom se daje suglasnost za plan, iako se ovom odredbom prema njezinu tekstu uređuje samo slučaj izostanka procjene utjecaja na okoliš. Također je dvojbeno ispunjavaju li tužitelji zahtjev uzročnosti koji je utvrđen u sudskoj praksi Bundesverwaltungsgerichta.

33. Tužitelji su podnijeli reviziju Bundesverwaltungsgerichtu.

III – Zahtjev za prethodnu odluku i postupak pred Sudom

34. Kao i Oberverwaltungsgericht Rheinland‑Pfalz, Bundesverwaltungsgericht smatra da je u skladu s člankom 5. stavkom 1. UmwRG‑a, na temelju kojeg se UmwRG primjenjuje samo na postupke pokrenute nakon 25. lipnja 2005., spriječen primijeniti taj zakon ratione temporis. No dvoji o tome odgovara li takva odredba zahtjevima prava Unije.

35. Bundesverwaltungsgericht smatra da čak i ako bi UmwRG bio primjenjiv ratione temporis, tužitelji, u skladu s njemačkim odredbama o prenošenju Direktive 2003/35, ne bi mogli uspjeti s prigovorom o nepravilnosti procjene učinaka na okoliš. Prema članku 4. stavku 1. UmwRG‑a, koji je primjenjiv na temelju članka 4. stavka 3. UmwRG‑a i članka 61. točke 1. VwVGO‑a, poništenje odluke može se zahtijevati samo ako nužna procjena utjecaja na okoliš ili prethodno ispitivanje pojedinačnog slučaja o potrebi izrade procjene utjecaja na okolišu uopće nisu bili provedeni niti je to naknadno bilo učinjeno. Drugačije tumačenje članka 4. stavka 1. UmwRG‑a nije moguće s obzirom na tekst i nastanak te norme. Naime, sveobuhvatnije uvažavanje povreda postupka, koje se u prijedlogu UmwRG‑a ( 15 ) izvorno smatralo potrebnim s obzirom na presudu u predmetu Wells ( 16 ) , nije se moglo usvojiti u zakonodavnom postupku. I u pogledu ove norme Bundesverwaltungsgericht dvoji o tome udovoljava li zahtjevima Direktive.

36. Ako se mogućnosti pobijanja odluke ne bi smjelo ovako ograničiti, Bundesverwaltungsgericht pita jesu li u skladu s pravom Unije kriteriji koji se u nacionalnom pravu primjenjuju na temelju ustaljene sudske prakse i kojima se ograničavaju izgledi za uspjeh sudskog osporavanja postupovne zakonitosti odluka.

37. S obzirom na ova razmatranja, Bundesverwaltungsgericht je odlukom od 10. siječnja 2012. prekinuo postupak i uputio Sudu sljedeća prethodna pitanja u skladu s člankom 267. UFEU‑a: „1. Treba li članak 6. stavak 1. Direktive 2003/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. svibnja 2003. o osiguravanju sudjelovanja javnosti u izradi određenih planova i programa koji se odnose na okoliš i o izmjeni direktiva Vijeća 85/337/EEZ i 96/61/EZ s obzirom na sudjelovanje javnosti i pristup pravosuđu tumačiti na način da su države članice bile dužne predvidjeti da se odredbe nacionalnog prava donesene radi prenošenja članka 10.a Direktive 85/337/EEZ primjenjuju također i na upravne postupke davanja suglasnosti pokrenute prije 25. lipnja 2005., ali u kojima su suglasnosti izdane tek nakon tog dana? 2. Ako je odgovor na prvo pitanje potvrdan: Treba li članak 10.a Direktive Vijeća 85/337/EEZ od 27. lipnja 1985. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš, kako je izmijenjena Direktivom 2003/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. svibnja 2003., tumačiti na način da su države članice u pogledu osporavanja postupovne zakonitosti odluke bile dužne proširiti primjenu odredaba nacionalnog prava donesenih radi prenošenja te iste odredbe Direktive 85/337 i na slučaj u kojem je procjena utjecaja na okoliš provedena, međutim sadržava nepravilnosti? 3. Ako je odgovor na drugo pitanje potvrdan: Treba li članak 10.a Direktive 85/337/EEZ, u slučajevima kada upravnopostupovno pravo države članice uspostavlja, kao što to dopušta članak 10.a prvi stavak točka (b) te iste direktive, načelo u skladu s kojim pripadnici zainteresirane javnosti imaju pristup postupku revizije pred sudom samo pod uvjetom da se pozovu na povredu prava, tumačiti na način: a) da sudsko osporavanje postupovne zakonitosti odluka na koje se primjenjuju odredbe te direktive o sudjelovanju javnosti može biti uspješno i dovesti do poništenja odluke samo onda kada, s obzirom na okolnosti slučaja, postoji konkretna mogućnost da bi osporavana odluka bila drukčija bez povrede postupka i da usto ta povreda postupka utječe na materijalnopravni položaj tužitelja, ili b) da se povrede postupka u okviru sudskog osporavanja postupovne zakonitosti odluka na koje se primjenjuju odredbe te direktive o sudjelovanju javnosti moraju uzeti u obzir u širem opsegu? Ako na to pitanje treba odgovoriti u smislu točke (b): Koje sadržajne uvjete moraju ispuniti povrede postupka da bi se mogle prihvatiti u korist tužitelja u okviru sudskog osporavanja postupovne zakonitosti odluke?“

38. Tužitelji u glavnom postupku, Land Rheinland‑Pfalz (savezna zemlja Porajnje‑Falačka), Savezna Republika Njemačka, Irska i Komisija podnijeli su pisana očitovanja.

39. Iste su se stranke usmeno očitovale na raspravi održanoj 16. siječnja 2013.

IV – Pravna analiza

40. Bundesverwaltungsgericht uputio je Sudu tri pitanja koja se sva odnose na pristup postupku revizije omogućen na temelju članka 10.a Direktive PUO, pri čemu su drugo i treće pitanje postavljeni u slučaju potvrdnog odgovora na pitanje koje im prethodi. Prvim pitanjem trebala bi se razjasniti primjenjivost ratione temporis odgovarajuće norme. Ako Sud smatra da je norma primjenjiva ratione temporis, u drugom i trećem prethodnom pitanju morat će razmotriti doseg takve revizije. Drugo prethodno pitanje odnosi se na mogućnost da se u pogledu osporavanja postupovne zakonitosti odluke primjenu odredaba nacionalnog prava, koje su donesene radi prenošenja članka 10.a Direktive PUO, ograniči na slučaj neprovođenja procjene učinaka na okoliš. Ako takvo ograničenje nije zakonito, trećim prethodnim pitanjem treba razjasniti opseg nadzora, osobito s obzirom na pitanje jesu li u skladu s pravom Unije uvjeti koji se odnose na zahtjeve uzročnosti i povrede subjektivnog prava i uz koje je na temelju nacionalne sudske prakse vezan uspjeh pobijanja odluke u pogledu njezine postupovne zakonitosti.

A – Dopuštenost

41. Drugo i treće prethodno pitanje Irska smatra nedopuštenim. Odluka Bundesverwaltungsgerichta ne sadržava nikakve navode o tome koje su to nepravilnosti procjene učinaka na okoliš tužitelji isticali. U tom pogledu Sud je pozvan odlučiti o pitanjima hipotetske naravi, ali odgovor na njih nema učinka na spor.

42. Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda načelno je na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak da uvažavajući posebnosti predmeta ocijeni nužnost prethodne odluke i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu ( 17 ).

43. Sud može odstupiti od tog načela samo kad „očito proizlazi“ ( 18 ) da zahtijevano tumačenje prava Unije nije potrebno za rješenje predmeta koji je u tijeku. Shodno tome Sud je, s obzirom na navode suda koji je uputio zahtjev u pogledu nacionalnog prava i činjeničnog stanja, tek u rijetkim slučajevima došao do zaključka da su postavljena pitanja samo hipotetske naravi ( 19 ) ili da je spor umjetno nastao ( 20 ).

44. Iz odluke Bundesverwaltungsgerichta proizlazi da je za projekt, koji je predmet spora, provedena nužna procjena učinaka na okoliš i da su joj tužitelji prigovorili zbog nepravilnosti. Iz nje, međutim, ne proizlazi koje su to nepravilnosti tužitelji istaknuli u okviru tužbe.

45. No to ne dovodi do nedopuštenosti drugog i trećeg prethodnog pitanja. Ovo u pogledu drugog pitanja proizlazi već iz toga što prema navodu Bundesverwaltungsgerichta, na temelju tada važećeg njemačkog prava, u slučaju provedene procjene učinaka na okoliš ne postoji pravo na poništenje odluke neovisno o vrsti istaknute povrede postupka. Prema tvrdnji suda koji je uputio zahtjev, već bi i sama mogućnost da se provjeri pravilnost procjene učinaka na okoliš dovela do vraćanja predmeta Oberverwaltungsgerichtu na ponovno odlučivanje. Za taj se slučaj s trećim prethodnim pitanjem postavlja pitanje o usklađenosti s pravom Unije kriterija koji su u njemačkom pravu do sada bili primjenjivani na temelju sudske prakse ili drugih kriterija na kojima, prema navodima Bundesverwaltungsgerichta, Oberverwaltungsgericht mora zasnovati pravnu ocjenu prema uputi prvonavedenog suda. Čak i ako se zbog nepostojanja podataka o prirodi povreda postupka u ovom postupku ne može dati konačan i podroban odgovor na treće pitanje, kao što to Komisija točno primjećuje, Sud ipak raspolaže dovoljnim informacijama kako bi u okviru odnosa suradnje između Suda i suda koji je uputio zahtjev mogao dati koristan odgovor na ovo pitanje.

46. Stoga je drugo i treće prethodno pitanje dopušteno.

B – Prvo prethodno pitanje

47. Prvim prethodnim pitanjem Bundesverwaltungsgericht pita o primjenjivosti ratione temporis članka 10.a Direktive PUO, koji je umetnut Direktivom 2003/35, a s obzirom na gore opisanu odredbu iz članka 5. stavka 1. UmwRG‑a koja je sadržana u nacionalnom zakonu o prenošenju Direktive 2003/35. U tom pogledu Direktiva 2003/35 određuje da se države članice moraju uskladiti s njezinim odredbama najkasnije do 25. lipnja 2005. (članak 6. stavak 1. prva rečenica). Međutim, upitno je znači li to da države članice moraju omogućiti pristup postupku revizije predviđenom člankom 10.a Direktive PUO u vezi s upravnim postupcima davanja suglasnosti pokrenute nakon tog roka, ili se takav pristup mora omogućiti i za postupke koji su pokrenuti prije roka za prijenos, ali u kojima su suglasnosti izdane tek nakon tog roka.

48. Savezna Republika Njemačka i Irska smatraju da Direktiva 2003/35 ne obvezuje države članice da mogućnost revizije predviđenu člankom 10.a Direktive PUO propišu za postupke davanja suglasnosti pokrenute prije isteka roka za prijenos Direktive 2003/35, čak i ako je suglasnost izdana tek nakon kraja roka za prijenos. Stoga su njihovi navodi o drugim prethodnim pitanjima izneseni samo podredno. Rheinland‑Pfalz pridružuje se pravnom stajalištu Savezne Republike Njemačke.

49. Nasuprot tome, tužitelji smatraju da članak 6. stavak 1. Direktive 2003/35 obvezuje države članice da nacionalne odredbe o prenošenju članka 10.a Direktive PUO primjenjuju na upravne postupke davanja suglasnosti u kojima je suglasnost dana nakon 25. lipnja 2005., neovisno o tome kada su postupci bili pokrenuti. I Komisija drži da je članak 10.a Direktive PUO primjenjiv na postupke davanja suglasnosti koji su 25. lipnja 2005. već bili pokrenuti.

50. Smatram da članak 10.a Direktive PUO treba primijeniti na slučajeve kao što je onaj o kojemu je ovdje riječ.

51. Države članice moraju u predviđenom roku za prijenos prenijeti direktive u nacionalno pravo ( 21 ). Prava dodijeljena direktivom treba zajamčiti u tom roku, osim ako direktiva izričito predviđa iznimke. Ako država članica ne ispuni ovu obvezu, postoji rizik da relevantne odredbe direktive koje ispunjavaju dobro poznate pretpostavke proizvedu izravan učinak ( 22 ).

52. Ovo načelo može biti problematično ako bi se na temelju njega nova odredba trebala primijeniti na situaciju koja je nastala ili je u cijelosti okončana. Ako akt Unije ne sadržava izričitu prijelaznu odredbu za takav slučaj, tada primjenjivost ratione temporis Sud utvrđuje tumačenjem uzimajući u obzir načela pravne sigurnosti (zabrana retroaktivnosti), zaštite legitimnih očekivanja i očuvanja korisnog učinka akta ( 23 ).

53. Ovo je načelo Sud već više puta primijenio. Tako je presudio da se postupovne odredbe primjenjuju i na sporove koji su u tijeku u trenutku njihova stupanja na snagu, dok se materijalna pravila prava Unije primjenjuju uglavnom samo na činjenična stanja nastala nakon njihova stupanja na snagu ( 24 ). Nasuprot tome, na buduće učinke situacije načelno se primjenjuje nova odredba ( 25 ). U pogledu obveze provođenja procjene učinaka na okoliš Sud je utvrdio da se ona ne primjenjuje u slučaju kada dan formalnog podnošenja zahtjeva za izdavanje suglasnosti za projekt prethodi danu isteka roka za prijenos Direktive PUO ( 26 ).

54. Ovaj se slučaj tiče pitanja mogućnosti da se novo pravno sredstvo zajamčeno člankom 10.a Direktive PUO primijeni nakon isteka roka za prijenos na postupak davanja suglasnosti koji je u tom trenutku već bio pokrenut. Direktiva 2003/35 ne sadržava prijelazne odredbe za ovaj slučaj.

55. Iz tumačenja članka 10.a Direktive PUO kojim se uzimaju u obzir načela pravne sigurnosti (zabrana retroaktivnosti), zaštita legitimnih očekivanja i očuvanja korisnog učinka te direktive proizlazi da tu odredbu treba primijeniti na upravne postupke davanja suglasnosti koji su bili pokrenuti prije isteka roka za prijenos Direktive 2003/35, ali u tom trenutku nisu još bili dovršeni konačnom odlukom.

56. Interes za učinkovito i pravovremeno prenošenje direktive ide u prilog primjeni članka 10.a Direktive PUO istekom roka za prijenos. Čak i ako se u primjeni novih pravnih sredstava na postupke koji su u tijeku u trenutku stvaranja tih pravnih sredstava želi, kao što to čine Njemačka i Irska, vidjeti mekani oblik retroaktivnosti ( 27 ), primjena norme u takvim slučajevima ne protivi se načelima pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja. Za pitanje tumačenja Direktive u pogledu njezine primjene ratione temporis odlučujuća su ova načela, a ne podjela na postupovno- i materijalnopravne odredbe, koja je od male pomoći u slučajevima kao što je onaj o kojemu je ovdje riječ.

57. Nasuprot argumentaciji Njemačke i Irske, sudska praksa Suda u vezi s primjenom ratione temporis obveze provođenja učinaka na okoliš ne dovodi u pitanje taj zaključak.

58. U okviru te sudske prakse Sud se oslonio na to da se Direktiva PUO u velikoj mjeri odnosi na projekte većeg opsega čija provedba zahtijeva puno vremena. Dodatno usporavanje već pokrenutih postupaka zbog posebnih zahtjeva koje propisuje ta direktiva utječe na postojeće situacije ( 28 ). Nositelj projekta može se u tom pogledu prilikom podnošenja zahtjeva osloniti na svoje pretpostavke u pogledu tijeka postupka i ne mora očekivati dodatno otežavanje postupka.

59. Kao što to s pravom utvrđuje Bundesverwaltungsgericht, u ovom slučaju nisu stvoreni novi zahtjevi za upravni postupak ili za sudske postupke u tijeku. Naime, ovdje je riječ o poboljšanju pristupa postupku revizije u pogledu pridržavanja pravnih zahtjeva koji su već otprije obvezujući. Načelo zaštite legitimnih očekivanja ne može uključivati očekivanja da se pridržavanje važećeg prava neće provjeriti. Doduše, prilikom širenja pravnih sredstava u slučaju projekata većeg opsega u praksi se mora računati s usporavanjem. No na to treba gledati samo kao na posljedicu pravnog nadzora već obvezujućih odredaba. Nositelj projekta mora uzeti u obzir takvo usporavanje. U tom pogledu interes za koristan učinak Direktive ima prednost.

60. Interes za učinkovito i pravovremeno prenošenje Direktive u ovom je slučaju dodatno pojačan time što se Direktivom prenose zahtjevi Aarhuške konvencije, koja je 17. veljače 2005. stupila na snagu za Zajednicu i koja je, u skladu s člankom 216. stavkom 2. UFEU‑a, obvezujuća za institucije Unije i za njezine države članice ( 29 ). Ako bi članak 10.a Direktive PUO bio primjenjiv samo na postupke pokrenute nakon isteka roka za prijenos, tada pristup postupku revizije, koji se treba zajamčiti sukladno članku 9. stavku 2. Aarhuške konvencije, ne bi bio godinama osiguran, s obzirom na znatno trajanje relevantnih postupaka za davanje suglasnosti.

61. Valja stoga utvrditi da članak 6. stavak 1. Direktive 2003/35 treba tumačiti na način da su države članice obvezane da odredbe nacionalnog prava donesene radi prenošenja članka 10.a Direktive PUO proglase primjenjivim i na takve upravne postupke za davanje suglasnosti koji su pokrenuti prije 25. lipnja 2005. i koji u tom trenutku još nisu bili dovršeni konačnom odlukom. Zato treba odgovoriti na drugo pitanje postavljeno u slučaju potvrdnog odgovora na prvo prethodno pitanje.

C – Drugo prethodno pitanje

62. Drugim prethodnim pitanjem Bundesverwaltungsgericht želi znati obvezuje li čanak 10.a Direktive PUO države članice da u pogledu osporavanja postupovne zakonitosti odluke prošire primjenu odredaba nacionalnog prava donesenih radi prenošenja članka 10.a Direktive PUO i na slučaj u kojem je procjena utjecaja na okoliš provedena, međutim sadržava nepravilnosti.

63. Uz iznimku Irske, sve stranke u postupku zastupaju stajalište da članak 10.a Direktive PUO obvezuje države članice da mogućnost sudskog nadzora prošire i na slučaj nepravilne provedbe procjene utjecaja na okoliš. Savezna Republika Njemačka smatra da njemačko pravo već ispunjava ove zahtjeve, jer se prema članku 46. VwVfG‑a, koji se primjenjuje usporedno s člankom 4. stavkom 1. UmwRG‑a, poništenje odluke o davanju suglasnosti može zahtijevati i u slučaju nepravilne provedbe procjene učinaka na okoliš. S obzirom na izostanak informacija o naravi nepravilnosti u odnosu na koje ističu prigovori u ovom slučaju, Irska upućuje na procesnu autonomiju država članica koju treba izvršavati u skladu s ciljevima Direktive.

64. U pogledu navoda Savezne Republike Njemačke treba prvo ustvrditi da Sud nije nadležan za tumačenje nacionalnog prava. Stoga se u okviru svojeg odnosa suradnje s nacionalnim sudovima mora u tom pogledu osloniti na njihove navode o nacionalnom pravu.

65. Već je i tekst članka 10.a Direktive PUO jednoznačan u pogledu načelnog dosega nadzora u okviru predviđenog postupka. U skladu s tom odredbom države članice osiguravaju da pripadnici zainteresirane javnosti koji alternativno ispunjavaju jednu od dvije pretpostavke navedene u toj normi „imaju pristup postupku revizije pred sudom […] radi pobijanja materijalne ili postupovne zakonitosti odluka […], u skladu s odredbama ove Direktive koje se odnose na sudjelovanje javnosti” ( 30 ). Gore istaknutim odlomkom doslovno se prenosi članak 9. stavak 2. Aarhuške konvencije ( 31 ).

66. Slijedom toga je Sud u presudi Trianel utvrdio da ta odredba ni na koji način ne ograničava razloge koji se mogu iznijeti u prilog odgovarajućem pravnom sredstvu ( 32 ).

67. Ograničivanje mogućnosti pobijanja postupka za davanje suglasnosti u okviru kojeg je potrebno provesti procjenu učinaka na okoliš na slučaj neprovođenja procjene učinaka na okoliš („potpuni izostanak”) nije u skladu s ovim zahtjevima. Načelno se ne smije isključiti prigovor koji se odnosi na postojanje nepravilnosti u procjeni učinaka na okoliš.

68. U skladu s time, na drugo pitanje treba odgovoriti da članak 10.a Direktive PUO treba tumačiti na način da u postupku revizije koji je predviđen tom odredbom mogućnost osporavanja postupovne zakonitosti odluke mora postojati i u slučaju u kojem je procjena utjecaja na okoliš provedena, međutim sadržava nepravilnosti. Stoga treba odgovoriti i na treće i posljednje prethodno pitanje Bundesverwaltungsgerichta, koje je postavljeno u slučaju proširenja postupka revizije na nepravilnosti u procjeni učinaka na okoliš.

D – Treće prethodno pitanje

69. Trećim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev traži pojašnjenje pitanja u kojem opsegu mora zbog povreda postupka postojati mogućnost sudskog osporavanja odluka na koje se primjenjuju odredbe Direktive PUO o sudjelovanju javnosti i mogućnost poništenja takve odluke u slučajevima u kojima pripadnici zainteresirane javnosti imaju u upravnom postupovnom pravu države članice, na temelju članka 10.a prvog stavka točke (b) Direktive PUO, pristup postupku revizije pred sudom samo pod uvjetom da se pozovu na povredu prava. Pri tome taj sud želi osobito znati jesu li dopuštena dva ograničenja relevantnosti povreda postupka koja se u nacionalnoj sudskoj praksi kumulativno primjenjuju: zahtjev uzročnosti i utjecaj na materijalnopravni položaj tužitelja.

1. Kriteriji nacionalne sudske prakse

70. Radi boljeg razumijevanja, oba ta kriterija nacionalne sudske prakse treba ukratko prikazati pomoću argumentacije stranaka i odluke kojom se upućuje prethodno pitanje.

71. Prema takozvanom „zahtjevu uzročnosti”, za uspješno pobijanje odluke zbog povrede postupka mora s obzirom na okolnosti slučaja postojati konkretna mogućnost da bi bez povrede postupka pobijana odluka bila drukčija ( 33 ).

72. Povrh toga, povreda postupka mora utjecati na „materijalnopravni položaj” tužitelja. Međutim, Bundesverwaltungsgericht tvrdi da na temelju nacionalne sudske prakse UVPG i postupovne odredbe zakona iz drugih područja ne daju subjektima na koje utječe projekt za koji je potrebno provesti procjenu učinaka na okoliš postupovna prava koja mogu samostalno ostvarivati ( 34 ). Kao što proizlazi iz argumentacije stranaka, kriterij materijalnopravnog položaja tužitelja od značenja je i s aspekta osnovanosti tužbe. To znači da se njime ograničava opseg nadzora onih tužbi koje u okviru ispitivanja dopuštenosti ispunjavaju zahtjev postojanja aktivne procesne legitimacije – obično na primjer zato što se tužitelj poziva na moguću povredu svojeg prava vlasništva ( 35 ).

2. Stajališta stranaka

73. Stranke zastupaju očito različita stajališta u odnosu na treće prethodno pitanje. Tužitelji drže da oba gore opisana kriterija nisu u skladu s pravom Unije. Umjesto toga, povrede postupka treba razmotriti u širem opsegu. U skladu s člankom 263. drugi stavak UFEU‑a povrede bitnih odredaba postupka morale bi svakako biti uzete u obzir prilikom sudskog osporavanja postupovne zakonitosti odluke, osim ako se u pojedinačnom slučaju očito može isključiti da je povreda bitno utjecala na ishod postupka. Odredbe u vezi sa sudjelovanjem javnosti i člankom 3. Direktive PUO u tom su pogledu bitne odredbe postupka.

74. Savezna Republika Njemačka smatra da je u okviru procesne autonomije država članica kriterij uzročnosti, razvijen u sudskoj praksi, u skladu s pravom Unije. Land Rheinland‑Pfalz pridružuje se ovom stajalištu.

75. Irska smatra da su s, obzirom na svoju procesnu autonomiju, same države članice dužne odrediti koje radnje, propusti ili odluke podliježu nadzoru u skladu s člankom 10.a Direktive PUO i što predstavlja povredu prava, pri čemu u tom pogledu moraju postupati u skladu s ciljem Direktive, to jest osigurati pristup zainteresirane javnosti pravnoj zaštiti.

76. Naposljetku, Komisija smatra da nacionalni sud prilikom ispitivanja osnovanosti mora ispitati barem sve postupovno- i materijalnopravne propise koji proizlaze iz prava Unije i njihova prenošenja a da se ispitivanje ne ograniči na pravne norme na temelju kojih se stječe aktivna procesna legitimacija ili na povredu materijalnopravnog položaja.

77. Zahtjev uzročnosti ne smije se primjenjivati u slučaju teških povreda postupka, no manje bitne povrede postupka ne dovode do poništenja odluke ako tijelo uvjerljivo obrazloži da prema okolnostima slučaja ne postoji konkretna mogućnost da bi bez povrede postupka pobijana odluka bila drukčija.

78. Povrede postupka u vezi s odlukama za koje vrijede odredbe Direktive o sudjelovanju javnosti bitne su u okviru sudskog osporavanja ako nisu beznačajne za postizanje ciljeva Direktive PUO.

3. Tumačenje članka 10.a Direktive PUO

79. Ovaj postupak nije prva prigoda u kojoj se Sud bavi tumačenjem članka 10.a Direktive PUO. Već sam na početku svojih razmatranja upozorio na to da je osobito predmet Trianel dao povoda za analizu te odredbe.

80. U tom je predmetu Sud u bitnome analizirao doseg pristupa nevladinih organizacija u smislu članka 1. stavka 2. Direktive PUO postupku revizije u smislu članka 10.a iste direktive. U tom je pogledu Sud presudio da se takvim nevladinim organizacijama ne smije uskratiti mogućnost da u okviru pravnog sredstva iz članka 10.a Direktive PUO protiv odluke o davanju suglasnosti ističu pred sudom povredu propisa koji proizlaze iz prava Unije i čija je svrha zaštita okoliša jer se tim odredbama štite samo opći interesi, a ne pravni interesi pojedinaca. Pri tome se iz te odluke može zaključiti da se takvo ograničenje ne smije primijeniti ni na razini dopuštenosti tužbe ni na razini njezine osnovanosti ( 36 ). Savezna Republika Njemačka, čije je nacionalno pravo bilo povod za prethodni postupak u predmetu Trianel, donijela je mjere na temelju te presude ( 37 ).

81. Za razliku od predmeta Trianel ovaj se postupak tiče fizičkih i pravnih osoba, koje u skladu s člankom 1. stavkom 2. Direktive PUO čine dio zainteresirane javnosti, međutim od kojih nijedna nije nevladina organizacija u smislu te odredbe.

82. U mojem odgovoru na drugo prethodno pitanje već sam obrazložio da za njih članak 10.a Direktive PUO ne dopušta da se mogućnost pobijanja relevantnih odluka ograniči na slučaj neprovođenja potrebne procjene učinaka na okoliš.

83. To međutim uopće ne znači da se pravom Unije u članku 10.a Direktive PUO utvrđuju detaljni zahtjevi u vezi s opsegom nadzora u okviru odgovarajuće pravne zaštite. Naprotiv, prema sudskoj praksi Suda, na temelju svoje procesne autonomije države članice načelno raspolažu marginom prosudbe prilikom provedbe članka 10.a Direktive PUO (i njime provedenog članka 9. stavka 2. Aarhuške konvencije). U tom pogledu one mogu same urediti postupak kojim se osigurava odgovarajući pristup pravnoj zaštiti. Pri tome podliježu dvama ograničenjima: te odredbe ne smiju biti nepovoljnije od onih koje se odnose na slične situacije u nacionalnom pravu (načelo ekvivalentnosti) niti uređene na način da učine praktično nemogućim ili pretjerano otežanim izvršavanje prava dodijeljenih pravnim poretkom Zajednice (načelo djelotvornosti) ( 38 ).

84. Zahtjevi prava Unije u pogledu opsega nadzora na temelju postupka revizije predviđenog člankom 10.a Direktive PUO proizlaze osobito iz načela djelotvornosti. U ovom postupku ne postoji ništa što bi ukazivalo na povredu načela ekvivalentnosti.

85. Kao što sam već pojasnio u okviru svojeg prijedloga u odnosu na drugo prethodno pitanje, tekst članka 10.a Direktive PUO je jasan u odnosu na nadzor postupovne zakonitosti odluka u postupku predviđenom tom normom. U tom se pogledu njome ni na koji način ne ograničavaju razlozi koji se mogu iznijeti u prilog odgovarajućem pravnom sredstvu.

86. Doduše, članak 10.a Direktive PUO dopušta državama članicama da pristup pripadnika zainteresirane javnosti postupku revizije koji je predviđen tom odredbom vežu uz određeni uvjet. U okviru svoje procesne autonomije, države članice mogu napraviti odabir između dviju mogućnosti: prva mogućnost je raspolaganje „dovolj[nim] interes[om]”, a druga, koju je Njemačka odabrala, je tvrdnja „da […] je povrijeđeno pravo ako upravno postupovno pravo države članice to propisuje kao preduvjet”. Nadalje, u skladu s člankom 10.a Direktive PUO, države članice same određuju što se smatra povredom prava. Međutim, ova odredba mora biti u skladu s ciljem da se zainteresiranoj javnosti omogući široki pristup pravosuđu.

87. Imaju li obje ove mogućnosti nabrojane u članku 10.a utjecaj na opseg nadzora u okviru postupka revizije koji se treba osigurati?

88. Tekst te norme upućuje na to da se kod obje mogućnosti navedene u članku 10.a Direktive PUO radi o opisu pretpostavke za dopuštenost odgovarajućeg pravnog sredstva. Ako je ona ispunjena, meritorno se ispituje „materijalnu i proceduralnu zakonitost neke odluke”. U pogledu tih mogućnosti se i Sud izričito poziva na „pretpostavke dopuštenosti podnošenja tih pravnih sredstava” ( 39 ).

89. Tumačenje članka 10.a Direktive PUO u skladu s međunarodnim pravom i s obzirom na članak 9. stavak 2. Aarhuške konvencije ( 40 ) potvrđuje da obje mogućnosti navedene u članku 10.a Direktive PUO moraju omogućiti da se ograniči dopuštenost postupka revizije, a ne opseg njegova nadzora. Naime, Implementation Guide ( 41 ), koji se može koristiti kao pomoć za tumačenje Konvencije, te kriterije znakovito naziva kriterijima za aktivnu procesnu legitimaciju („standing”) ( 42 ).

90. U tom se pogledu priključujem stajalištu nezavisne odvjetnice E. Sharpston koja obje mogućnosti također objašnjava time da su države potpisnice Aarhuške konvencije željele njome u obzir uzeti različite nacionalne pretpostavke u pogledu prava na podnošenje tužbe ( 43 ).

91. U odnosu na opseg nadzora u postupovnom pogledu stoga treba zaključiti da Direktiva PUO predviđa nadzor postupovne zakonitosti odluka i ni na koji način ne ograničava razloge koji se mogu iznijeti u prilog odgovarajućem pravnom sredstvu. U skladu s načelom djelotvornosti, ovo se pravno sredstvo ne smije učiniti praktično nemogućim ili pretjerano otežanim u odnosu na odredbe koje proizlaze iz prava Unije i čiji je cilj zaštita okoliša. Nacionalna pravna zaštita koja je u skladu s tim zahtjevima odgovara i članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a u skladu s kojima države članice osiguravaju pravne lijekove dostatne za osiguranje učinkovite pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije. Šira pojašnjenja u vezi s opsegom nadzora nisu moguća zbog izostanka informacija o povredama postupka u pogledu kojih su izneseni konkretni prigovori.

4. Ispitivanje nacionalnih kriterija

92. U nastavku bih želio prvo ispitati je li u kontekstu članka 10.a Direktive PUO kriterij utjecaja na materijalni položaj tužitelja, kako ga je Bundesverwaltungsgericht opisao, u skladu sa zahtjevima iz članka 10.a te direktive. Pravna teorija na području upravnog prava u dotičnoj državi članici posljednjih se godina intenzivno bavila ovom temom te je pod utjecajem presude Trianel došla do različitih zaključaka o tome u kojoj je mjeri na području prava okoliša, a osobito u odnosu na povrede postupka prilikom procjene učinaka na okoliš, moguće zadržati zahtjev povrede subjektivnog prava ( 44 ).

93. Pažljivo tumačenje članka 10.a Direktive PUO, osobito s obzirom na njegov smisao i svrhu, pokazuje da taj kriterij, kako ga je Bundesverwaltungsgericht opisao, nije u skladu sa zahtjevima iz te direktive.

94. Kao što je gore utvrđeno, tekstom članka 10.a predviđen je postupak revizije za osporavanje (i) postupovne zakonitosti, pri čemu se uopće ne upućuje na ograničenje razloga iznesenih u prilog tom osporavanju. Pri tome je tom normom dopušteno ograničiti pristup postupku revizije na takve pripadnike zainteresirane javnosti koji tvrde da im je povrijeđeno pravo. Same države članice određuju ovaj koncept uzimajući izričito u obzir cilj da se zainteresiranoj javnosti omogući širok pristup pravosuđu. Doduše, u slučaju tog kriterija radi se, na što sam već ukazao, o dopuštenom kriteriju dopuštenosti, a ne o mogućem ograničenju opsega nadzora. Dakle, njime se ne može opravdati ograničenje opsega nadzora.

95. Nadalje valja uzeti u obzir to da Aarhuška konvencija, čijem prenošenju služi članak 10.a Direktive PUO, sadržava korisne naznake o svrsi te norme. U skladu sa svojim člankom 1. ta konvencije treba doprinijeti zaštiti prava svake osobe na život u okolišu pogodnom za njezinu dobrobit. Za to su predviđene određene postupovne odredbe (pristup informacijama, sudjelovanje javnosti) i osiguran djelotvoran pristup pravosuđu.

96. Sedmom i osmom uvodnom izjavom Konvencije dalje se pojašnjava pozadina prava na pristup pravosuđu u pitanjima okoliša. Građanima se omogućava pristup kako bi mogli ostvariti svoje pravo na život u zdravom okolišu i kako bi ispunili svoju dužnost zaštite i unapređivanja okoliša na dobrobit sadašnjih i budućih naraštaja.

97. Mišljenja sam da iz ovoga proizlaze dva zaključka. S jedne strane, postupovne odredbe i poštovanje takvih odredaba imaju i u pravu okoliša bitnu funkciju u vidu zaštite dodijeljenih prava. Ovim se objašnjava rastući značaj prava na sudjelovanje u okviru prava okoliša, koja danas nisu samo element legitimnosti odluka, već i kao takva služe poboljšanju zaštite okoliša ( 45 ). Takvo shvaćanje postupka također objašnjava značaj ispravne provedbe procjene učinaka na okoliš ( 46 ). S obzirom na to, postaje jasno zašto članak 10.a Direktive PUO istovremeno navodi nadzor materijalne i postupovne zakonitosti.

98. S druge strane, Aarhuška konvencija ne vidi zaštitu okoliša kao posebnu funkciju nevladinih organizacija osnovanih u tu svrhu, već pojedinca smatra ovlaštenim, pa čak i dužnim, štititi interese okoliša ( 47 ). Stoga se ograničenje opsega nadzora u slučaju tužbi pojedinaca ne može opravdati time što se udruge za zaštitu okoliša općenito mogu zauzimati za interese okoliša. Doduše, u pogledu prava na podnošenje tužbe je, u skladu s člankom 10.a stavkom 3. drugom i trećom rečenicom, položaj udruga za zaštitu okoliša privilegiran time što prema toj odredbi one imaju prava koja se mogu povrijediti ( 48 ). Što se tiče merituma, ne postoji naznaka o tome da su pripadnici zainteresirane javnosti u lošijem položaju od udruga za zaštitu okoliša. Kao što to pokazuju navedene odredbe Aarhuške konvencije, sam građanin u tom smislu postaje tijelo za provedbu zaštite okoliša ( 49 ), a što je zadaća koju, kao što to tužitelji navode, udruge za zaštitu okoliša mogu izvršavati samo u ograničenom opsegu zbog nedostatnih financijskih sredstava.

99. U skladu sa svim tim, nacionalnim se pravom ne smiju izuzeti pitanja postupovne zakonitosti u okviru (koji se odnosi na pravo okoliša) Direktive PUO iz opsega nadzora sudova u slučaju tužbi koje podnesu pripadnici zainteresirane javnosti. Time bi se prekršilo načelo djelotvornosti, a to ne bi ni bilo prikladno prenošenje članka 10.a Direktive PUO koje je u skladu s pravom Unije. Ako kriterij pozivanja na povredu subjektivnog prava isključuje odredbe koje proizlaze iz prava Unije i čija je svrha zaštita okoliša iz opsega nadzora postupka revizije u smislu članka 10.a Direktive PUO, kao što je to slučaj prema opisu Bundesverwaltungsgerichta, taj se kriterij ne može, prema mojem mišljenju, zadržati.

100. S obzirom na to može se shvatiti i navod Suda u predmetu Trianel prema kojem „nacionalni zakonodavac može ograničiti prava, na povredu kojih se može pozvati pojedinac u okviru sudskog preispitivanja jedne od odluka, radnji ili propusta iz članka 10.a Direktive 85/337, samo na subjektivna javna prava […]” ( 50 ). Pojam subjektivnih javnih prava treba tumačiti na način da se u pogledu merituma pojedinci mogu pozivati na odredbe prava Unije koje služe zaštiti okoliša. U tom smislu konvergira objektivno i subjektivno shvaćena pravna zaštita, na što ukazuje pravo iz članka 1. Aarhuške konvencije na život u okolišu pogodnom za zdravlje i dobrobit pojedinca.

101. Compliance Committee Konvencije (Odbor za usklađenost s Aarhuškom konvencijom) također smatra da povredu članka 9. stavka 2. predstavlja isključivanje zahtjeva zasnovanih na pravu okoliša iz tužbi zbog ograničenja, prema kojem je tužbe zasnovane na susjedskim pravima moguće podnijeti samo ako se radi o pozivanju na vlastita prava, kao i isključivanje prava okoliša iz ovog koncepta. Iako ovaj naputak ne obvezuje Sud ( 51 ), moje tumačenje te konvencije ipak se zasniva na njemu ( 52 ).

102. Za načelo uzročnosti u obzir valja uzeti slične kriterije. I ovdje države članice nedvojbeno posjeduju procesnu autonomiju. U skladu s njom, kriterij uzročnosti načelno ne treba isključiti u svrhu ocjene radi li se o bitnim povredama postupka. Međutim, pri tome se moraju poštovati načela ekvivalentnosti i djelotvornosti. Mora dakle također postojati mogućnost da se zahtjev uzročnosti ocjenjuje posebno s obzirom na načelo djelotvornosti ( 53 ). Ni u ovom pogledu ništa ne upućuje na povredu načela ekvivalentnosti.

103. U skladu s time, zahtjev uzročnosti ne smije spriječiti ostvarivanje prava iz članka 10.a Direktive PUO.

104. Upravo u području o kojem se ovdje radi, a na što sam gore ukazao, postupku pripada posebna uloga kako bi se zajamčila djelotvorna zaštita okoliša. Međutim, pristup postupku revizije u odnosu na povrede postupka djelotvoran je samo ako uspjeh prigovora nije unaprijed isključen. Pri oblikovanju kriterija uzročnosti treba uvažavati posebno značenje postupka, a posebno u okviru europskog prava okoliša, te se ne smije de facto isključiti povrede postupka iz opsega nadzora.

105. To nikako ne znači da svaka povreda postupka mora dovesti do poništenja odluke. Ovo proizlazi već iz usporedbe s posljedicama povreda postupka prilikom donošenja akata Unije. U tom pogledu članak 263. drugi stavak UFEU‑a određuje da je Sud „nadležan u postupcima koje pokreću država članica, Europski parlament, Vijeće ili Komisija zbog […] bitne povrede postupka”. U sudskoj praksi se s ovim, pojednostavljeno rečeno, postupa tako da povreda osobito značajnih postupovnih odredaba dovodi do ništavosti akta ( 54 ), a u slučaju manje značajnih odredba povreda mora imati učinke ( 55 ). Kriterije razvijene u okviru ove odredbe ne može se zbog procesne autonomije država članica automatski prenijeti na članak 10.a Direktive PUO.

106. Međutim, prilikom primjene kriterija uzročnosti treba poštovati načelo djelotvornosti. To znači da se tim kriterijem, a osobito načinom na koji je oblikovan teret iznošenja činjenica i teret dokazivanja u okviru tog kriterija, ne smije praktično isključiti mogućnost pozivanja na odredbe postupka koje proizlaze iz prava Unije i čija je svrha zaštita okoliša. U odnosu na osobito važne odredbe postupka mora se u tom pogledu u cijelosti odustati od zahtjeva uzročnosti u vezi s utjecajem na ishod upravnog postupka.

V – Zaključak

107. Iz gore navedenih razloga predlažem Sudu da na pitanja koja je uputio Bundesverwaltungsgericht odgovori na sljedeći način: 1. Čanak 6. stavak 1. Direktive 2003/35 treba tumačiti na način da su države članice obvezane da odredbe nacionalnog prava donesene radi prenošenja članka 10.a Direktive PUO proglase primjenjivima i na takve upravne postupke za davanje suglasnosti koji su pokrenuti prije 25. lipnja 2005. i koji u tom trenutku još nisu bili dovršeni konačnom odlukom. 2. Članak 10.a Direktive PUO treba tumačiti na način da u postupku revizije koji je predviđen tom odredbom mogućnost osporavanja postupovne zakonitosti odluke mora postojati i u slučaju u kojem je procjena utjecaja na okoliš provedena, međutim sadržava nepravilnosti. 3. Članak 10.a Direktive PUO treba tumačiti na način da u slučajevima kada upravno postupovno pravo države članice uspostavlja, kao što to dopušta članak 10.a prvi stavak točka (b) Direktive PUO, načelo u skladu s kojim pripadnici zainteresirane javnosti imaju pristup postupku revizije pred sudom samo pod uvjetom da se pozovu na povredu prava, — nije dopušteno mogućnost uspjeha sudskog osporavanja postupovne zakonitosti odluka za koje važe odredbe te direktive o sudjelovanju javnosti ograničiti na slučajeve u kojima se povredom postupka, osim toga, istovremeno utječe na materijalnopravni položaj tužitelja ako se time odredbe koje proizlaze iz prava Unije i čija je svrha zaštita okoliša isključuje iz opsega nadzora; — nije dopušteno izglede mogućnosti uspjeha sudskog osporavanja postupovne zakonitosti odluka za koje vrijede odredbe te direktive o sudjelovanju javnosti ograničiti na slučajeve u kojima prema okolnostima slučaja postoji konkretna mogućnost da bi pobijana odluka bez povrede postupka bila drukčija, ako se time praktično isključuje mogućnost pozivanja na odredbe koje proizlaze iz prava Unije i čija je svrha zaštita okoliša i ako se taj kriterij također odnosi na posebno važne postupovne odredbe. Ocjena uvjeta koje moraju ispunjavati povrede postupka kako bi ih se moglo uzeti u obzir u korist tužitelja prilikom sudskog osporavanja postupovne zakonitosti odluke podliježe procesnoj autonomiji država članica, koje, međutim, ne smiju pravnu zaštitu povezanu s odredbama koje proizlaze iz prava Unije i čija je svrha zaštita okoliša, onemogućiti, pretjerano otežati ili podvrgnuti nepovoljnijim pravilima od onih koja se odnose na situacije u nacionalnom pravu.

( 1 ) Izvorni jezik: njemački

( 2 ) Presuda od 12. svibnja 2011., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen, (C‑115/09, Zb., str. I‑3673., u daljnjem tekstu: Trianel)

( 3 ) Direktiva Vijeća 85/337/EEZ od 27. lipnja 1985. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL L 175, str. 40.)

( 4 ) Direktiva 2003/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. svibnja 2003. o osiguravanju sudjelovanja javnosti u izradi određenih planova i programa koji se odnose na okoliš i o izmjeni direktiva Vijeća 85/337/EEZ i 96/61/EZ s obzirom na sudjelovanje javnosti i pristup pravosuđu (SL L 156, str. 17.)

( 5 ) Odluka Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. o zaključivanju, u ime Europske zajednice, Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (SL L 124, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 3., str. 10.). Tekst Aarhuške konvencije nalazi se na str. 4. i sljedećim navedenog izdanja Službenog lista Europske unije.

( 6 ) United Nations Economic Commission for Europe, The Aarhus Convention: An Implementation Guide, 2. izd. 2013., str. 6.; Beyerlin, U., i Grote Stoutenburg, J., „Environment, International Protection”, u Wolfrum, R. (ur.), Max Planck Encyclopedia of Public International Law, t. 73.

( 7 ) Vidjeti uvodnu izjavu 5. te direktive.

( 8 ) Direktiva Vijeća 96/61/EZ od 24. rujna 1996. o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja (SL 1996., L 257, str. 26.)

( 9 ) Uvodna izjava 11. Direktive 2003/35

( 10 ) Direktiva 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL 2012., L 26, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 3.)

( 11 ) U verziji objavljenoj 19. ožujka 1991. (BGBl. I, str. 686.).

( 12 ) U verziji objavljenoj 23. siječnja 2003. (BGBl. I, str. 102.).

( 13 ) Od 7. prosinca 2006. (BGBl. I, str. 2816.). Predmet ovog postupka nisu izmjene ovog zakona na temelju Gesetz zur Änderung des Umwelt‑Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften (Zakon o izmjenama Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša predviđenima Direktivom 2003/35 i drugih odredaba prava okoliša) od 21. siječnja 2013., BGBl. I, str. 95.).

( 14 ) U verziji objavljenoj 24. veljače 2010. (BGBl. I, str. 94.).

( 15 ) Bundestagsdrucksache 16/2495.

( 16 ) Presuda od 7. siječnja 2004., Wells (C‑201/02, Zb., str. I‑723.)

( 17 ) Presude od 29. studenoga 1978., Redmond (83/78, Zb., str. 2347., t. 25.), i od 30. studenoga 1995., Esso Española (C‑134/94, Zb., str. I‑4223., t. 9.)

( 18 ) Presuda od 16. lipnja 1981., Salonia (126/80, Zb., str. 1563., t. 6.)

( 19 ) Presuda od 16. srpnja 1992., Meilicke (C‑83/91, Zb., str. I‑4871., t. 31. do 34.)

( 20 ) Presuda od 11. ožujka 1980., Foglia (104/79, Zb., str. 745., t. 10. i 11.)

( 21 ) Presuda od 19. prosinca 2012., Komisija/Italija (C‑68/11, t. 60.)

( 22 ) Presuda od 19. studenoga 1991., Francovich i dr. (C‑6/90 i C‑9/90, Zb., str. I‑5357., t. 11.)

( 23 ) Vidjeti presudu od 12. studenoga 1981., Meridionale Industria Salumi i dr. (212/80 do 217/80, Zb., str. 2735., t. 10.).

( 24 ) Presuda Meridionale Industria Salumi i dr. (vidjeti u gornjoj bilješci 23., t. 10.); mišljenje nezavisne odvjetnice V. Trstenjak u predmetu povodom kojeg je donesena presuda od 22. rujna 2011., Budějovický Budvar (C‑482/09, još neobjavljena u Zborniku, t. 106.), i mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu povodom kojeg je donesena presuda od 14. veljače 2012., Toshiba Corporation i dr. (C‑17/10, t. 42. do 46.).

( 25 ) Presude od 14. travnja 1970., Brock (68/69, Zb., str. 171., t. 7.); od 10. srpnja 1986., Licata/CES (270/84, Zb., str. 2305., t. 31.); od 11. prosinca 2008., Komisija/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, Zb., str. I‑9465., t. 43.); od 6. srpnja 2010., Monsanto Technology (C‑428/08, Zb., str. I‑6765., t. 66.)

( 26 ) Presude od 18. lipnja 1998., Gedeputeerde Staten van Noord‑Holland (C‑81/96, Zb., str. I‑3923., t. 23.), Wells (navedena u gornjoj bilješci 15., t. 43.), i od 15. siječnja 2013., Križan i dr. (C‑416/10, t. 94.).

( 27 ) O problematici retroaktivnosti vidjeti i, pored sudske prakse navedene u prethodnim bilješkama, Tridimas, T., The General Principles of EU Law, OUP, Oxford, 2. izd. 2006., str. 252. do 273.

( 28 ) Presuda Gedeputeerde Staten van Noord‑Holland (navedena u gornjoj bilješci 26., t. 24.)

( 29 ) O statusu Aarhuške konvencije u pravu Unije vidjeti presudu od 8. ožujka 2011., Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, Zb., str. I‑1255., t. 29. do 31.).

( 30 ) Moje isticanje.

( 31 ) U engleskoj i francuskoj verziji su riječi „materijalne” i „postupovne” u Aarhuškoj konvenciji povezane s „i”, a u Direktivi PUO s „ili”. Pri tome se radi isključivo o redakcijskoj izmjeni.

( 32 ) Presuda Trianel (navedena u gornjoj bilješci 2., t. 37.)

( 33 ) Vidjeti samo presudu BVerwG‑a od 8. lipnja 1995. (4 C 4.94) i presudu BVerwG‑a od 13. prosinca 2007. (4 C 9.06.).

( 34 ) Vidjeti također mišljenje nezavisne odvjetnice E. Sharpston u predmetu Trianel (naveden u gornjoj bilješci 2., t. 34.).

( 35 ) Vidjeti Winter, G., Individualrechtsschutz im deutschen Umweltrecht unter dem Einfluss des Gemeinschaftsrechts, (NVwZ) 1999., str. 467.

( 36 ) Presuda Trianel (navedena u gornjoj bilješci 2., t. 60.)

( 37 ) Prvo je uslijedilo usklađivanje nacionalnog prava u okviru sudske prakse, vidjeti presudu BVerwG‑a od 29. rujna 2011., 7 C 21.09. Zatim je izmijenjen odgovarajući zakon: Gesetz zur Änderung des Umwelt‑Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften (Zakon o izmjenama Zakona o dodatnim odredbama o pravnim sredstvima u pitanjima okoliša predviđenima Direktivom 2003/35 i drugih odredaba prava okoliša) od 21. siječnja 2013 (BGBl. I, str. 95.) vidjeti Bundestagsdrucksache 17/10957.

( 38 ) Presuda Wells (navedena u gornjoj bilješci 15., t. 67.), presuda od 18. listopada 2011. u spojenim predmetima Boxus i Roua (C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 i C‑135/09, Zb., str. I‑9711., t. 52.), i Trianel (navedena u gornjoj bilješci 2., t. 43.)

( 39 ) Presuda Trianel (navedena u gornjoj bilješci 2., t. 38.)

( 40 ) Vidjeti uvodnu izjavu 9. Direktive 2003/35.

( 41 ) Presuda od 16. veljače 2012., Solvay i dr. (C‑182/10, t. 28.)

( 42 ) United Nations Economic Commission for Europe, The Aarhus Convention: An Implementation Guide, 2. izd., 2013., str. 20. do 204.

( 43 ) Mišljenje nezavisne odvjetnice E. Sharpston u predmetu Trianel (gornja bilješka 2., t. 44.)

( 44 ) Vidjeti samo Kment, M., Europarechtswidrigkeit des § 4 I UmwRG?, NVwZ 2012., str. 481., Siegel, T., Zur Einklagbarkeit der Umweltverträglichkeit, (DÖV), 2012., str. 709., Ziekow, J., Das Umwelt‑Rechtsbehelfsgesetz im System des deutschen Rechtsschutzes, NVwZ, 2007., str. 259. Temeljna djela izdana prije toga: Calliess, C., Feinstaub im Rechtsschutz deutscher Verwaltungsgerichte, NVwZ, 2006., str. 1.; Schoch, F., „Die europäische Perspektive des Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrechts”, u Schmidt‑Assmann, E. i Hoffmann‑Riem, W. (ur.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, Nomos, Baden‑Baden, 1999., str. 279.; Kokott, J., Europäisierung des Verwaltungsprozessrechts, Die Verwaltung 31 (1998.), str. 335.

( 45 ) Ebbesson, J., „Public Participation”, u: Bodansky, D., i dr. (ur.), The Oxford Handbook of International Environmental Law, Oxford, OUP, 2007., str. 681.

( 46 ) Clément, M., Droit Européen de l’Environnement, Bruxelles, Larcier, 2. izd. 2012., str. 119.

( 47 ) Sedma i osma uvodna izjava Aarhuške konvencije

( 48 ) Presuda Trianel (navedena u gornjoj bilješci 2., t. 40. i 42.)

( 49 ) Koncept građanina kao čuvara poštovanja prava uopće nije stran pravu Unije. Presuda od 5. veljače 1963., van Gend & Loos (26/62, Zb., str. 1.). Vidjeti Weiler, J. H. H., „The Transformation of Europe“, u The Constitution of Europe, CUP, Cambridge, 1999., str. 10. i 20.

( 50 ) Presuda Trianel (navedena u gornjoj bilješci 2., t. 45.).

( 51 ) Vidjeti članak 15. Aarhuške konvencije kojim su predviđeni nekonfliktni, izvansudski i savjetodavni postupci za ocjenjivanje pridržavanja odredbi te konvencije, kao i Meeting of the Parties, Decision I/7, Review of Compliance, UN Doc. ECE/MP.PP/2/Add.8 od 2. travnja 2004.

( 52 ) Economic Commission for Europe, Findings and recommendations with regard to communication ACCC/C/2010/48 concerning compliance by Austria. Adopted by the Compliance Committee on 16 December 2011, UN Doc. ECE/MP.PP/C.1/2012/4 od 17. travnja 2012., str. 14. U izostanku dostatnih informacija Committee nije utvrdio nikakvu povredu, a argumentirao je posve hipotetski.

( 53 ) Vidjeti u tom pogledu von Danwitz, T., Europäisches Verwaltungsrecht, Springer, Berlin, 2008., str. 541.

( 54 ) Presuda od 29. listopada 1980., Roquette Frères/Vijeće (138/79, Zb., str. 3333., t. 33.)

( 55 ) U vezi s konkretno zahtijevanim učincima Sud je različito odlučio u presudama od 29. listopada 1980., van Landewyck i dr./Komisija (209/78 do 215/78 i 218/78, Zb., str. 3125., t. 47.), i od 2. listopada 2003., Thyssen Stahl/Komisija (C‑194/99 P, Zb., str. I‑10821., t. 31.).