Privremena verzija





MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE

ELEANOR SHARPSTON

od 31. siječnja 2019.( )

Predmet C-704/17

D. H.

uz sudjelovanje:

Ministerstvo vnitra

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Nejvyšší správní soud (Vrhovni upravni sud, Češka Republika))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članci 6. i 47. – Zajednička politika azila i supsidijarne zaštite – Direktiva 2013/33/EU – Članak 9. – Jamstva za podnositelje zahtjeva za međunarodnu zaštitu protiv kojih su donesene odluke o upravnom zadržavanju – Sudsko razmatranje takvih odluka – Pravo na djelotvoran pravni lijek – Nacionalna pravila u skladu s kojima se postupak sudskog razmatranja obustavlja nakon oslobađanja podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu”





1. Nejvyšší správní soud (Vrhovni upravni sud, Češka Republika) ovim zahtjevom za prethodnu odluku od Suda traži smjernice u pogledu tumačenja Direktive 2013/33/EU( ), koja predviđa jamstva za podnositelje zahtjeva za međunarodnu zaštitu protiv kojih su nadležna nacionalna tijela donijela odluku o upravnom zadržavanju. Sud koji je uputio zahtjev želi doznati protive li se toj direktivi, tumačenoj u vezi s Poveljom Europske unije o temeljnim pravima( ), a osobito u vezi s pravima na slobodu, sigurnost i djelotvoran pravni lijek koja su u njoj utvrđena, nacionalna pravila koja predviđaju da se postupak pobijanja odluke o zadržavanju mora obustaviti ako je dotična osoba oslobođena.

2. Sud koji je uputio zahtjev svojim pitanjem od Suda zahtijeva, među ostalim, da u kontekstu nacionalne postupovne autonomije razmotri temeljno pravo na djelotvoran pravni lijek zajedno s općim načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti utvrđenima u pravu Unije.

Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: EKLJP)

3. Članak 5. stavak 1. EKLJP-a( ) predviđa da „[s]vatko ima pravo na slobodu i na osobnu sigurnost”. U članku 5. stavku 4. navedeno je da „[s]vatko tko je lišen slobode uhićenjem ili pritvaranjem ima pravo pokrenuti sudski postupak u kojem će se brzo odlučiti o zakonitosti njegova pritvaranja ili o njegovu puštanju na slobodu ako je pritvaranje bilo nezakonito”. U skladu s člankom 5. stavkom 5., „[s]vatko tko je žrtva uhićenja ili pritvaranja suprotno odredbama ovoga članka ima izvršivo pravo na odštetu”.

Pravo Unije

Povelja

4. Članak 6. predviđa da „[s]vatko ima pravo na slobodu i osobnu sigurnost”( ). Ostale odredbe članka 5. EKLJP-a nisu konkretno preuzete.

5. Prvi stavak članka 47. predviđa da svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom( ).

6. U skladu s člankom 51. stavkom 1., odredbe Povelje primjenjuju se na države članice „samo kada provode pravo Unije”.

7. Članak 52. stavak 1. predviđa da „[s]vako ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih […] Poveljom mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda. Podložno načelu proporcionalnosti, ograničenja su moguća samo ako su potrebna i ako zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba”. U skladu s člankom 52. stavkom 3., „[u] onoj mjeri u kojoj […] Povelja sadrži prava koja odgovaraju pravima zajamčenima [EKLJP-om], značenje i opseg primjene tih prava jednaki su onima iz [EKLJP-a]. Ova odredba ne sprječava pravo Unije da pruži širu zaštitu”. Članak 52. stavak 7. predviđa da sudovi Europske unije i država članica „uzimaju u obzir objašnjenja sastavljena kao smjernice za tumačenje […] Povelje”( ).

8. U Objašnjenjima se daje do znanja da „[p]rava u članku 6. jesu prava zajamčena člankom 5. EKLJP-a, i [da] u skladu s člankom 52. stavkom 3. Povelje imaju jednako značenje i opseg primjene”. Posljedično, „ograničenja, koja mogu biti legitimno uvedena u vezi s [tim pravima], ne smiju premašiti ona koja dozvoljava EKLJP”. U Objašnjenjima je navedeno da je zaštita predviđena člankom 47. Povelje širih razmjera jer jamči pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom.

Direktiva 2013/32

9. U skladu s člankom 26. stavkom 2. Direktive 2013/32/EU o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite( ), „[a]ko se zadržava podnositelj zahtjeva, države članice osiguravaju da postoji mogućnost ubrzanog sudskog razmatranja u skladu s Direktivom 2013/33”.

Direktiva 2013/33

10. Uvodne izjave Direktive 2013/33 sadržavaju sljedeće navode:

– Europsko vijeće donijelo je Stockholmski program( ) u kojem je ponovno potvrdilo obvezu ostvarivanja cilja da se uspostavi zajedničko područje zaštite i solidarnosti na temelju zajedničkog postupka za azil i jednakog statusa osoba kojima je priznata međunarodna zaštita na temelju visokih standarda zaštite te pravednih i djelotvornih postupaka (uvodna izjava 5.);

– U odnosu na postupanje prema podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu, države članice su dužne poštovati obveze iz instrumenata međunarodnog prava kojih su stranke (uvodna izjava 10.);

– Takve se osobe smije zadržati samo pod vrlo jasno definiranim iznimnim okolnostima koje su utvrđene u Direktivi 2013/33 te u skladu s načelima nužnosti i razmjernosti u odnosu na način i svrhu takvog zadržavanja; kada se podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu zadržava, on mora imati djelotvoran pristup potrebnim postupovnim jamstvima, kao što je podnošenje pravnog lijeka pred nacionalnim pravosudnim tijelom (uvodna izjava 15.); i

– Direktivom 2013/33 poštuju se temeljna prava i čuvaju načela koja su posebno priznata u Povelji; njome se nastoji poticati primjenu, među ostalim, članaka 6. i 47. Povelje te ju treba na odgovarajući način provoditi (uvodna izjava 35.).

11. Članak 2. sadržava sljedeće definicije. „Zahtjev za međunarodn[u] zaštit[u]” je „zahtjev za zaštit[u] koji državi članici podnosi državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva, a može se shvatiti kao traženje statusa izbjeglice ili supsidijarne zaštite, pri čemu podnositelj zahtjeva ne traži izrijekom drugu vrstu zaštite koja je izvan djelokruga [Direktive 2011/95], a koja se može zasebno tražiti”( ). „Podnositelj zahtjeva” znači „državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva koja je podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu o kojem još nije donesena konačna odluka”( ). Naposljetku, „zadržavanje” znači „zadržavanje podnositelja zahtjeva od strane države članice na određenom mjestu na kojem je podnositelju zahtjeva uskraćena sloboda kretanja”( ).

12. U članku 3. navedeno je da se Direktiva 2013/33 primjenjuje na „[…] sve državljane trećih zemalja i osobe bez državljanstva koje podnesu zahtjev za međunarodnu zaštitu na državnom području, uključujući na granici, u teritorijalnim vodama ili u područjima tranzita države članice, sve dok im je kao podnositeljima zahtjeva dopušteno ostati na državnom području […]”.

13. U skladu s člankom 4., države članice mogu uvesti ili zadržati povoljnije odredbe u području uvjeta prihvata za podnositelje zahtjeva.

14. Članak 8. predviđa materijalne uvjete u pogledu zadržavanja podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Podnositelje zahtjeva moguće je zadržati samo iz razloga predviđenih u članku 8. stavku 3. Osobito, članak 8. stavak 3. točka (d) dopušta državama članicama da podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu zadrže zbog postupka vraćanja na temelju Direktive 2008/115/EZ( ) „da se pripremi vraćanje i/ili provede postupak udaljavanja”, pod uvjetom da dotična država članica „na temelju objektivnih kriterija, uključujući i da je [dotična osoba] već ima[la] mogućnost započeti postupak za azil, može dokazati da postoje opravdani razlozi za pretpostavku da osoba podnosi zahtjev za međunarodnu zaštitu samo da odgodi ili oteža izvršenje odluke o vraćanju”. Razlozi za zadržavanje utvrđuju se u nacionalnom pravu.

15. Članak 9. naslovljen je „Jamstva za zadržane podnositelje zahtjeva”. U njemu je predviđeno:

„1. Podnositelja zahtjeva zadržava se što je kraće moguće i samo tako dugo dok vrijede razlozi iz članka 8. stavka 3.

[…]

2. Zadržavanje podnositelja zahtjeva u pisanom obliku određuju sudska ili upravna tijela. U nalogu o zadržavanju navode se stvarni i pravni razlozi na kojima se zadržavanje temelji.

3. Kada zadržavanje nalažu upravna tijela, države članice osiguravaju brzo sudsko razmatranje zakonitosti zadržavanja koje se provodi po službenoj dužnosti i/ili na zahtjev podnositelja zahtjeva. Kada se razmatranje provodi po službenoj dužnosti, takvo razmatranje provodi se što je prije moguće od početka zadržavanja. Kada se provodi na zahtjev podnositelja zahtjeva, provodi se što je prije moguće nakon pokretanja odgovarajućih postupaka. U tu svrhu države članice u nacionalnom pravu definiraju razdoblje u okviru kojega se provodi sudsko razmatranje zakonitosti zadržavanja po službenoj dužnosti i/ili sudsko razmatranje na zahtjev podnositelja zahtjeva.

Kada se u okviru sudskog razmatranja dokaže da je zadržavanje nezakonito, predmetni podnositelj zahtjeva odmah se oslobađa.

4. Zadržani podnositelji zahtjeva odmah se pisanim putem, na jeziku koji razumiju ili se opravdano pretpostavlja da ga razumiju, obavješćuju o razlozima zadržavanja i postupcima utvrđenima nacionalnim pravom za osporavanje naloga za zadržavanje kao i o mogućnosti traženja besplatne pravne pomoći i zastupanja.

5. Zadržavanje u razumnim vremenskim razmacima razmatra sudsko tijelo po službenoj dužnosti i/ili na zahtjev predmetnog podnositelja zahtjeva, posebno kada zadržavanje dulje traje, kada se pojave relevantne okolnosti ili su dostupne nove informacije koje mogu utjecati na zakonitost zadržavanja.

6. Države članice u slučaju sudskog razmatranja naloga za zadržavanje iz stavka 3. osiguravaju da podnositelji zahtjeva imaju pristup besplatnoj pravnoj pomoći i zastupanju. To uključuje barem pripremu traženih postupovnih dokumenata i sudjelovanje u postupku pred sudskim tijelima u ime podnositelja zahtjeva.

[…]”

Nacionalno pravo

16. Sud koji je uputio zahtjev navodi da su odredbe o sudskom razmatranju odluka o zadržavanju predviđene u članku 46.a stavcima 6. do 9. Zákona č. 325/1999 Sb., o azylu (Zakon br. 325/1999 o azilu) do 14. kolovoza 2017. omogućavale podnositeljima zahtjeva da odluku o zadržavanju pobijaju u roku od 30 dana od dostave takve odluke. Krajský soud (Okružni sud, Češka Republika) – prvostupanjski sud –morao je o tužbi odlučiti u roku od sedam radnih dana od podnošenja upravnog spisa. Protiv odluke tog suda mogla se uložiti kasacijska žalba sudu koji je uputio zahtjev.

17. Članak 46.a stavak 9. Zakona br. 325/1999 o azilu izmijenjen je, s učinkom od 15. kolovoza 2017., Zakonom br. 222/2017. U skladu s izmijenjenom verzijom članka 46.a stavka 9.( ) (kako je izložena u odluci kojom je upućeno prethodno pitanje), ako se podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu oslobodi prije nego što sud donese odluku o tužbi protiv odluke o zadržavanju, taj sud sada mora automatski obustaviti postupak koji se pred njim vodi. Nadležna tijela dužna su bez odgode taj sud obavijestiti o oslobađanju podnositelja zahtjeva. Ta se pravila primjenjuju i na prvostupanjske postupke i, mutatis mutandis, na žalbene postupke pred sudom koji je uputio zahtjev.

Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja

18. Dana 20. ožujka 2017., za D. H.-a je utvrđeno da se na državnom području Češke Republike nalazi bez valjanih putnih isprava ili dozvole boravka. Izdana mu je odluka o udaljavanju kao i zabrana ulaska te je zadržan u svrhu udaljavanja. D. H. je potom podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu na državnom području Češke Republike. Nadležna tijela su ga odlukom od 28. ožujka 2017. ponovno zadržala uz obrazloženje da je zahtjev za međunarodnu zaštitu podnio samo kako bi ozakonio svoj boravišni status te izbjegao udaljavanje iz Češke Republike (u daljnjem tekstu: odluka o zadržavanju).

19. D. H. je tu odluku pobijao pred Krajský soud (Okružni sud). Taj je sud 4. srpnja 2017. D. H.-ovu tužbu odbio kao neosnovanu. Dana 16. kolovoza 2017., to jest jedan dan nakon stupanja na snagu sporne nacionalne mjere, D. H. je protiv te presude podnio kasacijsku žalbu sudu koji je uputio zahtjev.

20. D. H. je u međuvremenu, 5. travnja 2017., povukao svoj zahtjev za međunarodnu zaštitu. Nakon toga je pušten na slobodu te je 5. svibnja 2017. dobrovoljno napustio Češku Republiku i otputovao u Republiku Bjelarus. U skladu sa spornom nacionalnom mjerom, nadležna tijela o njegovu su oslobađanju obavijestila sud koji je uputio zahtjev te su zatražila obustavu žalbenog postupka koji se pred njim vodi.

21. U tom kontekstu, sud koji je uputio zahtjev pita:

„Treba li članak 9. Direktive 2013/33 […] u vezi s člancima 6. i 47. Povelje […] tumačiti na način da mu se protivi nacionalno zakonodavstvo koje ne dopušta da [sud koji je uputio zahtjev] sudsku odluku o zadržavanju stranog državljanina razmotri nakon što je njegovo zadržavanje okončano?”

22. Pisana očitovanja podnijele su Češka Republika i Komisija. Predmet je povjeren velikom vijeću. Unatoč očitoj važnosti razmatranih pitanja, rasprava nije održana.

Ocjena

Dopuštenost

23. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, u okviru postupka na temelju članka 267. UFEU-a, nacionalni sud, koji jedini izravno poznaje činjenično stanje predmeta, u najboljem je položaju, s obzirom na to da u potpunosti poznaje slučaj koji razmatra, ocijeniti nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude. Slijedom navedenog, kad se postavljeno pitanje odnosi na tumačenje prava Unije, Sud je u pravilu dužan donijeti prethodnu odluku.

24. D. H. je oslobođen (nakon čega je napustio državno područje Češke Republike). Dakle, postavlja se pitanje, koje će Sud razmotriti po službenoj dužnosti, traži li sud koji je uputio zahtjev opće mišljenje ili smjernice u pogledu hipotetskog pitanja, što bi njegov zahtjev učinilo nedopuštenim( ).

25. Smatram da to nije slučaj. Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje čini se da sama odluka o zadržavanju nije poništena; te da, u skladu s nacionalnim pravom, podnositelj zahtjeva mora ishoditi rješenje o poništenju odluke o zadržavanju da bi pokrenuo postupak za naknadu štete zbog nezakonitog zadržavanja. Sud koji je uputio zahtjev smatra da automatska obustava takve podnositelje zahtjeva lišava prava na takvu naknadu štete. Češka vlada osporava to stajalište.

26. Nije na Sudu da odlučuje o primjenjivosti odredbi nacionalnog prava koje su relevantne za ishod glavnog postupka. Umjesto toga, Sud mora, u skladu s raspodjelom nadležnosti između sudova Unije i nacionalnih sudova, uzeti u obzir zakonodavni kontekst prethodnog pitanja, kako je opisan u odluci kojom mu je to pitanje upućeno( ). Međutim, Sud je nadležan nacionalnom sudu pružiti potpune smjernice o tome kako protumačiti pravo Unije kako bi se tom sudu omogućilo da u predmetu koji razmatra odgovori na pitanje o usklađenosti nacionalnog prava s pravom Unije( ).

27. Budući da postoji mogućnost da će D. H. htjeti pokrenuti postupak za poništenje odluke o njegovu zadržavanju te da sud koji je uputio zahtjev smatra da je odgovor Suda na prethodno pitanje relevantan za ocjenu koju mora provesti u glavnom postupku, mišljenja sam da Sud treba razmotriti to pitanje.

Opće napomene

28. Nesporno je da je D. H. podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu te da je stoga podnositelj zahtjeva u smislu Direktive 2013/33( ). Također je nesporno da je na temelju odluke o zadržavanju zadržan u smislu članka 2. točke (h) te direktive.

29. Prema objašnjenju suda koji je uputio zahtjev, dok se na prvostupanjski postupak u kojem je D. H. pobijao odluku o zadržavanju primjenjivala verzija nacionalnog zakona koja je bila na snazi do 15. kolovoza 2017., na postupak koji se sada pred njim vodi primjenjuje se izmijenjena verzija tog zakona, koja zahtijeva automatsku obustavu.

30. Sud koji je uputio zahtjev u biti pita protivi li se sporna mjera članku 9. Direktive 2013/33. Taj je sud svjestan – što je pohvalno – svoje odgovornosti da toj direktivi, po potrebi, da puni učinak ne čekajući prethodno ukidanje sporne nacionalne mjere zakonodavstvom ili u bilo kojem drugom ustavnopravnom postupku( ). Svjestan je i da te odredbe mora što je više moguće tumačiti u svjetlu teksta i svrhe Direktive 2013/33 kako bi postigao željeni rezultat( ), osigurao punu djelotvornost te direktive i došao do rješenja koje je u skladu s ciljem koji se njome nastoji postići( ). Sud koji je uputio zahtjev naglašava da se sporna nacionalna mjera koja zahtijeva automatsku obustavu primjenjuje na sve postupke, kako na prvostupanjske tako i na žalbene.

31. Kada upravna ili sudska tijela država članica primjenjuju odredbe nacionalnog prava donesene radi prijenosa Direktive 2013/33 u nacionalni pravni poredak, ona djeluju unutar područja primjene prava Unije te stoga provode pravo Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje( ). Ona stoga moraju poštovati temeljna prava na slobodu i djelotvornu sudsku zaštitu predviđena u člancima 6. i 47. Povelje.

32. U onoj mjeri u kojoj Povelja sadržava prava koja odgovaraju pravima zajamčenima EKLJP-om, značenje i opseg primjene tih prava jednaki su onima iz te konvencije( ). U Objašnjenjima koja se odnose na Povelju navedeno je da članak 6. odgovara članku 5. EKLJP-a; dok članak 47. Povelje proširuje članak 13. EKLJP-a( ). Dakle, minimalni prag zaštite zajamčenih prava treba se utvrditi ne samo s obzirom na tekst EKLJP-a( ), nego i s obzirom na, među ostalim, sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava( ).

33. Sud u biti treba razmotriti dva pitanja. Kao prvo, koji je opseg prava na pristup sudskom razmatranju zakonitosti zadržavanja na temelju članka 9. Direktive 2013/33? Kao drugo, u kojoj se mjeri na žalbene postupke u kojima se razmatra zakonitost takvog zadržavanja primjenjuju uvjeti koji se primjenjuju na sudsko razmatranje u prvom stupnju?

Sudsko razmatranje zakonitosti zadržavanja: članak 9. Direktive 2013/33

34. Članak 8. Direktive 2013/33 predviđa stroge materijalne uvjete u pogledu donošenja odluka o upravnom zadržavanju podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Članak 9. zadržanim podnositeljima zahtjeva pak pruža nekoliko važnih jamstava. Među njima je i ono prema kojem se dotičnu osobu smije zadržati samo tako dugo dok vrijede razlozi iz članka 8. stavka 3. te direktive (članak 9. stavak 1.). U odluci kojom se upućuje prethodno pitanje u tom se pogledu ništa izričito ne navodi, ali se čini da je D. H. zadržan na temelju članka 8. stavka 3. točke (d)( ).

35. Ako se zadržava podnositelj zahtjeva, on mora imati mogućnost ubrzanog sudskog razmatranja zakonitosti odluke o zadržavanju( ). Na raspolaganju ima važna dodatna postupovna jamstva: pravo da ga se, na jeziku koji razumije, obavijesti o razlozima zadržavanja i postupcima za osporavanje naloga o zadržavanju( ) i pravo na pristup besplatnoj pravnoj pomoći i zastupanju( ). Ako se dokaže da je zadržavanje nezakonito, podnositelj zahtjeva odmah se oslobađa.

36. Budući da odredbe članka 9. Direktive 2013/33 treba tumačiti u vezi s člancima 6. i 47. Povelje i odredbama EKLJP-a na koje se u Povelji upućuje, prikladno je podsjetiti na standarde zaštite predviđene EKLJP-om.

37. Članak 5. stavak 1. EKLJP-a predviđa da se nitko smije lišiti slobode, osim u slučajevima predviđenima tom konvencijom i u postupku propisanom zakonom. U skladu s člankom 5. stavkom 4., svatko tko je lišen slobode ima pravo pokrenuti sudski postupak u kojem će se brzo odlučiti o zakonitosti njegova pritvaranja ili će ga se osloboditi ako je pritvaranje bilo nezakonito( ). Glavni cilj tog sudskog razmatranja jest, očito, omogućiti pritvoreniku da ostvari svoje pravo na slobodu. Ako je pritvaranje nezakonito, ono se, naravno, mora okončati.

38. Međutim, ni posljedice ni učinci nezakonitog zadržavanja ne nestaju čarobno kada se vrata centra za zadržavanje otvore te se dotičnu osobu pusti na slobodu. Zaključak suda da je osoba bila nezakonito zadržana zaključak je da ona nije trebala odnosne dane ili tjedne provesti zatvorena. Ništa joj na svijetu ne može vratiti to vrijeme. Međutim, sudovi mogu utvrditi i proglasiti činjenicu da je zadržavanje bilo nezakonito. Na taj se način razjašnjavaju podaci u službenim evidencijama. To može biti važno za budućnost, kada ta osoba bude morala ispuniti neki obrazac u kojem se pita o njezinoj prošlosti; ili kada je trenutni ili potencijalni poslodavac bude provjeravao. To može biti i određena vrsta utjehe: službeno priznanje da je počinjena nepravda. Osim toga, dotična osoba može poželjeti tražiti naknadu štete za izgubljene dane ili tjedne. U tom smislu, članak 5. stavak 5. EKLJP-a predviđa da svatko tko je lišen slobode suprotno odredbama stavaka 1. i 4. tog članka ima izvršivo pravo na odštetu( ).

39. Što se tiče sudske zaštite predviđene člankom 47. Povelje, Sud je utvrdio da svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom, u skladu s uvjetima utvrđenima tim člankom. Sud je naglasio da postojanje djelotvornog sudskog nadzora radi osiguranja poštovanja Unijinih pravnih odredaba čini samu bit vladavine prava( ).

40. Iz teksta članka 9. stavaka 3. i 5. Direktive 2013/33 bez ikakve sumnje proizlazi da zadržani podnositelj zahtjeva mora imati pristup sudskom razmatranju zakonitosti njegova zadržavanja. Nastavlja li to pravo postojati ako se podnositelj zahtjeva, dok još traje postupak koji je pokrenuo dok je bio zadržan, oslobodi upravnom odlukom nadležnih nacionalnih tijela?

41. Smatram da na to pitanje treba potvrdno odgovoriti.

42. Članak 9. stavak 3. počinje riječima „Kada zadržavanje nalažu upravna tijela […]”. Ne piše „Kada je podnositelj zahtjeva zadržan”. Dakle, naglasak je na pravnoj činjenici da su nadležna nacionalna tijela naložila lišavanje slobode. Potrebno je osvrnuti se upravo na tu pravnu činjenicu; jer je radnjom države ograničeno to pravo na slobodu.

43. To potvrđuje okolnost da je u članku 9. stavku 2. navedeno da „[z]adržavanje podnositelja zahtjeva u pisanom obliku određuju sudska ili upravna tijela. U nalogu o zadržavanju navode se stvarni i pravni razlozi na kojima se zadržavanje temelji”. Sudskom razmatranju podliježe nalog o zadržavanju, jer taj nalog čini temelj lišavanja slobode. Ako se analizom tog naloga „dokaže da je zadržavanje nezakonito, predmetni podnositelj zahtjeva odmah se oslobađa” (članak 9. stavak 3., zadnja rečenica). Strogost nadzora zakonitosti naloga o zadržavanju naglašena je u uvodnoj izjavi 15. Direktive 2013/33, u kojoj je navedeno da se podnositelje zahtjeva smije zadržati samo pod vrlo jasno definiranim iznimnim okolnostima te u skladu s načelima nužnosti i razmjernosti( ).

44. Stoga mi se čini da tekst članka 9. Direktive 2013/33 ide u prilog tumačenju koje predlažem.

45. Kada je riječ o ciljevima i svrsi te odredbe, uobičajena i neposredna svrha s kojom se traži sudsko razmatranje zakonitosti odluke o zadržavanju jest ukidanje te odluke kako bi dotična osoba vratila svoju slobodu. Međutim, posljedice i učinci zadržavanja isti su neovisno o tome temelji li se oslobađanje na daljnjoj upravnoj odluci nadležnih tijela ili pak na sudskoj odluci o ukidanju izvornog naloga o zadržavanju.

46. Tumačenje direktive prema kojem dotična osoba više ne uživa zaštitu nakon što je oslobođena dovelo bi do čudnih anomalija. Dva su primjera dovoljna da bi se to ilustriralo.

47. Zamislimo da su nadležna tijela dvojicu podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, A i B, zadržala iz razloga koji su člankom 8. stavkom 3. Direktive 2013/33 predviđeni kao nedopušteni. Obojica zatraže sudsko razmatranje. Tijela nakon dva tjedna uvide svoju pogrešku u pogledu podnositelja A te ga oslobode ujutro 15 dana od kada je zadržan. Podnositelja B i dalje se zadržava Nadležni sudac tog poslijepodneva ispita njihove tužbe. Ako prava iz direktive prestaju s oslobađanjem, tužbu podnositelja A će se odbiti, dok će se u pogledu podnositelja B donijeti odluka o ukidanju naloga o njegovu zadržavanju, koja će predviđati da ga se odmah, to isto poslijepodne, oslobodi te će mu omogućiti da zahtijeva naknadu štete za nezakonito zadržavanje. Podnositelji A i B oslobođeni su u razmaku od tek šest sati. Obojica su bila nezakonito zadržana više od dva tjedna. Međutim, zbog uskog tumačenja članka 9., u smislu da se ta odredba odnosi samo na podnositelje zahtjeva koji su doista zadržani dok se njihovi slučajevi ispituju, A je lišen sudske zaštite.

48. S druge strane, zamislimo da su nadležna tijela zadržala podnositelja zahtjeva C. Radi se o pogrešnoj identifikaciji – iako je C doista podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu, on nije osoba D koju su tijela zapravo htjela zadržati; te u direktivi ne postoji pravna osnova za njegovo zadržavanje. On zatraži sudsko razmatranje. Protjera ga se prije nego što je njegovu tužbu moguće razmotriti (pri čemu on još uvijek žustro prosvjeduje da nije osoba D). Njega se stoga više ne zadržava. Usko tumačenje članka 9. nalaže da on ne može pred sudovima tražiti zaštitu jer je (protjerivanjem) „oslobođen”.

49. Ako nadležna tijela mogu osobu koju su zadržala na temelju članka 8. Direktive 2013/33 izuzeti iz područja primjene članka 9. te direktive i zaštite koju on pruža jednostavnim donošenjem daljnje upravne odluke o njegovu oslobađanju (i potom primjenom odredbe o automatskoj obustavi poput one koja je predmet glavnog postupka), postoji izgledna mogućnost zlouporabe. Tijela bi u tom slučaju mogla osigurati to da podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu – tako da ga zadrže, oslobode, ponovno zadrže i ponovno oslobode – nikada ne ostvari sudsko razmatranje odluke (odluka) o zadržavanju.

50. Time ne navodim da se to doista događa u predmetnom slučaju. Umjesto toga bih uputila na povijesni primjer nerazboritog zakona parlamenta Ujedinjene Kraljevine usvojenog na vrhuncu borbe sufražetkinja za dobivanje prava glasa za žene. Aktivistkinje se zatvaralo zbog sitnih šteta na imovini ili ometanja policije. U zatvoru su štrajkale glađu te ih se poprilično brutalno hranilo na silu. Počele su pridobivati simpatije javnosti. Liberalnoj vladi Stanleyja Baldwina pala je na um ideja. Umjesto da ih se na silu hrani u zatvoru nakon što bi zbog nejedenja oslabile do određene mjere, zašto ih se ne bi privremeno pustilo na slobodu? Nakon što bi počele jesti i vratile snagu, ponovno bi ih se uhitilo i zatvorilo. S tim ciljem usvojen je Prisoners (Temporary Discharge for Ill Health) Act 1913 (Zakon o zatvorenicima (privremeno puštanje na slobodu zbog zdravstvenih problema) iz 1913.). On je ubrzo postao poznat pod nazivom „Zakon mačke i miša”, jer je okrutna usporedba s mačkom koja se poigrava sa svojim plijenom prije nego što ga dokrajči bila više nego očita. Kao i u tom primjeru, jasno je da i u predmetnom slučaju postoji mogućnost zlouporabe.

51. Također podsjećam da je sud koji je uputio zahtjev naveo da sudska odluka kojom se poništava odluka o zadržavanju čini preduvjet za podnošenje tužbe za naknadu štete zbog nezakonitog zadržavanja. Ističem da češka vlada u svojim pisanim očitovanjima ne prihvaća da je to nužno predviđeno nacionalnim pravom; te se suzdržavam od iznošenja bilo kakvog stajališta o tome je li ta vlada ili pak Nejvyšší správní soud (Vrhovni sud) pravilno protumačio nacionalno pravo. Samo iznosim dva općenitija zapažanja.

52. Kao prvo, svrha jamstava predviđenih člankom 9. jest omogućiti razmatranje razloga za zadržavanje utvrđenih u članku 8. stavku 3. kako bi se ne samo osiguralo da se podnositelji zahtjeva oslobode ako ti razlozi nisu dokazani, nego i kako bi se obeshrabrile proizvoljne povrede prava podnositelja zahtjeva na slobodu( ). Činjenica da tu odredbu treba tumačiti s obzirom na temeljna prava utvrđena u člancima 6. i 47. Povelje ide u prilog širokom tumačenju. Usko se tumačenje pak, prema mojemu mišljenju, protivi tim temeljnim pravima( ).

53. Kao drugo, čini mi se da sudska praksa Suda u pogledu pravnog interesa osobe za pokretanje postupka pruža korisne smjernice u vezi s time. Sud je tako – u kontekstu pojedinačnih mjera ograničavanja koje je Vijeće usvojilo u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike – zaključio da podnositelj zahtjeva ima interes za poništenje akta osobito kada utvrđenje o nezakonitosti razumno može poslužiti kao temelj za buduću tužbu za naknadu materijalne ili nematerijalne štete( ) koju mu je sporni akt uzrokovao( ). Čak i ako ne postoji mogućnost ostvarenja novčane naknade štete, podnositelj zahtjeva može imati moralni interes za pokretanje postupka, zato što potencijalno poništenje može činiti oblik popravljanja nematerijalne štete koju je pretrpio zbog nezakonitosti predmetnog akta( ).

54. Smatram da je načela iz te sudske prakse moguće smisleno primijeniti na situaciju poput predmetne, u kojoj je ograničeno temeljno pravo dotične osobe na slobodu iz članka 6. Povelje. Stoga smatram da članak 9. Direktive 2013/33 pristup sudovima radi sudskog razmatranja omogućuje ne samo podnositelju zahtjeva kojeg se trenutačno zadržava. On ujedno omogućuje podnositelju zahtjeva koji je bio zadržan, ali koji je upravnim nalogom kasnije oslobođen, da zahtijeva da se utvrdi da je njegovo zadržavanje bilo nezakonito. U tom je smislu nevažno hoće li takvo utvrđenje pružiti moralnu utjehu za pretrpljenu nepravdu ili pak poslužiti kao osnova za tužbu za naknadu štete zbog nezakonitog zadržavanja.

55. Naposljetku, podsjećam da je sud koji je uputio zahtjev objasnio da sporna nacionalna mjera predviđa automatsku obustavu, što isključuje sudsko ispitivanje odluke o upravnom zadržavanju, čak i u prvom stupnju. Sud koji je uputio zahtjev ističe da se takvo uređenje protivi članku 9. stavku 3. Direktive 2013/33; s čime se slažem. Čini mi se da je odredbu čiji je praktični učinak isključenje nadzorne nadležnosti sudova teško moguće pomiriti s temeljnom premisom vladavine prava u Europskoj uniji.

56. Shodno tomu, smatram da na prethodno pitanje načelno treba odgovoriti na način da se članku 9. Direktive 2013/33 protivi nacionalno pravilo poput onog koje se razmatra u glavnom postupku ako ono od nacionalnih sudova zahtijeva da automatski obustave sudski postupak koji je podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu pokrenuo protiv odluke o njegovu zadržavanju ako je on kasnijim upravnim nalogom oslobođen prije donošenja sudske odluke.

Sudsko razmatranje zakonitosti zadržavanja: žalbe

57. U predmetnom postupku, odluka o zadržavanju D. H.-a sudski se razmatrala u prvom stupnju prije nego što je na snagu stupila izmijenjena verzija članka 46.a stavka 9. Zakona br. 325/1999 o azilu .

58. Imaju li države članice prema pravu Unije marginu prosudbe koja im dopušta da propišu da se žalbeni postupak protiv odluke donesene na temelju prvostupanjskog sudskog razmatranja mora automatski obustaviti ako je podnositelj zahtjeva oslobođen upravnim nalogom prije donošenja sudske odluke?

59. I češka vlada i Komisija smatraju da je takvo uređenje u skladu s člankom 9. stavkom 3. Direktive 2013/33.

60. Ne dijelim njihovo stajalište.

61. Direktivom 2013/33 nastoje se uvesti visoki standardi zaštite te pravedni i djelotvorni postupci za podnositelje zahtjeva( ). Zakonodavna povijest pokazuje da su pravna i postupovna jamstva u pogledu zadržavanja podnositelja zahtjeva uvedena kako bi se osigurao veći stupanj usklađenja i poboljšali standardi iz ranije mjere kojom su uvedeni minimalni standardi za prihvat podnositelja zahtjeva za azil (Direktiva 2003/9/EZ)( ). Cilj je bio osigurati da su takva pravila potpuno u skladu s temeljnim pravima iz Povelje kao i obvezama na temelju međunarodnog prava( ).

62. Direktivom 2013/33 provodi se minimalno usklađivanje uvjeta za prihvat podnositelja zahtjeva( ) te ona u tom smislu utvrđuje minimalnu razinu ispod koje nijedna država članica ne smije ići. Međutim, one mogu usvojiti povoljnija pravila.

63. Direktiva 2013/33 ne predviđa da države članice moraju osigurati drugi stupanj sudskog nadzora za slučaj da podnositelji zahtjeva žele pobijati prvostupanjsku odluku( ). Osim toga, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da načelo djelotvorne sudske zaštite pojedincu daje pravo na pristup na sudu, ali ne i na pristup većem broju stupnjeva sudovanja( ).

64. Dakle, usvajanje nacionalne odredbe poput one koja se razmatra u glavnom postupku jasno ulazi u okvir postupovne autonomije država članica, podložno načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti iz prava Unije( ). Usputno ističem da se za propisivanje drugog stupnja sudovanja može smatrati da pogoduje ne samo podnositelju zahtjeva. Primjerice, on omogućuje nadležnim tijelima država članica da pobijaju ono što smatraju (s pravom ili ne) „nepravilnim” prvostupanjskim odlukama; a kada je donošenje odluka povjereno mnoštvu različitih prvostupanjskih sudaca, omogućuje da se na žalbenom stupnju razvije koherentna sudska praksa koja svima pruža dosljednost i pravnu sigurnost.

65. Ipak, kada se razmatra margina prosudbe država članica, važno je imati na umu da članak 9. stavak 3. Direktive 2013/33 konkretizira, u odnosu na utvrđivanje uvjeta prihvata podnositelja zahtjeva u širem kontekstu zajedničkog europskog sustava azila, pravo na djelotvoran pravni lijek. Cilj je te direktive osigurati postojanje djelotvornih pravnih i postupovnih jamstava koja osiguravaju zakonitost odluka o zadržavanju( ).

66. Sud je odlučio u nekoliko predmeta u kojima su pojedinci htjeli uložiti žalbu protiv prvostupanjske odluke u vezi s pravima koja proizlaze iz prava Unije, ali u kojima relevantno zakonodavstvo Unije nije predviđalo mogućnost drugostupanjskog razmatranja na nacionalnoj razini. U tim predmetima, nacionalna postupovna pravila o tijeku takvog razmatranja bilo je potrebno ispitati s obzirom na načelo djelotvornosti. Dva nedavna primjera ilustriraju pristup Suda.

67. Predmet Belastingdienst/Toeslagen( ) odnosio se na pravni lijek državljanina treće zemlje protiv odluke nacionalnih tijela kojom mu je naloženo da vrati subvencije koje je primio za troškove najma i zdravstvene skrbi. Sud koji je uputio zahtjev tražio je smjernice u pogledu tumačenja članka 39. Direktive 2005/85/EZ( ) i članka 13. Direktive 2008/115, u vezi s člankom 18., člankom 19. stavkom 2. i člankom 47. Povelje. Pitanje je bilo je li se tim odredbama protivio nacionalni propis koji, iako je omogućavao podnošenje žalbi protiv prvostupanjskih presuda kojima su se potvrđivale odluke o odbijanju zahtjeva za međunarodnu zaštitu i vraćanju njihovih podnositelja, tom pravnom lijeku nije davao automatski suspenzivni učinak, čak ni kada bi se dotična osoba pozvala na ozbiljnu opasnost od povrede načela zabrane prisilnog udaljenja i vraćanja.

68. Sud je u tom predmetu priznao da se, iako nijedna od tih direktiva nije sadržavala pravila o uvođenju i organiziranju drugostupanjskog sudovanja za pravne lijekove protiv odluka o odbijanju zahtjeva za međunarodnu zaštitu i odluka o vraćanju( ), „Direktiva 2008/115, isto kao i Direktiva 2005/85, mora tumačiti, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 24. prve direktive i uvodne izjave 8. druge direktive, poštujući temeljna prava i načela priznata osobito Poveljom”( ). Sud je nacionalne odredbe nakon toga analizirao s obzirom na načela ekvivalentnosti i djelotvornosti te je odlučio da načelo djelotvornosti u tom slučaju nije podrazumijevalo zahtjeve koji prekoračuju one koji proizlaze iz temeljnih prava, osobito prava zajamčenih člankom 47. Povelje( ). Sud je zaključio da su oba načela poštovana.

69. Nasuprot tomu, Sud je u predmetu Sánchez Morcillo i Abril García( ), koji se odnosio na tumačenje članka 7. Direktive 93/13/EEZ o nepoštenim uvjetima u potrošačkim ugovorima( ) i članka 47. Povelje, utvrdio da su odnosna nacionalna pravila nanosila štetu djelotvornosti zaštite potrošača uvedene Direktivom 93/13( ). Ocjenjujući odnosna nacionalna pravila s obzirom na načelo djelotvornosti, Sud je naveo da obveza država članica da osiguraju djelotvornost prava stranaka na temelju Direktive 93/13 (u tom se predmetu radilo o pravima usmjerenima protiv korištenja nepoštenih ugovornih odredaba) podrazumijeva zahtjev sudske zaštite, također uspostavljen člankom 47. Povelje, koji je nacionalni sud dužan poštovati. Ta zaštita mora vrijediti kako u području određivanja sudova koji su nadležni za tužbe utemeljene na pravu Unije tako i što se tiče utvrđivanja postupovnih pravila vezanih za takve tužbe( ).

70. Čini mi se da se pristup Suda iz potonjeg predmeta može po analogiji smisleno upotrijebiti u ovom predmetu. U konačnici je djelotvornost sudskog razmatranja odluka o zadržavanju ta koja će odrediti pružaju li materijalni uvjeti iz članka 8. i jamstva iz članka 9. Direktive 2013/33, tumačeni u vezi s člankom 47. Povelje, podnositeljima zahtjeva zaštitu kakvu bi trebali pružati.

71. Kada je riječ o načelu djelotvornosti, čini mi se da su osobito relevantni sljedeći aspekti situacije koju je opisao sud koji je uputio zahtjev.

72. Kao prvo, automatska obustava može dovesti do proizvoljnog postupanja. Ako žalbeni sud o žalbi protiv prvostupanjske presude o odluci o zadržavanju ne uspije odlučiti prije oslobađanja predmetne osobe, radi se o različitom postupanju u usporedbi sa slučajevima u kojima se podnositelja zahtjeva nastavlja zadržavati. Čak i ako su razlozi za razmatranje i prateće okolnosti isti, potonji podnositelj zahtjeva može podnijeti žalbu protiv prvostupanjske odluke, dok prvonavedeni ne može.

73. Kao drugo, upravna bi tijela pukim oslobađanjem dotičnog podnositelja zahtjeva mogla osigurati da žalbeni sud nikada ne može razmatrati prvostupanjsku presudu. Teško da se time poštuje jednakost stranaka( ). Osim toga, činjenica da su nadležna tijela ta koja sudove obavještavaju o oslobađanju podnositelja zahtjeva omogućuje tim tijelima da žalbeni sud ometaju u izvršavanju njegovih neovisnih funkcija. Ako kasacijske žalbe sudu koji je uputio zahtjev – kako on u odluci kojom je uputio prethodno pitanje navodi da je slučaj u ovom predmetu – načelno pristižu tek nakon što je dotični podnositelj zahtjeva oslobođen, automatska obustava znači da je taj sud u praksi lišen mogućnosti da razmatra zakonitost odluka o zadržavanju.

74. Iako je potpuno točno da članak 9. stavak 3. Direktive 2013/33 ne zahtijeva od nacionalnih tijela drugi stupanj sudskog razmatranja, ako države članice odluče to dodatno razmatranje uključiti u svoje nacionalne sustave, uvjeti pod kojima se razmatranje provodi moraju, prema mojemu shvaćanju, poštovati opći okvir jamstava iz te direktive te shodno tomu i članak 47. Povelje.

75. U tom je pogledu korisno povući usporedbu s ranom presudom Suda u predmetu Sotgiu( ). Taj se predmet odnosio na tumačenje člankom 48. stavkom 4. UEEZ-a predviđene iznimke od slobodnog kretanja radnika koja vrijedi za zaposlenike u javnoj službi. Sud je utvrdio da je ograničavanje pristupa stranih državljana određenim djelatnostima u javnoj upravi činilo interes koji države članice mogu zaštititi tom iznimkom. Međutim, na tu se odredbu nije bilo moguće pozvati kako bi se opravdale mjere kojima se te radnike diskriminiralo u pogledu plaće ili drugih uvjeta rada nakon što su primljeni u javnu službu( ).

76. Po analogiji, ako država članica ipak omogući drugi stupanj razmatranja odluka o zadržavanju, smatram da ona u tom slučaju mora poštovati jamstva iz članka 9. Direktive 2013/33, tumačena u vezi s člankom 47. Povelje, uključujući jamstvo djelotvornog pristupa sudskom razmatranju.

77. U jednom sam drugom mišljenju navela da je ograničenje prava na djelotvoran pravni lijek pred sudom u smislu članka 47. Povelje koje uzrokuje mjera obuhvaćena područjem primjene prava Unije moguće opravdati samo ako je predviđeno zakonom, ako poštuje bit tog prava i (podložno načelu proporcionalnosti) ako je potrebno te zaista odgovara ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba. Po mojemu mišljenju, u predmetima poput ovog, ocjena iz članka 52. stavka 1. Povelje potrebna je kako bi se zadovoljila razina zaštite koju članak 47. Povelje dodjeljuje pojedincima. Primjena drukčije metodologije imala bi iznenađujuć (te, po mojemu mišljenju, neprihvatljiv) učinak u smislu da bi države članice mogle izbjeći taj test na temelju puke činjenice da su djelovale, unutar opsega svoje postupovne autonomije, u području u kojem je zakonodavac Unije konkretizirao pravo na djelotvoran pravni lijek( ).

78. S obzirom na navedeno, čini mi se da sporna nacionalna mjera nije u skladu s načelom djelotvornosti.

79. A što je s načelom ekvivalentnosti?

80. To načelo podrazumijeva jednako postupanje s pravnim lijekovima temeljenima na povredi nacionalnog prava i onim sličnima temeljenima na povredi prava Unije, a ne ekvivalentnost između nacionalnih postupovnih pravila primjenjivih na različite vrste sporova( ). Položaj državljanina treće zemlje koji traži međunarodnu zaštitu u nekim je aspektima specifičan. Na njegov položaj utječu, primjerice, obveze na temelju međunarodnog prava kao i određene odredbe prava Unije( ). Državljanin treće zemlje koji traži međunarodnu zaštitu u okviru Direktive 2013/33 stoga ne podliježe nužno istim postupovnim pravilima kao što su ona koja uređuju nacionalna pitanja.

81. Ističem da sud koji je uputio zahtjev u odluci kojom je taj zahtjev upućen navodi razne primjere nacionalnih postupaka koji uključuju sudski nadzor zadržavanja, kao što je razmatranje zakonitosti policijskog zadržavanja ili zadržavanja u zdravstvenoj ustanovi. Ti se postupci na prvi pogled čine mogućim referentnim okvirima za ocjenu sporne nacionalne mjere. Ipak, u konačnici je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri jesu li nacionalna postupovna pravila koja provode tu direktivu usporediva s općenitijim postupovnim pravilima koja uređuju zadržavanje pojedinaca. Kako je Sud naveo, „[k]ad je riječ o usporedivosti pravnih sredstava, zadaća je nacionalnog suda, koji izravno poznaje primjenjiva postupovna pravila, da provjeri sličnost predmetnih pravnih sredstava s aspekta njihova predmeta, svrhe i bitnih elemenata”( ).

Zaključak

82. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud na sljedeći način odgovori na pitanja koja je uputio Nejvyšší správní soud (Vrhovni upravni sud, Češka Republika):

Članak 9. Direktive 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, u vezi s člancima 6. i 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalno pravilo, poput onog koje se razmatra u glavnom postupku, ako ono od nacionalnih sudova zahtijeva da automatski obustave sudski postupak koji je podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu pokrenuo protiv odluke o njegovu zadržavanju ako je on kasnijim upravnim nalogom oslobođen prije donošenja sudske odluke.