MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MICHALA BOBEKA

od 23. rujna 2020. ( 1 )

Spojeni predmeti C‑83/19, C‑127/19 i C‑195/19

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”

protiv

Inspecţia Judiciară

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunalul Mehedinţi (Viši sud u Mehedinţiju, Rumunjska))

i

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”,

Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor”

protiv

Consiliul Superior al Magistraturii

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputila Curtea de Apel Alba Iulia (Žalbeni sud u Albi Iuliji, Rumunjska))

i

PJ

protiv

QK‑a

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputila Curtea de Apel Bucureşti (Žalbeni sud u Bukureštu, Rumunjska))

Predmet C‑291/19

SO

protiv

TP‑a i drugih

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputila Curtea de Apel Braşov (Žalbeni sud u Braşovu, Rumunjska))

Predmet C‑355/19

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”,

Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor”,

OL

protiv

Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputila Curtea de Apel Piteşti (Žalbeni sud u Piteştiju, Rumunjska))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Ugovor o pristupanju Republike Bugarske i Rumunjske Europskoj uniji – Odluka Komisije 2006/928/EZ o uspostavi mehanizma za suradnju i provjeru napretka (CVM) – Priroda i pravni učinci CVM‑a i izvješća koja je Komisija na temelju njega sastavila – Privremeno imenovanje uprave Pravosudne inspekcije – Nacionalna pravila o osnivanju i ustroju odjela unutar državnog odvjetništva koji je zadužen za istrage o kaznenim djelima počinjenima u pravosuđu – Članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a – Vladavina prava – Neovisnost sudstva”

Sadržaj

I. Uvod II. Pravni okvir A. Pravo Unije 1. Primarno pravo 2. Odluka o CVM‑u B. Rumunjsko pravo 1. Ustav Rumunjske 2. Odredbe o Pravosudnoj inspekciji a) Zakon br. 317/2004 b) Izvanredna uredba br. 77/2018 3. Odredbe o odjelu za istrage o kaznenim djelima počinjenima u pravosuđu a) Zakon br. 207/2018 b) Izvanredna uredba br. 90/2018 c) Izvanredna uredba br. 92/2018 d) Izvanredna uredba br. 7/2019 e) Izvanredna uredba br. 12/2019 III. Činjenično stanje, nacionalni postupak i prethodna pitanja A. Predmet C‑83/19 B. Predmet C‑127/19 C. Predmet C‑195/19 D. Predmet C‑291/19 E. Predmet C‑355/19 F. Postupak pred Sudom IV. Analiza A. Dopuštenost prethodnih pitanja 1. C‑83/19 2. C‑127/19 i C‑355/19 3. C‑195/19 i C‑291/19 4. Međuzaključak o dopuštenosti B. Relevantno pravo Unije i mjerila 1. CVM a) Jesu li Odluka o CVM‑u i izvješća u okviru CVM‑a akti Unije? b) Je li Ugovor o pristupanju pravilna pravna osnova? 1) Formalna pravna osnova 2) Sadržaj i ciljevi 3) Trajanje CVM‑a 4) Međuzaključak c) Pravni učinci CVM‑a 1) Pravni učinci Odluke o CVM‑u 2) Pravni učinci izvješćâ u okviru CVM‑a d) Jesu li predmetne nacionalne mjere obuhvaćene područjem primjene CVM‑a? 2. Načelo neovisnosti sudstva: članak 47. Povelje i/ili članak 19. stavak 1. UEU‑a a) Članak 47. Povelje b) Članak 19. stavak 1. UEU‑a c) Članak 19. stavak 1. UEU‑a i opasnost preširoko otvorenih vrata 3. Mjerila i narav ocjene a) Mjerila: vanjski aspekti neovisnosti sudstva i doktrina dojma b) Priroda ocjene: što treba utvrditi C. Ocjena predmetnih nacionalnih odredbi 1. Opći kontekst 2. Privremeno imenovanje uprave Pravosudne inspekcije a) Odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i stajališta stranaka b) Analiza c) Međuzaključak 3. Odjel za istrage o kaznenim djelima počinjenima u pravosuđu a) Odluke kojima su upućeni zahtjevi za prethodnu odluku i stajališta stranaka b) Analiza i) Opravdanje – Nedvosmisleno i pristupačno opravdanje? – Stvarno opravdanje? ii) Jamstva iii) Kontekst i djelovanje u praksi iv) Razuman rok c) Međuzaključak V. Zaključak

I. Uvod

1. Ovi predmeti odnose se na dva institucionalna aspekta rumunjskog pravosudnog sustava koji su nedavno izmijenjeni reformom takozvanih „zakona o pravosuđu” ( 2 ) u toj državi članici. Pet zahtjeva za prethodnu odluku koji se zajedno razmatraju u ovom mišljenju u bitnome se odnose, s jedne strane, na privremeno imenovanje čelnika Inspecția Judiciară (Pravosudna inspekcija, Rumunjska) i, s druge, na osnivanje odjela unutar državnog odvjetništva, koji je odgovoran za istrage o kaznenim djelima počinjenima u pravosuđu ( 3 ).

2. Međutim, u svim tim predmetima postavljaju se dva preliminarna pitanja koja je potrebno za početak razmotriti. Kao prvo, kakvu pravnu prirodu i učinke ima „Mehanizam za suradnju i provjeru” (u daljnjem tekstu: CVM) ( 4 ), uspostavljen Odlukom Komisije 2006/928/EZ ( 5 )?

3. Europska komisija na temelju CVM‑a izdaje periodična izvješća. U svojem je izvješću objavljenom 2018. ( 6 ) utvrdila nekoliko problematičnih aspekata nedavnih reformi rumunjskog pravosudnog sustava, koji su predmet ovih zahtjeva za prethodnu odluku. S obzirom na to, sudovi koji su uputili zahtjeve traže pojašnjenje pravnog statusa CVM‑a i Komisijinih izvješća, osobito kako bi utvrdili jesu li preporuke iz tih izvješća obvezujuće za rumunjska tijela.

4. Nadalje, pitajući se o sukladnosti nacionalnih zakonodavnih promjena s načelima vladavine prava, djelotvorne sudske zaštite i neovisnosti pravosuđa, prethodna pitanja upućuju na nekoliko odredbi primarnog prava, osobito na članak 2. UEU‑a; članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a; i članak 47. drugi stavak Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja). Dakle, drugo preliminarno pitanje koje treba pojasniti jest koje su od tih odredbi primjenjive u ovim predmetima, u specifičnom kontekstu stanja u Rumunjskoj nakon pristupanja unutar kojeg se CVM i dalje primjenjuje.

II. Pravni okvir

A. Pravo Unije

1. Primarno pravo

5. U skladu s člankom 4. stavkom 3. Ugovora o pristupanju Republike Bugarske i Rumunjske Europskoj uniji (u daljnjem tekstu: Ugovor o pristupanju) ( 7 ), institucije Unije prije pristupanja mogu usvojiti, među ostalim, mjere predviđene u člancima 37. i 38. Akta o uvjetima pristupanja Bugarske i Rumunjske (u daljnjem tekstu: Akt o pristupanju) ( 8 ).

6. U skladu s člankom 2. Akta o pristupanju, od dana pristupanja, odredbe Osnivačkih ugovora i akata koje su donijele institucije prije pristupanja obvezujuće su za Rumunjsku i primjenjuju se u Rumunjskoj pod uvjetima utvrđenima u Ugovorima i Aktu o pristupanju.

7. Članak 37. Akta o pristupanju predviđa: „Ako Bugarska ili Rumunjska ne ispune obveze preuzete u okviru pregovora o pristupanju, uključujući obveze u bilo kojoj sektorskoj politici koja se odnosi na gospodarske aktivnosti s prekograničnim učinkom, i time uzrokuje ozbiljnu povredu funkcioniranja unutarnjeg tržišta ili neposrednu opasnost od takve povrede, Komisija može, do kraja razdoblja od najviše tri godine od pristupanja, na obrazloženi zahtjev države članice ili na vlastitu inicijativu, poduzeti odgovarajuće mjere. Mjere moraju biti proporcionalne te se prednost daje mjerama koje najmanje ometaju funkcioniranje unutarnjeg tržišta i, kada je to prikladno, primjeni postojećih sektorskih zaštitnih mehanizama. Takve zaštitne mjere ne smiju se koristiti kao sredstvo proizvoljne diskriminacije ili kao prikriveno ograničavanje trgovine među državama članicama. Zaštitna odredba može se aktivirati i prije pristupanja na temelju rezultata praćenja te usvojene mjere stupaju na snagu na dan pristupanja, osim ako one predvide kasniji datum. Mjere se ne zadržavaju dulje nego li je to nužno potrebno, a u svakom slučaju ukidaju se kada se dotična obveza ispuni. Mogu se, međutim, primjenjivati i nakon isteka razdoblja određenog u prvom stavku sve dok se dotične obveze ne ispune. Kao odgovor na napredak koji dotična nova država članica postigne u ispunjavanju svojih obveza Komisija može na odgovarajući način prilagoditi mjere. Komisija pravodobno obavješćuje Vijeće prije ukidanja zaštitnih mjera te u tom pogledu uzima u obzir sve primjedbe Vijeća.” [neslužbeni prijevod]

8. U skladu s člankom 38. Akta o pristupanju: „Ako u Bugarskoj ili Rumunjskoj postoje ozbiljni nedostaci ili neposredna opasnost od takvih nedostataka u prenošenju, stanju provedbe ili u primjeni okvirnih odluka ili bilo kojih drugih odgovarajućih obveza, instrumenata suradnje i odluka koje se odnose na uzajamno priznavanje u području kaznenog prava iz glave VI. Ugovora o Europskoj uniji te direktiva i uredaba koje se odnose na uzajamno priznavanje u građanskim stvarima iz glave IV. Ugovora o osnivanju Europske zajednice, Komisija može do kraja razdoblja od najviše tri godine od pristupanja, na obrazloženi zahtjev države članice ili na vlastitu inicijativu i nakon savjetovanja s državama članicama, poduzeti odgovarajuće mjere te odrediti uvjete i način njihove primjene. Ne dovodeći u pitanje nastavak bliske pravosudne suradnje, te mjere mogu imati oblik privremene suspenzije primjene odgovarajućih odredaba i odluka u odnosima između Bugarske ili Rumunjske i bilo koje druge države članice ili država članica. Zaštitna odredba može se aktivirati i prije pristupanja na temelju rezultata praćenja te usvojene mjere stupaju na snagu na dan pristupanja, osim ako one predvide kasniji datum. Mjere se ne zadržavaju dulje nego li je to nužno potrebno, a u svakom slučaju ukidaju se kada se nedostaci isprave. Mogu se, međutim, primjenjivati i nakon isteka razdoblja određenog u prvom stavku sve dok ti nedostaci postoje. Kao odgovor na napredak koji dotična nova država članica postigne u ispravljanju utvrđenih nedostataka Komisija može na odgovarajući način prilagoditi mjere nakon savjetovanja s državama članicama. Komisija pravodobno obavješćuje Vijeće prije ukidanja zaštitnih mjera te u tom pogledu uzima u obzir sve primjedbe Vijeća.” [neslužbeni prijevod]

2. Odluka o CVM‑u

9. Odluka o CVM‑u usvojena je, kako je navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 5., na temelju članaka 37. i 38. Akta o pristupanju.

10. U skladu s uvodnom izjavom 6. Odluke o CVM‑u, „[p]reostala otvorena pitanja na području odgovornosti i učinkovitosti pravosudnog sustava i tijela kaznenog progona opravdavaju uspostavljanje mehanizma za suradnju i provjeru napretka Rumunjske u ispunjavanju posebnih mjerila na području reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije”.

11. Članak 1. Odluke o CVM‑u predviđa da Rumunjska svake godine izvješćuje Komisiju o napretku u ispunjavanju svakog mjerila predviđenog prilogom toj odluci. U skladu s člankom 2., Komisija svoje komentare i nalaze o izvješću Rumunjske Europskom parlamentu i Vijeću prvi put priopćuje u lipnju 2007. te nakon toga prema potrebi, a najmanje svakih šest mjeseci. Članak 3. predviđa da Odluka o CVM‑u „stupa na snagu samo podložno stupanju na snagu Ugovora o pristupanju i na dan njegova stupanja na snagu”. U skladu s člankom 4., Odluka o CVM‑u upućena je svim državama članicama.

12. Prilog Odluci o CVM‑u sadržava „[m]jerila iz članka 1. koje Rumunjska treba ispuniti”. Prvo, treće i četvrto mjerilo iz tog priloga su: „[o]sigurati transparentniji i učinkovit pravosudni postupak, a posebno povećanjem kapaciteta i odgovornosti Vrhovnog sudskog vijeća. […]”; „[n]astavno na već ostvareni napredak, nastaviti voditi profesionalne, nepristrane istrage sumnji za korupciju na visokoj razini” odnosno „[p]oduzeti daljnje mjere za [sprečavanje] i borbu protiv korupcije, a posebno u lokalnoj upravi”.

B. Rumunjsko pravo

1. Ustav Rumunjske

13. Članak 115. stavak 4. Constituția României (Ustav Rumunjske) predviđa da „vlada izvanredne uredbe može donositi samo u iznimnim slučajevima, čije uređivanje nije moguće odgoditi, te u njihovu sadržaju mora obrazložiti nužnost njihova donošenja”.

14. U skladu s člankom 133. stavkom 1. Ustava Rumunjske, „Vrhovno sudsko vijeće jamac je neovisnosti pravosuđa”.

15. Članak 132. stavak 1. Ustava Rumunjske predviđa da „državni odvjetnici svoje djelatnosti obavljaju u skladu s načelom zakonitosti, nepristranosti i hijerarhijskog nadzora, pod okriljem ministra pravosuđa”.

2. Odredbe o Pravosudnoj inspekciji

a) Zakon br. 317/2004

16. U skladu s člankom 65. Zakona br. 317/2004 o VSV‑u: „1. U okviru preustroja Pravosudnog inspektorata uspostavlja se Pravosudna inspekcija kao tijelo s pravnom osobnosti unutar [VSV‑a], sa sjedištem u Bukureštu. 2. Pravosudnom inspekcijom upravlja glavni inspektor, uz pomoć zamjenika glavnog inspektora, koji se imenuju na temelju natječaja koji organizira [VSV]. 3. Pravosudna inspekcija djeluje u skladu s načelom operativne neovisnosti, provodeći, putem pravosudnih inspektora imenovanih u skladu s uvjetima propisanima zakonom, analize, provjere i nadzor u posebnim područjima djelatnosti”.

17. U skladu s člankom 67. Zakona br. 317/2004: „1. Glavnog inspektora i zamjenika glavnog inspektora imenuje opća sjednica [VSV‑a] među pravosudnim inspektorima na dužnosti, na temelju natječaja koji se sastoji od predstavljanja projekta koji se odnosi na izvršavanje ovlasti specifičnih za predmetno rukovodeće radno mjesto, pisane provjere u kojoj se ispituju znanja u području upravljanja, komunikacije, ljudskih resursa, sposobnost kandidata da donosi odluke i preuzima odgovornost i njegov otpor na stres, kao i od psihološkog testa. 2. Natječaj organizira [VSV] u skladu s pravilnikom koji se odobrava odlukom opće sjednice [VSV‑a], objavljenom u Monitorul Oficial al României, dijelu I. 3. Organizacija natječajâ za radna mjesta glavnog inspektora i zamjenika glavnog inspektora najavljuje se najmanje tri mjeseca prije njihova održavanja. 4. Mandati glavnog inspektora i zamjenika glavnog inspektora traju tri godine te se mogu jedanput obnoviti, u skladu s odredbama članka 67. stavka 1. 5. Opća sjednica [VSV‑a] može glavnog inspektora i zamjenika glavnog inspektora razriješiti dužnosti ako oni ne izvršavaju svoje rukovodeće ovlasti ili ih ne izvršavaju na odgovarajući način. O razrješenju se odlučuje na temelju godišnjeg revizijskog izvješća predviđenog u članku 68. 6. Protiv odluke o razrješenju opće sjednice [VSV‑a] se u roku od petnaest dana od njezine dostave može podnijeti žalba vijeću za upravne i porezne sporove Înalta Curte de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud, Rumunjska). Žalba odgađa izvršenje odluke [VSV‑a]. Odluka o žalbi je neopoziva.”

b) Izvanredna uredba br. 77/2018

18. Člankom I. Izvanredne vladine uredbe br. 77/2018 o dopuni članka 67. Zakona br. 317/2004 o VSV‑u (u daljnjem tekstu: Izvanredna uredba br. 77/2018) ( 9 ) umetnuta su dva nova stavka iza članka 67. stavka 6. Zakona br. 317/2004: „7. Kada radno mjesto glavnog inspektora ili, ovisno o slučaju, zamjenika glavnog inspektora Pravosudne inspekcije postane upražnjeno nakon isteka mandata, glavni inspektor ili, ovisno o slučaju, zamjenik glavnog inspektora čiji je mandat istekao djeluje kao zamjena sve dok se to radno mjesto ne popuni u skladu sa zakonskim uvjetima. 8. Kada se mandat glavnog inspektora okonča iz drugog razloga osim isteka mandata, zamjenik glavnog inspektora djeluje kao zamjena sve dok se to radno mjesto ne popuni u skladu sa zakonskim uvjetima. Kada se mandat zamjenika glavnog inspektora okonča iz drugog razloga osim isteka mandata, pravosudni inspektor kojeg imenuje glavni inspektor djeluje kao zamjena sve dok se to radno mjesto ne popuni u skladu sa zakonskim uvjetima.”

19. U skladu s člankom II. Izvanredne uredbe br. 77/2018, članak 67. stavak 7. Zakona br. 317/2004 „primjenjuje se i na situacije u kojima je radno mjesto glavnog inspektora ili, ovisno o slučaju, zamjenika glavnog inspektora Pravosudne inspekcije upražnjeno na dan stupanja na snagu ove izvanredne uredbe.”

3. Odredbe o odjelu za istrage o kaznenim djelima počinjenima u pravosuđu

a) Zakon br. 207/2018

20. Člankom I. stavkom 45. Zakona br. 207/2018 o izmjeni i dopuni Zakona br. 304/2004 o organizaciji pravosuđa (u daljnjem tekstu: Zakon br. 207/2018) ( 10 ) iza članka 88. Zakona br. 304/2004 umetnut je novi odjeljak, a sadržava članke 88.1 do 88.9, kojim se uređuje odjel za istrage o kaznenim djelima počinjenima u pravosuđu (u daljnjem tekstu: OKDP).

21. Članak 88.1 Zakona br. 304/2004, kako je izmijenjen, predviđa sljedeće: „1. [OKDP] se uspostavlja u okviru državnog odvjetništva pri Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(Državno odvjetništvo pri Vrhovnom kasacijskom sudu)]. Taj je odjel isključivo nadležan za kazneni progon kaznenih djela koja počine suci i državni odvjetnici, uključujući vojne suce i državne odvjetnike te one koji su članovi [VSV‑a]. 2. [OKDP] zadržava nadležnost za kazneni progon u slučaju kaznenog progona i drugih osoba pored onih iz stavka 1. […] 4. [OKDP‑om] upravlja glavni tužitelj odjela, uz pomoć zamjenika glavnog tužitelja, koje imenuje opća sjednica [VSV‑a] prema uvjetima iz ovog Zakona. 5. Glavni državni odvjetnik Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(Državno odvjetništvo pri Vrhovnom kasacijskom sudu)] rješava sukobe nadležnosti između [OKDP‑a] i ostalih odjela ili jedinica državnog odvjetništva. […]”

22. U skladu s člankom 88.2 Zakona br. 304/2004, kako je izmijenjen: „1. [OKDP] svoje djelatnosti obavlja u skladu s načelima zakonitosti, nepristranosti i hijerarhijskog nadzora. 2. Zabranjeno je upućivanje ili premještanje državnih odvjetnika [OKDP‑u]. 3. [OKDP] svoje djelatnosti obavlja s najviše petnaest državnih odvjetnika. 4. Broj radnih mjesta u [OKDP‑u] može se prilagoditi, ovisno o količini posla, odlukom glavnog državnog odvjetnika Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(Državno odvjetništvo pri Vrhovnom kasacijskom sudu)], na zahtjev glavnog tužitelja odjela, uz suglasnost opće sjednice [VSV‑a]”.

23. Člancima 88.3 i 88.4 Zakona br. 304/2004, kako je izmijenjen, uređen je postupak imenovanja glavnog tužitelja OKDP‑a odnosno njegovih zamjenikâ, uključujući sastav odbora za odabir glavnog tužitelja i zahtjeve za sudjelovanje u natječaju. Osobito, članak 88.3 prvi stavak predviđa da „glavnog tužitelja [OKDP‑a] imenuje opća sjednica [VSV‑a], na temelju natječaja koji se sastoji od predstavljanja projekta koji se odnosi na obavljanje zadaća specifičnih za predmetno rukovodeće radno mjesto, što služi tomu da se ocijene kandidatove rukovodstvene vještine, sposobnost djelotvornog upravljanja resursima, donošenja odluka i preuzimanja odgovornosti, komunikacijske vještine i otpornost na stres, kao i njegov integritet, rad u ulozi državnog odvjetnika i njegov odnos prema vrijednostima svojstvenima tom zanimanju, kao što su neovisnost pravosuđa i poštovanje temeljnih prava i sloboda”. Nadalje, u skladu s člankom 88.3 stavkom 7., „ako glavni tužitelj [OKDP‑a] ne ispunjava dužnosti svojstvene njegovoj funkciji ili ako je protiv njega u posljednje tri godine izrečena stegovna mjera, o njegovu razrješenju, na prijedlog odbora iz stavka 2., odlučuje opća sjednica [VSV‑a]”. U skladu s člankom 88.3 stavkom 8., „glavnog tužitelja [OKDP‑a] imenuje se na mandat u trajanju od tri godine, koji se može obnoviti samo jedanput”.

24. Člankom 88.5 Zakona br. 304/2004, kako je izmijenjen, uređen je postupak za odabir državnih odvjetnika OKDP‑a te su utvrđena pravila provedbe natječaja, koji uključuje razgovor pred općom sjednicom VSV‑a i ocjenjivanje dotadašnjeg rada kandidatâ. U skladu sa stavkom 1., opća sjednica VSV‑a imenuje državne odvjetnike na temelju natječaja, na mandat u trajanju od tri godine, koji se može obnoviti tako da sveukupno traje najviše devet godina. U skladu sa stavkom 3., da bi se mogli prijaviti na taj natječaj, državni odvjetnici moraju ispunjavati sljedeće kumulativne uvjete: „(a) protiv njih u posljednje tri godine nije izrečena stegovna mjera; (b) ispunjavaju barem kvalifikacije koje su potrebne za rad u državnom odvjetništvu pri žalbenom sudu; (c) imaju najmanje 18 godina stvarnog radnog staža u ulozi državnog odvjetnika; (d) primili su odgovarajuće stručno osposobljavanje; (e) besprijekornog su moralnog vladanja”.

25. Člankom 88.8 stavkom 1. predviđeno je da OKDP‑ove ovlasti uključuju: (a) pokretanje kaznenog progona u vezi s kaznenim djelima iz njegove nadležnosti; (b) upućivanje sudovima predmeta u vezi s kaznenim djelima iz točke (a); (c) uspostavu i ažuriranje baze podataka o kaznenim djelima iz njegove nadležnosti; i (d) izvršavanje ostalih ovlasti koje su mu dodijeljene zakonom. U skladu s člankom 88.8 stavkom 2., „raspravama u predmetima koji spadaju u nadležnost odjela prisustvuju državni odvjetnici sudskog odjela Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(Državno odvjetništvo pri Vrhovnom kasacijsko sudu)] ili državni odvjetnici državnog odvjetništva pri sudu pred kojim se predmet vodi”.

26. Članak III. Zakona br. 207/2018 propisuje: „1. [OKDP] svoje djelatnosti počinje obavljati u roku od tri mjeseca od datuma stupanja na snagu ovog Zakona. 2. Predmeti iz [OKDP‑ove] nadležnosti koji su u tijeku pred bilo kojim odjelom državnog odvjetništva te o kojima do datuma početka [OKDP‑ova] djelovanja nije odlučeno, upućuju se na rješavanje tom odjelu čim on počne s djelovanjem.”

b) Izvanredna uredba br. 90/2018

27. Izvanredna vladina uredba br. 90/2018 o mjerama za početak [OKDP‑ova] djelovanja (u daljnjem tekstu: Izvanredna uredba br. 90/2018) ( 11 ) usvojena je kako bi se osigurao početak OKDP‑ova djelovanja u roku predviđenom člankom III. stavkom 1. Zakona br. 207/2018. Prema njezinoj preambuli, budući da VSV do datuma njezina usvajanja nije dovršio postupak potreban za osiguranje početka OKDP‑ova djelovanja, vlada je smatrala potrebnim usvojiti izvanredne zakonodavne mjere kojima se, odstupanjem od članaka 88.3 do 88.5 Zakona br. 304/2004, uspostavlja jednostavan postupak privremenog imenovanja glavnog tužitelja, njegova zamjenika i barem jedne trećine državnih odvjetnika tog odjela.

28. Člankom I. Izvanredne uredbe br. 90/2018 na sljedeći je način izmijenjen članak 88.2 stavak 3. Zakona br. 304/2004: „Aktivnosti [OKDP‑a] obavlja petnaest državnih odvjetnika”.

29. Člankom II. Izvanredne uredbe br. 90/2018 uspostavljen je postupak koji odstupa od članaka 88.3 do 88.5 Zakona br. 304/2004, s ciljem privremenog imenovanja glavnog tužitelja i barem jedne trećine državnih odvjetnika OKDP‑a. Konkretno, u skladu sa stavkom 1. te odredbe, prije dovršetka natječaja organiziranih radi imenovanja na radno mjesto glavnog tužitelja OKDP‑a i izvršna radna mjesta državnih odvjetnika tog odjela zadaće glavnog tužitelja i izvršne dužnosti barem jedne trećine državnih odvjetnika privremeno obavljaju državni odvjetnici koji ispunjavaju uvjete koji su zakonom predviđeni za imenovanje na ta radna mjesta, a koje odabire odbor odgovoran za organizaciju natječaja sastavljen u skladu s člankom 88.3 stavkom 2. Zakona br. 304/2004. U skladu sa stavkom 2., kandidate odabire odbor odgovoran za organizaciju tog natječaja, koji svoje aktivnosti obavlja u prisutnosti barem triju članova, prema postupku koji se provodi unutar pet kalendarskih dana od datuma na koji ga pokrene predsjednik VSV‑a. U skladu sa stavkom 11., „s učinkom od datuma početka [OKDP‑ova] djelovanja, taj odjel preuzima predmete iz svoje nadležnosti koji su u tijeku pred Direcţia Naţională Anticorupţie [(Nacionalna uprava za borbu protiv korupcije)] i drugim odjelima državnog odvjetništva, kao i spise predmeta u vezi s kaznenim djelima iz članka 88.1 stavka 1. ponovno objavljenog Zakona br. 304/2004, kako je kasnije izmijenjen i dopunjen, koji su bili zaključeni prije početka djelovanja tog odjela”.

c) Izvanredna uredba br. 92/2018

30. Izvanrednom vladinom uredbom br. 92 od 15. listopada 2018. o izmjeni i dopuni određenih normativnih akata u području pravosuđa (u daljnjem tekstu: Izvanredna uredba br. 92/2018) ( 12 ) izmijenjen je, među ostalim, Zakon br. 304/2004, tako što je u članak 88.2 ubačen novi stavak 5., koji predviđa da državni odvjetnici OKDP‑a dok svoje zadaće obavljaju u tom odjelu imaju status upućenih državnih odvjetnika. Članak 88.5 stavak 5. izmijenjen je na način da je propisano da se razgovor u okviru postupka za odabir državnih odvjetnika OKDP‑a provodi pred odborom za odabir, a ne pred punim sastavom VSV‑a.

d) Izvanredna uredba br. 7/2019

31. Izvanrednom vladinom uredbom br. 7 od 20. veljače 2019. o određenim privremenim mjerama u pogledu natječaja za članstvo u Institutul Național al Magistraturii [(Nacionalni pravosudni institut, Rumunjska)], početnog osposobljavanja sudaca i državnih odvjetnika, završnog ispita Institutul Național al Magistraturii [(Nacionalni pravosudni institut, Rumunjska)], vježbeništva i ispita sposobnosti sudačkih i državnoodvjetničkih vježbenika te o izmjeni i dopuni Zakona br. 303/2004, Zakona br. 304/2004 i Zakona br. 317/2004 ( 13 ) među ostalim je izmijenjen i dopunjen Zakon br. 304/2004. Njome je u članak 88.1 tog zakona dodan novi stavak 6., prema kojem izraz „hijerarhijski viši državni odvjetnik”, kada se u Codul de procedură penală (Zakoniku o kaznenom postupku) ili u bilo kojem drugom posebnom zakonu koristi u kontekstu kaznenih djela u OKDP‑ovoj nadležnosti, treba tumačiti na način da se odnosi na glavnog tužitelja OKDP‑a, uključujući kada je riječ o odlukama donesenima prije nego što je taj odjel počeo s djelovanjem.

32. Tom su uredbom također uvedena, iza članka 88.5 stavka 11., dva nova stavka 11.1 i 11.2, kojima je izmijenjen postupak imenovanja predviđen tom odredbom. U skladu sa stavkom 11.1, članovi odbora za odabir spomenutog u članku 88.5 zadržavaju svoje pravo glasovanja u općoj sjednici VSV‑a. Stavak 11.2 predviđa da odbori za odabir iz članka 88.3 odnosno članka 88.5 svoje djelatnosti obavljaju zakonito ako su prisutna barem tri njihova članova.

33. Tom je uredbom izmijenjen i članak 88.8, na način da je u stavku 1. točki (d) uvedena nova OKDP‑ova ovlast, koja se sastoji u pokretanju ili povlačenju pravnih sredstava u predmetima iz nadležnosti tog odjela, uključujući predmete koji su u tijeku pred sudovima ili su konačno riješeni prije početka njegova djelovanja.

e) Izvanredna uredba br. 12/2019

34. Izvanrednom vladinom uredbom br. 12 od 5. ožujka 2019. o izmjeni i dopuni određenih normativnih akata u području pravosuđa (u daljnjem tekstu: Izvanredna uredba br. 12/2019) ( 14 ) izmijenjen je Zakon br. 303/2004 o statusu sudaca i državnih odvjetnika, a u Zakon br. 304/2004 umetnuti su članci 88.10 i 88.11. Članak 88.10 predviđa upućivanje pravosudnih policajaca na rad u OKDP na temelju odluke ministra unutarnjih poslova koja se donosi na zahtjev glavnog tužitelja tog odjela. Takva upućivanja na rad mogu trajati do tri godine te se mogu produljiti za isto razdoblje.

III. Činjenično stanje, nacionalni postupak i prethodna pitanja

A. Predmet C‑83/19

35. Asociația „Forumul Judecătorilor din România” (Udruga „Forum sudaca Rumunjske”, u daljnjem tekstu: Udruga „Forum sudaca” ili tužitelj) podnijela je 27. kolovoza 2018. Pravosudnoj inspekciji (u daljnjem tekstu: tuženik) zahtjev za otkrivanje informacija od javnog interesa. Zatražene informacije odnosile su se na aktivnosti Pravosudne inspekcije u razdoblju od 2014. do 2018. Konkretno, odnosile su se na statističke podatke o predmetima koje je to tijelo rješavalo, podrijetlu i ishodu stegovnih postupaka te na podatke o sklapanju protokola između Serviciul Român de Informații (Rumunjska obavještajna služba) i Pravosudne inspekcije te o sudjelovanju tih službi u istragama.

36. Tužitelj je 24. rujna 2018., smatrajući da je tuženik samo djelomično odgovorio na taj zahtjev, protiv potonjeg podnio tužbu Tribunalulu Olt (Viši sud u Oltu, Rumunjska). Tužitelj je zahtijevao da se tuženiku naloži otkrivanje određenih informacija koje su bile predmet zahtjeva od 27. kolovoza 2018.

37. Tuženik je u svojem odgovoru na tužbu, podnesenom 26. listopada 2018., tvrdio da tužiteljeva subjektivna prava nisu bila povrijeđena i da tužbu treba odbiti kao neosnovanu. Taj je odgovor na tužbu potpisao sudac Lucian Netejoru.

38. L. Netejoru je odlukom opće sjednice VSV‑a br. 702/2015 od 30. lipnja 2015. imenovan glavnim inspektorom Pravosudne inspekcije na mandat u trajanju od tri godine (od 1. rujna 2015. do 1. rujna 2018.). L. Netejoru je u vrijeme podnošenja odgovora na tužbu u glavnom postupku djelovao kao privremeni glavni inspektor na temelju Izvanredne uredbe br. 77/2018 od 5. rujna 2018.

39. Tužitelj je u svojoj replici istaknuo prigovor u kojem je naveo da nije dokazano da je potpisnik odgovora na tužbu, L. Netejoru, ovlašten zastupati tuženika, i to zbog dva razloga. Kao prvo, tijelo nadležno za imenovanje glavnog inspektora Pravosudne inspekcije, opća sjednica VSV‑a, nije donijelo upravni akt kojim je utvrđeno da su ispunjene zakonske pretpostavke za privremeno obavljanje te dužnosti.

40. Kao drugo, odredbe Izvanredne uredbe br. 77/2018 su protuustavne. Tužitelj je naveo da je vlada, produljivši Izvanrednom uredbom br. 77/2018 mandate uprave Pravosudne inspekcije, zadirala u ustavne ovlasti VSV‑a. Tužitelj je svoj prigovor temeljio na zaključcima Komisijina izvješća u okviru CVM‑a iz 2018., prema kojima se „činjenica da je ministar pravosuđa odlučio intervenirati produljenjem mandatâ trenutačnih upravitelja može smatrati zadiranjem u nadležnost VSV‑a”, te je naveo da Izvanredna uredba br. 77/2018 povrjeđuje jamstvo neovisnosti predviđeno člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a. Prema tužiteljevoj tvrdnji, ako se utvrdi da CVM i članak 19. stavak 1. drugi stavak UEU‑a Rumunjskoj nameću obveze te da je ona povrijedila te obveze, to će značiti da tuženik nema pravo nastupati kao pravni zastupnik, što će za posljedicu imati poništenje postupovne radnje podnošenja odgovora na tužbu (uključujući u tom odgovoru navedene razloge, iznesene dokaze i istaknute prigovore).

41. Tuženik je istaknuo da se Odluka VSV‑a br. 702/2015, kojom je L. Netejoru imenovan glavnim inspektorom, nalazi na internetskoj stranici Pravosudne inspekcije. Nadalje, tuženik se pozvao na Izvanrednu uredbu br. 77/2018. On je na tom temelju naveo da tužiteljev prigovor treba odbiti kao neosnovan.

42. U tim je okolnostima Tribunalul Olt (Viši sud u Oltu, Rumunjska) odlučio prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja: „1. Treba li [CVM], uspostavljen Odlukom [o CVM‑u], smatrati aktom institucije Unije u smislu članka 267. UFEU‑a, koji može biti podvrgnut tumačenju [Suda]? 2. Jesu li sadržaj, priroda i trajanje [CVM‑a], uspostavljenog Odlukom [o CVM‑u], obuhvaćeni područjem primjene [Ugovora o pristupanju]? Jesu li zahtjevi navedeni u izvješćima utvrđenima u okviru navedenog mehanizma obvezujući za Rumunjsku? 3. Treba li članak 19. stavak 1. drugi podstavak [UEU‑a] tumačiti na način da se njime države članice obvezuje da utvrde mjere potrebne kako bi se osigurala djelotvorna sudska zaštita u područjima uređenima pravom Unije, odnosno jamstva neovisnog stegovnog postupka za rumunjske suce, pri čemu se otklanjaju svi rizici povezani s političkim utjecajem na odvijanje takvih postupaka, kao što je izravno vladino imenovanje uprave Inspecțije Judiciare (Pravosudna inspekcija, Rumunjska), čak i ako je ono privremeno? 4. Treba li članak 2. [UEU‑a] tumačiti na način da su države članice dužne poštovati kriterije vladavine prava, koji se zahtijevaju i u izvješćima utvrđenima u okviru [CVM‑a], uspostavljenog Odlukom [o CVM‑u], u slučajevima postupaka izravnog vladinog imenovanja uprave Inspecțije Judiciare (Pravosudna inspekcija, Rumunjska), čak i ako je ono privremeno?”

B. Predmet C‑127/19

43. Tužitelji u ovom predmetu su Udruga „Forum sudaca” i Asociația „Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor” (Udruga „Pokret za očuvanje statusa državnih odvjetnika”). Tužitelji su 13. prosinca 2018. podnijeli tužbu Curtea de Apel Pitești (Žalbeni sud Piteștija, Rumunjska), zahtijevajući poništenje dviju odluka opće sjednice VSV‑a: Odluke br. 910/19.09.2018 o odobravanju pravila o imenovanju i razrješenju državnih odvjetnika s rukovodećim dužnostima u OKDP‑u ( 15 ) i Odluke br. 911/19.09.2018 o odobravanju pravila o imenovanju, produljenju mandata i razrješenju državnih odvjetnika s izvršnim dužnostima u OKDP‑u ( 16 ).

44. Te su odluke bile donesene na temelju Zakona br. 207/2018. Člankom 1. stavkom 45. tog zakona su iza članka 88. Zakona br. 304/2004 umetnuti članci 88.1 do 88.9, kojima je osnovan OKDP te je uređeno njegovo djelovanje. U skladu s novim člankom 88.5 stavkom 12., „postupci imenovanja, produljenja mandata ili razrješenja državnih odvjetnika s rukovodećih i izvršnih položaja u odjelu detaljno se utvrđuju pravilima koja odobrava opća sjednica [VSV‑a]”. Te dvije odluke, čije se poništenje zahtijeva u ovom predmetu, odobrene su na temelju te odredbe.

45. Tužitelji su naveli da su te dvije upravne odluke protuustavne s obzirom na odredbu Ustava Rumunjske prema kojoj je ta država članica obvezna izvršavati svoje obveze na temelju Ugovorâ kojih je stranka (članak 11. i članak 148. stavak 2. Ustava Rumunjske). Tužitelji su također naveli da se određene odredbe pobijanih zakonodavnih akata protive aktima višeg ranga, uključujući zakone, Ustav i UFEU. Tužitelji su se također pozvali i na CVM. Smatraju da osnivanje OKDP‑a izravno utječe na nadležnosti NUBK‑a), tijela koje je, prema Komisijinim izvješćima, ostvarilo značajne rezultate u okviru CVM‑a. Osnivanje OKDP‑a znači da bi se deseci važnih antikorupcijskih predmeta koji su u tijeku pred NUBK‑om mogli proslijediti OKDP‑u pukim podnošenjem fiktivnih pritužbi protiv pravosudnih službenika, što bi za posljedicu imalo izravno ukidanje značajnog dijela NUBK‑ove djelatnosti.

46. Curtea Constituțională a României (Ustavni sud Rumunjske) je u presudi br. 33 od 23. siječnja 2018. razmatrao odredbe Zakona br. 207/2018 u kontekstu prethodnog ispitivanja ustavnosti. Utvrdio je da su pritužbe u pogledu učinaka osnivanja OKDP‑a na NUBK‑ove nadležnosti neosnovani te da ne postoje obvezujući akti Unije koji bi išli u prilog pritužbama o neustavnosti utemeljenima na članku 148. stavcima 2. i 4. Ustava.

47. Sud koji je uputio zahtjev ističe da su osnivanje OKDP‑a u izvješćima kritizirale Skupina država protiv korupcije (u daljnjem tekstu: GRECO) i Europska komisija za demokraciju putem prava (u daljnjem tekstu: Venecijanska komisija). Komisija je na ta izvješća uputila u svojim izvješćima u okviru CVM‑a. Sud koji je uputio zahtjev navodi da obvezu usklađenog postupanja, s obzirom na to da je državi nameću CVM i izvješća sastavljena u njegovu kontekstu, ima ne samo zakonodavno tijelo države, nego i njezina upravna tijela, u predmetnom slučaju VSV, koji donosi sekundarno provedbeno zakonodavstvo, i sudovi.

48. Nadalje, sud koji je uputio zahtjev ističe da je Curtea Constituțională (Ustavni sud) u svojoj presudi br. 104 od 6. ožujka 2018. utvrdio da Sud nije tumačio značenje Odluke o CVM‑u „s obzirom na njezin sadržaj, prirodu i trajanje, niti s obzirom na to jesu li ti aspekti prešutno obuhvaćeni područjem primjene Ugovora o pristupanju”. On stoga smatra da je za rješavanje spora potrebno pojasniti prirodu i pravnu snagu tih akata.

49. U tim je okolnostima Curtea de Apel Pitești (Žalbeni sud u Piteștiju, Rumunjska) odlučio prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja: „1. Treba li [CVM], uspostavljen Odlukom [o CVM‑u], smatrati aktom institucije Unije u smislu članka 267. UFEU‑a, koji može biti podvrgnut tumačenju [Suda]? 2. Jesu li sadržaj, priroda i trajanje [CVM‑a], uspostavljenog Odlukom [o CVM‑u], obuhvaćeni područjem primjene [Ugovora o pristupanju]? Jesu li zahtjevi navedeni u izvješćima utvrđenima u okviru navedenog mehanizma obvezujući za Rumunjsku? 3. Treba li članak 2. u vezi s člankom 4. stavkom 3. UEU‑a tumačiti na način da je obveza Rumunjske da poštuje zahtjeve koji se nalažu u izvješćima utvrđenima u okviru [CVM‑a], uspostavljenog Odlukom [o CVM‑u], obuhvaćena obvezom države članice da poštuje načela vladavine prava? 4. Protivi li se članku 2. UEU‑a, konkretno obvezi poštovanja vrijednosti vladavine prava, zakonodavstvo kojim je u okviru Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(Državno odvjetništvo pri Vrhovnom kasacijskom sudu)] uspostavljen i organiziran [OKDP], zbog mogućnosti izvršavanja neizravnog pritiska na pravosudne službenike? 5. Protivi li se načelu neovisnosti sudstva, propisanom u članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a i članku 47. [Povelje], kako ga tumači [Sud] (presuda od 27. veljače 2018., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), uspostava [OKDP‑a] u okviru Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(Državno odvjetništvo pri Vrhovnom kasacijskom sudu)], s obzirom na pravila o imenovanju/razrješenju državnih odvjetnika iz navedenog odjela, na pravila o izvršavanju dužnosti u okviru tog odjela kao i na način na koji se dodjeljuje nadležnost, u vezi s ograničenim brojem radnih mjesta u okviru tog odjela?”

C. Predmet C‑195/19

50. Tužitelj, osoba PJ, pokrenuo je postupak u pogledu porezne tužbe koju je tuženik, koji je bio sudac u tom predmetu, odbio kao neosnovanu. Tužitelj je smatrao da tuženik nije ispunio svoju pravnu obvezu da svoju odluku obrazloži unutar zakonskog roka od 30 dana, čime je oštećenika onemogućio u podnošenju pravnih lijekova. Tužitelj je stoga podnio kaznenu prijavu Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (Državno odvjetništvo pri Žalbenom sudu u Bukureštu, Rumunjska), zahtijevajući da se tuženika osudi za kazneno djelo zlouporabe položaja.

51. Državni odvjetnik kojeg je predmetu dodijelio Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (Državno odvjetništvo pri Žalbenom sudu u Bukureštu) odlučio je pokrenuti kazneni postupak, koji je kasnije obustavljen uz obrazloženje da zlouporaba za koju je sudac optužen nije postojala. Tužitelj je protiv te odluke o obustavi postupka podnio prigovor hijerarhijski višem državnom odvjetniku.

52. Nakon stupanja na snagu Zakona br. 207/2018, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (Državno odvjetništvo pri Žalbenom sudu u Bukureštu) kaznenu je prijavu, u skladu s člankom III. tog zakona i novim člankom 88.1 Zakona br. 304/2004, proslijedio OKDP‑u jer se odnosila na pravosudnog službenika. Zamjenik glavnog tužitelja OKDP‑a također je odbio kaznenu prijavu kao neosnovanu. Tužitelj je Curtea de Apel București (Žalbeni sud u Bukureštu, sud koji je uputio zahtjev) podnio tužbu protiv izvorne odluke državnog odvjetništva pri tom sudu, kako je potvrđena odlukom zamjenika glavnog tužitelja OKDP‑a.

53. Sud koji je uputio zahtjev objašnjava da tužbu može ili odbiti ili prihvatiti. U potonjem slučaju njegova će odluka imati učinak ukidanja odluka državnih odvjetnika i vraćanja predmeta na odlučivanje državnom odvjetniku. U skladu s člankom 2.1 Zakona br. 304/2004, hijerarhijski viši državni odvjetnik koji je razmatrao zakonitost i meritum odluke državnog odvjetnika dodijeljenog predmetu bio je član OKDP‑a. Stoga, ako se tužba prihvati, i državni odvjetnik dodijeljen predmetu i hijerarhijski viši državni odvjetnik bit će članovi istog posebnog odjela (OKDP).

54. S obzirom na te okolnosti, sud koji je uputio zahtjev smatra da mora ispitati protivi li se pravu Unije nacionalno zakonodavstvo kojim je uspostavljen OKDP. Nacionalni sud podsjeća da se u Komisijinu izvješću u okviru CVM‑a iz 2018. preporučuje „[h]itno obustaviti provedbu zakona o pravosuđu i povezanih izvanrednih uredaba” i „[r]evidirati zakone o pravosuđu uzimajući u potpunosti u obzir preporuke izdane u okviru [CVM‑a] te preporuke Venecijanske komisije i GRECO‑a”.

55. Nacionalni sud ističe da bi, ako se utvrdi da se članku 67. stavku 1. UFEU‑a, prvoj rečenici članka 2. i prvoj rečenici članka 9. UEU‑a protivi nacionalno zakonodavstvo u pitanju, sve postupovne radnje koje je OKDP poduzeo u glavnom postupku morao proglasiti ništavima. U slučaju prihvaćanja tužbe, sud koji je uputio zahtjev morat će uzeti u obzir odgovor Suda i prilikom imenovanja odjela nadležnog državnog odvjetništva

56. U tim je okolnostima Curtea de Apel București (Žalbeni sud u Bukureštu) odlučio prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja: „1. Jesu li [CVM], uspostavljen Odlukom [o CVM‑u], i zahtjevi navedeni u izvješćima utvrđenim u okviru navedenog mehanizma obvezni za Rumunjsku? 2. Protivi li se članku 67. stavku 1. UFEU‑a, kao i članku 2. prvoj rečenici i članku 9. prvoj rečenici UEU‑a nacionalni propis kojim se uspostavlja odjel državnog odvjetništva koji je isključivo nadležan za istraživanje svih vrsta kaznenih djela koja počine suci ili državni odvjetnici? 3. Protivi li se načelu nadređenosti europskog prava, kako je propisano presudom od 15. srpnja 1964., Costa, 6/64, EU:C:1964:66 i kasnijom ustaljenom sudskom praksom Suda, nacionalni propis koji političko‑sudskoj instituciji, kao što je Curtea Constituțională a României (Ustavni sud Rumunjske), omogućuje da povrijedi prethodno navedeno načelo odlukama protiv kojih se ne može podnijeti nijedan pravni lijek?”

D. Predmet C‑291/19

57. SO, podnositelj pritužbe, je četirima kaznenim prijavama podnesenima u prosincu 2015. i veljači 2016. naveo da su četiri državna odvjetnika počinila kazneno djelo zlouporabe položaja te da je jedan odvjetnik, član odvjetničke komore u Brașovu, počinio kazneno djelo trgovanja utjecajem. Podnositelj pritužbe je potom podnio kaznenu prijavu protiv dva suca, suca Judecătoria Brașov (Prvostupanjski sud u Brașovu, Rumunjska) i suca Tribunalula Brașov (Viši sud u Brașovu, Rumunjska), navodeći da su bili dio kriminalne organizacije te da su u raznim postupcima donijeli odluke na njegovu štetu.

58. NUBK‑ov odjel za borbu protiv kaznenih djela izjednačenih s kaznenim djelima korupcije je odlukom od 8. rujna 2017. naložio zatvaranje predmeta.

59. Podnositelj pritužbe je hijerarhijski višem državnom odvjetniku, glavnom tužitelju NUBK‑ova odjela za borbu protiv kaznenih djela izjednačenih s kaznenim djelima korupcije, podnio pritužbu protiv odluke od 8. rujna 2017. Potonji je odlukom od 20. listopada 2017. tu pritužbu odbio kao neosnovanu.

60. Podnositelj pritužbe je 11. rujna 2018. podnio pritužbu protiv izvorne odluke, koja je potvrđena odlukom od 20. listopada 2017. Curtea de Apel Brașov (Žalbeni sud u Brașovu, Rumunjska), sudu koji je uputio zahtjev.

61. Budući da postupak koji se pred njime vodi zahtijeva da državni odvjetnik sudjeluje u raspravama, sud koji je uputio zahtjev navodi da NUBK‑ov državni odvjetnik prvotno jest sudjelovao u raspravama. Nakon stupanja na snagu izmjena Zakona br. 304/2004 i presude br. 3 Înalta Curte de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud) od 26. veljače 2019., NUBK‑ova državnog odvjetnika je na raspravi zamijenio državni odvjetnik Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Brașov (Državno odvjetništvo pri Žalbenom sudu u Brașovu, Rumunjska).

62. Sud koji je uputio zahtjev objašnjava da je za nastavak glavnog postupka potrebno sudjelovanje OKDP‑ovih državnih odvjetnika. Također navodi da, ako se utvrdi da je pritužba koju je podnositelj pritužbe podnio osnovana, sud koji je uputio zahtjev morat će predmet vratiti OKDP‑u radi vođenja kaznenog progona. U tim okolnostima sud koji je uputio zahtjev smatra da je potrebno utvrditi protivi li se pravu Unije nacionalno zakonodavstvo kojim je uspostavljen OKDP, imajući u vidu Komisijino izvješće u okviru CVM‑a iz 2018. Konkretno, za slučaj da Sud zaključi da su izvješća u okviru CVM‑a obvezujuća, nacionalni sud želi doznati koji je opseg te obveze te obuhvaća li ona samo zaključke iz takvih izvješća ili nacionalni sud u obzir mora uzeti i utvrđenja koja su u njima sadržana, uključujući ona iz dokumenata Venecijanske komisije i GRECO‑a.

63. Zbog navedenih razloga Curtea de Apel Brașov (Žalbeni sud u Brașovu) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja: „1. Treba li [CVM], uspostavljen Odlukom [o CVM‑u], smatrati aktom institucije Unije u smislu članka 267. UFEU‑a, koji može biti podvrgnut tumačenju [Suda]? 2. Jesu li zahtjevi navedeni u izvješćima utvrđenima u okviru tog mehanizma obvezujući za Rumunjsku, posebno (ali ne samo) u pogledu potrebe provođenja zakonodavnih izmjena u skladu sa zaključcima [CVM‑a] te preporukama Venecijanske komisije i [GRECO‑a]? 3. Treba li članak 2. u vezi s člankom 4. stavkom 3. UEU‑a tumačiti na način da obveza države članice da poštuje načela vladavine prava uključuje i potrebu da Rumunjska poštuje zahtjeve koji se nalažu u izvješćima sastavljenima u okviru [CVM‑a], uspostavljenog Odlukom [o CVM‑u]? 4. Protivi li se načelu neovisnosti sudstva, propisanom u članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a i članku 47. [Povelje], kako ga se tumači u sudskoj praksi [Suda] (presuda od 27. veljače 2018., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), uspostava odjela za istrage o kaznenim djelima počinjenima u pravosuđu, u okviru Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(Državno odvjetništvo pri Vrhovnom kasacijskom sudu)], s obzirom na pravila o imenovanju/razrješenju državnih odvjetnika iz navedenog odjela, na pravila o izvršavanju dužnosti u okviru tog odjela kao i na način na koji se utvrđuje nadležnost, povezano s ograničenim brojem radnih mjesta u okviru tog odjela? 5. Protivi li se članku 47. [drugom stavku] [Povelje] o pravu na pošteno suđenje ispitivanjem predmeta u razumnom roku uspostava [OKDP‑a] u okviru Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(Državno odvjetništvo pri Vrhovnom kasacijskom sudu)], s obzirom na pravila o izvršavanju dužnosti u okviru tog odjela kao i na način na koji se dodjeljuje nadležnost, povezano s ograničenim brojem radnih mjesta u okviru tog odjela?”

E. Predmet C‑355/19

64. Tužitelji u ovom predmetu su Udruga „Forum sudaca”, Udruga „Pokret za očuvanje statusa državnih odvjetnika” i osoba OL, fizička osoba (u daljnjem tekstu: tužitelji).

65. Tužitelji su 23. siječnja 2019. podnijeli Curtea de Apel Pitești (Žalbeni sud u Piteștiju) tužbu za poništenje Odluke br. 252 od 23. listopada 2018., koju je donio Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (glavni državni odvjetnik državnog odvjetništva pri Vrhovnom kasacijskom sudu, u daljnjem tekstu: tuženik) ( 17 ). Ta se odluka odnosi na ustroj i djelovanje OKDP‑a. Donesena je na temelju Zakona br. 207/2018, kojim je OKDP osnovan, u skladu s člankom II. stavcima 10. i 11. Izvanredne uredbe br. 90/2018.

66. Tužitelji su, kao prvo, naveli da je ta odluka protuustavna s obzirom na odredbu Ustava Rumunjske prema kojoj je ta država članica obvezna izvršavati svoje obveze na temelju Ugovorâ kojih je stranka (članak 11. i članak 148. stavak 2. Ustava Rumunjske). Kao drugo, kritizirali su tekst odluke uz obrazloženje da se neke njegove odredbe protive određenim zakonodavnim aktima višeg ranga (zakonima, Ustavu, Ugovoru o Europskoj uniji). Konkretno, tužitelji tvrde da u odluci nisu uzete u obzir preporuke koje je Komisija dala u izvješćima sastavljenima u okviru CVM‑a.

67. U tim okolnostima te zbog razloga sličnih onima koje je naveo sud koji je uputio zahtjev u predmetu C‑127/19, Curtea de Apel Pitești (Žalbeni sud u Piteștiju) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja: „1. Treba li [CVM], uspostavljen Odlukom [o CVM‑u], smatrati aktom institucije Unije u smislu članka 267. UFEU‑a, koji može biti podvrgnut tumačenju [Suda]? 2. Jesu li sadržaj, priroda i trajanje [CVM‑a], uspostavljenog Odlukom [o CVM‑u], obuhvaćeni područjem primjene [Ugovora o pristupanju]? Jesu li zahtjevi iz izvješća sastavljenih u sklopu navedenog mehanizma obvezujući za Rumunjsku? 3. Treba li članak 2. [UEU‑a] tumačiti na način da su države članice dužne ispunjavati mjerila u pogledu vladavine prava, što nalažu i izvješća sastavljena u okviru [CVM‑a], uspostavljenog Odlukom [o CVM‑u], u slučaju osnivanja, po hitnom postupku, odjela državnog odvjetništva koji je isključivo nadležan za istraživanje kaznenih djela koja počine pravosudni službenici, što pobuđuje stvarnu zabrinutost s gledišta suzbijanja korupcije i može se iskoristiti kao još jedan instrument pritiska na pravosudne službenike i njihova zastrašivanja? 4. Treba li članak 19. stavak 1. drugi podstavak [UEU‑a] tumačiti na način da su države članice dužne usvojiti mjere potrebne da bi se osigurala djelotvorna sudska zaštita u područjima uređenima pravom Unije, isključujući svaku mogućnost političkog utjecaja na kaznene postupke koji se vode pred određenim sucima, u slučaju osnivanja, po hitnom postupku, odjela državnog odvjetništva koji je isključivo nadležan za istraživanje kaznenih djela koja počine pravosudni službenici, što pobuđuje stvarnu zabrinutost s gledišta suzbijanja korupcije i može se iskoristiti kao još jedan instrument pritiska na pravosudne službenike i njihova zastrašivanja?”

F. Postupak pred Sudom

68. Predmeti C‑83/19, C‑127/19 i C‑195/19 spojeni su odlukom predsjednika Suda od 21. ožujka 2019. Tom je odlukom odbijen zahtjev sudova koji su uputili zahtjeve u tim predmetima da se prethodna odluka donese u ubrzanom postupku u skladu s člankom 105. stavkom 1. Poslovnika Suda, ali je svim trima predmetima dana prednost pri odlučivanju u skladu s člankom 53. stavkom 3. Poslovnika Suda.

69. Tužitelji u predmetima C‑83/19 i C‑127/19 su dopisima od 11. odnosno 20. veljače 2019. zatražili usvajanje privremenih mjera u skladu s člankom 279. UFEU‑a i člankom 160. stavcima 2. i 7. Poslovnika Suda. Sud je odgovorio da nije nadležan usvojiti takve mjere u prethodnom postupku.

70. Povodom odluke Curtea de Apel Craiova (Žalbeni sud u Craiovi, Rumunjska) od 8. veljače 2019., Tribunalul Olt (Viši sud u Oltu) je odlukom od 12. veljače 2019. glavni postupak u predmetu C‑83/19 ustupio Tribunalulu Mehedinţi (Viši sud u Mehedinţiju, Rumunjska). Tribunalul Olt (Viši sud u Oltu) je, međutim, obavijestio Sud da sve postupovne radnje, uključujući zahtjev za prethodnu odluku, ostaju na snazi. Povodom odluke Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Vrhovni kasacijski sud) od 10. lipnja 2020., Curtea de Apel Pitești (Žalbeni sud u Piteștiju) glavni je postupak u predmetu C‑127/19 ustupio Curtea de Apel Alba Iulia (Žalbeni sud u Albi Iuliji, Rumunjska). Curtea de Apel Pitești (Žalbeni sud u Piteștiju) obavijestio je Sud da sve postupovne radnje ostaju na snazi.

71. Primjenu ubrzanog postupka zatražio je i sud koji je uputio zahtjev u predmetu C‑355/19. Ona je odbijena odlukom predsjednika Suda od 27. lipnja 2019. Predsjednik Suda je odlukom od 18. rujna 2019. tom predmetu i predmetu C‑291/19 dao prednost pri odlučivanju.

72. Pisana očitovanja u predmetima C‑83/19, C‑127/19 i C‑195/19 podnijeli su Pravosudna inspekcija, vlade Belgije, Nizozemske, Poljske i Rumunjske te Komisija. Švedska vlada podnijela je pisana očitovanja u predmetima C‑83/19 i C‑127/19. VSV i Udruga „Pokret za očuvanje statusa državnih odvjetnika” podnijeli su pisana očitovanja u predmetu C‑127/19.

73. Pisana očitovanja u predmetu C‑291/19 podnijele su vlade Nizozemske, Poljske, Rumunjske i Švedske te Komisija.

74. Udruga „Forum sudaca”, glavni državni odvjetnik državnog odvjetništva pri Vrhovnom kasacijskom sudu (u daljnjem tekstu: glavni državni odvjetnik), vlade Nizozemske, Poljske, Rumunjske i Švedske te Komisija podnijeli su pisana očitovanja u predmetu C‑355/19.

75. Na zajedničkoj raspravi, održanoj 20. i 21. siječnja 2020., usmena očitovanja iznijele su sljedeće zainteresirane stranke: Udruga „Forum sudaca”, Udruga „Pokret za očuvanje statusa državnih odvjetnika”, Vrhovno sudsko vijeće (VSV), OL, glavni državni odvjetnik, vlade Belgije, Danske, Nizozemske, Rumunjske i Švedske te Komisija.

IV. Analiza

76. Ovo je mišljenje strukturirano na sljedeći način. Započet ću razmatranjem prigovora nedopuštenosti koji su istaknuti u pojedinim predmetima pred Sudom (A). Potom ću izložiti primjenjivi pravni okvir Unije te mjerila s obzirom na koja treba provesti analizu u ovim predmetima (B). Konačno, ocijenit ću nacionalne odredbe u pitanju (C).

A. Dopuštenost prethodnih pitanja

77. Razne zainteresirane stranke koje su iznijele očitovanja u pojedinim predmetima navode da Sud ne treba odgovoriti na sva ili neka prethodna pitanja upućena u ovim predmetima. Glavne „teme” koje su u pojedinim predmetima otvorene u bitnome se mogu „svesti” na prigovore u pogledu nenadležnosti Unije u područjima na koja se zahtjevi za prethodnu odluku odnose, koja osobito obuhvaćaju: (i) unutarnju organizaciju pravosudnih sustava; (ii) nenadležnost Suda za tumačenje Odluke o CVM‑u; (iii) irelevantnost odgovora koje Sud treba dati za rješavanje predmeta pred sudovima koji su uputili zahtjeve, i (iv) činjenicu da su neka od prethodnih pitanja postala bespredmetna.

78. Svi ti prigovori istaknuti su kao prigovori nedopuštenosti upućenih pitanja. Međutim, čini mi se da se argumenti koji su izneseni u pogledu (i) nenadležnosti Unije u području organizacije pravosudnih sustava država članica i (ii) pravne prirode CVM‑a u stvarnosti odnose na ocjenjivanje nadležnosti Suda.

79. Osim toga, ti se elementi nadležnosti uvelike preklapaju s meritornom analizom tih odredbi. Odgovor na pitanje jesu li nacionalne odredbe o kojima je riječ u ovim predmetima, a koje se odnose na organizaciju pravosuđa, obuhvaćene područjem primjene prava Unije neodvojivo je povezan s odgovorima koje treba dati na upućena pitanja, koja se konkretno odnose na područje primjene, zahtjeve i učinke članka 2. i članka 19. stavka 1. UEU‑a kao i članka 47. Povelje ( 18 ). Kako je Sud u pogledu sličnih argumenata istaknuo u presudi A. K. i dr., ta se pitanja odnose na tumačenje odredbi u pitanju te stoga ulaze u nadležnost Suda na temelju članka 267. UFEU‑a ( 19 ).

80. Zbog toga ću oba ta prigovora na nadležnost Suda razmatrati u odjeljku B ovog mišljenja, u kojem ću iznijeti koje su od tih odredbi doista primjenjive u ovim predmetima te kakvu analizu zahtijevaju. U ovom ću odjeljku, odjeljku A ovog mišljenja, razmatrati samo ono što se čini da su zapravo prigovori nedopuštenosti koje su razne stranke istaknule u pogledu pojedinih pitanja postavljenih u svakom od tih predmeta.

81. Ističem da rumunjska vlada u svojim pisanim očitovanjima navodi da u svim predmetima pred Sudom gotovo nijedno upućeno pitanje nije dopušteno ( 20 ). Međutim, stajalište te vlade je na raspravi znatno izmijenjeno zbog, koliko razumijem, promjene politike nove nacionalne vlade koja je u međuvremenu stupila na vlast ( 21 ).

82. Međutim, rumunjska vlada na raspravi nije izričito povukla svoja pisana očitovanja i argumente u pogledu dopuštenosti koje je u njima iznijela. Stoga smatram da je Sud i dalje obvezan odgovoriti na te argumente.

83. Kao zajednički uvod pojedinačnim predmetima u ovom odjeljku, korisno je podsjetiti da je, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, isključivo na nacionalnom sudu, koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena u glavnom postupku, da ocijeni kako nužnost prethodne odluke tako i relevantnost upućenih pitanja. Sud je načelno dužan donijeti odluku kada god se pitanja odnose na tumačenje odredbi prava Unije. Prethodna pitanja uživaju presumpciju relevantnosti. Sud stoga na njih može odbiti odgovoriti samo u određenim okolnostima, primjerice ako nisu ispunjeni zahtjevi iz članka 94. Poslovnika Suda ili ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili je problem hipotetski ( 22 ). Upravo ću s obzirom na ta načela ocijeniti prigovore u vezi s dopuštenosti istaknute u ovim predmetima.

1. C‑83/19

84. Dva su skupa prigovora istaknuta u pogledu dopuštenosti ovog predmeta. Prvi se odnosi na to da pitanja nisu potrebna niti relevantna za glavni postupak. Drugi se odnosi na tvrdnju da je predmet postao bespredmetan.

85. Kao prvo, Pravosudna inspekcija tvrdi da pitanja postavljena u predmetu C‑83/19 nisu relevantna za donošenje odluke u glavnom postupku. Tu je tvrdnju, u pogledu prvog i drugog pitanja, iznijela i rumunjska vlada u svojim pisanim očitovanja, usto ističući da sud koji je uputio zahtjev nije objasnio zašto zahtjev za prethodnu odluku smatra potrebnim.

86. Kao drugo, Komisija navodi da je glavni postupak postao bespredmetan te da pitanja stoga nisu više relevantna. Tvrdi da je opća sjednica VSV‑a 15. svibnja 2019. imenovala L. Netejorua kao glavnog inspektora Pravosudne inspekcije na trogodišnji mandat, na temelju odredbi Zakona br. 317/2004. Komisija smatra da prethodna pitanja stoga nisu više relevantna. Naknadno imenovanje iste osobe, na temelju zakonito organiziranog natječaja, okončat će eventualno zadiranje izvršne vlasti u neovisnost pravosuđa.

87. Kad je riječ o neovlaštenosti L. Netejorua da zastupa Pravosudnu inspekciju prije 15. svibnja 2019., uključujući na dan kada je u njezino ime podnio očitovanja, Komisija smatra da je situaciju moguće ispraviti na temelju članka 82. stavka 1. Codul de procedură civilă al României (Rumunjski zakonik o građanskom postupku). U skladu s tom odredbom, „ako sud utvrdi da osoba koja je djelovala u ime stranke za to nije bila ovlaštena, sud određuje kratak rok za otklanjanje tog nedostatka […]”. Posljedično, prethodna pitanja su hipotetska te ih treba odbiti kao nedopuštena.

88. Prema mojemu mišljenju, nijedan od tih prigovora nedopuštenosti nije uvjerljiv.

89. Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev objasnio je na koji su način prethodna pitanja relevantna za glavni postupak. U skladu s odlukom kojom je zahtjev upućen, nacionalni sud prethodno mora, u skladu s nacionalnim postupovnim odredbama, odlučiti o postupovnim prigovorima koji ispitivanje dokaza ili razmatranje merituma mogu učiniti nepotrebnima ( 23 ). Glavni postupak u ovoj se fazi prekida upravo zbog tog postupovnog prigovora, koji se temelji na činjenici da L. Netejoru, osoba koja je, u svojstvu glavnog inspektora u skladu s Izvanrednom uredbom br. 77/2018, potpisala odgovor na tužbu kao zastupnik Pravosudne inspekcije, nije imao odgovarajuće ovlasti za zastupanje.

90. Poprilično je jasno kakav bi „domino učinak” bilo kakav odgovor Suda mogao imati na nacionalni postupak. Ako bi sud koji je uputio zahtjev prihvatio prethodni prigovor, to bi dovelo do isključivanja odgovora na tužbu te time i u njemu iznesenih dokaza. Očito je da bi ta odluka imala posljedice za rješavanje glavnog spora u nacionalnom postupku, koji se odnosi na tužbu kojom Udruga „Forum sudaca” od Pravosudne inspekcije zahtijeva da otkrije određene informacije.

91. Priznajem da se sadržaj prethodnih pitanja postavljenih u ovom predmetu doista malo udaljuje od glavnog predmeta glavnog postupka, a to je zahtjev za otkrivanje informacija. Osim toga, meritorno otvaranje, unutar takve tužbe, čitavog pitanja moguće problematičnog imenovanja glavnog inspektora može se činiti pomalo forsiranim.

92. Međutim, riješiti treba, te se u tom pogledu traži mišljenje Suda, prethodno pitanje u vezi s ovlasti na zastupanje L. Netejorua, koje je uzgredno istaknuto u glavnom postupku. Činjenica da se taj postupak odnosi na to prethodno pitanje ne znači da zahtjev za prethodnu odluku nije relevantan te, stoga, i nedopušten. Naime, Sud se prilikom ocjenjivanja je li prethodno pitanje potrebno da bi sud koji je uputio zahtjev mogao „donijeti presudu” u smislu članka 267. drugog stavka UFEU‑a vodi širokim tumačenjem tog pojma. On obuhvaća „čitav postupak koji dovodi do presude suda koji je uputio zahtjev kako bi Sud mogao protumačiti sve postupovne odredbe prava Unije koje sud koji je uputio zahtjev mora primijeniti da bi donio presudu” ( 24 ). Zahvaljujući tom tumačenju postupovna pitanja u pogledu čitavog procesa donošenja presude smatraju se dopuštenima, uključujući sva pitanja u pogledu snošenja troškova postupka ili izvođenja dokaza ( 25 ). Osim toga, Sud se do sada pokazao poprilično velikodušnim, u smislu da nije prestrogo ocjenjivao materijalnu povezanost pitanja postavljenih u okviru glavnog postupka ( 26 ).

93. Kao drugo, i Komisijin prigovor treba odbiti. Istina, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, prethodni postupak podrazumijeva da se pred nacionalnim sudovima uistinu vodi sudski postupak ( 27 ). To znači da Sud, ako predmet spora više ne postoji te su pitanja stoga postala hipotetska ili nepovezana sa stvarnim sporom, treba utvrditi da o zahtjevu za prethodnu odluku nije potrebno odlučivati ( 28 ).

94. Međutim, u ovom predmetu, ništa u spisu pred Sudom ne upućuje na to da su prethodni prigovor u glavnom postupku ili sam glavni postupak postali bespredmetni. Nije potvrđeno da bi naknadno zakonito imenovanje L. Netejorua na položaj glavnog inspektora imalo ikakve učinke na valjanost radnji zastupanja koje su izvršene prije tog imenovanja.

95. Iako treba cijeniti Komisijinu pomoć pri utvrđivanju nacionalnih propisa koji se u tom pogledu primjenjuju, nije na Sudu da tumači takve odredbe. Osim toga, iz odluke kojom je upućeno prethodno pitanje čini se da sud koji je uputio zahtjev smatra da mora odlučiti o tužiteljevu postupovnom prigovoru te da mora ocijeniti zakonitost zastupanja Pravosudne inspekcije u trenutku podnošenja odgovora na tužbu ( 29 ). Iz te perspektive, čiju pravilnost može ocijeniti samo nacionalni sud odnosno nacionalni sudovi, činjenica da je određena osoba na isto radno mjesto imenovana nakon tog trenutka ne mora nužno značiti da će dovesti do otklanjanja ranijeg nedostatka u pogledu ovlasti za zastupanje.

96. S obzirom na navedena razmatranja, smatram da su prethodna pitanja u predmetu C‑83/19 dopuštena.

2. C‑127/19 i C‑355/19

97. U predmetu C‑127/19 rumunjska vlada u svojim je pisanim očitovanjima navela da prva tri pitanja, koja se odnose na pravnu prirodu i učinke Odluke o CVM‑u, nisu povezana s predmetom glavnog postupka. Slično tomu, ali općenito prigovarajući dopuštenosti svih prethodnih pitanja u predmetu C‑127/19, VSV je naveo da se pitanja suda koji je uputio zahtjev ne odnose na tumačenje prava Unije, nego da se njima od Suda traži da na predmet primijeni pravo Unije i pruži savjetodavno mišljenje o nacionalnim odredbama. VSV je na raspravi dodao da pitanja nisu relevantna za predmet glavnog postupka, koji se odnosi na zakonitost dvaju VSV‑ovih upravnih akata, a ne zakona kojim je osnovan OKDP. Budući da sud koji je uputio zahtjev nije nadležan analizirati nacionalno pravo, čiju valjanost trenutno ispituje Curtea Constituțională a României (Ustavni sud Rumunjske), prema njegovu mišljenju pitanja treba proglasiti nedopuštenima.

98. U predmetu C‑355/19 rumunjska vlada u svojim pisanim očitovanjima navodi da sud koji je uputio zahtjev nije dokazao na koji su način pitanja prvo, drugo i četvrto relevantna za glavni postupak.

99. Predmet C‑127/19 odnosi se na poništenje VSV‑ovih odluka br. 910 i br. 911 od 19. rujna 2018. Sud koji je uputio zahtjev objašnjava da su ti akti usvojeni radi provedbe izmjena uvedenih Zakonom br. 207/2018 te da su stoga namijenjeni olakšavanju OKDP‑ova djelovanja. U tom kontekstu sud koji je uputio zahtjev smatra potrebnim pojasniti tumačenje CVM‑a, članka 2., članka 4. stavka 3. i članka 19. stavka 1. UEU‑a te članka 47. Povelje kako bi se moglo odlučiti o sukladnosti tih odredbi s osnivanjem OKDP‑a putem Zakona br. 207/2018. Taj je zakon pravna osnova navedenih akata, čije se poništenje zahtijeva u glavnom postupku.

100. Ta objašnjenja pokazuju da između akata koji se razmatraju u glavnom postupku i Zakona br. 207/2018 kojim se osniva OKDP postoji jasna funkcionalna veza. Utvrđenje da osnivanje OKDP‑a nije u skladu s pravom Unije neizbježno će utjecati na ocjenu upravnih akata koji su predmet glavnog postupka. Jednostavno rečeno, ako se utvrdi da pravna osnova nije u skladu s pravom Unije, isto će vrijediti i za naknadne akte koji služe provedbi te pravne osnove.

101. Smatram da to jasno pokazuje relevantnost prethodnih pitanja u predmetu C‑127/19 za tužbu za poništenje o kojoj sud koji je uputio zahtjev odlučuje u glavnom postupku. Stoga prigovore nedopuštenosti istaknute u ovom predmetu treba odbiti.

102. U sličnom smislu predmet C‑355/19 odnosi se na poništenje upravnog akta usvojenog radi provedbe izmjena uvedenih Zakonom br. 207/2018 i olakšavanja OKDP‑ova djelovanja. U tom kontekstu sud koji je uputio zahtjev smatra potrebnim pojasniti tumačenje CVM‑a, članka 2., članka 4. stavka 3. i članka 19. stavka 1. UEU‑a te članka 47. Povelje kako bi se moglo odlučiti o sukladnosti tih odredbi s osnivanjem OKDP‑a putem Zakona br. 207/2018, na temelju kojeg su usvojeni akti čije se poništenje zahtijeva u glavnom postupku.

103. Ta su pitanja dopuštena zbog istih razloga kao pitanja u predmetu C‑127/19: ponovno je riječ o logici provedbe. Ako se za pravnu osnovu, to jest za osnivanje OKDP‑a putem Zakona br. 207/2018, utvrdi da nije u skladu s pravom Unije, ista će sudbina snaći i upravni akt koji se razmatra u glavnom postupku, a koji je usvojen radi provedbe tog zakona.

104. Pitanja prvo, drugo i četvrto u predmetu C‑355/19 stoga su također dopuštena.

3. C‑195/19 i C‑291/19

105. Rumunjska vlada u svojim pisanim očitovanjima osporava dopuštenost prvog pitanja u predmetu C‑195/19 te prva tri pitanja u predmetu C‑291/19. Prema mišljenju te vlade, ta pitanja u pogledu pravne prirode Odluke o CVM‑u i Komisijinih izvješća nisu relevantna za glavni postupak u tim predmetima.

106. Predmet C‑195/19 odnosi se na predmet u tijeku u kojem je riječ o kaznenoj odgovornosti suca. Sud koji je uputio zahtjev objašnjava da će u slučaju prihvaćanja tužbe i državni odvjetnik dodijeljen predmetu i hijerarhijski viši državni odvjetnik koji nadzire prvonavedenog biti članovi istog posebnog odjela OKDP. S obzirom na to, sud koji je uputio zahtjev smatra se obveznim ispitati protivi li se zakonodavstvo kojim se osniva OKDP pravu Unije. U tu se svrhu pita o sukladnosti tog nacionalnog zakonodavstva s CVM‑om te, u drugom pitanju u predmetu C‑195/19, i s člankom 2. UEU‑a. Sud koji je uputio zahtjev ističe da bi, u slučaju utvrđenja da se to nacionalno zakonodavstvo protivi pravu Unije, sve postupovne radnje koje je OKDP poduzeo u glavnom postupku morao proglasiti ništavima. U slučaju da se tužba prihvati, sud koji je uputio zahtjev u obzir bi morao uzeti odgovor Suda i prilikom imenovanja odjela nadležnog državnog odvjetništva.

107. Ti razlozi jasno pokazuju relevantnost za glavni postupak prvog i drugog pitanja u predmetu C‑195/19, u dijelu u kojem se drugo pitanje odnosi na članak 2. UEU‑a.

108. Kada je riječ o dopuštenosti prva tri pitanja u predmetu C‑291/19, sud koji je uputio zahtjev relevantnost svojih prethodnih pitanja u tom predmetu opravdao je činjenicom da je za nastavak glavnog postupka potrebno sudjelovanje OKDP‑ovih državnih odvjetnika. Stoga je potrebno utvrditi protivi li se pravu Unije nacionalno zakonodavstvo kojim je osnovan OKDP. Ako sud koji je uputio zahtjev utvrdi da je kaznena prijava koju je podnositelj prigovora podnio osnovana, taj će sud predmet morati ustupiti OKDP‑u radi vođenja kaznenog progona.

109. S obzirom na ta pojašnjenja, a zbog istih razloga koji su upravo izneseni u pogledu prvog pitanja i djelomično drugog pitanja u predmetu C‑195/19, smatram da su prva tri pitanja u predmetu C‑291/19 također dopuštena.

110. Međutim, slažem se s rumunjskom vladom da drugo pitanje u predmetu C‑195/19, u dijelu u kojem se odnosi na članak 9. UEU‑a i članak 67. stavak 1. UFEU‑a, i treće pitanje u tom predmetu treba proglasiti nedopuštenima. Rumunjska vlada u pogledu trećeg pitanja u predmetu C‑195/19 navodi da je pitanje o tome protivi li se načelu nadređenosti prava Unije nacionalno zakonodavstvo koje omogućava Curtea Constituțională (Ustavni sud) da to načelo zanemari donošenjem odluka koje se ne mogu pobijati „teoretske i opće” prirode te da kao takvo nije povezano s predmetom glavnog postupka.

111. Kad je riječ o drugom pitanju u predmetu C‑195/19, u odluci kojom je upućen zahtjev za prethodnu odluku ni na koji način se ne objašnjava u kojem su smislu članak 9. UEU‑a (koji utvrđuje načelo jednakosti građana Unije) i članak 67. stavak 1. UFEU‑a (koji predviđa da Unija predstavlja područje slobode, sigurnosti i pravde) relevantni za taj predmet. To pitanje, u dijelu u kojem upućuje na te odredbe, nije u skladu sa zahtjevima iz članka 94. Poslovnika Suda. Naime, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je nužno da nacionalni sud pruži barem osnovna objašnjenja o razlozima zbog kojih je odabrao odredbe prava Unije čije tumačenje traži, kao i o vezi koju uspostavlja između tih odredbi i nacionalnog zakonodavstva koje je primjenjivo u sporu koji je pred njime pokrenut ( 30 ).

112. Smatram da treće pitanje u predmetu C‑195/19 ima isti nedostatak, kao i jedan vlastiti. Kao prvo, to pitanje, kako rumunjska vlada pravilno ističe, također nije ni približno u skladu sa zahtjevima iz članka 94. Poslovnika Suda. Tim se pitanjem u biti pita protivi li se načelu nadređenosti prava Unije nacionalno zakonodavstvo koje Curtea Constituțională (Ustavni sud) u biti omogućava da to načelo zanemari uz pomoć odluka koje se ne mogu pobijati. Međutim, u odluci kojom je upućen zahtjev za prethodnu odluku nigdje se ne navodi o kojim je točno odredbama riječ niti zašto su one problematične. Sud koji je uputio zahtjev samo je citirao određene ulomke presuda Curtea Constituțională a României (Ustavni sud Rumunjske) u kojima se taj sud u raznim predmetima očitovao o CVM‑u, a pritom ne pruža nikakav kontekst niti objašnjenje o tome odnose li se te presude na ijednu nacionalnu odredbu povezanu s glavnim postupkom.

113. Kao drugo, to pitanje, kako je sročeno, neizravno sadržava i (ne sasvim laskavu) analizu sudske prakse Curtea Constituțională (Ustavni sud Rumunjske), pozivajući Sud da podrži određeno tumačenje te sudske prakse u različitim nepovezanim postupcima iz kojih je (selektivno) ponuđeno samo malo informacija i da pritom dovede u pitanje institucionalni autoritet višeg nacionalnog suda. Međutim, to definitivno nije uloga Suda u prethodnom postupku ( 31 ).

114. Stoga smatram da drugo prethodno pitanje u predmetu C‑195/19, u dijelu u kojem se odnosi na članak 9. UEU‑a i članak 67. stavak 1. UFEU‑a, i treće prethodno pitanje u tom predmetu nisu dopuštena.

4. Međuzaključak o dopuštenosti

115. Smatram da drugo prethodno pitanje u predmetu C‑195/19, u dijelu u kojem se odnosi na članak 9. UEU‑a i članak 67. stavak 1. UFEU‑a, i treće pitanje u tom predmetu treba proglasiti nedopuštenima. Ostala prethodna pitanja postavljena u ovih pet predmeta prema mojemu su mišljenju dopuštena.

116. Međutim, radi jasnoće bih pitanja postavljena u ovim predmetima sveo na problematiku u pogledu primjenjivog prava koja će, nakon što se riješe, pružiti okvir za dva meritorna elementa na koja se ovi predmeti odnose.

117. Kao prvo, sudovi koji su uputili zahtjeve u ovim su predmetima svoja pitanja oblikovali s obzirom na niz akata prava Unije. S jedne strane, tu su pitanja u pogledu prirode, pravne vrijednosti i učinaka CVM‑a ( 32 ) te u pogledu toga jesu li nacionalna pravila u pitanju obuhvaćena područjem primjene tog mehanizma ( 33 ). S druge strane, ima i pitanja koja se odnose na tumačenje članka 47. Povelje, kao i članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a te članka 2. i članka 4. stavka 3. UEU‑a ( 34 ).

118. Kao drugo, ta pitanja koja se odnose na odgovarajući zakonodavni okvir za analizu postavljena su s ciljem dobivanja tumačenja prava Unije koje će nacionalnim sudovima omogućiti da ocijene sukladnost s pravom Unije nacionalnih odredbi u pitanju, koje se odnose na privremeno imenovanje uprave Pravosudne inspekcije ( 35 ) te na osnivanje OKDP‑a ( 36 ).

119. U ostatku ovog mišljenja stoga ću prvo razmatrati relevantne odredbe prava Unije (Odluka o CVM‑u, članak 47. Povelje te članak 2. i članak 19. stavak 1. UEU‑a) i mjerila koja utvrđuju za potrebe ovih predmeta (B). Potom ću zahtjeve koji proizlaze iz tih odredbi primijeniti u kontekstu nacionalnih odredbi u pitanju, kako bih sudovima koji su uputili zahtjeve pružio pomoć u vezi s meritornim pitanjima koja su pred njima otvorena (C).

B. Relevantno pravo Unije i mjerila

1. CVM

120. U raznim odlukama kojima su upućeni zahtjevi u svim predmetima koji se analiziraju u ovom mišljenju, otvoreno je nekoliko pitanja u pogledu prirode, pravne vrijednosti i učinaka Odluke o CVM‑u i na temelju nje usvojenih izvješća.

121. Kao prvo, jesu li Odluka o CVM‑u i na temelju nje usvojena Komisijina izvješća akti institucija Unije u smislu članka 267. UFEU‑a te može li ih Sud tumačiti ( 37 )? Kao drugo, jesu li sadržaj, priroda i trajanje CVM‑a obuhvaćeni područjem primjene Ugovora o pristupanju ( 38 )? Kao treće, sudovi koji su uputili zahtjeve žele znati jesu li zahtjevi koji proizlaze iz CVM‑a ( 39 ) i Komisijinih izvješća u okviru CVM‑a obvezujući ( 40 ). Kao četvrto, također se pita treba li članak 2. u vezi s člankom 4. stavkom 3. UEU‑a tumačiti na način da obveza Rumunjske da poštuje zahtjeve iz izvješćâ o CVM‑u čini dio obveze poštovanja vladavine prava ( 41 ) te obuhvaća li ta obveza privremeno imenovanje uprave Pravosudne inspekcije ( 42 ) i osnivanje OKDP‑a ( 43 ).

122. Ta pitanja ću redom razmotriti na sljedeći način. Kao prvo, potvrdit ću da su Odluka o CVM‑u i na temelju nje usvojena Komisijina izvješća doista akti Unije (a). Kao drugo, razmatrat ću je li Ugovor o pristupanju pravilna pravna osnova za Odluku o CVM‑u (b). Kao treće, osvrnut ću se na pitanje pravne vrijednosti i učinaka CVM‑a i Komisijinih izvješća sastavljenih u njegovu okviru (c). Kao četvrto, ovaj ću odjeljak zaključiti ispitivanjem jesu li nacionalne mjere koje se razmatraju u ovim predmetima obuhvaćene područjem primjene CVM‑a (d).

a) Jesu li Odluka o CVM‑u i izvješća u okviru CVM‑a akti Unije?

123. Sve zainteresirane stranke koje su se o tom pitanju očitovale ( 44 ), uz iznimku VSV‑a, slažu se da na njega treba potvrdno odgovoriti. VSV u svojim pisanim očitovanjima ističe da je Odluka o CVM‑u Komisijin instrument suradnje, a ne zakonodavni akt koji podliježe nadležnosti Suda u skladu s člankom 267. UFEU‑a. Međutim, to je tijelo na raspravi navelo da je Odluka o CVM‑u obvezujući akt, iako preporuke koje sadržava nisu obvezujuće.

124. Prema mojemu mišljenju, nedvojbeno je da, neovisno o pitanju možebitno obvezujuće prirode Odluke o CVM‑u i na temelju nje usvojenih izvješća, oboje čine akte prava Unije te da je Sud nadležan tumačiti ih u okviru prethodnog postupka na temelju članka 267. UFEU‑a.

125. Kao prvo, Odluka o CVM‑u je odluka u smislu članka 288. četvrtog stavka UFEU‑a. Komisija ju je usvojila na temelju članaka 37. i 38. Akta o pristupanju. Stoga ne vidim kako bi se moglo smatrati da nije „akt institucija” u smislu članka 267. UFEU‑a.

126. Kao drugo, isto vrijedi i za izvješća koja je Komisija usvojila na temelju Odluke o CVM‑u. Ponovno, ostavljajući postrani zasebno pitanje njihove (ne-)obvezujuće prirode, članak 267. UFEU‑a Sudu daje nadležnost za donošenje prethodnih odluka o valjanosti i tumačenju svih akata institucija Unije, bez iznimke ( 45 ). Nadležnost Suda stoga nije ograničena na akte koji imaju obvezujuće učinke ( 46 ), kako je potvrđeno u raznim prigodama u kojima je Sud u prethodnim postupcima odlučivao o tumačenju preporuka ili drugih, netipičnih neobvezujućih (soft‑law) akata ( 47 ).

127. Zato na prvo pitanje u predmetima C‑83/19, C‑127/19, C‑291/19 i C‑355/19 treba odgovoriti da su Odluka o CVM‑u i izvješća koja je Komisija na temelju nje usvojila akti institucija Unije u smislu članka 267. UFEU‑a te ih Sud stoga može tumačiti na temelju te odredbe.

b) Je li Ugovor o pristupanju pravilna pravna osnova?

128. Nekima od prethodnih pitanja pita se jesu li „sadržaj, priroda i trajanje” CVM‑a „obuhvaćeni područjem primjene Ugovora o pristupanju” ( 48 ). Prema mojemu mišljenju, tim se pitanjima u biti nastoji pojasniti je li se Odluka o CVM‑u, u svojoj trenutnoj prirodi, opsegu i obliku, mogla valjano usvojiti na temelju Ugovora o pristupanju. Ako ga se na taj način oblikuje, to pitanje tumačenja poprilično nalikuje nepriznatom osporavanju valjanosti akta prava Unije ( 49 ).

129. S obzirom na argumente iznesene tijekom ovog postupka, ne vidim nijedan razlog zašto se trenutna Odluka o CVM‑u ne bi mogla usvojiti na temelju Ugovora o pristupanju i Akta o pristupanju Rumunjske i Bugarske. To vrijedi u pogledu njezine formalne pravne osnove (1), njezina sadržaja i ciljeva (2) te njezina trajanja (3).

1) Formalna pravna osnova

130. Kad je riječ o njezinoj formalnoj pravnoj osnovi, Odluka o CVM‑u usvojena je kao zaštitna mjera na temelju članaka 37. i 38. Akta o pristupanju. Članak 4. stavak 3. Ugovora o pristupanju ovlašćuje institucije Unije da prije pristupanja dotičnih država članica usvoje mjere predviđene, među ostalim, u člancima 37. i 38. Akta o pristupanju. U skladu s tim odredbama, koje su poznate kao „zaštitne klauzule”, te mjere stupaju na snagu ovisno o stupanju na snagu Ugovora o pristupanju te na datum na koji se potonje dogodi. Članak 2. stavak 2. Ugovora o pristupanju predviđa da odredbe tog akta čine sastavni dio tog ugovora.

2) Sadržaj i ciljevi

131. Kad je riječ o sadržaju mjera koje je moguće poduzeti na temelju članaka 37. i 38. Akta o pristupanju, te odredbe ovlašćuju Komisiju da na zahtjev države članice odnosno na vlastitu inicijativu usvoji „odgovarajuće mjere” u dvjema situacijama.

132. Kao prvo, članak 37., „zaštitna klauzula o unutarnjem tržištu”, može se aktivirati ako Rumunjska ne ispuni obveze koje je preuzela tijekom pristupnih pregovora i time uzrokuje ozbiljnu povredu funkcioniranja unutarnjeg tržišta ili neposrednu opasnost od takve povrede. Kao drugo, članak 38. može se aktivirati ako postoje ozbiljni nedostaci ili neposredna opasnost od takvih nedostataka u prenošenju, stanju provedbe ili u primjeni instrumenata suradnje i odluka koje se odnose na uzajamno priznavanje u području slobode, sigurnosti i pravde ( 50 ).

133. Analiza ciljeva i sadržaja Odluke o CVM‑u pokazuje da ju se može lako podvesti pod vrstu mjera predviđenih u člancima 37. i 38. Akta o pristupanju.

134. Kad je riječ o ciljevima Odluke o CVM‑u, njezina uvodna izjava 4. odnosi se na nedostatke koji opravdavaju primjenu zaštitnih mjera iz članaka 37. i 38. Akta o pristupanju. Konstatirajući napore koje je Rumunjska uložila u dovršenje priprema za članstvo u Uniji, Komisija u toj uvodnoj izjavi otkriva da je u svojem izvješću od 26. rujna 2006. ( 51 ) utvrdila „preostala otvorena pitanja” u pogledu, osobito, odgovornosti i učinkovitosti pravosudnog sustava i tijelâ kaznenog progona. Dodatan se napredak smatrao potrebnim kako bi se osigurala njihova sposobnost „provedbe i primjene mjera donesenih s ciljem uspostave unutarnjeg tržišta i područja slobode, sigurnosti i pravde”. Nakon što je u uvodnoj izjavi 5. podsjetila da se mjere iz članaka 37. i 38. Akta o pristupanju mogu poduzeti u slučaju „neposredne opasnosti”, Komisija je utvrdila da takva opasnost postoji. Uvodna izjava 6. tako objašnjava da „preostala otvorena pitanja” u pogledu odgovornosti i učinkovitosti pravosudnog sustava i sustava kaznenog progona opravdavaju uspostavu CVM‑a kako bi se provjeravao napredak Rumunjske u ispunjavanju posebnih mjerila na području reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije.

135. Dakle, uspostava CVM‑a motivirana je postojanjem neposredne opasnosti za funkcioniranje unutarnjeg tržišta i područja slobode, sigurnosti i pravde zbog nedostataka utvrđenih u pravosudnom sustavu i borbi protiv korupcije u Rumunjskoj. Taj se cilj čini potpuno u skladu s člancima 37. i 38. Akta o pristupanju.

136. Kao drugo, kada je riječ o sadržaju mjera koje je moguće poduzeti na temelju tih odredbi, iz teksta članaka 37. i 38. Akta o pristupanju čini se da je pojam „mjere” dovoljno širok da obuhvati akt poput Odluke o CVM‑u. Nijedna od tih odredbi ne sadržava iscrpan popis vrsta mjera koje je na temelju njih moguće poduzeti. Jedina izričito spomenuta mjera jest suspenzija uzajamnog priznavanja na temelju članka 38. Akta o pristupanju. Tako članci 37. i 38. Akta o pristupanju samo predviđaju negativne granice unutar kojih mjere moraju ostati – mjere moraju poštovati načelo proporcionalnosti te ne smiju biti diskriminirajuće.

137. Ako je i članak 37. i članak 38. Akta o pristupanju legitimno moguće upotrijebiti (u konačnici) za suspenziju uzajamnog priznavanja određenih elemenata unutarnjeg tržišta te ako nijedna od tih odredbi ne sadržava zatvoren popis vrsta mjera koje je na temelju njih moguće usvojiti, to znači da nije moguća samo jedna mjera nego cijeli niz mjera. Drugim riječima, ako je moguće suspendirati, onda a fortiori mora biti moguće, pozivajući se na proporcionalnost koja je izričito predviđena tim odredbama, jednostavno uspostaviti mnogo lakšu i u tom smislu mnogo proporcionalniju mjeru suradnje i provjere. Činjenica da je moguće poduzeti dodatne i restriktivnije mjere za provedbu članaka 37. i 38. ne negira činjenicu da je na temelju tih odredbi, te u skladu s načelom proporcionalnosti, moguće usvojiti i blaže mjere.

3) Trajanje CVM‑a

138. Članci 37. i 38. Akta o pristupanju sadržavaju ista vremenska ograničenja. Kao prvo, obje te odredbe predviđaju da je mjere načelno moguće poduzeti do kraja razdoblja od najviše tri godine od pristupanja. Međutim, obje te odredbe također predviđaju (i) da se zaštitna odredba na temelju rezultata praćenja može aktivirati i prije pristupanja te da usvojene mjere stupaju na snagu na prvi dan pristupanja, osim ako predviđaju kasniji datum, te (ii) da je mjere moguće primjenjivati i nakon kraja tog razdoblja od tri godine, sve dok ti nedostaci postoje. Unatoč mogućnosti zadržavanja mjera na neodređeno vrijeme, i članak 37. i članak 38. Akta o pristupanju izričito navode (iii) da se mjere ne zadržavaju dulje nego što je to nužno potrebno, a u svakom se slučaju ukidaju kada se dotična obveza ispuni.

139. Ponovno, tijekom ovog postupka nije navedeno ništa što bi upućivalo na to da Odluka o CVM‑u nije u skladu s tim zahtjevima. Kao prvo, usvojena je nekoliko dana prije pristupanja, 13. prosinca 2006., na temelju zaključaka Izvješća od 26. rujna 2006., kako je istaknuto u uvodnoj izjavi 4. Odluke o CVM‑u (i). Kao drugo, mjere su zadržane dulje od razdoblja od tri godine nakon pristupanja na temelju zaključka da su nedostaci zbog kojih je Odluka o CVM‑u usvojena i dalje postojali (ii). Kao treće, u uvodnoj izjavi 9. navodi se da odluku treba staviti izvan snage kada sva mjerila budu na zadovoljavajući način ispunjena. U tom pogledu valja istaknuti da je ukidanje CVM‑a bilo predviđeno u Izvješću iz 2017. te da je obustavljeno tek nakon negativnih zaključaka u Izvješću od 13. studenoga 2018., na koje se ovi predmeti odnose (iii).

140. Smatram da analiza tog aspekta ovdje treba stati. Naravno, tu je dublje pozadinsko pitanje proporcionalnosti, koje se povremeno javlja u okviru argumenata o mjeri u kojoj je, trenutno 13 godina od pristupanja, prikladno i/ili potrebno zadržati ono za što se vjerovalo da će biti privremeni postpristupni sustav. Međutim, to osinje gnijezdo može se sigurno ostaviti netaknutim u kontekstu predmetnog postupka, u kojem nijedna od stranaka ne navodi da sadržajni uvjeti za nastavak primjene Odluke o CVM‑u, koji su navedeni u prethodnim dvjema točkama, nisu više ispunjeni.

4) Međuzaključak

141. Razmatranje prvog dijela drugog pitanja u predmetima C‑83/19, C‑127/19 i C‑355/19 nije otkrilo nijedan čimbenik koji bi doveo u pitanje činjenicu da je Odluka o CVM‑u, u svojem trenutnom obliku, valjano usvojena te da može ostati na snazi na temelju Ugovora o pristupanju.

c) Pravni učinci CVM‑a

142. Dodatno pitanje koje postavljaju sudovi koji su uputili zahtjeve u ovim predmetima jest jesu li Odluka o CVM‑u (1) i Komisijina izvješća koja su na temelju nje usvojena (2) obvezujući za Rumunjsku.

1) Pravni učinci Odluke o CVM‑u

143. Vlade Belgije i Nizozemske tvrde da su svi elementi Odluke o CVM‑u obvezujući. Slično tomu, švedska vlada u svojim pisanim očitovanjima, kao i Udruga „Forum sudaca” i glavni državni odvjetnik na raspravi, navode da su Odluka o CVM‑u i mjerila iz njezinih priloga za Rumunjsku obvezujući.

144. Rumunjska vlada u svojim pisanim očitovanjima ističe da Odluka o CVM‑u Rumunjskoj nameće samo obvezu povremenog izvješćivanja Komisije o napretku ostvarenom u pogledu mjerilâ iz priloga toj odluci. Ta je vlada na raspravi promijenila svoje stajalište te navela da mjerila iz Odluke o CVM‑u konkretiziraju uvjete Ugovora o pristupanju, u skladu s vrijednostima i načelima iz članaka 2. i 19. UEU‑a.

145. Odluka o CVM‑u je odluka u smislu članka 288. četvrtog stavka UFEU‑a. Kako je predviđeno tom odredbom, odluke su u cijelosti obvezujuće za one kojima su upućene. Odluka o CVM‑u, u skladu s njezinim člankom 4., upućena je državama članicama. Rumunjska u trenutku njezina usvajanja doista nije bila članica Unije, ali, u tom posebnom kontekstu, obvezujuća priroda akata Unije usvojenih prije pristupanja proizlazi (također) iz članka 2. Akta o pristupanju: „od dana pristupanja, odredbe Osnivačkih ugovora i akata koje su institucije i Europska središnja banka donijele prije pristupanja obvezujuće su za Bugarsku i Rumunjsku te se primjenjuju u tim državama pod uvjetima utvrđenima u Ugovorima i u ovom Aktu” [neslužbeni prijevod].

146. Dakle, odluka o CVM‑u očito je obvezujuća. Pravo je pitanje prije koje to točno obveze ta odluka nameće Rumunjskoj.

147. U članku 1. Odluke o CVM‑u Rumunjskoj se nameće nedvosmisleno sročena pravna obveza: „Rumunjska do 31. ožujka svake godine izvještava Komisiju o napretku ostvarenom u ispunjavanju pojedinih mjerila predviđenih u Prilogu” [neslužbeni prijevod]. Dakle, postoji obveza izvještavanja.

148. Međutim, Rumunjska na temelju članka 1. Odluke o CVM‑u definitivno ima više obveza od pukog slanja godišnjih izvješća u određenom roku. Naime, obveza iz članka 1. odnosi se ne samo na izvješćivanje, nego na izvješćivanje o napretku ostvarenom u ispunjavanju pojedinih mjerila navedenih u Prilogu Odluci o CVM‑u. Stoga članak 1. Odluke o CVM‑u također predviđa i obvezu ostvarenja ciljeva predviđenih u mjerilima iz priloga toj odluci. Osim toga, drugi stavak članka 1., koji ovlašćuje Komisiju da pruži pomoć putem raznih aktivnosti ili da prikupi i razmjenjuje informacije o mjerilima te da u tu svrhu organizira stručne misije u Rumunjsku, također predviđa da rumunjska tijela moraju pružati potporu koja je u tom kontekstu potrebna.

149. Izvještavanje o ostvarenom napretku tako podrazumijeva da se ulože određeni napori radi kretanja u određenom smjeru. Smisao te odredbe teško bi zadovoljilo mehaničko godišnje izvješćivanje o tome da su stvari više ili manje iste. U takvom kontekstu ne bih pridavao osobit značaj tekstualnom argumentu utemeljenom na prilogu Odluci o CVM‑u. Naime, taj prilog u nekim jezičnim verzijama, na pomalo neodređen način, govori o „mjerilima čijem rješavanju Rumunjska mora pristupiti” [neslužbeni prijevod] ( 52 ). S druge strane, nekoliko drugih jezičnih verzija jasno ukazuje na postojanje obveze ostvarenja određenih ciljeva ( 53 ).

150. Nadalje, obvezujućoj prirodi zahtjeva postupnog ispunjavanja mjerila sadržanih u prilogu Odluci o CVM‑u jasno u prilog ide mjesto Odluke o CVM‑u u kontekstu obveza koje proizlaze iz Ugovora o pristupanju. Odlukom o CVM‑u pristupanje je omogućeno unatoč postojanim ozbiljnim zabrinutostima u pogledu ključnih nedostataka u vezi s pravosudnom reformom i borbom protiv korupcije u Rumunjskoj. Stoga nije iznenađujuće da Odluka o CVM‑u Rumunjskoj nameće konkretnu obvezu ostvarivanja ciljeva predviđenih u mjerilima iz priloga. Odluka o CVM‑u nipošto nije zamišljena kao puka preporuka, nego je usvojena na temelju članaka 37. i 38. Akta o pristupanju kao zaštitna mjera, što je bilo ključno za dopuštanje pristupanja do 1. siječnja 2007.

151. Općenito, mjerila CVM‑a povezana su sa zahtjevom vladavine prava iz članka 2. UEU‑a, na koji se u članku 49. UEU‑a upućuje kao na preduvjet pristupanja, te ona taj zahtjev konkretiziraju. U skladu s člankom 49. UEU‑a, zahtjev za članstvo u Uniji mogu podnijeti samo države koje poštuju vrijednosti iz članka 2. UEU‑a te se obvezuju promicati ih. U preambuli Odluke o CVM‑u naglašava se središnja važnost koju vladavina prava ima za Uniju, a osobito za područje slobode, sigurnosti i pravde, te prešutna nužnost da sve države članice imaju nepristran i neovisan pravosudni i upravni sustav opremljen za borbu protiv korupcije ( 54 ).

152. U tom je kontekstu ključna bila uloga CVM‑a u procesu pristupanja. Zabrinutosti u pogledu pravosudnog sustava i borbe protiv korupcije i dalje su bile prisutne tijekom pristupnih pregovora te su izričito spomenute u Prilogu IX. Aktu u pristupanju u okviru popisa konkretnih obveza i zahtjeva koje je Rumunjska preuzela odnosno prihvatila prilikom zaključivanja pristupnih pregovora 14. prosinca 2004. ( 55 ). U skladu s člankom 39. stavkom 2. Akta o pristupanju, Vijeće je u slučaju nepoštovanja tih obveza moglo datum pristupanja odgoditi za jednu godinu. Kako je belgijska vlada istaknula, mjerila odražavaju obveze koje je Rumunjska preuzela tijekom pristupnih pregovora, kako je vidljivo iz Priloga IX. Aktu o pristupanju. Stoga se može smatrati da je CVM, kako je danska vlada istaknula na raspravi, bio bitan uvjet u okviru potpisivanja Ugovora o pristupanju od strane svih država članica, imajući na umu da je još uvijek bilo važnih nedostataka. Ti su nedostaci, kako ih je Komisija utvrdila u posljednjem izvješću o Rumunjskoj prije njezina pristupanja, bili temelj usvajanja Odluke o CVM‑u.

153. Unutar takvog povijesnog i zakonodavnog konteksta, tumačenje Odluke o CVM‑u prema kojem mjerila iz njezina priloga nisu obvezujuća za Rumunjsku značilo bi da čitav CVM Rumunjskoj daje potpunu slobodu da ne postupi u skladu s ključnim zahtjevima pristupanja.

154. Još jedan element koji naglašava obvezujuću prirodu zahtjeva ostvarenja ciljeva predviđenih u mjerilima CVM‑a, kao što je to istaknula švedska vlada, odnosi se na značajne pravne posljedice neispunjavanja tih mjerila. Kako je istaknuto u uvodnoj izjavi 7. Odluke o CVM‑u, Komisija u slučaju neispunjavanja mjerila može na temelju članaka 37. i 38. Akta o pristupanju primijeniti daljnje zaštitne mjere, uključujući suspenziju uzajamnog priznavanja. Nadalje, konkretne pravne posljedice hipotetske povrede koje mogu proizaći iz posebnog režima CVM‑a same po sebi ne sprječavaju uporabu redovnih instrumenata prisilne provedbe putem postupka zbog povrede u slučaju neispunjenja obveza koje Rumunjska ima na temelju Odluke o CVM‑u ( 56 ).

155. Ukratko, smatram da je Odluka o CVM‑u, iako govori o mjerilima, obvezujuć propis Unije u smislu svoje biti i sadržaja. Određivanje mjerila u pretpristupnom kontekstu može biti dio političkog uvjetovanja za mjerenje napretka koji dovodi do pristupanja. Nakon pristupanja postaje pravno pravilo uvedeno obvezujućim pravnim instrumentom, odlukom, koje nameće konkretne obveze čija povreda može izazvati pravne posljedice. Posljedice neispunjenja tih obveza, povrh mogućnosti njegova utvrđivanja i sankcioniranja putem uobičajenih kanala koje pravo Unije pruža, također mogu imati važan utjecaj na sudjelovanje Rumunjske u unutarnjem tržištu i području slobode, sigurnosti i pravde.

156. Što se tiče sadržaja tih obveza, povrh zahtjeva izvješćivanja očito postoji i zahtjev ulaganja najvećih mogućih napora u ispunjavanje mjerila predviđenih u Prilogu Odluci o CVM‑u.

2) Pravni učinci izvješćâ u okviru CVM‑a

157. Sudovi koji su uputili zahtjeve pitaju se i o pravno obvezujućoj snazi izvješća koje je Komisija sastavila na temelju Odluke o CVM‑u, kao i preporuka Venecijanske komisije i GRECO‑a.

158. Udruga „Forum sudaca” i OL na raspravi su tvrdili da preporuke iz Komisijinih izvješća, u vezi s Odlukom o CVM‑u, imaju pravno obvezujuće učinke. U sličnom smislu rumunjska je vlada na raspravi navela da preporuke iz izvješćâ, unatoč njihovoj specifičnoj prirodi i neobvezatnosti, nije moguće zanemariti, nego da ih se, s obzirom na obvezu lojalne suradnje predviđenu člankom 4. stavkom 3. UEU‑a, mora poštovati te da će čak postati obvezujuće kada Rumunjska poduzme zakonodavne ili upravne mjere u područjima na koja se odnose mjerila iz Priloga Odluci o CVM‑u.

159. Nasuprot tomu, Komisija i glavni državni odvjetnik ističu da Komisijina izvješća u okviru CVM‑a nemaju pravnu prirodu preporuke u smislu članka 288. petog stavka i članka 292. UFEU‑a jer su ona pravni akti sui generis usvojeni na temelju Odluke o CVM‑u.

160. Iz tih stajališta slijedi da preporuke iz izvješćâ u okviru CVM‑a, u kontekstu njihove posebne uloge koju imaju unutar sustava uspostavljenog Odlukom o CVM‑u, čine puno više od „uobičajenih” preporuka. Kako su nizozemska i švedska vlada istaknule, izvješća u okviru CVM‑a evaluacijski su instrumenti. Ona se usvajaju na temelju članka 2. Odluke o CVM‑u te su, kako Komisija ističe, upućena Parlamentu i Vijeću. U skladu s tom odredbom, Komisija „Europskom parlamentu i Vijeću [priopćava] svoje komentare i nalaze o izvješću Rumunjske”. Izvješća stoga pružaju metodološki okvir za procjenjivanje tog napretka. Mjere sadržane u preporukama iz izvješćâ konkretiziraju mjerila na način koji omogućuje procjenjivanje napretka Rumunjske, koji će u konačnici dovesti do potpunog ukidanja CVM‑a.

161. Stoga učinci izvješća na Rumunjsku proizlaze iz obveza koje su posljedica načela lojalne suradnje predviđenog člankom 4. stavkom 3. UEU‑a. Naime, izvješća čine osnovu za ocjenjivanje ispunjava li Rumunjska svoje obveze u pogledu mjerila CVM‑a. Ta izvješća sadržavaju posebne preporuke za usmjeravanje napora Rumunjske. Kako Komisija ističe, preporuke služe kao potpora naporima Rumunjske u ostvarivanju ciljeva Odluke o CVM‑u. Budući da mjerila konkretiziraju uvjete Ugovora o pristupanju te da je Odluka o CVM‑u usvojena na temelju tog ugovora, Rumunjska na temelju CVM‑a ima pojačanu obvezu suradnje. Lojalna suradnja stoga nije ograničena na puko izvješćivanje o napretku, nego obuhvaća i obvezu da se preporuke uzmu u obzir prilikom usvajanja zakonodavnih ili upravnih mjera u područjima na koja se odnose mjerila Odluke o CVM‑u.

162. Posljedično, kako belgijska vlada navodi, da bi ispunila mjerila Odluke o CVM‑u, Rumunjska može usvojiti preporučene mjere ili druge mjere prikladne za ostvarenje tih ciljeva. U svakom slučaju, ta je država članica obvezna uzeti u obzir Komisijina izvješća, s obzirom na članak 4. stavak 3. UEU‑a. Obveza lojalne suradnje podrazumijeva i obvezu suradnje s Komisijom u okviru CVM‑a i neusvajanje mjera koje mogu ugroziti ostvarenje ciljeva predviđenih u referentnim mjerilima.

163. Prema mojemu mišljenju, možda nije sasvim korisno uspoređivati pravne učinke izvješćâ u okviru CVM‑a i pravne učinke preporuka u smislu članka 288. UFEU‑a te kasnije raspravljati o tome koji su od njih više sui generis ( 57 ). U nastavku ću stoga radije kratko iznijeti koja bi, prema mojemu mišljenju, trebala biti uloga izvješćâ u okviru CVM‑a.

164. Kao prvo, podržavam opći pristup belgijske, danske i švedske vlade. Također smatram da Komisijina izvješća, s obzirom na njihov konkretan sadržaj, nisu obvezujuća. Rumunjska ih treba pročitati i proučiti te u tom smislu uzeti u obzir u okviru nastojanja da ostvari ciljeve predviđene mjerilima CVM‑a. Međutim, to ne znači da treba slijediti sve ili pojedine konkretne preporuke koje sadržavaju. Postoji obveza suradnje, ali ne i obveza doslovnog kopiranja.

165. Kao drugo, to logično obuhvaća mogućnost nepridržavanja. Rumunjska, kao i svaka država članica, zadržava pravo da svoje nacionalne institucije i postupke oblikuje na način koji smatra prikladnim. Međutim, prilikom osmišljavanja tih drugih modela i postupaka, Rumunjska mora moći dokazati kako ti drugi modeli doprinose ispunjavanju mjerila predviđenih u prilogu Odluci o CVM‑u, ili barem u tom pogledu iznijeti prihvatljivu hipotezu.

166. Kao treće, nasuprot onomu što je već rečeno u pogledu Odluke o CVM‑u ( 58 ), konkretne preporuke sadržane u izvješćima ne mogu se prisilno provesti kao samostalne pravne obveze. Logično, budući da izvješća u okviru CVM‑a ne sadržavaju obvezujuće pravne obveze, ne mogu se sama po sebi prisilno provesti, bilo pred sudovima Unije ili pred nacionalnim sudovima.

167. Međutim, to ne sprečava to da bi se ta izvješća, kao i druge vrste izvora, mogla uzeti u obzir i na njih uputiti kada se vjeruje da pomažu pri tumačenju Unijinih ili nacionalnih mjera. Naravno da do toga može doći, kao i kad je u pitanju bilo koji drugi uvjerljiv sadržaj (za razliku od obvezujućeg), od zapisnika Europskog vijeća, preko djelâ Immanuela Kanta do, u nešto elokventnijim, da ne kažem rječitijim pravnim kulturama, upečatljivih citata Terryja Pratchetta ili Alise u Zemlji Čudesa.

168. Međutim, u kontekstu predmetnih prethodnih pitanja vrijedi istaknuti da se nacionalni suci zbog činjenice da izvješća u okviru CVM‑a nisu pravno obvezujuća ne mogu, prema pravu Unije, osloniti na preporuke iz tih izvješća kako bi odbili primjenu odredbi nacionalnog zakonodavstva za koje smatraju da se protive takvim preporukama.

169. Naposljetku, u pogledu povezanog problema, u okviru drugog pitanja u predmetu C‑291/19 pita se o obvezi Rumunjske da usvoji zakonodavne izmjene koje bi bile u skladu s preporukama Venecijanske komisije i GRECO‑a.

170. Izvješća Venecijanske komisije i GRECO‑a često se spominju u Komisijinim izvješćima u okviru CVM‑a. Prema pravu Unije, ta su izvješća, u ovom kontekstu, koristan izvor informacija te predstavljaju uvjerljive smjernice u pogledu relevantnih standarda za potrebe ocjenjivanja usklađenosti s mjerilima CVM‑a. Oba ta međunarodna tijela pružaju mjerodavna izvješća u područjima koja su usko povezana s mjerilima u pogledu učinkovitosti pravosudnog sustava i borbe protiv korupcije.

171. Međutim, s obzirom na prethodna razmatranja u vezi s neobvezujućom pravnom prirodom samih izvješća u okviru CVM‑a, ta izvješća ne mogu izvješća tih drugih međunarodnih tijela učiniti obvezujućima time što na njih upućuju. Zaključci iz potonjih, u dijelu kojem se na njih izričito upućuje u izvješćima Komisije, mogu samo aktivirati istovrsne obveze u vezi s lojalnom suradnjom, kao što to čine preporuke sadržane u samim izvješćima u okviru CVM‑a ( 59 ).

172. Međutim, iz prethodno navedenog proizlazi odgovor koji valja dati iz perspektive prava Unije. To ne isključuje i ne utječe na mogućnost da se takvim izvješćima iz perspektive nacionalnog (ustavnog) prava dodijeli drukčiji status, u okviru ispunjavanja neovisno preuzetih međunarodnopravnih obveza država članica.

d) Jesu li predmetne nacionalne mjere obuhvaćene područjem primjene CVM‑a?

173. Naposljetku, kako je istaknuto u točki 117. ovog mišljenja, postoji još jedno pitanje u vezi s ulogom Odluke o CVM‑u u ovim predmetima koje je potrebno pojasniti: jesu li nacionalne mjere koje se razmatraju u ovim predmetima obuhvaćene područjem primjene tog instrumenta prava Unije?

174. Kada je o tome upitana na raspravi, Komisija je potvrdila da, prema njezinu mišljenju, sve izmjene zakonâ o pravosuđu koje se razmatraju u ovim predmetima ulaze u područje primjene Odluke o CVM‑u.

175. Slažem se s time.

176. Za potrebe ocjenjivanja jesu li nacionalne mjere koje se razmatraju u ovim predmetima obuhvaćene CVM‑om relevantna su mjerila prvo, treće i četvrto iz priloga Odluci o CVM‑u: (1) „[o]sigurati transparentniji i učinkovit pravosudni postupak, a posebno povećanjem kapaciteta i odgovornosti Vrhovnog sudskog vijeća. […]”; (3) „[n]astavno na već ostvareni napredak, nastaviti voditi profesionalne, nepristrane istrage sumnji za korupciju na visokoj razini” i (4) „[p]oduzeti daljnje mjere za [sprečavanje] i borbu protiv korupcije, a posebno u lokalnoj upravi”.

177. Tekst prvog mjerila osobito je širok. Pod osiguravanje „transparentnijeg i učinkovitijeg pravosudnog postupka” može se podvesti praktično svako pitanje povezano s institucionalnim ustrojem pravosuđa. Međutim, izvanredan doseg tog mjerila uopće nije iznenađujuć kada se promatra u svjetlu posebne situacije država članica na koje se CVM primjenjuje ( 60 ).

178. U tom kontekstu te osobito s obzirom na prvo mjerilo, odredbe koje se razmatraju u ovim predmetima, a koje se odnose na imenovanje uprave Pravosudne inspekcije, kao i odredbe povezane s osnivanjem i djelovanjem OKDP‑a, nedvojbeno su obuhvaćene područjem primjene Odluke o CVM‑u. Te su odredbe uvedene izmjenama nekih od središnjih institucionalnih aspekata „zakonâ o pravosuđu”, koji zajedno