MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MICHALA BOBEKA

od 21. studenoga 2019. ( 1 )

Spojeni predmeti C‑496/18 i C‑497/18

HUNGEOD Közlekedeenfejlesztési, Földméresi, Út- és Vasúttervezési Kft.,

SIXENSE Soldata,

Budapesti Közlekedési Zrt. (C‑496/18)

Budapesti Közlekedési Zrt. (C‑497/18)

protiv

Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Fővárosi Törvényszék (Okružni sud u Budimpešti, Mađarska))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Javna nabava – Izmjene ugovorâ o javnoj nabavi – Direktive o pravnim sredstvima – Preispitivanje navodnog kršenja pravilâ javne nabave koje je javno tijelo pokrenulo po službenoj dužnosti – Rokovi za pokretanje preispitivanja – Istek rokova prema nacionalnom zakonodavstvu koje je bilo na snazi u trenutku navodnog kršenja – Preispitivanje koje je po službenoj dužnosti pokrenuto u skladu s novim zakonodavstvom – Izricanje novčanih kazni javnom naručitelju i ponuditeljima – Načela pravne sigurnosti i zabrane retroaktivnosti – Članak 83. Direktive 2014/24/EU i članak 99. Direktive 2014/25/EU – Zaštita financijskih interesa Unije”

I. Uvod

1. Budapesti Közlekedési Zrt. (u daljnjem tekstu: javni naručitelj) sklopio je 2006. i 2009. godine dva ugovora o javnoj nabavi u vezi s izgradnjom linije br. 4 podzemne željeznice u Budimpešti. Közbeszerzési Hatóság Elnöke (ravnatelj Ureda za javnu nabavu; u daljnjem tekstu: ravnatelj UJN‑a) 2017. godine po službenoj je dužnosti, u skladu s nacionalnim odredbama usvojenima 2015., pokrenuo preispitivanje izmjena ugovora provedenih 2009. i 2010. Nakon tih preispitivanja, Közbeszerzési Döntőbizottság (Arbitražna komisija za javnu nabavu; u daljnjem tekstu: Arbitražna komisija) izrekao je novčane kazne javnom naručitelju i ponuditeljima.

2. Glavno pitanje koje proizlazi iz ovih predmeta može se sažeti na sljedeći način: dopušta li pravo Unije javnim tijelima da po službenoj dužnosti pokrenu preispitivanje izmjena ugovora o javnoj nabavi nakon isteka rokova utvrđenih u tu svrhu nacionalnim zakonodavstvom koje je bilo na snazi u trenutku izmjena kada takva preispitivanja dovode do sankcioniranja obiju ugovornih strana godinama nakon što je došlo do izmjena?

3. Moj je stav da pravo Unije ne zahtijeva niti sprečava preispitivanje ugovora o javnoj nabavi ili izmjena takvih ugovora po službenoj dužnosti. Međutim, načelo pravne sigurnosti prava Unije sprečava nacionalna javna tijela da pokrenu navedena preispitivanja po isteku primjenjivih rokova.

II. Pravni okvir

A. Pravo Unije

1. Direktiva 89/665 i Direktiva 92/13, kako su izmijenjene Direktivom 2007/66

4. Člankom 1. Direktive Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima ( 2 ) i člankom 1. Direktive Vijeća 92/13/EEZ od 25. veljače 1992. o usklađivanju zakona i drugih propisa o primjeni pravila Zajednice u postupcima nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru ( 3 ), kako su izmijenjene Direktivom 2007/66 ( 4 ), unutar njihovih područja primjene utvrđuje se sljedeće: „1. […] Države članice poduzimaju mjere potrebne da osiguraju da […] odluke koje donose javni naručitelji mogu biti učinkovito preispitane i, posebno, što je hitnije moguće u skladu s uvjetima navedenim u člancima 2. do 2.f ove Direktive, zbog toga što se takvim odlukama krši pravo [Unije] u području javne nabave ili nacionalna pravila u kojima je preneseno to pravo. […] 3. Države članice osiguravaju da su, prema detaljnim pravilima koja mogu utvrditi države članice, postupci pravne zaštite dostupni barem svakoj osobi koja ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodnog kršenja. […]”

5. Uz navedeno, u uvodnoj izjavi 25. Direktive 2007/66 navodi se sljedeće: „[…] zbog potrebe da se dugoročno osigura pravna sigurnost vezano uz odluke javnih naručitelja i naručitelja, potrebno je utvrditi primjeren minimalan rok zastare za pravnu zaštitu, u kojem se može zatražiti ispitivanje valjanosti pojedinog ugovora.”

6. Nadalje, uvodnom izjavom 27. Direktive 2007/66 određuje se sljedeće: „[…] Zbog razloga pravne sigurnosti nevaženje ugovora ograničava se na određeno razdoblje. Treba poštovati rokove važenja.”

2. Direktive 2014/24 i 2014/25

7. U uvodnoj izjavi 122. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ ( 5 ) i u uvodnoj izjavi 128. Direktive 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ ( 6 ) navodi se da te direktive „ne bi trebale utjecati” na postupke preispitivanja iz direktiva 89/665 i 92/13. „Međutim, građani, zainteresirane strane, bez obzira jesu li u organiziranom obliku, te ostale osobe ili tijela kojima nisu dostupni postupci pravne zaštite na temelju [tih direktiva] imaju zakonit interes, kao porezni obveznici, u dobrim postupcima nabave. Stoga bi im trebalo omogućiti da, osim putem sustava pravne zaštite na temelju [tih direktiva] te bez nužne potrebe iznošenja na sudovima, iznesu moguća kršenja te Direktive nadležnom tijelu ili strukturi. Kako bi se izbjeglo udvostručavanje postojećih tijela ili struktura, države članice trebale bi moći osigurati mogućnost obraćanja općim nadzornim tijelima ili strukturama, sektorskim nadzornim tijelima, općinskim nadzornim tijelima, tijelima nadležnima za tržišno natjecanje, javnom pravobranitelju ili nacionalnim revizorskim tijelima.”

8. Člankom 83. Direktive 2014/24 i člankom 99. Direktive 2014/25 – koji su naslovljeni „Provedba” i pripadaju Glavi IV., pod naslovom „Upravljanje” – utvrđuje se sljedeće: „[…] 2. Države članice dužne su osigurati nadzor nad primjenom pravila o javnoj nabavi. Ako nadzorna tijela ili strukture uoče, na vlastitu inicijativu ili po zaprimanju informacija, određena kršenja ili sistemske probleme, ovlaštena su za obavješćivanje nacionalnih revizorskih tijela, sudova ili drugih odgovarajućih tijela ili struktura kao što su javni pravobranitelj, nacionalni parlamenti ili njihovi odbori, o tim problemima. […]”

B. Mađarsko pravo

1. Zakon o javnoj nabavi iz 2003.

9. U članku 303. stavku 1. közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (Zakon br. CXXIX iz 2003. o javnoj nabavi; u daljnjem tekstu: Zakon o javnoj nabavi iz 2003.) navodi se sljedeće: „Ugovorne strane mogu izmijeniti dio ugovora određen na temelju uvjeta navedenih u pozivu na nadmetanje ili u povezanoj dokumentaciji te na temelju sadržaja natječaja samo ako ugovor – kao posljedica okolnosti koja je nastala nakon njegova sklapanja – krši bitna legitimna očekivanja jedne od ugovornih strana zbog razloga koji se nije mogao predvidjeti u trenutku sklapanja ugovora.”

10. Članak 306/A glasi: (1) Svaki ugovor koji je obuhvaćen područjem primjene ovog zakona ništetan je ako se (a) nezakonito odstupilo od postupka javne nabave u vrijeme sklapanja navedenog ugovora. […]”

11. U skladu s člankom 307. stavkom 3., „Közbeszerzések Tanácsának elnöke [(ravnatelj Ureda za javnu nabavu)] pokrenut će postupak po službenoj dužnosti pred [Arbitražnom komisijom] ako je vjerojatno da je izmjenom ugovora prekršen članak 303.”

12. Člankom 327. predviđa se sljedeće: „(1) Sljedeća tijela ili osobe mogu pokrenuti postupak po službenoj dužnosti pred [Arbitražnom komisijom] ako pri obavljanju dužnosti saznaju za postupanje ili propust koji je u suprotnosti s ovim zakonom: (a) ravnatelj Ureda za javnu nabavu; […] (2) Tijelo može pokrenuti postupak po službenoj dužnosti pred [Arbitražnom komisijom]: (a) na inicijativu jednog od tijela navedenih u stavku 1. točkama (a), (b) i (d) do (i) u roku od 30 dana od dana kada to tijelo sazna za kršenje ili, u slučaju odstupanja od postupka javne nabave, od datuma kada je ugovor sklopljen ili, ako se taj datum ne može utvrditi, od datuma kada to tijelo sazna da je jedna ugovorna strana počela izvršavati ugovor, ali najkasnije u roku od jedne godine otkad je došlo do kršenja ili u roku od tri godine u slučajevima u kojima se odstupilo od postupka javne nabave. […]”

13. Prema članku 328. stavku 1.: „Ravnatelj Ureda za javnu nabavu pokrenut će postupak po službenoj dužnosti pred [Arbitražnom komisijom] […] (c) u slučaju iz članka 307. stavka 3.”

14. U skladu s člankom 379. stavkom 2.: „Ured [za javnu nabavu] (l) ima obvezu pozorno pratiti izmjene i izvršenje ugovora koji su sklopljeni nakon provedbe postupka javne nabave (članak 307. stavak 4.).”

2. Zakon o javnoj nabavi iz 2015.

15. Člankom 152. közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (Zakon br. CXLIII iz 2015. o javnoj nabavi; u daljnjem tekstu: Zakon o javnoj nabavi iz 2015.) propisuje se: „(1) Sljedeća tijela ili osobe mogu pokrenuti postupak po službenoj dužnosti pred [Arbitražnom komisijom] ako pri obavljanju svojih dužnosti saznaju za postupanje ili propust koji su u suprotnosti s ovim zakonom: (a) [ravnatelj UJN‑a]; […] (2) jedno od tijela navedenih u stavku 1. može pred [Arbitražnom komisijom] pokrenuti postupak po službenoj dužnosti u roku od 60 dana od datuma kada tijelo sazna za kršenje, ali (a) najkasnije u roku od tri godine od nastanka kršenja, (b) iznimno od navedenog pod (a), ako je nabava obavljena bez provođenja postupka javne nabave, u roku od najviše pet godina od datuma kada je sklopljen ugovor ili, ako se taj datum ne može utvrditi, od trenutka u kojem jedna ugovorna strana počne izvršavati ugovor, ili (c) iznimno od navedenog pod (a) i (b), kad je nabava obavljena kao rezultat potpore, tijekom razdoblja čuvanja dokumenata posebno utvrđenih zakonom koji se odnosi na isplatu i korištenje potpore, a minimalno tijekom razdoblja od pet godina od nastanka kršenja, odnosno od datuma sklapanja ugovora ili, ako se taj datum ne može utvrditi, od trenutka u kojem jedna strana počne izvršavati ugovor u slučaju da je nabava obavljena bez provedbe postupka javne nabave. […]”

16. Članak 153. stavak 1. glasi: „[Ravnatelj UJN‑a] pokreće postupak po službenoj dužnosti pred [Arbitražnom komisijom] […] (c) ako je vjerojatno, s obzirom na rezultat nadzora Ureda za javnu nabavu u skladu s člankom 187. stavkom 2. točkom (j) ili čak i bez provedbe upravnog nadzora, da je ugovor izmijenjen ili izvršen kršenjem ovog zakona, a posebno ako je došlo do kršenja poput onoga iz članka 142. stavka 2. […]”

17. Člankom 187. predviđa se sljedeće: „[…] (2) Ured [za javnu nabavu] (j) ima obvezu pozorno pratiti izmjene ugovora sklopljenih na temelju postupaka javne nabave i, u kontekstu upravnog preispitivanja u skladu s [közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól 2004. évi CXL. törvény (Zakon br. CXL iz 2004. o općim odredbama o upravnom postupku i upravnim uslugama)], izvršenje se također nadzire u skladu s detaljnim pravilima koja su posebno utvrđena zakonom te, inter alia, usvajati mjere iz članka 153. stavka 1. točke (c) i članka 175. […]”

18. U skladu s člankom 197. stavkom 1.: „Odredbe ovog zakona primjenjuju se na ugovore sklopljene na temelju postupaka dodjele [koncesija] ili postupaka javne nabave koji su pokrenuti nakon njegova stupanja na snagu, na natječajne postupke koji su pokrenuti nakon tog datuma kao i na postupke preispitivanja koji su zatraženi, započeli ili koje je tijelo pokrenulo po službenoj dužnosti u vezi s prethodno navedenim postupcima, uključujući postupke mirnog rješavanja sporova koji prethode tužbi. Članci 139., 141., 142., članak 153. stavak 1. točka (c) i članak 175. primjenjuju se na mogućnost izmjene, bez provođenja novog postupka javne nabave, ugovora koji su sklopljeni na temelju postupaka javne nabave pokrenutih prije nego što je ovaj zakon stupio na snagu te na nadzor izmjena i izvršavanja ugovora. Nadalje, odredbe Poglavlja XXI. primjenjuju se na postupke preispitivanja u vezi s navedenim ugovorima.”

3. Uredba br. 4/2011

19. Prema članku 80. stavku 3. 2007–2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 4/2011. (I. 28.) Korm. rendelet (Uredba br. 4/2011 od 28. siječnja 2011. o korištenju potpora Europskog fonda za regionalni razvoj, Europskog socijalnog fonda i Kohezijskog fonda za programsko razdoblje 2007. – 2013.): „Korisnik i tijela uključena u isplatu potpore imaju obvezu odvojeno voditi knjigovodstvo svakog projekta, odvojeno evidentirati sve dokumente u vezi s projektom i čuvati ih barem do 31. prosinca 2020.”

III. Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja

A. Predmet C‑496/18

20. Javni naručitelj 30. rujna 2005. u Službenom listu Europske unije objavio je poziv na nadmetanje radi „nabave sustava praćenja za nadzor kretanja struktura i kontrolu buke i vibracija tijekom prve faze izgradnje linije br. 4 podzemne željeznice u Budimpešti”. Procijenjena vrijednost ugovora nadmašila je pragove Zajednice (EU). Projektu je dodijeljeno financiranje Unije (iz Operativnog programa Promet).

21. Ugovor je dodijeljen konzorciju pružatelja usluga koji čine trgovačka društva Sol‑Data SA (koje je poslije promijenilo naziv u SIXENSE Soldata) i HUNGEOD Kft. Javni naručitelj sklopio je ugovor o javnoj nabavi s članovima Sol‑Data – Hungeod Konzorciuma 1. ožujka 2006.

22. Ugovorne strane izmijenile su ugovor 5. listopada 2009. tvrdeći da su nastupile nepredviđene okolnosti. Obavijest o izmjeni ugovora objavljena je 18. studenoga 2009. u Közbeszerzési Értesítő (Službeni oglasnik javne nabave).

23. Prema odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, postupak preispitivanja u vezi s izmjenom ugovora sklopljenog s trgovačkim društvima Sol‑Data SA i HUNGEOD Kft. pokrenuo je po službenoj dužnosti Az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság (Glavna uprava za reviziju europskih potpora). Međutim, 9. studenoga 2010. Arbitražna komisija odbacila je zahtjev za preispitivanje kao nepravodoban.

24. Ravnatelj UJN‑a, intervenijent na strani Arbitražne komisije, pokrenuo je postupak po službenoj dužnosti, u skladu s člankom 153. stavkom 1. točkom (c) Zakona o javnoj nabavi iz 2015., protiv trgovačkih društava HUNGEOD Kft., Sol‑Data i javnog naručitelja (u daljnjem tekstu: tužitelji). Prema njegovu mišljenju, izmjenom predmetnog ugovora tužitelji su povrijedili članak 303. stavak 1. Zakona o javnoj nabavi iz 2003. jer nisu bili ispunjeni uvjeti za izmjenu iz navedene odredbe. Ravnatelj UJN‑a utvrdio je da je datum izmjene ugovora, odnosno 5. listopada 2009., datum kršenja. Međutim, naveo je da je 30. ožujka 2017. datum kad je saznao za kršenje.

25. Arbitražna komisija 3. kolovoza 2017. u odluci o kojoj je riječ u glavnom postupku utvrdila je da su tužitelji prekršili članak 303. Zakona o javnoj nabavi iz 2003.

26. U svojoj odluci, prije odlučivanja o meritumu, Arbitražna komisija odbacila je postupovni prigovor u vezi s pitanjem je li ravnatelj UJN‑a pravodobno pokrenuo postupak. Prema Arbitražnoj komisiji, iako je Zakon o javnoj nabavi iz 2003. bio primjenjiv na meritum spora, Zakon o javnoj nabavi iz 2015. primjenjivao se na postupak. Drugom rečenicom članka 197. stavka 1. Zakona o javnoj nabavi iz 2015. predviđa se, kao prijelazna odredba, da je potrebno primijeniti, među ostalim, Zakon o javnoj nabavi iz 2015. na nadzor izmjena ugovora sklopljenih na temelju postupaka javne nabave koji su pokrenuti prije stupanja na snagu tog zakona i primijeniti poglavlje tog zakona koje se odnosi na pravila koja uređuju postupke preispitivanja na postupke preispitivanja u vezi s nadzorom takvih izmjena. Slijedom toga Arbitražna komisija nije smatrala da su tužitelji imali pravo pozvati se na načela zabrane retroaktivnosti i pravne sigurnosti. Stoga je ravnatelj UJN‑a osnovano pokrenuo postupak preispitivanja unutar rokova određenih člankom 152. stavkom 2. Zakona o javnoj nabavi iz 2015.

27. Arbitražna komisija utvrdila je i da je znatan dio predmetnog projekta i izmjene razmatranog ugovora proveden na temelju financiranja iz sredstava Unije, zbog čega se na njega primjenjuje Uredba br. 4/2011. Arbitražna komisija utvrdila je da je na izmjenu predmetnog ugovora bilo nužno primijeniti članak 80. stavak 3. tog zakona. U skladu s time, razdoblje unutar kojeg tijelo može pokrenuti postupak po službenoj dužnosti istječe 31. prosinca 2020. Iz toga proizlazi da je ravnatelj UJN‑a 29. svibnja 2017. u roku započeo postupak po službenoj dužnosti.

28. Nakon utvrđenog kršenja, Arbitražna komisija izrekla je javnom naručitelju novčanu kaznu u iznosu od 25000000 mađarskih forinta (HUF). Izrekla je i solidarnu novčanu kaznu u iznosu od 5000000 forinta trgovačkim društvima HUNGEOD Kft. i SIXENSE Soldata.

29. Tužitelji su osporavali odluku Arbitražne komisije pred sudom koji je uputio zahtjev, Fővárosi Törvényszékom (Okružni sud u Budimpešti, Mađarska). Zbog dvojbi glede točnog tumačenja prava Unije, sud koji je uputio zahtjev odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja: „1. Treba li članak 41. stavak 1. i članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, uvodne izjave 2., 25., 27. i 36. [Direktive 2007/66], članak 1. stavke 1. i 3. [Direktive 92/13] i, u ovom kontekstu, načelo pravne sigurnosti, kao opće načelo prava Unije, te zahtjev za djelotvornim i brzim pravnim sredstvima protiv odluka javnih naručitelja u području javne nabave tumačiti na način da im se protivi propis države članice kojim se, vezano za ugovore u javnoj nabavi sklopljene prije nego što je taj propis stupio na snagu, po isteku rokova utvrđenih prethodnim propisom te države članice za pokretanje postupka preispitivanja kršenja u području javne nabave počinjenih prije stupanja na snagu novog propisa, ali u roku utvrđenom novim propisom, nadležnom (nadzornom) tijelu uvedenom tim propisom daje opća ovlast za pokretanje preispitivanja određenog slučaja kršenja propisa u području javne nabave i odlučivanje o meritumu, što dovodi do odluke da je počinjeno kršenje, izricanja kazne na temelju propisa o javnoj nabavi te primjene posljedica poništenja ugovora? 2. Mogu li se pravna pravila i načela na koje se upućuje u prvom pitanju, osim na učinkovito ostvarivanje prava (subjektivnog i osobnog) na pravni lijek koje imaju strane zainteresirane za sklapanje ugovora o javnoj nabavi, primjenjivati i na pravo pokretanja i vođenja postupka preispitivanja koje imaju (nadzorna) tijela uspostavljena propisom države članice, koja su po službenoj dužnosti ovlaštena za otkrivanje i istragu kršenja u području javne nabave i čija je zadaća obrana javnog interesa? 3. Podrazumijevaju li članak 99. stavci 1. i 2. [Direktive 2014/25] da se, radi zaštite financijskih interesa Unije u području javne nabave, pravom države članice može – usvajanjem novog propisa – (nadzornim) tijelima, koja prema zakonu države članice po službenoj dužnosti imaju ovlast utvrđivanja i istrage kršenja u području javne nabave i dužna su štititi javni interes, dodijeliti opća ovlast preispitivanja kršenja u području javne nabave koja su počinjena prije stupanja na snagu navedenog propisa te pokretanja i provođenja postupaka čak i nakon isteka rokova utvrđenih ranijim propisom? 4. Uzimajući u obzir pravna pravila i načela na koja se upućuje u prvom pitanju, je li pri ocjeni usklađenosti s pravom Unije ovlasti za istragu dodijeljene (nadzornim) tijelima – kako je opisana u prvom i trećem pitanju – važno zbog kojih pravnih, normativnih, tehničkih ili organizacijskih praznina ili drugih prepreka nije istraženo kršenje u području javne nabave u trenutku u kojem je do njega došlo? 5. Čak i ako se s obzirom na navedena načela (nadzornim) tijelima koja su na temelju prava države članice ovlaštena po službenoj dužnosti utvrđivati i istraživati kršenja u području javne nabave i koja su dužna štititi javni interes može dodijeliti ovlast navedena u pitanjima od 1. do 4., trebaju li se članak 41. stavak 1. i članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, uvodne izjave 2., 25., 27. i 36. [Direktive 2007/66], članak 1. stavci 1. i 3. [Direktive 92/13] i, u ovom kontekstu, načelo pravne sigurnosti, kao opće načelo prava Unije, zahtjev za djelotvornim i brzim pravnim sredstvima protiv odluka javnih naručitelja u području javne nabave te načelo proporcionalnosti tumačiti na način da nacionalni sudovi smiju ocjenjivati je li razdoblje koje je proteklo između počinjenja kršenja, isteka prethodno utvrđenog razdoblja za pokretanje preispitivanja i početka postupka preispitivanja kršenja razumno i proporcionalno i mogu li se time koristiti kao osnovom za utvrđivanje pravnih posljedica ništetnosti pobijane odluke ili drugih posljedica utvrđenih pravom države članice?”

B. Predmet C‑497/18

30. Javni naručitelj u Službenom listu Europske unije objavio je poziv na nadmetanje radi „pružanja stručnih usluga upravljanja projektom DBR tijekom prve faze izgradnje linije br. 4 podzemne željeznice”. Procijenjena vrijednost ugovora (90000000 forinta tijekom razdoblja od tri godine) nadmašila je pragove Zajednice (EU). Projektu je dodijeljeno financiranje Unije (iz Operativnog programa Promet).

31. Ugovor o javnoj nabavi dodijeljen je trgovačkom društvu Matrics Consult Ltd. Javni naručitelj ugovor je sklopio 14. svibnja 2009. Ugovor je raskinuo 16. studenoga 2011., s učinkom od 31. prosinca 2011.

32. Ravnatelj UJN‑a 30. svibnja 2017. pokrenuo je, u skladu s člankom 153. stavkom 1. točkom (c) Zakona o javnoj nabavi iz 2015., postupak po službenoj dužnosti protiv javnog naručitelja i društva Matrics Consult Ltd te je zatražio da se proglasi da su povrijeđena pravila javne nabave i da se izrekne novčana kazna. Iako ugovorne strane predmetni ugovor nisu izmijenile pisanim putem, iz njihova postupanja pri plaćanju računa i izdavanju potvrda o izvedenim radovima proizlazi da su u velikoj mjeri odstupile od uvjeta plaćanja utvrđenih u trenutku predaje ponude i unesenih u ugovor. Te su promjene smatrane izmjenom ugovora koja čini povredu članka 303. stavka 1. Zakona o javnoj nabavi iz 2003. jer nisu bili ispunjeni uvjeti za izmjenu ugovora utvrđeni navedenim člankom. U zahtjevu za preispitivanje ravnatelj UJN‑a kao datum kršenja naveo je 8. veljače 2010., odnosno datum plaćanja računa, kojim su plaćanjem ugovorne strane premašile cijenu protučinidbe utvrđene u ugovoru. Datum koji je naveden kao datum na koji je predsjednik UJN‑a saznao za kršenje bio je 31. ožujka 2017.

33. Arbitražna komisija 18. kolovoza 2017. utvrdila je da su javni naručitelj i Matrics Consult Ltd prekršili članak 303. Zakona o javnoj nabavi iz 2003. time što su nezakonito izmijenili ugovor u vezi s postupkom javne nabave u kojem su sudjelovali. Arbitražna komisija javnom naručitelju izrekla je novčanu kaznu u iznosu od 27000000 forinta, a trgovačkom društvu Matrics Consult Ltd novčanu kaznu u iznosu od 13000000 forinta.

34. Prije odlučivanja o meritumu, Arbitražna komisija odbacila je postupovni prigovor u vezi s pitanjem je li ravnatelj UJN‑a pokrenuo postupak preispitivanja unutar primjenjivih rokova. Arbitražna komisija smatrala je da su odredbe u pogledu rokova utvrđenih Zakonom o javnoj nabavi iz 2015. bile primjenjive na de facto izmjenu ugovora do koje je došlo prije stupanja navedenog zakona na snagu, što znači da ugovorne strane nisu imale pravo pozvati se na načela zabrane retroaktivnosti i pravne sigurnosti.

35. Javni naručitelj osporavao je odluku Arbitražne komisije pred sudom koji je uputio zahtjev, Fővárosi Törvényszékom (Okružni sud u Budimpešti). Taj sud odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja: „1. Treba li članak 41. stavak 1. i članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, uvodne izjave 2., 25., 27. i 36. [Direktive 2007/66], članak 1. stavke 1. i 3. [Direktive 89/665] i, u ovom kontekstu, načelo pravne sigurnosti, kao opće načelo prava Unije, te zahtjev za djelotvornim i brzim pravnim sredstvima protiv odluka javnih naručitelja u području javne nabave tumačiti na način da im se protivi propis države članice kojim se, vezano za ugovore o javnoj nabavi sklopljene prije nego što je taj propis stupio na snagu, po isteku rokova utvrđenih prethodnim propisom te države članice za pokretanje postupka preispitivanja kršenja u području javne nabave počinjenih prije stupanja na snagu novog propisa, ali u roku utvrđenom novim propisom, nadležnom (nadzornom) tijelu uvedenom tim propisom daje opća ovlast za pokretanje preispitivanja određenog slučaja kršenja propisa u području javne nabave, što dovodi do odluke da je počinjeno kršenje, izricanja kazne na temelju propisa o javnoj nabavi te primjene posljedica poništenja ugovora o javnoj nabavi? 2. Mogu li se pravna pravila i načela na koja se upućuje u prvom pitanju, osim na učinkovito ostvarivanje prava (subjektivnog i osobnog) na pravni lijek koje imaju strane zainteresirane za sklapanje ugovora o javnoj nabavi, primjenjivati i na pravo pokretanja i vođenja postupka preispitivanja koje imaju (nadzorna) tijela uspostavljena zakonodavstvom države članice, koja su po službenoj dužnosti ovlaštena za otkrivanje i istragu kršenja u području javne nabave i čija je zadaća obrana javnog interesa? 3. Podrazumijevaju li članak 83. stavci 1. i 2. [Direktive 2014/24] da se, radi zaštite financijskih interesa Unije u području javne nabave, pravom države članice može – usvajanjem novog propisa – (nadzornim) tijelima, koja prema zakonu države članice po službenoj dužnosti imaju ovlast utvrđivanja i istrage kršenja u području javne nabave i dužna su štititi javni interes, dodijeliti opća ovlast preispitivanja kršenja u području javne nabave koja su počinjena prije stupanja na snagu navedenog propisa te pokretanja i provođenja postupaka, čak i nakon isteka rokova utvrđenih ranijim propisom? 4. Uzimajući u obzir pravna pravila i načela na koja se upućuje u prvom pitanju, je li pri ocjeni usklađenosti s pravom Unije ovlasti za istragu dodijeljene (nadzornim) tijelima – kako je opisana u prvom i trećem pitanju – važno zbog kojih pravnih, normativnih, tehničkih ili organizacijskih praznina ili drugih prepreka nije istraženo kršenje u području javne nabave u trenutku u kojem je do njega došlo? 5. Čak i ako se s obzirom na navedena načela (nadzornim) tijelima koja su na temelju prava države članice ovlaštena po službenoj dužnosti utvrđivati i istraživati kršenja u području javne nabave i koja su dužna štititi javni interes može dodijeliti ovlast navedena u pitanjima od 1. do 4., trebaju li se članak 41. stavak 1. i članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, uvodne izjave 2., 25., 27. i 36. [Direktive 2007/66], članak 1. stavci 1. i 3. [Direktive 89/665] i, u ovom kontekstu, načelo pravne sigurnosti, kao opće načelo prava Unije, zahtjev za djelotvornim i brzim pravnim sredstvima protiv odluka javnih naručitelja u području javne nabave te načelo proporcionalnosti, tumačiti na način da nacionalni sudovi smiju ocjenjivati je li razdoblje koje je proteklo između počinjenja kršenja, isteka prethodno utvrđenog razdoblja za pokretanje preispitivanja i početka postupka preispitivanja kršenja razumno i proporcionalno i mogu li se time koristiti kao osnovom za utvrđivanje pravnih posljedica ništetnosti pobijane odluke ili drugih posljedica utvrđenih pravom države članice?”

36. Odlukom od 18. rujna 2018. predsjednik Suda spojio je ta dva predmeta.

37. Pisana očitovanja podnijeli su javni naručitelj, Arbitražna komisija, ravnatelj UJN‑a, mađarska vlada i Europska komisija. Svi su oni iznijeli usmena očitovanja na raspravi održanoj 4. rujna 2019.

IV. Analiza

38. U nastavku iznosim strukturu ovog mišljenja. Počet ću s nekoliko uvodnih napomena u pogledu posebnosti mađarskog sustava preispitivanja ugovora o javnoj nabavi koje javna tijela provode po službenoj dužnosti. Na početku će biti potrebno odrediti i pravo Unije koje je primjenjivo na ovaj predmet te preoblikovati pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev (A). Zatim ću odgovoriti na drugo pitanje glede područja primjene direktiva 89/665 i 92/13 (u daljnjem tekstu: direktive o pravnim lijekovima), kako su izmijenjene Direktivom 2007/66, i direktiva 2014/24 i 2014/25: ulaze li preispitivanja ugovora o javnoj nabavi koja su javna tijela pokrenula po službenoj dužnosti u njihovo područje primjene (B)? Nakon toga ću prijeći na prvo, treće i četvrto pitanje, koja ću razmotriti zajedno, s obzirom na to da se sva u biti odnose na isto pitanje: protivi li se pravu Unije, a posebno načelu pravne sigurnosti, pokretanje takvih postupaka preispitivanja po službenoj dužnosti nakon isteka rokova za preispitivanje koji su određeni nacionalnim zakonodavstvom koje je bilo na snazi u vrijeme navodno nezakonitih izmjena ugovora (C)? Na kraju ću razmotriti peto pitanje o ovlastima nacionalnih sudova u pogledu ispitivanja mogućih kršenja koja po službenoj dužnosti pokreću nacionalna javna tijela (D).

A. Uvodna razmatranja

1. Mađarski sustav preispitivanja u području javne nabave i u ovim predmetima

39. Mađarskim pravom propisane su dvije vrste preispitivanja ugovora o javnoj nabavi, ovisno o tome tko pokreće postupak preispitivanja.

40. S jedne strane, preispitivanje mogu zatražiti osobe koje imaju subjektivni interes (u smislu stvarnog i pojedinačnog interesa) u odnosu na predmetni ugovor o javnoj nabavi, poput odabranog ponuditelja, neuspješnih (stvarnih ili potencijalnih) ponuditelja, pa čak i relevantnog javnog naručitelja. Ova vrsta preispitivanja omogućava privatnu provedbu pravila javne nabave.

41. S druge strane, mađarsko pravo propisuje i preispitivanja koja po službenoj dužnosti može pokrenuti više javnih tijela koja imaju dužnost štititi opći interes uključujući, primjerice, zaštitu načela zakonitosti i/ili nadzor korištenja javnih sredstava. Ova vrsta preispitivanja čini javnu provedbu pravila javne nabave.

42. Ravnatelj UJN‑a jedno je od navedenih javnih tijela. On ima pravo pokrenuti postupak po službenoj dužnosti u skladu s člankom 153. stavkom 1. Zakona o javnoj nabavi iz 2015. Kad se navedeni postupak preispitivanja po službenoj dužnosti pokrene, na Arbitražnoj je komisiji da provede preispitivanje, kako vezano za dopuštenost tako i za osnovanost. Kad se utvrdi kršenje pravila javne nabave, Arbitražna komisija može izreći novčanu kaznu osobama odgovornima za kršenje. Čini se da postoji obveza izricanja kazne kad se kršenje utvrdi preispitivanjem po službenoj dužnosti koje je pokrenuo ravnatelj UJN‑a u skladu s člankom 153. Zakona o javnoj nabavi iz 2015. Usto, na raspravi je objašnjeno da utvrđivanje kršenja može dovesti i do poništenja ugovora, ali samo na temelju sudske odluke.

43. U ovim predmetima ravnatelj UJN‑a po službenoj je dužnosti pokrenuo preispitivanje izmjena dvaju ugovora o javnoj nabavi o kojima je riječ. Do izmjena je došlo 2009. odnosno 2010. godine. U vrijeme izmjena primjenjivi nacionalni zakon bio je Zakon o javnoj nabavi iz 2003. Međutim, prijelazne odredbe Zakona o javnoj nabavi iz 2015. (u članku 197.) protumačene su na način da se postupovne odredbe tog zakona primjenjuju na izmjene ugovora o javnoj nabavi do kojih je došlo prije njegova stupanja na snagu.

44. U skladu s tim stajalištem, ravnatelj UJN‑a pokrenuo je 2017. preispitivanja po službenoj dužnosti pred Arbitražnom komisijom, tj. sedam odnosno osam godina nakon počinjenja navodnih kršenja. U to su vrijeme rokovi za preispitivanje prema Zakonu o javnoj nabavi iz 2003. već istekli. Ravnatelj UJN‑a opravdao je takva navodno nepravodobna preispitivanja činjenicom da je za kršenja saznao tek 2017. Arbitražna komisija nakon toga je ocjenjivala jesu li preispitivanja pokrenuta pravodobno u skladu sa Zakonom o javnoj nabavi iz 2015. i zaključila da jesu. U obama je slučajevima Arbitražna komisija na kraju izrekla osporavane novčane kazne i javnom naručitelju i ponuditeljima. Međutim, ni ugovori ni navodno nezakonite izmjene nisu proglašeni ništetnima.

45. U tom činjeničnom i postupovnom kontekstu sud koji je uputio zahtjev postavio je Sudu nekoliko pitanja. Zadaća Suda nije da tumači poprilično složen nacionalni zakonodavni okvir i postupovni kontekst. Međutim, želim naglasiti dvije teze koje se doimaju nespornima i koje se u ovom mišljenju uzimaju kao polazne točke.

46. Kao prvo, i u Zakonu o javnoj nabavi iz 2003. i u Zakonu o javnoj nabavi iz 2015. navode se rokovi unutar kojih tijelo ovlašteno za pokretanje preispitivanja po službenoj dužnosti mora djelovati. U skladu s mojim shvaćanjem, ta su pravila sadržana u članku 327. stavku 2. Zakona o javnoj nabavi iz 2003. i članku 152. stavku 2. Zakona o javnoj nabavi iz 2015. ( 7 ) Struktura obiju odredbi je slična. Svaka sadržava kombinaciju subjektivnih i objektivnih razdoblja zastare. No ono što se promijenilo u formulaciji tih odredbi između verzija iz 2003. i 2015. jest trajanje zastarnih rokova, koje je Zakonom o javnoj nabavi iz 2015. više nego udvostručeno.

47. Kao drugo, i prema mojem mišljenju prilično važno, sud koji je uputio zahtjev navodi, a da tu tezu nije osporila nijedna strana u postupku ( 8 ), da su rokovi za preispitivanje koji su bili na snazi i u primjeni u vrijeme izmjena istekli prije nego što je stupio na snagu Zakon o javnoj nabavi iz 2015. ( 9 )

2. Relevantne odredbe prava Unije i preoblikovanje pitanja

48. U svakom od spojenih predmeta sud koji je uputio zahtjev postavio je pet gotovo istovjetnih pitanja ( 10 ). Tekst tih pitanja, nažalost, nije potpuno jasan. Sadržaj im se također u određenoj mjeri preklapa. Stoga je potrebno određeno preoblikovanje pitanja, kako bi sud koji je uputio zahtjev dobio koristan odgovor s obzirom na činjenični i pravni kontekst tih predmeta.

49. Prije toga potrebno je iznijeti relevantna pravila prava Unije. Sud koji je uputio zahtjev u svojim pitanjima navodi niz odredbi Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i nekoliko direktiva o javnoj nabavi, uz neka opća načela prava Unije. Međutim, samo se neka čine potpuno relevantnima za razmatrane predmete. S druge strane, mogla bi biti relevantna druga pravila prava Unije, na koja se nije upućivalo.

50. Kao prvo, ne mislim da su članak 41. i članak 47. Povelje relevantni za ove slučajeve. Članak 41. o pravu na dobru upravu odnosi se samo na institucije, tijela, urede i agencije Europske unije ( 11 ). Jednako tako, članak 47. Povelje nije primjenjiv na ove predmete. Navodeći taj članak, sud koji je uputio zahtjev pita je li pokretanje postupka preispitivanja sedam ili osam godina nakon počinjenja navodnih kršenja u skladu sa zahtjevom provođenja pravnog postupka u razumnom roku. Međutim, što se tiče činjenica u ovim slučajevima, ne čini se da je upitno pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom u skladu s člankom 47. Čini se da je pravo pitanje je li upravno tijelo poštovalo zastarne rokove.

51. Kao drugo, što se tiče općih načela prava Unije koja je istaknuo sud koji je uputio zahtjev, načelo pravne sigurnosti ključno je za rješavanje prvog, trećeg i četvrtog pitanja, dok je načelo proporcionalnosti donekle relevantno za peto pitanje. Zahtjev za brzim i učinkovitim pravnim sredstvima protiv odluka javnih naručitelja posebno je propisan člankom 1. stavkom 1. direktiva o pravnim sredstvima.

52. Kao treće, budući da se sud koji je uputio zahtjev na općenit način pozvao na zaštitu financijskih interesa Unije, razmotrit ću taj aspekt predmeta s obzirom na odredbe prava Unije koje sud koji je uputio zahtjev nije naveo, ali se o njima govorilo na raspravi, konkretno Uredbe br. 2988/95 ( 12 ) i Uredbe br. 1083/2006 ( 13 ).

53. Što se tiče konkretnih pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev, smatram da se ona mogu podijeliti na sljedeći način.

54. Sud koji je uputio zahtjev svojim drugim pitanjem u biti želi utvrditi uređuje li ili na bilo koji način ograničava pravo Unije – osobito direktive o pravnim sredstvima, kako su izmijenjene Direktivom 2007/66, i direktive 2014/24 i 2014/25 – mogućnost da javna tijela provode preispitivanja u javnom interesu. Konkretnije, ovo pitanje shvaćam na način da se njime Sud pita jesu li preispitivanja poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku obuhvaćena područjem primjene neke od tih direktiva.

55. U prvom pitanju Sud se poziva da utvrdi omogućuje li pravo Unije, konkretno opće načelo pravne sigurnosti, javnim tijelima da pokreću postupke preispitivanja izmjena ugovora o javnoj nabavi i, prema potrebi, izreknu sankcije, čak i ako su rokovi koji su za takva preispitivanja predviđeni nacionalnim zakonodavstvom koje je bilo na snazi u vrijeme izmjena već istekli. Treće i četvrto pitanje odnose se na mogući utjecaj koji potreba za zaštitom financijskih interesa Unije može imati na odgovor na prvo pitanje. Stoga će se prvo, treće i četvrto pitanje razmatrati zajedno.

56. Peto je pitanje pak relevantno samo ako se pretpostavlja da se pravo Unije ne protivi preispitivanju po službenoj dužnosti u okolnostima ovih predmeta. U tom slučaju, ovlašćuje li pravo Unije, konkretno načelo proporcionalnosti, nacionalne sudove da preispituju izrečene sankcije?

B. Drugo pitanje

57. Sud koji je uputio zahtjev drugim pitanjem želi utvrditi uređuje li ili ograničava li pravo Unije mogućnost da javna tijela koja djeluju u općem interesu po službenoj dužnosti pokrenu preispitivanja izmjena javnih ugovora. Posebice, ulaze li takva preispitivanja u područje primjene direktiva o pravnim sredstvima, izmijenjenih Direktivom 2007/66, ili direktiva 2014/24 i 2014/25?

58. Prema mišljenju ravnatelja UJN‑a, direktivama o pravnim sredstvima ne uređuju se preispitivanja koja su javna tijela pokrenula u javnom interesu. Samo države članice mogu donijeti propise u tom smislu. Iz navedenog proizlazi da ovi predmeti nisu obuhvaćeni područjem primjene prava Unije.

59. Mađarska vlada također smatra da se nacionalnim odredbama koje se odnose na rokove za pokretanje preispitivanja po službenoj dužnosti u javnom interesu ne provode direktive o pravnim sredstvima niti su one obuhvaćene njihovim područjem primjene. Ona se poziva na članak 83. Direktive 2014/24 i članak 99. Direktive 2014/25 kako bi objasnila da su ovlasti nadzornih tijela po svojoj naravi bitno različite od preispitivanja koje je na raspolaganju gospodarskim subjektima kojima je u interesu sklapanje ugovora.

60. Prema Komisijinu mišljenju, u nedostatku odredbi kojima se uređuje to pitanje, direktive o pravnim sredstvima ne obvezuju države članice da uspostave niti ih sprečavaju da uspostave postupak preispitivanja odluka javnih naručitelja po službenoj dužnosti. Ni člankom 83. Direktive 2014/24 ni člankom 99. Direktive 2014/25 ne zahtijeva se od država članica da uspostave postupak preispitivanja po službenoj dužnosti u javnom interesu. Međutim, države članice moraju podržati opća načela prava Unije, uključujući načelo pravne sigurnosti.

61. Načelno sam suglasan s Komisijom. Prema mojem mišljenju, direktive o pravnim sredstvima, Direktiva 2014/24 i Direktiva 2014/25 ne obvezuju države članice da osiguraju preispitivanja po službenoj dužnosti koja javna tijela pokreću u javnom interesu niti ih u tome sprečavaju. Međutim, čak i ako se takva preispitivanja navedenim direktivama ne zahtijevaju, ako država članica odluči uspostaviti takve mehanizme, oni ulaze u (materijalno) područje primjene tih direktiva. Stoga su pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev, a osobito drugo pitanje, dopuštena.

62. Direktivama o pravnim sredstvima od država članica zahtijeva se samo da osiguraju preispitivanja na inicijativu predmetnih poduzetnika. Naime, člankom 1. stavkom 3. od država članica zahtijeva se da osiguraju da postupci preispitivanja budu dostupni „barem svakoj osobi koja ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodnog kršenja” ( 14 ).

63. Tekstom te odredbe upućuje se na to da se direktivama o pravnim sredstvima ne zahtijeva cjelovit sustav preispitivanja u području javne nabave. Kao što je to naveo Sud, „Direktivom 89/665, kao što je očito, a posebice člankom 1. stavkom 3., ne zahtijeva se potpuno usklađivanje relevantnog nacionalnog zakonodavstva” ( 15 ). Njome se određuje minimalan zahtjev („barem”) da države članice osiguraju postupak preispitivanja poduzetnicima, a ne nužno i javnim tijelima koja djeluju u javnom interesu.

64. Takvo se tumačenje nadalje potvrđuje kontekstom i svrhom članka 1. stavka 3. direktiva o pravnim sredstvima, kako su izmijenjene Direktivom 2007/66. Kao prvo, što se tiče općeg konteksta članka 1. stavka 3., zakonodavac Unije uveo je mehanizme u cilju jačanja okvira preispitivanja koje pokreću poduzetnici ( 16 ). Kao drugo, što se tiče sustava i svrhe direktiva o pravnim sredstvima, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je njihov cilj zaštititi ponuditelje od proizvoljnog ponašanja javnih naručitelja i osigurati učinkovitu primjenu pravila Unije u vezi s dodjelom ugovora o javnoj nabavi, osobito kada se kršenja još uvijek mogu ispraviti ( 17 ). Iz toga proizlazi da je jasno da, iako je osiguranje poštovanja zakonitosti svakako ključan cilj direktiva o pravnim sredstvima, ovu vrstu preispitivanja koja je propisana tim direktivama kako bi se postigao taj cilj očito pokreću gospodarski subjekti, kao što na to nadalje upućuje uvodna izjava 27. Direktive 2007/66. ( 18 )

65. Činjenica da se Direktivom 2007/66 također predviđa takozvani „korektivni mehanizam” ( 19 ) ne mijenja taj zaključak. Na temelju tog mehanizma Komisija je ovlaštena zahtijevati ispravak ozbiljnih kršenja prava Unije do kojih je došlo tijekom postupka dodjele ugovora. Čak i ako bi se moglo reći da je taj mehanizam obuhvaćen javnom provedbom pravila javne nabave, iz toga se ne može zaključiti da se direktivama o pravnim sredstvima, kako su izmijenjene Direktivom 2007/66, zahtijeva da države članice uspostave postupke preispitivanja u javnom interesu. Taj mehanizam, a contrario, prije pokazuje da se direktivama o pravnim sredstvima ne predviđa nikakav drugi oblik preispitivanja u javnom interesu.

66. Isto tako, članak 83. Direktive 2014/24 i članak 99. Direktive 2014/25, koji su istovjetno formulirani, ne mogu se tumačiti na način da se njima od država članica zahtijeva da uspostave mehanizam preispitivanja u javnom interesu poput onoga u glavnom postupku.

67. Člankom 83. Direktive 2014/24 i člankom 99. Direktive 2014/25 zahtijeva se samo da se o određenim kršenjima ili sistemskim problemima u vezi s primjenom pravila javne nabave „obavijeste” sudovi ili druga tijela ili strukture. Stoga ne postoji obveza pokretanja konkretnog postupka, nego samo mogućnost, u slučajevima u kojima se utvrde određena kršenja. Čini se da se glavna zadaća javnih vlasti na temelju članka 83. Direktive 2014/24 i članka 99. Direktive 2014/25 sastoji od prijavljivanja strukturnih problema i predlaganja primjerenih pravnih lijekova ( 20 ).

68. Stoga, iako članak 83. Direktive 2014/24 i članak 99. Direktive 2014/25 jasno potiču javnu provedbu pravila javne nabave ( 21 ), oni ne zahtijevaju od država članica da ustanove mehanizme preispitivanja poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku.

69. Iz toga proizlazi da se direktivama o pravnim sredstvima, Direktivom 2014/24 i Direktivom 2014/25 od država članica ne zahtijeva niti ih se sprečava da uspostave druge vrste preispitivanja, kao što su to preispitivanje po službenoj dužnosti koje pokreću javne vlasti u interesu zakonitosti i zaštite javnih sredstava.

70. Međutim, ako je država članica uvela takve mehanizme preispitivanja, ta preispitivanja, a osobito njihov utjecaj i ishodi, ostaju u području primjene prava Unije.

71. Kao prvo, u mjeri u kojoj ugovori o javnoj nabavi ulaze u materijalno područje primjene direktiva o javnoj nabavi, njihove izmjene također su uređene pravom Unije ( 22 ). Logično, preispitivanja takvih izmjena ulaze u područje primjene prava Unije jer se njima želi osigurati usklađenost s materijalnim pravilima Unije o javnoj nabavi u vezi s izmjenama ugovora o javnoj nabavi.

72. Kao drugo i kao sporedni argument, posebna vrsta preispitivanja koja se razmatra u ovim predmetima obuhvaćena je direktivama 2014/24 i 2014/25. Iako članci 83. odnosno 99. tih direktiva ne zahtijevaju od država članica da uspostave preispitivanje poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, takva preispitivanja ipak čine jedan od mogućih izraza (ovisno o prosudbi država članica) nove uloge dodijeljene nadzornim tijelima člankom 83. Direktive 2014/24 i člankom 99. Direktive 2014/25.

73. Svaki drugi zaključak imao bi za posljedicu jedino to da bi uređenje predmeta postupka javnog preispitivanja po službenoj dužnosti (odnosno samog ugovora o javnoj nabavi i njegovih izmjena) bilo usklađeno s pravom Unije, dok bi potencijalno značajne posljedice preispitivanja (sankcije izrečene javnom naručitelju ili ponuditeljima ili poništaj ugovora o javnoj nabavi) – koje bi mogle utjecati na cijeli postupak javne nabave – potpuno izlazile iz okvira područja koje je u svemu drugome usklađeno, isključivo zbog toga što ga pokreće javno tijelo. No teško da je posrijedi takav slučaj.

74. S druge strane, činjenica da ne postoji posebna mjera usklađivanja Unije kojom se uređuje ta vrsta preispitivanja podrazumijeva da se na takve postupke preispitivanja primjenjuju samo opća načela prava Unije.

75. Iz toga proizlazi da se na drugo pitanje mora odgovoriti na sljedeći način: direktivama o pravnim sredstvima, Direktivom 2014/24 i Direktivom 2014/25 od država članica ne zahtijeva se niti ih se sprečava da uspostave preispitivanja navodnih kršenja pravila javne nabave koja javna tijela provode po službenoj dužnosti. Međutim, nakon što se uspostave i pokrenu, takva preispitivanja ulaze u područje primjene prava Unije.

C. Prvo, treće i četvrto pitanje

76. Svojim prvim, trećim i četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati omogućuje li pravo Unije, konkretno opća načela pravne sigurnosti i zaštite financijskih interesa Unije, javnim tijelima da na temelju novousvojenih odredaba nacionalnog prava ili prava Unije pokrenu preispitivanje izmjena ugovora o javnoj nabavi i da, prema potrebi, izreknu novčane kazne, čak i ako su već istekli rokovi za preispitivanje predviđeni nacionalnim zakonodavstvom koje je bilo na snazi u vrijeme izmjena.

77. Smatram da je odgovor na ovo pitanje jasno niječan.

1. Načelo pravne sigurnosti Unije

78. Sud koji je uputio zahtjev priznaje da se člankom 83. Direktive 2014/24 i člankom 99. Direktive 2014/25 povećava uloga nadzornih tijela. Postavlja, međutim, pitanje mogu li se pravom Unije, a osobito načelom pravne sigurnosti, ograničiti ovlasti koje su im dodijeljene ili može li se pozvati na članak 194. Zakona o javnoj nabavi iz 2015. – kojim su te odredbe prenesene – u svrhu „obnavljanja” rokova koji su već istekli, kako bi se omogućilo izvršavanje tih novih ovlasti.

79. Prema mišljenju javnog naručitelja, preispitivanjima po službenoj dužnosti o kojima je riječ u glavnom postupku krši se načelo pravne sigurnosti. Čak i pod pretpostavkom da su Zakonom o javnoj nabavi iz 2015. stvorene nove ovlasti javnih tijela, to posljedično ne bi moglo dovesti do obnavljanja rokova koji su već istekli.

80. Prema navodima Arbitražne komisije, mađarskim pravom ravnatelju UJN‑a daje se rok od 60 dana od dana kada je saznao za kršenje da pokrene preispitivanje po službenoj dužnosti. Takvo preispitivanje može se pokrenuti do 31. prosinca 2020., odnosno do datuma kada prestaje obveza osiguravanja dostupnosti relevantnih dokumenata.

81. Mađarska vlada priznaje važnost načela pravne sigurnosti. To načelo zahtijeva da su pravna pravila jasna i precizna i da su učinci njihove primjene predvidljivi. Međutim, ta vlada smatra da su predmetne nacionalne odredbe predvidljive.

82. Prema Komisijinu mišljenju, načelo pravne sigurnosti protivi se preispitivanju po službenoj dužnosti odluke javnog naručitelja koje dovodi do izricanja novčane kazne kada su rokovi u tom smislu već istekli. Rokovi se mogu obnoviti samo u iznimnim okolnostima, o kojima u konkretnom slučaju nije riječ.

83. Prema mojem mišljenju, osim u vrlo iznimnim okolnostima, načelo pravne sigurnosti Europske unije protivi se „obnavljanju” rokova koji su već istekli.

84. Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, nova pravila u načelu se neposredno primjenjuju na buduće posljedice situacije nastale primjenom prijašnjeg pravila. Drukčije vrijedi, uz poštovanje načela zabrane retroaktivnosti pravnih akata, samo u slučaju kada se uz novo pravilo donesu posebne odredbe kojima se izričito određuju uvjeti njegove vremenske primjene ( 23 ).

85. Iz ustaljene sudske prakse također proizlazi da se smatra da se postupovna pravila općenito primjenjuju na sve postupke koji su u tijeku u vrijeme kada su ona stupila na snagu, za razliku od materijalnih pravila, koja se obično tumače na način da se ne primjenjuju na situacije nastale prije njihova stupanja na snagu ( 24 ). Prema Sudu, „ovim tumačenjem osigurava se poštovanje načelâ pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja, prema kojima učinak zakonodavstva [Unije] mora biti jasan i predvidljiv za one na koje se primjenjuje” ( 25 ).

86. Općenito, načelo pravne sigurnosti, koje je jedno od općih načela prava Unije, zahtijeva da pravna pravila budu jasna, precizna i predvidljiva u svojim učincima, osobito kada mogu imati nepovoljne posljedice na pojedince i poduzetnike, kako bi se zainteresirane osobe mogle orijentirati u situacijama i pravnim odnosima uređenima pravom Europske unije ( 26 ). To isto načelo mora poštovati nacionalni zakonodavac kada usvaja zakon iz područja prava Unije ( 27 ).

87. Kad je riječ o zastarnim rokovima, oni moraju biti unaprijed određeni kako bi se osigurala pravna sigurnost ( 28 ) i kako bi bili dovoljno predvidljivi ( 29 ).

88. U ovom slučaju nije riječ o primjeni novih postupovnih pravila na situacije u tijeku. Ne želeći ponovno započinjati raspravu o tome predstavljaju li zastarni rokovi postupovna ili materijalna pravila ( 30 ), prema mojem je mišljenju važnija činjenica da je, što se tiče rokova, pravna situacija zaključena (i da je nastupila zastara rokova).

89. Ponovno bi se moglo podsjetiti ( 31 ) na to da su, na temelju prethodno važećeg zakona, odnosno članka 327. stavka 2. Zakona o javnoj nabavi iz 2003., (objektivni) rokovi za preispitivanje istekli tri godine nakon nastanka kršenja. Stoga su u odnosu na predmet C‑496/18 istekli 2012. U predmetu C‑497/18 rok za pokretanje preispitivanja istekao je 2013. Novi članak 153. stavak 1. točka (c) Zakona o javnoj nabavi iz 2015. stupio je na snagu 2015. Na nove rokove pozvalo se 2017., kao da su počeli teći od 2015., što je omogućilo ponovno pokretanje preispitivanja izmjena predmetnih ugovora o javnoj nabavi ( 32 ).

90. Ako je moje razumijevanje tih činjenica i nacionalnog prava pravilno – a njih u konačnici treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev – smatram da ne postoji pravna situacija u tijeku na koju se primjenjuju nova postupovna pravila. U ovom slučaju riječ je o stvarnoj retroaktivnosti. Zahtijeva se ponovno pokretanje već isteklih rokova donošenjem novog propisa kojim se određuju novi rokovi.

91. Ako bi se prihvatilo da je u redovnim okolnostima moguće ponovno pokrenuti (ili zapravo radije ponovno postaviti) rokove za preispitivanje koji su već istekli svaki put kada se usvoje nove nacionalne odredbe koje sadržavaju opće rokove, to bi moglo dovesti do toga da se ugovorne izmjene zapravo mogu preispitati bez ikakva vremenskog ograničenja ( 33 ). Na taj bi se način rokovi mogli nacionalnim zakonima unedogled obnavljati jednostavnim donošenjem novih rokova. Takav ishod očito nije prihvatljiv s obzirom na načelo pravne sigurnosti.

92. Nije iznesen nijedan obvezujući razlog (barem ne pred ovim Sudom) kojim bi se moglo opravdati takvo ponovno pokretanje rokova i, zapravo, (stvarna) retroaktivnost novih pravila. Stvarna retroaktivnost moguća je samo u iznimnim slučajevima, samo ako cilj koji se želi postići tako zahtijeva i ako se u potpunosti poštuju legitimna očekivanja zainteresiranih osoba ( 34 ).

93. Prije nego što se osvrnem na argumente koji se odnose na svrhu stvaranja vremenskih pravila koje su iznijeli Arbitražna komisija i mađarska vlada (drugo, treće i četvrto poglavlje), napomenuo bih da se određivanje novih rokova novim zakonom – koji se primjenjuju na prošle događaje godinama nakon nastanka činjenica – teško može smatrati predvidljivim ili postupkom kojim se poštuju legitimna očekivanja zainteresiranih osoba. Usto, slažem se s Komisijinim stajalištem prema kojem članak 197. Zakona o javnoj nabavi iz 2015., kojim se uređuje primjenjivost rationae temporis tog zakona, nije dovoljno jasan i stoga nije predvidljiv za ugovorne strane. Stoga ta odredba ne sadržava nijedan element kojim bi se mogla opravdati takva (stvarna) retroaktivnost.

94. Slijedom toga, na prvo pitanje mora se odgovoriti na sljedeći način: načelu pravne sigurnosti protivi se primjena nacionalnih odredaba kojima se omogućuje preispitivanje po službenoj dužnosti kršenja pravila javne nabave do kojih je došlo prije stupanja na snagu tih odredaba, u situaciji u kojoj su rokovi određeni prethodno važećim nacionalnim zakonodavstvom već istekli.

2. Nova uloga nadzornih tijela na temelju članka 83. Direktive 2014/24 i članka 99. Direktive 2014/25

95. Arbitražna komisija tvrdi da u ovim predmetima nije riječ o (ponovnom) pokretanju rokova koji su već istekli prema prethodnim postupovnim odredbama na snazi u vrijeme izmjena, nego o omogućavanju izvršenja, u okviru upravnog nadzora, novih nadzornih ovlasti utvrđenih člankom 83. Direktive 2014/24 i člankom 99. Direktive 2014/25. Prethodnik Ureda za javnu nabavu nije imao takve ovlasti za preispitivanje. Slijedom toga, Zakon o javnoj nabavi iz 2015. ne omogućuje ponovno pokretanje isteklog roka, već izvršenje potpuno novih ovlasti. Ravnatelj UJN‑a i mađarska vlada uglavnom dijele to stajalište, iako s nekoliko manjih razlika.

96. Moram priznati da me taj argument uvelike zbunjuje.

97. Čini mi se da je Zakon o javnoj nabavi iz 2003. – podložno provjeri nacionalnog suda – već sadržavao mogućnost da određena javna tijela pokrenu preispitivanje po službenoj dužnosti u javnom interesu ( 35 ). Doista, izmijenjenim zakonom iz 2015. izvršene su neke izmjene te ovlasti i, što je još važnije, određeni su novi, duži rokovi za njezino izvršavanje ( 36 ). Međutim, ovlast za provođenje te vrste preispitivanja teško da se može opisati kao nova.

98. Uz navedeno, treba istaknuti da se članak 83. Direktive 2014/24 i članak 99. Direktive 2014/25 u ovim predmetima ne primjenjuju ratione temporis. K tomu, kao što je to potvrđeno na raspravi, te su odredbe prenesene člankom 194. Zakona o javnoj nabavi iz 2015. Međutim, preispitivanja o kojima je riječ u glavnom postupku pokrenuta su na temelju članka 153., a ne članka 194.

3. Zaštita financijskih interesa Unije

99. Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi konkretno znati utječe li činjenica da su predmetni natječaji primili subvencije Unije na odgovor na prvo pitanje. Drugim riječima, prema navodima suda koji je uputio zahtjev: postoje li, osim pravne sigurnosti, i drugi javni interesi, kao što je zaštita financijskih interesa Unije, koji bi mogli opravdati dopuštanje preispitivanja ugovora o javnoj nabavi nakon isteka za to predviđenih rokova, po mogućnosti do 2020. ( 37 )?

100. U okviru trećeg pitanja sud koji je uputio zahtjev poziva se na članak 83. Direktive 2014/24 i članak 99. Direktive 2014/25. Također objašnjava da je, prema Zakonu o javnoj nabavi iz 2015., rok za preispitivanje u javnom interesu ugovora o javnoj nabavi provedenih korištenjem subvencija Unije vezan za trajanje obveze osiguravanja dostupnosti dokumenata (u vezi sa subvencijama Unije), tako da je na tom temelju nacionalni zakonodavac mogao produljiti te rokove.

101. Prema mišljenju javnog naručitelja, zaštita financijskih interesa Unije može se osigurati drugim sredstvima, osim preispitivanja po službenoj dužnosti u javnom interesu, primjerice pomoću financijskih ispravaka, koji su mogući u svakom trenutku. Financijski ispravci već su primijenjeni u ovim slučajevima, tako da je izricanje novčanih kazni u praksi druga sankcija za ista navodna kršenja.

102. Prema Arbitražnoj komisiji, osnovni cilj predmetnih preispitivanja po službenoj dužnosti jest zaštita javnih sredstava, osobito financijskih interesa Unije.

103. Prema mišljenju mađarske vlade, jedan od ciljeva članka 152. stavka 2. točke (c) Zakona o javnoj nabavi iz 2015. jest da se postupci po službenoj dužnosti mogu pokrenuti u bilo kojem trenutku tijekom razdoblja za koje je člankom 90. Uredbe br. 1083/2006 propisana obveza osiguranja da svi popratni dokumenti u vezi s izdacima i revizijama predmetnog operativnog programa budu na raspolaganju. Uz navedeno, članak 83. Direktive 2014/24 i članak 99. Direktive 2014/25 dokaz su važnosti osiguravanja nadzora nad javnim troškovima sa stajališta prava Unije.

104. Prema Komisijinu mišljenju, činjenica da se kršenje pravila javne nabave odnosi na projekt koji je djelomično financiran sredstvima Unije ne zahtijeva od država članica obvezu da ponovno pokrenu rokove za preispitivanje tog kršenja. Čak i ako to učine u ime zaštite financijskih interesa Unije, države članice i dalje moraju poštovati opće načelo Unije o pravnoj sigurnosti.

105. Slažem se s Komisijom.

106. Treba istaknuti da članak 83. Direktive 2014/24 i članak 99. Direktive 2014/25 nisu izravno relevantni za zaštitu financijskih interesa Unije. Doista, nacrti prijedlogâ direktiva koje je Komisija u početku predstavila isticali su važnost tih prijedloga za proračun Unije ( 38 ). Međutim, u verzijama koje su trenutačno na snazi, odnosno u članku 83. Direktive 2014/24 i članku 99. Direktive 2014/25, ne navodi se zaštita financijskih interesa Unije.

107. Relevantni akti sekundarnog zakonodavstva Unije stoga su Uredba br. 1083/2006 i Uredba br. 2988/95 ( 39 ).

108. Kao prvo, obveza osiguravanja dostupnosti svih popratnih dokumenata u vezi s izdacima u određenom razdoblju, propisana člankom 90. Uredbe br. 1083/2006, ne omogućava nužno postojanje postupka preispitivanja i izricanje kazni u tom istom razdoblju.

109. Kao što je to javni naručitelj pravilno naveo na raspravi, zastarni rokovi za pokretanje preispitivanja jednostavno se razlikuju od razdoblja u kojima postoji obveza čuvanja dokumenata. Nacionalni zakonodavac (ili zakonodavac Unije) mogao se, naravno, u okviru zakonodavnog uređenja odlučiti za primjenu istih rokova na oba razdoblja. No takav izbor morao bi biti jasno i nedvojbeno predviđen primjenjivim zakonodavstvom, s obzirom na to da jedan ne proizlazi automatski iz drugoga. Slično tomu, člankom 98. Uredbe br. 1083/2006 samo se zahtijeva od država članica da preispitaju nepravilnosti i da tijekom tog razdoblja izvrše tražene financijske ispravke. Njime se ne predviđaju ni preispitivanja ni a fortiori sankcije kao pravno sredstvo za utvrđene nepravilnosti pri korištenju sredstava Unije.

110. Kao drugo, zaštita financijskih interesa Unije ne može se tumačiti na način da jednostavno prevladava nad načelom Unije o pravnoj sigurnosti. Zaštita financijskih interesa Unije mora se prije odmjeriti u odnosu na načelo pravne sigurnosti. To se obično postiže donošenjem jasnih i predvidljivih rokova. Stoga, iako treba priznati važnost zaštite financijskih interesa, u određenom trenutku čak i nezakonite odluke moraju postati konačne.

111. Ne zauzimajući nikakvo stajalište o njezinoj primjenjivosti na ove konkretne predmete, Uredbu br. 2988/95 navodim kao ilustraciju takvog odmjeravanja ( 40 ). U skladu s člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 2988/95, opći zastarni rok za postupke je četiri godine od trenutka počinjenja nepravilnosti. Zastarni rok ističe najkasnije na dan isteka razdoblja jednakog dvostrukom zastarnom roku pod pretpostavkom da nadležno tijelo nije izreklo kaznu ( 41 ). To se smatra prikladnim za postizanje cilja zaštite financijskih interesa Unije ( 42 ).

112. Te odredbe pokazuju da se, na temelju prava Unije, zaštitom financijskih interesa ne mogu opravdati ni obnovljivi rokovi ni vremenski neograničena preispitivanja. Kao što je to Sud naveo, čak i ako države članice zadrže mogućnost primjene roka duljeg od četiri godine, dulji nacionalni zastarni rok ne smije, među ostalim, očito prekoračiti rok nužan za postizanje cilja zaštite financijskih interesa Unije. Kako bi se ocijenila opravdanost zastarnih rokova, treba uzeti u obzir „pravne tradicije tih država kao i percepciju u njihovim pravnim sustavima roka koji je nužan i dovoljan da savjesna javna služba pokrene postupak utvrđivanja nepravilnosti počinjenih na štetu tijela javne vlasti i nacionalnih proračuna” ( 43 ).

113. Stoga, što se tiče nacionalnih zastarnih rokova, uistinu postoji zahtjev da početni rokovi moraju imati razumno trajanje. Krajnji rok određuje se na temelju kriterija razumnosti. Jedino ako su početni rokovi bili tako kratki da nisu zajamčili djelotvornost preispitivanja ( 44 ), može se postaviti pitanje njihove primjerenosti. U svakom slučaju, to načelo zasigurno automatski ne osigurava ni stvarnu retroaktivnost ni (još manje) selektivno nepoštovanje važećih rokova zato što tijela upravne vlasti nisu mogla djelovati na vrijeme, bez obzira na razlog.

114. Ne smatram da u okviru glavnog postupka treba započeti raspravu o predmetu Taricco ( 45 ) i njegovim potencijalnim posljedicama na ovaj predmet. Činjenice iz tog predmeta bile su prilično različite od činjenica u ovim predmetima. Predmet Taricco uključivao je kaznene sankcije za utaju PDV‑a (PDV‑a kao vlastitog sredstva Unije), a zastarni rokovi još su bili u tijeku kada je novi propis usvojen. Usto, glavno pitanje bila je činjenica da su zastarni rokovi bili prekratki i da su na taj način sprečavali primjenu učinkovitih i odvraćajućih sankcija za suzbijanje prijevara usmjerenih protiv financijskih interesa Unije.

115. U svakom slučaju, s obzirom na pojašnjenja koja su uslijedila nakon toga u presudama M. A. S. i Scialdone ( 46 ), više ne bih smatrao da je predmet Taricco dobar presedan za pitanje mogu li se zastarni rokovi koji se uobičajeno primjenjuju zanemariti radi zaštite financijskih interesa Unije.

4. Nedostaci postupka preispitivanja

116. Svojim četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev nastoji saznati može li na odgovor na prvo pitanje utjecati činjenica da preispitivanje kršenja pravila javne nabave nije provedeno u vrijeme počinjenja kršenja i mogući razlozi neprovođenja.

117. Prema mišljenju Arbitražne komisije i ravnatelja UJN‑a, nezakonite izmjene ugovora nije bilo moguće otkriti zbog regulatornih nedostataka u Zakonu o javnoj nabavi iz 2003. Javni naručitelj nije dostavio obavijest o izmjeni ugovora, a objavljene obavijesti o izvršenju ugovora nisu upućivale na kršenje. Slijedom toga, prethodnik ravnatelja UJN‑a nije raspolagao informacijama koje bi mu omogućile da provjeri izvršenje i izmjenu ugovora. Ukratko, Zakon o javnoj nabavi iz 2003. nije osiguravao razinu transparentnosti i upravnog nadzora koja je potom postignuta Zakonom o javnoj nabavi iz 2015. Iz toga proizlazi da je trebalo primijeniti odredbe kasnijeg nacionalnog propisa.

118. Taj se argument može relativno lako odbaciti.

119. Naime, pod pretpostavkom da su postojali takvi strukturni nedostaci koji bi spriječili učinkovito praćenje po službenoj dužnosti i provedbu pravila javne nabave ( 47 ), ta činjenica i dalje ne bi opravdala pribjegavanje stvarno retroaktivnim mjerama kako bi se takvi nedostaci ispravili ex post. Načelo rimskog prava nemo auditur propriam turpitudinem allegans tradicionalno se primjenjuje u okviru građanskog prava. Smatram da bi se moglo primijeniti i na državno ili na javno tijelo koje je osmislilo i primijenilo određena pravila. Zato što je možda naknadno shvatilo da ta pravila – za čiju je razradu i primjenu isključivo ono bilo odgovorno – ne djeluju optimalno, ne može mu se dopustiti da naknadno pokušava u cijelosti uspostaviti ponovni tijek rokova i dati si novu priliku na štetu uključenih strana.

120. Stoga je na državama članicama da osiguraju učinkovit nadzor nad kršenjem svojih zakona. Nedostaci njihovih zakona ili njihove provedbe ne mogu ići na štetu trećih strana ponovnim određivanjem već isteklih rokova ( 48 ).

D. Peto pitanje

121. Tekst petog pitanja nije potpuno jasan. Razumio sam ga na sljedeći način. Sud koji je uputio zahtjev polazi od pretpostavke da će Sud odgovoriti na drugo pitanje suprotno prijedlogu iz ovog mišljenja. Stoga, ako se u okolnostima predmeta o kojima je riječ mogu provesti preispitivanja po službenoj dužnosti, jesu li na temelju prava Unije (osobito načela proporcionalnosti) nacionalni sudovi koji preispituju sankciju izrečenu u okviru tih preispitivanja ovlašteni razmatrati određene aspekte predmeta kako bi odredili prikladnost sankcije?

122. Prema mišljenju Arbitražne komisije, nacionalni sudovi ne smiju biti u mogućnosti proglasiti ništetnom osporavanu upravnu odluku niti nametnuti druge pravne posljedice, s obzirom na to da je Arbitražna komisija već u okviru izvršavanja svojih ovlasti ocijenila elemente koje je istaknuo sud koji je uputio zahtjev. Konkretno, Arbitražna komisija pri određivanju iznosa novčanih kazni uzela je u obzir činjenicu da je između kršenja i pokretanja preispitivanja proteklo nekoliko godina. Nacionalni sudovi ne smiju u tom pogledu provesti novo ispitivanje.

123. Prema mišljenju mađarske vlade, na nacionalnom je zakonodavcu da odluči što nacionalni sudovi imaju ovlast učiniti s obzirom na doseg svojeg ocjenjivanja odluke Arbitražne komisije i vrstu pravnih posljedica koje mogu uslijediti.

124. Prema Komisijinu mišljenju, na peto pitanje nije potrebno zasebno odgovoriti, s obzirom na to da se preklapa s prvim pitanjem.

125. S obzirom na to da je prijedlog mojeg odgovora na prvo pitanje niječan (načelu pravne sigurnosti prava Unije protivi se preispitivanje po službenoj dužnosti mogućih kršenja pravila javne nabave u slučajevima u kojima su primjenjivi rokovi već istekli), na peto pitanje nema potrebe odgovarati. Stoga u okolnostima ovih predmeta nije potrebno ispitivati mogu li nacionalni sudovi koji se bave takvim slučajevima ocijeniti kaznu (kazne) in concreto, s obzirom na čimbenike poput proteka vremena, činjenice da su rokovi iz prethodnog zakona već istekli ili ozbiljnosti kršenja.

126. Usto se umjesto zaključka može samo istaknuti da je određena vrsta preispitivanja upravnih odluka obuhvaćenih područjem primjene prava Unije pitanje izbora nacionalnog zakonodavca ( 49 ), pod uvjetom da je zajamčena valjana ocjena proporcionalnosti sankcije u fazi upravnog ili sudskog preispitivanja, što čini opće načelo prava Unije ( 50 ).

V. Zaključak

127. Predlažem da Sud na pitanja koja mu je uputio Fővárosi Törvényszék (Okružni sud u Budimpešti) odgovori na sljedeći način: – Direktiva Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima, Direktiva Vijeća 92/13/EEZ od 25. veljače 1992. o usklađivanju zakona i drugih propisa o primjeni pravila Zajednice u postupcima nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru, Direktiva 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ i Direktiva 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ ne obvezuju niti sprečavaju države članice da uspostave mehanizam preispitivanja navodnih kršenja pravila javne nabave koji javna tijela provode po službenoj dužnosti. Međutim, nakon što se predvide i pokrenu, takva preispitivanja i njihovi ishodi obuhvaćeni su područjem primjene prava Unije. – Načelu pravne sigurnosti protivi se primjena nacionalnih odredaba kojima se omogućuje preispitivanje po službenoj dužnosti kršenja pravila javne nabave do kojih je došlo prije stupanja na snagu tih novih odredaba, u okolnostima u kojima su već istekli rokovi koji su u tu svrhu bili određeni prethodno važećim nacionalnim propisima.

( 1 ) Izvorni jezik: engleski

( 2 ) SL 1989., L 395, str. 33. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 6., str. 3. i ispravak SL 2016., L 63, str. 44.)

( 3 ) SL 1992., L 76, str. 14. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6, svezak 10., str. 72.)

( 4 ) Direktiva 2007/66/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2007. o izmjeni direktiva Vijeća 89/665/EEZ i 92/13/EEZ u vezi s poboljšanjem učinkovitosti postupaka pravne zaštite koji se odnose na sklapanje ugovora o javnoj nabavi (SL 2007., L 335, str. 31.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 198.)

( 5 ) SL 2014., L 94, str. 65. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 10., str. 72. i ispravci SL 2015., L 275, str. 68. i SL 2016., L 311, str. 26.)

( 6 ) SL 2014., L 94, str. 243.

( 7 ) Navedene u točkama 12. i 15. ovog mišljenja.

( 8 ) Čini se da je argumentacija ravnatelja UJN‑a i Arbitražne komisije, koja je ponovno navedena u točkama 26., 34. i 44., drukčije prirode, odnosno da su na preispitivanja pokrenuta nakon 2015. postali primjenjivi rokovi iz Zakona o javnoj nabavi iz 2015., što se odnosi i na izmjene ugovora o javnoj nabavi provedene prije 2015.

( 9 ) Kao što je to navedeno u točki 23. ovog mišljenja, u predmetu C‑496/18 postupak preispitivanja u vezi s izmjenom ugovora s trgovačkim društvima Sol‑Data SA i HUNGEOD Kft. po službenoj je dužnosti pokrenulo drugo mađarsko javno tijelo, odnosno Glavna uprava za reviziju europskih potpora. Međutim, 9. studenoga 2010. Arbitražna komisija odbacila je zahtjev kao nepravodoban. Mogu jedino pretpostaviti da se tako postupilo primjenom tada (2010.) primjenjivog roka iz Zakona o javnoj nabavi iz 2003.

( 10 ) Jedina razlika između njih odnosi se na činjenicu da se primjenjuju različite direktive o javnoj nabavi. Na slučaj C‑496/18 primjenjuju se Direktiva 92/13 i članak 99. Direktive 2014/25, dok se na predmet C‑497/18 primjenjuju Direktiva 89/665 i Direktiva 2014/24.

( 11 ) Vidjeti presude od 21. prosinca 2011., Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, t. 28.); od 17. srpnja 2014., YS i dr. (C‑141/12 i C‑372/12, EU:C:2014:2081, t. 67.); od 5. studenoga 2014., Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, t. 44.); od 17. prosinca 2015., WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, t. 83.) i od 9. ožujka 2017., Doux (C‑141/15, EU:C:2017:188, t. 60.).

( 12 ) Uredba Vijeća (EZ, Euratom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica (SL 1995., L 312, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 5.)

( 13 ) Uredba Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999 (SL 2006., L 210, str. 25.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 120.). Ta je uredba stavljena izvan snage 31. prosinca 2013.

( 14 ) Moje isticanje

( 15 ) Presuda od 21. listopada 2010., Symvoulio Apochetefseon Lefkosias (C‑570/08, EU:C:2010:621, t. 37.)

( 16 ) Konkretno, Direktivom 2007/66 uvedeni su minimalni rokovi i razdoblja mirovanja u korist ponuditelja u postupcima javne nabave, a osobito onih neuspješnih, kako bi se zajamčila djelotvornost njihova prava preispitivanja. Vidjeti članak 2.a stavak 1. članak i 2.c direktiva o pravnim sredstvima, kako su izmijenjene Direktivom 2007/66.

( 17 ) Vidjeti, primjerice, presude od 11. rujna 2014., Fastweb (C‑19/13, EU:C:2014:2194, t. 34.); od 12. ožujka 2015., eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166, t. 50.) i od 15. rujna 2016., Star Storage i dr. (C‑439/14 i C‑488/14, EU:C:2016:688, t. 41.).

( 18 )

( 19 ) Vidjeti članak 3. direktiva o pravnim sredstvima.

( 20 ) Vidjeti u tom smislu Komisijin nacrt Prijedloga direktive 2014/24 (COM (2011) 896 final, str. 12.).

( 21 ) Time odražavajući trend koji je vidljiv i u određenom dijelu literature o javnoj nabavi, pri čemu se poziva na češću javnu provedbu pravila javne nabave. Vidjeti, primjerice, Sanchez‑Graells, A., “If it ain’t broke, don’t fix it”? EU requirements of administrative oversight and judicial protection for public contracts, u Folliot Lalliot, L. i Torricelli, S. (ur.), Contrôles et contentieux des contrats publics – Oversight and Challenges of public contracts, Bruylant, Bruxelles, 2018., str. 495.

( 22 ) Vidjeti u tom smislu presude od 19. lipnja 2008., pressetext Nachrichtenagentur (C‑454/06, EU:C:2008:351) i od 7. rujna 2016., Finn Frogne (C‑549/14, EU:C:2016:634). Vidjeti također članak 72. Direktive 2014/24 i članak 89. Direktive 2014/25, s obzirom na to da predstavljaju prve cjelovite odredbe prava Unije o izmjenama ugovora o javnoj nabavi tijekom njihova trajanja.

( 23 ) Vidjeti, primjerice, presude od 26. ožujka 2015., Komisija/Moravia Gas Storage (C‑596/13 P, EU:C:2015:203, t. 32.); od 6. listopada 2015., Komisija/Andersen (C‑303/13 P, EU:C:2015:647, t. 50.) i od 15. siječnja 2019., E. B. (C‑258/17, EU:C:2019:17, t. 50.).

( 24 ) Vidjeti, primjerice, presude od 12. studenoga 1981., Meridionale Industria Salumi i dr. (212/80 do 217/80, EU:C:1981:270, t. 9.); od 14. studenoga 2002., Ilumitrónica (C‑251/00, EU:C:2002:655, t. 29. i navedena sudska praksa) i od 9. ožujka 2006., Beemsterboer Coldstore Services (C‑293/04, EU:C:2006:162, t. 19.).

( 25 ) Vidjeti, primjerice, presude od 12. studenoga 1981., Meridionale Industria Salumi i dr. (212/80 do 217/80, EU:C:1981:270, t. 10.) i od 12. svibnja 2005.Komisija/Huhtamaki Dourdan (C‑315/03, neobjavljena, EU:C:2005:284, t. 51.).

( 26 ) Vidjeti, primjerice, presude od 8. prosinca 2011., France Télécom/Komisija (C‑81/10 P, EU:C:2011:811, t. 100. i navedena sudska praksa); od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr. (C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 77. i navedena sudska praksa) i od 17. listopada 2018., Klohn (C‑167/17, EU:C:2018:833, t. 50. i navedena sudska praksa).

( 27 ) Presuda od 26. travnja 2005., Goed Wonen (C‑376/02, EU:C:2005:251, t. 34.)

( 28 ) Vidjeti, primjerice, presudu od 15. srpnja 1970., ACF Chemiefarma/Komisija (41/69, EU:C:1970:71, t. 19.), u dijelu koji se odnosi na Komisijinu ovlast za izricanje novčanih kazni za povredu pravila tržišnog natjecanja. Vidjeti također presude od 11. srpnja 2002., Marks & Spencer (C‑62/00, EU:C:2002:435, t. 39.) i od 5. svibnja 2011., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading (C‑201/10 i C‑202/10, EU:C:2011:282, t. 52.).

( 29 ) Vidjeti, u kontekstu zastarnih rokova za povrat neosnovano primljenih izvoznih subvencija, presude od 5. svibnja 2011., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading (C‑201/10 i C‑202/10, EU:C:2011:282, t. 32. do 34.) i od 17. rujna 2014., Cruz & Companhia (C‑341/13, EU:C:2014:2230, t. 58.).

( 30 ) Vidjeti moje mišljenje u predmetu Scialdone (C‑574/15, EU:C:2017:553, t. 145. do 166.).

( 31 ) Vidjeti točke 46. do 47. ovog mišljenja.

( 32 ) Budući da su predmetnim projektima javne nabave dodijeljena sredstva Unije, Arbitražna komisija smatra da se rokovi za preispitivanje po službenoj dužnosti mogu produžiti do 31. prosinca 2020., dakle deset odnosno jedanaest godina nakon provedbe navodnih nezakonitih izmjena.

( 33 ) Suvišno je reći da bi trebalo uzeti u obzir sve relevantne činjenice koje već sežu godinama ili čak desetljećima unazad. Usto, čini se da su u ovim predmetima sve relevantne činjenice nastale dok je bio na snazi Zakon o javnoj nabavi iz 2003. Jedini događaj do kojeg je došlo dok je na snazi bio Zakon o javnoj nabavi iz 2015. jest taj da je relevantno tijelo izjavilo da je (subjektivno) saznalo za kršenje.

( 34 ) Vidjeti, primjerice, presudu od 15. srpnja 2004., Gerekens i Procola (C‑459/02, EU:C:2004:454, t. 24.).

( 35 ) Vidjeti članke 307. i 327. Zakona o javnoj nabavi iz 2003.

( 36 ) Točka 46. ovog mišljenja

( 37 ) Vidjeti članak 80. stavak 3. Uredbe br. 4/2001, kako ga tumači Arbitražna komisija.

( 38 ) Vidjeti COM(2011) 896 final, osobito članak 83. stavak 3. i članak 84. stavak 2. nacrta Direktive 2014/24.

( 39 ) Vidjeti točku 52. supra.

( 40 ) Ta uredba predstavlja opće zakonodavstvo (za razliku od sektorskog) u području zaštite financijskih interesa Unije putem upravnih provjera, mjera i kazni. Za kazneni aspekt vidjeti Direktivu (EU) 2017/1371 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srpnja 2017. o suzbijanju prijevara počinjenih protiv financijskih interesa Unije kaznenopravnim sredstvima (SL 2017., L 198, str. 29.).

( 41 ) Treba istaknuti da je, na temelju članka 12. Direktive 2017/1371, opći zastarni rok za kaznena djela koja štetno utječu na financijski interes Unije pet godina.

( 42 ) Vidjeti, primjerice, presudu od 5. svibnja 2011., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading (C‑201/10 i C‑202/10, EU:C:2011:282, t. 43.).

( 43 ) Presuda od 5. svibnja 2011., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading (C‑201/10 i C‑202/10, EU:C:2011:282, t. 38. do 39.).

( 44 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 26. studenoga 2015.MedEval (C‑166/14, EU:C:2015:779, t. 39. do 44.). Nadalje, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u skladu s direktivama o pravnim sredstvima, „propisivanje razumnih prekluzivnih rokova za podnošenje pravnog sredstva načelno zadovoljava zahtjev učinkovitosti koji proizlazi iz [direktiva o pravnim sredstvima] jer ono predstavlja primjenu temeljnog načela pravne sigurnosti”. Vidjeti, primjerice, presude od 12. prosinca 2002., Universale‑Bau i dr. (C‑470/99, EU:C:2002:746, t. 76.); od 21. siječnja 2010., Komisija/Njemačka (C‑17/09, neobjavljena, EU:C:2010:33, t. 22.) i od 12. ožujka 2015., eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166, t. 51.).

( 45 ) Presuda od 8. rujna 2015., Taricco i dr. (C‑105/14, EU:C:2015:555)

( 46 ) Presude od 5. prosinca 2017., M. A. S. i M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936) i od 2. svibnja 2018., Scialdone (C‑574/15, EU:C:2018:295)

( 47 ) Dovoljno je samo podsjetiti na to da je, kao što je to prethodno navedeno u točki 23., barem u predmetu C‑496/18 doista, iako bez uspjeha, pokrenuto preispitivanje po službenoj dužnosti na temelju Zakona o javnoj nabavi iz 2003.

( 48 ) Možda je potrebno podsjetiti na to da su u obama predmetnim slučajevima izrečene sankcije ne samo javnom naručitelju nego i odabranim ponuditeljima, vidjeti točke 28. do 33. ovog mišljenja. Dok bi veći manevarski prostor mogao postojati u slučaju kada države članice žele nadzirati i izricati kazne u obliku smanjenja proračuna vlastitim službama ili drugim pojavnim oblicima ne zadirući u već sklopljene ugovore, posve je drukčije pitanje obnova postupaka javne nabave, sankcioniranje svih sudionika tih postupaka ili čak moguće poništenje predmetnih ugovora nakon nekoliko godina.

( 49 ) Vidjeti, međutim, po analogiji zahtjeve koji se odnose na učinkovitost svakog takvog nacionalnog institucionalnog izbora u presudi od 29. srpnja 2019., Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626, t. 64. do 66. i 77.).

( 50 ) Vidjeti u tom pogledu presude od 9. veljače 2012., Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64, t. 23.) i moje mišljenje u predmetu Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:494, t. 104. do 112.).