MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MICHALA BOBEKA

od 20. svibnja 2021. ( 1 )

Spojeni predmeti C‑748/19 do C‑754/19

Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim

protiv

WB (C‑748/19)

i

Prokuratura Rejonowa Warszawa–Żoliborz w Warszawie

protiv

XA,

YZ (C‑749/19)

i

Prokuratura Rejonowa Warszawa–Wola w Warszawie

protiv

DT (C‑750/19)

i

Prokuratura Rejonowa w Pruszkowie

protiv

ZY (C‑751/19)

i

Prokuratura Rejonowa Warszawa–Ursynów w Warszawie

protiv

AX (C‑752/19)

i

Prokuratura Rejonowa Warszawa–Wola w Warszawie

protiv

BV (C‑753/19)

i

Prokuratura Rejonowa Warszawa–Wola w Warszawie

protiv

CU (C‑754/19),

uz sudjelovanje:

Pictura Sp. z o.o.

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Sąd Okręgowy w Warszawie (Okružni sud u Varšavi, Poljska))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Načela prava Unije – Neovisnost sudstva – Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a – Direktiva (EU) 2016/343 – Sastav sudskih vijeća u kaznenim predmetima koja uključuju suce koje je u ta vijeća uputio ministar pravosuđa – Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku – Neovisnost sudskog vijeća koje donosi odluku kojom se upućuje prethodno pitanje – Ograničenja članka 19. stavka 1. UEU‑a – Pojam ‚sud’ s obzirom na članak 267. UFEU‑a – Relevantnost prethodnog pitanja i potreba za njime – Pretpostavka nedužnosti”

I. Uvod

1. U ovim se predmetima postavljaju ključna pitanja o dopuštenosti prethodnih pitanja koja se odnose na zahtjev neovisnosti sudstva u skladu s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a. Od Suda se traži da pojasni ograničenja članka 19. stavka 1. UEU‑a, osobito s obzirom na nedavne odluke u predmetima A. K. i dr., Miasto Łowicz, Maler i Land Hessen ( 2 ).

2. Ovi predmeti također dovode do važnog pitanja koje se odnosi na meritum, odnosno protive li se pravu Unije nacionalne odredbe u skladu s kojima ministar pravosuđa, koji je istovremeno i glavni državni odvjetnik, može na temelju kriterija koji nisu javno dostupni, uputiti suce na rad u sudove višeg stupnja na neodređeno vrijeme i, u bilo kojem trenutku, prekinuti to upućivanje prema vlastitoj diskrecijskoj ovlasti.

II. Pravni okvir

A. Pravo Unije

3. Članak 2. UEU‑a glasi: „Unija se temelji na vrijednostima poštovanja ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti, vladavine prava i poštovanja ljudskih prava, uključujući i prava pripadnika manjina. Te su vrijednosti zajedničke državama članicama u društvu u kojem prevladavaju pluralizam, nediskriminacija, tolerancija, pravda, solidarnost i jednakost žena i muškaraca.”

4. U skladu s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a „[d]ržave članice osiguravaju pravne lijekove dostatne za osiguranje učinkovite pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije”.

5. U skladu s člankom 267. UFEU‑a, samo „sud” države članice može Sudu Europske unije uputiti zahtjev za prethodnu odluku.

6. Glava VI. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), pod naslovom „Pravda”, sadržava članak 47., naslovljen „Pravo na djelotvoran pravni lijek i na pošteno suđenje”, koji glasi: „Svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom, u skladu s uvjetima utvrđenima ovim člankom. Svatko ima pravo da zakonom prethodno ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj. Svatko ima mogućnost biti savjetovan, branjen i zastupan. […] […]”

7. Uvodna izjava 22. Direktive (EU) 2016/343 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o jačanju određenih vidova pretpostavke nedužnosti i prava sudjelovati na raspravi u kaznenom postupku ( 3 ) glasi: „Teret dokaza u postupku utvrđivanja krivnje osumnjičenika i optuženika je na tužiteljstvu, a svaka sumnja trebala bi ići u korist osumnjičenika ili optuženika. Do kršenja pretpostavke nedužnosti došlo bi u slučaju da se teret dokaza prebaci s tužiteljstva na obranu, ne dovodeći u pitanje […] neovisnost pravosuđa pri utvrđivanju krivnje osumnjičenika ili optuženika […]”

8. U skladu s člankom 6. Direktive 2016/343, naslovljenim „Teret dokaza”: „1. Države članice osiguravaju da je teret dokaza u postupku utvrđivanja krivnje osumnjičenika ili optuženika na tužitelju. […] 2. Države članice osiguravaju da svaka sumnja u krivnju ide u korist osumnjičenika ili optuženika, čak i kada sud ocjenjuje mogućnost puštanja dotične osobe na slobodu.”

B. Poljsko pravo

9. Članak 77. Ustawe z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Zakon od 27. srpnja 2001. o ustrojstvu redovnih sudova, u daljnjem tekstu: Zakon o ustrojstvu redovnih sudova) ( 4 ) glasi: „1. Ministar pravosuđa može uputiti suca, uz njegov pristanak, na rad u svrhu izvršavanja sudskih funkcija ili upravnih zadataka: (1) u drugi sud istog ili nižeg stupnja ili, u posebno opravdanim slučajevima, u sud višeg stupnja, uzimajući u obzir razumno korištenje redovnog sudskog osoblja i potrebe koje proizlaze iz radnog opterećenja različitih sudova, […] – na određeno vrijeme do dvije godine ili na neodređeno vrijeme. […] 4. Ako je u skladu sa stavkom 1. točkama 2., 2.a i 2.b. i stavkom 2.a sudac upućen na rad na neodređeno vrijeme, upućivanje na rad tog suca može se opozvati ili dotična osoba može dati ostavku na mjesto na koje je upućena, uz otkazni rok od tri mjeseca. U ostalim slučajevima na takav opoziv ili ostavku upućenog suca ne primjenjuje se obveza otkaznog roka. […]”

10. U skladu s člankom 30. stavkom 2. Ustawe z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Zakon od 6. lipnja 1997. – Zakonik o kaznenom postupku) (u daljnjem tekstu: Zakonik o kaznenom postupku) ( 5 ), „žalbeni sud odlučuje kao sudac pojedinac ili kao vijeće sastavljeno od tri suca kada pobijanu odluku nije donio sudac pojedinac ili ako, zbog osobite složenosti predmeta ili njegove važnosti, predsjednik suda naloži da ga ispita vijeće sastavljeno od tri suca, osim ako zakonom nije drukčije određeno”.

11. U skladu s člankom 41. stavkom 1. Zakonika o kaznenom postupku, „sudac će se izuzeti kada postoji okolnost koja može dovesti do osnovane sumnje u njegovu nepristranost u predmetu o kojem je riječ”.

III. Činjenično stanje, nacionalni postupci i prethodna pitanja

12. Ove zahtjeve za prethodnu odluku uputio je predsjednik sudskog vijeća Desetog žalbenog odjela za kaznene predmete Sąda Okręgowy w Warszawie (Okružni sud u Varšavi, Poljska) u okviru sedam kaznenih predmeta koji se vode pred tim sudom. Iz odluka kojima se upućuju prethodna pitanja proizlazi da se ti kazneni postupci odnose na različita kaznena djela predviđena Kaznenim zakonikom ( 6 ) i Kaznenim poreznim zakonikom ( 7 ).

13. Sud koji je uputio zahtjev smatra da su ovi postupci uređeni pravom Unije. Navodi da poljski sudovi moraju, u skladu s člancima 3. i 6. Direktive 2016/343, osigurati da se osumnjičenici ili optuženici smatraju nedužnima dok im se ne dokaže krivnja u skladu sa zakonom i da moraju primjenjivati odgovarajuće standarde u pogledu raspodjele tereta dokaza. U skladu s člankom 6., u vezi s uvodnom izjavom 22. te direktive, pretpostavka nedužnosti ne smije dovesti u pitanje neovisnost sudstva.

14. Taj sud ističe da se svako od sudskih vijeća koje bi trebalo odlučivati o određenom predmetu o kojem je riječ u glavnim postupcima sastoji od suca koji je uputio zahtjev kao predsjednika i druga dva suca. U svakom od predmeta jedan od „druga” dva suca je sudac koji je odlukom ministra pravosuđa/glavnog državnog odvjetnika, donesenom u skladu s člankom 77. Zakona o ustrojstvu redovnih sudova, upućen sa suda nižeg stupnja (u daljnjem tekstu: upućeni suci). Pored navedenoga, kako je objasnio sud koji je uputio zahtjev, neki od upućenih sudaca također obnašaju dužnost „stegovnih agenata” pri Rzecznik Dyscyplinarny Sędziów Sądów Powszechnychu (službenik za stegovne postupke u pogledu sudaca redovnih sudova).

15. Sud koji je uputio zahtjev dvoji o usklađenosti s pravom Unije određenih odredaba nacionalnog prava u skladu s kojima se ministru pravosuđa/glavnom državnom odvjetniku daje ovlast da uputi suce na rad u sudove višeg stupnja na neodređeno vrijeme i da u bilo kojem trenutku prekine to upućivanje prema vlastitoj diskrecijskoj ovlasti (u daljnjem tekstu: predmetne nacionalne odredbe). Konkretno, sud koji je uputio zahtjev smatra da se tim odredbama može povrijediti zahtjev neovisnosti nacionalnog sudstva koji proizlazi iz članka 19. stavka 1. UEU‑a u vezi s člankom 2. UEU‑a.

16. U tom činjeničnom i pravnom okviru Sąd Okręgowy w Warszawie (Okružni sud u Varšavi) odlučio je prekinuti postupak i, u svakom od sedam predmeta, uputiti Sudu sljedeća (jednako formulirana) prethodna pitanja: „1. Treba li članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a u vezi s člankom 2. UEU‑a i vrijednošću vladavine prava iz tog članka i članak 6. stavke 1. i 2. Direktive [2016/343], u vezi s uvodnom izjavom 22. te direktive, tumačiti na način da dolazi do povrede zahtjevâ djelotvorne sudske zaštite, uključujući neovisnost pravosuđa, i zahtjeva koji proizlaze iz pretpostavke nedužnosti u situaciji u kojoj je sudski postupak, kao što je kazneni postupak protiv optuženog za počinjenje kaznenog djela iz [različitih odredaba Kaznenog zakonika] i drugih, oblikovan tako da: – u sastavu suda odlučuje sudac koji je upućen na temelju odluke koju je donio sam Minister Sprawiedliwości (ministar pravosuđa, Poljska) sa suda koji je razinu niže u hijerarhiji, pri čemu nisu poznati kriteriji na temelju kojih je ministar pravosuđa uputio tog suca, a nacionalno pravo ne predviđa sudski nadzor takve odluke i omogućuje ministru pravosuđa da u svakom trenutku opozove upućenog suca? 2. Dolazi li do povrede zahtjevâ iz prvog pitanja u situaciji u kojoj protiv odluke u sudskom postupku poput onog opisanog u prvom pitanju stranke imaju pravo na izvanredno pravno sredstvo pred sudom kao što je Sąd Najwyższy (Vrhovni sud, Poljska), protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka, a nacionalno pravo nalaže predsjedniku organizacijske jedinice tog suda (vijeća) nadležne za razmatranje pravnog sredstva obvezu dodjele predmeta prema abecednom popisu sudaca tog vijeća uz izričitu zabranu izostavljanja bilo kojeg suca, a u dodjeli predmeta sudjeluje i osoba koja je imenovana na zahtjev kolegijalnog tijela kao što je Krajowa Rada Sądownictwa (Državno sudbeno vijeće, Poljska), koja je sastavljena od članova sudaca: (a) koje bira dom parlamenta koji zajednički glasuje za listu kandidata koju je ranije sastavio parlamentarni odbor iz redova kandidata koje su predložile parlamentarne frakcije ili tijelo tog doma na temelju prijava grupa sudaca ili građana, iz čega proizlazi da kandidate tijekom izbornog postupka tri puta podržavaju političari; (b) koji predstavljaju većinu u tom tijelu koja je dovoljna za donošenje odluke o upućivanju zahtjeva za imenovanje na dužnost sudaca, kao i drugih obvezujućih odluka koje zahtijeva nacionalno pravo? 3. Koji učinak sa stajališta prava Unije, uključujući odredbe i zahtjeve iz prvog pitanja, ima odluka donesena u sudskom postupku koji je oblikovan kako je opisano u prvom pitanju i odluka donesena u postupku pred Sądom Najwyższym (Vrhovni sud), kada u donošenju te odluke sudjeluje osoba o kojoj je riječ u drugom pitanju? 4. Uvjetuje li pravo Europske unije, uključujući odredbe iz prvog pitanja, učinak odluka iz trećeg pitanja time je li predmetni sud odlučio u korist ili protiv okrivljenika?”

17. Odlukom predsjednika Suda od 25. listopada 2019. predmeti C‑748/19 do C‑754/19 spojeni su za potrebe pisanog i usmenog postupka i donošenja presude.

18. Odlukom predsjednika Suda od 2. prosinca 2019. odbijen je zahtjev za ubrzani postupak iz članka 105. stavka 1. Poslovnika Suda, koji je zatražen u odlukama kojima se upućuje prethodno pitanje.

19. Sud je 31. srpnja 2020. sudu koji je uputio zahtjev uputio zahtjev za informacije, na koji je on odgovorio dopisom od 3. rujna 2020.

20. Pisana očitovanja podnijeli su Prokuratura Regionalna w Warszawie (u daljnjem tekstu: regionalno državno odvjetništvo u Varšavi), Prokuratura Regionalna w Lublinie (u daljnjem tekstu: regionalno državno odvjetništvo u Lublinu), poljska vlada i Europska komisija.

IV. Analiza

21. Ovo mišljenje strukturirano je na sljedeći način. Kao prvo, razmotrit ću prigovore nadležnosti i dopuštenosti koje su istaknule zainteresirane stranke (A). Nakon što zaključim da je, u skladu s tradicionalnim pristupom ovog Suda i njegovom sudskom praksom, prvo pitanje suda koji je uputio zahtjev uistinu dopušteno, razmotrit ću, kao drugo, pitanje na kojem se temelje prigovori nadležnosti Suda i dopuštenosti upućenog pitanja, odnosno prirodu i ograničenja članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a (B). Naposljetku, ocijenit ću meritum prvog pitanja suda koji je uputio zahtjev, koje se odnosi na sustav upućivanja sudaca koji utječe na sastave sudskih vijeća koja trebaju donijeti odluku u glavnim postupcima (C).

A. Nadležnost i dopuštenost

22. Neke od stranaka koje su podnijele očitovanja iznijele su niz argumenata kojima osporavaju nadležnost Suda i/ili dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku. Iako su te stranke spojile svoje argumente o obama pitanjima, ipak ću ih ispitati odvojeno.

23. Kao prvo, sagledat ću argumente koji se odnose na nadležnost Suda koji, prema mojem mišljenju, zaslužuju kratko razmatranje (1). Kao drugo, razmotrit ću različite argumente istaknute u pogledu dopuštenosti zahtjevâ ili konkretnije određenih pitanja. Naime, određenim argumentima otvaraju se prilično složena pitanja koja treba detaljno ispitati (2).

1. Nadležnost Suda

24. Poljska vlada, regionalno državno odvjetništvo u Varšavi i regionalno državno odvjetništvo u Lublinu tvrde da Sud nije nadležan za davanje odgovora na prethodna pitanja. Smatraju da su ustrojstvo pravosuđa i, osobito, pitanja kao što su imenovanje sudaca, sastav sudskih vijeća, upućivanje sudaca s jednog u drugi sud i pravni učinci odluka nacionalnih sudova obuhvaćena isključivom nadležnošću država članica. Budući da se glavni postupci odnose na nacionalno kazneno pravo u područjima koja nisu bila predmet usklađivanja na razini Unije, te stranke smatraju da su ti slučajevi potpuno unutarnje stvari Poljske.

25. Nadalje, regionalno državno odvjetništvo u Varšavi i regionalno državno odvjetništvo u Lublinu smatraju da takvo stajalište također proizlazi iz točke 29. presude Suda u predmetu Associação Sindical dos Juízes Portuguese ( 8 ). Određene verzije te presude na drugim jezicima osim engleskog upućuju na to da država članica u određenom predmetu mora djelovati unutar područja primjene prava Unije kako bi članak 19. stavak 1. UEU‑a bio primjenjiv.

26. Smatram da te argumente nije moguće prihvatiti.

27. Kao prvo, Sud je više puta utvrdio da, iako je ustrojstvo pravosuđa u državama članicama u nadležnosti tih država članica, države članice ipak moraju, prilikom izvršavanja te nadležnosti, poštovati obveze koje za njih proizlaze iz prava Unije, uključujući i one koje proizlaze iz članka 2. i članka 19. stavka 1. UEU‑a ( 9 ). Te se obveze mogu odnositi na bilo koji element nacionalnih struktura ili postupaka koji se koriste za provedbu prava Unije na nacionalnoj razini. Predmet ovih zahtjeva za prethodnu odluku odnosi se upravo na obveze država članica koje proizlaze iz tih odredaba te na pitanje jesu li predmetne nacionalne odredbe zapravo u skladu s tim obvezama. S obzirom na navedeno, Sud je nadležan za tumačenje članka 2. i članka 19. stavka 1. UEU‑a te za donošenje odluke o problemima otvorenima u prethodnim pitanjima ( 10 ).

28. Kao drugo, suprotno onomu što tvrde regionalno državno odvjetništvo u Varšavi i regionalno državno odvjetništvo u Lublinu, ne vidim bitnu razliku između različitih jezičnih verzija točke 29. presude Suda u predmetu Associação Sindical dos Juízes Portugueses, uključujući osobito i portugalsku verziju, s obzirom na to da je portugalski bio jezik postupka. Ta se točka odnosila na razliku između područja primjene članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i područja primjene Povelje. Sud je pojasnio da se članak 19. stavak 1. UEU‑a primjenjuje na sva „područja obuhvaćena pravom Unije” jer ta odredba ne sadržava nikakvo ograničenje poput onog iz članka 51. stavka 1. Povelje. Za potrebe tog predmeta Sud nije dalje obrazlagao to pitanje ( 11 ).

29. Međutim, točan smisao te točke potom je opsežno pojašnjen sudskom praksom Suda. Razlika u materijalnom području primjene dviju navedenih odredaba podrazumijeva da je članak 19. stavak 1. UEU‑a primjenjiv kada nacionalno tijelo može odlučivati, kao sud, o pitanjima koja se odnose na primjenu ili tumačenje prava Unije, koja stoga potpadaju pod područja obuhvaćena pravom Unije ( 12 ). Drugim riječima, nacionalni sudovi moraju poštovati standarde navedene u toj odredbi kada načelno mogu odlučivati o pitanjima koja su uređena pravom Unije. Suprotno tomu, nije potrebno da se konkretni predmeti odnose na pravo Unije.

30. U ovim predmetima nema sumnje, kao što je to pravilno istaknula Komisija, da je pravosudno tijelo, čija je neovisnost predmet ovih postupaka, odnosno Sąd Okręgowy w Warszawie (Okružni sud u Varšavi), tijelo koje može biti pozvano odlučivati kao sud, o pitanjima koja se odnose na primjenu ili tumačenje prava Unije. Usto, nesporno je da je Sud nadležan tumačiti odredbe Direktive 2016/343 kao i članak 2. i članak 19. stavak 1. UEU‑a.

31. Stoga je Sud očito nadležan za odlučivanje o ovim predmetima.

2. Dopuštenost

32. Kad je riječ o dopuštenosti prethodnih pitanja, prvo ću razmotriti prigovore istaknute protiv drugog, trećeg i četvrtog pitanja s obzirom na to da smatram da su ta pitanja nedopuštena (a). Zatim ću se usredotočiti na dopuštenost prvog pitanja, koju, suprotno tomu, treba detaljnije pojasniti (b).

33. Međutim, prije početka te analize treba razmotriti poseban prigovor dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku iz predmeta C‑754/19. Regionalno državno odvjetništvo u Varšavi tvrdi da sud koji je uputio zahtjev nije prekinuo postupak koji je doveo do tog zahtjeva za prethodnu odluku i da je stoga 11. prosinca 2019. zapravo donio konačnu odluku.

34. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, ako nijedan spor nije više u tijeku pred sudom koji je uputio zahtjev, tako da odgovor na prethodno pitanje tom sudu ne bi bio koristan za rješavanja spora, Sud utvrđuje da se postupak povodom zahtjeva za prethodnu odluku obustavlja ( 13 ).

35. U skladu s time, ako, kao što to tvrdi regionalno državno odvjetništvo u Varšavi, glavni postupak u predmetu C‑754/19 zapravo nije bio prekinut te je donesena konačna odluka, tada je zahtjev za prethodnu odluku postao bespredmetan. U tim okolnostima Sud više ne bi trebao odlučivati o prethodnim pitanjima u tom predmetu.

36. Međutim, sud koji je uputio zahtjev nije ni obavijestio Sud o naknadnoj odlučnoj činjenici niti je povukao svoj zahtjev. Usto, budući da su prethodna pitanja u tom predmetu istovjetna onima koja su postavljena u drugih šest predmeta o kojima je riječ u ovom mišljenju, u kojima je nesporno da su ti postupci i dalje u tijeku pred nacionalnim sudom, nije potrebno dalje razmatrati to pitanje.

37. Stoga ću sada ispitati konkretne argumente istaknute u pogledu dopuštenosti različitih prethodnih pitanja.

a) Drugo, treće i četvrto prethodno pitanje

38. Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita jesu li određene odredbe prava Unije povrijeđene u okolnostima u kojima stranke mogu podnijeti izvanredno pravno sredstvo protiv presuda koje se donesu u glavnim postupcima, iako to pravno sredstvo mora ispitati sud, odnosno Sąd Najwyższy (Vrhovni sud), o čijoj neovisnosti sud koji je uputio zahtjev dvoji.

39. Treće pitanje odnosi se na pravne učinke buduće odluke koju će donijeti sud koji je uputio zahtjev kao i na pravne učinke odluka Sąda Najwyższeg (Vrhovni sud) povodom mogućih žalbi koje bi se eventualno mogle podnijeti protiv odluka koje se donesu u glavnim postupcima.

40. Četvrto pitanje koje je usko povezano s prethodnim pitanjem odnosi se na to ovise li, u skladu s pravom Unije, posljedice presude Sąda Najwyższeg (Vrhovni sud) u pogledu tog izvanrednog pravnog sredstva o tome je li taj sud donio odluku u korist ili na štetu optuženika.

41. U skladu s očitovanjima poljske vlade, regionalnog državnog odvjetništva u Varšavi i regionalnog državnog odvjetništva u Lublinu, kao i Komisije, smatram da su ta tri pitanja nedopuštena.

42. U mjeri u kojoj se ta pitanja temelje na pretpostavci da će u ovim predmetima biti podneseno izvanredno pravno sredstvo Sądu Najwyższem (Vrhovni sud), ta se pitanja zasnivaju na potpuno hipotetskom događaju. U tom kontekstu treba podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, opravdanost zahtjeva za prethodnu odluku nije u davanju savjetodavnih mišljenja o općenitim ili hipotetskim pitanjima ( 14 ).

43. Isto tako, budući da se treće i četvrto pitanje također odnose na moguće učinke presuda koje će donijeti sud koji je uputio zahtjev, ta su pitanja preuranjena i nedovoljno obrazložena. Preuranjena su jer se odnose na postupke koji bi se kasnije mogli voditi pred drugim sudom, ali se ne odnose na trenutačan stadij postupka u kojem se predmeti nalaze. Osim toga, kao što to obrazlaže sud koji je uputio zahtjev, u slučaju da Sud odluči da predmetne nacionalne mjere nisu u skladu s člankom 19. stavkom 1. UEU‑a, postoje druga rješenja za kojima bi mogao posegnuti kako bi eventualno popravio situaciju. Tako se problem koji je istaknuo sud koji je uputio zahtjev ne mora nikad ni pojaviti. Ta pitanja također ne ispunjavaju zahtjeve iz članka 94. Poslovnika Suda s obzirom na to da sud koji je uputio zahtjev ne daje nikakvo pojašnjenje o tome kako navodno manjkav sastav sudskih vijeća, koja bi možda trebala razmatrati predmete u kasnijem trenutku, može konkretno utjecati na zakonitost odluka koje treba donijeti sud koji je uputio zahtjev.

44. Iako se ni na koji način ne zanemaruje opći nacionalni kontekst, koji je svakako u najmanju ruku problematičan i složen, ipak ostaju jasno utvrđena ograničenja u pogledu pitanja koja se mogu postaviti zahtjevom za prethodnu odluku. Jednostavno rečeno, prethodna pitanja moraju se odnositi na konkretan postupak (ili na prethodne okolnosti koje očito utječu na konkretan predmet ( 15 )) koji je u tijeku pred sudom koji je uputio zahtjev. Iako se taj uvjet tumačio široko i popustljivo u tradicionalnoj sudskoj praksi Suda, smisao je da sud koji je uputio zahtjev mora moći uzeti u obzir tražene smjernice u pogledu odluke koju će donijeti. To isključuje razmatranje o budućim događajima koji se možda nikada neće ostvariti.

45. Stoga smatram da je drugo, treće i četvrto pitanje doista nedopušteno.

b) Prvo pitanje

46. Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita protive li se pravu Unije nacionalne odredbe u skladu s kojima ministar pravosuđa/glavni državni odvjetnik može, na temelju kriterija koji nisu javno dostupni, uputiti suce na rad u sud višeg stupnja na neodređeno vrijeme i može li, u bilo kojem trenutku, prekinuti to upućivanje prema vlastitoj diskrecijskoj ovlasti. Konkretno, sud koji je uputio zahtjev poziva se na članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a, u vezi s člankom 2. UEU‑a, i na načelo vladavine prava koje je zajamčeno tim člancima te na članak 6. stavke 1. i 2. Direktive 2016/343, u vezi s uvodnom izjavom 22. te direktive.

47. U pogledu dopuštenosti tog pitanja istaknuti su različiti prigovori. Ti se prigovori odnose na: (1) pojam „sud” u skladu s člankom 267. stavkom UFEU‑a, (2) usklađenost sa zahtjevima iz članka 94. Poslovnika Suda i (3) potrebu za prethodnim pitanjem i njegovu relevantnost. Redom ću razmotriti ta pitanja.

1) Pojam „sud” u skladu s člankom 267. UFEU‑a

48. Kao prvo, regionalno državno odvjetništvo u Varšavi i regionalno državno odvjetništvo u Lublinu ističu da je zahtjeve za prethodnu odluku uputio sudac pojedinac, odnosno predsjednica sudskog vijeća pred kojim se vode postupci u kaznenim predmetima o kojima je riječ, a ne sâmo vijeće. Ističu da, u skladu s člankom 29. stavkom 1. Zakonika o kaznenom postupku, o predmetnim žalbenim postupcima odlučuje sudsko vijeće sastavljeno od tri suca, osim u posebnim okolnostima predviđenima zakonom. Smatraju da te posebne okolnosti u ovom predmetu ne postoje. Stoga tijelo koje je uputilo zahtjev ne ispunjava potrebne uvjete da bi ga se smatralo „sudom” u skladu s člankom 267. UFEU‑a.

49. Nesporno je da je predmetne zahtjeve za prethodnu odluku uputio Sąd Okręgowy w Warszawie (X Wydział karny Odwoławczy) (Okružni sud u Varšavi, 10. žalbeni odjel za kaznene predmete). Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da se taj sud sastoji od predsjednice tog sudskog vijeća, koja je također potpisala navedenu odluku kojom se upućuje prethodno pitanje.

50. Međutim, smatram da to nije dovoljno da zahtjevi za prethodnu odluku budu automatski nedopušteni.

51. Kao prvo, treba podsjetiti na to da je „sud” u skladu s člankom 267. UFEU‑a uvijek bio autonomno određen na temelju prava Unije, kao što ga je određivao i ovaj Sud, neovisno o nazivima i kvalifikacijama predviđenima nacionalnim pravom. S obzirom na te kriterije, nema sumnje (i što zapravo nijedna stranka ne osporava) da tijelo koje je uputilo zahtjev za prethodnu odluku ispunjava sve tzv. kriterije iz presude Dorsch ( 16 ): utemeljeno je na zakonu, stalno je, njegova nadležnost je obvezna, provodi kontradiktorne postupke, primjenjuje pravna pravila i načelno je neovisno i nepristrano.

52. Kao drugo, pojam „sud” u skladu s člankom 267. UFEU‑a ispituje se na strukturnoj, institucionalnoj razini. Drugim riječima, ispituje se promatrajući sâmo pravosudno tijelo koje upućuje zahtjev za prethodno odluku, uzimajući u obzir funkciju koju to tijelo treba izvršavati u posebnim okolnostima predmeta. Jednostavno rečeno, tijelo može biti sud čak i tamo gdje uobičajeno djeluje u drugom (nepravosudnom) svojstvu ( 17 ) i obrnuto ( 18 ). Posebne funkcije koje tijelo treba izvršavati u glavnom postupku su stoga od iznimne važnosti. Nema nikakve sumnje da u ovim predmetima sud koji je uputio zahtjev djeluje u pravosudnom svojstvu kada odlučuje o žalbama u kaznenom postupku, kao i kada eventualno provjerava sastav vijeća koje odlučuje o tim žalbama. Obje funkcije se izvršavaju u pravosudnom svojstvu.

53. Kao treće, sudskom praksom Suda više puta je potvrđeno da „Sud nije ovlašten provjeravati je li zahtjev za prethodnu odluku upućen u skladu s nacionalnim pravilima o organizaciji sudova i o sudskom postupku” ( 19 ). U skladu s tom sudskom praksom, „Sud se mora držati odluke o upućivanju zahtjeva suda države članice sve dok ona nije ukinuta u okviru postupka po pravnim lijekovima koji eventualno predviđa nacionalno pravo” ( 20 ).

54. Stoga, iz navedenog dovoljno jasno proizlazi da, ako je tijelo koje je uputilo zahtjev za prethodnu odluku sud koji djeluje u pravosudnom svojstvu, pri čemu su oba ta pojma autonomno određena u skladu s pravom Unije, nije na Sudu da započne dvostruku provjeru usklađenosti sa svim postupovnim pravilima nacionalnog prava: primjerice je li upotrijebljen pravi pečat? Je li odluka u skladu sa svim zahtjevima formalnog i postupovnog nacionalnog prava? Nalaze li se svi potpisi na pravom mjestu?

55. Možda treba podsjetiti na to da ovaj pristup i ova sudska praksa proizlaze iz predmeta Reina u kojem je dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku osporena zbog nepravilnog sastava suda koji je uputio zahtjev ( 21 ). Usto, Sud je u presudi San Giorgio izričito odbio prigovor sličan onomu istaknutom u okviru ovog postupka. Talijanska vlada osporila je dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku (koji je uputio predsjednik suda koji je uputio zahtjev) tvrdeći da je ta odluka, u skladu s nacionalnim pravom, na sudu u punom sastavu. Sud je brzo odbio taj prigovor ističući da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, svaki nacionalni sud ima „pravo zatražiti prethodnu odluku, […] neovisno […] o fazi postupka koji se pred njim vodi i neovisno o prirodi odluke koju treba donijeti” ( 22 ).

56. Sud nije slijedio taj pristup samo u slučaju očite nenadležnosti suda koji je uputio zahtjev za odlučivanje o predmetu, kao što je to slučaj u nedavnom predmetu Di Girolamo ( 23 ). Međutim, ovi se predmeti jasno razlikuju od predmeta Di Girolamo. Nesporno je da je sud koji je uputio zahtjev nadležan za odlučivanje u predmetima o kojima je riječ u glavnim postupcima. Jedino se pitanje odnosi na tijelo unutar tog istog suda koje je ovlašteno uputiti Sudu prethodno pitanje u skladu s člankom 267. UFEU‑a. Stoga su ovi predmeti sličniji onima koje je Sud ispitao u predmetima Reina i San Giorgio.

57. Kao četvrto, nebitna je činjenica da je sud koji je uputio zahtjev, kako bi postavio pitanje Sudu u skladu s člankom 267. UFEU‑a, trebao, prema mišljenju regionalnog državnog odvjetništva u Varšavi i regionalnog državnog odvjetništva u Lublinu, izuzeti iz primjene određena pravila svojeg unutarnjeg pravnog poretka, čak i da je to bilo potvrđeno. U sudskoj praksi Suda postoje mnogobrojni primjeri u kojima su nacionalni sudovi bili ovlašteni, ili čak primorani, u skladu s pravom Unije, ne primijeniti nacionalna postupovna pravila kojima su se umanjivale njihove ovlasti da upute Sudu prethodna pitanja ( 24 ).

58. Noviji predmet, u kojem je situacija bila dosta slična ovim predmetima, jest predmet A. K. i dr. U tom je predmetu poljska vlada tvrdila da je nacionalni postupak nevaljan zbog povrede pravila o sastavu i nadležnosti sudova. Vlada je u tom predmetu smatrala da je pravilan sastav za rješavanje predmeta u skladu s nacionalnim pravom sudac pojedinac, a ne sudsko vijeće sastavljeno od tri suca koje je uputilo prethodna pitanja ( 25 ). Međutim, Sud je utvrdio da se „pitanja u biti odnose upravo na pitanje je li, bez obzira na nacionalna pravila o podjeli sudske nadležnosti koja su na snazi u državi članici o kojoj je riječ, sud poput onog koji je uputio zahtjev dužan, na temelju odredbi prava Unije o kojima je riječ u tim pitanjima, odbiti navedena nacionalna pravila i preuzeti, po potrebi, sudsku nadležnost u glavnim postupcima. Presuda kojom Sud potvrđuje postojanje takve obveze obvezivala bi sud koji je uputio zahtjev i sva druga tijela Republike Poljske, a unutarnje odredbe u vezi s proglašenjem ništetnosti postupaka ili podjelom sudskih nadležnosti, na koje se poziva poljska vlada, ne bi mogle to spriječiti” ( 26 ).

59. Kao peto, smatram da bi prihvaćanje prigovora koje je iznijela poljska vlada, prema kojima prethodno pitanje poput ovog, kako bi bilo u skladu s nacionalnim pravom, može postaviti samo vijeće u punom sastavu, otvorilo dva dodatna problema.

60. S jedne strane, teško da bi pitanja o pravilnom sastavu sudskih vijeća ikad mogla doći do Suda, odnosno doći do njega pravovremeno. Naime, navodno pogrešno imenovani suci vjerojatno se ne bi složili s potrebom upućivanja prethodnog pitanja Sudu o tome jesu li bili pravilno imenovani za rješavanje tog predmeta. U tim okolnostima takvo bi se pitanje moglo postaviti samo ako i kada bi bila podnesena žalba protiv odluke koju je donio (moguće nezakonito sastavljen) sud. Stoga, u najboljem slučaju, pitanje će Sudu biti postavljeno prekasno. U najgorem (ili, bolje rečeno, realnom) slučaju, ono mu nikada neće biti postavljeno.

61. S druge strane, prihvaćanje logike koju predlaže poljska vlada dovelo bi do drugog paradoksa. U slučaju da su dvojbe koje je izrazio sud koji je uputio zahtjev osnovane, može se pretpostaviti da jedan od članova tih vijeća nije neovisan. Bi li stoga, u malo vjerojatnom slučaju da takav član vijeća bude spreman potpisati odluku kojom se upućuje prethodno pitanje kojim se dovodi u pitanje njegova neovisnost, takvo prethodno pitanje bilo dopušteno? Ne bi li tijelo koje je uputilo zahtjev u tom sastavu povrijedilo kriterij neovisnosti svojstven pojmu „sud” u skladu s člankom 267. UFEU‑a?

62. Time se jasno ističu dvije točke. Kao prvo, podsjećam na to da sâmo vijeće zapravo nikada ne može postaviti pitanje o pravilnom sastavu sudskog vijeća. Kao drugo, uvjetovati dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku i autonomnog mjerila iz članka 267. UFEU‑a ostvarivanjem svih postupovnih elemenata u skladu s nacionalnim pravom nije samo nelogično nego i opasno u sistemskom smislu.

63. Kao šesto, sutkinja koja je uputila zahtjev u ovom predmetu nije tek bilo koji sudac vijeća koje odlučuje o predmetu, nego je predsjednica tog vijeća. Predsjednici pravosudnih tijela nemaju samo dodatne ovlasti, nego su im povjerene i dodatne odgovornosti. Oni su zapravo pozvani obavljati dužnost „čuvar[a] neovisnosti i nepristranosti sudaca i suda u cjelini” ( 27 ). Unutar manjih sastavnih jedinica suda ili kad je riječ o posebnim postupcima, te funkcije obično obnaša predsjednik tog sastava (ili odjela) koji ima ulogu predsjedavajućeg vijećem i usmjeravanja njegova rada ( 28 ). Od njih se obično očekuje da nadziru postupanje i unutarnje rasprave vijeća kojim predsjedaju. Stoga mi se ne čini neuobičajeno (a još manje nezakonito) da sutkinja koja je uputila zahtjev, kao predsjednica vijeća, mora osigurati njegov pravilan sastav.

64. Naposljetku, još jedno razmatranje povezano je s posljednjom točkom: koji je to zapravo postupak za koji sud koji je uputio zahtjev traži smjernice od Suda? Naravno, jedan od načina sagledavanja tog pitanja jest smatrati da je relevantni postupak kazneni postupak koji je u tijeku pred vijećem sastavljenim od tri suca koji donose odluku o meritumu u pogledu optužbe za kazneno djelo.

65. Međutim, postoji također drugi način sagledavanja istog pitanja. Ono bi bilo usredotočeno na konkretno incidentno pitanje u postupku i na stvarnu odluku koju treba donijeti nakon tog incidentnog pitanja. U tom slučaju postupak u pogledu kojeg se traže smjernice od Suda nije kazneni postupak u cijelosti, nego samo prethodno pitanje koje se odnosi na pravilan sastav vijeća koje odlučuje o tom predmetu. Što se tiče tog dijela postupka i uzimajući u obzir vrstu (prethodne) postupovne odluke koju treba donijeti u tom dijelu postupka, sutkinja koja je uputila zahtjev, u svojstvu predsjednice tog vijeća, zapravo odlučuje kao sudac pojedinac u tom dijelu cjelokupnog postupka. U okviru tog incidentnog pitanja u postupku, o kojem treba odlučiti prije nego što o predmetu na pravilan način bude moglo odlučiti sudsko vijeće sastavljeno u skladu s pravom Unije, sutkinja koja je uputila zahtjev za prethodnu odluku jedini je sudac koji može i koji bi na svaki način morao riješiti to pitanje prije nego što se postupci mogu nastaviti.

66. Dakako da ne predlažem Sudu da prihvati zahtjeve za prethodnu odluku koje su uputili suci (ili vijeća) koji očito nisu nadležni za rješavanje predmeta o kojima je riječ u glavnom postupku, koji pogrešno upotrebljavaju mogućnost upućivanja prethodnog pitanja u skladu s člankom 267. UFEU‑a ili koji, u odnosu na glavni postupak, ne ispunjavaju kriterije Dorsch. Međutim, nijedan od navedenih slučajeva se ne odnosi na ovaj predmet, odnosno sud koji je uputio zahtjev je „sud” u skladu s člankom 267. UFEU‑a, nadležan je za odlučivanje u predmetima o kojima je riječ, ti su predmeti stvarni te je i pitanje postavljeno in limine litis.

2) Nepostojanje dostatnih pojedinosti

67. Poljska vlada i regionalna državna odvjetništva u Varšavi i Lublinu tvrde da zahtjevi za prethodnu odluku ne ispunjavaju zahtjeve iz članka 94. Poslovnika. Tvrde da ti zahtjevi ne pružaju dovoljno pojedinosti o vezi između odredaba prava Unije čije se tumačenje zahtijeva i postupaka koji su u tijeku.

68. U tom pogledu mora se priznati da su, barem u dijelu u kojem se to pitanje odnosi na odredbe Direktive 2016/343, odluke kojima se upućuje prethodno pitanje šture. Moglo bi se tvrditi da je nacionalni sud mogao uložiti veći napor kako bi pojasnio činjenični okvir. Konkretno, moglo se pružiti više pojedinosti o načinu na koji obveze država članica u pogledu tereta dokaza, predviđene člankom 6. Direktive 2016/343, mogu utjecati na postupke o kojima je riječ u glavnim postupcima.

69. Unatoč tomu, smatram da se ne može smatrati da zbog „verbalne škrtosti” suda koji je uputio zahtjev nisu ispunjeni zahtjevi iz članka 94. Poslovnika. Naime, Direktiva 2016/343 je (i) primjenjiva na predmete o kojima je riječ i (ii) čini se da je relevantna.

70. Kad je riječ o prvoj točki, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da se u glavnim postupcima protiv optuženikâ treba provesti kazneni postupak i da još nije donesena konačna odluka o njihovoj krivnji. Stoga su odredbe Direktive 2016/343 također primjenjive. U skladu s njezinim člankom 2., ta se direktiva primjenjuje na fizičke osobe koje su osumnjičenici ili optuženici u kaznenom postupku. Primjenjuje se u svim stadijima kaznenog postupka, od trenutka kada je osoba osumnjičena ili optužena za počinjenje kaznenog djela ili navodnog kaznenog djela pa sve do trenutka kada konačna odluka o tome je li ta osoba počinila predmetno kazneno djelo postane pravomoćna ( 29 ). Suvišno je dodati da je u ovom kontekstu ta direktiva također primjenjiva i na postupke koji su potpuno „unutarnja stvar” države članice.

71. Kad je riječ o drugoj točki, dovoljno je utvrditi da se pitanje koje se odnosi na pretpostavku nedužnosti ili teret dokaza može postaviti ako je jedan ili više sudaca u sastavu sudskog vijeća pred kojim se vodi kazneni postupak povezan s jednom od stranaka, odnosno s tužiteljstvom. Ako su upućivanje suca i njegov položaj na sudu višeg stupnja eventualno uvjetovani time da tužiteljstvo bude zadovoljno njegovim radom, jer bi u protivnom u svakom trenutku mogao biti opozvan, postavlja se pitanje može li se time dovesti u pitanje neovisnost i nepristranost upućenog suca. To se može postaviti kao pitanje nepristranosti sudstva (ako se pristupi sa strukturnog gledišta) ili, eventualno, kao pitanje koje se odnosi na pretpostavku nedužnosti ili teret dokaza (ako se pristupi sa stajališta optuženika koji bi mogao biti uvjeren da vijeće sastavljeno na takav način ima namjeru biti na strani tužiteljstva).

72. U svakom slučaju, zahtjevi iz članka 94. Poslovnika ispunjeni su barem kad je riječ o članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a. Činjenični i kontekstualni okvir koji je potreban Sudu da izvede svoju ocjenu na temelju te odredbe ne zahtijeva druga pojašnjenja o posebnostima glavnih postupaka. U odlukama kojima se upućuje prethodno pitanje sažeto se, ali sveobuhvatno, navodi nacionalni pravni okvir kojim se uređuje upućivanje sudaca, posebna pitanja s kojima se sud koji je uputio zahtjev suočava u pogledu sastava vijeća koje odlučuje u glavnom postupku te razlozi zbog kojih taj sud dvoji o usklađenosti tog okvira s pravom Unije. Razmatrani zajedno, ti elementi omogućuju Sudu da razumije pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev i razloge zašto ga je postavio.

3) Relevantnost prethodnog pitanja i potreba za njime

73. Poljska vlada i regionalna državna odvjetništva u Varšavi i Lublinu tvrde da odgovor na to pitanje nije ni potreban ni relevantan za donošenje odluke u glavnim postupcima. Oni u bitnome tvrde da je pitanje isključivo hipotetsko. S postupovnog stajališta, sud koji je uputio zahtjev ne bi mogao primijeniti odgovor Suda o tumačenju članka 19. stavka 1. UEU‑a u glavnim postupcima. Tvrde da, u skladu s nacionalnim pravom, taj sud nema ovlast „ispravljanja” eventualnih nedostataka koji proizlaze iz predmetnih nacionalnih postupovnih pravila. Prema potrebi, na drugom pravosudnom tijelu (odnosno, drugom vijeću) je da djeluje kako bi odlučilo o izuzeću jednog od sudaca vijeća suda koji je uputio zahtjev. Usto, te stranke naglašavaju da optuženici nisu uložili nijedan prigovor o sastavu vijeća. Također ističu da odluke kojima se upućuje prethodno pitanje ne navode nacionalna pravila o upućivanjima sudaca na cjelovit i nepristran način te se pozivaju na presude Suda u predmetima Foglia ( 30 ).

74. Komisija pak podsjeća na sažetost odluka kojima se upućuje prethodno pitanje. Međutim, pitanje ne smatra nedopuštenim: odnosno upućeno pitanje, koje je postupovne prirode, može se zapravo pojaviti u glavnim postupcima čije rješavanje može zahtijevati od Suda da odgovori na postavljeno pitanje.

75. U tom se pogledu slažem s mišljenjem Komisije. Također smatram da je prvo pitanje doista dopušteno. Njime se otvara problem usklađenosti in limine litis nacionalnog prava i prava Unije, koji sud koji je uputio zahtjev mora riješiti prije nego što (zakonito) donese odluku u glavnom postupku. Taj zaključak (i) potvrđuje ustaljena sudska praksa Suda o relevantnosti prethodnog pitanja i potrebi za njime te se (ii) ne dovodi u pitanje novijom sudskom praksom Suda, (iii) od koje se ovi predmeti mogu lako razlikovati.

i) Ustaljena sudska praksa u području „relevantnosti” i „potrebnosti”

76. Iz sudske prakse proizlazi da je isključivo na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da, uvažavajući posebnosti predmeta, ocijeni kako potrebu za prethodnom odlukom radi donošenja svoje presude tako i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Iz navedenog proizlazi da pitanja koja su uputili nacionalni sudovi uživaju pretpostavku relevantnosti te da Sud može odbiti odlučivati o tim prethodnim pitanjima samo ako je očito da zatraženo tumačenje nije povezano sa stvarnim činjeničnim stanjem ili svrhom glavnog postupka, ako je problem hipotetske prirode ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima za davanje korisnog odgovora na ta pitanja ( 31 ).

77. Stoga su relevantnost i potrebnost dvije strane iste medalje, odnosno pitanje je relevantno ako je odgovor na to pitanje potreban kako bi nacionalni sud mogao donijeti odluku u glavnom postupku i obratno. Sud je ustrajao na tome da su pitanja dopuštena kada je odgovor na njih potreban kako bi sudovi koji su uputili zahtjev mogli „donijeti presudu” u predmetu koji se pred njima vodi ( 32 ). To se tradicionalno smatralo načelnom obvezom zadovoljavanja dvaju uvjeta: (a) mora postojati postupak u tijeku pred sudom koji je uputio zahtjev ( 33 ) i (b) u odluci koju treba donijeti taj sud mora se uzeti u obzir presuda Suda donesena u prethodnom postupku ( 34 ).

78. Kad je riječ o prvom uvjetu, nesporno je da u svim navedenim predmetima, osim eventualno u predmetu C‑754/19 ( 35 ), postoji kazneni postupak koji je u tijeku pred sudom koji je uputio zahtjev. Stoga je ključno pitanje je li ispunjen drugi uvjet, odnosno je li sud koji je uputio zahtjev u mogućnosti uzeti u obzir odgovor Suda na prethodno pitanje.

79. Kada se činjenice iz ovih predmeta ocjenjuju s obzirom na tradicionalnu sudsku praksu Suda, odgovor na to pitanje očito je potvrdan. Ta ustaljena sudska praksa pokazuje da su prigovori koje su iznijeli poljska vlada te regionalni državni odvjetnici u Varšavi i Lublinu neutemeljeni.

80. Kao prvo, jedva da je potrebno podsjetiti na to da prethodno pitanje ne mora biti izravno relevantno za donošenje odluke o meritumu. Sudska praksa sadržava primjere prethodnih postupaka koji se odnose na razna postupovna pitanja ( 36 ). Zapravo postoji iznimno bogat dio sudske prakse koji se odnosi na doseg načela postupovne autonomije i njezinih ograničenja, posebice onih koja proizlaze iz potrebnosti da se osigura djelotvornost prava Unije ( 37 ). Neka od pitanja koja je Sud razmatrao odnose se, na primjer, na postupovna ograničenja koja su nametnuta nacionalnim sudovima u skladu s nacionalnim pravilima ( 38 ) ili incidentna pitanja u postupku o kojima sud koji je uputio zahtjev mora odlučiti prije donošenja odluke o meritumu ( 39 ). Neka prethodna pitanja, kao ona iz ovog predmeta, odnosila su se na određene aspekte nacionalnih pravila o ustrojstvu pravosuđa ( 40 ).

81. Ovi predmeti zapravo uvelike nalikuju situaciji o kojoj je riječ u predmetu A. K. i dr. U tom je predmetu Sud utvrdio da su predmeti dopušteni u slučaju u kojem sud koji je uputio zahtjev „[nije] traži[o] pojašnjenje glede merituma postupaka koji se pred njim vode i koji se sami odnose na druga pitanja koja proizlaze iz prava Unije, nego glede problema postupovne prirode o kojem treba odlučiti in limine litis jer se odnosi na samu nadležnost tog suda za odlučivanje u navedenim sporovima” ( 41 ).

82. Također postoje primjeri predmeta u kojima je Sud u okviru prethodnog postupka ispitao neovisnost u pogledu određenog sastava sudskog vijeća. Na primjer, u predmetu Ognjanov, Sud je ocijenio protivi li se pravu Unije nacionalno pravilo koje predviđa izuzeće sudskog vijeća zbog toga što je u zahtjevu za prethodnu odluku upućenom Sudu izrazilo privremeno mišljenje o meritumu predmeta ( 42 ).

83. Kao drugo, nebitna je činjenica da sud koji je uputio zahtjev ne može primijeniti odgovor koji Sud treba dati u okviru ovog postupka u odluci koja ima oblik presude (ili odluke o meritumu predmeta).

84. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku ovisi o uvjetu da sud koji je uputio zahtjev „treba odlučiti u postupku koji ima za cilj donošenje odluke sudske naravi” ( 43 ). To znači da zahtjev za prethodnu odluku koji je zaprimljen od nacionalnog suda, kojim se iznimno intervenira u postupak upravne prirode, nije dopušten ( 44 ). Suprotno tomu, to ne znači da odluka koju sud koji je uputio zahtjev treba donijeti u glavnom postupku o konkretnom problemu istaknutom u okviru prethodnih pitanja mora biti povezana s aktom kojim se završava postupak, a još manje imati oblik presude. Sud je više puta istaknuo da su pitanja dopuštena kada se odnose na postupovna pitanja vezana uz „sve postupke u kojima sud koji je uputio zahtjev donosi presudu”. Predmetni zahtjev treba u stvari „široko tumačiti, kako bi se izbjeglo da se brojna postupovna pitanja smatraju nedopuštenima i da ih Sud ne može tumačiti, kako bi Sud mogao poznavati tumačenje svih postupovnih odredaba prava Unije koje je sud koji je uputio zahtjev dužan primijeniti” ( 45 ).

85. Naime, ne nedostaje primjera u kojima se odgovor Suda kojim se želi pomoći sudu koji je uputio zahtjev ne može primijeniti u odluci koja ima oblik presude (ili neke druge odluke o meritumu). Na primjer, u predmetu VB Pénzügyi Lízing jedno od postavljenih pitanja odnosilo se na obvezu nacionalnih sudova da, kada podnose zahtjev za prethodnu odluku, obavijeste ministarstvo pravosuđa te države članice o upućivanju pitanja ( 46 ). U predmetu Eurobolt Sud nije oklijevao odgovoriti na prethodno pitanje o tome ima li, u skladu s člankom 267. UFEU‑a, nacionalni sud pravo obratiti se institucijama Unije koje su sudjelovale u izradi akta sekundarnog prava Unije valjanost kojega se pred njime osporava ( 47 ). U predmetu Salvoni Sud je nacionalnom sudu dao traženo tumačenje relevantnih pravila Unije, kojima se protivi mogućnost da taj sud komunicira ex parte s jednom od stranaka ( 48 ). Slično tomu, u određenim predmetima koji se odnose na tumačenje instrumenata Unije donesenih u području pravosudne suradnje, Sud je ponudio tumačenje relevantnih odredaba prava Unije kako bi pomogao sudovima koji su uputili zahtjev u njihovoj zadaći ispunjavanja obrazaca iz priloga tim instrumentima ( 49 ).

86. U tom smislu postoje brojni primjeri odgovora u sudskoj praksi koji se odnose na različita postupovna, strukturna ili institucionalna pitanja i koji sudu koji je uputio zahtjev pomažu riješiti druga pitanja koja se pojavljuju prije, u trenutku i nakon donošenja konačne odluke o meritumu ( 50 ).

87. Kao treće, nebitan je slučaj u kojem, kako tvrdi poljska vlada, na temelju nacionalnog prava, sud koji je uputio zahtjev nema ovlasti „ukloniti” moguće nedostatke koji proizlaze iz eventualne neusklađenosti predmetnih nacionalnih postupovnih pravila s pravom Unije.

88. S jedne strane, sud koji je uputio zahtjev osporava taj argument. U svojem odgovoru na pitanje Suda o toj točki od 3. rujna 2020. sud koji je uputio zahtjev istaknuo je da bi, u slučaju da Sud utvrdi neusklađenost predmetnih nacionalnih pravila s pravom Unije, imao na raspolaganju tri različita načina djelovanja kako bi otklonio tu neusklađenost ili barem djelomično ograničio njezine učinke. Kao prvo, u skladu s člankom 41. stavkom 1. Zakonika o kaznenom postupku, sudac može zatražiti da ga se izuzme iz predmeta. Kao drugo, sutkinja koja je uputila zahtjev, kao predsjednica vijeća koje odlučuje o predmetu o kojem je riječ, mogla je zatražiti od predsjednika svojeg suda primjenu članka 47. točke (b) Zakona o ustrojstvu redovnih sudova, što je moglo dovesti do izmjene sastava sudskog vijeća. Kao treće, u skladu s člankom 37. Zakonika o kaznenom postupku, sud koji je uputio zahtjev mogao je tražiti od Sąda Najwyżseg (Vrhovni sud) da predmete dodijeli drugom sudu istog stupnja ako bi to bilo u interesu pravde.

89. S obzirom na tu razliku u mišljenjima, moram ponovno podsjetiti na to da je na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi relevantni činjenični i pravni okvir. Sud je u više navrata naglasio da ne mora u okviru zahtjeva za prethodnu odluku dati tumačenje nacionalnih odredaba ili odlučiti o tome je li tumačenje takvih odredaba suda koji je uputio zahtjev pravilno s obzirom na to da su za takvo tumačenje isključivo nadležni sudovi koji su uputili zahtjev ( 51 ). Stoga nije zadaća ovog Suda da odluči o tome koji sadržaj ili koje tumačenje nacionalnog prava su pravilni.

90. S druge strane, i u svakom slučaju, Sud je zahtjev potrebnosti više puta ocijenio neovisno o pravnim sredstvima dostupnima u okviru nacionalnog prava za otklanjanje eventualne neusklađenosti nacionalnog prava s pravom Unije. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da bi „svaka odredba nacionalnog pravnog poretka i svaka zakonodavna, administrativna ili sudska praksa koja bi umanjivala učinkovitost prava [Unije] time što uskraćuje sucu nadležnom za primjenu tog prava ovlast da već u samom trenutku te primjene učini sve što je nužno da ostavi po strani nacionalne zakonodavne odredbe koje bi mogle spriječiti puni učinak pravnih pravila [Unije], bila nespojiva sa zahtjevima koji čine samu bit prava [Unije]” ( 52 ).

91. Argumenti koje je istaknula poljska vlada nespojivi su s ustaljenom sudskom praksom Suda u području izravnog učinka i nadređenosti. Ako bi obveze nacionalnih sudova da poštuju pravo Unije bile ograničene onime što im je nacionalnim pravom izričito dopušteno, tada bi pravo Unije već u samom ishodištu bilo znatno okrnjeno. Ako postoji problem prava Unije pred sudom koji je uputio zahtjev, taj sud mora učiniti sve što je moguće da ukloni (moguću) neusklađenost kako bi se postigla usklađenost u najkraćem mogućem roku. U tu svrhu sud koji je uputio zahtjev može tumačiti nacionalna pravila u skladu s pravom Unije ili, po potrebi, izuzeti iz primjene nacionalne odredbe koje ga sprečavaju u jamčenju usklađenosti ( 53 ). Činjenica da bi u kasnijem stadiju drugi sud (ili drugo vijeće) hipotetski mogao riješiti problem, barem u skladu s tekstom nacionalnog prava, nije valjan prigovor, a ponajmanje s obzirom na pravo Unije.

92. Slijedom toga, činjenica da poljska vlada smatra da sud koji je uputio zahtjev ne može donijeti nikakvu konkretnu mjeru kako bi se ispravila moguća neusklađenost nacionalnih pravila s pravom Unije, čak i da se to potvrdi, a što prema mojem mišljenju nije slučaj, ne čini prethodno pitanje nedopuštenim. Konačno, kada je cilj zahtjeva za prethodnu odluku pojasniti obveze i ovlasti koje nacionalni sudovi imaju na temelju prava Unije, pitanje jesu li jedno ili više nacionalnih postupovnih pravila u skladu s pravom Unije postaje središnje pitanje koje se odnosi na meritum predmeta. Tu nije riječ o dopuštenosti.

93. Potvrda tih načela ponovno se može pronaći u presudi A. K. i dr. Tamo je Sud izričito istaknuo da „okolnost da nacionalne odredbe […] nalažu okončanje sporova poput onih u glavnim postupcima ne može, načelno i kada ne postoji odluka suda koji je uputio zahtjev kojom se nalaže takvo okončanje ili obustava postupka u glavnim predmetima, navesti Sud na zaključak da o prethodnim pitanjima koja su mu upućena više ne treba odlučiti” ( 54 ). Sud je podsjetio na široku diskrecijsku ovlast nacionalnih sudova koji upućuju zahtjeve za prethodnu odluku te je zaključio da „[p]ravilo nacionalnog prava ne može stoga spriječiti nacionalni sud da, ovisno o slučaju, koristi tu mogućnost ili postupi u skladu s tom obvezom” ( 55 ).

94. Kao četvrto, činjenica da osobe protiv kojih se vode kazneni postupci pred sudom koji je uputio zahtjev nisu osporile usklađenost predmetnih nacionalnih pravila s pravom Unije nema utjecaja ni na relevantnost pitanja ni na njegovu dopuštenost. Nesporno je da činjenica da stranke iz glavnog postupka nisu istaknule pred sudom koji je uputio zahtjev problem u pravu Unije ne isključuje mogućnost da taj sud pokrene postupak pred Sudom. Primjena članka 267. UFEU‑a nije ograničena na predmete u kojima je jedna od stranaka iz glavnog postupka na vlastitu inicijativu istaknula pitanje o tumačenju ili valjanosti prava Unije, nego se proširuje i na slučajeve u kojima je sud koji je uputio zahtjev postavio takvo pitanje po službenoj dužnosti ( 56 ). To je tim važnije u predmetu u kojem se pojavljuju ozbiljne sumnje u pravilan sastav sudskog vijeća pred kojim se vodi postupak ( 57 ).

95. Ovi predmeti nisu ni „fiktivni predmeti” koji bi bili ponešto slični predmetima Foglia ( 58 ). Nesporno je da su kazneni postupci koji se vode pred sudom koji je uputio zahtjev stvarni sporovi. Apsolutno ništa ne ukazuje na to da su stranke umjetno potaknule ove sporove kako bi od Suda zatražile smjernice o tumačenju određenih odredaba prava Unije ( 59 ).

96. Naposljetku, kao peto, i kao prethodna ocjena, čini mi se da ovi predmeti sadržavaju sve elemente potrebne da bi članak 19. stavak 1. UEU‑a bio primjenjiv.

97. Najprije, pitanja postavljena u ovom postupku nisu nimalo zanemariva ili sporedna po svojoj prirodi, bilo u odnosu na predmete iz glavnih postupaka ili u odnosu na nacionalni pravni poredak u cijelosti. Naime, budući da istaknuta pitanja o pravilnom sastavu sudskih vijeća nisu specifična za glavne postupke, nego proizlaze iz nacionalnog zakonodavstva opće primjene, odgovor Suda na prethodno pitanje može imati značajne posljedice u određenom broju drugih predmeta.

98. Kad je riječ o prirodi pitanja iz glavnih postupaka, Sud je u presudi Simpson nedvosmisleno istaknuo da „jamstva pristupa zakonom prethodno ustanovljenom neovisnom i nepristranom sudu, a osobito ona kojima se određuje njegov pojam i sastav, čine kamen temeljac prava na pošteno suđenje. To znači da svaki sud ima obvezu provjeriti predstavlja li on po svojem sastavu takav sud kada u tom pogledu dođe do ozbiljne sumnje. Ta je provjera nužna kako bi se osiguralo povjerenje koje u demokratskom društvu pojedinci moraju imati u sudove. U tom smislu, takav nadzor bitan je postupovni zahtjev čije poštovanje proizlazi iz javnog poretka i treba ga provjeriti po službenoj dužnosti” ( 60 ). Stoga, pod uvjetom da stvarno dvoji o zakonitosti svojeg sastava, sud koji je uputio zahtjev može i morao bi postaviti takvo pitanje prije nego što nastavi s ocjenom merituma predmeta koji se pred njim vode.

99. Usto, s obzirom na ono što se može izvući iz konteksta ovih predmeta, kao i iz nekoliko drugih predmeta koji se odnose na istu državu članicu, koji su nedavno doveli do više predmeta koje je Sud zaprimio, predmetni pravni sustav ne može ponuditi prikladne mehanizme samoispravljanja mogućih problema na koje je ukazao sud koji je uputio zahtjev. Problem na koji je ukazao sud koji je uputio zahtjev nije tek jedan jedinstven i nesretan slučaj unutar sustava koji inače uredno funkcionira.

100. Zaključno, čini mi se da je prvo pitanje, s obzirom na ustaljenu sudsku praksu Suda, dopušteno. Tim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita o pravilnom tumačenju članka 19. stavka 1. UEU‑a, odnosno odredbe koja je jasno primjenjiva u ovim predmetima, kako bi riješio pitanje postupovne prirode, odnosno kako bi se glavni postupci mogli provesti na način koji je u skladu s pravom Unije.

101. Argumenti koji se odnose na navodno nepostojanje relevantnosti pitanja ili potrebe za njim nisu uvjerljivi s obzirom na tradicionalnu sudsku praksu Suda. Nedavne odluke Suda donesene u posebnom kontekstu neovisnosti nacionalnog sudstva i dopuštenosti takvih pitanja ne mijenjaju taj zaključak.

ii) Nedavna sudska praksa: presuda Miasto Łowicz i njezino naslijeđe

102. U predmetu Miasto Łowicz ( 61 ) Sudu je postavljeno pitanje zadovoljava li novi sustav stegovnih postupaka protiv sudaca u Poljskoj zahtjeve neovisnosti sudstva u skladu s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a. Međutim, Sud nije razmatrao meritum prethodnih pitanja utvrdivši da su prethodna pitanja nedopuštena.

103. Kako bi došao do tog zaključka, Sud je najprije naglasio da za potrebe utvrđivanja pojma „potrebnosti” u skladu s člankom 267. UFEU‑a mora postojati poveznica između spora koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev i odredaba prava Unije čije se tumačenje traži, „poput one da je to tumačenje objektivno potrebno za odluku koju sud koji je uputio zahtjev treba donijeti” ( 62 ). Sud je potom utvrdio više slučajeva u kojima prethodna pitanja ispunjavaju taj uvjet. Sud je ponudio taksonomiju „takvih slučajeva” u kojima zahtjev za prethodnu odluku ima dovoljno poveznica kako bi se osigurala njegova relevantnost s obzirom na članak 267. UFEU‑a. Te poveznice postoje u sljedećim slučajevima: (i) sporovi su sadržajno povezani s pravom Unije ( 63 ), (ii) pitanje se odnosi na tumačenje postupovnih odredaba prava Unije koje se mogu primijeniti ( 64 ) ili (iii) odgovor koji se traži od Suda može sudu koji je uputio zahtjev ponuditi tumačenje prava Unije koje mu omogućuje da riješe postupovna pitanja nacionalnog prava prije mogućnosti odlučivanja o meritumu ( 65 ).

104. Sud je potom zaključio da se u tim predmetima ne može utvrditi takva poveznica jer nisu obuhvaćeni nijednim od opisanih slučajeva. Sud je zapravo utvrdio da nijedan odgovor koji se treba dati ne bi imao nikakav utjecaj na sudske postupke koji se vode pred sudovima koji su uputili zahtjeve.

105. Smatram da utvrđenja Suda u presudi Miasto Łowicz nisu iznenađujuća.

106. Kao prvo, ne čini mi se da se tom presudom uvode ograničenja ili odstupanja od načela koja proizlaze iz ranije sudske prakse. Smatram da se u njoj u značajnoj mjeri odražava povjerenje u tu sudsku praksu, odnosno potreba da se osigura da sud koji je uputio zahtjev može u glavnom postupku uzeti u obzir odgovore koje je zatražio od Suda. Utjecaj na te postupke može se odnositi, kao što je to Sud izričito utvrdio, na njegove materijalne ili postupovne aspekte. Međutim, u jednom ili drugom obliku taj učinak mora biti konkretan i predvidljiv te ne može biti hipotetski, teorijski ili tek spekulativan.

107. Kao drugo, primjena načela koja proizlaze iz njegove tradicionalne sudske prakse na konkretne slučajeve o kojima je riječ u predmetu Miasto Łowicz također se čini razumnom. Postojala je znatna nepovezanost između činjenica o kojima je riječ u postupcima koji se vode pred sudovima koji su uputili zahtjev i općenitih pitanja koja su ti sudovi postavili ( 66 ). Nije bilo jasno, također s obzirom na ograničene pojedinosti navedene u odlukama kojima se upućuje prethodno pitanje ( 67 ), po čemu su utvrđenja Suda o usklađenosti novog sustava stegovnih postupaka protiv sudaca u Poljskoj mogla imati konkretan utjecaj na postupovnu ili materijalnu prirodu glavnih postupaka. Ti su se postupci odnosili na različita područja ( 68 ).

108. Kao treće, suprotno određenim navodima iz pravne teorije ( 69 ), ne smatram da takav zahtjev za postojanje barem temeljne izravne relevantnosti za odluku koju treba donijeti sud koji je uputio zahtjev u glavnom postupku predstavlja odstupanje od tradicionalne sudske prakse Suda. Sumnjam da bi dio pitanja mogao jednostavno biti optička varka. Prije nego što je Sud utvrdio postojanje posebne obveze koja izravno proizlazi iz članka 19. stavka 1. UEU‑a, predmet je, da bi bio u nadležnosti Suda, morao ulaziti u područje primjene prava Unije u tradicionalnom smislu. Tim se zahtjevom automatski ograničio raspon pitanja koja se mogu postaviti jer je potrebna vidljiva poveznica s odredbom zakonodavstva Unije ili barem širi sukob s jednom od sloboda ili načela prava Unije ( 70 ). Kod ocjene s obzirom na taj (prirodno uži) pristup, pitanje relevantnosti i potrebe nije se često postavljalo niti se činilo pretjerano obvezujućim.

109. S druge strane, budući da članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a više nije bio ograničen na zahtjev da predmet iz glavnog postupka ulazi u područje primjene prava Unije u tradicionalnom smislu, drugi (uži, materijalni) pristup stvarno je ukinut. Trenutačno se najviše ističe prvi pristup potrebe/relevantnosti, koji je oduvijek postojao, a da na njega nitko nije obraćao posebnu pažnju iz prilično razumljivog razloga: pažnja se intuitivno posvećuje užim, a ne širim pristupima. Međutim, sada kada je to zapravo jedini pristup može se smatrati novim ili strožim ograničenjem samo zato što je to jedini preostali pristup.

110. Pristup Suda u predmetu Miasto Łowicz potom je primijenjen u presudi Prokuratura Rejonowa w Słubicach ( 71 ), koja se odnosila na nacionalni postupak i pitanja slična onima o kojima je bilo riječi u predmetu Miasto Łowicz. Suprotno tomu, iz predmeta Maler ( 72 ) kao i iz predmeta Land Hessen ( 73 ) proizlaze ponešto drukčija pitanja dopuštenosti ili nadležnosti.

111. U predmetu Maler zahtjev za prethodnu odluku upućen je zbog razlike u mišljenjima unutar Verwaltungsgerichta Wien (Upravni sud u Beču, Austrija) između suda koji je uputio zahtjev (sudac pojedinac) i predsjednika tog suda. Sud koji je uputio zahtjev smatrao je da je dodjeljivanje konkretnog predmeta, provedeno na temelju unutarnjih pravila tog suda o dodjeli predmeta, dovelo do problema na temelju članka 83. Bundes‑Verfassungsgesetza (austrijski savezni ustavni zakon), prema kojem se, među ostalim, nikomu ne smije oduzeti pravo da mu sudi zakonom ustanovljeni sud. Zbog navodne suprotnosti s načelom zakonom ustanovljenog suda, sud koji je uputio zahtjev također je izrazio sumnje u to može li ga se smatrati „dovoljno neovisnim” za postupanje u predmetu s obzirom na standarde predviđene člankom 6. Europske konvencije o ljudskim pravima (u daljnjem tekstu: EKLJP), člankom 19. stavkom 1. UEU‑a kao i člankom 47. Povelje.

112. Primjenjujući presudu Miasto Łowicz, Sud je naveo da je zahtjev za prethodnu odluku u cijelosti nedopušten, ističući činjenicu da predmet nije bio sadržajno povezan s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a i da odgovor Suda nije mogao ponuditi sudu koji je uputio zahtjev tumačenje prava Unije koje bi mu omogućilo da riješi pitanja koja su mu postavljena ( 74 ).

113. U tom kontekstu možda treba navesti dva druga elementa. Kao prvo, pitanje koje je istaknuo sudac koji je uputio zahtjev bilo je više tehničke prirode u području u kojem se može predvidjeti više mogućih pristupa. Naime, nitko ne može tvrditi da, s obzirom na pravo Unije, postoji samo jedan konkretan način dodjele predmeta unutar suda kako bi se osiguralo poštovanje prava na zakonom ustanovljen sud ili, općenitije, prava na pošteno suđenje. Kao drugo, a možda i važnije, u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje nisu istaknuti elementi koji bi, pojedinačno ili zajedno, mogli dovesti u sumnju neovisnost i nepristranost predmetnih pravosudnih tijela ili opće zdravlje pravosudnog sustava. Konkretno, Sud u tom predmetu nije obaviješten ni o kakvim strukturnim, sistemskim ili drugim problemima vezanima uz vladavinu prava. Naprotiv, činjenice iz predmeta pokazale su da nacionalni sustav doista nudi određene načine kako bi se uklonila navodna povreda prava, u slučaju da postoji. Sud koji je uputio zahtjev čak se zapravo i pozivao na njihov konačan ishod, ali se pokazalo da je njima nezadovoljan ( 75 ).

114. U takvim okolnostima nerješavanje prethodnog pitanja koje se odnosi na meritum može se smatrati sukladnim ustaljenoj sudskoj praksi prema kojoj, u nedostatku bilo kakve suprotne naznake, nije na Sudu da zaključuje da se nacionalne odredbe kojima se osiguravaju neovisnost i nepristranost sudova mogu primijeniti na način suprotan načelima nacionalnog pravnog poretka ili načelima vladavine prava ( 76 ). Jednostavno rečeno, nije otkriven ozbiljan problem koji možda proizlazi iz članka 19. stavka 1. UEU‑a zbog kojega bi se moglo smatrati da predmetni nacionalni pravosudni sustav više nije sposoban za „samoispravljanje”.

115. Konačno, u presudi Land Hessen sud koji je uputio zahtjev postavio je Sudu pitanje o svojem statusu „suda” u smislu članka 267. UFEU‑a, u vezi s člankom 47. Povelje. Sud je istaknuo da tim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti poziva sudstvo Unije da ispita dopuštenost njegova zahtjeva za prethodnu odluku. Naime, s obzirom na to da je status „suda” u smislu članka 267. UFEU‑a pretpostavka dopuštenosti prethodnog pitanja, ispunjavanje tog uvjeta može se smatrati preduvjetom da bi Sud tumačio odredbu prava Unije navedenu u drugom pitanju nacionalnog suda.

116. Sud je proveo detaljnu analizu pitanja suda koji je uputio zahtjev u vezi s dopuštenošću te je zaključio da to tijelo udovoljava zahtjevima iz članka 267. UFEU‑a ( 77 ). Međutim, Sud je zaključio dio koji se odnosi na dopuštenost utvrdivši „da taj zaključak ne utječe na ispitivanje dopuštenosti drugog prethodnog pitanja, koje je kao takvo nedopušteno. Naime, budući da se to pitanje odnosi na tumačenje samog članka 267. UFEU‑a, koje nije relevantno za rješavanje spora u glavnom postupku, tumačenje zatraženo navedenim pitanjem nije objektivno potrebno za donošenje odluke koju sud koji je uputio zahtjev mora donijeti” ( 78 ).

117. Pristup koji je Sud slijedio u svojoj presudi i tekstu određenih dijelova te presude može se, barem na prvi pogled, činiti intrigantnim. Međutim, nakon detaljnije provjere, možda ga se može razumjeti na sljedeći način.

118. Sud je samo namjeravao navesti da se, kada je riječ o pitanju jesu li ispunjeni uvjeti dopuštenosti prethodnih pitanja iz članka 267. UFEU‑a, ispitivanje tih pitanja poprilično očito odnosi na dopuštenost prethodnog pitanja, a ne na njegov meritum. Stoga, ako se pojave sumnje u to je li tijelo koje je uputilo zahtjev „sud” u smislu članka 267. UFEU‑a (jer navodno nije dovoljno neovisno, kao što je to bio slučaj u predmetu Land Hessen, ili zbog bilo kojeg drugog razloga), taj problem predstavlja prethodno postupovno pitanje, neovisno o tome je li upućeno Sudu u smislu dopuštenosti ili je predmet posebnog prethodnog pitanja ( 79 ).

119. Točno je da stajalište Suda o tom pitanju nije bilo potpuno dosljedno tijekom godina. Naime, sudska priroda tijela koje upućuje zahtjev za prethodnu odluku ocijenjena je i u pogledu nadležnosti Suda ( 80 ) i u pogledu dopuštenosti prethodnog pitanja ( 81 ). Osim toga, za razliku od presude Land Hessen, Sud je u nekim predmetima odgovorio na pitanja o pojmu „suda” u smislu članka 267. UFEU‑a i o tome može li se nacionalno tijelo koje upućuje zahtjev u određenom predmetu smatrati sudom ( 82 ).

120. Međutim, ne vjerujem da bi se preveliki naglasak trebao staviti na neizbježnu heterogenost sudske prakse razvijene tijekom godina jer ona prirodno uvelike ovisi o predmetu. Jasno, iako je takav prijedlog vjerojatno nezadovoljavajući s teorijskog stajališta, ne smatram da stvara neki konkretan problem. Mjera u kojoj Sud provjerava sudsku prirodu nacionalnog tijela koje podnosi zahtjev, bilo u okviru nadležnosti, dopuštenosti ili (u konačnici) čak i merituma, ograničenog je praktičnog značaja. Nacionalni sud dobiva zatražena pojašnjenja i, ako Sud utvrdi problem, zahtjev se odbija iz postupovnih razloga a da se pritom uopće ne odlučuje o meritumu prethodnih pitanja ( 83 ).

121. Stoga ne vidim da je presuda Suda u predmetu Land Hessen odstupanje od navedene sudske prakse. U svakom slučaju, ovi se predmeti mogu lako razlikovati od onih ispitanih u predmetima Miasto Łowicz, Maler i Land Hessen, što je pitanje koje ću sada razmotriti.

iii) Ovi predmeti nisu slični prethodno opisanim predmetima

122. Kao prvo, suprotno situaciji u predmetu Miasto Łowicz, odgovor Suda na prvo pitanje može se doista uzeti u obzir jer se odnosi na pravilan sastav sudskog vijeća koje odlučuje o predmetu. S tog stajališta, relevantnost prvog pitanja povezana je s potrebom rješavanja konkretnog i stvarnog problema koji izravno utječe na postupke koji se vode pred sudom koji je uputio zahtjev. U tom pogledu predsjednik sudskog vijeća ima na raspolaganju različita rješenja za situaciju neusklađenosti.

123. S obzirom na taksonomiju iz predmeta Miasto Łowicz, smatram da ovi predmeti izravno pripadaju trećoj kategoriji: sud koji je uputio zahtjev traži od Suda odgovor kako bi riješio postupovno pitanje nacionalnog prava prije nego što bude mogao odlučivati o meritumu predmeta koji se pred njim vode.

124. Istovremeno ovi predmeti također pripadaju drugoj kategoriji: sud koji je uputio zahtjev poziva se na odredbe Direktive 2016/343, odnosno na dio zakonodavstva Unije kojim se predviđaju postupovna pravila za koja se čini da su primjenjiva u glavnim postupcima, kako ratione personae tako i ratione materiae ( 84 ).

125. U tom kontekstu i s obzirom na navodnu povezanost određenih sudaca iz sudskih vijeća koja odlučuju u glavnim postupcima i ministra pravosuđa/glavnog državnog odvjetnika, logično je da se sud koji je uputio zahtjev može pitati jesu li predmetne nacionalne mjere u skladu s odredbama Direktive 2016/343. Člankom 3. te direktive određeno je načelo prema kojemu „[d]ržave članice osiguravaju da se osumnjičenici ili optuženici smatraju nedužnima dok im se ne dokaže krivnja u skladu sa zakonom”. U tom pogledu treba istaknuti da je pretpostavka nedužnosti utvrđena u članku 48. Povelje, koji odgovara članku 6. stavcima 2. i 3. EKLJP‑a, kao što to proizlazi iz Obrazloženja Povelje ( 85 ). S druge strane, člankom 6. Direktive 2016/343 koji odražava uvodnu izjavu 22., u bitnome je propisano da je teret dokaza u postupku utvrđivanja krivnje osumnjičenika ili optuženika na tužiteljstvu te da bi svaka sumnja u tom pogledu trebala ići u korist osumnjičenika ili optuženika.

126. Stoga je pitanje protive li se zapravo odredbama Direktive 2016/343 nacionalne mjere poput onih o kojima je riječ u ovim postupcima pitanje koje se odnosi na meritum prvog pitanja, a ne na njegovu dopuštenost.

127. Kao drugo, za razliku od predmeta Maler, pitanje koje je istaknuo sud koji je uputio zahtjev odnosi se na usklađenost određenih nacionalnih mjera s odredbama primarnog i sekundarnog prava Unije. Drugim riječima, ovi predmeti nisu samo (blijedi) odraz onoga što je zapravo unutarnji problem nacionalnog pravosudnog sustava. Pored navedenoga, meritum predmeta odnosi se na prilično osnovni element nepristranosti sudstva, koji nije puka tehnička stvar o kojoj ne postoji jedinstveni pristup u pravu Unije. Usto, ti potencijalni problemi na prvi pogled imaju određenu ozbiljnost i vjerojatno mogu imati značajne sistemske posljedice. Naposljetku, ti su predmeti upućeni iz posebnog pravnog konteksta u kojem je mogućnost samoispravljanja takvog sustava daleko od očite.

128. Kao treće, Sud je u presudi Land Hessen pružio pojašnjenja koja je zatražio sud koji je uputio zahtjev. Egzistencijalni („Jesam li ja sud?”) i metafizički („Upotrebljavam postupak iz članka 267. UFEU‑a kako bih provjerio mogu li upotrebljavati taj postupak”) elementi na kojima se temelji drugo prethodno pitanje ne protive se tome da Sud ispita upućena pitanja. Obiter dictum Suda u točki 62. te presude ima, općenito, pedagošku funkciju. Kad bi Sud u ovim predmetima zaključio da su zahtjevi u cijelosti nedopušteni, sud koji je uputio zahtjev ne bi dobio nikakve smjernice o upućenim pitanjima.

129. Stoga najnovija sudska praksa Suda, daleko od toga da dovodi u pitanje moj zaključak o dopuštenosti prvog prethodnog pitanja, zapravo ukazuje na to zašto je odgovor na to pitanje potreban sudu koji je uputio zahtjev da odluči u predmetima koji se pred njim vode.

B. Priroda i ograničenja članka 19. stavka 1. UEU‑a

130. U prethodnom dijelu ovog mišljenja, nastojao sam objasniti zašto smatram da je, u skladu s primjenom tradicionalne sudske prakse Suda o njegovoj nadležnosti i dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku, dopušteno prvo pitanje suda koji je uputio zahtjev. Također sam pokušao sistematizirati noviju sudsku praksu Suda koja pokazuje zašto njome zapravo nije izmijenjen taj tradicionalno otvoreni pristup.

131. U ovom se dijelu ipak potrebno posvetiti (novom) očitom pitanju koje se svjesno zanemaruje, odnosno članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a. Nije moguće ne uvidjeti da nelagoda spram ocjene dopuštenosti u ovim postupcima, kao možda i u drugim postupcima koji su nedavno pokrenuti ili koji su trenutačno u tijeku pred Sudom, u određenoj mjeri proizlazi iz „blagonaklonog” pristupa koji je Sud usvojio kad je riječ o tumačenju članka 19. stavka 1. UEU‑a. Naime, budući da su materijalna ograničenja prema kojima za pokretanje nadležnosti Suda mora postojati potreba „za ulaženjem u područje primjene” prava Unije nestala, u slučaju članka 19. stavka 1. UEU‑a logično dolazi do zabrinutosti u pogledu moguće preširoke primjene članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a ( 86 ). Prije ili kasnije može čak doći i do pokušaja ponovnog uvođenja tih ograničenja u pogledu dopuštenosti ( 87 ).

132. Nije moguće poreći da je pristup iz presude Associação Sindical dos Juízes Portugueses dalekosežan, odnosno područje primjene članka 19. stavka 1. UEU‑a je široko kako ratione materiae (uključujući sva područja obuhvaćena pravom Unije, neovisno o tome provode li države članice pravo Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje u pojedinom slučaju) tako i ratione iudicis (uključujući sva nacionalna tijela koja kao sud mogu odlučivati o pitanjima koja se odnose na primjenu i tumačenje prava Unije). Kao što sam istaknuo u svojem mišljenju AFJR, doista bi bilo prilično teško pronaći nacionalni sud koji se nikad ne bi moglo, po definiciji, pozvati da odlučuje o pitanjima prava Unije ( 88 ).

133. U tom pogledu može se tvrditi da je, s obzirom na široko područje primjene članka 19. stavka 1. UEU‑a, opravdan ograničeniji pristup dopuštenosti predmeta u kojima se postavljaju pitanja u skladu s tom odredbom. U takvom bi slučaju kriteriji dopuštenosti bili brana koja štiti Sud od izloženosti bezbrojnim zahtjevima koji se odnose na različite aspekte koji bi, prema mišljenju nekih nacionalnih sudova, mogli dovesti do pitanja neovisnosti nacionalnog sudstva.

134. U ovom ću dijelu objasniti zašto se ne slažem s tim stajalištem. Naime, uvjeren sam da je pristup Suda u tom pitanju ispravan kada je pravilno određen i primijenjen. U tu svrhu treba podsjetiti na stvarnu prirodu članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, odnosno riječ je o izvanrednom pravnom lijeku u izvanrednim slučajevima. Stoga bi ljestvica pristupa u pogledu dopuštenosti trebala ostati niska, dok je materijalni prag njezine povrede relativno visok (1). Na taj se način člankom 19. stavkom 1. UEU‑a upotpunjuju, ali se u konačnici mogu i nadići ostale dvije ključne odredbe Ugovora koje također odražavaju načelo neovisnosti sudstva, odnosno članak 47. Povelje i članak 267. UFEU‑a (2).

a) Priroda i doseg članka 19. stavka 1. UEU‑a

135. Na početku treba naglasiti da se tumačenje te odredbe koje je ponudio Sud odražava u tekstu članka 19. stavka 1. UEU‑a, koji državama članicama nalaže da „osiguravaju pravne lijekove dostatne za osiguranje učinkovite pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije”. Obveza koja je njime određena opsežna je i neodređena. Utemeljena je na području, a ne ovisi o predmetu.

136. Također je teško osporiti da se minimalna jamstva neovisnosti sudstva načelno moraju osigurati za sve sudove i za sve njihove djelatnosti. Apsurdno je tvrditi da nacionalno pravilo u području ustrojstva pravosuđa nije problematično kada je riječ o potpuno unutarnjim predmetima, a da je eventualno problematično svaki put kad odredba ili načelo prava Unije postane primjenjivo. (Ne)ovisnost zapravo jest kontrola, pritisak i moć. Ona je strukturna. Ona mora biti zajamčena na svim razinama. Osoba koja utječe na suca ili sud ili ih čak nadzire zasigurno može odlučiti da u određenom slučaju neće vršiti utjecaj. Međutim, to nikako ne znači da je taj sud u pravilu „neovisan” ( 89 ). Iz tog razloga jednostavno ne postoji „neovisnost sudstva u skladu s pravom Unije” kao suprotnost „neovisnosti sudstva u potpuno unutarnjim predmetima” ( 90 ). Ne postoji neovisnost sudstva „u nepunom radnom vremenu” ( 91 ).

137. Nadalje, često je nemoguće na početku postupka utvrditi može li se odredba ili načelo prava Unije pokazati primjenjivim tijekom određenog postupka. Osim toga, mnoge sudske odluke mogu u bilo kojem trenutku nakon donošenja ući u pravosudno područje Unije iz jednog ili drugog razloga. Uzajamno priznavanje, da ne spominjemo uzajamno povjerenje, teško bi funkcioniralo kad bi nacionalna tijela bila dužna svaki put provjeravati je li sud druge države članice bio „dovoljno neovisan” kada je odlučivao o (početno) potpuno unutarnjem predmetu koji je zatim prešao granicu (u prenesenom smislu) kako bi proizvodio određene pravne učinke u drugoj državi članici.

138. Taj problem ipak nije ograničen na horizontalnu dimenziju uzajamne suradnje među državama članicama ( 92 ). U sustavu kao što je onaj Europske unije, u kojem pravo predstavlja glavno sredstvo postizanja integracije, postojanje neovisnog pravosudnog sustava (na središnjoj i na nacionalnoj razini), koji može osigurati pravilnu primjenu tog prava, od temeljne je važnosti. Bez neovisnog sudstva jednostavno ne bi bilo pravnog sustava. Ako ne postoji „pravo”, ne može postojati jača integracija. Težnja za stvaranjem „sve tješnje povezane unije među narodima Europe” osuđena je na propast ako počnu nastajati pravne crne rupe na pravosudnoj karti Europe.

139. S obzirom na navedeno, od presudne je važnosti da europski pravosudni sustav kategorički ustraje na minimalnim jamstvima neovisnosti i nepristranosti sudstva za sve njegove članove, neovisno o tome je li pravo Unije stvarno primijenjeno u pojedinačnom predmetu koji se vodi pred predmetnim sudom.

140. Međutim, svi takvi strukturni argumenti koji postavljaju pitanje zašto daju relativno malo odgovora na pitanje kako. Za početak, ima li članak 19. stavak 1. UEU‑a neograničeno područje primjene, na način da su njime obuhvaćeni svi mogući problemi u vezi s ustrojstvom pravosuđa država članica, njihovim postupcima i praksom? Drugim riječima, mogu li se člankom 19. stavkom 1. UEU‑a, poput snažnog elektronskog mikroskopa, otkriti i najsitnije čestice koje bi mogle (ili ne bi mogle) utjecati na „zdravlje” nacionalnog sudstva?

141. Smatram da odgovor na to mora biti niječan. Materijalnim područjem primjene članka 19. stavka 1. UEU‑a još nije određen prag potreban za njegovu povredu. Prethodno područje„obuhvaćeno” je načelima utvrđenima u odredbi prava Unije, odnosno nacionalne mjere koje ulaze u to područje stoga mogu biti predmet procjene usklađenosti s načelima koja iz njih proizlaze. To je mjerilo koje treba upotrijebiti za provedbu te procjene.

142. Ta teza zahtijeva određena pojašnjenja.

143. Kao prvo, što je zapravo mjerilo za moguću povredu članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a? Ponavljam, tekstom članka 19. stavka 1. UEU‑a navodi se obveza države članice i, u skladu s time, slučajeve u kojima ta obveza nije ispunjena. Države članice krše tu odredbu samo u slučaju ako ne „osiguravaju pravne lijekove dostatne za osiguranje učinkovite pravne zaštite”.

144. Slažem se stoga s nezavisnim odvjetnikom E. Tanchevim da je članak 19. stavak 1. UEU‑a odredba koja se uglavnom odnosi na strukturne i sistemske elemente nacionalnih pravnih okvira ( 93 ). Bez obzira na to proizlaze li iz akata nacionalnih tijela zakonodavne ili izvršne vlasti ili iz sudske prakse, tim se elementima može dovesti u pitanje sposobnost države članice da osigura učinkovitu sudsku zaštitu pojedinaca. Drugim riječima, ono što je važno na temelju članka 19. stavka 1. UEU‑a jest je li pravosudni sustav države članice u skladu s načelom vladavine prava, koje je jedna od temeljnih vrijednosti Unije, koje je također navedeno u članku 2. UEU‑a.

145. Smatram da je riječ o prijedlogu koji Sud dosad nije izričito ni prihvatio ni odbacio. Sud zapravo nije obrazlagao to pitanje jer nije bilo potrebno za odlučivanje o predmetima koji su mu bili upućeni.

146. Kao drugo, ako bi to stvarno bio slučaj, tada ljestvica dopuštenosti u odnosu na članak 19. stavak 1. UEU‑a nije i ne mora biti postavljena više od uobičajenog. U tom su pogledu dovoljni tradicionalna sudska praksa i pristup u pogledu dopuštenosti, kao što je detaljno objašnjeno u prethodnom dijelu ovog mišljenja. Naime, u članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a već je sadržan ugrađeni i poprilično visok materijalni prag za njegovu povredu.

147. Članak 19. stavak 1. UEU‑a podrazumijeva izvanredni pravni lijek za izvanredne situacije. Nije mu svrha obuhvatiti sva moguća pitanja koja se odnose na nacionalno sudstvo, nego samo ona određene ozbiljnosti i/ili sistemske prirode za koja je malo vjerojatno da unutarnji pravni poredak pruža odgovarajući pravni lijek.

148. Zbog ozbiljnosti i sistemske prirode ne namjeravam reći da se problem mora nužno pojaviti u značajnom broju predmeta ili utjecati na velike dijelove nacionalnog pravosudnog sustava kako bi bio protivan toj odredbi. Ključno je pitanje može li (jednokratni ili ponavljajući) problem o kojem se raspravlja pred Sudom ugroziti pravilno funkcioniranje nacionalnog pravosudnog sustava, čime bi se ugrozila sposobnost dotične države članice da pojedincima ponudi dostatne pravne lijekove.

149. S tog gledišta postoji mnoštvo slučajeva u nacionalnim pravosudnim sustavima koji se mogu odnositi na pojedinačne ili čak na ponavljajuće i stoga strukturne pogreške, ali koji ipak neće prijeći prag iz članka 19. stavka 1. UEU‑a. Primjeri idu od pogrešne indeksacije sudačkih plaća u određenoj godini, neodobravanja „nagrade za radne rezultate (bonus)” na kraju godine, nedodjeljivanja predmeta pravom vijeću suda ili pravom sucu izvjestitelju, izostanka promaknuća najkvalificiranije osobe na mjesto predsjednika vijeća i tako dalje. Suprotno tomu, jedno, ali ključno, sudačko imenovanje koje je obavljeno na zakonit način može, unatoč činjenici da se dogodilo samo jedanput, imati sistemske posljedice koje mogu zahtijevati ispitivanje u skladu s člankom 19. stavkom 1. UEU‑a ( 94 ).

150. Drugi aspekt koji smatram relevantnim u okviru članka 19. stavka 1. UEU‑a jest pruža li nacionalni sustav pravno i činjenično dovoljna strukturna jamstva za samoispravljanje problema jednom kada se utvrdi. Kada se općim pravnim okvirom koji je uspostavila država članica u načelu može otkloniti potencijalna pogreška, slučajevi pojedinačne pogrešne primjene tog okvira ne dovode automatski do povrede članka 19. stavka 1. UEU‑a. Nije na Sudu da podrobno nadzire usklađenost nacionalnih sudova s vlastitim nacionalnim pravilima ( 95 ). Stoga, izuzmemo li elemente koji upućuju na šire posljedice, jedan izolirani slučaj navodnog pogrešnog tumačenja ili primjene nacionalne odredbe u inače zdravom pravnom sustavu koji je u skladu s pravom Unije, ne povređuje članak 19. stavak 1. UEU‑a.

151. Ponavljam, gotovo je suvišno isticati da sva pitanja koja se eventualno odnose na pravila koja uređuju sudstvo ili sudske postupke ne predstavljaju pitanje povezano s vladavinom prava ( 96 ). Nadzor koji Sud mora provoditi nad nacionalnim mjerama koje navodno utječu na neovisnost nacionalnog sudstva mora se ograničiti samo na patološka stanja.

152. Kao treće, u okviru te ocjene nije ključno samo ispitati „zakon u teoriji”, nego uključiti i „zakon u praksi”. Sud je više puta ispitivao usklađenost nacionalnih zakona i propisa s pravom Unije s obzirom na to da se primjenjuju u praksi ( 97 ), u pogledu njihova tumačenja koje su ponudili nacionalni sudovi ( 98 ) i, ovisno o slučaju, uzimajući u obzir opća načela prava nacionalnih pravnih sustava ( 99 ). Zbog toga je Sud ustrajao na tome da navodne povrede članka 19. stavka 1. UEU‑a uvijek treba ispitati u njihovu kontekstu sagledavajući sve relevantne elemente. Tehnički aspekti problema o kojem odlučuje Sud ne mogu se ispitati u „kliničkim uvjetima” izolirani od šireg pravnog i institucionalnog konteksta ( 100 ).

153. Stoga je jasno da Sud gleda dalje od pojedinačne odredbe. Taj nadzor nije ograničen samo na usko povezane odredbe nacionalnog prava, nego se zapravo proširuje na širi pravni i institucionalni kontekst ( 101 ). Jednostavno rečeno, svaku moguću tegobu pojedinačnog „bolesnika” treba ocijeniti uzimajući u obzir opće „zdravlje” s obzirom na neovisnost sudstva.

154. S tog gledišta, zbunjuje me način na koji bi pristup članku 19. stavku 1. UEU‑a naveden u ovom dijelu mogao biti u suprotnosti s jednakošću država članica ili na koji bi se njime mogli uspostavljati dvostruki standardi. Standard je potpuno jednak te se od svih zahtijeva njegovo ispunjenje. Međutim, stanja pojedinačnih bolesnika se očito vrlo razlikuju ( 102 ). Jednakosti država članica teško se može pristupiti kao čisto formalnoj, da ne kažem formalističkoj, jednakosti, odnosno da sa svakim treba postupati jednako, neovisno o situaciji i kontekstu u kojem se nalazi. Besmislena automatizacija nije (materijalna) jednakost, koja uistinu zahtijeva da se s istima postupa jednako, ali i da se s različitima postupa drukčije ( 103 ).

155. Kao četvrto i u konačnici, posljedica takvog tumačenja članka 19. stavka 1. UEU‑a jest da se ocjena je li nacionalna mjera u skladu sa standardima članka 19. stavka 1. UEU‑a ne bi obavljala pri određivanju dopuštenosti pitanja („primjenjuje li se članak 19. stavak 1. UEU‑a na predmet o kojem je riječ?”) već u stadiju ocjenjivanja merituma pitanja („je li predmetna nacionalna mjera u skladu sa standardima iz članka 19. stavka 1. UEU‑a?”).

156. S druge strane, to dovodi do još jednog važnog, ali pragmatičnijeg pitanja: predstavlja li ovaj pristup opasnost od nastanka problema u vezi s opterećenošću Suda?

157. Smatram da ne.

158. S jedne strane, postojeća sudska praksa o dopuštenosti omogućuje Sudu da poprilično brzo odbaci umjetne i hipotetske predmete te predmete u kojima, unatoč pitanju koje ratione materiae ulazi u područje primjene članka 19. stavka 1. UEU‑a, nacionalni sud ne bi mogao uzeti u obzir (kao u predmetu Miasto Łowicz) odgovor Suda na upućena pitanja ( 104 ). Slično tomu, predmeti u kojima se čini da nedostaju temeljni zahtjevi iz članka 19. stavka 1. UEU‑a i/ili u kojima sud koji je uputio zahtjev nije obrazložio zašto može doći do pitanja u skladu s člankom 19. stavkom 1. UEU‑a, mogu se odbaciti jer nisu ispunjeni uvjeti relevantnosti pitanja i potrebe za njime.

159. Kao što sam to nastojao objasniti, prag povrede članka 19. stavka 1. UEU‑a relativno je visok. Kada sporne nacionalne mjere, neovisno o tome jesu li zakonite ili nezakonite, ne predstavljaju nikakav stvaran problem koji se odnosi na vladavinu prava (uzevši u obzir njihovu ozbiljnosti i sistemske posljedice navodne povrede ili nesposobnost sustava da provede samoispravljanje), ocjena merituma predmeta ne čini se složenijom ni dugotrajnijom za pravosuđe Unije od one koja je usmjerena na dopuštenost tog predmeta ( 105 ).

160. Stoga smatram da dosljedna primjena tradicionalne sudske prakse Suda u području dopuštenosti na predmete u kojima se prethodna pitanja odnose na tumačenje članka 19. stavka 1. UFEU‑a ne stvara nikakav rizik od otvaranja brana Suda u odnosu na osebujna, loše odabrana ili neiskrena pitanja. Njome se niti ne zahtjeva od Suda da „doradi” svoje uobičajeno ocjenjivanje kriterija „potrebe” kako bi odbio više predmeta nego što to inače čini.

b) Članak 19. stavak 1. UEU‑a, članak 47. Povelje i članak 267. UFEU‑a: jednak sadržaj, različita svrha

161. Trebalo bi raspraviti i o zadnjem elementu koji se odnosi na članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a: koja je veza te odredbe i drugih odredaba Ugovora kojima se također određuje načelo neovisnosti sudstva, osobito članka 47. Povelje i članka 267. UFEU‑a ( 106 )? Naime, odnos između tih odredaba bio je izvor određene zabune za stranke kao i više sudova koji su uputili zahtjeve. Predviđaju li se tim odredbama različite vrste „neovisnosti sudstva”? Može li u odnosu na jednu od tih odredaba nacionalni sud biti neovisan, a u odnosu na drugu nedovoljno neovisan? Postoje li posljedično u pravu Unije različite „neovisnosti sudstva”?

162. Smatram da je odgovor jednostavno niječan, odnosno postoji samo jedno te isto načelo neovisnosti sudstva. Ovo razmatranje, koje nije toliko očito u pogledu logike, dokazuje i činjenica da se Sud na isti način pozvao na taj pojam, neovisno o odredbi prava Unije primijenjenoj u tom predmetu ( 107 ). Stoga se moram u potpunosti složiti s nezavisnim odvjetnicima E. Tanchevim i G. Hoganom da je sadržaj članka 19. stavka 1. UEU‑a u biti jednak sadržaju članka 47. Povelje kad je riječ o neovisnosti sudstva ( 108 ).

163. S obzirom na navedeno, jednak sadržaj ne znači nužno jednako rješenje u pojedinačnom predmetu. Tri odredbe razlikuju se po svojem dosegu i svrsi unutar strukture Ugovorâ. Ta razlika znači da se mora provesti malo drukčija vrsta ispitivanja, koju treba provesti s obzirom na svaku od triju odredbi.

164. Članak 19. stavak 1. UEU‑a ima široko područje primjene koje nadilazi slučajeve u kojima je, prema tradicionalnom shvaćanju, pojedinačni predmet uređen pravom Unije. Njime se državama članicama nalaže da osiguraju da ustrojstvo i djelovanje njihovih pravosudnih tijela, uzimajući u obzir njihovu središnju ulogu u pravnom poretku Unije, bude u skladu s vrijednostima Unije, osobito s vladavinom prava. Prag za njegovu povredu je relativno visok: samo sistemski problemi određene ozbiljnosti za koje nije vjerojatno da će biti riješeni samoispravljanjem nacionalnog sustava pravnih lijekova, dovode do povrede. Analiza Suda u tom kontekstu jasno nadilazi pojedinačni predmet i uključuje široku institucionalnu i ustavnu strukturu nacionalnog pravosudnog sustava.

165. Članak 47. Povelje je odredba kojom se utvrđuje subjektivno pravo svake stranke u postupku na djelotvoran pravni lijek i na pošteno suđenje, do kojeg dolazi samo kada predmet ulazi u područje primjene prava Unije u skladu s člankom 51. stavkom 1. Povelje. U tom kontekstu svaka se stranka ima pravo pozvati na povredu članka 47. Povelje. Za provjeru „neovisnosti” suda u tom kontekstu potrebna je detaljna i konkretna ocjena svih relevantnih okolnosti. Pitanja vezana uz određenu strukturnu i sistemsku značajku nacionalnog pravosudnog sustava relevantna su samo u mjeri u kojoj su mogla utjecati na pojedinačni postupak. Intenzitet nadzora Suda u pogledu neovisnosti predmetnog pravosudnog tijela u tom kontekstu je umjerene razine, odnosno nisu sve povrede prava povrede članka 47. Povelje. U tu svrhu potrebna je određena ozbiljnost. Međutim, nakon što se dođe do potrebne razine ozbiljnosti, to je dovoljno da dovede do povrede članka 47. Povelje jer nije potrebno ispuniti nijedan drugi uvjet kako bi se poštovalo osobno pravo koje proizlazi iz prava Unije.

166. Konačno, članak 267. UFEU‑a ima široko, materijalno područje primjene kojim su obuhvaćeni svi slučajevi u kojima se može primijeniti bilo koja odredba prava Unije, ali je također proširen i na slučajeve izvan područja primjene prava Unije ( 109 ). Pojam „suda” (koji, po definiciji, zahtijeva neovisnost njegovih članova) jest, prema toj odredbi, funkcionalne prirode, odnosno služi za utvrđivanje nacionalnih tijela koja mogu postati sugovornici Suda u okviru prethodnog postupka. Analiza u skladu s člankom 267. UFEU‑a usmjerena je na strukturna pitanja na poprilično općenitoj razini, odnosno na položaj tog tijela u okviru institucionalnog okvira država članica. Intenzitet nadzora Suda u pogledu neovisnosti tijela u tom kontekstu nije u tolikoj mjeri jak. Naime, članak 267. UFEU‑a ima za cilj samo utvrditi relevantne institucionalne sugovornike u pogledu dopuštenosti.

167. To razlikovanje ima poprilično značajne posljedice za stranke kao i za sudove koji su uputili zahtjev.

168. Kao prvo, moguće pitanje koje proizlazi iz povrede članka 47. Povelje može se istaknuti samo u pogledu osobnog prava zajamčenog pravom Unije ( 110 ). To može isključiti pozivanje na tu odredbu u okolnostima u kojima nacionalni suci sami postavljaju pitanja o usklađenosti njihova sustava s načelom neovisnosti sudstva iz prava Unije s obzirom na to da je vjerojatno da sami suci nemaju pravo koje proizlazi iz prava Unije koje je dovedeno u pitanje u predmetima koji se vode pred njima. Naprotiv, pitanja koja postavljaju sami suci doista su moguća i dopuštena u skladu s člankom 19. stavkom 1. UEU‑a i člankom 267. UFEU‑a ( 111 ).

169. Kao drugo, vrsta nadzora, prag i intenzitet mogu u konačnici dovesti do različitih rezultata u pogledu (ne)usklađenosti. Konkretno, svakako je moguće da jedno te isto pitanje može predstavljati povredu u skladu s člankom 47. Povelje i pritom ne predstavljati problem u skladu s člankom 19. stavkom 1. UEU‑a ( 112 ), kao i mogućnosti postojanja povrede članka 19. stavka 1. UEU‑a, a nikako prema članku 47. Povelje ( 113 ).

170. Nakon što sam donio zaključak da je prvog pitanje dopušteno, posvetit ću se pitanju merituma.

C. Meritum

171. Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita Sud treba li članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a, u vezi s člankom 2. UEU‑a, i načelom vladavine prava koje je njime utvrđeno kao i člankom 6. stavcima 1. i 2. Direktive 2016/343, u vezi s uvodnom izjavom 22. te direktive, tumačiti na način da im se protive nacionalne odredbe u skladu s kojima ministar pravosuđa/glavni državni odvjetnik može, na temelju kriterija koji nisu javno dostupni, uputiti suce na rad u sudove višeg stupnja na neodređeno vrijeme i u svakom trenutku prekinuti to upućivanje prema vlastitoj diskrecijskoj ovlasti.

172. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, pojam neovisnosti sudstva sastoji se od dvaju aspekata: vanjskog i unutarnjeg.

173. Vanjskim aspektom (ili neovisnošću stricto sensu) zahtijeva se da sud bude zaštićen od vanjskih utjecaja ili pritisaka koji mogu ugroziti neovisnu prosudbu njegovih članova o postupcima koji se pred njima vode. Kao što je nezavisni odvjetnik G. Hogan prikladno istaknuo u nedavnom mišljenju, neovisnost stricto sensu zahtijeva od nacionalnog suda da bude sposoban „svoje dužnosti obavlja[ti] potpuno samostalno, u smislu da nije hijerarhijski ograničen ili podređen bilo kojem drugom tijelu te da ne prima naredbe ili upute iz bilo kojeg izvora” ( 114 ).

174. Unutarnji aspekt povezan je s nepristranošću i traži da se osiguraju jednaki uvjeti za stranke postupka i njihove interese u pogledu predmeta tih postupaka. Taj aspekt zahtijeva objektivnost i nezainteresiranost za ishod postupka; interes treba postojati samo za strogu primjenu vladavine prava. Kao što je to nezavisni odvjetnik D. Ruiz‑Jarabo Colomer istaknuo u predmetu De Coster, nepristranost zahtijeva od sudaca „psihološki stav početne ravnodušnosti” u pogledu sporova, kako bi mogli biti (i odavati dojam da su) jednako distancirani od stranaka ( 115 ).

175. Kao što je Sud više puta naveo, ta dva zahtjeva odnose se na „pravila – osobito u pogledu sastava tijela, imenovanja, trajanja funkcije kao i razloga za nesudjelovanje u odlučivanju, izuzeće i opoziv njegovih članova – koja omogućuju da se kod građana otkloni svaka legitimna sumnja u pogledu nemogućnosti utjecaja vanjskih čimbenika na navedeno tijelo i njegove neutralnosti u odnosu na međusobno suprotstavljene interese” ( 116 ).

176. U tom se kontekstu čini da je u ovim predmetima relevantno pitanje pružaju li predmetne nacionalne mjere, osobito one koje utječu na sastav sudskih vijeća u okviru kaznenih postupaka, dovoljna jamstva u pogledu neovisnosti i nepristranosti svakog člana tih vijeća, kako bi se kod pojedinaca otklonila svaka sumnja u mogućnost da ti članovi budu pod utjecajem vanjskih čimbenika ili da imaju neke skrivene interese za ishod tog postupka.

177. Čini mi se da je odgovor na to pitanje očito niječan. Naime, čini se da su predmetne nacionalne mjere vrlo problematične s obzirom na unutarnji i vanjski aspekt neovisnosti.

178. Uvodno moram istaknuti da se pravom Unije ne propisuje državama članicama obveza da usvoje određeni ustavni model kojim se uređuju odnosi i interakcija između različitih grana državne vlasti, naravno pod uvjetom da postoji neka temeljna dioba vlasti kao značajka vladavine prava ( 117 ). Slijedom toga, u pravu Unije ne postoji ništa što može spriječiti države članice da se pozovu na sustav u skladu s kojim suci mogu, u interesu službe, biti privremeno upućeni s jednog suda na drugi, ili na istoj razini nadležnosti ili na sud višeg stupnja ( 118 ).

179. U sustavima u kojima je ministarstvo pravosuđa zaduženo za ustrojstvena i kadrovska pitanja u pravosuđu, odluke o upućivanju pojedinih sudaca vrlo vjerojatno ulaze u područje nadležnosti ministra. Pod uvjetom da su poštovani zakonski postupci, da su dani svi odgovarajuća pristanci koji se zahtijevaju nacionalnim pravom ( 119 ) i da uobičajena pravila u području imenovanja, obavljanja dužnosti i razrješenja sudaca ostaju na snazi tijekom upućivanja, taj aspekt također nije sam po sebi problematičan.

180. Međutim, čini se da to očito nije slučaj s predmetnim nacionalnim pravilima. Upućeni suci iz više aspekata ne podliježu uobičajenim pravilima, već prilično posebnom i vrlo problematičnom pravnom sustavu.

181. Kao prvo, čini mi se da bi u sustavu koji je u skladu s načelima vladavine prava trebala postojati barem određena transparentnost i odgovornost u pogledu odluka o upućivanju sudaca. Treba pojasniti da ne smatram da te odluke nužno moraju biti predmet ikakvog (izravnog) sudskog nadzora. Međutim, kako bi se izbjegla proizvoljnost i opasnost od manipulacije, morali bi postojati drugi oblici kontrole ( 120 ).

182. Osobito bi svaku odluku o upućivanju suca (pokretanje ili prekid) trebalo donijeti na temelju kriterija poznatih ex ante te je propisno obrazložiti. Smatram da ni apstraktni kriteriji ni posebno obrazloženje ne moraju biti posebno detaljni. Međutim, oni moraju moći ponuditi minimalni stupanj jasnoće zašto i na koji je način odluka donesena, kako bi se zajamčio određeni oblik nadzora ( 121 ).

183. Međutim, takvu mogućnost nije moguće pronaći u predmetnim nacionalnim mjerama. Kao što je to objasnio sud koji je uputio zahtjev, kriteriji koje je upotrijebio ministar pravosuđa/glavni državni odvjetnik za upućivanje sudaca i za prekid njihova upućivanja, ako postoje, u svakom slučaju nisu javno dostupni. Također shvaćam da te odluke ne sadržavaju nikakvo obrazloženje. U tim je okolnostima teško govoriti o određenom obliku transparentnosti, odgovornosti i kontrole.

184. Kao drugo, činjenica da se suci upućuju na neodređeno vrijeme i da ministar pravosuđa/glavni državni odvjetnik može u bilo kojem trenutku prekinuti to upućivanje prema vlastitoj diskrecijskoj ovlasti predstavlja velik izvor zabrinutosti. Naime, teško da se može zamisliti jasniji primjer izravne suprotnosti s načelom nesmjenjivosti sudaca. U tom pogledu sklon sam smatrati da bi (sudsko) upućivanje obično trebalo imati određeni vremenski rok, biti određeno s obzirom na konkretno trajanje ili trajati do nastupa drugog objektivno provjerljivog događaja (primjerice, kada je redovno osoblje suda ponovno u punom sastavu ili kada se preostali predmeti riješe, prvenstveno ovisno o točnom razlogu upućivanja) ( 122 ).

185. U tom pogledu sigurno mora postojati određena fleksibilnost kako u pogledu okolnosti koje opravdavaju upućivanje ili njegov prekid tako i njegovo trajanje. Međutim, čini se da izvršavanje nesputane, neprovjerljive i netransparentne diskrecijske ovlasti koja je dopuštena ministru pravosuđa/glavnom državnom odvjetniku u odnosu na upućivanje sudaca i na mogućnost da ih prema vlastitoj diskrecijskoj ovlasti u bilo kojem trenutku razriješi prekoračuje ono što bi se moglo smatrati razumnim i nužnim kako bi se osiguralo neometano funkcioni