MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE

ELEANOR SHARPSTON

od 23. travnja 2020. ( 1 )

Predmet C‑743/18

Elme Messer Metalurgs

protiv

Latvijas Investīciju un attīstības aģentūra

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Rēzeknes tiesa (Prvostupanjski sud u Rēzekneu) (Latvija))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Strukturni fondovi – Uredba (EZ) br. 1083/2006 – Članci 98., 57. i članak 2. točka 7. – Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) – Obveza izvršavanja financijskih ispravaka u vezi s nepravilnostima – Trajnost operacija – Značenje ‚nepravilnosti’ – Djelovanje ili propust gospodarskog subjekta – Nesolventnost korisnikova jedinog poslovnog partnera”

1. Svi poslovni pothvati uključuju element rizika. Čak i najsigurniji poduzetnici gdjekad mogu propasti, prepušteni depresiji uzrokovanoj gospodarskom krizom ili uzdrmani nedaćama ključnog partnera ili klijenta. U predmetnom slučaju od Suda se traži da ispita situaciju, u kojoj se projektom koji je sufinancirao Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) nisu postigli određeni ciljevi zato što je jedini korisnikov partner postao nesolventan. Treba li, u takvoj situaciji, od korisnika zahtijevati povrat svih sredstava koja su mu dodijeljena iz EFRR‑a, čak i ako je to što nije postigao ciljeve posljedica okolnosti koje su izvan njegove kontrole?

2. Konkretno, pitanje koje je uputio Rēzeknes tiesa (Prvostupanjski sud u Rēzekneu, Latvija) u predmetnom slučaju omogućava Sudu da razjasni opseg pojma „nepravilnost” u smislu članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006 ( 2 ). Sud koji je uputio zahtjev u biti pita čini li situacija poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku „nepravilnost”, u smislu te uredbe, u odnosu na koju država članica mora izvršiti financijski ispravak i vratiti sva sredstva ili dio dotičnih sredstava.

Pravni okvir

Pravo Unije

Uredba br. 2988/95

3. Uredbom br. 2988/95 ( 3 ) utvrđuju se opća pravila o provjerama i kaznama radi zaštite financijskih interesa Europske unije. Člankom 1. stavkom 2. te uredbe propisano je: „‚Nepravilnost’ znači povreda odredaba Zajednice koja proizlazi iz učinjene ili propuštene radnje od strane gospodarskog subjekta, a što je dovelo ili je moglo dovesti u pitanje opći proračun Zajednica ili proračune kojima Zajednice upravljaju, bilo smanjenjem ili gubitkom prihoda iz vlastitih sredstava prikupljenih izravno u ime Zajednica, ili neopravdanim izdacima”.

Uredba br. 1080/2006

4. Uredba br. 1080/2006 ( 4 ), koja postavlja zadaće EFRR‑a, opseg njegove pomoći s obzirom na ciljeve utvrđene u članku 3. stavku 2. Uredbe (EZ) br. 1083/2006. kao i pravila vezana uz prihvatljivost za dobivanje pomoći, u svojem članku 2. navodi: „U skladu s člankom 160. Ugovora i s Uredbom (EZ) br. 1083/2006, EFRR doprinosi financiranju pomoći koja za cilj ima učvršćivanje gospodarske i socijalne kohezije tako da ispravi glavne regionalne neuravnoteženosti kroz potporu razvoju i strukturnoj prilagodbi regionalnih gospodarstava, uključujući konverziju industrijskih regija u nazadovanju i regija koje zaostaju, te kroz potporu prekograničnoj, transnacionalnoj i međuregionalnoj suradnji. Na taj način EFRR ostvaruje prioritete Zajednice, a posebno potrebu za jačanjem konkurentnosti i inovativnosti, stvaranjem i očuvanjem održivih radnih mjesta te osiguravanjem održiva razvoja.”

Uredba br. 1083/2006

5. Uredba br. 1083/2006 utvrđuje opća pravila koja uređuju EFFR, kao i Europski socijalni fond i Kohezijski fond (zajedno: fondovi), za razdoblje 2007.‑2013. Među ostalim, utvrđuje načela i pravila o financijskom upravljanju, praćenju i kontroli na osnovi podjele odgovornosti između država članica i Europske komisije.

6. U uvodnim izjavama 22., 28., 60. i 61. Uredbe br. 1083/2006 navodi se: „(22) Aktivnosti fondova i operacije koje fondovi pomažu financirati trebali bi biti u skladu s drugim politikama Zajednice i udovoljavati zakonodavstvu Zajednice. […] (28) Prema članku 274. Ugovora, u smislu podjele upravljanja, trebalo bi utvrditi uvjete kojima se Komisiji omogućuje izvršavanje njenih dužnosti u vezi s izvršenjem općega proračuna Europske unije te je potrebno pojasniti odgovornosti suradnje država članica. Primjena navedenih uvjeta trebala bi omogućiti Komisiji da se uvjeri kako države članice koriste fondove na zakonit i pravilan način te u skladu s načelom dobrog financijskog upravljanja u smislu Financijske uredbe. […] (60) U skladu s načelom supsidijarnosti i podložno iznimkama koje su predviđene Uredbom (EZ) 1080/2006 […], Uredbom (EZ) br. 1081/2006[ ( 5 )] i Uredbom Vijeća (EZ) br. 1084/2006[ ( 6 )], potrebno je donijeti nacionalna pravila o prihvatljivosti izdataka. (61) Da bi se osigurala učinkovitost, pravednost i održivost učinka intervencije fondova, potrebne su odredbe koje jamče da su ulaganja u poduzeća dugotrajna i koje sprečavaju uporabu fondova za uvođenje nedopuštene prednosti. Trebalo bi osigurati da se ulaganja koja uživaju pomoć iz fondova mogu otpisati tijekom dovoljno dugog razdoblja.”

7. Članak 2. točka 7. Uredbe br. 1083/2006 definira „nepravilnost” (na način koji se ne razlikuje od onoga iz članka 1. stavka 2. Uredbe br. 2988/95) kao „svako kršenje odredaba prava Zajednice koje je posljedica djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta i šteti, ili bi štetilo općem proračunu Europske unije, tako da tereti opći proračun neopravdanim izdatkom”.

8. Na temelju članka 3. stavka 1., djelovanje koje Europska unija poduzima na temelju sadašnjeg članka 174. UFEU‑a mora biti namijenjeno jačanju gospodarske i socijalne kohezije proširene Europske unije s ciljem promicanja skladnog, uravnoteženog i održivog razvoja Unije. Cilj djelovanja mora biti smanjenje nastalih gospodarskih, socijalnih i teritorijalnih nejednakosti do kojih je došlo osobito u zemljama i regijama koje zaostaju u razvoju i koje su u vezi s gospodarskim i socijalnim restrukturiranjem i starenjem stanovništva ( 7 ).

9. U skladu s člankom 9. stavkom 2., Komisija i države članice osiguravaju da je pomoć iz fondova dosljedna aktivnostima, politikama i prioritetima Europske unije. Na temelju članka 9. stavka 5., operacije koje se financiraju iz fondova moraju biti usklađene s odredbama Ugovora i akata koji su doneseni u skladu s njime.

10. U članku 56. Uredbe br. 1083/2006, naslovljenom „Prihvatljivost izdataka”, propisano je: „1. Izdaci, uključujući i izdatke za velike projekte, su prihvatljivi za doprinos iz fondova ako su stvarno plaćeni od datuma podnošenja operativnih programa Komisiji ili od 1. siječnja 2007., što je prije, do 31. prosinca 2015. Operacije ne smiju biti zaključene prije početnog datuma prihvatljivosti. […] 3. Izdaci su prihvatljivi za doprinos iz fondova samo kad su nastali radi potreba operacija o kojima je odlučilo upravljačko tijelo predmetnog operativnog programa ili u okviru njegove odgovornosti, u skladu s kriterijima koje utvrdi odbor za praćenje. […] 4. Pravila prihvatljivosti izdataka utvrđuju se na nacionalnoj razini podložno iznimkama koje su predviđene u posebnoj Uredbi za svaki fond. Pravila obuhvaćaju sve izdatke koji su prijavljeni u okviru operativnog programa. […]”

11. U skladu s člankom 57. Uredbe br. 1083/2006, pod naslovom „Trajnost operacija”: „(1) Država članica ili upravljačko tijelo osiguravaju da operacija koja obuhvaća ulaganja u infrastrukturu ili proizvodna ulaganja zadrže sredstva iz fondova samo ako se unutar pet godina od njezina zaključenja značajno izmijeni, zbog promjene prirode vlasništva dijela infrastrukture ili prestanka proizvodne aktivnosti, što bi moglo utjecati na prirodu ili uvjete provedbe operacije ili što bi određenom poduzeću ili javnom tijelu dalo nepravednu prednost. […]”

12. U skladu s člankom 60. Uredbe br. 1083/2006: „Upravljačko je tijelo odgovorno za upravljanje operativnim programom i njegovu provedbu u skladu s načelom dobrog financijskog upravljanja i osobito za: (a) osiguranje sukladnosti operacija odabranih za financiranje s kriterijima koji vrijede za operativne programe te za osiguranje sukladnosti s važećim pravilima Zajednice i nacionalnim pravilima tijekom cijelog razdoblja njihove provedbe; (b) potvrdu da su sufinancirani proizvodi i usluge zaista ostvareni, te da su izdaci za operacije koje su prijavili korisnici stvarno nastali i da su u skladu s pravilima Zajednice i nacionalnim pravilima; […]”

13. Članak 70. Uredbe br. 1083/2006, pod naslovom „Upravljanje i kontrola”, određuje: „(1) Države članice su odgovorne za upravljanje i kontrolu operativnih programa, osobito provođenjem sljedećih mjera: (a) osiguranjem da su sustavi upravljanja i kontrole operativnog programa uspostavljeni u skladu s člancima 58. do 62. te da djeluju učinkovito; (b) sprečavanjem, otkrivanjem i ispravljanjem nepravilnosti te povratom nepropisno plaćenih sredstava zajedno s kamatama za kašnjenje s plaćanjem, prema potrebi. O tome izvješćuju Komisiju te je obavješćuje o tijeku upravnih i pravnih postupaka. (2) Kad se sredstva koja su nepropisno plaćena korisniku ne mogu povratiti, država članica je odgovorna za vraćanje izgubljenih sredstava u opći proračun Europske unije ako se ustanovi da je gubitak nastao kao posljedica njezine pogreške ili nemara. […]”

14. Člankom 88. stavkom 1. Uredbe br. 1083/2006 propisano je, među ostalim, da, u smislu ove uredbe, „operacija se smatra dovršenom kad su aktivnosti u okviru operacije stvarno provedene i kad su za njih plaćeni svi izdaci korisnika i pripadajući javni doprinos”.

15. Na temelju članka 98. stavka 1. te uredbe, države članice u prvom stupnju snose odgovornost za istraživanje nepravilnosti, djelovanje na osnovi dokaza o bilo kakvoj velikoj promjeni koja utječe na prirodu provedbe ili kontrole operacija ili operativnih programa i odgovornost za izvršavanje potrebnih financijskih ispravaka ( 8 ). U skladu s člankom 98. stavkom 2., država članica izvršava potrebne financijske ispravke u vezi s pojedinačnim ili sustavnim nepravilnostima koje su otkrivene u operacijama ili operativnim programima. Ti se ispravci sastoje u ukidanju cjelokupnog ili dijela javnog doprinosa za operativni program, uzimajući u obzir prirodu i težinu nepravilnosti i financijski gubitak fondova.

Uredba br. 1828/2006

16. Uredba br. 1828/2006 ( 9 ) utvrđuje pravila za provedbu Uredbe br. 1083/2006 i Uredbe br. 1080/2006 u pogledu, među ostalim, sustava upravljanja i kontrole te u pogledu nepravilnosti.

17. Na temelju članka 13. Uredbe br. 1828/2006, pod naslovom „Upravljačko tijelo”: „1. Za potrebe odabira i odobrenja operacija prema članku 60. točki (a) Uredbe (EZ) br. 1083/2006, upravljačko tijelo osigurava da su korisnici informirani o posebnim uvjetima glede proizvoda ili usluga koje se isporučuju u okviru operacije, o financijskom planu, o roku za izvršenje i o financijskim i drugim informacijama koje se trebaju pohraniti i o kojima se treba obavješćivati. Prije donošenja odluke o odobrenju, upravljačko tijelo uvjerava se da korisnik ima sposobnost ispuniti te uvjete.”

18. Članak 27. Uredbe br. 1828/2006, iz njezina odjeljka 4., pod naslovom „Nepravilnosti”, definira „gospodarski subjekt” kao „svaku fizičku ili pravnu osobu ili drugi subjekt koji sudjeluje u provođenju pomoći iz fondova, s izuzetkom države članice u izvršavanju svojih prava kao javno tijelo”.

19. Člankom 28. Uredbe br. 1828/2006 propisano je da države članice izvješćuju Komisiju o svim nepravilnostima koje su bile predmetom početnog upravnog ili sudskog mišljenja, navodeći, među ostalim, odredbu koja je povrijeđena, prakse koje su uporabljene u počinjanju nepravilnosti i, ako je potrebno, je li praksa povod za sumnju na prijevaru.

Nacionalno pravo

20. Člankom 16. stavkom 1. Odluke Vijeća ministara br. 200 o prvoj fazi odabira prijavâ za projekte u vezi s aktivnosti „Ulaganja visoke dodane vrijednosti” u Prilogu 2.1.2.4. operativnom programu „Poduzetništvo i inovacije” propisano je da su „dugoročna ulaganja prihvatljiva samo ako se upotrebljavaju u mjestu provedbe projekta navedenog u prijavi i u okviru korisnikove gospodarske djelatnosti”.

21. Člankom 17. stavkom 1. te uredbe propisano je da se „u kontekstu djelatnosti, prihvatljivima […] mogu financirati sljedeći troškovi: izdaci u vezi s kupnjom nove opreme (i instalacija) koji su izravno povezani s postupkom proizvodnje ili pružanjem usluga u sektoru provedbe projekta […]”.

22. Člankom 2. stavkom 1. Odluke Vijeća ministara br. 740 o „Postupcima za prijavu nepravilnosti otkrivenih u provedbi strukturnih i kohezijskih fondova Europske unije, za odlučivanje o upotrebi odobrenih sredstava i za povrat nepravilnih izdataka” propisano je da se „nepravilnost mora tumačiti kao bilo koji čin kojim se krši bilo koja odredba latvijskog prava ili prava Unije”.

23. Člankom 1774. latvijskog Građanskog zakonika propisano je da „nitko nije dužan nadoknaditi slučajni gubitak. Stoga, ako osoba zbog nepredviđene smetnje nije u mogućnosti ispuniti svoju obvezu, ta se obveza smatra ispunjenom, osim ako je ugovoreno da ta osoba snosi rizik slučajnog gubitka”.

Činjenično stanje, postupak i prethodno pitanje

24. Tužitelj u glavnom postupku, SIA „Elme Messer Metalurgs” (u daljnjem tekstu: društvo EMM), 7. travnja 2010. sklopio je ugovor s „Latvijas Investīciju un attīstības aģentūra” (Agencija za ulaganja i razvoj Latvije; u daljnjem tekstu: Agencija) u skladu s kojim je društvu EMM odobreno sufinanciranje iz sredstava EFRR‑a za projekt čiji je cilj stvaranje novog postrojenja za proizvodnju određenih industrijskih plinova (u daljnjem tekstu: ugovor). Predviđeno je da bi postrojenje činilo dio sustava metalurškog pogona u vlasništvu AS „Liepājas Metalurgs” (u daljnjem tekstu: društvo LM), koje je također strana ugovora ( 10 ).

25. Provedba projekta započela je tog istog dana i trebala je završiti do 6. prosinca 2012. Kupljena je i instalirana potrebna oprema, zaposleni su i obučeni stručnjaci te je proizvodno postrojenje započelo s radom. Da bi ovo postiglo, društvo EMM uložilo je 12283579,00 eura vlastitih sredstava, kao i financijsku pomoć iz EFRR‑a, u iznosu od 2212511,14 eura, koja mu je dodijeljena putem privremenih plaćanja.

26. Društvo EMM je 3. siječnja 2013. Agenciji predalo završno izvješće o projektu, koje je nadopunilo 7. veljače 2013., zahtijevajući isplatu završnog plaćanja u iznosu od 737488,86 eura iz EFRR‑a, u skladu s ugovorom.

27. Početkom 2013. godine društvo LM počelo je imati problema s likvidnošću. Budući da je izvršavanje obveza utvrđenih u poslovnom planu društva EMM‑a izravno ovisilo o poslovnoj djelatnosti društva LM, Agencija je izrazila zabrinutost da društvo EMM možda neće moći ispunjavati svoje ugovorne obveze i izvršiti te obveze – odnosno, održavati proizvodnju na razini koja nije manja od približno 50,5 milijuna m3 godišnje, kao i osigurati prosječno povećanje prihoda od barem 20 % tijekom prvih dviju godina nakon završetka projekta. Zato je Agencija obustavila isplatu financijske pomoći.

28. Dana 12. studenoga 2013. objavljeno je otvaranje stečajnog postupka nad društvom LM.

29. Dopisom od 28. srpnja 2014. Agencija je od društva EMM zatražila da dostavi isprave koje sadržavaju podatke o provedbi projekta, napominjući da bi mogla raskinuti ugovor.

30. KVV „Liepājas Metalurgs” je u određenom trenutku stekao metalurški pogon koji je pripadao društvu LM. Stoga je društvo EMM moglo nastaviti sa svojom gospodarskom djelatnošću. O tome je obavijestilo Agenciju i predložilo modalitete restrukturiranja poslovanja.

31. Agencija je 31. ožujka 2016. pisala društvu EMM. Istaknuvši određene probleme s metalurškim pogonom društva Liepājas Metalurgs, obavijestila je društvo EMM da jednostrano raskida ugovor. Agencija je taj raskid opravdala time što je društvo EMM tijekom provedbe projekta počinilo teške povrede, to jest bitno je odstupilo od obveza utvrđenih poslovnim planom društva EMM.

32. Društvo EMM je protiv Agencije podnijelo tužbu sudu koji je uputio zahtjev, zahtijevajući da obavijest o raskidu ugovora proglasi nevaljanom. Tvrdi da je Agencija jednostranim raskidanjem ugovora povrijedila načelo postupanja u dobroj vjeri s obzirom na to da društvo EMM nije povrijedilo svoje ugovorne obveze i da je nesporno da je odobrenu financijsku pomoć upotrebljavalo za zadaće povezane s provedbom projekta.

33. Agencija navodi da financijske poteškoće društva LM i prekid njegove gospodarske djelatnosti ne treba smatrati nepredviđenom preprekom u smislu članka 1774. latvijskog Građanskog zakonika. Situaciju o kojoj je riječ u glavnom postupku bi prije trebalo smatrati „nepravilnošću” u smislu članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006 i članka 2. stavka 1. Odluke Vijeća ministara br. 740. Slijedom toga, Agencija je imala pravo izvršiti povrat već odobrenih sredstava u skladu s postupcima predviđenima Odlukom Vijeća ministara br. 740.

34. Stoga je Agencija protiv društva EMM podnijela protutužbu kojom je zahtijevala povrat cjelokupne financijske pomoći koja je već isplaćena potonjemu – odnosno 2212511,14 eura – kao i plaćanje zateznih kamata obračunanih za razdoblje od 18. travnja 2016. do 14. veljače 2017. u iznosu od 670390,53 eura.

35. Društvo EMM tvrdi da se Uredba br. 1083/2006, koja navodi da je nepravilnost „svako kršenje odredaba prava [Unije] koje je posljedica djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta”, ne može primijeniti u predmetnom slučaju. Situacija u kojoj društvo EMM nije moglo upotrebljavati proizvodno postrojenje kao dio svoje gospodarske djelatnosti nije nastala kao posljedica djelovanja ili propusta koji se mogu pripisati društvu EMM, nego zato što je pogon „Liepājas Metalurgs” prestao s radom.

36. Sud koji je uputio zahtjev smatra da ishod glavnog postupka u znatnoj mjeri ovisi o tome je li došlo do „nepravilnosti” u smislu članka 2. točke 7. Uredbe 1083/2006. U skladu s njegovim viđenjem, Agencija ima pravo odbiti daljnje financiranje i izvršiti povrat već odobrenih sredstava samo ako se utvrdi takva nepravilnost.

37. U tim je okolnostima Rēzeknes tiesa (Prvostupanjski sud u Rēzekneu, Latvija) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje: „Treba li članak 2. točku 7. Uredbe Vijeća br. 1083/2006 tumačiti na način da situaciju u kojoj korisnik bespovratnih sredstava ne može ostvariti predviđenu razinu prihoda za odgovarajuće razdoblje jer je tijekom tog razdoblja došlo do nesolventnosti odnosno do prestanka poslovanja njegova jedinog poslovnog partnera valja smatrati djelovanjem ili propustom gospodarskog subjekta (korisnika bespovratnih sredstava) koje dovodi ili može dovesti do štete za proračun Europske unije?”

38. Pisana očitovanja podnijeli su društvo EMM, Agencija, estonska i latvijska vlada i Europska komisija. Na raspravi održanoj 11. prosinca 2019. te su stranke, kao i češka vlada, podnijele usmena očitovanja i odgovorile na pitanja koja im je postavio Sud.

Dopuštenost

39. I Komisija i estonska vlada navode da se određeni elementi činjeničnog i pravnog konteksta glavnog postupka ne mogu jasno razaznati iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje. Time se nameće pitanje dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku.

40. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, u kontekstu suradnje uspostavljene člankom 267. UFEU‑a, nacionalni je sud dužan strogo se pridržavati zahtjeva u vezi sa sadržajem zahtjeva za prethodnu odluku koji su izričito navedeni u članku 94. Poslovnika Suda kako bi omogućio Sudu da pruži tumačenje prava Unije koje će nacionalnom sudu biti od koristi i kako bi vladama država članica i drugim zainteresiranim osobama omogućio da podnesu očitovanja u skladu s člankom 23. Statuta Suda Europske unije ( 11 ). U tom kontekstu, s obzirom na to da se postupak pred Sudom temelji na zahtjevu za prethodnu odluku, neophodno je da nacionalni sud u tom zahtjevu odredi, među ostalim, činjenični i pravni okvir spora u glavnom postupku. ( 12 )

41. Međutim, zbog duha suradnje koji vlada u odnosima između nacionalnih sudova i Suda u okviru prethodnog postupka, nepostojanje određenih prethodnih utvrđenja suda koji je uputio zahtjev ne dovodi nužno do nedopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku ako, unatoč tim nedostacima, Sud, s obzirom na podatke koji proizlaze iz spisa, smatra da može dati koristan odgovor sudu koji je uputio zahtjev ( 13 ).

42. Točno je da podaci iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku nisu pretjerano iscrpni u određenim aspektima, posebice u pogledu preciznog sadržaja i prirode obveza koje za društvo EMM proizlaze iz ugovora. Ipak, smatram da odluka kojom se upućuje prethodno pitanje sadržava dovoljno činjeničnih i pravnih elemenata koji su potrebni Sudu da pruži odgovor koji će biti koristan sudu koji je uputio pitanje prilikom rješavanja spora koji se pred njim vodi. Osobito, iz elemenata kojima Sud raspolaže razvidno je da ishod spora u glavnom postupku doista ovisi o tome je li došlo do „nepravilnosti” ili nije. Stoga je tumačenje tog pojma, u smislu članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006, potrebno da bi se omogućilo sudu koji je uputio zahtjev da riješi spor koji se pred njim vodi.

Ocjena

43. Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati čini li situacija poput one u glavnom postupku – u kojoj korisnik financijske pomoći iz EFRR‑a nije u stanju postići određene ciljeve operacije o kojoj je riječ zato što je njegov jedini poslovni partner ili klijent prestao sa svojom gospodarskom djelatnošću ili je postao nesolventan – nepravilnost u smislu članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006.

44. Nepravilnost, onako kako je definirana u toj odredbi, sadržava tri elementa. Mora postojati (i) kršenje odredaba prava Unije, (ii) koje je posljedica djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta, (iii) i koje šteti, ili bi štetilo općem proračunu Europske unije, tako da tereti opći proračun neopravdanim izdatkom.

45. Kako bi se utvrdilo postojanje nepravilnosti u smislu članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006, potrebno je utvrditi je li ispunjen svaki od ovih triju (kumulativnih) uvjeta.

Povreda odredaba prava Unije

46. Sud je zaključio da „svaku povredu odredaba prava [Unije]” treba tumačiti na način da se to odnosi ne samo na povrede prava Unije, nego i na povrede odredaba nacionalnog prava koje se primjenjuju na operacije koje su financirane sredstvima iz strukturnih fondova. ( 14 )

47. To je tumačenje potkrijepljeno zakonodavnim kontekstom i ciljevima Uredbe br. 1083/2006. Osobito, u skladu s člankom 60. točkom (a) Uredbe br. 1083/2006, upravljačko tijelo dužno je osigurati usklađenost operacija odabranih za financiranje „s važećim pravilima [Unije] i nacionalnim pravilima tijekom cijelog razdoblja njihove provedbe” (moje isticanje). Kada povreda odredaba nacionalnog prava koje doprinose osiguranju dobre primjene prava Unije o vođenju projekata koji se financiraju sredstvima Unije ne bi mogla predstavljati „nepravilnost” u smislu članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006, tada bi bio doveden u pitanje glavni cilj zakonodavstva Unije u ovom području, odnosno osiguranje pravilnog i učinkovitog upravljanja sredstvima Unije radi zaštite financijskih interesa Europske unije ( 15 ).

48. Na nacionalnom sudu je da provjeri je li u predmetnom slučaju došlo do povrede prava Unije ili odredaba nacionalnog prava u vezi s primjenom financiranja iz EFRR‑a. Osobito, na tom sudu je da utvrdi je li, kako to navodi Agencija u svojim pisanim očitovanjima, društvo EMM povrijedilo ugovor i različite odredbe nacionalnog prava ( 16 ) time što nije obavljalo gospodarsku djelatnost koristeći se opremom koja je nabavljena u okviru operacije o kojoj je riječ i što nije postiglo ciljeve te operacije.

49. U tom pogledu valja imati na umu da se sustav subvencija uspostavljen pravilima EU‑a temelji, među ostalim, na tome da primatelj mora ispuniti niz uvjeta kako bi stekao pravo na financijsku pomoć. Ako primatelj ne ispuni sve uvjete za dodjelu pomoći, ne može se pozivati na načelo zaštite legitimnih očekivanja i stečenih prava kako bi mu se isplatio ostatak cjelokupnog iznosa prvotno dodijeljene pomoći ( 17 ).

50. Međutim, nacionalni sud mora procijeniti jesu li elementi ugovora koje je društvo EMM navodno prekršilo doista (i) formalne ugovorne odredbe, a ne izjave o težnjama, i (ii) (ako je tako) bitne ugovorne odredbe, iz perspektive osiguravanja da se sredstva Unije upotrebljavaju pravilno i učinkovito radi zaštite financijskih interesa Europske unije. Samo ako su oba uvjeta ispunjena, moći će biti riječi o nepravilnosti ( 18 ).

51. Nacionalni sud također mora provjeriti je li Agencija u dovoljnoj mjeri informirala korisnika o njegovim obvezama u pogledu operacije o kojoj je riječ. Na temelju članka 13. stavka 1. Uredbe br. 1828/2006, upravljačko tijelo osigurava da su korisnici informirani o, među ostalim, posebnim uvjetima glede proizvoda ili usluga koje se isporučuju u okviru operacije i o roku za izvršenje. Nadalje, ako korisnik financijske pomoći nije u mogućnosti nedvojbeno utvrditi koja su njegova prava i obveze te postupiti u skladu s utvrđenim, načelo pravne sigurnosti isključuje mogućnost pozivanja na te obveze u odnosu na tog korisnika, ako je moguće utvrditi da je korisnik postupao u dobroj vjeri ( 19 ).

52. Agencija također navodi da je društvo EMM prekršilo zahtjev trajnosti iz članka 57. stavka 1. Uredbe br. 1083/2006 i time prekršilo i pravo Unije i nacionalno pravo. Na temelju podataka kojima Sud raspolaže, ne čini mi se da se u ovom slučaju može pozivati na tu odredbu.

53. Kao što to pojašnjava uvodna izjava 61. Uredbe 1083/2006, svrha zahtjeva trajnosti iz članka 57. stavka 1. te uredbe je zajamčiti da ulaganja iz fondova imaju dugoročan učinak na regije o kojima je riječ i da ih se ne upotrebljava za uvođenje nedopuštene prednosti.

54. Stoga je člankom 57. stavkom 1. Uredbe br. 1083/2006 propisano da država članica ili upravljačko tijelo osiguravaju da operacija koja uključuje ulaganje u infrastrukturu ili proizvodno ulaganje zadrži sredstva iz fondova samo ako ne dođe do bitne izmjene navedene operacije, koja ispunjava uvjete utvrđene tom odredbom, u roku od pet godina od dovršetka te operacije. Dakle, do primjene članka 57. stavka 1. dolazi tek nakon što je operacija pravno „dovršena”.

55. Člankom 88. stavkom 1. Uredbe br. 1083/2006 propisano je da se, u smislu te uredbe, operacija smatra dovršenom „kad su aktivnosti u okviru operacije stvarno provedene i kad su za njih plaćeni svi izdaci korisnika i pripadajući javni doprinos”.

56. Tako se operacija neće smatrati „dovršenom” u smislu Uredbe br. 1083/2006 ako je za dovršenje operacije potrebna daljnja aktivnost ili se korisniku moraju izvršiti daljnje isplate ( 20 ).

57. Kao što je to Komisija istaknula u svojim pisanim očitovanjima, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje nije jasno je li društvo EMM zapravo obavilo aktivnosti operacije o kojoj je riječ. Na nacionalnom je sudu da to utvrdi, i o tome ne donosim nikakvu prosudbu. Ono što jasno proizlazi iz isprava kojima Sud raspolaže je da javni doprinos nije isplaćen u cijelosti. Kao što je to Agencija navela u svojim pisanim očitovanja, ona društvu EMM nije izvršila završnu isplatu predviđenu ugovorom u iznosu od 737488,86 eura.

58. Budući da javni doprinos nije bio isplaćen u cijelosti, iz toga proizlazi da operacija nije bila dovršena u smislu članka 88. stavka 1. Uredbe br. 1083/2006. Stoga nije aktiviran članak 57. stavak 1. te uredbe jer se zahtjev trajnosti koji on predviđa primjenjuje na razdoblje „u roku od pet godina od dovršetka […] operacije” ( 21 ).

59. Pridodala bih da mi, iako je u suprotnosti s primjenjivim tekstovima, također izgleda nerazumnim nametati takav zahtjev korisniku koji nije primio cjelokupan javni doprinos koji odgovara prihvatljivom izdatku koji je snosio u pogledu operacije o kojoj je riječ. Bez pristupa cjelokupnoj mjeri te financijske pomoći korisnik možda neće imati sredstava da osigura trajnost te operacije.

Djelovanje ili propust gospodarskog subjekta

60. Drugi kumulativni uvjet naveden u definiciji „nepravilnosti” iz članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006 jest taj da kršenje mora biti posljedica „djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta” ( 22 ).

61. Čini li situacija u kojoj korisnik pomoći iz fondova krši odredbu prava Unije ili relevantnu odredbu nacionalnog prava zato što je njegov jedini partner ili klijent prestao obavljati djelatnost ili postao nesolventan „djelovanj[e] ili propust [tog] gospodarskog subjekta”?

62. U suprotnosti sa stajalištem koje je iznijelo društvo EMM u svojim pisanim očitovanjima, pojam „djelovanje ili propust” u smislu članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006 nije ograničen na namjerne prijevarne radnje. Zakonodavstvo u ovom području pravi jasnu razliku između šire kategorije nepravilnosti, koja dovodi samo do upravne mjere koja za predmet ima povrat nepravilno stečene koristi, i uže potkategorije namjernih nepravilnosti ili onih uzrokovanih nepažnjom, koje za posljedicu mogu imati upravne kazne ili – u slučaju prijevarnih nepravilnosti – dovesti do pokretanja kaznenog postupka ( 23 ). Konkretno, kao što je Agencija pravilno istaknula na raspravi, obvezom izvješćivanja iz članka 28. Uredbe br. 1828/2006 zahtijeva se od dotične države članice da se Komisiji očituje o tome uključuje li predmetna nepravilnost sumnju na prijevaru ( 24 ). To ne bi bilo potrebno da je prijevara bitan element nepravilnosti. U skladu s tim, nepravilnost može biti utvrđena čak i ako je djelovanje ili propust lišeno prijevarne namjere ( 25 ).

63. Međutim, uključivanjem riječi „koje je posljedica djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta” u definiciju nepravilnosti, zakonodavstvo je postavilo uvjet da se povreda o kojoj je riječ mora moći pripisati djelovanju ili propustu samog subjekta. Drugim riječima, mora postojati odgovarajuća uzročna veza između povrede i djelovanja ili propusta koji se mogu pripisati subjektu ( 26 ). Tako je u predmetu Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank Sud utvrdio da situacija u kojoj je izvozna subvencija bila neosnovano isplaćena izvozniku zbog pogreške nacionalnih tijela ne čini „nepravilnost” u smislu Uredbe br. 2988/95 s obzirom na to da pogrešno preplaćeni iznos nije posljedica djelovanja ili propusta izvoznika ( 27 ).

64. U skladu s tim, ne čini mi se da se može smatrati da je povreda posljedica djelovanja ili propusta koji se mogu pripisati subjektu ako su njihov krajnji uzrok vanjske okolnosti koje su izvan kontrole tog subjekta, kao što je nesolventnost njegova jedinog poslovnog partnera. Drukčije će biti samo ako se, unatoč postojanju tih vanjskih okolnosti, povreda ipak može opravdano pripisati ponašanju subjekta – ako je, na primjer, propustio upotrijebiti svu dužnu pažnju kako bi izbjegao posljedice tih okolnosti. U takvoj situaciji, povreda je, zapravo, prije posljedica subjektova ponašanja (njegova djelovanja ili propusta) nego li vanjskih okolnosti kao takvih.

65. To je tumačenje u skladu s općim ciljem fondova, a posebice s onim EFRR‑a. Članak 3. Uredbe br. 1083/2006 navodi da je taj cilj smanjivanje nastalih nejednakosti, osobito u zemljama i regijama koje zaostaju u razvoju, među ostalim, jačanjem rasta i zapošljavanja u tim zemljama i regijama. Jedan od načina na koji se postiže taj cilj je i poticanje poduzetništva i inovacija na tim područjima. Doista, operativni program na temelju kojega je pomoć dodijeljena predmetnoj operaciji naslovljen je „Poduzetništvo i inovacije”.

66. Bilo bi suprotno tome cilju promicanja rasta i zapošljavanja, a posebice poticanju poduzetništva i inovacija, ako bi se pojam „djelovanje ili propust” iz članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006 tumačio na način da obuhvaća situaciju u kojoj korisnik financijske pomoći iz fondova, zbog vanjskih okolnosti koje su izvan njegove kontrole i unatoč tomu što je upotrijebio svu dužnu pažnju, nije u stanju ispuniti sve ciljeve operacije. Poduzetnici bi mogli opravdano oklijevati pri traženju pomoći od fondova kada bi postojala mogućnost da se od njih traži povrat cjelokupne primljene pomoći u slučaju da zbog vanjskih okolnosti koje su izvan njihove kontrole ne bi mogli ispuniti ciljeve koje su postavili, unatoč tomu što su su upotrijebili svu dužnu pažnju. Takvo tumačenje pojma „djelovanje ili propust” stoga može imati negativan učinak na rast i zapošljavanje u državama i regijama o kojima je riječ.

67. Cilj promicanja regionalnog rasta i zapošljavanja mora, međutim, biti u ravnoteži s ciljem osiguranja da se sredstva Unije upotrebljavaju pravilno i učinkovito radi zaštite financijskih interesa Europske unije. Potonji bi cilj bio ugrožen ako bi subjekt mogao, na temelju vanjskih okolnosti, opravdati povrede koje su zapravo posljedica njegove nepažnje ili nedjelovanja.

68. U skladu s tim, povreda koja je posljedica vanjskih okolnosti koje su izvan kontrole subjekta o kojemu je riječ može se ipak opravdano pripisati djelovanju ili propustu subjekta zato što je nepažnjom dopustio da dođe do takve situacije ili zato što je propustio poduzeti prikladne i razumne mjere kako bi popravio situaciju. Osobito će tomu biti tako u slučajevima u kojima je subjekt propustio upotrijebiti svu dužnu pažnju tako što nije predvidio tu situaciju i nije poduzeo mjere radi ublažavanja njezinih posljedica ili tako što, nakon što je došlo do situacije, nije poduzeo prikladne i razumne mjere kako bi se prilagodio situaciji i ispunio svoje obveze u vezi s operacijom o kojoj je riječ.

69. Možda je moguće napraviti korisnu analogiju sa situacijom u kojoj, na temelju članka 5. stavka 3. Uredbe (EZ) br. 261/2004 ( 28 ), zračni prijevoznik nije dužan platiti odštetu ako je do otkazivanja leta došlo zbog izvanrednih okolnosti koje se nije moglo izbjeći čak ni ako su sve razumne mjere bile poduzete. Sud je, u svojoj presudi Wallentin‑Hermann, smatrao da se u biti, da bi se dodijelilo izuzeće, mora utvrditi da se izvanredne okolnosti o kojima je riječ nisu mogle izbjeći „mjerama prikladnima situaciji, odnosno mjerama koje, u trenutku nastupanja tih izvanrednih okolnosti, među ostalim, ispunjavaju tehnički i ekonomski održive uvjete za predmetnog zračnog prijevoznika” ( 29 ). Slično tomu, kada je suočen s vanjskim okolnostima izvan svoje kontrole koje dovode u pitanje njegovu sposobnost da ispuni svoje obveze u vezi s operacijom o kojoj je riječ, korisnik pomoći iz fondova mora, po mojem mišljenju, poduzeti sve razumne mjere koje su prikladne u situaciji u trenutku nastanka te okolnosti kako bi ispunio te obveze i izbjegao povredu. Nepostupanje na taj način činilo bi propust s njegove strane te bi došlo do utvrđenja kršenja u smislu članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006.

70. U svojim pisanim očitovanjima Agencija tvrdi da društvo EMM nije ostvarilo ciljeve projekta o kojemu je riječ u ovom predmetu, ne zbog nesolventnosti društva LM, nego zbog namjernog djelovanja i naknadnog propusta društva EMM. Kao prvo, navodi da je društvo EMM slobodno izabralo temeljiti svoj poslovni model na proizvodnji proizvoda u jedinstvenom obliku i prilagođenih jedinstvenom klijentu (LM) a da pritom nije procijenilo poslovni rizik povezan s mogućnošću da klijent zapadne u financijske poteškoće. Agencija nadalje navodi da ju je društvo EMM dovelo u zabludu navodeći da će, u budućnosti, stjecanjem dodatnih instalacija, moći proizvoditi proizvode od ukapljenog plina i prodavati svoju proizvodnju drugom klijentu u slučaju smanjenja potražnje društva LM. Kao drugo, Agencija navodi da je društvo EMM propustilo restrukturirati svoje poslovanje, izraditi akcijski plan i početi prodavati proizvode drugim klijentima, unatoč tome što je Agencija to od njega opetovano zahtijevala.

71. Na nacionalnom sudu je da podrobno ispita te argumente i provjeri mogu li se povrede navedene u glavnom postupku u konačnici pripisati djelovanju ili propustu društva EMM. Osobito, taj nacionalni sud mora utvrditi je li društvo EMM propustilo upotrijebiti svu dužnu pažnju izabravši da se osloni na društvo LM kao svojeg jedinog klijenta ili ne predvidjevši nesolventnost društva LM ili je, nakon što su financijski problemi društva LM postali očiti, društvo EMM propustilo poduzeti sve razumne mjere koje su prikladne u situaciji kako bi ispunilo svoje obveze i izbjeglo povredu.

72. Međutim, meni se u načelu ne čini da je društvo EMM nužno pokazalo takav nedostatak dužne pažnje temeljeći svoj poslovni model na opskrbi društva LM plinskim proizvodima, kao svojeg jedinog klijenta, da bi se navedene povrede mogle pripisati tom izboru. Oslanjanje na jednog klijenta je nesumnjivo povezano s određenim poslovnim rizicima. To ipak nužno ne dokazuje manjak dužne pažnje, posebice u industrijama u kojima je broj potencijalnih klijenata ograničen ili u kojima način proizvodnje i opskrbe nalaže snažnu povezanost s jedinim klijentom. U tom pogledu društvo EMM je na raspravi objasnilo da se plinski proizvodi poput onih kojima je ono opskrbljivalo društvo LM ne mogu ni skladištiti ni prevoziti. Zbog toga su proizvodna postrojenja u pravilu smještena u blizini velikih klijenata. Nadalje, kao što je to navedeno u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodno pitanje, latvijska država je 2008. jamčila za kredit društvu LM u iznosu od približno 160000000 eura, nakon temeljite procjene latvijskog Ministarstva financija i državne riznice. S obzirom na navedeno, ne čini mi se očitim – iako je to na nacionalnom sudu da provjeri – da društvo EMM nije upotrijebilo svu dužnu pažnju kada se oslonilo na društvo LM kao na svojeg jedinog klijenta ili da je moglo razumno predvidjeti, u vrijeme sklapanja ugovora, da će se financijsko stanje društva LM pogoršati do razine nesolventnosti.

73. Također podsjećam na to da članak 13. stavak 1. Uredbe 1828/2006 zahtijeva da se upravljačko tijelo, prije donošenja odluke o odobrenju, uvjeri da korisnik ima sposobnost ispuniti posebne uvjete koji se odnose, među ostalim, na proizvode ili usluge koje se isporučuju u okviru operacije i rok za izvršenje. Čini mi se da je značajna ovisnost poslovnog modela društva EMM o opskrbi plinskih proizvoda u jedinstvenom obliku jedinstvenom klijentu morala biti očita iz prijedloga koji je ono podnijelo Agenciji. Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje osobito je očito da je predviđeno proizvodno postrojenje trebalo činiti dio sustava metalurškog pogona Liepājas Metalurgs i da potonji opskrbljivati plinovima koji su mu potrebni za rad. U tim okolnostima, ne razumijem kako je Agencija mogla imati ikakvu dvojbu, kada je odobrila operaciju, o tome je li uspjeh operacije društva EMM inherentno povezan s nastavkom rada pogona Liepājas Metalurgs. Budući da je odobrila predloženu operaciju, Agencija je morala biti uvjerena da je društvo EMM u stanju, uz pridržavanje tog poslovnog modela, postići ciljeve operacije.

74. Agencija ne može naknadno tvrditi da je društvo EMM propustilo procijeniti poslovne rizike tog poslovnog modela a da pritom ne implicira da je Agencija propustila procijeniti te rizike kada je odobrila operaciju.

75. U tom pogledu nevažno je to što je, kako Agencija navodi, društvo EMM izmijenilo svoj prvotni prijedlog da bi pojasnilo da više neće moći proizvoditi ukapljeni plin s opremom koju će nabaviti. Budući da je Agencija odobrila izmijenjeni prijedlog, morala je biti uvjerena, čak i uzimajući u obzir te promjene, da će društvo EMM i dalje biti u stanju postići ciljeve operacije.

76. Sada ću razmotriti Agencijin argument da se navedene povrede mogu pripisati propustu društva EMM jer je, suočeno s financijskim poteškoćama društva LM, propustilo poduzeti mjere potrebne kako bi osiguralo da će moći nastaviti ostvarivati ciljeve operacije.

77. U situaciji u kojoj jedini poslovni partner ili klijent subjekta postane nesolventan, ili se njegova nesolventnost može razumno predvidjeti, to što taj subjekt nije poduzeo sve prikladne i razumne mjere kako bi se prilagodio situaciji i izbjegao povredu doista bi činilo „propust” u smislu članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006. U konačnici je na nacionalnom sudu da utvrdi je li u predmetnom slučaju bilo prikladnih i razumnih mjera koje je društvo EMM moglo poduzelo kako bi se prilagodilo situaciji.

78. Na temelju podataka kojima raspolaže ovaj Sud, ne smatram očitim da su mjere, za koje Agencija tvrdi da ih je društvo EMM trebalo poduzeti, odnosno restrukturiranje poslovanja kako bi proizvodilo ukapljeni plin koji bi se mogao prodavati drugim klijentima, bile prikladne i razumne mjere koje bi omogućile društvu EMM da postigne ciljeve operacije. Proizvodno postrojenje društva EMM nalazilo se pokraj i bilo dio sustava metalurškog pogona Liepājas Metalurgs. Društvo EMM je navelo, a Agencija tomu nije prigovorila, da je njegovo postrojenje za proizvodnju fiksnom cjevovodnom mrežom povezano s potonjim. Ako je društvo EMM moglo razumno očekivati da će pogon nastaviti s radom, nije očito da je započinjanje temeljitog i skupog restrukturiranja svojeg poslovanja bilo ni razumno ni prikladno.

79. S obzirom na prethodno navedeno, zaključujem da situacija u kojoj korisnik financijske pomoći iz EFRR‑a ne može postići očekivanu razinu prihoda tijekom relevantnog razdoblja jer je, tijekom tog razdoblja, obustavljeno poslovanje njegova jedinog partnera ili je taj partner postao nesolventan ne predstavlja djelovanje ili propust gospodarskog subjekta, u smislu članka 2. točke 7. Uredbe 1083/2006, kada – korisnik nije mogao razumno predvidjeti tu situaciju u trenutku sklapanja ugovora o dodjeli sredstava; – korisnik nije postupao bez dužne pažnje dopustivši nastanak situacije; i ako se – korisnik nije mogao prilagoditi situaciji i ispuniti svoje obveze u vezi s tom pomoći, čak ni poduzimanjem svih razumnih i prikladnih mjera.

Šteta ili potencijalna šteta općem proračunu Europske unije

80. Treći element nepravilnosti, u smislu članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006, jest taj da kršenje o kojem je riječ mora biti takvo da „šteti, ili bi štetilo općem proračunu Europske unije, tako da tereti opći proračun neopravdanim izdatkom”.

81. U tom pogledu nije potrebno dokazati postojanje točno određenog financijskog učinka; povreda samo mora, kao takva, moći imati financijski učinak na proračun ( 30 ).

82. Kao što sam već objasnila, sumnjam u to da se povrede navedene u glavnom postupku mogu pripisati djelovanju ili propustu društva EMM. Zaključi li ipak sud koji je uputio zahtjev da postoje povrede o kojima je riječ i da ih se može pripisati djelovanju ili propustu društva EMM, na tom je sudu da utvrdi mogu li te povrede imati financijski učinak na proračun Europske unije.

83. U svojim pisanim očitovanjima društvo EMM navodi da, kako bi bio ispunjen zahtjev postojanja štete, ili potencijalne štete, općem proračunu Europske unije, izdatak stavljen na teret proračuna Europske unije zbog dodjeljivanja sredstava o kojima je riječ morao je biti neopravdan od početka (odnosno od trenutka dodjeljivanja sredstava). Stoga, budući da su sredstva dodijeljena društvu EMM 2010. godine bila propisno dodijeljena, i uistinu bila propisno korištena do 2013., kada je društvo LM prestalo sa svojom gospodarskom djelatnošću, nikakav neopravdani izdatak nije mogao biti stavljen na teret proračuna Europske unije.

84. Ne slažem se s tim.

85. Prema mojem mišljenju, neopravdani izdatak može biti stavljen na teret proračuna Europske unije čak i ako su sredstva propisno dodijeljena, a u početku i propisno korištena. Osobito će postojati šteta za proračun Unije ako se iz njega moraju snositi izdaci u vezi s projektom koji nije u potpunosti proveden ili koji, ako je dovršen, ne poštuje zahtjev trajnosti iz članka 57. stavka 1. Uredbe br. 1083/2006 ( 31 ).

86. Na nacionalnom sudu je da, s obzirom na sva prethodna razmatranja, utvrdi jesu li u predmetu u glavnom postupku prisutna sva tri elementa nepravilnosti. Budući da su ti elementi kumulativni, financijski ispravak na temelju članka 98. stavka 2. Uredbe br. 1083/2006 može biti proveden samo ako su sva tri elementa prisutna.

Čimbenici koje treba uzeti u obzir pri izračunu iznosa financijskog ispravka

87. Sud koji je uputio zahtjev u svojem pitanju izričito ne upućuje na pitanje kako izračunati financijski ispravak koji se primjenjuje u slučaju da se utvrdi nepravilnost. U predmetnom slučaju Agencija zahtijeva primjenu ispravka od 100 %, čime bi se izvršio povrat svih sredstava dodijeljenih društvu EMM za operaciju o kojoj je riječ. Zbog toga pitanje zaslužuje biti ispitano.

88. Na temelju članka 98. stavka 2. Uredbe br. 1083/2006, države članice izvršavaju potrebne financijske ispravke u vezi s nepravilnostima koje su otkrivene u operacijama ( 32 ). Prilikom izračunavanja takvog financijskog ispravka moraju u obzir uzeti tri kriterija, odnosno (i) prirodu nepravilnosti, (ii) težinu nepravilnosti i (iii) financijski gubitak fondova. Kada je riječ o točno određenoj, a ne sustavnoj, nepravilnosti, taj zahtjev nužno uključuje ispitivanje svakog pojedinačnog slučaja, „uzimajući u obzir sve konkretne okolnosti relevantne s obzirom na [te] kriterije” ( 33 ).

89. Povrh toga, financijski ispravci moraju zadovoljavati načelo proporcionalnosti. To je izričito propisano člankom 2. stavkom 1. Uredbe br. 2988/95, kojim se zahtijeva da se upravne provjere, mjere i kazne uvedu „u onoj mjeri u kojoj su potrebne za osiguravanje pravilne primjene prava [Unije]” i da budu „učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće kako bi mogle osigurati pravilnu zaštitu financijskih interesa [Europske unije]”. Financijski ispravci stoga ne smiju nadilaziti ono što je stvarno potrebno uzevši u obzir narav i težinu povreda ( 34 ) ( 35 ).

90. Konačno, iako primijenjeni ispravak ne mora točno odgovarati financijskom učinku na proračun, te se posljedice moraju uzeti u obzir, osobito ako postoji samo slab rizik za nastanak financijskog učinka ( 36 ).

91. Ako se utvrdi nepravilnost te je potrebno izvršiti financijski ispravak, prilikom izračuna tog ispravka u obzir treba uzeti sve konkretne okolnosti slučaja koje su relevantne s obzirom na kriterije prirode i težine nepravilnosti i financijskog gubitka fondova, kao i načelo proporcionalnosti. Relevantni čimbenici pri takvoj ocjeni u ovom slučaju uključivali bi opseg korisnikove odgovornosti za nepravilnost i bilo kakvu odgovornost upravljačkog tijela, financijski učinak na proračun EU‑a (bilo stvarni ili potencijalni) i mjeru u kojoj je nepravilnost negativno utjecala na valjanost operacije (npr. je li operacija bila pravilno provedena i je li u početku bila uspješna, i jesu li su svi ili neki njezini ciljevi postignuti).

92. Na nacionalnom je sudu da ocijeni, ako je potrebno, je li financijski ispravak o kojem je riječ u glavnom postupku, odnosno ispravak od 100 %, primjeren s obzirom na ta razmatranja.

Zaključak

93. Stoga predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je postavio Rēzeknes tiesa (Prvostupanjski sud u Rēzekneu, Latvija) odgovori na sljedeći način: Situacija u kojoj korisnik financijske pomoći iz Europskog fonda za regionalni razvoj ne može postići očekivanu razinu prihoda tijekom relevantnog razdoblja jer je, tijekom tog razdoblja, obustavljeno poslovanje njegova jedinog partnera ili je taj partner postao nesolventan, ne predstavlja djelovanje ili propust gospodarskog subjekta koji imaju ili bi mogli imati štetan učinak na opći proračun Europske unije, u smislu članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999, kako je izmijenjana Uredbom (EU) br. 539/2010 od 16. lipnja 2010., kada – korisnik nije mogao razumno predvidjeti tu situaciju u trenutku sklapanja ugovora o dodjeli sredstava; – korisnik nije postupao bez dužne pažnje dopustivši nastanak situacije; i ako se – korisnik nije mogao prilagoditi situaciji i ispuniti svoje obveze u vezi s tom pomoći, čak ni poduzimanjem svih razumnih i prikladnih mjera.

( 1 ) Izvorni jezik: engleski

( 2 ) Uredba Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999 (SL 2006., L 210, str. 25.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 120.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) br. 539/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. lipnja 2010. (SL 2010., L 158, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 258.). Uredba br. 1083/2006 je stavljena izvan snage s danom 1. siječnja 2014. Uredbom (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL 2013., L 347, str. 320. i ispravak SL 2016., L 200, str. 140.). Člankom 152. Uredbe br. 1303/2013, pod naslovom „Prijelazne odredbe”, propisano je da „ova Uredba ne utječe na nastavak ni na izmjenu, kao ni na potpuno ili djelomično ukidanje pomoći koju je Komisija odobrila na temelju Uredbe (EZ) br. 1083/2006 ili bilo kojeg drugog zakona koji se primjenjuje na tu pomoć na dan 31. prosinca 2013. Ta Uredba i drugo mjerodavno zakonodavstvo se dosljedno primjenjuju nakon 31. prosinca 2013. na tu pomoć ili dotične operacije do njihova zaključenja”. Stoga odredbe Uredbe br. 1083/2006 uređuju ovaj postupak.

( 3 ) Uredba Vijeća (EZ, Euroatom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica (SL 1995., L 312, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 5.)

( 4 ) Uredba (EZ) br. 1080/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srpnja 2006. o Europskom fondu za regionalni razvoj i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1783/1999 (SL 2006., L 210, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 109.)

( 5 ) Uredba (EZ) br. 1081/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srpnja 2006. o Europskom socijalnom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1784/1999 (SL 2006., L 210, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 1., str. 69.)

( 6 ) Uredba Vijeća (EZ) br. 1084/2006 od 11. srpnja 2006. o osnivanju Kohezijskog fonda i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1164/94 (SL 2006., L 210, str. 79.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 174.)

( 7 ) Vidjeti također uvodnu izjavu 1.

( 8 ) Vidjeti također uvodnu izjavu 65.

( 9 ) Uredba Komisije (EZ) br. 1828/2006 od 8. prosinca 2006. o utvrđivanju pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i Uredbe (EZ) br. 1080/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o Europskom fondu za regionalni razvoj (SL 2006., L 371, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 1., str. 94.)

( 10 ) Prema ugovoru, obveze društva LM bile su ograničene na iznajmljivanje nekretnine.

( 11 ) Presuda od 27. listopada 2016., Audace i dr., C‑114/15, EU:C:2016:813, t. 35. i 36. i navedena sudska praksa

( 12 ) Vidjeti, u tom smislu, rješenje od 8. rujna 2016., Google Ireland i Google Italy, C‑322/15, EU:C:2016:672, t. 18. i navedenu sudsku praksu.

( 13 ) Rješenje od 8. rujna 2016., Google Ireland i Google Italy, C‑322/15, EU:C:2016:672, t. 24. i navedena sudska praksa.

( 14 ) Presuda od 26. svibnja 2016., Județul Neamț, C‑260/14 i C‑261/14, EU:C:2016:360, t. 43. i mišljenje nezavisnog odvjetnika Bota u tim predmetima (EU:C:2016:7), t. 73. i 74.

( 15 ) Presuda od 26. svibnja 2016., Județul Neamț, C‑260/14 i C‑261/14, EU:C:2016:360, t. 38. do 43. Definicija „nepravilnosti” u članku 2. točki 36. Uredbe br. 1303/2013 sada izričito upućuje na „svako kršenje prava Unije ili nacionalnog prava u vezi s njegovom primjenom” (moje isticanje).

( 16 ) U tom pogledu Agencija navodi, među ostalim, članak 15. stavak 2. točku 1. Eiropas Savienības struktūrfondu un Kohēzijas fondu vadības likums (latvijski zakon o upravljanju strukturnim fondovima i Kohezijskim fondom Europske unije), u skladu s kojim je korisnik potpore dužan osigurati da projekt financiran sredstvima fonda EU‑a bude proveden u skladu s uvjetima građanskopravnog ugovora. Stoga, u skladu sa stajalištem Agencije, društvo EMM je prekršilo odredbu nacionalnog prava samim time što nije ispunilo uvjete ugovora.

( 17 ) Presuda od 13. ožujka 2008., Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening i dr., C‑383/06 do C‑385/06, EU:C:2008:165, t. 56.

( 18 ) Tako, na primjer, kršenje ugovorne odredbe, u skladu s kojom svi recepcijski prostori zgrade moraju biti oličeni bijelo, umjesto što su oličeni krem bojom, možda neće ispuniti uvjet pod (i), a sigurno ne ispunjava uvjet pod (ii).

( 19 ) Vidjeti, u tom smislu, presudu od 21. lipnja 2007., ROM‑projecten, C‑158/06, EU:C:2007:370, t. 24. do 26. i 29. do 31.

( 20 ) Vidjeti također Komisijinu smjernicu od 21. travnja 2010. o djelomičnom zaključenju (na temelju članka 88. Uredbe (EZ) br. 1083/2006) (COCOF 08/0043/03), str. 3.

( 21 ) Veza između zahtjeva trajnosti i plaćanja javnog doprinosa je još više naglašena u Uredbi br. 1303/2013, čiji članak 71. stavak 1. propisuje da se zahtjev trajnosti primjenjuje „u razdoblju od pet godina od završnog plaćanja korisniku” (moje isticanje).

( 22 ) Pojam „gospodarski subjekt”, u smislu te odredbe, nije definiran u Uredbi br. 1083/2006. Ipak, u članku 27. Uredbe br. 1828/2006 o utvrđivanju pravila za provedbu Uredbe br. 1083/2006, „gospodarski subjekt” definira se kao „svaka fizička ili pravna osoba ili drugi subjekt koji sudjeluje u provođenju pomoći iz fondova, s izuzetkom države članice u izvršavanju svojih prava kao javno tijelo”.

( 23 ) Vidjeti članke 4. i 5. Uredbe br. 2988/95 o općenito namjernim nepravilnostima ili onima prouzročenima nepažnjom. Kao što je Sud naveo u predmetu Județul Neamț, s obzirom na to da „uredbe br. 2988/95 i br. 1083/2006 čine dio istog sustava koji jamči dobro upravljanje sredstvima Unije i zaštitu njezinih financijskih interesa, pojam ‚nepravilnost’ u smislu članka 1. stavka 2. Uredbe br. 2988/95 i članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006 zahtijeva ujednačeno tumačenje” (presuda od 26. svibnja 2016., Județul Neamț, C‑260/14 i C‑261/14, EU:C:2016:360, t. 34.).

( 24 ) „Sumnja na prijevaru” je u članku 27. Uredbe 1828/2006 definirana kao „nepravilnost koja je razlog za pokretanje upravnih ili sudskih postupaka na nacionalnoj razini kako bi se utvrdilo postojanje postupanja s namjerom, osobito prijevare, iz članka 1. stavka 1. točke (a) Konvencije koja je sastavljena na temelju članka K.3 Ugovora o Europskoj uniji, o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica”.

( 25 ) Vidjeti Justyna Łacny, Lech Paprzycki i Eleonora Zielińska, „The System of Vertical Cooperation in Administrative Investigations Cases”, Toward a Prosecutor for the European Union, Volume 1: A Comparative Analysis, Hart Publishing, 2013., str. 805.‑807.

( 26 ) Različite jezične verzije Uredbe br. 1083/2006 upotrebljavaju „resulting from”, „résultant de”, „als Folge”, „derivante da” i „correspondiente a” u engleskoj, francuskoj, njemačkoj, talijanskoj i španjolskoj verziji, pri čemu sve navedeno potvrđuje da se zahtijeva postojanje uzročne veze između povrede i djelovanja ili propusta o kojemu je riječ.

( 27 ) Presuda od 15. siječnja 2009., Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, C‑281/07, EU:C:2009:6, t. 20. i 21. U svojem mišljenju u tom predmetu ispitivala sam mogućnost da je uvoznik ipak počinio nepravilnost propustom tako što nije provjerio isplaćeni mu iznos i nije prijavio pogrešku nacionalnim tijelima (mišljenje u predmetu Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, C‑281/07, EU:C:2008:522, t. 35. i 36.). Posljedica toga što se nije smatralo da je počinjena nepravilnost jest ta da nije došlo do primjene roka zastare od četiri godine koji se primjenjuje na nepravilnosti kako bi se zaštitilo izvoznika od zakašnjelog povrata neosnovano isplaćene izvozne subvencije.

( 28 ) Uredba (EZ) br. 261/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. veljače 2004. o utvrđivanju općih pravila odštete i pomoći putnicima u slučaju uskraćenog ukrcaja i otkazivanja ili dužeg kašnjenja leta u polasku te o stavljanju izvan snage Uredbe (EEZ) br. 295/91 (SL 2004., L 46, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 26., str. 21. i ispravak SL 2019., L 119, str. 202.)

( 29 ) Presuda od 22. prosinca 2008., Wallentin‑Hermann, C‑549/07, EU:C:2008:771, t. 26., 27. i 40.

( 30 ) Presuda od 6. prosinca 2017., Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, C‑408/16, EU:C:2017:940, t. 60.

( 31 ) Tako bi postojala šteta za proračun EU‑a ako bi bila dodijeljena sredstva za izgradnju škole koja nikad nije dovršena, iako su postavljeni temelji i podignuta konstrukcija zgrade.

( 32 ) Članak 98. Uredbe br. 1083/2006 je sam po sebi dovoljna pravna osnova za to da države članice provedu potrebne financijske ispravke u slučaju nepravilnosti a da za to nije potrebna posebna ovlast na temelju nacionalnog prava (vidjeti, po analogiji, presudu od 13. ožujka 2008., Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening and Others, C‑383/06 do C‑385/06, EU:C:2008:165, t. 35. do 40.).

( 33 ) Presuda od 14. srpnja 2016., Wrocław - Miasto na prawach powiatu, C‑406/14, EU:C:2016:562, t. 48. i 51.

( 34 ) Vidjeti moje mišljenje u predmetu Wrocław - Miasto na prawach powiatu, C‑406/14, EU:C:2015:761, t. 60. To je tumačenje članka 98. Uredbe br. 1083/2006 u skladu pojašnjenja koja je zakonodavstvo Unije donijelo Uredbom br. 1303/2013, kojom se izričito zahtijeva da države članice primijene financijske ispravke koji su „proporcionalni”.

( 35 ) Komisijinim smjernicama o načelima, kriterijima i indikativnim mjerilima koji se primjenjuju na financijske ispravke koje je izvršila Komisija na temelju članaka 99. i 100. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006., donesene Odlukom Komisije C(2011) 7321 final od 19. listopada 2011. također se naglašava potreba uzimanja u obzir načela proporcionalnosti. Njima se preporučuje da države članice, pri ispravljanju nedostataka koje otkriju njihove vlastite službe prilikom provjera i revizija provedenih u skladu s Uredbom br. 1083/2006, također primjenjuju kriterije i stope propisane tim smjernicama, „osim ako ne žele primjenjivati detaljnija pravila, poštujući pritom ove smjernice i načelo proporcionalnosti”. Tim se smjernicama preporučuje fiksna stopa ispravka od 100 % kao primjerena u slučaju nepravilnosti koja je toliko ozbiljna da predstavlja potpuno nepridržavanje pravila, čineći na taj način sve relevantne isplate nepravilnima (vidjeti odjeljak 2.3 tih smjernica). Za pitanje pravne vrijednosti tih smjernica, vidjeti presudu od 3. rujna 2014., Baltlanta, C‑410/13, EU:C:2014:2134, t. 64. i navedenu sudsku praksu.

( 36 ) Presuda od 14. srpnja 2016., Wrocław - Miasto na prawach powiatu, C‑406/14, EU:C:2016:562, t. 50.