MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

NICHOLASA EMILIOUA

od 10. ožujka 2022. ( 1 )

Predmet C‑207/21 P

Europska komisija

protiv

Republike Poljske

„Žalba – Poništenje Provedbene odluke (EU) 2017/1442 – Članak 16. stavci 4. i 5. UEU‑a – Članak 3. stavci 2. i 3. Protokola (br. 36) o prijelaznim odredbama – Primjena ratione temporis – Pravila o glasovanju u Vijeću – Kvalificirana većina”

I. Uvod

1. Pravila o glasovanju u Vijeću Europske unije svi, osim (relativno malobrojnih) insajdera, oduvijek smatraju poprilično zbunjujućima. Naime, ona zbog teško izborenih i pažljivo osmišljenih kompromisa nisu nažalost blagoslovljena jednostavnošću.

2. Pravila o glasovanju u Vijeću su tijekom posljednjih 70 godina više puta dorađivana, kako izričitim izmjenama Ugovorâ tako i drugim vrstama formalno ili neformalno dogovorenih pravila ili praksi ( 2 ). Osobito, ona su ponovno revidirana i, u određenoj mjeri, pojednostavljena Ugovorom iz Lisabona ( 3 ).

3. Jednostavno rečeno, Vijeće, ovisno o problematici koja je predmet rasprave, odluke donosi jednostavnom većinom, kvalificiranom većinom ili jednoglasno ( 4 ). Kvalificirana većina – koja je najkorištenija i najznačajnija metoda glasovanja u Vijeću – sada se, uz neke iznimke, definira kao dvostruka većina. Prema članku 16. stavku 4. UEU‑a, kvalificirana većina je postignuta, u većini slučajeva ( 5 ), kada za određeni akt glasuje „većina koju čini 55 % članova Vijeća, sačinjena od najmanje petnaest članova i kojom su predstavljene države članice koje zajedno čine najmanje 65 % stanovništva Unije”.

4. Međutim, taj se sustav dvostruke većine nije počeo primjenjivati kada je Ugovor iz Lisabona stupio na snagu, nego tek 1. studenoga 2014. Osim toga, u skladu s Protokolom (br. 36) o prijelaznim odredbama ( 6 ), tijekom prijelaznog razdoblja – koje je trajalo od 1. studenoga 2014. do 31. ožujka 2017. – svaki je član Vijeća mogao zatražiti da se glasovanje o aktu održi u skladu s pravilima predviđenima u članku 3. tog protokola, koja u biti odgovaraju pravilima o kvalificiranoj većini propisanima Ugovorom iz Nice.

5. Ovaj se predmet odnosi na vremensku primjenu tog protokola. Ukratko, pitanje koje ovaj predmet otvara jest je li za primjenu „starih” pravila o kvalificiranoj većini bilo dovoljno da član Vijeća primjenu tih pravila zatraži između 1. studenoga 2014. i 31. ožujka 2017. ili je bilo potrebno i da se glasuje unutar tog razdoblja.

II. Pravni okvir Unije

A. Ugovor o EU‑u i Protokol br. 36

6. Članak 16. UEU‑a u stavcima 4. i 5. propisuje: „4. Od 1. studenoga 2014. kvalificirana većina utvrđuje se kao većina koju čini 55 % članova Vijeća, sačinjena od najmanje petnaest članova i kojom su predstavljene države članice koje zajedno čine najmanje 65 % stanovništva Unije. Blokirajuća manjina mora uključivati najmanje četiri člana Vijeća; u protivnome se smatra da je kvalificirana većina postignuta. Ostali aranžmani kojima se uređuje kvalificirana većina utvrđeni su u članku 238. stavku 2. [UFEU‑a]. 5. Prijelazne odredbe koje se odnose na definiciju kvalificirane većine koje se primjenjuju do 31. listopada 2014. i odredbe koje se primjenjuju od 1. studenoga 2014. do 31. ožujka 2017. utvrđene su u Protokolu o prijelaznim odredbama.”

7. Članak 3. Protokola br. 36 glasi: „1. U skladu s člankom 16. stavkom 4. [UEU‑a], odredbe tog stavka i odredbe članka 238. stavka 2. [UFEU‑a] koje se odnose na definiciju kvalificirane većine u Europskom vijeću i Vijeću proizvode pravne učinke od 1. studenoga 2014. 2. U razdoblju od 1. studenoga 2014. do 31. ožujka 2017., kad se akt donosi kvalificiranom većinom, član Vijeća može zatražiti da bude donesen u skladu s kvalificiranom većinom kako je definirano u stavku 3. U tom se slučaju primjenjuju stavci 3. i 4. 3. Do 31. listopada 2014. sljedeće odredbe ostaju na snazi, ne dovodeći u pitanje odredbe drugog podstavka članka 235. stavka 1. [UFEU‑a]. Za akte Europskog vijeća i Vijeća za koje je potrebna kvalificirana većina, glasovi članova ponderiraju se kako slijedi: […] [ ( 7 )] Akti se donose ako ima najmanje 260 glasova za koji predstavljaju većinu članova ako se, na temelju Ugovorâ, moraju donijeti na prijedlog Komisije. U ostalim slučajevima odluke se donose ako ima najmanje 260 glasova za koji predstavljaju najmanje dvije trećine članova. Kad akt donosi Europsko vijeće ili Vijeće kvalificiranom većinom, tada član Europskog vijeća ili Vijeća može zatražiti da se provjeri predstavljaju li države članice koje čine kvalificiranu većinu najmanje 62 % ukupnog stanovništva Unije. Ako se pokaže da taj uvjet nije ispunjen, akt se ne donosi. 4. Do 31. listopada 2014. u slučajevima kada u skladu s Ugovorima svi članovi Vijeća ne sudjeluju u glasovanju, tj. u slučajevima kada se upućuje na kvalificiranu većinu kako je definirana u članku 238. stavku 3. [UFEU‑a], kvalificirana se većina definira kao isti udio ponderiranih glasova i isti udio broja članova Vijeća i, ako je to potrebno, isti postotak stanovništva dotičnih država članica kako je utvrđeno u stavku 3. ovog članka.”

B. Uredba (EU) br. 182/2011

8. Članak 5. Uredbe (EU) br. 182/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2011. o utvrđivanju pravila i općih načela u vezi s mehanizmima nadzora država članica nad izvršavanjem provedbenih ovlasti Komisije ( 8 ) u stavcima 1. i 2. predviđa: „1. Kada se primjenjuje postupak ispitivanja, odbor donosi mišljenje većinom utvrđenom u članku 16. stavcima 4. i 5. [UEU‑a] i, prema potrebi, članku 238. stavku 3. UFEU‑a, za akte koji se donose na prijedlog Komisije. Glasovi predstavnika država članica unutar odbora ponderiraju se na način naveden u tim člancima. 2. Kada je mišljenje odbora pozitivno, Komisija donosi nacrt provedbenog akta.”

C. Direktiva 2010/75/EU

9. Direktiva 2010/75/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o industrijskim emisijama (integrirano sprečavanje i kontrola onečišćenja) ( 9 ), kako je navedeno u njezinu članku 1., propisuje „pravila o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja nastalog zbog industrijskih aktivnosti” i „pravila namijenjena sprečavanju ili, gdje to nije izvedivo, smanjenju emisija u zrak, vodu i zemlju te sprečavanju nastajanja otpada, kako bi se postigla visoka razina zaštite okoliša u cijelosti”.

10. Prema članku 14. stavku 3. Direktive 2010/75, zaključci o najboljim raspoloživim tehnikama (u daljnjem tekstu: NRT) „predstavljaju referencu za utvrđivanje uvjeta dozvole” za upravljanje radom uređaja za loženje.

11. Zaključci o NRT‑u donose se u dvije faze, u skladu s člankom 13. Direktive 2010/75 i Prilogom Provedbenoj odluci Komisije 2012/119/EU od 10. veljače 2012. o određivanju pravila u vezi sa smjernicama za prikupljanje podataka, sastavljanje referentnih dokumenata o NRT‑u te osiguravanju njihove kvalitete u skladu s Direktivom 2010/75 ( 10 ).

12. U prvoj se fazi, nakon razmjene informacija u kojoj sudjeluju Europska komisija, države članice, zainteresirane industrije i nevladine organizacije koje promiču zaštitu okoliša, izrađuje tehnički referentni dokument o NRT‑u (u daljnjem tekstu: RTD). U tom kontekstu, tehnička radna skupina izrađuje dokumente u vezi s RTD‑om, uzimajući u obzir ishod razmjene informacija za danu industriju. Konačan nacrt RTD‑a šalje se forumu uspostavljenom člankom 13. stavkom 3. Direktive 2010/75, koji daje svoje mišljenje o predloženom sadržaju RTD‑a proizašlom iz aktivnosti obavljenih na tehničkoj razini.

13. U drugoj fazi, u skladu s člankom 13. stavkom 5. i člankom 75. stavkom 2. Direktive 2010/75, Komisija odboru uspostavljenom člankom 75. Direktive 2010/75 (u daljnjem tekstu: odbor), koji je sastavljen od predstavnika država članica, podnosi nacrt provedbene odluke o zaključcima o NRT‑u. Komisija u postupku ispitivanja predviđenom u članku 5. Uredbe br. 182/2011 kvalificiranom većinom definiranom u članku 16. stavcima 4. i 5. UEU‑a iznosi svoje mišljenje o Komisijinu nacrtu provedbene odluke. Ako je to mišljenje pozitivno, ona donosi provedbenu odluku koja sadržava zaključke o NRT‑u.

III. Činjenični kontekst

14. Komisija je 9. ožujka 2017. odboru, kao njegov predsjedatelj, podnijela nacrt provedbene odluke o utvrđivanju zaključaka o NRT‑u za velike uređaje za loženje (u daljnjem tekstu: VUL‑ovi) u skladu s Direktivom 2010/75.

15. Komisija je dopisom od 23. ožujka 2017. pozvala članove odbora na sastanak zakazan za 28. travnja 2017. Cilj toga sastanka bilo je glasovanje o mišljenju o tom nacrtu provedbene odluke. Tom je dopisu bio priložen nacrt dnevnog reda.

16. Republika Poljska je 30. ožujka 2017. zatražila da odbor o mišljenju o tom nacrtu provedbene odluke glasuje u skladu s pravilima o glasovanju predviđenima u članku 3. stavku 3. Protokola br. 36.

17. Dana 4. travnja 2017., pravna služba Vijeća Europske Unije poslala je Odboru stalnih predstavnika država članica mišljenje iz kojeg je u biti proizlazilo da je dotična država članica, kako bi se o nacrtu akta glasovalo u skladu s pravilima koja su se primjenjivala prije stupanja Ugovora iz Lisabona, morala za to podnijeti zahtjev najkasnije do 31. ožujka 2017. te da se i sâmo glasovanje moralo do tada održati.

18. Komisijina Glavna uprava za okoliš je 10. travnja 2017. odbila zahtjev Republike Poljske od 30. ožujka 2017. uz obrazloženje da je glasovanje o mišljenju bilo zakazano za 28. travnja 2017., to jest nakon datuma predviđenog člankom 3. stavkom 2. Protokola br. 36 (31. ožujka 2017.).

19. Dana 28. travnja 2017. održan je sastanak odbora na kojem su njegovi članovi glasovali radi usvajanja mišljenja o izmijenjenom nacrtu provedbene odluke. Glasovanje je održano u skladu s pravilima iz članka 16. stavka 4. UEU‑a, a ne u skladu s pravilima iz članka 3. stavka 3. Protokola br. 36. Odbor je pozitivno glasovao o nacrtu, na način da je za njegov tekst glasovalo 20 država članica koje su činile 65,14 % stanovništva Unije i 71,43 % članova tog odbora. Osam država članica, uključujući Republiku Poljsku, glasovalo je protiv.

20. Komisija je 31. srpnja 2017. na temelju tog glasovanja usvojila Provedbenu odluku (EU) 2017/1442 o utvrđivanju zaključaka o najboljim raspoloživim tehnikama (NRT‑i) za VUL‑ove u skladu s Direktivom 2010/75 (u daljnjem tekstu: sporna odluka) ( 11 ).

21. Spornom su odlukom utvrđene, među ostalim, razine emisija povezane s najboljim raspoloživim tehnikama u pogledu emisija dušikovih oksida (NOx), žive (Hg) i klorovodika (HCl) za VUL‑ove, to jest za postrojenja ukupne nazivne ulazne toplinske snage najmanje 50 megawata (MW), neovisno o vrsti korištenog goriva.

IV. Pobijana presuda

22. Republika Poljska je 11. listopada 2017. podnijela Općem sudu tužbu za poništenje sporne odluke, ističući pet tužbenih razloga.

23. U postupku pred Općim sudom, Republika Bugarska i Mađarska intervenirale su u potporu zahtjevu Republike Poljske, dok su Kraljevina Belgija, Francuska Republika i Kraljevina Švedska intervenirale u potporu Komisijinu zahtjevu.

24. Opći sud je presudom od 27. siječnja 2021. ( 12 ) prihvatio prvi tužbeni razlog Republike Poljske, kojim se navodilo da se sporna odluka trebala donijeti u skladu sa „starim” pravilima o kvalificiranoj većini, predviđenima u Protokolu br. 36, a ne u skladu s „novim” pravilima, predviđenima u Ugovoru iz Lisabona.

25. Opći sud je taj zaključak donio provevši „doslovno, kontekstualno, teleološko i povijesno tumačenje članka 3. stavka 2. Protokola br. 36”, promatrajući pritom različite jezične verzije tog protokola ( 13 ).

26. Kao prvo, što se tiče doslovnog tumačenja članka 3. stavka 2. Protokola br. 36, Opći sud tekst te odredbe smatra nejasnim, čak i kada se promatraju njezine druge jezične verzije. Osobito, prema mišljenju Općeg suda, iz njezina teksta ne proizlazi treba li akt, za koji je član Vijeća između 1. studenoga 2014. i 31. ožujka 2017. zatražio da se donese u skladu sa „starim” pravilima o kvalificiranoj većini, ujedno i donijeti unutar tog razdoblja ( 14 ).

27. Kao drugo, ni povijesno tumačenje predmetne odredbe ne daje – prema mišljenju Općeg suda – nikakav odgovor na pitanje kako treba tumačiti tu odredbu. Opći sud je za dokumente koje su stranke dostavile naveo da su nedorečeni ( 15 ).

28. Kao treće, kada je riječ o teleološkom tumačenju, Opći sud je istaknuo da je cilj Protokola br. 36, u skladu s njegovom jedinom uvodnom izjavom, bio „[utvrditi prijelazne odredbe] radi prijelaza od institucionalnih odredaba Ugovorâ koje su se primjenjivale prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona na odredbe sadržane u tom Ugovoru”. U tu je svrhu člankom 3. stavkom 2. Protokola br. 36 državama članicama dodijeljeno pravo da zatraže, unutar određenog razdoblja, primjenu „starih” pravila o kvalificiranoj većini. Tumačenje koje Komisija zagovara oduzelo bi – prema utvrđenju Općeg suda – koristan učinak izričitom određivanju tog razdoblja za izvršavanje navedenog prava. Naime, ono bi znatno smanjilo rok u kojem bi država članica mogla stvarno zatražiti glasovanje u skladu s pravilima iz Ugovora iz Nice. Nasuprot tomu, tumačenje koje predlaže Republika Poljska može, prema utvrđenju Općeg suda, osigurati državi članici učinkovito izvršavanje tog prava tijekom čitavog tog razdoblja ( 16 ).

29. Kao četvrto, Opći sud je zauzeo stajalište da tom utvrđenju u prilog ide kontekstualno tumačenje članka 3. stavka 2. Protokola br. 36. Ta je odredba dio skupa odredbi kojima su određene tri prijelazne faze za stupanje na snagu pravila o kvalificiranoj većini uvedenih Ugovorom iz Lisabona. Posljedično, članak 3. stavak 2. Protokola br. 36 – kako je Opći sud naveo – ne treba smatrati iznimkom od pravila predviđenog člankom 16. stavkom 4. UEU‑a, već prijelaznom odredbom čiji se korisni učinak mora zajamčiti ( 17 ).

30. Opći sud je u tom kontekstu dodao da, protivno Komisijinim navodima, tumačenje članka 3. stavka 2. Protokola br. 36 koje Republika Poljska predlaže ispunjava zahtjev prema kojem prijelaznu odredbu treba usko tumačiti. Istaknuo je da je pravo članova Vijeća da podnesu zahtjev bilo podvrgnuto vremenskom ograničenju. Osim toga, Opći sud je neopravdanim proglasio Komisijin argument prema kojem bi se to tumačenje protivilo cilju Ugovora iz Lisabona da se osnaži demokratski legitimitet glasovanja Vijeća. Opći sud je u tom pogledu istaknuo da je članak 3. stavak 2. Protokola br. 36 bio dio primarnog prava te da „prijevremena primjena članka 16. stavka 4. UEU‑a” ne smije negativno utjecati na njegov koristan učinak ( 18 ).

31. Naposljetku, Opći sud tumačenje članka 3. stavka 3. Protokola br. 36 koje je usvojio smatra sukladnim načelu pravne sigurnosti. Rok u kojem je član Vijeća mogao zatražiti primjenu „starih” pravila o kvalificiranoj većini bio je izričito ograničen. Nasuprot tomu, tumačenje koje Komisija zagovara stvara dvojbe u pogledu roka unutar kojeg se to pravo moglo ostvariti, utoliko što bi to u konačnici ovisilo o datumu glasovanja, događaju koji je ovisio o mnogim varijablama. Osim toga, Komisijino tumačenje bi omogućilo – prema mišljenju Općeg suda – zaobilaženje predmetne prijelazne odredbe, jer bi se njezina primjena mogla isključiti jednostavno tako da se glasovanje o nacrtu akta zakazalo za datum nakon 31. ožujka 2017. ( 19 )

32. S obzirom na navedena razmatranja, Opći sud je zaključio da članak 3. stavak 2. Protokola br. 36 treba tumačiti na način da je za donošenje nacrta akta u skladu s pravilima kvalificirane većine utvrđenima u članku 3. stavku 3. Protokola br. 36 bilo dovoljno da država članica zatraži primjenu tih pravila između 1. studenoga 2014. i 31. ožujka 2017., a da pritom o predmetnom nacrtu akta nije trebalo i glasovati u tom razdoblju ( 20 ).

33. Posljedično, Opći sud je u pobijanoj presudi: – poništio spornu odluku; – naložio da se učinci sporne odluke održe na snazi do stupanja na snagu, u razumnom roku koji ne može biti dulji od dvanaest mjeseci računajući od dana objave te presude, novog akta koji će zamijeniti tu odluku i koji će se donijeti u skladu s pravilima kvalificirane većine predviđenima u članku 3. stavku 3. Protokola br. 36 o prijelaznim odredbama; – naložio Komisiji snošenje vlastitih troškova i troškova Republike Poljske; a Kraljevini Belgiji, Republici Bugarskoj, Francuskoj Republici, Mađarskoj i Kraljevini Švedskoj snošenje vlastitih troškova.

V. Postupak pred Sudom

34. Komisija od Suda u žalbi koju mu je podnijela 2. travnja 2021. zahtijeva da: – ukine pobijanu presudu; – odbije prvi tužbeni razlog Republike Poljske; – vrati predmet Općem sudu radi donošenja odluke o ostalim tužbenim razlozima; i – odredi da će se o troškovima naknadno odlučiti.

35. Komisija je istog dana zasebnim podneskom od Suda zatražila da predmet riješi u ubrzanom postupku, u skladu s člankom 133. Poslovnika Suda.

36. Republika Poljska u svojem odgovoru na žalbu, koji je podnijela 28. lipnja 2021., od Suda zahtijeva da odbije žalbu i naloži Komisiji snošenje troškova. Podredno, za slučaj da Sud ukine pobijanu presudu, Republika Poljska od njega zahtijeva da predmet vrati Općem sudu radi donošenja odluke o ostalim tužbenim razlozima.

37. Predsjednik Suda je odlukom od 7. srpnja 2021. odbio Komisijin zahtjev za primjenu ubrzanog postupka.

VI. Ocjena

38. Komisija u prilog svojoj žalbi ističe samo jedan žalbeni razlog, koji je usmjeren protiv točaka 38. do 60. pobijane presude.

A. Argumenti stranaka

39. Komisija navodi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava utvrdivši da je odbor o nacrtu akta morao glasovati u skladu s pravilima o kvalificiranoj većini utvrđenima u članku 3. Protokola br. 36 zbog pukog razloga da je država članica primjenu tih pravila zatražila prije isteka prijelaznog razdoblja 31. ožujka 2017., unatoč činjenici da je glasovanje o tom nacrtu akta održano nakon 31. ožujka 2017. Komisija smatra da je Opći sud time pogrešno protumačio članak 3. Protokola br. 36, povrijedivši pritom članak 16. stavke 4. i 5. UEU‑a.

40. Komisijin žalbeni razlog u biti se može podijeliti na dva dijela.

41. Komisija se u prvom dijelu usredotočuje na navodnu povredu članka 16. stavka 5. UEU‑a. Prema njezinu mišljenju, Opći sud je pogriješio utvrdivši da je tekst te odredbe dvosmislen. Komisija navodi da, u skladu s tom odredbom, nakon 31. ožujka 2017. ne može biti prijelaznog razdoblja. Dakle, Opći sud je, prema Komisijinu mišljenju, usvojio tumačenje članka 3. Protokola br. 36 koje nije spojivo s člankom 16. stavkom 5. UEU‑a. Pored toga, Komisija tvrdi da prijelazna pravila treba usko tumačiti kako bi se izbjeglo nepotrebno (i neograničeno) produljenje prijelaznog razdoblja i posljedična pravna nesigurnost. Naime, Komisiji i državama članicama mora se omogućiti da predvide razdoblje primjene pravila o glasovanju propisanih Ugovorom iz Nice. Ono ne može ovisiti o datumu glasovanja za nacrt akta, jer taj datum može varirati ovisno o brojnim okolnostima.

42. Tu nesigurnost u pogledu pravila koja se primjenjuju na glasovanje pojačalo bi – prema Komisijinu navodu – povlačenje Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije (u daljnjem tekstu: Brexit) 31. siječnja 2020. Zbog Brexita bi se većina koja bi u odboru bila potrebna za odobrenje novog nacrta provedbene odluke o utvrđivanju zaključaka o NRT‑u – koji bi se morao odobriti zbog poništenja sporne odluke – u svakom slučaju razlikovala od većine koja je bila potrebna 2017.

43. Komisija se u drugom dijelu svojeg žalbenog razloga okreće navodnoj povredi članka 16. stavka 4. UEU‑a. Ona tvrdi da tumačenje članka 3. Protokola br. 36 koje je Opći sud usvojio lišava pravilo o dvostrukoj većini, koje je predviđeno u članku 16. stavku 4. UEU‑a, dijela njegova korisnog učinka. Nova pravila o većini, koja su uvedena Ugovorom iz Lisabona, „demokratskija” su od prijašnjih pravila, zato što povećavaju reprezentativnost glasovanja u Vijeću. Shodno tomu, način na koji Opći sud tumači članak 3. Protokola br. 36 odgađa punu primjenu novih pravila, čime ometa ostvarenje cilja kojemu su težili autori Ugovora iz Lisabona.

44. Nasuprot tomu, Republika Poljska se slaže s tumačenjem članka 3. Protokola br. 36 koje je Opći sud pružio. Prema njezinu mišljenju, ta je odredba – u svim jezičnim verzijama – nedvosmislena utoliko što članovi Vijeća imaju pravo primjenu „starih” pravila o kvalificiranoj većini zatražiti između 1. studenoga 2014. i 31. ožujka 2017. Republika Poljska naglašava da se u članku 16. stavcima 4. i 5. UEU‑a upućuje na Protokol br. 36 u pogledu načina i razdoblja primjene novih pravila. Komisija je stoga, prema mišljenju Republike Poljske, u krivu kada tvrdi da se tumačenje članka 3. tog protokola koje je Opći sud pružio protivi gore navedenim odredbama Ugovora.

45. Republika Poljska usto smatra da tumačenje članka 3. Protokola br. 36 koje je Opći sud usvojio ne dovodi do neograničene vremenske primjene te odredbe. Nepogrešivo je jasno da se pravo zahtijevanja primjene „starih” pravila o kvalificiranoj većini ne može ostvariti nakon 31. ožujka 2017. Prema mišljenju Republike Poljske, tumačenje članka 3. Protokola br. 36 koje Komisija predlaže zapravo je ono koje unosi nesigurnost u sustav. Naime, ističe da bi, ako bi se Komisijino tumačenje prihvatilo, primjena starih pravila ovisila o datumu koji, kako sama Komisija priznaje, može varirati ovisno o mnogim okolnostima. Naposljetku, Republika Poljska osporava da su nova pravila o glasovanju demokratskija od starih. Navodi da je taj aspekt ionako irelevantan za tumačenje raznih odredbi o kojima je riječ o ovom predmetu, a koje, kako je pravilno istaknuto u pobijanoj presudi, sve čine dio primarnog prava Unije.

B. Ocjena žalbenog razloga

46. Uvodno moram istaknuti da, iako su u pravnoj teoriji izražena različita mišljenja ( 21 ), smatram da je članak 3. stavak 2. Protokola br. 36 dodjeljivao subjektivno pravo članovima Vijeća da zatraže da se akt donese u skladu sa „starim” pravilima o kvalificiranoj većini. Kada bi se takvo pravo iskoristilo, Vijeće nije moglo birati hoće li prihvatiti taj zahtjev. Kako je izričito predviđeno tom odredbom, u takvim se okolnostima „primjenjuju” ( 22 ) stara pravila. Takvo je tumačenje usvojeno i u pobijanoj presudi te se čini da ga sve stranke podržavaju.

47. Međutim, ključno pitanje u ovom predmetu odnosi se na to je li za primjenu „starih” pravila o kvalificiranoj većini bilo dovoljno da država članica zatraži primjenu tih pravila između 1. studenoga 2014. i 31. ožujka 2017. ili je usto bilo potrebno i da se glasovanje održi unutar tog razdoblja.

48. U tom pogledu odmah mogu reći da argumente koje Komisija iznosi protiv tumačenja članka 3. stavka 2. Protokola br. 36 koje je Opći sud usvojio smatram neuvjerljivima. Stoga, zbog razloga koje ću izložiti u nastavku, predlažem da Sud odbije Komisijinu žalbu i potvrdi pobijanu presudu.

49. Kao prvo, složio bih se s Komisijom da tekst relevantnih odredbi (Ugovora i Protokola) nije tako nedvosmislen kao što se to sugerira u pobijanoj presudi. Međutim, smatram da doslovno tumačenje tih odredbi zapravo podupire tumačenje koje je Opći sud usvojio, a ne tumačenje koje Komisija zagovara.

50. Iako ne bih išao toliko daleko da kažem da je tekst članka 3. stavka 2. Protokola br. 36 sasvim jasan, teško se može osporiti da se u toj odredbi govori o „[zahtjevu]” koji se može podnijeti „od 1. studenoga 2014. do 31. ožujka 2017.” Drugim riječima, čini se da se prijelazno razdoblje utvrđeno u toj odredbi odnosi na mogućnost članova Vijeća da iskoriste svoje pravo u vezi s primjenom „starih” pravila o kvalificiranoj većini. To tumačenje potvrđuje usporedba različitih jezičnih verzija Protokola br. 36 ( 23 ).

51. Kao drugo, a strogo povezano s prvonavedenim, tekst članka 16. stavaka 4. i 5. UEU‑a ne dovodi to utvrđenje u pitanje. Naime, te odredbe prema svemu sudeći ne sadržavaju niti jedan element koji bi proturječio predloženom tumačenju članka 3. stavka 2. Protokola br. 36.

52. Članak 16. stavak 4. UEU‑a pruža novu definiciju „kvalificirane većine”, koja se primjenjuje od 1. studenoga 2014. Činjenica da se, iznimno, glasovanje i nakon 31. ožujka 2017. može održati u skladu sa „starim” pravilima o kvalificiranoj većini nipošto ne negira činjenicu da se, nakon tog datuma, kvalificirana većina načelno definira prema novom pravilu o dvostrukoj većini predviđenom u članku 16. stavku 4. UEU‑a.

53. Članak 16. stavak 5. UEU‑a pak jednostavno predviđa da se: (i) neke prijelazne odredbe primjenjuju u odnosu na, među ostalim, razdoblje od 1. studenoga 2014. do 31. ožujka 2017.; te da su (ii) te odredbe utvrđene „u Protokolu o prijelaznim odredbama”. Članak 3. stavak 2. Protokola br. 36 nesporno je jedna od tih prijelaznih odredbi. Protivno Komisijinim tvrdnjama, ne vidim kako se na temelju teksta članka 16. stavka 5. UEU‑a može zaključiti na koji način treba tumačiti članak 3. stavak 2. Protokola br. 36. Osobito, činjenica da su određene prijelazne odredbe iz Protokola br. 36 bile primjenjive od 1. studenoga 2014. do 31. ožujka 2017. ne isključuje mogućnost da one, ako se na njih pravodobno pozvalo, i nakon potonjeg datuma proizvode neke učinke.

54. Kao treće, protivno Komisijinim tvrdnjama, smatram da Opći sud svojim tumačenjem članka 3. stavka 2. Protokola br. 36 nije neograničeno produljio prijelazno razdoblje ili stvorio pravnu nesigurnost. Kao što Republika Poljska pravilno ističe, samo zahtjevi podneseni do točno određenog datuma (31. ožujka 2017.) dovode do primjene „starih” pravila o kvalificiranoj većini. Tomu bih dodao da su takvi zahtjevi valjani samo ako se odnose na nacrte akata čije je usvajanje uredno predloženo do tog datuma. Shodno tomu, puka mogućnost da se glasovanje o nacrtu akta održi nakon 31. ožujka 2017. ne podrazumijeva „neograničeno produljenje” prijelaznog razdoblja.

55. Time se usto ne stvara nesigurnost za predsjedatelja i članove Vijeća koja bi se protivila načelu pravne sigurnosti. Prema tom načelu, pravna pravila moraju biti jasna i precizna te njihova primjena mora biti predvidljiva za one na koje se primjenjuju. Preciznije, pravila moraju omogućavati zainteresiranim osobama da znaju točan opseg obveza koje im ta pravila nameću te se tim osobama mora omogućiti da nedvojbeno znaju svoja prava i obveze kako bi se posljedično mogle ponašati u skladu s njima ( 24 ).

56. Ne vidim na koji se način tumačenje članka 3. stavka 2. Protokola br. 36 koje je usvojio Opći sud protivi tom načelu. U biti, ako bi se zahtjev na temelju te odredbe podnio u njome predviđenom roku, i Komisija i članovi Vijeća pouzdano bi znali koja bi se pravila o glasovanju primjenjivala na glasovanje. Nasuprot tomu, ako bismo prihvatili tumačenje koje Komisija zagovara, mjerodavna pravila o glasovanju varirala bi ovisno o datumu za koji bi predsjedništvo Vijeća zakazalo glasovanje. Članovi Vijeća ne bi mogli znati koja je većina primjenjiva dok predsjedništvo Vijeća ne bi odredilo datum glasovanja ( 25 ).

57. Nadalje, kao što je Opći sud istaknuo ( 26 ), tumačenje koje Komisija zagovara otvorilo bi mogućnost lakog zaobilaženja pravilâ Protokola br. 36. Naime, datum glasovanja bi se mogao strateški odabrati, kako bi se osujetio zahtjev člana Vijeća podnesen na temelju članka 3. stavka 2. tog protokola. To je još jedan aspekt koji može stvoriti pravnu nesigurnost u primjeni pravilâ o glasovanju.

58. Za kraj u vezi s tom temom, ne vidim na koji su način razmatranja povezana s Brexitom (koji je na snagu stupio 31. siječnja 2020.) iole relevantna za tumačenje pravila predviđenih u Protokolu br. 36 (koja su dogovorena na međuvladinoj konferenciji koja je s radom završila u listopadu 2007.). Puka činjenica da bi većina u odboru potrebna za odobrenje nacrta provedbene odluke o utvrđivanju zaključaka o NRT‑u danas bila drukčija od većine potrebne 2017. (kada je sporna odluka donesena) ne stvara nikakvu pravnu nesigurnost. Ono što je u tom pogledu bitno jest to da je, predsjedatelju i članovima odbora, na temelju relevantnih pravila jasno kakva je većina potrebna za odobrenje nacrta akta, a štoKomisija ne osporava.

59. Pored toga, sasvim je moguće da, nakon Brexita, primjena pravila o glasovanju u Vijeću predviđenih Ugovorom iz Nice izazove komplikacije koje ne postoje u slučaju primjene – donekle jednostavnijih – pravila uvedenih Ugovorom iz Lisabona. Međutim, to je jednostavno posljedica činjenice da su države članice odlučile ne izmijeniti Ugovore odmah nakon Brexita te da su nastavile primjenjivati postojeća pravila, tumačena s obzirom na njihov predmet i svrhu te načelo djelotvornosti. Ne vidim na koji bi se način praktičan aspekt povezan sa sadašnjim okolnostima, koje su 2007. bile nepredviđene i nepredvidljive, moglo smatrati smislenim kriterijem tumačenja članka 3. stavka 2. Protokola br. 36.

60. Kao četvrto, nisam uvjeren da tumačenje članka 3. stavka 2. Protokola br. 36 koje je usvojeno u pobijanoj presudi proturječi načelu da prijelazne odredbe treba usko tumačiti. U tom pogledu ističem da Komisija upućuje na samo jedan predmet ( 27 ) u kojem je Sud usko protumačio odstupanje od općeg pravila sadržanog u nekim prijelaznim odredbama ( 28 ). Prijelazna odredba o kojoj je riječ u ovom predmetu ne predviđa odstupanje od općeg pravila, već se odnosi na uvođenje nove odredbe dopuštanjem produljene primjene stare odredbe ( 29 ). Nisam siguran da su te dvije situacije sasvim usporedive, a Komisija u svojim očitovanjima nije objasnila na koji bi način one to eventualno bile.

61. U svakom slučaju, te još važnije, čak i ako bismo se složili da prijelazne odredbe načelno ne treba preširoko tumačiti ( 30 ), to ne znači da ih je moguće tumačiti na način koji se protivi njihovu tekstu ( 31 ). Obveza uskog tumačenja iznimaka i odstupanja također ne znači da se njihove formulacije može tumačiti na način koji te iznimke i odstupanja lišava njihova učinka ( 32 ).

62. U vezi s time se slažem s Republikom Poljskom da bi tumačenje koje Komisija predlaže skratilo razdoblje – predviđeno Protokolom br. 36 – u kojem bi članovi Vijeća stvarno mogli ostvariti pravo zahtijevanja primjene „starih pravila” o kvalificiranoj većini ( 33 ). U tom bih pogledu dodao da, s obzirom na to da od dostave prijedloga do samog glasovanja o prijedlogu obično protekne nekoliko tjedana, skraćivanje razdoblja predviđenog u Protokolu br. 36 nipošto nije zanemarivo.

63. Kao peto, protivno onomu što Komisija tvrdi, smatram da nije na Sudu da procijeni jesu li pravila o glasovanju uvedena Ugovorom iz Lisabona kao takva „demokratskija” od onih iz Ugovora iz Nice te osnažuju li stoga legitimitet glasovanja u Vijeću. Tu tvrdnju smatram sasvim irelevantnom za tumačenje članka 3. stavka 2. Protokola br. 36.

64. U svakom slučaju, čini mi se da je načelu demokracije zapravo dosljednije to da se jasnoj namjeri autorâ Ugovora iz Lisabona, koji su na temelju demokratskog mandata koji im je dodijeljen za izmjenu Ugovorâ odlučili uvesti određena prijelazna pravila, dâ puni učinak. Naime, nesporno je da su autori Ugovora iz Lisabona htjeli da nova pravila o glasovanju imaju određenu fleksibilnost te su u tu svrhu uspostavili dva prijelazna razdoblja. To je smisao Protokola br. 36, koji, kako je navedeno u pobijanoj presudi, također čini primarno pravo, kao i Ugovori ( 34 ). Posljedično, vremenski okvir primjene odredbi tog protokola ne može se neopravdano ograničiti onim što Komisija smatra demokratskijim pravilima.

65. S obzirom na navedeno, zbunjuje me Komisijina tvrdnja da tumačenje članka 3. stavka 2. Protokola br. 36 koje je Opći sud usvojio ometa ostvarenje jednog od ciljeva kojemu su težili autori Ugovora iz Lisabona. U tom pogledu moram istaknuti i da, kako je navedeno u pobijanoj presudi ( 35 ), iz nijednog od dokumenata koje su stranke dostavile u prvostupanjskom postupku ne proizlazi da su autori Ugovora iz Lisabona namjeravali da se nova pravila o dvostrukoj većini primjenjuju čak i kada bi to članove Vijeća de facto lišilo prava koja su im dodijeljena Protokolom br. 36.

66. Općenitije, pitam se pridaje li Komisija možda prevelik značaj učincima koje je članak 3. stavak 2. Protokola br. 36 zadržao nakon isteka prijelaznog razdoblja. Glasovanje u skladu sa „starim” pravilima o kvalificiranoj većini nakon 31. ožujka 2017. moglo se, zbog ograničenja opisanih u točki 54. ovog mišljenja, tek iznimno održati. Navod da se tumačenje te odredbe koje je usvojio Opći sud protivi načelu demokracije, ili da može omesti ostvarenje jednog od ciljeva kojemu su težili autori Ugovora iz Lisabona, podsjeća me na skeč Montyja Pythona u kojemu neki lovci koriste mitraljeze, bazuke i topništvo kako bi ubili komarca. Međutim, za razliku od ishoda u tom skeču, predmetni oblik pretjerivanja ne čini mi se uspješnim.

67. Zaključno, smatram da je tumačenje članka 3. stavka 2. Protokola br. 36 koje je Opći sud pružio u pobijanoj presudi valjano. Stoga predlažem Sudu da odbije Komisijinu žalbu.

VII. Troškovi

68. U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, koji se na žalbene postupke primjenjuje na temelju članka 184. stavka 1. tog poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.

69. Republika Poljska podnijela je zahtjev u tom pogledu.

70. Budući da Komisija, prema mojemu mišljenju, nije uspjela u postupku, treba joj naložiti snošenje troškova ovog žalbenog postupka.

VIII. Zaključak

71. S obzirom na navedeno, predlažem da Sud: – odbije žalbu; – naloži Komisiji snošenje troškova.

( 1 ) Izvorni jezik: engleski

( 2 ) Vidjeti, među ostalim, takozvani „Kompromis iz Luksemburga” iz 1966. (Zaključci izvanredne sjednice Vijeća u Luksemburgu od 17., 18., 27. i 28. siječnja 1966.) (Bilten Europskih zajednica, ožujak 1966., 3/66, str. 5. do 11.); takozvani „Kompromis iz Ioannine” iz 1994. (Odluka Vijeća od 29. ožujka 1994. o odlučivanju kvalificiranom većinom u Vijeću (SL 1994., C 105, str. 1.), kako je izmijenjena Odlukom Vijeća od 1. siječnja 1995.) (SL 1995., C 1, str. 1.)); i, kao noviju izmjenu, Izjavu (br. 7) o članku 16. stavku 4. Ugovora o Europskoj uniji i članku 238. stavku 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, priloženu Ugovoru iz Lisabona (SL 2008., C 115, str. 338.).

( 3 ) Za povijesni pregled, s dodatnim upućivanjima, među ostalim vidjeti Jacqué, J.-P. „Le vote au Conseil de l’Union européenne”, u Blanquet, M., La prise de décision dans le système de l’Union européenne, Bruylant, 2011., str. 61. do 89., i Dann, P., „The Council”, u Schütze, R., i Tridimas, T., Oxford Principles of European Union Law, sv. I., Oxford, 2018., str. 540. do 544.

( 4 ) Vidjeti, osobito, članak 16. stavke 3. do 5. UEU‑a, članak 238. UFEU‑a i članak 11. Odluke Vijeća 2009/937/EU od 1. prosinca 2009. o donošenju Poslovnika Vijeća (SL 2009., L 325, str. 35.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 181.), kako je izmijenjena.

( 5 ) Misli se na slučajeve u kojima Vijeće odlučuje na prijedlog Komisije ili Visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku (vidjeti članak 238. stavak 2. UFEU‑a). Oni čine veliku većinu slučajeva u kojima Vijeće odluku mora donijeti kvalificiranom većinom.

( 6 ) SL 2016., C 202, str. 321. (u daljnjem tekstu: Protokol br. 36)

( 7 ) Tablica izostavljena

( 8 ) SL 2011., L 55, str. 13. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 5., str. 291.)

( 9 ) SL 2010., L 334, str. 17. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 15., str. 159.)

( 10 ) SL 2012., L 63, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 12., str. 273.)

( 11 ) SL 2017., L 212, str. 1.

( 12 ) Presuda Poljska/Komisija (T‑699/17, EU:T:2021:44) (u daljnjem tekstu: pobijana presuda)

( 13 ) Vidjeti točku 34. pobijane presude.

( 14 ) Ibid., t. 35. i 36.

( 15 ) Ibid., t. 37.

( 16 ) Ibid., t. 38. do 42.

( 17 ) Ibid., t. 43. do 49.

( 18 ) Ibid., t. 50. do 52.

( 19 ) Ibid., t. 53. do 55.

( 20 ) Ibid., t. 56.

( 21 ) Vidjeti, među ostalim, Ponzano, P., „Comment to Article 16 TEU”, u Curti Gialdino, C. (urednik), Codice dell’Unione europea – Operativo, Simone, Napulj, 2012., str. 196. i 197.

( 22 ) Moje isticanje

( 23 ) Vidjeti, među ostalim, španjolsku („entreel 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017 […] cualquier miembro del Consejo podrá solicitar”), njemačku („für den Zeitraum vom 1. November 2014 bis zum 31. März 2017 […] kann ein Mitglied des Rates beantragen”), grčku („από την 1η Νοεμβρίου 2014 έως την 31η Μαρτίου 2017 […] ένα μέλος του Συμβουλίου μπορεί να ζητά να θεσπισθεί”), francusku („entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017 […] un membre du Conseil peut demander”), hrvatsku („u razdoblju od 1.11.2014. do 31.3.2017 […] član Vijeća može zatražiti”) i talijansku verziju („nel periodo dal 1o novembre 2014 al 31 marzo 2017 […] un membro del Consiglio può chiedere”),.

( 24 ) Vidjeti, primjerice, presudu od 1. srpnja 2014., Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, t. 127. i 128.).

( 25 ) Vidjeti točku 55. pobijane presude, koja to uvjerljivo ilustrira.

( 26 ) Ibid.

( 27 ) Presuda od 2. rujna 2010., Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:484, t. 30. do 33.)

( 28 ) U tom pogledu, također vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Y. Bota u predmetu Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:96, t. 5. i 57.).

( 29 ) Vidjeti također točku 47. pobijane presude.

( 30 ) Vidjeti točku 50. pobijane presude i navedenu sudsku praksu.

( 31 ) Vidjeti točke 48. i 49. ovog mišljenja.

( 32 ) Vidjeti, među ostalim, presudu od 30. rujna 2021., Icade Promotion (C‑299/20, EU:C:2021:783, t. 31. i navedenu sudsku praksu). Vidjeti također, u tom pogledu, presudu od 14. listopada 2010., Union syndicale Solidaires Isère (C‑428/09, EU:C:2010:612, t. 40.).

( 33 ) Vidjeti ponovno točku 41. pobijane presude, koja to uvjerljivo ilustrira.

( 34 ) Točka 51. pobijane presude

( 35 ) Ibid., t. 37.