MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE

od 19. listopada 2016. ( 1 )

Predmet C‑453/16 PPU

Openbaar Ministerie

protiv

Halila Ibrahima Özçelika

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Rechtbank Amsterdam (sud u Amsterdamu, Nizozemska))

„Policijska i pravosudna suradnja u kaznenim stvarima — Okvirna odluka 2002/584/PUP — Europski uhidbeni nalog — Članak 8. stavak 1. točka (c) — Pojam ‚uhidbeni nalog ili druga sudska odluka’ koja prethodi europskom uhidbenom nalogu“

1. Sud je u vezi sa sustavom uspostavljenim Okvirnom odlukom 2002/584/PUP ( 2 ) nedavno istaknuo nezaobilazan zahtjev da svakom europskom uhidbenom nalogu i postupku predaje treba prethoditi nacionalni uhidbeni nalog ili slična izvršiva sudska odluka, koja se razlikuje od europskog uhidbenog naloga.

2. Je li navedeni zahtjev, izveden iz članka 8. stavka 1. točke (c) Okvirne odluke, kao što ga je tumačio Sud, ispunjen ako je nacionalni uhidbeni nalog ( 3 ) donijela policija države izdavateljice i potvrdilo državno odvjetništvo te države? To je ukratko pitanje koje je Rechtbank Amsterdam (sud u Amsterdamu, Nizozemska), kao tijelo izvršenja europskog uhidbenog naloga ( 4 ), postavilo Sudu u svom zahtjevu za prethodnu odluku.

I – Pravni okvir

A – Pravo Unije

1. Ugovor o Europskoj uniji

3. U skladu s člankom 6. UEU‑a: „1. Unija priznaje prava, slobode i načela određena Poveljom […] o temeljnim pravima [u daljnjem tekstu: Povelja], koja ima istu pravnu snagu kao Ugovori. Odredbama Povelje ni na koji se način ne proširuju nadležnosti Unije kako su utvrđene u Ugovorima. Prava, slobode i načela Povelje tumače se u skladu s općim odredbama glave VII. Povelje kojima se uređuje njezino tumačenje i primjena, uzimajući u obzir objašnjenja iz Povelje kojima se određuju izvori tih odredaba. 2. Unija pristupa Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda [potpisanoj u Rimu, 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP)]. To pristupanje ne utječe na nadležnosti Unije kako su utvrđene u Ugovorima. 3. Temeljna prava, kako su zajamčena [EKLJP‑om] i kako proizlaze iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama, čine opća načela prava Unije.”

2. Povelja

4. Članak 47. pod naslovom „Pravo na djelotvoran pravni lijek i na pošteno suđenje” utvrđuje: „Svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom, u skladu s uvjetima utvrđenima ovim člankom. Svatko ima pravo da zakonom prethodno ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj. Svatko ima mogućnost biti savjetovan, branjen i zastupan. […]”

3. Okvirna odluka

5. Uvodna izjava 5. glasi: „Cilj koji si je postavila Unija, da postane područje slobode, sigurnosti i pravde, vodi prema ukidanju izručenja između država članica i njegovu zamjenjivanju sustavom predaje osoba između pravosudnih tijela. […]”

6. Uvodna izjava 6. utvrđuje: „Europski uhidbeni nalog, predviđen ovom Okvirnom odlukom, prva je konkretna mjera u području kaznenog prava kojom se primjenjuje načelo uzajamnog priznavanja, koje Europsko vijeće smatra ‚kamenom temeljcem’ pravosudne suradnje.”

7. U skladu s uvodnom izjavom 10.: „Mehanizam europskog uhidbenog naloga temelji se na visokoj razini povjerenja između država članica. Njegova primjena može biti suspendirana samo u slučaju da neka država članica ozbiljno i neprekidno krši načela iz članka 6. stavka 1. Ugovora o Europskoj uniji. Kršenje utvrđuje Vijeće u skladu s odredbama članka 7. stavka 1. spomenutog Ugovora, s posljedicama predviđenima u članku 7. stavku 2. Ugovora.”

8. Članak 1. pod naslovom „Definicija europskog uhidbenog naloga i obveza njegova izvršenja” utvrđuje: „1. Europski uhidbeni nalog je sudska odluka koju izdaje država članica s ciljem uhićenja i predaje tražene osobe od strane druge države članice, zbog vođenja kaznenog progona, izvršenja kazne zatvora ili naloga za oduzimanje slobode. 2. Države članice izvršavaju svaki europski uhidbeni nalog na temelju načela uzajamnog priznavanja u skladu s odredbama ove Okvirne odluke. 3. Ova Okvirna odluka ne mijenja obvezu poštovanja temeljnih prava i temeljnih pravnih načela sadržanih u članku 6. Ugovora o Europskoj uniji.”

9. Članak 6. pod naslovom „Utvrđivanje nadležnih pravosudnih tijela” predviđa: „1. Pravosudno tijelo koje izdaje uhidbeni nalog jest pravosudno tijelo države članice koja izdaje uhidbeni nalog, nadležno za izdavanje europskog uhidbenog naloga u skladu s pravom te države. 2. Pravosudno tijelo izvršenja jest pravosudno tijelo države članice izvršenja nadležno za izvršenje europskog uhidbenog naloga u skladu s pravom te države. 3. Svaka država članica obavještava Glavno tajništvo Vijeća o nadležnim pravosudnim tijelima u skladu sa svojim pravom.”

10. U skladu s člankom 8. stavkom 1. u vezi sa sadržajem i oblikom europskog uhidbenog naloga: „1. Europski uhidbeni nalog sadrži sljedeće informacije, u skladu s obrascem u prilogu: […] (c) dokaz o postojanju izvršive presude, uhidbenog naloga ili druge izvršive sudske odluke s istim učinkom, obuhvaćene odredbama članaka 1. i 2.; […]”.

11. U vezi s odnosom prema drugim pravnim instrumentima, članak 31. stavak 1. točka (a) utvrđuje: „1. Ne dovodeći u pitanje njihovu primjenu u odnosima između država članica i trećih zemalja, ova Okvirna odluka, počevši od 1. siječnja 2004., zamjenjuje sve odgovarajuće odredbe sljedećih konvencija, primjenjivih na područje izručenja u odnosima između država članica: (a) Europske konvencije o izručenju od 13. prosinca 1957., njezina dodatnog protokola od 15. listopada 1975., njezina drugog dodatnog protokola od 17. ožujka 1978. te Europske konvencije o suzbijanju terorizma od 27. siječnja 1977., s obzirom na pitanja koje se odnose na izručenje; […].”

B – Mađarsko zakonodavstvo

12. Prema informacijama koje je 14. srpnja 2016. sudu koji je uputio zahtjev dostavilo mađarsko ministarstvo pravosuđa i koje je pružila vlada te države, državno je odvjetništvo tijelo neovisno od izvršne vlasti, a državnog odvjetnika na devet godina imenuje parlament.

13. U skladu s člankom 28. stavcima 3. i 4. mađarskog Zakona o kaznenom postupku ( 5 ), zadaća je državnog odvjetništva da nadležnim tijelima (među njima i policiji) naloži pokretanje „istrage”, čiju sukladnost sa zakonom treba nadzirati. Međutim, navedenu istragu može provesti i sâmo državno odvjetništvo ( 6 ). Posebice treba „nadzirati zakonitost provedbe prisilnih mjera određenih u okviru kaznenog postupka, a koje predstavljaju ograničenje ili oduzimanje slobode” ( 7 ).

14. U tom kontekstu, jedna je od ovlasti državnog odvjetnika da potvrdi, izmijeni ili odbije mjeru „zadržavanja” koju je odredila policija. Članak 28. stavak 4. točka (c) Zakona o kaznenom postupku dopušta mu da „izmijeni ili ukine odluku istražnog tijela”.

15. Članak 126. Zakona o kaznenom postupku predviđa mogućnost „zadržavanja” neke osobe, odnosno njezina privremenog lišavanja slobode ako postoji opravdana sumnja da je počinila kazneno djelo za koje je zapriječena kazna zatvora i ako postoji vjerojatnost da će se protiv nje odrediti „istražni zatvor”. „Zadržavanje” može odrediti sud, državni odvjetnik ili istražno tijelo, a njegovo trajanje ne može biti dulje od 72 sata, nakon čijeg isteka osoba treba biti puštena na slobodu, osim ako joj sud odredi „istražni zatvor”.

16. U skladu s člankom 129. i sljedećima Zakona o kaznenom postupku, samo sudovi mogu odrediti „istražni zatvor” (što znači „sudsko oduzimanje slobode uhićenika do donošenja konačne odluke”) ( 8 ), koji se može odrediti prije ili nakon što državni odvjetnik podigne optužnicu.

II – Glavni postupak i prethodna pitanja

17. U okviru kaznenog postupka koji je pokrenut protiv Halila Ibrahima Özçelika, turskog državljanina, okružni sud u Vesprimu (Mađarska) izdao je 21. lipnja 2016. europski uhidbeni nalog , kojim je zahtijevao njegovu predaju zbog dvaju kaznenih djela počinjenih u Mađarskoj i za koja je propisana kaznena sankcija u toj državi članici ( 9 ).

18. H. I. Özcelik trenutačno je zadržan u centru za pritvor u Zwaagu (Nizozemska) te čeka presudu Rechtbanka Amsterdam (sud u Amsterdamu).

19. U točki 1. podtočki (b) obrasca priloženog europskom uhidbenom nalogu okružnog suda u Vesprimu, kao osnova za navedeni europski uhidbeni nalog navodi se (nacionalni) uhidbeni nalog br. 19060/93/2014.bü, koji je izdala policijska uprava Ajka (Mađarska) i potvrdio državni odvjetnik u Ajki odlukom od 14. lipnja 2016.

20. Rechtbank Amsterdam (sud u Amsterdamu) 8. srpnja 2016. od mađarskih je vlasti zatražio neka pojašnjenja o ulozi državnog odvjetništva i, osobito, o njegovoj neovisnosti u odnosu na izvršnu vlast, potvrđivanju naloga koje je izdala policija i kriterijima koji se primjenjuju u tu svrhu, kao i o učincima te potvrde. Također je pitao može li osoba koja je potvrdila nalog koji je izdala policija naknadno sudjelovati u istom postupku kao predstavnik državnog odvjetništva.

21. U svojem odgovoru od 14. srpnja 2016. mađarske su vlasti istaknule neovisnost državnog odvjetništva u odnosu na izvršnu vlast; njegovu zadaću osiguranja da policija poštuje prava uhićenika; njegovo pravo da izmijeni ili ukine odluku koju je donijela policija kao istražno tijelo, uključujući uhidbene naloge, ako smatra da nisu u skladu sa zakonom ili predmetom istrage; i mogućnost da državni odvjetnik, koji je potvrdio nacionalni uhidbeni nalog, poslije sudjeluje u kaznenom postupku kao predstavnik državnog odvjetništva.

22. Uzimajući u obzir te informacije, Rechtbank Amsterdam (sud u Amsterdamu) ima dvojbe u pogledu pitanja može li se nacionalni uhidbeni nalog, koji je izdala policija i koji je naknadno potvrdio mađarski državni odvjetnik, kvalificirati kao „sudska odluka” u smislu članka 8. stavka 1. točke (c) Okvirne odluke. Stoga je odlučio prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja: „1. Je li izraz ‚sudska odluka’ u smislu članka 8. stavka 1. točke (c) Okvirne odluke 2002/584/PUP autonomni pojam prava Unije koji treba tumačiti autonomno i ujednačeno? 2. Ako je odgovor potvrdan, koje je značenje tog pojma? 3. Je li potvrda nacionalnog uhidbenog naloga koji je prethodno izdala policija od strane člana državnog odvjetništva, kao što je ovdje slučaj, takva ‚sudska odluka’?”

23. Prema ocjeni suda a quo (koju je istaknuo u podtočkama točke 4.3. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku): — Iako članak 8. stavak 1. točka (c) Okvirne odluke nigdje izričito ne upućuje na pravo država članica u vezi sa smislom i dosegom izraza „sudska odluka”, nije jasno je li riječ o pojmu koji u cijeloj Uniji treba tumačiti autonomno i ujednačeno. — Njemačka jezična verzija članka 8. stavka 1. točke (c) Okvirne odluke upotrebljava izraz „justizielle Entscheidung”, dok engleska verzija upotrebljava izraz „judicial decision”. Stoga upotrebljavaju širi pojam nego što je „rechterlijke beslissing”, što bi moglo upućivati na to da se pojam „sudska odluka” također odnosi na odluku državnog odvjetništva. Međutim, jedna ili više jezičnih verzija iste odredbe prava Unije ne mogu biti jedina osnova za njezino tumačenje. — Točke 52. do 57. presude Suda od 1. lipnja 2016., BobDogi ( 10 ) mogle bi se razumjeti na način da „ne sadržavaju nijedan materijalni zahtjev u vezi s nadležnostima i položajem tijela koje je izdalo uhidbeni nalog te postupkom koji je primijenilo u tu svrhu, nego da su izraz pretpostavke prema kojoj iz navođenja nacionalnog uhidbenog naloga proizlazi da su u postupku izdavanja navedenog naloga bila primijenjena postupovna jamstva i zaštićena temeljna prava osobe za koju se zahtijeva predaja”. — Budući da u nacionalnim pravnim porecima nekih država članica, među kojima je i Nizozemska, državni odvjetnik sudjeluje u provođenju kaznenog sudovanja i da ima ovlast naložiti uhićenje osumnjičenika i, prema potrebi, produljiti mjeru oduzimanja slobode, nakon ponovnog čitanja točaka 52. do 57. presude BobDogi ( 11 )„pojam ‚sudska odluka’ mogao bi se tumačiti na način da znači odluku koju je donio sudac ili državni odvjetnik”. — Budući da nije jasno tumačenje pojmova „sudska odluka” iz članka 1. stavka 1. Okvirne odluke i „pravosudno tijelo” iz članka 6. iste Okvirne odluke, Rechtbank Amsterdam (sud u Amsterdamu) pita može li se u vezi s njima pozvati na pojam suda iz članka 267. UFEU‑a ili na sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava u vezi s člankom 5. EKLJP‑a.

III – Postupak pred Sudom

24. Tajništvo Suda zaprimilo je odluku kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku 16. kolovoza 2016., tražeći da se o njemu odlučuje u hitnom prethodnom postupku (članak 267. četvrti podstavak UFEU‑a). Sud koji je uputio zahtjev svoj je zahtjev opravdao time da je H. I. Özçeliku oduzeta sloboda i da trajanje tog lišavanja slobode ovisi o rješavanju spora u glavnom postupku.

25. Sud je na upravnoj sjednici od 1. rujna 2016. odlučio da će o predmetu odlučivati u hitnom prethodnom postupku.

26. Pisana očitovanja podnijeli su mađarska i nizozemska vlada te Europska komisija.

27. Dana 5. listopada 2016. održana je rasprava na kojoj su zainteresirane stranke, navedene u članku 23. Statuta Suda, točnije, mađarska vlada, pozvane da odgovore na postavljena pitanja.

28. Predstavnici nizozemske, njemačke i mađarske vlade te Komisija na toj su raspravi iznijeli svoja očitovanja.

IV – Analiza

A – Prvo i drugo prethodno pitanje

29. U točkama 26. do 31. istodobno donesenog mišljenja u predmetu Poltorak ( 12 ) pojasnio sam razloge zbog kojih zagovaram autonomnost pojmova „pravosudno tijelo” i „sudska odluka”, upotrijebljenih u Okvirnoj odluci. Kako ovo mišljenje ne bih nepotrebno opterećivao navođenjem tih razloga, ovdje naprosto upućujem na njih.

30. U točki 32. i sljedećima navedenog mišljenja predlažem tumačenje obaju izraza, u skladu s hermeneutičkim kriterijima koje obično primjenjuje Sud, koje se usredotočuje na prvi pojam (pravosudno tijelo) s obzirom na „usku povezanost između naravi sudske odluke i svojstva onoga tko je donosi kao pravosudnog tijela” ( 13 ).

31. Budući da se dvojbe suda a quo odnose na autonomnost pojma „sudska odluka” iz Okvirne odluke i na njegovo značenje, smatram da sam svoje stajalište u vezi s tim dovoljno jasno obrazložio u mišljenju koje sam istodobno donio u predmetu Poltorak.

B – Treće prethodno pitanje

32. Međutim, za razliku od zahtjeva za prethodnu odluku u predmetu Poltorak, pitanja suda koji je uputio zahtjev u ovom se predmetu ne odnose na tijelo nadležno za izdavanje europskog uhidbenog naloga nego na tijelo nadležno za izdavanje prethodnog nacionalnog uhidbenog naloga.

33. Dvojbe nizozemskog suda izvršenja pojavljuju se u vezi s tim što je mađarsko tijelo koje je, u ovom slučaju, izdalo nacionalni uhidbeni nalog protiv H. I. Özcelika bila policijska uprava Ajka, čiju je odluku 14. lipnja 2016. potvrdilo državno odvjetništvo te države.

34. Najprije je važno istaknuti da je, za razliku od nacionalnog uhidbenog naloga, europski uhidbeni nalog protiv H. I. Özcelika 21. lipnja 2016. izdalo mađarsko pravosudno tijelo (okružni sud u Vesprimu), pri čemu nitko ne niječe niti ne dovodi u pitanje da se u tom slučaju radi o „pravosudnom tijelu” u smislu Okvirne odluke. Smatram da ta činjenica može dovesti do važnih posljedica za odgovor na zahtjev za prethodnu odluku, a koje ću istaknuti u nastavku.

35. Poći ću od pretpostavke da time što je državno odvjetništvo potvrdilo nacionalni uhidbeni nalog, koje je dosad potpisivala samo policija, državno odvjetništvo postaje pravi nositelj odluke (odnosno onaj koji suodlučuje) o navedenom nalogu. Državno je odvjetništvo, u okviru ovlasti koje ima u kaznenom postupku, prethodnu policijsku odluku preuzelo kao svoju i dalo joj učinak svojstven svim odlukama koje donosi. Stoga je moguće tumačiti da je mađarsko državno odvjetništvo u kaznenom postupku protiv H. I. Özçelika stvarni „autor” nacionalnog uhidbenog naloga.

36. Prihvaćanje te pretpostavke ima najmanje dvije posljedice. Prva je posljedica da Sud u okviru ovog zahtjeva za prethodnu odluku neće trebati odlučivati o legitimaciji in abstracto državnih odvjetništava država članica (ako je neka od njih navela državna odvjetništva na popisu pravosudnih tijela, koji mora dostaviti Vijeću u skladu s člankom 6. stavkom 3. Okvirne odluke) za izdavanje europskog uhidbenog naloga u smislu članka 1. i članka 6. stavka 1. navedene Okvirne odluke. Ističem da je u glavnom postupku okružni sud, a ne državno odvjetništvo, uputio europski uhidbeni nalog Rechtbanku Amsterdam (sud u Amsterdamu).

37. Druga je posljedica navedene pretpostavke da se postavljenim pitanjima razjašnjava samo to jesu li nacionalni uhidbeni nalozi, koje je izdalo (točnije, potvrdilo) mađarsko državno odvjetništvo, obuhvaćeni jednom od pravnih kategorija upotrijebljenih u članku 8. stavku 1. točki (c) Okvirne odluke, odnosno „izvršiv[a] presud[a], uhidben[i] nalog[…] ili drug[a] izvršiv[a] sudsk[a] odluk[a] s istim učinkom […]”.

38. Ipak, zbog te ranije navedene uske povezanosti između naravi sudske odluke i svojstva pravosudnog tijela koje je donosi, u odgovoru na ta pitanja ne smiju se zanemariti neka prethodna razmatranja u vezi s mogućom kvalifikacijom državnog odvjetništva kao pravosudnog tijela u smislu Okvirne odluke. Iz njegova se ustroja, s obzirom na taj normativni akt, mogu utvrditi neke značajke na temelju kojih je moguće, ako ih se stavi u odnos sa statusom i zadaćama državnog odvjetništva u mađarskom kaznenom postupku, donijeti zaključak o tome je li nacionalni uhidbeni nalog, koji je potvrdio mađarski državni odvjetnik, „sudska odluka”, kao i o tome može li biti obuhvaćen člankom 8. stavkom 1. točkom (c) Okvirne odluke.

39. Početni prijedlog Okvirne odluke ( 14 ) u svom je članku 3. sadržavao definiciju pravosudnog tijela (koje izdaje ili izvršava europski uhidbeni nalog), koja je u oba slučaja uz sudove izričito uključivala i državno odvjetništvo ( 15 ).

40. U napomeni s objašnjenjem tog prijedloga bilo je navedeno i da izraz „pravosudno tijelo” odgovara izrazu iz Europske konvencije o izručenju iz 1957., koja je pravosudnim tijelima smatrala „pravosudna tijela u užem smislu i državno odvjetništvo, ali ne i policiju” ( 16 ).

41. Međutim, Okvirna odluka nije slijedila ono što je bilo zacrtano člankom 3. prijedloga te je državno odvjetništvo nestalo iz članaka 1. i 6. konačno donesenog teksta. Nije jednostavno tumačiti smisao tog nenavođenja: je li se državno odvjetništvo željelo isključiti ili se smatralo da je državno odvjetništvo, bez posebnog navođenja, dio pravosudnih tijela država članica za potrebe europskog uhidbenog naloga? ( 17 )

42. Nesigurnost u vezi s tim pitanjem postoji do danas ( 18 ) a da ga, ako ne griješim, nijedan od sudova država članica nije istaknuo pred Sudom. Postoje, naime, mnoge poteškoće tumačenja za njegovo rješavanje.

43. Nakon odobrenja Okvirne odluke neke su države članice, u skladu s člankom 6. stavkom 3. te odluke, obavijestile Glavno tajništvo Vijeća da su među „nadležnim pravosudnim tijelima u skladu [s njihovim] pravom” za izdavanje ili izvršenje europskog uhidbenog naloga njihova državna odvjetništva. Međutim, te obavijesti, strogo s pravnog aspekta, ne utječu na sukladnost mjera koje donosi svaka država članica sa sadržajem Okvirne odluke niti su uvjet za nju. Navedena odredba ovlašćuje države da među svojim pravosudnim tijelima utvrde ili izaberu ona koja će biti nadležna za izvršavanje ili izdavanje europskog uhidbenog naloga, ali im ne dopušta da pojam pravosudnog tijela prošire na tijela koja ne uživaju taj status.

44. Međutim, Mađarska nije među državama članicama koje su državnom odvjetništvu priznale status pravosudnog tijela koje može izdavati ili izvršavati europske uhidbene naloge. U skladu s obavijesti koju je, u vezi s člankom 6. stavkom 3. Okvirne odluke, ta država poslala Vijeću 26. travnja 2004., „za potrebe provođenja kaznenog postupka, pravosudno tijelo koje izdaje nalog je sud nadležan u tom području. Za izvršenje kazne ili naloga za oduzimanje slobode, sud nadležan za kaznene stvari nadležan je za izdavanje europskog uhidbenog naloga” ( 19 ).

45. Iako sam u iskušenju da sada pokušam dati općenit odgovor na dvojbu u vezi s legitimacijom državnih odvjetništava država članica za izdavanje europskog uhidbenog naloga, smatram da ovaj zahtjev za prethodnu odluku nije primjerena prilika za to jer je, kao što sam već naveo, Rechtbank Amsterdam (sud u Amsterdamu) europski uhidbeni nalog primio od mađarskog suda, koji je djelovao u skladu s obavijesti koju je na temelju članka 6. stavka 3. Okvirne odluke Republika Mađarska dostavila Vijeću jer mađarsko državno odvjetništvo za to nije bilo ovlašteno.

46. Stoga se vraćam na polazišnu točku, odnosno na nacionalnu odluku donesenu prije europskog uhidbenog naloga. U općoj shemi Okvirne odluke navedena nacionalna odluka svakako je manje važna od samog europskog uhidbenog naloga. Zapravo se pojavljuje samo u članku 8. koji utvrđuje „informacije” koje europski uhidbeni nalog treba sadržavati i koje su dio obrasca u prilogu. Sud je u presudi od 1. lipnja 2016., BobDogi ( 20 ), istaknuo da nacionalni uhidbeni nalog treba prethoditi europskome, ali da Okvirna odluka veći naglasak stavlja na europski uhidbeni nalog. Prvi je samo preduvjet, iako nužan, za drugi.

47. Kad je riječ o sustavu koji se primjenjuje na kazneni postupak u bilo kojoj od njegovih faza (odnosno, kako u istražnoj i dokaznoj fazi tako i u fazi odlučivanja o meritumu), Sud je istaknuo da su „kazneni progon i izvršenje kazne ili naloga za oduzimanje slobode ili kazneni postupak u užem smislu izvan područja primjene Okvirne odluke i prava Unije” ( 21 ).

48. Stoga je logično da za utvrđivanje tog sustava valja pribjeći zakonodavstvu svake države članice, ali pod uvjetom da predmetne zakonske odredbe u tom području poštuju temeljna prava, kako su utvrđena EKLJP‑om, uključujući pravo na slobodu i djelotvoran pravni lijek u skladu s člancima 5. i 13. navedene konvencije i člancima 6. i 47. Povelje.

49. Sudjelovanje državnog odvjetništva u istražnom i, eventualno, dokaznom postupku u okviru kaznenih postupaka prepušteno je prosudbi pravnog poretka svake države članice. Pravo Unije prihvaća to načelo te, de facto, u drugom od najistaknutijih područja pravosudne suradnje u kaznenim stvarima, na koje se poziva članak 82. UFEU‑a, članak 2. Direktive 2014/41/EU ( 22 ) među tijelima koja mogu izdati europski istražni nalog izričito navodi državno odvjetništvo ( 23 ).

50. To što se državno odvjetništvo priznaje kao tijelo koje može donijeti „sudsku odluku” radi izvršavanja jedne ili nekoliko posebnih istražnih mjera u drugoj državi članici („državi izvršiteljici”) u svrhu pribavljanja dokaza, prema potrebi, pokazuje da zakonodavac Unije smatra važnom funkciju koju državno odvjetništvo ima u okviru kaznenih postupaka. Ne treba zaboraviti da je europski istražni nalog još jedan instrument usvojen u okviru načela uzajamnog priznavanja presuda i sudskih odluka koje se, od Europskog vijeća u Tampereu 15. i 16. listopada 1999., obično naziva temeljem pravosudne suradnje u kaznenim stvarima u Uniji.

51. Točno je da radnje državnog odvjetništva ne treba izjednačavati u jednom (području koje se odnosi na slobodu u koju se zadire uhićenjem osoba) i drugom području (prikupljanje dokaza). Time želim kazati da to što se državno odvjetništvo u Direktivi 2014/41/EU smatra pravosudnim tijelom u vezi s istražnim nalozima ne znači nužno da se to shvaćanje treba proširiti i na Okvirnu odluku u vezi s europskim uhidbenim nalozima. Međutim, taj normativni podatak snažno podupire pretpostavku o širokom tumačenju pojma „pravosudno tijelo” u okviru postupaka suradnje u kaznenim stvarima (uključujući europski uhidbeni nalog), na koje se poziva članak 82. UFEU‑a, a prema kojoj je tim pojmom obuhvaćeno državno odvjetništvo.

52. Tom argumentacijom pokušavam istaknuti razlikovno obilježje državnog odvjetništva, odnosno njegovu sposobnost da – ako je tako utvrđeno ustavnim i zakonskim odredbama svake države članice – sudjeluje u pravosuđu kao instrument države koji pokreće kazneni progon i koji, barem privremeno i za vremenski ograničeno razdoblje, može čak izdati naloge za zadržavanje i uhićenje ili donijeti istovjetne odluke, prije nego što se uhićenici izvedu pred suca koji treba odlučiti o njihovu puštanju na slobodu ili određivanju pritvora.

53. Sud je u tom smislu istaknuo ulogu državnog odvjetništva u kaznenim postupcima te ga je okvalificirao (u vezi s nekim njegovim odlukama u okviru tih postupaka) kao „tijel[o] koje je pozvano sudjelovati u provođenju kaznenog sudovanja u dotičnom nacionalnom pravnom poretku” ( 24 ).

54. Europski sud za ljudska prava priznao je pak da se državne odvjetnike može smatrati „[sucima ili drugim] zakonom određenim tijelom sudbene vlasti” i pred koje, u skladu s člankom 5. stavkom 3. EKLJP‑a, treba izvesti svakoga tko je uhićen ili pritvoren u uvjetima predviđenim stavkom 1. točkom (c) tog članka.

55. Naime, Europski je sud za ljudska prava u nizu presuda, od kojih je prva donesena 4. prosinca 1979. ( 25 ) i među kojima je i ona koju je donijelo veliko vijeće 29. ožujka 2010. ( 26 ), tumačio izraze „nadležno pravosudno tijelo” i „sudac ili drugo zakonom određeno tijelo sudbene vlasti” (oba iz članka 5. EKLJP‑a, koji je posvećen pravu na slobodu i sigurnost) na način da se njima mogu obuhvatiti državni odvjetnici ako osiguravaju jamstva svojstvena tim pojmovima (na to ću se pitanje još vratiti).

56. Na kraju, u vezi s nacionalnim pravom valja istaknuti da državni odvjetnici u Mađarskoj mogu naložiti uhićenje (u obliku „zadržavanja”) osobe ako postoje okolnosti predviđene u njezinu Zakonu o kaznenom postupku, na koji sam se ranije pozvao ( 27 ). Također mogu potvrditi ili ukinuti sličan nalog koji je prethodno izdala policija. Smatram da je u oba slučaja ključno to da je takvo oduzimanje slobode koje naloži ili potvrdi državno odvjetništvo ograničeno zakonom ( 28 ) na kratko razdoblje jer zadržana osoba treba biti izvedena pred suca ili puštena na slobodu u roku od najviše 72 sata. Sudac je jedini nadležan odrediti „istražni zatvor” uhićeniku prije nego što mu se počne suditi.

57. U tom normativnom okviru, za koji smatram da je u skladu s člankom 5. EKLJP‑a, mađarsko državno odvjetništvo djeluje kao tijelo koje je neovisno od izvršne vlasti i koje sudjeluje u pravosuđu tako što pokreće kazneni postupak (drugim riječima, zahtijeva da država upotrijebi ius puniendi) s položaja koji se razlikuje od položaja suca te je ovlašteno donositi privremene mjere vrlo ograničenog trajanja, koje utječu na slobodu osoba, ne dovodeći u pitanje naknadnu i nužnu odluku suca.

58. U skladu s tumačenjem Suda u vezi s člankom 8. stavkom 1. točkom (c) Okvirne odluke tri vrste odluka predviđenih tom odredbom (odnosno, izvršiva presuda, uhidbeni nalog ili druga izvršiva sudska odluka s istim učinkom) obuhvaćene su izrazom „nacionalna sudska odluka”, koja se razlikuje od naknadnog europskog uhidbenog naloga ( 29 ). Konkretnije, Sud je ustvrdio da pravosudno tijelo prije izdavanja europskog uhidbenog naloga treba donijeti „odluku, poput […] nacionalnog uhidbenog naloga, na koju se nadovezuje europski uhidbeni nalog” ( 30 ).

59. Smatram da, u biti, to razumijevanje članka 8. stavka 1. točke (c) Okvirne odluke ide u korist tome da se nacionalnim uhidbenim nalozima koje izdaje ili potvrđuje državno odvjetništvo dodijeli svojstvo „sudske odluke” u smislu navedene odredbe, na kojoj se temelji kasnije izdavanje europskog uhidbenog naloga od strane suda.

60. Sud je u presudi BobDogi, osim jezičnog tumačenja, osobito uzeo u obzir činjenicu da bi bez prethodnih nacionalnih uhidbenih naloga „postupovna jamstva i temeljna prava, čiju zaštitu […] mora osigurati pravosudno tijelo države članice izdavanja” mogla biti ugrožena jer bi se dotičnoj osobi oduzela „prva razina zaštite” tih jamstava i prava, odnosno u potpunosti nacionalna razina zaštite ( 31 ).

61. Smatram da ne postoji osnova za takvu zabrinutost u ovom predmetu s obzirom na to da mađarski Zakon o kaznenom postupku u svakom slučaju jamči pravo uhićenika da ga se izvede pred suca u roku od 72 sata ako je nacionalni uhidbeni nalog izdala policija, a potvrdilo državno odvjetništvo. Time se poštuju postupovni zahtjevi iz članka 5. EKLJP‑a, odnosno nadzor suca nad zakonitosti uhićenja.

62. Kvalifikacija državnog odvjetništva kao „pravosudnog tijela” koje za potrebe Okvirne odluke, pod već navedenim strogim uvjetima, može odrediti ili potvrditi privremeno oduzimanje slobode (odnosno nacionalni uhidbeni nalog) ne znači njegovo izjednačavanje s pravosudnim tijelom ovlaštenim za primjenu članka 267. UFEU‑a ( 32 ). Osim činjenice da, strogo govoreći, sve što je „sudsko” ne treba biti i „pravosudno”, tijela koja mogu ili moraju upućivati prethodna pitanja ona su tijela koja trebaju odlučivati o sporovima koji su pred njima pokrenuti i u vezi s kojima od Suda traže pomoć. Državno odvjetništvo nije jedno od tih tijela, što nije zapreka za to da mu se prizna status „pravosudnog tijela” u skladu s Okvirnom odlukom ako mu nacionalno zakonodavstvo dopušta donošenje nacionalnih uhidbenih naloga. Stoga se potonji nalozi mogu okvalificirati kao uhidbeni nalozi ili izvršive sudske odluke s istim učinkom za potrebe članka 8. stavka 1. točke (c) Okvirne odluke.

63. Ni činjenica da određeni član navedene institucije, koji je izdao nacionalni uhidbeni nalog (ili potvrdio uhidbeni nalog koji je izdala policija) sudjeluje kao predstavnik državnog odvjetništva u kasnijem kaznenom postupku protiv uhićenika ne protivi se priznavanju statusa „pravosudnog tijela” državnom odvjetništvu, kad je riječ o Okvirnoj odluci, za donošenje takvih nacionalnih uhidbenih naloga. Zadrške koje je Europski sud za ljudska prava istaknuo u presudama od 4. prosinca 1979. i od 29. ožujka 2010., na koje sam se ranije pozvao ( 33 ), moguće je pojasniti u kontekstu članka 5. stavka 1. točke (c) EKLJP‑a ( 34 ), odnosno za slučaj da državno odvjetništvo predstavlja alternativu sudu za odlučivanje o tome nastavlja li se oduzimanje slobode za uhićenika. Međutim, to nije slučaj u ovom predmetu jer, kao što sam već objasnio, uhićenici se (prema nalogu policije, koji je naknadno potvrdilo državno odvjetništvo), u skladu s mađarskim Zakonom o kaznenom postupku, izvode pred suca ili puštaju na slobodu. U tim okolnostima ne postoji bilo kakva zapreka za to da predstavnik državnog odvjetništva ne nastavi sudjelovati u daljnjim fazama postupka.

64. Kao zaključni argument, moram se vratiti na polazišnu točku ovog mišljenja: mađarski sud koji je u ovom predmetu izdao europski uhidbeni nalog to je nedvojbeno učinio nakon što je, prema vlastitoj ocjeni, ispitao uvjete pod kojima se on može izdati, što je uključivalo prethodni nacionalni uhidbeni nalog. Taj je sud stoga, logično, trebao ispitati okolnosti u kojima je izdan nacionalni uhidbeni nalog, odnosno uz sudjelovanje državnog odvjetništva, što znači da je bio osiguran nadzor nad njegovom zakonitosti i relevantnosti. Državno odvjetništvo potvrdilo je policijsko uhićenje, dok je okružni sud u Vesprimu dao suglasnost za postupanje državnog odvjetništva, čime su u konačnici osigurana odgovarajuća jamstva u okviru izdavanja europskog uhidbenog naloga, osobito na prvoj razini zaštite, koja se zahtijeva u sudskoj praksi Suda (presuda od 1. lipnja 2016., BobDogi) ( 35 ).

V – Zaključak

65. Uzimajući u obzir sve ranije navedeno, predlažem Sudu da na pitanja koja je postavio Rechtbank Amsterdam (sud u Amsterdamu, Nizozemska) odgovori sljedeće: „1. Izraz ‚sudska odluka’ sadržan u članku 8. stavku 1. točki (c) Okvirne odluke Vijeća 2002/584/PUP od 13. lipnja 2002. o Europskom uhidbenom nalogu i postupcima predaje između država članica, kako je izmijenjena Okvirnom odlukom Vijeća 2009/299/PUP od 26. veljače 2009., autonomni je pojam prava Unije i treba ga tumačiti na jedinstven način u cijeloj Europskoj uniji. 2. Nacionalni uhidbeni nalog koji je izdala policija i koji je naknadno potvrdilo državno odvjetništvo u okolnostima predmetnog slučaja može se okvalificirati kao ‚sudska odluka’ u smislu članka 8. stavka 1. točke (c) navedene Okvirne odluke kao temelj za naknadno izdavanje europskog uhidbenog naloga.”

( 1 ) Izvorni jezik: španjolski

( 2 ) Okvirna odluka Vijeća od 13. lipnja 2002. o Europskom uhidbenom nalogu i postupcima predaje između država članica (SL 2002., L 190, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 3., str. 83.), kako je izmijenjena Okvirnom odlukom Vijeća 2009/299/PUP od 26. veljače 2009. o izmjeni okvirnih odluka 2002/584/PUP, 2005/214/PUP, 2006/783/PUP, 2008/909/PUP i 2008/947/PUP radi jačanja postupovnih prava osoba i poticanja primjene načela uzajamnog priznavanja odluka donesenih na suđenju u odsutnosti dotične osobe (SL 2009., L 81, str. 24.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 16., str. 169.), (u daljnjem tekstu: Okvirna odluka).

( 3 ) Napomena irelevantna za verziju na hrvatskom jeziku

( 4 ) Napomena irelevantna za verziju na hrvatskom jeziku

( 5 ) Büntetőeljárásról szóló 1998 évi XIX. törvény (Zakon XIX iz 1998. kojim se potvrđuje Zakon o kaznenom postupku)

( 6 ) U skladu s člankom 28. stavkom 3. navedenog zakona, državni će odvjetnik naložiti ili provesti istragu kako bi se utvrdilo postoje li uvjeti za podizanje optužnice. U skladu sa stavkom 4. iste odredbe, ako istragu ili određene radnje u okviru istrage po službenoj dužnosti provodi istražno tijelo, državni odvjetnik treba zajamčiti poštovanje zakona tijekom cijelog postupka, kao i to da osobe koje u njemu sudjeluju mogu ostvariti svoja prava.

( 7 ) Članak 28. stavak 6. Zakona o kaznenom postupku

( 8 ) Članak 129. stavak 1.

( 9 ) U skladu s informacijama navedenim u obrascu priloženom europskom uhidbenom nalogu, na teret mu se stavlja sudjelovanje u kaznenom djelu krivotvorenja javne isprave (konkretno, uključivanje lažnih podataka, činjenica i izjava u javnobilježnički akt) iz članka 342. stavka 1. točke (c) mađarskog Kaznenog zakona.

( 10 ) Predmet C‑241/15, EU:C:2016:385

( 11 ) Presuda od 1. lipnja 2016. (C‑241/15, EU:C:2016:385)

( 12 ) Predmet C‑452/16 PPU, u kojem Sud još uvijek odlučuje.

( 13 ) Točka 34. mišljenja u predmetu Poltorak (C‑452/16 PPU)

( 14 ) COM(2001) 522 final.

( 15 ) „For the purposes of this Framework Decision, the following definitions shall apply: (a) “European arrest warrant” means a request, issued by a judicial authority of a Member State, and addressed to any other Member State, for assistance in searching, arresting, detaining and obtaining the surrender of a person, who has been subject to a judgement or a judicial decision, as provided for in Article 2; (b) “issuing judicial authority” means the judge or the public prosecutor of a Member State, who has issued a European arrest warrant; (c) “executing judicial authority” means the judge or the public prosecutor of a Member State in whose territory the requested person sojourns, who decides upon the execution of a European arrest warrant […]”.

( 16 ) U komentaru članka 3. prijedloga navodi se: „The procedure of the European arrest warrant is based on the principle of mutual recognition of court judgments. State‑to‑State relations are therefore substantially replaced by court‑to‑court relations between judicial authorities. The term “judicial authority” corresponds, as in the 1957 Convention (cf. Explanatory Report, Article 1), to the judicial authorities as such and the prosecution services, but not to the authorities of police force. The issuing judicial authority will be the judicial authority which has authority to issue the European arrest warrant in the procedural system of the Member State (Article 4)”. Moje isticanje.

( 17 ) Postoje čvrsti argumenti u korist jednog i drugog stajališta. Odličan izbor tih argumenata može se pronaći u podudarnim i nesuglasnim mišljenjima u presudi od 30. svibnja 2012. koju je donio Supreme Court of the United Kingdom (Vrhovni sud Ujedinjene Kraljevine) u predmetu Assange v The Swedish Prosecution Autorithy, [2012] UKSC 22. Suprotno tome, nedvojbeno je da se šutnja u pogledu izričitog brisanja policije iz prijedloga treba tumačiti kao potvrda.

( 18 ) Europski je parlament 27. veljače 2014. donio rezoluciju s preporukama Komisiji o reviziji europskog uhidbenog naloga (postupak 2013/2019(INL)), u kojoj je kritizirao „to da ne postoji definicija pojma ‚pravosudnog tijela’ u Okvirnoj odluci 2002/584/PUP i drugim instrumentima uzajamnog priznavanja, što je dovelo do odstupanja u praksama država članica, odnosno stvaranja nesigurnosti, narušavanja uzajamnog povjerenja i sudskih sporova”. Europski je parlament pozvao Komisiju da podnese „zakonodavne prijedloge koji proizlaze iz detaljnih preporuka utvrđenih u Prilogu ovoj Rezoluciji i kojima se osigurava […] (a) postupak u kojem mjeru uzajamnog priznavanja u državi izdavateljici može, ako je potrebno, potvrditi sudac, sud, istražni sudac ili [državni odvjetnik] radi nadilaženja različitih tumačenja pojma ‚pravosudnog tijela’ […]”. Moje isticanje.

( 19 ) Vijeće Europske unije, obavijest 8929/04

( 20 ) Predmet C‑241/15, EU:C:2016:385

( 21 ) Presuda od 30. svibnja 2013., F (C‑168/13 PPU, EU:C:2013:358), t. 48.

( 22 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 3. travnja 2014. o Europskom istražnom nalogu u kaznenim stvarima (SL 2014., L 130, str. 1.). U skladu s njezinim člankom 36., države članice poduzimaju mjere potrebne za usklađivanje s tom direktivom do 22. svibnja 2017.

( 23 ) U skladu s člankom 1. Direktive 2014/41, europski istražni nalog u kaznenim stvarima (EIN) „[…] sudska je odluka koju izdaje ili potvrđuje pravosudno tijelo države članice (‚država izdavateljica’) radi izvršavanja jedne ili nekoliko posebnih istražnih mjera u drugoj državi članici (‚država izvršiteljica’) u svrhu pribavljanja dokaza u skladu s odredbama ove Direktive”. Članak 2. točka (c) podtočka i. navedene direktive utvrđuje: „Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije: […] ‚tijelo izdavatelj’ znači […] sudac, sud, istražni sudac ili [državni odvjetnik] nadležan u dotičnom predmetu […]”. Bez isticanja u izvorniku.

( 24 ) Presuda od 29. lipnja 2016., Kossowski (C‑486/14; EU:C:2016:483), t. 39. U tom slučaju, regionalno državno odvjetništvo u Kołobrzegu (Poljska) naložilo je pravomoćnu obustavu kaznenog progona, dok je predmet zahtjeva za prethodnu odluku koji je uputio Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg (Visoki zemaljski sud u Hamburgu, Njemačka) bilo tumačenje članaka 54. i 55. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma od 14. lipnja 1985. između vlada država Gospodarske unije Beneluksa, Savezne Republike Njemačke i Francuske Republike o postupnom ukidanju kontrola na zajedničkim granicama, koja je potpisana u Schengenu (Luksemburg) 19. lipnja 1990. i koja je stupila na snagu 26. ožujka 1995., te članaka 50. i 52. stavka 1. Povelje. U tom se smislu kvalifikacija državnog odvjetništva kao „tijela koje je pozvano sudjelovati u provođenju kaznenog sudovanja u dotičnom nacionalnom pravnom poretku” pojavila u presudi od 11. veljače 2003., Gözütok i Brügge (C‑187/01 i C‑385/01, EU:C:2003:87), t. 28.

( 25 ) ESLJP, predmet 7710/76, Schiesser protiv Švicarske (CE:ECHR:1979:1204JUD000771076)

( 26 ) ESLJP, predmet 3394/03, Medvedyev i drugi protiv Francuske (CE:ECHR:2010:0329JUD000339403)

( 27 ) Vidjeti t. 15. i 16. ovog mišljenja.

( 28 ) Članak 126. Zakona o kaznenom postupku

( 29 ) Presuda od 1. lipnja 2016., BobDogi (C‑241/15, EU:C:2016:385), t. 46., 49., 51., 52., 56. i 57.

( 30 ) Ibidem, t. 57.

( 31 ) Ibidem, t. 55.

( 32 ) Sud koji je uputio zahtjev pravilno navodi presudu Suda od 12. prosinca 1996., X (predmetiC‑74/95 i C‑129/95, EU:C:1996:491). Sud se u točki 19. te presude pozvao na mišljenje nezavisnog odvjetnika D. Ruiz‑Jarabo Colomera (t. 6. – 9.) presudivši da „[…] zadaća Procura della Repubblica u glavnom postupku nije da potpuno neovisno odluči o sporu, nego da ga, kao stranka u postupku koja provodi kazneni progon, prema potrebi, dade na odlučivanje nadležnom sudu”.

( 33 ) Vidjeti t. 55. ovog mišljenja.

( 34 ) Europski sud za ljudska prava tu odredbu tumači na način da „pravosudno tijelo treba pružiti zahtijevana jamstva u pogledu neovisnosti od izvršne vlasti i stranaka, što osobito isključuje mogućnost da zatim u kaznenom postupku djeluje u ime državnog odvjetništva, a osim toga treba imati ovlast za određivanje puštanja na slobodu nakon saslušanja osobe i provjere zakonitosti i opravdanosti takvih mjera […]” (ESLJP, presuda od 29. ožujka 2010., Medvedyev i drugi protiv Francuske, CE:ECHR:2010:0329JUD000339403, točka 124.).

( 35 ) Vidjeti t. 60. ovog mišljenja.