MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

NIILA JÄÄSKINENA

od 21. svibnja 2015. ( 1 )

Predmet C‑439/13 P

Elitaliana SpA

protiv

Eulex Kosovo

„Ponovno otvaranje usmenog postupka — Zajednička vanjska i sigurnosna politika (ZVSP) — Misija Europske unije — Nadležnost sudova Unije — Proračun Unije — Javna nabava usluga — Uredba (EZ, Euratom) br. 1605/2002 — Poziv na nadmetanje u vezi s helikopterskom potporom misiji EULEX na Kosovu — Nadzor zakonitosti odluke o sklapanju ugovora o javnoj nabavi“

I – Uvod

1. Ovaj je postupak započeo tužbom za poništenje koju je Općem sudu Europske unije podnijelo društvo osnovano u skladu s talijanskim pravom Elitaliana SpA (u daljnjem tekstu: Elitaliana) protiv mjere koju je u okviru postupka dodjele ugovora o javnoj nabavi ( 2 ) donijela misija Eulex Kosovo, subjekt osnovan na temelju Zajedničke akcije Vijeća 2008/124/ZVSP od 4. veljače 2008. o Misiji Europske unije za uspostavu vladavine prava na Kosovu ( 3 ). Time što je odbio tužbu društva Elitaliana kao nedopuštenu zbog toga što Eulex Kosovo nije imao svojstvo tuženika ( 4 ), Opći je sud u rješenju Elitaliana/Eulex Kosovo ( 5 ) presudio da nije bilo potrebno odlučiti o pitanju koje se odnosi na njegovu nadležnost za odlučivanje o tužbama protiv akata donesenih na temelju odredbi Ugovora o EU‑u koje se odnose na ZVSP.

2. U svojem prvom mišljenju u pogledu žalbe protiv navedenog rješenja ( 6 ), predložio sam da se žalba odbije s obzirom na status misije Eulex Kosovo. U tom okviru nisam iznio svoje mišljenje o pitanju nadležnosti Suda.

3. Kako bi mogao donijeti odluku u ovom predmetu, Sud je ipak želio razjasniti sve relevantne aspekte te je, rješenjem od 10. veljače 2015., naložio ponovno otvaranje usmenog dijela postupka kako bi omogućio strankama da izraze svoje stajalište o pitanju: „[...] [j]esu li Opći sud Europske unije i Sud Europske unije nadležni za odlučivanje o ovom predmetu, s obzirom na odredbe koje se odnose na [ZVSP] sadržane u glavi V. poglavlju 2. odjeljku 1. Ugovora o EU‑u i odredbe članka 275. UFEU‑a.“

4. U skladu s člankom 24. UEU‑a, u vezi s člankom 275. UFEU‑a, Sud nije stvarno nadležan što se tiče odredbi koje se odnose na ZVSP, uz iznimku nadzora u pogledu članka 40. UEU‑a i članka 275. stavka 2. UFEU‑a.

5. Međutim, prije svega želim istaknuti da ovaj predmet, s obzirom na to da se radi o javnoj nabavi u okviru vanjskog djelovanja Europske unije, izravno ulazi u područje primjene proračunskih odredbi prava Unije. Kao i društvo Elitaliana, Vijeće Europske unije i Europska komisija, koji se općenito slažu da je Sud nadležan za odlučivanje u ovom predmetu ( 7 ), namjeravam iznijeti argumente u prilog tomu da su Opći sud i Sud nadležni za nadzor zakonitosti odluke o sklapanju ugovora o javnoj nabavi s obzirom na pravila koja se primjenjuju u području proračuna Unije, u pogledu financiranja mjera ZVSP‑a, kao i u pogledu izvršenja proračuna Unije.

II – Pravni okvir

6. Članak 41. stavak 1. UEU‑a određuje: „Administrativni izdaci koji za institucije nastanu zbog provedbe ovog poglavlja terete proračun Unije.“

7. U skladu s člankom 41. stavkom 2. prvim podstavkom UEU‑a, operativni izdaci koji nastanu pri provedbi ovog poglavlja također terete proračun Unije, osim izdataka koji nastanu pri operacijama koje imaju implikacije u području vojske ili obrane te u slučajevima kada Vijeće jednoglasno odluči drukčije.

8. U skladu s člankom 310. stavcima 1. i 3. UFEU‑a: „1. Sve stavke prihoda i rashoda Unije, obuhvaćene su procjenama koje se izrađuju za svaku financijsku godinu i prikazuju se u proračunu. Europski parlament i Vijeće utvrđuju godišnji proračun Unije u skladu s člankom 314. Prihodi i rashodi prikazani u proračunu moraju biti uravnoteženi. [...] 3. Za provedbu rashoda prikazanih u proračunu potrebno je prethodno donošenje pravno obvezujućeg akta Unije kojim se predviđa pravna osnova za njegovo djelovanje i za provođenje predmetnog rashoda u skladu s uredbom iz članka 322., osim za slučajeve predviđene zakonom.“

9. Članak 317. UFEU‑a glasi kako slijedi: „Komisija izvršava proračun u suradnji s državama članicama, u sladu s odredbama uredaba donesenih na temelju članka 322., na vlastitu odgovornost i u granicama odobrenih proračunskih sredstava, vodeći pritom računa o načelima zdravog financijskog upravljanja. Države članice surađuju s Komisijom kako bi osigurale da se proračunska sredstva koriste u skladu s načelima zdravog financijskog upravljanja. [...] U okviru proračuna Komisija može, podložno ograničenjima i uvjetima utvrđenima u uredbama donesenima na temelju članka 322., prenijeti odobrena proračunska sredstva iz jedne skupine u drugu ili iz jedne podskupine u drugu.“

10. Uredba Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica ( 8 ), u svojem članku 4. stavku 2. točki (a) navodi: „Prihodi i rashodi Zajednice obuhvaćaju: (a) prihode i rashode Europske zajednice, uključujući administrativne rashode koji nastanu u vezi s institucijama na temelju odredbi Ugovora o Europskoj uniji u vezi sa zajedničkom vanjskom i sigurnosnom politikom te policijskom i pravosudnom suradnjom u kaznenim stvarima, kao i rashode poslovanja koji nastanu u vezi s izvršavanjem tih odredbi kada one terete proračun“.

11. U skladu s člankom 162. stavkom 1. navedene uredbe, odredbe dijela prvog i dijela trećeg Financijske uredbe br. 1605/2002 primjenjuju se na vanjska djelovanja koja se financiraju iz proračuna, osim ako je drukčije određeno ovom glavom.

12. Kao što proizlazi iz članka 163. Financijske uredbe br. 1605/2002, djelovanja iz ove glave može provoditi Komisija centralizirano ili treća zemlja korisnica ili treće zemlje korisnice decentralizirano, ili se one mogu provoditi zajednički s međunarodnim organizacijama.

13. U skladu s člankom 166. Financijske uredbe br. 1605/2002: „1. Za provedbu djelovanja sklapaju se: (a) sporazum o financiranju koji se sklapa između Komisije, u ime Zajednica, i treće zemlje korisnice/trećih zemalja korisnica ili tijela koja su one imenovale, dalje u tekstu: ‚korisnici‘; ili; (b) ugovor ili sporazum o bespovratnim sredstvima s nacionalnim ili međunarodnim javnim tijelima ili fizičkim ili pravnim osobama odgovornima za provedbu aktivnosti. [...]“

14. Članak 167. Financijske uredbe br. 1605/2002 navodi: „1. Odredbe članka 56. i poglavlja 1. glave V. dijela prvog, koje se odnose na opće odredbe o javnoj nabavi, primjenjuju se na ugovore koje uređuje ova glava podložno posebnim odredbama o pragovima i dogovorima za sklapanje vanjskih ugovora utvrđenima u provedbenim pravilima. Javni naručitelji za potrebe ovog poglavlja jesu: (a) Komisija u ime i za račun jednoga ili više korisnika; (b) korisnik ili korisnici; (c) nacionalno ili međunarodno tijelo javnog sektora ili fizičke ili pravne osobe koje su s Komisijom potpisale sporazum o financiranju ili sporazum o bespovratnim sredstvima za provedbu vanjskih djelatnosti. [...]“

III – Postupak pred Sudom

15. Kao odgovor na poziv koji je Sud uputio strankama u rješenju o ponovnom otvaranju usmenog dijela postupka od 10. veljače 2015., Elitaliana, Eulex Kosovo, Vijeće i Komisija podnijeli su svoja pisana očitovanja. Eulex Kosovo, Vijeće i Komisija saslušani su na raspravi održanoj 25. ožujka 2015.

IV – Akcije Unije u okviru vanjskog djelovanja i granice nadležnosti Suda u području ZVSP‑a

A – Uvodna razmatranja o ZVSP‑u

16. Povijesno gledano, ZVSP je, kao zajednička politika Unije koja je bila dio međuvladine suradnje, prilikom potpisivanja Maaastrichtskog ugovora bio plod kompromisa. Iako je ZVSP bio osmišljen kao poseban sustav, za razliku od politika Zajednice i suradnje u području pravosuđa i unutarnjih poslova, bio je formalno, organski i materijalno uključen u jedinstvenu strukturu Unije ( 9 ). Tako je, otkada je osmišljen, ZVSP ulazio u jedinstveni institucionalni okvir ( 10 ), koji je zajednički za tri stupa.

17. Nesporno je da vanjsko djelovanje Unije obuhvaća brojna područja kao što su sigurnost i obrana, trgovinska politika, razvojna pomoć, suradnja s trećim državama, humanitarna pomoć, međunarodni sporazumi, odnosi s međunarodnim organizacijama i primjena klauzule solidarnosti u smislu članka 222. UFEU‑a ( 11 ).

18. Strukturno gledano, ZVSP sadržava, među ostalim, zajedničku sigurnosnu i obrambenu politku (ZSOP), pri čemu je autonomija te politike povećana Lisabonskim ugovorom, osobito člankom 42. i 43. UEU‑a. U skladu s člankom 42. stavkom 1. UEU‑a, ZVSP Uniji osigurava operativnu sposobnost koja se oslanja na civilna i vojna sredstva. Unija ih može upotrebljavati u misijama izvan Unije za očuvanje mira, sprječavanje sukoba i jačanje međunarodne sigurnosti. Vrste zadaća utvrđene su u članku 43. UEU‑a.

19. Tako ZVSP podrazumijeva usku i složenu kombinaciju civilnih i vojnih aspekata. Ovaj predmet međutim prikazuje koliko je vanjsko djelovanje Unije rascjepkano, koliko mu nedostaje transparentnost i koliko otežava utvrđivanje pravne odgovornosti njegovih različitih sudionika.

20. Što se tiče načina uspostave njezine prisutnosti na temelju vanjskog djelovanja, nesporno je da Unija provodi znatan broj akcija i misija u cijelom svijetu ( 12 ), pri čemu se civilne misije smatraju ključnim elementom ZSOP‑a ( 13 ). Glavni pravni instrument koji omogućuje utvrđivanje operacija Unije, odluka je Vijeća donesena na temelju članka 43. UEU‑a, u vezi s člankom 28. UEU‑a ( 14 ). Radi se o aktu Unije, a ne samo o odluci koju su zajednički donijele države članice ( 15 ).

21. Što se tiče odnosa s državom domaćinom, Unija obično sklapa sporazume s državama domaćinima („domaćini“) na temelju članka 37. UEU‑a (bivši članak 24. UEU‑a) i članka 218. UFEU‑a, kojima se utvrđuje njezina nadležnost za sklapanje sporazuma s jednom ili više država ili međunarodnih organizacija radi provođenja ZVSP‑a. Događa se također da zainteresirane stranke prošire već postignute dogovore. To je bio i slučaj tima Europske unije za planiranje na Kosovu, subjekta osnovanog na temelju Zajedničke akcije Vijeća ( 16 ), koji je prethodio osnivanju misije Eulex Kosovo i koji ju je pripremio ( 17 ).

22. Konkretno, status operacija ZSOP‑a predmet je sporazuma ( 18 ) kojima se uređuju status i aktivnosti operacija u državi domaćinu, uključujući pojedinosti koje se odnose na izvršavanje sudske nadležnosti u kaznenim stvarima, povlastice i imunitete operacije i njezina osoblja te rješavanje sukoba ( 19 ). U skladu s međuinstitucionalnim sporazumom iz 2003. ( 20 ), vojno ili civilno osoblje misija Unije uživa potpuni imunitet od sudskih postupaka. Iz pisanih očitovanja misije Eulex Kosovo također proizlazi da voditelj misije, kao i cijela misija Eulex, imaju diplomatski status i povlastice koje proizlaze iz međunarodnog prava ( 21 ). Međutim, treba napomenuti da je primjena Bečke konvencije o diplomatskim odnosima na cijelo osoblje već bila predmet kritika na institucionalnoj razini ( 22 ).

23. Osim toga, s obzirom na argument koji je na raspravi iznio zastupnik misije Eulex Kosovo i koji se odnosio na imunitet tog subjekta, ističem da je imunitet koji proizlazi iz kosovskog zakonodavstva primjenjiv na tijela i sudove Kosova i da, u svakom slučaju, ne može spriječiti nadzor zakonitosti mjera uređenih pravom Unije pod uvjetom da potpadaju pod nadležnost Suda u tom području ( 23 ).

B – Nadležnost Suda s obzirom na Lisabonski ugovor

24. Nesporno je da, u trenutačnom stanju prava Unije, ZVSP podliježe posebnim pravilima i postupcima u skladu s člankom 24. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a. Tako su određeni akti, doneseni u okviru ZVSP‑a, i dalje izvan sudskog nadzora Suda. Radi se o situaciji svojstvenoj uređenju nadležnosti Suda koje su predviđene Ugovorima ( 24 ).

25. Međutim, treba naglasiti da se Ugovorom iz Lisabona područje nadležnosti Suda u području ZVSP‑a u određenoj mjeri promijenilo ( 25 ).

26. Kao prvo, Sudu je izričito dodijeljena nadležnost u pogledu određenih akata u okviru ZVSP‑a, čime se okončao pristup koji je prije prevladavao, o isključenju sudskog nadzora u tom području. Tako se člankom 24. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a predviđa da, što se tiče odredbi Ugovora koje uređuju ZVSP, Sud je nadležan samo za praćenje usklađenosti s člankom 40. UEU‑a i ispitivanja zakonitosti određenih odluka predviđenih člankom 275. stavkom drugim UFUE‑a. U skladu s potonjom odredbom, Sud je među ostalim nadležan za odlučivanje u postupcima pokrenutima u skladu s uvjetima utvrđenima u članku 263. četvrtom stavku UFEU‑a u kojima se ocjenjuje zakonitost odluka kojima se predviđaju mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba koje je Vijeće usvojilo na temelju glave V. poglavlja 2. Ugovora o EU‑u ( 26 ).

27. Kao drugo, članak 40. UEU‑a može se čitati na način da se njime Sudu izričito dodjeljuje zadatak da osigura razgraničenje između ZVSP‑a s jedne strane, te politika i postupaka koje obuhvaća Ugovor o FEU‑u s druge strane, kada se u njemu navodi da provedba ZVSP‑a ne utječe na primjenu članaka 3. do 6. UFEU‑a. Novost te odredbe u odnosu na bivši članak 47. UEU‑a (kako je glasio prije Ugovora iz Lisabona) u činjenici je da „obveza ne‑utjecanja“ djeluje u dva smjera, jer ima za cilj „zaštititi“ politike Unije od mogućeg preklapanja s mehanizmima međuvladine suradnje, kao i „zaštititi“ ZVSP od mogućih sličnih učinaka politika Unije ( 27 ).

28. Kao treće, treba istaknuti važnost ustavnih načela koja obvezuju institucije Unije kada djeluju u području vanjskog djelovanja i čije poštovanje nadzire Sud ( 28 ). Zajedno s načelom lojalne suradnje koje je trenutno propisano u članku 4. stavku 3. UEU‑a, zahtijeva se poštovanje navedenih načela radi ostvarivanja ciljeva Unije, koji među ostalim obuhvaćaju ZVSP. U tom pogledu podsjećam da, u skladu s člankom 21. stavkom 3. UEU‑a Unija poštuje načela i ostvaruje ciljeve koji su nadahnjivali njezino stvaranje (iz stavaka 1. i 2. istog članka) u razvoju i provedbi vanjskog djelovanja.

29. Konačno, prije samog stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, Sud se već bio suočio s problemom razgraničenja politika Unije, osobito u okviru rasprave o tzv. proizvodima „dvojne namjene“ ( 29 ) u predmetu Werner, u kojoj je istaknuo da se „mjera čiji je učinak sprječavanje ili ograničavanje izvoza određenih proizvoda [...] ne može izuzeti iz područja zajedničke trgovinske politike zbog toga što je njezina svrha ostvariti ciljeve vanjske i sigurnosne politike“ ( 30 ). S druge strane, što se tiče mjere koja ima za cilj borbu protiv širenja lakog oružja, Sud je pojasnio da, s obzirom na članak 47. UEU‑a, Unija se nije mogla koristiti pravnim temeljem ZVSP‑a kako bi donijela odredbe koje su također u nadležnosti dodijeljenoj Zajednici Ugovorom o EZ‑u ( 31 ).

30. Sud stoga ostaje temeljni čuvar razgraničenja nadležnosti. S obzirom na ta utvrđenja treba ispitati jesu li akti koje misija Unije donese u okviru izvršenja proračuna Unije u nadležnosti Suda.

V – Proračun Unije i njegov nadzor u kontekstu vanjskog djelovanja

A – Kratki pregled u pogledu statusa misije Eulex Kosovo

31. Kao što je ispravno istaknuto u prethodno navedenim zaključcima Vijeća ( 32 ), „potrebno je osigurati najveću moguću dosljednost između akcija koje provodi Unija i akcija koje provode države članice radi pružanja potpore državama i partnerskim regionalnim organizacijama [...] kako bi mogle postupno poboljšati svoju sposobnost da same spriječe ili upravljaju krizama“.

32. Kao što proizlazi iz članka 2. Zajedničke akcije 2008/124, Eulex Kosovo pomaže ustanovama, pravosudnim tijelima i agencijama za provedbu zakona u njihovu napredovanju prema održivosti i odgovornosti osiguravajući da poštuju međunarodno priznate standarde i najbolje europske prakse.

33. Misija Eulex Kosovo, čiji su temelji u Rezoluciji 1244 Ujedinjenih naroda ( 33 ), najveća je civilna misija koja je ikada raspoređena u okviru ZVSP‑a. Osoblje misije u biti se sastoji od sudaca, državnih odvjetnika, policijskih službenika i carinskih službenika te ga čini 800 međunarodnih članova i 800 nacionalnih članova. Proračun te misije iznosi 90 milijuna eura godišnje i financira se doprinosima većine država članica Unije, kao i Kanade, Kraljevine Norveške, Švicarske Konfederacije, Republike Turske i Sjedinjenih Američkih Država ( 34 ).

34. Iz spisa proizlazi da misija Eulex Kosovo ima status operacije za upravljanje krizama za koju je odgovorno Vijeće koje ju je osnovalo i koje provodi politički nadzor i strateško upravljanje ( 35 ). Želja zakonodavca da se misije smatraju samo „operacijama“ doista je proizlazila iz odredbi Zajedničke akcije 2008/124 ( 36 ).

35. Međutim, treba istaknuti da je zakonodavac više puta izmijenio Zajedničku akciju 2008/124 ( 37 ), konkretno Odlukom 2014/349 (u daljnjem tekstu: Izmijenjena Zajednička akcija 2008/124). U skladu s člankom 15.a Izmijenjene Zajedničke akcije 2008/124, Eulex Kosovo može nabavljati usluge i robu, sklapati ugovore i administrativne dogovore, zapošljavati osoblje, imati bankovne račune, stjecati imovinu i raspolagati njome, ispunjavati svoje obveze te biti stranka u pravnom postupku u mjeri u kojoj je to potrebno s ciljem provedbe navedene Zajedničke akcije. Osim toga, navodim, protivno onomu što je na raspravi tvrdila misija Eulex Kosovo, da ta izmjena nije bila izolirana mjera koja se odnosi samo na nju, nego je provedena i u odnosu na misiju ZSOP‑a Europske unije u Nigeru ( 38 ).

B – Proračunska pravila koja se primjenjuju na ZVSP kao polazna točka za utvrđivanje nadležnosti Suda

1. Financiranje iz proračuna Unije

36. Želim podsjetiti da je prilikom potpisivanja Ugovora iz Maastrichta utvrđena razlika između administrativnih i operativnih izdataka koji nastaju u okviru drugog stupa, pri čemu administrativni izdaci uvijek terete proračun Zajednice. Iz tog razloga tvrdim da, u stvarnosti, problem proračunskih izdataka nikada nije bio, niti je sad, pitanje koje se odnosi na ZVSP. Naime, već je tada bilo predviđeno da dio financiranja ZVSP‑a podliježe proračunskim pravilima Zajednice, uključujući sustav nadzora koji se na njega primjenjuje.

37. S druge strane, što se tiče operativnih izdataka, Ugovorom iz Maastrichta predviđena je nadležnost Vijeća koje ih može staviti na teret država članica ili proračuna Zajednice. Ugovorom iz Amsterdama određeno je da se operativni izdaci financiraju iz proračuna Zajednice, uz dvije iznimke za izdatke nastale pri vojnim operacijama ili izdatke u području obrane, pri čemu Vijeće zadržava nadležnost da o tome jednoglasno odluči drukčije.

38. U Ugovoru iz Lisabona preuzet je postojeći posebni sustav. Naime, u skladu s člankom 41. stavkom 1. UEU‑a, administrativni izdaci koji nastanu zbog provedbe ZVSP‑a terete proračun Unije ( 39 ), dok na temelju članka 41. stavka 2. UEU‑a operativni izdaci terete proračun Unije u skladu s načelom prihvaćenim nakon Amsterdamskog ugovora. Tako misije ZSOP‑a, s obzirom na njihovu prirodu, financiraju države članice u skladu s mjerilom bruto državnog proizvoda (BDP) kada se radi o financiranju vojnih operacija, dok civilne i administrativne izdatke snosi Europska unija ( 40 ). U skladu s međuinstitucionalnim sporazumom iz 2013. ( 41 ) ukupni iznos rashoda poslovanja ZVSP‑a u cijelosti se uključuje u jedno proračunsko poglavlje pod nazivom „ZVSP“ ( 42 ).

39. U ovom slučaju, kao što proizlazi iz članka 16. Zajedničke akcije 2008/124 ( 43 ), svim se rashodima misije Eulex Kosovo upravlja u skladu s pravilima i postupcima Zajednice koji se primjenjuju na opći proračun Unije ( 44 ).

40. U tom je pogledu nesporno da su, s obzirom na to da su akcije ZVSP‑a obuhvaćene proračunskim stavcima Unije, upravljanje proračunom i s njime povezan nadzor u nadležnosti institucija Unije. U skladu s člankom 310. stavkom 1. UFEU‑a, svi prihodi i rashodi Unije trebaju se prikazati u proračunu. Godišnji proračun Unije utvrđuju Europski parlament i Vijeće u skladu s člankom 314. UFEU‑a. U izvršenje proračuna za financiranje akcija ZVSP‑a uključeno je više sudionika, među kojima su Vijeće, Skupina savjetnika Vijeća za ZVSP, Parlament, Komisija i države članice.

41. Činjenica na kojoj se temelji nadležnost Suda stoga proizlazi iz uporabe sredstava iz proračuna Unije i donošenja odluka koje ima za cilj osigurati njegovo izvršenje u okviru dužnosti koje izvršavaju subjekti ustanovljeni u skladu s aktima ZVSP‑a. To utvrđenje ni po čemu ne utječe na odredbe članka 24. stavka 1. drugog podstavka posljednje rečenice UEU‑a i članka 275. prvog stavka UFEU‑a kojima se propisuje da Sud načelno nije nadležan za odredbe koje se odnose na ZVSP kao ni za akte donesene na temelju tih odredbi ( 45 ).

42. Naime, akte koji se odnose na proračun Unije iz članka 310. stavka 3. UFEU‑a i koji ulaze u upravljanje funkcioniranjem subjekata stvorenih u okviru ZVSP‑a treba razlikovati od akata koji su doneseni na temelju odredbi Ugovora koje se odnose na ZVSP, kao što je Zajednička akcija 2008/124, kao i od akata koje su donijela tijela stvorena na temelju odredbi o ZVSP‑u i koji se odnose na ZVSP.

43. Iz tih razloga ne dijelim stav Komisije koja u svojem odgovoru Sudu najprije tvrdi da, u ovom slučaju, sud Unije odlučuje o razlogu nezakonitosti, koji se temelji na povredi pravila u području provedbe postupka javne nabave, i koji je „normativno mjerilo koje ne ulazi u ZVSP“, zbog čega se može utvrditi da isključenje nadležnosti što je predviđeno u članku 275. prvom stavku UFEU‑a nije primjenjivo, a da nije potrebno ispitati je li pobijani akt, sam po sebi, akt donesen na temelju odredbe ZVSP‑a.

44. Štoviše, tzv. teorija „težišta“ ili „političkih akata“, kako je brani zastupnik misije Eulex Kosovo i koja bi trebala dovesti do isključenja načela nadležnosti Suda ili do prihvaćanja upravo te nadležnosti, koja obuhvaća obvezu ne‑izvršavanja, ne primjenjuje se u pravu Unije. Dovoljno je podsjetiti da nadzor zakonitosti akata prava Unije ostaje temeljna i stalna vrijednost pravnog poretka Unije. U toj pravnoj zajednici, njezine države članice i njezine institucije podliježu nadzoru usklađenosti njihovih akata s temeljnom ustavnom poveljom a što je Ugovor. Ugovorom se tako utvrdio potpuni sustav pravnih lijekova i postupaka čija je svrha da Sudu Europske unije povjere nadzor nad zakonitošću akata institucija ( 46 ). „Pravo obratiti se sudu svojstveno je vladavini prava“, ono je njezina „posljedica“, „pobjeda i instrument“ ( 47 ).

45. Osim toga, s obzirom na prethodno navedenu sudsku praksu, i osobito presudu Werner (C‑112/91, EU:C:1993:27), proračun Unije ne može se izuzeti od proračunskih pravila koja se primjenjuju na politike i postupke prava Unije, s obzirom na to da služi financiranju mjera ZVSP‑a.

46. Kako bi se razgraničila nadležnost Suda treba, međutim, analizirati pravila koja se primjenjuju s obzirom na izvršenje proračuna, konkretno u području javne nabave koja može biti organizirana u kontekstu vanjskog djelovanja.

2. Provedba rashoda u pogledu ZVSP‑a

47. S povijesnog stajališta, prije svega treba napomenuti da je izvršenje proračuna Unije u području vanjskog djelovanja bilo podvrgnuto nadzoru koji je već u početku pokazivao svoje nedostatke. Već 1996. Revizorski je sud otkrio nedovoljan nadzor, kao i ozbiljne nepravilnosti u okviru postupka koji se odnosio na pružanje usluga logističke potpore ( 48 ). Kasnije je Revizorski sud u Mišljenju br. 1/97 posvećenom ZVSP‑u ukazao na nedostatak načina na koje Komisija sudjeluje u utvrđivanju financijskih, pravnih i operativnih odredbi koje se odnose na provedbu mjera ZVSP‑a s financijskim učinkom ( 49 ). Među preporukama Revizorskog suda koje su proizašle iz njegova Posebnog izvješća br. 13/2001, bile su, među ostalim, potreba donošenja jasnih odredbi u pogledu uloge Komisije u provedbi ZVSP‑a, kao i transparentnost financijskog upravljanja akcijama ZVSP‑a. U svojem Posebnom izvješću br. 11/2014 o uspostavi Europske službe za vanjsko djelovanje (ESVD) ( 50 ), Revizorski je sud osobito naveo nedostatak uključenosti posebnih predstavnika Unije u ESVD ( 51 ). Konačno, primjećujem da je 2012. Revizorski sud donio izvješće posvećeno posebno misiji Eulex Kosovo ( 52 ).

48. Što se tiče posebnih proračunskih pravila, člankom 317. UFEU‑a propisano je da Komisija izvršava proračun u suradnji s državama članicama u skladu s odredbama uredaba donesenih na temelju članka 322. UFEU‑a na vlastitu odgovornost i u granicama odobrenih proračunskih sredstava, vodeći pritom računa o načelima zdravog financijskog upravljanja. Ta je odredba pravni temelj financijske uredbe koja ima za cilj odrediti pravila o utvrđivanju i izvršenju općeg proračuna Unije. Stoga je treba tumačiti na način da se primjenjuje i na akte upravljanja i izvršenja proračuna koje donose misije Unije i koji ulaze u njezino vanjsko djelovanje.

49. U ovom slučaju, s obzirom na to da je društvo Elitaliana 29. ožujka 2012. ( 53 ) zaprimilo dopis s pobijanom odlukom o odbijanju, primjenjuje se financijska uredba donesena u skladu s člankom 279. UEZ‑a (koji je postao članak 322. UFEU‑a), odnosno Financijska uredba br. 1605/2002 kako je izmijenjena, osobito u odnosu na ESVD, Uredbom (EZ, Euratom) br. 1081/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. ( 54 ). Člankom 4. Financijske uredbe br. 1605/2002, u kojem se navodi načelo jedinstva i točnosti proračuna, propisano je da prihodi i rashodi Zajednice obuhvaćaju, među ostalim, rashode u vezi sa ZVSP‑om. Komisija tako proračunskom tijelu dostavlja, istodobno kad i prednacrt proračuna, dokument u kojem su predstavljeni, među ostalim, svi administrativni rashodi i rashodi upravljanja povezani s vanjskim djelovanjem Unije, uključujući misije ZVSP‑a koje se financiraju iz proračuna Unije ( 55 ).

50. Osim toga, Financijskom uredbom br. 1605/2002 predviđa se da se proračun može izvršavati izravno putem uprava Komisije ili posredno delegiranjem tijelima uređenima pravom Zajednice ili nacionalnim javnim pravom ( 56 ). U članku 54. navedene uredbe Komisiji se pruža mogućnost da, kada izvršava proračun posrednim centraliziranim upravljanjem ili decentraliziranim upravljanjem ( 57 ), delegira zadaće provedbe proračuna na osobe zadužene za izvršavanje posebnih akcija na temelju glave V. Ugovora o EU‑u koja se odnosi na ZVSP, koje su utvrđene u temeljenom aktu u smislu članka 49. navedene uredbe. U članku 49. Financijske uredbe br. 1605/2002 se, među temeljnim aktima u okviru ZVSP‑a, navodi donošenje zajedničkih akcija u smislu članka 14. UEU‑a ( 58 ). Dakle, nije sporno da je Zajednička akcija 2008/14 kojom je osnovana misija Eulex Kosovo donesena na temelju članka 14. UEU‑a.

51. Stoga, što se tiče misije Eulex Kosovo, u skladu s člankom 8. stavkom 4. Zajedničke akcije 2008/124, voditelj misije odgovoran je za provedbu proračuna misije Eulex Kosovo te u tu svrhu potpisuje ugovor s Komisijom. Nadalje, u skladu s člankom 16. Zajedničke akcije 2008/124 o financijskim aranžmanima, voditelj misije Komisiji koja ga nadzire podnosi iscrpno izvješće o djelatnostima poduzetima u okviru njegova ugovora.

52. Osim toga, navodim da je u lipnju 2012. Komisija donijela Komunikaciju o financijskom upravljanju misijama ZVSP‑a ( 59 ). Zatražila je od Vijeća da im dodijeli pravnu osobnost kako bi te misije bile odgovorne Komisiji za upravljanje sredstvima koja su im dodijeljena ( 60 ). Iako se radi o povjerljivom dokumentu, čini se da se izmjenama Zajedničke akcije, posebno dodavanjem članka 15.a Zajedničke akcije 2008/124 ispunjava taj zahtjev ( 61 ). Konačno, treba također istaknuti ulogu Službe za instrumente vanjske politike (IVP) Komisije u upravljanju proračunom Unije u predmetnom području ( 62 ).

3. Nadzor javne nabave u okviru vanjskog djelovanja

53. Kao što proizlazi iz pobijanog rješenja, u okviru misije Eulex Kosovo objavljen je ograničeni poziv na nadmetanje u vezi s projektom pod nazivom „Helikopterska potpora misiji Eulex Kosovo“ koja ima za cilj sklapanje ugovora o pružanju usluga. Kao što pojašnjava Komisija, sporni se akt dakle sastoji od pisane obavijesti od 29. ožujka 2012. kojom je voditelj misije Eulex Kosovo obavijestio tužitelja o svojoj odluci da predmetni ugovor o javnoj nabavi dodijeli konkurentu čija je ponuda bila uvrštena na prvo mjesto, odnosno društvu Starlite osnovanom prema irskom pravu, i da stoga odbije ponudu društva Elitaliana čija je ponuda uvrštena na drugo mjesto ( 63 ).

54. Stoga se radi o dodjeli ugovora o javnoj nabavi usluga zbog koje su isplaćeni iznosi na teret proračuna Unije ( 64 ).

55. Kao što pravilno ističe Komisija, sporna je odluka akt izvršenja proračuna Unije koji ni po čemu ne može ulaziti u područje klauzule isključenja nadležnosti Suda iz članka 24. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i članka 275. prvog stavka UFEU‑a, iako je navedenu odluku donijelo tijelo osnovano na temelju glave V. Ugovora o EU‑u. Osim toga, Komisija ističe da voditelj misije Eulex Kosovo u ovom slučaju djeluje u okviru financijskih nadležnosti Komisije te da stoga njegovi akti nisu obuhvaćeni ZVSP‑om. Taj pristup u skladu je ne samo s prethodno navedenim odredbama Financijske uredbe, radilo se o odredbama koje se primjenjuju ratione temporis ili o onima koje su trenutno na snazi, nego i s ovlastima koje su Ugovorima dodijeljene Komisiji (članak 17. stavak 1. četvrta rečenica UEU‑a), koje su navedene i u članku 9. stavku 1. Odluke 2010/427/EU ( 65 ).

56. S obzirom na prirodu spornog akta, relevantne su one odredbe koje proizlaze iz glave V. Financijske uredbe br. 1605/2002 o javnoj nabavi. Člancima 162. do 167. navedene uredbe potvrđuje se da se opća pravila o javnoj nabavi primjenjuju na vanjska djelovanja koja se financiraju iz proračuna ( 66 ). Međutim, iz toga proizlazi da poštovanje načela transparentnosti i dobrog financijskog upravljanja znači da tijela kojima su delegirane zadaće izvršenja u ime Komisije trebaju imati, među ostalim, transparentne postupke javne nabave i učinkovite unutarnje kontrole ( 67 ). Osim toga, u Financijskoj uredbi br. 1605/2002 ustraje se na činjenici da ugovori potpisani s fizičkim osobama moraju uključivati opća načela za javnu nabavu propisana u glavi V. dijela prvog i glavi IV. dijela drugog te uredbe u pogledu vanjskih djelovanja ( 68 ).

57. Što se tiče načina upravljanja, iz članka 166. stavka 1. točke (b) Financijske uredbe br. 1605/2002 proizlazi da se za akcije koje se vode u okviru ZVSP‑a sklapa ugovor ili sporazum o bespovratnim sredstvima između Komisije i fizičkih ili pravnih osoba odgovornih za provedbu predmetnih aktivnosti. U članku 167. Financijske uredbe br. 1605/2002 također se definira pojam „javni naručitelj“ koji obuhvaća „nacionalno ili međunarodno tijelo javnog sektora ili fizičke ili pravne osobe koje su korisnici bespovratnih sredstava za provedbu vanjskih djelatnosti.“

58. U ovom slučaju, iz poziva na nadmetanje proizlazi da se on odnosi na usluge hitnog helikopterskog prijevoza u medicinske svrhe („helicopter emergency medical service“) i na usluge zdravstvenog zračnog prijevoza („air ambulance service“). Čini mi se da je priroda traženih usluga stoga uglavnom civilna. Osim toga, u pozivu na nadmetanje voditelj misije određen je kao javni naručitelj („contracting authority“), tako da je obuhvaćen prethodno navedenim odredbama članka 166. i 167. Financijske uredbe br. 1605/2002 ( 69 ).

59. U tom pogledu, primjećujem da u odredbama članka 16. Zajedničke akcije 2008/124, osim u stavku 3., nema dodatnih elemenata relevantnih za utvrđivanje nadležnosti sudova Unije. To, naime, proizlazi iz svih odredbi o izvršenju proračuna Unije iz kojih proizlazi da je konačna odgovornost na Komisiji.

60. Iako je tako utvrđena nadležnost Općeg suda i Suda za odlučivanje u sporovima o postupcima javne nabave u okviru vanjskog djelovanja Unije, činjenica je da bi takve javne nabave ipak mogle biti izvan nadležnosti sudova Unije ako se odnose na djelovanja vojnog karaktera. Naime, kao što je prethodno navedeno, s obzirom na članak 41. UEU‑a, operacije s implikacijama u području vojske ili u području obrane terete proračun država članica, osim ako Vijeće odluči drukčije. S druge strane, što se tiče javne nabave civilnog karaktera, nadležnost Suda je nesporna ( 70 ).

61. Konačno, što se tiče sudjelovanja trećih država u financiranju operacija u civilne svrhe, dovoljno je uputiti na presudu Općeg suda u predmetu Nexans France/Entreprise commune Fusion for Energy ( 71 ), iz koje proizlazi da uporaba sredstava iz proračuna trećih država ne sprječava primjenu pravnih pravila Unije i izvršavanje nadzora sudova Unije. Osim toga, Financijskom uredbom br. 1605/2002 predviđena je mogućnost financiranja od strane vanjskih sudionika, kao što su treće države, a da se pri tome ne izlazi iz područja primjene pravila o izvršenju proračuna Unije ( 72 ).

VI – Dodatne napomene

62. Dodatno bih želio iznijeti nekoliko kratkih komentara u pogledu žalbe iz koje proizlazi ovaj predmet.

63. Prije svega, što se tiče posljedica Izmijenjene Zajedničke akcije 2008/124 za nadzor pobijanog rješenja nesporno je da se u članku 15.a navedene akcije potvrđuje sposobnost misije Eulex Kosovo da bude stranka u pravnom postupku, a u članku 16. utvrđuje odgovornost misije Eulex Kosovo u odnosu na sve pritužbe i obvezu koja proizlazi iz izvršavanja njezina mandata od 15. srpnja 2014. ( 73 ). Tako su u trenutačnom stanju prava pravna sredstva koja omogućuju nadzor zakonitosti pred Općim sudom jasno utvrđena podložno poštovanju uvjeta koji proizlaze iz članka 263. UFEU‑a.

64. Međutim, ovaj predmet u kojem je podnesena žalba ostaje ratione temporis unutar drugačijeg pravnog konteksta, zbog čega potvrđujem svoj stav da Opći sud pravilno nije priznao status tuženika misiji Eulex Kosovo, tako da se tužba društva Elitaliana treba smatrati nedopuštena te žalbu stoga treba u potpunosti odbiti.

65. Naime, Izmijenjena Zajednička akcija 2008/124 ne može ni na koji način utjecati na zakonitost pobijanog rješenja. Osim toga, što se tiče diskusije započete na raspravi u pogledu redoslijeda ispitivanja razloga nedopuštenosti od strane Općeg suda, kao i od strane Suda, smatram da u pravu Unije ne postoji razlog zbog kojeg bi se moglo smatrati da je rasuđivanje Općeg suda zahvaćeno pogreškom koja se tiče prava zato što je svoju analizu započeo ispitivanjem razloga nedopuštenosti ratione personae. Naprotiv, smatram da je redoslijed ispitivanja koji je odabrao Opći sud u potpunosti opravdan s obzirom na načelo ekonomičnosti postupka ( 74 ).

66. U svakom slučaju, sudovi Unije u budućnosti neće moći izbjeći razmatranje pitanja nedovoljne zaštite prava pojedinaca u kontekstu vanjskog djelovanja. Stoga raspravu o statusu misija i njihova osoblja, s obzirom na to da su im dane povlastice i imuniteti, treba biti popraćeno utvrđivanjem pravnih sredstava dostupnih pojedincima protiv akata koje su donijele misije i koji utječu na njihova prava i obveze.

VII – Zaključak

67. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da odluči na sljedeći način: S obzirom na članak 41. stavak 1. i 2. UEU‑a, sudovi Europske unije nadležni su za odlučivanje o zakonitosti akta koji se odnosi na izvršenje proračuna Europske unije koji je donijelo tijelo osnovano na temelju akta iz glave V. Ugovora o EU‑u kojom se uređuje vanjsko djelovanje Europske unije te zajednička vanjska i sigurnosna politika.

( 1 ) Izvorni jezik: francuski

( 2 ) U okviru dodjele ugovora o javnoj nabavi pod nazivom „EuropeAide/131516/D/SER/XK – Helikopterska potpora misiji EULEX na Kosovu (PROC/272/11)“.

( 3 ) SL L 42, str. 92.; SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 6., str. 76.

( 4 ) U okviru tužbe podnesene Općem sudu, misija Eulex Kosovo istaknula je prigovor nedopuštenosti koji se temeljio, s jedne strane, na činjenici da misija Eulex Kosovo nije imala svojstvo tuženika u predmetnom slučaju i, s druge strane, na nenadležnosti Općeg suda zbog činjenica da su pobijani akti doneseni na temelju odredbi Ugovora o EU‑u koje se odnose na zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku (ZVSP).

( 5 ) T‑213/12, EU:T:2013:292, u daljnjem tekstu: pobijano rješenje.

( 6 ) Za pojedinosti spora, upućuje se na pobijano rješenje, kao i na moje prvo mišljenje u tom predmetu (C‑439/13 P, EU:C:2014:2416).

( 7 ) Navodim da, unatoč usredotočenosti na primjenu predmetnih pravila ratione temporis, jedino misija Eulex Kosovo tvrdi da je Sud nadležan samo za odlučivanje o aktima Vijeća i Komisije, isključujući akte koje je donijela misija Eulex Kosovo. Iz toga zaključujem da misija Eulex Kosovo osporava nadležnost Suda u ovom predmetu.

( 8 ) SL L 248, str. 1.; SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 145., u daljnjem tekstu: Financijska uredba br. 1605/2002.

( 9 ) O usporedbi jedinstvenog i separatističkog tumačenja ZVSP‑a, vidjeti Everling, „Reflections on the structure of the European Union“, 29 CMLR, 1992., str. 1053. do 1077. O cjelovitom tumačenju Suda odredbi koje prethode sklapanju Ugovora iz Lisabona i nisu odredbe Zajednice, vidjeti presudu Segi i dr./Vijeće (C‑355/04 P, EU:C:2007:116).

( 10 ) Vidjeti članak C stavak 1. Ugovora o Europskoj uniji, u verziji Ugovora iz Maastrichta (SL 1992., C 191, str. 1.).

( 11 ) U pogledu isključive nadležnosti Unije i država članica, vidjeti „Zaključke Vijeća o globalnom pristupu EU“ od 12. svibnja 2014., t. 1., dostupne na internetskoj stranici: http://www.google.lu/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=0CCkQFjAB&url=http%3A%2F%2Fwww.consilium.europa.eu%2Ffr%2Fworkarea%2Fdownloadasset.aspx%3Fid%3D15788&ei=8TH0VKrAHcTVPLmygcAE&usg=AFQjCNGNI3D0A7gd1TpvI9RCQ_jx11LqUw&bvm=bv.87269000,d.ZWU.

( 12 ) Vidjeti internetsku stranicu http://www.europarl.europa.eu/RegData/bibliotheque/briefing/2014/130712/LDM_BRI(2014)130712_REV2_EN.pdf.

( 13 ) Dokument Vijeća 16927/09, pod nazivom „2009 Annual Report on the identification and implementation of lessons and best practices in civilian ESDP missions“, dostupan na internetskoj stranici: http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%2016927%202009%20EXT%201.

( 14 ) U skladu s pravilima glasovanja u smislu članka 31. UEU‑a.

( 15 ) Vidjeti Naert, F., „The Application of Human Rights and International Humanitarian Law“ u Drafting EU Missions’ Mandated et Rules of Engagement, Institut za međunarodno pravo KU Leuven, radni dokument br. 151., listopad 2011.

( 16 ) Zajednička akcija 2006/304/ZVSP od 10. travnja 2006. za osnivanje tima EU za planiranje (EUTP Kosovo) u pogledu operacije upravljanja krizom na Kosovu koju bi EU mogla provoditi u području pravne države i, eventualno, u drugim područjima (SL L 112, str. 19.).

( 17 ) Naime, voditelj Misije privremene uprave Ujedinjenih naroda na Kosovu (UNMIK) proširio je na EUPT Kosovo primjenu Uredbe UNMIK 2000/47 (UNMIK/Reg/2000/47, dostupna na internetskoj stranici www.unmikonline.org), kojom se provedbenom odlukom donesenom na zahtjev visokog predstavnika za ZVSP definiraju status, povlastice i imuniteti Snaga Organizacije Sjevernoatlantskog saveza na Kosovu (KFOR) i UNMIK‑a na području Kosova. Provedbena odluka 2006/18, prema izvorima koje navodi Sari, A., „Status of Forces and Status of Mission Agreements under the ESDP“, EJIL 2008., svezak 19., br. 1, str. 74. Vidjeti također članke 4. i 5. Zajedničke akcije 2006/304.

( 18 ) Sporazumi pod nazivom SOFA („Status of Forces Agreements“, status snaga u inozemstvu) za vojne operacije i SOMA („Status of Mission Agreement“, status sporazuma o misiji) za civilne operacije, vidjeti Sari, A., op. cit.

( 19 ) Vidjeti Model sporazuma između Europske unije i države domaćina o statusu snaga pod upravom Europske unije Dokument Vijeća 8720/05, dostupan na internetskoj stranici http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑8720‑2005‑INIT/fr/pdf.

( 20 ) Sporazum između država članica i Europske unije o statusu vojnog i civilnog osoblja upućenog u institucije Europske unije, stožera i snaga koje mogu biti stavljene na raspolaganje Europskoj uniji u okviru priprema i provedbe misija iz članka 17. stavka 2. Ugovora o Europskoj uniji, uključujući vježbe, te vojnog i civilnog osoblja država članica stavljenih na raspolaganje Europskoj uniji za djelovanje u tom okviru (SOFA EU) (SL 2003., C 321, str. 6.).

( 21 ) U tom pogledu, misija Eulex Kosovo upućuje na Zakon Republike Kosovo br. 03/L‑033 o imunitetima i povlasticama od 20. veljače 2008., dostupan na internetskoj stranici http//www.mfa‑ks.net/repository.docs/2008_03‑L033_en1.pdf, kao i na Bečke konvencije o diplomatskim odnosima od 18. travnja 1961. i konzularnim odnosima od 24. travnja 1963., o povlasticama i imunitetima Ujedinjenih naroda od 13. veljače 1946. te o povlasticama i imunitetima specijaliziranih ustanova Ujedinjenih naroda od 21. studenoga 1947.

( 22 ) Dokument Vijeća 15711/02 pod nazivom „Generic Status of Force Agreement for Police Mission – Imunities and privileges for EU Mission personnel”, dostupan na internetskoj stranici http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%2015711%202002%20INIT.

( 23 ) Međutim, treba primijetiti da sudski imunitet dodijeljen misijama ZVSP‑a i njihovu osoblju može imati posljedice na zaštitu temeljnih ljudskih prava u državi domaćinu s obzirom na članak 6. UEU‑a. O ljudskim pravima u pogledu nenadležnosti Europskog suda za ljudska prava (ESLJP) za odlučivanje o povredama članaka 2. i 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane 4. studenoga 1950. u Rimu, koje se mogu pripisati Ujedinjenim narodima na području Kosova, vidjeti presude ESLJP‑a Behrami i Behrami protiv Francuske, br. 71412/01, i Saramati protiv Francuske, Njemačke i Norveške, br. 78166/01. To je pitanje povezano s trenutačnom raspravom o ekstrateritorijalnim učincima Povelje Europske unije o temeljnim pravima, vidjeti Moreno‑Lax, V., „The Extraterritorial Application of The EU Charter of Fundamental Rights“, u The EU Charter of Fundamental Rights: a commentary, Hart 2014., str. 1657. do 1683. U pogledu odgovornosti države kada provodi „stvarni nadzor“ na području izvan vlastitog državnog područja, vidjeti presude ESLJP‑a Loizidou protiv Turske, br. 15318/89, i njezino strogo tumačenje koje proizlazi iz presude ESLJP‑a Bankovic protiv Belgije, br. 52207/99. Problem sudske zaštite ipak nema izravni utjecaj na pitanje koje je postavio Sud u ovom predmetu.

( 24 ) Mišljenje 2/13, EU:C:2014:2454, t. 252. i 253.

( 25 ) Vidjeti Hillion, C., „A Powerless Court? The European Court of Justice and the Common Foreign and Security Policy“, u The European Court of Justice and External Relations Law, Oxford, 2014., str. 47. do 73.

( 26 ) To proizlazi, s jedne strane, iz posebno opsežne sudske prakse sudova Unije (vidjeti presude Komisija i dr./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P, EU:C:2013:518; Vijeće/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776; Bank Melli Iran/Vijeće, T‑35/10 i T‑7/11, EU:T:2013:397 kao i Hassan/Vijeće, T‑572/11, EU:T:2014:682) i, s druge strane, iz izmjena Poslovnika Općeg suda Europske unije (vidjeti nacrt Poslovnika Općeg suda koji je dostupan na internetskoj stranici http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2014‑06/doc‑fr‑0000.pdf).

( 27 ) Vidjeti, Griller, S., „The Court of Justice and the Common Foreign and Security Policy“, u The Court of Justice and the construction of Europe (Sud i izgradnja Europe), 2013., str. 675. do 692.

( 28 ) U tom smislu vidjeti presude Vijeće/Hautala (C‑353/99 P, EU:C:2001:661, t. 28. i 29.) kao i Parlament/Vijeće (C‑658/11, EU:C:2014:2025, t. 79.).

( 29 ) Radi se o proizvodima koji mogu služiti u vojne, kao i u civilne svrhe.

( 30 ) Presuda Werner (C‑70/94, EU:C:1995:328, t. 10.). Takvim je tumačenjem zakonodavac zamijenio pravni okvir koji se prvobitno temeljio na zajedničkoj akciji ZVSP‑a, kao i uredbu donesenu na temelju zajedničke trgovinske politike, uredbom koja se temelji isključivo na trgovinskoj politici: vidjeti Uredbu Vijeća (EZ) br. 1334/2000 od 22. lipnja 2000. o uspostavljanju režima Zajednice za kontrolu izvoza robe i tehnologija s dvojnom namjenom (SL L 159, str. 1.).

( 31 ) Presuda Komisija/Vijeće (C‑91/05, EU:C:2008:288, t. 77.). Dodatno, za analizu u prilog judicial restraintu u okviru ZVSP‑a, vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika F. G. Jacobsa u predmetu Komisija/Grčka (C‑120/94, EU:C:1995:109, t. 54.).

( 32 ) Zaključci Vijeća o sveobuhvatnom pristupu EU‑a od 12. svibnja 2014., t. 11.

( 33 ) 10. lipnja 1999. Vijeće sigurnosti Ujedinjenih naroda donijelo je Rezoluciju 1244, u okviru koje Vijeće sigurnosti Ujedinjenih naroda „[o]dlučuje da se uspostavljena međunarodna civilna i sigurnosna prisutnost za početno razdoblje od 12 mjeseci nastavi i nakon toga, osim ako Vijeće sigurnosti ne odluči drugačije“ (stavak 19.), „[o]vlašćuje glavnog tajnika da, uz pomoć odgovarajućih međunarodnih organizacija, uspostavi međunarodnu civilnu prisutnost na Kosovu“ (stavak 10.).

( 34 ) Za više detalja vidjeti http://eeas.europa.eu/csdp/missions‑and‑operations/eulex‑kosovo/pdf/factsheet_eulex_kosovo_en.pdf.

( 35 ) Eulex Kosovo stoga nije misija osnovana u okviru Ujedinjenih naroda, protivno onomu što je, čini se, tvrdio predstavnik misije Eulex Kosovo.

( 36 ) Vidjeti osobito članak 10. stavak 2. Zajedničke akcije 2008/124. Osim toga, voditelj misije Eulex Kosovo sklopio je ugovor s Komisijom te je stoga zaposlen, ne na temelju natječaja u skladu s postupkom tijela europskih institucija, nego kao neovisni savjetnik na određeno vrijeme.

( 37 ) Zajednička akcija Vijeća 2009/445/ZVSP od 9. lipnja 2009. (SL L 148, str. 33., (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 5., str. 156.); Odluka Vijeća 2010/322/ZVSP od 8. lipnja 2010. (SL L 145, str. 13., (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 5., str. 181.)); Odluka Vijeća 2010/619/ZVSP od 15. listopada 2010. (SL L 272, str. 19., (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 4., str. 130.)); Odluka Vijeća 2011/687/ZVSP od 14. listopada 2011. (SL L 270, str. 31.); Odluka Vijeća 2011/752/ZVSP od 24. studenoga 2011. (SL L 310, str. 10., (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 6., str. 252.)); Odluka Vijeća 2012/291/ZVSP od 5. lipnja 2012. (SL L 146, str. 46., (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 10., str. 251.)); Odluka Vijeća 2013/241/ZVSP od 27. svibnja 2013. (SL L 141, str. 47., (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 15., str. 272.)); Odluka Vijeća 2014/349/ZVSP od 12. lipnja 2014. (SL L 174, str. 42.) i Odluka Vijeća 2014/685/ZVSP od 29. rujna 2014. (SL L 284, str. 51.).

( 38 ) Odluka Vijeća 2014/482/ZVSP od 22. srpnja 2014. o izmjeni Odluke 2012/392/ZVSP o misiji ZSOP‑a Europske unije u Nigeru (EUCAP Sahel Niger) (SL L 217, str. 31.). Komentare na pitanje učinaka Izmijenjene Zajedničke akcije 2008/124 iznijet ću u posljednjem dijelu ovog mišljenja, vidjeti točke 63. i 64.

( 39 ) Ugovorom iz Lisabona također su uvedena dva nova instrumenta financiranja vojnih operacija, s jedne strane, što se tiče hitnih mjera i, s druge strane, što se tiče početnog fonda za financiranje pripremnih aktivnosti (vidjeti članak 41. stavak 3. UEU‑a).

( 40 ) Carpentier, M., „La coordination des dépenses étatiques par la Commission. L’exemple de la PESC“, Revue française de finances publiques, br. 125., veljača 2014.

( 41 ) Međuinstitucionalni sporazum od 2. prosinca 2013. između Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije o proračunskoj disciplini, o suradnji u vezi s proračunskim pitanjima i o dobrom financijskom upravljanju (SL C 373, str. 1.).

( 42 ) Usput navodim da, s obzirom na to da rashodi povezani s operacijama s implikacijama u području vojske nisu uključeni u proračun Unije, toj praksi nedostaje transparentnost, konkretno s obzirom na klauzulu solidarnosti u području zajedničke obrane iz članka 222. UFEU‑a i članka 42. stavka 7. UEU‑a. Naime, na temelju navedenih članaka, Unija se može koristiti svojim vojnim sredstvima za pružanje pomoći i potpore Organizaciji Ujedinjenih naroda (OUN) i Organizaciji Sjevernoatlantskog saveza (NATO), a da nije jasno preuzima li Unija na sebe teret s tim povezanih vojnih rashoda.

( 43 ) Članak 16. Zajedničke akcije glasi kako slijedi:

„1. Financijski referentni iznos namijenjen pokrivanju rashoda povezanih s razdobljem od 16 mjeseci počevši od odobrenja OPLAN‑a iznosi 205.000.000 [eura].

2. Svim se rashodima upravlja u skladu s pravilima i postupcima Zajednice koji se primjenjuju na opći proračun EU‑a, uz iznimku da nikakvo predfinanciranje ne ostaje u vlasništvu Zajednice.

3. Podložno odobrenju Komisije, voditelj misije može s državama članicama EU‑a, s trećim državama koje sudjeluju i s ostalim međunarodnim činiocima sklopiti tehničke aranžmane u pogledu nabave opreme, usluga i prostora za EULEX KOSOVO. [...]

4. Voditelj misije podnosi iscrpno izvješće Komisiji, koja ga nadzire, o djelatnostima poduzetima u okviru njegova ugovora.

5. Financijskim aranžmanima poštuju se operativne obveze misije EULEX KOSOVO, uključujući i sukladnost opreme i interoperabilnost njegovih timova, te se uzima u obzir razmještanje osoblja po regionalnim uredima.

[...]“

( 44 ) Treba napomenuti da je Zajednička akcija 2008/124 bila predmet više izmjena koje su imale za cilj prilagoditi i povećati financijski referentni iznos za misiju Eulex Kosovo. Vidjeti u tom pogledu izmjene uvedene Zajedničkom akcijom 2009/445, kao i Odluku 2010/322.

( 45 ) Što se tiče klasičnog spora o izboru pravnog temelja, vidjeti presudu Parlament/Vijeće(C‑658/11, EU:C:2014:2025).

( 46 ) Presuda Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166, t. 23.).

( 47 ) Mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u predmetu Gestoras Pro Amnistía i dr./Vijeće (C‑354/04 P, EU:C:2006:667).

( 48 ) Posebno izvješće br. 4/96 o financijskom izvješću Europske izborne jedinice osnovane Zajedničkom akcijom zajedničke vanjske i sigurnosne politike u pogledu praćenja palestinskih izbora, s odgovorima Komisije (SL C 57, 1997., str. 1., t. 32.).

( 49 ) Mišljenje br. 1/97 nije objavljeno i nalazi se u Prilogu 5.b Posebnom izvješću Revizorskog suda br. 13/2001 o zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici (ZVSP), s odgovorima Vijeća i Komisije (vidjeti t. 10., bilješku na dnu str. 2. navedenog Izvješća) (SL C 338, 2001., str. 1.).

( 50 ) Posebno izvješće br. 11/2014 dostupno na internetskoj adresi: http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR14_11/SR14_11_FR.pdf.

( 51 ) Točka 35. i prateće točke posebnog izvješća br. 11/2014 Revizorskog suda.

( 52 ) Posebno izvješće br. 18/2012 o pomoći Europske unije Kosovu u području vladavine prava, dostupno na internetskoj stranici: http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/cont/dv/eca_sr182012_/eca_sr182012_fr.pdf.

( 53 ) To je prije stupanja na snagu Financijske uredbe (EZ, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 248.), 26. listopada 2012., koja se primjenjuje od 1. siječnja 2013.

( 54 ) SL L 311, str. 9.; SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 1., str. 293.

( 55 ) Članak 33. Financijske uredbe br. 1605/2002.

( 56 ) Vidjeti uvodnu izjavu 16. Financijske uredbe br. 1605/2002.

( 57 ) U skladu s člankom 53.a Financijske uredbe br. 1605/2002.

( 58 ) U verziji prema Ugovoru iz Nice.

( 59 ) C(2012) 4052/F1 Communication from the Commission Rules for the Financial management of the CFSP Missions.

( 60 ) Vidjeti prethodno navedenu Komunikaciju C(2012) 4052/F1. Spomenuta komunikacija, koja nije dostupna javnosti, navedena je u prethodno navedenom Posebnom izvješću br. 18/2012 Revizorskog suda.

( 61 ) Dodatno ističem da se Uredbom br. 966/2012 također uzimaju u obzir posebnosti ZVSP‑a.

( 62 ) Vidjeti godišnje izvješće IVP‑a dostupno na engleskom jeziku na sljedećoj internetskoj stranici: http://ec.europa.eu/dgs/fpi/documents/fpi_activity_report_2012_en.pdf.

( 63 ) Međutim, na raspravi je predstavnik misije Eulex Kosovo potvrdio da je izbor između društva Starlite i Elitaliana bio politički izbor, što proturječi njegovim pisanim očitovanjima.

( 64 ) Navodim da je problem nadzora zakonitosti javne nabave u okviru misija već bio podnesen Općem sudu u predmetu T‑511/08 u pogledu Policijske misije Europske unije u Afganistanu (EUPOL, Afganistan) osnovane na temelju Zajedničke akcije Vijeća 2007/369/ZVSP od 30. svibnja 2007. (SL L 139, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 5., str. 46.). Međutim tužba je brisana nakon povlačenja (vidjeti rješenje predsjednika Općeg suda Unity OSG FZE/Vijeće i EUPOL Afganistan, T‑511/08, EU:T:2010:138).

( 65 ) Odluka Vijeća od 26. srpnja 2010. o organizaciji i funkcioniranju Europske službe za vanjsko djelovanje (SL L 201, str. 30.).

( 66 ) Osim toga, navodim da se praktični vodič za postupke javne nabave u okviru vanjskog djelovanja Unije (PRAG 2014) odnosi na postupke javne nabave koji se primjenjuju na sve ugovore o vanjskoj pomoći Unije koji se financiraju iz općeg proračuna Europske unije (Proračun) i 10. Europskog proračuna za razvoj (EFR), http://ec.europa.eu/europeaid/prag/document.do?chapterId=1.&id=241. U spornom pozivu na nadmetanje koji je objavila misija Eulex Kosovo upućuje se na verziju navedenog vodiča koja je tada bila na snazi: vidjeti bilješku 1. poziva na nadmetanje (Service Contract Notice, Helicopter support to EULEX Mission in Kosovo no2, Pristina Kosovo), OJ/S S200 18/10/2011 br. 324817‑2011‑EN (preuzeto iz spisa pred Općim sudom u okviru predmeta koji je doveo do pobijanog rješenja).

( 67 ) Uvodna izjava 18. Financijske uredbe br. 1605/2002.

( 68 ) Uvodna izjava 45. Financijske uredbe br. 1605/2002.

( 69 ) U svakom slučaju, i kada tomu ne bi bilo tako, Sud je već presudio da se treba uzeti u obzir funkcionalno tumačenje kada se radi o tijelu koje, iako osnovano u svrhu provedbe zadaća koje su mu dodijeljene zakonom, nije službeno uključeno u državnu upravu, vidjeti presudu Beentjes (31/87, EU:C:1988:422, t. 11.).

( 70 ) Vidjeti također, u pogledu nacionalnih javnih nabava u području obrane i, konkretno, proizvoda koje je javni naručitelj nabavio posebno u vojne svrhe, ali koji mogu imati uvelike sličnu civilnu primjenu, presudu Insinööritoimisto InsTiimi (C‑615/10, EU:C:2012:324).

( 71 ) T‑415/10, EU:T:2013:141.

( 72 ) Vidjeti članke 162. do 165. Financijske uredbe br. 1605/2002.

( 73 ) U tom pogledu, misija Eulex Kosovo pitala se, u svojim očitovanjima, o retroaktivnoj primjeni članka 15.a Izmijenjene Zajedničke akcije 2008/124. S obzirom na članak 2. Odluke 2014/349 smatram da se navedeni članak 15.a primjenjuje od njegova stupanja na snagu, odnosno od 12. lipnja 2014.

( 74 ) Primjećujem, u tom pogledu, da je, suprotno mojim preporukama iz mišljenja u predmetu Švedska/Komisija (C‑547/10 P, EU:C:2012:565) kao i mišljenju nezavisnog odvjetnika D. Ruiz‑Jarabo Colomera u predmetu Vijeće/Boehringer (C‑23/00 P, EU:C:2001:511), Sud prihvatio praksu Općeg suda na temelju koje Opći sud nije ispitao dopuštenost tužbe koju je namjeravao odbiti kao neosnovanu. A maiori ad minus, što se tiče redoslijeda ispitivanja razloga nedopuštenosti, Sud ne može sankcionirati odabir Općeg suda.