16

Uvodne izjave 2., 3., 5. do 10., 12. do 19. i 26. pobijane uredbe glase: „(2) Europsko vijeće u svojim je zaključcima od 21. srpnja 2020. navelo da se financijski interesi Unije štite u skladu s općim načelima sadržanima u Ugovorima, osobito s vrijednostima navedenima u članku 2. UEU‑a. Također je istaknulo važnost zaštite financijskih interesa Unije i važnost poštovanja vladavine prava. (3) Vladavina prava zahtijeva da se sve javne ovlasti provode u okviru ograničenja utvrđenih pravom, u skladu s vrijednostima demokracije i poštovanjem temeljnih prava kako je utvrđeno u Povelji Europske unije o temeljnim pravima [u daljnjem tekstu: Povelja] i drugim primjenjivim instrumentima, te pod kontrolom neovisnih i nepristranih sudova. Posebice se zahtijeva da se poštuju ([Obavijest Komisije naslovljena ,Novi okvir [Unije] za jačanje vladavine prava’, COM(2014) 158 final, Prilog I.]) načela zakonitosti ([presuda od 29. travnja 2004., Komisija/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, t. 63.]), što podrazumijeva transparentan, odgovoran, demokratski i pluralistički postupak donošenja zakona; pravne sigurnosti ([presuda od 12. studenoga 1981., Meridionale Industria Salumi i dr., 212/80 do 217/80, EU:C:1981:270, t. 10.]), zabrane proizvoljnosti izvršenja izvršnih ovlasti ([presuda od 21. rujna 1989., Hoechst/Komisija, 46/87 i 227/88, EU:C:1989:337, t. 19.]), učinkovite sudske zaštite, uključujući pristup pravosuđu, koju provode neovisni i nepristrani sudovi ([presude od 27. veljače 2018., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, t. 31., 40. i 41., i od 25. srpnja 2018., Minister for Justice and Equality (Nedostaci u pravosudnom sustavu), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, t. 63. do 67.]), te diobe vlasti ([presude od 22. prosinca 2010., DEB, C‑279/09, EU:C:2010:811, t. 58., od 10. studenoga 2016., Poltorak, C‑452/16 PPU, EU:C:2016:858, t. 35., i od 10. studenoga 2016., Kovalkovas, C‑477/16 PPU, EU:C:2016:861, t. 36.]). […] (5) Kada zemlja kandidatkinja postane država članica, pridružuje se pravnoj strukturi koja počiva na temeljnoj pretpostavci prema kojoj svaka država članica dijeli sa svim drugim državama članicama i priznaje da one s njom dijele niz zajedničkih vrijednosti na kojima se temelji Unija, kao što je navedeno u članku 2. UEU‑a. Ta pretpostavka podrazumijeva i opravdava postojanje uzajamnog povjerenja među državama članicama u priznavanju tih vrijednosti i stoga u poštovanju prava Unije koje ih provodi (mišljenje 2/13 (Pristupanje Unije Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: EKLJP) od 18. prosinca 2014., EU:C:2014:2454, t. 168.). Zakoni i prakse država članica trebali bi i dalje biti u skladu sa zajedničkim vrijednostima na kojima se Unija temelji. (6) Iako ne postoji hijerarhija kad je riječ o vrijednostima Unije, vladavina prava ključna je za zaštitu drugih temeljnih vrijednosti na kojima se Unija temelji poput slobode, demokracije, jednakosti i poštovanja ljudskih prava. Poštovanje vladavine prava suštinski je povezano s poštovanjem demokracije i temeljnih prava. Demokracija i poštovanje temeljnih prava ne mogu postojati bez poštovanja vladavine prava i obratno. (7) Kad god države članice izvršavaju proračun Unije, uključujući sredstva dodijeljena putem Instrumenta Europske unije za oporavak uspostavljenog na temelju Uredbe Vijeća (EU) 2020/2094 [od 14. prosinca 2020. o uspostavi Instrumenta Europske unije za oporavak radi potpore oporavku nakon krize uzrokovane bolešću COVID-19 (SL 2020., L 433 I, str. 23.)] i putem zajmova i drugih instrumenata zajamčenih proračunom Unije, te bez obzira na način provedbe kojom se koriste, poštovanje vladavine prava ključan je preduvjet za poštovanje načela dobrog financijskog upravljanja sadržanih u članku 317. [UFEU‑a]. (8) Države članice mogu osigurati dobro financijsko upravljanje samo ako javna tijela postupaju u skladu s pravom, ako istražne službe i državno odvjetništvo učinkovito postupaju protiv prijevara, uključujući poreznu prijevaru, utaju poreza, korupciju, sukob interesa ili druge povrede prava te ako neovisni sudovi i Sud Europske unije mogu provoditi učinkovito sudsko preispitivanje proizvoljnih ili nezakonitih odluka javnih tijela, uključujući odluka tijela za izvršavanje zakonodavstva. (9) Neovisnost i nepristranost pravosuđa trebala bi uvijek biti zajamčena, a istražne službe i državno odvjetništvo trebali bi moći pravilno izvršavati svoje funkcije. Pravne i istražne službe te državno odvjetništvo trebali bi raspolagati dostatnim financijskim i ljudskim resursima te postupcima kako bi postupali učinkovito i uz puno poštovanje prava na pošteno suđenje, uključujući prava na obranu. Pravomoćne presude trebale bi se učinkovito izvršavati. Ti se uvjeti zahtijevaju kao minimalno jamstvo protiv nezakonitih i proizvoljnih odluka javnih tijela koje bi mogle naštetiti financijskim interesima Unije. (10) Neovisnost pravosuđa posebice podrazumijeva da predmetno pravosudno tijelo na temelju relevantnih pravila te u praksi može izvršavati svoje pravosudne funkcije posve samostalno, a da se pritom ni u kojem pogledu na nalazi u hijerarhijskom ili podređenom odnosu i da ne prima naloge ili upute ni iz jednog izvora, te da je na taj način zaštićeno od vanjskih utjecaja ili pritisaka koji mogu narušiti neovisnu prosudbu njegovih članova i utjecati na njihove odluke. Jamstva neovisnosti i nepristranosti pretpostavljaju postojanje pravila, osobito u pogledu sastava tijela, imenovanja, trajanja funkcija kao i razloga za izuzeće i opoziv njegovih članova, kako bi se među pojedincima otklonila svaka opravdana sumnja u neovisnost tog tijela od utjecaja vanjskih čimbenika i njegovu neutralnost u odnosu na interese o kojima odlučuje. […] (12) U članku 19. UEU‑a, u kojem se konkretizira vrijednost vladavine prava navedena u članku 2. UEU‑a, od država članica zahtijeva se da osiguraju učinkovitu pravnu zaštitu u područjima obuhvaćenima pravom Unije, uključujući ona koja se odnose na izvršenje proračuna Unije. Samo postojanje učinkovitog sudskog preispitivanja, čija je svrha osigurati usklađenost s pravom Unije, bit je vladavine prava i iziskuje neovisne sudove ([presuda od 27. veljače 2018., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, t. 32. do 36.]). Održavanje neovisnosti sudova presudno je, kako je potvrđeno člankom 47. drugim stavkom Povelje ([presuda od 27. veljače 2018., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, t. 40. i 41.]). To osobito vrijedi za sudsko preispitivanje valjanosti mjera, ugovora ili drugih instrumenata koji rezultiraju javnim rashodima ili dugovima, među ostalim u kontekstu postupaka javne nabave koji također mogu biti predmet sudskog postupka. (13) Stoga postoji jasna veza između poštovanja vladavine prava i učinkovitog izvršenja proračuna Unije u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja. (14) Unija je razvila niz instrumenata i postupaka kojima se promiče vladavina prava i njena primjena, uključujući financijsku potporu organizacijama civilnog društva, europski mehanizam vladavine prava i Pregled stanja u području pravosuđa u [Uniji], te pruža učinkovit odgovor institucija Unije na povrede vladavine prava s pomoću postupaka zbog povrede i postupka predviđenog u članku 7. UEU‑a. Mehanizam koji je predviđen ovom Uredbom dopunjuje te instrumente zaštitom proračuna Unije od povreda načelâ vladavine prava koje utječu na njezino dobro financijsko upravljanje ili zaštitu financijskih interesa Unije. (15) Povrede načelâ vladavine prava, posebice one koje osobito utječu na pravilno funkcioniranje javnih tijela i učinkovito sudsko preispitivanje, mogu ozbiljno naštetiti financijskim interesima Unije. To se odnosi na pojedinačne povrede načelâ vladavine prava i još više na povrede koje su raširene ili su posljedica učestalih praksi ili propusta javnih tijela ili općih mjera koje su donijela takva tijela. (16) Utvrđivanje povreda načelâ vladavine prava zahtijeva temeljitu kvalitativnu procjenu Komisije. Ta bi procjena trebala biti objektivna, nepristrana i pravedna te bi se njome trebale uzeti u obzir relevantne informacije iz dostupnih izvora i priznatih institucija, uključujući presude Suda Europske unije, izvješća Revizorskog suda, Komisijino godišnje izvješće o vladavini prava i Pregled stanja u području pravosuđa u [Unije], izvješća [OLAF‑a] i, prema potrebi, Ureda europskog javnog tužitelja (EPPO), te zaključci i preporuke relevantnih međunarodnih organizacija i mreža, uključujući tijela Vijeća Europe poput Skupine država protiv korupcije (GRECO) [Vijeća Europe] i [Europske komisije za demokraciju kroz pravo (Venecijanska komisija)], posebice njezin popis kriterija za vladavinu prava, te europske mreže vrhovnih sudova i pravosudnih vijeća. Komisija bi se mogla savjetovati s Agencijom Europske unije za temeljna prava i Venecijanskom komisijom ako je to potrebno za pripremu temeljite kvalitativne procjene. (17) Mjere na temelju ove Uredbe osobito su potrebne u slučajevima u kojima se drugim postupcima utvrđenima zakonodavstvom Unije ne bi moglo učinkovitije zaštititi proračun Unije. Financijskim zakonodavstvom Unije te primjenjivim sektorskim i financijskim pravilima predviđaju se različite mogućnosti za zaštitu proračuna Unije, uključujući prekide, suspenzije ili financijske ispravke povezane s nepravilnostima ili ozbiljnim nedostacima u sustavima upravljanja i kontrole. Trebalo bi utvrditi mjere koje treba donijeti u slučaju povreda načelâ vladavine prava te postupak koji treba slijediti za donošenje takvih mjera. Takve bi mjere trebale uključivati suspenziju plaćanjâ i obveza, suspenziju obročne isplate sredstava ili prijevremenu otplatu zajmova, smanjenje financiranja u okviru postojećih obveza te zabranu preuzimanja novih obveza s primateljima ili sklapanja novih sporazuma o zajmovima ili drugih instrumenata zajamčenih proračunom Unije. (18) Pri utvrđivanju mjera koje je potrebno donijeti trebalo bi primjenjivati načelo proporcionalnosti, osobito uzimajući u obzir ozbiljnost situacije, vrijeme koje je proteklo od početka relevantnog postupanja, trajanje i ponavljanje postupanja, namjeru, stupanj suradnje predmetne države članice pri uklanjanju povreda načelâ vladavine prava, te učinke na dobro financijsko upravljanje proračunom Unije ili financijske interese Unije. (19) Ključno je da se legitimni interesi krajnjih primatelja i korisnika pravilno zaštite pri donošenju mjera u slučaju povreda načelâ vladavine prava. Pri razmatranju donošenja mjera, Komisija bi trebala uzeti u obzir njihov mogući učinak na krajnje primatelje i korisnike. Uzimajući u obzir to da su u okviru podijeljenog upravljanja plaćanja Komisije državama članicama pravno neovisna od plaćanja nacionalnih tijela korisnicima, ne bi trebalo smatrati da se odgovarajućim mjerama na temelju ove Uredbe utječe na dostupnost sredstava za plaćanja korisnicima u skladu s rokovima plaćanja utvrđenima u primjenjivim sektorskim i financijskim pravilima. Odluke donesene na temelju ove Uredbe i obveze prema krajnjim primateljima ili korisnicima utvrđene u ovoj Uredbi dio su primjenjivog prava Unije u pogledu provedbe financiranja u okviru podijeljenog upravljanja. Države članice na koje se mjere odnose trebale bi redovito izvješćivati Komisiju o ispunjavanju svojih obveza prema krajnjim primateljima ili korisnicima. Izvješćivanje o ispunjavanju obveza plaćanja prema korisnicima utvrđenih u primjenjivim sektorskim i financijskim pravilima Komisiji bi trebalo omogućiti da provjeri da odluke na temelju ove Uredbe ni na koji način ne utječu, izravno ili neizravno, na plaćanja koja treba izvršiti na temelju primjenjivih sektorskih i financijskih pravila. Kako bi se ojačala zaštita krajnjih primatelja ili korisnika, Komisija bi trebala pružiti informacije i smjernice putem internetskih stranica ili portala, zajedno s odgovarajućim alatima za obavješćivanje Komisije o svakoj povredi pravne obveze državnih subjekata i država članica da nastave izvršavati plaćanja nakon donošenja mjera na temelju ove Uredbe. Komisija bi trebala dalje postupati na osnovi tih informacija kako bi provjerila jesu li se poštovala primjenjiva pravila, posebno članak 69., članak 74. stavak 1. točka (b) i članak 104. Uredbe (EU) 2021/1060 [Europskog parlamenta i Vijeća od 24. lipnja 2021. o utvrđivanju zajedničkih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu plus, Kohezijskom fondu, Fondu za pravednu tranziciju i Europskom fondu za pomorstvo, ribarstvo i akvakulturu te financijskih pravila za njih i za Fond za azil, migracije i integraciju, Fond za unutarnju sigurnost i Instrument za financijsku potporu u području upravljanja granicama i vizne politike (SL 2021., L 231, str. 159. i ispravci SL, L 261, str. 58. i SL 2021., L 450, str. 158.)]. Prema potrebi, kako bi se osiguralo da se svi iznosi koje državni subjekti ili države članice duguju stvarno isplate krajnjim primateljima ili korisnicima, Komisija bi trebala ostvariti povrat isplata ili, gdje je to primjereno, izvršiti financijski ispravak smanjivanjem potpore Unije programu u skladu s primjenjivim sektorskim i financijskim pravilima. […] (26) Postupkom za donošenje i ukidanje mjera trebalo bi poštovati načela objektivnosti, nediskriminacije i jednakog postupanja prema državama članicama te bi se on trebao provoditi na osnovi nepristranog pristupa koji se temelji na dokazima. Ako iznimno predmetna država članica smatra da postoje ozbiljne povrede tih načela, može od predsjednika Europskog vijeća zatražiti da predmet uputi sljedećem Europskom vijeću. U takvim izvanrednim okolnostima ne bi trebalo donositi nikakvu odluku u vezi s mjerama sve dok Europsko vijeće ne raspravi o tom predmetu. Taj postupak u pravilu ne smije trajati dulje od tri mjeseca nakon što Komisija podnese svoj prijedlog Vijeću.”