MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE

od 17. rujna 2020. ( 1 )

Predmet C‑501/18

BT

protiv

Balgarska Narodna Banka

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Administrativen sad Sofia‑grad (Upravni sud grada Sofije, Bugarska))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 94/19/EZ – Sustavi osiguranja depozitâ – Pojam nedostupnog depozita – Dospjeli i naplativi depoziti – Utvrđivanje nedostupnosti depozitâ – Isplativi depoziti – Ugovorna odredba koja se protivi Direktivi 94/19 – Načelo nadređenosti prava Unije – Uredba (EU) br. 1093/2010 – Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo – Preporuka o mjerama potrebnim za usklađivanje s Direktivom 94/19 – Tumačenje i mogućnost pozivanja – Valjanost”

1. Vlasnik depozita na tekućem računu otvorenom na njegovo ime u Korporativnoj Targovskoj Banci (u daljnjem tekstu: banka KTB) pred bugarskim sudom ( 2 ) pokrenuo je 2016. postupak protiv Balgarske Narodne Banke (Bugarska narodna banka; u daljnjem tekstu: BNB) za naknadu štete koju je pretrpio zbog kašnjenja s isplatom tog depozita.

2. Tužitelj je u tom sporu tvrdio da je BNB trebao proglasiti nedostupnost depozitâ u banci KTB u roku propisanom Direktivom 94/19/EZ ( 3 ). Budući da nije tako postupio, snosi odgovornost za kašnjenje s povratom i mora platiti zatezne kamate koje su dospjele do isplate iznosa depozita.

3. Nadležni sud uputio je zahtjev za prethodnu odluku o kojem je Sud odlučio u presudi Kantarev od 4. listopada 2018. ( 4 ).

4. Prije donošenja presude Kantarev, drugi bugarski sud, Administrativen sad Sofia‑grad (Upravni sud grada Sofije), uputio je zahtjev za prethodnu odluku u okviru sličnog spora koji se također odnosio na tužbu zbog BNB‑ove imovinske odgovornosti, utemeljenu na argumentima koji se djelomično podudaraju.

5. Nakon donošenja presude Kantarev Sud je zatražio od Administrativen sad Sofia‑grad (Upravni sud grada Sofije) da se izjasni o tome želi li ostati pri svojem zahtjevu za prethodnu odluku, što je potonji potvrdio.

6. U skladu s uputom Suda, ovo mišljenje odnosi se samo na dva upućena pitanja koja se u presudi Kantarev ili nisu razmatrala ili je to učinjeno iz drugog kuta: (a) pojam „dospjeli i naplativi depozit” iz članka 1. točke 3. podtočke i. Direktive 94/19; i (b) učinak Preporuke Europskog nadzornog tijela za bankarstvo (u daljnjem tekstu: EBA) od 17. listopada 2014. ( 5 ).

7. Budući da sam ograničio svoju analizu na ta dva pitanja, na presudu Kantarev uputit ću, prema potrebi, u prikazu pravnog okvira te prilikom iznošenja činjenica na temelju kojih je utvrđen povrat sredstava deponiranih u banci KTB i svoje ocjene o njima.

I. Pravni okvir

A. Pravo Unije

1. Direktiva 94/19, izmijenjena Direktivom 2009/14 ( 6 )

8. Što se tiče relevantnih uvodnih izjava i članaka te direktive, upućujem na točke 3. do 6. presude Kantarev.

2. Uredba (EU) br. 1093/2010 ( 7 )

9. Uvodne izjave 27. do 29. glase kako slijedi: „(27) Osiguravanje pravilne i potpune primjene prava Unije temeljni je preduvjet za cjelovitost, transparentnost, učinkovitost i uredno funkcioniranje financijskih tržišta, stabilnost financijskog sustava i neutralnih uvjeta tržišnog natjecanja za financijske institucije u Uniji. Stoga treba uspostaviti mehanizam kojim Tijelo rješava slučajeve izostanka primjene ili nepravilne primjene prava Unije koji dovode do njegova kršenja. Taj bi se mehanizam trebao primjenjivati u područjima gdje pravo Unije definira jasne i bezuvjetne obveze. (28) Potrebno je primjenjivati mehanizam od tri koraka kako bi se omogućio proporcionalan odgovor na slučajeve nepravilne ili nedostatne primjene prava Unije. Prvo, Tijelo bi trebalo biti ovlašteno za ispitivanje navodne nepravilne ili nedostatne primjene obveza iz prava Unije od strane nacionalnih tijela u njihovoj nadzornoj praksi, što se zaključuje preporukom. Drugo, ako nadležno nacionalno tijelo ne poštuje preporuku, Komisija bi trebala biti ovlaštena za izdavanje formalnog mišljenja, uzimajući u obzir preporuku Tijela, u kojem se od nadležnog tijela zahtijeva poduzimanje potrebnih mjera kako bi se osigurala usklađenost s pravom Unije. (29) Treće, radi prevladavanja iznimnih situacija dugotrajnog nedjelovanja dotičnog nadležnog tijela, Tijelo bi trebalo biti ovlašteno da u krajnjem slučaju donese odluke upućene pojedinim financijskim institucijama. Ta bi ovlast trebala biti ograničena na iznimne okolnosti u kojima nadležno tijelo nije usklađeno s formalnim mišljenjem koje mu je upućeno, te u kojima je pravo Unije izravno primjenjivo na financijske institucije na temelju postojećih ili budućih propisa Unije.”

10. Člankom 1. stavkom 2. propisuje se: „Tijelo djeluje u okviru ovlasti koje su mu dodijeljene ovom Uredbom te u okviru područja primjene Direktive 2006/48/EZ, Direktive 2006/49/EZ, Direktive 2002/87/EZ, Uredbe (EZ) br. 1781/2006, Direktive 94/19/EZ, i u mjeri u kojoj se ti akti primjenjuju na kreditne i financijske institucije i nadležna tijela koja ih nadziru, u okviru relevantnih dijelova Direktive 2005/60/EZ, Direktive 2002/65/EZ, Direktive 2007/64/EZ i Direktive 2009/110/EZ, uključujući sve direktive, uredbe i odluke koje se temelje na tim aktima, te u okviru bilo kojeg drugog zakonski obvezujućeg akta Unije kojim se Tijelu dodjeljuju zadaće.”

11. Člankom 4. točkom 2. podtočkom iii. definiraju se kao „nadležna tijela”: „s obzirom na sustave osiguranja depozita, tijela koja upravljaju sustavima osiguranja depozita u skladu s Direktivom 94/19/EZ ili, ako poslovanjem sustava osiguranja depozita upravlja privatno društvo, tijelo javne vlasti koje nadzire te sustave u skladu s tom Direktivom.”

12. Člankom 16. predviđa se: „1. S ciljem uspostavljanja dosljednih, učinkovitih i efektivnih nadzornih praksi unutar ESFS‑a te osiguravanja zajedničke, ujednačene i dosljedne primjene prava Unije, Tijelo izdaje smjernice i preporuke upućene nadležnim tijelima ili financijskim institucijama. […] 3. Nadležna tijela i financijske institucije moraju ulagati napore da se usklade s tim smjernicama i preporukama. U razdoblju od dva mjeseca od izdavanja smjernice ili preporuke svako nadležno tijelo dužno je potvrditi da je usklađeno ili da se namjerava uskladiti s tom smjernicom ili preporukom. U slučaju da nadležno tijelo nije usklađeno ili da se ne namjerava uskladiti, dužno je o tome obavijestiti Tijelo, navodeći svoje razloge. Tijelo objavljuje činjenicu da nadležno tijelo nije usklađeno ili da se ne namjerava uskladiti s tom smjernicom ili preporukom. Tijelo također može odlučiti, na pojedinačnoj osnovi, objaviti razloge koje je navelo nadležno tijelo za neusklađivanje s tom smjernicom ili preporukom. Nadležno tijelo mora o toj objavi biti unaprijed obaviješteno. Ako se to zahtijeva u toj smjernici ili preporuci, financijske institucije moraju jasno i detaljno izvješćivati o tome jesu li usklađene s tom smjernicom ili preporukom. […]”

13. Člankom 17. utvrđuje se: „1. Ako nadležno tijelo ne primjenjuje akte iz članka 1. stavka 2., ili ih primjenjuje na način za koji se čini da predstavlja kršenje prava Unije, uključujući regulatorne tehničke standarde i provedbene tehničke standarde utvrđene u skladu s člancima od 10. do 15., a posebno ako nije osiguralo da financijska institucija zadovoljava zahtjeve propisane tim aktima, Tijelo djeluje u skladu s ovlastima iz stavaka 2., 3. i 6. ovog članka. 2. Na zahtjev jednog nadležnog tijela ili više njih, Europskog parlamenta, Vijeća, Komisije ili Interesne skupine za bankarstvo ili na vlastitu inicijativu, a nakon što je izvijestilo dotično nadležno tijelo, Tijelo može istražiti navodno kršenje ili neprimjenjivanje prava Unije. […] 3. Najkasnije dva mjeseca od početka istrage, Tijelo može uputiti preporuku dotičnom nadležnom tijelu te navesti mjeru koja je potrebna za usklađivanje s pravom Unije. Nadležno tijelo izvješćuje u roku deset radnih dana od primitka preporuke Tijelo o mjerama koje je poduzelo ili koje namjerava poduzeti kako bi se osigurala usklađenost s pravom Unije. 4. Ako se nadležno tijelo nije uskladilo s pravom Unije u roku mjesec dana od primitka preporuke Tijela, Komisija može, nakon što ju je Tijelo o tome obavijestilo ili na vlastitu inicijativu, izdati formalno mišljenje u kojemu od nadležnog tijela zahtijeva da poduzme mjere potrebne za usklađivanje s pravom Unije. Formalno mišljenje Komisije uzima u obzir preporuku Tijela. Komisija mora izdati takvo formalno mišljenje najkasnije tri mjeseca od donošenja preporuke. Komisija može produljiti to razdoblje za mjesec dana. Tijelo i nadležna tijela moraju osigurati Komisiji sve potrebne informacije. 5. Nadležno tijelo dužno je u roku deset radnih dana od primitka formalnog mišljenja iz stavka 4. izvijestiti Komisiju i Tijelo o mjerama koje je poduzelo ili koje namjerava poduzeti radi usklađivanja s tim formalnim mišljenjem. 6. Ne dovodeći u pitanje ovlasti Komisije iz članka 258. UFEU‑a, ako se nadležno tijelo ne uskladi s formalnim mišljenjem iz stavka 4. u razdoblju koje je u njemu navedeno te ako je potrebno pravodobno ispraviti takvu neusklađenost kako bi se održali ili ponovno uspostavili neutralni uvjeti tržišnog natjecanja ili osiguralo uredno funkcioniranje i cjelovitost financijskog sustava, Tijelo može, ako su relevantni zahtjevi iz akata navedenih u članku 1. stavku 2. izravno primjenjivi na financijske institucije, donijeti pojedinačnu odluku upućenu financijskoj instituciji kojom zahtijeva da provede potrebne mjere kako bi ispunio svoje obveze prema pravu Unije, uključujući prestanak bilo kakve prakse. Odluka Tijela mora biti u skladu s formalnim mišljenjem koje je izdala Komisija na temelju stavka 4. 7. Odluke koje su donesene u skladu sa stavkom 6. imaju prednost nad svim prethodnim odlukama koje su o istom pitanju donijela nadležna tijela. Kada se poduzimaju mjere u vezi s pitanjima koja su predmet formalnog mišljenja u skladu sa stavkom 4. ili donose odluke u skladu sa stavkom 6., nadležna tijela moraju se uskladiti s formalnim mišljenjem ili odlukom, ovisno o slučaju. […]”

14. Članak 26. stavak 2. glasi: „Članak 16. koji se odnosi na ovlasti Tijela za donošenje smjernica i preporuka primjenjuje se na sustave osiguranja depozita.”

B. Nacionalno pravo

15. Upućujem na prijepis bugarskih zakona iz točaka 8. do 25. presude Kantarev.

16. Ističem jedino sadržaj članka 23. stavaka 1. i 5. Zakona za garantirane na vlogovete v bankite (Zakon o osiguranju bankovnih depozita) ( 8 ): „1. Fond nadoknađuje dugove dotične banke njezinim deponentima do osiguranih iznosa kad je [BNB] oduzeo odobrenje za rad komercijalnoj banci. […] 5. Fond počinje s isplatama najkasnije 20 radnih dana nakon datuma na koji je [BNB] donio odluku iz stavka 1.”

II. Spor i prethodna pitanja

17. Tužitelj BT i banka KTB sklopili su 2008., 2010. i 2011. tri ugovora o depozitima po viđenju, u eurima i bugarskim levima (BGN), za koje Fond za osiguranje bankovnih depozita (u daljnjem tekstu: Fond) jamči do iznosa od 196000 bugarskih leva po osobi.

18. Stanje banke KTB u 2014. godini i postupanje nacionalnih tijela na sljedeći su način opisani u presudi Kantarev (t. 27. i 28.): „Nakon što je banka KTB bila suočena s likvidnosnom krizom zbog masovnog povlačenja depozita koji su bili kod nje položeni, njezini predstavnici su 20. lipnja 2014. od BNB‑a zatražili uspostavu posebnog nadzora nad tom kreditnom institucijom. Oni su također obavijestili BNB o prestanku plaćanja i o svim bankovnim djelatnostima te institucije. Odlukom od istog dana upravni odbor BNB‑a je banku KTB stavio pod poseban nadzor za razdoblje od tri mjeseca. Izvršavanje obveza te kreditne institucije prekinuto je i njezina je djelatnost ograničena. Imenovani su upravitelji i BNB ih je zadužio da uz pomoć vanjskog revizora provedu procjenu aktive i pasive te institucije. […] Iz te je procjene proizišlo da je financijski rezultat banke KTB negativan i da ona ne ispunjava zahtjeve u području vlastitog kapitala koje predviđaju propisi Unije. Posljedično, BNB je odlukom od 6. studenoga 2014., kao prvo, oduzeo odobrenje za rad banci KTB, kao drugo, odlučio da se trebaju poduzeti mjere za otvaranje stečajnog postupka nad njom i, kao treće, odlučio da o tome treba obavijestiti Fond.”

19. Odlukom Upravnog odbora BNB‑a od 30. lipnja 2014. snižene su s učinkom od 1. srpnja 2014. kamatne stope za depozite u banci KTB na prosječan tržišni iznos i utvrđena je ljestvica standardnih kamatnih stopa ( 9 ).

20. Europska komisija je 1. kolovoza 2014. poslala je službenu opomenu bugarskom ministru financija u okviru postupka u skladu s člankom 258. UFEU‑a zbog pogrešnog prenošenja Direktive 94/19 i povrede članka 63. UFEU‑a ( 10 ).

21. Odlukom od 16. rujna 2014. Upravni odbor BNB‑a produljio je nadzorne mjere do 20. studenoga 2014.

22. EBA je 17. listopada 2014. izdala Preporuku EBA/2014/02 upućenu BNB‑u i Fondu u skladu s člankom 17. stavkom 3. Uredbe br. 1093/2010. U njoj je utvrdila da je BNB povrijedio pravo Unije time što nije poduzeo potrebne korake za utvrđivanje nedostupnosti depozitâ u skladu s člankom 1. točkom 3. podtočkom i. Direktive 94/19 i time što je odlučio obustaviti ispunjenje svih obveza i ne dopustiti deponentima pristup osiguranim depozitima.

23. U skladu s uvodnom izjavom 27. te preporuke, BNB‑ova odluka od 20. lipnja 2014. o stavljanju banke KTB pod poseban nadzor i obustavi njezinih obveza odgovara utvrđivanju nedostupnosti depozitâ u smislu članka 1. točke 3. podtočke i. Direktive 94/19 i stoga je Fond trebao platiti osigurane iznose nedostupnih depozita.

24. Povrat depozitâ tužitelju izvršen je na način sličan onome iz presude Kantarev ( 11 ), s tim što je, prema podacima suda koji je uputio zahtjev, Fond tužitelju isplatio njegove osigurane depozite u banci KTB u iznosu od 196000 bugarskih leva, uvećanom za odgovarajuće kamate od 30. lipnja do 6. studenoga 2014. Njegovi ostali depoziti u iznosu od 44070 bugarskih leva (oko 22500 eura) uvršteni su na popis priznatih tražbina u okviru stečajnog postupka prema redoslijedu predviđenom primjenjivim bugarskim zakonodavstvom.

25. Dana 7. ožujka 2015. Sofijski apelativen sad (Žalbeni sud u Sofiji, Bugarska) proglasio je 20. lipnja 2014. datumom početka insolventnosti banke KTB s obrazloženjem da je vlasnički kapital banke KTB od tada negativan.

26. Postupak zbog povrede obveze koji je Komisija pokrenula protiv Bugarske obustavljen je 10. prosinca 2015.

27. BT je sudu koji je uputio zahtjev podnio tužbu ( 12 ) za naknadu štete koja je nastala izravno ili neizravno zbog činjenja i propusta BNB‑a koji je, prema njegovu mišljenju, povrijedio pravo Unije u pogledu intervencije banke KTB.

28. Tužba sadrži dva zahtjeva: — Kao prvo, plaćanje zakonskih kamata koje odgovaraju osiguranom iznosu depozitâ u banci KTB za razdoblje od 30. lipnja do 4. prosinca 2014. u visini od 8627,96 bugarskih leva (oko 4400 eura). U prilog tom zahtjevu tužitelj ističe da je BNB, kao nadležno tijelo, propustio utvrditi da su ti depoziti bili nedostupni od 30. lipnja 2014., čime je povrijedio Direktivu 94/19 te je nezakonito odgodio njihovu isplatu do 4. prosinca 2014. — Kao drugo, isplatu 44070 bugarskih leva (oko 22500 eura), što je iznos depozitâ u banci KTB koji premašuje osigurani minimum. BNB‑ovo postupanje ubrzalo je insolventnost banke KTB pa su mogućnosti povrata tog iznosa u okviru nacionalnog stečajnog postupka bile minimalne, što predstavlja povredu članaka 17. i 52. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.

29. Kako bi odlučio o tim zahtjevima, Administrativen sad Sofia‑grad (Upravni sud grada Sofije) uputio je Sudu zahtjev za prethodnu odluku s nekoliko pitanja, od kojih prenosim samo ona na koja se odnosi moja analiza: „[…] 2. Proizlazi li iz uvodne izjave 27. Uredbe (EU) br. 1093/2010 […] da preporuka izdana na temelju članka 17. stavka 3. Uredbe u kojoj je utvrđeno da je središnja banka države članice prekršila pravo Unije u vezi s rokovima za isplatu osiguranih depozita deponentima te kreditne institucije u okolnostima poput onih u glavnom postupku: – dodjeljuje pravo deponentima te kreditne institucije da se pred nacionalnim sudom pozivaju na preporuku radi obrazloženja tužbe za naknadu štete zbog upravo te povrede prava Unije s obzirom na izričitu ovlast Europskog nadzornog tijela za bankarstvo da utvrđuje povrede prava Unije i to da deponenti nisu i ne mogu biti adresati te preporuke niti ona za njih ima izravne pravne posljedice; – valjana je u pogledu uvjeta da se prekršenim pravilom moraju predvidjeti jasne i bezuvjetne obveze, uzimajući u obzir da članak 1. točka 3. podtočka i Direktive 94/19/EZ […], tumačeći ga u vezi s uvodnima izjavama 12. i 13. te direktive, ne sadržava sve elemente potrebne da nastane jasna i bezuvjetna obveza država članica i da deponentima ne dodjeljuje izravna prava, kao i s obzirom na činjenicu da je tom direktivom predviđeno samo minimalno usklađivanje koje ne uključuje elemente na temelju kojih se utvrđuju nedostupni depoziti te da se ta preporuka ne temelji na drugim jasnim i bezuvjetnim odredbama prava Unije u pogledu tih elemenata, odnosno, među ostalim, procjene nedostatka likvidnosti i trenutačne nemogućnosti isplate, postojeće obveze određivanja mjera rane intervencije i nastavka poslovanja kreditne institucije; – valjana je s obzirom na predmet, osiguranje depozita i ovlast Europskog nadzornog tijela za bankarstvo da u skladu s člankom 26. stavkom 2. Uredbe (EU) br. 1093/2010 izdaje preporuke o sustavu osiguranja depozita u odnosu na nacionalnu središnju banku, koja nije dio nacionalnog sustava osiguranja depozita te nije nadležno tijelo u skladu s člankom 4. točkom 2. podtočkom iii. te uredbe? […] 4. Proizlazi li iz tumačenja članka 10. stavka 1. u vezi s člankom 1. točkom 3. podtočkom i. i člankom 7. stavkom 6. Direktive 94/19 te pravnih ocjena u presudi Suda Europske unije od 21. prosinca 2016., Vervloet i dr. (C‑76/15, EU:C:2016:975, t. 82. do 84.) da su područjem primjene odredbi te direktive obuhvaćeni deponenti, – čiji se depoziti tijekom razdoblja od obustave plaćanja kreditne institucije do oduzimanja njezina odobrenja za obavljanje bankarske djelatnosti nisu mogli vraćati na temelju ugovorâ i zakonskih odredbi, a dotični deponent nije izričito zatražio vraćanje, – koji su pristali na klauzulu kojom je predviđena isplata osiguranog iznosa depozita u skladu s postupkom utvrđenim pravom države članice, a osobito nakon povlačenja licencije kreditne institucije koja upravlja depozitima, i taj je uvjet ispunjen te – navedena klauzula ugovora o depozitima prema pravu države članice ima zakonsku snagu u odnosu na ugovorne strane? Proizlazi li iz odredaba te direktive ili drugih odredaba prava Unije da nacionalni sud ne smije uzeti u obzir takvu klauzulu ugovora o depozitima i ocjenjivati tužbu deponenta za plaćanje kamata zbog nepravodobne isplate osiguranog iznosa depozitâ u skladu s tim ugovorom na temelju uvjeta u pogledu izvanugovorne odgovornosti za štete zbog povrede prava Unije te na temelju članka 7. stavka 6. Direktive 94/19?”

III. Postupak pred Sudom

30. Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 6. kolovoza 2018.

31. BNB i Komisija podnijeli su pisana očitovanja, ali se nije smatralo potrebnim održati raspravu.

32. U odgovoru na pitanje Suda nakon objave presude Kantarev sud koji je uputio zahtjev naveo je 9. studenoga 2018. da ostaje pri svojem zahtjevu za prethodnu odluku jer, među ostalim, nisu otklonjene dvojbe o obvezi uzimanja u obzir Preporuke EBA/2014/02.

IV. Ocjena

A. Nedostupnost depozitâ, utvrđivanje isplativih depozita i isplata depozita (četvrto prethodno pitanje)

33. Ukratko, sud koji je uputio zahtjev želi znati obuhvaća li osiguranje predviđeno Direktivom 94/19 (članak 1. stavak 3. podstavak i., u vezi s njezinim člankom 7. stavkom 6. i člankom 10.), deponente: — čiji se depoziti tijekom razdoblja od obustave plaćanja kreditne institucije do oduzimanja njezina odobrenja za obavljanje bankarske djelatnosti nisu mogli vraćati na temelju ugovorâ i zakonskih odredbi, a da deponent nije zatražio njihov povrat; — koji su pristali na odredbu sa zakonskim učinkom među ugovornim stranama, kojom se predviđa isplata osiguranog iznosa u skladu s pravom države članice, odnosno nakon oduzimanja odobrenja kreditnoj instituciji koja upravlja depozitima.

34. U slučaju potvrdnog odgovora, sud koji je uputio zahtjev pita treba li izuzeti iz primjene takvu ugovornu odredbu prilikom ispitivanja zahtjeva za naknadu štete uzrokovane zakašnjelim plaćanjem osiguranog iznosa depozitâ u skladu s Direktivom 94/19.

35. Presuda Kantarev odnosila se na zahtjev za naknadu štete osobi čiji su depoziti u banci KTB bili naplativi (koji trebaju biti isplaćeni) nesumnjivo već u trenutku utvrđivanja nedostupnosti depozita. Međutim, u predmetu koji se sada razmatra riječ je o tome štiti li se istim odredbama Direktive 94/19 i deponent čiji depoziti u banci KTB tada nisu bili naplativi.

36. Detaljna analiza mehanizma osiguranja depozitâ uvedenog Direktivom 94/19 omogućuje, prema mojem mišljenju, da se objasni i odgovarajuće primijeni sudska praksa Kantarev.

37. Uključivanje nacionalnih sustava osiguranja depozitâ (u daljnjem tekstu: SOD) započinje postupkom čiji su osnovni elementi uređeni Direktivom 94/19. On ima dvostruki cilj: zaštititi deponente ( 13 ) i osigurati stabilnost bankarskog sustava ( 14 ).

38. Postupak provedbe osiguranja bankovnih depozita bolje se razumije ako razlikujemo tri faze: – početnu, u kojoj se utvrđuje nedostupnost depozitâ banke, što je zadaća nadležnog nacionalnog tijela; – srednju, u kojoj se utvrđuje koje depozite SOD treba vratiti; – završnu, u kojoj SOD vlasnicima vraća osigurane depozite.

1. Početna faza

39. Nadležno nacionalno tijelo treba odlučiti jesi li depoziti u financijskoj instituciji dostupni. Za donošenje te odluke člankom 1. točkom 3. podtočkom i. Direktive 94/19 zahtijeva se: – da depoziti budu „dosp[jeli] i […] naplativ[i] ali koj[e] kreditna institucija nije isplatila prema primjenljivim zakonskim i ugovornim obavezama” ( 15 ). – da su relevantna nadležna tijela utvrdila da se „prema njihovom mišljenju […] kreditna institucija za sada ne čini sposobnom, zbog razloga koji su direktno povezani s njezinom financijskom situacijom, izvršiti povrat depozita i da trenutačno nema izgleda da će to biti u stanju izvršiti”.

40. Rok u kojem nadležno nacionalno tijelo treba donijeti tu prvotnu odluku vrlo je kratak: „najkasnije pet radnih dana nakon što je prvi put utvrdilo da kreditna institucija nije isplatila dospjele i naplative depozite”.

41. Presudom Kantarev pojašnjeno je više elemenata uređenja te početne faze, na koje valja podsjetiti: – Člankom 1. točkom 3. podtočkom i. Direktive 94/19 pojedincima se dodjeljuju prava ( 16 ) i proizvodi izravan učinak, dok se državama članicama ostavlja određena margina prosudbe u pogledu imenovanja nadležnog tijela za utvrđivanje nedostupnosti depozitâ i ocjenu financijske situacije dotične kreditne institucije ( 17 ). – Nadležno tijelo mora utvrditi nedostupnost depozitâ što je prije moguće i najkasnije pet radnih dana nakon što je prvi put utvrdilo da kreditna institucija nije isplatila dospjele i naplative depozite. Ta je obveza bezuvjetna i dovoljno precizna ( 18 ). – Nedostupnost depozitâ mora se utvrditi izričitim aktom nadležnog nacionalnog tijela i ne može izvesti iz drugih akata nadležnih tijela ( 19 ). – Rok ( 20 ) od pet dana za utvrđivanje nedostupnosti je prisilan, a odstupanja nisu predviđena pa ih ni nacionalno tijelo ne može uvesti ( 21 ). – Odluka da se depoziti smatraju nedostupnima podliježe samo uvjetima („nužni[m] i dovoljni[m]”) iz članka 1. točke 3. podtočke i. prvog podstavka Direktive 94/19 ( 22 ). Ona stoga ne može ovisiti o insolventnosti kreditne institucije ili o oduzimanju njezina odobrenja za rad ( 23 ).

42. Međutim, u presudi Kantarev nije bilo riječi o pitanju koje sud koji je uputio zahtjev sad postavlja: obuhvaća li definicija „nedostupnog depozita” onaj koji zbog ugovorne odredbe nema svojstvo dospjelosti ni naplativosti jer se u ugovoru upućuje na nacionalni zakon prema kojem naplativost postoji samo u slučaju oduzimanja odobrenja za rad banci.

43. Prema mojem mišljenju, takav depozit ne može se kvalificirati kao „nedostupni depozit” tijekom te prve faze postupka. Depozit koji nije dospio niti je naplativ, u skladu sa zakonskim i ugovornim uvjetima koji se primjenjuju u skladu s nacionalnim pravom, nadležno nacionalno tijelo ne može uzeti u obzir kao nedostupan depozit.

44. Ključ za utvrđivanje je li depozit dospio i naplativ prije svega jest u ugovornom odnosu financijske institucije i njezina klijenta. Ako su oboje suglasni s time da financijska institucija nije dužna vratiti klijentu iznos njegova depozita do određenog trenutka, nije moguće govoriti o dospijeću ili obvezi ako taj trenutak još nije nastupio.

45. Takav depozit stoga ne može sam po sebi dovesti kreditnu instituciju do „financijske situacije” iz članka 1. točke 3. podtočke i. Direktive 94/19, u kojoj nije sposobna izvršiti isplatu depozitâ.

46. Međutim, uz depozite koji u određenom trenutku nisu dospjeli ni naplativi, financijska institucija raspolaže i brojnim dospjelim i naplativim depozitima. Ako je to slučaj, „dovoljno [je] da se utvrdi da ta kreditna institucija nije isplatila određene depozite i da su ispunjeni uvjeti iz članka 1. točke 3. podtočke i. Direktive 94/19 kako bi se proglasila nedostupnost svih depozita koje drži ta institucija” ( 24 ).

47. Ukratko, utvrđivanje nedostupnosti „odnosi [se] na objektivnu financijsku situaciju kreditne institucije i općenito se odnosi na sve depozite koje drži ta institucija, a ne na svaki pojedinačni” ( 25 ).

2. Srednja faza

48. U drugoj fazi postupka nadležno nacionalno tijelo mora odlučiti o depozitima koje SOD treba isplatiti ( 26 ).

49. Direktivom 94/19 u tu svrhu propisuje se: — da se izuzmu (odnosno, da se ne mogu se vratiti) depoziti ostalih kreditnih institucija u njihovu korist i za njihov vlastiti račun, vlastita sredstva financijskih institucija i depoziti koji proizlaze iz transakcija za koje su donesene kaznene presude za pranje novca (članak 2.). — da države članice mogu odrediti isključenje nekih deponenata ili određenih depozita iz osiguranja ili im odrediti nižu razinu osiguranja (članak 7. stavak 2). To treba učiniti u skladu s popisom utvrđenim u Prilogu I. Direktivi 94/19 ( 27 ). Nema dokaza da je Bugarska iskoristila tu mogućnost.

50. SOD treba vratiti (logično, u osiguranim iznosima) sve depozite bankarske institucije obuhvaćene izjavom o nedostupnosti, osim depozita koji su obuhvaćeni nekim razlogom za isključenje. Višestruke su posljedice te pretpostavke za ovaj spor.

51. Najprije, kao što sam već naveo, utvrđivanje nemogućnosti vraćanja ovisi isključivo o uvjetima iz članka 1. točke 3. podtočke i. Direktive 94/19. Ni ta ni bilo koja druga njezina odredba ne dopuštaju utvrđivanje dodatnih ni različitih uvjeta.

52. U presudi Kantarev odbačeno je da utvrđenje nedostupnosti depozitâ može ovisiti o prethodnom neuspješnom zahtjevu za isplatu sredstava (t. 81.), insolventnosti kreditne institucije ili oduzimanju njezina odobrenja za rad (t. 51.) ili o prethodnom stavljanju pod poseban nadzor koje provode bankarska tijela (t. 60.).

53. Nacionalni propis koji nameće takve ili druge zahtjeve, osim zahtjeva navedenih u članku 1. točki 3. podtočki i., povređuje tu odredbu te članak 10. stavak 1. Direktive 94/19.

54. Kao drugo, nadležno tijelo odlučuje o utvrđivanju nedostupnosti nakon što ocijeni poteškoće s kojima se kreditna institucija suočava pri isplati depozitâ zbog svoje financijske situacije. Iako, kao što sam također već naveo, ne bi bilo logično da se pri donošenju takve odluke automatski uzimaju u obzir depoziti s predviđenom obvezom povrata u budućnosti, ocjena nadležnog tijela odnosi se, kad postane odlukom, na sve depozite koje drži ta kreditna institucija ( 28 ).

55. Stoga je od tog trenutka opće pravilo da se vraćaju svi depoziti financijske institucije, neovisno o tome kad dospijevaju i kad ih treba vratiti (osim depozita navedenih u iscrpnom popisu iz članka 2. Direktive 94/19).

56. Drugim riječima, treba vratiti dospjele i naplative depozite kao i one koji to još nisu, kad se institucija nađe u objektivnom stanju financijske nesposobnosti ispunjavanja obveze vraćanja depozita. Ta situacija utječe kako na prošle i sadašnje obveze (dospjele i naplative depozite) tako i na buduće (nedospjele i nenaplative depozite).

57. Stoga nadležno tijelo u srednjoj fazi treba utvrditi sve depozite institucije kako bi SOD, ovisno o slučaju, izvršio naknadni povrat. To tumačenje članka 1. točke 3. podtočke i. i članka 10. stavka 1. Direktive 94/19 u najvećoj je mjeri u skladu s ciljevima Direktive 94/19 (zaštita deponenata i jamstvo stabilnosti financijskog sustava).

58. Kad povrat nedospjelih i nenaplativih depozita kreditne institucije podvrgnute SOD‑u u toj fazi ne bi bio izvršen mehanizmom osiguranja, deponenti bi bili izloženi riziku da u budućnosti neće ishoditi povrat svoje štednje u postupcima restrukturiranja i likvidacije kreditne institucije u teškoćama. Osim toga, stabilnost financijskog sustava bila bi ugrožena zbog nepostojanja povjerenja kupaca u sigurnost njihovih srednjoročnih i dugoročnih depozita.

3. Završna faza

59. U toj fazi SOD izvršava povrat ili isplatu depozitâ. U skladu s člankom 7. stavkom 1.a prvim podstavkom Direktive 94/19 države članice osiguravaju povrat iznosa do 100000 eura.

60. Povrat se mora izvršiti u kratkom roku (20 dana) ( 29 ) kako se ne bi dogodilo da deponentima njihove štednje postanu nedostupne i da im se time onemogući zadovoljavanje njihovih svakodnevnih potreba. Stabilnost bankarskog sustava također zahtijeva da povrat bude brz ( 30 ).

61. SOD‑ov povrat depozitâ nije povezan s mogućim postupcima restrukturiranja i likvidacije kreditne institucije jer se jedino tako može hitro provesti u roku od 20 dana od odluke o nedostupnosti ( 31 ). Dvojbe koje u tom pogledu može potaknuti uvodna izjava 12. Direktive 2009/14 ( 32 ) Sud je pojasnio na način da ti postupci ne utječu na nedostupnost depozita ni na njihov povrat ( 33 ).

62. Povrat depozitâ ne može se uvjetovati ni postojanjem prethodnog neuspješnog deponentovog potraživanja ( 34 ). Člankom 10. stavkom 3. Direktive 94/19 naglašava se da SOD ne može pozvati na rok od 20 dana kako bi deponentu koji nije mogao pravodobno podnijeti zahtjev za isplatu uskratio mogućnost da iskoristi pravo na osiguranje.

63. Ako SOD ne poštuje rok od 20 dana za isplatu osiguranih depozita, deponenti mogu zahtijevati, među ostalim, plaćanje pripadajućih kamata ( 35 ).

4. Sudsko jamstvo i nadređenost prava Unije

64. Članak 7. stavak 6. Direktive 94/19 određuje da „[d]ržave članice osiguravaju da prava deponenata na naknadu mogu biti predmetom zahtjeva koji podnosi deponent protiv sustava osiguranja depozita”.

65. Deponenti stoga mogu iskoristiti pravna sredstva koja su im na raspolaganju u njihovim nacionalnim porecima i tražiti poništenje SOD‑ovih odluka i propusta te zahtijevati naknadu štete koju im je on prouzročio.

66. Podsjećam da, prema mišljenju Suda, članak 1. točka 3. podtočka i. Direktive 94/19 „ima izravan učinak i pravno je pravilo koje pojedincima daje prava” ( 36 ).

67. U svojim tužbama pred nacionalnim sudovima deponenti mogu iskoristiti načelo nadređenosti prava Unije. Na temelju toga, nacionalni sud treba izuzeti iz primjene sva nacionalna pravila koja se protive Direktivi 94/19 ( 37 ): za potrebe ovog predmeta, iz primjene treba izuzeti nacionalnu odredbu koja se protivi članku 1. točki 3. podtočki i. Direktive ( 38 ).

68. Ta dužnost ne ovisi o činjenici je li bugarski zakonodavac tu odredbu Direktive 94/19 prenio u unutarnje provedbeno pravilo ( 39 ).

69. Načelo nadređenosti također podrazumijeva da, kada je nacionalno pravilo koje nije usklađeno s pravom Unije dio sadržaja ugovorne odredbe, nacionalni sud može na tu ugovornu odredbu proširiti posljedice nastale na temelju njezine neusklađenosti s pravom Unije. Nije važno iznosi li se argumentacija stranaka u tom pogledu u tužbi za naknadu štete ili u okviru drugih sudskih postupaka.

70. U predmetnim okolnostima, ništa ne priječi nacionalni sud da primijeni načelo nadređenosti ako (a) nacionalna odredba uvjetuje SOD‑ovu dužnost da isplati vlasnike još nedospjelih i nenaplativih depozita prethodnim oduzimanjem odobrenja za rad financijske institucije čiji su depoziti proglašeni nedostupnima; i ako se (b) to isto zakonsko uređenje prenosi u ugovornu odredbu koju prihvaća nacionalno pravo.

5. Sažetak

71. Prethodna razmatranja navode me na to da predložim sljedeći odgovor na četvrto prethodno pitanje: Članak 1. točku 3. podtočku i. Direktive 94/19 u vezi s njezinim člankom 7. stavkom 6. i člankom 10. treba tumačiti na način da: – Nadležno tijelo prilikom utvrđivanja nedostupnosti depozitâ ne može uzeti u obzir nedospio i nenaplativ depozit u skladu s primjenjivim zakonskim i ugovornim uvjetima. – Nedospio i nenaplativ depozit u skladu s primjenjivim zakonskim i ugovornim uvjetima treba smatrati isplativim depozitom nakon što nadležno tijelo utvrdi nedostupnost depozitâ financijske institucije. – Nacionalni sud dužan je izuzeti iz primjene nacionalno pravilo koje obvezu povrata još nedospjelih i nenaplativih depozita, za koje je utvrđena nedostupnost, uvjetuje prethodnim oduzimanjem odobrenja za rad depozitne financijske institucije. Također mora izuzeti iz primjene odredbu koja u ugovor o bankovnom depozitu prenosi navedeno nacionalno pravilo koje nije u skladu s pravom Unije.

B. Drugo prethodno pitanje: tumačenje i valjanost EBA‑ine Preporuke

72. Drugo prethodno pitanje odnosi se na Preporuku EBA/2014/02 donesenu na temelju članka 17. stavka 3. Uredbe br. 1093/2010. Konkretno, sud želi znati (a) mogu li se deponenti, iako nisu njezini adresati, pozivati na nju u okviru spora za naknadu štete zbog povrede prava Unije i (b) je li valjana.

1. EBA‑ine preporuke

73. EBA je nadležna intervenirati u provedbi direktiva Unije o SOD‑ima. u skladu s člankom 1. stavkom 2. Uredbe br. 1093/2010 ( 40 ).

74. U izvršavanju te zadaće EBA se može obratiti „nadležnim [nacionalnim] tijelima” u pogledu osiguranja depozitâ ( 41 ). U skladu s uvodnom izjavom 20. Uredbe br. 1093/2010, dužna je to učiniti radi promicanja dosljednog pristupa i osiguravanja jednakih pravila igre za sve i jednakog tretmana deponenata u cijeloj Uniji.

75. S obzirom na svoje ovlasti u pogledu SOD‑ova, EBA može: – izrađivati regulatorne i provedbene tehničke standarde ( 42 ). – donositi preporuke (i smjernice) upućene nadležnim tijelima ili financijskim institucijama o primjeni prava Unije u područjima koja nisu obuhvaćena regulatornim ili provedbenim tehničkim standardima ( 43 ). Dodijeljene ovlasti izričito se primjenjuju na SOD‑ove ( 44 ). – reagirati u područjima svoje nadležnosti na moguću povredu prava Unije ( 45 ) ako ga nacionalno tijelo ne primjenjuje ili ga primjenjuje pogrešno ( 46 ).

76. EBA‑ine preporuke nisu pravno obvezujuće. Kao što to proizlazi iz njihova naziva, njima se ne nalaže, nego samo poziva na djelovanje. One ulaze u kategoriju predviđenu u članku 288. petom stavku UFEU‑a ( 47 ).

77. Međutim, člankom 16. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 1093/2010 zahtijeva se da nadležna tijela i financijske institucije ulažu napore da se usklade s tim preporukama.

78. Tako shvaćene, ove preporuke imaju određen, ali neobvezujući, pravni učinak: nadležna nacionalna tijela dužna su u roku od dva mjeseca potvrditi da su usklađena s preporukom, da se namjeravaju uskladiti ili da se neće uskladiti s njom. U potonjem slučaju moraju EBA‑i navesti razloge na kojima se temelje (članak 16. stavak 3. drugi podstavak Uredbe br. 1093/2010), a EBA objavljuje činjenicu da nadležno tijelo nije usklađeno i njegove razloge ( 48 ).

79. EBA‑ine preporuke koje se temelje na članku 17. stavku 3. Uredbe br. 1093/2010 razlikuju se u nekim aspektima od preporuka iz članka 16.: – Preporuke iz članka 16. općenite su naravi i zahtijevaju da tijelo na koje se odnose objasni svoje razloge ne uskladi li se s njima („comply or explain”) ( 49 ). – Suprotno tomu, preporuke iz članka 17. stavka 3. pojedinačne su naravi, što ih približava odlukama (ali ne izjednačava s njima), a ad hoc postupak predviđen je kako bi se riješile posljedice neusklađivanja s njima.

80. Protiv nacionalnog tijela kojem je upućena preporuka iz članka 17. stavka 3. može se, ako je se ne pridržava ( 50 ), pokrenuti postupak zbog povrede obveze na koji ću se kasnije osvrnuti. Na neki način, te preporuke jesu (ili mogu biti) početak navedenog postupka ( 51 ) koji EBA pokreće uz potporu Komisije.

81. Preporuke iz članka 17. stavka 3. mogu, osim toga, osporavati dotične osobe pred Odborom za žalbe europskih nadzornih tijela na temelju članka 60. Uredbe br. 1093/2010.

82. EBA‑ine preporuke iz članka 17. stavka 3. Uredbe br. 1093/2010 nisu konačne niti proizvode obvezujuće pravne učinke, što utječe na mogućnost pozivanja na njih i na njihovo sudsko preispitivanje. Konkretno, zbog tih svojstava nije moguće provesti nadzor nad njihovom zakonitošću tužbom za poništenje iz članka 263. UFEU.

83. Naime, sudska praksa Suda dopušta tužbe za poništenje samo protiv obvezujućih pravnih akata ( 52 ), s obzirom na njihov stvarni sadržaj, kontekst njihova donošenja i ovlasti institucije koja ih je donijela ( 53 ).

84. Međutim, na EBA‑ine preporuke može se pozvati u sporu pred nacionalnim sudovima u kojima je potrebno tumačiti obvezujuće odredbe Unije s kojima su preporuke povezane ( 54 ).

85. Prije nego što razmotrim to pitanje, upućujem na postupak predviđen člankom 17. stavcima 1. do 8. Uredbe br. 1093/2010 ( 55 ) u skladu s kojim EBA‑ine preporuke postaju obvezujuće odluke posredstvom Komisije.

86. Kada EBA utvrdi da je nacionalno tijelo navodno netočno ili nedovoljno primjenjivalo odredbe prava Unije, ona mu šalje preporuku u kojoj navodi mjere koje mora poduzeti.

87. Ako nadležno nacionalno tijelo ne uzme u obzir tu preporuku i nastavi s njezinim nepridržavanjem, Komisija može intervenirati. To čini formalnim mišljenjem u kojem ga poziva da poduzme mjere koje su nužne za usklađivanje s pravom Unije.

88. U završnoj fazi postupka EBA može donijeti pojedinačnu odluku upućenu financijskoj instituciji i naložiti joj poduzimanje mjera potrebnih za ispunjenje obveza koje proizlaze iz prava Unije, uključujući i napuštanje neke prakse, pod uvjetom da je riječ o izravno primjenjivim pravilima ( 56 ).

89. EBA‑ine odluke tijekom te posljednje faze moraju biti u skladu s formalnim mišljenjem Komisije i imaju prednost pred svakom ranijom odlukom koja je donesena u odnosu na isti predmet. Riječ je, dakle, o pravnim aktima koji obvezuju financijske institucije kojima su upućeni, kao i nadležna nacionalna tijela, koje obvezuje formalno mišljenje Komisije ( 57 ).

2. Preporuka EBA/2014/02 pred nacionalnim sudom

90. Sud koji je uputio zahtjev pita može li se deponent (u ovom slučaju BT) pozvati na Preporuku EBA/2014/02 u sporu koji je pokrenuo protiv BNB‑a.

91. Preporuka EBA/2014/02, donesena na temelju članka 17. stavka 3. Uredbe br. 1093/2010, bila je upućena, kao što sam već naveo, BNB‑u i Fondu i sadržavala je relevantnu mjeru kako bi se uskladili s Direktivom 94/19 i prestali povređivati njezin članak 1. točku 3. podtočku i.

92. Prije donošenja Preporuke EBA/2014/02 Komisija je već podnijela tužbu zbog povrede obveze (članak 258. UFEU‑a) protiv Bugarske i uputila pismo opomene toj državi članici (1. kolovoza 2014.), a da se postupak zbog povrede kasnije nije nastavio ( 58 ).

93. Naime, nakon preporuke EBA/2014/02 nije uslijedilo formalno mišljenje Komisije, što je dovelo do toga da EBA nije donijela nikakvu odluku na temelju članka 17. stavka 6. Uredbe br. 1093/2010 ( 59 ).

94. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev dvojbena je usklađenost Preporuke EBA/2014/02 s pravom Unije (Direktiva 94/19 i Uredba br. 1093/2010). Kako bih odgovorio na te dvojbe, upućujem na općenitu mogućnost pozivanja na EBA‑ine preporuke pred nacionalnim sudovima, kao i na mogućnost pozivanja na preporuku o kojoj je ovdje riječ.

a) Općenita mogućnost pozivanja i prethodno pitanje o valjanosti

95. Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, „iako cilj preporuke nije stvaranje obvezujućih učinaka, nacionalni sudovi moraju uzeti u obzir te preporuke radi rješavanja sporova koji se pred njima vode, osobito kada razjašnjavaju tumačenje nacionalnih odredbi donesenih u svrhu osiguravanja njihove provedbe ili kada im je cilj dopunjavanje odredaba Unije koje imaju obvezujuću snagu” ( 60 ).

96. Slažem se s nezavisnim odvjetnikom M. Bobekom ( 61 ) da se obveza nacionalnih sudova da „uzima[ju] u obzir” preporuke, kada odlučuju o sporovima u kojima se primjenjuje obvezujuće pravo Unije koje se na njih odnosi, ne podudara s obvezom „usklađenog tumačenja” u smislu sudske prakse Von Colson i Kamann ( 62 ).

97. Ako nacionalni sudovi trebaju obratiti pozornost na preporuke (uključujući preporuke koje izdaje EBA) radi provedbe obvezujućeg prava Unije u državama članicama, logično je da Sudu mogu uputiti pitanja o tumačenju njihova sadržaja ( 63 ). Međutim, mogu li to učiniti kako bi ispitali njihovu valjanost?

98. Na prvi pogled, s obzirom na to da izravni nadzor zakonitosti preporuke tužbom za poništenje nije moguć, moglo bi se smatrati da se njezin neizravan nadzor zakonitosti, odnosno upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku o ocjeni valjanosti, također ne bi mogao provesti. Ima li smisla proglasiti nevaljanim akt koji nema obvezujuće pravne učinke?

99. Ako ne griješim, Sud se dosad ( 64 ) nije kategorički izjasnio u tom pogledu. Čini se da je presudom Grimaldi prešutno prihvaćena mogućnost prethodnih pitanja o ocjeni valjanosti preporuka ( 65 ), što nezavisni odvjetnik M. Bobek otvoreno priznaje ( 66 ).

100. Prema mojem mišljenju, najdosljednije bi bilo prihvatiti dopuštenost prethodnih pitanja o ocjeni valjanosti preporuka, polazeći od pretpostavke da ih nacionalni sud mora uzeti u obzir prilikom tumačenja obvezujućih odredaba prava Unije. Ne bi bilo logično da se taj nacionalni sud u svrhu tumačenja poziva na preporuku za koju s pravom sumnja da nije u skladu s pravom Unije, a nije na njemu da to utvrđuje ( 67 ).

101. Ponavljam, EBA‑ine preporuke koje se temelje na članku 17. stavku 3. Uredbe br. 1093/2010 jedan su od elemenata koje nadležni sud treba odvagnuti prilikom odlučivanja o sporu. Podsjećam da je riječ o tome je li povreda propisa Unije dovoljno ozbiljna pa stoga ispunjava jedan od triju uvjeta o kojima ovisi odgovornost države članice za povredu prava Unije ( 68 ).

102. Nacionalni sud može uzeti u obzir EBA‑inu preporuku prilikom rješavanja spora samo ako je njezin sadržaj u skladu s pravilima prava Unije, čiju provedbu može olakšati. Ako nacionalni sud smatra, kao što je to u ovom predmetu, da nije tako, ovlašten je uputiti zahtjev za prethodnu odluku Sudu, koji je jedini nadležan za utvrđivanje takve neusklađenosti.

b) Dvojbe suda koji je uputio zahtjev u pogledu Preporuke EBA/2014/02

103. Sud koji je uputio zahtjev dvoji o usklađenosti Preporuke EBA/2014/02 s pravom Unije jer (a) je upućena nacionalnom tijelu (BNB‑u) koje nije nadležno za utvrđivanje nedostupnosti depozitâ u pogledu banke KTB, a pritom nije namijenjena financijskim institucijama; i jer (b) bi mogla biti neusklađena s uvodnom izjavom 27. Uredbe br. 1093/2010 s obzirom na to da se člankom 1. točkom 3. podtočkom i. Direktive 94/19 ne utvrđuju jasne i bezuvjetne obveze.

1) Nacionalno tijelo nadležno za utvrđivanje nedostupnosti depozitâ

104. U skladu s člankom 4. točkom 2. podtočkom iii. Uredbe br. 1093/2010 „nadležna tijela” su „s obzirom na sustave osiguranja depozita, tijela koja upravljaju sustavima osiguranja depozita u skladu s Direktivom 94/19/EZ ili, ako poslovanjem sustava osiguranja depozita upravlja privatno društvo, tijelo javne vlasti koje nadzire te sustave u skladu s tom Direktivom”.

105. Među tim tijelima može biti, osim SOD‑a, tijelo za utvrđivanje nedostupnosti depozitâ, koje je u brojnim državama članicama nacionalna središnja banka ( 69 ).

106. Naime, člankom 1. točkom 3. podtočkom i. Direktive 94/19 „državama članicama ostavlja [se] margin[a] prosudbe kako bi odredile nadležno tijelo koje utvrđuje nedostupnost depozita” ( 70 ).

107. Sud koji je uputio zahtjev i Sud presudili su u predmetu Kantarev da je BNB tijelo nadležno za utvrđivanje nedostupnosti depozitâ u skladu s člankom 1. točkom 3. podtočkom i. Direktive 94/19 ( 71 ). Suprotno tomu, čini se da je sud koji je uputio zahtjev u ovom predmetu prihvatio argumente BNB‑a kojima se upućuje na suprotno ( 72 ).

108. Od 25. ožujka 2014., stupanjem na snagu izmjena Zakona za kreditnite institutsii (Zakon o kreditnim institucijama) ( 73 ) i u skladu s njegovim člankom 1. stavkom 2. točkom 1., BNB je tijelo koje je u Republici Bugarskoj nadležno za nadzor banaka u smislu članka 4. stavka 1. točke 40. Uredbe (EU) br. 575/2013 ( 74 ).

109. Novim Zakonom o osiguranju bankovnih depozita (Zakon za garantirane na vlogovete v bankite) iz 2015. u bugarsko se zakonodavstvo prenosi Direktiva 2014/49 koja kao nadležno tijelo za utvrđivanje nedostupnosti depozitâ proglašava tijelo koje je nadležno za bonitetni nadzor u skladu s Uredbom br. 575/2013 ( 75 ). Dakle, nema dvojbe da je BNB od 14. kolovoza 2015. nadležno tijelo za utvrđivanje nedostupnosti depozitâ u Bugarskoj.

110. Komisija smatra da je nadzorno tijelo također bilo nadležno za utvrđivanje nedostupnosti depozitâ, čak i prije 14. kolovoza 2015.

111. Međutim, smatram da nijednim Unijinim pravilom do donošenja Direktive 2014/49 nije utvrđen taj paralelizam. Uvodnom izjavom 50. te direktive ističe se da bi „[s] obzirom na razilaženja u administrativnim praksama u vezi sa SOD‑ovima u državama članicama, države članice trebale […] slobodno odlučiti o tijelu koje utvrđuje nedostupnost depozita”.

112. U tim okolnostima, na sudu je koji je uputio zahtjev da, na temelju bugarskog prava koje se primjenjuje u trenutku BNB‑ova postupanja prema banci KTB, odluči o tome je li tijelo nadležno za utvrđivanje nedostupnosti depozitâ bio BNB.

113. Ne treba zaboraviti da je Sud u presudi Kantarev već presudio da činjenica da bugarska tijela nisu utvrdila nedostupnost depozitâ u slučaju banke KTB predstavlja dovoljno ozbiljnu povredu članka 1. stavka 3. podtočke i. Direktive 94/19 ( 76 ).

2) Izravni učinak članka 1. stavka 3. podtočke i. Direktive 94/19/EZ:

114. Što se tiče nužnosti da se Preporuka EBA/2014/02 odnosi na izravno primjenjive zahtjeve prava Unije (u ovom slučaju iz Direktive 94/19), taj je zahtjev propisan tek člankom 17. stavkom 6. Uredbe br. 1093/2010 kako bi EBA donosila odluke upućene financijskim institucijama u kojima se zahtijeva da ispune obveze propisane pravilima Unije.

115. Zadnja rečenica uvodne izjave 27. Uredbe br. 1093/2010 ( 77 ) odnosi se na takve konačne EBA‑ine odluke, ali ne i na preporuke koje ona može donijeti na početku postupka. Logično je da je tako kad je riječ o EBA‑inoj obvezujućoj odluci, ali ne i kad je riječ o preporuci bez obvezujućih pravnih učinaka.

116. U svakom slučaju, kao što sam već naveo, članak 1. točka 3. podtočka i. Direktive 94/19 ima, u skladu s presudom Kantarev, izravan učinak tako da se pojedinci pred sudom koji je uputio zahtjev mogu pozivati na tu odredbu i preporuku koja se na nju odnosi ( 78 ). Stoga dvojbe o tom elementu Preporuke EBA/2014/02 nisu osnovane.

3. Utjecaj presude Kantarev na Preporuku EBA/2014/02

117. Prema Preporuci EBA/2014/02 ( 79 ), BNB je povrijedio članak 1. točku 3. podtočku i. Direktive 94/19 time što nije prijavio nedostupnost depozitâ u roku od pet dana nakon što banka KTB više nije mogla isplaćivati dospjele i naplative depozite.

118. EBA je smatrala da je BNB‑ova odluka da stavi banku KTB pod poseban nadzor i da privremeno obustavi njezine obveze jednaka proglašenju nedostupnosti depozitâ u smislu članka 1. točke 3. podtočke i. Direktive 94/19.

119. Presuda Kantarev to izjednačavanje ne dopušta. Naprotiv, Sud je u toj presudi presudio da se nedostupnost depozitâ mora utvrditi izričitim aktom nadležnog nacionalnog tijela, pri čemu se ona ne može izvesti iz drugih akata nadležnih tijela (poput odluke BNB‑a o stavljanju banke KTB pod poseban nadzor) niti presumirati iz okolnosti poput onih u glavnom postupku ( 80 ).

120. Stoga sud koji je uputio zahtjev ne treba uzeti u obzir taj element Preporuke EBA/2014/02 prilikom tumačenja prava Unije jer nije u skladu s člankom 1. točkom 3. podtočkom i. Direktive 94/19.

V. Zaključak

121. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da Administrativen sadu Sofia‑grad (Upravni sud grada Sofije) odgovori na sljedeći način: „1. Članak 1. točku 3. podtočku i. Direktive 94/19/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 1994. o sustavima osiguranja depozita, u vezi s njezinim člankom 7., stavkom 6. i člankom 10., treba tumačiti na način da: – Nadležno tijelo prilikom utvrđivanja nedostupnosti depozitâ ne može uzeti u obzir nedospio i nenaplativ depozit u skladu s primjenjivim zakonskim i ugovornim uvjetima – Nedospio i nenaplativ depozit u skladu s primjenjivim zakonskim i ugovornim uvjetima treba smatrati isplativim depozitom nakon što nadležno tijelo utvrdi nedostupnost depozitâ financijske institucije. – Nacionalni sud dužan je izuzeti iz primjene nacionalno pravilo koje obvezu povrata još nedospjelih i nenaplativih depozita, za koje je utvrđena nedostupnost, uvjetuje prethodnih oduzimanjem odobrenja za rad depozitne financijske institucije. Također mora izuzeti iz primjene odredbu koja u ugovor o bankovnom depozitu prenosi navedeno nacionalno pravilo koje nije u skladu s pravom Unije. 2. Preporuka Europskog nadzornog tijela za bankarstvo na temelju članka 17. stavka 3. Uredbe (EU) br. 1093/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o osnivanju europskog nadzornog tijela (Europskog nadzornog tijela za bankarstvo), kojom se izmjenjuje Odluka br. 716/2009/EZ i stavlja izvan snage Odluka Komisije 2009/78/EZ, jedan je od elemenata koje nadležni sud mora uzeti u obzir pri tumačenju Direktive 94/19 i odlučiti je li povreda propisa Unije dovoljno ozbiljna u smislu sudske prakse Suda. Međutim, nacionalni sud može uzeti u obzir takvu preporuku samo ako je njezin sadržaj u skladu s pravilima prava Unije čiju provedbu može olakšati, pri čemu Sudu treba uputiti zahtjev za prethodnu odluku o ocjeni valjanosti ako dvoji o njezinoj usklađenosti s tim pravilima. 3. Preporuka EBA/REC/2014/02 od 17. listopada 2014. Bugarskoj narodnoj banci i bugarskom Fondu za osiguranje depozita, koja se odnosi na mjere potrebne za usklađivanje s Direktivom 94/19, protivi se članku 1. točki 3. podtočki i. te direktive u dijelu u kojem se odluka te središnje banke da kreditnu instituciju stavi pod poseban nadzor i privremeno obustavi njezine obveze izjednačava s utvrđenjem nedostupnosti depozitâ.”

( 1 ) Izvorni jezik: španjolski

( 2 ) Administrativen sad Varna (Upravni sud u Varni, Bugarska)

( 3 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 1994. o sustavima osiguranja depozita (SL 1994., L 135, str. 5.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 12., str. 33.)

( 4 ) Predmet C‑571/16, u daljnjem tekstu: presuda Kantarev, EU:C:2018:807

( 5 ) Preporuka EBA/REC/2014/02 od 17. listopada 2014. Bugarskoj narodnoj banci i Bugarskom fondu za osiguranje depozita o mjerama potrebnim za usklađivanje s Direktivom 94/19 („Bulgarian National Bank and Bulgarian Deposit Insurance Fund on action necessary to comply with Directive 94/19/EC”; u daljnjem tekstu: Preporuka EBA/2014/02)

( 6 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2009. o izmjeni Direktive 94/19/EZ o sustavima osiguranja depozita u odnosu na razine pokrića i odgode isplate (SL 2009., L 68, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 244.). Direktiva 94/19 naknadno je stavljena izvan snage i zamijenjena preinačenom verzijom, iako s učinkom tek od 4. srpnja 2019. (vidjeti članak 21. Direktive 2014/49/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. o sustavima osiguranja depozita (SL 2014., L 173, str. 149. i ispravci SL 2014., L 212, str. 47. i SL 2014., L 309, str. 37.). Rok za prenošenje određenih odredbi preinačene verzije istekao je 3. srpnja 2015. (članak 20. Direktive 2014/49). U trenutku koji je relevantan za rješavanje ovog predmeta primjenjivala se samo Direktiva 94/19 (kako je izmijenjena Direktivom 2009/14).

( 7 ) Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o osnivanju europskog nadzornog tijela (Europskog nadzornog tijela za bankarstvo), kojom se izmjenjuje Odluka br. 716/2009/EZ i stavlja izvan snage Odluka Komisije 2009/78/EZ (SL 2010., L 331, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 12., str. 80.)

( 8 ) Tim se zakonom, objavljenim u DV‑u br. 49 od 29. travnja 1998., uređuju osnivanje, zadaće i djelatnost Fonda za osiguranje bankovnih depozita. U skladu s člankom 1.a Dodatnih odredaba iz 2009. (DV br. 44 od 12. lipnja 2009.), navedenim zakonom prenose se odredbe direktiva 94/19 i 2009/14.

( 9 ) Kamatne stope za tužiteljeve depozite izračunane su do 6. studenoga 2014. na temelju te odluke. Smatra se da navedene kamatne stope odgovaraju onima koje su utvrđene ugovorom.

( 10 ) Postupak zbog povrede obveze br. 2014/2240 Vidjeti priopćenje Komisije („Bugarska must allow bank customers to access their money”) od 25. rujna 2014. na https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_14_1041.

( 11 ) U skladu s točkom 30., „[j]edna bugarska kreditna institucija, koju je Fond zadužio za naknadu depozita koje je držala banka KTB, 4. prosinca 2014. je N. Kantarevom isplatila iznos od 86973,81 bugarskog leva (BGN) (oko 44465 eura), pri čemu je taj iznos uključivao kamate dospjele do 6. studenoga 2014., datuma oduzimanja odobrenja za rad banci KTB, tj. 2673,81 bugarski lev. U tom pogledu, do 1. srpnja 2014. kamatna stopa koja se primjenjivala na depozit tužitelja u glavnom postupku bila je u skladu s ugovornim uvjetima, dok je od tog datuma pa do 6. studenoga 2014. primijenjena kamatna stopa bila ona utvrđena odlukom upravnog odbora BNB‑a od 30. lipnja 2014., a kojom je smanjena kamatna stopa koja se primjenjivala na depozite banke KTB”.

( 12 ) Tužba je podnesena u skladu s bugarskim zakonodavstvom o odgovornosti uprave.

( 13 ) U svojem mišljenju u predmetu Anisimovienė i dr. (C‑688/15 i C‑109/16, EU:C:2017:475, t. 85.) tvrdio sam da je „kod definiranja pojma ‚depozita’ iz Direktive 94/19 ključna obveza povrata. Temeljno je obilježje ugovora o depozitu to da subjekt prima tuđu stvar uz obvezu njezina čuvanja i povrata. Osim toga, ne treba zaboraviti da se Direktivom 94/19 štediše u biti želi zaštititi u slučaju zatvaranja insolventne kreditne institucije. Time se štedišama prije svega želi zajamčiti da im zbog te insolventnosti neće biti onemogućen povrat (barem do određene granice) njihovih sredstava, koji se kreditna institucija zakonski obvezala izvršiti”.

( 14 ) Presude od 22. ožujka 2018., Anisimovienė i dr. (C‑688/15 i C‑109/16, EU:C:2018:209, t. 83.)., i Kantarev, t. 56.: cilj Direktive „je […] spr[iječiti] fenomene masovnog povlačenja depozita, ne samo iz kreditne institucije u teškoćama, nego i iz zdravih institucija kao posljedice gubitka povjerenja štediša u zdravlje tog [bankarskog]sustava”.

( 15 ) Jezične verzije te odredbe značenjski se razlikuju u nijansama. Među verzijama koje sam konzultirao, španjolska upotrebljava izraz depósito que haya vencido y sea pagadero u istom značenju kao engleska (deposit that is due and payable), talijanska (deposito dovuto e pagabile) i njemačka (eine Einlage, […] zwar fällig und von einem Kreditinstitut zu zahlen ist). Francuska i portugalska verzija prije upućuju na obvezu (dépôt qui est échu et exigible i depósito que, tendo‑se vencido e sendo exigível).

( 16 ) Ta je odredba, prema mišljenju Suda, „pravilo prava Unije kojemu je cilj dodjela prava pojedincima, jer joj [je] cilj […] osobito zaštita deponenata”. Nadalje, „utvrđenje nedostupnosti depozita ima izravan utjecaj na pravnu situaciju deponenta jer to utvrđenje pokreće mehanizam osiguranja depozita i, posljedično, isplatu deponentima” (presuda Kantarev, t. 102. do 104.).

( 17 ) Prema presudi Kantarev, t. 59.: „Doduše, uzimajući u obzir tekst članka 1. točke 3. podtočke i. Direktive 94/19 i osobito činjenicu da ta odredba precizira da nadležno tijelo treba utvrditi nedostupnost depozita ako su ‚prema njegovu mišljenju’ potrebni uvjeti ispunjeni, to tijelo raspolaže određenom marginom prosudbe. Međutim, ta se margina prosudbe odnosi na ocjenu pretpostavki propisanih tom odredbom, a ne na te pretpostavke kao takve ni na trenutak u kojem se mora provesti takvo utvrđenje.”

( 18 ) Ibidem, t. 99. i 100.

( 19 ) Kao, na primjer, BNB‑ova odluka o stavljanju banke KTB pod poseban nadzor tijekom razdoblja nakon nastanka njezinih problema sa solventnosti (presuda Kantarev, t. 78.).

( 20 ) Kratkoća tog roka temelj je zaštite deponenata i očuvanja stabilnosti financijskog sustava. Direktivom 2009/14 smanjen je s 21 dan na pet dana.

( 21 ) Presuda Kantarev, t. 60. i 61.

( 22 ) Ibidem, t. 49. i 50.

( 23 ) Ibidem, t. 52.

( 24 ) Ibidem, t. 82. Bez isticanja u izvorniku.

( 25 ) Ibidem, t. 82.

( 26 ) O poteškoćama koje ta faza uzrokuje u različitim državama članicama vidjeti analizu EBA‑e, „Opinion of the European Banking Authority on the eligibility of deposits, coverage level and cooperaation between deposit guarantee and schemes”, od 8. kolovoza 2019.

( 27 ) Osim mnogih depozita predviđenih u Prilogu I. Direktivi 94/19, člankom 5. stavkom 1. Direktive 2014/49 (koja se ratione temporis ne primjenjuje na ovaj spor) proširen je popis depozita izuzetih iz SOD‑ovih povrata: depoziti investicijskih poduzeća; depoziti čiji imatelj nije identificiran; depoziti osiguravajućih društava i društava za reosiguranje; depoziti društava za zajednička ulaganja; depoziti mirovinskih fondova; depoziti tijela javne vlasti; dužnički vrijednosni papiri kreditnih institucija i obveze iz vlastitih akcepata i vlastitih mjenica.

( 28 ) Presuda Kantarev, t. 82.

( 29 ) U skladu s člankom 10. stavkom 1. Direktive 94/19, SOD‑ovi moraju biti u mogućnosti izvršiti isplatu provjerenih zahtjeva deponenata u odnosu na nedostupne depozite u roku od 20 radnih dana od dana kada nadležna tijela donesu odluku o nedostupnosti. Samo u iznimnim okolnostima SOD može od nadležnih tijela zatražiti produljenje roka u trajanju od najviše 10 radnih dana.

( 30 ) Presuda Kantarev, t. 58.: ovim rokom nastoji se „izbje[ći] da financijske poteškoće s kojima je suočena kreditna institucija, makar i privremene, prouzroče masovno povlačenje depozita i da se te poteškoće prošire i na ostali bankarski sustav”.

( 31 ) Vidjeti prijedlog Direktive Vijeća o sustavima osiguranja depozita od 4. lipnja 1992. (COM (92) 188 final, SL 1992., C 163, str. 6.).

( 32 )

( 33 ) Presuda Kantarev, t. 64. i 65.: „[T]a se uvodna izjava odnosi samo na mogućnost da se depoziti smatraju nedostupnima u slučaju neuspjeha mjera rane intervencije ili reorganizacije, bez toga da se utvrđenje o nedostupnosti podvrgne okolnosti da te preventivne mjere nisu uspjele […] S druge strane, […] druga rečenica te uvodne izjave precizira da ta mogućnost ‚ne treba sprečavati nadležna tijela da ustraju u daljnjem restrukturiranju za vrijeme odgode isplate’ i da stoga podrazumijeva da te mjere ne utječu na utvrđenje o nedostupnosti depozita ni na njihov povrat.”

( 34 ) Ibidem, t. 81.

( 35 ) Ta se mogućnost sada izričito predviđa člankom 7. stavkom 7. Direktive 2014/49 o određivanju iznosa koji je potrebno isplatiti: „kamatu na depozite koja je obračunata no još nije knjižena u korist računa na dan kada mjerodavno upravno tijelo donese utvrđenje kako je navedeno u članku 2. stavku 1. točki 8. podtočki (a) ili kada pravosudno tijelo donese odluku kako je navedena u članku 2. stavku 1. točki 8. podtočki (b) nadoknađuje SOD. Ne smije se prekoračiti ograničenje iz članka 6. stavka 1.”.

( 36 ) Presuda Kantarev, točka 4. izreke

( 37 ) Presude od 4. prosinca 2018., Minister for Justice and Equality i Commissioner of An Garda Síochána (C‑378/17, EU:C:2018:979, t. 35.); od 19. studenoga 2019., A. K. i dr. (neovisnost Disciplinskog vijeća Vrhovnog suda) (C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982, t. 160. i 161. i navedena sudska praksa).

( 38 ) U točki 1. izreke presude Kantarev Sud je presudio da se članku 1. točki 3. i članku 10. stavku 1. Direktive 94/19 „protivi […] nacionalno zakonodavstvo prema kojem utvrđenje nedostupnosti depozita ovisi o insolventnosti kreditne institucije i o oduzimanju njezina odobrenja za rad”.

( 39 ) Kako navodi sud koji je uputio zahtjev, Direktiva 94/19, kako je izmijenjena Direktivom 2009/14, prenesena je u bugarsko pravo Zakonom o osiguranju bankovnih depozita iz 1998. i njegovim izmjenama iz 2009., koje su stupile na snagu 12. lipnja te godine. Međutim, članak 1. točka 3. podtočka i. Direktive 94/19 nije bila prenesena u nacionalno pravo tijekom spornog razdoblja, nego stupanjem na snagu novog Zakona o osiguranju bankovnih depozita od 14. kolovoza 2015. kojim je također prenesena nova Direktiva Vijeća 2014/48/EU od 24. ožujka 2014. o izmjeni Direktive 2003/48/EZ o oporezivanju dohotka od kamate na štednju (SL 2014., L 111, str. 50.), koja se ne primjenjuje na glavni postupak.

( 40 )

( 41 ) Vidjeti članak 4. točku 2. podtočku iii. Uredbe br. 1093/2010, čiji se tekst navodi u točki 104. ovog mišljenja.

( 42 ) Članak 26. stavak 3. Uredbe br. 1093/2010

( 43 ) Uvodna izjava 26. i članak 16. stavak 1. Uredbe br. 1093/2010

( 44 ) Članak 26. stavak 2. Uredbe br. 1093/2010: „[č]lanak 16. koji se odnosi na ovlasti Tijela za donošenje smjernica i preporuka primjenjuje se na sustave osiguranja depozita”.

( 45 ) Uvodnom izjavom 27. Uredbe br. 1093/2010 cilj tog postupka opisuje se na sljedeći način: „Osiguravanje pravilne i potpune primjene prava Unije temeljni je preduvjet za cjelovitost, transparentnost, učinkovitost i uredno funkcioniranje financijskih tržišta, stabilnost financijskog sustava i neutralnih uvjeta tržišnog natjecanja za financijske institucije u Uniji. Stoga treba uspostaviti mehanizam kojim Tijelo rješava slučajeve izostanka primjene ili nepravilne primjene prava Unije koji dovode do njegova kršenja. Taj bi se mehanizam trebao primjenjivati u područjima gdje pravo Unije definira jasne i bezuvjetne obveze.”

( 46 ) Članak 17. stavak 1. Uredbe br. 1093/2010

( 47 ) Prema mišljenju Suda, „[u]vođenjem preporuka kao posebne kategorije akata Unije te izričito predviđajući da one ‚nemaju obvezujuću snagu’, člankom 288. UFEU‑a željelo se institucijama ovlaštenima za njihovo donošenje povjeriti ovlast poticanja i uvjeravanja, što se razlikuje od ovlasti donošenja akata s obvezujućom snagom” (presuda od 20. veljače 2018., Belgija/Komisija, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, t. 26.).

( 48 ) Članak 16. stavak 3. treći podstavak Uredbe br. 1093/2010 Četvrtim podstavkom dodaje se da „[a]ko se to zahtijeva u toj smjernici ili preporuci, financijske institucije moraju jasno i detaljno izvješćivati o tome jesu li usklađene s tom smjernicom ili preporukom”.

( 49 ) O prirodi i dosegu te vrste akata vidjeti po analogiji Vabres, R., „La part des remissions de l’Autorité européenne des marchés financiers”, u L’Europe bancaire, financière et monétaire. Liber amicorum Blanche Sousi, RD édition, Pariz, 2016., str. 95 do 104.

( 50 ) Nadležno nacionalno tijelo kojem je preporuka upućena dužno je u roku deset radnih dana od njezina primitka izvijestiti EBA‑u o mjerama koje je poduzelo ili namjerava poduzeti kako bi se osigurala usklađenost s pravom Unije.

( 51 ) One su na neki način slične pismu opomene Komisije u okviru postupaka iz članka 258. UFEU‑a.

( 52 ) „Akti koji se mogu pobijati” u smislu članka 263. UFEU‑a akti su koje su donijele institucije s ciljem da proizvode obvezujuće pravne učinke, bez obzira na to u kojem su obliku (vidjeti u tom smislu presude od 31. ožujka 1971., Komisija/Vijeće, AETR, 22/70, EU:C:1971:32, t. 39. i 42., od 25. listopada 2017., Rumunjska/Komisija, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, t. 47 i od 20. veljače 2018., Belgija/Komisija, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, t. 31.).

( 53 ) „Kako bi se utvrdilo proizvodi li pobijani akt takve [obvezujuće] učinke, treba razmotriti njegovu bit (presuda od 22. lipnja 2000., Nizozemska/Komisija, C‑147/96, EU:C:2000:335, t. 27. i navedena sudska praksa). Ti obvezujući pravni učinci nekog akta moraju se ocjenjivati s obzirom na objektivne kriterije, kao što je sadržaj tog akta, uzimajući u obzir, ako je potrebno, kontekst njegovog donošenja i ovlasti institucije autora (presuda od 13. veljače 2014., Mađarska/Komisija, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, t. 55. i navedena sudska praksa)” (presuda od 25. listopada 2017., Slovačka/Komisija, C‑593/15 P i C‑594/15 P, EU:C:2017:800, t. 47.).

( 54 ) Presude od 13. prosinca 1989., Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646, t. 8.); od 13. lipnja 2017., Florescu i dr. (C‑258/14, EU:C:2017:448, t. 30.) i od 20. veljače 2018., Belgija/Komisija (C‑16/16 P, EU:C:2018:79, t. 44.)

( 55 ) Taj je postupak dopunjen donošenjem Decision EBA/DC/2014/100, 14 July 2014, adopting Rules of Procedure for Investigation of Breach of Union Law, na internetskoj stranici: https://eba.europa.eu/sites/default/documents/files/documents/10180/15718/22650774‑0ff2-42e7-bfca‑b163fc2c95ae/EBA%20DC%20100 %20(Decision%20on%20Rules%20of%20Procedure%20for%20Investigation%20of%20Breach%20of%20Union%20Law).pdf, koja je zamijenjena Decision EBA/DC/2016/174, 23 December 2016, adopting Rules of Procedure for Investigation of Breach of Union Law, na internetskoj stranici: https://eba.europa.eu/sites/default/documents/files/documents/10180/1712606/404eb483-e1ec-4b56‑9e31-e5988138455d/EBA%20DC%20174 %20 %28Decision%20on%20adopting%20Rules%20of%20Procedures%20for%20Investigation%20of%20Breach%20of%20Union%20Law%29.pdf.

( 56 ) U skladu s uvodnom izjavom 29. Uredbe br. 1093/2010, „[…] [t]a bi ovlast trebala biti ograničena na iznimne okolnosti u kojima nadležno tijelo nije usklađeno s formalnim mišljenjem koje mu je upućeno, te u kojima je pravo Unije izravno primjenjivo na financijske institucije na temelju postojećih ili budućih propisa Unije”.

( 57 ) Članak 17. stavak 7. Uredbe br. 1093/2010

( 58 ) Vidjeti napomene 10. i 27.

( 59 ) Prema tvrdnjama Komisije, ona se nije mogla donijeti jer banka KTB nije mogla ispraviti povredu prava Unije koju je počinio BNB zato što nije utvrdio nedostupnost depozita u skladu s člankom 1. točkom 3. podtočkom i. Direktive 94/19.

( 60 ) Presuda od 15. rujna 2016., Koninklijke KPN i dr. (C‑28/15, EU:C:2016:692, t. 41.)

( 61 ) Mišljenje od 12. prosinca 2017., Belgija/Komisija (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, t. 99. do 102.)

( 62 ) Presuda od 10. travnja 1984. (14/83, EU:C:1984:153)

( 63 ) „U skladu s ustaljenom sudskom praksom, činjenica da mjera Zajednice nema obvezujući učinak ne sprječava Sud da donese prethodnu odluku o njezinu tumačenju u skladu s člankom 177.” (presude od 13. prosinca 1989., Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646, t. 9.) i od 21. siječnja 1993., Deutsche Shell (C‑188/91, EU:C:1993:24, t. 18. i navedena sudska praksa)).

( 64 ) U tijeku je predmet C 911/19, FBF, u kojem Conseil d’État (Državno vijeće, Francuska) Sudu postavlja pitanje o mogućnosti podnošenja tužbe za poništenje i postavljanja prethodnog pitanja o ocjeni valjanosti u pogledu Smjernica EBA/GL/2015/18 od 22. ožujka 2016. o sustavima nadzora i upravljanja proizvodima namijenjenih potrošačima. Člankom 16. Uredbe br. 1093/2010 izjednačavaju se EBA‑ine smjernice i preporuke.

( 65 ) „[…] za razliku od članka 173. Ugovora o EEZ‑u, koji isključuje mogućnost da Sud ispituje akte kao što su preporuke, članak 177. ovlašćuje Sud da donese prethodnu odluku o valjanosti i tumačenju svih akata institucija Unije, bez iznimke” (presuda od 13. prosinca 1989., Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646, t. 8.), moje isticanje).

( 66 ) Mišljenje od 12. prosinca 2017.Belgija/Komisija (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, t. 108.)

( 67 ) Presuda od 22. listopada 1987., Foto‑Frost (314/85, EU:C:1987:452)

( 68 ) Presuda od 28. srpnja 2016., Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, t. 25. i navedena sudska praksa)

( 69 ) Vidjeti dokument EBA‑e, Report on the Guarantee Schemes Payouts, 2019., str. 16. i 17.

( 70 ) Presuda Kantarev, t. 99.

( 71 ) Ibidem, t. 36., 88., 97., 100. i 106.

( 72 ) U skladu s tim argumentima, na dan stavljanja banke KTB pod poseban nadzor BNB nije bio određen kao nadležno tijelo u smislu članka 4. točke 2. podtočke iii. Uredbe br. 1093/2010 pa stoga nije bio ovlašten utvrditi nedostupnost depozita financijske institucije na temelju Direktive 94/19.

( 73 ) Zakon o kreditnim institucijama (DV br. 59 od 21. srpnja 2006.)

( 74 ) Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 (SL 2013., L 176, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 13., str. 3. i ispravak SL 2017., L 20, str. 2.)

( 75 ) Članak 2. točka 8. podtočka (a) i točka 17. Direktive 2014/49

( 76 ) Presuda Kantarev, t. 115. i 117.

( 77 )

( 78 ) Presuda Kantarev, t. 100., 106. do 108. i 117.

( 79 ) Uvodne izjave 25. i 27.

( 80 ) Presuda Kantarev, t. 78.