MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

PAOLA MENGOZZIJA

od 15. lipnja 2017. ( 1 )

Predmet C‑181/16

Sadikou Gnandi

protiv

Belgijske Države

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2008/115/EZ – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Nalog za napuštanje državnog područja – Izdavanje naloga nakon odbijanja zahtjeva za azil i prije iscrpljivanja svih pravnih sredstava”

1. Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), kao i članka 5. i članka 13. stavka 1. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom ( 2 ).

2. Svojim prethodnim pitanjem Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija) u biti pita Sud protivi li se načelu non refoulement i pravu na učinkovito pravno sredstvo donošenje odluke o vraćanju tražitelja azila u smislu Direktive 2008/115 nakon što je prvostupanjsko tijelo za ispitivanje odbilo njegov zahtjev za međunarodnu zaštitu, i to prije iscrpljivanja pravnih sredstava koja on ima protiv takvog odbijanja.

Pravni okvir

Pravo Unije

Direktiva 2005/85/EZ

3. Člankom 7. Direktive Vijeća 2005/85/EZ od 1. prosinca 2005. o minimalnim normama koje se odnose na postupke priznavanja i ukidanja statusa izbjeglica u državama članicama ( 3 ) propisano je: „1. Tražitelji [azila] smiju ostati u državi članici isključivo u svrhu postupka sve dok ovlašteno tijelo donese odluku u skladu s prvostupanjskim postupcima navedenim u poglavlju III. Ovo pravo ostanka ne predstavlja pravo na dozvolu boravka ( 4 ). […]”

4. Člankom 39. stavkom 1. te direktive državama članicama nalaže se obveza da tražiteljima azila osiguraju pravo na učinkovito pravno sredstvo. Stavak 3. te odredbe glasi: „U skladu sa svojim međunarodnim obvezama države članice, prema potrebi, predviđaju pravila koja se odnose na: (a) pitanje ima li pravno sredstvo u skladu sa stavkom 1. učinak da se tražiteljima omogući ostanak u odnosnoj državi članici u očekivanju ishoda njihovih zahtjeva; (b) mogućnost pravnog sredstva ili zaštitnih mjera, kada pravno sredstvo u skladu sa stavkom 1. nema takav učinak da se tražiteljima omogući ostanak u dotičnoj državi članici u očekivanju ishoda njihovih zahtjeva. […] […]”

5. Direktiva 2005/85 stavljena je izvan snage i zamijenjena Direktivom 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite ( 5 ). Člankom 46. stavkom 5. te direktive predviđa se da „države članice omogućuju podnositeljima zahtjeva da ostanu na državnom području do isteka roka unutar kojega imaju pravo na učinkovit pravni lijek i, ako je takvo pravo ostvareno unutar roka, do zaključenja postupka povodom pravnog lijeka”. Međutim, ta odredba ne primjenjuje se, ratione temporis, na činjenice iz glavnog postupka ( 6 ).

Direktiva 2008/115

6. Člankom 2. stavkom 1. Direktive 2008/115 propisuje se da se ta direktiva primjenjuje na državljane trećih zemalja koji nezakonito borave na državnom području države članice.

7. U skladu s člankom 3. točkama 2., 4. i 5. te direktive: „U smislu ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije: […] 2. ‚nezakonit boravak’ znači nazočnost u području države članice državljanina treće zemlje koji ne ispunjava ili više ne ispunjava uvjete za ulazak iz članka 5. Zakonika o schengenskim granicama ili druge uvjete za ulazak, boravak ili boravište u toj državi članici; […] 4. ‚odluka o vraćanju’ znači upravna ili sudska odluka ili akt u kojem se navodi ili određuje da je boravak državljanina treće zemlje nezakonit i kojom se određuje ili utvrđuje obveza vraćanja; 5. ‚udaljavanje’ znači izvršenje obveze vraćanja, posebno fizički prijevoz iz države članice.”

8. Člankom 5. Direktive 2008/115 državama članicama nalaže se obveza poštovanja načela non refoulement prilikom provedbe te direktive.

9. Člankom 6. stavcima 1. i 6. te direktive, pod naslovom „Odluka o vraćanju”, propisano je: „1. Države članice izdaju odluku o vraćanju u pogledu svakog državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovom državnom području, ne dovodeći u pitanje iznimke iz stavaka od 2. do 5. […] 6. Ova Direktiva ne sprječava države članice od donošenja odluke o prestanku zakonitog boravka zajedno s odlukom o vraćanju […] u jedinstvenoj upravnoj ili sudskoj odluci ili aktu, kako je predviđeno nacionalnim zakonodavstvom, ne dovodeći u pitanje postupovne sigurnosne mjere iz poglavlja III. i prema drugim mjerodavnim odredbama prava Zajednice i nacionalnog prava.”

10. Člankom 8. navedene direktive, pod naslovom „Udaljavanje”, u stavku 3. predviđa se: „Države članice mogu donijeti posebne upravne ili sudske odluke ili akte u kojima se nalaže udaljavanje.”

11. Člankom 9. stavkom 1. iste direktive, pod naslovom „Odgoda udaljavanja”, određuje se: „Države članice odgađaju udaljavanje: (a) ako bi to kršilo načelo non refoulement, ili (b) za vrijeme trajanja suspenzivnog učinka odobrenog u skladu s člankom 13. stavkom 2.”

12. Člankom 12. stavkom 1. Direktive 2008/115 određuje se: „Odluke o vraćanju […] izdaju se u pisanom obliku te sadrže stvarne i pravne razloge, kao i podatke o raspoloživim pravnim lijekovima. […]”

13. U skladu s člankom 13. stavcima 1. i 2. te direktive: „1. Konkretni državljanin treće zemlje ima pravo na djelotvoran pravni lijek žalbe ili preispitivanja odluke u vezi povratka, kako je navedeno u članku 12. stavku 1., pred nadležnim sudskim ili upravnim tijelom ili nadležnim tijelom koje je sastavljeno od članova koji su nepristrani i nezavisni. 2. Tijelo iz stavka 1. ima ovlaštenje preispitati odluke u vezi s povratkom, kako je navedeno u članku 12. stavku 1., uključujući mogućnosti privremene suspenzije njezinog izvršenja, osim ako je privremena suspenzija već u tijeku prema nacionalnom zakonodavstvu.”

Belgijsko pravo

14. Člankom 39/70 prvim stavkom Zakona od 15. prosinca 1980. o pristupu državnom području, boravku, nastanjenju i udaljavanju stranaca (u daljnjem tekstu: Zakon od 15. prosinca 1980.) predviđa se: „Bez pristanka dotične osobe nikakva mjera udaljavanja s područja ili vraćanja ne može se prisilno izvršiti u odnosu na stranca za vrijeme trajanja propisanog roka za podnošenje pravnog sredstva i tijekom ispitivanja tog sredstva.”

15. Člankom 52/3 stavkom 1. prvim i drugim podstavkom tog zakona određuje se: „Kada Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides [opći povjerenik za izbjeglice i osobe bez državljanstva, u daljnjem tekstu: CGRA] ne uzme u obzir zahtjev za azil ili odbije priznati status izbjeglice ili dodijeliti status supsidijarne zaštite strancu i kada taj stranac nezakonito boravi u Kraljevini, ministar ili osoba koju on ovlasti mora bez odgađanja izdati nalog za napuštanje državnog područja, obrazložen jednim od razloga predviđenih člankom 7. stavkom 1. točkama 1. do 12. […] Kada Conseil du contentieux des étrangers [Vijeće za sporove u vezi sa strancima, u daljnjem tekstu: CCE] odbije tužbu stranca protiv odluke koju je donio [CGRA] na temelju članka 39/2 stavka 1. podstavka 1. i kada stranac nezakonito boravi u Kraljevini, ministar ili osoba koju on ovlasti donosi bez odgađanja odluku o produljenju naloga za napuštanje državnog područja iz stavka 1. […]”

16. Člankom 75. stavkom 2. Kraljevske uredbe od 8. listopada 1981. o pristupu državnom području, boravku, nastanjenju i udaljavanju stranaca (u daljnjem tekstu: Kraljevska uredba od 8. listopada 1981.) određuje se: „Ako [CGRA] odbije priznati status izbjeglice i supsidijarne zaštite strancu ili ne uzme u obzir zahtjev za azil, ministar ili osoba koju on ovlasti dotičnoj osobi izdaje nalog za napuštanje državnog područja u skladu s člankom 52/3 stavkom 1. Zakona [od 15. prosinca 1980].”

17. Člankom 111. te kraljevske uredbe predviđa se: „Ako je pred [CCE‑om] u skladu s redovnim postupkom podnesena tužba neograničene nadležnosti […], lokalna uprava po uputi ministra ili osobe koju on ovlasti dotičnoj osobi izdaje ispravu u skladu s obrascem iz Priloga 35. ako je ta tužba podnesena protiv odluke koja dovodi do udaljavanja iz Kraljevine. Ta je isprava valjana tri mjeseca počevši od datuma izdavanja te se nakon toga produljuje svaki mjesec dok ne bude donesena odluka o tužbi iz prethodnog stavka.”

18. Prilogom 35. navedene kraljevske uredbe, pod naslovom „Posebna boravišna isprava”, pojašnjuje se da se osobi kojoj je ta isprava izdana „ne priznaje niti odobrava boravak, nego joj se samo dozvoljava da ostane na području Kraljevine do donošenja odluke [CCE‑a]”.

Glavni postupak i prethodno pitanje

19. Sadikou Gnandi, togoanski državljanin i tužitelj u glavnom postupku, podnio je zahtjev za azil 14. travnja 2011.

20. CGRA je taj zahtjev odbio 23. svibnja 2014.

21. Belgijska Država, tuženik u glavnom postupku, naložila je 3. lipnja 2014. tužitelju u glavnom postupku da napusti državno područje.

22. Tužitelj u glavnom postupku podnio je 23. lipnja 2014. tužbu pred CCE‑om protiv odluke CGRA‑a od 23. svibnja 2014. o odbijanju njegova zahtjeva za azil. Istog dana tužitelj u glavnom postupku zatražio je pred istim sudom poništenje kao i suspenziju izvršenja naloga za napuštanje državnog područja od 3. lipnja 2014.

23. Presudom od 31. listopada 2014. CCE je odbio tužbu protiv odluke CGRA‑a od 23. svibnja 2014. Tužitelj u glavnom postupku podnio je 19. studenoga 2014. žalbu protiv te presude pred Conseil d’État (Državno vijeće). Conseil d’État (Državno vijeće) ukinuo je navedenu presudu 10. studenoga 2015. i vratio predmet na odlučivanje CCE‑u.

24. Presudom od 19. svibnja 2015. CCE je također odbio tužbu protiv naloga za napuštanje državnog područja od 3. lipnja 2014. zbog gubitka pravnog interesa tužitelja u glavnom postupku. Taj sud smatrao je, među ostalim, da je svojom presudom od 31. listopada 2014. okončao postupak povodom zahtjeva za azil koji je podnio tužitelj u glavnom postupku i da zato tužitelj više nema pravni interes za nastavljanje postupka povodom zahtjeva za azil koji je već bio zaključen. Osim toga, navedeni sud ocijenio je da je, s obzirom na to da za navedenim nalogom za napuštanje državnog područja nije uslijedilo prisilno izvršenje, tužitelj imao mogućnost iznijeti svoje argumente pred CCE‑om nakon što je CGRA odbio njegov zahtjev za azil te stoga nije dokazao da još ima pravni interes pozvati se na povredu članka 13. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP).

25. Tužitelj u glavnom postupku je 2. lipnja 2015. osporio presudu CCE‑a od 19. svibnja 2015. pred sudom koji je uputio zahtjev. U okviru te žalbe taj sud je odbio prvi prigovor nedopuštenosti, smatrajući da se pobijanim nalogom nanosi šteta tužitelju. Prema mišljenju navedenog suda, tim se nalogom, iako se on privremeno ne može prisilno izvršiti, obvezuje tužitelja da napusti državno područje. Osim toga, prisilno izvršenje tog naloga samo je privremeno zabranjeno i moglo bi se dogoditi kad CCE ponovno odbije tužbu protiv odluke CGRA‑a od 23. svibnja 2014.

26. U okviru iste žalbe Belgijska Država istaknula je drugi prigovor nedopuštenosti, koji se također temelji na nepostojanju pravnog interesa za tužbu, pri čemu je osobito tvrdila da u slučaju poništenja naloga za napuštanje državnog područja ne bi imala drugog izbora nego ponovno donijeti istu odluku. Naime, propisima o kojima je riječ u glavnom postupku obvezna je izdati nalog za napuštanje državnog područja nakon što CGRA odbije zahtjev za azil, neovisno o tome je li to odbijanje konačno. S. Gnandi odgovara da se nalaganjem obveze napuštanja državnog područja nakon odbijanja zahtjeva za azil i, prema tome, prije iscrpljivanja pravnih sredstava protiv tog odbijanja povrjeđuje pravo Unije, a osobito pravo na učinkovito pravno sredstvo, kao i načelo non refoulement. Sud koji je uputio zahtjev smatra da bi, ako bi pravu Unije bilo protivno izdavanje naloga za napuštanje državnog područja prije konačnog zaključenja postupka povodom zahtjeva za azil, tužitelj imao pravni interes koji se zahtijeva za ukidanje pobijane presude.

27. U tim je okolnostima Conseil d’État (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje: „Treba li članak 5. Direktive [2008/115], kojim se državama članicama propisuje obveza poštovanja načela non refoulement pri primjeni te direktive, i pravo na učinkovito pravno sredstvo predviđeno člankom 13. stavkom 1. te direktive i člankom 47. [Povelje] tumačiti na način da im se protivi donošenje odluke o vraćanju, kako je predviđena člankom 6. Direktive [2008/115] kao i člankom 52/3 stavkom 1. Zakona od 15. prosinca 1980. […] i člankom 75. stavkom 2. Kraljevske uredbe od 8. listopada 1981. […], nakon odbijanja zahtjeva za azil od strane [CGRA‑a] i dakle prije nego što su se pravna sredstva protiv te odluke o odbijanju mogla iscrpiti i prije nego što je postupak azila mogao konačno završiti?”

28. Nakon što je sud koji je uputio zahtjev odlučio postaviti Sudu to prethodno pitanje, CCE je presudom od 11. ožujka 2016. poništio odluku CGRA‑a od 23. svibnja 2014. kojom se odbija zahtjev za azil i vratio je predmet na odlučivanje CGRA‑u. CGRA je 30. lipnja 2016. donio novu odluku o odbijanju azila, koju je S. Gnandi ponovno pobijao pred CCE‑om.

29. Osim toga, neovisno o njegovu zahtjevu za azil, S. Gnandiju je odlukom od 8. veljače 2016. odobren privremeni boravak na belgijskom državnom području do 1. ožujka 2017.

Postupak pred Sudom

30. Na temelju članka 101. Poslovnika Suda, Sud je uputio zahtjev za pojašnjenje sudu koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku, koji je na njega odgovorio dopisom od 14. veljače 2017.

31. S. Gnandi, belgijska i češka vlada, kao i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja na temelju članka 23. stavka 2. Statuta Suda Europske unije. Usmena izlaganja tih zainteresiranih stranaka, osim Češke Republike, saslušana su na raspravi održanoj 1. ožujka 2017.

32. Na temelju članka 62. stavka 1. Poslovnika, belgijska vlada pozvana je 2. ožujka 2017. da dostavi određeni broj dokumenata. Ona je postupila u skladu s tim zahtjevom 9. ožujka 2017.

Analiza

Korisnost odgovora na prethodno pitanje za rješenje spora u glavnom postupku

33. U svojim pisanim očitovanjima belgijska vlada prije svega ističe da više nije potrebno odgovoriti na prethodno pitanje. Tvrdi, s jedne strane, da je nalog za napuštanje državnog područja o kojem je riječ u glavnom postupku prestao vrijediti nakon presude CEE‑a od 11. ožujka 2016., kojom je taj sud poništio odluku CGRA‑a od 23. svibnja 2014. koja je temelj tog naloga i, s druge strane, da je S. Gnandiju bio odobren privremeni boravak u Belgiji do 1. ožujka 2017. U tim okolnostima glavni je postupak postao bespredmetan ili barem S. Gnandi više nema pravni interes za tužbu.

34. Na poziv Suda da navede razloge zbog kojih smatra da je odgovor na prethodno pitanje još uvijek potreban, uzimajući u obzir elemente koje je iznijela belgijska vlada, sud koji je uputio zahtjev pojasnio je da poništenje odluke o odbijanju zahtjeva za azil S. Gnandija presudom CCE‑a od 11. ožujka 2016. nema samo po sebi pravni učinak na nalog za napuštanje državnog područja od 3. lipnja 2014.

35. S druge strane, posljedica tog poništenja je ponovno otvaranje postupka azila S. Gnandija pred CGRA‑om, zbog čega su mu belgijske vlasti izdale dozvolu za privremeni boravak do nove odluke o njegovu zahtjevu za međunarodnu zaštitu.

36. Sud koji je uputio zahtjev priznaje da je već utvrdio da je dozvola privremenog boravka, poput one koja je dodijeljena S. Gnandiju, akt protivan ranije izdanom nalogu za napuštanje državnog područja i uzrokuje njegovo implicitno povlačenje. Međutim, ističe da je u presudi od 15. veljače 2016., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 75.), Sud pojasnio da koristan učinak Direktive 2008/115 u svakom slučaju zahtijeva da se postupak koji je pokrenut na temelju te direktive može nastaviti u fazi u kojoj je prekinut zbog podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, pod uvjetom da je taj zahtjev odbijen u prvom stupnju. S obzirom na taj zahtjev osiguranja korisnog učinka Direktive 2008/115, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, ne može se smatrati da je nalog za napuštanje državnog područja od 3. lipnja 2014. prestao vrijediti po sili zakona. Taj akt ponovno proizvodi učinak nakon drugog odbijanja zahtjeva za azil S. Gnandija od 30. lipnja 2016. kako bi se omogućilo da se postupak vraćanja nastavi u fazi u kojoj je prekinut.

37. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, postupak utvrđen člankom 267. UFEU‑a je instrument suradnje između Suda i nacionalnih sudova zahvaljujući kojem Sud nacionalnim sudovima daje elemente za tumačenje prava Unije koji su im potrebni za rješenje spora koji se pred njima vodi ( 7 ). U okviru te suradnje nacionalni sud pred kojim se vodi postupak je, u pogledu posebnosti predmeta, u najboljem položaju da ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu ( 8 ).

38. Međutim na Sudu je da, ako je potrebno, ispita okolnosti u kojima je nacionalni sud uputio pitanja kako bi provjerio postojanje vlastite nadležnosti i, konkretno, da utvrdi ima li zatraženo tumačenje prava Unije veze sa stvarnošću i predmetom spora u glavnom postupku kako se ne bi navelo Sud da daje savjetodavna mišljenja o općenitim ili hipotetskim pitanjima ( 9 ). Ako se čini da je postavljeno pitanje očito irelevantno za rješenje tog spora, Sud mora donijeti odluku o obustavi postupka ( 10 ).

39. Sud je, među ostalim, presudio da nije potrebno odlučiti o zahtjevu za prethodnu odluku kad je akt protiv kojeg je podnesena tužba u glavnom postupku prestao vrijediti po sili zakona uslijed događaja koji su se dogodili nakon podnošenja tog zahtjeva, tako da je spor u glavnom postupku postao bespredmetan ( 11 ).

40. U ovom slučaju, što se tiče, kao prvo, učinaka presude CCE‑a od 11. ožujka 2016. kojom se poništava odluka o odbijanju zahtjeva za azil S. Gnandija na nalog za napuštanje državnog područja od 3. lipnja 2014., sud koji je uputio zahtjev samo niječe da je ta presuda imala ikakav pravni učinak na navedeni nalog ne obrazlažući, međutim, svoje stajalište. Belgijska vlada pak svoju tvrdnju, da je navedenom presudom prethodno navedeni nalog prestao vrijediti po sili zakona, podupire samo utvrđenjem da se taj nalog temelji na negativnoj odluci CGRA‑a od 23. svibnja 2014.

41. U tom pogledu napominjem da, iako je u nalogu za napuštanje državnog područja od 3. lipnja 2014., pod naslovom „Obrazloženje odluke”, bilo navedeno da „je [CGRA] 26. [svibnja] 2014. donio odluku o odbijanju statusa izbjeglice […]” ( 12 ), u njemu je, pod istim naslovom, navedeno i da je nalog za napuštanje državnog područja izdan „na temelju članka 7. stavka 1. Zakona od 15. prosinca 1980.” iz razloga navedenih u točki 1. te odredbe, odnosno da „dotična osoba ostaje u Kraljevini iako nije nositelj ispravâ koje se zahtijevaju člankom 2. [Zakona od 15. prosinca 1980.], naime, dotična osoba nema valjanu putovnicu s valjanom vizom”. Stoga iz naloga za napuštanje državnog područja od 3. lipnja 2014. proizlazi da, suprotno navodima belgijske vlade, razlog njegova donošenja nije odluka CGRA‑a nego nezakoniti boravak S. Gnandija na belgijskom državnom području. Točno je da je, u skladu s relevantnim odredbama belgijskog prava, u okolnostima iz glavnog postupka taj nalog mogao biti izdan tek nakon što je CGRA odbio zahtjev za azil S. Gnandija ( 13 ). Zato je to odbijanje bilo nužan preduvjet za donošenje navedenog naloga. Međutim, ono nije njegov temelj s obzirom na to da iz sadržaja tog naloga proizlazi da je to nezakoniti boravak S. Gnandija.

42. Osim toga, nalog za napuštanje državnog područja o kojem je riječ u glavnom postupku donesen je u skladu s člankom 75. stavkom 2. Kraljevske uredbe od 8. listopada 1981., kojom se upućuje na članak 52/3 stavak 1. Zakona od 15. prosinca 1980. Međutim, napominjem da se nijednom od tih odredbi ne predviđa da moguće poništenje odluke o odbijanju statusa izbjeglice koju donese CGRA, uz vraćanje predmeta na ponovno odlučivanje CGRA‑u, oduzima svaki pravni učinak nalogu za napuštanje državnog područja koji je donesen radi provedbe navedenih odredbi. Osim toga, belgijskim pravom predviđaju se drugi slučajevi u kojima nalog za napuštanje državnog područja postoji istodobno sa zahtjevom za međunarodnu zaštitu i pokrenutim postupkom priznavanja statusa izbjeglice ( 14 ). Konačno, napominjem da osim navedena dva članka belgijska vlada ne navodi nijednu drugu odredbu nacionalnog prava ni sudsku odluku u prilog svojim tvrdnjama.

43. S obzirom na sve prethodno navedeno, smatram da nije očito da je glavni postupak postao bespredmetan zbog poništenja odluke CGRA‑a od 23. svibnja 2014. U tim bi se okolnostima, prihvaćanjem mišljenja belgijske vlade unatoč suprotnom, iako neobrazloženom, mišljenju suda koji je uputio zahtjev dovela u pitanje uloga nacionalnog suda i Suda u okviru postupka na temelju članka 267. UFEU‑a. Točno je da je Sud već imao prilike obustaviti postupak unatoč želji suda koji je uputio zahtjev da ostane pri svojem prethodnom pitanju ( 15 ). Međutim, to se dogodilo samo u slučajevima u kojima bespredmetnost glavnog postupka ili zahtjeva za prethodnu odluku nije bila upitna, tako da bi zbog ostajanja pri tom zahtjevu Sud očito odgovorio na hipotetska pitanja ili na pitanja koja nisu relevantna za rješenje spora u glavnom postupku. Međutim, zbog gore navedenih razloga, prema mojem mišljenju, to nije tako u ovom predmetu.

44. Kao drugo, što se tiče učinka privremene dozvole boravka koja je izdana S. Gnandiju na nalog za napuštanje državnog područja od 3. lipnja 2014., iz tumačenja odgovora na zahtjev za pojašnjenje proizlazi da se, prema mišljenju Conseil d’État (Državnog vijeća), zbog tumačenja Suda Direktive 2008/115 u presudi od 15. veljače 2016., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), ne može smatrati da je takva dozvola uzrokovala implicitno povlačenje navedenog naloga.

45. U tom pogledu, s jedne strane, napominjem da se analizom prethodnih pitanja koja je postavio Conseil d’État (Državno vijeće) zahtijeva, među ostalim, da se ispita može li se i pod kojim uvjetima rješenje koje je Sud prihvatio u presudi od 15. veljače 2016., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), primijeniti na glavni postupak na način da odgovor Suda na to pitanje ostane koristan, pa makar samo u vezi s tom točkom, za odluku koju će sud koji je uputio zahtjev morati donijeti u glavnom postupku. S druge strane, primjećujem da iz odgovora na zahtjev za pojašnjenje ne proizlazi da bi Conseil d’État (Državno vijeće) samo na temelju nacionalnih pravila nužno zaključio da je nalog za napuštanje državnog područja o kojem je riječ u glavnom postupku prestao vrijediti po sili zakona zato što je S. Gnandiju izdana dozvola za privremeni boravak s obzirom na to da taj sud u tom pogledu nema ustaljenu sudsku praksu. Stoga nije očito da je glavni postupak postao bespredmetan zbog izdavanja takve dozvole.

46. S obzirom na sva prethodna razmatranja, ne može se tvrditi, kao što tvrdi belgijska vlada, da odgovor Suda na prethodno pitanje više nije koristan za rješenje spora u glavnom postupku.

O prethodnom pitanju

47. Najprije valja istaknuti da su se i sud koji je uputio zahtjev i sve zainteresirane stranke koje su podnijele očitovanja pred Sudom složili da se nalog za napuštanje državnog područja od 3. lipnja 2014. kvalificira kao „odluka o vraćanju” na temelju Direktive 2008/115.

48. I ja dijelim to mišljenje. Navedeni nalog odgovara definiciji iz članka 3. točke 4. te direktive: riječ je o upravnom aktu u kojem se boravak S. Gnandija na belgijskom državnom području proglašava nezakonitim i kojim mu se nalaže da napusti to područje u određenom roku ( 16 ). Okolnost da se, u skladu s člankom 39/70 Zakona od 15. prosinca 1980., navedeni nalog privremeno ne može prisilno izvršiti ne utječe na tu kvalifikaciju.

49. Svojim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita Sud jesu li u okolnostima iz glavnog postupka ispunjeni uvjeti za donošenje takve odluke o vraćanju i je li njezinim donošenjem povrijeđeno načelo non refoulement i načelo djelotvorne sudske zaštite.

50. U tom pogledu podsjećam da se, u skladu s člankom 2. stavkom 1. Direktive 2008/115, ta direktiva primjenjuje na državljane trećih zemalja koji nezakonito borave na državnom području jedne države članice. Na temelju članka 6. stavka 1. Direktive 2008/115, čiji se tekst navodi u točki 9. ovog mišljenja, da bi odluka o vraćanju u pogledu državljanina treće zemlje mogla biti donesena, on mora „nezakonito boraviti” na državnom području predmetne države članice.

51. Stoga treba provjeriti može li se, u okolnostima iz glavnog postupka, smatrati da je S. Gnandi nezakonito boravio na belgijskom državnom području na temelju Direktive 2008/115 i jesu li belgijske vlasti mogle, odnosno morale, u pogledu tog državljanina donijeti odluku o vraćanju.

52. Pojam „nezakonitog boravka” definiran je člankom 3. točkom 2. Direktive 2008/115, koji se navodi u točki 7. ovog mišljenja ( 17 ). Iz te definicije proizlazi da nezakonito boravi svaki državljanin treće zemlje koji se nalazi na području države članice, a da ne ispunjava uvjete za ulazak, boravak ili prebivalište u toj državi članici ( 18 ).

53. U uvodnoj izjavi 9. te direktive, kojom se u tom pogledu upućuje na Direktivu 2005/85, određuje se da ne bi trebalo smatrati da državljanin treće zemlje koji je podnio zahtjev za azil u državi članici nezakonito boravi na području te države članice „do stupanja na snagu negativne odluke u pogledu zahtjeva ili odluke kojom prestaje njegov ili njezin boravak kao tražitelja azila”.

54. Člankom 7. stavkom 1. Direktive 2005/85, koja se primjenjuje na činjenice u glavnom postupku, tražitelju azila zapravo se priznaje pravo na ostanak na državnom području države članice barem do odbijanja njegova zahtjeva u prvostupanjskom postupku. U točki 48. svoje presude od 30. svibnja 2013., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), Sud je pojasnio da se zbog tog prava ne može smatrati da takav tražitelj „nezakonito boravi”, u smislu Direktive 2008/115. Prema mišljenju Suda, to vrijedi neovisno o tome je li predmetna država članica izdala tražitelju azila dozvolu za boravak s obzirom na to da se člankom 7. Direktive 2005/85 izdavanje takve dozvole prepušta diskreciji te države članice.

55. Međutim, prema mojem mišljenju, iz rasuđivanja Suda u točkama 44. do 49. obrazloženja presude od 30. svibnja 2013., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), kao i općenito iz odnosa između Direktive 2008/115 i Direktive 2005/85, danas Direktive 2013/32, proizlazi da se ne može smatrati da državljanin treće zemlje, tražitelj azila, nezakonito boravi na državnom području države članice u kojoj je podnio svoj zahtjev za međunarodnu zaštitu sve dok mu se do okončanja postupka koji se odnosi na taj zahtjev, bilo pravom Unije bilo nacionalnim pravom, priznaje pravo na ostanak na tom državnom području.

56. Osim toga, taj se zaključak implicitno potvrđuje člankom 6. stavkom 4. Direktive 2008/115, kojim se predviđa da se, kad država članica odluči izdati neovisnu boravišnu dozvolu ili drugo odobrenje kojim se državljaninu treće zemlje koji nezakonito boravi na njezinu području omogućuje pravo na boravak zbog suosjećanja, humanitarnih ili drugih razloga, u pogledu tog državljanina ne izdaje odluka o vraćanju. Točno je da pravo osobe da ostane na području države članice u kojoj je podnijela zahtjev za azil do ispitivanja tog zahtjeva ne predstavlja pravo na dozvolu boravka, kao što se propisuje posljednjom rečenicom članka 7. stavka 1. Direktive 2005/85. Međutim, kao što je istaknula Komisija na raspravi i kao što se pojašnjuje u Priručniku o vraćanju koji je donijela ta institucija ( 19 ), svaki državljanin treće zemlje koji se fizički nalazi na području države članice, u pogledu Direktive 2008/115, boravi ili zakonito ili nezakonito. Treće mogućnosti nema ( 20 ).

57. Budući da se ne može smatrati da boravi nezakonito, tražitelj azila kojem je dozvoljen ostanak na državnom području države članice do ispitivanja njegova zahtjeva nije obuhvaćen Direktivom 2008/115 ( 21 ), barem za razdoblje u kojem se koristi takvom dozvolom. Stoga on ne može biti adresat odluke o vraćanju na temelju članka 6. stavka 1. te direktive.

58. Kao što sam već podsjetio u ovom mišljenju, u vrijeme činjenica iz glavnog postupka, Direktivom 2005/85 bilo je predviđeno pravo tražitelja azila da ostane na području dotične države članice samo do odbijanja njegova zahtjeva u prvostupanjskom postupku. U slučaju S. Gnandija, to je pravo dakle prestalo 23. svibnja 2014., s datumom kad je CGRA donio odluku o odbijanju njegova zahtjeva.

59. Člankom 39. stavkom 3. točkom (a) Direktive 2005/85 državama članicama prepušta se inicijativa da predvide pravila koja proizlaze iz njihovih međunarodnih obaveza u pogledu tražitelja azila da ostane u državi članici u kojoj je podnio zahtjev za azil sve do okončanja postupka povodom pravnog sredstva, predviđenog u članku 39. stavku 1. te direktive, protiv prvostupanjske odluke o odbijanju tog zahtjeva.

60. Međutim, iz spisa proizlazi da su belgijske vlasti 11. srpnja 2014. S. Gnandiju izdale posebnu boravišnu ispravu iz Priloga 35. Kraljevskoj uredbi od 8. listopada 1981. na temelju članka 111. navedene uredbe zato što je podnio tužbu neograničene nadležnosti pred CCE‑om. U toj ispravi, koja je prvotno bila važeća do 10. listopada 2014. i koja je uzastopno bila produljivana do 10. prosinca 2014., navodi se da „se dotičnoj osobi ne priznaje niti odobrava boravak, ali može ostati na državnom području Kraljevine do donošenja odluke [CCE‑a]”.

61. Treba utvrditi da je prethodno navedenom ispravom S. Gnandiju dodijeljeno pravo ostanka na belgijskom državnom području do okončanja postupka povodom njegove tužbe a da pri tome nije potrebno zauzeti stajalište o tome je li Kraljevina Belgija primijenila članak 39. stavak 3. točku (a) Direktive 2005/85. Stoga je ta isprava, počevši od njezina izdavanja, bila preprekom za donošenje odluke o vraćanju protiv S. Gnandija na temelju članka 6. stavka 1. Direktive 2008/115 s obzirom na to da se njegov položaj na belgijskom državnom području nije mogao kvalificirati kao „nezakonit”.

62. Međutim, napominjem da je nalog za napuštanje državnog područja o kojem je riječ u glavnom postupku donesen 3. lipnja 2014., odnosno prije nego što je S. Gnandi, 23. lipnja 2014., podnio tužbu pred CCE‑om. Stoga se S. Gnandiju, u trenutku kad je taj nalog donesen, belgijskim pravom još nije priznalo pravo da ostane na belgijskom državnom području jer je to pravo nastalo tek nakon što je navedena tužba bila podnesena ( 22 ).

63. Treba li smatrati da je S. Gnandi, u razdoblju od dana kad je CGRA odbio njegov zahtjev za azil do datuma podnošenja njegove tužbe pred CCE‑om, boravio nezakonito s obzirom na to da nije imao valjanu putovnicu i vizu i s obzirom na to da nije imao pravo ostanaka na belgijskom državnom području kao tražitelj azila, ni na temelju Direktive 2005/85 ni na temelju belgijskih propisa, zbog čega se mogla donijeti odluka o njegovu vraćanju na temelju članka 6. stavka 1. Direktive 2008/115?

64. Iz razloga koje ću iznijeti, uvjeren sam da odgovor na to pitanje treba biti negativan.

65. Člankom 39. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2005/85 nalagala se obveza državama članicama da tražiteljima azila pred sudom priznaju „pravo na učinkovito pravno sredstvo” protiv svake odluke koja bi se odnosila na njihov zahtjev za azil. Kao što je Sud priznao u svojoj presudi od 17. prosinca 2015., Tall (C‑239/14, EU:C:2015:824, t. 51. do 53.), značajke tog pravnog sredstva moraju biti određene u skladu s člankom 47. Povelje, koji je potvrda načela djelotvorne sudske zaštite, te s obzirom na načelo non refoulement, utvrđeno u članku 19. stavkom 2. Povelje ( 23 ).

66. Međutim, podsjećam da iz sudske prakse Europskog suda za ljudska prava, koju na temelju članka 52. stavka 3. Povelje treba uzeti u obzir radi tumačenja članka 19. stavka 2. i članka 47. te povelje, proizlazi da, kad neka država odluči vratiti stranca u zemlju u kojoj postoje ozbiljni razlozi za vjerovati da će biti izložen stvarnoj opasnosti od postupanja protivnih članku 3. EKLJP‑a, djelotvornost pravnog sredstva koje se koristi, predviđenog u članku 13. EKLJP‑a, zahtijeva da taj stranac ima pravo na pravno sredstvo sa suspenzivnim učinkom u sporu neograničene nadležnosti protiv izvršenja mjere kojom se omogućava njegov povratak ( 24 ). Ista načela priznao je i Sud, osobito u presudama od 18. prosinca 2014., Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, t. 52. i 53.), i od 17. prosinca 2015., Tall (C‑239/14, EU:C:2015:824, t. 58.).

67. Točno je da se gore navedena sudska praksa odnosi samo na pravna sredstva protiv mjera čije izvršenje dovodi dotičnu osobu u opasnost od izlaganja postupanjima protivnima članku 3. EKLJP‑a i članku 19. stavku 2. Povelje. Međutim, odluka o odbijanju zahtjeva za međunarodnu zaštitu, koja sama po sebi ne sadržava mjere udaljavanja, načelno nije takva mjera. Zbog toga je Sud smatrao da je nepostojanje suspenzivnog učinka pravnog sredstva podnesenog protiv takve odluke u načelu sukladno članku 19. stavku 2. i članku 47. Povelje. Naime, iako jedna takva odluka državljaninu treće zemlje ne omogućava međunarodnu zaštitu, njezino izvršenje ne može, samo po sebi, dovesti do njegova udaljavanja ( 25 ).

68. Međutim, djelotvornost pravnog sredstva protiv takve odluke i poštovanje načela non refoulement bili bi povrijeđeni i ako bi za vrijeme trajanja roka za podnošenje takvog pravnog sredstva ‐ i jednom kad je podneseno, do odlučivanja o njemu ‐ tražitelj azila bio izložen izvršenju mjera udaljavanja.

69. Osim toga, da se vratimo na ovaj predmet, belgijskim propisima izričito se predviđa, u članku 39/70 Zakona od 15. prosinca 1980., da nijedna mjera udaljavanja ne može biti prisilno izvršena u pogledu stranca za vrijeme roka propisanog za podnošenje tužbe neograničene nadležnosti protiv odluka CGRA‑a.

70. Ako se protiv državljanina treće zemlje ne može izvršiti nijedna mjera udaljavanja za vrijeme trajanja roka za podnošenje pravnog sredstva protiv odluke o odbijanju njegova zahtjeva za međunarodnu zaštitu, jer bi se time pravnom sredstvu oduzela djelotvornost i povrijedilo načelo non refoulement, to znači da taj državljanin ima pravo ostati na državnom području države članice u kojoj je podnio taj zahtjev tijekom navedenog razdoblja.

71. Zbog takvog prava ne može se smatrati da on nezakonito boravi na temelju Direktive 2008/115, kako se tumači presudom od 30. svibnja 2013., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343) ( 26 ), i da stoga može biti predmet odluke o vraćanju u smislu članka 6. stavka 1. te direktive.

72. Prema mojem mišljenju, tome zaključku ne protivi se presuda od 15. veljače 2016., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), na koju se poziva belgijska vlada.

73. U toj je presudi Sud isključio da učinak podnošenja zahtjeva za azil državljanina treće zemlje protiv kojeg se vodi postupak vraćanja na temelju Direktive 2008/115 može biti taj da svaka odluka o vraćanju koja je prethodno donesena u kontekstu tog postupka prestaje vrijediti po sili zakona ( 27 ). Okolnost da taj državljanin kao tražitelj azila ima pravo ostati na području predmetne države članice do donošenja odluke o njegovu zahtjevu, te da se stoga ne može smatrati da nezakonito boravi u smislu članka 3. točke 2. Direktive 2008/115, prema mišljenju Suda nije prepreka da postupak vraćanja koji je već pokrenut u pogledu tog državljanina, iako prekinut, ostane otvoren, uz mogućnost da se nastavi u slučaju odbijanja zahtjeva za azil.

74. Takvo stajalište, koje se već nalazi u točki 60. presude od 30. svibnja 2013., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), opravdano je, prema mišljenju Suda, zahtjevom da se ne ugrozi ostvarenje cilja koji se nastoji postići Direktivom 2008/115, odnosno uvođenje učinkovite politike udaljavanja i repatrijacije državljana trećih zemalja koji borave nezakonito ( 28 ). Naime, obveza koja se člankom 8. te direktive nalaže državama članicama, da u slučajevima iz stavka 1. tog članka provedu udaljavanje, obveza koju treba izvršiti u najkraćem roku ( 29 ), ne može se poštovati ako je udaljavanje odgođeno zato što se nakon odbijanja zahtjeva za međunarodnu zaštitu u prvom stupnju postupak vraćanja ne mora nastaviti u fazi u kojoj je bio prekinut, nego mora početi ispočetka ( 30 ).

75. Prema mišljenju belgijske vlade, budući da se postupak vraćanja na temelju presude od 15. veljače 2016., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), može nastaviti nakon što je zahtjev za azil odbijen u prvom stupnju, on se može nakon takvog odbijanja i pokrenuti.

76. Ne slažem se s time. Činjenične i pravne okolnosti glavnog postupka u ovom predmetu znatno se razlikuju od okolnosti povodom kojih je donesena presuda od 15. veljače 2016., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), tako da se rješenje koje je prihvaćeno u drugom predmetu ne može automatski prenijeti na prvi predmet.

77. Postupak vraćanja koji je otvoren protiv N.-a bio je pokrenut prije nego što je on podnio svoj zahtjev za međunarodnu zaštitu ( 31 ). Tako, kad je taj postupak otvoren, N. nije bio tražitelj azila ( 32 ) i na temelju toga nije imao nikakvo pravo na ostanak u nizozemskom državnom području. Nezakonito je boravio na temelju članka 3. stavka 2. Direktive 2008/115. Osim toga, kad je podnio svoj zahtjev za azil, odluka o vraćanju kao i zabrana ulaska na deset godina, koje su donesene u odnosu na njega, postale su konačne ( 33 ).

78. S druge strane, kad je nalog za napuštanje državnog područja o kojem je riječ u glavnom postupku bio dostavljen S. Gnandiju, postupak azila bio je u tijeku, s obzirom na to da je CGRA već donio odluku o odbijanju zahtjeva i rok za podnošenje tužbe protiv te odluke je tekao. Budući da S. Gnandi nije mogao biti vraćen za vrijeme tog roka i nakon podnošenja tužbe do donošenja odluke o njoj, kako je prethodno navedeno, imao je pravo ostati na belgijskom državnom području. Stoga se u trenutku kad je postupak vraćanja bio pokrenut nije moglo smatrati da S. Gnandi nezakonito boravi u smislu članka 3. točke 2. Direktive 2008/115.

79. Iz toga ne slijedi samo to da u pogledu tumačenja nije dopušteno po analogiji primijeniti presudu od 15. veljače 2016., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), na ovaj predmet, s obzirom na razlike između glavnih postupaka u tom predmetu i predmetu povodom kojeg je donesena navedena presuda, nego bi to u načelu dovelo i do neprihvatljivog ishoda da se državama članicama prizna mogućnost pokretanja postupka vraćanja na temelju Direktive 2008/115 kada uvjeti koji se zahtijevaju tom direktivom nisu ispunjeni.

80. Osim toga, zahtjevi učinkovitosti i hitnosti, na kojima počiva rješenje koje je Sud prihvatio u toj presudi, primjenjuju se samo kad je postupak vraćanja već pokrenut. U tom slučaju ti zahtjevi mogu opravdati da se takav postupak obustavi, a ne da se poništi. U tom smislu je presuda od 15. veljače 2016., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), u skladu s člankom 6. stavkom 4. Direktive 2008/115, kojim se predviđa da kada država članica odluči odobriti pravo boravka državljaninu treće zemlje i kad je odluka o vraćanju već izdana ta odluka može se jednostavno suspendirati za vrijeme trajanja tog prava, kao i s člankom 9. iste direktive, kojim se predviđa da se udaljavanje „odgađa” ako bi to kršilo načelo non refoulement.

81. Drugim riječima, zakonito pokrenuti postupak vraćanja može se nastaviti tako da se obustavi, u pogledu državljanina treće zemlje koji tijekom tog postupka dobije pravo boravka ili ostanka u državnom području predmetne države članice.

82. S druge strane, takav postupak ne može se pokrenuti u pogledu takvog državljanina dok god postoji takvo pravo.

83. Argumenti protiv zaključka navedenog u točki 71. ovog mišljenja ne mogu se temeljiti ni na članku 6. stavku 6. Direktive 2008/115 ni na Priručniku o vraćanju, na koji se također poziva belgijska vlada.

84. Člankom 6. stavkom 6. Direktive 2008/115, koji se citira u točki 9. ovog mišljenja, predviđa se da se odluka o vraćanju može donijeti istovremeno i kontekstualno s prestankom zakonitog boravka dotične osobe i odlukom o tom prestanku.

85. Tom se odredbom samo državama članicama priznaje postupovna ovlast ( 34 ) za pojednostavljenje postupka u dvije faze, predviđenog navedenom direktivom ( 35 ), kojom se mogu koristiti uz poštovanje uvjeta njezine primjene. Među tim uvjetima je uvjet koji se odnosi na nezakonitost boravka dotičnog državljanina treće zemlje. Mogućnošću da se umjesto dvaju različitih akata donese samo jedan, kojim se, s jedne strane, okončava zakoniti boravak takvog državljanina i, s druge strane, donosi odluka o vraćanju i/ili udaljavanju, državama članicama ne može se dozvoliti da zanemare takav uvjet i da pokrenu postupak vraćanja u pogledu osobe koja ima pravo ostanka na njihovu državnom području.

86. Osim toga, taj zaključak jasno proizlazi iz teksta samog članka 6. stavka 6. Direktive 2008/115, kojim se dopušta kumuliranje odluke o vraćanju i/ili udaljavanju s „odlukom o prestanku zakonitog boravka”, odnosno s odlukom kojom se okončava takav boravak i kojom se označava početak nezakonitog boravka dotične osobe. Međutim, kao što sam već pokazao gore, to nije slučaj kod odbijanja zahtjeva za azil kad, na temelju prava Unije ili nacionalnog prava, to odbijanje nije konačno i kad tražitelj ima pravo ostanka na državnom području predmetne države članice do okončanja postupka azila.

87. Osim toga ističem, kao što je tvrdila Komisija u svojem usmenom izlaganju, da se članak 6. stavak 6. Direktive 2008/115 primjenjuje „ne dovodeći u pitanje relevantne odredbe prava [Unije] i nacionalnog prava”. Među tim odredbama su i načela prava Unije navedena gore i nacionalni propisi, kojima se tražitelju azila daje pravo ostanka na državnom području predmetne države članice za vrijeme trajanja postupka azila.

88. U Priručniku o vraćanju navodi se da odluka o odbijanju zahtjeva za azil i odluka o vraćanju mogu biti donesene u jednom aktu, u skladu s člankom 6. stavkom 6. Direktive 2008/115 ( 36 ). Taj priručnik, koji nema nikakvu obvezujuću snagu ( 37 ), donesen je nakon stupanja na snagu Direktive 2013/32, kojom je zamijenjena Direktiva 2005/85 i, kao što je istaknula Komisija na raspravi, treba ga čitati s obzirom na odredbe te direktive. Kao što sam već prethodno naveo, člankom 46. stavkom 5. Direktive 2013/32 predviđa se da države članice tražiteljima azila dopuštaju da ostanu na njihovu državnom području do isteka roka unutar kojega imaju pravo na učinkovito pravno sredstvo protiv odluke o odbijanju njihova zahtjeva i, ako je takvo pravo ostvareno unutar roka, do zaključenja postupka povodom pravnog sredstva. Stoga je jasno da se to, kad se u navedenom priručniku navodi da se odlukom o odbijanju zahtjeva za azil nalaže i obveza vraćanja, ne odnosi na odluku protiv koje je pokrenut postupak povodom pravnog lijeka na temelju članka 46. Stavka 1. Direktive 2013/32 s obzirom na to da bi takvo čitanje bilo protivno načelima utvrđenima u presudi Arslan ( 38 ). Treba prema tome smatrati da se ta tvrdnja odnosi na odluku o odbijanju koja je postala konačna ili, kao što je objasnila Komisija na raspravi, na odluku donesenu u slučajevima nabrojanima u članku 46. stavku 6. te direktive, kad pravo predmetne države članice ili sudska odluka ne daju tražitelju azila mogućnost ostanka u državnom području te države do zaključenja postupka povodom pravnog lijeka.

89. Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da se u pogledu S. Gnandija nije mogla donijeti nikakva odluka o vraćanju na temelju Direktive 2008/115 za vrijeme trajanja roka za podnošenje pravnog sredstva protiv odluke o odbijanju njegova zahtjeva za azil, kao i, kad je to pravno sredstvo bilo podneseno, za cijelo vrijeme ispitivanja tog sredstva i do isteka njegove posebne boravišne isprave iz Priloga 35. Kraljevskoj uredbi od 8. listopada 1981.

90. Što se tiče razdoblja nakon presude CCE‑a od 31. listopada 2014. i podnošenja upravne kasacijske tužbe protiv te presude, treba podsjetiti da je u presudi od 28. srpnja 2011., Samba Diouf (C‑69/10, EU:C:2011:524), Sud pojasnio da se Direktivom 2005/85 ne nalaže postojanje dvostupanjskog sudovanja i da načelo djelotvorne sudske zaštite osobito daje pojedincu pravo na pristup sudu, a ne višestupanjskom sudovanju ( 39 ).

91. Međutim, iz dosadašnjih razmatranja proizlazi da, kad se u zakonodavstvu države članice predviđa takvo dvostupanjsko sudovanje i dopušta tražitelju azila ostanak na državnom području te države do zaključenja žalbenog ili kasacijskog postupka, u pogledu tog tražitelja ne može se pokrenuti postupak vraćanja na temelju Direktive 2008/115. Iz spisa proizlazi da su belgijske vlasti 8. veljače 2016. izdale S. Gnandiju privremenu dozvolu boravka, važeću do 1. ožujka 2017., na temelju članka 9.a Zakona od 15. prosinca 1980., kojim se predviđa mogućnost izdavanja takve isprave, među ostalim, tražiteljima azila koji su podnijeli upravnu kasacijsku tužbu koja je proglašena dopuštenom.

92. Prije zaključka želim još kratko razmotriti dva pitanja o kojima su stranke, iako nisu izravno obuhvaćena zahtjevom za prethodnu odluku, ipak raspravljale u svojim očitovanjima i na raspravi.

93. Prvo pitanje odnosi se na usklađenost naloga za napuštanje državnog područja o kojem je riječ u glavnom postupku s postupovnim jamstvima Direktive 2008/115.

94. U tom pogledu napominjem da se u aktu o uručenju tog naloga navodila mogućnost podnošenja tužbe za poništenje na temelju članka 39/2 stavka 2. Zakona od 15. prosinca 1980., kao i zahtjeva za suspenziju u skladu s člankom 39/82 tog zakona te je bilo pojašnjeno da, „podložno članku 39/79 istog zakona”, ni takva tužba ni podnošenje takvog zahtjeva ne suspendiraju izvršenje uručenog naloga. S druge strane, u navedenom aktu o uručenju nije bilo navedeno da je člankom 39/70 Zakona od 15. prosinca 1980. zabranjeno prisilno izvršenje navedenog naloga za vrijeme trajanja roka za podnošenje pravnog sredstva protiv odluke o odbijanju priznavanja statusa izbjeglice, kao i za vrijeme ispitivanja mogućeg pravnog sredstva protiv te odluke. Upravo suprotno, informacije koje su dane S. Gnandiju s nalogom za napuštanje državnog područja o kojem je riječ u glavnom postupku bile su takve da su ga uvjerile da se navedeni nalog može prisilno izvršiti nakon proteka roka za dobrovoljni odlazak. Naime, u aktu o uručenju bilo je navedeno da se u slučaju neispunjenja tog naloga S. Gnandija može vratiti na granicu i zadržati u tu svrhu. Prema tvrdnjama S. Gnandija, koje belgijska vlada nije osporila, iste su informacije bile navedene u obrascu koji mu je uručen zajedno s aktom o uručenju.

95. U tim okolnostima čini mi se da se ne može smatrati da je odluka o vraćanju koja je dostavljena S. Gnandiju u skladu s postupovnim jamstvima propisanima Direktivom 2008/115, a osobito njezinim člankom 12. stavkom 1. kojim se propisuje da te odluke „sadrže […] podatke o raspoloživim pravnim lijekovima” i njezinim člankom 14. stavkom 2. kojim se određuje da države članice osobama iz stavka 1. ( 40 ) izdaju pisanu potvrdu da se odluka o vraćanju privremeno neće izvršiti. Općenito, manjkavost i proturječnost ( 41 ) tih informacija u okolnostima iz glavnog postupka, prema mojem mišljenju, ne odgovaraju zahtjevima pravičnog i transparentnog postupka, koji se navode u uvodnoj izjavi 6. te direktive.

96. Drugo pitanje koje zaslužuje kratko razmatranje, odnosi se na učinke naloga za napuštanje državnog područja o kojem je riječ u glavnom postupku, na uvjete boravka S. Gnandija na belgijskom državnom području, osobito što se tiče njegovih socijalnih i gospodarskih prava.

97. Sud koji je uputio zahtjev daje vrlo malo informacija u tom pogledu. U biti samo navodi da je navedeni nalog bio obvezan za S. Gnandija, koji ga je bio dužan dobrovoljno izvršiti, iako u odnosu na njega nije mogla biti prisilno izvršena nikakva mjera udaljavanja. Međutim, iz spisa proizlazi i među strankama nesporno je da je, na temelju okružnice od 30. kolovoza 2013. ( 42 ), tužiteljevo ime izbrisano s popisa stanovništva nakon donošenja navedenog naloga, što, čini se, upućuje na to da više nema nikakvo pravo na uzajamno osiguranje ni na socijalnu pomoć.

98. U tom pogledu, s jedne strane, podsjećam da su Direktivom 2003/9 ( 43 ), kao i Direktivom 2013/33 ( 44 ), kojom je ona zamijenjena počevši od 20. srpnja 2015., određeni minimalni uvjeti za prihvat, koje države članice moraju jamčiti za sve državljane trećih zemalja i osobe bez državljanstva koje su podnijele zahtjev za međunarodnu zaštitu, sve dok im je kao tražiteljima azila dopušteno ostati na državnom području ( 45 ). Mjere predviđene tim direktivama, koje se odnose osobito na materijalne uvjete prihvata i na zdravstvenu skrb, podrazumijevaju brigu o položaju tražitelja azila ( 46 ), što se nikako ne može usporediti sa sigurnosnim uvjetima prije vraćanja propisanima člankom 14. stavkom 1. Direktive 2008/115 ( 47 ).

99. S druge strane, kao što je navela Komisija u svojem pisanom očitovanju, podsjećam da je Europski sud za ljudska prava u svojoj presudi iz 2015. godine ( 48 ) pojasnio da prisiljavanje tražitelja azila na povratak u zemlju iz koje je pobjegao, a da sud nije mogao ispitati osnovanost njegovih bojazni, znači povredu jamstava dostupnosti i pristupačnosti pravnih sredstava u pravu i u praksi, koja se zahtijevaju odredbama članaka 3. i 13. EKLJP‑a ( 49 ). Točno je da je veliko vijeće Europskog suda za ljudska prava, kojem je predmet povodom kojeg je donesena ta presuda vraćen na ponovno odlučivanje, odlučilo brisati tužbu iz upisnika, tako da navedena presuda više nema nikakav pravni učinak ( 50 ). Međutim, smatram da tumačenje načela djelotvorne sudske zaštite iz te presude zaslužuje da ga se prihvati, što se tiče članka 47. u vezi s člankom 19. stavkom 2. Povelje. Tim se odredbama protivi prisiljavanje tražitelja azila de facto na napuštanje državnog područja države u kojoj je podnio pravno sredstvo protiv odluke o odbijanju njegova zahtjeva za azil, prije odluke o tom pravnom sredstvu, zato što ga se ostavlja u situaciji u kojoj se ne može pobrinuti za svoje osnovne potrebe.

Zaključak

100. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na pitanje koje je postavio Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija) odgovori na sljedeći način: Direktivi 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, a osobito njezinom članku 2. stavku 1. i njezinom članku 5., kao i načelu non refoulement i načelu djelotvorne sudske zaštite, propisanima člankom 19. stavkom 2., odnosno člankom 47. stavkom 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, protivi se donošenje odluke o vraćanju na temelju članka 6. stavka 1. te direktive u pogledu državljanina treće zemlje koji je podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu u smislu Direktive Vijeća 2005/85/EZ od 1. prosinca 2005. o minimalnim normama koje se odnose na postupke priznavanja i ukidanja statusa izbjeglica u državama članicama, i kojem je na temelju prava Unije i/ili nacionalnog prava odobren ostanak u državi članici u kojoj je podnio svoj zahtjev za međunarodnu zaštitu za vrijeme trajanja roka za podnošenje pravnog sredstva predviđenog u članku 39. stavku 1. Direktive 2005/85 protiv odluke o odbijanju tog zahtjeva i, kad je to pravno sredstvo podneseno u roku, za vrijeme njegova ispitivanja. S druge strane, Direktivi 2008/115, kao ni načelu non refoulement i načelu djelotvorne sudske zaštite ne protivi se donošenje takve odluke o vraćanju u pogledu takvog državljanina nakon odbijanja navedenog pravnog sredstva, osim ako je, na temelju nacionalnog prava, tom državljaninu odobren ostanak u predmetnoj državi članici do konačne odluke u postupku azila.

( 1 ) Izvorni jezik: francuski

( 2 ) SL 2008., L 348, str. 98. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.)

( 3 ) SL 2005., L 326, str. 13. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 7., str. 19.)

( 4 ) Stavkom 2. tog članka predviđene su ograničene iznimke od pravila propisanog stavkom 1. Te iznimke nisu primjenjive na glavni postupak.

( 5 ) SL 2013., L 180, str. 60. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249.)

( 6 ) U skladu s člankom 52. prvim stavkom Direktive 2013/32, zahtjevi za međunarodnu zaštitu podneseni prije 20. srpnja 2015. rješavaju se prema zakonima i propisima donesenima prema Direktivi 2005/85.

( 7 ) Vidjeti u tom smislu osobito presude od 16. srpnja 1992., Meilicke (C‑83/91, EU:C:1992:332, t. 22.), od 27. studenoga 2012., Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, t. 83.), i od 24. listopada 2013., Stoilov i Ko (C‑180/12, EU:C:2013:693, t. 36.).

( 8 ) Vidjeti u tom smislu osobito presude od 16. srpnja 1992., Lourenço Dias (C‑343/90, EU:C:1992:327, t. 15.), od 21. veljače 2006., Ritter‑Coulais (C‑152/03, EU:C:2006:123, t. 14.), i od 24. listopada 2013., Stoilov i Ko (C‑180/12, EU:C:2013:693, t. 37.).

( 9 ) Vidjeti u tom smislu osobito presude od 16. prosinca 1981., Foglia (244/80, EU:C:1981:302, t. 18. i 21.), od 30. rujna 2003., Inspire Art (C‑167/01, EU:C:2003:512, t. 45.), i od 24. listopada 2013., Stoilov i Ko (C‑180/12, EU:C:2013:693, t. 38.).

( 10 ) Vidjeti presude od 16. srpnja 1992., Lourenço Dias (C‑343/90, EU:C:1992:327, t. 20.), od 21. veljače 2006., Ritter‑Coulais (C‑152/03, EU:C:2006:123, t. 15.i navedenu sudsku praksu), i od 24. listopada 2013., Stoilov i Ko (C‑180/12, EU:C:2013:693, t. 38.).

( 11 ) Vidjeti rješenja od 10. lipnja 2011., Mohammad Imran (C‑155/11 PPU, EU:C:2011:387, t. 16. do 18.), od 3. ožujka 2016., Euro Bank (C‑537/15, neobjavljeno, EU:C:2016:143, t. 31. do 36.). Vidjeti također presudu od 24. listopada 2013., Stoilov i Ko (C‑180/12, EU:C:2013:693, t. 39. do 46.).

( 12 ) Navedeni datum ne odgovara datumu koji je naveo sud koji je uputio zahtjev i koji se nalazi na preslici odluke CGRA‑a, koju je belgijska vlada dostavila Sudu.

( 13 ) To nije uvijek tako. Naime, u određenim slučajevima, osobito onima predviđenima u članku 74/6 stavku 1.a Zakona od 15. prosinca 1980., nalog za napuštanje državnog područja izdaje se kad se podnese zahtjev za azil (vidjeti također članak 52/3 stavak 2. Zakona od 15. prosinca 1980.).

( 14 ) Osobito u slučaju „naknadnih” zahtjeva za azil, vidjeti članak 74/6 stavak 1.a Zakona od 15. prosinca 1980.

( 15 ) Vidjeti osobito rješenja od 22. listopada 2012., Šujetová (C‑252/11, neobjavljeno, EU:C:2012:653, t. 11. do 20.), od 5. lipnja 2014., Antonio Gramsci Shipping i dr. (C‑350/13, EU:C:2014:1516, t. 5. do 12.), i od 23. ožujka 2016., Overseas Financial i Oaktree Finance (C‑319/15, neobjavljeno, EU:C:2016:268, t. 28. do 35.). Vidjeti također presude od 27. lipnja 2013., Di Donna (C‑492/11, EU:C:2013:428, t. 24. do 31.), i od 24. listopada 2013., Stoilov i Ko (C‑180/12, EU:C:2013:693, t. 39. do 46.).

( 16 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 18. prosinca 2014., Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, t. 39.).

( 17 ) U nedostatku izričitog upućivanja na nacionalno pravo, taj pojam treba tumačiti samo na temelju prava Unije (vidjeti osobito presudu od 21. listopada 2010., Padawan (C‑467/08, EU:C:2010:620, t. 32.)), i to iako konkretna ocjena zakonitosti ili nezakonitosti boravka državljanina treće zemlje na području države članice može, ovisno o slučaju, ovisiti i o primjeni pravila nacionalnog prava te države.

( 18 ) Vidjeti presudu od 7. lipnja 2016., Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, t. 48.).

( 19 ) Vidjeti Preporuku Komisije оd 1. listopada 2015. o uspostavi zajedničkog „Priručnika o vraćanju” koji moraju upotrebljavati nadležna tijela država članica pri izvršavanju zadaća povezanih s vraćanjem (C(2015) 6250 final, u daljnjem tekstu: Priručnik o vraćanju).

( 20 ) Vidjeti Priručnik o vraćanju, t. 1.2.

( 21 ) Vidjeti presudu od 30. svibnja 2013., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, t. 48. i 49.).

( 22 ) Posebna boravišna isprava iz Priloga 35. Kraljevskoj uredbi od 8. listopada 1981. izdana je S. Gnandiju tek 10. srpnja 2014., ali je pravo na ostanak na belgijskom državnom području koje to potvrđuje povezano s podnošenjem tužbe i proizlazi iz članka 111. Kraljevske uredbe od 8. listopada 1981.

( 23 ) Tom odredbom određuje se, među ostalim, da nitko ne smije biti udaljen u državu u kojoj postoji ozbiljna opasnost da bude podvrgnut nečovječnom ili ponižavajućem postupanju. U svojoj presudi od 28. srpnja 2011., Samba Diouf (C‑69/10, EU:C:2011:524, t. 61.), Sud je priznao da „je cilj Direktive 2005/85 uspostaviti zajednički okvir jamstava koja omogućavaju osiguranje punog poštovanja Konvencije (o statusu izbjeglica potpisane u Ženevi 28. srpnja 1951.) i temeljnih prava”, među kojima je pravo na djelotvornu sudsku zaštitu.

( 24 ) Vidjeti noviju presudu ESLJP‑a od 14. veljače 2017., Allanazarova protiv Rusije (CE:ECHR:2017:0214JUD004672115, t. 96. do 99. i navedenu sudsku praksu).

( 25 ) Što se tiče odluke o prekidu rješavanja naknadnog zahtjeva za azil, vidjeti presudu od 17. prosinca 2015., Tall (C‑239/14, EU:C:2015:824, t. 56.).

( 26 ) Napominjem, uzgredno, da je u presudi Saadi protiv Ujedinjene Kraljevine veliko vijeće Europskog suda za ljudska prava, u okviru članka 5. stavka 1.f EKLJP‑a, zauzelo drugačije stajalište. Prema mišljenju tog suda, ulazak tražitelja azila na područje države ugovornice je „nezakonit” ako ga ta država nije „odobrila” (vidjeti presudu od 29. siječnja 2008., ECLI:CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, t. 65.), što bi značilo da je zahtjev za azil prihvaćen. Vidjeti, međutim, zajedničko izdvojeno mišljenje šestero sudaca velikog vijeća.

( 27 ) Vidjeti točku 75. presude od 15. veljače 2016., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84).

( 28 ) Vidjeti presudu od 28. travnja 2011., El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, t. 59.).

( 29 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 6. prosinca 2011., Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, t. 43. i 45.).

( 30 ) Vidjeti točku 76. presude od 15. veljače 2016., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84).

( 31 ) Riječ je bila o četvrtom zahtjevu za azil koji je podnio N. Prvi i treći zahtjev bili su konačno odbijeni, a drugi je bio povučen.

( 32 ) Tri zahtjeva za azil koja je N. prije podnio konačno su odbijena, tako da u trenutku kad je u odnosu na njega donesena odluka o vraćanju nijedan postupak azila nije bio u tijeku.

( 33 ) Vidjeti osobito točku 44. presude od 15. veljače 2016., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84).

( 34 ) Napominjem, uzgredno, da belgijske vlasti nisu upotrijebile tu mogućnost u slučaju S. Gnandija. Naime, s jedne strane, nalog za napuštanje državnog područja koji je dostavljen S. Gnandiju sam po sebi ne okončava njegov zakoniti boravak u Belgiji, već štoviše utvrđuje nezakonitost tog boravka, i, s druge strane, taj nalog i odluka CGRA‑a od 23. svibnja 2014. dva su različita akta koja su donijela dva različita tijela.

( 35 ) U točki 4. Prijedloga Direktive 2008/115 navodi se da je ta ovlast predviđena kako bi se odgovorilo na zabrinutost koju su tijekom prethodnog savjetovanja izrazile brojne države članice koje su se bojale da će postupak u dvije faze dovesti do kašnjenja u postupku.

( 36 ) Vidjeti Priručnik o vraćanju, t. 12.2.

( 37 ) Kao što se pojašnjuje u predgovoru tom priručniku, on se u velikoj mjeri temelji na rezultatima djelovanja država članica i Komisije u okviru „Kontaktnog odbora za Direktivu o vraćanju” između 2009. i 2014. te sustavno i sažeto iznosi rasprave koje su se vodile u okviru tog foruma, a koje nužno ne odražavaju konsenzus među državama članicama o tumačenju pravnih akata.

( 38 ) Vidjeti presudu od 30. svibnja 2013., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343).

( 39 ) Vidjeti točku 69. Što se tiče članka 13. EKLJP‑a, vidjeti noviju presudu ESLJP‑a od 14. veljače 2017., Allanazarova protiv Rusije (CE:ECHR:2017:0214JUD004672115, t. 98.), u kojoj je potvrđeno da se tom odredbom ne zahtijeva od država ugovornica da uspostave dvostupanjsko sudovanje u području mjera udaljavanja te da je dovoljno da postoji bar jedno nacionalno pravno sredstvo kojim se ispunjavaju uvjeti učinkovitosti iz te odredbe, odnosno pravno sredstvo kojim se omogućava pažljivi nadzor i strogo ispitivanje tvrdnje o opasnosti od postupanja protivnih članku 3. EKLJP‑a i koje ima suspenzivan učinak u sporu neograničene nadležnosti u pogledu sporne mjere.

( 40 ) Drugim riječima, radi se o osobama u pogledu kojih je udaljavanje odgođeno u skladu s člankom 9. Direktive 2008/115 jer bi bilo protivno načelu non refoulement.

( 41 ) Nalog za napuštanje državnog područja o kojem je riječ u glavnom postupku uručen je S. Gnandiju samo nekoliko dana nakon odluke CGRA‑a od 23. svibnja 2014. kojom ga se obavijestilo da se u njegovu pogledu ne može donijeti nikakva mjera udaljavanja za vrijeme trajanja roka za podnošenje tužbe CCE‑u protiv te odluke. Međutim, kao što se moglo vidjeti u tom nalogu, koji je donijelo drugo tijelo, a ne CGRA, i u priloženom mu aktu o uručenju, nije bilo navedeno da je prisilno izvršenje naredbe za napuštanje državnog područja privremeno obustavljeno, nego su oni, upravo suprotno, bili napisani tako da su stvarali suprotno uvjerenje, doprinoseći tako stvaranju zbunjenosti kod svojeg adresata o njegovim obvezama i pravnim sredstvima koja je imao na raspolaganju.

( 42 ) Okružnica kojom se izvan snage stavlja okružnica od 20. srpnja 2001. o pravnom dosegu Priloga 35. Kraljevskoj uredbi od 8. listopada 1981. (Moniteur belge od 6. rujna 2013., str. 63240.).

( 43 ) Direktiva Vijeća od 27. siječnja 2003. o uvođenju minimalnih standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za azil (SL 2003., L 31, str. 18.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 29.).

( 44 ) Direktiva 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu (SL 2013., L 180, str. 96.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 137.)

( 45 ) Vidjeti članak 3. stavak 1. obiju direktiva.

( 46 ) Vidjet presudu od 27. veljače 2014., Saciri i dr. (C‑79/13, EU:C:2014:103, t. 35. do 42.).

( 47 ) U skladu s člankom 14. stavkom 1. točkom (b) Direktive 2008/115, državljani trećih zemalja tijekom razdoblja određenog za dobrovoljni odlazak imaju pravo samo na hitnu zdravstvenu zaštitu i osnovno liječenje. Člankom 14. stavkom 1. točkom (d) te direktive nalaže se uzimanje u obzir posebnih potreba ranjivih osoba.

( 48 ) Presuda ESLJP‑a od 7. srpnja 2015., V. M. i dr. protiv Belgije (CE:ECHR:2015:0707JUD006012511)

( 49 ) Presuda ESLJP‑a od 7. srpnja 2015., V. M. i dr. protiv Belgije (CE:ECHR:2015:0707JUD006012511, t. 197. i sljedeće)

( 50 ) Presuda ESLJP‑a od 17. studenog 2016., V. M. i dr. protiv Belgije (CE:ECHR:2016:1117JUD006012511)