MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

GERARDA HOGANA

od 6. lipnja 2019. ( 1 )

Predmet C‑659/17

Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)

protiv

Azienda Napoletana Mobilità SpA

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Corte suprema di cassazione, Sezione Lavoro (Vrhovni kasacijski sud, Radni odjel, Italija))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 107. stavak 1. UFEU‑a – Državna potpora – Odluka Komisije 2000/128/EZ – Potpora koju je dodijelila Italija za poticanje zapošljavanja – Izuzeće i smanjenje doprinosa za socijalno osiguranje – Komisijina odluka kojom se određene potpore za ugovore o osposobljavanju i radu te za preoblikovanje ugovora o osposobljavanju i radu u ugovore o radu na neodređeno vrijeme proglašavaju nespojivima s unutarnjim tržištem – Primjenjivost odluke na poslodavca koji obavlja usluge lokalnog javnog prijevoza u suštinski netržišnim uvjetima”

1. Ovaj zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje odredbi o državnim potporama iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Spor se pojavio u okviru postupka između Istituto nazionale della previdenza sociale (u daljnjem tekstu: INPS) (Nacionalni zavod za socijalno osiguranje, Italija), s jedne strane, i društva Azienda Napoletana Mobilità SpA (ANM), s druge strane, o tome je li potonji bio obvezan platiti doprinose za socijalno osiguranje INPS‑u za članove osoblja s ugovorima o osposobljavanju i radu između 1997. i 2001.

2. ANM je trgovačko društvo koje je u cijelosti u vlasništvu Općine Napulj i koje pruža usluge lokalnog gradskog prijevoza u toj općini ( 2 ).

3. Odlukom 2000/128/EZ od 11. svibnja 1999. o sustavu potpora koje je Italija dodijelila za intervencije u korist zapošljavanja ( 3 ) Europska komisija proglasila je djelomično nespojivima s unutarnjim tržištem potpore koje je odobrila Italija u obliku smanjenja doprinosa za socijalno osiguranje koje moraju platiti poslodavci u pogledu ugovora o osposobljavanju i radu te preoblikovanja ugovora o osposobljavanju i radu u ugovore o radu na neodređeno vrijeme ( 4 ). Na temelju te odluke, INPS je od društva ANM zatražio plaćanje doprinosa za socijalno osiguranje za razdoblje od 1997. do 2001. radi povrata tih iznosa smanjenja. U glavnom postupku društvo ANM zatražilo je da se utvrdi da, među ostalim, nema obvezu platiti te iznose.

4. Sud sada mora odgovoriti na pitanje primjenjuje li se Odluka 2000/128 u odnosu na društvo kao što je to ANM. To društvo ipak pruža usluge lokalnog javnog prijevoza u „suštinski netržišnim uvjetima, zbog isključive naravi pružane usluge” ( 5 ). Presudno je pitanje utječe li se na trgovinu među državama članicama i narušava li se ili prijeti li se da će se narušiti tržišno natjecanje kao što se zahtijeva člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a.

Pravni okvir

5. Članci 1. do 3. Odluke 2000/128 određuju: „Članak 1. 1. Potpore koje je nezakonito dodijelila Italija od studenoga 1995. za zapošljavanje na temelju ugovora o osposobljavanju i radu koji su predviđeni Zakonima br. 863/84, 407/90, 169/91 i 451/94 spojive su s unutarnjim tržištem i Sporazumom o EGP‑u ako se odnose na: – stvaranje radnih mjesta pri poduzetniku korisniku za osobe koje još nisu bile zaposlene ili su izgubile prethodno zaposlenje u smislu smjernica za potpore za zapošljavanje, – zapošljavanje radnika koji imaju osobite teškoće s uključivanjem ili ponovnim uključivanjem u tržište rada. Za potrebe ove odluke, radnici koji imaju osobite teškoće s uključivanjem ili ponovnim uključivanjem u tržište rada znači osobe mlađe od 25 godina, osobe koje su završile sveučilišni studij do 29 godina starosti te dugotrajno nezaposlene osobe, to jest osobe koje su nezaposlene dulje od jedne godine. 2. Potpore za ugovore o osposobljavanju i radu koje ne ispunjavaju uvjete iz stavka 1. nisu spojive s unutarnjim tržištem. Članak 2. 1. Potpore koje je dodijelila Italija u skladu s člankom 15. Zakona br. 196/97 za preoblikovanje ugovora o osposobljavanju i radu u ugovore o radu na neodređeno vrijeme spojive su s unutarnjim tržištem i Ugovorom o EGP‑u ako ispunjavaju uvjet otvaranja neto radnih mjesta kako je definiran u smjernicama Zajednice za potpore za zapošljavanje. Radna snaga koju zapošljava poduzetnik izračunava se ne uzimajući u obzir zaposlenja koja proizlaze iz preoblikovanja ugovora te radna mjesta s ugovorima na određeno vrijeme odnosno nedovoljno stabilna zaposlenja. 2. Potpore za preoblikovanje ugovora o osposobljavanju i radu u ugovore o radu na neodređeno vrijeme koje ne ispunjavaju uvjet utvrđen u stavku 1. nespojive su s unutarnjim tržištem. Članak 3. Italija poduzima sve potrebne mjere kako bi od korisnika ostvarila povrat potpore koje ne ispunjavaju uvjete iz članaka 1. i 2. a već su nezakonito dodijeljene. Povrat sredstava potpore provodi se u skladu s postupcima utvrđenima talijanskim pravom. Na iznose koji se moraju vratiti obračunavaju se kamate od datuma kad su ti iznosi korisniku stavljeni na raspolaganje do njihova stvarnog povrata. Kamate se izračunavaju na temelju referentne stope koja se primjenjuje prilikom izračuna neto ekvivalentnih bespovratnih sredstava za regionalnu potporu.”

Glavni postupak i prethodno pitanje

6. Između studenoga 1995. i svibnja 2001. ( 6 ) društvo ANM zaposlilo je osobe radi stručnog osposobljavanja te ih je uključilo u trgovačko društvo. Ta su zaposlenja izvršena u obliku ugovora o osposobljavanju i radu u smislu talijanskog Zakona 863/1984, kako je izmijenjen talijanskim zakonima 407/1990, 169/1991 i 451/1994. Društvo ANM zatim je određene ugovore o osposobljavanju i radu preoblikovalo u ugovore „na neodređeno” (ugovore o radu na neodređeno vrijeme), u skladu s talijanskim Zakonom 451/1994.

7. Relevantnim nacionalnim odredbama utvrđeno je potpuno izuzeće od doprinosa za socijalno osiguranje za dvogodišnje razdoblje osposobljavanja za poduzetnike koji posluju u područjima u kojima je stopa nezaposlenosti viša od nacionalnog prosjeka. Izuzeće je produljivano za jednu godinu ako su ugovori o osposobljavanju i radu bili preoblikovani u ugovore o radu na neodređeno vrijeme. Društvo ANM koristilo se tim izuzećima u odnosu na predmetne ugovore o osposobljavanju i radu te njihovo naknadno preoblikovanje.

8. Odlukom 2000/128 Komisija je utvrdila da su nacionalni propisi djelomično nespojivi sa zabranom utvrđenom u članku 107. stavku 1. UFEU‑a.

9. INPS je kao tijelo kojem je povjerena provedba Odluke 2000/128 uputilo društvu ANM dva zahtjeva za plaćanje, jedan za iznos od 7429436,76 eura u vezi s ugovorima o osposobljavanju i radu u razdoblju od 1997. do 2001., te drugi za iznos od 2266014,05 eura u vezi s naknadnim preoblikovanjem takvih ugovora u odnosu na razdoblje od 1999. do 2001.

10. ANM je podnio tužbu pred Tribunale di Napoli (Sud u Napulju, Italija) u pogledu INPS‑ove odluke kojom traži povrat tih iznosa. Taj je sud prihvatio tužbu društva ANM s obrazloženjem da Odluka 2000/128 nema izravan učinak jer nije dovoljno precizna i bezuvjetna.

11. INPS je podnio žalbu pred Corte d’appello di Napoli (Žalbeni sud u Napulju, Italija) koji je potvrdio presudu Tribunale di Napoli (Sud u Napulju, Italija), ali je svoju odluku temeljio na drugim osnovama. Corte d’appello di Napoli (Žalbeni sud u Napulju) smatrao je da je Odluka 2000/128 dio talijanskog pravnog poretka, ali da nije primjenjiva u ovom predmetu jer smanjenje doprinosa za socijalno osiguranje koje je odobreno društvu ANM nije utjecalo na trgovinu među državama članicama te nije moglo narušiti tržišno natjecanje s obzirom na to da je poduzetnik pružao usluge lokalnog javnog prijevoza u netržišnim uvjetima.

12. INPS je protiv presude Corte d’appello di Napoli (Žalbeni sud u Napulju) podnio žalbu pred Corte suprema di Cassazione, Sezione Lavoro (Vrhovni kasacijski sud, Radni odjel, Italija) koji je Sudu uputio sljedeće prethodno pitanje: „Primjenjuje li se [Odluka 2000/128] i na one poslodavce koji obavljaju djelatnost lokalnog javnog prijevoza – suštinski u netržišnim uvjetima, zbog isključive naravi pružane usluge – a koji su ostvarili korist od smanjenja doprinosa u slučajevima sklapanja ugovora o osposobljavanju i radu, nakon stupanja na snagu Zakona br. 407 iz 1990., odnosno u konkretnom slučaju u razdoblju od [svibnja] 1997. do svibnja 2001.?”

Postupak pred Sudom

13. Pisana očitovanja podnijeli su INPS, društvo ANM, talijanska vlada i Europska komisija.

14. Na kraju pisanog dijela postupka Sud je smatrao da je u skladu s člankom 101. Poslovnika Suda Europske unije potrebno zatražiti pojašnjenja triju pitanja od suda koji je uputio zahtjev. Taj je zahtjev 13. prosinca 2018. upućen sudu koji je uputio zahtjev. Nakon što je nekoliko puta odobreno produljenje roka za odgovor, sud koji je uputio zahtjev podnio je 13. ožujka 2019. Tajništvu Suda odgovor na taj zahtjev.

15. Od suda koji je uputio zahtjev zatraženo je, kao prvo, pojašnjenje izraza „suštinski netržišnih uvjeta, zbog isključive naravi pružane usluge” koji se navodi u prethodnom pitanju. Osobito, od suda koji je uputio zahtjev zatraženo je da pojasni odnosi li se to na izravnu dodjelu predmetnih poslova pružanja usluga lokalnog prijevoza društvu ANM te je li Općina Napulj u skladu s propisima mogla takve poslove pružanja usluga dodijeliti drugim pružateljima. Kao drugo, od suda koji je uputio zahtjev zatraženo je da navede je li talijansko tržište lokalnog javnog prijevoza u vrijeme nastanka činjenica u cijelosti ili djelomično bilo otvoreno za tržišno natjecanje te u kojoj mjeri. Kao treće, od suda koji je uputio zahtjev zatraženo je da navede koje je aktivnosti društvo ANM obavljalo u vrijeme nastanka činjenica.

16. Osim toga, u skladu s člankom 61. Poslovnika, Sud je stranke pozvao da na raspravi izlože svoja stajališta o odgovoru suda koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku na zahtjev za pojašnjenjem te da svoja usmena očitovanja usmjere na tri predmetna pitanja i na bilo kakav utjecaj koji bi odgovor mogao imati na upućeno prethodno pitanje.

17. Na raspravi održanoj 3. travnja 2019. saslušana su očitovanja INPS‑a, društva ANM, talijanske vlade i Komisije.

Uvodne napomene

18. Prije svega treba podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda kvalifikacija određene nacionalne mjere državnom potporom u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a zahtijeva prethodno ispunjenje svih sljedećih uvjeta. Prvo, mora ju dodjeljivati država ili se dodjeljuje putem državnih sredstava. Drugo, ta intervencija mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama. Treće, zbog nje mora nastati selektivna prednost za primatelja. Četvrto, mora narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje ( 7 ).

19. Predmet zahtjeva za prethodnu odluku su drugi i četvrti uvjet koji su predviđeni člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a ( 8 ).

20. Najprije napominjem da u spisu kojim Sud raspolaže nema naznake, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, da su izuzeća od doprinosa za socijalno osiguranje koja su odobrena društvu ANM bila naknada za pružanje javne usluge ili usluge od općeg gospodarskog interesa ( 9 ). Državna mjera nije obuhvaćena člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a ( 10 ) ako se smatra naknadom u smislu protučinidbe za usluge koje su obavili poduzetnici koji su korisnici radi izvršavanja obveza pružanja javne usluge, pri čemu ti poduzetnici u praksi nemaju financijsku korist te ta intervencija stoga ne dovodi do toga da se ti poduzetnici stavljaju u povoljniji tržišni položaj u odnosu na konkurentske poduzetnike. Da bi se u konkretnom slučaju izbjeglo da se takvu naknadu smatra državnom potporom, moraju biti ispunjeni uvjeti predviđeni u točkama 88. do 93. presude od 24. srpnja 2003, Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415) ( 11 ).

21. Potpora koja je predmet Odluke 2000/128 je sustav ili program koji se primjenjuje na više sektora i regija, a ne na određeni subjekt. U skladu s člankom 3. te odluke, Italija je bila dužna poduzeti sve potrebne mjere kako bi korisnicima oduzela nezakonito dodijeljene potpore.

22. U slučaju programa potpora Komisija se može ograničiti na proučavanje karakteristika predmetnog programa u svrhu ocjene, u obrazloženju pobijane odluke, daje li taj program, zbog mjera koje se predviđaju tim programom, znatnu prednost korisnicima u odnosu na njihove konkurente te daje li pogodnosti određenim poduzetnicima koji sudjeluju u trgovini među državama članicama. Stoga, u odluci koja se odnosi na takav program Komisija nije dužna provesti analizu dodijeljene potpore u svakom pojedinačnom slučaju koji se temelji na takvom programu. Samo je u stadiju povrata potpora nužno provjeriti pojedinačnu situaciju svakog predmetnog poduzetnika ( 12 ). U tom pogledu je na državi članici da provjeri pojedinačnu situaciju svakog poduzetnika na kojeg se takav povrat odnosi ( 13 ).

23. Komisija u uvodnim izjavama 64. do 66. te 98. Odluke 2000/128 navodi da potpore o kojima je riječ narušavaju tržišno natjecanje i utječu na trgovinu između država članica ili je vjerojatno da će to uzrokovati „ako poduzetnici korisnici dio svoje proizvodnje izvoze u druge države članice; analogno, čak ako poduzetnici i ne izvoze, u prednosti je nacionalna proizvodnja jer potpora smanjuje mogućnost poduzetnika sa sjedištem u drugim državama članicama da svoje proizvode izvoze na talijansko tržište” ( 14 ).

24. Međutim, prije nego što zahtijevaju povrat, nacionalna tijela moraju u svakom pojedinačnom slučaju ispitati može li prednost koja je dana korisniku potpore narušiti tržišno natjecanje i utjecati na trgovinu unutar Unije. Ta dodatna provjera nužna je za klasifikaciju pojedinačnih prednosti kao državnih potpora ( 15 ).

25. U ovom kontekstu, pitanje je li konkretna potpora utjecala na trgovinu među državama članicama i je li narušeno tržišno natjecanje pojavilo se stoga u trenutku kada je INPS tražio povrat potpore koja je dodijeljena određenom korisniku kao što je to ANM te je u tom trenutku bilo moguće pred nacionalnim sudovima pobijati odluku kojom je utvrđen takav učinak ( 16 ).

Analiza

Primjenjiva sudska praksa i načela

26. Smatram da se odgovor na pitanje upućeno Sudu može, barem na prvi pogled, naći u ustaljenoj sudskoj praksi Suda. Ta su načela nedavno ponovno potvrđena i primijenjena u području lokalnog gradskog prijevoza u presudi od 14. siječnja 2015., Eventech (C‑518/13, EU:C:2015:9). Taj se predmet odnosio na praksu društva Transport for London koja londonskim crnim taksijima dopušta kretanje po autobusnim prometnim trakovima na javnim prometnicama tijekom sati kad se na njima primjenjuju prometna ograničenja, zabranjujući međutim vozilima za privatni najam uz vozača (u daljnjem tekstu: VPN‑ovi) da njima prometuju, osim kada uzimaju i ostavljaju putnike koji su prethodno naručili takvo vozilo.

27. U točkama 65. do 69. te presude Sud je utvrdio da je ustaljena sudska praksa da u svrhu kvalificiranja nacionalne mjere kao državne potpore nije potrebno utvrditi stvarni utjecaj predmetne potpore na trgovinu između država članica i stvarno narušavanje tržišnog natjecanja, već samo ispitati može li ta potpora utjecati na trgovinu i narušiti tržišno natjecanje ( 17 ). Konkretno, kada potpora koju država članica dodijeli jača položaj poduzetnika u odnosu na ostale poduzetnike konkurente u trgovini unutar Unije, smatra se da ta potpora utječe na takvu trgovinu. U tom pogledu nije potrebno da poduzetnik koji je korisnik potpore sam sudjeluje u trgovini unutar Unije. Kada država članica poduzetnicima dodijeli potporu, unutarnja aktivnost se može zadržati ili povećati, uz posljedicu da mogućnosti ulaska poduzeća osnovanih u drugim državama članicama na tržište te države budu smanjene. Nadalje, prema sudskoj praksi Suda, ne postoji ex ante donja granica ili postotak ispod čije bi se razine moglo smatrati da trgovina između država članica nije pogođena. Naime, relativno skromna potpora ili relativno mala veličina poduzeća korisnika potpore ne isključuje a priori mogućnost da trgovina između država članica bude pogođena. Slijedom toga, uvjet u skladu s kojim potpora mora biti takva da utječe na trgovinu između država članica ne ovisi o lokalnom ili regionalnom karakteru pruženih usluga prijevoza ili o važnosti navedenog područja djelatnosti ( 18 ).

28. Sud je smatrao da nije isključeno da politika autobusnih trakova rezultira manjom atraktivnošću pružanja usluga vozila za privatni najam uz vozača u Londonu, čime su mogućnosti ulaska poduzeća osnovanih u drugim državama članicama na to tržište bile smanjene ( 19 ).

29. U pogledu uvjeta narušavanja tržišnog natjecanja, valja naglasiti da potpore koje oslobađaju poduzetnika troškova koje bi u pravilu snosio u okviru svojeg redovnog upravljanja ili svojih uobičajenih aktivnosti, u pravilu narušavaju uvjete tržišnog natjecanja ( 20 ).

30. Iz prethodno navedene sudske prakse jasno proizlazi da je prag za utvrđivanje da državna mjera može utjecati na trgovinu i narušavanje tržišnog natjecanja nizak ( 21 ). Uvjet za to je da državna potpora nije de minimis jer se u tom slučaju ne može smatrati da utječe na trgovinu među državama članicama ili da se njome narušava tržišno natjecanje odnosno prijeti njegovim narušavanjem ( 22 ). Budući da je vrijednost državne mjere o kojoj je riječ u glavnom postupku za društvo ANM oko 10 milijuna eura te da je odobrena u razdoblju od pet godina, u načelu se ne može smatrati de minimis potporom neovisno o tome koja su pravila Unije o de minimis državnim potporama bila primjenjiva ratione temporis ( 23 ).

31. Stoga smatram da se u načelu ne može prihvatiti argument društva ANM da, s obzirom na to da je osnovano izričito radi pružanja usluga javnog prijevoza u općini Napulj, zbog lokalne naravi predmetnih usluga nije obuhvaćeno područjem primjene Odluke 2000/128.

32. Međutim, da bi se u glavnom postupku mogli primijeniti drugi i četvrti uvjet iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a, nužno je da INPS u okviru glavnog postupka dokaže da se društvo ANM natječe s drugim poduzetnicima na tržištima koja nisu de iure ( 24 ) zatvorena za tržišno natjecanje.

33. Ako je tržište pružanja usluga prijevoza u općini Napulj u vrijeme nastanka činjenica bilo u određenoj mjeri otvoreno za tržišno natjecanje ( 25 ), te stoga ne postoji zakonski monopol, ili je društvo ANM bilo aktivno na drugim tržištima koja su u određenoj mjeri otvorena za tržišno natjecanje, smatram da je vjerojatno da je državna mjera o kojoj je riječ mogla narušiti tržišno natjecanje i utjecati na trgovinu među državama članicama unatoč lokalnoj naravi usluga prijevoza koje se pružaju, a koje su ograničene na općinu Napulj.

34. Smatram da je radi jasnoće važno definirati pojam „zakonskog monopola” u ovom kontekstu. U tom pogledu smatram da se ne može poboljšati definicija iz bilješke 272. u Obavijesti Komisije o pojmu državne potpore iz članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (C/2016/2946) ( 26 ) kojom se utvrđuje da „[zakonski] monopol postoji ako je određena usluga zakonodavstvom ili regulatornim mjerama rezervirana za isključivog pružatelja, pri čemu je svim drugim subjektima jasno zabranjeno pružanje takvih usluga (čak i za zadovoljavanje moguće preostale potražnje određenih skupina potrošača). No sama činjenica da je pružanje javne usluge povjereno određenom poduzetniku ne znači da taj poduzetnik ima [zakonski] monopol.” Usto, podrazumijeva se da zakonski monopol koji je omogućen propisima mora biti u skladu s pravom Unije, osobito s propisima o javnoj nabavi.

35. U takvim okolnostima i s obzirom na presude od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, t. 78.) i od 14. siječnja 2015., Eventech (C‑518/13, EU:C:2015:9, t. 66. do 70.), ako je tržište pružanja usluga prijevoza u općini Napulj u vrijeme nastanka činjenica de iure otvoreno u određenoj mjeri za tržišno natjecanje te stoga ne postoji zakonski monopol, nije nerealno pretpostaviti da je pružanje usluga prijevoza koje obavlja subjekt kao što je to ANM održano ili povećano zbog predmetne državne mjere, čime poduzetnici s poslovnim nastanom u drugim državama članicama imaju manje mogućnosti za pružanje svojih usluga prijevoza u općini Napulj. Nadalje, čak i ako je tržište pružanja usluga prijevoza u općini Napulj u vrijeme nastanka činjenica bilo de iure zatvoreno za tržišno natjecanje ( 27 ), ako djelatnost društva ANM nije ograničena na tu konkretnu uslugu i geografsko tržište, državna mjera o kojoj je riječ mogla je olakšati njegovo širenje na druga tržišta koja su otvorena za tržišno natjecanje ( 28 ) osim ako je vođenjem odvojenog računovodstva u odnosu na različite djelatnosti bila isključena mogućnost unakrsnog subvencioniranja između tržišta na kojem društvo ANM možda ima zakonski monopol i bilo kojeg drugog tržišta na kojem je možda poslovalo djelotvorno i transparentno ( 29 ).

Primjena sudske prakse i načela na činjenice u glavnom postupku

36. Stoga su presudna pitanja koja mora razmotriti sud koji je uputio zahtjev, kao prvo, je li tržište o kojem je riječ bilo de iure u određenoj mjeri otvoreno za tržišno natjecanje tijekom relevantnog razdoblja i, kao drugo, je li u tom razdoblju društvo ANM poslovalo na drugim tržištima (geografsko tržište i/ili tržište proizvoda/usluga) koja su u određenoj mjeri otvorena za tržišno natjecanje te, ako jest, je li bila isključena svaka mogućnost unakrsnog subvencioniranja.

37. U pogledu prvog pitanja, u svojem odgovoru na zahtjev za pojašnjenjem koji mu je uputio Sud, sud koji je uputio zahtjev naveo je da se prema podnescima društva ANM o tom pitanju izraz „suštinski netržišni uvjeti, zbog isključive naravi pružane usluge” odnosi na činjenicu da u praksi nisu postojali uvjeti tržišnog natjecanja na predmetnom tržištu jer cijela mreža usluga gradskog prijevoza u općini Napulj nije bila predmet javnog natječaja ( 30 ) nego izravne dodjele. ANM je naveo da je predmetna izravna dodjela u skladu s pravom Unije i nacionalnim pravom ( 31 ). ANM je potvrdio da je imao isključivo pravo u pogledu svih usluga linijskog prijevoza na predmetnom području tako da nije postojala druga slična usluga te se njegova usluga nije mogla zamijeniti sličnom uslugom.

38. Smatram da sama činjenica da je izravna dodjela možda bila u skladu s propisima Unije i nacionalnog prava o javnoj nabavi ne isključuje i mogućnost da je bilo narušavanja mogućeg tržišnog natjecanja ili mogućnost da je to utjecalo na trgovinu među državama članicama. Umjesto toga mora se razmotriti pitanje je li ANM imao zakonski monopol u pogledu upravljanja gradskim prijevozom u općini Napulj ili je u skladu s nacionalnim pravom predmetna koncesija, ili njezin dio, mogla biti dodijeljena drugom subjektu, među ostalim, provedbom postupka javne nabave. Ako je postojala mogućnost provedbe postupka javne nabave ( 32 ), tada je moglo biti određenog tržišnog natjecanja na predmetnom tržištu te je izravna dodjela sama po sebi mogla doprinijeti narušavanju mogućeg tržišnog natjecanja ili je to narušavanje pojačala ili je mogla utjecati na trgovinu među državama članicama ( 33 ).

39. Na raspravi pred Sudom koja je održana 3. travnja 2019. bilo je znatnih razilaženja između društva ANM i drugih stranaka u pogledu pravog područja primjene i značaja talijanskog prava za to pitanje, osobito članka 18. Zakonodavne uredbe br. 422/1997. Tumačenje nacionalnog prava nije u nadležnosti Suda. Stoga s obzirom na očitovanja koja su podnijeli INPS, ANM, talijanska vlada i Komisija na raspravi održanoj 3. travnja 2019. smatram da sud koji je uputio zahtjev mora ispitati ne samo dopuštaju li članak 18. Zakonodavne uredbe br. 422/1997 i/ili druge odredbe nacionalnog prava izravnu dodjelu predmetne koncesije društvu ANM, nego također i nalažu li je zapravo. Čini se vjerojatnim ( 34 ), kako proizlazi iz letimičnog čitanja članka 18. stavka 2. Zakonodavne uredbe br. 422/1997, da je na predmetnom tržištu u vrijeme nastanka činjenica mogla postojati određena mjera tržišnog natjecanja ( 35 ). Svrha je te radnje utvrditi je li ANM imao zakonski monopol u odnosu na relevantno tržište.

40. U pogledu drugog pitanja, ANM je u svojem pisanom očitovanju potvrdio da nije poslovao izvan pokrajine ( 36 ) Napulj tijekom relevantnog razdoblja. ANM je također tvrdio da u skladu s njegovim statutom (koji je bio na snazi od 27. lipnja 1995. do 2001.) poslovao samo u općini Napulj. Osim toga je tvrdio da u skladu s nacionalnom sudskom praksom nije mogao poslovati izvan pokrajine Napulj. Međutim, ističem da je u skladu s člankom 3. stavcima 2. i 3. njegova statuta od 6. travnja 1992. ANM mogao u određenim okolnostima poslovati izvan te općine.

41. ANM također tvrdi da nije obavljao nikakvu djelatnost osim upravljanja sustavom gradskog javnog prijevoza do 1. siječnja 2013. kad se spojio s drugim trgovačkim društvom, Napolipark, koje upravlja parkiralištima automobila. Uzimajući u obzir predmetni datum i dulje vrijeme koje je proteklo od dodjele državne mjere, smatram da ta djelatnost u vremenskom pogledu nije relevantna za ocjenu stvarnog ili mogućeg utjecaja predmetne mjere na tržišno natjecanje ili trgovinu među državama članicama. Međutim, ističem da u skladu s člankom 4. contratto di servizio (ugovor o pružanju usluga) koji su 27. lipnja 1997. sklopili općina Napulj i ANM, predmet koncesije nije samo upravljanje gradskim prijevozom, nego ona uključuje i upravljanje parkirnim mjestima.

42. S obzirom na ta razmatranja, sud koji je uputio zahtjev mora prema tome ispitati je li ANM poslovao izvan općine Napulj ili na drugom tržištu proizvoda/usluga tijekom relevantnog razdoblja i, ako jest, je li bila isključena svaka mogućnost unakrsnog subvencioniranja.

Zaključak

43. Stoga predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je uputio Corte suprema di cassazione, Sezione Lavoro (Vrhovni kasacijski sud, Radni odjel, Italija) odgovori na sljedeći način: Odluka 2000/128/EZ od 11. svibnja 1999. o sustavu potpora koje je Italija dodijelila za intervencije u korist zapošljavanja primjenjuje se na poslodavca kao što je to Azienda Napoletana Mobilità SpA, koji je obavljao djelatnost lokalnog javnog prijevoza i koji je tijekom razdoblja od svibnja 1997. do svibnja 2001. ostvario korist od smanjenja doprinosa za socijalno osiguranje nakon sklapanja ugovora o osposobljavanju i radu poslije stupanja na snagu Zakona br. 407 iz 1990., osim ako je imao zakonski monopol kojim je zakonodavstvom ili regulatornim mjerama u skladu s pravom Unije pružanje tih usluga bilo ograničeno na isključivog pružatelja, pri čemu su isključeni svi drugi subjekti, te pod uvjetom da nije poslovao ni na jednom drugom geografskom tržištu ili tržištu proizvoda/usluga.

( 1 ) Izvorni jezik: engleski

( 2 ) Čini se, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, da je društvo ANM prvotno osnovano 1995. Odlukom br. 94 od 6. travnja 1995. Općinskog vijeća Napulja u skladu s člankom 22. nacionalnog Zakona br. 142/1990 i člancima 54. do 60. Statuta Općine Napulj kao posebno društvo te općine kako bi upravljalo uslugama javnog prijevoza unutar općine. Nadalje, čini se osim toga, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, da je društvo ANM 2001. preoblikovano u dioničko društvo te da je u skladu s odredbama članka 18. stavka 1. Decreto Legislativo, n. 422 – Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Zakonodavna uredba br. 422/1997 o dodjeli dužnosti i ovlasti regijama i lokalnim tijelima u području lokalnog javnog prijevoza na temelju članka 4. stavka 4. Zakona br. 59 od 15. ožujka 1997.) od 19. studenoga 1997. (GURI br. 287, 10. prosinca 1997., str. 4.) upravljanje cjelokupnom mrežom usluga gradskog prijevoza Općine Napulj dodijeljeno društvu ANM, a da nije proveden postupak javne nabave.

( 3 ) SL 2000., L 42, str. 1.

( 4 ) Presudom od 7. ožujka 2002., Italija/Komisija (C‑310/99, EU:C:2002:143) Sud je odbio tužbu za poništenje koju je Talijanska Republika podnijela protiv Odluke 2000/128/EZ. Presudom od 1. travnja 2004., Komisija/Italija (C‑99/02, EU:C:2004:207), Sud je odlučio da je time što nije u propisanom roku donijela sve mjere koje su potrebne za povrat potpore od primatelja koje su Odlukom 2000/128 proglašene nezakonitima i nespojivima s unutarnjim tržištem, Talijanska Republika povrijedila obveze koje joj nalažu članci 3. i 4. te odluke.

( 5 ) Vidjeti pitanje u točki 12. ovog mišljenja.

( 6 ) Ti datumi nisu u potpunosti sigurni.

( 7 ) Presuda od 28. lipnja 2018., Andres (stečaj društva Heitkamp BauHolding)/Komisija (C‑203/16 P, EU:C:2018:505, t. 82. i navedena sudska praksa)

( 8 ) Drugi i četvrti uvjet koji su predviđeni u članku 107. stavku 1. UFEU‑a dva su zasebna, ali povezana uvjeta.

( 9 ) Naime, i talijanska vlada i Komisija su na raspravi održanoj 3. travnja 2019. izjavile da predmetne mjere nisu naknada za pružanje javne usluge ili usluge od općeg gospodarskog interesa. ANM je u svojem pisanom očitovanju istaknuo da ima legitimna očekivanja u konačnost smanjenja doprinosa za socijalno osiguranje. Sud koji je uputio zahtjev nije postavio to pitanje. Stoga to premašuje okvir prethodnog pitanja.

( 10 ) Da bi se državna mjera mogla klasificirati kao državna potpora, prvi uvjet iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a zahtijeva postojanje prednosti koja se daje određenom poduzetniku.

( 11 ) Vidjeti presudu od 20. prosinca 2017., Comunidad Autónoma del País Vasco i dr./Komisija (C‑66/16 P do C‑69/16 P, EU:C:2017:999, t. 44. do 46.). To ne znači da društvo ANM nema pravo na naknadu za pružanje javne usluge ili usluge od općeg gospodarskog interesa po nekoj drugoj osnovi.

( 12 ) Presuda od 9. lipnja 2011., Comitato Venezia vuole vivere i dr./Komisija (C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P, EU:C:2011:368, t. 63. i 130.)

( 13 ) Presuda od 9. lipnja 2011., Comitato Venezia vuole vivere i dr./Komisija (C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P, EU:C:2011:368, t. 64.)

( 14 ) Vidjeti uvodnu izjavu 66. Odluke 2000/128. Smatram da su proizvodnja i izvoz robe koji se navode u uvodnoj izjavi 66. samo primjer. To jasno proizlazi iz presude od 14. siječnja 2015., Eventech (C‑518/13, ECLI:EU:C:2015:9, t. 65. do 69.). Vidjeti točku 24 u nastavku.

( 15 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 9. lipnja 2011., Comitato Venezia vuole vivere i dr./Komisija (C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P, EU:C:2011:368, t. 115.). U točki 120. te presude Sud je smatrao da „ispitivanje pojedinačne situacije koje provode nacionalna tijela za svakog korisnika potpore o kojem je riječ mora biti u dovoljnoj mjeri ograničena odlukom Komisije koja se odnosi na program potpora i koja sadržava zahtjev za povrat. Kao prvo, […] takva odluka mora omogućavati jasno utvrđivanje njezina područja primjene. Kao drugo, […] takva odluka mora sadržavati sve elemente koji su bitni za njezinu provedbu od nacionalnih tijela, čime se isključuje mogućnost da se stvarni sadržaj te odluke utvrdi tek kasnije razmjenom dopisa između Komisije i nacionalnih tijela.” U presudi od 13. veljače 2014., Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71, t. 35.) Sud je naveo da, s obzirom na to da Komisija u svojoj odluci nije utvrdila pojedinačne korisnike dotične potpore niti je odredila točne iznose potpore koje treba povratiti, na nacionalnom je sudu bilo da se izjasni, ako je pred njim pokrenut postupak, o visini potpore čiji je povrat naložila Komisija. U slučaju teškoća nacionalni se sud uvijek može obratiti Komisiji kako bi mu ona pružila pomoć u skladu s načelom lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a.

( 16 ) Moguće je da je društvo ANM imalo procesnu legitimaciju za podnošenje tužbe pred Općim sudom Europske unije kojom se pobija valjanost Odluke 2000/128 jer se ta odluka izravno i osobno na njega odnosi zbog nepovoljnog utjecaja koji je zahtjev za povrat predmetne potpore iz njezina članka 3. imao na njegov pravni položaj. Vidjeti analogijom presudu od 9. lipnja 2011., Comitato Venezia vuole vivere i dr./Komisija (C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P, EU:C:2011:368, t. 51.). S obzirom na to da iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi, a što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, da ANM ne osporava valjanost same Odluke 2000/128, nego osporava to da dodijeljena potpora utječe na trgovinu među državama članicama, kako je to propisano člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a, smatram da nije primjenjivo pravilo o dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku iz presude od 9. ožujka 1994., TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90, t. 13. do 18.) te da ANM nije bio obvezan podnijeti tužbu za poništenje Odluke 2000/128 pred Općim sudom.

( 17 ) Mora se naglasiti da INPS nije dužan dokazati da su predmetna izuzeća dodijeljena društvu ANM stvarno utjecala na trgovinu među državama članicama ili da je tržišno natjecanje stvarno narušeno.

( 18 ) Vidjeti također presude od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, t. 77. do 82.), od 21. srpnja 2005., Xunta de Galicia (C‑71/04, EU:C:2005:493, t. 41.) i od 27. lipnja 2017., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, t. 78 i 79.). U svojoj presudi od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, t. 77.), Sud je naveo da je moguće da javna subvencija dodijeljena poduzetniku koji pruža samo usluge lokalnog ili regionalnog prijevoza i koji ne pruža nikakve usluge prijevoza izvan svoje države podrijetla ipak može utjecati na trgovinu među državama članicama.

( 19 ) Presuda od 14. siječnja 2015., Eventech (C‑518/13, EU:C:2015:9, t. 70.)

( 20 ) Presude od 27. lipnja 2017., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, t. 80.) i od 21. srpnja 2005., Xunta de Galicia (C‑71/04, EU:C:2005:493, t. 44.)

( 21 ) U točkama 42. i 43. presude od 21. srpnja 2005.Xunta de Galicia (C‑71/04, EU:C:2005:493) Sud je naveo da „relativno skromna potpora može utjecati na takvu trgovinu u slučajevima kada postoji snažno tržišno natjecanje u sektoru u kojem posluju poduzetnici koji je primaju.”„Stoga, ako u sektoru postoji velik broj malih poduzetnika, potpora koja je potencijalno dostupna svim ili vrlo velikom broju poduzetnika u tom sektoru može, čak i ako su pojedinačni iznosi mali, utjecati na trgovinu među državama članicama.”

( 22 ) Za pravila o de minimis potporama koja su trenutačno na snazi vidjeti primjerice Uredbu Komisije (EU) br. 1407/2013 od 18. prosinca 2013. o primjeni članaka 107. i 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije na de minimis potpore (SL 2013., L 352, str. 1.). Ističem da je prometni sektor bio isključen iz područja primjene Uredbe Komisije (EZ) br. 69/2001 od 12. siječnja 2001. o primjeni članaka 87. i 88. Ugovora na de minimis potpore (SL 2001., L 10, str. 30.). Prometni sektor nije bio isključen iz područja primjene Uredbe Komisije (EZ) br. 1998/2006 od 15. prosinca 2006. o primjeni članaka 87. i 88. Ugovora na de minimis potpore (SL 2006., L 379, str. 5.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 3., str. 197.). Međutim, prilagođena je opća gornja granica de minimis potpore kako bi se uzela u obzir mala prosječna veličina poduzetnika koji djeluju u sektoru cestovnog teretnog i putničkog prometa. Ta se niža gornja granica u skladu s Uredbom br. 1407/2013 više ne primjenjuje na sektor cestovnog putničkog prometa.

( 23 ) Kako bi se stekao dojam o opsegu djelatnosti društva ANM valja napomenuti da se prema navodima Komisije u relevantnom razdoblju sustavom javnog gradskog prijevoza kojim je upravljao ANM koristio oko 1 milijun stanovnika. Međutim, u konačnici je na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi jesu li i u kojoj mjeri primjenjiva pravila o de minimis potporama.

( 24 ) Nije relevantna okolnost da je tržište de facto zatvoreno za tržišno natjecanje jer ANM ima isključiva prava zbog izravne dodjele konkretne predmetne koncesije koja se odnosi na upravljanje mrežom usluga gradskog prijevoza u općini Napulj.

( 25 ) Vidjeti analogijom presudu od 11. lipnja 2009., ACEA/Komisija (T‑297/02, EU:T:2009:189, t. 90.). Vidjeti također presudu od 29. travnja 2004., Italija/Komisija (C‑298/00 P, EU:C:2004:240, t. 66.) koja se odnosi na otvaranje tržišta djelomičnom tržišnom natjecanju. Sud je u točki 65. presude od 26. listopada 2016., Orange/Komisija (C‑211/15 P, EU:C:2016:798) naveo da „okolnost da je gospodarski sektor bio liberaliziran na razini Unije, može odrediti stvarni ili potencijalni utjecaj potpora na tržišno natjecanje kao i njihov učinak na trgovinu među državama članicama”.

( 26 ) SL 2016., C 262, str. 1.

( 27 ) Te stoga postoji zakonski monopol.

( 28 ) Vidjeti analogijom presudu od 11. lipnja 2009., ACEA/Komisija (T‑297/02, EU:T:2009:189, t. 94.).

( 29 ) Vidjeti presudu od 23. siječnja 2019., Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑387/17, EU:C:2019:51, t. 42.).

( 30 ) Unatoč postojanju lokalnih odnosno regionalnih monopola u kojima nadležna regionalna i lokalna tijela dodjeljuju te monopole u postupcima javne nabave, državnom potporom koja je dodijeljena poduzetniku koji se natječe za dodjelu takvog monopola može se narušiti tržišno natjecanje i utjecati na trgovinu među državama članicama jer se financijski položaj tog poduzetnika jača u odnosu na ostale potencijalne kandidate. Presuda od 16. srpnja 2014., Njemačka/Komisija (T‑295/12, neobjavljena, EU:T:2014:675, t. 154.).

( 31 ) U svojem odgovoru na zahtjev za pojašnjenjem koji mu je uputio Sud, sud koji je uputio zahtjev naveo je da je prema navodima društva ANM, uzimajući u obzir postupnu liberalizaciju tržišta usluga prijevoza koje su obuhvaćene obvezama obavljanja javne usluge, od 3. prosinca 2019. za sklapanje ugovora obvezna primjena članka 5. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 (SL 2007., L 315, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 13., str. 96.) u skladu s prijelaznim odredbama iz članka 8. te uredbe. U svojem pisanom očitovanju društvo ANM je navelo da su se na predmetnu koncesiju u razdoblju od 1997. do 2001. primjenjivale odredbe Uredbe Vijeća (EEZ) br. 1191/69 o aktivnostima država članica koje se odnose na obveze svojstvene konceptu javnih usluga u željezničkom, cestovnom i prijevozu unutarnjim vodnim putovima (SL 1969., L 156., str. 1.) kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EEZ) br. 1893/91 od 20. lipnja 1991. (SL 1991., L 169, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 2., str. 7.). ANM je tvrdio da je na temelju te uredbe bilo moguće sklopiti ugovore o pružanju javnih usluga u pogledu obveza koje se odnose na pružanje usluga lokalnog javnog prijevoza, ali da se tom uredbom pobliže ne određuju uvjeti pod kojima se takvi ugovori moraju sklopiti, ni mora li se tržište usluga javnog prijevoza otvoriti za tržišno natjecanje. ANM je također naveo da je u skladu s člankom 18. Zakonodavne uredbe br. 422/1997 sustav koncesija zamijenjen otvaranjem tržišta tržišnom natjecanju od 31. prosinca 2005.

( 32 ) Čak i u odnosu na dio predmetnog tržišta.

( 33 ) Vidjeti analogijom presudu od 11. lipnja 2009., ACEA/Komisija (T‑297/02, EU:T:2009:189, t. 93.) u kojoj je Opći sud utvrdio da je sâmo postojanje programa potpore za određene korisnike moglo „općine potaknuti da im usluge dodijele izravno umjesto da dozvole dodjeljuju u postupku javne nabave.”

( 34 ) Pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev.

( 35 ) Vidjeti članak 18. stavak 2. točku (a) Zakonodavne uredbe br. 422/1997 koji se odnosi na mogućnost provedbe postupka javne nabave i članak 18. stavak 2. točku (b) koji u slučaju izravne dodjele tržišta postavlja ograničenja za poslovanje izvan geografskog područja.

( 36 ) Ističem da se ponekad upućuje na pokrajinu Napulj, a ponekad na općinu Napulj. Iz spisa kojim raspolaže Sud nije jasno odnose li se ti pojmovi na jedinstveno geografsko područje u relevantnom razdoblju.