MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

PEDRA CRUZA VILLALÓNA

od 14. siječnja 2015. ( 1 )

Predmet C‑62/14

Peter Gauweiler,

Bruno Bandulet,

Wilhelm Hankel,

Wilhelm Nölling,

Albrecht Schachtschneider,

Joachim Starbatty,

Roman Huber i drugi,

Johann Heinrich von Stein i drugi

i

Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag

protiv

Deutscher Bundestag

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundesverfassungsgericht (Njemačka))

„Ekonomska i monetarna politika — Valjanost odluke Upravnog vijeća Europske središnje banke od 6. rujna 2012. — Tehničke značajke izravnih monetarnih transakcija za kupnju državnih vrijednosnica na sekundarnim tržištima (‚Outright Monetary Transactions’ (OMT)) — Nacionalni nadzor nad ustavnošću akata Unije — Akti ultra vires — Ustavni identitet — Lojalna suradnja — Dopuštenost — Narav akta koji se može pobijati u okviru prethodnog postupka — Politika javne komunikacije Europske središnje banke — Ovlasti Europske središnje banke — Stabilnost cijena — Ponovna uspostava prijenosnih kanala monetarne politike — Članak 119. i članak 127. stavci 1. i 2. UFEU‑a — Izvanredne okolnosti — Nestandardne mjere monetarne politike — Načelo proporcionalnosti — Članak 5. stavak 4. UEU‑a — Članak 123. UFEU‑a — Zabrana monetarnog financiranja država članica europodručja“

Sadržaj

I – Pravni okvir A – Pravni okvir Unije B – Nacionalni pravni okvir II – Činjenice i postupak pred nacionalnim sudom III – Zahtjev za prethodnu odluku upućen Sudu IV – Uvodna razmatranja: „Funkcionalna“ problematičnost zahtjeva za prethodnu odluku u kontekstu relevantne sudske prakse BVerfG‑a V – Dopuštenost VI – Prethodna pitanja A – Prvo prethodno pitanje: članak 119. i članak 127. stavci 1. i 2. UFEU‑a te ograničenja ESB‑ove monetarne politike 1. Stajalište zainteresiranih osoba 2. Analiza a) Uvodna očitovanja i) O statusu i mandatu ESB‑a ii) Nestandardne mjere monetarne politike i mjesto koje program OMT zauzima u sklopu tih mjera – ESB‑ovo stajalište o nestandardnim mjerama monetarne politike – Program OMT kao nestandardna mjera monetarne politike b) Ovlasti ESB‑a i program OMT i) Program OMT i ekonomska politika Unije i država članica kao granica ovlasti ESB‑a – Ekonomska i monetarna politike Unije – Program OMT u svjetlu kriterija za definiranje ekonomske i monetarne politike Unije ii) Ocjena proporcionalnosti programa OMT (članak 5. stavak 4. UEU‑a) – Obrazloženje okolnosti koje opravdavaju program OMT kao pretpostavka proporcionalnosti – Test prikladnosti – Test nužnosti – Test proporcionalnosti u užem smislu – Preliminarni zaključak c) Odgovor na prvo prethodno pitanje B – Drugo prethodno pitanje: sukladnost programa OMT s člankom 123. stavkom 1. UFEU‑a (zabrana monetarnog financiranja država članica europodručja) 1. Stajališta zainteresiranih osoba 2. Analiza a) Zabrana monetarnog financiranja država članica (članak 123. stavak 1. UFEU‑a) i ESB‑ova kupnja državnih vrijednosnica b) Program OMT i njegova sukladnost sa zabranom utvrđenom u članku 123. stavku 1. UFEU‑a i) Odricanje od prava i status pari passu ii) Rizik od neplaćanja iii) Držanje državnih vrijednosnica do njihova dospijeća iv) Vrijeme kupnje v) Poticanje kupnje na primarnom tržištu 3. Odgovor na drugo prethodno pitanje VII – Zaključak

1. Europska središnja banka u svojem priopćenju za medije nakon sjednice Upravnog vijeća 5. i 6. rujna 2012. izvijestila je o odluci kojom se oblikuje program kupnje državnih vrijednosnica koje izdaju države članice europodručja, nazvan „Outright Monetary Transactions“ (izravne monetarne transakcije; u daljnjem tekstu: OMT). U priopćenju za medije navedene su osnovne značajke tog programa kupnje državnih vrijednosnica. Međutim, usvajanje pravnih instrumenata za uređenje programa obustavljeno je te oni još nisu doneseni.

2. Europska središnja banka (u daljnjem tekstu: ESB) u tom je priopćenju za medije izrazila spremnost da na sekundarnim tržištima kupi vrijednosnice koje su izdale države članice europodručja i to pod određenim uvjetima. Ukratko, ESB je provedbu programa uvjetovao sudjelovanjem predmetne države ili država u programu financijske pomoći Europskog fonda za financijsku stabilnost ili Europskog stabilizacijskog mehanizma, pri čemu takav program predviđa mogućnost obavljanja kupnji na primarnom tržištu. Isto tako, ESB je odlučio da transakcije u okviru programa OMT moraju biti usmjerene na kraći dio krivulje prinosa, bez utvrđivanja količinskih ograničenja ex ante, uz istodobno prihvaćanje jednakog postupanja (pari passu) kao prema privatnim vjerovnicima te uz usvajanje obveze potpune sterilizacije generirane likvidnosti.

3. Na taj je način stvoren program OMT, u kontekstu situacije koja se smatrala izvanrednom za održivost monetarne politike povjerene ESB‑u te kao odgovor na tu situaciju. Međunarodna gospodarska kriza koja je počela 2008. pretvorila se 2010. u krizu javnog duga u nekoliko država članica europodručja. U ljeto 2012. financijsko stanje nekih država članica europodručja, praćeno sumnjama ulagača u održivost eura, postajalo je neodrživo kao posljedica naizgled nezaustavljivog povećanja premija rizika primjenjivih na njihove državne vrijednosnice. „Reverzibilnost“ eura i posljedično vraćanje nacionalnim valutama činilo se samoostvarivim proročanstvom. ESB upravo u tom kontekstu objavljuje program OMT, koji se općenito doživljava kao konkretizacija obećanja njegova predsjednika M. Draghija, koje je dao nekoliko tjedana ranije, da će u okviru svojih ovlasti učiniti „sve što je potrebno“ kako bi se vratilo povjerenje u jedinstvenu valutu.

4. Savezni ustavni sud SR Njemačke (Bundesverfassungsgericht; u daljnjem tekstu: BVerfG) prvi se put u svojoj povijesti obratio Sudu na temelju članka 267. UFEU‑a i to kako bi se preispitala zakonitost navedenog programa OMT. Kao što je to vidljivo u nastavku, pitanja koja postavlja BVerfG izazivaju teškoće u tumačenju koje su iznimno važne i koje će Sud morati otkloniti.

5. Prvi detalj koji zaslužuje pozornost u ovom predmetu jest činjenica da BVerfG upućuje zahtjev za prethodnu odluku u okviru onoga što naziva nadzorom ultra vires akata Unije koji utječu na „ustavni identitet“ Savezne Republike Njemačke. BVerfG polazi od ocjene da je akt ESB‑a o kojem je riječ nezakonit u smislu nacionalnog ustavnog prava, kao i u smislu prava Unije, ali ga je prije daljnjeg razmatranja tog pitanja odlučio uputiti Sudu kako bi se on o njemu izjasnio sa stajališta prava Europske unije.

6. Sud također mora razmotriti pitanje dopuštenosti koje se odnosi na mogućnost pobijanja odluke o kojoj su u priopćenju za medije iznesene samo osnovne značajke. Bez obzira na to što se isprva može činiti malo vjerojatnim da obično priopćenje za medije bude predmet zahtjeva za ocjenu valjanosti, okolnosti ovog predmeta, zajedno s posebnom ulogom koju priopćenja za medije imaju u aktivnostima središnjih banaka, mogle bi predstavljati temelj za nešto drukčiji odgovor.

7. Kad je riječ o meritumu ovog predmeta, Sud se suočava s teškoćama koje se u pogledu izvanrednih okolnosti tradicionalno pojavljuju u javnom pravu. U uvjetima mogućeg raspada europodručja postavlja mu se pitanje o ovlastima ESB‑a, institucije čiji je mandat, za razliku od drugih središnjih banaka, osobito ograničen. ESB je iznio stajalište da je program OMT odgovarajući instrument za suočavanje s izvanrednim okolnostima zato što mu je, bez obzira na njegov „nestandardan“ karakter i rizike koje podrazumijeva, jedina svrha učiniti ono što je nužno kako bi ESB vratio sposobnost učinkovitog korištenja instrumentima monetarne politike. Nasuprot tome, tužitelji u glavnom postupku, kao i sam sud koji je uputio zahtjev, sumnjaju da je to stvarna svrha programa, smatrajući da je njegov krajnji cilj pretvoriti ESB u „krajnjeg vjerovnika“ država članica europodručja.

8. Ta je situacija potaknula BVerfG da prenese Sudu svoje dvojbe o usklađenosti programa OMT s Ugovorima. Kao prvo, postavlja pitanje ne predstavlja li spomenuti program mjeru ekonomske, a ne monetarne politike, što je izvan mandata ESB‑a. Kao drugo, dvoji o sukladnosti spomenute mjere s odredbom o zabrani monetarnog financiranja iz članka 123. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

I – Pravni okvir

A – Pravni okvir Unije

9. Glava VIII. Trećeg dijela UFEU‑a, pod naslovom „Ekonomska i monetarna politika“, započinje sljedećom uvodnom odredbom: „Članak 119. 1. Za potrebe određene u članku 3. Ugovora o Europskoj uniji, aktivnosti država članica i Unije, kako je predviđeno Ugovorima, obuhvaćaju utvrđivanje ekonomske politike koja se temelji na bliskoj koordinaciji ekonomskih politika država članica, na unutarnjem tržištu i na određivanju zajedničkih ciljeva, a koja se provodi sukladno načelu otvorenog tržišnoga gospodarstva sa slobodnim tržišnim natjecanjem. 2. Istodobno s gore navedenim i kako je predviđeno Ugovorima i njima predviđenim postupcima, te aktivnosti uključuju jedinstvenu valutu, euro, određivanje i vođenje jedinstvene monetarne politike i politike deviznog tečaja, čiji je glavni cilj održavanje stabilnosti cijena te, ne dovodeći u pitanje taj cilj, podržavanje općih ekonomskih politika u Uniji, u skladu s načelom otvorenog tržišnoga gospodarstva sa slobodnim tržišnim natjecanjem. 3. Navedene aktivnosti država članica i Unije podrazumijevaju poštovanje sljedećih općih načela: stabilnih cijena, zdravih javnih financija i monetarnih uvjeta te održive platne bilance.“

10. UFEU zatim predviđa odredbu o zabrani monetarnog financiranja država članica, koja glasi: „Članak 123. 1. Zabranjena su prekoračenja po računu i sve druge vrste kredita kod Europske središnje banke ili kod središnjih banaka država članica (u daljnjem tekstu: nacionalne središnje banke) u korist institucija, tijela, ureda ili agencija Unije, središnjih vlasti, regionalnih, lokalnih ili drugih tijela javne vlasti, ostalih javnopravnih tijela ili javnih poduzeća država članica, kao što je i Europskoj središnjoj banci i nacionalnim središnjim bankama zabranjena kupnja dužničkih instrumenata neposredno od tih subjekata. 2. Stavak 1. ne primjenjuje se na kreditne institucije u javnom vlasništvu prema kojima, u pogledu ponude pričuva središnjih banaka, nacionalne središnje banke i Europska središnja banka postupaju jednako kao i prema privatnim kreditnim institucijama.“

11. Ciljevi i osnovne zadaće ESB‑a utvrđeni su u UFEU‑u na sljedeći način: „Članak 127. 1. Glavni cilj Europskog sustava središnjih banaka (u daljnjem tekstu: ESSB) je održati stabilnost cijena. Ne dovodeći u pitanje cilj stabilnosti cijena, ESSB podržava opće ekonomske politike u Uniji kako bi doprinio ostvarivanju ciljeva Unije utvrđenih člankom 3. Ugovora o Europskoj uniji. ESSB djeluje u skladu s načelom otvorenog tržišnoga gospodarstva sa slobodnim tržišnim natjecanjem, dajući prednost učinkovitoj raspodjeli resursa te u skladu s načelima određenima člankom 119. 2. Osnovni su zadaci ESSB‑a: — utvrđivanje i provođenje monetarne politike Unije, — obavljanje deviznih poslova u skladu s odredbama članka 219., — držanje i upravljanje službenim deviznim pričuvama država članica, — promicanje nesmetanog funkcioniranja platnih sustava. […]“

12. Neovisnost ESB‑a utvrđena je i zajamčena člankom 130. UFEU‑a na sljedeći način: „Pri izvršavanju ovlasti i obavljanju zadaća i dužnosti koje su im dodijeljene Ugovorima i Statutom ESSB‑a i ESB‑a, ni Europska središnja banka ni nacionalne središnje banke kao ni članovi njihovih tijela nadležnih za odlučivanje ne traže i ne primaju naputke od institucija, tijela, ureda ili agencija Unije, bilo koje vlade država članica ili bilo kojeg drugog tijela. Institucije, tijela, uredi ili agencije Unije i vlade država članica obvezuju se da će poštovati ovo načelo i da neće nastojati utjecati na članove tijela nadležnih za odlučivanje u Europskoj središnjoj banci ili u nacionalnim središnjim bankama u obavljanju njihovih zadaća.“

13. Protokol br. 4 o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i ESB‑a navodi instrumente monetarne politike kojima raspolaže ESB, od kojih je za potrebe ovoga predmeta potrebno istaknuti sljedeći: „Članak 18. Poslovi na otvorenom tržištu i kreditni poslovi 18.1. Radi ostvarivanja ciljeva ESSB‑a i izvršenja svojih zadaća ESB i nacionalne središnje banke mogu: — poslovati na tržištima kapitala izravnom kupnjom i prodajom (promptno i na rok) ili povratnom kupnjom i prodajom te davanjem i uzimanjem u zajam utrživih instrumenata u eurima ili u drugim valutama, kao i plemenitih kovina; — sklapati kreditne poslove s kreditnim institucijama i drugim sudionicima na tržištu, a da se pritom odobravanje zajmova temelji na odgovarajućem osiguranju.“ 18.2. ESB utvrđuje opća načela za otvoreno tržište i kreditne poslove koje provodi sam ESB ili nacionalne središnje banke, uključujući obavljanje uvjeta pod kojima su spremne sklapati takve poslove.“

14. Godine 1993., prije nego što je osnovan ESB i tijekom procesa prelaska na ekonomsku i monetarnu uniju, Vijeće je usvojilo Uredbu (EZ) br. 3603/93 od 13. prosinca 1993. o utvrđivanju definicija za primjenu zabrana iz članka 104. i članka 104.b stavka 1. Ugovora [članka 123. UFEU‑a] (SL L 332, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 10., svezak 3., str. 21.). Za potrebe ovog postupka potrebno je skrenuti pozornost na sljedeće navode i odredbe iz te uredbe: „[…] budući da države članice moraju poduzimati primjerene mjere kako bi osigurale da se zabrane iz članka 104. Ugovora primjenjuju učinkovito i u potpunosti; budući da se posebno kupnje na sekundarnom tržištu ne smiju koristiti radi zaobilaženja svrhe tog članka“ […] Članak 1. 1. Za potrebe članka 104. Ugovora: a) prekoračenja po računu znači svako dodjeljivanje sredstava javnom sektoru koje za posljedicu ima, ili bi moglo imati, dugovni saldo; b) druge vrste kredita znači: i) svako potraživanje prema javnom sektoru koje je postojalo 1. siječnja 1994., osim potraživanja s fiksnim rokom dospijeća koja su stečena prije toga datuma; ii) svako financiranje obveza javnog sektora prema trećim osobama; iii) ne dovodeći u pitanje članak 104. stavak 2. Ugovora, sve transakcije s javnim sektorom koje imaju ili bi mogle imati za posljedicu potraživanja prema tom sektoru. […]“

B – Nacionalni pravni okvir

15. Za potrebe ovog postupka potrebno je skrenuti pozornost na sljedeće odredbe Temeljnog zakona Savezne Republike Njemačke: „Članak 1. 1. Ljudsko dostojanstvo nepovredivo je. Dužnost je svake javne vlasti da ga poštuje i štiti. 2. Njemački narod zato nepovrediva i neotuđiva ljudska prava priznaje kao temelj svake zajednice, mira i pravde u svijetu. 3. Sljedeća temeljna prava obvezuju zakonodavnu, izvršnu i sudbenu vlast kao izravno primjenjivo pravo. […] Članak 20. 1. Savezna Republika Njemačka savezna je demokratska i socijalna država. 2. Sva državna vlast proizlazi iz naroda. Narod ostvaruje vlast izborom i glasovanjem te posredstvom posebnih zakonodavnih, izvršnih i sudbenih tijela. 3. Zakonodavna vlast podređena je ustavnopravnom poretku, a izvršna i sudbena vlast zakonima i pravu. […] Članak 23. 1. U cilju stvaranja jedinstvene Europe, Savezna Republika Njemačka pridonosi razvoju Europske unije koja poštuje demokratska, socijalna i federativna načela, načelo vladavine prava i načelo supsidijarnosti te koja jamči zaštitu temeljnih prava koja su u bitnom usporediva s onima koja jamči ovaj Temeljni zakon. U tu svrhu Savezna Republika svoje suverene ovlasti može prenijeti zakonom koji odobrava Bundesrat. Članak 79. stavci 2. i 3. odnosi se na osnivanje Europske unije te na izmjene njezinih osnivačkih ugovora i usporedivog zakonodavstva kojim se sadržajno izmjenjuje ili dopunjuje ovaj Temeljni zakon ili kojim se omogućuju takve izmjene i dopune. Članak 79. […] 3. Zabranjena je svaka izmjena ovog Temeljnog zakona koja bi imala utjecaj na ustroj Savezne Republike podijeljene na savezne zemlje (Länder), na načelo sudjelovanja saveznih zemalja (Länder) u zakonodavnoj vlasti ili na načela iz članaka 1. i 20. […] Članak 88. Savezna Republika uspostavlja saveznu banku kao monetarnu i emisijsku banku. Njezine zadaće i ovlasti mogu se u okviru Europske unije prenijeti na Europsku središnju banku koja je neovisna i koja djeluje s primarnim ciljem osiguravanja stabilnosti cijena.“

16. Bundesverfassungsgericht je razvio sudsku praksu u skladu s kojom ostvaruje nadzor nad ustavnošću akata institucija i tijela Europske unije kad je riječ o aktima u kojima očito dolazi do prekoračenja ovlasti ili kojima se povređuje „ustavni identitet“ kakav proizlazi iz „klauzule vječnosti“ sadržane u članku 79. stavku 3. Temeljnog zakona iz Bonna.

17. Što se tiče nadzora nad očitim prekoračenjem ovlasti, koji se naziva „nadzorom ultra vires“, BVerfG je u svojoj presudi od 6. srpnja 2010. naveo da se on može provoditi samo na način koji je prijateljski pravu Unije. BVerfG je ujedno istaknuo da provođenje tog nadzora podrazumijeva prihvaćanje obvezujuće naravi presuda Suda u kojima se tumači pravo Unije.

18. Nadzor ultra vires određenog akta Europske unije, prema BVerfG‑u, može se provoditi samo kada je očito da su akti institucija i tijela EU‑a usvojeni izvan okvira dodijeljenih im ovlasti, pod uvjetom da je riječ o „dovoljno ozbiljnim“ povredama, uzimajući u obzir načelo dodjeljivanja ovlasti i načelo zakonitosti koje je svojstveno pravnoj državi ( 2 ).

II – Činjenice i postupak pred nacionalnim sudom

19. U razdoblju od početka 2010. do početka 2012. čelnici država i vlada EU‑a i europodručja usvojili su mnoge mjere usmjerene na zaustavljanje teških posljedica financijske krize koja je pogodila svjetsko gospodarstvo. Budući da se financijska kriza u nekoliko država članica pretvorila u krizu javnog duga, dogovorena je, među ostalim inicijativama, uspostava Europskog stabilizacijskog mehanizma trajnog karaktera, čiji je cilj očuvanje financijske stabilnosti europodručja dodjeljivanjem financijske pomoći bilo kojoj državi koja sudjeluje u Mehanizmu.

20. Unatoč naporima Unije i država članica, premije rizika za državne vrijednosnice više država članica europodručja tijekom ljeta 2012. znatno su porasle. Suočeni sa sumnjama ulagača u održivost monetarne unije, predstavnici Unije i država članica europodručja više su puta isticali ireverzibilnost jedinstvene valute. U to je vrijeme predsjednik ESB‑a, čije su se riječi nakon toga neprestano prenosile, izjavio da će u okviru svojih ovlasti učiniti sve što je potrebno za očuvanje eura ( 3 ).

21. Nekoliko tjedana kasnije, kako proizlazi iz zapisnika s 340. sjednice održane 5. i 6. rujna 2012., Upravno vijeće ESB‑a odobrilo je osnovne aspekte programa izravnih monetarnih transakcija za kupnju državnih vrijednosnica na sekundarnim tržištima, formalno nazvanog „Outright Monetary Transactions“. Kao što to proizlazi iz pisanih očitovanja koja je ESB podnio u ovom predmetu, na toj su sjednici ujedno usvojeni Nacrt odluke o izravnim monetarnim transakcijama kojom se ukida Odluka ESB/2010/5 kao i Nacrt smjernica o provedbi izravnih monetarnih transakcija. Oba su nacrta naknadno izmijenjena na sjednicama Upravnog vijeća od 4. listopada te 7. i 8. studenoga 2012.

22. Dana 6. rujna 2012. predsjednik ESB‑a na konferenciji za novinare održanoj nakon sjednice Upravnog vijeća objavio je osnovne značajke programa OMT, koje su ujedno navedene u priopćenju za medije tog istog dana, dostupnom na ESB‑ovoj internetskoj stranici na engleskom jeziku. U navedenom priopćenju za medije tehničke značajke programa OMT navode se na sljedeći način: „Kao što je to najavljeno 2. kolovoza 2012., Upravno vijeće Europske središnje banke (ESB) danas je usvojilo odluke o nekim tehničkim značajkama izravnih monetarnih transakcija Eurosustava za kupnju državnih vrijednosnica na sekundarnim tržištima čiji je cilj osigurati odgovarajući prijenos monetarne politike i jedinstvenost te politike. Te transakcije, koje se nazivaju izravne monetarne transakcije (engleska pokrata OMT), provodit će se u skladu sa sljedećim okvirom: Uvjetovanost Nužan je preduvjet za izravne monetarne transakcije stroga i učinkovita uvjetovanost odgovarajućim programom Europskog fonda za financijsku stabilnost/Europskog stabilizacijskog mehanizma (engleske pokrate EFSF/ESM). Ti programi mogu se sastojati od cjelovitog programa makroekonomske prilagodbe EFFS‑a/ESM‑a ili od preventivnog programa (kreditna linija pod proširenim uvjetima) uz mogućnost da EFFS/ESM obavlja kupnje na primarnom tržištu. Zahtijeva se i sudjelovanje MMF‑a u izradi uvjeta za pojedinu državu te u nadzoru tog programa. Upravno vijeće razmatrat će izravne monetarne transakcije u mjeri u kojoj su opravdane iz perspektive monetarne politike, uz preduvjet potpunog poštovanja uvjetovanosti programa, te će ih obustaviti kad ispune svoje ciljeve ili u slučaju nesukladnosti s programom makroekonomske prilagodbe ili preventivnim programom. Nakon izrade sveobuhvatne procjene, Upravno vijeće potpuno slobodno odlučit će o početku, nastavku i obustavi izravnih monetarnih transakcija, djelujući u skladu sa svojim mandatom u području monetarne politike. Pokrivenost Izravne monetarne transakcije razmatrat će se u slučajevima budućih programa makroekonomske prilagodbe ili preventivnog programa EFFS‑a/ESM‑a kako je ranije navedeno. Također će ih se moći razmatrati za države članice koje trenutačno provode program makroekonomske prilagodbe kada ponovno budu pristupale tržištu vrijednosnica. Transakcije će se koncentrirati na kraćem dijelu krivulje prinosa, a osobito na državne vrijednosnice s dospijećem između jedne i tri godine. Ne postavljaju se količinska ograničenja ex ante u vezi s visinom izravnih monetarnih transakcija. Postupanje prema vjerovnicima Eurosustav u pravnom aktu o izravnim monetarnim transakcijama namjerava razjasniti da u pogledu vrijednosnica koje su izdale države članice europodručja i koje je kupio Eurosustav u skladu s uvjetima tih vrijednosnica očekuje jednako postupanje (pari passu) kao prema privatnim ili drugim vjerovnicima. Sterilizacija Likvidnost generirana izravnim monetarnim transakcijama bit će potpuno sterilizirana. Transparentnost Podaci o akumuliranim pričuvama izravnih monetarnih transakcija kao i o njihovoj tržišnoj vrijednosti objavljivat će se svakog tjedna. Podaci o prosječnom trajanju pričuva izravnih monetarnih transakcija i analiza za svaku zemlju objavljivat će se svakog mjeseca. Program tržišta vrijednosnih papira Nakon današnjeg usvajanja odluke o izravnim monetarnim transakcijama, Program tržišta vrijednosnih papira (engleska pokrata SMP) smatra se zaključenim. Likvidnost ubrizgana pomoću SMP‑a nastavit će se apsorbirati kao i prije, a postojeći vrijednosni papiri u portfelju SMP‑a bit će zadržani do svojeg dospijeća.“

23. Više pojedinačnih njemačkih tužitelja pokrenulo je pred BVerfG‑om postupke za zaštitu temeljnih prava (ustavne tužbe) zbog toga što je njemačka savezna vlada propustila pred Sudom podnijeti tužbu za poništenje priopćenja o programu OMT od 6. rujna 2012.

24. Jednako tako, Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag (dalje u tekstu: Die Linke), parlamentarna politička skupina u Bundestagu, pokrenuo je pred BVerfG‑om postupak za rješavanje sukoba nadležnosti ustavnih tijela s ciljem da Bundestag ishodi obustavu programa OMT koji je ESB objavio 6. rujna 2012.

III – Zahtjev za prethodnu odluku upućen Sudu

25. Dana 10. veljače 2014. tajništvo Suda zaprimilo je BVerfG‑ov zahtjev za prethodnu odluku, upućen u okviru postupaka koje su pokrenuli spomenuti pojedinačni tužitelji i parlamentarna skupina Die Linke.

26. Sud koji je uputio zahtjev postavio je sljedeća pitanja: „1. a) Je li Odluka Upravnog vijeća Europske središnje banke od 6. rujna 2012. o tehničkim značajkama izravnih monetarnih transakcija protivna članku 119. i članku 127. stavcima 1. i 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije i člancima 17. do 24. Protokola o Statutu Europskog sustava europskih središnjih banaka i Europske središnje banke jer prekoračuje mandat Europske središnje banke u području monetarne politike koji je uređen navedenim propisima i zadire u nadležnost država članica? Proizlazi li prekoračenje mandata Europske središnje banke posebice iz toga što se Odlukom Upravnog vijeća Europske središnje banke od 6. rujna 2012. i) predviđa povezivanje s ekonomskim programima pomoći Europskog fonda za financijsku stabilnost ili Europskog stabilizacijskog mehanizma (uvjetovanost)? ii) predviđa kupnja državnih vrijednosnica samo pojedinih država članica (selektivnost)? iii) predviđa kupnja državnih vrijednosnica država članica istodobno obuhvaćenih programima pomoći Europskog fonda za financijsku stabilnost ili Europskog stabilizacijskog mehanizma te predmetnim programima (usporednost)? iv) mogu zaobići ograničenja i uvjeti programa pomoći Europskog fonda za financijsku stabilnost ili Europskog stabilizacijskog mehanizma (zaobilaženje)? b) Je li Odluka Upravnog vijeća Europske središnje banke od 6. rujna 2012. o tehničkim značajkama izravnih monetarnih transakcija protivna zabrani monetarnog financiranja proračuna iz članka 123. Ugovora o funkcioniranju Europske unije? Je li Odluka Upravnog vijeća Europske središnje banke od 6. rujna 2012. protivna članku 123. Ugovora o funkcioniranju Europske unije posebice zbog toga što i) ne predviđa količinska ograničenja kupnje državnih vrijednosnica (volumen)? ii) ne predviđa nikakav vremenski razmak između emisija državnih vrijednosnica na primarnom tržištu i njihove kupnje putem Europskog sustava središnjih banaka na sekundarnom tržištu (tržišno formiranje cijena)? iii) dopušta zadržavanje svih stečenih državnih vrijednosnica do njihova dospijeća (uplitanje u tržišnu logiku)? iv) ne sadrži posebne bonitetne zahtjeve stečenih državnih vrijednosnica (rizik neplaćanja)? v) predviđa jednako postupanje prema Europskom sustavu središnjih banaka i privatnim i drugim imateljima državnih vrijednosnica (otpis dugova)? 2. Podredno, ako Sud Odluku Upravnog vijeća Europske središnje banke od 6. rujna 2012. o tehničkim značajkama izravnih monetarnih transakcija, kao akt institucije Europske unije, ne smatra prikladnim predmetom zahtjeva iz članka 267. stavka 1. točke (b) Ugovora o funkcioniranju Europske unije: a) Treba li članke 119. i 127. Ugovora o funkcioniranju Europske unije i članke 17. do 24. Protokola o Statutu Europskog sustava europskih središnjih banaka i Europske središnje banke tumačiti na način da Eurosustavu – alternativno ili kumulativno – dopuštaju i) uvjetovanje kupnje državnih vrijednosnica postojanjem i provedbom ekonomskih programa pomoći Europskog fonda za financijsku stabilnost ili Europskog stabilizacijskog mehanizma (uvjetovanost)? ii) kupnju državnih vrijednosnica samo pojedinih država članica (selektivnost)? iii) kupnju državnih vrijednosnica država članica istodobno obuhvaćenih programima pomoći Europskog fonda za financijsku stabilnost ili Europskog stabilizacijskog mehanizma (usporednost) te predmetnim programima? iv) zaobilaženje ograničenja i uvjeta programa pomoći Europskog fonda za financijsku stabilnost ili Europskog stabilizacijskog mehanizma (zaobilaženje)? b) Treba li članak 123. Ugovora o funkcioniranju Europske unije u vezi sa zabranom monetarnog financiranja proračuna tumačiti na način da Eurosustavu – alternativno ili kumulativno – dopušta i) kupovati državne vrijednosnice bez količinskih ograničenja (volumen)? ii) kupovati državne vrijednosnice bez poštovanja minimalnog vremenskog razmaka od njihova izdavanja na primarnom tržištu (tržišno formiranje cijena)? iii) držati sve stečene državne vrijednosnice do njihova dospijeća (uplitanje u tržišnu logiku)? iv) stjecati državne vrijednosnice bez minimalnih bonitetnih zahtjeva (rizik neplaćanja)? v) prihvatiti jednako postupanje prema Europskom sustavu središnjih banaka i privatnim i drugim imateljima državnih vrijednosnica (otpis dugova)? vi) utjecati na formiranje cijena izražavanjem namjere kupnje ili na drugi način koji je vremenski povezan s emisijom državnih vrijednosnica država članica europodručja (poticanje na prvo stjecanje)?“

27. Pisana očitovanja u ovom predmetu podnijeli su pojedinačni tužitelji u glavnom postupku za zaštitu temeljnih prava, Die Linke, Savezna Republika Njemačka, Helenska Republika, Republika Cipar, Portugalska Republika, Republika Poljska, Francuska Republika, Talijanska Republika, Kraljevina Nizozemska, Kraljevina Španjolska, Irska i Republika Finska, kao i ESB, Europski parlament i Europska komisija.

28. Uvodno moram naglasiti da Europski parlament, bez obzira na to što je podnio pisana i usmena očitovanja, u ovakvom postupku za to nije ovlašten. Budući da je riječ o prethodnom postupku za ocjenu valjanosti u kojem predmetna institucija nije usvojila sporni akt, članak 23. Statuta ne daje mu pravo sudjelovanja u ovom postupku u svojstvu zainteresirane osobe. Stoga smatram da Sud ne treba uzimati u obzir pisana i usmena očitovanja Europskog parlamenta.

29. Rasprava je održana 14. listopada 2014. Na njoj su sudjelovale sve zainteresirane osobe koje su prethodno podnijele pisana očitovanja, osim Republike Cipra i Republike Finske.

IV – Uvodna razmatranja: „Funkcionalna “ problematičnost zahtjeva za prethodnu odluku u kontekstu relevantne sudske prakse BVerfG‑a

30. Osobitost rješenja kojim je upućeno ovo prethodno pitanje jest u opsežnom uvodnom dijelu posvećenom odredbama nacionalnog zakonodavstva i nacionalnoj sudskoj praksi koje se smatra relevantnima. Tu osobitost, doduše, ne čini navođenje odredbi nacionalnog zakonodavstva, u ovom slučaju malobrojnih ustavnih odredbi (članci 20., 23., 38., 79. i 88. Temeljnog zakona Savezne Republike Njemačke; u daljnjem tekstu: TZ), nego opsežno izlaganje sudske prakse BVerfG‑a koja se odnosi na ustavne osnove i ograničenje integracije Savezne Republike Njemačke u Europsku uniju. U dijelu rješenja posvećenom „sudskoj praksi BVerfG‑a“ ( 4 ) tumači se doseg njegove ranije sudske prakse koju u osnovi čine presude od 12. listopada 1993. (Maastricht) ( 5 ), od 30. lipnja 2009. (Lisabon) ( 6 ) i od 6. srpnja 2010. (Honeywell) ( 7 ) i koja izravno prethodi ovdje razmatranom rješenju.

31. Moglo bi se zaključiti da je jedina svrha tog uvodnog dijela rješenja kojim se upućuje prethodno pitanje, kao i u mnogim drugim predmetima, da Sudu pomogne smjestiti postavljena pitanja u određeni kontekst. Iako to zasigurno čini, ne može se utvrditi da se ograničava na sažimanje spomenute nacionalne sudske prakse. U njemu su istodobno sadržane ocjene koje se ne mogu smatrati zanemarivima ( 8 ).

32. Tako predstavljen kontekst nacionalne sudske prakse, čiji se doseg Sudu objašnjava na preliminaran način, prema mojem mišljenju ima neposredne posljedice na funkcionalnost predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku. Najprije valja istaknuti da je cjelokupna sudska praksa o kojoj je riječ tako složena da bih svoje razumijevanje iste izrazio vrlo oprezno. Već i sama izdvojena mišljenja u rješenju kojim se upućuje prethodno pitanje svjedoče o različitim stajalištima u vezi s primjenom obrazloženja iz presude Honeywell na ovaj predmet ( 9 ).

33. Rečeno na najjednostavniji mogući način, na temelju sadržaja spomenutog dijela posvećenog nacionalnoj sudskoj praksi moguće je zaključiti sljedeće. U određenim okolnostima, u koje sada nije potrebno ulaziti, odgovor Suda na postavljeno pitanje u vezi s određenim aktom Unije, kao što bi ovdje bio slučaj, ne mora nužno biti presudan čimbenik u rješavanju glavnog predmeta. Nasuprot tome, ako bi bio ispunjen kriterij valjanosti spornog akta utvrđen pravom EU‑a, drugi kriterij valjanosti, onaj koji ispituje BVerfG, mogao bi se eventualno primijeniti na taj akt: sam nacionalni ustav.

34. Preciznije govoreći, takav ustavni kriterij koji bi BVerfG primjenjivao sastojao bi se kako od nepromjenjivog sadržaja nacionalnog ustava („nacionalni identitet“ sadržan u članku 79. stavku 3. TZ‑a) tako i od načela dodjeljivanja ovlasti (s logičnim posljedicama na akte Europske unije „ultra vires“ koje proizlaze iz tog načela, a podrazumijeva ih članak 23. stavak 1. TZ‑a). Oba ustavna kriterija, koja su daleko od uzajamnog isključivanja, mogla bi se međusobno nadopunjavati ( 10 ) kao što je, čini se, slučaj u ovom predmetu. Takve kriterije valjanosti (zvane „nadzor identiteta“ i „nadzor ultra vires“), prema definiciji, mogao bi primijeniti samo BVerfG ( 11 ).

35. U tom smislu, ne treba čuditi da je nekoliko država koje sudjeluju u ovom postupku (Kraljevina Nizozemska, Talijanska Republika i Kraljevina Španjolska) u većoj ili manjoj mjeri dovodilo u pitanje, pa čak i osporavalo, dopuštenost predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku. Ponovno pojednostavnjujući, tvrdi se da zahtjev za prethodnu odluku nije postupovni mehanizam namijenjen tomu da nacionalnim pravosudnim tijelima olakša provođenje njihove vlastite ocjene valjanosti akata Unije, kao što je to slučaj u ovom predmetu, već da zajamči provođenje te ocjene pred pravosudnim tijelom s isključivom nadležnošću: Sudom. U skladu s tim, kad bi nacionalno pravosudno tijelo sebi prisvojilo pravo na posljednju riječ u vezi s valjanošću akta Europske unije, zahtjev za prethodnu odluku bio bi isključivo savjetodavne naravi, a njegova funkcija u sustavu pravnih sredstava predviđenih Ugovorima bila bi ugrožena ( 12 ).

36. Konačno, nacionalni sud ne bi trebao moći uputiti zahtjev za prethodnu odluku Sudu ako to upućivanje već uključuje, intrinzično ili konceptualno, mogućnost da se nacionalni sud udalji od primljenog odgovora. To ne bi trebao moći učiniti ni zato što takva mogućnost nije sadržana u članku 267. UFEU‑a ( 13 ).

37. Nakon što sam objasnio problematičnost predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku, koju si dopuštamsam nazvao „funkcionalnom“, dodajem da se, prema mojem mišljenju, Sud u dijelu svojeg odgovora na postavljena pitanja mora osvrnuti na nju. Međutim, također napominjem da to treba učiniti samo u onoj mjeri koja je nužna za potrebe ovog predmeta, odnosno u mjeri u kojoj utječe na mogućnost postupanja po zahtjevu za prethodnu odluku. Spomenutoj sudskoj praksi BVerfG‑a ne mogu se zanijekati ni važnost ni moguće posljedice, kao što je opširno naglašavano u nizu akademskih radova ( 14 ). Napomenimo samo, primjera radi, aluziju sadržanu u točki 30. rješenja kojim se upućuje prethodno pitanje, u skladu s kojom su pojmovi „ustavni identitet“ i „nadzor ultra vires“ dio ustavnog nasljeđa mnogih država članica.

38. Što se tiče ovog posljednjeg, činjenica je da su mnogi nacionalni ustavni i vrhovni sudovi, na vrlo različite načine, ali pretežno s preventivnim ciljem, smatrali svrsishodnim predvidjeti ili aludirati na mogućnost, koju se obično smatra krajnjom ( 15 ), najopćenitije rečeno, sloma europskog „ustavnog pakta“ koji je u temeljima procesa integracije, osobito ako je on posljedica djelovanja nekog tijela Unije.

39. Kao i u drugim jednako važnim pitanjima, ne čini mi se nužnim da Sud za potrebe ovog postupka ulazi u razmatranja razloga zbog kojih su se sudovi poslužili tim različitim formulacijama koje se, ponavljam, uobičajeno navode kao krajnje rješenje, niti je potrebno ulaziti u njihovu veću ili manju općenitost na razini država članica ili veću ili manju podudarnost sa stajalištima BVerfG‑a. Mudru izreku „One case at a time“ ( 16 ) trebalo bi primijeniti i u ovom konkretnom slučaju. Pokušat ću objasniti zašto to mislim.

40. Prije svega, činjenica da je u dugoj povijesti ovo prvi put da se BVerfG obraća Sudu upućujući mu zahtjev za prethodnu odluku ne bi zahtijevala moj poseban komentar da nije riječ o potvrdi nečega što postaje sve uobičajenije. Osnaživanje, recimo to tako, pravnog poretka EU‑a navodi sudove država članica, osobito s ustavnim ovlastima, da se sve češće ponašaju kao pravosudna tijela u smislu članka 267. UFEU‑a ( 17 ). Osobit položaj ustavnih sudova u većini država članica prije je predstavljao zadovoljavajuće objašnjenje zašto se ti sudovi Sudu obraćaju samo u iznimnim slučajevima, kako u svrhu pravne pomoći tako i u svrhu suradnje ne bi li se zajamčilo jedinstveno tumačenje prava Unije. Opća slika počinje se mijenjati, što možda potvrđuje predmetni zahtjev za prethodnu odluku.

41. Istodobno se u uvodnom dijelu rješenja o upućivanju prethodnog pitanja otkriva „izvanredna narav“ BVerfG‑ove inicijative. Nije potpuno jasno treba li se upućivanje tog zahtjeva za prethodnu odluku smatrati elementom normalizacije u smislu koji sam maločas naveo.

42. Iz spomenute sudske prakse, naime, proizlazi da bi se predmetni zahtjev za prethodnu odluku mogao smatrati neizbježnom posljedicom situacije čija je narav „izvanredna“, a koju pojednostavnjeno možemo označiti ultra vires: ocjena da je tijelo ili tijelo vlasti Unije ozbiljno prekoračilo ovlasti koje proizlaze iz Ugovora, pri čemu se temelj i preduvjeti za tu ocjenu nalaze u nacionalnom Ustavu. Zasad ću se ograničiti na dimenziju ultra vires te sudske prakse, ostavljajući po strani dimenziju „ustavnog identiteta“.

43. Ovaj predmet odgovara upravo opisanoj situaciji. Nacionalni sud polazi od načelnog utvrđenja da je tijelo Unije djelovalo ultra vires ( 18 ). Konkretnije govoreći, prema nacionalnom pravu radilo bi se o „očitom i strukturno značajnom djelovanju ultra vires“ ( 19 ), koje bi u ovom slučaju utjecalo i na temeljne odredbe nacionalnog ustavnog poretka ( 20 ).

44. Što se tiče funkcionalnosti predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku, BVerfG je u presudi Honeywell utvrdio da u sličnoj situaciji i u okviru na neki način već započetog nadzora ultra vires Sudu treba „omogućiti“ da se očituje o valjanosti spornog akta, što će BVerfG smatrati „u načelu obvezujućim tumačenjem prava Unije“ ( 21 ).

45. Zasad valja ostaviti po strani sumnju odgovara li taj način izražavanja suda koji je uputio zahtjev u dovoljnoj mjeri obvezi koju nacionalni sudovi posljednjeg stupnja imaju u skladu s člankom 267. UFEU‑a. Ono što je važno jest to da bi se na taj način postupak o ocjeni valjanosti spornog akta koji se vodi pred Sudom „umetnuo“ u glavni postupak kojemu je od samog početka cilj provođenje nadzora ultra vires. Točno je da se polazi od načelnog prihvaćanja činjenice da Sud tijekom ocjene spornog akta daje svoje tumačenje prava Europske unije, koje je za nacionalni sud obvezujuće. Pitanje je, međutim, nešto problematičnije.

46. Potonje ne isključuje, kako se odmah dodaje, i ako sam točno shvatio, naknadni („dodatni“) nadzor BVerfG‑a ako je „očito“ da se spornim aktom povređuje načelo dodjeljivanja ovlasti, pri čemu se povreda treba smatrati „očitom“ ako se u načelo „zadire na poseban način“ te ako se povreda usto može ocijeniti „dovoljno ozbiljnom“ ( 22 ). Ako je moje tumačenje navedenog odlomka ispravno, jasno je da, recimo to tako, „umetanje“ zahtjeva za prethodnu odluku u postupak konačne ocjene djelovanja ultra vires od nacionalnog suda dovodi do problema koje nazivam funkcionalnima.

47. Poziv Sudu da donese prethodnu odluku o spornom aktu, koji se smatra nužnim, makar to bilo isključivo u svjetlu prava Unije, prikazuje se kao izraz „odnosa suradnje“ koji mora postojati između dvaju sudova, pri čemu je taj pojam tvorevina upravo suda koji je uputio zahtjev.

48. Pojam „odnosa suradnje“ ni izbliza nije jasno određen, ali je očito da postoji namjera da bude nešto više od nepreciznog „dijaloga“ među sudovima. On bi se trebao temeljiti na prosudbi prema kojoj Savezni ustavni sud svoju obvezu osiguravanja temeljnog ustavnopravnog poretka uvijek mora izvršavati na način koji je prijateljski pravu Unije („europarechtsfreundlich“); pojam je to koji bi se također mogao izvesti iz načela lojalne suradnje (članak 4. stavak 3. UEU‑a).

49. U tome je sadržana sva dvosmislenost s kojom se Sud suočava u ovom zahtjevu za prethodnu odluku: s jedne strane, postoji nacionalni ustavni sud koji u potpunosti prihvaća svojstvo nacionalnog suda posljednjeg stupnja u skladu s člankom 267. UFEU‑a i to kao izraz posebnog odnosa suradnje i općeg načela otvorenosti prema takozvanom „programu integracije“. S druge pak strane, postoji nacionalni sud koji, prema vlastitim tvrdnjama, namjerava uputiti zahtjev Sudu ne odričući se odgovornosti da se on sam u konačnici očituje o ustavnim uvjetima i ograničenjima integracije u Europsku uniju države o kojoj je riječ. Ta je dvojakost sveprisutna u predmetnom zahtjevu za prethodnu odluku, zbog čega ju je iznimno teško u analizi predmeta potpuno zanemariti.

50. Ograničavajući se na ono što nazivam funkcionalnom problematičnošću predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku, smatram da je prikladno započeti ispitivanjem temelji li se on na osnovnim premisama na kojima počiva ovaj postupak pred Sudom, nazvan prethodnim, koji je ustanovljen u uzastopnim Ugovorima i na kojem je strateški izgrađeno pravosudno jamstvo u okviru prava Unije ( 23 ).

51. Naravno, kad bi jedini način za tumačenje predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku bio onaj koji izričito predlaže Talijanska Republika ( 24 ), preostalo bi samo utvrditi da, zanemarujući pojavnosti, zapravo nije riječ o zahtjevu za prethodnu odluku „iz članka 267.“, nego o nečem drugom, nečem što je u svakom slučaju teško pronaći u Ugovoru.

52. Kao što su to neki sudionici u postupku s pravom primijetili, zahtjev za prethodnu odluku nikada nije bio osmišljen kao obična „mogućnost“ dana Sudu za „usuglašavanje“ s nacionalnim sudom, bilo da se radi o ocjeni ultra vires ili nekoj drugoj, s mogućom posljedicom da zbog „neusuglašenosti“ Suda njegov odgovor postane bespredmetan. Jasno je i to da načelna otvorenost prema određenom usklađenom tumačenju spornog akta ne dovodi u pitanje prethodni zaključak. U tim bi okolnostima, naposljetku, zahtjev za prethodnu odluku upućen Sudu mogao dovesti i do neželjene krajnje posljedice da Sud uvede u lančanu reakciju koja bi dovela do sloma ustavnog poretka na kojem počiva europska integracija ( 25 ).

53. Ako se predmetni zahtjev za prethodnu odluku shvati na taj način, čini se da sud koji je uputio zahtjev daje naslutiti, ne izlazeći iz okvira nadzora ultra vires, da njegov kriterij ili polazište za ocjenu spornog akta mogu biti drukčiji od onih Suda („mogu biti djelomično neusuglašeni“) ( 26 ). To bi imalo za posljedicu činjenicu da se spor pred BVerfG‑om do određene mjere razlikuje od prethodnog postupka pred Sudom. Međutim, oprez s kojim postupa BVerfG, kao i narav argumenata kojima se koristi ( 27 ), navode me na razmišljanje da je, materijalno gledano, kriterij za nadzor ultra vires u velikoj mjeri isti.

54. U tom smislu, predmetni zahtjev mogao bi biti dobar dokaz da je to tako. Naime, dok je znatan dio ocjene valjanosti sporne ESB‑ove odluke određen tumačenjem opsega ovlasti Banke, osobito temeljnog cilja „stabilnosti cijena“, taj je pojam sastavni dio kako Ugovora (članak 127. stavak 1. UFEU‑a) tako i nacionalnog Ustava (članak 88. TZ‑a, in fine). U obama slučajevima riječ je o tumačenju dosega istog pojma, „stabilnosti cijena“ kao temeljne zadaće ESB‑a, neovisno o tome je li taj pojam sadržan u jednoj ili drugoj temeljnoj normi ili pak u objema.

55. Ipak, prema rješenju o upućivanju prethodnog pitanja, važnost u glavnom postupku nema samo načelo dodjeljivanja ovlasti (ultra vires), nego i „ustavni identitet“ Savezne Republike Njemačke i to u svjetlu posljedica koje bi sporni akt imao za nacionalno ustavno tijelo koje je prije svega odgovorno za izražavanje volje građana. „Nadzor ultra vires“ i „nadzor identiteta“, kako ih naziva sam BVerfG, u tom bi se slučaju spojili u glavnom postupku.

56. Pitanje različitog kriterija za nadzor koji primjenjuju jedan i drugi sud ponovno se pojavljuje u tom dijelu rješenja kojim se upućuje prethodno pitanje. Tako u pogledu „nadzora identiteta“ BVerfG izričito predlaže da „Sud tumači mjeru u okviru postojećeg odnosa suradnje. S druge strane, na BVerfG‑u je da utvrdi nepovrediv temeljni sadržaj ustavnog identiteta kao i da ocijeni zadire li mjera (na način kako je protumači Sud) u taj temeljni sadržaj“ ( 28 ).

57. Ovdje bi ponovno bilo prikladno iznijeti niz prosudbi koje su od određene važnosti. Ipak, ograničit ću se na to da sugeriram, bez potrebe za analiziranjem drugih mogućnosti, da u ovom predmetu – u kojem se čini da sve upućuje na to da su „nadzor ultra vires“ i „nadzor identiteta“ nerazdvojivo povezani – i dalje postoje već navedene teškoće u vezi s razaznavanjem različitosti kriterija za nadzor između zadaće Suda i zadaće BVerfG‑a.

58. U svakom slučaju, u ovoj fazi svojih razmišljanja želio bih iznijeti dva općenita komentara.

59. Najprije, čini mi se da bi očuvanje ovakve Unije kakvu imamo danas bila gotovo nezamisliva zadaća ako postoji namjera da je se podvrgne apsolutnom pridržaju, koji je jedva definiran i praktično prepušten volji svake države članice, uobličenom u kategoriju „ustavnog identiteta”“, to više ako se taj identitet smatra različitim od onog „nacionalnog“ iz članka 4. stavka 2. UEU‑a.

60. Takav „pridržaj identiteta“, koji bi neovisno oblikovala i tumačila nadležna, često pravosudna tijela država članica, kojih je danas, ako je potrebno podsjetiti, 28, vrlo bi vjerojatno doveo pravni poredak Europske unije u podređeni položaj, barem u kvalitativnom smislu. Bez ulaženja u pojedinosti i bez želje za iznošenjem bilo kakve ocjene, smatram da značajke predmeta kojim se bavimo mogu biti dobra ilustracija scenarija koji sam upravo nagovijestio.

61. Nadalje, smatram da ne bi bilo naodmet podsjetiti da Sud, kada traži nadahnuće za izgrađivanje sustava vrijednosti na kojima počiva Europska unija, odavno koristi kategoriju „ustavnih tradicija zajedničkih“ državama članicama ( 29 ). Konkretno, Sud je preferirao te zajedničke ustavne tradicije kao osnovu vlastite pravne kulture, odnosno pravne kulture Unije. Unija je na taj način poprimila ne samo obilježja zajednice utemeljene na vladavini prava već i obilježja „zajednice koja počiva na ustavnoj kulturi“ ( 30 ). Ta zajednička ustavna kultura pojavljuje se kao dio zajedničkog identiteta Unije i prema mojem mišljenju ima važnu posljedicu, a to je da se ustavni identitet svake države članice, koji je svakako specifičan do određene potrebne mjere, ne može smatrati, oprezno ću reći, svjetlosnim godinama udaljenim od spomenute zajedničke ustavne kulture. Nasuprot tome, otvorenost prema pravu Unije prožeta jasnim razumijevanjem trebala bi srednjoročno i dugoročno dovesti do načelnog približavanja ustavnih identiteta Unije i svake pojedine države članice.

62. Vraćajući se na funkcionalnu problematičnost zahtjeva za prethodnu odluku, smatram da je rizik „instrumentalizacije“ potonjeg u okviru nacionalne ocjene koja odgovara „nadzoru ultra vires“ kombiniranom s „nadzorom identiteta“ dovoljno realan da otvori pitanje mogućeg alternativnog tumačenja kojim će se otkloniti spomenuta problematičnost. Smatram da je takvo alternativno tumačenje moguće ako se uzmu u obzir razlozi na kojima se, čini se, temelji iznesena sudska praksa, istodobno koristeći mogućnosti koje nudi načelo lojalne suradnje (članak 4. stavak 3. UEU‑a). Naposljetku, riječ je o tome da se iskoriste dobre strane već spomenute dvojakosti kojom je prožet predmetni zahtjev za prethodnu odluku.

63. Ne smije se smetnuti s uma da je preuzimanje obveze, ako se tako može reći, da se Sudu uputi zahtjev za prethodnu odluku nešto što je, čini se, ugrađeno kao novost u presudu BVerfG‑a od 6. srpnja 2010. (Honeywell) s namjerom, kako je opće prihvaćeno, održavanja otvorenog dijaloga među sudovima toliko dugo koliko to zahtijeva važnost predmeta ( 31 ). Iz te perspektive, upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku uključivalo bi lojalan pokušaj da tumačenje prava Unije koje daje Sud bude dostatan temelj za rješavanje tužbenih zahtjeva u postupcima pred nacionalnim sudom. Poželjan konačni rezultat bio bi to da moguća naknadna ocjena utemeljena na ustavnim kriterijima, ovisno o okolnostima predmeta, ne ponudi zaključke koji bi bili u očitom proturječju s odgovorom koji je dao Sud.

64. Osim toga, jasno je da načelo lojalne suradnje vrijedi i za sudove, uključujući i one o kojima je riječ u ovom važnom postupku ( 32 ). Ta uzajamna lojalnost utoliko je važnija u onim slučajevima u kojima vrhovni sud neke države članice, odgovorno izvršavajući svoje ustavne ovlasti i ne ulazeći u druga razmatranja, izražava svoju lojalnu zabrinutost zbog određene odluke koju je donijelo tijelo Unije. To načelo lojalne suradnje obvezujuće je, naravno, za nacionalni sud te je dio njegove odgovornosti uobličiti ga i provoditi. Što se tiče Suda, to načelo, ovisno o okolnostima predmeta, podrazumijeva dvostruku obvezu.

65. Kao prvo, u bitnome treba naglasiti da to načelo obvezuje Sud Europske unije da na zahtjev upućen s punom lojalnošću odgovori što je lojalnije moguće, u što ne smije postojati ni najmanja sumnja. Osobito ako se pokaže da je nacionalni sud, nakon što izloži u kojoj mu mjeri predmetni akt budi sumnje u valjanost ili izaziva interpretativne probleme, posebno eksplicitan u izražavanju, to se mora tumačiti kao izraz dubine njegove zabrinutosti u tom pogledu. To je, kako razumijem, smisao poziva njemačke vlade na „konstruktivno“ postupanje u ovom predmetu ( 33 ).

66. Kao drugo, što je u ovom trenutku najvažnije, načelo lojalne suradnje zahtijeva da Sud uloži osobite napore kako bi ponudio meritoran odgovor na postavljena pitanja, bez obzira na sve teškoće koje su ovdje opširno navedene. To podrazumijeva njegovo zauzimanje određenog stava u pogledu konačnog ishoda odgovora.

67. Konkretno, to bi značilo da Sud unaprijed ne odbacuje, nego čak i vjeruje u to da će nacionalni sud, nakon što primi i razmotri odgovor Suda, ne dovodeći u pitanje izvršavanje svojih obveza, prihvatiti odgovor Suda na zahtjev za prethodnu odluku kao mjerodavan u postupku koji se pred njim vodi. Lojalna suradnja uključuje element povjerenja i to povjerenje u ovom predmetu može biti osobito važno. Treba imati na umu da je predmetni zahtjev za prethodnu odluku BVerfG uobličio na način koji Sudu, u razumnim granicama, dopušta očekivati da će prihvatiti njegov odgovor kao zadovoljavajući i konačan te koji mu sam po sebi može pružiti dostatne kriterije kako bi donio odluku o tužbenim zahtjevima u glavnom postupku ( 34 ). „Plan“ koji je utvrdio sam BVerfG u presudi Honeywell mogao bi ići u prilog takvom razmišljanju ( 35 ).

68. Ako je iznesena analiza situacije prihvatljiva, smatram da bi se Sud trebao usredotočiti na problem „funkcionalnosti“ koji se pojavljuje u ovom zahtjevu za prethodnu odluku, odbacujući različite mogućnosti koje sam upravo izložio jer ih se može smatrati ekstremnima, teško zamislivima i, konačno, nedovoljnima da bi se odbilo meritorno odgovoriti na pitanja sadržana u predmetnom zahtjevu za prethodnu odluku.

69. Stoga, kao preliminarni zaključak, predlažem Sudu da utvrdi da je predmetni zahtjev takav da se na njega može meritorno odgovoriti.

V – Dopuštenost

70. Velik broj država članica, kao i institucija koje su podnijele očitovanja u ovom predmetu, upozorio je na problem dopuštenosti glavnih pitanja BVerfG‑a, smatrajući da se ona tiču valjanosti akta koji ne proizvodi pravne učinke prema trećima, kakav je program OMT.

71. Ukratko, spomenuti sudionici u postupku ističu da akt od 6. rujna 2012., kojim je Upravno vijeće prihvatilo osnovne kriterije za provedbu još neusvojenog programa OMT, nije konačan, nego je, može se reći, „pripreman“. Na spomenutoj sjednici, kao što je to potvrdio ESB, dogovoreni su neki kriteriji, ali ne i program OMT kao takav. Ocjena valjanosti spomenutog programa mogla bi se provesti tek nakon što Upravno vijeće formalno usvoji program i objavi ga, u skladu s odredbama Statuta Europske središnje banke koje se odnose na pravne akte.

72. Sudska praksa Suda mogla bi u načelu potvrditi takvo tumačenje. Sudska praksa u području tužbi za poništenje isključuje pobijanje akata koji ne proizvode pravne učinke ( 36 ). U kontekstu prethodnog postupka Sud je u svojoj ranijoj praksi zahtjeve za ocjenu valjanosti netipičnih akata koji nisu objavljeni i koji nemaju obvezujući učinak proglašavao nedopuštenima ( 37 ). Prema mišljenju nekih sudionika u ovom postupku, takav je slučaj i s programom OMT koji je predsjednik ESB‑a objavio na konferenciji za novinare 6. rujna 2012., nakon čega je izdano priopćenje za medije u kojem su navedene njegove glavne tehničke značajke.

73. Bez obzira na to, smatram da je program OMT akt čija se valjanost može ocjenjivati u prethodnom postupku i to zbog razloga koje ću navesti u nastavku. Postoje dva različita povoda za takav zaključak. Prvo, smatram da je presudna činjenica da se radi o aktu kojim se u najvažnijim crtama utvrđuje opći program djelovanja jedne Unijine institucije. Drugo, čini mi se da je potrebno skrenuti pozornost na osobitu važnost javne komunikacije za ESB u provođenju današnje monetarne politike.

74. Od samog početka svojeg rada Sud je zahtijevao istodobnu ispunjenost dvaju uvjeta za pobijanje akta: njegovu obvezujuću narav i sposobnost da proizvodi pravne učinke ( 38 ). Ti su uvjeti kumulativni, iako se u pojedinim slučajevima, poput ocjene valjanosti preporuka u prethodnom postupku, pojavljuju alternativno ( 39 ).

75. Smatram, međutim, da se oba uvjeta ocjenjuju na različit način ovisno o tome tko je izravni adresat pobijanog akta. Kako ću sada objasniti, sudska praksa prilikom primjene tih uvjeta pokazuje se mnogo fleksibilnijom ako je pobijani akt mjera kojom se oblikuje opći program djelovanja i ako je njegova namjera obvezati samo tijelo koje je donijelo odluku, nego kada je riječ o aktu koji sadržava mjeru koja stvara prava i obveze u odnosu prema trećima. To je tako zato što se opći programi djelovanja javne vlasti mogu pojavljivati u netipičnim oblicima, ali i dalje imati veoma izravan učinak na pravni položaj pojedinaca. Nasuprot tome, mjere čiji su izravni adresati pojedinci moraju ispuniti određene zahtjeve u pogledu oblika i merituma kako ih se ne bi smatralo nepostojećima.

76. Opći program djelovanja poput predmetnoga može se prikazati primjenom netipičnih tehnika, može biti upućen samom tijelu koje je sastavilo akt, može biti formalno nepostojeći promatran izvana, no činjenica da može imati odlučujući utjecaj na pravni položaj trećih osoba opravdava zauzimanje neformalnog pristupa prilikom razmatranja je li riječ o „aktu“. U suprotnom, mogla bi se pojaviti opasnost da neka institucija zlorabi sustav akata i odgovarajuća pravna jamstva tako da akte kojima se namjeravaju proizvesti vanjski učinci predstavi kao opće programe.

77. Sudska praksa Suda pokazala se osobito fleksibilnom u pogledu općih programa djelovanja koji mogu proizvesti vanjske učinke.

78. Presuda u predmetu Komisija/Vijeće (AETR) ( 40 ), donesena 1971., predstavlja važnu polazišnu točku jer se u njoj, među ostalim, razmatralo ima li karakter akta zaključak Vijeća o pregovaranju i sklapanju međunarodnog sporazuma država članica. Prema mišljenju Vijeća, predmetni zaključak ni po svojem obliku, ni po predmetu, ni po sadržaju nije akt koji se može pobijati, nego usklađivanje politika među državama članicama u okviru Vijeća, bez ikakve namjere da se njime stvaraju prava, nameću obveze ili mijenja pravni položaj.

79. Nakon analize argumentacije Vijeća, Sud je utvrdio da pravosudni nadzor mora biti moguć protiv „svih odluka koje su donijele institucije i koje su usmjerene na stvaranje pravnih učinaka, bez obzira na njihovu narav ili oblik“ ( 41 ). Nakon što je ispitao pobijani zaključak, Sud je načelno istaknuo dvije značajke: prvo, zaključak nije bio izraz dobrovoljne koordinacije, nego obvezujućih pravila postupanja ( 42 ); i drugo, usvojeni sadržaj zaključka mogao je biti primjer kako „odstupiti od postupka predviđenog Ugovorom“ ( 43 ).

80. Isto tako, kao dopuna načelnom određenju iz presude AETR (EU:C:1971:32), Sud je posebnu pozornost posvetio okolnostima u kojima je usvojen pobijani akt. Osim ranije navedenog objektivnog aspekta, kontekst usvajanja akta može pružiti dodatne pokazatelje koji potvrđuju bilo namjeru autora akta da se proizvedu učinci prema trećima, bilo autorovu svijest o mogućem vanjskom utjecaju mjere. Važnost okolnosti Sud je istaknuo u predmetu Francuska protiv Komisije ( 44 ), u kojem je priznata mogućnost pobijanja unutarnjeg naputka Komisije zbog činjenice da ga je bilo moguće razlikovati od uobičajene okružnice „kako zbog okolnosti u kojima je usvojen tako i zbog uvjeta u kojima je pripremljen, sastavljen i objavljen“ ( 45 ).

81. Oslanjajući se na navedenu sudsku praksu, u nastavku ću razmotriti može li se pobijati akt o čijoj valjanosti dvoji sud koji je uputio zahtjev.

82. Barem zbog načina na koji je predstavljen, program OMT mjera je s netipičnim značajkama. Sastavilo ga je Upravno vijeće ESB‑a 5. i 6. rujna 2012. te je zabilježen u zapisniku s te sjednice, u kojem se navodi da će se u naknadnom priopćenju za medije opisati njegove tehničke značajke. One su izložene na konferenciji za novinare koju je održao predsjednik ESB‑a i potom u priopćenju za medije na engleskom jeziku koje je objavljeno na internetskim stranicama ESB‑a. Objava programa na internetu jedini je dostupan „službeni“ pisani tekst o programu OMT, zanemarimo li Nacrt odluke i Nacrt smjernica, koje je ESB dostavio u ovom postupku, a koji su i dalje interni dokumenti institucije koji čekaju konačno usvajanje i naknadnu objavu u Službenom listu. Tim je nacrtima potanko opisano ono što se u priopćenju za medije navodi samo općenito, iako također vrlo precizno.

83. Nema sumnje da program OMT predstavlja odluku preciznog sadržaja o kojemu se raspravljalo dva dana, a čije su glavne značajke usvojene u sklopu Upravnog vijeća. Isto tako, objava osnovnih značajki programa, kako na konferenciji za novinare tako i u pisanom obliku na internetskim stranicama ESB‑a, potvrđuje očitu volju institucije da učini javno dostupnim ono što je dogovoreno u sklopu Upravnog vijeća. Riječ je o općem programu djelovanja jer se u njemu utvrđuju uvjeti pod kojima će ESB djelovati u slučaju blokade prijenosnih kanala monetarne politike, ali i o mjeri koja teži tomu da proizvodi izravne vanjske učinke. U suprotnom, mjera ne bi bila objavljena s najvećim mogućim publicitetom na konferenciji za novinare, niti bi njezini tehnički aspekti bili objavljeni na internetskim stranicama ESB‑a.

84. Štoviše, čini se da okolnosti povezane s programom OMT potvrđuju da je cilj ESB‑a bila „intervencija“ na tržištima, možda na nestandardan način, samim objavljivanjem programa. Spomenuti govor predsjednika ESB‑a od 26. srpnja 2012. u Londonu, u kojem je najavio usvajanje svih potrebnih mjera za „spašavanje jedinstvene valute“, konferencija za novinare od 2. kolovoza nakon sjednice Upravnog vijeća održane istoga dana, kao i situacija u kojoj su zatečene pojedine države članice na tržištu državnih vrijednosnica, potvrđuju da cilj ESB‑a prilikom objave programa OMT nije bio samo izvijestiti o unutarnjem djelovanju u pogledu inicijative o kojoj se još uvijek raspravlja nego i proizvesti učinak objavom o uspostavi potencijalno ambicioznog programa čija je namjena, kako se tvrdi, otkloniti određene teškoće s kojima su se u tom trenutku suočavali prijenosni kanali monetarne politike. Dokaz je tomu i važan utjecaj koji je, prema svim pokazateljima, objava programa imala na financijska tržišta; taj se utjecaj, prema ESB‑u i Komisiji, osjeća i nakon više od dvije godine.

85. Također je važno istaknuti da program OMT ne uključuje priopćavanje običnog pojedinačnog akta, nego najavljuje cjelokupan normativni program pro futuro, u kojemu su sadržani prilično precizni uvjeti i koji ima regulatornu svrhu. Zbog njegova sadržaja, može se dodati da ESB 6. rujna 2012. nije objavio beznačajnu odluku. Upravo suprotno, tog su dana objavljene pojedinosti o mjeri iznimno važnoj za europodručje koja bi, iako još nedovršena, trebala biti dugog vijeka.

86. Na ovome mjestu trebalo bi spomenuti drugu okolnost koja mi se čini važnom kako bi se odbacili prigovori nedopuštenosti. Prijeko je potrebno imati na umu da se u predmetom slučaju susrećemo s aktom javne komunikacije jedne središnje banke kojim je obuhvaćen program monetarne politike. Akti javne komunikacije središnjih banaka ne mogu se uspoređivati s aktima javne komunikacije drugih institucija, bile one političke ili tehničke. Posljednjih trideset godina središnje banke stubokom su se promijenile, što je utjecalo na njihove instrumente monetarne politike, među kojima se, prema jednoglasnom mišljenju stručnjaka, našla i javna komunikacija.

87. Činjenica je da je politika javne komunikacije središnjih banaka postala jedna od glavnih okosnica današnje monetarne politike. S obzirom na nemogućnost predviđanja razumnih kretanja na tržištima, učinkovito upravljanje određenim očekivanjima i time osiguravanje učinkovitosti monetarne politike zahtijeva korištenje svim mogućnostima javne komunikacije („komunikacijskim strategijama“) koje središnjim bankama stoje na raspolaganju ( 46 ). Uzimajući u obzir ugled tih institucija i podatke kojima raspolažu, ali i ovlasti koje ostvaruju putem standardnih instrumenata monetarne politike, objave, mišljenja ili izjave predstavnika središnjih banaka, općenito govoreći, imaju ključnu ulogu u razvoju današnje monetarne politike ( 47 ).

88. Nedvojbeno je da je ESB u svoje ključne instrumente monetarne politike uključio i komunikaciju. Sama institucija to je još ranije priznala te nitko ne može osporiti da javna komunikacija koju ESB redovito održava u vezi s glavnim smjernicama svojeg djelovanja ili nekim mišljenjima koja mogu odražavati buduća ESB‑ova postupanja predstavlja središnji stup njegova djelovanja ( 48 ). Smatram da taj element, koji je doista specifičan i znakovit za ESB, ima važnu ulogu u određivanju naravi akta kakav je objava o programu OMT od 6. rujna 2012.

89. Naposljetku, s obzirom na spomenutu veliku važnost politika komunikacije ESB‑a, treba na umu imati da bi alternativa koja se sastoji u proglašavanju nemogućim pobijanja akta poput programa OMT dovela do opasnosti da znatan broj ESB‑ovih odluka bude izuzet od svakog sudskog nadzora uz jedini argument da one još nisu formalno usvojene i objavljene u Službenom listu. Konačno, ako nije potrebno da neka mjera bude službeno objavljena u standardnom obliku da bi proizvela učinke – jer je dovoljno da se obznani na konferenciji za novinare ili u priopćenju za medije kako bi dovela do vanjskih učinaka – sustav akata i sudskog nadzora predviđen Ugovorima bio bi ozbiljno ugrožen kada ne bi bilo moguće provesti nadzor nad zakonitošću te mjere.

90. Zbog svega navedenog, u konkretnom slučaju ove vrste ESB‑ova djelovanja u kojem akti javne komunikacije imaju posebnu važnost za učinkovitost monetarne politike, mislim da akt poput onoga o kojem dvoji BVerfG, u obliku u kojem je objavljen 6. rujna 2012., s obzirom na svoj sadržaj, objektivne učinke koje može proizvesti, ali i okolnosti u kojima je mjera usvojena, predstavlja akt institucije čija se valjanost može osporavati u okviru prethodnog postupka u skladu s člankom 267. UFEU‑a.

91. Stoga smatram da se prigovori nedopuštenosti prethodnih pitanja o valjanosti moraju odbaciti, zbog čega nije potrebno izjašnjavati se o prethodnom pitanju o tumačenju, koje je podredno postavio sud koji je uputio zahtjev.

VI – Prethodna pitanja

A – Prvo prethodno pitanje: članak 119. i članak 127. stavci 1. i 2. UFEU‑a te ograničenja ESB‑ove monetarne politike

92. U svojem prvom pitanju BVerfG iznosi dvojbe o valjanosti programa OMT koji je ESB objavio 6. rujna 2012., upućujući Sudu izričito pitanje radi li se o mjeri koja je u suprotnosti s člankom 119. i člankom 127. stavcima 1. i 2. UFEU‑a i zadire li se njome u ovlasti država članica.

93. BVerfG u svojem rješenju o upućivanju prethodnog pitanja, nakon opširnog i potankog obrazloženja, zaključuje da postoji dostatna osnova za prosudbu prema kojoj je ESB usvojio mjeru ekonomske, a ne monetarne politike, istodobno tvrdeći da je povrijeđeno načelo dodjeljivanja ovlasti kojim se ESB treba voditi u svojem djelovanju. BVerfG ističe četiri aspekta programa OMT koji prema njegovu mišljenju potvrđuju spomenutu povredu: uvjetovanost, selektivnost, usporednost i zaobilaženje. Među dvojbama koje je istaknuo sud koji je uputio zahtjev ističe se, na nešto općenitiji način, pitanje ograničenja ESB‑ovih ovlasti u izvanrednim okolnostima poput onih u ljeto 2012.

1. Stajalište zainteresiranih osoba

94. Svi tužitelji u glavnom postupku u osnovi dijele mišljenje da se Ugovori trebaju tumačiti na način da program koji je 6. rujna 2012. objavio ESB predstavlja mjeru ekonomske politike. Prema njihovu mišljenju, programom OMT zanemaruje se mandat ESB‑a, koji ga ponajprije obvezuje na očuvanje stabilnosti cijena, s obzirom na to da se radi o mjeri koja izravno utječe na izvore financiranja pogođenih država članica, čime sporna mjera zalazi u područje ekonomske politike. U svojim podnescima oni se pozivaju na presudu Pringle ( 49 ), u kojoj se navodi da uspostava ESM‑a predstavlja mjeru ekonomske politike te je se odbija kvalificirati kao mjeru monetarne politike. Podnositelji smatraju da zbog zajedničkih značajki ESM‑a i programa poput OMT‑a potonji također treba smatrati mjerom ekonomske politike.

95. I P. Gauweiler i R. Huber osobito ističu da pravi cilj programa OMT nije ponovna uspostava prijenosnih kanala monetarne politike, već „spas eura“ uspostavom zajedničke odgovornosti za dugove predmetnih država, koji je u suprotnosti s Ugovorima zato što to neke države članice dovodi u položaj da preuzmu dugove drugih. Takva mjera očito nadilazi „podršku“ ekonomskoj politici Unije i država članica koju ESB smije pružiti u skladu s Ugovorima.

96. J. H. von Stein odbacuje tvrdnje da su kamatne stope na tržištima državnih vrijednosnica u mjesecima prije objave programa OMT bile na umjetnoj razini. Smatra da te kamatne stope samo odražavaju stvarnu tržišnu cijenu na koju ESB utječe manipulirajući njome na umjetan način objavom da je spreman kupiti državne vrijednosnice nekih država članica. Tvrdi da uplitanje u tržište nije u skladu s mandatom ESB‑a predviđenim Ugovorima, a to je održavanje stabilnosti cijena.

97. B. Bandulet ističe da program OMT ne može nadomjestiti strukturne nedostatke monetarne unije. Smatra da to uopće nije ovlast dodijeljena ESB‑u, zato što bi u suprotnom bilo povrijeđeno demokratsko načelo i načelo suverenosti naroda.

98. Parlamentarna skupina Die Linke također dovodi u pitanje ESB‑ovu ovlast za usvajanje programa OMT, iako uz drukčiju argumentaciju. Die Linke ističe gospodarske posljedice do kojih su doveli uzastopni programi financijske pomoći u nekim državama članicama. Smatra da taj učinak potvrđuje da se ESB, dajući potporu tim paketima pomoći u obliku provedbe programa OMT, umiješao u ekonomsku politiku država članica. Die Linke se ujedno poziva na neke odredbe Povelje Europske unije o temeljnim pravima ne bi li osporio intervenciju Unije i ESB‑a u državama članicama koje sudjeluju u programu financijske pomoći.

99. Sve države koje su sudjelovale u ovom postupku, zajedno s ESB‑om i Komisijom, smatraju, tek s neznatnim razlikama u mišljenjima, da program OMT, u obliku u kojem je poznat s konferencije za novinare, predstavlja mjeru monetarne politike koja je u skladu s ovlastima koje su ESB‑u dodijeljene Ugovorima.

100. Spomenute države i institucije također se slažu u tome da ESB raspolaže širokim diskrecijskim pravom kad je riječ o osmišljavanju i provedbi monetarne politike. Smatraju da Sud treba priznati to pravo i ciljeve koje si je ESB postavio prilikom objave programa OMT. Države i institucije prihvaćaju da u sklopu tih ciljeva ESB može usvojiti nestandardne mjere monetarne politike ako su prijeko potrebne za ostvarivanje postavljenih ciljeva. Konkretno, Republika Poljska i Kraljevina Španjolska smatraju da je program OMT u skladu s različitim aspektima načela proporcionalnosti.

101. Države i institucije također suglasno niječu, suprotno izraženom stajalištu suda koji je uputio zahtjev, da presuda Pringle (EU:C:2012:756) navodi na zaključak da je program OMT mjera ekonomske politike. Prema njihovu mišljenju, presuda Pringle utvrđuje da su ekonomska i monetarna politika usko povezane na način da neka mjera ekonomske politike može utjecati na monetarnu politiku i obratno, pri čemu to ne mijenja samu narav mjere. U ovom predmetu činjenica da može utjecati na ekonomsku politiku ne pretvara program OMT, sam za sebe, u mjeru te politike.

102. Što se tiče činjenice da program OMT dovodi do umjetnih promjena cijena na tržištu državnih vrijednosnica, vlada Republike Poljske, Komisija i ESB ističu da je cilj svake monetarne politike promjena cijena jer je toj politici svojstveno da utječe na tržišta provedbom mjera koje mijenjaju određene obrasce ponašanja, ali uvijek u okviru ostvarivanja mandata koji je povjeren Banci, što je u ovom slučaju održavanje stabilnosti cijena.

103. Savezna Republika Njemačka načelno stoji iza zakonitosti programa OMT u mjeri u kojoj je on poznat, iako ustraje na tome da je u ovom trenutku on tek objavljen te da treba pričekati s konkretnom provedbom kako bi se moglo ocijeniti je li zapravo riječ o mjeri ekonomske ili monetarne politike. U svakom slučaju, Savezna Republika Njemačka smatra da ESB ima na raspolaganju široko diskrecijsko pravo i da bi do prekoračenja ovlasti utvrđenih Ugovorima došlo samo kada bi mjera očito ulazila u područje ekonomske politike. Također skreće pozornost na to da bi bilo prikladno da Sud utvrdi kriterije prema kojima je dopuštena provedba programa OMT u skladu s Ugovorima i, u mjeri u kojoj je to moguće, s temeljnim ustavnim strukturama Savezne Republike Njemačke.

104. ESB brani zakonitost programa OMT na temelju okolnosti koje su postojale u ljeto 2012. U to se vrijeme među ulagačima širio strah od reverzibilnosti eura, što je dovelo do znatnog povećanja kamatnih stopa na državne vrijednosnice nekih država članica. ESB tvrdi da je u tim okolnostima izgubio mogućnost provođenja monetarne politike njezinim uobičajenim prijenosnim kanalima te da je posljedična fragmentacija tržišta državnih vrijednosnica, zajedno s teškoćama u financiranju nekih država (pa prema tome i financijskih institucija tih država), sprečavala pravilan prijenos „impulsa“ koje ESB uobičajeno šalje. Prema ESB‑ovu mišljenju, te su okolnosti opravdavale usvajanje nestandardne mjere monetarne politike poput programa OMT. Ukratko, cilj programa, prema ESB‑u, nije osigurati povlaštene uvjete financiranja pojedinih država članica ili uvjetovati njihove ekonomske politike, nego deblokirati spomenute prijenosne kanale monetarne politike ESB‑a.

105. ESB niječe da se u tehničkim značajkama programa OMT skriva mjera ekonomske politike. Prema njegovu viđenju, „uvjetovanost“, na koju se upućuje, nužna je da bi se spriječilo da provedba programa OMT potakne pogođene države članice na napuštanje provedbe strukturnih reformi potrebnih za osnaženje njihovih ekonomskih temelja. Isto tako, ESB tvrdi da je „selektivnost“ mjera svojstvena programu OMT jer su se poremećaji u prijenosnim kanalima pojavili kao posljedica povećanja kamatnih stopa na državne vrijednosnice nekih država članica. Konačno, ESB smatra da program OMT sadržava jamstva koja osiguravaju njegovu povezanost s monetarnom politikom i ovlastima koje su Banci dodijeljene Ugovorima.

2. Analiza

a) Uvodna očitovanja

106. Prije nego što započnemo s analizom usko povezanom s pitanjem koje je postavio BVerfG, najprije bi trebalo razmotriti dva ključna aspekta u ovom predmetu: status i mandat ESB‑a, kako su definirani Ugovorima, te pojam „nestandardnih mjera monetarne politike“. Ta dva područja pružaju nam osnovne elemente potrebne za ocjenu zakonitosti programa kao što je OMT, koji, prema ESB‑u, ulazi u nestandardne mjere monetarne politike.

i) O statusu i mandatu ESB‑a

107. ESB je institucija kojoj Ugovori povjeravaju odgovornost za izvršavanje isključive nadležnosti Unije u području monetarne politike. ESB i nacionalne središnje banke čine ESSB, čija je osnovna zadaća osigurati „stabilnost cijena“, ne dovodeći time u pitanje mjere koje može donijeti kao „podršku ekonomskoj politici“ ( 50 ). Stoga, za razliku od drugih središnjih banaka, ESB odlikuje to da je vezan jasno utvrđenim mandatom koji je usko povezan s borbom protiv inflacije. Pripremni akti na Ugovoru iz Maastrichta ( 51 ) i historiografija posvećena monetarnoj politici ( 52 ) potvrđuju značaj tog mandata u pregovorima koji su doveli do stvaranja ESB‑a.

108. ESB, uz strogu obvezu da osigura stabilnost cijena, odlikuje i velik stupanj neovisnosti, kako funkcionalne tako i organske ( 53 ). Ugovori na mnogim mjestima ističu neovisnost svih djelovanja ESB‑a, čemu treba dodati da je postupak izmjene statuta ESSB‑a i ESB‑a vrlo složen, po čemu se ta institucija razlikuje od središnjih banaka u svojem okružju, čije regulatorne okvire može mijenjati nadležni nacionalni parlament ( 54 ). To ne vrijedi i za ESB zato što svaka izmjena njegova Statuta zahtijeva izmjenu Ugovorâ ( 55 ).

109. Baš kao i u slučaju drugih nacionalnih središnjih banaka, svrha je neovisnosti ESB‑a i to da institucija ostane izvan sfere političke rasprave, zbog čega su izričito zabranjeni bilo kakvi nalozi drugih institucija ili država članica ( 56 ). Štoviše, ta je odvojenost od političkog djelovanja nužna zbog izrazito tehničkog karaktera i visokog stupnja specijalizacije kojima se odlikuje monetarna politika ( 57 ).

110. Naime, Ugovori daju ESB‑u isključivu ovlast za osmišljavanje i provedbu monetarne politike, zbog čega su mu za izvršavanje njegovih funkcija na raspolaganju znatna sredstva. Zahvaljujući tim sredstvima ESB također raspolaže znanjem i osobito vrijednim informacijama koje mu omogućavaju da učinkovitije obavlja svoju zadaće, istodobno osnažujući s vremenom svoju tehničku stručnost i reputaciju. Te su značajke ključne kako bi se zajamčilo da signali monetarne politike učinkovito dopru do gospodarstva jer, kao što je to već rečeno, jedna od uloga današnjih središnjih banaka temelji se na upravljanju očekivanjima, za što su osnovni alati tehnička znanja, reputacija i javna komunikacija.

111. Kao neizbježna posljedica navedenog, ESB‑u se priznaje široko diskrecijsko pravo pri osmišljavanju i provedbi monetarne politike Unije ( 58 ). S obzirom na to, sudovi pri nadzoru nad djelovanjem ESB‑a moraju izbjeći rizik preuzimanja uloge te institucije ulaskom na visokospecijalizirani teren na kojem su potrebna stručna znanja i iskustvo kojima, u skladu s Ugovorima, raspolaže isključivo ESB. Prema tome, sudski nadzor nad djelovanjem ESB‑a, neovisno o svojoj obveznosti, mora se provoditi vrlo suzdržano ( 59 ).

112. Naposljetku, važno je istaknuti da se monetarna politika ESB‑a provodi, kao što je to navedeno, različitim „prijenosnim kanalima ili mehanizmima“ pomoću kojih institucija intervenira na tržištu i izvršava svoj mandat osiguravanja stabilnosti cijena ( 60 ). ESB u provođenju svoje monetarne politike nadzire monetarnu bazu gospodarstva europodručja, što čini slanjem odgovarajućih „impulsa“, ponajprije fiksiranjem kamatnih stopa, koji će se naknadno prenijeti iz financijskog sektora na poduzeća i kućanstva ( 61 ).

113. U tom smislu, u svrhu osiguravanja pravilnog funkcioniranja tih prijenosnih kanala, Statut ESSB‑a i ESB‑a daje ESSB‑u izričitu ovlast za usvajanje niza „monetarnih funkcija i operacija“. Među tim se operacijama, koje su važne za ovaj predmet, ističu one iz članka 18. stavka 1. Statuta, kojima se ESB‑u i nacionalnim središnjim bankama dopušta „poslovati na tržištima kapitala izravnom kupnjom i prodajom (promptno i na rok), ili povratnom kupnjom i prodajom te davanjem i uzimanjem u zajam utrživih instrumenata u eurima ili u drugim valutama, kao i plemenitih kovina“.

114. Međutim, kao što ćemo vidjeti, za program poput OMT‑a ne može se reći da ulazi u uobičajene instrumente monetarne politike ESB‑a. Program OMT formalno se koristi jednom od navedenih monetarnih operacija, ali to čini na toliko neuobičajen način da ga se može nazvati „nestandardnom mjerom monetarne politike“. U nastavku ću konkretnije objasniti na što se odnosi taj pojam, na koji ga je način ESB opravdao i u kojoj se mjeri radi o sredstvu koje je uredno predviđeno Ugovorima.

ii) Nestandardne mjere monetarne politike i mjesto koje program OMT zauzima u sklopu tih mjera

– ESB‑ovo stajalište o nestandardnim mjerama monetarne politike

115. ESB staje u obranu zakonitosti programa OMT kao intervencije usmjerene na deblokadu prijenosnih kanala monetarne politike Unije. Kao što je to gore objašnjeno, ti prijenosni kanali monetarne politike ne funkcioniraju kao mehanizmi s trenutačnim učincima, već kao okvir kojim ESB šalje niz „impulsa“ koji bi trebali stići do realnoga gospodarstva. Prema ESB‑u, monetarna politika može biti pogođena čimbenicima koji se nalaze izvan prijenosnih kanala, a koji mogu poremetiti pravilno djelovanje signala koje je poslao ESB: međunarodna politička ili gospodarska kriza ili znatan poremećaj cijena nafte, uz druge čimbenike, mogu ozbiljno poremetiti „impulse“ koje ESB šalje prijenosnim kanalima monetarne politike.

116. Kada dođe do takve situacije, ESB se smatra nadležnim da intervenira vlastitim instrumentima u svrhu deblokade tih kanala. U takvom slučaju riječ je o intervencijama koje se razlikuju od onih uobičajenih u ESB‑ovoj praksi jer ne podrazumijevaju „uobičajenu“ operaciju, nego deblokadu i naknadnu ponovnu uspostavu instrumenata monetarne politike u užem smislu ( 62 ).

117. ESB i države članice koje sudjeluju u ovom postupku smatraju da je primjena ove vrste nestandardnih mjera u sklopu monetarne politike zakonita. Naime, iz spisa je vidljivo da je riječ o obliku intervencije koju je tijekom međunarodne financijske krize koja je započela 2008. iskoristila većina središnjih banaka ( 63 ), uključujući, kao što to proizlazi iz ovog predmeta, sam ESB ( 64 ). Prema stajalištu ESB‑a i država članica koje sudjeluju u postupku, Ugovori ne sprečavaju ESB da raspolaže svojim ovlastima kako bi ponovno uspostavio svoje instrumente monetarne politike kada se pojave okolnosti koje uvelike ometaju normalno funkcioniranje prijenosnih kanala. Prema Komisijinu mišljenju, ta je ovlast u skladu s Ugovorima, pod uvjetom da se provodi oprezno i da je popraćena jamstvima.

118. Polazeći od navedenih pretpostavki potrebno je ispitati pravu narav programa OMT, kako je najavljen u priopćenju za medije od 6. rujna 2012.

– Program OMT kao nestandardna mjera monetarne politike

119. Program OMT formalno potpada pod operacije predviđene člankom 18. stavkom 1. Statuta ESSB‑a i ESB‑a. Jasno je da se spomenutom odredbom, kojom se ESSB‑u daje ovlast za kupnju utrživih instrumenata, ESB‑u prije svega namjeravaju staviti na raspolaganje alati za nadzor monetarne baze kao standardno sredstvo za održavanje stabilnosti cijena.

120. Međutim, odmah treba dodati da se u programu OMT ovlasti iz članka 18. stavka 1. Statuta koriste na način različit od ESB‑ove uobičajene prakse izvršavanja operacija. Jasno je da selektivna mjera usmjerena na jednu državu članicu europodručja ili nekoliko njih koja se sastoji u kupnji njihovih državnih vrijednosnica bez prethodno utvrđenog količinskog ograničenja, u očekivanju da će se poboljšati uvjeti njihova financiranja na tržištima, nije dio uobičajene prakse ESB‑a.

121. Kao što se to navodi u priopćenju za medije od 6. rujna 2012., program OMT predviđa ESB‑ovu intervenciju na sekundarnim tržištima državnih vrijednosnica, što Banci omogućava kupnju državnih vrijednosnica država članica europodručja koje su uključene u program financijske pomoći i koje, po svoj prilici, imaju problema s dobivanjem zajmova. Program OMT temelji se na pretpostavci iznenadne pojave vanjskog čimbenika koji ometa prijenosne kanale monetarne politike. Taj ometajući čimbenik, prema ESB‑ovu obrazloženju, podrazumijeva relativno iznenadan i praktično nesavladiv porast premija rizika za neke države članice europodručja koji u načelu ne odražava njihovu makroekonomsku stvarnost i koji, posljedično, onemogućava ESB u učinkovitom prijenosu signala te ujedno izvršavanju njegova mandata osiguravanja stabilnosti cijena.

122. Stoga, uzimajući u obzir navedeno, smatram da se program OMT može odrediti kao nestandardna mjera monetarne politike, s posljedicama koje će to imati na njegovu ocjenu.

b) Ovlasti ESB‑a i program OMT

123. Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, usredotočit ću se na dva aspekta koja je potrebno ispitati kako bi se dao potpun odgovor na prvo prethodno pitanje koje je postavio BVerfG.

124. Kao prvo, potrebno je ocijeniti može li se program poput OMT‑a smatrati mjerom monetarne politike ili je ipak riječ o mjeri ekonomske politike koja bi u tom slučaju ESB‑u bila zabranjena; ta se ocjena treba provesti osobito uzimajući u obzir tehničke značajke koje je istaknuo BVerfG. Nakon toga, ako se pokaže da se program OMT može smatrati mjerom monetarne politike, kao što ću to predložiti, trebat će ga analizirati u svjetlu načela proporcionalnosti, u smislu članka 5. stavka 4. UEU‑a.

i) Program OMT i ekonomska politika Unije i država članica kao granica ovlasti ESB‑a

– Ekonomska i monetarna politike Unije

125. Kao što sam to spomenuo, BVerfG upućuje pitanje je li ESB odobrenjem programa OMT usvojio mjeru ekonomske, a ne monetarne politike, i time prisvojio ovlasti koje u skladu s člankom 119. stavkom 1. UFEU‑a pripadaju Vijeću i državama članicama.

126. Ako razmotrimo primarno pravo Europske unije, članak 119. stavak 1. UFEU‑a ukratko opisuje glavne sastavnice ekonomske politike koje pripadaju Uniji, navodeći da se ona „temelji na bliskoj koordinaciji ekonomskih politika država članica, na unutarnjem tržištu i na određivanju zajedničkih ciljeva, a koja se provodi sukladno načelu otvorenog tržišnoga gospodarstva sa slobodnim tržišnim natjecanjem“. Bez obzira na to što je navedena odredba općenita, pa ujedno i dvosmislena, ona ipak pruža osnovne elemente koji definiraju aspekte ekonomske politike koji su u nadležnosti Unije.

127. S druge pak strane, Ugovori ne govore ništa kad je riječ o definiranju isključive nadležnosti Unije u području monetarne politike. To je utvrdio Sud u presudi Pringle kada je kao jedinu referentnu vrijednost morao uzeti ciljeve monetarne politike utvrđene UFEU‑om ( 65 ). Glavni cilj monetarne politike Europske unije, stabilnost cijena, i potpora općim ekonomskim politikama Europske unije čine temeljni kriterij za definiranje monetarne politike (članak 127. stavak 1. i članak 282. stavak 2. UFEU‑a). Sud je to potvrdio u spomenutom predmetu Pringle, u kojem su ciljevi pripisani toj politici bili jedini kriterij pri odlučivanju o tome je li se jedna izmjena Ugovora odnosila na monetarnu politiku ili nije.

128. Unatoč tome što Ugovori na prvi pogled nude ograničene kriterije, pravo Europske unije raspolaže korisnim interpretativnim alatima za određivanje ulazi li neka odluka u područje ekonomske ili monetarne politike Unije.

129. Treba naglasiti, iako se to može činiti očitim, da je monetarna politika sastavnica opće ekonomske politike. Razdvajanje tih dviju politika u pravu Unije zahtjev je nametnut strukturom Ugovorâ te horizontalnom i vertikalnom raspodjelom ovlasti u Uniji, iako se s ekonomskog gledišta može reći da svaka mjera monetarne politike svakako ulazi u širu kategoriju opće ekonomske politike. Tu povezanost među dvjema politikama istaknuli su sam Sud i nezavisna odvjetnica Kokott u svojem mišljenju u predmetu Pringle, utvrdivši da se mjere ekonomske politike ne mogu poistovjećivati s mjerama monetarne politike samo zato što bi mogle imati neizravne učinke na stabilnost eura ( 66 ). Ta je argumentacija potpuno valjana i u suprotnom smjeru, kao što su to istaknuli ESB, Komisija i većina država članica koje su sudjelovale u ovom postupku, pa mjere monetarne politike ne postaju mjere ekonomske politike samo zato što bi mogle imati neizravne učinke na ekonomsku politiku Unije i država članica.

130. Činjenica da Ugovorom nije precizno definirana monetarna politika Unije u skladu je s funkcionalnim shvaćanjem uloge monetarne politike, prema kojem ona predstavlja svaku mjeru koja se provodi pomoću njoj svojstvenih instrumenata. Stoga, ako neka mjera ulazi u kategoriju instrumenata koje pravo predviđa za provedbu monetarne politike, polazna je pretpostavka da je ona rezultat monetarne politike koju provodi Unija. Očito se radi o pretpostavci koja se može oboriti ako se, primjerice, mjerom žele postići ciljevi različiti od onih izričito navedenih u članku 127. stavku 1. i članku 282. stavku 2. UFEU‑a.

131. Isto tako, druge odredbe Ugovora koje se tiču monetarne politike pružaju relevantne pokazatelje koji služe za njezino potpunije definiranje. Tako članci 123. i 125. UFEU‑a, kojima ću više pozornosti posvetiti pri razmatranju drugog prethodnog pitanja, uvode stroge zabrane financiranja država članica, bilo mjerama monetarnog financiranja, bilo doznakama među državama. Te zabrane potvrđuju da monetarna Unija, bez obzira na to što je sastavni dio Unije utemeljene na solidarnosti (članak 2. UEU‑a) ( 67 ), također teži očuvanju financijske stabilnosti, zbog čega se temelji na načelu fiskalne discipline i načelu nepostojanja zajedničke financijske odgovornosti ( 68 ).

132. Prema tome, da bi ESB‑ova mjera doista ulazila u područje monetarne politike, treba služiti osnovnom cilju održavanja stabilnosti cijena, pod uvjetom da se provodi pomoću jednog od instrumenata monetarne politike koji su izričito predviđeni Ugovorima te da ne dovodi u pitanje zahtjev fiskalne discipline i nepostojanja zajedničke financijske odgovornosti. Ako sporna mjera pokazuje određene aspekte svojstvene ekonomskoj politici, bit će u skladu s mandatom ESB‑a samo pod uvjetom da služi kao „podrška“ mjerama ekonomske politike i da je podređena primarnom cilju ESB‑a.

– Program OMT u svjetlu kriterija za definiranje ekonomske i monetarne politike Unije

133. Usredotočujući se na izložene kriterije, sada valja ocijeniti je li program OMT u svojoj naravi mjera monetarne ili pak ekonomske politike. Sud koji je uputio zahtjev istaknuo je niz elemenata kojima bi se moglo potkrijepiti da je riječ o mjeri ekonomske politike te ću zasebno razmotriti svaki od njih. Prije toga, međutim, treba se osvrnuti na ciljeve koje je iznio ESB kako bi opravdao donošenje programa OMT, a koje je BVerfG doveo u pitanje i koje su tužitelji u glavnom postupku odbili. Nakon što se razmotre te osnove i njihova pravna kvalifikacija, pojedinačno ću ispitati elemente koje je naveo sud koji je uputio zahtjev: uvjetovanost, usporednost, selektivnost i zaobilaženje.

– Ciljevi programa OMT

134. Kao što je to ESB potanko izložio u svojim pisanim očitovanjima, u ljetnim mjesecima 2012. došlo je do niza izvanrednih okolnosti u gospodarstvu europodručja: pretjeranog povećanja premija rizika za neke države članice, velikih promjena na tržištima državnih vrijednosnica, fragmentacije kredita na međubankovnom tržištu i povećanja troškova financiranja poduzeća kao posljedica svega prethodno navedenoga. Na ta događanja također je snažno utjecala rastuća bojazan na tržištima od mogućeg sloma jedinstvene valute, bilo zbog selektivnog napuštanja europodručja jedne države članice ili više njih, bilo zbog izravnog sloma i povratka nacionalnim valutama. Te činjenice u načelu nije zanijekao nijedan sudionik u ovom prethodnom postupku.

135. Prema ESB‑u, prethodno opisane okolnosti poremetile su standardne instrumente monetarne politike. Kamatne stope državnih vrijednosnica nisu se temeljile na kvaliteti izdanih vrijednosnica, već na lokaciji dužnika. Teritorijalna fragmentacija kamatnih stopa na državne vrijednosnice koje su izdale države članice europodručja pod uvjetima koji u nekim slučajevima nisu odražavali stvarno makroekonomsko stanje pogođenih država članica, prema mišljenju ESB‑a, predstavljala je ozbiljnu prepreku monetarnoj politici te institucije koja se temelji na primjeni različitih sredstava ili prijenosnih kanala. U trenutku kada je tržište državnih vrijednosnica, kao jedan od središnjih prijenosnih kanala monetarne politike, pretrpjelo tako ozbiljne poremećaje, ESB je izgubio znatan dio svojeg područja djelovanja u provedbi zadaće povjerene mu Ugovorima.

136. U svjetlu navedenih okolnosti, ESB navodi da program OMT ima dvostruki cilj, od kojih je jedan neposredan, a drugi posredan: cilj je, prije svega, sniziti kamatne stope na vrijednosnice određene države članice, čime bi se „normalizirale“ razlike u visini kamata i na taj način ponovno uspostavili instrumenti ESB‑ove monetarne politike.

137. Pojedini tužitelji u glavnom postupku tvrde da ESB‑ov cilj nije onaj koji je upravo istaknut, nego je to „spas jedinstvene valute“ tako da se ESB pretvori u „krajnjeg vjerovnika“ država članica i time nadomjesti neke nedostatke modela monetarne unije. Ne vjerujem da postoje uvjerljivi argumenti za takve tvrdnje. Činjenica da je u ESB‑ovu mjesečnom biltenu za kolovoz 2012. u pogledu mjera objavljenih 6. rujna 2012. istaknuta veza između programa i „ireverzibilnosti eura“ ne čini mi se dovoljnom da bi se razlozi kojima ESB kontinuirano i opetovano opravdava program OMT od njegove objave pa sve do ovog postupka doveli u pitanje ( 69 ).

138. Prema tome, uzimajući u obzir činjenice i ciljeve koje je iznio ESB, smatram da postoji dostatna osnova za zaključak da se navedeni ciljevi programa OMT u načelu mogu prihvatiti kao legitimni. Činjenice koje su se dogodile u ljeto 2012., kao i situacija nekih država članica na tržištima državnih vrijednosnica, čine se neupitnima, čemu treba pridodati visoku razinu poštovanja prema ESB‑u kada donosi ocjenu o činjenicama.

139. Tako smatram da ciljevi programa OMT onako kako ih je izložio ESB mogu biti prihvaćeni, polazeći od prihvaćanja pretpostavke da je ESB objavom programa OMT imao namjeru ostvariti cilj monetarne politike. Drugo je pitanje hoće li analiza sadržaja programa OMT dovesti do suprotnog zaključka. U tom smislu, sud koji je uputio zahtjev ističe nekoliko aspekta koji, prema njegovoj ocjeni, svrstavaju program OMT u mjeru ekonomske politike i na koje ću se usredotočiti u nastavku.

– Uvjetovanost i usporednost

140. BVerfG bavi se dvama aspektima koji se mogu analizirati zajedno. Činjenica da je program OMT uvjetovan postojanjem programa financijske pomoći kojim se koristi jedna država članica ili nekoliko njih čije će se državne vrijednosnice moći otkupiti na sekundarnom tržištu, pri čemu ESB povezuje ciljeve programa OMT s ciljevima spomenutih programa, prema BVerfG‑u potvrđuje da ESB‑ovo djelovanje ulazi u područje ekonomske, a ne monetarne politike ( 70 ). Tako su se izjasnili i svi tužitelji u glavnom postupku, ne uvijek s istim obrazloženjem, ali zaključujući jednako.

141. ESB tvrdi da će program OMT biti pokrenut samo ako je država članica europodručja uključena u program financijske pomoći ESM‑a ili EFFS‑a, na način da uvjeti nametnuti tim programom jamče da provedba programa OMT neće potaknuti države članice na odgodu usvajanja nužnih strukturnih reformi, što je fenomen koji se često naziva „moralnim rizikom“ ( 71 ). Prema ESB‑u, kupnja državnih vrijednosnica na sekundarnim tržištima neće se moći tumačiti kao mjera bezuvjetne potpore jer će, u načelu, do ESB‑ove intervencije doći samo ako se provode strukturne reforme koje nalaže odgovarajući program financijske pomoći. Prema ESB‑u, svaki rizik od uplitanja u ekonomsku politiku nadoknađuje se neutralizirajućim učinkom na „moralni rizik“ do kojeg bi mogla dovesti značajna intervencija ESB‑a na sekundarnom tržištu državnih vrijednosnica.

142. Argument tužitelja u glavnom postupku nije potpuno neosnovan. Iako je ESB tvrdio da je povezanost programa OMT s izvršavanjem programa financijske pomoći uvjet koji je on sam utvrdio i od kojega u bilo kojem trenutku može odustati, tužitelji, a osobito Die Linke, naglasili su da se ESB ne ograničava tek na provedbu programa financijske pomoći s kojima ni na koji način nije povezan. Upravo suprotno, ESB aktivno sudjeluje u tim programima. ESB‑ov argument ozbiljno je doveden u pitanje tom „dvostrukom ulogom“ koju ima, s jedne strane, kao nositelj prava na potraživanje na temelju vrijednosnice koju je izdala država članica i, s druge strane, kao nadzornik i pregovarač u programima financijske pomoći koji se primjenjuju na tu istu državu, s uključenom makroekonomskim uvjetima.

143. U bitnome se slažem s tim stajalištem. Iako ESB u priopćenju za medije od 6. rujna 2012. provedbu programa OMT uvjetuje stvarnim izvršavanjem obveza utvrđenih u sklopu programa financijske pomoći, točno je da uloga te institucije u okviru programa financijske pomoći prelazi obično jednostrano odobravanje. Normativni propisi ESM‑a ( 72 ), ali i iskustvo provedenih programa financijske pomoći ili onih koji se još provode, u velikoj mjeri pokazuju da je ESB‑ova uloga u osmišljavanju, odobravanju i redovitom nadziranju tih programa važna, bolje rečeno odlučujuća ( 73 ). S druge strane, kao što je to Die Linke istaknuo u pisanim i usmenim očitovanjima, uvjeti nametnuti u okviru dosad usvojenih programa financijske pomoći, u čemu je ESB aktivno sudjelovao, imali su znatan makroekonomski utjecaj na gospodarstva pogođenih država članica kao i na cijelo europodručje. To potvrđuje da je ESB sudjelovanjem u navedenim programima pomoći aktivno utjecao na mjere na koje bi se u određenim okolnostima moglo gledati kao na nešto više od „podrške“ ekonomskoj politici.

144. Naime, Ugovor o ESM‑u daje ESB‑u višestruke ovlasti tijekom provedbe programa financijske pomoći, uključujući sudjelovanje u pregovorima i nadzor ( 74 ). ESB stoga sudjeluje u osmišljavanju uvjeta koji se primjenjuju na državu članicu koja traži pomoć, a naknadno sudjeluje i u nadzoru nad poštovanjem uvjetovanosti, koji je ključan za učinkovit nastavak i eventualni završetak programa. ESB tu zadaću dijeli s Komisijom, iako Ugovor o ESM‑u potonjoj instituciji daje još veće ovlasti.

145. Da bi se program OMT mogao smatrati mjerom monetarne politike, nužno je da, kao što je to navedeno, ciljevi budu u okviru te politike te da joj primjenjivani instrumenti budu svojstveni. Povezanost programa OMT s uključenošću u program financijske pomoći može se opravdati potrebom, koja je nedvojbeno utemeljena, da se otkloni bilo kakva sumnja u postojanje „moralnog rizika“ do kojeg može doći zbog značajne intervencije ESB‑a na tržištu državnih vrijednosnica. Ipak, činjenica da ta institucija aktivno sudjeluje u provođenju programa financijske pomoći mogla bi program OMT, u mjeri u kojoj je on jednostrano povezan s tim programima, pretvoriti u nešto više od mjere monetarne politike. Naime, jednostrano uvjetovanje kupnje državnih vrijednosnica ispunjenjem uvjeta koje je utvrdila treća strana nije isto kao kad to čini treća strana koja to zapravo i nije. U tim okolnostima uvjetovana kupnja vrijednosnica može se pretvoriti u još jedan instrument uvjetovanosti sadržane u programima financijske pomoći. Sama činjenica da se kupnja može percipirati na taj način, kao instrument u službi makroekonomske uvjetovanosti, može imati dovoljno snažan učinak da ugrozi ili čak naruši ciljeve monetarne politike predviđene programom OMT.

146. Točno je da ESB uvijek može izvršiti pritisak na državu članicu uključenu u program financijske pomoći tako da program OMT, makar jednostrano, veže uz ispunjenje uvjeta utvrđenih u okviru ESM‑a. Ipak, treba razlikovati mjeru koja je usmjerena na isključivanje „moralnog rizika“, kao što je to jednostrani zahtjev za ispunjavanje uvjeta koje nalaže program financijske pomoći, i mjeru koja, gledana u svojoj ukupnosti, uključuje ESB kao jednu od pregovaračkih institucija i nadasve kao instituciju koja sudjeluje u zajedničkom izravnom nadzoru ispunjavanja tih uvjeta ( 75 ).

147. Ukratko, smatram da ESB osmišljavanjem i objavom programa OMT, u mjeri u kojoj taj program čini dio šireg konteksta u kojem ESB sudjeluje u programima financijske pomoći dogovorenima u okviru ESM‑a, nije na odgovarajući način odvagnuo učinak svoje uključenosti u te programe financijske pomoći na monetarnu narav programa OMT.

148. U tom smislu, valja ispitati koje izravne posljedice taj argument ima na svrstavanje programa OMT u monetarnu politiku Europske unije.

149. Smatram da navedeni zaključak ne sprečava ESB da redovito sudjeluje u programima financijske pomoći u skladu s Ugovorom o ESM‑u. Činjenica da je odobren određeni program financijske pomoći ni na koji način ne prejudicira budući nastanak okolnosti potrebnih da ESB pokrene program OMT.

150. Međutim, kad bi se pojavile izvanredne okolnosti zbog kojih bi bilo potrebno provesti program OMT, ključno je da ESB, kako bi taj program i dalje ostao mjera monetarne politike, od tog trenutka prekine izravno sudjelovanje u programu financijske pomoći koji se primjenjuje na pogođenu državu članicu. Ništa ne bi sprečavalo ESB da i dalje prima obavijesti, pa čak i da se sasluša njegovo mišljenje ( 76 ), ali se nipošto ne bi smjelo dopustiti da u slučaju provedbe programa poput OMT‑a nastavi sudjelovati u nadzoru programa financijske pomoći u koji je uključena država članica koja je istodobno primateljica značajne potpore ESB‑a na sekundarnim tržištima državnih vrijednosnica. Konačno, smatram da je nužno zadržati tu funkcionalnu udaljenost između obaju programa kako bi program OMT i dalje zadržao svojstvo mjere monetarne politike koja je isključivo namijenjena ponovnoj uspostavi njezinih prijenosnih kanala.

151. Ukratko, i iz kuta koji sam upravo analizirao smatram da program OMT treba smatrati mjerom monetarne politike, pod uvjetom da se ESB tijekom provedbe tog programa suzdrži od svakog izravnog uplitanja u programe financijske pomoći dogovorene u okviru ESM‑a ili EFFS‑a.

– Selektivnost

152. Druga istaknuta značajka koja, prema sudu koji je uputio zahtjev, dovodi u pitanje monetarnu narav programa OMT jest takozvana „selektivnost“, pod kojom se podrazumijeva da se mjera primjenjuje na jednu državu članicu ili više njih, ali ne i na sve države europodručja. Ta značajka nije u skladu s uobičajenom praksom ESB‑a, čije su mjere usmjerene na cjelokupno europodručje, a ne na teritorijalne gospodarske jedinice. Osim toga, BVerfG tvrdi da selektivnost dovodi do poremećaja u uvjetima financiranja na tržištu koji mogu uzrokovati štetu državnim vrijednosnicama ostalih država članica.

153. Taj mi se prigovor ne čini uvjerljivim zato što ne dokazuje da selektivnost sama po sebi pretvara program OMT u mjeru ekonomske politike. ESB je uvjerljivo argumentirao da se razlike u visini kamata, koje imaju sposobnost blokiranja prijenosnih kanala monetarne politike, nalaze u državnim vrijednosnicama jedne skupine država članica. Ta je okolnost okosnica programa OMT jer u suprotnom njegovu provedbu ne bi bilo nužno povezati s nekim programom financijske pomoći. Stoga je selektivnost samo logična posljedica programa usmjerenog na ispravljanje stanja u kojem su prijenosni kanali monetarne politike blokirani u nekoliko država članica. Činjenica da ta okolnost može dovesti do poremećaja na tržištu ili prouzročiti štetu drugim državama članicama ne zadire u određenje programa OMT kao mjere monetarne politike jer se njegova učinkovitost može zajamčiti isključivo usmjeravanjem tog programa na državne vrijednosnice pogođenih država članica.

154. Zbog toga smatram da činjenica da se program OMT provodi selektivno za jednu državu članicu europodručja ili nekoliko njih ne dovodi u pitanje njegovo svojstvo mjere monetarne politike u smislu članka 127. stavka 1. UFEU‑a i članka 282. stavka 2. UFEU‑a.

– Zaobilaženje

155. Konačno, BVerfG ističe da bi se programom OMT mogli izbjeći zahtjevi i uvjeti predviđeni programima financijske pomoći, zato što su zahtjevi iz članaka 18. i 14. Ugovora o ESM‑u kojima podliježe ESM‑ova kupnja državnih vrijednosnica na sekundarnim tržištima stroži od onih koje nalaže program OMT. To bi ESB‑u omogućilo da državne vrijednosnice kupuje po tržišnim uvjetima koji su povoljniji za pogođenu državu članicu, izbjegavajući na taj način uvjete kojima podliježe ESM.

156. Takav argument teško je prihvatiti nakon što smo u prethodnoj točki analizirali prigovore povezane s uvjetovanošću i usporednošću. Naime, kad se utvrdi, kao što sam to učinio, da je neovisnost programa OMT u odnosu na programe financijske pomoći, kako je gore