MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE

JULIANE KOKOTT

od 23. prosinca 2015. ( 1 )

Predmet C‑547/14

Philip Morris Brands SARL i dr.

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), Ujedinjena Kraljevina)

„Usklađivanje zakonodavstava — Direktiva 2014/40/EU — Proizvodnja, predstavljanje i prodaja duhanskih i srodnih proizvoda — Izbor članka 114. UFEU‑a kao pravnog temelja — Načelo proporcionalnosti — Načelo supsidijarnosti — Temeljna prava Unije — Sloboda izražavanja — Članak 11. Povelje o temeljnim pravima — Članci 290. i 291. UFEU‑a — Prijenos zakonodavnih i provedbenih ovlasti na Europsku komisiju“

Sadržaj

I – Uvod II – Glavni postupak i prethodni postupak Pravni temelj Proporcionalnost i temeljna prava Delegiranje/provedba Supsidijarnost III – Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku A – Ograničenje pitanja o valjanosti na pojedine članke Direktive B – Okolnosti u kojima je Sudu podnesen zahtjev 1. Vrijeme obraćanja Sudu 2. Moguće nepostojanje vlastite dvojbe suda koji je uputio zahtjev o valjanosti Direktive 3. Određeni drugi nedostaci zahtjeva za prethodnu odluku a) Opis činjeničnog stanja b) Relevantnost pojedinih prethodnih pitanja za odlučivanje i. ) Pitanje br. 1 Dio a, Dio b i Dio c točka (iii.) ii. ) Pitanje br. 1 Dio c točka (iv.) i Pitanja br. 4 do 6 iii. ) Pitanje br. 7 C – Privremeni zaključak IV – Sadržajna ocjena prethodnih pitanja A – Članak 114. UFEU‑a kao pravni temelj za Direktivu 1. Zabrana duhanskih proizvoda sa svojstvenim aromama (Pitanje br. 1 Dio c točka (ii.)) a) Uklanjanje razlika između zakona i drugih propisa država članica i. ) Uklanjanje postojećih prepreka trgovini ii. ) Opasnost budućeg različitog razvoja nacionalnih zakona i drugih propisa b) Poboljšanje uvjeta za funkcioniranje unutarnjeg tržišta c) Privremeni zaključak 2. Označavanje i pakiranje duhanskih proizvoda (Pitanje br. 1 Dio c točka (i.)) 3. Slobodno kretanje duhanskih proizvoda (Pitanje br. 1 Dijelovi a i b) a) Pravo država članica da odrede daljnje zahtjeve za ujednačavanje pakiranja duhanskih proizvoda (Pitanje br. 1 Dio a) b) Pravo država članica da zabrane određene vrste proizvoda (Pitanje br. 1 Dio b) c) Privremeni zaključak 4. Odredba o prodaji na daljinu (Pitanje br. 1 Dio c točka (iii.)) 5. Ovlast Komisije da prenese međunarodno dogovorene standarde (Pitanje br. 1 Dio c t. (iv.)) B – Načelo proporcionalnosti 1. Zadiranje u slobodu poduzetništva a) Zabrana duhanskih proizvoda sa svojstvenim aromama (Pitanje br. 3 Dio a) i. ) Prikladnost zabrane ii. ) Nužnost zabrane – Nužnost opće zabrane svih svojstvenih aroma – Navodno blaža sredstva iii. ) Proporcionalnost u užem smislu b) Zahtjevi za označavanje i pakiranje duhanskih proizvoda (Pitanje br. 3 Dio b i Dio c) i. ) Oblik, veličina i obvezni sadržaj jediničnih pakiranja cigareta (Pitanje br. 3 Dio b) ii. ) Veličina kombiniranog zdravstvenog upozorenja (Pitanje br. 3 Dio c) – Prikladnost velikih upozorenja za zaštitu zdravlja – Nužnost upozorenja velike površine – Proporcionalnost u užem smislu i prigovor samovolje iii. ) Privremeni zaključak 2. Zadiranja u slobodu izražavanja (Pitanje br. 2) a) Tumačenje članka 13. Direktive (Pitanje br. 2 Dio a) b) Valjanost članka 13. Direktive (Pitanje br. 2 Dio b) C – Delegiranje zakonodavnih i provedbenih ovlasti 1. Zahtjevi iz članka 290. UFEU‑a o ovlastima donošenja delegiranih pravnih akata (Pitanje br. 4) 2. Navodno delegiranje ovlasti na međunarodna tijela izvan Unije (Pitanje br. 5) 3. Zahtjevi iz članka 291. UFEU‑a u pogledu ovlasti donošenja provedbenih pravnih akata (Pitanje br. 6) 4. Privremeni zaključak D – Načelo supsidijarnosti 1. Sadržajna usklađenost Direktive s načelom supsidijarnosti 2. Dovoljno obrazloženje Direktive s obzirom na načelo supsidijarnosti 3. Privremeni zaključak V – Zaključak

I – Uvod

1. Nakon teških pregovora i izrazito polemičnog zakonodavnog postupka u travnju 2014. zakonodavac Unije donio je Direktivom 2014/40/EU ( 2 ) nove odredbe o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda na europskom unutarnjem tržištu.

2. Kao i direktive koje su prethodile ovoj ( 3 ), tako je i ova direktiva predmet intenzivnih pravnih sporova. Njome se Sud trenutačno bavi u tri paralelna postupka, od kojih ovaj, koji je pokrenuo britanski sud na prijedlog koncernâ Philip Morris International (PMI) i British American Tobacco (BAT), uključuje najopsežnija osporavanja zakonitosti te mjere usklađivanja unutarnjeg tržišta i s mnogih aspekata propituje posebno velik broj njezinih odredaba.

3. Međutim, prikladnost članka 114. UFEU‑a (bivši članak 95. UEZ‑a ili članak 100.a Ugovora o EEZ‑u) kao pravnog temelja, makar u određenim detaljima bila i dalje sporna, nema više takvu središnju ulogu kao u prijašnjim godinama. Naprotiv, sada u središte pozornosti dolaze druga pravna pitanja, posebno ona o načelima proporcionalnosti i pravne sigurnosti, načelu supsidijarnosti i temeljnim pravima Unije. Osim toga, radi se i o mogućnosti prenošenja zakonodavnih i provedbenih ovlasti na Europsku komisiju prema člancima 290. i 291. UFEU‑a.

4. Iza tih se pravnih pitanja, koja su popraćena iznimnim gospodarskim interesima i koja se svakodnevno odnose na život milijuna građana Unije, u posljednje vrijeme krije krajnje bazična problematika: koji je manevarski prostor ostavljen zakonodavcu Unije za osiguranje mogu li proizvodi biti stavljeni u promet pod jedinstvenim uvjetima a da se pri tome ne izgubi iz vida temeljni cilj postizanja visoke razine zaštite zdravlja koji u primarnom zakonodavstvu zauzima važno mjesto (članak 9. UFEU‑a, članak 114. stavak 3. UFEU‑a, članak 168. stavak 1. UFEU‑a i članak 35. druga rečenica Povelje Europske unije o temeljnim pravima)?

5. Osim ovog su predmeta trenutačno također u tijeku još dva postupka o zakonitosti Direktive 2014/40, od kojih se svaki odnosi na vrlo konkretne pojedinačne aspekte odredaba koje je donio zakonodavac Unije. Jedan se od tih postupaka ( 4 ) odnosi na nove odredbe o elektroničkim cigaretama iz članka 20. Direktive; proizlazi iz zahtjeva za prethodnu odluku istog suda (ali ne istog suca) koji se također u ovom predmetu obraća Sudu. Predmet drugog postupka ( 5 ) tužba je Republike Poljske za poništenje koja se posebno odnosi na zabranu cigareta s mentolom koju je odredio zakonodavac Unije. O obama predmetima danas donosim svoje mišljenje.

II – Glavni postupak i prethodni postupak

6. PMI i BAT bave se proizvodnjom i stavljanjem na tržište duhanskih proizvoda. Pred sudom High Court of Justice (England und Wales) – Queen’s Bench Division (Administrative Court), tj. sudom koji je uputio zahtjev, društva Philip Morris Brands SARL i Philip Morris Limited, s jedne strane, te British American Tobacco UK Limited, s druge strane, podnijeli su svako svoju tužbu protiv Secretary of State for Health ( 6 ), čija je svrha spriječiti prenošenje Direktive 2014/40 u Ujedinjenoj Kraljevini. Sud koji je uputio zahtjev spojio je ta dva postupka.

7. U potporu tužiteljima u glavnom postupku dopuštena je intervencija sljedećim poduzetnicima: Imperial Tobacco Limited, JT International SA i Gallaher Limited ( 7 ), Tann UK Limited i Tannpapier GmbH ( 8 ), Deutsche Benkert GmbH & Co. KG i Benkert UK Limited ( 9 ), V. Mane Fils ( 10 ), te Joh. Wilh. Von Eicken GmbH ( 11 ). Neki od tih poduzetnika sami proizvode duhanske proizvode, a drugi djeluju u duhanskoj industriji kao dobavljači, primjerice papira za usnik ili aroma.

8. Secretary of State zastupa u glavnom postupku mišljenje da je Direktiva valjana, ali istovremeno smatra da su tijela Unije koja su sudjelovala u zakonodavnom postupku u najboljem položaju braniti Direktivu te da je u svakom slučaju isključivo Sud nadležan za ocjenjivanje njezine valjanosti. Stoga je, prema njegovu mišljenju, ovaj predmet pogodan za prethodni postupak.

9. Iz tog je razloga sud koji je uputio zahtjev odlučio da od Secretary of State ne zahtijeva očitovanje o predmetu ni podnošenje dokaznih sredstava, već je odlučio odmah postaviti pitanje Sudu o valjanosti Direktive. Odlukom od 7. studenoga 2014., koja je zaprimljena 1. prosinca 2014., Sud je prema članku 267. UFEU‑a uputio sljedeća prethodna pitanja: Pravni temelj 1) Je li Direktiva 2014/40 u cijelosti ili djelomično nevaljana zato što članak 114. UFEU‑a nije odgovarajuća pravna osnova? Osobito: a) U vezi s člankom 24. stavkom 2. Direktive: i.) ako se pravilno tumači, u kojoj mjeri dopušta državama članicama da usvoje stroža pravila u području „standardizacije” pakiranja duhanskih proizvoda; i ii.) s obzirom na to tumačenje, je li članak 24. stavak 2. nevaljan zato što članak 114. UFEU‑a nije odgovarajuća pravna osnova? b) Je li članak 24. stavak 3. Direktive, koji dopušta državama članicama da zabrane određenu kategoriju duhanskog ili srodnog proizvoda u posebnim okolnostima, nevaljan zato što članak 114. UFEU‑a nije odgovarajuća pravna osnova? c) Jesu li sljedeće odredbe nevaljane zato što članak 114. UFEU‑a nije odgovarajuća pravna osnova: i.) odredbe poglavlja II. glave II. Direktive, koje se odnose na označivanje i pakiranje; ii.) članak 7. Direktive, u mjeri u kojoj zabranjuje mentol‑cigarete i duhanske proizvode sa svojstvenom aromom; iii.) članak 18. Direktive, koji dopušta državama članicama da zabrane prekograničnu prodaju duhanskih proizvoda na daljinu; i iv.) članak 3. stavak 4. i članak 4. stavak 5. Direktive, koji u području razine emisija delegiraju ovlasti na Komisiju? Proporcionalnost i temeljna prava 2) U vezi s člankom 13. Direktive: a) ako se pravilno tumači, zabranjuje li istinite i neobmanjujuće navode o duhanskim proizvodima na pakiranju proizvoda; i? b) ako je tomu tako, je li taj članak nevaljan zato što krši načelo proporcionalnosti i/ili članak 11. Povelje o temeljnim pravima? 3) Jesu li sljedeće odredbe u cijelosti ili djelomično nevaljane zato što povređuju načelo proporcionalnosti: a) članak 7. stavci 1. i 7., u mjeri u kojoj zabranjuje stavljanje na tržište duhanskih proizvoda s mentolom kao svojstvenom aromom i duhanskih proizvoda koji sadržavaju aromu u bilo kojem od svojih sastojaka; b) članak 8. stavak 3., članak 9. stavak 3., članak 10. stavak 1. točka (g) i članak 14., u mjeri u kojoj nameću razne zahtjeve u području standardizacije pakiranja; i c) članak 10. stavak l. točke (a) i (c), u mjeri u kojoj zahtijeva da zdravstvena upozorenja pokrivaju 65 % vanjske prednje i stražnje površine jediničnog pakiranja i svakog vanjskog pakiranja? Delegiranje/provedba 4) Jesu li neke od sljedećih odredaba Direktive nevaljane zato što povređuju članak 290. UFEU‑a: a) članak 3. stavci 2. i 4. o maksimalnoj razini emisija; b) članak 4. stavak 5. o metodama mjerenja emisija; c) članak 7. stavci 5., 11. i 12. u vezi s propisima o sastojcima; d) članak 9. stavak 5., članak 10. stavak 1. točka (f) i stavak 3., članak 11. stavak 6., članak 12. stavak 3. i članak 20. stavak 12. o zdravstvenim upozorenjima; e) članak 20. stavak 11. o zabrani elektroničkih cigareta i/ili spremnika za ponovno punjenje; i/ili f) članak 15. stavak 12. o ugovorima o pohrani podataka? 5) Jesu li članak 3. stavak 4. i članak 4. stavak 5. Direktive nevaljani zato što povređuju načelo pravne sigurnosti i/ili zato što nedopušteno delegiraju ovlasti vanjskim tijelima na koja se ne primjenjuju postupovna jamstva koja zahtijeva pravo Europske unije? 6) Jesu li sljedeće odredbe Direktive 2014/40 u cijelosti ili djelomično nevaljane zato što povređuju članak 291. UFEU‑a: a) članak 6. stavak 1. o obvezama izvješćivanja; b) članak 7. stavci 2., 3., 4. i 10. o provedbenim aktima u područje zabrane duhanskih proizvoda u određenim okolnostima; i/ili c) članak 9. stavak 6. i članak 10. stavak 4. o zdravstvenim upozorenjima? Supsidijarnost 7) Je li Direktiva 2014/40, a osobito njezin članak 7., članak 8. stavak 3., članak 9. stavak 3., članak 10. stavak 1. točka (g), članak 13. i članak 14., nevaljana zato što nije u skladu s načelom supsidijarnosti?

10. Neovisno o formulaciji tih prethodnih pitanja, odluka kojom se upućuje prethodno pitanje ograničava se na to da sažme pravne argumente protiv Direktive koje su iznijeli tužitelji u glavnom postupku i njihovi intervenijenti. Budući da sud koji je uputio zahtjev te prigovore drži „branjivima”, prethodnu odluku Suda smatra „potrebnom i primjerenom”.

11. U pisanom dijelu prethodnog postupka svoja su stajališta, osim tužiteljâ u glavnom postupku i njihovih intervenijenata, iznijele vlade Ujedinjene Kraljevine, Irske, Francuske, Poljske, Portugala i Norveške te Europski parlament, Vijeće Europske unije i Europska komisija ( 12 ). Isti su sudionici bili zastupljeni na raspravi od 1. listopada 2015., a osim toga na toj raspravi sudjelovale su Italija i Mađarska.

III – Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku

12. Prije nego se sadržajno pozabavim s nizom pitanja suda koji je uputio zahtjev, valja razmotriti dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku. Kao prvo, potrebno se zapitati može li se valjanost pojedinih odredaba Direktive osporavati odvojeno. Kao drugo, potrebno je ispitati jesu li okolnosti pod kojima je upućen zahtjev Sudu u skladu s duhom i načinom funkcioniranja prethodnog postupka iz članka 267. UFEU‑a.

A – Ograničenje pitanja o valjanosti na pojedine članke Direktive

13. Sud koji je uputio zahtjev uglavnom ne pita Sud o valjanosti Direktive 2014/40 u cijelosti, već samo o valjanosti pojedinih njezinih odredaba.

14. Sukladno ustaljenoj sudskoj praksi djelomično ukidanje nekog pravnog akta Unije moguće je samo u mjeri u kojoj se dio čije se ukidanje zahtijeva može odvojiti od ostatka pravnog akta (takozvani zahtjev odvojivosti) ( 13 ). Odvojivost ne postoji ako bi djelomično ukidanje pobijanog pravnog akta imalo za posljedicu promjenu njegove biti ( 14 ). Ta se sudska praksa bez daljnjega može primijeniti na preispitivanje valjanosti pravnog akta Unije u prethodnom postupku ( 15 ).

15. Sporne odredbe Direktive sadržavaju velik broj različitih zahtjeva za proizvodnju, predstavljanje i prodaju duhanskih i srodnih proizvoda. Pred Sud nije podnesena niti jedna indicija koja bi između tih odredaba dokazala postojanje takve uske međuovisnosti koja bi uzrokovala da bi sve odredbe samo zajedno trebale postojati ili ne postojati. Čak kada bi Sud u ovom postupku pojedine sporne odredbe proglasio nevaljanima, ostala pravila iz Direktive imala bi opravdanje da i nadalje postoje, a njihov se opseg ne bi promijenio. To vrijedi osobito, ali ne isključivo, za odredbe u pogledu kojih je Komisija ovlaštena na donošenje delegiranih ili provedbenih pravnih akata.

16. Iz toga proizlazi da sve predmetne odredbe Direktive 2014/40 predstavljaju njezin odvojivi dio te da njihovo eventualno proglašavanje nevaljanima ne bi promijenilo bit te direktive.

B – Okolnosti u kojima je Sudu podnesen zahtjev

17. Detaljnije razmatranje, međutim, zahtijeva utvrđivanje jesu li okolnosti pod kojima je Sudu u ovom predmetu podnesen zahtjev takve da utječu na dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku.

1. Vrijeme obraćanja Sudu

18. Prije svega nije problematično što je zahtjev za prethodnu odluku postavljen u vrijeme kada rok za prenošenje Direktive još nije istekao te kada još nisu bili na snazi nacionalni pravni akti za njezino prenošenje ( 16 ). Naime, načelo učinkovite pravne zaštite, koje je također utvrđeno u članku 47. Povelje o temeljnim pravima i izraženo u članku 19. stavku 1. podstavku 2. UEU‑a, upravo zahtijeva da pojedinci mogu ostvariti sudski nadzor pravnih akata Unije koji se na njih odnose a da prethodno ne moraju povrijediti pravo ( 17 ). Iz tog razloga načelno treba pozdraviti mogućnost sudskog nadzora („judicial review”) tijekom roka za prenošenje direktiva Europske unije u nacionalno pravo koja je sadržana u pravu Ujedinjene Kraljevine i već više puta korištena, pri čemu sudski nadzor može biti popraćen eventualnim prijedlogom Sudu za donošenje prethodne odluke.

19. Protivno shvaćanju Parlamenta, Vijeća, Komisije i Francuske, u ovom se predmetu također ne može poći od toga da je ovdje riječ o čisto fiktivnom pravnom sporu ( 18 ). Doduše, činjenica je da u glavnom postupku do sada gotovo uopće nije postojao niti jedan potkrijepljen navod obrane na strani tuženog Secretary of State. Međutim, stvar je isključivo nacionalnog suda da utvrdi u kojem će se stadiju glavnog postupka obratiti Sudu zahtjevom za prethodnu odluku ( 19 ); što se može dogoditi također prije rasprave među strankama u glavnom postupku ( 20 ).

20. Konkretno u slučaju kao što je ovaj, Sud je također utvrdio da treba presumirati da postoji različito shvaćanje, a time i stvarni pravni spor između stranaka uvijek kada tijela odnosne države članice izraze svoju namjeru da prenesu spornu direktivu ( 21 ). Takva se namjera u ovom predmetu može zaključiti već iz toga što je Secretary of State u glavnom postupku izričito izjavio da Direktivu u cijelosti smatra valjanom. U tim se okolnostima prethodna pitanja ni u kom slučaju ne temelje na očigledno fiktivnom pravnom sporu.

2. Moguće nepostojanje vlastite dvojbe suda koji je uputio zahtjev o valjanosti Direktive

21. Očigledno veliku važnost ima, međutim, prigovor Parlamenta, Vijeća, Komisije i Francuske da sud koji je podnio zahtjev nije izrazio vlastitu dvojbu o valjanosti Direktive, već je u svojem zahtjevu za prethodnu odluku Sudu prikazao samo prigovore tužiteljâ u glavnom postupku i njihovih intervenijenata.

22. U stvari se odluka kojom se upućuje prethodno pitanje ograničava na to da sažme pravne argumente protiv Direktive iznesene u glavnom postupku, kako bi ih priopćila Sudu.

23. U tom je pogledu potrebno napomenuti da se nacionalni sud ne može zadovoljiti pukim prosljeđivanjem prigovora pojedinaca Sudu, već mora samostalno formulirati pitanja koja su upućena Sudu na prethodno odlučivanje ( 22 ). To je zato što prema ustaljenoj sudskoj praksi prethodni postupak iz članka 267. UFEU‑a ne pruža strankama spora koji je tijeku pred nacionalnim sudom vlastiti pravni lijek, naprotiv, radi se o postupku suradnje i dijaloga između nacionalnog suda i Suda ( 23 ).

24. Sukladno tomu nacionalni je sud dužan sam ocijeniti je li pitanje o valjanosti pravnog akta Unije, koje je pred njim postavljeno, potrebno za odlučivanje u glavnom postupku ( 24 ). Eventualni prigovori o valjanosti pravnog akta Unije koji su istaknuti pred nacionalnim sudom sami po sebi još ne opravdavaju podnošenje prethodnog pitanja Sudu ( 25 ). Naime, nacionalni sudac načelno je obvezan pomoći u provedbi prava Unije, pa tako i Direktive 2014/40 ( 26 ).

25. Duh suradnje u kojem se treba voditi prethodni postupak između ostalog zahtijeva da nacionalni sud u svojoj odluci kojom upućuje prethodna pitanja objasni iz kojih razloga smatra to prethodno odlučivanje potrebnim ( 27 ) (vidjeti također članak 94. točku (c) Poslovnika Suda).

26. Prema tim zahtjevima je odluka kojom se upućuje prethodno pitanje, a s kojima se Sud suočio, zasigurno sve drugo samo ne dobar primjer. Doduše, sud koji je uputio zahtjev dostavio je Sudu izrazito opširne navode o tome zašto je određenom poduzetniku u glavnom postupku dozvoljeno svojstvo intervenijenta, a drugima nije. U pogledu relevantnosti prethodnih pitanja za odluku koju nacionalni sud treba donijeti, s druge strane, zahtjev za prethodnu odluku je iznimno štur.

27. Ipak, nacionalni sudac naveo je da prigovore iznesene u glavnom postupku smatra „branjivima”, te stoga drži zahtjev za prethodnu odluku „potrebnim i primjerenim”.

28. Ti navodi doista predstavljaju minimum o kojem nacionalni sudac mora izvijestiti, kako bi se ispunili zahtjevi za dopuštenost u prethodnom postupku. U kombinaciji s argumentima tužiteljâ u glavnom postupku i njihovih intervenijenata koji su sadržani u odluci kojom se upućuju prethodna pitanja, oni su ipak, neovisno o pojedinim iznimkama koje još treba utvrditi ( 28 ), dovoljan temelj za Sud, kao i za osobe ovlaštene na sudjelovanje u postupku prema članku 23. Statuta Suda, za zauzimanje stajališta o pravnim pitanjima istaknutima u ovom predmetu.

29. U svjetlu važnosti koja je dana načelu učinkovite pravne zaštite (članak 47. Povelje o temeljnim pravima) u pravnom poretku Unije ( 29 ), ne smiju se postavljati pretjerano strogi zahtjevi u vezi s dopuštenošću zahtjeva za prethodnu odluku za nadzor valjanosti pravnih akata Unije. To vrijedi tim više u ovakvim slučajevima, u kojima prethodni postupak za predmetnog poduzetnika zbog nepostojanja ovlaštenja na izravnu tužbu predstavlja jedinu mogućnost ostvarivanja sudskog nadzora na razini Unije, te iznošenja svojih argumenata sucu Unije ( 30 ).

30. Sve u svemu, tako se ovaj zahtjev za prethodnu odluku ne bi trebao, usprkos nedostacima s kojima je odluka kojom se upućuje prethodno pitanje zahvaćena, u cijelosti smatrati nedopuštenim.

3. Određeni drugi nedostaci zahtjeva za prethodnu odluku

31. Konačno, različiti sudionici postupka podnose daljnje detaljne prigovore kojima oni u cijelosti ili djelomično dovode u pitanje dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku. Ti se prigovori u biti mogu svrstati u dva tematska kruga: prvo, navodno nedostaje dovoljno jasan opis činjeničnog stanja u glavnom postupku, i drugo, navodi se da pitanja postavljena Sudu nisu odlučujuća za rješavanje glavnog spora.

a) Opis činjeničnog stanja

32. Što se prije svega tiče podataka o činjeničnom stanju u glavnom postupku, koje zahtjev za prethodnu odluku mora svakako sadržavati da bi Sud mogao na njega odgovoriti, očito je da odluka kojom se upućuje prethodno pitanje u ovom predmetu, za razliku od predmeta C‑477/14, sadržava samo krajnje površan sažetak navoda tužiteljâ u glavnom postupku i njihovih intervenijenata. Pored toga, nacionalni se sudac gotovo stalno poziva na izjave osoba koje su tužitelji u glavnom postupku ili njihovi intervenijenti odredili kao svjedoke ili vještake, bez dostavljanja njihova sadržaja ili barem njihova sažetka. Pored toga, takve se izjave, čak i da je njihov sadržaj poznat, ne mogu bez daljnjega smatrati točnima, s obzirom na to da još pred nacionalnim sudom nije došlo do kontradiktornog postupka, što je naglasilo više sudionika postupka pred Sudom.

33. Kako su ispravno primijetili Parlament, Vijeće, Komisija i Francuska, takvo postupanje nacionalnog suda otežava i Sudu i ostalim sudionicima, koji su prema članku 23. Statuta ovlašteni sudjelovati u prethodnom postupku, iznošenje argumenata relevantnih za odgovaranje na prethodna pitanja.

34. Usprkos tim nedostacima u prikazu činjeničnog stanja na kojem se temelje prethodna pitanja, čini mi se da je zahtjev za prethodnu odluku u pogledu njegova predmeta i cilja dovoljno razumljiv da omogući Sudu i osobama koje su ovlaštene sudjelovati u prethodnom postupku zauzimanje razumnog stajališta. Stoga, nakon pomnog razmatranja ne smatram potrebnim da se cjelokupni zahtjev za prethodnu odluku proglasi nedopuštenim zbog navedenih, potpuno ozbiljnih, nedostataka u opisu.

b) Relevantnost pojedinih prethodnih pitanja za odlučivanje

35. Što se, potom, tiče relevantnosti pojedinih prethodnih pitanja za odlučivanje, Parlament, Vijeće i Komisija osporavaju dvije skupine pitanja, naime, s jedne strane, Pitanje br. 1 Dio a, b i c točku (iii.) i, s druge strane, pitanje br. 1 dio c točku (iv.) te pitanja br. 4 do 6. Također, zbog nedostatka relevantnosti za odlučivanje Parlament i Komisija prije svega dvoje o dopuštenosti Pitanja br. 7, u mjeri u kojoj se odnosi na druge odredbe koje nisu članak 7. Direktive.

36. Polazište razmatranja trebalo bi biti da za prethodna pitanja koja se odnose na pravo Unije vrijedi presumpcija relevantnosti. Sud može odbiti odlučivati o nekom prethodnom pitanju nacionalnog suda samo ako zatraženo tumačenje ili ocjenjivanje valjanosti europskih odredaba očigledno nije povezano sa stvarnošću ili s predmetom glavnog postupka, ako je problem hipotetske prirode ili ako Sud ne raspolaže podacima o činjenicama ili pravu koji su potrebni za svrsishodno odgovaranje na postavljena mu pitanja ( 31 ).

i) Pitanje br. 1 Dio a, Dio b i Dio c točka (iii.)

37. Dijelovi a, b i c točke (iii.) Pitanja br. 1 odnose se na manevarski prostor koji Direktiva u svojem članku 18. i članku 24. stavcima 2. i 3. dopušta državama članicama da donose strože nacionalne mjere od onih koje je propisao zakonodavac Unije.

38. Što se tiče članka 24. stavka 2. Direktive, sudionici postupka pred Sudom su doduše intenzivno raspravljali o tome bi li prema tom propisu bilo dozvoljeno državama članicama u svojim nacionalnim pravima propisati neutralno pakiranje za duhanske proizvode (takozvani „plain packaging”). Međutim, donošenje takvih odredaba o pakiranju duhanskih proizvoda trenutačno nije predmet glavnog postupka, odnosno sud koji je uputio zahtjev u vezi s time u svakom slučaju nije naveo nikakve navode ni na kojem mjestu u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje.

39. Također, ni sud koji je uputio zahtjev niti bilo koji sudionik u postupku nije o navedenoj problematici iz članka 24. stavka 3. Direktive vezano uz nacionalne zabrane za određene duhanske i srodne proizvode naveo namjerava li i u kojem obliku Ujedinjena Kraljevina iskoristiti ovu posebnu odredbu.

40. Jednako vrijedi za članak 18. Direktive, koji omogućava državama članicama da zabrane prekograničnu prodaju na daljinu. Ovdje također nije jasno planira li se trenutačno u Ujedinjenoj Kraljevini pozivanje na tu odredbu.

41. Važno je napomenuti da države članice ni na koji način nisu obvezne na temelju navedenih odredaba Direktive donositi bilo kakve odredbe u svojem nacionalnom pravu ili da bi donošenje konkretnih propisa na temelju informacija koje su na raspolaganju u prethodnom postupku bilo za očekivati s vjerojatnošću koja graniči sa sigurnošću.

42. U tim okolnostima smatram da bi zacrtani okvir suradnje iz članka 267. UFEU‑a između Suda i nacionalnih sudova bio prekoračen, kada bi Sud odgovorio na Pitanje br. 1 Dijelove a i b te Dio c točku (iii.). U tom smislu kod zahtjeva za prethodnu odluku nedostaje potpuno očigledno relevantnost, tako da bi se Sud doveo u opasnost da zauzima čisto stručno stajalište o hipotetskom pitanju ( 32 ).

43. Nacionalnim se sudovima ostavlja mogućnost da kroz određeno vrijeme ponovno zatraže od Suda tumačenje i dovedu u pitanje valjanost članka 18. te članka 24. stavaka 2. i 3. Direktive, čim se u nekom konkretnom sporu susretnu s tim odredbama.

ii) Pitanje br. 1 Dio c točka (iv.) i Pitanja br. 4 do 6

44. Pitanje br. 1 Dio c točka (iv.) i Pitanja br. 4 do 6 odnose se na odredbe Direktive koje na razini Unije predviđaju različita ovlaštenja za donošenje delegiranih pravnih akata odnosno provedbenih pravnih akata, posebice na članak 3. stavke 2. i 4., članak 4. stavak 5., članak 6. stavak 1., članak 7. stavke 2. do 5. i stavke 10. do 12., članak 9. stavke 5. i 6., članak 10. stavak 1. točku (f), stavke 3. i 4., članak 11. stavak 6., članak 12. stavak 3., članak 15. stavak 12. te članak 20. stavke 11. i 12. Direktive.

45. Sve se navedene odredbe Direktive odnose isključivo na Komisiju. S druge strane, niti jedna od tih odredbi ne nameće državama članicama bilo kakve obveze u pogledu organizacije njihovih nacionalnih zakona i drugih propisa.

46. Međutim, budući da se postupak pred nacionalnim sucem odnosi samo na namjeru i obvezu Ujedinjene Kraljevine da prenese Direktivu, moguća pravna pitanja koja su povezana s ovlastima Komisije prema navedenim odredbama Direktive nisu ni u kakvoj vezi sa stvarnošću i predmetom glavnog postupka. Stoga je kod njih očit nedostatak relevantnosti.

47. Čim je Komisija iskoristila navedene ovlasti donošenjem delegiranih i provedbenih pravnih akata, svi zainteresirani mogu koristiti pravne lijekove predviđene sustavom pravne zaštite iz Ugovorâ.

iii) Pitanje br. 7

48. Pitanjem br. 7 iznose se prigovori u pogledu nevaljanosti Direktive u cijelosti kao i pojedinih njezinih odredaba, posebno članka 7., članka 8. stavka 3., članka 9. stavka 3., članka 10. stavka 1. točke (g), članaka 13. i 14., uzimajući u obzir načelo supsidijarnosti.

49. Kako su Parlament i Komisija pravilno istaknuli, odluka kojom se upućuje prethodno pitanje sadržava samo u vezi sa zabranom cigareta s mentolom iz članka 7. Direktive pojedine izrazito površne navode o tome zašto je dovedena u pitanje sukladnost Direktive s načelom supsidijarnosti. Međutim, u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje nije ni jednom navedeno obrazloženje zbog čega bi Direktiva mogla u cijelosti kao i druge, u Pitanju br. 7 izričito navedene, odredbe direktive dodatno stvarati probleme, s obzirom na načelo supsidijarnosti.

50. Taj je pristup očito suprotan duhu suradnje između nacionalnog suca i Suda u okviru prethodnog postupka. On između ostalog također nije spojiv sa zahtjevima iz članka 94. točke (c) Poslovnika, prema kojem sud koji je uputio zahtjev mora navesti razloge zbog kojih ima dvojbu u pogledu valjanosti odredaba Unije. Nije prihvatljivo da Sud i osobe koje su na temelju članka 23. Statuta ovlaštene sudjelovati u prethodnom postupku moraju špekulirati o tome zbog čega je određena odredba prava Unije predmet preispitivanja valjanosti.

51. Iz tog razloga, te radi osiguranja da se Sud ne izjasni o nekom čisto hipotetskom pitanju, Pitanje br. 7 može se smatrati dopušteno samo u mjeri u kojoj se odnosi na članak 7. Direktive. U preostalom se dijelu Pitanje br. 7 treba smatrati nedopuštenim.

C – Privremeni zaključak

52. Sve u svemu tako je potrebno da se Pitanje br. 1 Dio a, Dio b i Dio c točke (iii.) i (iv.) te Pitanja br. 4 do 6 proglase nedopuštenima. Pitanje br. 7 nedopušteno je u mjeri u kojoj se odnosi na druge odredbe Direktive, izuzev članka 7. U preostalom je dijelu zahtjev za prethodnu odluku dopušten.

IV – Sadržajna ocjena prethodnih pitanja

53. Zahtjev za prethodnu odluku sadržava, polazeći od navoda tužiteljâ u glavnom postupku i njihovih intervenijenata, općenito pobijanje Direktive 2014/40 kojim se preispituju sve bitne odredbe tog pravnog akta Unije iz različitih kutova. Pored prikladnosti članka 114. UFEU‑a kao pravnog temelja za pojedine odredbe Direktive, radi se prije svega o problemima proporcionalnosti i supsidijarnosti, ali također o ovlastima dodijeljenima Komisiji za donošenje provedbenih pravnih akata i delegiranih pravnih akata. U mjeri u kojoj se radi o pitanjima koja u cijelosti ili djelomično smatram nedopuštenima (vidjeti prethodne točke u ovom tekstu ( 33 )), u nastavku ću o postavljenim pravnim pitanjima zauzeti stajalište samo podredno.

A – Članak 114. UFEU‑a kao pravni temelj za Direktivu

54. Pitanjem br. 1 problematizira se iz različitih kutova je li članak 114. UFEU‑a trebao biti korišten kao pravni temelj za Direktivu. Pojedine teme koje je postavio sud koji je uputio zahtjev razmotrit ću po malo drugačijem redoslijedu.

55. Uvodno je potrebno podsjetiti da pravni akt koji se temelji na članku 114. UFEU‑a, s jedne strane, mora obuhvatiti mjere za usklađivanje zakona i drugih propisa država članica i, s druge strane,da njegov predmet mora biti uspostava i funkcioniranje unutarnjeg tržišta ( 34 ). Osim toga, takve mjere za usklađivanje unutarnjeg tržišta prema članku 114. UFEU‑a trebaju doista imati za cilj poboljšanje uvjeta za uspostavu i funkcioniranje unutarnjeg tržišta ( 35 ).

56. Ako su ispunjeni uvjeti za pozivanje na članak 114. UFEU‑a kao pravni temelj, zakonodavac Unije može se pozvati na tu odredbu također kada zaštita zdravlja ima odlučujuću ulogu u odlukama koje se imaju donijeti ( 36 ).

57. Sukladno tomu, ovdje se ne može dovesti u pitanje pozivanje na članak 114. UFEU‑a kao pravni temelj za Direktivu 2014/40 samo zato što ta direktiva, osim poboljšanja načina funkcioniranja unutarnjeg tržišta za duhanske i srodne proizvode, također ima za cilj visoku razinu zaštite zdravlja. Naprotiv, upravo taj cilj odgovara obvezi zakonodavca Unije iz primarnog prava, kao što to izričito proizlazi iz članka 9. UFEU‑a, članka 114. stavka 3. UFEU‑a, članka 168. stavka 1. UFEU‑a i članka 35. druge rečenice Povelje o temeljnim pravima.

1. Zabrana duhanskih proizvoda sa svojstvenim aromama (Pitanje br. 1 Dio c točka (ii.))

58. Pitanje br. 1 Dio c točka (ii.) odnosi se na zabranu duhanskih proizvoda sa svojstvenim aromama u cijeloj Uniji koja je propisana u članku 7. stavcima 1. i 7. Direktive. Posebno je zabrana cigareta s mentolom, koja proizlazi iz ove odredbe, za tužitelje u glavnom postupku i određene njihove intervenijente kamen spoticanja. Oni tvrde da takvu zabranu zakonodavac Unije ne smije odrediti na temelju članka 114. UFEU‑a.

59. Polazeći od vrlo šturih navoda na ovu temu u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje i od vrlo površnih navoda poduzetnika koji sudjeluju u prethodnom postupku, očitovat ću se također relativno kratko te ću se, između ostaloga, i pozvati na svoje navode iz predmeta C‑358/14 ( 37 ), gdje je ista problematika bila predmet iznimno detaljnog razmatranja.

60. U biti se u prigovorima protiv članka 7. Direktive navodi da zabrana cigareta s mentolom nije ni prikladna da se uklone razlike između zakona i drugih propisa država članica (vidjeti u tom pogledu Odjeljak a), niti bi se njome mogli poboljšati uvjeti za funkcioniranje unutarnjeg tržišta (vidjeti u tom pogledu Odjeljak b u nastavku).

a) Uklanjanje razlika između zakona i drugih propisa država članica

61. Prema ustaljenoj sudskoj praksi zakonodavac Unije može se pozvati na članak 114. UFEU‑a, među ostalim, u slučaju razlika između nacionalnih odredaba, kada te razlike mogu utjecati na temeljne slobode i stoga imati izravan učinak na funkcioniranje unutarnjeg tržišta ( 38 ) ili mogu dovesti do osjetnog narušavanja tržišnog natjecanja ( 39 ).

62. Brojni poduzetnici koji sudjeluju u prethodnom postupku i Poljska navode da u trenutku donošenja Direktive nisu uopće postojale razlike između zakona i drugih propisa država članica o cigaretama s mentolom.

63. Ta tvrdnja nije relevantna jer se očigledno temelji na pogrešnom shvaćanju, prema kojem bi zakonodavac Unije bio ovlašten donositi odredbe o korištenju mentola kao svojstvene arome u duhanskim proizvodima u skladu s člankom 114. UFEU‑a samo kada bi posebno u odnosu na cigarete s mentolom postojala razlika između odredaba država članica.

64. Potrebno je odbaciti takvu „taktiku rezanja salame”, koja posebno uzima u obzir svaki segment tržišta koji je reguliran mjerom za usklađivanje unutarnjeg tržišta te čak, ako je moguće, i pojedinačne sastavne dijelove nekog proizvoda. Naprotiv, relevantno je može li se cijela Direktiva temeljiti na članku 114. UFEU‑a.

65. Također, cigarete s mentolom nemaju poseban status ( 40 ), koji ih razlikuje od ostalih cigareta sa svojstvenim aromama i koji zahtijeva izuzeće od zabrane plasiranja na tržište na području cijele Unije, a koja je određena u Direktivi, za tu skupinu duhanskih proizvoda ( 41 ).

66. Za pozivanje na članak 114. UFEU‑a odlučujuće je samo jedno – je li u vrijeme donošenja Direktive u vezi s primjenom svojstvenih aroma u duhanskim proizvodima, neovisno o tome je li riječ o mentolu ili drugim aromama, trebalo ukloniti razlike između zakona i drugih propisa država članica, a koje su mogle biti prepreke trgovini na europskom unutarnjem tržištu.

i) Uklanjanje postojećih prepreka trgovini

67. Kako su tijela Unije i pojedine države članice koji sudjeluju u prethodnom postupku prikazali, u to je vrijeme niz država članica već regulirao korištenje svojstvenih aroma, dok druge države članice nisu. Tamo gdje su postojali nacionalni propisi, oni su sadržajno bili vrlo različiti, te se nisu nužno odnosili na iste arome ( 42 ). Kroz taj kolaž nacionalnih zakonodavstava moglo je doći do znatnih prepreka trgovini na unutarnjem tržištu za duhanske proizvode, za koje je svojstvena iznimno intenzivna prekogranična trgovina ( 43 ).

68. Čak i kad, posebno u odnosu na cigarete s mentolom, ne bi postojale značajne prepreke trgovini, to ne bi dovelo u pitanje pozivanje na članak 114. UFEU‑a. Naime, primjena članka 114. UFEU‑a ne pretpostavlja da svako podrobno reguliranje mjere za usklađivanje unutarnjeg tržišta koja se temelji na ovom pravnom temelju treba sadržavati odgovor na konkretne razlike između nacionalnih zakona i drugih propisa. Naprotiv, relevantno je uzimanje u obzir cjelokupnog propisa ( 44 ).

69. Osim toga zakonodavac Unije smio je u ovom slučaju također uzeti u obzir da bi zabrana cigareta sa svojstvenim aromama imala očito manji doprinos postizanju visoke razine zaštite zdravlja, ako bi za stvarne i potencijalne potrošače aromatiziranih duhanskih proizvoda na unutarnjem tržištu na raspolaganju i dalje ostala mogućnost biranja cigareta s mentolom ( 45 ).

70. Neovisno o tome u vrijeme donošenja Direktive u najmanje je dvije države članice – Belgiji i Njemačkoj – čak već postojala zabrana određenih kapsula mentola u cigaretama, tako da se ondje u svakom slučaju ova konkretna vrsta cigareta s mentolom nije smjela stavljati u promet ( 46 ). Međutim, u to vrijeme, koliko se može vidjeti, u drugim državama članicama nisu postojale usporedive zabrane. Prigovor više poduzetnika koji su sudjelovali u postupku i Poljske da nije bilo razlika između nacionalnih zakonodavstava, posebno u odnosu na cigarete s mentolom, nije stoga samo u općenitom smislu irelevantan u pogledu načina funkcioniranja iz članka 114. UFEU‑a, već je također u konkretnom slučaju stvarno netočan.

ii) Opasnost budućeg različitog razvoja nacionalnih zakona i drugih propisa

71. Nadalje, više poduzetnika koji su sudjelovali u postupku i Poljska poriču da će u budućnosti nastati prepreke trgovini na europskom unutarnjem tržištu zbog zabrana cigareta s mentolom u pojedinačnim državama.

72. Ovoj ću se problematici kasnije vratiti samo podredno. Naime, iz mojih dosadašnjih navoda u svakom slučaju proizlazi da su postojale znatne prepreke trgovini već u trenutku donošenja Direktive, s obzirom na tada postojeće različitosti među zakonima i drugim propisima država članica o duhanskim proizvodima sa svojstvenim aromama. Time se u stvari rješava pitanje nastanka budućih prepreka trgovini.

73. U svakom slučaju: prema ustaljenoj se sudskoj praksi članak 114. UFEU‑a može koristiti kao pravni temelj kako bi se izbjeglo nastajanje novih prepreka trgovini uslijed različitog razvoja nacionalnih pravnih propisa, ako je nastanak takvih prepreka vjerojatan te ako poduzete mjere usklađivanja imaju za cilj njihovo izbjegavanje ( 47 ).

74. Jednako vrijedi i ovdje, posebno ako se uzme u obzir međunarodni kontekst rada Svjetske zdravstvene organizacije (WHO).

75. Tijela Unije i pojedine države članice koje sudjeluju u prethodnom postupku uvjerljivo su prikazali da su Unija i njezine države članice prema Okvirnoj konvenciji WHO‑a o nadzoru nad duhanom ( 48 ) bili pozvani ograničiti ili zabraniti korištenje sastojaka u duhanskim proizvodima koji mogu poboljšati njihov okus – pa tako i korištenje mentola. Doduše, to ne proizlazi iz samog teksta Okvirne konvencije, ali proizlazi iz smjernica za provedbu njezinih članaka 9. i 10. koje je donijela Konferencija ugovornih stranaka prije nekoliko godina ( 49 ).

76. Iako ove smjernice kao takve nisu pravno obvezujuće, ipak međunarodno imaju svojstvo preporuka za provođenje Okvirne konvencije WHO‑a od strane njezinih ugovornih stranaka ( 50 ). Sukladno tomu, one također služe kao orijentacijska pomoć državama članicama Europske unije koje su sklopile tu okvirnu konvenciju.

77. U svjetlu ove situacije zakonodavac je mogao pretpostaviti da će to na nacionalnoj razini Unije uskoro dovesti do donošenja propisa o korištenju mentola i drugih svojstvenih aroma u duhanskim proizvodima, ako se na razini Unije ne donesu jedinstveni propisi.

78. Činjenica koju su istaknuli neki sudionici u postupku da je s tim u vezi kroz dulje vremensko razdoblje u stvarnosti doneseno malo nacionalnih propisa u državama članicama Europske unije ( 51 ) mogla je biti posljedica toga što je Komisija unutar Unije već više ili manje istovremeno s donošenjem smjernica WHO‑a pripremila i pokrenula zakonodavni postupak donošenja pobijane Direktive ( 52 ).

79. Nadalje, zakonodavac Unije mogao je opravdano poći od presumpcije da se eventualne nacionalne odredbe za provođenje Okvirne konvencije WHO‑a razlikuju od države članice do države članice, čime bi se, ako ne bi bila donesena mjera usklađivanja na razini Unije, moglo dovesti do nastanka novih prepreka trgovini na unutarnjem tržištu. Naime, te smjernice ne određuju strankama Konvencije nikakve konkretne mjere, već im ostavljaju razumno širok manevarski prostor; posebno omogućujući im izbor između zabrana i pukih ograničenja u vezi s korištenjem pojačivača okusa u duhanskim proizvodima i sadržavajući samo primjere takvih sastojaka.

80. Iz tog su razloga neosnovane sve dvojbe brojnih poduzetnika koji sudjeluju u postupku kao i Poljske o postojanju sadašnjih ili budućih razlika između zakona i drugih propisa država članica.

b) Poboljšanje uvjeta za funkcioniranje unutarnjeg tržišta

81. Dalje, tužitelji iz glavnog postupka i njihovi intervenijenti osporavaju da zabrana cigareta s mentolom može doprinijeti poboljšanju uvjeta funkcioniranja unutarnjeg tržišta.

82. Bez dvojbe, zabrana duhanskih proizvoda sa svojstvenim aromama nije prikladna da poboljša funkcioniranje unutarnjeg tržišta za te proizvode. Međutim, u sudskoj je praksi priznato da članak 114. UFEU‑a zakonodavcu Unije daje ovlaštenje zabraniti stavljanje određenog proizvoda na cjelokupno europsko unutarnje tržište, ako to služi poboljšanju uvjeta trgovine za neku skupinu drugih proizvoda ( 53 ).

83. Na primjeru duhanskih proizvoda o kojima je ovdje riječ to se može prikazati na sljedeći način: zabrana iz prava Unije određenih oblika prezentacije duhana služi stvaranju jedinstvenih trgovinskih uvjeta za sve duhanske proizvode u cijeloj Europskoj uniji. Time je zabrana u cijeloj Uniji duhanskih proizvoda kojima je dodana svojstvena aroma, na određen način cijena za slobodno kretanje „uobičajenih” duhanskih proizvoda, koji ispunjavaju zahtjeve iz Direktive, na europskom unutarnjem tržištu uz istovremeno osiguravanje visoke razine zaštite zdravlja ( 54 ). Drugim riječima, duhanski proizvodi u Europskoj uniji mogu ipak i dalje u pravilu biti stavljani u promet, ali samo bez svojstvenih aroma.

84. Brojni poduzetnici koji sudjeluju u prethodnom postupku navode da će se krijumčarenje povećati, a crno tržište cigareta s mentolom procvasti. Pri tome se, međutim, radi samo o običnoj tvrdnji, koja je usto slabo potkrijepljena.

85. Osim toga, ne može uopće biti relevantno mogu li se krijumčarenje i trgovina na crnom tržištu učinkovito spriječiti mjerama iz Direktive ( 55 ). Naprotiv, odlučujuća je činjenica da je nakon stupanja na snagu zabrane stavljanja u promet duhanskih proizvoda sa svojstvenim aromama za potrošače postalo teže dalje se opskrbljivati cigaretama s mentolom i drugim aromatiziranim cigaretama. Već sama ta okolnost opravdava shvaćanje da kod te zabrane neće izostati njezin doprinos osiguranju visoke razine zaštite zdravlja. To da se zabrane sporadično kada je god to moguće izbjegavaju u načelu nije suprotno njihovoj prikladnosti za postizanje postavljenih ciljeva.

c) Privremeni zaključak

86. Sve u svemu, može se utvrditi da je članak 114. UFEU‑a opravdano upotrijebljen kao pravni temelj za zabranu duhanskih proizvoda sa svojstvenim aromama – posebno cigareta s mentolom.

2. Označavanje i pakiranje duhanskih proizvoda (Pitanje br. 1 Dio c točka (i.))

87. Predmet Pitanja br. 1 Dijela c točke (i.) je Glava II. Poglavlje II. Direktive. Sud koji je uputio zahtjev pita predstavlja li članak 114. UFEU‑a odgovarajući pravni temelj za zahtjeve europskog prava sadržane u tom dijelu Direktive (tj. u člancima 8. do 16.) o „označavanju i pakiranju” duhanskih proizvoda. To poriču tužitelji u glavnom postupku i neki njihovi intervenijenti. Oni tvrde da u tom području postoje bitne prepreke trgovini te naglašavaju da su sve postojeće razlike u pakiranju i predstavljanju duhanskih proizvoda, ovisno o nacionalnom tržištu, u prvom redu posljedica strategije proizvođačâ o stavljanju na tržište kao i različitih potrošačkih preferencija u pojedinim državama članicama.

88. U tom je pogledu potrebno napomenuti da su brojni aspekti označavanja i pakiranja duhanskih proizvoda već bili predmet uređenja u pravu Unije u Direktivi 2001/37/EZ ( 56 ), aktu koji je prethodio spornoj Direktivi 2014/40.

89. Ako već postoji mjera usklađivanja unutarnjeg tržišta na određenu temu koja je u to vrijeme zakonito imala temelj u članku 114. UFEU‑a, zakonodavcu Unije u izvršavanju margine prosudbe mora načelno biti dopušteno ponovno upotrijebiti isti pravni temelj kako bi uređenje doneseno u to vrijeme preradio na temelju nove političke ocjene i s obzirom na najnovije znanstvene spoznaje i prilagodio ga novoj situaciji ( 57 ).

90. Pri tome na raspolaganju zakonodavcu Unije stoji mogućnost, s jedne strane, da prethodnu odredbu zamijeni potpuno drugačijom, novom odredbom, za koju smatra, prema novoj ocjeni činjeničnog stanja, da može bolje doprinijeti funkcioniranju unutarnjeg tržišta. Međutim, s druge se strane, u načelu također može, kao u ovom slučaju, držati bivše odredbe i nju samo dalje razviti, kako bi u skladu sa zahtjevom iz članka 114. stavka 3. UEFU‑a doprinijela visokoj razini zaštite zdravlja koja prelazi cilj koji se prethodnom odredbom mogao postići ( 58 ). S tim se u svezi, pored toga, mogu donositi novi propisi, kojima se treba poboljšavati učinkovitost postojeće odredbe i otežati njezino zaobilaženje ( 59 ).

91. Već iz tog razloga ne može postojati sumnja o tome da članak 114. UFEU‑a predstavlja odgovarajući pravni temelj za nove propise za daljnji razvoj zakonodavstva Unije o označavanju i pakiranju duhanskih proizvoda sadržane u Glavi II. Poglavlju II. Direktive.

92. Usto je u ovom predmetu riječ o tome da odredbe koje su prethodile nisu ni na koji način uklonile sve prepreke trgovini duhanskim proizvodima na europskom unutarnjem tržištu ( 60 ). Kako ispravno naglašavaju tijela koja sudjeluju u prethodnom postupku te Irska i Francuska, u trenutku donošenja Direktive 2014/40 još su postojale velike razlike između zakonodavstava država članica o označavanju i pakiranju duhanskih proizvoda ( 61 ).

93. Tako su u pojedinim državama članicama bila propisana kombinirana zdravstvena upozorenja (koja se sastoje od teksta i fotografije), a u drugim državama članicama, sukladno tadašnjim minimalnim uvjetima iz članka 5. Direktive 2001/37, samo tekstualna upozorenja. Pored toga razlikuju se zahtjevi o veličini pakiranja cigareta, njihovu minimalnom sadržaju te o na tim pakiranjima dozvoljenom promotivnom tekstu i podacima o svojstvima proizvoda, koji su predviđeni nacionalnim pravom.

94. Očigledno je da odredbe o označavanju i pakiranju proizvoda predviđene pravom država članica mogu biti prepreka trgovini, što je priznato i u ustaljenoj sudskoj praksi ( 62 ). Stoga, u ovom predmetu također postoji prostor za donošenje mjera za usklađivanje unutarnjeg tržišta prema članku 114. UFEU‑a, a u cilju otklanjanja takvih postojećih prepreka trgovini.

95. Suprotno tomu, ne može se prigovoriti da pojedini poduzetnici koji sudjeluju u postupku ne vide kao prepreke trgovini postojeće razlike između nacionalnih zakonodavstava o označavanju i predstavljanju duhanskih proizvoda jer su različito osmislili svoje pakiranje proizvoda prema vlastitom nahođenju, ovisno o državi članici i navikama potrošača.

96. Iako subjektivno mišljenje predmetnog poduzetnika kod ocjenjivanja postojanja prepreka trgovini može imati određenu ulogu, ono ne može biti jedini odlučujući čimbenik, posebno onda kada, kao ovdje, postoji sumnja da neki poduzetnici podcjenjuju postojanje prepreka trgovini, kako bi zaobišli jedinstveno uređenje u cijeloj Uniji sa strožim zahtjevima zaštite zdravlja ( 63 ).

97. Naprotiv, uvijek je odlučujuća objektivna analiza. S tim je u svezi zakonodavac Unije, kao prvo, smio uzeti u obzir da se proizvodnja duhanskih proizvoda za unutarnje tržište sve više fokusira na malobrojne proizvodne jedinice unutar Europske unije, što po prirodi stvari vodi k opsežnoj prekograničnoj trgovini i povećanoj potrebi za jedinstvenim zakonodavstvom za područje cijele Unije ( 64 ). Nadalje, međunarodni kontekst, posebno mjerila iz članka 11. Okvirne konvencije WHO‑a, učinio je vjerojatnim da bi pojedine države članice donosile nove, očekivano različite odredbe na području označavanja i pakiranja duhanskih proizvoda da zakonodavac Unije nije postupao ( 65 ).

98. Prikladnost spornih odredaba Direktive za uklanjanje prepreka trgovini ne može se pobijati, između ostaloga, zbog toga što će također i u budućnosti postojati nacionalne posebitosti na pakiranjima za duhanske proizvode, od jezika upozorenja do eventualnih poreznih markica. Naime, članak 114. UFEU‑a ne funkcionira po načelu „sve ili ništa”. Naprotiv, članak 114. UFEU‑a dozvoljava također djelomično usklađivanje zakona i drugih propisa država članica, koje jednako tako može doprinijeti uklanjanju prepreka trgovini, posebno kada dovodi do ušteda za predmetne poduzetnike. Zakonodavac Unije smio je ovdje razumno poći od tih razmatranja u pogledu standardizacije veličine i minimalnog sadržaja pakiranja proizvoda, kao i naravi upozorenja koja se na njima nalaze te dozvoljenih informacija o svojstvima proizvoda.

99. Što se tiče porasta krijumčarenja i procvata crnog tržišta, što su prognozirali neki sudionici postupka, taj argument u ovom kontekstu smatram jednako neuvjerljivim, kao što sam ga ranije smatrala u vezi sa zabranom svojstvenih aroma ( 66 ).

100. Konačno, u mjeri u kojoj pojedini poduzetnici koji sudjeluju u prethodnom postupku iznose kritiku da će standardizacijom pakiranja proizvoda doći do nestanka različitosti proizvoda i mogućnosti tržišnog natjecanja među proizvođačima duhanskih proizvoda, to u stvari nije prigovor nenadležnosti, nego prigovor neproporcionalnosti koji ću opovrgnuti u daljnjem tekstu u vezi s Pitanjem br. 3 ( 67 ).

101. Konačno, treba stoga odbiti prigovore protiv primjene članka 114. UFEU‑a kao pravnog temelja za odredbe iz Glave II. Poglavlja II. Direktive, gotovo isto kako je to Sud već učinio u vezi s prethodnom direktivom ( 68 ).

3. Slobodno kretanje duhanskih proizvoda (Pitanje br. 1 Dijelovi a i b)

102. Pitanjem br. 1 Dijelovima a i b razmatra se pravilo iz članka 24. Direktive o „slobodnom kretanju” duhanskih proizvoda. Na temelju prigovora tužiteljâ u glavnom postupku i pojedinih njihovih intervenijenata sud koji je uputio zahtjev želi znati predstavlja li članak 114. UFEU‑a odgovarajući pravni temelj za tu odredbu Direktive, posebno za njezine stavke 2. i 3.

103. Kao prvo, smatram da kod razmatranja ovog pitanja moguće napomene pravnih službi različitih tijela Unije, na koje upućuju pojedini poduzetnici koji sudjeluju u postupku, ne mogu imati nikakvu ulogu. Te napomene ulaze u čisto unutarnja postupanja koje ne predstavljaju uvijek mišljenje predmetnog tijela i na njih se kao takve ne može protiv njega pozvati u sudskom postupku. Po prirodi stvari jest da politička tijela Unije donošenje svojih odluka pripremaju interno te pri tome također polemiziraju. Samo iz tih okolnosti ne može se izvesti zaključak u vezi sa zakonitošću spornih odredaba Direktive.

104. Članak 24. Direktive ima sljedeću strukturu: u stavku 1. te odredbe određuje se načelo slobodnog kretanja duhanskih i srodnih proizvoda koji su usklađeni s ovom direktivom; države članice ne mogu zabraniti ili ograničiti stavljanje na tržište takvih proizvoda zbog razloga koji se odnose na aspekte uređene tom direktivom. Međutim, to vrijedi samo „podložno stavcima 2. i 3.”. Članak 24. stavak 2. Direktive državama članicama pod određenim uvjetima dozvoljava propisati daljnje zahtjeve, tj. one koji idu preko odredaba Direktive, u vezi sa standardizacijom pakiranja duhanskih proizvoda. Prema članku 24. stavku 3. Direktive, države članice također mogu pod uvjetima koji su u tom stavku navedeni zabraniti određenu kategoriju duhanskih ili srodnih proizvoda radi zaštite zdravlja.

a) Pravo država članica da odrede daljnje zahtjeve za ujednačavanje pakiranja duhanskih proizvoda (Pitanje br. 1 Dio a)

105. Prije svega, Pitanjem br. 1 Dijelom a dovodi se u pitanje pravni temelj za članak 24. stavak 2. Direktive. Prema toj odredbi Direktive, ona „ne utječe na pravo neke države članice da zadrži ili uvede daljnje zahtjeve primjenjive na sve proizvode stavljene na njezino tržište, u vezi sa standardizacijom pakiranja duhanskih proizvoda, ako je to opravdano na temelju javnog zdravlja, uzimajući u obzir visok stupanj zaštite zdravlja ljudi postignut ovom direktivom. […]”

106. Tužitelji u glavnom postupku i njihovi intervenijenti mišljenja su da ta odredba ne može imati pravni temelj u članku 114. UFEU‑a, jer ona ne dovodi do uklanjanja nego nastanka prepreka trgovini. Kao obrazloženje svojeg mišljenja poduzetnici koji sudjeluju u postupku navode da članak 24. stavak 2. Direktive omogućuje državama članicama da ometaju slobodno kretanje roba za duhanske proizvode uvođenjem strožih propisa o pakiranju od onih na razini Unije.

107. Pri tome poduzetnici koji sudjeluju u postupku, kao i Ujedinjena Kraljevina, Irska i Norveška, polaze od posebno širokog poimanja članka 24. stavka 2. Direktive. One pretpostavljaju da bi se tom odredbom državama članicama trebalo omogućiti da u svakom pogledu određuju strože uvjete u pogledu pakiranja duhanskih proizvoda, dakle bez obzira je li neki aspekt pakiranja predmet usklađivanja u pravu Unije ili nije.

108. Uistinu bi mogao članak 24. stavak 2. Direktive takvim širokim tumačenjem doći u sukob s ciljem iz članka 114. UFEU‑a koji se temelji na poboljšanju načina funkcioniranja unutarnjeg tržišta. Naime, takvom bi interpretacijom Direktiva uistinu uskladila zahtjeve o pakiranju duhanskih proizvoda, ali ipak priznala pravo državama članicama da ponovno odstupe od tog usklađivanja, pri tome ne uzimajući u obzir uvjete i postupke iz članka 114. stavaka 4. do 10. UFEU‑a. Tako bi se, kao što je to BAT pravilno istaknuo, jednom rukom postignuta usklađenost drugom rukom ponovno uništila.

109. Međutim, bilo bi preuranjeno bez dubljeg razmatranja ove teme brzopleto zaključiti da je članak 24. Direktive nespojiv s člankom 114. UFEU‑a i da se zbog toga nije smio donijeti na tom pravnom temelju. Naime, široko shvaćanje koje zastupaju poduzetnici koji sudjeluju u postupku, Ujedinjena Kraljevina, Irska i Norveška u vezi s člankom 24. stavka 2. Direktive nije jedino zamislivo. I na temelju ustaljene sudske prakse se odredba sekundarnog prava, kod koje je moguće više od jednog tumačenja, valja tako shvatiti da bude usklađena s primarnim pravom te da se njezina valjanost ne može dovesti u pitanje ( 69 ).

110. Tumačenje članka 24. stavka 2. Direktive koje je u skladu s primarnim pravom, a koje posebno osigurava njegovu usklađenost s pravnim temeljem iz članka 114. UFEU‑a, čini se u potpunosti mogućim. Naime, može se, u skladu sa shvaćanjem tijela Unije koja sudjeluju u prethodnom postupku, kao i Francuske i Portugala, izvesti usko shvaćanje članka 24. stavka 2. Direktive te tu odredbu Direktive tumačiti na način da je državama članicama dozvoljeno donošenje „strožih odredaba” samo ako sam zakonodavac Unije nije izvršio nikakvo usklađivanje.

111. Navedeno usko shvaćanje članka 24. stavka 2. također je najbliže cilju i sistematici Direktive 2014/40. Naime, za razliku od onoga za što se čini da tužitelji u glavnom postupku i neki njihovi intervenijenti misle, ta Direktiva ne postiže punu, već samo djelomičnu usklađenost ili, riječima iz njezina članka 1. točke (b), „usklađivanje zakona i drugih propisa država članica o određenim aspektima označivanja i pakiranja duhanskih proizvoda”. Tome u prilog govori također uvodna izjava 53. Direktive, koja naglašava da su tim zakonodavnim aktom postignute „različite razine harmonizacije” te da on samo „za predstavljanje i pakiranje […] navodi prvi niz osnovnih zajedničkih pravila”.

112. Činjenica jest da Direktiva sadržava jedno cijelo poglavlje s odredbama o označavanju i pakiranju duhanskih proizvoda, koje sežu od oblika i obaveznog sadržaja pakiranja do zahtjeva za (kombiniranim) zdravstvenim upozorenjima i do zabrana određenih obmanjujućih deklaracija na pakiranjima proizvoda. Suprotno shvaćanju brojnih poduzetnika koji sudjeluju u postupku, ipak ne nedostaje prostora za dodatno nacionalno reguliranje u najrazličitijim aspektima na području označavanja i pakiranja duhanskih proizvoda. Među ostalim, iz članka 28. stavka 2. točke (a) Direktive može se zaključiti da određene površine na pakiranjima nisu regulirane tom direktivom te da Komisija, između ostaloga, prati razvoj na nacionalnoj razini.

113. Tako se državama članicama ne zadire u njihovo pravo da postave svoje vlastite zahtjeve u pogledu boja svih dijelova tog jediničnog pakiranja, koji nisu rezervirani za upozorenja, sve do standardizacije pakiranja ( 70 ). Naime, u Direktivi su boje u svakom slučaju indirektno uređene u toj mjeri u kojoj njezin članak 13. predviđa da duhanski proizvodi ne smiju sadržavati nikakvo obmanjujuće ili prijevarno pozitivno predstavljanje proizvoda.

114. Iz tog se razloga ne čini uvjerljivim prigovor pojedinih poduzetnika koji sudjeluju u prethodnom postupku da odredba koja se temelji na članku 114. UFEU‑a, kao što je članak 24. Direktive, ne smije državama članicama dopuštati nikakve strože nacionalne propise o označavanju i pakiranju duhanskih proizvoda, jer cjelokupna navedena materija „ulazi u područje primjene Direktive”. Taj prigovor, koji vjerojatno proizlazi iz straha određenih predmetnih poduzetnika od uvođenja nacionalnih odredaba o uvođenju neutralnog pakiranja („plain packaging”), zanemaruje činjenicu da brojni aspekti označavanja i pakiranja duhanskih proizvoda još uvijek očekuju reguliranje na razini Unije, među ostalim i boje.

115. Kada bi se slijedila teza poduzetnika koji sudjeluju u postupku, tada bi se djelomično usklađivanje zakona i drugih propisa država članica, a koje čini cilj Direktive 2014/40, pretvorilo u potpuno usklađivanje. To bi bilo nepoštovanje široke margine prosudbe koja stoji na raspolaganju zakonodavcu Unije prema članku 114. UFEU‑a prilikom izbora najprikladnije tehnike usklađivanja ( 71 ): Zakonodavac Unije ne mora se prilikom pozivanja na članak 114. UFEU‑a odlučiti po načelu „sve ili ništa” između potpunog usklađivanja i suzdržavanja od bilo kakvog usklađivanja, već se može također, kao u ovom slučaju, odlučiti za djelomično usklađivanje.

116. Ništa drugo osim toga ne proizlazi iz presuda na koje se pozivaju tužitelji u glavnom postupku ( 72 ). Istina je da je Sud u svojoj prvoj presudi o oglašavanju duhana smatrao protupravnom direktivu koja se temeljila na nadležnostima u vezi s unutarnjim tržištem, između ostaloga, članak 100.a Ugovora o EZ‑u (sadašnji članak 114. UFEU‑a) jer nije sadržavao nikakvu odredbu o slobodnom kretanju proizvoda usklađenih s tom direktivom. Ako se navedeni dio presude čita u njezinu kontekstu, proizlazi da Sud time ni na koji način nije želio zatvoriti vrata za donošenje direktiva o djelomičnom usklađivanju određenih područja. Naprotiv, on je izričito potvrdio da u mjerama usklađivanja unutarnjeg tržišta mogu biti sadržane klauzule koje ostavljaju državama članicama mogućnost da propišu strože odredbe iz razloga javnog interesa ( 73 ).

117. Zakonodavac Unije ne može se pozvati na članak 114. UFEU‑a samo u slučaju da nije želio nikakav slobodni promet za proizvode iz direktive i one koji su s njom u skladu ( 74 ). Također, zakonodavac Unije može državama članicama zabraniti protivljenje, iz razloga koji se tiču aspekata usklađivanja iz direktive, uvozu, prodaji i potrošnji duhanskih proizvoda koji su u skladu s direktivom ( 75 ).

118. Međutim, u ovom slučaju to nije tako. Naime, kao prvo, članak 24. stavak 1. Direktive izričito potvrđuje načelo slobodnog kretanja duhanskih proizvoda koji su u skladu s tom direktivom. Kao drugo, članak 24. stavak 2. Direktive, tumačen u svjetlu uvodne izjave 53., dopušta državama članicama „daljnje zahtjeve [...] u vezi sa standardizacijom pakiranja” samo u mjeri u kojoj ne postoji nikakvo usklađivanje u pravu Unije.

119. Zasigurno da takva vrsta djelomičnog usklađivanja sa sobom donosi to da se proizvodi, čak i kada njihovo označavanje i pakiranje odgovaraju po svim točkama zahtjevima iz Direktive, ne mogu bezuvjetno izvoziti iz jedne države članice u drugu. Naime, za neusklađene aspekte pakiranja proizvoda svaka država članica može postaviti strože zahtjeve. Bez obzira na to, takvo djelomično usklađivanje donosi sa sobom također nepobitne prednosti za funkcioniranje unutarnjeg tržišta, s obzirom na to da ono doduše ne uklanja sve, ali ipak poneke prepreke trgovini. U ovom predmetu to znači primjerice da proizvođači duhanskih proizvoda mogu na cjelokupnom unutarnjem tržištu koristiti pakiranja cigareta koja imaju jedinstveni osnovni dizajn i da taj dizajn još samo u određenim pojedinostima (npr. u boji), ali više ne u svim točkama, trebaju prilagoditi posebnostima svakog pojedinog nacionalnog zakona ili drugog propisa.

120. Doista, navedene odredbe iz članka 24. stavaka 1. i 2. Direktive zajedno s pripadajućim objašnjenjima u uvodnoj izjavi 53. imaju tako funkciju pojašnjenja. One objašnjavaju način funkcioniranja djelomičnog usklađivanja koje valja postići Direktivom. Međutim, kao što to, među ostalim, dojmljivo pokazuje polemičan spor među sudionicima u postupku o dopuštenosti eventualnih nacionalnih odredaba o standardizaciji pakiranja, takvo pojašnjenje može biti u potpunosti smisleno.

b) Pravo država članica da zabrane određene vrste proizvoda (Pitanje br. 1 Dio b)

121. Nadalje, Pitanjem br. 1 Dijelom b propituje se članak 24. stavak 3. Direktive, odnosno njegova prva rečenica. Prema toj odredbi Direktive država članica može „zabraniti određenu kategoriju duhanskog ili srodnog proizvoda na temelju određene situacije u toj državi članici i pod uvjetom da su odredbe opravdane potrebom da se zaštiti javno zdravlje, uzimajući u obzir visoku razinu zaštite zdravlja ljudi koja se postiže ovom direktivom”.

122. Kao što to sud koji je uputio zahtjev navodi u svojem zahtjevu za prethodnu odluku, članak 24. stavak 3. prva rečenica u glavnom se postupku u biti pobija istim argumentima kao i članak 24. stavak 2. Direktive. Dakle, ponavlja se kritika da sporna odredba Direktive ne doprinosi uklanjanju, već nastanku prepreka trgovini.

123. Suprotno mišljenju Parlamenta, Vijeća i Komisije, taj se prigovor ne može pobiti pozivanjem na nepostojanje nadležnosti za donošenje mjera usklađivanja u području zdravstvene politike (članak 168. stavak 5. UFEU‑a) i na neprekinutu nadležnost država članica u pogledu utvrđivanja svoje zdravstvene politike (članak 168. stavak 7. UFEU‑a). Naime, Direktiva 2014/40 nije nikakva mjera zdravstvene politike, već mjera usklađivanja unutarnjeg tržišta, za koju je nadležna Unija na temelju članka 114. UFEU‑a ( 76 ). U suprotnom ta, u ovom predmetu, žestoko osporena zabrana duhanskih proizvoda sa svojstvenim aromama ne bi smjela biti unesena u Direktivu ( 77 ).

124. Kao što sam, između ostaloga, već ranije objasnila ( 78 ), članak 114. UFEU‑a ne može u načelu poslužiti kao pravni temelj za propis kojim bi se dozvolilo državama članicama da jednostrano odstupe od učinaka usklađivanja koje ima Direktiva. To također vrijedi za moguće mjere motivirane zdravstvenom politikom, koje bi pojedine države članice mogle donositi, „kako bi se u obzir uzeo potencijalan budući razvoj tržišta”, kako je navedeno u uvodnoj izjavi 54. Direktive. Naime, za takve slučajeve članak 114. stavak 8. UFEU‑a, koji je kao odredba primarnog prava po rangu iznad Direktive, ne predviđa izričito postupanje na nacionalnoj razini, nego na razini Unije: ako u nekom području koje je već usklađeno pravom Unije nastane neki „poseban problem javnog zdravlja”, predmetna država članica treba obavijestiti Komisiju, „koja odmah ispituje, hoće li Vijeću predložiti odgovarajuće mjere”. Od tog se pravila ne može odstupiti u aktu sekundarnog prava. U svakom slučaju, države članice direktivom mogu biti ovlaštene da poduzmu privremene mjere za zaštitu zdravlja, odstupajući od odredaba same direktive (članak 114. stavak 10. UFEU‑a).

125. Iz tog se razloga članak 24. stavak 3. Direktive ne može, suprotno shvaćanju tijela Unije koja sudjeluju u postupku, shvaćati tako široko kao da je on za države članice bjanko ček, da može iz razloga zdravstvene politike stavljanje u promet određenih proizvoda iz Direktive trajno zabraniti te time jednostrano staviti izvan snage slobodno kretanje tog proizvoda. Teza Parlamenta i Komisije prema kojoj pojedine države članice pozivanjem na članak 24. stavak 3. Direktive, primjerice, mogu u potpunosti zabraniti stavljanje u promet cigareta, ne može se prihvatiti. Takva jednostrana nacionalna zabrana ostaje moguća samo za proizvode koji nisu predmet usklađivanja iz Direktive 2014/40 ( 79 ).

126. Međutim, sve to ne znači da bi članak 24. stavak 3. Direktive bio nezakonit te da bi ga zbog toga trebalo proglasiti nevaljanim. Naime, slično kao valjanost članka 24. stavka 2. Direktive, također se može potvrditi valjanost njezina članka 24. stavka 3., ako se ta klauzula u odnosu na pravni temelj njezina donošenja, dakle u skladu s člankom 114. UFEU‑a, tumači restriktivno ( 80 ).

127. Prije svega, prema članku 24. stavku 3. Direktive jednostrane su zabrane proizvoda koji su obuhvaćeni Direktivom dozvoljene samo u mjeri u kojoj se cilj zdravstvene politike kojem se teži na razini država članica ne može zadovoljavajuće ostvariti mjerama usklađivanja iz Direktive. To sugerira formulacija iz članka 24. stavka 3. prve rečenice Direktive, prema kojoj moguće zabrane proizvoda, koju izriče država članica, moraju biti „opravdane [...] uzimajući u obzir visoku razinu zaštite zdravlja ljudi koja se postiže ovom Direktivom”.

128. Drugo, članak 24. stavak 3. prva rečenica Direktive dopušta isključivo takve zabrane proizvoda motivirane zdravstvenom politikom na nacionalnoj razini koje su „opravdane na temelju određene situacije u toj državi članici”. Odgovara načelu supsidijarnosti (članak 5. stavci 1. i 3. UEU‑a) da se rješavanje takvih problema prvenstveno prepusti državama članicama ( 81 ). Ako bi s tim u vezi nastali prekogranični problemi, zakonodavac Unije u daljnjim rečenicama članka 24. stavka 3. Direktive utvrdio je mjere predostrožnosti i po uzoru na članak 114. stavke 5. i 6. UFEU‑a predvidio postupak davanja odobrenja koji bi provodila Komisija.

129. Prema tom se mjerilu članak 24. stavak 3. Direktive može smatrati mjerom obuhvaćenom pravnim temeljem članka 114. UFEU‑a.

130. Tužitelji u glavnom postupku navode da postoji nedosljednost između članka 24. stavka 3. Direktive, s jedne strane, i zabrane cigareta s mentolom iz članka 7. Direktive, s druge strane ( 82 ). U biti njihov prigovor glasi da zabrana svojstvenih aroma, kao što to članak 7. Direktive predviđa, nije potrebna, ako je državama članicama ionako dana mogućnost da jednostrano zabrane određene vrste duhanskih proizvoda. Također tvrde da nije dosljedno zabranu svojstvenih aroma iz članka 7. Direktive opravdavati sprečavanjem mogućih budućih razlika u nacionalnim zakonodavstvima, ali istovremeno u članku 24. stavku 3. Direktive poticati daljnje takve razlike.

131. Ta tvrdnja također nije uvjerljiva. Naime, s jedne strane, članak 7. Direktive, kao što je već navedeno ( 83 ), bavi se prekograničnim problemom, koji pogađa cijelo europsko unutarnje tržište, dok se, s druge strane, područje primjene članka 24. stavka 3. Direktive već prema samom njegovu tekstu ograničava na određene situacije pojedinih država članica. Nadalje, ostavljeno je zakonodavcu Unije da se prilikom izvršavanja široke margine prosudbe u okviru članka 114. UFEU‑a ( 84 ) odluči za postupno usklađivanje zakona i drugih propisa država članica, tako da se određeni problemi unutarnjeg tržišta rješavaju mjerom za usklađivanje, dok se drugi za sada još ne rješavaju na taj način. Iz tog se razloga ne može smatrati nedosljednim kada zakonodavac Unije duhanske proizvode sa svojstvenim aromama zabrani na cjelokupnom europskom unutarnjem tržištu, dok pojedinim državama članicama zabranjivanje drugih zdravstveno upitnih proizvoda prepušta do daljnjega.

c) Privremeni zaključak

132. Sve u svemu, na temelju argumenata izloženih Sudu, ne postoji naznaka da bi članak 24. stavci 2. ili 3. Direktive bili pogrešno utemeljeni na članku 114. UFEU‑a.

4. Odredba o prodaji na daljinu (Pitanje br. 1 Dio c točka (iii.))

133. Pitanjem br. 1 Dijelom c točkom (iii.) sud koji je uputio zahtjev razmatra članak 18. Direktive, točnije njegov stavak 1. koji državama članicama prepušta da odluče hoće li zabraniti prekograničnu prodaju duhanskih proizvoda kupcima na daljinu te ih, između ostaloga, poziva na suradnju u sprječavanju ovog oblika prodaje.

134. Ovo pitanje proizlazi iz prigovora BAT‑a u glavnom postupku, prema kojem ta odredba ne olakšava prekograničnu trgovinu, već je otežava te tako radi protiv ciljeva iz članka 114. UFEU‑a. Nadalje, taj poduzetnik smatra da će mogućnost izbora koja je ostavljena državama članicama dovesti do razlika između nacionalnih zakona i drugih propisa. Iz oba razloga BAT poriče da se članak 18. Direktive može temeljiti na članku 114. UFEU‑a kao pravnom temelju.

135. Prije svega je s tim u vezi potrebno utvrditi da je državama članicama već do sada, dakle prije stupanja na snagu Direktive 2014/40, bilo dopušteno zabraniti ili ograničiti prekograničnu prodaju na daljinu duhanskih proizvoda unutar Europske unije uz pozivanje na granice koje su određene Ugovorima za slobodno kretanje roba ( 85 ). Dakle, utoliko članak 18. stavak 1. Direktive nije ništa više nego deklaratorna klauzula koja potvrđuje status quo.

136. Nadalje, članak 18. stavak 1. sukladno preambuli Direktive ( 86 ) uzima u obzir i okolnost da su, s jedne strane, odredbe Direktive o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih proizvoda mogle biti lako zaobiđene prodajom na daljinu i da bi, s druge strane, maloljetnici preko tog kanala prodaje mogli dobiti lakši pristup duhanskim proizvodima. Općenito bi se na taj način mogao dovesti u pitanje učinak propisa o sprečavanju širenja duhanskih proizvoda.

137. U sudskoj je praksi priznato da pravni akt Unije koji je donesen na temelju članka 114. UFEU‑a također može sadržavati odredbe prema kojima izbjegavanje određenih pravila može ili treba biti onemogućeno putem zabrana ( 87 ). Upravo tomu služi članak 18. stavak 1. Direktive.

138. Zabrana prekogranične prodaje na daljinu koju su neke države članice odredile ili će je možda tek odrediti pozivanjem na članak 18. stavak 1. Direktive, na određen je način cijena sposobnosti kretanja duhanskih proizvoda na europskom unutarnjem tržištu koji ispunjavaju zahtjeve iz Direktive i koji se prodaju u skladu s ciljem zaštite zdravlja iz te direktive.

139. Iz tog razloga članak 18. stavak 1. Direktive smio se donijeti pozivanjem na članak 114. UFEU‑a kao pravni temelj ( 88 ).

5. Ovlast Komisije da prenese međunarodno dogovorene standarde (Pitanje br. 1 Dio c t. iv.)

140. Pitanje br. 1 Dio c točka (iv.) odnosi se na članak 3. stavak 4. i članak 4. stavak 5. Direktive, u kojima je Komisija ovlaštena donositi delegirane pravne akte, kako bi se preuzeli određeni međunarodno dogovoreni standardi u vezi s maksimalnim razinama emisija, emisijama i metodama mjerenja u pravo Unije. U vezi s tim sud koji je uputio zahtjev ističe prigovor JTI‑a, prema kojem se tim odredbama Direktive zakonodavne ovlasti de facto delegiraju na SZO odnosno ugovorne stranke Okvirne konvencije WHO‑a, a što nije u skladu s člankom 114. UFEU‑a.

141. Kritika tih obiju odredaba Direktive ima pri pažljivijem sagledavanju dva aspekta: kao prvo, kritizira se navodno delegiranje zakonodavnih ovlasti na međunarodne institucije ili odbore koji su izvan institucionalnog okvira Unije, kao drugo, dovodi se u pitanje činjenica da se sa svakom eventualnom prilagodbom prava Unije međunarodnim standardima zaista može poboljšati način funkcioniranja unutarnjeg tržišta.

142. U daljnjem ću tekstu pobiti prvu točku kritike u vezi s Pitanjem br. 5 ( 89 ). Što se tiče druge točke kritike, dovoljna je napomena da članak 114. UFEU‑a prema ustaljenoj sudskoj praksi može služiti kao pravni temelj za prilagodbu već postojećih mjera za usklađivanje unutarnjeg tržišta s novijim razvojnim tokovima ( 90 ). Samo po sebi se razumije da takva prilagodba također može biti poduzeta zbog međunarodnopravnih zahtjeva ili preporuka međunarodnih odbora (vidjeti također članak 3. stavak 5. drugu rečenicu UEU‑a).

143. Ista je stvar ovdje: članak 3. Direktive već sadržava odredbe o najvišim vrijednostima emisija odnosno o emisijama duhanskih proizvoda, a članak 4. Direktive već predviđa odredbe za metode mjerenja. Komisija je u svakom slučaju ovlaštena da te odredbe u svjetlu novijih razvojnih tokova na međunarodnoj razini prilagodi ili dopuni. Time se osigurava da se novi međunarodno dogovoreni standardi jedinstveno i istovremeno primjenjuju na cjelokupnom europskom unutarnjem tržištu, što poboljšava način funkcioniranja unutarnjeg tržišta.

144. Sukladno tomu, neosnovana je kritika da članak 114. UFEU‑a ne može poslužiti kao pravni temelj za članak 3. stavak 4. i članak 4. stavak 5. Direktive.

B – Načelo proporcionalnosti

145. Pitanja br. 2 i 3 odnose se na načelo proporcionalnosti. Pri tome se, kao prvo, na temelju prigovora BAT‑a, raspravlja o zabrani duhanskih proizvoda sa svojstvenim aromama (Pitanje br. 3 Dio a), kao drugo – u vezi s prigovorom više uključenih poduzetnika – uzimaju se u razmatranje različiti zahtjevi koje Direktiva postavlja o označavanju i pakiranju duhanskih proizvoda (Pitanje br. 2 te Pitanje br. 3 Dijelovi b i c).

146. Načelo proporcionalnosti prema ustaljenoj sudskoj praksi spada u opća načela prava Unije. Ono zahtijeva da su aktivnosti tijela Unije u pogledu postizanja legitimnih ciljeva koji su određeni navedenom odredbom odgovarajuće te da ne prelaze ono što je potrebno za postizanje tog cilja ( 91 ). Pritom je, kada je na raspolaganju više odgovarajućih mjera, potrebno izabrati najmanje ograničavajuću; nadalje, tereti koji su određeni trebaju biti razmjerni postavljenom cilju ( 92 ).

147. Prilikom sudskog preispitivanja proporcionalnosti pravnih akata Unije potrebno je uzeti u obzir da slobodni prostor za postupanje zakonodavca Unije može biti ograničen zbog postojanja različitih čimbenika, kada se radi o zadiranjima u temeljna prava. U te čimbenike spadaju, između ostalog, predmetno područje, bit određenog temeljnog prava, vrsta i težina zadiranja, kao i njegova svrha ( 93 ).

1. Zadiranje u slobodu poduzetništva

148. Većina problema postavljenih u Pitanjima br. 2 i 3 odnose se na temeljno pravo slobode poduzetništva (članak 16. Povelje o temeljnim pravima). To temeljno pravo može prema ustaljenoj sudskoj praksi biti predmet niza zadiranja javnih tijela, koja u javnom interesu mogu ograničiti obavljanje gospodarske djelatnosti ( 94 ), pri čemu je zakonodavcu Unije na raspolaganju široka margina prosudbe, kada se radi o području koje uključuje kako političke tako i gospodarske ili socijalne odluke te u kojem se trebaju poduzeti složena ispitivanja i ocjenjivanja ( 95 ).

149. To da se zakonodavac Unije prilikom donošenja Direktive 2014/40 suočio s upravo takvim složenim problemima gospodarske, socijalne i političke prirode nepobitno je i, između ostaloga, to također nije ozbiljno dovela u pitanje nijedna stranka u postupku. Sukladno tomu, zakonodavcu Unije trebalo je u vezi s općim ocjenama navedenim u Direktivi priznati široku marginu prosudbe, među ostalim, u odnosu na mjere kojima se na europskom unutarnjem tržištu na najbolji način može doseći propisana visoka razina zaštite zdravlja (članak 9. UFEU‑a, članak 114. stavak 3. UFEU‑a, članak 168. stavak 1. UFEU‑a i članak 35. druga rečenica Povelje o temeljnim pravima). To također vrijedi zato što se prognoze o budućim tržišnim uvjetima u pravilu najviše mogu ispitivati u odnosu na njihovu vjerodostojnost.

150. Ta margina prosudbe znači da kršenje načela proporcionalnosti od strane zakonodavca Unije treba priznati samo ako je predmetni pravni akt Unije očigledno neproporcionalan, tj. ako očigledno nije primjeren za postizanje postavljenog zakonitog cilja, ako očigledno prelazi ono što je potrebno za postizanje tog cilja ili pak ima nedostatke koji očigledno nisu proporcionalni tom cilju ( 96 ). S druge strane, nije relevantno je li mjera koja je donesena tim pravnim aktom jedina zamisliva ili samo najprimjerenija.

151. Zabranu duhanskih proizvoda sa svojstvenim aromama kao i pojedine zahtjeve koje je razmatrao sud koji je uputio zahtjev o označavanju i pakiranju duhanskih proizvoda treba podvrgnuti sudskom nadzoru s obzirom na to mjerilo.

a) Zabrana duhanskih proizvoda sa svojstvenim aromama (Pitanje br. 3 Dio a)

152. Zabrana duhanskih proizvoda sa svojstvenim aromama, o čijoj je proporcionalnosti Sudu postavljeno Pitanje br. 3 Dio a, proizlazi iz članka 7. stavaka 1. i 7. Direktive.

153. Ta zabrana treba doprinijeti osiguranju visoke razine zaštite zdravlja na europskom unutarnjem tržištu. Naime, sve svojstvene arome, bez obzira na to radi li se o mentolu ili drugim aromama, mogu dovesti do toga da u pravilu vrlo gorak, čak oštar okus duhanskog dima razblaže ili prekriju. Time nastaje po mišljenju zakonodavca Unije ozbiljna opasnost da aromatizirani duhanski proizvodi olakšaju nepušačima pristup konzumiranju duhana ( 97 ) te da i okorjelim pušačima, a u svakom slučaju nekima od njih, otežaju izlazak iz ovisnosti o nikotinu ( 98 ).

154. Od posebno praktičnog je značaja s tim u vezi zabrana cigareta s mentolom od 20. svibnja 2020., koja proizlazi iz navedenih odredaba ( 99 ). Samo se u vezi s ovom zabranom cigareta s mentolom u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje kao i u očitovanjima poduzetnika koji sudjeluju u postupku, nalaze potkrijepljeni argumenti u odnosu na proporcionalnost. Sukladno tomu, koncentrirat ću se u daljnjem tekstu prilikom razmatranja postavljenih pravnih problema na proporcionalnost zabrane cigareta s mentolom.

i) Prikladnost zabrane

155. Sporna je već sama prikladnost zabrane cigareta s mentolom za postizanje poboljšanja zaštite zdravlja, koja je cilj Direktive. Radi se o kontroverznom pitanju kako će zabrana cigareta s mentolom utjecati na potrošačko ponašanje sadašnjih i potencijalnih pušača. Svi se sudionici postupka u svojim tezama pozivaju na znanstvene studije i prigovaraju svojim protivnicima u postupku da njihove tvrdnje nisu zadovoljavajuće znanstveno potkrijepljene.

156. Za ocjenjivanje zakonitosti Direktive 2014/40, a posebno proporcionalnosti spornih odredaba, uopće nije važno, jesu li dovoljno točna, u sadašnjem stupnju razvoja znanosti, razmatranja zakonodavca Unije o zdravlju u odnosu na cigarete s mentolom, koja meni osobno djeluju vrlo uvjerljivo.

157. Naime, zakonodavac Unije prilikom donošenja direktive trebao je uzeti u obzir načelo predostrožnosti ( 100 ). Upravo kada se pokaže nemogućim sa sigurnošću utvrditi postojanje i opseg navodne opasnosti jer rezultati provedenog istraživanja nisu dovoljni, konačni, niti točni, ali vjerojatnost stvarne štete za javno zdravlje ipak postoji ako se opasnost konkretizira, načelo predostrožnosti opravdava donošenje mjera ograničavanja, ako su te mjere objektivne i nediskriminirajuće ( 101 ).

158. Također, poziv u okviru WHO‑a da se korištenje sastojaka u duhanskim proizvodima koji mogu poboljšati njihov okus treba općenito ograničiti ili zabraniti, pri čemu također korištenje mentola ( 102 ), nije ništa drugo nego izraz načela predostrožnosti.

159. Iz tog je razloga prema načelu predostrožnosti bilo opravdano, pa možda čak i nužno, za korištenje svojstvenih aroma u duhanskim proizvodima predvidjeti općenito stroge odredbe, posebno jer je prema zahtjevima iz primarnog prava cilj bio postizanje visoke razine zaštite zdravlja (članak 9. UFEU‑a, članak 114. stavak 3. UFEU‑a, članak 168. stavak 1. UFEU‑a i članak 35. druga rečenica Povelje o temeljnim pravima).

160. Ni u kom se slučaju zabrana svojstvenih aroma, uključujući mentol, ne može u duhanskim proizvodima smatrati očigledno neprimjerenom za postizanje navedenog cilja, čime bi se doprinijelo postizanju visoke razine zaštite zdravlja na europskom unutarnjem tržištu. To vrijedi tim više kada se pored načela predostrožnosti također razmatra široka margina prosudbe koja stoji na raspolaganju zakonodavcu Unije u vezi s izborom mjera kojima se na unutarnjem tržištu najbolje može postići predviđena visoka razina zaštite zdravlja.

ii) Nužnost zabrane

161. Nadalje, pojedini poduzetnici koji sudjeluju u postupku i Poljska osporavaju da je zabrana stavljanja u promet cigareta s mentolom nužna da bi se postigla visoka razina zaštite zdravlja na europskom unutarnjem tržištu koja je cilj Direktive.

162. Argumenti koji su s tim u vezi navedeni mogu se formirati u dva tematska kruga: s jedne strane, radi se o pitanju je li bila nužna opća zabrana svih svojstvenih aroma, uključujući mentol te, s druge strane, o pitanju je li zakonodavac Unije mogao uspostaviti blaža, manje ograničavajuća sredstva kao zabranu raspolaganja.

– Nužnost opće zabrane svih svojstvenih aroma

163. Što se tiče prvog tematskog kruga, već sam u prethodnom tekstu u vezi s člankom 114. UFEU‑a izložila da nisu uvjerljivi argumenti pojedinih poduzetnika koji sudjeluju u postupku o navodnom posebnom položaju cigareta s mentolom na segmentu tržišta aromatiziranih cigareta ( 103 ).

164. Nadalje, suprotno mišljenju BAT‑a, nužnost zabrane svojstvenih aroma u cilju postizanja visoke razine zaštite zdravlja na unutarnjem tržištu ne može se dovoditi u pitanje lapidarnim izjavama o tome da su opasnosti za zdravlje povezane s pušenjem općenito poznate, također i među mladima.

165. Naime, sama okolnost da su brojni ljudi na koje se to odnosi upoznati s određenim opasnostima ni u kom slučaju ne znači da bi javna administracija morala ukinuti postojeće zaštitne odredbe ili se odreći novih zaštitnih odredaba. Nitko, primjerice, ne bi došao na ideju da ukine obvezu nošenja kacige za vozače motora ili obvezu vezivanja pojasa za putnike u motornom vozilu samo zato što je većina sudionika u prometu do sada dovoljno upoznata s opasnostima prometa na cestama i dobrovoljno se razumno vlada.

166. Zabranom svih svojstvenih aroma Direktiva nadalje osigurava, kao što, među ostalim, proizlazi iz njezina članka 1. i iz njezine preambule ( 104 ), zahtjeve koji su utvrđeni u okviru WHO‑a. Oni doduše ne mogu imati, kao što to BAT, Mane i Poljska pravilno ističu, pravno obvezujući karakter, ali nesumnjivo imaju karakter preporuke, također i upravo u vezi s pravnim reguliranjem mentola ( 105 ). Samo po sebi je razumljivo da zakonodavac Unije u okviru široke margine prosudbe koja mu stoji na raspolaganju kod donošenja mjera za usklađivanje unutarnjeg tržišta prema članku 114. UFEU‑a, može donositi mjere koje Uniji na međunarodnoj razini nisu doduše konkretno propisane, ali su joj preporučene.

167. Time što zakonodavac Unije ne bi uključio mentol u zabranu svojstvenih aroma Direktiva bi, kako je već objašnjeno ( 106 ), imala puno manji doprinos u postizanju visoke razine zaštite zdravlja. Naime, sadašnjim i potencijalnim potrošačima aromatiziranih duhanskih proizvoda tada bi na unutarnjem tržištu bile i dalje na raspolaganju cigarete s mentolom kao alternativa, što bi maloljetnicima i mlađim punoljetnicima moglo olakšati pristup konzumiranju duhana te istovremeno otežati okorjelim pušačima izlazak iz nikotinske ovisnosti ( 107 ).

168. Osim toga, Europska bi unija protiv sebe riskirala pokretanje postupka u okviru Svjetske trgovinske organizacije (WTO), ako cigarete s mentolom ne bi zabranila na isti način kao i druge aromatizirane cigarete. Tako je Tijelo za rješavanje sporova WTO‑a u jednom svojem izvješću iz 2012. smatralo da se radi o kršenju pravila WTO‑a u slučaju kada su Sjedinjene Američke Države zabranile cigarete s aromom klinčića, dok su se cigarete s mentolom i dalje mogle stavljati na to tržište ( 108 ). Suprotno stajalištu BAT‑a, ne čini se uopće isključeno, već, dapače, vrlo razumno da se na ovu problematiku primijeni to izvješće WTO‑a, prije svega zato što iz tog izvješća izričito proizlazi usporedivost cigareta s aromom klinčića i onih s aromom mentola (kao takozvane „robe jednake vrste” u smislu Konvencije WTO‑a o tehničkim preprekama trgovini).

169. Uzimajući u obzir te okolnosti ne može se ozbiljno dovesti u pitanje nužnost zabrane svih svojstvenih aroma, uključujući mentol ( 109 ). U svakom slučaju takva opća zabrana očigledno ne prelazi ono što je nužno za postizanje visoke razine zaštite zdravlja na europskom unutarnjem tržištu.

170. Na taj zaključak također ne utječe okolnost da su određeni duhanski proizvodi, posebno cigarete, prema članku 7. stavku 12. Direktive zasad izuzeti od zabrane svojstvenih aroma. Naime, široka margina prosudbe koja je na raspolaganju zakonodavcu Unije u okviru članka 114. UFEU‑a ( 110 ), ni na koji način ne isključuje postupno usklađivanje zakona i drugih propisa država članica. Osim toga, Parlament i Vijeće u postojećoj su situaciji smjeli poći od toga da nastaju opasnosti za zdravlje povezane sa svojstvenim aromama, posebno kod cigareta i duhana za motanje, i to zbog osobite privlačnosti takvih duhanskih proizvoda za mlade ljude ( 111 ).

– Navodno blaža sredstva

171. Pojedini sudionici postupka, posebno Von Eicken i Poljska, iznose navodno blaže mjere koje je prema njihovu mišljenju zakonodavac Unije trebao odrediti umjesto zabrane duhanskih proizvoda sa svojstvenim aromama: uvođenje dobne granice za prodaju aromatiziranih duhanskih proizvoda, ciljane kampanje podizanja svijesti te utvrđivanje popisa dopuštenih ili zabranjenih aromatičnih supstancija na razini Unije (vrsta „pozitivnog popisa” odnosno „negativnog popisa”).

172. Uz to je potrebno napomenuti da se u okviru ispitivanja proporcionalnosti moguća blaža sredstva od mjera koje je odredio zakonodavac Unije mogu uzeti u obzir samo ako su jednako prikladna za postizanje cilja postavljenog predmetnim pravnim aktom Unije ( 112 ).

173. Kod navedene dobne granice to nije slučaj. Kao što su, naime, tijela Unije koja sudjeluju u postupku te više država članica koje sudjeluju u postupku uvjerljivo prikazali, dobne se granice u trgovini lako mogu izigrati, a njihovo je poštovanje iznimno teško kontrolirati ( 113 ).

174. Također, teško da se eventualne kampanje o podizanju svijesti o opasnosti duhanskih proizvoda sa svojstvenim aromama mogu smatrati jednako pogodnima kao zabrana stavljanja na tržište svih duhanskih proizvoda sa svojstvenim aromama. Ionako takve kampanje podizanja svijesti, kao što je Komisija vrlo točno zapazila, ne bi uopće bile prikladne da uklone ili spriječe nastanak postojećih prepreka trgovini u smislu članka 114. UFEU‑a, koje su rezultat različitih nacionalnih odredaba o uporabi svojstvenih aroma.

175. Donošenje pozitivnog odnosno negativnog popisa aromatičnih supstancija, koje je Von Eicken također istaknuo kao alternativu članku 7. Direktive, imalo bi krucijalni nedostatak jer bi takav način reguliranja bio nespretan i podložan zaobilaženju, a pored toga bi takav popis zahtijevao, zbog brzog razvoja ovog područja, stalno aktualiziranje. Takav bi pristup također pretjerano ograničio prostor za postupanje koji je preostao nacionalnim tijelima, suprotno načelu proporcionalnosti (članak 5. stavak 4. UEU‑a).

iii) Proporcionalnost u užem smislu

176. Konačno, pojedini sudionici postupka iznose kritiku zabrane cigareta s mentolom u svjetlu proporcionalnosti u užem smislu. Oni se žale na gospodarske i socijalne poteškoće, koje prate tu zabranu, posebno za dobavljače u industriji duhana i za proizvođače nišnih proizvoda, ali također određenih poljoprivrednika koji se bave uzgojem duhana.

177. Prije svega je s tim u vezi potrebno odbaciti prigovor Benkerta, prema kojem Komisija prije pripreme svojeg prijedloga direktive nije dostatno konzultirala određene poduzetnike koji djeluju na ulaznim tržištima ( 114 ). Naime, s jedne strane, Komisijina procjena utjecaja za zakonodavca Unije, čak i kada mu ona može biti podrška ( 115 ), nije pravno obvezujuća ( 116 ). Moguće pogreške u postupku konzultacija na kojem se temelji ta procjena utjecaja, ne dovode neminovno do nezakonitosti direktive. A kao drugo, Benkert je posebno priznao da je svoje stajalište Komisiji doista iznio. Činjenica da shvaćanje Benkerta u stvari nije imalo željeni učinak ne može se ozbiljno smatrati pokazateljem nedostatka u pripremi zakonodavnog postupka.

178. U materijalnom smislu u potpunosti je moguće, između ostaloga, da nestanak cigareta s mentolom s tržišta uslijed europske zabrane stavljanja na tržište duhanskih proizvoda sa svojstvenim aromama može imati privremeno negativne učinke na gospodarsku situaciju određenih poljoprivrednika koji se bave uzgojem duhana, određenih dobavljača za duhansku industriju te određenih poduzetnika koji se bave prodajom i stavljanjem na tržište duhanskih proizvoda, sve do gubitaka pojedinih radnih mjesta.

179. Ipak valja uzeti u obzir da zaštita ljudskog zdravlja u sustavu vrijednosti prava Unije ima neusporedivo više mjesto od tih, u biti, gospodarskih interesa (vidjeti u tom pogledu članak 9. UFEU‑a, članak 114. stavak 3. UFEU‑a, članak 168. stavak 1. UFEU‑a, te članak 35. drugu rečenicu Povelje o temeljnim pravima), tako da zaštita zdravlja može opravdati negativne gospodarske posljedice, čak i velikih razmjera, za određene gospodarske subjekte ( 117 ).

180. To da su određeni poduzetnici, čak i cijele grane gospodarstva u određenim državama članicama, vjerojatno jače pogođeni zabranom cigareta s mentolom u odnosu na druge poduzetnike ili gospodarske grane u drugim državama članicama, ne čini zabranu svojstvenih aroma iz Direktive neproporcionalnom. S obzirom na razlike u gospodarskim strukturama država članica jedva je zamisliv slučaj u kojem bi se zakonodavni akt Unije primjenjivao na sve poduzetnike i na sve države članice na jednak način ( 118 ). Kao što su ispravno naglasila tijela Unije koja sudjeluju u postupku pred Sudom, pravno usklađivanje na europskom unutarnjem tržištu uvelike bi izgubilo smisao, ako bi se moglo provesti samo u onim slučajevima, u kojima već postoje vrlo slični odnosi u svim državama članicama i među svim poduzetnicima na koje se to odnosi.

181. Neovisno o tome, eventualne gospodarske i socijalne poteškoće koje mogu pratiti zabranu cigareta s mentolom ublažene su velikodušno određenim prijelaznim rokom do 20. svibnja 2020., tj. razdobljem od četiri godine nakon proteka roka za prenošenje Direktive. Što se posebno tiče poljoprivrednika na koje se to odnosi, oni usto mogu dobivati potpore prihodu, ako je potrebno, u okviru zajedničke poljoprivredne politike.

182. Što se tiče porasta krijumčarenja i procvata crnog tržišta cigareta s mentolom koje su prognozirali neki sudionici postupka, taj argument u ovom kontekstu smatram jednako neuvjerljivim kao i u vezi s člankom 114. UFEU‑a ( 119 ).

183. Sve u svemu, za zakonodavca Unije bilo je stoga opravdano, i u svakom slučaju ne očigledno neproporcionalno, prilikom donošenja Direktive željenoj visokoj razini zaštite zdravlja dati prednost ispred gospodarskih i socijalnih razmatranja, kao što su ih u ovom postupku isticali neki sudionici postupka.

184. Sukladno tomu nije opravdano shvaćanje da je zabrana cigareta s mentolom suprotna načelu proporcionalnosti.

b) Zahtjevi za označavanje i pakiranje duhanskih proizvoda (Pitanje br. 3 Dio b i Dio c)

185. Dijelovi b i c Pitanja br. 3 obuhvaćaju različite zahtjeve u pogledu označavanja i pakiranja duhanskih proizvoda, kao što su navedeni u članku 8. stavku 3., članku 9. stavku 3., članku 10. stavku 1. točkama (a), (c) i (g) te članku 14. Direktive. Na temelju prigovora BAT‑a, sud koji je uputio zahtjev pita Sud o proporcionalnosti „mjera za standardizaciju pakiranja” koje proizlaze iz tih odredaba.

i) Oblik, veličina i obvezni sadržaj jediničnih pakiranja cigareta (Pitanje br. 3 Dio b)

186. Iz pregleda svih odredaba iz članka 8. stavka 3., članka 9. stavka 3., članka 10. stavka 1. točke (g) i članka 14. Direktive, proizlazi da su pakiranja cigareta u obliku kvadrata, da imaju određene dimenzije, da sadržavaju najmanje 20 cigareta te da moraju imati kombinirana zdravstvena upozorenja (koja se sastoje od propisanog teksta i odgovarajuće fotografije u boji) ( 120 ). Navedena upozorenja moraju sa svoje strane imati određene dimenzije te moraju biti tako otisnute da ih nije moguće ukloniti, moraju biti neizbrisiva i u cijelosti vidljiva te pored toga moraju ostati neoštećena prilikom otvaranja pakiranja. Time bi se trebao maksimizirati učinak tog zdravstvenog upozorenja ( 121 ).

187. U suštini između sudionika postupka nije sporno da su jedinstveni standardi o označavanju i pakiranju duhanskih proizvoda prilagođeni postizanju općeg cilja iz Direktive, koji se sastoji u poboljšanju funkcioniranja unutarnjeg tržišta uz istovremeno osiguravanje visoke razine zaštite zdravlja ( 122 ). Jednostavnije rečeno, jedinstveni standardi za označavanje i pakiranje proizvoda povećavaju njegovu sposobnost kretanja na unutarnjem tržištu, dok dobro vidljiva zdravstvena upozorenja istovremeno promiču zaštitu zdravlja.

188. Ipak, BAT iznosi kritiku u pogledu standarda Direktive o obliku, veličini i minimalnom sadržaju jediničnih pakiranja cigareta. On je mišljenja da bi radi zaštite zdravlja bilo dovoljno propisati da potrebna zdravstvena upozorenja u cijelosti moraju biti vidljiva te da se ne smiju narušiti oblikom jediničnog pakiranja.

189. Nedvojbeno bi običan zahtjev za vidljivošću zdravstvenog upozorenja, kako ga predlaže BAT, predstavljao manje zadiruću mjeru od podrobnih zahtjeva iz Direktive 2014/40 o obliku, veličini i minimalnom sadržaju jediničnog pakiranja cigareta. Međutim, kako su ispravno istaknula tijela Unije koja sudjeluju u postupku, takav bi opći zahtjev za vidljivošću bio jednako neodređen kao i problematičan u smislu pridržavanja i kontroliranja istog. Na taj bi način to bilo puno manje učinkovito od skupa stvarnih mjera koje je odredio zakonodavac Unije koje, osim općeg zahtjeva za vidljivošću, sadržavaju i konkretne standarde u vezi s oblikom, veličinom i minimalnim sadržajem jediničnog pakiranja cigareta.

190. Jednostavnije rečeno, na većim su pakiranjima zdravstvena upozorenja vidljivija nego na manjima, a na kvadratnim pakiranjima se lakše mogu pročitati nego na drugim oblicima pakiranja. Sukladno tomu, zahtjevi o obliku, veličini i minimalnom sadržaju jediničnih pakiranja cigareta u velikoj mjeri doprinose povećanju vidljivosti zdravstvenih upozorenja i njihovoj učinkovitosti.

191. Tomu dodajem da standardizacija oblika i veličine jediničnih pakiranja cigareta također, potpuno neovisno o vidljivosti i čitljivosti zdravstvenih upozorenja, može doprinijeti jačanju zaštite zdravlja na europskom unutarnjem tržištu. Naime, što je manje ekstravagantno jedinično pakiranje proizvoda, to će manje potrošači, prije svega oni mlađi biti navedeni na kupnju. Cool ili zabavni faktor koji se može povezivati sa neobičnim i posebno upadljivim pakiranjima, kao i znatiželja koja prati nova i neobična pakiranja (primjerice, zamisliva je moguća privlačnost za mlade ženske potrošače jediničnih pakiranja cigareta koja su izrađena u obliku ruža za usne), igraju stoga važnu ulogu prilikom odlučivanja o kupnji.

192. Slično je kod minimalnog sadržaja jediničnih pakiranja cigareta. Ako je minimalni sadržaj, kao u članku 14. Direktive, određen na barem 20 cigareta, psihološka barijera za kupnju prije svega za maloljetnike i mlađe punoljetnike veća je nego što je bila do sada kada su na mnogim mjestima još bila dostupna manja pakiranja. Manja prodajna pakiranja više dovode do početka potrošnje duhana jer su, kao prvo, jeftinija, a kao drugo, potrošača postupno uvode u proizvod.

193. Proizvođačima duhanskih proizvoda standardiziranje oblika, veličine i minimalnog sadržaja jediničnog pakiranja cigareta propisano Direktivom zasigurno znači gubitak raznolikosti, mogućnosti stavljanja na tržište i gubitak mogućnosti tržišnog natjecanja. Međutim, čisti gospodarski interes u vezi s maksimalnom konkurentnosti proizvoda i robne marke treba se staviti iza zaštite ljudskog zdravlja koje, kako je već navedeno, na ljestvici vrijednosti prava Unije zauzima neusporedivo istaknutije mjesto (vidjeti o tome članak 9. UFEU‑a, članak 114. stavak 3. UFEU‑a, članak 168. stavak 1. UFEU‑a te članak 35. drugu rečenicu Povelje o temeljnim pravima).

ii) Veličina kombiniranog zdravstvenog upozorenja (Pitanje br. 3 Dio c)

194. Iz članka 10. stavka 1. točaka (a) i (c) Direktive usto proizlazi da na jediničnim pakiranjima cigareta treba navesti kombinirana zdravstvena upozorenja koja se sastoje od određenog propisanog teksta i odgovarajuće fotografije u boji (točka (a)) te pokrivaju 65 % vanjske površine kako prednje tako i stražnje strane jediničnog pakiranja (točka (c)).

195. Navedenu obvezu da se dio površine koji iznosi 65 % koristi za kombinirano zdravstveno upozorenje BAT smatra arbitrarnom i neproporcionalnom ( 123 ). Time se taj poduzetnik, a posljedično i sud koji je uputio zahtjev u biti protive članku 10. stavku 1. točki (c) Direktive, a ne toliko samom načelu kombiniranih zdravstvenih upozorenja iz članka 10. stavka 1. točke (a) Direktive.

– Prikladnost velikih upozorenja za zaštitu zdravlja

196. Prije svega, BAT tvrdi, a podržava ga i Von Eicken, da nije znanstveno dokazana dodana vrijednost velikog kombiniranog upozorenja za visoku razinu zaštite zdravlja kojoj treba težiti na europskom unutarnjem tržištu.

197. Tomu je potrebno dodati da je Sud u prošlosti obvezu stavljanja upozorenja na jedinična pakiranja cigareta smatrao „opće priznatim sredstvom kako bi se potrošače navelo na smanjenu potrošnju duhanskih proizvoda ili ih usmjerilo prema duhanskim proizvodima koji su manje opasni za zdravlje” ( 124 ). Razumno je tu sudsku praksu prenijeti i primijeniti na ovaj slučaj i da su upozorenja tim učinkovitija što su vidljivija i što je veća površina jediničnog pakiranja cigareta na kojoj se nalaze.

198. Nadalje je jasno da se zakonodavac Unije prilikom donošenja spornih odredaba pozvao na „nove znanstvene dokaze” i na „istraživanja”, kako bi opravdao potrebu prilagodbe odredaba o označavanju općenito, te posebno obvezu uvođenja „velikih kombiniranih zdravstvenih upozorenja” ( 125 ). Moguće je da druge studije, posebno one koje su naveli BAT i Von Eicken, dopuštaju drugačije zaključke. To međutim ne znači da su zahtjevi iz članka 10. stavka 1. točaka (a) i (c) Direktive očigledno neprimjereni da doprinesu postizanju ciljeva iz Direktive. To vrijedi tim više ako se ima na umu načelo predostrožnosti i široka margina prosudbe koja stoji na raspolaganju zakonodavcu Unije prilikom izbora mjera kojima se najbolje može postići visoka razina zaštite zdravlja na unutarnjem tržištu ( 126 ).

199. Zahtjevom za kombinirana upozorenja velike površine Direktiva usto slijedi, kao što, među ostalim, proizlazi iz njezina članka 1. i preambule ( 127 ), preporuke izrađene u okviru WHO‑a koje se izričito pozivaju na znanstvene dokaze o učinkovitosti kombiniranih zdravstvenih upozorenja ( 128 ).

– Nužnost upozorenja velike površine

200. Neovisno o tome, BAT i Von Eicken naglašavaju da nisu potrebna kombinirana upozorenja s površinom od 65 % kako bi se ispunile međunarodne obveze Unije u okviru WHO‑a. Oba poduzetnika smatraju dostatnim poštovanje uređenja koje je do sada važilo u Europskoj uniji te stavljanje zdravstvenih upozorenja na 30 % površine prednje strane pakiranja odnosno 40 % stražnje strane pakiranja ( 129 ).

201. Istina je da ni iz Okvirne konvencije WHO‑a niti pripadajućih smjernica ne proizlazi konkretna obveza određivanja dijela površine od točno 65 % za kombinirana zdravstvena upozorenja na jediničnim pakiranjima cigareta. Naprotiv, članak 11. stavak 1. točka (b) podtočka (iv.) Okvirne konvencije samo propisuje da upozorenja „moraju” zauzimati najmanje 30 % glavne površine jediničnog pakiranja cig