MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE

od 15. rujna 2022. ( 1 )

Predmet C‑46/21 P

Agencija Europske unije za suradnju energetskih regulatora (ACER)

protiv

Aquind Ltd

„Žalba – Energija – Uredba (EZ) br. 713/2009 – ACER‑ova odluka kojom se odbija zahtjev za izuzeće novih električnih spojnih vodova – Žalba podnesena ACER‑ovu Odboru za žalbe – Funkcija, sastav i ovlasti ACER‑ova Odbora za žalbe i trajanje postupka pred njim – Intenzitet nadzora – Članak 17. Uredbe (EZ) br. 714/2009 – Sustav izuzeća za nove električne spojne vodove – Članak 12. Uredbe (EU) br. 347/2013 – Opći sustav financiranja transnacionalne energetske infrastrukture – Financiranje projekata od zajedničkog interesa – Prekogranična raspodjela troškova”

1. Predmetna žalba omogućuje Sudu da donese odluku o intenzitetu nadzora koji trebaju primjenjivati žalbena tijela agencija Unije prilikom odlučivanja o pritužbama koje su im podnesene.

2. Konkretno, Sud treba potvrditi ili odbiti kriterij Općeg suda na temelju kojeg se u ovdje spornoj presudi ( 2 ) od Odbora za žalbe Agencije za suradnju energetskih regulatora (u daljnjem tekstu: ACER) ( 3 ) zahtijevala analiza odluka te agencije koja nadilazi provjeru postojanja očitih pogrešaka.

3. Iako već postoji ustaljena sudska praksa o ovlastima žalbenih tijela drugih institucija, poput Ureda Europske unije za intelektualno vlasništvo (EUIPO) i Ureda Zajednice za biljnu raznolikost (CPVO), to nije slučaj sa sporovima pred drugim žalbenim vijećima, čije se odluke postupno sve više pobijaju pred Općim sudom ( 4 ). Zbog toga je predmetna žalba važna ( 5 ).

4. Spor proizlazi iz ACER‑ove odluke (br. 05/2018) kojom se odbija izuzeti iz određenih obveza uvedenih pravilima o liberalizaciji tržišta električne energije izgradnju infrastrukture za spojni vod koji povezuje britansku i francusku mrežu za prijenos električne energije.

5. U toj odluci (koju je kasnije potvrdio ACER‑ov Odbor za žalbe u svojoj odluci A-001‑2018) primijenjen je članak 17. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 714/2009 ( 6 ), u vezi s općim sustavom financiranja energetske infrastrukture iz članka 12. Uredbe (EU) br. 347/2013 ( 7 ).

I. Pravni okvir

A. Uredba br. 713/2009

6. Člankom 19. ( 8 ) propisuje se: „1. Svaka fizička ili pravna osoba, uključujući nacionalna regulatorna tijela, može se žaliti na odluke iz članaka 7., 8. ili 9. upućene toj osobi, ili na odluku koja je se izravno i osobno tiče, iako je upućena drugoj osobi. […] 4. Ako je žalba dopuštena, Odbor za žalbe ispituje je li utemeljena. Odbor poziva stranke koliko je često potrebno u žalbenom postupku da podnesu primjedbe na obavijesti koje je sam izdao ili na priopćenja od drugih stranaka u žalbenom postupku, unutar određenih vremenskih rokova. Stranke u žalbenim postupcima imaju pravo na usmena izlaganja. 5. Odbor za žalbe može, u skladu s ovim člankom, izvršiti ovlasti koje […] [su] u nadležnosti Agencije ili može predati slučaj nadležnom tijelu Agencije. Nadležno tijelo Agencije je obvezano odlukom Odbora za žalbe. […].”

7. U članku 20. stavku 1. navodi se: „U skladu s člankom 230. Ugovora, pred Prvostupanjskim sudom ili Sudom može se pokrenuti postupak radi osporavanja odluke koju je donio Odbor za žalbe ili, u slučaju kad Odbor za žalbe nije nadležan, Agencija.”

B. Uredba br. 714/2009

8. Članak 17. glasi: „1. Novi spojni vodovi jednosmjerne struje mogu se na zahtjev izuzeti, na ograničeno razdoblje, od odredaba članka 16. stavka 6. ove Uredbe te članaka 9. i 32. i članka 37. stavaka 6. i 10. Direktive 2009/72/EZ[ ( 9 )] pod sljedećim uvjetima: (a) ulaganje mora ojačati tržišno natjecanje u opskrbi električnom energijom; (b) razina rizika koja je povezana s ulaganjem takva je da do ulaganja ne bi došlo da nije odobreno izuzeće; (c) spojni vod mora biti u vlasništvu fizičke ili pravne osobe koja je odvojena, barem u smislu svojeg pravnog oblika, od operatora sustava u čijim će se sustavima graditi taj spojni vod; (d) naknade se ubiru od korisnika tog spojnog voda; (e) od djelomičnog otvaranja tržišta iz članka 19. Direktive 96/92/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. prosinca 1996. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije [(SL 1997., L 27, str. 20.)], nijedan dio kapitala ili operativnih troškova spojnog voda nije vraćen od bilo koje komponente naknada za uporabu prijenosnih sustava ili distribucijskih sustava povezanih tim spojnim vodom; i (f) izuzeće ne smije biti štetno za tržišno natjecanje ni za stvarno funkcioniranje unutarnjeg tržišta električne energije ni za učinkovito funkcioniranje reguliranog sustava na koji je vezan spojni vod. […] 4. Odluku o izuzeću prema stavcima 1., 2. i 3. regulatorno tijelo dotične države članice donosi za svaki slučaj posebno. Izuzeće može obuhvatiti cijeli ili dio kapaciteta novog spojnog voda ili postojećeg spojnog voda sa značajno povećanim kapacitetom. U roku od dva mjeseca od dana na koji zahtjev za izuzeće primi zadnje od dotičnih regulatornih tijela, Agencija može tim regulatornim tijelima podnijeti savjetodavno mišljenje koje može poslužiti kao temelj za njihovu odluku. Prilikom odlučivanja o odobrenju izuzeća razmatra se, za svaki slučaj posebno, potreba da se nametnu uvjeti u vezi s trajanjem izuzeća i nediskriminacijskim pristupom spojnom vodu. Prilikom odlučivanja o tim uvjetima vodi se posebno računa o dodatnom kapacitetu koji će se graditi ili modifikaciji postojećeg kapaciteta, vremenskom okviru projekta i nacionalnim okolnostima. Prije odobrenja izuzeća regulatorna tijela dotičnih država članica odlučuju o pravilima i mehanizmima za upravljanje i dodjelu kapaciteta. Pravila o upravljanju zagušenjem uključuju obvezu da se neupotrijebljeni kapaciteti ponude na tržištu, a korisnici uređaja imaju pravo zamijeniti svoje ugovorene kapacitete na sekundarnom tržištu. Pri procjeni kriterija iz stavka 1. točaka (a), (b) i (f) uzimaju se u obzir rezultati postupka dodjele kapaciteta. Ako su sva dotična regulatorna tijela postigla dogovor o odluci o izuzeću u roku od šest mjeseci, ona o toj odluci obavješćuju Agenciju. Odluka o izuzeću, uključujući uvjete iz drugog podstavka ovog stavka, valjano je obrazložena i objavljuje se. 5. Odluku iz stavka 4. donosi Agencija: (a) ako sva dotična regulatorna tijela nisu mogla postići dogovor u roku od šest mjeseci od dana kada je zatraženo izuzeće od zadnjeg od tih regulatornih tijela; ili (b) na zajednički zahtjev dotičnih regulatornih tijela. Prije donošenja takve odluke, Agencija se savjetuje s dotičnim regulatornim tijelima i podnositeljima zahtjeva. […].”

C. Uredba TEN‑E

9. Članak 12. glasi: „1. Učinkovito nastale troškove ulaganja, koji ne uključuju troškove održavanja, u vezi s projektom od zajedničkog interesa koji pripada kategorijama navedenima u Prilogu II.1. točkama (a), (b) i (d) i Prilogu II.2. snosi dotični operator prijenosnog sustava (TSO) ili promotori projekta prijenosne infrastrukture država članica kojima projekt osigurava neto pozitivan učinak i u mjeri u kojoj nisu obuhvaćeni naknadama za zagušenje ili drugim pristojbama, plaćaju ih korisnici mreže putem tarifa za pristup mreže u toj ili tim državama članicama. 2. Za projekt od zajedničkog interesa koji pripada kategorijama navedenima u Prilogu II.1. točkama (a), (b) i (d) i Prilogu II.2., stavak 1. primjenjuje se samo ako barem jedan promotor projekta zatražiti od dotičnih nacionalnih tijela primjenu ovog članka za sve ili dijelove troškova projekta. Za projekt od zajedničkog interesa koji pripada kategorijama navedenima u Prilogu II.2., stavak 1. primjenjuje se samo ako je procjena potražnje tržišta već provedena i ako je pokazala da se ne može očekivati da učinkovito nastali troškovi ulaganja budu pokriveni tarifama. […] 3. Za projekt od zajedničkog interesa na koji se primjenjuje stavak 1., promotori projekta redovito obavješćuju sva dotična nacionalna regulatorna tijela, najmanje jednom godišnje i do trenutka puštanja projekta u rad, o napretku tog projekta i utvrđivanju troškova i učinaka s tim u vezi. Čim se projekt dovoljno razvije, promotori projekta, nakon savjetovanja s operatorima prijenosnih sustava (TSO) iz država članica kojima projekt osigurava značajan neto pozitivan učinak, podnose zahtjev za ulaganje. Taj zahtjev za ulaganje uključuje zahtjev za prekograničnu raspodjelu troškova i podnosi se svim dotičnim nacionalnim regulatornim tijelima te mu se prilaže sljedeće: (a) analiza troškova i koristi specifična za projekt sukladno metodologiji izrađenoj u skladu s člankom 11. i uzimajući u obzir troškove izvan granica dotične države članice; (b) plan poslovanja s evaluacijom financijske održivosti projekta, uključujući odabrano rješenje financiranja i za projekt od zajedničkog interesa koji pripada kategoriji iz Priloga II.2., rezultate ispitivanja tržišta; i (c) utemeljeni prijedlog za prekograničnu raspodjelu troškova ako se promotori projekta s tim suglase. […] 4. U roku od šest mjeseci od datuma kada su dotična nacionalna regulatorna tijela primila zadnji zahtjev za ulaganje, nacionalna regulatorna tijela, nakon savjetovanja s dotičnim promotorima projekta, donose usklađene odluke o raspodjeli troškova ulaganja koje snosi svaki operator sustava za projekt, kao i njihovo uvrštenje u tarife. Nacionalna regulatorna tijela mogu donijeti odluku o raspodjeli samo dijela troškova ili mogu odlučiti o raspodjeli troškova u paket nekoliko projekata zajedničkog interesa. […] 5. Nacionalna regulatorna tijela, na temelju prekogranične raspodjele troškova iz stavka 4. ovog članka, uzimaju u obzir stvarne troškove koje snosi operator prijenosnog sustava (TSO) ili drugi promotor projekta kao rezultat ulaganja prilikom utvrđivanja ili odobravanja tarifa u skladu s člankom 37. stavkom 1. točkom (a) Direktive [2009/72] i člankom 41. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2009/73/EZ[ ( 10 )], u mjeri u kojoj ti troškovi odgovaraju onima učinkovitog i strukturno usporedivog operatora. Nacionalna regulatorna tijela obavješćuju Agenciju o odluci o raspodjeli troškova bez odlaganja zajedno sa svim relevantnim informacijama u vezi s tom odlukom. […] […] Odluka o raspodjeli troškova objavljuje se. 6. Kada dotična nacionalna regulatorna tijela nisu postigla dogovor o zahtjevu za ulaganje u roku od šest mjeseci od datuma kada je zadnje od dotičnih nacionalnih regulatornih tijela primilo zahtjev, o tome odmah obavješćuju Agenciju. U tom slučaju ili na temelju zajedničkog zahtjeva dotičnih nacionalnih regulatornih tijela, odluku o zahtjevu za ulaganje uključujući prekograničnu raspodjelu troškova iz stavka 3. kao i načinu na koji se trošak ulaganja odražava u tarifama, donosi Agencija u roku od tri mjeseca od dana njegovog upućivanja Agenciji. […].”

II. Okolnosti spora i pobijana presuda

10. Činjenice koje su dovele do spora iznose se u točkama 1. do 13. pobijane presude. Među njima ističem sljedeće: – Aquind Ltd, dioničko društvo osnovano u Ujedinjenoj Kraljevini, promotor je projekta spojnog voda koji povezuje britansku i francusku mrežu za prijenos električne energije (u daljnjem tekstu: Aquindov spojni vod). – Društvo Aquind je 17. svibnja 2017. francuskim i britanskim državnim regulatornim tijelima (u daljnjem tekstu: DRT) podnijelo zahtjev za izuzeće Aquindova spojnog voda. – Budući da ta dva tijela nisu postigla dogovor o zahtjevu za izuzeće, ona su ga 29. studenoga odnosno 19. prosinca 2017. proslijedila ACER‑u kako bi on donio odluku o tom zahtjevu. – Aquindov spojni vod dobio je 26. travnja 2018. status projekta od zajedničkog interesa. – Odlukom br. 05/2018 od 19. lipnja 2018. ACER je odbio zahtjev za izuzeće. – ACER je smatrao da, iako društvo Aquind ispunjava uvjete koji su nužni za dobivanje izuzeća, navedene u članku 17. stavku 1. točkama (a) i (c) do (f) Uredbe br. 714/2009, nije ispunjen uvjet koji predviđa ta ista odredba u točki (b). – Konkretno, ACER je dodao da je spojni vod u travnju 2018. dobio status projekta od zajedničkog interesa te da je društvo Aquind moglo zahtijevati primjenu članka 12. Uredbe TEN‑E, koji predviđa mogućnost prekogranične raspodjele troškova, ali to nije učinilo. – ACER je smatrao da se ne može isključiti da je financijska pomoć, predviđena reguliranim sustavom, bila dostupna za Aquindov spojni vod. Stoga ne može s potrebnom sigurnošću utvrditi postojanje rizika koji proizlazi iz izostanka financijske potpore posredstvom reguliranog sustava. – Osim toga, zaključio je da nisu dokazani ili nisu dovoljni rizik povezan s prihodima, iznimni rizik povezan s tržištem, rizik povezan s izravnom konkurencijom drugih spojnih vodova i neizvjesnošću prihoda od zagušenja, rizik kvara britanske mreže, rizik povezan s gradnjom Aquindova spojnog voda, kao ni politički i makroekonomski rizici povezani, među ostalim, s Brexitom. – Društvo Aquind je 17. kolovoza 2018. podnijelo žalbu protiv ACER‑ove odluke Odboru za žalbe, koji ju je potvrdio u svojoj odluci A-001‑2018 od 17. listopada.

11. Društvo Aquind Općem je sudu podnijelo tužbu za poništenje (T‑735/18) protiv odluke Odbora za žalbe.

12. Opći sud je u pobijanoj presudi prihvatio ACER‑ov četvrti i deveti tužbeni razlog i, posljedično, poništio odluku Odbora za žalbe. U preostalom dijelu odbio je tužbu i ACER‑u naložio snošenje troškova.

13. ACER je 27. siječnja 2021. podnio predmetnu žalbu ( 11 ). S druge strane, društvo Aquind je 17. travnja 2021. također podnijelo protužalbu protiv pobijane presude.

14. Nakon donošenja pobijane presude Odbor za žalbe 5. veljače 2021. odlučio je ponovno pokrenuti postupak, a žalbu koju je podnijelo društvo Aquind ocijenio je nedopuštenom ( 12 ).

15. Osim toga, društvo Aquind je u kolovozu i rujnu 2019. DRT‑ima Francuske, Ujedinjene Kraljevine, Španjolske i Njemačke podnijelo zahtjev za prekograničnu raspodjelu troškova. Postupak povodom tog zahtjeva prekinut je nakon što se Aquindov spojni vod prestao smatrati projektom od zajedničkog interesa u Delegiranoj uredbi (EU) 2020/389 ( 13 ).

16. Društvo Aquind je 29. svibnja i 2. lipnja 2020. francuskim i britanskim DRT‑ima podnijelo drugi zahtjev za djelomično izuzeće ( 14 ) na 25 godina za Aquindov spojni vod. Ta su dva tijela 27. siječnja 2021. objavila da nakon stupanja na snagu Sporazuma o trgovini i suradnji između Unije i Ujedinjene Kraljevine nakon Brexita taj zahtjev ne mogu prihvatiti.

III. Zahtjevi stranaka

17. ACER od Suda zahtijeva da: – u cijelosti ili djelomično ukine pobijanu presudu; – ako utvrdi da stanje postupka to dopušta, odbije prvostupanjsku tužbu kao neosnovanu; – podredno, vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje u skladu s presudom Suda; – naloži društvu Aquind snošenje troškova žalbenog postupka i postupka pred Općim sudom.

18. Društvo Aquind od Suda zahtijeva da: – odbije žalbu koju je podnio ACER; – ako prihvati neki od ACER‑ovih argumenata, odbije žalbu zbog ostalih razloga koje je istaknulo društvo Aquind, uključujući, po potrebi, one iznesene u okviru tužbenih razloga koje je Opći sud odbio; – ako ne potvrdi pobijanu presudu, poništi odluku Odbora za žalbe zbog ostalih tužbenih razloga na koje se pozvalo društvo Aquind pred Općim sudom; – naloži ACER‑u snošenje troškova.

19. Osim toga, društvo Aquind podnijelo je protužalbu u kojoj od Suda zahtijeva da: – ukine utvrđenje nedopuštenosti trećeg i četvrtog tužbenog razloga koje je društvo Aquind istaknulo pred Općim sudom; – ukine odbijanje prvog, petog, šestog, sedmog i osmog tužbenog razloga koje je društvo Aquind istaknulo pred Općim sudom; – uzme u obzir argumente istaknute u žalbenim razlozima koje je društvo Aquind iznijelo u okviru predmetne žalbe, u prilog svojem zahtjevu za potvrđivanje pobijane presude; – slijedom toga, poništi odluku ACER‑ova Odbora za žalbe zbog tužbenih razloga istaknutih u tužbi društva Aquind pred Općim sudom.

20. ACER je odgovorio na protužalbu i zahtijeva od Suda da: – odbije protužalbu u cijelosti; – naloži društvu Aquind snošenje vlastitih i ACER‑ovih troškova.

IV. ACER‑ova žalba: uvodne napomene

21. Ukratko, ACER tvrdi da pobijana presuda sadržava dvije pogreške koje se tiču prava, a koje se odnose na: – intenzitet nadzora koji Odbor za žalbe, općenito i u odnosu na ovaj predmet, provodi u pogledu složenih ekonomskih ili tehničkih ocjena; – tumačenje članka 17. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 714/2009.

22. Najavljujem da ću predložiti da se prvi od dvaju ACER‑ovih žalbenih razloga odbije, što podrazumijeva potvrđivanje pobijane presude u dijelu u kojem se njome poništava odluka Odbora za žalbe.

23. Na temelju te pretpostavke moglo bi se činiti bespotrebnim ispitivati ACER‑ov drugi žalbeni razlog jer je odluka Odbora za žalbe proglašena ništavom u cijelosti.

24. Međutim, provest ću tu analizu i predložiti da se ACER‑ov drugi žalbeni razlog prihvati, što za posljedicu ima ukidanje pobijane presude samo u pogledu veze članka 17. Uredbe br. 714/2009 i općeg sustava financiranja iz članka 12. Uredbe TEN‑E.

25. Smatram da je neophodno da Sud odluči o tom drugom žalbenom razlogu jer inače ne dovodi u pitanje tezu Općeg suda (koja mi se čini pogrešnom) o odnosu između tih dviju uredbi. Ako se ta teza ne pobije, moglo bi se smatrati da je obvezujuća za ACER i njegov Odbor za žalbe.

26. Opći sud zapravo nije trebao ( 15 ) ispitivati četvrti tužbeni razlog za poništenje nakon što je prihvatio prvi tužbeni razlog, koji sam po sebi dovodi u pitanje valjanost odluke Odbora za žalbe. Budući da nije stao na potonjoj odluci, uspostavio je sudsku praksu koja, prema mojem mišljenju, nadilazi obični obiter dictum i nije u skladu s pravom.

V. ACER‑ov prvi žalbeni razlog: intenzitet nadzora Odbora za žalbe nad složenim tehničkim i ekonomskim ocjenama

A. Pobijana presuda

27. Opći sud ispitao je „pristup koji brani ACER, prema kojem nadzor koji Odbor za žalbe provodi nad složenim ekonomskim i tehničkim ocjenama može biti jednakovrijedan ograničenom sudskom nadzoru koji provodi sud Unije” (točka 49. pobijane presude) pa ga je odbio.

28. To se odbijanje u biti temelji na četiri vrste razmatranja: – Osnivanje Odbora za žalbe dio je pokreta kojim se nastoji predvidjeti mehanizam za pobijanje odluka agencija o složenim tehničkim, znanstvenim i ekonomskim pitanjima koja izravno utječu na pravnu situaciju zainteresiranih stranaka. Ta je žalba zainteresiranim strankama na raspolaganju u kontekstu u kojem je nadzor suda Unije ograničen na ispitivanje je li pri izvršavanju diskrecijske ovlasti došlo do očite pogreške ili do zlouporabe ovlasti ( 16 ). – Odredbe koje se odnose na organizaciju ovlasti ACER‑ova Odbora za žalbe omogućuju utvrđenje da to žalbeno tijelo nije osnovano „da bi provodilo samo ograničeni nadzor složenih tehničkih i ekonomskih ocjena”. To proizlazi iz: (a) kvalifikacija njegovih članova, (b) ovlasti koje su Odboru za žalbe dodijeljene člankom 19. stavkom 5. Uredbe br. 713/2009 i (c) tumačenja članka 20. te uredbe ( 17 ). – Poslovnik koji je ACER donio u skladu s člankom 19. stavkom 6. Uredbe br. 713/2009 potvrđuje da se Odboru za žalbe namjeravalo dati „zadatak da provodi nadzor odluka Agencije intenzitetom koji se ne može svesti na ograničeni nadzor” ( 18 ). – Opći je sud već (u pogledu ECHA‑ine Žalbene komisije) utvrdio da „[…] bi provođenje ograničenog nadzora, rezerviranog za sudove Unije, bilo protivno samoj svrsi žalbenih tijela, osnovanih u okviru agencija”. Argumenti koji se odnose na neprimjenjivost te sudske prakse na ACER‑ov Odbor za žalbe (zbog razlika u sastavu i ovlastima između jednog i drugog) ne mogu se prihvatiti ( 19 ).

B. Argumenti stranaka u ACER‑ovoj žalbi

29. ACER smatra da je Opći sud počinio više pogrešaka koje se tiču prava, a koje se odnose na cilj Odbora za žalbe, njegovu organizaciju i ovlasti, s obzirom na kontekst u kojem on izvršava svoje zadaće.

30. Društvo Aquind osporava ACER‑ove s time povezane argumente i smatra da je Opći sud pravilno odlučio o zahtjevu Odbora za žalbe u pogledu potpunog nadzora koji nije ograničen na očite pogreške u ocjeni.

31. Stoga ću navesti ACER‑ove argumente u prilog njegovu prvom žalbenom razlogu.

1. Cilj

32. Opći sud počinio je pogrešku koja se tiče prava te povrijedio načela diobe vlasti i lojalne suradnje iz članka 13. stavka 2. UEU‑a jer nije uzeo u obzir cilj provedbe brzog i pojednostavljenog žalbenog postupka pred Odborom za žalbe, kao što je to navedeno u uvodnoj izjavi 19. Uredbe br. 713/2009.

33. Opći sud dao je pak prednost cilju koji sam navodi, a koji se temelji na uočavanju navodnog „pokreta” zakonodavca Unije.

2. Kontekst u kojem intervenira Odbor za žalbe

34. Opći sud počinio je pogrešku koja se tiče prava time što je presudio da se na temelju odredbi o organizaciji i ovlastima Odbora za žalbe može zaključiti da intenzitet njegova nadzora nad složenim tehničkim i ekonomskim ocjenama ne može biti ograničen na očite pogreške u ocjeni (točke 52. do 82. pobijane presude). Ta pogreška sadržava sljedeće elemente: – Što se tiče sastava Odbora za žalbe, Opći sud pogrešno ga je izjednačio sa sastavom ECHA‑ine Žalbene komisije (među ostalim, točke 53. i 61. pobijane presude). – Opći sud također je pogrešno smatrao da izbor članova Odbora za žalbe „s odgovarajućim iskustvom u energetskom sektoru” znači da je zakonodavac Unije Odboru za žalbe namjeravao dati potrebnu stručnost kako bi on sam mogao provoditi ocjene o složenim činjeničnim elementima tehničke i ekonomske prirode koji se odnose na energiju (točke 53., 65. i 69. pobijane presude). – Opći sud pogrešno je smatrao da trajanje postupka i ograničeni resursi njegova Odbora za žalbe ne opravdavaju ograničen nadzor nad složenim tehničkim i ekonomskim ocjenama (točke 66. i 73. do 82. pobijane presude) ( 20 ). Tim su utvrđenjem zanemarena načela institucionalne ravnoteže i diobe vlasti jer ACER svoje ljudske i financijske resurse ne može samostalno povećati. – Opći sud pogrešno tumači članak 19. stavak 5. Uredbe br. 713/2009 (točke 54., 55., 59. i 60. pobijane presude). U toj se odredbi, kojom se nikako ne opravdava to da Odbor za žalbe provodi potpuni nadzor, upućuje samo na mogućnost poništenja ACER‑ovih odluka i njihove zamjene odlukama Odbora za žalbe ili vraćanja predmeta na ponovno odlučivanje ACER‑u, ali se ne navodi ništa o intenzitetu nadzora koji provodi Odbor za žalbe. – Nova pogreška Općeg suda uočena je u točkama 57., 58. i 60. pobijane presude jer se člankom 19. stavkom 1. i člankom 20. Uredbe br. 713/2009 ne sprečava Odbor za žalbe da provede ograničen nadzor. ACER smatra da Opći sud uvijek može provesti potpuni sudski nadzor nad odlukama Odbora za žalbe, čak i ako se njima provodi ograničen nadzor.

3. Podredno

35. Podredno, ACER tvrdi da je, čak i kad bi se prihvatilo (quod non) da Odbor za žalbe treba provoditi potpun nadzor nad njegovim odlukama kad one sadržavaju složene tehničke i ekonomske ocjene, Opći sud počinio pogrešku (točke 83. do 90. pobijane presude) kad je ocijenio da Odbor za žalbe nije proveo potpuni nadzor u ovom slučaju.

C. Ocjena

36. Suda treba razjasniti je li Opći sud odlučio točno ili je počinio pogrešku koja se tiče prava time što je smatrao da je Odbor za žalbe trebao provesti potpuni nadzor nad ACER‑ovom odlukom na temelju ovlasti koje su mu dodijeljene Uredbom br. 713/2009.

37. ACER je zagovarao, a i dalje zagovara, tvrdnju da je Odbor za žalbe nadležan tek za ograničen nadzor, koji obuhvaća samo procjenu očitih pogrešaka u ocjeni u pogledu složenih tehničkih i ekonomskih odluka.

38. Prema mojem mišljenju, tumačenje Općeg suda pravilno je. Njegovo tumačenje članaka 19. i 20. Uredbe br. 713/2009 čini mi se najprikladnijim.

39. To stajalište potvrđuje sama funkcija Odbora za žalbe, a potkrepljuju ga (ili mu se barem ne protive) drugi elementi prosudbe u pogledu njegova sastava, njegovih ovlasti, trajanja postupka i njegove usporedbe sa žalbenim tijelima drugih agencija Unije.

1. Funkcija i ciljevi Odbora za žalbe

40. Tijekom posljednjih godina došlo je do fenomena „agencifikacije” uprave Unije ( 21 ). U okviru tog postupka, u agencijama koje imaju ovlasti za donošenje pravnih akata koji utječu na pravnu situaciju pojedinaca osnovana su žalbena tijela. ACER je postupno dobivao ograničene ovlasti za odlučivanje i sposobnost donošenja odluka koje utječu na pravnu situaciju pojedinaca, iako je njegova glavna zadaća koordiniranje djelovanja DRT-â u području energetike ( 22 ). Ta okolnost objašnjava prvotno ustrojstvo Odbora za žalbe.

41. Konkretno, osnovano je, ako ne griješim u računici, osam takvih žalbenih tijela ( 23 ), koja ne slijede jedinstvenu metodu ( 24 ) i razlikuju se po strukturi, načinu funkcioniranja i ovlastima. Međutim, određena obilježja su im zajednička ( 25 ): – Riječ je o tijelima za upravno preispitivanje unutar agencija, koja su u određenoj mjeri neovisna. Ona nemaju sudsku prirodu, iako obavljaju gotovo sudske funkcije u kontradiktornim postupcima. – Sastoje se od pravnika i tehničkih stručnjaka, što im pruža veću sposobnost odlučivanja o žalbama protiv odluka koje obično sadržavaju znatnu količinu tehničkih elemenata. – Žalbe im mogu podnijeti adresati odluka agencija, kao i fizičke i pravne osobe na koje se te odluke izravno i osobno odnose. – Nadziru odluke koje proizvode učinke nad trećim osobama, u pogledu kojih im se dodjeljuje nadležnost na temelju pravila sekundarnog prava kojim su osnovana žalbena tijela. Područje njihove nadležnosti stoga je ograničeno. – Čine učinkovit, brz, dostupan, specijaliziran i povoljan mehanizam za zaštitu prava adresata i onih na koje se odnose odluke agencija.

42. Važnost nekih od tih žalbenih tijela neizravno je ojačana uvođenjem članka 58.a Statuta Suda Europske unije ( 26 ).

43. U skladu s tim člankom, dopuštanje žalbi podnesenih protiv presuda Općeg suda koje se odnose na odluku određenih žalbenih tijela ( 27 ) ovisi o dokazivanju njihove važnosti za jedinstvo, dosljednost ili razvoj prava Unije ( 28 ).

44. Slažem se s ocjenom Općeg suda (točka 51. pobijane presude) u pogledu toga da je osnivanje ACER‑ova Odbora za žalbe dio pokreta kojemu zakonodavac Unije daje prednost, koji predviđa uspostavljanje „žalbenog tijela” u okviru agencija Unije, i to kad je tim agencijama dano pravo odlučivanja o složenim tehničkim i znanstvenim pitanjima koja izravno utječu na pravnu situaciju dotičnih stranaka.

45. Kao što to pravilno ističe Opći sud, „[s]ustav žalbenog tijela čini […] odgovarajuće sredstvo za zaštitu prava potonjih [dotičnih stranaka], i to u kontekstu […] [u kojem] nadzor suda Unije treba biti ograničen na ispitivanje je li pri izvršavanju široke diskrecijske ovlasti nad činjeničnim elementima složenih znanstvenih, tehničkih i ekonomskih pitanja došlo do očite pogreške […]” ( 29 ).

46. Naime, smatram da ne bi imalo previše smisla da se u okviru djelovanja koje je obilježeno tehničkom i ekonomskom složenosti predmeta povjerenih svakoj agenciji u tim agencijama osnivaju žalbena tijela koja ne mogu ocjenjivati upravo tehničke i ekonomske aspekte odluka te agencije.

47. Točno je da nadzor suda Unije treba biti ograničen na ispitivanje je li pri izvršavanju široke diskrecijske ovlasti nad činjeničnim elementima složenih znanstvenih, tehničkih i ekonomskih pitanja došlo do očite pogreške ili do zlouporabe ovlasti. Međutim, taj nadzor, koji već provodi Opći sud, nije nadzor koji provodi Odbor za žalbe, čija mu specijalizacija omogućuje, kao što ću to objasniti u nastavku, da detaljnije ispita navedene aspekte i da iscrpno ocijeni sve elemente pobijane odluke ( 30 ).

48. Stoga smatram da se funkcija žalbenih tijela osnovanih u agencijama u pogledu nadzora nad složenim odlukama potonjih agencija načelno ne može izjednačiti s funkcijom sudova Unije. U suprotnom bi osnivanje žalbenih tijela bilo suvišno, odnosno bespotrebno bi se udvostručavale nadzorne funkcije koje imaju sudovi Unije.

49. Stoga se slažem s Općim sudom kad tvrdi da, „kada bi nadzor koji provodi Odbor za žalbe mogao biti samo ograničen, kada je riječ o složenim tehničkim i ekonomskim ocjenama, to bi značilo da Opći sud provodi ograničeni nadzor nad odlukom koja je sama rezultat ograničenog nadzora. Očito je da sustav ‚ograničenog nadzora nad ograničenim nadzorom’ ne nudi jamstva učinkovite sudske zaštite, na koju imaju pravo svi poduzetnici […]” ( 31 ).

2. Sastav Odbora za žalbe

50. Na temelju članka 18. stavka 1. Uredbe br. 713/2009 ( 32 ), članovi Odbora za žalbe biraju se među višim osobljem DRT-â ili drugih tijela koje ima odgovarajuće iskustvo u energetskom sektoru.

51. Na temelju članka 18. stavaka 2. i 3. Uredbe br. 713/2009 ( 33 ), mandat tih članova, koji su neovisni pri odlučivanju i koje ne obvezuju nikakve upute, traje pet godina, a može se produljiti.

52. Sastav Odbora za žalbe stoga ispunjava zahtjeve koji su nužni za provedbu potpunog i neograničenog nadzora nad ACER‑ovim odluka. Ako njegovi članovi moraju imati prethodno iskustvo u energetskom sektoru, to je zato što imaju (ili trebaju imati) tehnička znanja potrebna za iscrpno odlučivanje o žalbama. To je istaknuo Opći sud, s čime se slažem ( 34 ).

53. ACER tvrdi da više osoblje DRT-â nužno nema ta tehnička znanja i stručnost jer ocjene o složenim tehničkim i ekonomskim pitanjima provodi srednje osoblje DRT-â.

54. Taj mi se argument ne čini uvjerljivim. Da su članovi Odbora za žalbe izabrani bez potrebnog iskustva u energetskom sektoru i tehničkog znanja koje se zahtijeva, njihov odabir jednostavno ne bi bio u skladu s člankom 18. Uredbe br. 713/2009. Činjenica da ta znanja ima i „srednje osoblje” ne znači da ga više osoblje može ne imati.

55. Uostalom, sastav i profil članova Odbora za žalbe nisu izmijenjeni reformom provedenom Uredbom 2019/942, u čijim se člancima 25., 26. i 27. u biti preuzima članak 18. Uredbe br. 713/2009. Reforma je upravo namijenjena jačanju Odbora za žalbe kako bi učinkovitije obavljao svoje funkcije.

56. Ne smatram uvjerljivim ni ACER‑ov argument o utjecaju koji na spor ima sustav članova Odbora za žalbe koji su do 2019. svoju funkciju obavljali bez naknade i na počasnoj osnovi. ACER smatra da su u tom sustavu mogli obavljati druge poslove zbog kojih su imali manje vremena da se posvete Odboru za žalbe, pa je logično da su provodili samo ograničeni i brži nadzor nad odlukama Agencije.

57. Nepostojanje naknade za rad i neisključivost funkcije članova Odbora za žalbe do 2019. ne opravdava smanjenje njihovih funkcija nadzora. Ta se razmatranja mogu objasniti, među ostalim, ACER‑ovim manjim ovlastima za odlučivanje prije 2019. i osobito ograničenim brojem žalbi koje su se očekivale u skladu s početnim izračunima ( 35 ).

58. Povećanje broja predmeta dovelo je do toga da se za članove Odbora za žalbe trenutačno predviđa naknada ( 36 ) i da se kandidati, osim na temelju tehničkih znanja, odabiru na temelju većih zahtjeva u pogledu općih pravnih znanja ( 37 ).

59. Jačanje ljudskih resursa Odbora za žalbe u najboljem bi slučaju pokazivalo da njegov prvotni ustroj nije bio u potpunosti prikladan za ispunjavanje zadaća koje su mu povjerene Uredbom br. 713/2009 ( 38 ). Međutim, taj nedostatak ne potvrđuje da je Odbor za žalbe trebao odustati od svoje temeljne uloge kako bi se posvetio samo ograničenom nadzoru nad odlukama Agencije.

60. Povećanje ACER‑ovih ovlasti u okviru izmjene pravila Unije o energiji do koje je došlo nakon 2019. ( 39 ) (koja nisu primjenjiva na činjenice u ovom sporu), kao i reforma samog ACER‑a provedena Uredbom 2019/942, dovode do toga da se Odbor za žalbe jačanjem stavlja u položaj koji je prikladan za izvršavanje potpunog nadzora nad ACER‑ovim odlukama.

3. Trajanje postupka

61. ACER smatra da mu rok u kojem Odbor za žalbe treba donijeti odluku (od dva mjeseca, u skladu s člankom 19. stavkom 2. Uredbe br. 713/2009) ne dopušta da provede detaljno ispitivanje. Opći je sud počinio pogrešku koja se tiče prava jer je smatrao suprotno.

62. Ja se slažem s razmatranjima Općeg suda te smatram da prilikom tumačenja te odredbe nije počinio nikakvu pogrešku koja se tiče prava.

63. Točno je da je rok za odlučivanje o žalbi bio kratak ( 40 ) jer je u dva mjeseca trebalo provesti kontradiktorni postupak, u kojem su stranke mogle biti pozvane da podnesu očitovanja na podneske drugih stranaka i da usmeno iznesu svoja očitovanja pred Odborom za žalbe.

64. Međutim, trajanje roka, kao što to tvrdi Opći sud (točka 74. pobijane presude) nije dostatno za otkrivanje namjere zakonodavca da ograniči nadzor koji provodi Odbor za žalbe. Različiti argumenti potvrđuju suprotno: – Tehničko znanje i stručnost članova Odbora za žalbe omogućuju im lako razumijevanje žalbi i njihovo brzo rješavanje. – Člankom 19. Uredbe br. 713/2009 u biti se predviđa da Odbor za žalbe ispituje jesu li argumenti koje je iznio žalitelj takvi da dokazuju postojanje pogreške koja utječe na spornu odluku. Djelovanje Odbora za žalbe ograničeno je na ocjenu toga jesu li tužbeni razlozi koje je istaknula ta stranka prikladni da se dokaže da pobijana odluka sadržava pogreške. Mora provjeriti samo složene tehničke i ekonomske elemente koji se navode u tim razlozima. – Odbor za žalbe nema razloga provoditi ex novo kontrolu činjeničnih i pravnih elemenata ACER‑ove odluke. U tom se pogledu razlikuje od, primjerice, žalbenih tijela EUIPO‑a i CPVO‑a. – Na temelju članka 19. stavka 5. Uredbe br. 713/2009, Odbor za žalbe mogao je „izvršiti ovlasti koje […] [su] u nadležnosti Agencije ili […] predati slučaj nadležnom tijelu Agencije”. Stoga je mogao prihvatiti tužbu i predmet uputiti ACER‑u kako bi donio novu odluku.

65. To tumačenje ne dovodi u pitanje činjenica da je Uredbom 2019/942 rok za odlučivanje kojim raspolaže Odbor za žalbe produljio na četiri mjeseca ( 41 ). To produljenje samo pokazuje da je zakonodavac možda bio nerealan prilikom utvrđivanja roka od dva mjeseca u Uredbi br. 713/2009, ali se na temelju nje ne može zaključiti da je Odbor za žalbe morao primijeniti samo ograničen nadzor nad ACER‑ovim odlukama.

4. Ovlasti Odbora za žalbe

66. Člankom 19. stavkom 5. Uredbe br. 713/2009 predviđalo se, kao što sam to već istaknuo, da Odbor za žalbe izvršava ovlasti koje su u nadležnosti Agencije ili predaje slučaj nadležnom tijelu Agencije, koje obvezuje odluka Odbora za žalbe.

67. Kao što to pravilno ističe Opći sud (točka 54. pobijane presude),Odbor za žalbe mogao je, nakon što prihvati žalbu, preuzeti ACER‑ovu diskrecijsku ovlast kako bi ispitao omogućuju li mu elementi kojima raspolaže da donese vlastitu odluku, umjesto da predmet vrati ACER‑u na ponovno odlučivanje.

68. U skladu s člankom 20. stavkom 1. Uredbe br. 713/2009, pred Općim sudom treba pobijati odluku Odbora za žalbe, a ne ACER‑ovu odluku. To je bio slučaj u ovom predmetu: tužitelj nije mogao izravno pobijati ACER‑ovu odluku pred sudom Unije ( 42 ), kao što je to Opći sud objasnio u točki 58. pobijane presude.

69. To dvostruko utvrđenje potvrđuje činjenicu da Odbor za žalbe nije mogao ograničiti svoje postupanje na ograničeni nadzor ACER‑ove odluke, istovjetan sudskom nadzoru koji provodi sud Unije.

70. Kao što sam to već naveo, Odbor za žalbe ima tehnička znanja koja mu omogućuju da provodi potpuni nadzor nad ACER‑ovim odlukama koji nije ograničen na ocjenu očite pogreške. Taj potpuni nadzor naknadno omogućuje sudski nadzor koji provodi Opći sud.

71. Prethodna razmatranja nisu dovedena u pitanje nebitnom pogreškom koju Opći sud čini (točka 60. pobijane presude) kad upućuje na „eventualnu proturječnost” između ACER‑ove odluke od 5. listopada 2019. ( 43 ) i Uredbe br. 713/2009.

72. Ta ocjena Općeg suda nije točna jer je izmjena ACER‑ove odluke br. 1-2011 rezultat prethodnog donošenja Uredbe 2019/942. U članku 21. izmijenjene odluke br. 1-2011 samo se prenosi sadržaj članka 28. stavka 5. Uredbe 2019/942 ( 44 ). Navedena proturječnost stoga ne postoji.

73. Međutim, do te pogreške Općeg suda dolazi u razmatranju obiter dictum i odnosi se na regulatornu izmjenu koja se ne primjenjuje ratione temporis na spor. Stoga ne utječe na konačno rješenje u pogledu intenziteta nadzora koji provodi Odbor za žalbe.

5. Usporedba ACER‑ova Odbora za žalbe sa žalbenim tijelima drugih agencija Unije

74. Čini mi se da je usporedba između intenziteta nadzora ECHA‑ine Žalbene komisije i ACER‑ova Odbora za žalbe koju iznosi Opći sud prikladna kako bi na potonje tijelo primijenio svoju sudsku praksu koja se odnosi na razinu ispitivanja odluka koju provodi prvonavedeno tijelo.

75. Nakon što je preuzeo svoje stajalište u pogledu ECHA‑ine Žalbene komisije (točka 61. pobijane presude) ( 45 ), Opći sud tvrdi da se ono jednako može primijeniti na ACER‑ov Odbor za žalbe:

76. ACER‑ov prigovor na taj dio pobijane presude temelji se na razlikama u ciljevima, žalbenim postupcima (osobito rokovima za donošenje odluke) i sustavu članova osoblja ACER‑ova Odbora za žalbe i ECHA‑ine Žalbene komisije. Takve razlike poništile bi usporedbu Općeg suda.

77. Međutim, te razlike ne utječu na bit teze Općeg suda, koja se može primijeniti na ECHA‑inu Žalbenu komisiju i na ACER‑ov Odbor za žalbe: bilo bi protivno prirodi žalbenih tijela osnovanih u okviru agencija da provode nadzor ograničen na nadzor očite pogreške, a da ne izvršavaju potpunu procjenu složenih tehničkih, znanstvenih i ekonomskih ocjena iz pobijanih odluka.

78. Budući da mi se, s obzirom na sve navedeno, čini da ta teza Općeg suda ne sadržava nikakvu pogrešku koja se tiče prava, i taj se dio prvog žalbenog razloga može odbiti.

6. Podredni argument: nadzor koji je proveo Odbor za žalbe bio je potpun

79. Podredno, ACER ističe da je, čak i kad bi se prihvatilo (quod non) da Odbor za žalbe treba provoditi potpun nadzor koji nije ograničen na očite pogreške nad odlukama koje sadržavaju složene tehničke i ekonomske ocjene, Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kad je utvrdio da Odbor za žalbe nije proveo takav nadzor u ovom slučaju.

80. Međutim, tim podrednim argumentom ne uzima se u obzir činjenica da je sam Odbor za žalbe smatrao (točke 47. i 52. njegove odluke) da će provesti samo nadzor ograničen na očitu pogrešku u ocjeni u pogledu izuzeća koje je tražilo društvo Aquind.

81. Odbor za žalbe iznosi tu izričitu tvrdnju kao načelnu izjavu kojom se vodi njegova intervencija. Stoga nije bilo potrebno detaljno analizirati točke 70. do 74. i 94. do 98. ACER‑ove odluke kad je sam Odbor za žalbe započeo s tvrdnjom da će provesti nadzor ograničen na očitu pogrešku u ocjeni. Konačno, Opći sud nije počinio nikakvu pogrešku koja se tiče prava u tom pogledu.

82. S obzirom na prethodna razmatranja, ACER‑ov prvi žalbeni razlog treba odbiti.

VI. ACER‑ov drugi žalbeni razlog: povreda članka 17. stavka 1. točke (b) Uredbe (EZ) br. 714/2009

A. Pobijana presuda

83. Prema mišljenju Općeg suda, pristup koji je Odbor za žalbe primijenio u pogledu izuzeća nije bio opravdan ni s obzirom na Uredbu br. 714/2009 ni s obzirom na Uredbu TEN‑E. Tu je tvrdnju u bitnome temeljio na sljedećim argumentima: – Odbor za žalbe uveo je dodatni uvjet koji se ne nalazi među uvjetima navedenim u članku 17. Uredbe br. 714/2009. – Nijedna regulatorna odredba ne dovodi do zaključka da je zakonodavac dao prednost jednom sustavu u odnosu na drugi. Dva se sustava mogu primijeniti alternativno. – Ključni kriterij koji mora usmjeravati ispitivanje zahtjeva za izuzeće jest kriterij „razin[e] rizika koja je povezana s ulaganjem”, koji se predviđa člankom 17. stavkom 1. točkom (b) Uredbe br. 714/2009 i koji Odbor za žalbe nije primijenio. – Pokretanje postupka prekogranične raspodjele troškova nije jamstvo otklanjanja rizika koji se odnose na spojne vodove.

B. Argumenti stranaka

84. ACER prigovara Općem sudu da je počinio „temeljnu” pogrešku koja se tiče prava jer je presudio (osobito u točkama 105. i 106. pobijane presude) da se na temelju nikakve regulatorne odredbe ne može smatrati da je zakonodavac predvidio davanje prednosti sustavu iz Uredbe TEN‑E u odnosu na sustav izuzeća iz Uredbe br. 714/2009.

85. Ta pogreška koja se tiče prava proizlazi iz neprikladnog tumačenja Općeg suda u pogledu odnosa između članka 12. Uredbe TEN‑E i članka 17. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 714/2009. Tekst, cilj i kontekst potonje uredbe, kao i one koja joj je prethodila, Uredbe (EZ) br. 1228/2003 ( 46 ) navode ACER na zaključak da se Uredbom TEN‑E uspostavlja opći sustav, a Uredbom br. 714/2009 sustav izuzeća, koji treba tumačiti usko. Nije riječ o jednakovrijednim sustavima među kojima promotori projekata mogu slobodno birati, kao što to tvrdi Opći sud.

86. Druga se pogreška koja se tiče prava, a koju ACER kritizira u pobijanoj presudi (točke 101. do 104.), odnosi na tvrdnju da se eventualno financiranje na temelju članka 12. Uredbe TEN‑E, iako može biti relevantan kriterij za utvrđivanje rizika povezanog s ulaganjem, ne može smatrati neophodnim uvjetom za dobivanje izuzeća ( 47 ).

87. ACER smatra da je nedostupnost dostatne financijske potpore u okviru reguliranog sustava osnovni element za utvrđivanje toga je li rizik ulaganja obuhvaćen, tako da je ta analiza implicitno sadržana u članku 17. stavku 1. točki (b) Uredbe br. 714/2009 i nije dodatni uvjet za dodjelu izuzeća za novi spojni vod.

88. Naposljetku, ACER smatra da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava (točke 108. i 109. pobijane presude) kad je tvrdio da se društvu Aquind ne može uskratiti izuzeće iz članka 17. Uredbe br. 714/2009 na temelju pretpostavke da bi zahtjev za potporu u skladu s člankom 12. Uredbe TEN‑E doveo do dodjele financijske prednosti koja bi poništila rizik.

89. Prema ACER‑ovu mišljenju, mogućnost financiranja spojnog voda na temelju prekogranične raspodjele troškova nije bila hipotetska, nego se temeljila na kvalifikaciji Aquindova spojnog voda kao projekta od zajedničkog interesa, kao i na analizi troškova, kapaciteta i prednosti koju je proveo ACER. Upravo se takva analiza rizika nalaže člankom 17. stavkom 1. točkom (b) Uredbe br. 714/2009 kako bi se utvrdilo mogu li se financijski rizici u pogledu spojnog voda ograničiti drugim sredstvima koja nisu odobravanje izuzeća od općeg sustava.

90. Društvo Aquind osporava ACER‑ove argumente i smatra da Opći sud nije počinio nijednu pogrešku koja se tiče prava, a koja mu se stavlja na teret.

C. Ocjena

91. Radi boljeg razumijevanja problema bilo bi dobro, kao prvo, objasniti odnos između dvaju sustava financiranja, a potom ispitati argumente iz tog drugog žalbenog razloga.

1. Financiranje električnih spojnih vodova

92. Transeuropski električni spojni vodovi jednosmjerne struje ključna su infrastruktura za razvoj europskog tržišta električne energije ( 48 ). Oni povezuju nacionalne sustave električne energije, jamče opskrbu električnom energijom i izbjegavaju njihovu izolaciju, potičući pritom stvaranje integriranog europskog tržišta električne energije uz više konkurencije i bolje cijene za potrošače ( 49 ).

93. Električni spojni vodovi opsežni su i tehnološki složeni radovi koji zahtijevaju veliko ulaganje i više godina kako bi se završili. Ta obilježja objašnjavaju donošenje Uredbe TEN‑E i uspostavljanje instituta projekata od zajedničkog interesa kao načina njihova financiranja ( 50 ).

94. U članku 1. Uredbe TEN‑E ( 51 ) upućuje se na utvrđivanje projekata od zajedničkog interesa potrebnih za provedbu prioritetnih koridora i područja u pogledu transeuropske energetske infrastrukture. Osim utvrđivanja i provedbe tih projekata, Uredbom TEN‑E predviđaju se pravila za njihovo lakše i brže odobravanje te osiguravanje sudjelovanja javnosti u tim projektima.

95. U ovom je predmetu osobito relevantan članak 12. Uredbe TEN‑E kojim se utvrđuju pravila i smjernice za prekograničnu raspodjelu troškova, uzimajući u obzir rizike za projekte od zajedničkog interesa.

96. U skladu s člankom 12. stavcima 3., 4., 5. i 6. Uredbe TEN‑E: – Čim se projekt koji je obuhvaćen kategorijama predviđenima u Prilogu II.1. točkama (a), (b) i (d) i Prilogu II.2. dovoljno razvije, promotor ili promotori projekta podnose svim dotičnim DRT‑ima „zahtjev za ulaganje […] [koji] uključuje zahtjev za prekograničnu raspodjelu troškova”. – Nakon savjetovanja s promotorom ili promotorima projekta, DRT‑i donose „usklađene odluke o raspodjeli troškova ulaganja koje snosi svaki operator sustava za projekt, kao i njihovo uvrštenje u tarife”. – DRT‑i obavješćuju ACER o „odluci o raspodjeli troškova bez odlaganja zajedno sa svim relevantnim informacijama u vezi s tom odlukom”. – Ako DRT‑i ne postignu dogovor o zahtjevu za ulaganje u roku od šest mjeseci, o tome odmah obavješćuju ACER, koji može donijeti „odluku o zahtjevu za ulaganje uključujući prekograničnu raspodjelu troškova […] kao i načinu na koji se trošak ulaganja odražava u tarifama”.

97. Uredba TEN‑E donesena je 2013., a u pravu Unije ranije nije postojao jednakovrijedan propis kojim bi se predviđao sličan sustav financiranja transeuropske energetske infrastrukture ( 52 ).

98. Stoga se člankom 12. stavkom 9. predviđa da se „[o]vaj […] članak ne primjenjuje na projekte od zajedničkog interesa koji su izuzeti [ ( 53 )]: […] (b) iz članka 16. stavka 6. Uredbe […] br. 714/2009 […] u skladu s člankom 17. Uredbe […] br. 714/2009; […]; ili (d) na temelju članka 7. Uredbe […] br. 1228/2003”.

99. Na isti način treba tumačiti članak 13. stavak 1. drugi podstavak Uredbe TEN‑E, koji se odnosi na poticaje za tu vrstu transeuropske energetske infrastrukture.

100. Cilj tog skupa pravila nije utvrditi alternativnu primjenu reguliranog sustava financiranja električnih spojnih vodova i sustava izuzeća.

101. Člankom 12. stavkom 9. i člankom 13. stavkom 1. drugim podstavkom Uredbe TEN‑E nastoji se spriječiti da se električni spojni vodovi koji su obuhvaćeni sustavom izuzeća na temelju članka 17. Uredbe br. 714/2009 (i članka 7. Uredbe br. 1228/2003) mogu prijaviti za financiranje iz općeg sustava uspostavljenog člankom 12. Uredbe TEN‑E.

102. Međutim, za nove električne spojne vodove izgrađene nakon stupanja na snagu Uredbe TEN‑E, njezini članak 12. stavak 9. i članak 13. stavak 1. drugi podstavak nisu relevantni jer je riječ o pravilima koja bi se mogla kvalificirati kao „prijelazna” ( 54 ).

103. Odnos između reguliranog sustava i sustava izuzeća potkrijepljen je pripremnim aktima Uredbe br. 1228/2003, koje Opći sud nije uzeo u obzir. Sud je te pripremne akte uzeo u obzir za tumačenje članaka 16. i 17. Uredbe br. 714/2009 ( 55 ).

104. Naime, u zajedničkom stajalištu Vijeća u pogledu donošenja Uredbe br. 1228/2003 navodi se sljedeća izjava Komisije o sustavu izuzeća: „Komisija naglašava svoju namjeru uskog tumačenja tog izuzeća kako bi se osiguralo da je ono ograničeno na nužni minimum, posebno u pogledu svojeg trajanja i relevantnog kapaciteta projekta na koji se to izuzeće odnosi, kako bi se ispunio cilj financiranja ulaganja iznimno visoke razine rizika” ( 56 ). Usko tumačenje izuzeća i žalbe na njega u vrlo ograničenim situacijama ponavlja se u točki C. podtočki 4 zajedničkog stajališta ( 57 ).

105. Komisijina Glavna uprava za energiju i promet objavila je napomenu za tumačenje Uredbe br. 1228/2003 kako bi se DRT‑ima olakšala primjena te uredbe, u kojoj zagovara iznimnost tog sustava izuzeća ( 58 ). Isto je učinjeno u radnom dokumentu koje su službe Komisije sastavile 2009. ( 59 ).

106. Pripremni akti i dokumenti s objašnjenjima Komisije upućuju na iznimnost sustava izuzeća iz članka 17. Uredbe br. 714/2009 i njegovu podrednu primjenu u odnosu na opći sustav financiranja električnih spojnih vodova iz Uredbe TEN‑E.

2. Analiza žalbenog razloga

107. Prema mojem mišljenju, rasuđivanje Općeg suda sadržava pogrešku koja se tiče prava, osobito u točkama 105. i 106. pobijane presude, jer se njime na istu razinu postavljaju dva različita pravna sustava. Kao što sam to već istaknuo: – Uredbom TEN‑E uspostavlja se opći sustav za financiranje spojnih vodova koji su projekti od zajedničkog interesa. – Suprotno tomu, pravila o izuzeću iz članka 17. Uredbe br. 714/2009 čine sustav izuzeća, tako da se promotorima ne daje pravo da odaberu primjenjuje li se na njihov projekt jedan ili drugi od tih dvaju sustava.

108. Načelno, promotori električnog spojnog voda klasificiranog kao projekt od zajedničkog interesa moraju, kako bi postigli financijsku održivost, dopustiti da se na njih primijeni opći sustav (ili regulirani, kako ga naziva ACER) iz Uredbe TEN‑E, koji se osobito navodi u njezinu članku 12.

109. Ako ne dobiju potporu u obliku prekogranične raspodjele troškova, promotori mogu, ovisno o slučaju, dokazati da je njihov projekt na razini financijskog rizika koja opravdava odobravanje izuzeća iz članka 17. Uredbe br. 714/2009.

110. Međutim, ponavljam da promotori ne mogu izravno odabrati iznimni sustav izuzeća, čime bi se narušio odnos tog sustava i općeg sustava financijske potpore za nove spojne vodove. Na temelju te veze: – Sustav izuzeća podrazumijeva privremeno odstupanje od općih načela kojima se uređuje korištenje prihodima, razdvajanje prijenosnog sustava i operatora prijenosnog sustava, kao i pristup treće strane prijenosnom ili distribucijskom sustavu, što su ključni čimbenici za liberalizaciju tržišta električne energije Unije. – Opći sustav potpore za transnacionalnu energetsku infrastrukturu iz Uredbe o TEN‑E upravo je osmišljen kako bi se izbjegla izuzeća promotora tih projekata koja podrazumijevaju ograničavanje slobode tržišnog natjecanja na tržištu električne energije Unije. – Samo ako se ekonomska održivost ne može ostvariti posredstvom općeg sustava financijske potpore, logično je iznimno odobriti izuzeće iz članka 17. Uredbe br. 714/2009.

111. Nova pogreška koja se tiče prava, koja je osobito uočljiva u točkama 101. i 102. pobijane presude, proizlazi iz tog pogrešnog shvaćanja odnosa između tih dvaju sustava. U tim točkama Opći sud zagovara tvrdnju da Odbor za žalbe nije mogao podnošenje prethodnog zahtjeva za financijsku potporu, na temelju članka 12. Uredbe TEN‑E, pretvoriti u uvjet za utvrđivanje rizika povezanog s ulaganjem.

112. Točno je da nedostupnost financijske potpore dovodi do ekonomskog rizika koji može ugroziti izgradnju spojnog voda. Kao što to priznaje sam Opći sud, ACER mora uzeti u obzir taj čimbenik prilikom primjene uvjeta postojanja rizika povezanog s ulaganjem kojim se opravdava izuzeće od reguliranog sustava, predviđenog u članku 17. stavku 1. točki (b) Uredbe br. 714/2009.

113. ACER‑ovu provjeru postojanja financijske potpore u okviru općeg sustava stoga treba provesti kako bi se provjerio rizik te dodijelilo ili odbilo izuzeće ( 60 ). ACER je to i učinio, a njegov Odbor za žalbe potvrdio je usklađenost tog ispitivanja sa zahtjevima iz članka 17. stavka 1. Uredbe br. 714/2009.

114. Međutim, ne može se prihvatiti, kao što je to Opći sud pogrešno ocijenio, da ACER takvim pristupom dodaje novi uvjet onima već utvrđenima u članku 17. stavku 1. Uredbe br. 714/2009 za dodjelu izuzeća.

115. Štoviše, ACER i njegov Odbor za žalbe nisu zahtijevali od društva Aquind da podnese zahtjev za financiranje u okviru reguliranog sustava. Samo su ocijenili u kojoj bi mjeri ekonomski rizik izgradnje Aquindova spojnog voda bio smanjen da je financiranje odobreno u okviru reguliranog sustava. Osim procjene troškova i koristi te drugih elemenata ACER je ocijenio ( 61 ) je li ispunjen zahtjev prema kojem „razina rizika koji je povezan s ulaganjem mora biti takva da do ulaganja ne bi došlo da nije odobreno izuzeće”.

116. Stoga smatram da je ACER‑ova analiza, koju je potvrdio njegov Odbor za žalbe, bila prikladna i da ne podrazumijeva, suprotno onom što je utvrdio Opći sud, uvođenje uvjeta koji nije naveden među uvjetima iz članka 17. stavka 1. Uredbe br. 714/2009 za odobravanje izuzeća.

117. Razmatranje Općeg suda iz točaka 107. do 110. pobijane presude sadržava pogrešku u istom smislu. Ovo su njegova dva glavna argumenta: – Odbor za žalbe i ACER uglavnom su se temeljili na hipotetskim razmatranjima, odnosno na „mogućnosti” da zahtjev na temelju članka 12. Uredbe TEN‑E dovede do financijske potpore za društvo Aquind i na činjenici da se „ne može isključiti” da bi povoljna odluka na osnovi te odredbe pružila dovoljno jamstvo potencijalnim ulagačima. Prednost financijske potpore u okviru reguliranog sustava ne može se temeljiti samo na pretpostavci ili biti predstavljena kao utvrđena činjenica. – Mogućnost dobivanja financijske potpore na osnovi članka 12. Uredbe TEN‑E ne omogućuje automatsko isključenje postojanja financijskog rizika povezanog s ulaganjem. Pokretanje postupka prekogranične raspodjele troškova nije jamstvo otklanjanja ukupnih rizika koji se odnose na spojne vodove.

118. Prvi argument ne čini mi se uvjerljivim. Klasifikacija Aquindova spojnog voda kao projekta od zajedničkog interesa omogućila je njegovo financiranje u okviru reguliranog sustava prekogranične raspodjele troškova i poticaja iz Uredbe TEN‑E. Stoga su ACER i njegov Odbor za žalbe mogli smatrati da je to financiranje dostupno društvu Aquind, samo da ga je zatražilo ( 62 ).

119. U svakom slučaju, analiza „razin[e] rizika koja je povezana s ulaganjem”, predviđena u članku 17. stavku 1. točki (b) Uredbe br. 714/2009, obvezivala je ACER da ocijeni je li financijski rizik projekta mogao biti smanjen primjenom drugih sredstava financiranja koja se općenito primjenjuju i kojima se daje prednost u odnosu na dodjelu izuzeća. Ponavljam da je potonje izuzeće, zbog svoje prirode iznimnog sustava, „zadnje” rješenje jer ima negativan utjecaj na liberalizaciju zajedničkog tržišta električne energije.

120. Ni drugi argument Općeg suda ne čini mi se uvjerljivim. Činjenica (koja je točna) da opći sustav financiranja iz Uredbe TEN‑E nije jamstvo za uklanjanje svih rizika kojima su izloženi spojni vodovi ne može dovesti do dodjele izuzeća iz članka 17. Uredbe br. 714/2009.

121. Bilo bi dovoljno da promotri projekta od zajedničkog interesa, kao što je Aquindov spojni vod, ne zahtijevaju potporu iz reguliranog sustava kako bi povećali financijski rizik svojeg projekta i tako „prisilili” na dodjelu izuzeća. U konačnici bi mogli birati između dvaju sustava potpore za tu vrstu infrastruktura koje nisu na istoj razini. Prethodno analizirana temeljna pogreška Općeg suda ponovno se pojavljuje u tom obrazloženju iz pobijane presude.

122. Osim toga, analiza „razin[e] rizika koja je povezana s ulaganjem” automatski bi bila provedena te bi sam uvjet iz članka 17. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 714/2009 izgubio smisao ako bi se smatralo da eventualna kašnjenja i nesigurnosti u pogledu dodjele financijske potpore u okviru općeg sustava iz Uredbe TEN‑E omogućuju dodjelu izuzeća.

123. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da prihvati taj žalbeni razlog jer je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava prilikom tumačenja članka 17. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 714/2009, u vezi s člankom 12. Uredbe TEN‑E.

VII. Protužalba društva Aquind

124. Osim što osporava ACER‑ovu žalbu, društvo Aquind podnijelo je protužalbu u kojoj iznosi zahtjeve navedene u točki 19. ovog mišljenja.

125. Budući da predlažem Sudu da odbije ACER‑ov prvi žalbeni razlog i potvrdi presudu Općeg suda u dijelu u kojem se njome poništava odluka Odbora za žalbe, nije potrebna posebna analiza protužalbe društva Aquind.

126. Naime, pobijanu presudu u žalbenom postupku treba potvrditi odbijanjem prvog žalbenog razloga, čak i ako se drugi prihvati. Time se potvrđuje potpuno poništenje odluke Odbora za žalbe zbog primjene nadzora ograničenog na očitu pogrešku. Nije ni potrebno ni preporučljivo da Sud ispituje ikakav drugi dodatni razlog za poništenje te odluke, kao što to zahtijeva društvo Aquind. Stoga njegovu protužalbu treba odbiti.

VIII. Nevraćanje predmeta Općem sudu na ponovno odlučivanje

127. U skladu s člankom 61. Statuta Suda, ako je žalba osnovana, Sud ukida odluku Općeg suda. Može sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta ili može vratiti predmet na odlučivanje Općem sudu.

128. Nije nužno da Sud vrati predmet na odlučivanje Općem sudu nakon što je potvrdio njegovu presudu u dijelu u kojem se njome u potpunosti poništava odluka ACER‑ova Odbora za žalbe.

129. Na tom je Odboru za žalbe da postupi u skladu s presudom Općeg suda u skladu s pojašnjenjima koja je Sud dao u žalbenom postupku, što znači da treba zanemariti tu presudu u pogledu odnosa između članka 17. Uredbe br. 714/2009 i članka 12. Uredbe TEN‑E.

130. Prihvaćanje drugog žalbenog razloga ne zahtijeva vraćanje predmeta Općem sudu na ponovno odlučivanje jer, kao što sam to već naglasio, nije bilo nužno da on odluči o odnosu između članka 17. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 714/2009 i članka 12. Uredbe TEN‑E.

IX. Troškovi

131. U skladu s člankom 138. stavkom 3. Poslovnika Suda, koji je primjenjiv na žalbeni postupak na temelju njegova članka 184., ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, svaka od njih snosi vlastite troškove.

132. Budući da predlažem da se ACER‑ov prvi žalbeni razlog odbije, u skladu sa zahtjevom društva Aquind, a da se drugi žalbeni razlog prihvati, svaka stranka trebala bi snositi vlastite troškove. Istu podjelu troškova valja primijeniti na protužalbu, koja je usko povezana sa žalbom.

X. Zaključak

133. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da: 1. odbije ACER‑ov prvi žalbeni razlog; 2. prihvati ACER‑ov drugi žalbeni razlog; 3. u cijelosti odbije protužalbu društva Aquind; 4. naloži da ACER i društvo Aquind snose vlastite troškove.

( 1 ) Izvorni jezik: španjolski

( 2 ) Presuda od 18. studenoga 2020., Aquind/ACER (T‑735/18, EU:T:2020:542). U daljnjem tekstu: pobijana presuda.

( 3 ) Njegovo je pravno uređenje utvrđeno u Uredbi (EZ) br. 713/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o osnivanju Agencije za suradnju energetskih regulatora (SL 2009., L 211, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 1., str. 253.). Ta je uredba stavljena izvan snage Uredbom (EU) 2019/942 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o osnivanju Agencije Europske unije za suradnju energetskih regulatora (SL 2019., L 158, str. 22.).

( 4 ) U pogledu Žalbene komisije Europske agencije za kemikalije (ECHA) vidjeti presude Općeg suda od 20. rujna 2019., BASF Grenzach/ECHA (T‑125/17, EU:T:2019:638) i Njemačka/ECHA (T‑755/17, EU:T:2019:647).

( 5 ) Vidjeti opsežnu analizu sudske prakse iz djela Chamon, M.; Volpato, A. i Eliantonio, M. (ur.): Boards of Appeal of EU Agencies: Towards Judicialization of Administrative Review?, Oxford University Press, 2022.

( 6 ) Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uvjetima za pristup mreži za prekograničnu razmjenu električne energije i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1228/2003 (SL 2009., L 211, str. 15.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 4., str. 8.)

( 7 ) Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 17. travnja 2013. o smjernicama za transeuropsku energetsku infrastrukturu te stavljanju izvan snage Odluke br. 1364/2006/EZ i izmjeni uredaba (EZ) br. 713/2009, (EZ) br. 714/2009 i (EZ) br. 715/2009 (SL 2013., L 115, str. 39.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 228.). Poznata kao Uredba o transeuropskim energetskim mrežama (u daljnjem tekstu: Uredba TEN‑E).

( 8 ) Preuzimam verziju tog članka koja je bila na snazi u vrijeme spora. Ona odgovara članku 28. Uredbe 2019/942, čijim se stavkom 5. utvrđuje da „Odbor za žalbe može potvrditi odluku ili može vratiti predmet na ponovno odlučivanje nadležnom tijelu ACER‑a. To tijelo je obvezano odlukom Odbora za žalbe”.

( 9 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 2003/54/EZ (SL 2009., L 211, str. 55.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 4., str. 29.)

( 10 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 2003/55/EZ (SL 2009., L 211, str. 94.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 39.)

( 11 ) Osim toga, ACER je istog dana podnio zahtjev za privremenu pravnu zaštitu radi suspenzije izvršenja pobijane presude, pri čemu je tvrdio da postoji rizik za pravo Unije i unutarnje energetsko tržište. Potpredsjednica Suda odbila je taj zahtjev rješenjem od 16. srpnja 2021.ACER/Aquind (C‑46/21 P‑R, neobjavljeno, EU:C:2021:633) jer je teška i nepopravljiva šteta na koju se ACER pozivao prestala postojati te je postala hipotetska u trenutku kad je Odbor za žalbe odbacio kao nedopušten zahtjev društva Aquind u svojoj odluci A-001‑2018_R od 4. lipnja 2021.

( 12 ) Odluka A-001‑2018_R od 4. lipnja 2021. U toj je odluci Odbor za žalbe utvrdio da zbog povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije nije moguće primijeniti Uredbu br. 714/2009 ni Uredbu TEN‑E na nove elektroenergetske interkonekcije između te zemlje i države članice Unije. Društvo Aquind protiv te je odluke Općem sudu podnijelo tužbu za poništenje T‑492/21, koja je još u tijeku.

( 13 ) Delegirana uredba Komisije od 31. listopada 2019. o izmjeni Uredbe (EU) br. 347/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u vezi s popisom projekata od zajedničkog interesa Unije (SL 2020., L 74, str. 1.). Društvo Aquind je 21. svibnja 2020. podnijelo tužbu za poništenje protiv te delegirane uredbe, povodom koje se vodi postupak pred Općim sudom (predmet T‑295/20, Aquind i dr./Komisija). Prethodno ga je pobijalo prije objave, ali je njegova tužba odbačena kao nedopuštena rješenjem Općeg suda od 5. ožujka 2021., Aquind i dr./Komisija (T‑885/19, EU:T:2021:118), koje je potvrđeno presudom Suda od 1. kolovoza 2022., Aquind i dr./Komisija (C‑310/21 P, EU:C:2022:615), donesenom povodom žalbe.

( 14 ) Samo za obveze iz članka 19. stavaka 2. i 3. Uredbe (EU) 2019/943 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o unutarnjem tržištu električne energije (SL 2019., L 158, str. 54.)

( 15 ) U točki 91. pobijane presude utvrđuje se: „S obzirom na navedeno, zbog razloga povezanih s dobrim sudovanjem, Opći sud smatra svrsishodnim ispitati četvrti razlog, koji se temelji na pogrešnom tumačenju veze koja postoji između članka 17. stavka 1. Uredbe br. 714/2009 i članka 12. Uredbe [TEN‑E]”. Moje isticanje

( 16 ) Točka 51. pobijane presude

( 17 ) Točke 52. do 58. pobijane presude

( 18 ) Točke 59. i 60. pobijane presude

( 19 ) Točke 61. do 70. pobijane presude

( 20 ) U točki 66. pobijane presude navodi se da je „[…] na ACER‑u da poduzme sve potrebne interne organizacijske mjere radi mobilizacije sredstava stavljenih na njegovo raspolaganje u svrhu ispunjenja njegovih ciljeva, kako su definirani Uredbom br. 713/2009”.

( 21 ) Everson, M., Monda, C. i Vos, E. (ur.): European Agencies in Between Institutions and Member States, Wolters Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2014.; Chamon, M.: EU Agencies: Legal and Political Limits to the Transformation of the EU Administration, Oxford University Press, 2016.; Alberti, J.: Le agenzie dell’Unione europea, Giuffrè, Milano, 2018.; Vos, E.: EU Agencies, Common Approach and Parliamentary Scrutiny, European Parliament, 2018.

( 22 ) Vidjeti analizu u Tovo, C.: „The Boards of Appeal of Networked Services Agencies: Specialized Arbitrators of Transnational Regulatory Conflicts?”, u Chamon, M.; Volpato, A. i Eliantonio, M., op. cit., str. 36. do 40.; kao i Jankovich, K.: „La réforme de l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie: une évolution sans révolution”, Revue du droit de l’Union européenne, 2019., br. 3, str. 69. do 85.

( 23 ) Žalbena tijela Ureda Europske unije za intelektualno vlasništvo (EUIPO), Ureda Zajednice za biljnu raznolikost (CVPO), Europske agencije za sigurnost zračnog prometa (AESA), Europske agencije za kemikalije (ECHA), Agencije za suradnju energetskih regulatora (ACER), Jedinstvenog sanacijskog odbora (SRB), Agencije Europske unije za željeznice (ERA), a tri europska nadzorna tijela (Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo (EBA), Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala (ESMA) i Europsko nadzorno tijelo za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje (EIOPA)) dijele jedan Odbor za žalbe.

( 24 ) U Zajedničkoj izjavi i Zajedničkom pristupu Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije o decentraliziranim agencijama od 19. srpnja 2012., https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑11450‑2012-INIT/en/pdf, o neovisnosti i nepristranosti članova žalbenih tijela govori se tek u točki 21. Zajedničkog pristupa.

( 25 ) Među bogatom literaturom o žalbenim tijelima agencija, vidjeti različite priloge iz zajedničke knjige koju su napisali Chamon, M., Volpato, A. i Eliantonio, M., op. cit.; Chirulli, P.: Non‑Judicial Remedies and EU Administration Protection of Rights versus Preservation of Autonomy, Routledge, 2021.; De Lucia, L.: „Specialised Adjudication in EU Administrative Law: the Boards of Appeal of EU Agencies”, European Law Review 2015., str. 832. do 857.

( 26 ) Uredba (EU) 2019/629 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. travnja 2019. o izmjeni Protokola br. 3 o Statutu Suda Europske unije (SL 2019., L 111, str. 1.)

( 27 ) Konkretno, žalbenih tijela EUIPO‑a, CPVO‑a, ECHA‑e, ESA‑e i tijela osnovana nakon 1. svibnja 2019. u bilo kojem drugom uredu ili agenciji Unije.

( 28 ) Nije isključeno da se u budućnosti mehanizam dopuštanja žalbi proširi na presude Općeg suda u kojima se pak odlučivalo o odlukama žalbenih tijela drugih agencija čiji je položaj sličan položaju agencija iz članka 58.a Statuta Suda Europske unije. Ustroj ACER‑ova Odbora za žalbe sličan je ustroju žalbenih tijela agencija navedenih u tom članku. Vidjeti De Lucia, L.: „The Shifting State of Rights Protection vis-à-vis EU Agencies: a Look at Article 58a of the Statute of the Court of Justice of the European Union”, European Law Review, 2019., str. 812. do 816.

( 29 ) Točka 51. pobijane presude

( 30 ) Tovo, C. u tom smislu ističe: „the added value of BoAs with respect to the proper functioning of the EU system of legal remedies, however, resides precisely in guaranteeing an in‑depth control of the merits of the decisions of the agencies, which, as atypical implementing acts of a technical nature, are necessarily subject to a limited judicial review before the CJEU” (u Tovo, C.: „The Boards of Appeal of Networked Services Agencies: Specialized Arbitrators of Transnational Regulatory Conflicts?”, u Chamon, M.; Volpato, A. i Eliantonio, M., op. cit., str. 55.).

( 31 ) Točka 58. pobijane presude

( 32 )

( 33 ) U istom pogledu vidjeti članke 1. do 4. odluke br. 1-2011 ACER‑ova Odbora za žalbe od 1. prosinca 2011. kojom je donesen Poslovnik Odbora za žalbe, dostupne na: https://extranet.acer.europa.eu/en/The_agency/Organisation/Board_of_Appeal/BoA_Public_Docs/BoA%20minutes%20FINAL%20.pdf. Tekst izmijenjen 5. listopada 2019. dostupan je na https://acer.europa.eu/en/The_agency/Organisation/Board_of_Appeal/BoA_Public_Docs/Rules%20of%20Procedure_for%20publication.pdf.

( 34 ) Točka 53. pobijane presude: „[z]akonodavac Unije je […] namjeravao ACER‑ovu Odboru za žalbe dati potrebnu stručnost kako bi on sam mogao provoditi ocjene o složenim činjeničnim elementima tehničke i ekonomske prirode koji se odnose na energiju”.

( 35 ) Naime, prije nego što je paket Čista energija iz 2019. stupio na snagu, Odboru za žalbe podnesena je tek jedna žalba 2017. i dvije 2018. 2019. ih je već bilo šest, 2020. devet, a 2021. jedanaest. Vidjeti https://acer.europa.eu/the‑agency/organisation‑and‑bodies/board‑of‑appeal/boa‑decisions.

( 36 ) Vidjeti odluku br. 17/2019 ACER‑ova Upravnog odbora od 26. rujna 2019.

( 37 ) To se tvrdi u Programming Document 2021 – 2023, prosinac 2020., http://documents.acer.europa.eu/en/The_agency/Mission_and_Objectives/Documents/Programming%20Document%20-%202021‑2023 %20-%20European%20Union%20Agency%20for%20the%20Cooperation%20of%20Energy%20Regulators.pdf, (str. 33).

( 38 ) ACER priznaje tu okolnost u dokumentu navedenom u prethodnoj bilješci (str. 160.).

( 39 ) Paket Čista energija sadržava, među ostalim, Uredbu 2019/942.

( 40 ) Taj kratki rok u skladu je s ciljem navedenim u uvodnoj izjavi 19. Uredbe 713/2009 da se zainteresiranim strankama „radi ekonomičnosti postupka […] [dodijeli] pravo žalbe Odboru za žalbe […]”.

( 41 ) Članak 28. stavak 2. Uredbe 2019/942. Vrlo je mali broj predmeta pred Odborom za žalbe tijekom prvih godina bio u skladu s tako kratkim rokom za donošenje odluke, ali se on zbog povećanja broja slučajeva od 2018. produljio s dva na četiri mjeseca.

( 42 ) Novim člankom 29. Uredbe 2019/942 sad se jasnije propisuje da se „[t]užbe za poništenje odluka koje je ACER donio u skladu s ovom Uredbom i tužbe zbog nepostupanja u propisanim rokovima mogu se podnijeti Sudu tek nakon što su iscrpljene sve mogućnosti žalbenog postupka iz članka 28.”.

( 43 ) Tom je odlukom izmijenjen članak 20. odluke br. 1-2011 kojom je donesen Poslovnik Odbora za žalbe. U (novom) članku 21. izmijenjene odluke, kojim se zamjenjuje članak 20., ističe se da Odbor za žalbe samo potvrđuje odluke Agencije ili predaje slučaj ACER‑ovu nadležnom tijelu.

( 44 ) Članak 28. stavak 5. Uredbe 2019/942 na neki način olakšava rad Odbora za žalbe, koji „može potvrditi odluku ili može vratiti predmet na ponovno odlučivanje nadležnom tijelu” ACER‑a.

( 45 )

( 46 ) Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2003. o uvjetima za pristup mreži za prekograničnu razmjenu električne energije (SL 2003., L 176, str. 1.)

( 47 ) Prema mišljenju Općeg suda, Odbor za žalbe je podnošenje prethodnog zahtjeva za financijsku potporu, na temelju članka 12. Uredbe TEN‑E, pretvorio u „zasebni uvjet za dokazivanje rizika povezanog s ulaganjem”, ali taj pristup nije opravdan ni na temelju Uredbe br. 714/2009 ni Uredbe TEN‑E.

( 48 ) U točki 57. presude od 11. ožujka 2020., Baltic Cable (C‑454/18, EU:C:2020:189), navodi se: „Kao što to proizlazi iz članka 1. točke (a) Uredbe br. 714/2009, navedena dodjela interkonekcijskog kapaciteta predmet je usklađenih načela koja trebaju omogućiti utvrđivanje poštenih pravila za prekograničnu razmjenu električne energije te tako povećati konkurentnost na unutarnjem tržištu električne energije.”

( 49 ) Vidjeti Report of the Commission Expert Group on electricity interconnection: “Towards a sustainable and integrated Europe”, studeni 2017., https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/report_of_the_commission_expert_group_on_electricity_interconnection_targets.pdf, str. 10. do 14.

( 50 ) Od 2014. do 2020. instrument financiranja pod nazivom Instrument za povezivanje Europe pridonio je financiranju 107 projekata od zajedničkog interesa, čiji je ukupni proračun iznosio 4,7 milijardi eura. Gotovo dvije trećine tog iznosa upotrijebljene su u projektima prijenosa i skladištenja električne energije, kao i u pametnim elektroenergetskim mrežama. Vidjeti podatke u European Commission: Connecting Europe Facility. Energy. Supported actions 2014‑2020, May 2021, https://cinea.ec.europa.eu/system/files/2021‑05/CEF_Energy_supporting‑actions_2021.pdf.

( 51 ) Uredba TEN‑E izmijenjena je zbog neprikladnosti i neosiguravanja klimatske neutralnosti Unije nakon donošenja Europskog zelenog plana i novih smjernica za energetsku politiku Uredbom (EU) 2022/869 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2022. o smjernicama za transeuropsku energetsku infrastrukturu, izmjeni uredaba (EZ) br. 715/2009, (EU) 2019/942 i (EU) 2019/943 i direktiva 2009/73/EZ i (EU) 2019/944 te stavljanju izvan snage Uredbe TEN‑E (SL 2022., L 152, str. 45.).

( 52 ) Odluka Europskog parlamenta i Vijeća br. 1364/2006/EZ od 6. rujna 2006. o utvrđivanju smjernica za transeuropske energetske mreže i stavljanju izvan snage Odluke 96/391/EZ i Odluke br. 1229/2003/EZ (SL 2006., L 262., str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 1., str. 115.) prethodila je Uredbi TEN‑E. Njome se utvrđivao vrlo skroman okvir za potporu transeuropskim energetskim mrežama, u kojem, osim mogućnosti posezanja za financiranjem iz sredstava Unije, nije postojao opći sustav financiranja tih infrastruktura.

( 53 ) Moje isticanje

( 54 ) U istom se smislu u posljednjoj rečenici uvodne izjave 23. Uredbe 714/2009 navodi da se „[i]zuzeća odobrena u skladu s Uredbom (EZ) br. 1228/2003 nastavljaju […] primjenjivati do predviđenog isteka valjanosti, kako je odlučeno u odluci o odobrenju izuzeća”.

( 55 ) Presuda od 11. ožujka 2020., Baltic Cable (C‑454/18, EU:C:2020:189, t. 48.)

( 56 ) SEC/2003/0160 final, Komunikacija Komisije Europskom parlamentu u skladu s člankom 251. stavkom 2. drugim podstavkom UEZ‑a o zajedničkom stajalištu Europskog parlamenta i Vijeća u svrhu donošenja uredbe o uvjetima za pristup mreži za prekograničnu razmjenu električne energije, Prilog E

( 57 )

( 58 ) Note of DG Energy & Transport on Directives 2003/54‑55 and Regulation 1228\03 in the electricity and gas internal market about exemptions from certain provisions of the third party access regime, 30.1.2004., p. 1: „The possibility for such exemptions is clearly an exception to the general rule of third party access which is the basis of the new competitive market for electricity and gas. Exemptions will therefore only be granted exceptionally and on a case‑by‑case basis. There will be no block exemptions for specific types of infrastructure and all cases will be assessed on their merits. This consideration is particularly relevant since there is no possibility of exemptions for existing infrastructure and therefore any decision to give new pieces of infrastructure a different status must be clearly justified.”

( 59 ) Document SEC(2009)642 final, 6.5.2009, Commission staff working document on Article 22 of Directive 2003/55/EC concerning common rules for the internal market in natural gas and Article 7 of Regulation (EC) No 1228/2003 on conditions for access to the network for cross‑border exchanges in electricity – New Infrastructure Exemptions. U točki 17. se tvrdi: „Exemptions are an exception to the general rule of regulated TPA. Such exceptions have to be limited to what is strictly necessary to realise the investment and the scope of the exemptions has to be proportionate.”

( 60 ) Komisija je slijedila slično rasuđivanje kako bi odbila izuzeće u korist češkog operatora skladišta plina u svojoj Odluci Komisije C(2011) 4509 od 27. lipnja 2011. o izuzeću primjenjivom na podzemno skladište plina u Dambořicama, dostupnoj na: https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/2011_damborice_decision_en.pdf. To se izuzeće temeljilo na članku 36. stavku 1. Direktive 2009/73 koji se primjenjuje na područje plina, koje je slično onom iz članka 17. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 714/2009.

( 61 ) U tom pogledu ACER raspolaže određenom diskrecijskom ovlašću, kao što je to priznato u pogledu istovjetnih izuzeća koja se odnose na tržište plina u presudi od 4. prosinca 2019., Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Komisija (C‑342/18 P, neobjavljena, EU:C:2019:1043, t. 48.).

( 62 ) Treba dodati da je društvo Aquind naknadno zatražilo to financiranje u okviru općeg sustava.