MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MELCHIORA WATHELETA

od 4. listopada 2018. ( 1 )

Predmet C‑493/17

Heinrich Weiss,

Jürgen Heraeus,

Patrick Adenauer,

Bernd Lucke,

Hans‑Olaf Henkel,

Joachim Starbatty,

Bernd Kölmel,

Ulrike Trebesius,

Peter Gauweiler,

Johann Heinrich von Stein,

Gunnar Heinsohn,

Otto Michels,

Reinhold von Eben‑Worlée,

Michael Göde,

Dagmar Metzger,

Karl‑Heinz Hauptmann,

Stefan Städter,

Markus C. Kerber

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundesverfassungsgericht (Savezni ustavni sud, Njemačka))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Ekonomska i monetarna politika – Odluka (EU) 2015/774 Europske središnje banke (ESB) – Program kupnje vrijednosnih papira javnog sektora na sekundarnim tržištima – Valjanost – Članci 119. i 127. UFEU‑a – Ovlasti ESB‑a i Europskog sustava središnjih banaka – Održavanje stabilnosti cijena – Proporcionalnost – Članak 123. UFEU‑a – Zabrana monetarnog financiranja država članica europodručja”

Sadržaj

I. Uvod II. Pravni okvir A. Ugovor o funkcioniranju Europske unije B. Protokol o ESSB‑u ESB‑u C. Odluka 2015/774 1. Pročišćeni tekst Odluke 2015/774 2. Uvodne izjave Odluke 2015/774 i odluka kojima je izmijenjena a) Uvodne izjave Odluke 2015/774 b) Uvodne izjave Odluke 2015/2101 c) Uvodne izjave Odluke 2015/2464 d) Uvodne izjave Odluke 2016/702 e) Uvodne izjave Odluke 2017/100 III. Činjenice u glavnim postupcima A. Glavna obilježja PSPP‑a B. Glavni postupci i odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku IV. Zahtjev za prethodnu odluku i postupak pred Sudom V. Analiza A. Uvodne napomene o relevantnoj verziji Odluke 2015/774 B. Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku C. Prvo i drugo prethodno pitanje 1. Okvir analize utvrđen u presudi od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400) 2. Primjena načela na PSPP a) Nesigurnost gospodarskih subjekata 1) Prikladnost jamstava predviđenih Odlukom 2015/774 (prvo prethodno pitanje, potpitanja (a) i (b)) 2) Nepostojanje utjecaja zadržavanja obveznica do njihova dospijeća i kupnja obveznica s negativnim prinosom (prvo prethodno pitanje, potpitanja (c) i (d)) i) Zadržavanje obveznica do njihova dospijeća ii) Kupnja obveznica s negativnim prinosom 3) Nepostojanje utjecaja navodne utvrdivosti vrijednosnih papira koji će se kupiti na valjanost Odluke 2015/774 (prvo prethodno pitanje, potpitanje (a) i drugo prethodno pitanje) b) Vođenje zdrave fiskalne politike 3. Zaključak o prvom i drugom pitanju D. Treće i četvrto pitanje 1. Okvir analize utvrđen u presudama od 27. studenoga 2012., Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756) i od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400) a) Definicija monetarne politike b) Načelo proporcionalnosti i doseg sudskog nadzora tog načela 2. Primjena načelâ PSPP‑a a) Poštovanje mandata ESB‑a 1) Cilj i instrumenti upotrijebljeni u okviru PSPP‑a 2) Neizravni učinci PSPP‑a i) Teoretska razmatranja o odnosima između monetarne politike i ekonomske politike te o dosegu sudskog nadzora ii) Jamstva PSPP‑a kojima se ograničavaju njegovi političkoekonomski učinci b) Proporcionalnost PSPP‑a 1) Mogućnost PSPP‑a da ostvari ciljeve ESSB‑a i njegova potreba 2) Proporcionalnost stricto sensu PSPP‑a 3. Zaključak o trećem i četvrtom pitanju VI. Zaključak

I. Uvod

1. Ovaj zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na valjanost Odluke (EU) 2015/774 Europske središnje banke od 4. ožujka 2015. o programu kupnje vrijednosnih papira javnog sektora na sekundarnim tržištima ( 2 ), kako je izmijenjena Odlukom (EU) 2015/2101 Europske središnje banke od 5. studenoga 2015. ( 3 ) i Odlukom (EU) 2016/702 Europske središnje banke od 18. travnja 2016. ( 4 ) (u daljnjem tekstu: Odluka 2015/774), i na tumačenje članka 4. stavka 2. UEU‑a, članaka 119., 123., 125. i 127. UFEU‑a, te članaka 17. do 24. Protokola br. 4 o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke ( 5 ) (u daljnjem tekstu: Protokol o ESSB‑u i ESB‑u).

2. Taj je zahtjev Bundesverfassungsgericht (Savezni ustavni sud, Njemačka) uputio u okviru više ustavnih tužbi u pogledu primjenjivosti, u Saveznoj Republici Njemačkoj, različitih odluka Europske središnje Banke (ESB), doprinosa Deutsche Bundesbanka (Njemačka savezna banka, Njemačka) provedbi tih odluka ili navodnog propusta u odnosu na te odluke, kao i navodnog propusta Bundesregierunga (savezna vlada, Njemačka) i Deutscher Bundestaga (donji dom saveznog parlamenta, Njemačka) u odnosu na taj doprinos i iste odluke.

3. Presuda od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400) neizbježno je u pozadini tog novog predmeta. Naime, s jedne strane, Bundesverfassungsgericht (Savezni ustavni sud) ponovno je Sudu uputio zahtjev za prethodnu odluku u okviru postupka čiji je cilj utvrditi da je akt ESB‑a očito ultra vires i protivan njemačkom ustavnom identitetu. S druge strane, akti o kojima je riječ u ovom predmetu i u predmetu u kojem je donesena presuda od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400) odnose se na takozvane „nekonvencionalne” programe ESB‑a koji nisu obuhvaćeni monetarnom politikom te povrjeđuju zabranu monetarnog financiranja koja je uspostavljena u članku 123. UFEU‑a.

4. Međutim, presuda od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400) odnosila se na priopćenje za medije ESB‑a u kojem je bila navedena odluka o odobrenju programa kupnje državnih obveznica koje su izdale države članice europodručja koji je nazvan „Outright Monetary Transactions” (izravne monetarne transakcije, u daljnjem tekstu: OMT) i koji do danas nikada nije proveden. Suprotno tomu, program kupnje vrijednosnih papira javnog sektora na sekundarnim tržištima (public sector asset purchase programme, u daljnjem tekstu: PSPP) o kojem je riječ u ovom predmetu nije samo službeno donesen, nego je proveden prije više od tri godine. Usto, OMT i PSPP objektivno se razlikuju u pogledu postavljenog cilja i predviđenih tehničkih značajki, kao i predmetnih iznosa.

II. Pravni okvir

A. Ugovor o funkcioniranju Europske unije

5. Relevantne odredbe u biti su obuhvaćene glavom VIII. dijela trećeg UFEU‑a naslovljenom „Ekonomska i monetarna politika”. Tako, u skladu s člankom 119. UFEU‑a: „1. Za potrebe određene u članku 3. Ugovora o Europskoj uniji, aktivnosti država članica i Unije, u skladu s Ugovorima, obuhvaćaju utvrđivanje ekonomske politike koja se temelji na bliskoj koordinaciji ekonomskih politika država članica, na unutarnjem tržištu i na određivanju zajedničkih ciljeva, a koja se provodi sukladno načelu otvorenog tržišnog gospodarstva sa slobodnim tržišnim natjecanjem. 2. Istodobno s gore navedenim i kako je predviđeno Ugovorimâ i njima predviđenim postupcima, te aktivnosti uključuju jedinstvenu valutu, euro, određivanje i vođenje jedinstvene monetarne politike i politike deviznog tečaja, čiji je glavni cilj održavanje stabilnosti cijena te, ne dovodeći u pitanje taj cilj, podržavanje općih ekonomskih politika u Uniji, u skladu s načelom otvorenog tržišnog gospodarstva sa slobodnim tržišnim natjecanjem. 3. Navedene aktivnosti država članica i Unije podrazumijevaju poštovanje sljedećih općih načela: stabilnih cijena, zdravih javnih financija i monetarnih uvjeta te održive platne bilance.”

6. Člankom 123. stavkom 1. UFEU‑a predviđa se pak zabrana monetarnog financiranja država članica na sljedeći način: „1. Zabranjena su prekoračenja po računu i sve druge vrste kredita kod Europske središnje banke ili kod središnjih banaka država članica (dalje u tekstu: ‚nacionalne središnje banke’) u korist institucija, tijela, ureda ili agencija Unije, središnjih vlasti, regionalnih, lokalnih ili drugih tijela javne vlasti, ostalih javnopravnih tijela ili javnih poduzeća država članica, kao što je i Europskoj središnjoj banci i nacionalnim središnjim bankama zabranjena kupnja dužničkih instrumenata neposredno od tih subjekata.”

7. Ciljevi i osnovni zadaci ESB‑a utvrđuju se u članku 127. UFEU‑a na sljedeći način: „1. Glavni je cilj Europskog sustava središnjih banaka (dalje u tekstu ‚ESSB’) održati stabilnost cijena. Ne dovodeći u pitanje cilj stabilnosti cijena, ESSB podržava opće ekonomske politike u Uniji kako bi doprinio ostvarivanju ciljeva Unije utvrđenih člankom 3. Ugovora o Europskoj uniji. ESSB djeluje u skladu s načelom otvorenog tržišnog gospodarstva sa slobodnim tržišnim natjecanjem, dajući prednost učinkovitoj raspodjeli resursa te u skladu s načelima određenima člankom 119. 2. Osnovni su zadaci ESSB‑a: – utvrđivanje i provođenje monetarne politike Unije, – obavljanje deviznih poslova u skladu s odredbama članka 219., – držanje i upravljanje službenim deviznim pričuvama država članica, – promicanje nesmetanog funkcioniranja platnih sustava. […]”

B. Protokol o ESSB‑u ESB‑u

8. U Protokolu o ESSB‑u ESB‑u navode se instrumenti monetarne politike kojima raspolaže ESB. Među tim instrumentima jesu poslovi na otvorenom tržištu i kreditni poslovi. U članku 18.1. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u definirani su na sljedeći način: „Radi ostvarivanja ciljeva ESSB‑a i izvršenja svojih zadaća ESB i nacionalne središnje banke mogu: – poslovati na financijskim tržištima izravnom kupnjom i prodajom (promptno i na rok) ili povratnom kupnjom i prodajom te davanjem i uzimanjem u zajam utrživih instrumenata u eurima ili u drugim valutama, kao i plemenitih kovina, – sklapati kreditne poslove s kreditnim institucijama i drugim sudionicima na tržištu, a da se pritom odobravanje zajmova temelji na odgovarajućem osiguranju.”

C. Odluka 2015/774

1. Pročišćeni tekst Odluke 2015/774

9. Odluka ESB‑a koja je u središtu prethodnih pitanja koja je uputio Bundesverfassungsgericht (Savezni ustavni sud) jest Odluka 2015/774. Od njezina donošenja 4. ožujka 2015. ta je odluka izmijenjena odlukama 2015/2101, 2015/2464, 2016/702, kao i Odlukom 2017/100.

10. Člankom 1. Odluke 2015/774, naslovljenim „Ustanovljavanje i područje primjene PSPP‑a”, određuje se: „Eurosustav ovime ustanovljuje PSPP, prema kojem središnje banke Eurosustava kupuju prihvatljive utržive dužničke vrijednosne papire, kao što je utvrđeno u članku 3., na sekundarnim tržištima, od prihvatljivih drugih ugovornih strana, kao što je utvrđeno u članku 7. pod određenim uvjetima.”

11. U članku 3. Odluke 2015/774, naslovljenom „Kriteriji prihvatljivosti za utržive dužničke vrijednosne papire”, predviđa se: „1. U skladu sa zahtjevima utvrđenim u članku 3., utrživi dužnički vrijednosni papiri nominirani u eurima koje je izdala središnja država, jedinice područne (regionalne) ili lokalne samouprave države članice čija je valuta euro, priznate agencije koje se nalaze u europodručju, međunarodne organizacije koje se nalaze u europodručju i multilateralne razvoj[n]e banke koje se nalaze u europodručju prihvatljivi su za kupnju od strane središnjih banaka Eurosustava prema PSPP‑u. U iznimnim okolnostima, kada se predviđeni iznos kupnje ne može postići, Upravno vijeće može odlučiti kupiti utržive dužničke vrijednosne papire koje su izdali drugi subjekti koji se nalaze u europodručju […] 2. Da bi bili prihvatljivi za kupnje prema PSPP‑u, utrživi dužnički vrijednosni papiri moraju udovoljavati kriterijima prihvatljivosti za utrživu imovinu za kreditne operacije Eurosustava sukladno dijelu četvrtom Smjernice (EU) 2015/510 Europske središnje banke (ESB/2014/60)[…], sukladno sljedećim uvjetima: (a) izdavatelj ili garant utrživih dužničkih vrijednosnih papira mora imati procjenu kreditne kvalitete od najmanje 3. stupnja kreditne kvalitete na usklađenoj ljestvici kreditnih rejtinga Eurosustava […] […] (d) ako kreditna procjena od strane prihvaćen[e] [vanjske institucije za procjenu kreditnog rizika] za izdavatelja, garanta ili izdanje ne odgovara najmanje 3. stupnju kreditne kvalitete na usklađenoj ljestvici kreditnih rejtinga Eurosustava, utrživi dužnički vrijednosni papiri prihvatljivi su samo ako ih izdaju ili za njih u cijelosti jamče središnje države država članica europodručja prema programu financijske potpore i u odnosu na koju je primjena praga kreditne kvalitete Eurosustava privremeno obustavljena od strane Upravnog vijeća sukladno članku 8. Smjernice ESB/2014/31[…]; (e) u slučaju provjere tekućeg programa financijske potpore, prihvatljivost za PSPP kupnje privremeno se opoziva i vraća se samo u slučaju pozitivnog ishoda provjere. 3. Da bi bili prihvatljivi za kupnju prema PSPP‑u, dužnički vrijednosni papiri, u smislu stavaka od 1. do 2. moraju imati preostalo dospijeće od najmanje 1 godine i najviše 30 godina u vrijeme njihove kupnje od stane odgovarajuće središnje banke Eurosustava. […] […] 5. Kupnje nominalnih utrživih dužničkih instrumenata uz negativni prinos do dospijeća (ili najniži prinos (engl. yield to worst)) jednake pasivnoj kamatnoj stopi ili iznad pasivne kamatne stope dozvoljene su. Kupnje nominalnih utrživih dužničkih instrumenata uz negativni prinos do dospijeća (ili najniži prinos (engl. yield to worst)) ispod pasivne kamatne stope dozvoljene su u mjeri u kojoj je to potrebno.”

12. Člankom 4. stavkom 1. Odluke 2015/774, naslovljenom „Ograničenja izvršenja kupnji”, određuje se: „Radi odobrenja formiranja tržišne cijene za prihvatljive vrijednosne papire, ne smiju se dozvoliti kupnje novoizdanih vrijednosnih papira ili vrijednosnih papira trajne emisije (engl. tapped security) i utrživih dužničkih instrumenata s preostalim dospijećem, koje se provode u vremenskom razdoblju ubrzo prije ili ubrzo nakon dospijeća utrživih dužničkih instrumenata koji se izdaju tijekom razdoblja koje treba utvrditi Upravno vijeće (razdoblje isključenja (engl. black‑out period)). Za sindiciranja, dotična razdoblja isključenja treba poštovati, koliko je to moguće, prije izdavanja.”

13. Članak 5. stavci 1. i 2. Odluke 2015/774, naslovljen „Ograničenja kupnje”, glasi kako slijedi: „1. Sukladno članku 3. ograničenje izdanja po međunarodnom identifikacijskom broju vrijednosnog papira (ISIN) [international securities identification number] primjenjuje se prema PSPP‑u na utržive dužničke vrijednosne papire koji ispunjavaju uvjete utvrđene u članku 3. nakon konsolidiranja udjela u svim portfeljima središnjih banaka Eurosustava. Ograničenje izdanja je sljedeće: (a) 50 % po ISIN‑u za prihvatljive utržive dužničke vrijednosne papire izdane od strane prihvatljivih međunarodnih organizacija i multilateralnih razvojnih banaka; (b) 33 % po ISIN‑u za druge prihvatljive utržive dužničke vrijednosne papire, […] 2. Svi utrživi dužnički vrijednosni papiri koji su prihvatljivi za kupnju na temelju PSPP‑a i koji imaju preostala dospijeća utvrđena u članku 3. podliježu, nakon konsolidiranja udjela u svim portfeljima središnjih banaka Eurosustava, ukupnom ograničenju od: (a) 50 % neotplaćenih vrijednosnih papira izdavatelja koji je prihvatljiva međunarodna organizacija ili multilateralna razvojna banka; (b) 33 % neotplaćenih vrijednosnih papira izdavatelja koji nije prihvatljiva međunarodna organizacija ili multilateralna razvojna banka.”

14. Člankom 6. Odluke 2015/774, naslovljenim „Raspodjela portfelja”, pojašnjava se: „1. Od knjigovodstvene vrijednosti kupnji utrživih dužničkih vrijednosnih papira prihvatljivih prema PSPP‑u, 10 % čine kupnje vrijednosnih papira izdanih od strane prihvatljivih međunarodnih organizacija i multilateralnih razvojnih banaka, a 90 % te knjigovodstvene vrijednosti čine kupnje vrijednosnih papira izdanih od strane prihvatljivih središnjih država, jedinica područne (regionalne) ili lokalne samouprave i prihvaćenih agencija […]. Ova raspodjela podliježe reviziji od strane Upravnog vijeća. Kupnje dužničkih vrijednosnih papira koje su izdale prihvatljive međunarodne organizacije, multilateralne razvojne banke i jedinice područne (regionalne) i lokalne samouprave mogu obavljati samo [nacionalne središnje banke države članice čija je valuta euro]. 2. Udio nacionalnih središnjih banaka u knjigovodstvenoj vrijednosti kupnji utrživih dužničkih vrijednosnih papira prihvatljivih prema PSPP‑u iznosi 90 %, a preostalih 10 % kupuje ESB. Raspodjela kupnji između država vrši se prema ključu za upis kapitala ESB‑a kako je navedeno u članku 29. Statuta ESSB‑a. 3. Središnje banke Eurosustava primjenjuju poseban postupak za raspodjelu utrživih dužničkih vrijednosnih papira za kupnju prema PSPP‑u. Upravno vijeće dozvoljava ad hoc odstupanja od posebnog postupka ako objektivne okolnosti narušavaju provedbu navedenog postupka ili na drugi način učine odstupanja potrebnim radi ostvarenja općih ciljeva monetarne politike PSPP‑a. Naročito, svak[a] [nacionalna središnja banka države članice čija je valuta euro (u daljnjem tekstu: nacionalna središnja banka)] kupuje prihvatljive vrijednosne papire izdavatelja iz svoje države. Vrijednosni papiri koje su izdale prihvatljive međunarodne organizacije i multilateralne razvojne banke mogu kupovati sve nacionalne središnje banke. ESB kupuje vrijednosne papire koje su izdale središnje države i priznate agencije svih država.”

15. U skladu s člankom 8. Odluke 2015/774, naslovljenim „Transparentnost”: „1. Eurosustav tjedno objavljuje ukupnu knjigovodstvenu vrijednost vrijednosnih papira koji se drže prema PSPP‑u u objašnjenju svog konsolidiranog tjednog financijskog izvješća. 2. Eurosu[s]tav mjesečno objavljuje ponderirani prosjek preostalog dospijeća svojih udjela prema PSPP‑u, prema rezidentnosti izdavatelja, odvajajući međunarodne organizacije i multilateralne razvoje banke od drugih izdavatelja. 3. Knjigovodstvena vrijednost vrijednosnih papira koji se drže prema PSPP‑u objavljuje se tjedno na mrežnim stranicama ESB‑a u odjeljku o operacijama na otvorenom tržištu.”

2. Uvodne izjave Odluke 2015/774 i odluka kojima je izmijenjena

a) Uvodne izjave Odluke 2015/774

16. Uvodne izjave 2., 3. i 4. Odluke 2015/774 glase: „(2) Upravno vijeće je 4. rujna 2014. odlučilo započeti treći program kupnje pokrivenih obveznica (dalje u tekstu ‚CBPP3’) i program kupnje vrijednosnih papira osiguranih imovinom (ABSPP). Zajedno s ciljanim operacijama dugoročnijeg refinanciranja uvedenim u rujnu 2014., ovi programi kupnje imovine usmjereni su na daljnje unaprjeđivanje transmisije monetarne politike, poticanje odobravanja kredita gospodarstvu europodručja, olakšavanje uvjeta kreditiranja kućanstava i pravnih osoba i na doprinos vraćanju stope inflacije na razine bliže 2 % u skladu s očuvanjem stabilnosti cijena kao primarnim ciljem ESB‑a. (3) Upravno vijeće je 22. siječnja 2015. odlučilo da bi kupnju imovine trebalo proširiti uključivanjem programa kupnje imovine javnog sektora na sekundarnim tržištima (dalje u tekstu ‚PSPP’). Prema PSPP‑u, nacionalne središnje banke i ESB mogu na sekundarnim tržištima izravno kupovati prihvatljive utržive dužničke vrijednosne papire od prihvatljivih drugih ugovornih strana, u omjerima koji odražavaju njihove udjele u ključu za upis kapitala ESB‑a. Ova odluka donesena je kao dio jedinstvene monetarne politike s obzirom na broj faktora koji su značajno povećali negativan rizik (engl. downside risk) u srednjoročnim izgledima kretanja cijena, ugrožavajući na taj način postizanje očuvanja stabilnosti cijena kao primarnog cilja ESB‑a. Ovi faktori uključuju monetarni poticaj niži od očekivanog uslijed donesenih mjera monetarne politike, silazni trend u većini pokazatelja stvarne i očekivane inflacije u europodručju – mjerene kao ukupna inflacija (engl. headline inflation) i inflacija mjerena uz isključivanje utjecaja promjenjivih komponenata, kao što su energija i hrana – prema povijesno najnižim stopama, i povećanu mogućnost sekundarnih utjecaja na određivanje plaća i cijena što proizlazi iz značajnog pada cijena nafte. (4) PSPP je razmjerna mjera za smanjenje rizika na izglede kretanja cijena jer će dalje olakšati monetarne i financijske uvjete, uključujući one koji su važni za uvjete kreditiranja nefinancijskih društava i kućanstava iz europodručja, na taj način podupirući ukupnu potrošnju i investicijsku potrošnju u europodručju te konačno doprinoseći povratku stope inflacije na razine ispod, ali blizu 2 % u srednjoročnom razdoblju. U okruženju gdje su ključne kamatne stope ESB‑a na svojim donjim granicama, a za programe kupnje usmjerene na imovinu privatnog sektora, procijenjeno je da su osigurali mjerljivu, ali nedovoljnu mogućnost za rješavanje prevladavajućih negativnih rizika (engl. downside risks) u odnosu na stabilnost cijena, potrebno je mjerama monetarne politike Eurosustava dodati PSPP kao instrument koji realnom gospodarstvu nudi visoki transmisijski potencijal. Zahvaljujući svom učinku ponovnog uravnoteženja portfelja, znatan opseg kupnje PSPP‑a doprinijet će ostvarenju osnovnog cilja monetarne politike uvođenjem financijskih posrednika radi povećanja puštanja likvidnosti na međubankovno tržište i kreditiranja gospodarstva europodručja.”

b) Uvodne izjave Odluke 2015/2101

17. Uvodne izjave 2. i 3. Odluke 2015/2101 glase kako slijedi: „(2) Upravno vijeće je 3. rujna 2015. u načelu odlučilo povećati ograničenje izdanja PSPP‑a od 25 % na 33 % po međunarodnom identifikacijskom broju vrijednosnog papira, ovisno o provjeri koja će se provesti za svaki pojedinačni slučaj, a koja će utvrditi da držanje od 33 % po međunarodnom identifikacijskom broju vrijednosnog papira (ISIN) ne bi dovelo središnje banke Eurosustava do postizanja udjela blokirajuće manjine kod uobičajenog restrukturiranja duga. (3) Predviđeno povećanje ograničenja izdanja PSPP‑a ima za cilj unaprijediti punu i nesmetanu provedbu PSPP‑a, istodobno omogućavajući nesmetano funkcioniranje tržišta prihvatljivih utrživih dužničkih vrijednosnih papira i izbjegavajući ometanje uobičajenog restrukturiranja duga.”

c) Uvodne izjave Odluke 2015/2464

18. Uvodnim izjavama 2. do 5. Odluke 2015/2464 određuje se: „(2) Upravno vijeće je 3. prosinca 2015. odlučilo, u skladu sa svojim mandatom za osiguravanje stabilnosti cijena, preispitati određena obilježja PSPP‑a radi osiguravanja stalne prilagodbe inflacije prema razinama koje su ispod, ali blizu 2 % u srednjoročnom razdoblju. Preispitivanja su u skladu s mandatom Upravnog vijeća u području monetarne politike i na pravi način odražavaju razmatranja o upravljanju rizicima. (3) U skladu s tim, radi postizanja ciljeva PSPP‑a, upravno vijeće odlučilo je proširiti planirano razdoblje kupnji prema PSPP‑u do kraja ožujka 2017. ili, ako je potrebno i nakon toga, a u svakom slučaju dok Upravno vijeće primijeti stalnu prilagodbu inflacije koja je u skladu s njegovim ciljem postizanja stope inflacije ispod, ali blizu 2 % u srednjoročnom razdoblju. Upravno vijeće odlučilo je shodno tomu proširiti planirano razdoblje kupnju u okviru trećeg programa kupnje pokrivenih obveznica (CBPP3) i u okviru programa kupnje vrijednosnih papira osiguranih imovinom (ABSPP). (4) Upravno vijeće također je odlučilo da će, kako bi se povećala fleksibilnost PSPP‑a i na taj način podržala kontinuirana nesmetana provedba kupnji barem do kraja planiranog razdoblja, utrživi dužnički instrumenti nominirani u eurima koje su izdale jedinice područne (regionalne) ili lokalne samouprave koje se nalaze u europodručju, biti prihvatljivi za redovnu kupnju prema PSSP‑u, od strane nacionalnih središnjih banaka države u kojoj se nalazi izdavatelj. (5) Upravno vijeće također je odlučilo reinvestirati plaćanja glavnice za vrijednosne papire kupljene prema APP‑u, po dospijeću odnosnih vrijednosnih papira, koliko god je potrebno, čime se doprinosi povoljnim uvjetima likvidnosti i odgovarajućem stavu monetarne politike.”

d) Uvodne izjave Odluke 2016/702

19. U uvodnim izjavama 2. do 5. Odluke 2016/702 pojašnjava se: „(2) U skladu s mandatom Upravnog vijeća za osiguravanje stabilnosti cijena, trebalo bi izmijeniti određena obilježja PSPP‑a radi osiguravanja stalne prilagodbe inflacije prema razinama koje su ispod, ali blizu 2 % u srednjoročnom razdoblju. Izmjene su u skladu s mandatom Upravnog vijeća u području monetarne politike i na pravi način odražavaju razmatranja o upravljanju rizicima. (3) Konkretnije, radi postizanja ciljeva PSPP‑a, likvidnost puštenu na tržište putem ukupnih mjesečnih kupnji na temelju APP‑a trebalo bi povećati na 80 milijardi EUR. (4) Povrh toga, trebalo bi povećati ograničenja izdavatelja i ograničenja izdanja za utržive vrijednosne papire izdane od strane prihvatljivih međunarodnih organizacija i multilateralnih razvojnih banaka. Novi prag bio je utvrđen kako bi se osiguralo da predviđene kupnje i dalje budu razmjerne ciljevima PSPP‑a, uzimajući u obzir također okolnost da je rizik od ometanja uobičajenog restrukturiranja duga ograničen. (5) Počevši od travnja 2016., trebalo bi izmijeniti raspodjelu između kupnji prihvatljivih utrživih dužničkih vrijednosnih papira izdanih od strane međunarodnih organizacija i multilateralnih razvojnih banaka te kupnji drugih prihvatljivih utrživih dužničkih vrijednosnih papira na temelju PSPP‑a, kako bi se postigli ciljevi PSPP‑a i osigurala nesmetana provedba za trajanja PSPP‑a i uz njegov povećani obujam kupnje.”

e) Uvodne izjave Odluke 2017/100

20. Uvodne izjave 3. do 6. Odluke 2017/100 glase kako slijedi: „(3) Upravno vijeće je 8. prosinca 2016. odlučilo, u skladu sa svojim mandatom za osiguravanje stabilnosti cijena, da je potrebno prilagoditi određene parametre APP‑a, radi postizanja ciljeva APP‑a. Prilagodbe su u skladu s mandatom Upravnog vijeća u području monetarne politike, u cijelosti ispunjavaju obveze središnjih banaka Eurosustava prema Ugovorima i na pravi način odražavaju razmatranja o upravljanju rizicima. (4) Konkretnije, planirano razdoblje kupnji prema APP‑u potrebno je proširiti do kraja prosinca 2017. ili, ako je potrebno i nakon toga, a u svakom slučaju dok Upravno vijeće primijeti stalnu prilagodbu inflacije koja je u skladu s njegovim ciljem postizanja stope inflacije ispod, ali blizu 2 % u srednjoročnom razdoblju. (5) Likvidnost puštena na tržište putem ukupnih mjesečnih kupnji na temelju APP‑a trebala bi i dalje biti u iznosu od 80 milijardi EUR do kraja ožujka 2017. Od travnja 2017. ukupne mjesečne kupnje na temelju APP‑a trebale bi se nastaviti u iznosu od 60 milijardi EUR do kraja prosinca 2017. ili, ako je potrebno i nakon toga, a u svakom slučaju dok Upravno vijeće primijeti stalnu prilagodbu inflacije koja je u skladu s njegovom ciljanom inflacijom. Ako u međuvremenu izgledi postanu manje povoljni ili ako financijski uvjeti postanu neusklađeni s daljnjim napretkom prema stalnoj prilagodbi inflacije, Upravno vijeće namjerava proširiti program u smislu opsega i/ili trajanja. (6) Radi osiguravanja kontinuirane nesmetane provedbe kupnji prema APP‑u tijekom planiranog razdoblja, raspon dospijeća PSPP‑a potrebno je proširiti smanjenjem najmanjeg preostalog dospijeća za prihvatljive vrijednosne papire od dvije godine na jednu godinu. Osim toga, kupnje vrijednosnih papira prema APP‑u s prinosom do dospijeća ispod kamatne stope na depozite ESB‑a potrebno je dopustiti u mjeri u kojoj je to potrebno.”

III. Činjenice u glavnim postupcima

A. Glavna obilježja PSPP‑a

21. Odluka 2015/774, na koju se odnose prethodna pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev, predstavlja pravnu formalizaciju PSPP‑a. PSPP jedan je od četiriju potprograma proširenog programa kupnje vrijednosnih papira (Expanded Asset Purchase Programme, u daljnjem tekstu: APP) koji je ESB najavio 22. siječnja 2015.

22. APP‑om se stoga predviđa, uz postojeće potprograme za kupnju obveznica privatnog sektora ( 6 ), kupnja obveznica privatnog sektora na sekundarnim tržištima. Ta vrsta programa općenito se naziva „kvantitativno ublažavanje” (quantitative easing) zbog povećanja količine novca središnje banke koje nastaje kupnjom velikih količina obveznica. ESB je u siječnju 2015. odlučio o tom programu kako bi odgovorio na velik pritisak na smanjenje inflacije u europodručju.

23. Glavna obilježja PSPP‑a, kako su predviđena u verziji Odluke 2015/774 koja je trenutačno na snazi, mogu se sažeti na sljedeći način: – Obveznice prihvatljive za kupnju u okviru PSPP‑a jesu utrživi dužnički vrijednosni papiri nominirani u eurima koje je izdala središnja država, jedinice područne (regionalne) ili lokalne samouprave države članice čija je valuta euro, priznate agencije koje se nalaze u europodručju, međunarodne organizacije i multilateralne razvojne banke koje se nalaze u europodručju ( 7 ). Prihvatljive obveznice moraju imati preostalo dospijeće od najmanje 1 godine i najviše 30 godina u vrijeme kupnje na sekundarnim tržištima ( 8 ). – Za svaku obveznicu postoji ograničenje kupnje koje je u načelu utvrđeno na 33 % po ograničenju, pod uvjetom da Eurosustav tako ne može steći udio blokirajuće manjine za odlučivanje u okviru postupaka restrukturiranja duga koji uključuju „klauzule o zajedničkom djelovanju”. Usto, Eurosustav ni u kojem slučaju ne može postići udio veći od 33 % neotplaćenih vrijednosnih papira izdavatelja ( 9 ). – Izdavatelji (ili garanti) utrživih dužničkih vrijednosnih papira moraju imati rejting koji odgovara najmanje 3. stupnju kreditne kvalitete na usklađenoj ljestvici kreditnih rejtinga Eurosustava da bi vrijednosni papiri bili prihvatljivi prema PSPP‑u ( 10 ). – Kupnje prema PSPP‑u provode se u skladu s određenim omjerima koji su utvrđeni u odluci o PSPP‑u. Kao prvo, 10 % kupnji sastoji se od obveznica koje izdaju međunarodne organizacije ili multilateralne razvojne banke, a 90 % od obveznica koje izdaju središnja država, jedinice područne (regionalne) ili lokalne samouprave država članica i priznate agencije. Udio nacionalnih središnjih banaka u knjigovodstvenoj vrijednosti kupnji obveznica prihvatljivih prema PSPP‑u iznosi 90 % (raspodijeljenih između država članica europodručja prema ključu za upis kapitala ESB‑a), a preostalih 10 % kupuje ESB. Osim međunarodnih obveznica, svaka nacionalna središnja banka kupuje samo obveznice izdavatelja iz svoje zemlje ( 11 ). – Rizici i gubici dijele se među nacionalnim središnjim bankama u visini od 20 % ukupnih kupnji (koje se sastoje od 10 % kupnji samog ESB‑a i 10 % kupnji obveznica međunarodnih organizacija koje su kupile nacionalne središnje banke), dok nikakva podjela rizika i gubitaka nije predviđena za preostalih 80 % kupnji, pri čemu svaka nacionalna središnja banka snosi vlastite rizike ( 12 ). – Naposljetku, više jamstava, kao što je minimalno razdoblje isključenja (također nazvano „razdoblje embarga” ili „blackout period”), pojašnjeno je u smjernicama (koje nisu javne) od 4. ožujka 2015. o programu kupnje vrijednosnih papira javnog sektora na sekundarnim tržištima (ESB/2015/NP3) (u daljnjem tekstu: smjernice o PSPP‑u).

B. Glavni postupci i odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku

24. Više skupina pojedinaca podnijelo je pred sudom koji je uputio zahtjev različite ustavne tužbe u pogledu različitih odluka ESB‑a o APP‑u, doprinosa Deutsche Bundesbanka (Njemačka savezna banka) provedbi tih odluka ili navodnog propusta u odnosu na navedene odluke, kao i navodnog propusta savezne vlade i donjeg doma saveznog parlamenta u odnosu na taj doprinos i iste odluke.

25. Prema mišljenju tužiteljâ u glavnom postupku, PSPP‑om je povrijeđena zabrana monetarnog financiranja država članica uspostavljena u članku 123. UFEU‑a i načelo dodjeljivanja nadležnosti utvrđeno u članku 5. stavku 1. UEU‑a, u vezi s člancima 119. i 127. UFEU‑a. Odluke o PSPP‑u povrjeđuju, osim toga, načelo demokracije iz Grundgesetza (njemački Temeljni zakon) i stoga narušavaju njemački ustavni identitet.

26. Sud koji je uputio zahtjev ističe da će, ako Odluka 2015/774 povrjeđuje članak 123. UFEU‑a ili prekoračuje mandat ESB‑a, morati utvrditi očito i strukturno značajno prekoračenje ovlasti ESB‑a i, prema tome, prihvatiti tužbe u glavnim postupcima. Isto vrijedi ako sustav raspodjele gubitaka koji proizlazi iz Odluke 2015/774 utječe na proračunsku ovlast donjeg doma saveznog parlamenta.

27. U tim okolnostima, Bundesverfassungsgericht (Savezni ustavni sud) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu prethodna pitanja.

IV. Zahtjev za prethodnu odluku i postupak pred Sudom

28. Odlukom od 18. srpnja 2017., koju je Sud zaprimio 15. kolovoza 2017., Bundesverfassungsgericht (Savezni ustavni sud) stoga je odlučio postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja: „1. Povrjeđuje li se Odlukom […] 2015/774 u verziji Odluke […] 2016/1041 […], odnosno načinom njezine provedbe, članak 123. stavak 1. UFEU‑a? Povrjeđuje li se osobito članak 123. stavak 1. UFEU‑a ako se u okviru [PSPP‑a]: (a) o pojedinostima kupnji izvješćuje na takav način da se na tržištima stvara faktična sigurnost u pogledu toga da će Eurosustav djelomično otkupiti obveznice koje izdaju države članice? (b) ni naknadno ne objavljuju pojedinosti u pogledu pridržavanja minimalnih rokova između izdavanja dužničkog instrumenta na primarnom tržištu i njegove kupnje na sekundarnom tržištu tako da sudski nadzor nije moguć? (c) sve kupljene obveznice dalje ne prodaju, nego ih se zadržava do njihova dospijeća te ih se na taj način isključuje s tržišta? (d) Eurosustav kupuje nominalno utržive dužničke instrumente s negativnim prinosom do dospijeća? 2. Povrjeđuje li se, u svakom slučaju, odlukom navedenom u [prvom pitanju]. članak 123. UFEU‑a ako njezina daljnja provedba, s obzirom na promijenjene uvjete na financijskim tržištima, a osobito zbog smanjenja broja dužničkih instrumenata koji stoje na raspolaganju za kupnju, zahtijeva stalno ublažavanje izvorno primjenjivih pravila kupnje te su ograničenja utvrđena u sudskoj praksi Suda u pogledu programa kupnje obveznica, kao što je PSPP, lišena svojega učinka? 3. Povrjeđuje li se Odlukom […] 2015/774 […] u važećoj verziji, navedenoj u [prvom pitanju], članak 119. i članak 127. stavci 1. i 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije te članci 17. do 24. Protokola o [ESSB‑u i ESB‑u] jer se njome prekoračuje mandat [ESB‑a] u području monetarne politike koji je uređen navedenim propisima i zbog toga zadire u nadležnost država članica? Proizlazi li prekoračenje mandata [ESB‑a] osobito iz toga što: (a) odluka navedena u [prvom pitanju]zbog volumena PSPP‑a koji je na dan 12. svibnja 2017. iznosio 1534,8 milijardi eura znatno utječe na uvjete refinanciranja država članica? (b) odluka navedena u [prvom pitanju], s obzirom na poboljšanje uvjeta refinanciranja država članica navedenih u podtočki (a) i na njegove posljedice na poslovne banke, nema samo posredne ekonomskopolitičke posljedice, nego njezine objektivno utvrdive posljedice sugeriraju da se programom, osim monetarnopolitičkog cilja, barem jednako nastoji postići i ekonomskopolitički cilj? (c) odluka navedena u [prvom pitanju] zbog svojih snažnih ekonomskopolitičkih posljedica povrjeđuje načelo proporcionalnosti? (d) se zbog nepostojanja posebnog obrazloženja od početka njezine provedbe koja traje više od dvije godine ne može nadzirati je li odluka navedena u [prvom pitanju]i dalje nužna i proporcionalna? 4. Povrjeđuje li odluka navedena u [prvom pitanju]u svakom slučaju članak 119. i članak 127. stavke 1. i 2. UFEU‑a, kao i članke 17. do 24. Protokola o [ESSB‑u i ESB‑u], iz razloga što njezin volumen i njezina provedba koja traje više od dvije godine, kao i ekonomskopolitičke posljedice koje iz nje proizlaze, navode na izmjenu ocjene nužnosti i proporcionalnosti PSPP‑a te zbog toga ta odluka od određenog trenutka prekoračuje monetarnopolitički mandat Europske središnje banke? 5. Povrjeđuje li neograničena podjela rizika između nacionalnih središnjih banaka Eurosustava u slučaju neispunjenja obveza u pogledu obveznica središnjih tijela vlasti i s njima izjednačenih izdavatelja, koja je možda utvrđena u odluci navedenoj u [prvom pitanju] članke 123. i 125. UFEU‑a, kao i članak 4. stavak 2. UEU‑a, ako zbog nje može postati nužna dokapitalizacija nacionalnih središnjih banaka proračunskim sredstvima?”

29. Pisana očitovanja podnijeli su H. Weiss i dr., B. Lucke i dr., J. H. von Stein i dr., ESB, Deutsche Bundesbank (Njemačka savezna banka), njemačka, grčka, francuska, talijanska, portugalska i finska vlada te Europska komisija. Osim finske vlade, svi su se očitovali na raspravi održanoj 10. srpnja 2018. P. Gauweiler tom je prilikom također iznio svoje argumente.

V. Analiza

A. Uvodne napomene o relevantnoj verziji Odluke 2015/774

30. Svojim pitanjima Bundesverfassungsgericht (Savezni ustavni sud) traži sud da odluči o valjanosti Odluke 2015/774. Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da je riječ o Odluci 2015/774, kako je izmijenjena Odlukom 2015/2101 i Odlukom 2016/702, kao i Odlukom (EU) 2016/1041 ESB‑a od 22. lipnja 2016. o prihvatljivosti utrživih dužničkih instrumenata koje izdaje ili za koje u potpunosti jamči Helenska Republika i stavljanju izvan snage Odluke (EU) 2015/300 Europske središnje banke (ESB/2016/18) ( 13 ).

31. Iako se Odluka 2016/1041 temelji na Odluci 2015/774, nije je izmijenila. Suprotno tomu, Odluka 2015/774 izmijenjena je Odlukom 2015/2464 i Odlukom 2017/100. Iako se sud koji je uputio zahtjev ne poziva izravno na potonje dvije odluke, smatram da ih treba uzeti u obzir pri odgovaranju na postavljena pitanja.

32. Naime, u svojem prvom pitanju Bundesverfassungsgericht (Savezni upravni sud) navodi Odluku 2015/774 „odnosno [način] njezine provedbe”. Međutim, na datum zahtjeva za prethodnu odluku, odluke 2015/2464 i 2017/100 već su bile donesene. Stoga je ona nužno provedena na temelju četiriju odluka kojima je izmijenjen prvotni tekst. Usto, u svojem trećem pitanju, sud koji je uputio zahtjev pita Sud o Odluci 2015/774 „u važećoj verziji, navedenoj u [prvom pitanju]”, odnosno 18. srpnja 2017. Naposljetku, čini se da se tumačenje prava Unije, koje sud koji je uputio zahtjev predlaže u zahtjevu za prethodnu odluku, u određenim aspektima temelji na posljednjoj verziji Odluke 2015/774.

33. Stoga se slažem s Komisijom koja smatra da je primjerenije ocijeniti valjanost Odluke 2015/774 u verziji koja je bila na snazi na datum zahtjeva za prethodnu odluku, sa svim obilježjima koja su joj tada pripadala.

B. Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku

34. Talijanska vlada uvodno tvrdi da su nedopuštena sva prethodna pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev. Međutim, osim petog pitanja, smatram da je zahtjev za prethodnu odluku dopušten.

35. Naime, napominjem da se ovaj zahtjev za prethodnu odluku nesporno odnosi na tumačenje i primjenu prava Unije. Međutim, kao što je Sud na to podsjetio u presudi od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400), to podrazumijeva da će odgovor Suda imati konkretne posljedice na ishod glavnog postupka i da će presuda, kao i presuda donesena u prethodnom postupku, obvezivati sud koji je uputio zahtjev u pogledu tumačenja ili valjanosti predmetnih akata ESB‑a kada će odlučivati u glavnom postupku ( 14 ).

36. Usto, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku također proizlazi da se pred nacionalni sud iznosi stvarno postojeći spor u kojem se prethodno postavlja pitanje valjanosti akta Unije. Zahtjev za prethodnu odluku stoga je načelno dopušten ( 15 ).

37. Točno je da, iako se prvo, drugo i četvrto pitanje odnose na valjanost Odluke 2015/774 s obzirom na, među ostalim, članke 119., 123. i 127. UFEU‑a, sud u tom pogledu izražava dvojbe koje prije proizlaze iz njezine provedbe, nego iz same odluke. Međutim, zakonitost akta treba ocijeniti s obzirom na činjenične i pravne elemente koji su postojali na dan kada je donesen i ona osobito ne može ovisiti o retrospektivnim ocjenama stupnja djelotvornosti tog akta ( 16 ). Kao što je Sud već imao prilike pojasniti, to znači da „[p]o analogiji, ocjena valjanosti akta koju Sud provodi u okviru zahtjeva za prethodnu odluku, treba u pravilu biti utemeljena na okolnostima koje su postojale u trenutku donošenja akta” ( 17 ).

38. Međutim, iz presude od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400), proizlazi da, kada ESB kupuje državne obveznice na sekundarnim tržištima, svoju intervenciju mora popratiti dostatnim jamstvima da njome neće povrijediti zabranu monetarnog financiranja koja proizlazi iz članka 123. stavka 1. UFEU‑a ( 18 ). Usto, program kojim se odobrava takva kupnja moguće je valjano donijeti i provoditi samo ako su mjere koje uključuje proporcionalne ciljevima monetarne politike, u skladu s člankom 119. stavkom 2. i člankom 127. stavkom 1. UFEU‑a ( 19 ).

39. Međutim, elementi koje sud koji je uputio zahtjev navodi u svojem prvom prethodnom pitanju odnosili su se na jamstva kojima se može uvjetovati valjanost Odluke 2015/774. U tim se okolnostima ti elementi mogu uzeti u obzir. Osim toga, čini mi se da je to slučaj s drugim prethodnim pitanjem koje se odnosi na „ograničenja utvrđena u sudskoj praksi Suda u pogledu programa kupnje obveznica, kao što je PSPP”.

40. Točno je da to drugo pitanje sadržava elemente nesigurnosti jer se odnosi na eventualno ublažavanje pravila primjenjivih u slučaju da se promijene uvjeti na financijskim tržištima. Međutim, to pitanje odgovara na objektivnu potrebu rješavanja sporova pokrenutih pred sudom koji je uputio zahtjev ( 20 ) jer se u biti odnosi na jamstva koja PSPP mora sadržavati kako ne bi povrijedio članak 123. UFEU‑a. Stoga smatram da je dopušteno i moguće razmotriti ga zajedno s prvim prethodnim pitanjem.

41. Što se tiče četvrtog prethodnog pitanja koje se u biti odnosi na povezanost PSPP‑a s monetarnom politikom i ispitivanjem proporcionalnosti koje treba provesti u pogledu Odluke 2015/774. Stoga smatram da ga se može smatrati dopuštenim i da se na njega može korisno odgovoriti tako da ga se razmotri zajedno s trećim pitanjem koje se odnosi na istu problematiku.

42. Suprotno tomu, više sumnjam u dopuštenost petog prethodnog pitanja. Naime, iako su pitanja koja se odnose na pravo Unije obuhvaćena pretpostavkom relevantnosti, ta se pretpostavka isključuje „ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja” ( 21 ).

43. Kao i ESB, grčka, francuska, talijanska, portugalska i finska vlada te Komisija, utvrđujem da se peto prethodno pitanje odnosi na slučaj koji je neizvjestan, i to iz dva razloga. S jedne strane, polazišna pretpostavka tog petog pitanja jest neograničena podjela rizika između država članica europodručja u slučaju neispunjenja obveza u pogledu obveznica središnjih tijela vlasti i s njima izjednačenih izdavatelja, koja je „možda utvrđena u [O]dluci [2015/774]” ( 22 ). Međutim, takva neograničena podjela ne postoji, u trenutačnom stanju primjenjivih propisa, u okviru PSPP‑a. Naprotiv, želja strogog ograničavanja podjele gubitaka između središnjih banaka jest stalna od objave programa 22. ožujka 2015. ( 23 ).

44. S druge strane, pod pretpostavkom da je odlučeno o takvoj neograničenoj podjeli, mogućnost proturječnosti člancima 123. i 125. UFEU‑a, kao i članku 4. stavku 2. UEU‑a postoji, kao što sam sud koji je uputio zahtjev pojašnjava u tekstu svojeg pitanja, samo „ako zbog [te neograničene podjele rizika] može postati nužna dokapitalizacija nacionalnih središnjih banaka proračunskim sredstvima” ( 24 ). Stoga je očito da se radi o običnoj pretpostavci čija mogućnost ostvarivanja dosad nije uopće dokazana. Točno je da se u zahtjevu za prethodnu odluku navodi znatno povećanje rezervi za rizik Deutsche Bundesbanka (Njemačka savezna banka) tijekom poslovne godine 2016. Međutim, sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da je ta odluka opravdana činjenicom da su odluke Upravnog vijeća ESB‑a da APP proširi na PSPP, donesene tijekom poslovne godine 2016., dovele do dodatnih rizika. Ipak, treba utvrditi da se nijednom odlukom o PSPP‑u ne predviđa neograničena podjela rizika. Prema tome, budući da ne postoje dodatni elementi u pogledu razloga koji su doveli do povećanja rezervi za rizik Deutsche Bundesbanka (Njemačka savezna banka), nije moguće ostvarivanje potpuno teoretske pretpostavke o dokapitalizaciji nacionalnih središnjih banaka u slučaju znatnog neispunjenja obveza zbog PSPP‑a.

45. Stoga smatram da je problem istaknut petim prethodnim pitanjem hipotetske prirode jer pravni i činjenični kontekst zbog kojeg bi bilo potrebno odgovoriti na to pitanje ne odgovaraju trenutačnoj situaciji i jer vjerojatnost njihova pojavljivanja nije dokazana s dovoljnom sigurnosti. U svakom slučaju, ako bi se smatralo da je neograničena podjela rizikâ situacija čija je vjerojatnost dostatno dokazana, quod non, nesporno je da se ta podjela rizika još nije konkretizirala u pravilu prava Unije, niti je čak najavljena. U tim okolnostima, kako bi Sud mogao odlučiti o valjanosti pravila koje još ne postoji?

46. S obzirom na prethodna razmatranja, stoga smatram da je to peto pitanje, u tom kontekstu i u trenutačnoj situaciji, nedopušteno.

C. Prvo i drugo prethodno pitanje

1. Okvir analize utvrđen u presudi od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400)

47. Prva dva prethodna pitanja u biti se odnose na poštovanje zabrane monetarnog financiranja javnog duga koja je utvrđena u članku 123. stavku 1. UFEU‑a.

48. Presuda od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400) u tom je pogledu pružila relevantni okvir analize. Naime, unatoč razlikama između PSPP‑a i OMT‑a, riječ je o dvama programima kupnje državnih obveznica na sekundarnim tržištima. Međutim, Sud je u gore navedenoj presudi pojasnio ograničenja koja ESB mora poštovati kada provodi program kupnje državnih obveznica. Uostalom, velika većina stranaka koje su podnijele očitovanja u okviru ovog postupka slaže se s tim okvirom analize.

49. Kao prvo, Sud je potvrdio da se člankom 123. stavkom 1. UFEU‑a zabranjuje svaki oblik financijske pomoći ESSB‑a državi članici, ne isključujući time mogućnost ESSB‑a da kupuje državne obveznice na sekundarnim tržištima ( 25 ).

50. Međutim, Sud je tu mogućnost podvrgnuo dvama ograničenjima: – Kao prvo, „ESSB ne može […] valjano stjecati državne vrijednosnice na sekundarnim tržištima kada bi to u praksi dovelo do njegove intervencije koja bi po učinku bila istovrsna onoj kod izravne kupnje državnih vrijednosnica od tijela javne vlasti i drugih javnopravnih tijela država članica” ( 26 ). To bi bio slučaj ako bi gospodarski subjekti koji mogu kupiti državne obveznice na primarnom tržištu bili sigurni u to da će ih ESSB otkupiti u roku i pod uvjetima koji im omogućavaju da de facto djeluju kao posrednici ESSB‑a pri izravnoj kupnji spomenutih obveznica od tijela javne vlasti i drugih javnopravnih tijela dotične države članice. – Kao drugo, program ESB‑a kojim se odobrava kupnja državnih obveznica na sekundarnim tržištima ne smije države članice odvraćati od vođenja zdrave fiskalne politike. „Naime, budući da iz članka 119. stavka 2., članka 127. stavka 1. i članka 282. stavka 2. UFEU‑a proizlazi da ESSB, ne dovodeći u pitanje cilj stabilnosti cijena, podupire opće ekonomske politike u Uniji, njegova djelovanja na temelju članka 123. UFEU‑a ne mogu ići na štetu učinkovitosti tih politika, odvraćanjem dotičnih država članica od vođenja zdrave fiskalne politike” ( 27 ).

51. Iz tih dvaju ograničenja proizlazi da, kada ESB kupuje državne obveznice na sekundarnim tržištima, svoju intervenciju mora popratiti dostatnim jamstvima, s jedne strane, da njome neće povrijediti zabranu monetarnog financiranja koja proizlazi iz članka 123. stavka 1. UFEU‑a i, s druge strane, da je cilj tih jamstava ograničiti utjecaj programa ESB‑a na vođenje zdrave fiskalne politike ( 28 ).

2. Primjena načela na PSPP

52. Nije upitna zakonitost načela prema kojem ESSB državne obveznice kupuje na sekundarnim tržištima ( 29 ). Ona je potkrijepljena člankom 18. stavkom 1. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u kojim se „dopušta ESSB‑u da, radi ostvarivanja svojih ciljeva i izvršenja svojih zadaća, posluje na tržištima kapitala, među ostalim, izravnom kupnjom i prodajom utrživih instrumenata, među kojima i državnih obveznica, ne podvrgavajući to dopuštenje posebnim uvjetima osim poštovanja naravi transakcija na otvorenom tržištu” ( 30 ), kao i Uredbom (EZ) br. 3603/93 Vijeća od 13. prosinca 1993. o utvrđivanju definicija za primjenu zabrana iz članka 104. i članka 104.b stavka 1. Ugovora [koji su postali članci 123. i 125. UFEU‑a] ( 31 ). Naime, u skladu sa sedmom uvodnom izjavom te uredbe, mogućnost kupnje državnih obveznica na sekundarnim tržištima izričito je predviđena jer se navodi da se „posebno kupnje na sekundarnom tržištu, ne smiju koristiti radi zaobilaženja svrhe […][članka 123. UFEU‑a]”.

53. Valjanost programa kao što je PSPP stoga ovisi o jamstvima kojima je popraćen. Konkretno, valja provjeriti njihovu sposobnost, s jedne strane, da spriječe gospodarske subjekte koji posluju na tržištima državnih obveznica da de facto djeluju kao posrednici ESSB‑a pri izravnoj kupnji obveznica od tijelâ javne vlasti i drugih javnopravnih tijela dotične države članice i, s druge strane, da ne odvraćaju države članice od vođenja zdrave fiskalne politike.

a) Nesigurnost gospodarskih subjekata

54. Osim tužiteljâ u glavnim predmetima, sve države članice i institucije Unije koje su izrazile svoje mišljenje slažu se da PSPP nudi dovoljno jamstava kako bi spriječio da kupnja državnih obveznica na sekundarnim tržištima ima učinak istovrstan učinku izravne kupnje takvih obveznica na primarnim tržištima. Slažem se s tom analizom.

1) Prikladnost jamstava predviđenih Odlukom 2015/774 (prvo prethodno pitanje, potpitanja (a) i (b))

55. Kao prvo, činjenica da je Upravno vijeće nadležno za odlučivanje o dosegu, početku, nastavku i prestanku intervencija na sekundarnim tržištima predviđenih PSPP‑om nije nevažna. Riječ je o elementu koji je Sud izričito uzeo u obzir pri procjeni valjanosti programa OMT ( 32 ). Međutim, iz zapisnika sa sastanaka o monetarnoj politici Upravnog vijeća ESB‑a osobito proizlazi da se PSPP stalno neovisno procjenjuje i prilagođava, koliko je to potrebno kako bi se dosegao najavljeni cilj ( 33 ).

56. Kao drugo, PSPP samo je jedan od četiriju potprograma APP‑a. Međutim, kupnja državnih obveznica na sekundarnim tržištima koju odobrava podredna je u odnosu na druga tri programa koji se odnose na kupnju privatnih obveznica ( 34 ). Činjenica da se odobreni obujam kupnje državnih obveznica utvrđuje svaki mjesec na temelju predvidivosti kupnje u trima potprogramima pridonosi nesigurnosti otkupa državnih obveznica kupljenih na primarnom tržištu.

57. Kao treće, neselektivnost PSPP‑a također pospješuje nepredvidivost načinâ konkretne provedbe tog programa. Naime, za razliku od OMT‑a, PSPP‑om se ne predviđa selektivna kupnja obveznica, nego reprezentativna kupnja obveznica svih država članica europodručja. U skladu s člankom 6. stavkom 2. Odluke 2015/774, raspodjela kupnji između država članica vrši se prema ključu za upis kapitala ESB‑a kako je navedeno u članku 29. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u ( 35 ).

58. Kao četvrto, gospodarski subjekti koji posluju na primarnim tržištima ne mogu biti sigurni u otkup dok se člankom 5. Odluke 2015/774 kupnje državnih obveznica na sekundarnim tržištima podvrgavaju dvama ograničenjima, nakon konsolidiranja udjelâ u svim portfeljima središnjih banaka ESSB‑a, koja se odnose, s jedne strane, na izdavanje obveznica i, s druge strane, na izdavatelja. U načelu, prvim se ograničenjem odobrava držanje obveznica od 33 % od jednog izdavanja ( 36 ), a drugim se zabranjuje da ESSB drži više od 33 % neotplaćenih obveznica istog izdavatelja tijekom cijelog trajanja PSPP‑a ( 37 ). Osim činjenice da je riječ o najvišim granicama, a ne o obvezi kupnje državnih obveznica u tim omjerima, ograničenja predviđena u članku 5. Odluke 2015/774 imaju za posljedicu da imatelj državne obveznice ne može biti siguran da će ESSB moći otkupiti njegovu obveznicu ili, naprotiv, je li taj otkup nemoguć zbog dosezanja jedne od dviju gore navedenih gornjih granica. Svakodnevnim nadzorom tih ograničenja koji provodi Odbor za upravljanje rizicima ESSB‑a osigurava se učinkovitost tog jamstva ( 38 ).

59. Kao peto, postojanje minimalnog roka između izdavanja državnih obveznica na primarnom tržištu i njihovog otkupa na sekundarnim tržištima također pridonosi tome da se uvjeti izdavanja državnih obveznica ne mijenjaju zbog izvjesnosti da će ih ESSB nakon njihova izdavanja otkupiti ( 39 ). Taj je rok nužan kako bi se mogla formirati tržišna cijena. Međutim, takvo razdoblje isključenja izričito je predviđeno u članku 4. stavku 1. Odluke 2015/774 te je pojašnjeno u članku 15. Smjernica o PSPP‑u.

60. Nepostojanje točne informacije o tom razdoblju jest condicio sine qua non njegove učinkovitosti. Otkrivanje trajanje razdoblja isključenja moglo bi utjecati na predvidivost kupnji i formiranje cijene. Budući da usklađenost transakcija s tržišnom cijenom nadzire Odbor za upravljanje rizicima ESSB‑a ( 40 ), čini mi se da je informacija prema kojoj minimalni rok između izdavanja državne obveznice na primarnom tržištu i njezine kupnje na sekundarnim tržištima mjeri se u danima, a ne u tjednima dovoljna da bi se osigurao sudski nadzor usklađenosti Odluke 2015/774 s člankom 123. UFEU‑a ( 41 ). S jedne strane, Odbor za upravljanje rizicima ESSB‑a ima više od suda ovlasti i stručnost koje su potrebne za ocjenjivanje formiranja cijene u tržišnim uvjetima i, prema tome, prikladnosti razdoblja isključenja koja ga može zajamčiti. S druge strane, ne može se isključiti da bi konkretno otkrivanje razdoblja isključenja, čak i a posteriori, dovelo do očekivanja gospodarskih subjekata koji posluju na tržištima, koja bi mogla spriječiti formiranje tržišne cijene.

61. Kao šesto, ravnoteža između vrste objavljenih informacija i stupnja točnosti otkrivenih elemenata omogućuje osiguravanje učinkovitosti PSPP‑a te se pritom sprječava da gospodarski subjekti koji posluju na primarnim tržištima budu sigurni u otkup državnih obveznica na sekundarnim tržištima.

62. Glavna obilježja PSPP‑a, kao što su obujam mjesečne kupnje, predviđeno trajanje APP‑a ili pak kriterij raspodjele kupnji državnih obveznica među državama europodručja ili podjela eventualnih rizika, predsjednik ESB‑a objavio je 22. siječnja 2015. ( 42 ). Ta objava pridonosi učinkovitosti APP‑a: njezin je cilj ojačati željene učinke kupnji obveznica privatnog i javnog sektora uspostavljenih tim programom. U tom priopćenju ESB potvrđuje svoju ulogu u suzbijanju deflacijske tendencije tako što je uvjerljivo objasnio postupak koji se poduzima u tu svrhu. Riječ je o sredstvu kojim ESB na realno gospodarstvo prenosi ublažavanje monetarnih i financijskih uvjeta uvedeno PSPP‑om. To u gospodarstvu nazivamo „signalizacijskim kanalom”. Njime se omogućuje učinkovito jačanje željenih učinaka programa kvantitativnog ublažavanja ( 43 ).

63. Međutim, kao što ističe ESB u svojim pisanim očitovanjima, to je priopćenje važno samo na makroekonomskoj razini. Dane informacije ne omogućuju gospodarskim subjektima koji mogu kupiti državne obveznice na primarnom tržištu da budu sigurni u to da će ih ESSB otkupiti u roku i pod uvjetima koji im omogućavaju da de facto djeluju kao posrednici ESSB‑a pri izravnoj kupnji spomenutih obveznica od tijela javne vlasti i drugih javnopravnih tijela dotične države članice. Na raspravi od 10. srpnja 2018. direktor pravne službe Deutsche Bundesbanka (Njemačka savezna banka) potvrdio je da, iako je postojala određena predvidivost zbog objava ESB‑a, osobito u pogledu činjenice da će se trećina državnih obveznica moći kupiti u okviru PSPP‑a, to nije bilo važno na mikroekonomskoj razini.

64. Naime, obilježja PSPP‑a koja je priopćio ESB i dalje su općenita. Iznos mjesečnih kupnji u okviru programa APP indikativan je podatak koji nije dodatno utvrđen u pogledu datuma kupnje ili dospijeća. Usto, nije objavljen ni stupanj upotrebe ograničenja kupnje po izdavanju, ni po izdavatelju. Naposljetku, iako se portfelj obveznica PSPP‑a objavljuje tjedno, to se čini samo na ukupnoj osnovi ( 44 ), dok se preostalo dospijeće objavljuje mjesečno, prema rezidentnosti izdavatelja, na temelju ponderiranog prosjeka ( 45 ). Kao što je ESB objasnio na raspravi održanoj 10. srpnja 2018., informacije objavljene na internetskoj stranici ESB‑a moraju biti dovoljne kako bi gospodarski subjekti koji posluju na tržištima znali kojim vrijednosnim papirima raspolaže ESSB, ali ne i konkretnu praksu kupnje.

65. Čini mi se da se tim različitim jamstvima može izbjeći da se uvjeti izdavanja državnih obveznica izmijene sigurnošću u to da će te obveznice ESSB otkupiti nakon njihova izdavanja. Stoga omogućuju isključivanje toga da provedba programa kao što je PSPP, u praksi, ima učinak istovrstan učinku izravne kupnje državnih obveznica od tijela javne vlasti i drugih javnopravnih tijela država članica.

2) Nepostojanje utjecaja zadržavanja obveznica do njihova dospijeća i kupnja obveznica s negativnim prinosom (prvo prethodno pitanje, potpitanja (c) i (d))

66. U iznošenju prvog prethodnog pitanja sud koji je uputio zahtjev pita o utjecaju koji na zakonitost PSPP‑a, s obzirom na članak 123. stavak 1. UFEU‑a, mogu imati, s jedne strane, zadržavanje svih kupljenih obveznica do njihova dospijeća i, s druge strane, kupnja nominalno utrživih dužničkih instrumenata s negativnim prinosom do dospijeća. Smatram da se na temelju tih elemenata ne može poništiti Odluka 2015/774.

i) Zadržavanje obveznica do njihova dospijeća

67. Što se tiče zadržavanja obveznica do njihova dospijeća, Sud je u predmetu u kojem je donesena presuda od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400), presudio da mogućnost zadržavanja kupljenih obveznica do njihova dospijeća nije u tom smislu ključno u okviru ocjene valjanosti OMT‑a „jer je korištenje tom mogućnošću uvjetovano potrebom da se postupi na taj način kako bi se ostvarili željeni ciljevi te nije ni u kojem slučaju dopušteno da uključeni gospodarski subjekti budu sigurni u to da će ESSB tu mogućnost i iskoristiti” ( 46 ). Osim toga, Sud podsjeća da člankom 18. stavkom 1. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u ta praksa nije ni u kojem slučaju zabranjena te da ne podrazumijeva nikakvo odbijanje države članice izdavateljice da podmiri svoj dug nakon što istekne rok dospijeća obveznice ( 47 ).

68. Utvrđujem da se člankom 18. stavkom 1. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u izričito predviđa mogućnost kupnje i prodaje na rok utrživih instrumenata na financijskim tržištima, pri čemu ta mogućnost ne podliježe nikakvoj rezervi. U tim okolnostima, suprotno tvrdnji suda koji je uputio zahtjev, ne čini mi se da nepostojanje utjecaja zadržavanja obveznice do njezina dospijeća na zakonitost programa kao što je PSPP podliježe iznimnoj prirodi transakcije. Suprotno tomu, zahtijeva se da ispuni cilj predmetnog programa.

69. Čini mi se da je to slučaj u ovom predmetu. Uvodno, smatram da Smjernice o PSPP‑u potvrđuju da ESSB može prodati vrijednosne papire kupljene u okviru tog programa u bilo kojem trenutku zbog razloga monetarne politike ( 48 ). Usto, člankom 3. stavkom 3. Odluke 2015/774 odobrava se kupnja vrijednosnih papira s preostalim dospijećem od 1 godine do 30 godina i 364 dana. Zahvaljujući takvoj širokoj raspodjeli vrijednosnih papira, gospodarski subjekti ne mogu biti sigurni da će ESSB zadržati sve obveznice do njihova dospijeća.

70. Osobito, čini mi se da se zadržavanjem vrijednosnih papira do njihova dospijeća može ispuniti cilj PSPP‑a. Naime, PSPP‑om se nastoji održati stabilnost cijena. Točnije, u uvodnoj izjavi 4. Odluke 2015/774 dodaje se da će, „[z]ahvaljujući svom učinku ponovnog uravnoteženja portfelja, znatan opseg kupnje PSPP‑a doprinijet[i] […] ostvarenju osnovnog cilja monetarne politike uvođenjem financijskih posrednika radi povećanja puštanja likvidnosti na međubankovno tržište i kreditiranja gospodarstva europodručja”.

71. S obzirom na taj konkretan cilj, slažem se s mišljenjem njemačke vlade prema kojem se čini vjerodostojnim da će se kupljeni vrijednosni papiri moći prodati tek kada učinak kupnje na monetarnu politiku više ne bude kompromitiran ( 49 ). Međutim, takav učinak zahtijeva dovoljno povećanje likvidnosti na tržištu kako bi se ponovno uravnotežio portfelj i, posljedično, kako bi se spriječila prerana preprodaja kupljenih vrijednosnih papira. Stoga mi se čini da je zadržavanje državnih obveznica, ili čak većine njih, do njihovog dospijeća u skladu s ciljem koji se nastoji postići PSPP‑om.

ii) Kupnja obveznica s negativnim prinosom

72. Člankom 3. stavkom 5. Odluke 2015/774 dozvoljavaju se kupnje nominalnih utrživih dužničkih instrumenata uz negativni prinos do dospijeća jednake pasivnoj kamatnoj stopi ili iznad pasivne kamatne stope. Ne čini mi se da ta mogućnost dovodi do zaobilaženja zabrane monetarnog financiranja koja proizlazi iz članka 123. stavka 1. UFEU‑a.

73. Najprije, važno je podsjetiti da transakcije na otvorenom tržištu koje ESB treba provesti neizbježno uključuju rizik od nastanka gubitaka, i to neovisno o najavljenom prinosu ( 50 ). Usto, što se tiče PSPP‑a, ESB izričito je naveo da prednost treba dati kupnji vrijednosnih papira s pozitivnom stopom prinosa ( 51 ).

74. Zatim, budući da se obveznice određenih država članica europodručja izdaju po negativnoj stopi zbog tržišnih uvjeta, zabrana kupnje njihovih vrijednosnih papira bila bi protivna načelu otvorenog tržišta kojim mora biti uređeno djelovanje ESSB‑a na financijskim tržištima na temelju članka 18. stavka 1. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u ( 52 ). Kao što naglašavaju ESB i Komisija, isključenje kupnje obveznica s negativnim prinosom u okviru PSPP‑a bilo bi protivno načelu tržišne neutralnosti, koje je dio načela otvorenog tržišnog gospodarstva sa slobodnim tržišnim natjecanjem kojim je uvjetovano djelovanje ESSB‑a na temelju članka 127. stavka 1. UFEU‑a ( 53 ).

75. Naposljetku, kao što pravilno ističe njemačka vlada, isključivanje kupnje državnih obveznica izdanih po negativnoj stopi bilo bi protivno ključnom elementu PSPP‑a kojim se predviđa kupnja državnih obveznica svih država članica europodručja, čime se osigurava postizanje cilja monetarne politike.

76. U tim okolnostima, čini mi se da je kupnja državnih obveznica s negativnim prinosom protivna članku 123. stavku 1. UFEU‑a.

3) Nepostojanje utjecaja navodne utvrdivosti vrijednosnih papira koji će se kupiti na valjanost Odluke 2015/774 (prvo prethodno pitanje, potpitanje (a) i drugo prethodno pitanje)

77. Prema mišljenja suda koji je uputio zahtjev, spoj najavljenog ukupnog obujma APP‑a, njegova raspodjela prema ključu za upis kapitala ESB‑a i stalnog udjela kupnji državnih obveznica u okviru APP‑a omogućuje da se unaprijed utvrdi obujam mjesečne kupnje obveznica koje izdaje javni sektor određene države članice. U tom kontekstu, smanjenje broja državnih obveznica koje se mogu kupiti, s obzirom na stroge uvjete prihvatljivosti u pogledu preostalog dospijeća i prinosa, kao i pravilo kojim se kupnje ESSB‑a ograničuju na 33 % obujma izdavanja omogućilo bi gospodarskim subjektima da budu faktično sigurni u konkretne vrijednosne papire koji će se kupiti u okviru PSPP‑a.

78. Ne čini mi se da ta eventualna sigurnost, ne pravna, nego faktična, na temelju pravila koja je objavio ESB zajedno s praksom kupnje vrijednosnih papira koja je uočena od stupanja na snagu PSPP‑a može poništiti Odluku 2015/774.

79. Najprije, ako bi postojala sigurnost u kupnju državnih obveznica, ona bi bila makroekonomska, a ne mikroekonomska ( 54 ). Usto, ne čini se da je u analizama na koje se oslanja sud koji je uputio zahtjev uzeta u obzir, barem dovoljno, činjenica da se dio kupnji u okviru PSPP‑a odnosi na obveznice koje nisu izdala središnjih tijela vlasti država članica ( 55 ).

80. Zatim, ta navodna sigurnost bila bi moguća samo zbog smanjenja broja dostupnih vrijednosnih papira. Međutim, pod pretpostavkom da se to smanjenje utvrdi ( 56 ) i da se dokaže da ono omogućuje da se sa sigurnošću zaključi da će se kupiti konkretne državne obveznice, te tvrdnje dovele bi do ocjenjivanja učinkovitosti jamstava predviđenih Odlukom 2015/774 na temelju činjenica koje su se dogodile nakon njezina donošenja. Međutim, kao što sam na to podsjetio tijekom ispitivanja dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku, zakonitost akta treba ocijeniti s obzirom na činjenične i pravne elemente koji su postojali na dan kada je donesen i ona osobito ne može ovisiti o retrospektivnim ocjenama stupnja djelotvornosti tog akta ( 57 ).

81. Kada se učinci mjere ne mogu predvidjeti sa sigurnošću u trenutku njezina donošenja, ocjena nadležnog tijela podložna je kritici samo ako se pokaže očito pogrešnom s obzirom na elemente kojima je raspolagalo u vrijeme donošenja predmetnog akta ( 58 ). U ovom slučaju, ne čini mi se da je Odluka 2015/774 rezultat „očito pogrešne” ocjene. Naprotiv, nije osporavano da je, kao što se navodi u preambuli Odluke 2015/774, ta odluka donesena „[u] okruženju gdje su ključne kamatne stope ESB‑a [bile] na svojim donjim granicama, a za programe kupnje usmjerene na imovinu privatnog sektora, [bilo je] procijenjeno […] da su osigurali mjerljivu, ali nedovoljnu mogućnost za rješavanje prevladavajućih negativnih rizika (engl. downside risks) u odnosu na stabilnost cijena” ( 59 ). U tim okolnostima, legitimno je bilo moguće da je „potrebno […] mjerama monetarne politike Eurosustava dodati PSPP kao instrument koji realnom gospodarstvu nudi visoki transmisijski potencijal” ( 60 ). Jamstva koja sadržava PSPP uvjerila su me da je ESB u trenutku donošenja Odluke 2015/774 proveo promišljenu i odmjerenu ocjenu.

82. Točno je da sam sklon tezi koju je nezavisni odvjetnik M. Bobek nedavno iznio u svojem mišljenju u predmetu Confédération paysanne i dr. (C‑528/16, EU:C:2018:20) prema kojem nijedan razvoj nije irelevantan za procjenu valjanosti pravnog akta Unije ( 61 ). Stoga postoji obveza ažuriranja zakonodavstva koja bi, „u ekstremnim slučajevima nepostojanja tehničke ili društvene reakcije”, mogla dovesti do proglašenja nevaljanosti ( 62 ).

83. Međutim, to ovdje nije slučaj jer je Odluka 2015/774 bila predmet različitih uzastopnih izmjena koje su možda ublažile prvotno predviđena pravila kupnje, ali su također pridonijela očuvanju učinkovitosti jamstava potrebnih za njezinu valjanost. Osobito, mislim na povećanje ograničenja zadržavanja vrijednosnih papira po izdavanju ( 63 ) ili uključivanje obveznica jedinica područne (regionalne) ili lokalne samouprave na popis prihvatljivih vrijednosnih papira ( 64 ). Te mjere teoretski mogu spriječiti ili, barem, ublažiti smanjenje broja dostupnih vrijednosnih papira. Uostalom, to je bio razlog koji je izričito iznesen u potporu drugoj navedenoj izmjeni. Naime, u skladu sa zapisnikom sa sastanka o monetarnoj politici Upravnog vijeća ESB‑a od 2. i 3. prosinca 2015., „[s]matra se da će [uključivanje obveznica jedinica područne (regionalne) ili lokalne samouprave na popis prihvatljivih vrijednosnih papira] pridonijeti izbjegavanju bilo kakvih napetosti koje bi mogle postojati u pogledu dostupnosti vrijednosnih papira” ( 65 ).

b) Vođenje zdrave fiskalne politike

84. U ovoj fazi svoje analize smatram da kupnja državnih obveznica na sekundarnim tržištima odobrena PSPP‑om nema učinak istovrstan učinku izravne kupnje te vrste obveznica od tijela javne vlasti i drugih javnopravnih tijela država članica. Međutim, kako PSPP ne bi bio protivan zabrani monetarnog financiranja utvrđenoj u članku 123. stavku 1. UFEU‑a, jamstva kojima je popraćen također trebaju ograničavati njegove učinke na vođenje zdrave fiskalne politike.

85. Osim činjenice da su učinci programa kao što je PSPP na vođenje zdrave fiskalne politike već ograničeni mogućnošću ESSB‑a da u svakom trenutku preproda kupljene obveznice ( 66 ) ili da odluči prekinuti program, čini mi se da su ključne tri karakteristike tog programa.

86. Kao prvo, člankom 3. stavkom 2. točkom (a) Odluke 2015/774 određuje se da izdavatelj ili garant utrživih dužničkih vrijednosnih papira u okviru PSPP‑a mora imati procjenu kreditne kvalitete od najmanje 3. stupnja kreditne kvalitete na usklađenoj ljestvici kreditnih rejtinga Eurosustava. U suprotnom, člankom 3. stavkom 2. točkom (d) Odluke 2015/774 pojašnjava se da su utrživi dužnički vrijednosni papiri prihvatljivi samo ako ih izdaju ili za njih u cijelosti jamče središnje države država članica europodručja prema programu financijske potpore i u odnosu na koju je primjena praga kreditne kvalitete Eurosustava privremeno obustavljena od strane Upravnog vijeća sukladno članku 9. Smjernice ESB/2014/31 ESB‑a od 9. srpnja 2014. o dodatnim privremenim mjerama koje se odnose na operacije refinanciranja Eurosustava i prihvatljivost instrumenata osiguranja i o izmjeni Smjernice ESB/2007/9 ( 67 ).

87. Taj je zahtjev važno jamstvo za vođenje zdrave fiskalne politike. Naime, ako izdavatelj državnih obveznica više ne vodi zdravu fiskalnu politiku, izdane obveznice gube taj rejting kreditne kvalitete. Doista, taj bi gubitak automatski doveo do kraja kupnje tih obveznica ( 68 ).

88. Kao drugo, kupnje između javnih izdavatelja svih država članica europodručja podijeljene su prema objektivnom kriteriju koji je neovisan o gospodarskoj situaciji ili njihovoj proračunskoj politici, odnosno prema ključu za upis kapitala ESB‑a. Prema tome, PSPP se ne može tumačiti kao mehanizam kojim se može pomoći državama s financijskim poteškoćama. Ukupno ograničenje po izdavatelju određeno u članku 5. stavku 2. Odluke 2015/774 još povećava to jamstvo tako što dovodi do toga da države članice europodručja, u pogledu većine obveznica koje izdaju, ovise o privatnim ulagačima.

89. Kao treće, ograničenje podjele rizika na kupnje samog ESB‑a i kupnje obveznica međunarodnih organizacija, odnosno 20 % PSPP‑a, također pridonosi očuvanju vođenja zdrave fiskalne politike. Naime, kao što ističe Deutsche Bundesbank (Njemačka savezna banka) u svojim pisanim očitovanjima, za 80 % kupnji u okviru PSPP‑a lokalni porezni obveznici ili drugi vjerovnici javnih zajmova moraju snositi eventualne gubitke i troškove dokapitalizacije predmetne središnje banke. Doista, to je „ključni element” PSPP‑a ( 69 ).

90. Točno je da ta podjela rizika ne proizlazi izričito iz Odluke 2015/774. Međutim, izričito se navodi u Uvodnoj izjavi predsjednika ESB‑a od 22. siječnja 2015., kao i u priopćenju za medije ESB‑a od 22. siječnja 2015. i od 10. ožujka 2016. Usto, prema mišljenju ESB‑a, raspodjela među središnjim bankama Eurosustava gubitaka koji mogu nastati kupnjom obveznica međunarodnih organizacija i multilateralnih razvojnih banaka sa sjedištem u europodručju odražava se u neobjavljenoj Odluci ESB‑a od 19. studenoga 2015. o podjeli gubitaka nastalih operacijama monetarne politike (revidirana verzija) (ESB/2015/NP29), koja se temelji na članku 32. stavku 4. drugom podstavku Statuta ESSB‑a i ESB‑a. S podjelom gubitaka ESB‑a koji mogu nastati kupnjom obveznica država članica europodručja postupa se u skladu s člankom 33. stavkom 2. Statuta ESSB‑a i ESB‑a. Stoga eventualni gubici smanjuju godišnji višak koji ESB može isplatiti središnjim bankama Eurosustava ili dovesti do prijenosa gubitaka.

91. Čini mi se da su ta različita obilježja dovoljna kako bi se izbjeglo da program kao što je PSPP odvrati države članice od vođenja zdrave fiskalne politike. Uostalom, može se utvrditi da, s obzirom na to da je Vijeće 22. lipnja 2018. odlučilo obustaviti postupak u slučaju prekomjernog deficita za Francusku ( 70 ), samo se u pogledu jedne države članice vodi postupak zbog prekomjernog deficita, dok ih je u 2011. bilo dvadeset i četiri ( 71 ). Ta objektivna situacija dokazuje da države članice europodručja vode zdravu fiskalnu politiku.

3. Zaključak o prvom i drugom pitanju

92. Iz prethodno navedenog proizlazi, s jedne strane, da PSPP ne daje intervenciji ESSB‑a učinak istovrstan učinku izravne kupnje državnih obveznica od tijela javne vlasti i drugih javnopravnih tijela država članica i, s druge strane, da ne odvraća države članice od vođenja zdrave fiskalne politike. U tim okolnostima, smatram da Odluka 2015/774 nije protivna članku 123. stavku 1. UFEU‑a.

D. Treće i četvrto pitanje

93. Treće i četvrto pitanje u biti se odnose na povezanost PSPP‑a s monetarnom politikom, kojom je određen mandat ESB‑a, i na ispitivanje proporcionalnosti koje treba provesti u pogledu Odluke 2015/774 kako bi se nadzirala njezina usklađenost s člankom 119. UFEU‑a i s člankom 127. stavcima 1. i 2. UFEU‑a (kao i s člancima 17. do 24. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u). Sud koji je uputio zahtjev pita može li se PSPP zbog svojeg volumena, trajanja i time ostvarenih posljedica smatrati pokrivenim mandatom ESB‑a.

94. U skladu s načelom dodjeljivanja nadležnosti iz članka 5. stavka 2. UEU‑a, ESSB mora djelovati u granicama nadležnosti koje su mu dodijeljene primarnim pravom. Stoga ne može valjano donositi i provoditi program koji bi izlazio iz djelokruga monetarne politike kako je utvrđen u primarnom pravu. Usto, da bi se osiguralo poštovanje tog načela, akti ESSB‑a podvrgnuti su nadzoru Suda, pod uvjetima koje predviđaju Ugovori ( 72 ).

95. Parametri potrebni za odgovor na ta pitanja utvrđeni su u presudama od 27. studenoga 2012., (C‑370/12, EU:C:2012:756) i od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400)

1. Okvir analize utvrđen u presudama od 27. studenoga 2012., Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756) i od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400)

a) Definicija monetarne politike

96. Iako UFEU‑om nije precizno definirana monetarna politika, Sud je ipak utvrdio da su određeni njezini ciljevi i da je moguće utvrditi sredstva kojima ESSB raspolaže za njezinu provedbu ( 73 ).

97. U tom pogledu, iako presude od 27. studenoga 2012., Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756) i od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400), dokazuju određen razvoj u njezinu formuliranju, čini mi se da to nije od značaja. U prvoj presudi Sud je presudio da se odredbe UFEU‑a o monetarnoj politici ne odnose, „na njezine ciljeve, nego na njezine instrumente” ( 74 ). Ipak, taj je hijerarhijski odnos nestao u drugoj presudi, u kojoj je Sud tako presudio da UFEU „istodobno određuje […] ciljeve [monetarne politike] i sredstva kojima ESSB raspolaže za njezinu provedbu” ( 75 ). Međutim, unatoč toj leksičkoj razlici, kada je riječ o utvrđivanju toga je li mjera obuhvaćena monetarnom politikom, točno je da valja uzeti u obzir postavljene ciljeve i upotrijebljena sredstva ( 76 ).

98. Također je važno podsjetiti da se mjera monetarne politike ne može poistovjetiti s mjerom ekonomske politike samo zato što može imati neizravne učinke na stabilnost europodručja ( 77 ). Naime, eventualni neizravni učinci ne mogu podrazumijevati nužno poistovjećivanje programa ESB‑a s mjerom ekonomske politike jer iz članka 119. stavka 2., članka 127. stavka 1. i članka 282. stavka 2. UFEU‑a proizlazi da, ne dovodeći u pitanje cilj stabilnosti cijena, ESSB podržava opće ekonomske politike u Uniji ( 78 ).

b) Načelo proporcionalnosti i doseg sudskog nadzora tog načela

99. Iako je očito da je program ESB‑a obuhvaćen monetarnom politikom, iz članka 119. stavka 2. i članka 127. stavka 1. UFEU‑a, u vezi s člankom 5. stavkom 4. UEU‑a, proizlazi da je program kupnje obveznica kao što je PSPP moguće valjano donijeti i provoditi samo ako su mjere koje uključuje proporcionalne ciljevima te politike ( 79 ). To konkretno znači da PSPP, kao i svaki akt institucije Unije, mora biti sposoban ostvariti legitimne ciljeve koje slijedi i ne prelaziti granice onoga što je nužno za postizanje tih ciljeva.

100. Međutim, što se tiče sudskog nadzora poštovanja tih uvjeta, ista rezerva koju je Sud odredio u pogledu OMT‑a u točki 68. presude od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400), primjenjuje se i na PSPP. Naime, ESSB prilikom osmišljavanja i provedbe programa transakcija na otvorenom tržištu, kao što je PSPP, donosi odluke tehničke naravi i bavi se složenim predviđanjima i ocjenama. U tom okviru, stoga mu valja priznati široku diskrecijsku ovlast.

101. Ipak, Sud je pojasnio da, kada Unijina institucija raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću, nadzor poštovanja određenih postupovnih jamstava postaje ključan, i da je među tim jamstvima „ESSB‑ova obveza da pažljivo i nepristrano ocijeni sve relevantne okolnosti slučaja o kojem je riječ te da svoje odluke dostatno obrazloži” ( 80 ).

2. Primjena načelâ PSPP‑a

a) Poštovanje mandata ESB‑a

1) Cilj i instrumenti upotrijebljeni u okviru PSPP‑a

102. U skladu s člankom 119. stavkom 2. i člankom 127. stavkom 1. UFEU‑a, glavni cilj ESSB‑a jest održati stabilnost cijena. Doista, cilj PSPP‑a, i općenitije APP‑a čiji je PSPP jedan od četiriju potprograma, pridonijeti toj stabilnosti cijena suzbijanjem pada inflacije koji je zamijećen 2013. te se znatno pogoršala 2014.

103. Na taj se cilj odnosi uvodna izjava 4. Odluke 2015/774. ESB u njoj utvrđuje da „[PSPP] će dalje olakšati monetarne i financijske uvjete, uključujući one koji su važni za uvjete kreditiranja nefinancijskih društava i kućanstava iz europodručja, na taj način podupirući ukupnu potrošnju i investicijsku potrošnju u europodručju te konačno doprinoseći povratku stope inflacije na razine ispod, ali blizu 2 % u srednjoročnom razdoblju”, i to „[u] okruženju gdje su ključne kamatne stope ESB‑a na svojim donjim granicama”. Također je vodio svaku prilagodbu PSPP‑a ( 81 ).

104. U svojoj Uvodnoj izjavi od 22. siječnja 2015., predsjednik ESB‑a uostalom je potvrdio da će se kupnje u okviru APP‑a provoditi dok Upravno vijeće ESB‑a ne uoči „stalnu prilagodbu inflacije u skladu s ciljem stopa koje su ispod, ali blizu 2 % u srednjoročnom razdoblju”. Budući da se taj cilj nastoji postići, ESB je uostalom na sastanku Upravnog vijeća održanom 14. lipnja 2018. predvidio da će se mjesečni iznos neto kupnji u okviru APP‑a načelno smanjiti na 15 milijardi eura od listopada 2018. do kraja prosinca 2018., kada će neto kupnje završiti ( 82 ).

105. Čini se stoga da su veze PSPP‑a sa stabilnošću cijena i, prema tome, s mandatom monetarne politike ESB‑a neosporni, kao i potreba reagiranja na rizike deflacije koji su objektivno utvrđeni tijekom donošenja PSPP‑a ( 83 ). Osim toga, kao što osobito ističu talijanska i finska vlada u svojim pisanim očitovanjima, cilj monetarne politike programa potkrijepljen je neselektivnošću PSPP‑a ( 84 ).

106. Upotrijebljena sredstva također su instrumenti monetarne politike jer je, u skladu s člankom 3. Odluke 2015/774, riječ o odobravanju kupnje dužničkih instrumenata javnog sektora na sekundarnim tržištima. Međutim, kao što je Sud tvrdio u točki 54. presude od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400), „iz članka 18. stavka 1. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u, koji se nalazi u njegovu poglavlju IV., jasno proizlazi da radi ostvarivanja ciljeva ESSB‑a i izvršenja zadaća koje su potonjem povjerene primarnim pravom ESB i nacionalne središnje banke načelno mogu intervenirati na tržištima kapitala izravnom kupnjom i prodajom utrživih instrumenata u eurima”.

107. Sam sud koji je uputio zahtjev smatra da su cilj PSPP‑a i upotrijebljena sredstva načelno zakonita konkretizacija zadatka ESB‑a da osigura stabilnost cijena. Naime, budući da stopa inflacije relevantno ovisi o potrošnji privatnih kućanstava i realnog gospodarstva, povećanje likvidnosti poslovnih banaka i njihovih stranaka, što je cilj PSPP‑a, dolazi u obzir kao prikladan međucilj za djelovanje na povećanje cijena ( 85 ).

2) Neizravni učinci PSPP‑a

108. Zbog znatnog opsega kupnji odobrenih Odlukom 2015/774 i trajanja PSPP‑a, Bundesverfassungsgericht (Savezni ustavni sud) ipak sumnja i stoga pita o utjecaju koji učinci PSPP‑a mogu imati u smislu ekonomske politike na valjanost Odluke 2015/774.

109. Kao prvo, opseg PSPP‑a nužno dovodi do preusmjeravanja ekonomske politike. Činjenica da banke zbog PSPP‑a mogu ESSB‑u prodati vrlo velik broj rizičnih vrijednosnih papira kojih se ne bi mogle riješiti bez PSPP‑a (ili bi to mogle samo uz gubitak) odražava cilj ekonomske politike jer PSPP znatno poboljšava ekonomsku situaciju banaka i povećava njihovu solventnost. Kao drugo, PSPP poboljšava uvjete financiranja država članica koje mogu osigurati kredite na tržištu kapitala pod osjetno povoljnijim uvjetima nego što bi to bio slučaj bez PSPP‑a. S obzirom na osobito velik opseg PSPP‑a, to može dovesti do toga da se taj program kvalitativno smatra prvenstveno ekonomskopolitičkim.

i) Teoretska razmatranja o odnosima između monetarne politike i ekonomske politike te o dosegu sudskog nadzora

110. Provedba PSPP‑a neizbježno ima posljedice na ekonomsku politiku država članica, i to tim više što je, na temelju članka 119. stavka 2., članka 127. stavka 1. i članka 282. stavka 2.UFEU‑a, sekundarni cilj ESB‑a podržavanje ekonomskih politika Unije ( 86 ). Kao što je Sud presudio u presudi od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400, t. 59.), zato neizravni učinci ne mogu podrazumijevati poistovjećivanje programa ESB‑a koji ima cilj monetarne politike i u tu svrhu upotrebljava instrumente svojstvene toj politici s mjerom ekonomske politike.

111. Stoga poteškoće postoje u pogledu utvrđivanja „neizravnih učinaka” mjere monetarne politike. Prema mišljenju Bundesverfassungsgerichta (Savezni ustavni sud), taj pojam ne može se odnositi na određenu i predvidivu posljedicu pobijane mjere, nego samo na posljedice povezane s njezinim drugim međukoracima. Ne slažem se s tim tumačenjem.

112. Najprije, napominjem da, iako Sud nije definirao pojam „neizravni učinci” u predmetu u kojem je donesena presuda od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400), učinak ispitan u okviru tog predmeta nije bio povezan s „međukorakom” OMT‑a, nego, naprotiv, s condicio sine qua non njegove primjenjivosti, odnosno s uvjetovanosti provedbe programa punim poštovanjem programa makroekonomske prilagodbe EFSF‑a ili ESM‑a. Sud je potvrdio da se tim uvjetom ne isključuje mogućnost da se OMT‑om „neizravno” pojača interes za poštovanjem tih programa prilagodbe i na taj način u određenoj mjeri ostvare ciljevi ekonomske politike koji se tim programima žele postići. Međutim, ti su se učinci, koji su više nego vjerojatni i neposredno povezani s predmetnim programom, smatrali neizravnima ( 87 ).

113. Zatim, pojam „neizravni učinak” ne može se izjednačiti s učinkom koji je samo „ograničen”, „dodatan” ili pak „marginalan” a da se ne iskrivi smisao pridjeva koji je upotrijebio Sud. Takvo bi tumačenje, uostalom, bilo suprotno tekstu UFEU‑a. Naime, tim se tekstom cilju stabilnosti cijena dodaje podržavanje općih ekonomskih politika u Uniji a da se pritom ne ograničava opseg takvog podržavanja. Naprotiv, člankom 127. stavkom 1. UFEU‑a, ESSB‑u se nalaže da tako djeluje jer se njime, u indikativu prezenta, određuje da „ESSB podržava opće ekonomske politike u Uniji kako bi doprinio ostvarivanju ciljeva Unije utvrđenih člankom 3. Ugovora o Europskoj uniji”. Jedino ograničenje tog podržavanja jest da se ne dovodi u pitanje cilj monetarne politike.

114. Naposljetku, smatram da se Sud trebao suzdržati od nadzora svrhovitosti jer „ESSB [ima] široku marginu prosudbe kada […] [osmišljava i provodi program] transakcija na otvorenom tržištu” ( 88 ), i to zbog odluka tehničke naravi koje donosi, kao i zbog složenih predviđanja i ocjena koje treba provesti.

115. U tim okolnostima, smatram da, iako je utvrđeno da su ciljevi predmetnog programa i instrumenti izabrani za njegovu provedbu monetarnopolitički, potrebno je, ali i dovoljno da sudsko tijelo utvrdi postojanje teoretski dovoljnih jamstva kako bi se spriječilo da taj program u stvarnosti nema prevladavajuće ekonomskopolitički cilj ili da ne narušava cilj stabilnosti cijena.

116. Čini mi se da to odgovara sudačkim ovlastima suda koji se, kada je potvrđeno da autor pravnog pravila ima široku diskrecijsku ovlast zbog iznimno složenih ekonomskih, znanstvenih ili tehničkih činjenica, treba ograničiti na ispitivanje postoji li očita pogreška u ocjeni ili zloporabe ovlasti ili je pak autor pravnog pravila očito prekoračio granice svoje diskrecijske ovlasti ( 89 ). „U takvom kontekstu sud Unije ne može svojom ocjenom [ekonomskih], znanstvenih i tehničkih činjenica zamijeniti ocjenu [institucije] kojoj je ta zadaća dodijeljena Ugovorom” ( 90 ).

117. Takav se nadzor može činiti ograničenim ili čak formalnim. Ipak, Sudu ili drugom sudskom tijelu ne može se prigovoriti da je tako postupilo jer temeljita analiza više ne bi bila pravna, nego, u ovom slučaju, ekonomska, što nije u tehničkoj nadležnosti suda ( 91 ). Međutim, pitanje stručnosti treba uzeti u obzir pri razmatranju podjele ovlasti i rješavanju ustavnih sporova ( 92 ). Jednako kao ni tijela ESB‑a, sudovi od kojih se zahtijeva nadzor valjanosti odluka te institucije nisu izabrani. Legitimnost jednih i drugi ne proizlazi samo iz njihove neovisnosti, što ne znači nekažnjavanje, nego i iz njihove stručnosti, koja omogućuje određivanje granica njihova mandata.

ii) Jamstva PSPP‑a kojima se ograničavaju njegovi političkoekonomski učinci

118. Prvi učinak PSPP‑a na koji upućuje sud koji je uputio zahtjev jer je njegov cilj političkoekonomski jest poboljšanje ekonomske situacije banaka i povećanje njihove solventnosti zbog prodaje ESSB‑u velikog broja rizičnih vrijednosnih papira kojih se ne bi mogle riješiti bez PSPP‑a (a da pritom ne ostvare gubitke).

119. U tom pogledu, zahtjev kreditne kvalitete utvrđen u članku 3. stavku 2. točki (a) Odluke 2015/774 nije samo jamstvo koje pridonosi poštovanju vođenja zdrave fiskalne politike, nego dokazuje i da cilj PSPP‑a nije poslovnim bankama omogućiti da se riješe rizičnih vrijednosnih papira koje posjeduju.

120. Drugi neizravni učinak koji navodi sud koji je uputio zahtjev jest poboljšanje uvjeta financiranja država članica koje mogu osigurati kredite na tržištu kapitala pod osjetno povoljnijim uvjetima nego što bi to bio slučaj bez programa PSPP‑a. S obzirom na osobito velik opseg PSPP‑a, to može dovesti do toga da se taj program kvalitativno smatra prvenstveno ekonomskopolitičkim.

121. Kao što je Sud već valjano utvrdio, vođenje monetarne politike podrazumijeva trajno djelovanje na kamatne stope i na uvjete dofinanciranja banaka, što nužno utječe na uvjete financiranja javnog deficita država članica ( 93 ). Međutim, djelovanje ESB‑a ne može biti jednako dodjeli financijske pomoći državi članici jer takva mjera očito nije monetarnopolitička ( 94 ).

122. U tom pogledu, određena jamstva zbog kojih je PSPP legitiman s obzirom na članak 123. UFEU‑a omogućuju također osiguravanje da njegov primarni cilj nije ekonomskopolitički. Osim uvjetovanosti kupnje državnih obveznica kreditnom kvalitetom ( 95 ), čini mi se da su tri jamstva ključna. Kao prvo, kupnje državnih obveznica u okviru PSPP‑a podredne su u odnosu na radnje odobrene trima programima APP‑a od kojih se svi odnose na kupnju privatnih obveznica ( 96 ). Kao drugo, kupnje odobrene PSPP‑om podijeljene su među svim državama članicama europodručja prema fiksnom i objektivnom ključu, koji je neovisan o pojedinoj ekonomskoj situaciji tih država. Kao treće, podjela rizika ograničena je na 20 % kupnji provedenih u okviru PSPP‑a. Ta obilježja, kojima je uvjetovana i određena provedba PSPP‑a, sprječavaju izjednačavanje tog programa s dodjelom financijske pomoći državi članici.

123. S obzirom na prethodna razmatranja, stoga smatram da ESB nije počinio očitu pogrešku u ocjeni pri određivanju cilja programa, ni u odabiru instrumenata koje treba provesti. Nije počinio niti zloporabu ovlasti ( 97 ), niti je očito prekoračio granice svoje diskrecijske ovlasti. Ipak, iako PSPP ima monetarnopolitički cilj putem instrumenata koji su dio iste politike, potrebno je da su mjere koje obuhvaća proporcionalne najavljenom cilju.

b) Proporcionalnost PSPP‑a

124. Iz članka 119. stavka 2. i članka 127. stavka 1. UFEU‑a, u vezi s člankom 5. stavkom 4. UEU‑a, proizlazi da je program kupnje obveznica kao dio monetarne politike moguće valjano donijeti i provoditi samo ako su mjere koje uključuje proporcionalne ciljevima te politike ( 98 ).

125. Kao što sam već više puta naveo u ovom mišljenju, ESSB, međutim, raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću kada prilikom osmišljavanja i provedbe programa transakcija na otvorenom tržištu, kao što je PSPP, donosi odluke tehničke naravi i bavi se složenim predviđanjima i ocjenama ( 99 ). U tom okviru, „nadzor poštovanja određenih postupovnih jamstava postaje ključan. Među tim je jamstvima ESSB‑ova obveza da pažljivo i nepristrano ocijeni sve relevantne okolnosti slučaja o kojem je riječ te da svoje odluke dostatno obrazloži” ( 100 ).

1) Mogućnost PSPP‑a da ostvari ciljeve ESSB‑a i njegova potreba

126. U skladu s uvodnom izjavom 4. Odluke 2015/774, PSPP je razmjerna mjera za smanjenje rizika na izglede kretanja cijena jer „će dalje olakšati monetarne i financijske uvjete, uključujući one koji su važni za uvjete kreditiranja nefinancijskih društava i kućanstava iz europodručja, na taj način podupirući ukupnu potrošnju i investicijsku potrošnju u europodručju te konačno doprinoseći povratku stope inflacije na razine ispod, ali blizu 2 % u srednjoročnom razdoblju”. I dalje u skladu s istom uvodnom izjavom, mjera je opravdana jer je, [u] okruženju gdje su ključne kamatne stope ESB‑a na svojim donjim granicama, a za programe kupnje usmjerene na imovinu privatnog sektora, procijenjeno je da su osigurali mjerljivu, ali nedovoljnu mogućnost za rješavanje prevladavajućih negativnih rizika (engl. downside risks) u odnosu na stabilnost cijena, potrebno […] mjerama monetarne politike Eurosustava dodati PSPP kao instrument koji realnom gospodarstvu nudi visoki transmisijski potencijal. Zahvaljujući svom učinku ponovnog uravnoteženja portfelja, znatan opseg kupnje PSPP‑a doprinijet će ostvarenju osnovnog cilja monetarne politike uvođenjem financijskih posrednika radi povećanja puštanja likvidnosti na međubankovno tržište i kreditiranja gospodarstva europodručja”.

127. Rizik od deflacije, u trenutku donošenja Odluke 2015/774, nije osporavan ( 101 ). Kontekst deflacije kojim je obuhvaćen PSPP, osim toga, opisan je u uvodnoj izjavi 3. Odluke 2015/774. Naime, u skladu s tom uvodnom izjavom, ESB utvrđuje da je ta odluka donesena „s obzirom na broj faktora koji su značajno povećali negativan rizik (engl. downside risk) u srednjoročnim izgledima kretanja cijena, ugrožavajući na taj način postizanje očuvanja stabilnosti cijena kao primarnog cilja ESB‑a. Ovi faktori uključuju monetarni poticaj niži od očekivanog uslijed donesenih mjera monetarne politike, silazni trend u većini pokazatelja stvarne i očekivane inflacije u europodručju – mjerene kao ukupna inflacija (engl. headline inflation) i inflacija mjerena uz isključivanje utjecaja promjenjivih komponenata, kao što su energija i hrana – prema povijesno najnižim stopama, i povećanu mogućnost sekundarnih utjecaja na određivanje plaća i cijena što proizlazi iz značajnog pada cijena nafte”.

128. Međutim, kao što priznaje sud koji je uputio zahtjev, stopa inflacije relevantno ovisi o potrošnji privatnih kućanstava i realnog gospodarstva. U tom pogledu, povećanje likvidnosti poslovnih banaka i njihovih stranaka dolazi u obzir kao prikladan međucilj za utjecaj na povećanje cijena ( 102 ).

129. Ekonomska teorija na koju je poziva ESB potvrđuje da se programom kvantitativnog ublažavanja može postići cilj stabilnosti cijena zbog njegova znatnog i trajnog utjecaja na ekonomiju. Naime, znatna kupnja vrijednosnih papira, uključujući obveznice javnog sektora, prouzročava ublažavanje monetarnih i financijskih uvjeta koji pravnim osobama i kućanstvima omogućuje da financiranja dobiju po povoljnijim cijenama. Posljedično, time se načelno stimuliraju ulaganja i potrošnja, što pridonosi povratku stope inflacije na razinu ispod, ali blizu 2 %.

130. Kao što ESB uvjerljivo objašnjava u svojim pisanim očitovanjima, Odluka 2015/774 može postići svoj cilj zahvaljujući upotrebi triju različitih kanala utjecaja: signalizacijskog kanala, kanala trajanja i kanala redistribucije portfelja. Najprije, PSPP signalizira spremnost ESB‑a da suzbija deflacijske tendencije i na određeni način ojača vjerodostojnost priopćavanja budućeg kretanja ključnih kamatnih stopa. Zatim, PSPP ima za učinak da smanjuje premije za rizik povezane s dospijećem koje zahtijevaju sudionici na tržištu i koje su povezane s preuzimanjem rizikâ kamatne stope. Naposljetku, smanjenje prinosâ od obveznica javnog sektora prouzročeno smanjenjem ponude potiče privatne ulagače da redistribuiraju svoje portfelje u druge segmente tržišta, osobito kupnjom obveznica poduzeća ili, u slučaj banaka, većim odobravanjem kredita kućanstvima i privatnim pravnim osobama.

131. Osim toga, PSPP je bio potreban jer je ESB već iskoristio druge jednako učinkovite monetarnopolitičke mjere. Jedina kategorija vrijednosnih papira koja je mogla pružiti obujam kupnje potreban za popunjavanje razlike u inflaciji, zbog svojeg postojećeg tržišnog obujma, bila je kategorija obveznica javnog sektora.

132. Predsjednik ESB‑a objasnio je ta obilježja mjere kvantitativnog ublažavanja i kontekst kojim je obuhvaćena Odluka 2015/774 u svojoj Uvodnoj izjavi od 22. siječnja 2015. i, dodatno, u zapisniku sa sastanka o monetarnoj politici Upravnog vijeća ESB‑a od 21. i 22. siječnja 2015., tijekom kojeg je odlučeno o PSPP‑u. Međutim, iako ESB ima važnu obvezu obrazlaganja, njezino poštovanje mora se ocjenjivati ne samo s obzirom na tekst predmetnog akta, nego i na njegov kontekst te na sva pravna pravila kojima se uređuje predmetno područje ( 103 ). Uvodne izjave predsjednika ESB‑a i zapisnici sa sastanaka o monetarnoj politici Upravnog vijeća ESB‑a nesporno su dio dokumenata kojima se može prikazati taj „kontekst”.

133. Uvodna izjava predsjednika ESB‑a prvi je element korisnog obrazloženja. Naime, u njoj se jasno i pristupačno objašnjava da je „[d]anašnja odluka monetarne politike o dodatnoj kupnji vrijednosnih papira donesena […] kao odgovor na dva nepovoljna kretanja. Prvo, dinamika inflacije i dalje je slabija od očekivane. Premda je nagli pad cijena nafte tijekom proteklih mjeseci i dalje glavni činitelj trenutačnog kretanja ukupne inflacije, povećana vjerojatnost drugog kruga učinaka na određivanje plaća i cijena mogla bi nepovoljno utjecati na srednjoročna kretanja cijena. Takvu ocjenu podupiru daljnji pad tržišnih mjerila inflacijskih očekivanja u svim razdobljima te činjenica da je većina pokazatelja stvarne i očekivane inflacije u europodručju na najnižim zabilježenim razinama, ili se približila tim razinama. Istodobno je neiskorištenost gospodarskih kapaciteta europodučja i dalje znatna, a dinamika monetarnih i kreditnih agregata i dalje je ograničena. Drugo, premda su mjere monetarne politike donesene u razdoblju od lipnja do rujna 2014. rezultirale bitnim poboljšanjem u smislu cijena na financijskim tržištima, kvantitativni rezultati su izostali. Zbog toga postojeći stupanj prilagodljivosti monetarne politike nije bio dovoljan odgovor na povećane rizike koji su povezani s predugim razdobljem niske inflacije. Stoga je, budući da su ključne kamatne stope ESB‑a na donjoj granici, danas trebalo donijeti nove bilančne mjere kako bismo ostvarili svoj cilj održavanja stabilnosti cijena”.

134. Zapisnik sa sastanka o monetarnoj politici Upravnog vijeća ESB‑a od 21. i 22. siječnja 2015. još je potpuniji. Tako su izgledi za inflaciju u europodručju opisani kao „sumorni”, pri čemu je godišnji rast harmoniziranih indeksa potrošačkih cijena (HIPC) utvrđen na –0,2 % u prosincu 2014. „uglavnom zbog pada godišnje stope promjene energetske komponente, ali i komponente prehrambenih proizvoda” ( 104 ). Pod naslovom „Razmatranja i moguće opcije monetarne politike” u točki 1. naslovljenoj „Ispitivanje financijskih, ekonomskih i monetarnih kretanja te moguće opcije”, izričito je postavljeno pitanje je li „već pokrenuti monetarni poticaj i dalje prilagođen za dostizanje stope inflacije ispod, ali blizu 2 % u srednjoročnom razdoblju ili je li prošireni program kupnje vrijednosnih papira postao potreban kako bi se ispunio mandat za stabilnost cijena ESB‑a”, i to dok su se „makroekonomski rizici povezani s predugim razdobljem slabe inflacije još pojačali i rizici sekundarnih učinaka povećali” ( 105 ). Također je utvrđeno da „kvantitativni” element mjera koje je prije poduzelo Upravno vijeće nije ispunio prvotna očekivanja.

135. U tom je kontekstu P. Praet, član Izvršnog odbora ESB‑a, predložio dvije predvidive monetarnopolitičke opcije, odnosno trenutno isticanje daljnjeg monetarnog prilagođavanja, koje je popraćeno dvjema mogućnostima, ili pasivan pristup, pri čemu pojašnjava da „bi tijekom ovog sastanka trebalo u potpunosti uzeti u obzir rizike koji proizlaze iz odluke o nedjelovanju, koji bi mogli biti veći od rizika povezanih s poduzimanjem mjera” ( 106 ). Pitanje o podjeli rizikâ također je istaknuto tom prilikom, kao i različiti mogući oblici ( 107 ). Operativne pojedinosti o eventualnom programu kupnji vrijednosnih papira javnog sektora zatim je iznio B. Cœuré, drugi član Izvršnog odbora ESB‑a.

136. Zapisnik sa sastanka o monetarnoj politici Upravnog vijeća ESB‑a od 21. i 22. siječnja 2015. sadržava stvarnu raspravu o kretanju cijena, koja ne ukazuje na slučaj deflacije, nego ipak upućuje na rizik sekundarnih učinaka koji je trebalo vrlo ozbiljno predvidjeti. Na temelju tih rasprava donesene su odluke o monetarnoj politici. U zapisniku se izričito navodi da su „[o]dređeni članovi, koji su smatrali da procjena troškova i koristi predloženih mjera nije bila povoljna, također istaknuli više elemenata u korist daljnje primjene pasivnog pristupa” ( 108 ). Ti su elementi detaljno navedeni u nastavnu zapisnika, kao i predložena alternativna rješenja.

137. Međutim, „uvelike je procijenjeno da su, s obzirom na trenutačnu razinu prinosa od obveznica privatnog sektora i veličine tržišta tih obveznica, kupnje te vrste obveznica imale relativno slabi potencijal olakšavanja kreditiranja i da su stoga nudile samo ograničenu mogućnost daljnjeg prilagođavanja potrebnog u toj fazi” ( 109 ). Stoga su se po završetku otvorene i argumentirane rasprave „[k]upnje državnih vrijednosnica pokazale kao jedini dostupni instrument koji nudi dovoljan opseg kako bi se pružio potreban poticaj s obzirom na cilj ESB‑a u pogledu stabilnosti cijena” ( 110 ). Zatim se raspravljalo o podjeli rizika, obujmu programa i tehničkim obilježjima PSPP‑a te se o njima odlučilo.

138. Iz prethodnih razmatranja proizlazi da rasuđivanje i odluke ESSB‑a jasno i nedvosmisleno proizlaze izravno iz uvodnih izjava Odluke 2015/774, uz pojašnjenja iz Uvodne izjave predsjednika ESB‑a od 22. siječnja 2015., ili iz zapisnika sa sastanka o monetarnoj politici Upravnog vijeća ESB‑a od 21. i 22. siječnja 2015. Stoga Odluka 2015/774 odgovara na zahtjeve obrazlaganja utvrđene u članku 296. stavku 2. UFEU‑a jer se zainteresirane osobe mogu upoznati s razlozima poduzimanja mjere i Sud može provesti svoj nadzor.

139. Osim toga, iz tih elemenata obrazloženja proizlazi da je ESSB pomno i nepristrano ispitao sve relevantne elemente predmetne situacije i da se ne čini da je njegova analiza ekonomske situacije, na dan objave programa i Odluke 2015/774, bila zahvaćena očitom pogreškom u ocjeni.

2) Proporcionalnost stricto sensu PSPP‑a

140. Iako PSPP može postići cilj stabilnosti cijena koji ima, još je potrebno da nije očito prekoračio ono što je nužno.

141. U tom pogledu, u uvodnima izjavama 5. i 7. Odluke 2015/774 pojašnjava se, s jedne strane, da „PSPP sadrži niz zaštitnih mehanizama kako bi se osiguralo da predviđene kupnje budu razmjerne njegovim ciljevima i da su povezani financijski rizici uzeti u obzir na odgovarajući način pri njegovu planiranju i da će biti ograničeni kroz upravljanje rizikom” i, s druge strane, da će „[u] pogledu veličine PSPP‑a, ABSPP‑a i CBPP3, puštena likvidnost na tržište ukupnim mjesečnim kupnjama [iznositi] […] 60 milijardi [eura]. Namjera je da se kupnje provedu do kraja rujna 2016. i provodit će se, u svakom slučaju, dok Upravno vijeće primijeti stalnu prilagodbu inflacije usklađenu s njegovim ciljem postizanja stope inflacije ispod, ali blizu 2 % u srednjoročnom razdoblju”.

142. Najprije, čini se da iznos od 60 milijardi eura ne prekoračuje ono što je tada bilo nužno. Naime, iz zapisnika sa sastanka o monetarnoj politici Upravnog vijeća ESB‑a od 21. i 22. siječnja 2015. proizlazi da je procijenjeno da je program „u iznosu 50 milijardi eura u razdoblju od ožujka 2015. do kraj