MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE

od 2. prosinca 2021. ( 1 )

Predmet C‑156/21

Mađarska

protiv

Europskog parlamenta i

Vijeća Europske unije

„Tužba za poništenje – Članak 151. stavak 1. Poslovnika Suda – Incidentalno pitanje – Zahtjev za izdvajanje dokumenta iz spisa – Mišljenje pravne službe Vijeća – Uredba (EU, Euratom) 2020/2092 – Opći režim uvjetovanosti za zaštitu proračuna Unije – Zaštita proračuna Unije u slučaju povrede načelâ vladavine prava u državi članici – Pravna osnova Uredbe 2020/2092 – Članak 322. stavak 1. točka (a) UFEU‑a – Povreda članka 7. UEU‑a i članka 269. UFEU‑a – Povreda članka 4. stavka 1., članka 5. stavka 2. i članka 13. stavka 2. UEU‑a – Načelo pravne sigurnosti – Načelo jednakog postupanja među državama članicama – Načelo proporcionalnosti”

1. Predmetnom tužbom ( 2 ), podnesenom na temelju članka 263. UFEU‑a, Mađarska najprije zahtijeva od Suda da poništi Uredbu (EU, Euratom) 2020/2092 ( 3 ) i, podredno, neke od njezinih članaka.

2. U tužbi, čija ustavna relevantnost nije sporna, Sud treba utvrditi je li Uredba 2020/2092 kojom se uspostavlja mehanizam zaštite proračuna Unije od povreda načelâ vladavine prava u državama članicama koje su povezane s izvršenjem proračuna, donesena na prikladnoj pravnoj osnovi i je li u skladu s različitim odredbama primarnog prava, osobito člankom 7. UEU‑a.

3. Sud je odlučio uputiti predmet punom sastavu Suda jer je taj sastav prikladan za rješavanje predmeta od „iznimna značaja” (članak 16. Statuta Suda).

I. Pravni okvir

A. Primarno pravo

4. Člankom 7. UEU‑a propisuje se: „1. Na temelju obrazloženog prijedloga jedne trećine država članica, Europskog parlamenta ili Europske komisije, Vijeće može, odlučujući većinom od četiri petine svojih članova uz prethodnu suglasnost Europskog parlamenta, utvrditi da postoji očita opasnost da država članica teško prekrši vrijednosti iz članka 2. Prije nego što to utvrdi, Vijeće saslušava dotičnu državu članicu i može joj uputiti preporuke odlučujući u skladu s istim postupkom. Vijeće redovito provjerava postoje li i dalje razlozi koji su bili temelj za takvo utvrđenje. 2. Europsko vijeće, odlučujući jednoglasno, na prijedlog jedne trećine država članica ili Europske komisije te uz prethodnu suglasnost Europskog parlamenta može utvrditi da država članica teško i trajno krši vrijednosti iz članka 2. nakon što pozove dotičnu državu članicu da se očituje. 3. Ako je utvrđeno kršenje temeljem stavka 2., Vijeće može, kvalificiranom većinom odlučiti da se dotičnoj državi članici suspendiraju određena prava koja proizlaze iz primjene Ugovorâ, uključujući pravo glasa predstavnika vlade te države članice u Vijeću. Pritom Vijeće uzima u obzir moguće posljedice takve suspenzije na prava i obveze fizičkih i pravnih osoba. Obveze dotične države članice temeljem Ugovorâ u svakom slučaju i dalje obvezuju tu državu. 4. Vijeće može kvalificiranom većinom naknadno odlučiti izmijeniti ili opozvati mjere poduzete temeljem stavka 3., ako su se promijenile okolnosti zbog kojih su mjere uvedene. 5. Modaliteti glasovanja koji se primjenjuju na Europski parlament, Europsko vijeće i Vijeće za potrebe ovog članka utvrđeni su u članku 354. [UFEU‑a]”.

5. U skladu s člankom 269. UFEU‑a: „Sud je nadležan odlučivati o zakonitosti akta koji je usvojilo Europsko vijeće ili Vijeće na temelju članka 7. [UEU‑a] isključivo na zahtjev dotične države članice na koju se odnosi utvrđenje Europskog vijeća ili Vijeća i isključivo u odnosu na postupovne odredbe sadržane u tom članku. Taj se zahtjev mora podnijeti u roku od mjesec dana od dana tog utvrđenja. Sud odlučuje u roku od mjesec dana od dana podnošenja zahtjeva.”

6. U skladu s člankom 322. stavkom 1. točkom (a) UFEU‑a: „Europski parlament i Vijeće, odlučujući u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom i nakon savjetovanja s Revizorskim sudom, uredbama donose: (a) financijska pravila kojima se pobliže određuje postupak koji treba usvojiti za utvrđivanje i izvršenje proračuna te za prikazivanje i reviziju računa”.

B. Uredba 2020/2092

7. U skladu s člankom 1. („Predmet”): „Ovom se Uredbom utvrđuju pravila potrebna za zaštitu proračuna Unije u slučaju povreda načelâ vladavine prava u državama članicama.”

8. U skladu s člankom 2. („Definicije”): „Za potrebe ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije: (a) ‚vladavina prava’ odnosi se na vrijednost Unije sadržanu u članku 2. UEU‑a. Njome su obuhvaćena načela zakonitosti što podrazumijeva transparentan, odgovoran, demokratski i pluralistički postupak donošenja zakona; pravne sigurnosti; zabrane proizvoljnosti izvršenja izvršnih ovlasti; učinkovite sudske zaštite, uključujući pristup pravosuđu, koju provode neovisni i nepristrani sudovi, također u pogledu temeljnih prava; diobe vlasti; te nediskriminacije i jednakosti pred zakonom. Vladavina prava tumači se uzimajući u obzir ostale vrijednosti i načela Unije sadržane u članku 2. UEU‑a; […]”.

9. Člankom 3. („Povrede načelâ vladavine prava”) utvrđuje se: „Za potrebe ove Uredbe na povrede načelâ vladavine prava može ukazivati sljedeće: (a) ugrožavanje neovisnosti pravosuđa; (b) nesprječavanje, neispravljanje ili nesankcioniranje proizvoljnih ili nezakonitih odluka javnih tijela, uključujući tijela za izvršavanje zakonodavstva, uskraćivanje financijskih i ljudskih resursa kojim se utječe na njihovo pravilno funkcioniranje ili neosiguravanje nepostojanja sukoba interesa; (c) dostupnosti i učinkovitosti pravnih lijekova, među ostalim ograničavajućim postupovnim pravilima te neprovođenje presuda ili ograničavanje djelotvorne istrage, kaznenog progona ili sankcioniranja povreda prava”.

10. Člankom 4. („Uvjeti za donošenje mjera”) propisuje se: „1. Odgovarajuće mjere poduzimaju se ako se u skladu s člankom 6. utvrdi da povrede načelâ vladavine prava u državi članici utječu ili postoji ozbiljan rizik od toga da bi mogle utjecati na dobro financijsko upravljanje proračunom Unije ili na zaštitu financijskih interesa Unije na dovoljno izravan način. 2. Za potrebe ove Uredbe povrede načelâ vladavine prava odnose se na jedno ili više od sljedećeg: (a) pravilno funkcioniranje tijela koja izvršavaju proračun Unije, uključujući zajmove i druge instrumente zajamčene proračunom Unije, osobito u kontekstu postupaka javne nabave ili dodjele bespovratnih sredstava; (b) pravilno funkcioniranje tijela koja provode financijsku kontrolu, praćenje i revizije te pravilno funkcioniranje djelotvornih i transparentnih sustava financijskog upravljanja i odgovornosti; (c) pravilno funkcioniranje istražnih službi i službi državnog odvjetništva u vezi s istragom i kaznenim progonom prijevara, uključujući porezne prijevare, korupciju ili druge povrede prava Unije povezane s izvršenjem proračuna Unije ili zaštitom financijskih interesa Unije; (d) učinkovito sudsko preispitivanje radnji ili propusta tijelâ iz točaka (a), (b) i (c) koje provode neovisni sudovi; (e) sprječavanje i sankcioniranje prijevara, uključujući porezne prijevare, korupciju ili druge povrede prava Unije povezane s izvršenjem proračuna Unije ili zaštitom financijskih interesa Unije, te učinkovite i odvraćajuće kazne koje primateljima izriču nacionalni sudovi ili upravna tijela; (f) povrat nepropisno isplaćenih sredstava; (g) djelotvornu i pravodobnu suradnju s OLAF‑om i, podložno sudjelovanju predmetne države članice, s EPPO‑om u njihovim istragama ili kaznenim progonima na temelju primjenjivih akata Unije u skladu s načelom lojalne suradnje; (h) druge situacije ili postupak tijela koja su relevantna za dobro financijsko upravljanje proračunom Unije ili zaštitu financijskih interesa Unije”.

11. U članku 5. („Mjere za zaštitu proračuna Unije”) navodi se: „1. Ako su uvjeti navedeni u članku 4. ove Uredbe ispunjeni, može se donijeti jedna od sljedećih odgovarajućih mjera ili više njih skladu s postupkom predviđenim u članku 6. ove Uredbe: […] (b) ako Komisija izvršava proračun Unije u okviru podijeljenog upravljanja s državama članicama na temelju članka 62. stavka 1. točke (b) Financijske uredbe: i. suspenzija odobrenja jednog ili više programa ili njena izmjena; ii. suspenzija obveza; iii. smanjenje obveza, među ostalim putem financijskih ispravaka ili prijenosa u druge programe potrošnje; iv. smanjenje predfinanciranja; v. prekid rokova plaćanja; vi. suspenzija plaćanjâ. 2. Ako odlukom o donošenju mjera nije utvrđeno drukčije, uvođenjem odgovarajućih mjera ne utječe se na obveze državnih subjekata iz stavka 1. točke (a) ili država članica iz stavka 1. točke (b) da provedu program ili fond na koji se mjera odnosi, a osobito obveze koje imaju prema krajnjim primateljima ili korisnicima, uključujući obvezu isplate sredstava na temelju ove Uredbe i primjenjivih sektorskih ili financijskih pravila. Kada izvršavaju sredstva Unije u okviru podijeljenog upravljanja, države članice na koje se odnose mjere donesene na temelju ove Uredbe izvješćuju Komisiju o poštovanju tih obveza svaka tri mjeseca nakon donošenja tih mjera. Komisija provjerava poštuje li se primjenjivo pravo i prema potrebi poduzima sve odgovarajuće mjere za zaštitu proračuna Unije u skladu sa sektorskim i financijskim pravilima. 3. Poduzete mjere moraju biti proporcionalne. Utvrđuju se s obzirom na stvarni ili mogući učinak povreda načelâ vladavine prava na dobro financijsko upravljanje proračunom Unije ili na financijske interese Unije. Priroda, trajanje, ozbiljnost i opseg povreda načelâ vladavine prava uzimaju se u obzir na odgovarajući način. Mjere su, koliko je to moguće, usmjerene na djelovanja Unije pogođena tim povredama. 4. Komisija o obvezama država članica iz stavka 2. pruža informacije i smjernice u korist krajnjih primatelja ili korisnika putem svojih internetskih stranica ili portala. Komisija na istim internetskim stranicama ili portalu pruža i odgovarajuće alate kako bi krajnji primatelji ili korisnici obavijestili Komisiju o svakoj povredi tih obveza koja, prema mišljenju tih krajnjih primatelja ili korisnika, izravno na njih utječe […]. 5. Na osnovi informacija koje su dostavili krajnji primatelji ili korisnici u skladu sa stavkom 4. ovog članka Komisija čini sve što je u njezinoj moći kako bi osigurala da svi iznosi koje duguju državni subjekti ili države članice iz stavka 2. ovog članka budu stvarno plaćeni krajnjim primateljima ili korisnicima […].”

12. Članak 6. („Postupak”) glasi: „1. Ako ustanovi da ima opravdane razloge smatrati da su uvjeti iz članka 4. ispunjeni, Komisija, osim ako smatra da bi joj drugi postupci utvrđeni zakonodavstvom Unije omogućili učinkovitiju zaštitu proračuna Unije, šalje pisanu obavijest predmetnoj državi članici u kojoj navodi činjenične elemente i posebne razloge na kojima temelji svoje nalaze. Komisija bez odgode obavješćuje Europski parlament i Vijeće o takvoj obavijesti i njezinu sadržaju. […] 9. Ako Komisija smatra da su uvjeti iz članka 4. ispunjeni i da se korektivnim mjerama koje je predložila država članica na temelju stavka 5., ako postoje, ne pristupa rješavanju nalaza iz obavijesti Komisije na odgovarajući način, u roku od mjesec dana od primitka primjedbi države članice ili, u slučaju izostanka primjedbi, bez nepotrebne odgode i u svakom slučaju u roku od mjesec dana od roka utvrđenog u stavku 7., podnosi Vijeću prijedlog provedbene odluke o odgovarajućim mjerama. U prijedlogu se navode posebni razlozi i dokazi na kojima se temelje nalazi Komisije. 10. Vijeće donosi provedbenu odluku iz stavka 9. ovog članka u roku od mjesec dana od primitka prijedloga Komisije. U slučaju izvanrednih okolnosti, razdoblje za donošenje te provedbene odluke može se produljiti za najviše dva mjeseca. Kako bi se osigurala pravodobna odluka, Komisija se koristi svojim pravima na temelju članka 237. UFEU‑a ako to smatra primjerenim. 11. Vijeće može kvalificiranom većinom izmijeniti prijedlog Komisije i donijeti izmijenjeni tekst putem provedbene odluke.”

C. Uredba (EZ) br. 1049/2001 ( 4 )

13. Članak 4. („Izuzeća”) glasi: „[…] 2. Institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu: […] — sudskog postupka i pravnog savjetovanja, […] osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes. 3. Pristup dokumentu koji je sastavila institucija za internu uporabu ili koji je institucija zaprimila, a koji se odnosi na pitanje o kojem nije odlučivala, odbija se kad bi njegovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja institucije, osim ako za njegovo otkrivanje ne postoji prevladavajući javni interes. Pristup dokumentu koji sadrži mišljenja za internu uporabu kao dio rasprava i preliminarnih konzultacija u dotičnoj instituciji odbija se čak i nakon što je odluka donesena ako njegovo otkrivanje može ozbiljno ugroziti proces odlučivanja institucije, osim ako za njegovo otkrivanje ne postoji prevladavajući javni interes. […]”.

II. Postupak pred Sudom

14. U svojoj tužbi Mađarska od Suda zahtijeva da ( 5 ): – poništi Uredbu 2020/2092 o općem režimu uvjetovanosti za zaštitu proračuna Unije; – podredno, poništi sljedeće odredbe Uredbe 2020/2092: članak 4. stavak 1. i članak 4. stavak 2. točku (h), članak 5. stavak 2. i članak 5. stavak 3. pretposljednju i posljednju rečenicu i članak 6. stavke 3. i 8.; – naloži Europskom parlamentu i Vijeću Europske unije snošenje troškova.

15. Parlament i Vijeće od Suda zahtijevaju da odbije tužbu i da Mađarskoj naloži snošenje troškova.

16. Parlament je 12. svibnja 2021. zatražio da se o predmetu odlučuje na temelju članka 133. Poslovnika Suda (ubrzani postupak), što je predsjednik Suda prihvatio 9. lipnja 2021.

17. Vijeće je 12. svibnja 2021. od Suda zatražilo da, u skladu s člankom 151. stavkom 1. Poslovnika, ne uzme u obzir određene odlomke tužbe Mađarske ni njezin Prilog A.3 jer se u njima preuzima ili oni upućuju na mišljenje pravne službe Vijeća koje nije objavljeno. Sud je 29. lipnja 2021. odlučio na temelju stavka 5. navedenog članka da će se o tom pitanju, kao i o meritumu, odlučiti u presudi.

18. Na raspravi održanoj pred Sudom na plenarnoj sjednici 11. i 12. listopada 2021. sudjelovali su Mađarska, Republika Poljska, Europski parlament i Vijeće, kao i Europska komisija i vlade Kraljevine Belgije, Kraljevine Danske, Savezne Republike Njemačke, Irske, Kraljevine Španjolske, Francuske Republike, Velikog Vojvodstva Luksemburga, Kraljevine Nizozemske, Republike Finske i Kraljevine Švedske.

19. U svojem ću mišljenju najprije razmotriti incidentalno pitanje koje je istaknulo Vijeće. Zatim ću iznijeti pravni kontekst na kojem se temelje sastavljanje i donošenje Uredbe 2020/2092. Na kraju ću se zadržati na devet razloga za poništenje koje je istaknula Mađarska.

III. Incidentalno pitanje

20. Vijeće poziva Sud da „ne uzima u obzir odlomke tužbe i njezinih priloga, osobito Prilog A.3, koji upućuju, u kojima se preuzima ili koji odražavaju analizu provedenu u mišljenju pravne službe Vijeća (dokument Vijeća 13593/18) [u daljnjem tekstu: mišljenje] od 25. listopada 2018., a posebno odlomke [točaka 21., 22., 164. i 166.]”.

21. Mađarska od Suda zahtijeva da odbije zahtjev Vijeća i, podredno, da mu naloži podnošenje mišljenja.

22. Najprije moram pojasniti da Vijeće ne zahtijeva izdvajanje mišljenja iz spisa koje Mađarska jednostavno nije kao takvo uključila u svoju tužbu. Stoga se ne može govoriti o izdvajanju dokumenta koji nije uložen u spis. Kao što to proizlazi iz teksta tužbe na temelju članka 151. Poslovnika, zahtjev Vijeća jest samo da se ne uzimaju u obzir odlomci tužbe i njezinih priloga u kojima se preuzima ili koji upućuju na navedeno mišljenje.

23. Sve države Unije, kao i Komisija, raspolažu mišljenjem kao članovi Vijeća ili sudionici zakonodavnog postupka koji je doveo do donošenja Uredbe 2020/2092.

24. Osim toga, postojanje mišljenja otkriveno je u tisku ( 6 ) i njegov je sadržaj dostupan na internetu. Međutim, Vijeće je odlučilo zadržati povjerljivost mišljenja i odbilo je neke zahtjeve za pristup podnesene na temelju Uredbe br. 1049/2001 te je objavilo samo točke 1. do 8. ( 7 ).

25. Riječ je stoga o paradoksu jer su sve stranke u ovom postupku imale zakonit pristup dokumentu, a samo Sud nema službena saznanja o njemu. U tim okolnostima, zahtjev Vijeća zapravo iznenađuje ( 8 ) i ne podudara se s klasičnim slučajevima izdvajanja iz spisa dokumenta dostavljenih Sudu, na koje se upućuje u sudskoj praksi.

26. U tužbi Mađarske i njezinim prilozima sadržano je sljedeće: – odlomak mišljenja preuzet u točki 4. dokumenta iz Priloga 3., naslovljenog Non‑paper from Hungary, koji se odnosi na prijedlog Komisije od 9. studenoga 2018. koji je doveo do Uredbe 2020/2092; – upućivanja na mišljenje kojima se, čini se, preuzima njegov sadržaj, ali ne mogu utvrditi odražavaju li ga doslovno ili je riječ o preoblikovanju koje je provela Mađarska (točke 22. i 164. tužbe, kao i točke 2. do 7. i 9. Priloga 3.); i – jednostavna upućivanja na mišljenje u okviru određenih argumenata Mađarske (točke 21. i 166. tužbe).

27. Prije nego što razmotrim meritum incidentalnog pitanja, smatram korisnim navesti relevantna pravila i sudsku praksu Suda o pristupu, otkrivanju i pozivanju pred sudom na dokumente institucija Unije, osobito na mišljenja njihovih pravnih službi.

A. Pravila o pristupu i pozivanju pred sudom na dokumente institucija Unije

28. Pristup fizičkih i pravnih osoba dokumentima institucija Unije uređuje se Uredbom br. 1049/2001. Svrha je Uredbe osigurati najveći mogući pristup pa je u članku 2. stavku 1. pravo na pristup svim dokumentima Unije utvrđeno kao opće načelo, koje, međutim, podliježe određenim uvjetima i ograničenjima ( 9 ).

29. Prethodno citiranim člankom 4. Uredbe br. 1049/2001 uspostavlja se sustav izuzeća koja se primjenjuju na pravo na pristup koji ovisi o razlozima od javnog ili privatnog interesa. Među tim izuzećima navodi se uskraćivanje pristupa dokumentima: – ako bi [njihovo] otkrivanje ugrozilo zaštitu „sudskog postupka i pravnog savjetovanja, […] osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes”; – koje je sastavila „institucija za internu uporabu ili koj[e] je institucija zaprimila, a koji se odnos[e] na pitanje o kojem nije odlučivala, […] kad bi njegovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja institucije, osim ako za njegovo otkrivanje ne postoji prevladavajući javni interes”.

30. Uredba br. 1049/2001 primjenjuje se samo na zahtjeve za pristup koje podnose fizičke i pravne osobe, ali ne i države članice. Kad je riječ o zakonodavnim aktima Vijeća, države članice, logično, raspolažu dokumentima koje je sastavila ta institucija.

31. Međutim, što se tiče otkrivanja ili objavljivanja dokumenata kojima je pristup ograničen, države članice moraju zatražiti odobrenje koje je, kad je riječ o Vijeću, uređeno njegovim poslovnikom ( 10 ). Prilog II. Poslovniku sadržava posebna pravila Vijeća o javnom pristupu njegovim dokumentima, koja upućuju na Uredbu br. 1049/2001 ( 11 ).

32. Upućivanje na pravila iz Uredbe br. 1049/2001 dopunjeno je smjernicama o postupanju s internim dokumentima Vijeća ( 12 ). Točkom 5. tih smjernica utvrđuje se da su dokumenti s oznakom „LIMITE” obuhvaćeni obvezom čuvanja poslovne tajne u skladu s člankom 339. UFEU‑a i člankom 6. stavkom 1. Poslovnika Vijeća te da se s njima, nadalje, mora postupati u skladu s važećim zakonodavstvom EU‑a, osobito Uredbom (EZ) br. 1049/2001.

33. Što se tiče pristupa dokumentima s oznakom „LIMITE”, točke 20. do 22. smjernica Vijeća uvjetuju njihovu objavu prethodnim odobrenjem Vijeća ( 13 ).

B. Sudska praksa koja se osobito odnosi na pristup mišljenjima pravnih službi institucija i pozivanje na njih pred sudom

34. Sudska praksa Suda uglavnom se razvila na temelju slučajeva u kojima su fizičke i pravne osobe zatražile pristup dokumentima institucija, a institucije su im ga uskratile.

35. U okviru te sudske prakse Sud je primijenio i protumačio Uredbu br. 1049/2001 osobito u pogledu zahtjevâ za pristup pravnim mišljenjima institucija Unije. Ta Uredba ima „određenu indikativnu vrijednost za potrebe odmjeravanja interesâ, koje je potrebno provesti kako bi se odlučilo” o zahtjevima za izdvajanje dokumenata iz spisa u predmetu koji se vodi pred Sudom ( 14 ).

36. Prema mišljenju Suda, „bilo bi protivno javnom interesu [odraženom u članku 4. Uredbe br. 1049/2001]– koji zahtijeva da institucije mogu dobivati mišljenja svojih pravnih službi dana potpuno neovisno – dopustiti da se takvi interni dokumenti mogu podnositi u okviru spora pred Sudom a da to podnošenje nije dopustila dotična institucija ili naložio Sud […]” ( 15 ).

37. U tom smislu, svrha je izuzeća koje se odnosi na pravno savjetovanje iz članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001 „zaštita interesa institucije za traženje pravnog savjetovanja i dobivanje otvorenog, objektivnog i cjelovitog mišljenja” ( 16 ).

38. Ispitivanje koje Vijeće treba provesti prilikom primjene tog izuzeća, koje treba usko tumačiti ( 17 ), provodi se u tri faze koje su detaljno objašnjene u presudi Švedska i Turco/Vijeće (t. 37. do 47.): – „Kao prvo, Vijeće se mora uvjeriti da se dokument čije se razotkrivanje traži doista odnosi na pravno mišljenje.” – „Kao drugo, Vijeće mora ispitati ugrožava li razotkrivanje dijelova predmetnog dokumenta za koje je utvrđeno da se odnose na pravno savjetovanje ‚zaštitu koju pravna mišljenja moraju uživati’ […]. Kako bi se moglo pozvati na rizik od ugrožavanja tog interesa, on mora biti razumno predvidljiv, a ne samo hipotetski.” – „Kao treće i konačno, ako Vijeće smatra da razotkrivanje dokumenta ugrožava potrebnu zaštitu pravnog savjetovanja kako je upravo definirana, na njemu je da provjeri postoji li prevladavajući javni interes koji opravdava to razotkrivanje, neovisno o ugrožavanju, koje iz toga proizlazi, njegove sposobnosti traženja pravnog savjetovanja i dobivanja otvorenih, objektivnih i cjelovitih mišljenja” ( 18 ).

39. U cijelom tom postupku valja uzeti u obzir načelna utvrđenja koja je Sud iznio u presudi ClientEarth/Komisija ( 19 ): „– Uredba br. 1049/2001 […] odražava volju izraženu u članku 1. drugom stavku UEU‑a za obilježavanje nove faze u procesu stvaranja sve tješnje povezane unije među narodima Europe, u kojoj se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima […]. – Taj temeljni Unijin cilj također je izražen, s jedne strane, u članku 15. stavku 1. UFEU‑a – koji, među ostalim, predviđa da institucije, tijela, uredi i agencije Unije pri svome radu koliko je god to moguće poštuju načelo otvorenosti djelovanja, koje je također potvrđeno člankom 10. stavkom 3. UEU‑a i člankom 298. stavkom 1. UFEU‑a – kao i, s druge strane, time što je pravo na pristup dokumentima ugrađeno u članak 42. Povelje Europske unije o temeljnim pravima […]. – Iz uvodne izjave 2. Uredbe br. 1049/2001 proizlazi da transparentnost daje više legitimnosti institucijama Unije i da ih čini učinkovitijima i odgovornijima prema građanima u demokratskom sustavu. Omogućavajući otvorenu raspravu o različitim stajalištima, ona, nadalje, doprinosi jačanju povjerenja svojih građana […].”

40. Moguće je da zahtjev „otvorenosti” (transparentnosti) ipak nije dovoljan kako bi se opravdalo zadržavanje mišljenja institucije priloženog tužbi u spisu ako postoje određeni rizici. Jedan od njih je prisiliti instituciju da „[javno zauzme] stajalište o mišljenju koje je, prema svemu sudeći, bilo namijenjeno za internu uporabu, [što bi imalo] negativne reperkusije na […] interes [institucije] da zahtijeva pravna mišljenja i da dobiva istinita, objektivna i cjelovita mišljenja” ( 20 ).

41. Osim toga, dopuštanjem zadržavanja dokumenta u spisu, iako institucija nije dopustila njegovo otkrivanje, omogućilo bi se zaobilaženje postupka zahtijevanja pristupa dokumentu uspostavljenog Uredbom br. 1049/2001 ( 21 ).

42. Što se tiče mišljenja institucija danih u okviru zakonodavnih postupaka, sudskom praksom Suda uspostavljeno je puno šire pravo na pristup i veća povezana obveza otkrivanja.

43. Tako je jasno navedeno u presudi Švedska i Turco/Vijeće, kad je Sud odbio „opravdanja” na koja se pozvala ta institucija radi izdvajanja iz spisa mišljenja pravne službe o zakonodavnom prijedlogu. Vijeće je tvrdilo da otkrivanje tog mišljenja „može navesti na sumnju u zakonitost predmetnog zakonodavnog akta” i „dovesti u pitanje neovisnost navedene službe” ( 22 ).

44. U odgovoru na te argumente Sud je naveo: – Što se tiče prvog argumenta, „upravo transparentnost u tom pogledu, time što se omogućuje otvorena rasprava o razlikama između više stajališta, pridonosi tome da se institucijama osigura veća legitimnost u očima građana Unije i tako poveća njihovo povjerenje. Naime, upravo nedostatak informacija i rasprave kod građana može izazvati sumnje, ne samo u pogledu zakonitosti pojedinačnog akta, nego i u pogledu legitimnosti procesa odlučivanja u cjelini” ( 23 ). – Što se tiče drugog argumenta, naveden rizik (dovođenja u pitanje neovisnosti pravne službe) ne može biti samo hipotetski i ne smije se miješati s interesom izbjegavanja eventualnih pritisaka s ciljem utjecanja na sadržaj mišljenja koja daje ta služba ( 24 ).

45. Iz navedenog „proizlazi da se Uredbom br. 1049/2001 načelno nalaže obveza otkrivanja mišljenja pravne službe Vijeća koja se odnose na zakonodavni postupak”. Time se ne isključuje mogućnost „otkrivanja određenog pravnog mišljenja, danog u kontekstu zakonodavnog postupka, koje je osobito osjetljive prirode ili ima osobito širok doseg koji prelazi okvir zakonodavnog postupka o kojem je riječ” ( 25 ).

C. Analiza zahtjeva Vijeća

46. U zahtjevu Vijeća treba razlikovati dva dijela.

47. Prvi dio odnosi se na zahtjev za izdvajanje iz spisa iz Priloga 3. tužbi, koji sadržava takozvani dokument Non‑paper from Hungary koji se odnosi na prijedlog Komisije koji je doveo do Uredbe 2020/2092. U tom dokumentu Non‑paper from Hungary preuzet je tekst odlomka mišljenja pravne službe a sadržava i upućivanja na to mišljenje kojima se, čini se, preuzima njegov sadržaj.

48. Budući da je Non‑paper from Hungary dokument koji je sastavila i podnijela Mađarska tijekom zakonodavnog postupka za donošenje Uredbe 2020/2092, na njega se ne primjenjuju pravila o pristupu dokumentima institucija Unije.

49. Stoga ništa ne sprečava Mađarsku, kao državu koja je autor dokumenta, da ga podnese u okviru postupka pred Sudom, iako sadržava izravno ili neizravno doslovno navođenje mišljenja pravne službe Vijeća.

50. U drugom dijelu zahtjeva Vijeća, ta institucija od Suda zahtijeva da ne uzme u obzir odlomke tužbe Mađarske u kojima se upućuje na sadržaj mišljenja, u kojima se on preuzima ili koji odražavaju analizu provedenu u mišljenju.

51. U teoriji, iz tog zahtjeva mogao bi se dopustiti samo dio koji se odnosi na preuzimanje sadržaja mišljenja, a ne na točke tužbe koje se samo podudaraju s njim. Država koja osporava valjanost zakonodavnog akta Unije ima punu procesnu legitimaciju braniti svoja stajališta, neovisno o tome podudaraju li se ona sa sadržajem dokumenata sastavljenih u okviru postupka koji je doveo do donošenja tog akta.

52. Da je Mađarska uputila zahtjev Vijeću za pristup mišljenju, na nju bi se načelno mogao primijeniti Poslovnik te institucije, čijim se člankom 6. stavkom 2. utvrđuje da Vijeće može odobriti„proizvodnju za korištenje u sudskim postupcima preslika ili izvatka dokumenata Vijeća koji nisu još objavljeni u skladu s odredbama o javnom pristupu dokumentima”.

53. Kad je riječ o dokumentima Vijeća s oznakom „LIMITE”, kao što je to ovdje slučaj, smjernicama o postupanju s internim dokumentima Vijeća, na koje sam ranije uputio, utvrđuje se u njihovoj točki 5. da su obuhvaćeni obvezom čuvanja poslovne tajne u skladu s člankom 339. UFEU‑a i člankom 6. stavkom 1. Poslovnika Vijeća te da se s njima, nadalje, mora postupati u skladu s važećim zakonodavstvom EU‑a, osobito Uredbom (EZ) br. 1049/2001. Što se tiče tih dokumenata s oznakom „LIMITE”, točke 20. i 21. smjernica Vijeća uvjetuju njihovu objavu prethodnim odobrenjem Vijeća.

54. Budući da je riječ od dokumentu s oznakom „LIMITE”, za koji je Vijeće dalo samo vrlo ograničenu mogućnost objavljivanja i u pogledu kojeg je fizičkim osobama odbilo nekoliko zahtjeva za pristup, Mađarskoj bi bilo potrebno prethodno odobrenje Vijeća za uključivanje spornog mišljenja kao priloga svojoj tužbi ( 26 ). Kao što sam to već iznio, kad bi se bez razlike dopustilo uključivanje dokumenta u spis, iako institucija nije odobrila njegovo otkrivanje, bilo bi lako zaobići postupak zahtijevanja pristupa uspostavljenog Uredbom, br. 1049/2001 ( 27 ).

55. Naposljetku, za rješavanje tog pitanja važno je, na jedan ili drugi način, uzeti u obzir sudsku praksu Suda o uključivanju u spis pravnih mišljenja sastavljenih u okviru zakonodavnih postupaka koje zahtijeva ispitivanje u tri faze na koje sam već uputio ( 28 ).

56. Što se tiče prve faze toga ispitivanja, nedvojbeno je da je ovdje riječ o pravnom mišljenju (pravne službe Vijeća) te da je to okolnost koju stranke ne osporavaju.

57. U drugoj fazi tog ispitivanja trebat će ocijeniti predstavlja li otkrivanje tog određenog mišljenja razumno predvidljiv, a ne samo hipotetski rizik za zaštitu pravnog savjetovanja Vijeća.

58. Kako bih ocijenio postoji li takav rizik u ovom predmetu, prihvatit ću kao premisu da je Mađarska trebala odobrenje Vijeća za podnošenje mišljenja u okviru postupka pred Sudom.

59. Prema mojem mišljenju, isto bi odobrenje bilo potrebno da je Mađarska namjeravala uključiti u svoju tužbu odlomke dokumenta s oznakom „LIMITE” kojima Vijeće ograničava pristup, kao što je to ovdje slučaj, pod uvjetom da je u praksi objavljen njihov cjelovit ili bitan sadržaj.

60. Kad nema prethodno odobrenje Vijeća, država članica može zanemariti taj zahtjev za objavljivanje i podnošenje povjerljivih dokumenata te institucije pred sudom; dovoljno je samo da ih ne uključi kao dokumentarne dokaze priložene svojoj tužbi, nego da sadržaj tih dokumenata uključi u tužbu.

61. Polazeći od tih razmatranja, sljedeće okolnosti mogu biti relevantne: – Mišljenje je (osim u svojih prvih osam točaka koje su objavljene, ali su samo informativne a ne analitičke prirode) interni dokument s oznakom „LIMITE”, koji podliježe obvezi čuvanja poslovne tajne. – Mađarska zakonito raspolaže tekstom mišljenja jer je država članica. Dobila ga je, stoga, a da nije zaobišla postupak iz Poslovnika Vijeća, čijim se člankom 5. Priloga II. predviđa, naime, da države članice moraju od te institucije zatražiti pristup dokumentima, ali ta se formalnost isključivo odnosi na dokumente kojima one ne raspolažu. – Vijeće nije bilo dužno javno zauzeti stajalište o mišljenju njegove pravne službe jer je moglo odgovoriti na tužbu Mađarske, a da pritom nije trebalo dati izričitu ocjenu o njemu ( 29 ). – „Proizvodnjom za korištenje u sudskim postupcima” ne mogu se smatrati obična sporedna upućivanja na odlomke mišljenja u tužbi. Samo da su ta upućivanja po svojem opsegu istovjetna neovlaštenom otkrivanju samog mišljenja, moglo bi se tvrditi da je riječ o zaobilaženju obveznog odobrenja od Vijeća. – Kao što sam to već naveo, Mađarska ima puno pravo iznijeti svoje pravne argumente i da odgovaraju onima pravne službe Vijeća koji su poznati toj državi članici s obzirom na to da sudjeluje u postupku izrade Uredbe 2020/2092.

62. Stoga ne smatram da postoji razumno predvidljiv, a ne samo hipotetski rizik za zaštitu pravnog savjetovanja Vijeća. Međutim, da je to tako i da prođe druga faza ispitivanja, još bi trebalo u trećoj fazi odvagnuti postoji li prevladavajući javni interes koji opravdava zadržavanje u spisu izravnih i neizravnih upućivanja na odlomke mišljenja pravne službe Vijeća.

63. Kako ću u nastavku navesti, u ovom slučaju postoji taj prevladavajući javni interes, neovisno o interesu Mađarske da se zahtjev Vijeća odbije i da se zadrže upućivanja na mišljenje koja potkrjepljuju njezinu tezu o (navodnoj) ništavosti Uredbe 2020/2092.

64. Prevladavajući interes koji u ovom predmetu opravdava pozivanje na odlomke mišljenja pravne službe Vijeća pred sudom i njihovo otkrivanje jest transparentnost zakonodavnog postupka.

65. Podsjećam na to da se pristupom dokumentima Vijeća kad ono djeluje u svojstvu zakonodavca potiče transparentnost i otvorenost zakonodavnog postupka i pridonosi jačanju demokracije tako što se građanima omogućuje da provjere sve informacije koje su bile temelj zakonodavnog akta ( 30 ).

66. Štoviše, u okviru transparentnog zakonodavnog postupka sva utemeljena pravna mišljenja, za ili protiv određenog prijedloga, kojima se suzakonodavcima (koji su odgovorni za donošenje konačne odluke) i građanima općenito daju elementi prosudbe koji su nužni za ocjenu tog prijedloga moraju biti dobrodošla.

67. To je moguće samo ako se izražena pravna mišljenja objave, upravo kako bi se „omogućila otvorena rasprava o razlikama između više stajališta, [što] pridonosi tome da se institucijama osigura veća legitimnost u očima građana Unije i tako poveća njihovo povjerenje” ( 31 ).

68. Na temelju tih razmatranja, s kojima se u potpunosti slažem, Sud je utvrdio da u pravilu postoji obveza otkrivanja pravnih mišljenja koja se odnose na zakonodavni postupak ( 32 ). Obrnuta strana te obveze jest da se u pogledu tih mišljenja ne prihvaća „opća potreba za povjerljivošću” ( 33 ).

69. Međutim, ta obveza nije apsolutna. Konkretno, „ne znači da nije moguće odbiti, iz razloga zaštite pravnog savjetovanja, otkrivanje određenog pravnog mišljenja danog u kontekstu zakonodavnog postupka, koje je osobito osjetljive prirode ili ima osobito širok doseg koji prelazi okvir zakonodavnog postupka o kojem je riječ” ( 34 ).

70. Mišljenje koje je ovdje sporno sastavljeno je u okviru zakonodavnog postupka za donošenje Uredbe 2020/2092. Smatram da Vijeće nije obrazložilo da je riječ o mišljenju „osobito osjetljive prirode” iako je ta uredba nedvojbeno važna za Uniju i njezine države članice.

71. Sadržaj pravnog mišljenja mora biti osobito osjetljive prirode. S tog gledišta, iako se odnosi na relevantnu zakonodavnu mjeru, osjetljivost mišljenja može se priznati samo ako mišljenje sadržava posebno osjetljive informacije (na primjer o povjerljivim ili tajnim pitanjima), ali ne i ako je riječ o običnom vrednovanju aspekata tumačenja Ugovorâ, kao što su oni koji se odnose na pravne osnove navedene mjere.

72. Prema mojem mišljenju, Vijeće ne opravdava ni to da mišljenje ima „osobito širok doseg koji prelazi okvir zakonodavnog postupka o kojem je riječ”.

73. Iako taj izraz iz presude Švedska i Turco/Vijeće nije previše jasan (jer se, u načelu, pravna mišljenja o zakonodavnom prijedlogu ograničavaju samo na ispitivanje njegove valjanosti ili nedostataka), smatram da se odnosi na mišljenja koja, s obzirom na to da nadilaze sadržaj eventualno pobijanog pravila, nisu relevantna za sudski postupak u kojem ih se namjerava podnijeti.

74. Stoga, transparentnost zakonodavnog postupka mora u ovom slučaju imati prednost u odnosu na hipotetski rizik (koji ovdje nije utvrđen) od toga da pravno savjetovanje Vijeća bude nezaštićeno ili da se njegovoj pravnoj službi otežava davanje „otvorenih, objektivnih i cjelovitih mišljenja” ( 35 ), što su kvalitete koje, uostalom, jamče članovi te službe svojom profesionalnošću i koje Vijeće mora sačuvati.

75. S obzirom na sve prethodno navedeno, predlažem Sudu da odbije incidentalni zahtjev Vijeća.

IV. Uredba 2020/2092: pravilo između financijske uvjetovanosti i jamstva vladavine prava

76. Radi boljeg razumijevanja mehanizma uvjetovanosti iz Uredbe 2020/2092 nužno je osvrnuti se na: (a) zakonodavni postupak za njezino donošenje i (b) istovjetne mehanizme koji su već predviđeni pravom Unije i kojima se sada dodaje i mehanizam uveden tom uredbom.

A. Zakonodavni postupak za donošenje Uredbe 2020/2092

77. Sastavljanje Uredbe 2020/2092 bilo je osobito složeno i provedeni zakonodavni postupak pomaže da je se protumači na odgovarajući način ( 36 ).

78. Ta uredba proizlazi iz nastojanja Unije da poboljša svoje instrumente čiji je cilj osigurati da države članice poštuju načela vladavine prava. Ta vrijednost Unije, utvrđena u članku 2. UEU‑a, ugrožena je nedavnim praksama nekih njezinih država članica, kao što su to u više navrata istaknuli Parlament i Komisija. Neke od tih država primatelji su znatnih sredstava iz proračuna Unije ( 37 ).

79. Unija raspolaže ograničenim brojem pravnih instrumenata za suočavanje s povredama vladavine prava: – Mehanizmom iz članka 7. UEU‑a nastoji se utvrditi „da postoji očita opasnost da država članica teško prekrši vrijednosti iz članka 2.” ili „da država članica teško i trajno krši” te vrijednosti, s posljedicama koje su svojstvene jednom ili drugom utvrđenju. Funkcioniranje mehanizma otežano je potrebom za jednoglasnom odlukom Europskog vijeća u drugom od navedenih slučajeva. – Tužbe zbog povrede obveze koje podnese Komisija (članak 258. UFEU‑a) ili druga država članica (članak 259. UFEU‑a) omogućuju da se razjasni je li država članica povrijedila neku od svojih obveza koje ima na temelju Ugovorâ.

80. Komisija je 2014. donijela „novi okvir EU‑a za jačanje vladavine prava”„kako bi se osigurala učinkovita i usklađena zaštita vladavine prava u svim državama članicama. Riječ je o okviru za pristup situacijama u kojima postoji sustavna prijetnja vladavini prava i za rješavanje takvih situacija” ( 38 ).

81. Novim okvirom nastojalo se „ukloniti buduće prijetnje vladavini prava u državama članicama prije nego se ispune uvjeti za aktiviranje mehanizama predviđenih člankom 7. UEU‑a. Okvir je stoga namijenjen ispunjavanju praznine. Nije alternativa mehanizmima iz članka 7. UEU‑a već im prethodi i dopunjuje ih” ( 39 ).

82. Komisija je 2019. ažurirala svoju strategiju i stvorila Europski mehanizam vladavine prava ( 40 ). Temelji se na bliskom dijalogu s nacionalnim tijelima i dionicima, čime se jamči transparentnost te se objektivno i nepristrano uključuju sve države članice. Komisija s tim podacima sastavlja godišnje izvješće koje uključuje ocjenu svake države članice ( 41 ).

83. U tom kontekstu, Komisija je u svibnju 2018. podnijela prijedlog Uredbe o zaštiti proračuna Unije u slučaju općih nedostataka u pogledu vladavine prava u državama članicama ( 42 ).

84. Čini se da je prijedlog izazvao određen otpor pravne službe Vijeća. Revizorski sud dao je određene preporuke za poboljšanje njegova sadržaja ( 43 ) nakon što je istaknuo da je pravna osnova prijedloga dvojbena, da u njemu nisu jasno utvrđeni kriteriji, da se njime Komisiji daje vrlo široka margina prosudbe i zaobilazi postupak iz članka 7. UEU‑a.

85. Nakon složenog zakonodavnog postupka Europsko vijeće je u srpnju 2020. ( 44 ) postiglo dogovor za odobrenje višegodišnjeg financijskog okvira (u daljnjem tekstu: VFO) za razdoblje 2021. – 2027. i plana za oporavak Europe Next Generation EU (u daljnjem tekstu: plan Next Generation EU). U dogovoru se navodi da će se „uvest[i] […] sustav uvjetovanosti radi zaštite proračuna i instrumenta Next Generation EU”.

86. Unatoč tom dogovoru, dva suzakonodavca i dalje su imala različita stajališta o tome kakva će biti Uredba 2020/2092: – Parlament je želio zaštititi vladavinu prava proračunom, dok je Vijeće željelo zaštititi proračun Unije ispunjavanjem zahtjevâ vladavine prava. – Parlament je zagovarao široku primjenu Uredbe, dok ju je Vijeće željelo ograničiti zahtijevanjem izravne veze između povrede vladavine prava i određenih negativnih učinaka na proračun Unije ( 45 ).

87. Dva su suzakonodavca 5. studenoga 2020. postigla dogovor u pogledu teksta koji je, s manjim izmjenama, postao Uredba 2020/2092 koja je stupila na snagu 1. siječnja 2021.

88. Mađarska i Republika Poljska usprotivile su se tekstu koji su dogovorili suzakonodavci te, iako nisu mogle spriječiti njegovo donošenje jer je njegova pravna osnova članak 322. stavak 1. UFEU‑a kojim se predviđa kvalificirana većina, zaprijetile su sprječavanjem donošenja VFO‑a za razdoblje 2021. – 2027. i plana Next Generation EU, čije odobrenje zahtijeva jednoglasnost država članica.

89. Situacija je riješena u okviru Europskog vijeća u prosincu 2020., u čije je zaključke uključena „obveza” o dosegu i primjeni Uredbe 2020/2092 ( 46 ).

90. Iako Europsko vijeće nema zakonodavne ovlasti u tom području, njegovi zaključci potvrđuju postupovna i materijalna jamstva sadržana u Uredbi 2020/2092 u korist država članica i nude tumačenje (koje bi se moglo kvalificirati kao odobreno, s obzirom na autora, ali ne i obvezujuće) značenja i dosega nekoliko njezinih elemenata. U svakom slučaju, podsjećam na to da je tumačenje Uredbe 2020/2092 na Sudu.

91. Konkretno, u skladu sa zaključcima Europskog vijeća novu uredbu „treba primjenjivati uz puno poštovanje članka 4. stavka 2. UEU‑a, posebno nacionalnih identiteta država članica koji su neodvojivo povezani s njihovim temeljnim političkim i ustavnim strukturama, načela dodjeljivanja, kao i načela objektivnosti, nediskriminacije i jednakog postupanja prema državama članicama”.

92. Elementi dogovora koje navodi Europsko vijeće su, među ostalim, sljedeći ( 47 ): – Cilj Uredbe jest zaštita proračuna Unije, što uključuje instrument Next Generation EU, dobrog financijskog upravljanja proračunom te financijskih interesa Unije ( 48 ). – Primjena mehanizma uvjetovanosti na temelju Uredbe bit će objektivna, pravedna, nepristrana i utemeljena na činjenicama te će se njome osigurati zakonito postupanje, nediskriminacija i jednako postupanje prema državama članicama. – Kako bi osigurala poštovanje tih načela, Komisija namjerava izraditi i donijeti smjernice o načinu na koji će primjenjivati Uredbu, uključujući metodologiju za provedbu svoje procjene. Takve smjernice izradit će se uz blisko savjetovanje s državama članicama. U slučaju podnošenja tužbe za poništenje u vezi s Uredbom, smjernice će biti dovršene nakon presude Suda kako bi se u njih uključili svi relevantni elementi koji proizlaze iz takve presude ( 49 ). – Mjere u okviru mehanizma morat će biti proporcionalne učinku kršenja vladavine prava na dobro financijsko upravljanje proračunom Unije ili na financijske interese Unije te će se uzročna veza takvih kršenja i negativnih posljedica na financijske interese Unije morati dovoljno izravno i propisno utvrditi. – Aktivacijske čimbenike utvrđene u Uredbi treba tumačiti i primjenjivati kao zatvoreni popis homogenih elemenata na koje ne smiju utjecati čimbenici ili događaji drukčije prirode. Uredba se ne odnosi na općenite nedostatke ( 50 ). – Primjena mehanizma supsidijarne je prirode u odnosu na druge postupke utvrđene pravom Unije i primjenjuje se ako se njima ne bi omogućila učinkovitija zaštita proračuna Unije.

93. Zbog te „obveze” Europskog vijeća Mađarska i Republika Poljska ukinule su svoj veto na VFO i plan Next Generation EU pa su Vijeće 14. prosinca, a Parlament 16. prosinca 2020. konačno donijeli Uredbu 2020/2092 ( 51 ).

94. Smanjenje područja primjene Uredbe 2020/2092 zahtjevom „dovoljno izravne” veze između izvršavanja proračuna i povrede načelâ vladavine prava, na neki je način „kompenzirano” primjenom tog mehanizma financijske uvjetovanosti na sredstva koja Unija mobilizira u korist država članica posredstvom plana Next Generation EU koji je uspostavljen u skladu s Uredbom (EU) 2020/2094 ( 52 ). Usto, Uredba 2020/2092 primjenjuje se na „raširene” povrede načelâ vladavine prava i na one „pojedinačne” ( 53 ).

95. (Ne)primjena Uredbe 2020/2092, međutim, i dalje stvara međuinstitucijske sukobe između Komisije i Parlamenta ( 54 ).

B. Mehanizam financijske uvjetovanosti u pravu Unije

96. Unija ima proračun koji joj osigurava sredstva potrebna za postizanje njezinih ciljeva i provođenje njezinih politika. Taj se proračun, ne dovodeći u pitanje ostale prihode, financira iz vlastitih izvora (članak 311. UFEU‑a) prema odredbama koje se utvrđuju odlukom Vijeća ( 55 ). Proračun je instrument prava Unije kojim se godišnje odražava načelo solidarnosti ( 56 ) u financijskom smislu i ima ustavnu važnost.

97. Prihodi i rashodi godišnjeg proračuna Unije utvrđeni su višegodišnjim planom na koji se upućuje u članku 312. UFEU‑a. VFO‑om osigurava se da se izdaci Unije razvijaju na uredan način i u granicama njezinih vlastitih sredstava. Trenutačno je važeći VFO za razdoblje 2021. – 2027. ( 57 ) koji za suočavanje s gospodarskim posljedicama bolesti COVID-19 predviđa povećanje vlastitih sredstava od 0,6 %, uz sredstva mobilizirana donošenjem instrumenta za oporavak ( 58 ).

98. U skladu s člankom 317. prvim stavkom UFEU‑a, za izvršenje proračuna Unije odgovorna je Komisija. Komisija izvršava proračun „u suradnji s državama članicama u skladu s odredbama uredaba donesenih na temelju članka 322. [UFEU‑a], […]vodeći pritom računa o načelima dobrog financijskog upravljanja. Države članice surađuju s Komisijom kako bi osigurale da se odobrena proračunska sredstva koriste u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja” ( 59 ).

99. Člankom 310. stavkom 6 UFEU‑a propisuje se da „Unija i države članice, u skladu s člankom 325., suzbijaju prijevaru i svaki drugi oblik nezakonitih aktivnosti koje utječu na financijske interese Unije”.

100. Financijskom uredbom ( 60 ) predviđa se da Komisija može izvršavati proračun Unije izravno, neizravno i u okviru podijeljenog upravljanja s državama članicama. U praksi Komisija izvršava više od 70 % proračuna u okviru podijeljenog upravljanja s državama članicama, u skladu s odredbama članka 63. Financijske uredbe. U okviru tog podijeljenog upravljanja, tijela država članica obavljaju, na osnovi delegiranja, zadaće potrebne za izvršavanje sredstava iz proračuna Unije pod nadzorom Komisije ( 61 ).

101. U tom kontekstu podijeljenog izvršavanja proračuna između Komisije i država članica pojavili su se mehanizmi uvjetovanosti koji su obuhvaćeni Financijskom uredbom i drugim posebnim pravilima Unije.

102. Sustavi uvjetovanosti radi zaštite dobrog upravljanja proračunom odražavaju širi fenomen korištenja uvjetovanosti u pravu Unije i u drugim zemljama (među ostalim i onima koje imaju savezne pravne sustave) ( 62 ) te međunarodnim organizacijama poput Međunarodnog monetarnog fonda ili Svjetske banke.

103. U pravu Unije uvjetovanost se prirodno primjenjuje na pristupanje novih država koje podliježu ispunjavanju takozvanih kriterija iz Kopenhagena i uobičajena je praksa u vanjski odnosima Unije, čije su potpore za razvoj podređene, jednako prirodno, poštovanju zahtjevâ u području ljudskih prava ( 63 ).

104. U području unutarnjih odnosa između država članica i institucija Unije, uvjetovanost se osobito primjenjivala u okviru instrumenata gospodarske i socijalne kohezije te upravljanja proračunom ( 64 ).

105. Ukratko se mogu navesti sljedeći primjeri financijske uvjetovanosti iz nove Uredbe o zajedničkim odredbama o strukturnim fondovima za razdoblje 2021. – 2027. ( 65 ): – Okolišna i klimatska uvjetovanost predviđena člankom 6. („Klimatske ciljne vrijednosti i mehanizam za prilagodbu klimatskim promjenama”) i člankom 9. stavkom 4. – Uvjetovanost koja se temelji na poštovanju „horizontalnih načela” (članak 9.) koja se odnose na zaštitu temeljnih prava i usklađenost s Poveljom Europske unije o temeljnim pravima tijekom provedbe fondova. – Uvjetovanost povezana sa specifičnim ciljevima, predviđena člankom 15. („Uvjeti koji omogućuju provedbu”) i Prilogom III. ( 66 ). Prilog III. sadržava „horizontalne uvjete koji omogućuju provedbu primjenjive na sve specifične ciljeve i kriterije potrebne za procjenu njihova ispunjenja”. Prilog III. uključuje djelotvorne mehanizme praćenja tržišta javne nabave; alate i kapacitete za djelotvornu primjenu pravila o državnim potporama; djelotvornu primjenu i provedbu Povelje o temeljnim pravima i provedbu i primjenu Konvencije Ujedinjenih naroda o pravima osoba s invaliditetom (UNCRPD) u skladu s Odlukom Vijeća 2010/48/EZ ( 67 ). U slučaju nepoštovanja tih uvjeta Komisija može suspendirati nadoknadu troškova države. – Makroekonomska uvjetovanost predviđena člankom 19. („Mjere kojima se djelotvornost fondova povezuje s dobrim gospodarskim upravljanjem”). Tom se odredbom ovlašćuje Vijeće da, na prethodni prijedlog Komisije, u cijelosti ili djelomično suspendira obveze ili plaćanja za jedan program ili više programa neke države članice: i. ako ta država članica ne donese dovoljne korektivne mjere ili ne djeluje na način kako bi spriječila prekomjernu neravnotežu utvrđenu na temelju Uredbe (EU) br. 1176/2011 ( 68 ); ii. ako Komisija zaključi da država članica nije poduzela mjere u skladu s Uredbom (EZ) br. 332/2002 ( 69 ) i odluči da neće odobriti isplatu financijske pomoći dodijeljene toj državi članici i iii. ako Vijeće ocijeni da država članica ne ispunjava program makroekonomske prilagodbe iz članka 7. Uredbe (EU) br. 472/2013 ( 70 ) ili ne poštuje mjere koje se zahtijevaju na temelju odluke Vijeća koja je donesena u skladu s člankom 136. stavkom 1. UFEU‑a.

106. U istom smislu, člancima 96. i 97. Uredbe o zajedničkim odredbama 2021. – 2027. Komisija se ovlašćuje da prekine rok za plaćanja ili suspendira plaćanja državama članicama kada postoje ozbiljna nepravilnosti ili nedostatak ili obrazloženo mišljenje Komisije u pogledu postupka zbog povrede prava na temelju članka 258. UFEU‑a u vezi s pitanjem kojim se ugrožava zakonitost i pravilnost rashoda. Komisija također može, u skladu s člankom 104., provesti financijske ispravke a posteriori smanjivanjem potpore programu iz fondova ako dođe do takvih situacija.

107. Mehanizmi uvjetovanosti nalaze se također u sektorskim pravilima koja se primjenjuju na financijske instrumente Unije. Neki od primjera su sljedeći: – Makroekonomska uvjetovanost, predviđena člankom 10. Uredbe (EU) 2021/241 ( 71 ), slično kao i člankom 19. Uredbe o zajedničkim odredbama 2021. – 2027. Makroekonomska uvjetovanost prelazi sa strukturnih fondova na Mehanizam za oporavak i otpornost koji je glavno financijsko sredstvo Instrumenta Europske unije za oporavak koji je donesen Uredbom 2020/2094 kao dopuna VFO‑u s ciljem suočavanja s financijskim posljedicama bolesti COVID-19. Taj će mehanizam provoditi Komisija izravnim upravljanjem u skladu s relevantnim pravilima koja su donesena u skladu s člankom 322. UFEU‑a, konkretno Financijskom uredbom i Uredbom 2020/2092. – Uvjetovanost čiji je cilj poštovanje standarda ljudskih prava u okviru europskog integriranog upravljanju granicama, predviđena člankom 4. Uredbe (EU) 2021/1148 ( 72 ). – Uvjetovanost usmjerena prema poštovanju ljudskih prava i okolišnih ciljeva, predviđena člankom 4. Uredbe (EU) 2021/1229, kojom se utvrđuje instrument za kreditiranje u javnom sektoru u okviru mehanizma za pravednu tranziciju ( 73 ). – Klimatska i okolišna uvjetovanost za izravna plaćanja poljoprivrednicima u okviru zajedničke poljoprivredne politike, predviđena člancima 43. do 47. Uredbe (EU) br. 1307/2013 ( 74 ).

108. Ti mehanizmi uvjetovanosti različiti su, ali svi imaju zajedničku logiku: prihvatljivost za plaćanje iz proračuna Unije uvjetovana je poštovanjem određenih horizontalnih zahtjeva koji su različiti i dodatni u odnosu na one koji su izravno predviđeni europskim fondom iz kojeg se plaćanje izvršava ( 75 ).

109. Financijska uvjetovanost uvedena Uredbom 2020/2092 povezana je, što se tiče izvršenja proračuna, s poštovanjem vladavine prava koja je „ključna […] za zaštitu drugih temeljnih vrijednosti [iz članka 2. UEU‑a]” ( 76 ). Što se tiče horizontalnog uvjeta, države članice moraju ga se pridržavati pri izvršenju proračuna Unije.

110. Financijska uvjetovanost podrazumijeva vezu između solidarnosti i odgovornosti. Unija državama članicama prenosi sredstva iz svojeg proračuna pod uvjetom da se ona odgovorno troše, što podrazumijeva da se to čini u skladu s vrijednostima Unije poput vladavine prava. Samo ako se proračun izvršava u skladu s vrijednostima Unije, postoji dovoljno uzajamno povjerenje među državama članicama pri dodjeli financijskih sredstava samoj Uniji, koja su joj neophodna za postizanje njezinih ciljeva.

111. Svima je jasno da ta nova dimenzija tehnike uvjetovanosti ima znatne posljedice na odnose Unije s državama članicama. Na temelju mehanizma uvjetovanosti institucije Unije raspolažu pojačanim ovlastima kako bi postigle da države članice poštuju vrijednosti prava Unije kad sudjeluju u upravljanju proračunom Unije.

112. Stoga, primjena tehnike financijske uvjetovanosti u pravilima sekundarnog prava mora biti u skladu sa zahtjevima primarnog prava i obuhvaćena ovlastima koje su dodijeljene Uniji.

113. Dosad je u sudskoj praksi Suda prije svega razmotrena okolišna uvjetovanost koja se primjenjuje na izravna plaćanja poljoprivrednicima ( 77 ) te makroekonomska uvjetovanost koja je razmatrana, na povoljan način, u presudi Pringle ( 78 ).

114. U potonjoj presudi Sud je smatrao da je uvjetovanost prikladan mehanizam za osiguravanje poštovanja prava Unije i mjera koordinacije gospodarskih politika država koje su donijele institucije Unije. Također je naveo da makroekonomska uvjetovanost predviđena člankom 3., člankom 12. stavkom 1. i člankom 13. stavkom 3. prvim podstavkom Ugovora o uspostavljanju Europskog stabilizacijskog mehanizma (Ugovor o ESM‑u) ( 79 ) osigurava usklađenost aktivnosti ESM‑a, osobito s člankom 125. UFEU‑a i mjerama koordinacije koje je donijela Unija ( 80 ).

115. Ovaj predmet i predmet C‑157/21 pružaju Sudu mogućnost da utvrdi svoju sudsku praksu koja se odnosi na financijsku uvjetovanost tako da je proširi na instrument s kojim institucije, kako bi zaštitile proračun Unije, potiču države članice na poštovanje vrijednosti vladavine prava iz članka 2. UEU‑a.

116. Nakon tih razmatranja provesti ću analizu sljedećih razloga ništavosti na koje se poziva mađarska vlada.

V. Prvi tužbeni razlog: nepostojanje ili neprikladnost pravne osnove Uredbe 2020/2092

A. Argumenti stranaka

117. Prema mišljenju mađarske vlade, iako se člankom 322. stavkom 1. točkom (a) UFEU‑a ovlašćuje zakonodavca Unije za donošenje financijskih pravila o izvršenju proračuna Unije, Uredba 2020/2092 ne sadržava proračunske ili financijske odredbe.

118. Stoga, pravna osnova Uredbe 2020/2092 nije prikladna i Unija nije nadležna za donošenje pravila sekundarnog prava s tim sadržajem.

119. Prema njezinu mišljenju, Uredbom 2020/2092 omogućuje se Komisiji i Vijeću da definiraju pojam vladavine prava i postupke kojima se povređuju zahtjevi naloženi tom vrijednošću Unije. Odobrenim mehanizmom odobrava se uvođenje sankcija koje utječu na temeljne strukture države članice u odnosu na koje Unija nema nadležnost.

120. Ti postupci nisu obuhvaćeni člankom 322. UFEU‑a i stoga on nije prikladna pravna osnova za Uredbu 2020/2092, čije je područje primjene protivno postupku iz članka 7. UEU‑a.

121. Osim toga, mađarska vlada navodi razlike između Uredbe 2020/2092 i drugih financijskih i proračunskih pravila Unije koja se temelje na članku 322. stavku 1. točki (a) UFEU‑a.

122. Među elementima Uredbe 2020/2092 koji nisu u skladu s člankom 322. UFEU‑a, mađarska vlada upućuje, s jedne strane, na sukobe interesa pri raspodjeli sredstava Unije. Uredba 2020/2092 ne sadržava nijedno postupovno pravilo za države članice u pogledu utvrđivanja pravila o sukobima interesa i njihovu uklanjanju, čime se omogućuje donošenje mjera protiv tih država na temelju neodređenih povreda koje nadilaze zahtjeve predviđene Financijskom uredbom.

123. S druge strane, navodi da se člankom 5. stavkom 2. Uredbe 2020/2092 države članice obvezuju na to da iz vlastitog proračuna financiraju programe iz kojih Unija povlači svoja sredstva s ciljem zaštite korisnika. Ta odredba nije u skladu s pravilima o izvršenju proračuna Unije i predstavlja sankciju za državu članicu koja povređuje zahtjeve vladavine prava.

124. Prema mišljenju mađarske vlade, članak 322. UFEU‑a ne može služiti kao temelj za uvođenje obveza za nacionalne proračune jer se njime samo potiče donošenje pravila o izvršenju proračuna Unije.

125. Parlament i Vijeće osporavaju argumente mađarske vlade i smatraju da je članak 322. stavak 1. točka (a) UFEU‑a prikladna pravna osnova Uredbe 2020/2092 ( 81 ).

126. Prema mišljenju tih dviju institucija, Uredbom 2020/2092 uspostavlja se mehanizam proračunske (financijske) uvjetovanosti kojim se nastoji osigurati poštovanje zahtjevâ vladavine prava u skladu s drugim, već postojećim mehanizmima uvjetovanosti u Uniji. Analiza cilja i sadržaja te uredbe ide tomu u prilog.

B. Analiza

127. Najprije ću podsjetiti na ustaljenu sudsku praksu Suda o izboru pravnih osnova iz primarnog prava za potrebe donošenja pravila sekundarnog prava ( 82 ): – „[I]zbor pravne osnove za neki akt Unije mora [se] temeljiti na objektivnim elementima koji podliježu sudskoj kontroli, među kojima su cilj i sadržaj tog akta. Ako ispitivanje predmetnog akta pokaže da on ima dvije svrhe ili dvije sastavnice te ako se jedna od njih može prepoznati kao glavna ili prevladavajuća, dok je druga samo sporedna, takav se pravni akt mora temeljiti samo na jednoj pravnoj osnovi, naime na onoj koja je u skladu s glavnom ili prevladavajućom svrhom ili sastavnicom” ( 83 ). – „Štoviše, […] radi utvrđivanja odgovarajuće pravne osnove može [se] uzeti u obzir pravni kontekst u kojem se nalazi novi propis, osobito s obzirom na to da takav kontekst može pružiti pojašnjenje u pogledu svrhe navedenog propisa” ( 84 ). – Nakon donošenja pravila o usklađivanju, „zakonodavac Unije ne može biti lišen mogućnosti da taj akt prilagodi svim promjenama okolnosti ili razvoju znanja, s obzirom na njegovu zadaću osiguravanja zaštite općih interesa priznatih Ugovorom” ( 85 ).

128. U skladu s tom sudskom praksom, na temelju analize cilja i sadržaja Uredbe 2020/2092 moći će se razjasniti je li članak 322. stavak 1. točka (a) UFEU‑a prikladna pravna osnova za njezino donošenje, je li pravna osnova morala biti drukčija i je li Unija nadležna za donošenje te uredbe.

1. Cilj Uredbe 2020/2092

129. U skladu s člankom 1. cilj Uredbe 2020/2092 jest „utvr[diti] pravila potrebna za zaštitu proračuna Unije u slučaju povreda načelâ vladavine prava u državama članicama”.

130. U nekoliko uvodnih izjava Uredbe 2020/2092 ističe se veza između poštovanja vladavine prava i dobrog financijskog upravljanja proračunom Unije. – U uvodnoj izjavi 7. navodi se da „[k]ad god države članice izvršavaju proračun Unije, […] poštovanje vladavine prava ključan je preduvjet za poštovanje načela dobrog financijskog upravljanja sadržanih u članku 317. […] [UFEU‑a]”. – U uvodnoj izjavi 8. ( 86 ) navodi se da države članice mogu osigurati dobro financijsko upravljanje samo ako javna tijela postupaju u skladu s pravom, ako se protiv prijevara kazneno postupa i ako postoji odgovarajuće učinkovito sudsko preispitivanje upravnih odluka. – U uvodnoj izjavi 9. ( 87 ) ističe se važnost neovisnosti pravosuđa i istražnih službi u borbi protiv nezakonitih i proizvoljnih odluka javnih tijela koje bi mogle naštetiti financijskim interesima Unije. – U uvodnoj izjavi 13. potvrđuje se da „postoji jasna veza između poštovanja vladavine prava i učinkovitog izvršenja proračuna Unije u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja”. – U uvodnoj izjavi 15. ustraje se na tome da „[p]ovrede načelâ vladavine prava, posebice one koje osobito utječu na pravilno funkcioniranje javnih tijela i učinkovito sudsko preispitivanje, mogu ozbiljno naštetiti financijskim interesima Unije”.

131. U skladu s tim uvodnim izjavama, čija usklađenost s odredbama Uredbe 2020/2092 nije sporna, smatram da je cilj te uredbe stvaranje posebnog mehanizma za osiguravanje pravilnog izvršenja proračuna Unije u slučaju da neka država članica povrijedi načela vladavine prava i time ugrozi dobro upravljanje sredstvima Unije ili njezine financijske interese.

132. Čin mi se da je taj cilj u skladu s odabirom članka 322. stavka 1. točke (a) UFEU‑a kao pravne osnove Uredbe 2020/2092 ( 88 ).

133. Parlament i Vijeće tvrde da cilj sporne uredbe proizlazi iz tih uvodnih izjava. Osporavaju analizu mađarske vlade koja tvrdi da se Uredbom 2020/2092 nastoji dodati još jedan postupak uz one već predviđene ( 89 ) za zaštitu vladavine prava, a da za to nema pravne osnove u primarnom pravu.

134. Točno je da se čini da uvodna izjava 14. Uredbe 2020/2092, ako se tumači izvan konteksta, pruža određenu potporu tezi mađarske vlade jer se u njoj navodi da „[m]ehanizam koji je predviđen ovom Uredbom dopunjuje te instrumente zaštitom proračuna Unije od povreda načelâ vladavine prava koje utječu na njezino dobro financijsko upravljanje ili zaštitu financijskih interesa Unije”.

135. Ta očita nedosljednost u logici uvodnih izjava Uredbe 2020/2092 možda proizlazi iz tijeka njezina zakonodavnog postupka. Kao što sam to već objasnio, Komisijin prvotni prijedlog manje je odražavao financijsku uvjetovanost predviđenog mehanizma i više je utjecao na zaštitu vladavine prava. Zbog prigovora Vijeća konačni tekst Uredbe 2020/2092 postao je instrument financijske uvjetovanosti u okviru kojeg očuvanje vladavine prava djeluje kao horizontalni uvjet koji su države dužne poštovati pri izvršenju proračuna.

136. Zato treba detaljno analizirati sadržaj Uredbe 2020/2092 kako bi se razjasnilo je li „konačan zakonodavni proizvod” zaista mehanizam financijske uvjetovanosti poput ostalih mehanizama prava Unije. Ako je to slučaj, članak 322. stavak 1. točka (a) UFEU‑a prikladna je pravna osnova jer je ta uredba pravilo o izvršenju proračuna.

137. Ako to nije slučaj, kao što to tvrdi mađarska vlada, riječ je o još jednom instrumentu za zaštitu vladavine prava s proračunskim konotacijama, za koji članak 322. UFEU‑a nije prikladna pravna osnova i za čije provođenje Unija nije nadležna.

138. Prema mojem mišljenju, cilj je Uredbe 2020/2092 osigurati, posredstvom mehanizma uvjetovanosti, pravilno izvršenje proračuna Unije u slučaju povreda načelâ vladavine prava u državi članici koje ugrožavaju dobro financijsko upravljanje sredstvima Unije.

139. Stoga je cilj Uredbe 2020/2092, razmatran u cjelini, zaštita proračuna Unije od posebnih situacija koje ugrožavaju njegovo pravilno izvršenje i predstavljaju povrede vladavine prava. Stoga njezin cilj nije zaštititi vladavinu prava mehanizmom kojim se izriču sankcije.

140. S tog gledišta, cilj Uredbe 2020/2092 usporediv je s ciljem Financijske uredbe, čija pravna osnova u članku 322. UFEU‑a nije sporna.

141. Naime, u zajedničkoj izjavi sastavljenoj prilikom donošenja Uredbe 2020/2092, Parlament, Vijeće i Komisija iznijeli su svoju namjeru uključivanja sadržaja Uredbe 2020/2092 u Financijsku uredbu u trenutku njezine izmjene ( 90 ).

142. Kao što to navodi Vijeće, izbor europskog zakonodavca da sastavi pravilo namijenjeno osiguravanju prikladnog izvršenja proračuna Unije u slučajevima povreda vladavine prava obuhvaćen je njegovom diskrecijskom ovlašću prilikom donošenja zakonodavstva.

143. U svakom slučaju, takav se izbor ne može kvalificirati kao očito pogrešan. Poštovanje načelâ vladavine prava može biti od temeljne važnosti za dobro funkcioniranje javnih financija i pravilno izvršenje proračuna ( 91 ).

144. Ukratko, čini mi se da je uspostava mehanizma financijske uvjetovanosti povezanog s vladavinom prava vjerodostojna zakonodavna opcija koja se uklapa u primarno pravo.

2. Sadržaj Uredbe 2020/2092

145. Prilikom ocjene toga je li Uredba 2020/2092 obuhvaćena člankom 322. stavkom 1. točkom (a) UFEU‑a, neophodno je usto, u skladu sa sudskom praksom Suda, analizirati njezin sadržaj.

146. Na temelju te analize moći će se provjeriti jesu li elementi Uredbe 2020/2092 svojstveni stvarnom mehanizmu financijske uvjetovanosti (u skladu s onima koji već postoje u pravu Unije) i prema tome utvrditi je li članak 322. stavak 1. točka (a) pravilna pravna osnova Uredbe.

a) Uvjeti za donošenje mjera u postupku iz Uredbe 2020/2092

147. U skladu s člankom 4. stavkom 1. Uredbe 2020/2092 „[o]dgovarajuće mjere poduzimaju se ako se u skladu s člankom 6. utvrdi da povrede načelâ vladavine prava u državi članici utječu ili postoji ozbiljan rizik od toga da bi mogle utjecati na dobro financijsko upravljanje proračunom Unije ili na zaštitu financijskih interesa Unije na dovoljno izravan način”.

148. Stranke u postupku ne slažu se u pogledu tumačenja te odredbe: – Mađarska vlada tvrdi da se odredbom uvodi postupak u tri faze u kojem treba dokazati: (a) povredu vladavine prava; (b) ozbiljnu i dovoljno izravnu opasnost za dobro financijsko upravljanje proračunom Unije ili zaštitu financijskih interesa Unije i (c) potrebu za donošenjem proporcionalnih mjera za suočavanje s tom opasnošću. Prema njezinom mišljenju, pravna osnova članka 322. stavka 1. točke (a) UFEU‑a ne obuhvaća prvu od tih faza. – Parlament i Vijeće ne slažu se s tim tumačenjem i smatraju da se postupak sastoji samo od dvije faze: (a) dokaza o postojanju povrede vladavine prava koja izravno dovodi do ozbiljne opasnosti za dobro financijsko upravljanje proračunom Unije ili zaštitu financijskih interesa Unije i (b) donošenja mjera za njezino suzbijanje. Stoga, uvjetovanost se primjenjuje samo na povrede vladavine prava koje izravno utječu na izvršenje proračuna Unije i koje imaju određenu težinu.

149. Prema mojem mišljenju, relevantno je potonje tumačenje članka 4. stavka 1. Uredbe 2020/2092. Financijska uvjetovanost ograničena je na povrede vladavine prava koje su dovoljno izravno povezane s izvršenjem proračuna i utječu ili postoji ozbiljan rizik od toga da bi mogle utjecati na dobro financijsko upravljanje proračunom Unije ili na zaštitu njezinih financijskih interesa Unije.

150. Doslovno tumačenje dovodi do tog zaključka jer članak 4. stavak 1. Uredbe 2020/2092 zahtijeva dovoljno izravnu vezu između povrede vladavine prava i izvršenja proračuna. Samo se tako može aktivirati mehanizam uvjetovanosti kako bi Uredba 2020/2092 mogla spriječiti isključivo povrede vladavine prava koje su izravno povezane s izvršenjem proračuna, a ne sve povrede vladavine prava.

151. U istom smislu, u članku 2. točki (a) Uredbe 2020/2092 navodi se definicija vladavine prava, ali jedino „[z]a potrebe [t]e [u]redbe”. Točno je da se tom odredbom općenito (kao vrijednost Unije sadržanu u članku 2. UEU‑a) i otvoreno definira „vladavina prava” jer je povezuje s načelima navedenima u nastavku teksta, ali, ponavljam, s ograničenim dosegom koji sam upravo istaknuo.

152. Isto tako, u članku 3. Uredbe 2020/2092 navedene su određene okolnosti koje upućuju na povredu načelâ vladavine prava „[z]a potrebe [t]e [u]redbe”.

153. Sustavno tumačenje članka 4. stavka 1. Uredbe 2020/2092, u vezi s drugim njezinim člancima, navodi me i na zaključak da se financijska uvjetovanost primjenjuje samo na teške povrede vladavine prava koje izravno utječu na izvršenje proračuna Unije.

154. Okolnosti koje upućuju na „povrede načelâ vladavine prava”, navedene kao primjer u članku 3. Uredbe 2020/2092, ograničene su u članku 4. stavku 2. iste uredbe na neka područja djelovanja nacionalnih tijela, koja su izravno povezana s izvršenjem proračuna Unije.

155. Ustrajem na tome da slučajevi iz članka 4. stavka 2. Uredbe 2020/2092 odgovaraju posebnim aktivnostima izvršenja proračuna ili općim aktivnostima, pod uvjetom da potonje aktivnosti podrazumijevaju nadzor nad aktivnostima izvršenja proračuna.

156. Točno je da neke opće aktivnosti navedene u članku 4. stavku 2. Uredbe 2020/2092 ( 92 ), koje se razmatraju zasebno, ne bi kao takve trebale utjecati na izvršenje proračuna Unije, u smislu članka 322. stavka 1. točke (a) UFEU‑a, niti su automatski povezane s dobrim financijskim upravljanjem ( 93 ) ili zaštitom financijskih interesa Unije.

157. Međutim, cilj je članka 4. stavka 2. Uredbe 2020/2092 ograničiti proširenje onih općih aktivnosti koje su, s obzirom na to da ih obavljaju nacionalna tijela, povezane s izvršenjem proračuna. To je slučaj sa sljedećim: – Postupanjem istražnih službi i službi državnog odvjetništva koje se u tom okviru primjenjuju samo na „povrede prava Unije povezane s izvršenjem proračuna Unije ili zaštitom financijskih interesa Unije” (točka (c)). – Učinkovitim sudskim preispitivanjem koje provode neovisni sudovi, pod uvjetom da se provodi u vezi s radnjama ili propustima nacionalnih tijela koji su pak povezani (u skladu s točkama (a), (b) i (c) istog stavka) s izvršenjem proračuna Unije (točka (d)). – Sprečavanjem i sankcioniranjem prijevara, uključujući korupciju ili druge povrede prava Unije koje su, ponavljam, povezane „s izvršenjem proračuna Unije ili zaštitom financijskih interesa Unije” (točka (e)).

158. Što se tiče zadnje odredbe (točka (h)) koja se odnosi na „druge situacije ili postupak tijela”, oni su obuhvaćeni Uredbom 2020/2092 samo ako su „relevantn[i] za dobro financijsko upravljanje proračunom Unije ili zaštitu financijskih interesa Unije”. Zadnja odredba stoga ne obuhvaća postupanja koja su nepovezana s izvršenjem proračuna.

159. Prema mojem mišljenju, tehnika kojom se koristi zakonodavac za utvrđivanje područja i zahtjevâ primjene spornog mehanizma prikladna je jer se njome kao horizontalni uvjet za pravilno izvršenje proračuna nalaže poštovanje načelâ vladavine prava.

160. Teške povrede tih načela koje omogućuju primjenu mehanizma uvjetovanosti proizlaze iz aktivnosti izvršenja proračuna Unije ili općih aktivnosti državnih tijela koje se izravno odnose na navedeno izvršenje proračuna.

161. U svakom slučaju, člankom 6. stavkom 9. Uredbe 2020/2092 zahtijeva se od Komisije da navede posebne razloge i podnese konkretne dokaze o postojanju teške povrede načelâ vladavine prava koja je izravno povezana s izvršenjem proračuna. Samo se tako protiv države članice koja je počinila povredu mogu poduzeti odgovarajuće mjere.

162. Teleološko i povijesno tumačenje članka 4. stavka 1. Uredbe 2020/2092 također me navode na zaključak da se financijska uvjetovanost primjenjuje samo na one povrede vladavine prava koje izravno utječu na izvršenje proračuna Unije.

163. U tom pogledu ponavljam da je korisno uzeti u obzir tijek zakonodavnog postupka koji je doveo do donošenja Uredbe 2020/2092.

164. Kao što sam to već istaknuo, Komisijin prvotni prijedlog bio je više usmjeren na zaštitu vladavine prava i manje je odražavao financijsku uvjetovanost mehanizma. Zbog intervencije Vijeća konačni tekst Uredbe 2020/2092 postao je jasniji instrument financijske uvjetovanosti u okviru kojeg očuvanje vladavine prava djeluje kao horizontalni uvjet koji su države dužne poštovati pri izvršenju proračuna.

165. U izmjeni sadržaja zakonodavnog teksta ključni element bilo je uključivanje u članak 4. stavak 1. Uredbe 2020/2092 dovoljno izravne ( 94 ) veze između izvršenja proračuna i povrede načelâ vladavine prava ( 95 ).

166. Uvođenje tog elementa, koji je predmet znatnih kritika u određenoj pravnoj teoriji ( 96 ), podrazumijeva određeno smanjenje područja primjene iz Komisijina prvotnog prijedloga. U svojoj konačnoj verziji mehanizam financijske uvjetovanosti usko je povezan s izvršenjem proračuna Unije kako ne bi došlo do povrede članka 7. UEU‑a i kako bi se pravni akt mogao obuhvatiti pravnom osnovom članka 322. UFEU‑a ( 97 ).

167. Dovoljno izravnom vezom osigurava se da se mehanizam uvjetovanosti ne primjenjuje na bilo koju tešku povredu vladavine prava, nego da se ograničava na one teške povrede koje su usko povezane s izvršenjem proračuna ( 98 ). Komisija treba dokazati tu vezu prije nego što predloži korektivne mjere i nema nikakvog automatizma pri njezinu dokazivanju, neovisno o tome koliko je povreda načelâ vladavine prava bila teška.

168. U uvodnoj izjavi 13. Uredbe 2020/2092 ističe se ta veza tako što osigurava da „[s]toga postoji jasna veza između poštovanja vladavine prava i učinkovitog izvršenja proračuna Unije u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja”.

169. Ukratko, doslovno, sustavno, teleološko i povijesno tumačenje članka 4. stavka 1. Uredbe 2020/2092 u skladu s hermeneutičkim kriterijima navodi me na tvrdnju da se tom uredbom uspostavlja mehanizam financijske uvjetovanosti koji se primjenjuje samo u odnosu na teške povrede vladavine prava koje izravno utječu na izvršenje proračuna Unije. Tako shvaćena Uredba 2020/2092 ima dostatnu pravnu osnovu u članku 322. stavku 1. točki (a) UFEU‑a.

170. Ta tvrdnja nije dovedena u pitanje argumentom mađarske vlade o (navodnoj) proturječnosti između odredbi Financijske uredbe o sukobu interesa (članak 61.) ( 99 ) i članka 3. točke (b) Uredbe 2020/2092, kojim se kao okolnost koja upućuje na povredu načelâ vladavine prava kvalificira, među ostalim, slučaj kad nacionalna tijela ne osiguravaju „nepostojanj[e] sukoba interesa”.

171. Kao što to ističe Vijeće, primjena Uredbe 2020/2092 supsidijarna je u odnosu na primjenu ostalih financijskih pravila Unije. Člankom 6. stavkom 1. Uredbe 2020/2092 predviđa se da Komisija aktivira mehanizam „osim ako smatra da bi joj drugi postupci utvrđeni zakonodavstvom Unije omogućili učinkovitiju zaštitu proračuna Unije” ( 100 ).

172. To znači da se postupak rješavanja sukoba interesa iz članka 61. Financijske uredbe primjenjuje na posebne slučajeve i da se mehanizam iz Uredbe 2020/2092 aktivira samo ako je funkcioniranje tijela države članice koje sudjeluje u izvršenju proračuna ugroženo posebno ozbiljnim sukobom interesa.

b) Kriteriji za donošenje mjera u postupku iz Uredbe 2020/2092

173. Prema mišljenju mađarske vlade, mjere koje institucije Unije mogu donijeti na temelju Uredbe 2020/2092 zapravo su sankcije za povredu pravila vladavine prava, a ne stvarne „mjere” za zaštitu proračuna Unije. Zato je pravna osnova članka 322. stavka 1. točke (a) neprikladna.

174. To proizlazi iz uvodne izjave 18. i članka 5. stavka 3. Uredbe 2020/2092 u kojima su utvrđeni kriteriji za prilagodbu tih mjera koji više uzimaju u obzir samu povredu (odnosno njezinu prirodu, trajanje, ozbiljnost i opseg te „namjeru” države članice) nego zaštitu proračuna Unije.

175. Vijeće i Parlament odgovaraju da se člankom 5. stavkom 3. Uredbe 2020/2092 uvodi hijerarhija kriterija, među kojima se ističu proporcionalnost i „stvarni ili mogući učinak povreda načelâ vladavine prava na dobro financijsko upravljanje proračunom Unije ili na financijske interese Unije”. Što se tiče „[p]rirod[e], trajanj[a], ozbiljnost[i] i opseg[a] povreda načelâ vladavine prava”, to su čimbenici koji se supsidijarno ocjenjuju. Kriterij namjere države koja je počinila povredu koji se navodi u uvodnoj izjavi 18. nema normativnu vrijednost.

176. Prema mojem mišljenju, tekst članka 5. stavka 3. i tekst uvodne izjave 18. Uredbe 2020/2092 ne podudaraju se u potpunosti. Čini se da se u potonjoj uvodnoj izjavi kriterij koji se odnosi na „učinke na dobro financijsko upravljanje proračunom Unije ili financijske interese Unije” smatra supsidijarnim pri donošenju mjera.

177. Međutim, smatram da se na temelju sustavnog tumačenja članka 5. stavka 3. Uredbe 2020/2092 može zaključiti da donošenje mjera treba prije svega biti u skladu s proporcionalnošću i stvarnim ili mogućim učinkom povreda načelâ vladavine prava na dobro financijsko upravljanje proračunom Unije ili na financijske interese Unije. Tako priroda mjera, koja se ne podudara s prirodom sankcija koje se izriču za povredu načelâ vladavine prava, ostaje ista ( 101 ).

178. Priroda, trajanje, ozbiljnost i opseg povrede načelâ vladavine prava koju je počinila predmetna država mogu poslužiti samo za utvrđivanje učinka njezinih djelovanja na izvršenje proračuna Unije.

179. Tim je tumačenjem članak 5. stavak 3. Uredbe 2020/2092 obuhvaćen člankom 322. stavkom 1. točkom (a) UFEU‑a jer su mjere koje su njime predviđene, ponavljam, korektivne mjere koje se odnose na proračun, a ne sankcije za državu članicu koja je počinila povredu.

180. Mađarska vlada dvoji u pogledu toga da je sadržaj posljednje rečenice članka 5. stavka 3. Uredbe 2020/2092 („[m]jere su, koliko je to moguće, usmjerene na djelovanja Unije pogođena tim povredama”) u skladu s tom pravnom osnovom. Tako bi se dopustila „unakrsna” uvjetovanost koja nadilazi uvjetovanost koja se odnosi na zaštitu proračuna Unije.

181. Objašnjenje Vijeća koje se temelji na načelu proporcionalnosti čini mi se uvjerljivim. Iznimno prihvaćanje „unakrsne” financijske uvjetovanosti objašnjava se činjenicom da određene povrede načelâ vladavine prava koje su počinila nacionalna tijela mogu utjecati na puno veći broj sektora i bilo bi neproporcionalno donositi korektivne financijske mjere u svima njima. Kao što je tvrdilo Vijeće na raspravi, također su mogući slučajevi u kojima povrede načelâ vladavine prava postaju poznate nakon potpune provedbe određenih programa potrošnje Unije u odnosu na koje financijski ispravak nije moguć. U tom slučaju, taj ispravak mogao bi utjecati na druge postojeće programe potrošnje s ciljem osiguravanja djelotvornosti mehanizma uvjetovanosti ( 102 ).

182. Tako shvaćeno izvanredno prihvaćanje „unakrsne” financijske uvjetovanosti (koja podrazumijeva mogućnost neproširenja ispravka na sve sektore pogođene povredom vladavine prava ili mogućnost njegova proširenja na postojeće proračunske rashode Unije) ne lišava mehanizam njegove proračunske prirode i u skladu je s člankom 322. UFEU‑a.

c) Kriteriji za ukidanje mjera u postupku iz Uredbe 2020/2092

183. Člankom 7. stavcima 1. i 2. Uredbe 2020/2092 predviđa se ukidanje mjera na zahtjev države ili na prijedlog Komisije ako nestanu uvjeti za njihovo donošenje.

184. To znači da je nastavak postojanja učinka ili rizika od utjecaja na izvršenje proračuna Unije nužan za zadržavanje donesenih korektivnih mjera financijske uvjetovanosti.

185. Kao što to tvrdi Vijeće, ako prestane učinak na izvršenje proračuna, korektivne se mjere ukidaju iako država članica i dalje povređuje načelâ vladavine prava. Kao što je to Europski parlament istaknuo na raspravi, mogućnost ukidanja ne postoji u slučaju sankcija.

186. Stoga je očito (zapravo se potvrđuje) da se mehanizmom uvjetovanosti primjenjuju financijski ispravci, a ne sankcije za povredu načelâ vladavine prava.

d) Zaštita korisnikâ u postupku iz Uredbe 2020/2092

187. Člankom 5. stavkom 2. Uredbe 2020/2092 ( 103 ), u vezi s uvodnom izjavom 19., uvodi se jamstvo za krajnje primatelje ili korisnike programa potrošnje koji se financiraju iz proračuna Unije.

188. Donošenje mjera financijske uvjetovanost kad država počini povredu načelâ vladavine prava ne smije ugroziti krajnje korisnike sredstava, koji ih i dalje moraju primati. Osim toga, država je dužna redovito izvješćivati Komisiju o ispunjavanju te obveze.

189. Prema mišljenju mađarske vlade, dotična država članica mora snositi plaćanje sredstava korisnicima u slučaju financijskog ispravka, i to na teret vlastitog proračuna. Stoga se Uredbom 2020/2092 državama nalaže obveza u pogledu njihova nacionalnog proračuna, što nije predviđeno člankom 322. UFEU‑a.

190. Vijeće odgovara da članak 5. stavak 2 Uredbe 2020/2092 ima deklaratorni učinak i da se njime državi članici ne nalažu dodatne obveze uz one koje su određene „primjenjiv[im] sektorsk[im] ili financijsk[im] pravil[ima]”. Zapravo, njime je dodan samo jedan način nadzora ispunjavaju li se već postojeće obveze u sektorskim pravilima radi zaštite korisnikâ sredstava iz proračuna Unije u slučaju financijskih ispravaka.

191. Prema mojem mišljenju, argumentaciju mađarske vlade treba odbiti jer je zaštita korisnikâ iz članka 5. stavka 2. Uredbe 2020/2092 uobičajena i logična mjera u okviru podijeljenog upravljanja sredstvima iz proračuna Unije.

192. Kao što to pojašnjava u uvodnoj izjavi 19. Uredbe 2020/2092 „[…] u okviru podijeljenog upravljanja plaćanja Komisije državama članicama pravno [su] neovisna od plaćanja nacionalnih tijela korisnicima”.

193. Iz te premise proizlazi da mjere donesene na temelju Uredbe 2020/2092 ne utječu „na dostupnost sredstava za plaćanja korisnicima u skladu s rokovima plaćanja utvrđenima u primjenjivim sektorskim i financijskim pravilima […]. Odluke donesene na temelju ove Uredbe i obveze prema krajnjim primateljima ili korisnicima utvrđene u ovoj Uredbi dio su primjenjivog prava Unije u pogledu provedbe financiranja u okviru podijeljenog upravljanja”.

194. S obzirom na razdvajanje Komisijinih plaćanja državi članici od plaćanja nacionalnih tijela nadležnih za upravljanje korisnicima programa i sredstava koja se financiraju iz proračuna Unije, logično je da se u pravilu državama članicama naloži obveza da nastave s plaćanjima korisnicima, uključujući u slučaju financijskog ispravka koji je donijela Unija.

195. Štoviše, financijski ispravak izgubio bi svoju djelotvornost ako bi nacionalna tijela mogla od korisnikâ zahtijevati povrat primljenih sredstava ili ako im ne bi isplatila odobrena sredstva, nakon što institucije Unije odobre mjeru zaštite njezina proračuna zbog postojanja povrede načelâ vladavine prava koja utječe na upravljanje njime.

196. U tim slučajevima, financijski ispravak koji donesu institucije Unije mora snositi država članica koja je počinila povredu i ne smije ga prenijeti na korisnike sredstava koji nisu povezani s tom povredom ( 104 ).

197. Učinak financijskih ispravaka može biti na štetu fizičkih i pravnih osoba države članice samo ako su one odgovorne za povrede pravila Unije kojima se uređuje dodjeljivanje sredstava iz njezina proračuna, što nije slučaj, ponavljam, prilikom primjene Uredbe 2020/2092.

198. Suprotno tomu, ako je odgovornost za povrede na nacionalnim tijelima, na njima je da se suoče s posljedicama svojih akata kojima su obrazložene korektivne mjere ( 105 ), kao što je to slučaj s primjenom Uredbe 2020/2092.

199. Isti smisao potvrđen je člankom 103. Uredbe o zajedničkim odredbama 2021. – 2027. kojim se uređuju financijski ispravci koje primjenjuju države članice ( 106 ). Zaštita krajnjih korisnika predviđa se također člankom 11. Uredbe (EU) br. 1306/2013 ( 107 ).

200. Konačno, jamstvo uvedeno člankom 5. stavkom 2. Uredbe 2020/2092 u korist krajnjih korisnika bez poteškoća je obuhvaćeno mehanizmom financijske uvjetovanosti i povezano je s izvršenjem proračuna Unije, tako da je dostatno obuhvaćeno člankom 322. UFEU‑a.

201. Stoga smatram da prvi tužbeni razlog valja odbiti.

VI. Drugi tužbeni razlog: povreda članka 7. UEU‑a i zajednička povreda članka 4. stavka 1., članka 5. stavka 1., članka 13. stavka 2. UEU‑a i članka 269. UFEU‑a

202. U svojem drugom tužbenom razlogu mađarska vlada navodi dvije povrede Ugovorâ: – Povredu članka 7. UEU‑a. – Povredu članka 269. UFEU‑a i načela institucionalne ravnoteže iz članka 13. stavka 2. UEU‑a.

203. Pozivajući se na (navodnu) povredu članka 7. UEU‑a, mađarska vlada povezuje je s povredom načela dodjeljivanja ovlasti iz članka 4. stavka 1. i članka 5. stavka 2. UEU‑a zbog neprikladnosti pravne osnove na kojoj se temelji Uredba 2020/2092. U dijelu u kojem na taj način ponavlja argumente iz prvog tužbenog razloga za poništenje, upućujem na ono što sam već iznio u pogledu tih argumenata.

A. Prvi dio drugog tužbenog razloga: povreda članka 7. UEU‑a

1. Argumenti stranaka

204. Mađarska vlada ističe da postupak iz Uredbe 2020/2092 nije ništa drugo nego konkretiziranje postupka predviđenog člankom 7. UEU‑a, što se tom odredbom ni bilo kojom drugom odredbom primarnog prava ne dopušta. Dvije od triju faza tog postupka podudaraju se s fazama mehanizma iz članka 7. UEU‑a, čiji su uvjeti za pokretanje stroži od uvjeta primjenjivih na donošenje mjera na temelju pobijane uredbe.

205. Prema mišljenju mađarske vlade, cilj Uredbe 2020/2092 podudara se s ciljem članka 7. UEU‑a jer se njome žele kazniti povrede načelâ vladavine prava uvođenjem sankcija. To je istaknuto nepostojanjem pravog mehanizma uvjetovanosti; nedostatkom stvarne veze između povreda načelâ vladavine prava i proračuna Unije; povezanošću mjera s onima koje se primjenjuju na povrede vladavine prava više nego s proračunom Unije; uzimanjem u obzir namjere države članice kao relevantnog čimbenika; i ukidanjem mjera povezanim s prestankom povreda.

206. Parlament i Vijeće osporavaju ta razmatranja i pritom tvrde da je mehanizam iz Uredbe 2020/2092 neovisan o postupku iz članka 7. UEU‑a, da se njime žele postići drukčiji ciljevi i da je uređen drugim pravilima. Njime se želi zaštititi proračun Unije, a ne sankcionirati povrede vladavine prava. Uvjeti donošenja i vrste mjera razlikuju se od onih iz članka 7. UEU‑a.

2. Analiza

207. Kako bi se utvrdilo uspostavlja li se Uredbom 2020/2092 postupak koji je u skladu s postupkom iz članka 7. UEU‑a, prvo treba razjasniti je li potonji mehanizam jedini način zaštite vrijednosti vladavine prava kojim raspolaže pravni poredak Unije.

a) Nepostojanje isključivosti iz članka 7. UEU‑a za zaštitu vladavine prava

208. Prema mojem mišljenju, člankom 7. UEU‑a ne ovlašćuje se zakonodavca Unije da pravilima sekundarnog prava uvede drugi sličan mehanizam, iako s manjim materijalnim i postupovnim zahtjevima, čiji je cilj također zaštititi vladavinu prava i kojim se primjenjuju slične sankcije.

209. Međutim, to ne znači da se vladavina prava može zaštititi isključivo člankom 7. UEU‑a ( 108 ). Ništa se ne protivi tomu da se drugim instrumentima koji nisu instrument iz članka 7. UEU‑a osigura ta zaštita, pod uvjetom da su bitne značajke drukčije od značajki tog instrumenta.

210. Načela vladavine prava imaju, kao što to ističe Vijeće, strukturnu vrijednost u pravnom poretku Unije, tako da povreda tih načela na nju može ozbiljno utjecati ( 109 ). Stoga je Sud, osobito u svojoj sudskoj praksi o neovisnosti pravosuđa ( 110 ) i o europskim uhidbenim nalozima i nalozima za predaju ( 111 ) istaknuo vrijednosti iz članka 2. UEU‑a i priznao prikladnost pravila sekundarnog prava za njihovu zaštitu, neovisno o odredbama članka 7. UEU‑a. U okviru zaštite vladavine prava također je opravdao priznavanje aktivne procesne legitimacije trećih država za podnošenje tužbi za poništenje ( 112 ).

211. Što se tiče uhidbenog naloga i naloga za predaju, ako Europsko vijeće i Vijeće nisu donijeli odluke navedene u članku 7. UEU‑a, ali postoje elementi kojima se dokazuju sustavni ili opći nedostaci u pogledu neovisnosti pravosuđa u državi članici izdavateljici, pravosudno tijelo izvršenja ih može odbiti ako postoje ozbiljni i utvrđeni razlozi zbog kojih se vjeruje da će tražena osoba, u slučaju njezine predaje potonjoj državi članici, biti izložena stvarnoj opasnosti od povrede njezina temeljnog prava na pošteno suđenje zajamčenog člankom 47. drugim stavkom Povelje ( 113 ).

212. Tako se ističe da Sud u tim slučajevima primjenjuje jedno od načela vladavine prava kako bi utvrdio iznimku od uhićenja i predaje tražene osobe, koja nije povezana s postupkom iz članka 7. UEU‑a.

213. Sličan je slučaj sa zaštitom neovisnosti nacionalnih sudaca nadležnih za primjenu prava Unije, čiju je obranu Sud prihvatio ponovno se pozivajući na vrijednost vladavine prava ( 114 ), čak i ako se nije primijenio članak 7. UEU‑a.

214. Poštovanje vrijednosti zajamčenih člankom 2. UEU‑a od strane države članice uvjet je za uživanje svih prava koja proizlaze iz primjene Ugovorâ na tu državu članicu. Stoga država članica ne može izmijeniti svoje zakonodavstvo na način da to dovede do smanjenja zaštite vrijednosti vladavine prava, vrijednosti koja je konkretizirana, među ostalim, člankom 19. UEU‑a. Države članice su dužne osigurati da se s obzirom na tu vrijednost izbjegne svako slabljenje njihova zakonodavstva u području organizacije pravosuđa, suzdržavajući se od donošenja pravila koja mogu ugroziti neovisnost sudaca ( 115 ).

215. Ti dijelovi sudske prakse Suda o zaštiti vrijednosti vladavine prava otkrivaju da su pravila koja su donijele institucije Unije kojima je cilj odgovoriti, u posebnim područjima (i ne nužno mehanizmom iz članka 7. UEU‑a), na određene povrede te vrijednosti koje utječu na upravljanje proračunom u skladu s primarnim pravom.

216. Ako te povrede utječu na izvršenje proračuna Unije koje provode države članice, ustrajem na tome da zakonodavca ništa ne sprečava da donese neko pravilo (poput Uredbe 2020/2092) kako bi sačuvao taj proračun, a da pritom ne dovede do sukoba s člankom 7. UEU‑a ili ga ne primijeni.

b) Usporedba postupka iz članka 7. UEU‑a s postupkom iz Uredbe 2020/2092

217. Analiza Uredbe 2020/2092 pomaže pri razjašnjavanju je li postupak koji se uvodi tom uredbom stvarni mehanizam financijske uvjetovanosti koji je sličan onima koji već postoje u pravu Unije ili je pak instrument za sankcioniranje povreda načelâ vladavine prava sličan onome iz članka 7. UEU‑a.

218. Tu sam analizu u pogledu pravne osnove Uredbe 2020/2092 proveo prilikom ispitivanja prethodnog razloga za poništenje. Iz toga zaključujem da treba odbiti argumente mađarske vlade o prirodi uvjetovanosti kojom se, prema njezinu mišljenju, više žele suzbiti povrede vladavine prava, nego zaštititi proračun Unije.

219. Sada ću nadopuniti svoje izlaganje pozivanjem na sudsku prasku Suda o razlikama između mehanizama financijske uvjetovanosti ( 116 ) i tužbi zbog povrede obveze, čija povezanost po analogiji pruža neke elemente ocjene koji su valjani u ovom predmetu. Oba postupka međusobno su neovisna jer imaju različite ciljeve i uređuju ih različita pravila.

220. Među tim razlikama ističu se sljedeće: – U okviru tužbi podnesenih na temelju članka 258. UFEU‑a, Komisija je slobodna ne nastaviti postupak ako je država članica prestala s navodnom povredom, što nije slučaj, na primjer, u postupku poravnanja računa EFSJP- u kojem Komisija nema diskrecijsku ovlast na temelju koje bi mogla odstupiti od pravila kojima se uređuje ta podjela obveza ( 117 ). – U okviru postupka poravnanja računa EFSJP‑a, Komisija je dužna primijeniti financijski ispravak ako izdaci za koje se traži financiranje nisu učinjeni u skladu s pravilima Unije. Takav ispravak ima za cilj izbjeći terećenje EFSJP‑a za iznose koji nisu služili financiranju cilja koji se želi postići spornim propisom Unije i stoga ne predstavlja sankciju ( 118 ). – Postupci suspenzije ili smanjenja financijske potpore iz strukturnih fondova Unije za nacionalne aktivnosti razlikuju se od postupka uređenog člankom 258. UFEU‑a i nisu u skladu s njime. Ako Komisija odluči da neće pokrenuti postupak zbog povrede obveze ili odustati od njega, to ne znači da ona ne može suspendirati ili smanjiti potporu Unije za nacionalnu aktivnost, osobito ako nisu poštovani jedan ili više uvjeta koje je to financiranje trebalo ispuniti. Zbog toga Komisija mora donijeti odluku kojom se, naravno, uzima u obzir postupak zbog povrede obveze koji je pokrenut u skladu s člankom 258. UFEU‑a ili to da je Sud utvrdio takvu povredu ( 119 ). – Za razliku od pokretanja postupka zbog povrede obveze, odluka o suspenziji ili smanjenju financiranja Unije predstavlja akt kojim se nanosi šteta njezinu primatelju, koji se može pobijati tužbom podnesenom sudovima Unije ( 120 ).

221. Ta se sudska praksa primjenjivala kako bi se mogle ozakoniti odredbe o uvjetovanosti koje su povezivale plaćanje sredstava iz proračuna Unije s poštovanjem horizontalnih obveza, poput pravilnog funkcioniranja nacionalnih sustava za upravljanje sredstvima i njihov nadzor, koje su pridonosile dobrom financijskom upravljanju proračunom Unije. Isto vrijedi i u slučaju sustavnih nedostataka u funkcioniranju nacionalnih tijela za izvršenje proračuna Unije ( 121 ).

222. S obzirom na tu sudsku praksu treba provjeriti razlikuje li se mehanizam iz članka 7. UEU‑a od onog uvedenog Uredbom 2020/2092.

223. Što se tiče donošenja mjera, ono je člankom 7. UEU‑a uvjetovano utvrđenjem da država članica teško i trajno krši vrijednosti iz članka 2. UEU‑a. Međutim, članak 4. stavak 1. Uredbe 2020/2092 odnosi se samo na povredu načelâ vladavine prava koju počini država članica, koja utječe ili postoji ozbiljan i izravan rizik od toga da bi mogla utjecati na dobro financijsko upravljanje proračunom ili na zaštitu financijskih interesa Unije.

224. Prag iz članka 7. UEU‑a viši je od praga iz Uredbe 2020/2092 jer se njime zahtijeva postojanje teške i trajne povrede bilo koje vrijednosti iz članka 2. (ne samo vladavine prava).

225. Člankom 7. UEU‑a ne zahtijeva se dovoljno izravna veza s određenim područjem prava Unije, kao što se to čini Uredbom 2020/2092 tako što se njome zahtijeva veza između povede vladavine prava i izvršenja proračun Unije. Primjena Uredbe 2020/2092 je, naime, puno ograničenija od primjene članka 7. UEU‑a.

226. Mehanizam iz Uredbe 2020/2092, u pogledu uvjeta za donošenje mjera, sličan je drugim instrumentima financijske uvjetovanosti i izvršenja proračuna, a ne onom iz članka 7. UEU‑a. Sličnost s drugima, a ne s mehanizmom iz članka 7. UEU‑a odražena je, na primjer, u: – Financijskoj uredbi, čijim se člankom 131. stavkom 3. dopušta suspenzija plaćanja sredstava ako se utvrdi, ili je potrebno provjeriti je li došlo do nepravilnosti, prijevare ili kršenja obveza izvršenja pravne obveze, ili ako je zbog nepravilnosti, prijevare ili kršenja obveza dovedena u pitanje pouzdanost ili djelotvornost sustava unutarnje kontrole osobe ili subjekta koji izvršavaju sredstva Unije ili zakonitost i pravilnost temeljnih transakcija. – Uredbi o zajedničkim odredbama 2021. – 2027., kojom se na sličan način predviđa mogućnost suspenzije plaćanja (članak 97. stavak 1.) i financijskih ispravaka (članak 104. stavak 1.).

227. Nadalje, u pogledu makroekonomske uvjetovanosti iz Uredbe 2021/241, korektivne mjere donose se u skladu s njezinim člankom 10. „[…] ako Vijeće u skladu s člankom 126. stavkom 8. ili stavkom 11. UFEU‑a odluči da država članica nije poduzela učinkovito djelovanje za ispravljanje prekomjernog deficita, osim ako je Vijeće utvrdilo postojanje snažnog gospodarskog pada za Uniju u cjelini […]”.

228. Što se tiče vrsta mjera, Uredba 2020/2092 opet se odnosi više na mehanizme uvjetovanosti od Financijske uredbe i drugih pravila Unije nego na postupak iz članka 7. UEU‑a.

229. Člankom 7. stavkom 3. UEU‑a predviđa se da Vijeće može odlučiti „da se dotičnoj državi članici suspendiraju određena prava koja proizlaze iz primjene Ugovorâ”. Mjere u tom pogledu kojima raspolaže Vijeće uvelike nadilaze one koje su povezane s izvršenjem proračuna Unije i koje su predviđene člankom 5. stavkom 1. Uredbe 2020/2092 ( 122 ). Potonje mjere (među ostalim suspenzije programa, obveza i plaćanja) tipične su za pravo Unije o izvršenju proračuna.

230. Što se tiče kriterija odabira mjera, oni iz Uredbe 2020/2092 općenito odgovaraju kriterijima iz financijskih propisa Unije i udaljuju se od postupka iz članka 7. UEU‑a, čijim se stavkom 3. propisuje da prilikom donošenja mjera Vijeće uzima u obzir njihove moguće posljedice na prava i obveze fizičkih i pravnih osoba.

231. U to pogledu upućujem na analizu članka 5. stavka 3. Uredbe 2020/2092 koju sam iznio u okviru prethodnog tužbenog razloga u odnosu na načelo proporcionalnosti kao kriterij prilagodbe mjera uz kriterije prirode, ozbiljnosti i učestalosti nepravilnosti, kao i njihovih financijskih posljedica na proračun Unije.

232. Ti se kriteriji nalaze i u financijskim pravilima Unije, uključujući kriteriji povezivanja s pravilnošću rashoda ( 123 ). Postupak makroekonomske uvjetovanosti iz Mehanizma za oporavak i otpornost uključuje, osim kriterija proporcionalnosti, i druge posebne kriterije socijalne ili gospodarske prirode ( 124 ).

233. Što se tiče ukidanja mjera, u članku 7. stavku 4. UEU‑a ističe se da Vijeće može odlučiti izmijeniti ili opozvati mjere poduzete temeljem stavka 3., ako su se promijenile okolnosti zbog kojih su mjere uvedene.

234. Člankom 7. stavcima 1. i 2. Uredbe 2020/2092 primjenjuje se sličan kriteriji koji je, međutim, povezan s utjecajem povrede načelâ vladavine prava na dobro izvršenje proračuna Unije. Samo je u tom slučaju ukidanje mjera financijskog ispravka uvjetovano time da država članica prestane s takvim povredama ( 125 ).

235. Ista je logika članka 10. stavka 6. Uredbe 2021/241. Opća financijska pravila Unije slijede sličnu smjernicu za ukidanje mjera u slučaju privremene suspenzije ili privremenog financijskog ispravka ( 126 ).

236. Ukratko, uvjeti za donošenje, vrste mjera, kriteriji odabira i kriteriji ukidanja mjera približavaju mehanizam iz Uredbe 2020/2092 financijskim pravilima Unije i udaljavaju ga od postupka iz članka 7. UEU‑a.

237. Stoga smatram da prvi dio drugog tužbenog razloga treba odbiti.

B. Drugi dio drugog tužbenog razloga: povreda načela institucionalne ravnoteže i članka 269. UFEU‑a

1. Argumenti stranaka

238. Prema mišljenju mađarske vlade, Uredbom 2020/2092 povređuje se načelo institucionalne ravnoteže utvrđeno u članku 13. stavku 2. UEU‑a i u članku 269. UFEU‑a u pogledu nadležnosti Suda.

239. Mađarska vlada smatra da postupak iz Uredbe 2020/2092, koji je lakši, brži i učinkovitiji od postupka iz članka 7. UEU‑a za sankcioniranje povreda načelâ vladavine prava, mijenja institucionalnu ravnotežu na kojoj se temelji postupak iz članka 7. UEU‑a, a time i onaj iz članka 13. UEU‑a, na štetu dotične države članice. Osim toga, na temelju njega Sud provodi nadzor bez ograničenja koji je puno intenzivniji od nadzora iz članka 269. UFEU‑a.

240. Parlament i Vijeće osporavaju te argumente. Prema njihovu mišljenju, postupkom iz Uredbe 2020/2092 ne povređuje se načelo institucionalne ravnoteže jer je slično onom koji se primjenjuje u drugim financijskim pravilima Unije. Osim toga, ograničenje nadzora Suda propisano člankom 269. UFEU‑a ne mora se primjenjivati na mehanizme financijske uvjetovanosti.

2. Analiza

241. Mađarska vlada navodi dva razloga koji dovode do poništenja Uredbe 2020/2092: (a) razlog povezan sa stvaranjem postupka odlučivanja koji je usporedan s onim iz članka 7. UEU‑a, kojim se narušava institucionalna ravnoteža uspostavljena tim člankom i člankom 13. stavkom 2. UEU‑a i (b) neusklađenost neograničenog sudskog nadzora Suda nad mjerama donesenim na temelju Uredbe 2020/2092 sa znatno ograničenijim nadzorom iz članka 269. UFEU‑a.

a) Postupak odlučivanja iz Uredbe 2020/2092 u usporedbi s postupkom odlučivanja iz članka 7. UEU‑a

242. Člankom 7. UEU‑a uvodi se strog sustav odlučivanja koji uključuje posebne modalitete glasovanja ( 127 ). Postupci se razlikuju ovisno o tome je li utvrđena samo opasnost o teške povrede vrijednosti iz članka 2. UEU‑a ili je utvrđeno postojanje povrede.

243. U prvom slučaju (opasnost od povrede): – Prijedlog daje jedna trećina država članica, Europski parlament ili Komisija. – Vijeće može, odlučujući većinom od četiri petine svojih članova uz prethodnu suglasnost Europskog parlamenta, utvrditi da postoji očita opasnost da država članica teško prekrši vrijednosti iz članka 2. Prije nego što to utvrdi, Vijeće saslušava dotičnu državu članicu i može joj uputiti preporuke odlučujući u skladu s istim postupkom.

244. U drugom slučaju (postojanje povrede): – Europsko vijeće, odlučujući jednoglasno, na prijedlog jedne trećine država članica ili Komisije te uz prethodnu suglasnost Europskog parlamenta može utvrditi da država članica teško i trajno krši vrijednosti iz članka 2. nakon što pozove dotičnu državu članicu da se očituje. – Ako je utvrđeno kršenje, Vijeće može kvalificiranom većinom odlučiti da se dotičnoj državi članici suspendiraju određena prava koja proizlaze iz primjene Ugovorâ. Vijeće može kvalificiranom većinom naknadno odlučiti izmijeniti ili opozvati poduzete mjere, ako su se promijenile okolnosti zbog kojih su mjere uvedene.

245. Stoga se člankom 7. UEU‑a predviđaju dva glasovanja u Vijeću, jedno većinom od četiri petine i drugo kvalificiranom većinom, te još jedno glasovanje u Europskom vijeću, koje je jednoglasno, ali dotična država članica ne može sudjelovati u njima. Riječ je o neobaveznom postupku i nema predviđenih rokova za njegove različite faze. Odvija se prije svega u okviru Vijeća, osim u slučaju inicijative obrazloženog prijedloga koji daje jedna trećina država članica, Parlament ili Komisija.

246. Uredba 2020/2092 udaljava se od tog sustava i približava postupcima iz članka 258. UFEU‑a: – Inicijativa je isključivo na Komisiji koja je aktivira ako ustanovi da ima opravdane razloge smatrati da su uvjeti iz članka 4. Uredbe 2020/2092 ispunjeni. – Komisija državi članici šalje „pisanu obavijest […] u kojoj navodi činjenične elemente i posebne razloge na kojima temelji svoje nalaze” (članak 6. stavak 1.). – U roku koji određuje Komisija, država članica „dostavlja tražene informacije i može podnijeti primjedbe o nalazima” u kojima „može predložiti donošenje korektivnih mjera za pristupanje rješavanju nalaza navede