MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

NILSA WAHLA

od 4. listopada 2018. ( 1 )

Predmet C‑587/17 P

Kraljevina Belgija

protiv

Europske komisije

„Žalba – Zajednička poljoprivredna politika – Uredba (EZ) br. 1290/2005 – Financiranje zajedničke poljoprivredne politike – Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP) – Članci 9. i 32. – Obveze država članica – Izdaci isključeni iz financiranja od strane Europske unije – Povrat neopravdano plaćenih izvoznih subvencija – Potreba da se iscrpe sva domaća pravna sredstva – Nepodnošenje zahtjeva za prethodnu odluku – Nepažnja države članice – Kriteriji ocjene”

1. Kraljevina Belgija predmetnom žalbom od Suda zahtijeva da ukine presudu od 20. srpnja 2017. u predmetu Belgija/Komisija ( 2 ), kojom je Opći sud odbio njezinu tužbu za poništenje Provedbene odluke Komisije (EU) 2016/417 ( 3 ) u dijelu u kojem je njome Kraljevina Belgija isključena iz financiranja od strane Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (u daljnjem tekstu: EFJP) u iznosu od 9601619 eura.

2. Ova žalba Sudu daje priliku da pojasni opseg obveze država članica da osiguraju povrat neopravdano plaćenih iznosa u kontekstu EFJP‑a. Točnije, Sud mora odlučiti je li Opći sud s pravom utvrdio da, u okolnostima predmetnog slučaja, odluka nadležnih belgijskih vlasti da ne iscrpe sva domaća pravna sredstva u pokušaju da osiguraju povrat neopravdano plaćenih izvoznih subvencija čini nepažnju Kraljevine Belgije u smislu članka 32. stavka 8. točke (a) Uredbe br. 1290/2005 ( 4 ).

I. Pravni okvir

3. Uredbom br. 1290/2005 utvrđen je okvir za financiranje zajedničke poljoprivredne politike.

4. U uvodnoj izjavi 25. uredbe navedeno je da bi države članice morale poduzeti mjere kako bi osigurale da su transakcije stvarno provedene i pravilno izvršene. Države članice također bi trebale spriječiti i učinkovito riješiti svaku nepravilnost koju počine korisnici.

5. U skladu s uvodnom izjavom 26., u određenim slučajevima nepažnje države članice opravdano je teretiti predmetnu državu članicu za cjelokupni iznos. Međutim, prema pojašnjenju u toj istoj uvodnoj izjavi, ako se države članice pridržavaju obveza prema svojim internim postupcima, financijski teret trebalo bi pravedno raspodijeliti između Europske unije i države članice u pitanju.

6. U uvodnoj izjavi 27. navedeno je da postupci povrata mogu uzrokovati daljnju odgodu povrata neopravdano plaćenih iznosa, bez jamstva za uspješnost ishoda. Također, troškovi provedbe tih postupaka mogu biti nerazmjerni naplaćenim ili naplativim iznosima.

7. U članku 3. Uredbe br. 1290/2005 među ostalim je navedeno: „1. U kontekstu podijeljenog upravljanja između država članica i [Europske unije], EFJP financira sljedeće izdatke, ostvarene u skladu s pravom [Unije]: (a) povrati sredstava za izvoz poljoprivrednih proizvoda u treće zemlje; […]”

8. Članak 9. Uredbe br. 1290/2005 predviđa: „1. Države članice: (a) usvajaju u okviru zajedničke poljoprivredne politike sve zakonodavne, regulatorne i administrativne odredbe te poduzimaju sve druge potrebne mjere za osiguravanje učinkovite zaštite financijskih interesa [Europske unije], a osobito u svrhu: i. provjere istinitosti i pravilnosti operacija koja se financiraju iz EFJP‑a i EPFRR‑a; ii. sprečavanja i praćenja nepravilnosti; iii. povrata sredstava izgubljenih zbog nepravilnosti ili nepažnje. […]”

9. Članak 31. stavak 1. uredbe glasi: „Ako Komisija utvrdi da su izdaci naznačeni u članku 3. stavku 1. i članku 4. nastali na način koji predstavlja povredu pravila [Unije], donosi odluku o iznosima koji se isključuju iz financiranja [Unije] u skladu s postupkom iz članka 41. stavka 3.”

10. Članak 32. Uredbe br. 1290/2005 predviđa: „[…] 5. Ako do povrata nije došlo u roku od četiri godine od prvog upravnog ili sudskog nalaza, ili u roku od osam godina ako je povrat u postupku pred nacionalnim sudovima, predmetna država članica snosi 50 % financijskih posljedica neizvršenog povrata, a proračun [Unije] preostalih 50 %. Države članice u sažetom izvješću iz prvog podstavka stavka 3. odvojeno navode iznose za koje nije osiguran povrat u rokovima navedenima u prvom podstavku ovog stavka. Raspodjela financijskog tereta neosiguranog povrata u skladu s prvim podstavkom ne dovodi u pitanje zahtjev da dotična država članica mora provoditi postupke povrata u skladu s člankom 9. stavkom 1. ove Uredbe. 50 % tako naplaćenih iznosa pripisuje se EFJP‑u nakon primjene odbitka iz stavka 2. ovog članka. Ako je u okviru postupka povrata konačnim upravnim ili pravnim instrumentom ustanovljeno nepostojanje nepravilnosti, dotična država članica prijavljuje EFJP‑u financijski teret koji snosi kao izdatke u skladu s prvim podstavkom. […] 6. U opravdanim slučajevima države članice mogu odlučiti ne provoditi postupak povrata. Takva se odluka može donijeti samo u sljedećim slučajevima: (a) ako već nastali troškovi ili troškovi koji će vjerojatno nastati prekoračuju iznos povrata; ili (b) ako je povrat nemoguć zbog insolventnosti, zabilježene i priznate prema nacionalnom pravu, dužnika ili osoba zakonski odgovornih za nepravilnost. […] 8. Po završetku postupka iz članka 31. stavka 3., Komisija može odlučiti isključiti iz financiranja iznose za koje se tereti proračun [Unije] u sljedećim slučajevima: (a) prema stavcima 5. i 6. ovog članka, ako ustanovi da je nepravilnost ili neizvršen povrat posljedica nepravilnosti ili nepažnje upravnih vlasti ili drugog službenog tijela države članice. […]”

II. Pozadina postupka

A. Prijevarno dobivene izvozne subvencije (1992. i 1993.)

11. Godine 1992. društvo Générale Sucrière, čiji je pravni sljednik kasnije postalo društvo Saint‑Louis Sucre, prodalo je ukupno 24000 tona šećera društvima Metelmann i Sucre Export. Ugovorima o kupoprodaji bilo je predviđeno da se šećer izveze iz Europske unije.

12. Društva Metelmann i Sucre Export preprodala su su preko dvaju posrednika 6000 tona šećera društvima Proud Trading i Shawline Offshore. I ti su ugovori predviđali da šećer bude namijenjen trećoj zemlji izvan (sadašnje) Europske unije te da se nakon ukrcaja bez odgode iznese iz područja Europske unije.

13. Društvo Saint‑Louis Sucre angažiralo je društvo Belgian Bunkering, s jedne strane, i društvo Stevedoring et Manufert (u daljnjem tekstu: društvo Manuport Services), s druge, da sastave relevantnu dokumentaciju te prime šećer i ukrcaju ga na brodove.

14. Šećer, koji se trebao prevesti iz luke Antwerpen (Belgija) u Uzbekistan, ukrcan je između 20. siječnja i 29. ožujka 1993.

15. Društvo Manuport Services sastavilo je relevantnu dokumentaciju i izvozne deklaracije te ih dostavilo nadležnom tijelu, to jest Bureau d’intervention et de restitution belge (Belgijski ured za intervencije i povrat sredstava; u daljnjem tekstu: BIRB). BIRB je na temelju te dokumentacije društvu Saint‑Louis Sucre uplatio predujam u vezi s izvoznom subvencijom na koju je ono imalo pravo. Plaćanje je dovršeno kada je društvo Saint‑Louis Sucre predočilo dokaz da je šećer napustio područje carinske unije (sadašnje) Europske unije.

16. Nakon izvršenja plaćanja otkriveno je da je 6000 tona šećera koji su društva Metelmann i Sucre Export preprodala društvima Proud Trading i Shawline Offshore bio preusmjeren, nakon što je napustio luku Antwerpen, s izvornog odredišta te prijevarno ponovno uvezen u Europsku uniju na temelju lažnih dokumenata. Društvo Saint‑Louis Sucre o tom je otkriću spontano obavijestilo BIRB.

B. Kazneni postupak (1994. do 2004.)

17. Nakon što je ponovni uvoz šećera otkriven, protiv dvaju pojedinaca koji su djelovali kao posrednici između društava Metelmann i Sucre Export, s jedne strane, i društava Shawline Offshore i Proud Trading, s druge, pokrenut je kazneni postupak.

18. Ta su dva pojedinca presudom Hof van Beroep Antwerpen (Žalbeni sud u Antwerpenu, Belgija) od 22. listopada 2003. osuđena za prijevaru te za sastavljanje i uporabu lažnih dokumenata.

19. BIRB i društva Saint‑Louis Sucre, Metelmann, Sucre Export i Manuport Services u tom su postupku uložili građanskopravni zahtjev te im je dodijeljen privremeni iznos od jednog centa kao naknada štete koju su uzrokovala odnosna dva pojedinca.

C. Građanski postupak povrata (1994. do 1997. i 1997. do 2012.)

20. Dana 16. ožujka 1994., nakon što je obaviješten o prijevarnom izvozu, BIRB je društvu Saint‑Louis Sucre naložio da vrati plaćenu izvoznu subvenciju. BIRB je naveo da je društvo Saint‑Louis Sucre putem lažnih dokumenata, ponovno uvezlo šećer koji je ranije određenim dokumentima bio deklariran za izvoz i dokazan kao izvezen (obrazac T5).

21. Društvo Saint‑Louis Sucre taj je nalog osporilo navodeći da nije snosilo nikakvu odgovornost za nepravilnost.

22. Unatoč tomu, društvo Saint‑Louis Sucre pristalo je izvršiti privremenu uplatu iznosa koji je BIRB zahtijevao kako bi zaustavilo nagomilavanje kamata. Plaćeni iznos odgovarao je iznosu koji je BIRB zahtijevao, s kamatama za razdoblje od 19. travnja 1994. do 16. svibnja 1997.

23. Nakon što je primila plaćanje društva Saint‑Louis Sucre, Kraljevina Belgija je 80 % tog iznosa uplatila EFJP‑u, dok je preostalih 20 % zadržala u skladu s Uredbom br. 595/91 ( 5 ).

24. Društvo Saint‑Louis Sucre je 18. lipnja 1997. pokrenulo postupak pred tribunal de première instance de Bruxelles (Prvostupanjski sud u Bruxellesu, Belgija) zahtijevajući povrat iznosa koji je platilo BIRB‑u, kao i kamate i troškove.

25. Taj je sud presudom od 20. ožujka 2008. naložio BIRB‑u da društvu Saint‑Louis Sucre vrati traženi iznos.

26. BIRB je pokrenuo žalbeni postupak pred cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu, Belgija). Od tog je suda tražio da Sudu uputi tri prethodna pitanja. Međutim, cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu) je presudom od 3. svibnja 2012. potvrdio presudu tribunal de première instance de Bruxelles (Prvostupanjski sud u Bruxellesu) te je BIRB‑u naložio da društvu Saint‑Louis Sucre plati iznos od 10114003,39 eura, što je odgovaralo iznosu od 5133087,54 eura s kamatama od 1. lipnja 1997. i raznim drugim troškovima. Taj sud nije smatrao potrebnim Sudu uputiti ikakva prethodna pitanja.

27. BIRB je nakon presude cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu) zatražio mišljenje pravnice pri Cour de cassation (Kasacijski sud, Belgija) jer, prema belgijskom pravu, stranka ne može tom sudu uložiti žalbu prije nego što ishodi takvo mišljenje.

28. Nakon detaljne analize spisa i sudske prakse Suda pravnica pri Cour de cassation (Kasacijski sud) izložila je svoje mišljenje zaključivši da BIRB‑ov žalbeni postupak pred Cour de Cassation (Kasacijski sud) ne bi bio uspješan.

29. BIRB je na temelju tog mišljenja odlučio ne podnijeti žalbu protiv presude cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu). BIRB je društvu Saint‑Louis Sucre stoga platio naloženi iznos.

D. Iznos isplaćen iz EFJP‑a (2012. do 2016.)

30. BIRB je nakon presude cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu) obavijestio Komisiju o svojoj namjeri da iznos koji je morao platiti društvu Saint‑Louis Sucre zaračuna EFJP‑u te je potom to učinio. Posljedično, BIRB‑ovo godišnje izvješće iz 2012. sadržavalo je pozitivan ispravak od 9601619,85 eura.

31. Europska unija je taj iznos obračunala financijske godine 2012. te ga je posljedično platila Kraljevini Belgiji ( 6 ).

E. Upravni postupak pred Komisijom (2013. – 2016.)

32. Komisija je nakon izvršenja tog plaćanja pokrenula takozvani postupak potvrđivanja sukladnosti, koji Komisiji omogućuje da provjeri je li država članica pravilno upotrijebila sredstva koja su joj stavljena na raspolaganje ( 7 ). Komisija je zaključila da iznos nije moguće naplatiti iz EFJP‑a zbog dva razloga: kao prvo, nisu iscrpljena sva moguća pravna sredstva jer nije pokrenut žalbeni postupak pred Cour de cassation (Kasacijski sud) i, kao drugo, Komisija je osporila naplatu kamata nastalih nakon 1997.

33. BIRB je dopisom od 23. svibnja 2013. osporio tu ocjenu na temelju članka 32. stavka 5. četvrtog podstavka Uredbe br. 1290/2005. Također je istaknuo, s jedne strane, da žalbeni postupak pred Cour de cassation (Kasacijski sud) ne bi nužno i automatski rezultirao podnošenjem zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a i, s druge strane, da, s obzirom na ulogu pravnika pri Cour de cassation (Kasacijski sud), nije imao izbora pri donošenju odluke da ne pokrene žalbeni postupak.

34. Budući da nisu mogli riješiti svoje nesuglasice, BIRB i Komisija održali su dvostrani sastanak 13. listopada 2014.

35. Kraljevina Belgija je nakon tog sastanka pružila, u dopisima od 17. listopada 2014. i 21. siječnja 2015., dodatne informacije u pogledu izvoza i raznih postupaka u pogledu prijevarnog izvoza šećera.

36. U komunikaciji od 12. lipnja 2015., utemeljenoj na člancima 10. i 11. Uredbe br. 885/2006 ( 8 ), Komisija je zadržala svoje stajalište da nisu iscrpljena sva domaća pravna sredstva za osiguravanje povrata iznosa. U komunikaciji je navedeno da BIRB, u skladu s člankom 32. stavkom 8. točkom (a) Uredbe br. 1290/2005, ne bi imao pravo sredstva naplatiti iz EFJP‑a. Iznos od 9601619 eura stoga bi bio isključen iz financiranja od strane Europske unije.

37. Komisija je na temelju sažetog izvješća od 22. veljače 2016. donijela spornu odluku, kojom je gore navedeni iznos u odnosu na Kraljevinu Belgiju bio isključen iz financiranja od strane Europske unije. Kraljevina Belgija o toj je odluci obaviještena 18. ožujka 2016.

III. Postupak pred Općim sudom

38. Kraljevina Belgija je tužbom koju je tajništvo Općeg suda zaprimilo 30. svibnja 2016. zahtijevala poništenje sporne odluke.

39. Opći sud je pobijanom presudom u cijelosti odbio tu tužbu.

IV. Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka

40. Kraljevina Belgija u svojoj žalbi od Suda zahtijeva da: – u cijelosti ukine pobijanu presudu; – poništi spornu odluku, u dijelu u kojem je iznos od 9601619 eura (proračunska stavka 6701) isključen iz financiranja od strane Europske unije; – naloži Komisiji snošenje troškova ovog postupka i postupka pred Općim sudom.

41. Komisija od Suda zahtijeva da odbije žalbu i Kraljevini Belgiji naloži snošenje troškova.

42. Dana 27. lipnja 2018. održana je rasprava, na kojoj su obje stranke iznijele usmena očitovanja.

V. Analiza

43. Kraljevina Belgija u svojoj žalbi iznosi samo jedan žalbeni razlog, kojim navodi da je Opći sud u pobijanoj presudi pogrešno protumačio članak 32. stavak 8. točku (a) Uredbe br. 1290/2005.

44. S jedne strane, Kraljevina Belgija u prvom dijelu jedinog žalbenog razloga tvrdi da je Opći sud pogriješio zaključivši da belgijske vlasti nisu iscrpile sva domaća pravna sredstva jer nisu podnijele žalbu Cour de cassation (Kasacijski sud) ( 9 ). Prema mišljenju Kraljevine Belgije, Opći sud je pri određivanju jesu li sva domaća pravna sredstva iscrpljena trebao uzeti u obzir sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP).

45. S druge strane, Kraljevina Belgija u drugom dijelu jedinog žalbenog razloga navodi da je Opći sud pogriješio zaključivši da je Kraljevina Belgija bila nepažljiva pri osiguravanju povrata iznosâ u pitanju jer nije podnijela žalbu Cour de cassation (Kasacijski sud) ( 10 ).

46. Komisija smatra da prvi dio žalbenog razloga nije dopušten jer se odnosi na pitanje koje nije otvoreno pred Općim sudom. U svakom slučaju, Komisija navodi da su oba dijela jedinog žalbenog razloga neosnovana.

47. Prije analize jedinog žalbenog razloga iznesenog u ovoj žalbi, ukratko ću objasniti pravni kontekst ovog predmeta.

A. Uvod: uloga država članica u sustavu uspostavljenom Uredbom br. 1290/2005

48. Uredbom br. 1290/2005 uspostavljena su dva poljoprivredna fonda, EFJP i EPFRR, kako bi zamijenila Europski fond za smjernice i jamstva u poljoprivredi (u daljnjem tekstu: EFSJP), instrument kojim se ZPP prvotno financirao ( 11 ). EFJP i EPFRR financiraju se iz proračuna Unije te se, kao i njihov prethodnik, koriste za financiranje ZPP‑a općenito, a osobito ruralnog razvoja ( 12 ).

49. Točnije, EFJP je uspostavljen radi financiranja, među ostalim, subvencija za izvoz poljoprivrednih proizvoda u treće zemlje (kao što je šećer u predmetnom slučaju) ( 13 ). EFJP‑om zajedno upravljaju Unija i države članice, premda države članice u tom pogledu imaju osobito ključnu ulogu. One su odgovorne za izvršavanje plaćanja, naplatu pristojbi i osiguravanje povrata neopravdanih plaćanja u okviru EFJP‑a. Države članice te izvršne zadaće autonomno obavljaju.

50. S obzirom na njihovu ključnu ulogu u sustavu uspostavljenom Uredbom br. 1290/2005, države članice imaju izričitu obvezu, predviđenu tom uredbom, štititi financijske interese Europske unije ( 14 ). U skladu s člankom 9. stavkom 1. točkom (a) te uredbe, države članice moraju usvojiti sve zakonodavne, regulatorne i administrativne odredbe te poduzeti sve druge potrebne mjere za osiguravanje učinkovite zaštite financijskih interesa Europske unije.

51. Pored te opće obveze iz članka 9. stavka 1., Uredba br. 1290/2005 predviđa i posebne mehanizme namijenjene poticanju pravodobnog i učinkovitog povrata neopravdano plaćenih iznosa u okviru EFJP‑a. U tom je smislu značajno da je člankom 32. stavkom 5. te uredbe uveden mehanizam koji omogućuje ravnomjernu distribuciju (50/50) financijskog tereta neostvarenog povrata između proračuna Unije i države članice u pitanju ako do povrata nije došlo u roku od četiri godine od prvog upravnog ili sudskog nalaza, ili u roku od osam godina ako je povrat u postupku pred nacionalnim sudovima. Osim toga, u skladu s člankom 32. stavkom 8. Uredbe br. 1290/2005, Komisija može odlučiti, ako je to prikladno, određene iznose isključiti iz financiranja proračunom Unije. To će učiniti, primjerice, ako smatra da su država članica ili njezine vlasti bile nepažljive u pokušajima da osiguraju povrat iznosa izgubljenih zbog nepravilnosti.

52. Potreba za tim mehanizmima može se objasniti međusobno povezanim čimbenicima koji se tiču smisla sustava financiranja uspostavljenog Uredbom br. 1290/2005.

53. U biti, ne treba zaboraviti da se plaćanja koja države članice u skladu s relevantnim zakonodavstvom Unije izvrše u okviru EFJP‑a u pravilu naknađuju iz proračuna Unije. Gore navedeni mehanizmi iznimke su od općeg pravila da Unija financira izdatke koje države članice ostvare u okviru ZPP‑a. Kako je navedeno, budući da države članice djeluju u ime Europske unije, prikladno je da Europska unija načelno snosi gubitke uzrokovane ponašanjem pojedinaca ako su države članice poduzele sve što je u njihovoj moći kako bi osigurale da su transakcije koje se financiraju ZPP‑om stvarno provedene i pravilno izvršene te kako bi spriječile i učinkovito riješile svaku nepravilnost i vratile izgubljene iznose ( 15 ). Međutim, da se države članice time ne bi potaknulo na pasivnost, navedeni mehanizmi dio su mjera kojima se osigurava da će države članice poduzeti prikladne radnje za borbu protiv prijevare, što je čest problem u okviru poljoprivrednih subvencija, i povrat neopravdano plaćenih iznosa ( 16 ).

54. Komisija se u spornoj odluci pozvala na članak 32. stavak 8. Uredbe br. 1290/2005 kako bi iznose u pitanju isključila iz financiranja od strane Europske unije, a Opći sud je tu odluku potvrdio pobijanom presudom. Stoga Sud u predmetnom postupku mora utvrditi je li Opći sud pravilno zaključio, s jedne strane, da Kraljevina Belgija nepodnošenjem žalbe Cour de cassation (Kasacijski sud) protiv presude od 3. svibnja 2012. (kojom je, kao prvo, potvrđena prvostupanjska odluka donesena protiv BIRB‑a i, kao drugo, odbijen zahtjev BIRB‑a za upućivanje prethodnih pitanja Sudu u pogledu pravilnog tumačenja Uredbe Komisije (EEZ) br. 3665/87 ( 17 )) nije poduzela sve mjere kojima je raspolagala i da zato nije postupila s dovoljnom pažnjom pri osiguravanju povrata iznosâ u pitanju i, s druge strane, da je izostanak povrata stoga uzrokovan nepažnjom te države članice ( 18 ).

55. U tom pogledu, iz spisa predmeta je vidljivo da žalitelj, kako bi podnio žalbu Cour de cassation (Kasacijski sud), prvo mora zatražiti mišljenje pravnika pri tom sudu. Pravnik potom ocjenjuje mogućnost podnošenja kasacijske žalbe Cour de cassation (Kasacijski sud).

56. U predmetnom slučaju, BIRB je nakon donošenja presude od 3. svibnja 2012. zatražio mišljenje pravnice pri Cour de cassation (Kasacijski sud). Pravnica koju je konzultirao BIRB je nakon razmatranja spisa zaključila da BIRB‑ova žalba protiv presude od 3. svibnja 2012. ne bi imala osjetnu mogućnost uspjeha. BIRB na temelju tog savjeta nije podnio žalbu Cour de cassation (Kasacijski sud).

57. Imajući na umu te specifične činjenične okolnosti, žalba Kraljevine Belgije u biti se odnosi na pitanje može li odluka da se ne podnese žalba sama po sebi činiti nepažnju države članice u pitanju. Točnije: koliko daleko država članica mora ići da bi osigurala povrat izgubljenih iznosa?

58. Sud će u ovom žalbenom postupku stoga morati odrediti parametre na temelju kojih se mora ocijeniti je li država članica bila nepažljiva u kontekstu osiguravanja povrata iznosa izgubljenih zbog nepravilnosti. Naime, da bi se financijski interesi Europske unije adekvatno zaštitili, mora se postići prikladna ravnoteža između, s jedne strane, obveze poduzimanja svih potrebnih mjera za osiguravanje povrata izgubljenih sredstava i, s druge strane, potrebe za izbjegavanjem poduzimanja nepotrebnih i skupih radnji država članica ( 19 ).

B. Prvi dio jedinog žalbenog razloga: relevantnost sudske prakse ESLJP‑a u pogledu dopuštenosti

1. Argumenti stranaka

59. Kraljevina Belgija u prvom dijelu svojeg jedinog žalbenog razloga tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava jer nije primijenio sudsku praksu ESLJP‑a pri ocjenjivanju jesu li belgijske vlasti bile nepažljive ne iscrpivši sva moguća domaća pravna sredstva ( 20 ).

60. Osobito, Kraljevina Belgija navodi da je ESLJP u svojoj sudskoj praksi priznao posebnu i obveznu ulogu pravnika pri Cour de cassation (Kasacijski sud): u skladu s tom sudskom praksom, za tužitelja se smatra da je iscrpio sva domaća pravna sredstva ako žalbu nije uložio vodeći se negativnim mišljenjem pravnika pri Cour de cassation (Kasacijski sud).

61. Komisija tvrdi da prvi dio jedinog žalbenog razloga nije dopušten jer argument u pogledu sudske prakse ESLJP‑a nije istaknut pred Općim sudom. U svakom slučaju, Komisija smatra da prvi dio jedinog žalbenog razloga nije osnovan jer, u biti, sudska praksa ESLJP‑a nije relevantna u tom kontekstu.

62. Započet ću s kratkom analizom pitanja dopuštenosti koje je Komisija istaknula, nakon čega ću razmotriti meritum prvog dijela jedinog žalbenog razloga.

2. Ocjena

63. Opći sud je u pobijanoj presudi utvrdio da je neobično da žalitelj podnese žalbu Cour de cassation (Kasacijski sud) protivno negativnom mišljenju pravnika pri tom sudu, ali da on to ipak može učiniti. Opći sud je na temelju toga utvrdio da belgijske vlasti nisu iscrpile sva domaća pravna sredstva te da stoga nisu bile dovoljno pažljive ( 21 ).

a) Dopuštenost: nove argumente moguće je istaknuti pod uvjetom da meritum spora ostane isti

64. U pogledu dopuštenosti prvog dijela jedinog žalbenog razloga, valja podsjetiti da u žalbi načelno nije dopušteno isticati nove razloge ( 22 ).

65. Kraljevina Belgija je pred Općim sudom tvrdila da je iscrpila sva moguća domaća pravna sredstva. Ta je država članica pred tim sudom opširno objašnjavala zašto se, s jedne strane, žalbeni postupak pred Cour de cassation (Kasacijski sud) ne može smatrati trećim stupnjem (meritornog) sudovanja i, s druge strane, zašto je bilo praktično nemoguće tom sudu podnijeti uspješnu žalbu u situaciji u kojoj je upitana pravnica dala negativno mišljenje o mogućnosti uspjeha žalbe koja bi se uložila tom sudu. Međutim, Kraljevina Belgija nije konkretno tvrdila da je Opći sud trebao primijeniti sudsku praksu ESLJP‑a u svrhu dokazivanja da je iscrpila sva moguća domaća pravna sredstva te da nije bila nepažljiva pri osiguravanju povrata izgubljenih iznosa.

66. Stoga je točno, kako Komisija ističe, da se u prvostupanjskom postupku nije raspravljalo o relevantnosti sudske prakse ESLJP‑a za tumačenje članka 32. stavka 8. točke (a) Uredbe br. 1290/2005.

67. Međutim, Sud u pogledu dopuštenosti novih argumenata ne primjenjuje strogi standard. Važno je samo to da se meritum prvostupanjskog postupka ne promijeni u žalbenom postupku.

68. Točnije, kako je Sud utvrdio, iz članka 58. Statuta Suda Europske unije u vezi s člankom 113. stavka 2. Poslovnika Suda proizlazi da žalitelj u žalbenom postupku može iznijeti bilo koji relevantan argument, uz jedini uvjet da se meritum postupka pred Općim sudom ne promijeni u žalbenom postupku ( 23 ).

69. Nasuprot onomu što implicira Komisijin argument o nedopuštenosti, ne postoji zahtjev da se o svakom argumentu iznesenom u žalbi ranije raspravljalo u prvostupanjskom postupku. Umjesto toga, Sud je u tom pogledu naglasio da takvo ograničenje u pogledu argumenata koje žalitelj može iznijeti u žalbi nije prihvatljivo. To je zato što bi žalbeni postupak u suprotnom izgubio značajan dio svoje svrhe ( 24 ).

70. Prvim dijelom jedinog žalbenog razloga ne mijenja se meritum postupka pred Općim sudom. Umjesto toga, argumentom u pogledu relevantnosti sudske prakse ESLJP‑a nastoji se osporiti način na koji je Sud protumačio i primijenio članak 32. stavak 8. točku (a) Uredbe br. 1290/2005.

71. Komisijin argument u pogledu nedopuštenosti prvog dijela jedinog žalbenog razloga stoga treba odbiti.

b) Meritum: sudska praksa ESLJP‑a u pogledu dopuštenosti nije relevantna u kontekstu ovog predmeta

72. Sudska praksa ESLJP‑a na koju Kraljevina Belgija upućuje odnosi se na dopuštenost postupaka pokrenutih pred ESLJP‑om. U skladu s člankom 35. stavkom 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: EKLJP), ESLJP može razmatrati predmet samo ako je tužitelj prvo iscrpio sva (uobičajena) domaća pravna sredstva ( 25 ).

73. Naravno, točno je da temeljna prava zajamčena EKLJP‑om, kako je istaknula Kraljevina Belgija, čine opća načela prava Unije ( 26 ). Jednako je točno i da, u skladu s člankom 52. stavkom 3. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), prava sadržana u Povelji imaju isto značenje i opseg primjene kao prava zajamčena EKLJP‑om kojima odgovaraju. Shodno tomu, ako je relevantna, sudska praksa EKLJP‑a mora se uzeti u obzir prilikom tumačenja odredbi prava Unije, a osobito odgovarajućih odredbi Povelje.

74. Unatoč tomu, kako je već navedeno, sudska praksa na koju Kraljevina Belgija upućuje ne odnosi se na prava sadržana u Povelji ili, šire, na zaštitu prava i sloboda utvrđenih u EKLJP‑u: odnosi se na zahtjev da tužitelj prije pokretanja postupka pred ESLJP‑om mora iscrpiti sva domaća pravna sredstva.

75. Taj zahtjev nije ni na koji način povezan sa zahtjevom iz članka 9. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1290/2005 da države članice poduzmu sve potrebne mjere kako bi osigurale povrat sredstava izgubljenih zbog nepravilnosti. Taj zahtjev nije povezan ni s načinom na koji treba tumačiti pojam nepažnje u smislu članka 32. stavka 8. točke (a) Uredbe br. 1290/2005.

76. Svrha zahtjeva da tužitelj iscrpi sva domaća pravna sredstva jest osigurati mogućnost da domaće sudstvo ispravi eventualne povrede prije pokretanja postupka pred ESLJP‑om ( 27 ). Nasuprot tomu, svrha zahtjeva da se poduzmu sve potrebne mjere za osiguravanje povrata izgubljenih iznosa jest osigurati da su Unijina sredstva adekvatno zaštićena te da se ne izvrše nikakva neopravdana plaćanja.

77. Stoga je teško prihvatiti stajalište da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava ne uzevši u obzir sudsku praksu ESLJP‑a prilikom tumačenja članka 32. stavka 8. točke (a) Uredbe br. 1290/2005, odredbe kojom se u biti nastoje zaštititi financijski interesi Europske unije.

78. Osim toga, čak i pod pretpostavkom da članak 32. stavak 8. točku (a) Uredbe br. 1290/2005 treba tumačiti s obzirom na tu sudsku praksu, smjernice koje je iz nje moguće izvući ograničene su.

79. U toj sudskoj praksi ništa ne upućuje na to da tužitelji načelno nisu obvezni Cour de cassation (Kasacijski sud) podnijeti kasacijsku žalbu. To vrijedi unatoč tomu što ESLJP, u nekim specifičnim činjeničnim okolnostima, nije tužbu proglasio nedopuštenom unatoč tomu što Cour de cassation (Kasacijski sud) nije podnesena žalba ( 28 ). Umjesto toga, kako je sam ESLJP objasnio, „pravilo iscrpljivanja” mora se primjenjivati fleksibilno i bez pretjeranog formalizma. Značajno je istaknuti da se u ocjeni poštovanja tog pravila u obzir moraju uzeti konkretne okolnosti svakog pojedinog predmeta ( 29 ).

80. Zbog tih razloga smatram da prvi dio jedinog žalbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.

C. Drugi dio jedinog žalbenog razloga: zahtjev pažljivog postupanja pri osiguravanju povrata neopravdanih plaćanja

1. Argumenti stranaka

81. Kraljevina Belgija u drugom dijelu svojeg jedinog žalbenog razloga tvrdi, nasuprot zaključku Općeg suda ( 30 ), da je prilikom osiguravanja povrata neopravdano plaćenih iznosa postupila s potrebnom pažnjom. Ona navodi da Opći sud nije pravilno ocijenio ponašanje belgijskih vlasti, to jest njihovu odluku da Cour de cassation (Kasacijski sud) ne podnesu žalbu protiv presude od 3. svibnja 2012.: iako je žalbu teoretski bilo moguće podnijeti, belgijske vlasti u praksi nisu to mogle uspješno učiniti. Kraljevina Belgija također kritizira Opći sud zato što nije pravilno razmotrio ulogu pravnika pri Cour de cassation (Kasacijski sud) u belgijskom pravnom sustavu. Kraljevina Belgija smatra da su belgijske vlasti bile dovoljno pažljive unatoč nepodnošenju žalbe iz razloga što bi bilo pretjerano i neučinkovito zahtijevati da se žalbe sustavno podnose iako je izvjesno da će biti neuspješne.

82. Komisija pak tvrdi da su navodi Kraljevine Belgije proturječni: žalbu je bilo ili moguće ili nemoguće podnijeti, ali logično nije moglo biti oboje istovremeno. Osim toga, Komisija ističe da se državama članicama ne smije dopustiti da učinkovitost postupka predviđenog člankom 267. UFEU‑a, konkretno, obvezu vrhovnih sudova država članica da od Suda zahtijevaju donošenje prethodne odluke, ugroze pozivajući se na domaća pravna pravila.

2. Analiza

83. Opći sud je u pobijanoj presudi odmah istaknuo da je, kako bi se utvrdilo je li Komisija pravilno zaključila da je izostanak povrata iznosâ u pitanju uzrokovan BIRB‑ovom nepažnjom u smislu članka 32. stavka 8. točke (a) Uredbe br. 1290/2005, bilo potrebno ocijeniti je li, s obzirom na okolnosti predmeta, odluka o nepodnošenju žalbe protiv presude od 3. svibnja 2012. činila nepravilnost ili nepažnju BIRB‑a u smislu te odredbe.

84. Sud je u tom pogledu donio nekoliko zaključaka.

85. Kao prvo, utvrdio je da je žalbu Cour de cassation (Kasacijski sud) moguće podnijeti unatoč negativnom mišljenju pravnika pri tom sudu, iako se to samo iznimno radi ( 31 ). Kao drugo, Kraljevina Belgija je nepodnošenjem žalbe spriječila Cour de cassation (Kasacijski sud) da zahtijeva donošenje prethodne odluke o tumačenju relevantnih odredbi Uredbe br. 1290/2005, što je cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu) odbio učiniti ( 32 ).

86. S obzirom na navedeno, Opći sud je utvrdio da Kraljevina Belgija, zbog činjenice da nije podnijela žalbu Cour de cassation (Kasacijski sud) protiv presude od 3. svibnja 2012., nije poduzela sve mjere koje je imala na raspolaganju te da, posljedično, nije bila dovoljno pažljiva pri osiguravanju povrata iznosâ u pitanju. Opći sud je na temelju toga zaključio da je izostanak povrata iznosâ u pitanju bio posljedica nepažnje Kraljevine Belgije ( 33 ).

87. Opći sud je u pobijanoj presudi usvojio strogi pristup dokazivanju nepažnje predmetne države članice u smislu članka 32. stavka 8. točke (a) Uredbe br. 1290/2005. To je zato što je, bez ocjene posebnosti predmetnog slučaja, iz činjenice nepodnošenja žalbe Cour de cassation (Kasacijski sud) (pri čemu podnošenje takve žalbe nije bilo nemoguće) zaključio da je BIRB bio nepažljiv u pokušajima da osigura povrat iznosâ u pitanju.

88. U nastavku ću prvo objasniti zašto države članice imaju značajnu slobodu izbora mjera koje treba poduzeti da bi se zaštitili financijski interesi Europske unije. Potom ću objasniti zašto se utvrđenje o postojanju nepažnje države članice mora temeljiti na ocjeni okolnosti danog slučaja.

a) Države članice imaju slobodu izbora najprikladnijih mjera za zaštitu financijskih interesa Europske unije

89. Kako je gore objašnjeno, države članice imaju dalekosežnu obvezu, na temelju Uredbe br. 1290/2005, štititi financijske interese Europske unije. To je osobito vidljivo iz članka 9. stavka 1. točke (a) te uredbe, odredbe koja od država članica zahtijeva da poduzmu sve potrebne mjere za osiguravanje učinkovite zaštite financijskih interesa Europske unije. Sud je u svojoj sudskoj praksi utvrdio da je taj zahtjev konkretizacija opće obveze lojalne suradnje koju državama članicama nameće sadašnji članak 4. stavak 3. UFEU‑a ( 34 ).

90. Međutim, kako je Sud naglasio, nacionalne vlasti prilikom osiguravanja povrata neopravdano plaćenih iznosa mogu među različitim mjerama slobodno birati one koje smatraju prikladnima za zaštitu financijskih interesa Europske unije ( 35 ). To je u skladu ne samo s autonomnom ulogom koju države članice imaju u izvršavanju zadaća u okviru EFJP‑a. U skladu je i s tekstom članka 9. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1290/2005: naime, poduzimanje „potrebnih” mjera znači da odabir najprikladnijih mjera za danu situaciju koji vrše države članice od njih zahtijeva element prosudbe.

91. Slobodu koju države članice imaju u kontekstu povrata objašnjava, s jedne strane, činjenica da se mjere koje se moraju poduzeti za osiguravanje povrata neopravdano plaćenih iznosa mogu uvelike razlikovati. To je zasigurno razlog zbog kojeg Uredba br. 1290/2005 ne sadržava nikakva detaljna pravila u pogledu mjera koje države članice moraju poduzeti.

92. S druge strane, i možda još važnije, tu slobodu objašnjava središnja uloga koju države članice imaju u sustavu uspostavljenom Uredbom br. 1290/2005. Kako je već natuknuto, u okviru Uredbe br. 1290/2005 države članice imaju glavnu ulogu u Unijinu sustavu financiranja poljoprivrede. Kao prvo, akreditirane agencije za plaćanja u državama članicama odgovorne su za izvršenje plaćanja korisnicima te za provjeravanje prihvatljivosti tih korisnika. Izdatak koji na taj način nastane državi članici Komisija kasnije naknađuje iz proračuna Unije ( 36 ). Kao drugo, države članice moraju provjeriti i da je pomoć pravilno isplaćena kako bi se spriječile i pratile nepravilnosti te osigurao povrat iznosa izgubljenih zbog nepravilnosti ili nepažnje na njihovu području. U tom smislu, nadzor uporabe Unijinih sredstava delegiran je s institucija Unije nacionalnim vlastima ( 37 ).

93. Iz perspektive geografske blizine i razumne uporabe javnih sredstava, nacionalne vlasti su definitivno u najboljem položaju da provedu potrebne provjere, prate nepravilnosti te, ovisno o slučaju, poduzmu mjere za osiguravanje povrata iznosa izgubljenih zbog nepravilnosti. U konkretnom kontekstu povrata neopravdanih plaćanja, može se tvrditi da su te vlasti ujedno u najboljem položaju da ocijene za koje mjere postoji najveća vjerojatnost da će dovesti do uspješnog ishoda.

94. Unatoč tomu, mora se naglasiti da je sloboda koju države članice uživaju ograničena obvezom lojalne suradnje, koja nalaže državama članicama da tijekom čitavog postupka povrata pažljivo postupaju ( 38 ). Kako je Opći sud, prema mojemu mišljenju pravilno, utvrdio u pobijanoj presudi, ta obveza podrazumijeva da države članice moraju propisno i pravodobno pokušati osigurati povrat iznosâ u pitanju upotrebom svih raspoloživih sredstava kako bi ostvarile cilj u pogledu zaštite financijskih interesa Europske unije ( 39 ). Ako to ne učine, mora se smatrati da je država članica povrijedila svoju opću obvezu pažljivog postupanja.

95. Međutim proizlazi li iz te obveze opći zahtjev da država članica iscrpi sva domaća pravna sredstva kada pokušava osigurati povrat neopravdano plaćenih izvoznih subvencija?

96. Čini se da Opći sud tako smatra. U pobijanoj je presudi u biti utvrdio da Kraljevina Belgija, s obzirom na to da je odlučila ne podnijeti žalbu Cour de cassation (Kasacijski sud) (iako ju je mogla podnijeti) i da je time onemogućila Cour de cassation (Kasacijski sud) da Sudu uputi prethodna pitanja, nije upotrijebila sve mjere kojima je raspolagala za osiguravanje povrata iznosâ u pitanju te da je, posljedično, izostanak povrata bio posljedica nepažnje te države članice.

97. Kako ćemo vidjeti, Opći sud je do tog zaključka došao bez odgovarajuće ocjene okolnosti predmeta u pitanju. Smatram da neprovedba takve ocjene čini pogrešku koja se tiče prava zbog koje bi Sud trebao ukinuti pobijanu presudu.

b) Utvrđenje o postojanju nepažnje države članice mora se temeljiti na ocjeni okolnosti predmeta u pitanju

98. Za početak je možda korisno povući usporedbu između pristupa usvojenog u pobijanoj presudi i pristupa koji Sud koristi u pogledu obveze države članice da osigura povrat nezakonite državne potpore: države članice su i u tom kontekstu obvezne poduzeti „sve potrebne mjere” kako bi osigurale povrat nezakonite državne potpore od korisnika. Neosiguravanje povrata nezakonite državne potpore opravdano je samo ako povrat nije bio moguć zbog „apsolutne nemogućnosti”, što je pojam koji Sud strogo tumači ( 40 ).

99. U kontekstu državnih potpora, strogi pristup objašnjava ne samo činjenica da je sama država članica ta koja je uzrokovala nezakonitu situaciju dodjelom potpore suprotne članku 107. stavku 1. UFEU‑a. Objašnjava ga i potreba za uklanjanjem svih poremećaja tržišnog natjecanja koji mogu proizaći iz nezakonito dodijeljene potpore.

100. Tako strog pristup u pogledu obveze osiguravanja povrata neopravdano plaćenih iznosa može imati određene prednosti i u predmetnom kontekstu. Osobito, sustavna obveza država članica da iscrpe sva (uobičajena) domaća pravna sredstva zasigurno bi povećala predvidljivost te time smanjila broj sporova između Komisije i država članica.

101. Međutim, kako je objašnjeno, sustav uspostavljen Uredbom br. 1290/2005 daje državama članicama znatnu slobodu u odabiru najprikladnijih mjera za osiguravanje povrata neopravdano plaćenih iznosa. Naime, mjere koje treba poduzeti za zaštitu financijskih interesa Europske unije mogu se razlikovati ovisno o slučaju. U tom pogledu, a osobito s obzirom na to da se države članice tijekom postupka povrata mogu suočiti s veoma raznolikim situacijama, smatram da su nedostaci strogog pristupa veći od gore navedenih prednosti.

102. Primjerice, država članica može biti djelomično uspješna na nižem stupnju. U takvim okolnostima, daljnja žalba, ako se njezino podnošenje sustavno zahtijeva, može ugroziti (makar djelomičan) povrat izgubljenih iznosa. Dakle, iscrpljivanje svih raspoloživih pravnih sredstava ne mora uvijek biti najprikladnije rješenje iz perspektive financijskih interesa Europske unije.

103. U biti, izostanak povrata uzrokovan nepažnjom države članice može nastupiti u širokom spektru situacija. To objašnjava zašto je Komisija na raspravi posebno naglašavala da članak 32. stavak 8. točku (a) Uredbe br. 1290/2005, prema njezinu mišljenju, ne treba tumačiti na način da zahtijeva, načelno i bez obzira na konkretne okolnosti slučaja, da vlasti države članice sustavno iscrpe sva raspoloživa domaća pravna sredstva. Umjesto toga, Komisija je naglasila da odluka BIRB‑a da ne podnese žalbu Cour de cassation (Kasacijski sud) protiv presude od 3. svibnja 2012. čini nepažnju Kraljevine Belgije u smislu te odredbe upravo u konkretnim okolnostima predmetnog slučaja.

104. Slažem se s Komisijom da nije moguće apstraktno utvrditi je li se pri povratu neopravdano plaćenih iznosa u skladu s Uredbom br. 1290/2005 dogodio propust koji čini povredu obveza države članice u kontekstu EFJP‑a. To je razlog zbog kojeg je, prema mojemu mišljenju, za dokazivanje nepažnje u smislu članka 32. stavka 8. točke (a) Uredbe br. 1290/2005 potrebno ocijeniti sve relevantne okolnosti.

105. Takve okolnosti mogu uključivati raspoložive mjere za osiguravanje povrata i mjere koje su poduzete, ishod postupaka na različitim stupnjevima, troškove povezane s postupkom povrata, mogućnost uspjeha u tom postupku i visinu iznosa čiji povrat treba osigurati u odnosu na troškove povezane s daljnjom žalbom.

106. U tom pogledu ističem da se sporna odluka (čije je poništenje Kraljevina Belgija zahtijevala pred Općim sudom), koliko je moguće shvatiti iz spisa, temeljila na utvrđenju Komisije da je BIRB bio nepažljiv jer u konkretnim okolnostima ovog predmeta nije podnio žalbu Cour de cassation (Kasacijski sud).

107. Naime, čini mi se da, kada je postupak povrata pokrenut, ocjenu može li se odluku o nepodnošenju daljnje žalbe smatrati propustom koji čini nepažnju nipošto nije jednostavno provesti. Za provedbu takve ocjene potrebno je uzeti u obzir više relevantnih okolnosti. To je tako osobito zbog slobode koju države članice imaju u odabiru najprikladnijih mjera za osiguravanje povrata neopravdano plaćenih iznosa u skladu s Uredbom br. 1290/2005, koja ne predviđa detaljna pravila o povratu nepravilnih plaćanja. Drugim riječima, postojanje nepažnje nije moguće jednostavno pretpostaviti na temelju činjenice da nije podnesena žalba Cour de cassation (Kasacijski sud). Prema mojemu viđenju, odluka o nepodnošenju daljnje žalbe nakon godina neuspješnog parničenja poprilično se razlikuje od, primjerice, odluke o nepokretanju nikakvog postupka povrata ili neprovedbe sektorskim propisima predviđenih provjera prihvatljivosti podnositelja zahtjeva za subvencije – što su propusti za koje se može tvrditi da čine povredu obveza država članica u kontekstu EFJP‑a.

108. Međutim, iako je u samom startu uvažio potrebu za ocjenom okolnosti ( 41 ), Opći sud nije razmotrio nekoliko relevantnih pitanja.

109. Osobito, pri dokazivanju nepažnje nije ispitao sljedeće okolnosti: 1) činjenicu da je društvo Saint‑Louis Sucre uspješno osporilo zahtjeve BIRB‑a na dvama stupnjevima; 2) mogućnost uspjeha daljnje BIRB‑ove kasacijske žalbe, osobito s obzirom na središnju ulogu koju pravnik pri Cour de cassation (Kasacijski sud) ima u postupku pred tim sudom; 3) relevantnost prethodnih pitanja čije je postavljanje Sudu BIRB zahtijevao od cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu), razloge zbog kojih ih taj sud nije postavio i kasniju analizu sudske prakse Suda koju je provela pravnica pri Cour de cassation (Kasacijski sud) ( 42 ) te, naposljetku, 4) visinu iznosa čiji je povrat trebalo osigurati u odnosu na troškove povezane s daljnjom žalbom, uključujući nužnost plaćanja kamata u slučaju negativne odluke na najvišem stupnju.

110. To me dovodi do učinkovitosti prethodnog postupka predviđenog člankom 267. UFEU‑a, argumenta koji je Komisija žestoko isticala, a koji je Opći sud prihvatio u pobijanoj presudi ( 43 ).

111. Prema mišljenju Komisije, Kraljevina Belgija je nepodnošenjem žalbe Cour de cassation (Kasacijski sud) protiv presude od 3. svibnja 2012. u biti onemogućila taj sud da od Suda zatraži donošenje prethodne odluke. BIRB‑ovo ponašanje stoga je ugrozilo učinkovitost postupka predviđenog u članku 267. UFEU‑a. Koliko shvaćam, Komisija smatra da je sama ta okolnost bila dovoljna da se dokaže nepažnja u ovom predmetu. Čini se da i Opći sud dijeli to stajalište ( 44 ).

112. Naravno, točno je da Cour de cassation (Kasacijski sud) ne može zatražiti donošenje prethodne odluke o tumačenju relevantnih pitanja prava Unije ako mu nikakva žalba nije podnesena. Unatoč tomu, smatram da ta činjenica ne uklanja potrebu za ocjenom svih relevantnih okolnosti kako bi se utvrdilo čini li nepažnju ponašanje nacionalnih vlasti u pitanju, konkretno, BIRB‑ova odluka da ne podnese žalbu utemeljena na negativnom mišljenju pravnice pri Cour de cassation (Kasacijski sud) s kojom su se te vlasti savjetovale.

113. Iz informacija kojima Sud raspolaže ne proizlazi, imajući na umu konkretne okolnosti ovog predmeta, da bi Cour de cassation (Kasacijski sud) uputio Sudu pitanja da je BIRB podnio žalbu. Još je važnije to da na temelju tih informacija nije moguće ocijeniti u kojoj bi mjeri upućivanje tih pitanja utjecalo na ishod predmeta ( 45 ).

114. Točno je da države članice, a time i vlasti država članica, nedvojbeno imaju posebnu odgovornost osigurati da njihove radnje ne ometaju pravilno funkcioniranje sustava uspostavljenog člankom 267. UFEU‑a. Unatoč tomu, treba naglasiti da Komisija na temelju članka 32. stavka 8. točke (a) Uredbe br. 1290/2005 može iznose isključiti iz financiranja od strane Europske unije samo ako se dogodila nepravilnost ili nepažnja pripisiva upravnim vlastima ili drugom službenom tijelu države članice.

115. Stoga, da bi se ta odredba primijenila, potrebno je dokazati da su upravne vlasti države članice bile nepažljive (ili da su te vlasti izvor nepravilnosti). Prema mojemu mišljenju, unatoč posebnoj odgovornosti država članica spomenutoj u prethodnoj točki i temeljnoj ulozi članka 267. UFEU‑a u pravnom sustavu Unije, nepažnju nije moguće apstraktno dokazati, na temelju pretpostavke da bi Cour de cassation (Kasacijski sud), kao najviši sud, Sudu uputio zahtjev za prethodnu odluku da je žalba podnesena. Drugim riječima: neovisno o tome je li zaključak Općeg suda pravilan, ocjena toga jesu li vlasti države članice bile nepažljive ne može se provesti bez uzimanja u obzir konkretnih okolnosti predmeta. Te okolnosti uključuju razloge koji su BIRB, stranku nacionalnog postupka, naveli da ne podnese žalbu.

116. Kako je već navedeno, takva ocjena nije provedena u pobijanoj presudi.

117. Kao zaključak, želim iznijeti završnu napomenu u pogledu tumačenja članka 32. stavka 8. točke (a) Uredbe br. 1290/2005 usvojenog u pobijanoj presudi. Iako to pitanje u ovom žalbenom postupku nije izričito istaknuto, ističem da je Opći sud, nakon što je utvrdio da Kraljevina Belgija nije bila dovoljno pažljiva, jednostavno pretpostavio da je izostanak povrata bio posljedica nepažnje Kraljevine Belgije.

118. Mora se naglasiti da članak 32. stavak 8. točka (a) Uredbe br. 1290/2005 predviđa da izostanak povrata mora biti posljedica nepažnje. Stoga mi se čini da se veza između izostanka povrata i nepažnje ne može pretpostaviti, već se mora adekvatno dokazati na temelju ocjene okolnosti predmeta, koju Opći sud nije proveo.

119. Na temelju toga zaključujem da je Opći sud, s obzirom na to da ocjena koju je u pobijanoj presudi proveo u pogledu nepažnje nije dovoljna, počinio pogrešku koja se tiče prava utvrdivši da je izostanak povrata iznosâ u pitanju bio posljedica nepažnje BIRB‑a te stoga i Kraljevine Belgije u smislu članka 32. stavka 8. točke (a) Uredbe br. 1290/2005. U skladu s tim, drugi dio jedinog žalbenog razloga treba prihvatiti.

VI. Posljedice ocjene

120. Zaključio sam da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava utvrdivši da je izostanak povrata iznosâ u pitanju bio posljedica nepažnje BIRB‑a te stoga i Kraljevine Belgije u smislu članka 32. stavka 8. točke (a) Uredbe br. 1290/2005. To je zato što svoje utvrđenje o nepažnji nije temeljio na adekvatnoj ocjeni konkretnih okolnosti ovog predmeta.

121. U skladu s prvim stavkom članka 61. Statuta Suda Europske unije, Sud treba ukinuti presudu Općeg suda ako je žalba osnovana. Može sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta. Može i vratiti predmet na odlučivanje Općem sudu.

122. Zaključio sam da drugi dio jedinog žalbenog razloga treba prihvatiti. Pobijanu presudu stoga treba ukinuti.

123. S obzirom na narav pogreške Općeg suda, smatram da stanje postupka ne dopušta donošenje konačne odluke. To je zato što bi odluka o meritumu zahtijevala od Suda da razmotri sve relevantne okolnosti kako bi ocijenio je li odluka o nepodnošenju žalbe Cour de cassation (Kasacijski sud) protiv presude od 3. svibnja 2012. činila nepažnju Kraljevine Belgije. Za to bi se morala provesti ocjena činjenica, što Opći sud može bolje učiniti.

124. Stoga predlažem da Sud predmet vrati Općem sudu na ponovno razmatranje.

VII. Zaključak

125. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud: – ukine presudu Općeg suda Europske unije od 20. srpnja 2017., Belgija/Komisija, T‑287/16; – vrati predmet na odlučivanje Općem sudu; i – odredi da će se o troškovima naknadno odlučiti.

( 1 ) Izvorni jezik: engleski

( 2 ) T‑287/16, neobjavljena, EU:T:2017:531 (u daljnjem tekstu: pobijana presuda)

( 3 ) Odluka od 17. ožujka 2016. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2016., L 75, str. 16. i ispravak SL 2016., L 95, str. 20., u daljnjem tekstu: sporna odluka)

( 4 ) Uredba od 21. lipnja 2005. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (SL 2005., L 209, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 1., str. 44.). Ta uredba više nije na snazi. Zamijenjena je Uredbom (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008 (SL 2013., L 347, str. 549. i ispravci SL 2016, L 130, str. 6., SL 2017., L 327, str. 83. i SL 2018., L 233, str. 3.).

( 5 ) Uredba Vijeća od 4. ožujka 1991. o nepravilnostima i povratu pogrešno plaćenih iznosa u vezi s financiranjem zajedničke poljoprivredne politike i organizacije informatičkog sustava u ovom području i o stavljanju izvan snage Uredbe (EEZ) br. 283/72 (SL 1991., L 67, str. 11.)

( 6 ) Provedbena odluka Komisije C(2016)1543 final od 17. ožujka 2016. o poravnanju računa određenih agencija za plaćanje u Njemačkoj i Belgiji u pogledu izdataka koje financira Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP) za financijsku godinu 2012.

( 7 ) Oznaka CEB/2013/003BE

( 8 ) Uredba od 21. lipnja 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1290/2005 (SL 2006., L 171, str. 90.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 88.)

( 9 ) Točka 56. pobijane presude

( 10 ) Točke 55. do 57. i 62. pobijane presude

( 11 ) Uredba br. 25 o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (SL, posebno englesko izdanje 1959. – 1962. (I), str. 126.)

( 12 ) Uvodne izjave 1. i 2. Uredbe br. 1290/2005

( 13 ) Članak 3. stavak 1. točka (a) Uredbe br. 1290/2005

( 14 ) Osobito vidjeti uvodnu izjavu 25. Uredbe br. 1290/2005.

( 15 ) Za raspravu o području primjene članka 8. stavka 2. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 729/70 od 21. travnja 1970. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (SL , odredbe koja je prethodila članku 32. stavku 8. točki (a) Uredbe br. 1290/2005, vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika F. Capotortija u predmetu Nizozemska/Komisija, 11/76, neobjavljeno, EU:C:1978:220, str. 290. i sljedeće.

( 16 ) U pogledu prijevare u tom sektoru i preniskih stopa povrata, vidjeti Posebno izvješće br. 3/2004 Revizorskog suda o povratu nepravilnih plaćanja u okviru zajedničke poljoprivredne politike, s Komisijinim odgovorima (SL 2004., C 269, str. 1.), osobito str. 4. do 9.; i mišljenje Revizorskog suda br. 1/2005 o prijedlogu Uredbe Vijeća o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (COM(2004) 489 final od 14. srpnja 2004.) (SL 2005., C 121, str. 1.), str. 6. i 7.

( 17 ) Uredba od 27. studenoga 1987. o utvrđivanju zajedničkih detaljnih pravila za primjenu sustava izvoznih subvencija za poljoprivredne proizvode (SL 1987., L 351, str. 1.)

( 18 ) Točka 62. pobijane presude

( 19 ) Vidjeti uvodne izjave 25. do 27. Uredbe br. 1290/2005

( 20 ) Točka 56. pobijane presude

( 21 ) Točka 56. pobijane presude

( 22 ) Članak 127. stavak 1. Poslovnika Suda predviđa da je tijekom postupka zabranjeno iznositi nove razloge, osim ako se temelje na pravnim ili činjeničnim pitanjima za koja se saznalo tijekom postupka. Također vidjeti presudu od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, t. 126. i navedenu sudsku praksu.

( 23 ) Presuda od 18. siječnja 2007., PKK i KNK/Vijeće, C‑229/05 P, EU:C:2007:32, t. 66.

( 24 ) Idem.

( 25 ) U pogledu smisla tog pravila, vidjeti, primjerice, presudu ESLJP‑a od 26. listopada 2000., Kudla protiv Poljske [GC], ECHR:2000:1026JUD003021096, t. 152.

( 26 ) Vidjeti članak 6. stavak 3. UEU‑a. Također vidjeti mišljenje 2/13 (Pristupanje Europske unije EKLJP‑u) od 18. prosinca 2014., EU:C:2014:2454, t. 179. i navedenu sudsku praksu.

( 27 ) Presuda ESLJP‑a od 28. srpnja 1999., Selmouni protiv Francuske, ECLI:CE:ECHR:1999:0728JUD002580394, t. 74. i navedena sudska praksa

( 28 ) Vidjeti presude ESLJP‑a od 5. ožujka 2013., Chapman protiv Belgije, CE:ECHR:2013:0305DEC003961906, t. 32., i od 6. studenoga 1980., Van Oosterwijck protiv Belgije, CE:ECHR:1980:1106JUD000765476, t. 36. do 40.

( 29 ) Vidjeti osobito presudu ESLJP‑a od 18. prosinca 1996., Aksoy protiv Turske, ECLI:CE:ECHR:1996:1218JUD002198793, t. 52. i 53. i navedenu sudsku praksu.

( 30 ) Točke 55. do 57. i 62. pobijane presude

( 31 ) Točka 56. pobijane presude

( 32 ) Točka 57. pobijane presude

( 33 ) Točka 62. pobijane presude

( 34 ) Presude od 11. listopada 1990., Italija/Komisija, C‑34/89, EU:C:1990:353, t. 12.; od 21. veljače 1991., Njemačka/Komisija, C‑28/89, EU:C:1991:67, t. 31.; i od 21. siječnja 1999., Njemačka/Komisija, C‑54/95, EU:C:1999:11, t. 66.

( 35 ) Presuda od 21. siječnja 1999., Njemačka/Komisija, C‑54/95, EU:C:1999:11, t. 96.

( 36 ) Uvodne izjave 9. i 10. Uredbe br. 1290/2005

( 37 ) Vidjeti https://ec.europa.eu/agriculture/fin/clearance/factsheet_en.pdf (posjećeno 4. rujna 2018.).

( 38 ) Vidjeti sudsku praksu navedenu u bilješci 34. ovog mišljenja.

( 39 ) Točka 61. pobijane presude

( 40 ) Vidjeti, primjerice, presudu od 26. lipnja 2003., Komisija/Španjolska, C‑404/00, EU:C:2003:373, t. 47. i navedenu sudsku praksu.

( 41 ) Točka 55. pobijane presude

( 42 ) Iz spisa predmeta je vidljivo da je pravnica pri Cour de cassation (Kasacijski sud) s kojom se BIRB savjetovao poprilično detaljno analizirala sudsku praksu Suda u svojem mišljenju.

( 43 ) Točke 57. i 59. pobijane presude

( 44 ) Točke 57., 59. i 62. pobijane presude

( 45 ) U tom se pogledu, naravno, u obzir mora uzeti načelo utvrđeno u presudi od 4. lipnja 2002., Lyckeskog, C‑99/00, EU:C:2002:329, t. 18. Prema tom načelu, najviši nacionalni sud u određenim okolnostima može biti obvezan prethodnu odluku zatražiti već u fazi razmatranja dopuštenosti predmeta koji je pred njim u tijeku.