MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

PEDRA CRUZA VILLALÓNA

od 14. travnja 2015. ( 1 )

Predmet C‑612/13 P

ClientEarth

protiv

Komisije

„Žalba — Uredba br. 1049/2001 i Uredba br. 1367/2006 — Pristup dokumentima institucija — Dokumenti o prijenosu direktiva u području zaštite okoliša koje je Komisija zatražila od privatnog konzultantskog društva — Izuzeće koje se odnosi na zaštitu svrhe istraga — Pojam ,istrage' — Opća pretpostavka isključenja konkretnog i pojedinačnog ispitivanja — Aarhuška konvencija — Prevladavajući javni interes“

1. Povod ovoj žalbi odbijanje je zahtjeva za pristup dokumentima koje se temelji na potrebi za zaštitom svrhe istraga i u tom smislu Sudu daje mogućnost da oblikuje svoju sudsku praksu u području pristupa dokumentima institucija ( 2 ), konkretno, u vezi s izuzećem iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe (EZ) br. 1049/2001 ( 3 ). Jedno od pitanja o kojima se raspravlja u ovom predmetu upravo je definicija pojma „svrhe istraga“ te jesu li tim pojmom obuhvaćene sve istrage kojima se može pokrenuti postupak zbog povrede obveze ili samo one koje se provode nakon donošenja odluke o pokretanju tog postupka.

2. To nije jedino pitanje koje treba razjasniti u ovom postupku jer bi, u slučaju odluke da sporne aktivnosti čine „istragu“ u smislu Uredbe br. 1049/2001, trebalo odlučiti je li članak 4. stavak 2. treća alineja te Uredbe u skladu s člankom 4. stavkom 4. točkom (c) Aarhuške konvencije ( 4 ), što bi dovelo do razmatranja Uredbe (EZ) br. 1367/2006 ( 5 ) i, prije svega, do pitanja može li se ta Konvencija koristiti za tumačenje Uredbe br. 1049/2001.

I – Pravni okvir

A – Međunarodno pravo

3. Aarhuška konvencija u svojim uvodnim izjavama propisuje: „[…] shvaćajući kako olakšavanje pristupa informacijama i sudjelovanje javnosti u odlučivanju u području zaštite okoliša unapređuje kakvoću i provedbu odluka, pridonosi svijesti javnosti o pitanjima okoliša, pruža javnosti mogućnost izražavanja svoje zabrinutosti i omogućuje tijelima vlasti posvećivanje dužne pozornosti toj zabrinutosti, težeći tome da se ovim putem poveća odgovornost i transparentnost odlučivanja i ojača podrška javnosti odlukama o okolišu, […] priznajući kako tijela vlasti posjeduju informacije o okolišu u interesu javnosti, […]“

4. U skladu s člankom 1. Aarhuške konvencije, „[r]adi doprinosa zaštiti prava svake osobe sadašnjega i budućih naraštaja na život u okolišu pogodnom za njegovo ili njezino zdravlje i dobrobit, svaka će stranka jamčiti pravo pristupa informacijama, sudjelovanja javnosti u odlučivanju o okolišu i pristupa pravosuđu u pitanjima okoliša sukladno odredbama ove Konvencije“.

5. U skladu s člankom 2. stavkom 2. točkom (d) prvim podstavkom Konvencije, „tijelo vlasti“ znači „ustanove bilo koje organizacije regionalnih gospodarskih integracija navedene u članku 17. koja je stranka ove Konvencije“.

6. Članak 3. stavak 1. Konvencije propisuje: „[s]vaka stranka dužna je poduzeti potrebne zakonodavne, pravne i ostale mjere, uključujući mjere za ostvarivanje sukladnosti među odredbama kojima se provode odredbe o informacijama, sudjelovanju javnosti i pristupu pravosuđu sadržane u ovoj Konvenciji, kao i odgovarajuće provedbene mjere kojima će se uspostaviti i održavati razumljiv, otvoren i dosljedan okvir za provođenje odredbi ove Konvencije“.

7. Članak 4. Aarhuške konvencije propisuje sljedeće: „1. Svaka stranka dužna je osigurati da, u ovisnosti od sljedećih stavaka ovoga članka, tijela vlasti kao odgovor na zahtjev za informacijom o okolišu stave takvu informaciju na raspolaganje javnosti, u okviru domaćeg zakonodavstva, uključujući, ako je zatraženo i u ovisnosti od podstavka (b) ovoga stavka, preslike predmetne dokumentacije koja sadrži ili se sastoji od te informacije: (a) bez obveze navođenja interesa; (b) u traženom obliku, osim ako (i) tijelo vlasti smatra razumnim staviti je na raspolaganje u nekom drugom obliku, u kojem slučaju treba navesti razloge za stavljanje informacije na raspolaganje u tom obliku; ili (ii) informacija već stoji na raspolaganju javnosti u drugom obliku. 2. Informaciju o okolišu navedenu u stavku 1. ovoga članka treba staviti na raspolaganje što je moguće prije, a najkasnije mjesec dana po podnošenju zahtjeva, osim ukoliko obujam i složenost informacije opravdavaju produljenje ovog roka na najdulje dva mjeseca nakon zahtjeva. Podnositelj zahtjeva mora biti izviješten o svakom produljenju i o razlozima koji ga opravdavaju. 3. Zahtjev za informacijom o okolišu može biti odbijen: […] (c) ako se zahtjev odnosi na materijal koji je pred dovršenjem ili se odnosi na unutarnju komunikaciju među tijelima vlasti kod čega je takvo odbijanje predviđeno domaćim zakonodavstvom ili uobičajenom praksom, vodeći računa o javnom interesu kojemu otkrivanje informacije služi. 4. Zahtjev za informacijom o okolišu može biti odbijen ako bi njezino otkrivanje nepovoljno utjecalo na: […] (c) pravosudni postupak, mogućnost da se određenoj osobi osigura pravično suđenje, ili sposobnost tijela vlasti za provođenje kaznene ili stegovne istrage, […] Gore navedene razloge za odbijanje treba tumačiti na ograničavajući način, vodeći računa o javnom interesu kojem otkrivanje služi i vodeći računa o tome odnosi li se tražena informacija na emisije u okoliš. […]“

B – Pravo Unije

1. Uredba br. 1049/2001

8. U skladu s člankom 2. stavkom 1. Uredbe br. 1049/2001, „[s]vaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili registriranim sjedištem u državi članici ima pravo na pristup dokumentima institucija, podložno načelima, uvjetima i ograničenjima utvrđenim ovom Uredbom“.

9. U članku 4. stavku 2. Uredbe, pod naslovom „Izuzeća“, utvrđuje se da „[i]nstitucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu: — […] — […] — svrhe inspekcija, istraga i revizija, osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes“.

2. Uredba br. 1367/2006

10. U uvodnoj izjavi 15. Uredbe br. 1367/2006 navodi se sljedeće: „Izuzetke predviđene Uredbom (EZ) br. 1049/2001 trebalo bi primjenjivati podložno posebnim odredbama ove Uredbe u vezi sa zahtjevima za pružanje informacija o okolišu. Razloge za odbijanje pristupa informacijama o okolišu trebalo bi tumačiti restriktivno, uzimajući u obzir društveni interes sadržan u otkrivanju tih informacija i moguću povezanost traženih informacija s emisijama u okoliš. Izraz „poslovni interesi“ obuhvaća sporazume o tajnosti podataka koje sklapaju institucije i tijela koja djeluju u u okviru bankovnih aktivnosti.“

11. U skladu s člankom 1. stavkom 1. Uredbe br. 1367/2006, njezin je „[c]ilj […] utvrditi pravila koja će omogućiti primjenu odredaba Konvencije UNECE‑a o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša, dalje u tekstu ,Aarhuška konvencija', na institucije i tijela Zajednice i time doprinijeti provedbi obveza koje proizlaze iz te Konvencije, a posebno: (a) zajamčiti pravo javnosti na pristup informacijama o okolišu u posjedu institucija i tijela Zajednice, bilo da su im te informacije dostavljene ili su ih sami sastavili, te utvrditi osnovne uvjete i praktična rješenja za ostvarivanja tog prava; […]“

12. Članak 3. iste uredbe propisuje sljedeće: „Uredba (EZ) br. 1049/2001 primjenjuje se na sve zahtjeve za pristup informacijama o okolišu koje se nalaze u posjedu institucija i tijela Zajednice, bez obzira na državljanstvo, nacionalnost ili domicil podnositelja zahtjeva, a u slučaju pravnih osoba, bez obzira na registrirano sjedište ili stvarno središte njihovih aktivnosti. […]“

13. U skladu s člankom 6. stavkom 1. Uredbe br. 1367/2006 „[š]to se tiče odredaba prve i treće alineje članka 4. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 1049/2001, uz izuzetak istraga, posebno onih koje se odnose na moguće povrede prava Zajednice, smatra se da je otkrivanje informacija pitanje od prevladavajućeg društvenog interesa ako se tražene informacije odnose na emisije u okoliš. Što se tiče ostalih izuzetaka iz članka 4. Uredbe (EZ) br. 1049/2001, razlozi za odbijanje tumače se restriktivno, uzimajući u obzir društveni interes sadržan u otkrivanju tih informacija i moguću povezanost traženih informacija s emisijama u okoliš.“

II – Okolnosti

14. ClientEarth udruga je prema engleskom pravu kojoj je cilj zaštita okoliša. Od Komisije je 8. rujna 2010. zatražila pristup određenim dokumentima u skladu s Uredbom br. 1049/2001 i Uredbom br. 1367/2006. Konkretno, radilo se o nekoliko dokumenata iz plana upravljanja „Management Plan 2010. DG Environment“ Glavne uprave za okoliš, objavljenog na internetskom portalu te uprave.

15. Komisija je zahtjev djelomično odbila 29. listopada 2010., navodeći da je, osim u jednom slučaju, odbijanje pristupa dokumentima obuhvaćeno izuzećima iz stavaka 2. (treća alineja) i 3. prvog podstavka članka 4. Uredbe br. 1049/2001 (zaštita svrhe inspekcija, istraga i revizija i zaštita procesa odlučivanja institucije).

16. Žalitelj je 10. studenoga 2010. zatražio potvrdu djelomičnog odbijanja u skladu s člankom 7. stavkom 2. Uredbe br. 1409/2001. Budući da Komisija nije odgovorila, ClientEarth je 21. veljače 2011. pred Općim sudom podnio tužbu protiv prešutnog odbijanja njegova zahtjeva. Komisija se 30. svibnja 2011. naposljetku izričito očitovala o ponovnom zahtjevu i udruzi ClientEarth odobrila pristup cjelokupnom sadržaju 22 studije – uz iznimku imena autora pojedinih studija – u vezi s usklađenošću zakonodavstva država članica s pravom okoliša Unije, koje je za Komisiju izradilo privatno poduzeće i koje je Komisija primila 2009. Suprotno tomu, odbila je pristup dijelu sadržaja iz preostale 41 studije.

17. Informacije koje su pružene u vezi s njima, za svaku su studiju obuhvaćale naslovnu stranicu, kazalo, popis korištenih kratica, prilog s preispitanim zakonodavstvom i nekoliko pododjeljaka s naslovima „Uvod“, „Opći pregled pravnog okvira države članice“ i „Okvir za prijenos i provedbu“. Suprotno tomu, Komisija je odbila pružiti pristup pododjeljcima s naslovima „Sažetak“, „Pravna analiza mjera za prijenos“ i „Zaključak“, te prilogu s tablicom podudarnosti između zakonodavstva predmetne države članice i odgovarajućeg zakonskog propisa Unije.

18. Komisija je odbijene studije podijelila u dvije skupine. Prva je obuhvaćala studiju o prijenosu prava Unije, čije je ocjenjivanje nedavno započelo u dijalogu s predmetnom državom članicom. Druga je obuhvaćala 40 preostalih studija kojima je omogućen opsežniji dijalog s predmetnim državama članicama.

19. Komisija je odbijanje pristupa temeljila na postojanju triju izuzeća: (A) Zaštita svrhe istraga (članak 4. stavak 2. treća alineja Uredbe br. 1409/2001). Komisija je navela da su predmetne studije izrađene kako bi joj omogućile nadzor nad prijenosom različitih direktiva od strane država članica i, po potrebi, pokretanje postupka zbog povrede obveze u skladu s člankom 258. UFEU‑a. Što se tiče studije iz prve prethodno spomenute kategorije, Komisija je navela da još nije došla do zaključka o prijenosu predmetne direktive. Prema njezinu mišljenju, otkrivanje podataka i zaključaka iz te studije, koji još nisu bili provjereni i u vezi s kojima se predmetna država članica nije mogla očitovati, moglo bi dovesti do kritiziranja, i to možda neopravdanog, te države članice pa bi nanijelo štetu ozračju uzajamnog povjerenja koje je potrebno za procjenu prijenosa predmetne direktive. Komisija je u vezi sa spornim studijama iz druge prethodno spomenute kategorije navela da je u nekim slučajevima pokrenula postupak zbog povrede obveze protiv predmetnih država članica, dok u drugima još nije bila odlučila treba li pokretati taj postupak. Prema stajalištu Komisije, otkrivanje spornih studija nanijelo bi štetu ozračju uzajamnog povjerenja koje je potrebno za rješavanje sporova između nje i predmetnih država članica izvan spomenutog postupka. (B) Zaštita procesa odlučivanja institucije (članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001). Komisija je tvrdila da su studije bile izrađene po njezinoj narudžbi za posve unutarnje svrhe, u okviru prethodne faze istrage o prijenosu prava Unije. Komisija je dodala da je mogla zadržati zaključke tih studija i upotrijebiti druga istražna sredstva, uključujući vlastitu unutarnju procjenu i informacije na temelju dijaloga s predmetnim državama članicama. Prema njezinu mišljenju, budući da se još nije bila izjasnila o usklađenosti nacionalnog zakonodavstva s pravom Unije niti o pokretanju postupka zbog povrede obveze, a to je pitanje u kojemu ima široku marginu prosudbe, zatraženo otkrivanje moglo je narušiti njezin unutarnji proces odlučivanja, što bi je bilo moglo izložiti nepotrebnim vanjskim pritiscima. (C) Zaštita privatnosti i integriteta pojedinca (članak 4. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 1049/2001). Prema stajalištu Komisije, ova iznimka mogla se primijeniti u vezi s otkrivanjem imena autora nekih od zatraženih studija.

20. U konačnici, Komisija je zaključila da ne postoji prevladavajući javni interes koji bi opravdao otkrivanje spornih dokumenata. Prema njezinu mišljenju, javni se interes bolje štitio zaštitom okružja uzajamnog povjerenja između nje i država članica, s jedne strane, i diskrecijskim pravom da usvoji upravne odluke u vezi s mogućim povredama, s druge strane. Komisija je također naglasila da u ponovnom zahtjevu nije bilo argumenata kojima bi se moglo utvrditi postojanje prevladavajućeg javnog interesa kojim bi se opravdalo otkrivanje.

21. Udruga ClientEarth podnijela je Općem sudu tužbu za poništenje koja se temeljila na sedam razloga: (1) povreda članka 8. stavaka 1. i 2. Uredbe br. 1049/2001 jer je Komisija nezakonito produljila rok za odgovor na ponovni zahtjev; (2) povreda članka 4. stavaka 1., 2. i 4. Aarhuške konvencije jer se tim propisom ne predviđaju izuzeća od prava na pristup dokumentima koja se ne temelje na zaštiti svrhe istraga kaznene ili stegovne naravi; (3) povreda obveze aktivnog otkrivanja informacija o okolišu iz članka 5. stavaka 3. do 7. Aarhuške konvencije i članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 1367/2006; (4) povreda članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 jer je Komisija prekoračila vlastite granice izuzeća od prava na pristup dokumentima iz tog propisa; (5) povreda članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 jer je mogućnost da cjelokupno otkrivanje spornih studija naruši proces odlučivanja Komisije hipotetska i nije razumno predvidljiva; (6) povreda članka 4. stavka 2. in fine i članka 3. in fine Uredbe br. 1049/2001 zbog postojanja prevladavajućeg javnog interesa koji opravdava otkrivanje; i (7) ozbiljna i ponavljajuća povreda od strane Komisije članka 8. stavaka 1. i 2. Uredbe br. 1049/2001 i članka 4. stavka 1. Aarhuške konvencije zbog koje bi Opći sud morao usvojiti odvraćajuće mjere.

III – Presuda Općeg suda

22. Opći sud donio je odbijajuću presudu 13. rujna 2013. ( 6 ).

23. Opći sud tužbene je razloge raspodijelio u dvije skupine, pri čemu se razlozima iz prve skupine osporavalo pogrešno obrazloženje pobijane odluke, dok se razlozi iz druge skupine nisu odnosili na pogreške obrazlaganja. Ovdje je važno istaknuti da je Opći sud zaključio da tužitelj nije uspio dokazati da je Komisija neopravdano uskratila pristup radi zaštite svrhe svojih istraga, zbog čega nije ni bilo potrebe preispitivati je li učinila pogrešku pozivajući se također na svrhu zaštite procesa odlučivanja. Naposljetku, Opći je sud smatrao da tužitelj nije utvrdio postojanje prevladavajućeg javnog interesa kojim bi se opravdao pristup predmetnoj dokumentaciji.

IV – Žalba

24. Žalba koju je podnijela udruga ClientEarth temelji se na trima žalbenim razlozima: (A) Pogrešno tumačenje pojma „istraga“ i „ugrožava zaštitu svrhe istraga“ u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001. (B) Pogrešna primjena prava zbog povrede članka 4. stavaka 1. i 4. Aarhuške konvencije. (C) Pogrešno tumačenje pojma „prevladavajući javni interes“ u smislu članka 4. stavka 2., in fine, Uredbe br. 1049/2001.

V – Postupak pred Sudom

A – Prvi žalbeni razlog

25. Prvi žalbeni razlog sastoji se od dva dijela. Prvim se osporavaju razlozi zbog kojih je Opći sud odlučio da su sporne studije dio istrage koju provodi Komisija. Prema mišljenju udruge ClientEarth, pojam „istraga“ podrazumijeva postojanje formalne odluke kojom bi Komisija pokrenula postupak zbog povrede obveze. Budući da takve odluke, za koju bi se čak moglo prihvatiti da ne prethodi neposredno predmetnom dokumentu ako on čini pripremni akt te odluke, nema, predmetni dokumenti ne bi bili dio upravnog spisa za koji vrijedi opća pretpostavka povjerljivosti.

26. Komisija odgovara da je svaki dokument kojim Komisija provjerava poštuju li države članice pravo Unije povezan s istragom u smislu članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001. Zato je, prema njezinu mišljenju, nevažno provode li prvu ocjenu usklađenosti prava države članice s pravom Unije službe Komisije ili treća strana po narudžbi Komisije.

27. ClientEarth u drugom dijelu tvrdi da je, čak i ako se prihvati da sporne studije čine dio istrage, Opći sud pogrešno odlučio da bi njihovo otkrivanje moglo ugroziti zaštitu svrhe istraga, čime je Komisiji priznao pravo da primijeni opću pretpostavku povjerljivosti. U tom smislu ističe okolnost da je riječ o posebnim dokumentima te da njihovo otkrivanje ne bi ugrozilo svrhu naknadnih postupaka zbog povrede obveze.

28. Komisija pak smatra da su zaključci pobijane presude ispravni te da su u skladu sa sudskom praksom Suda.

B – Drugi žalbeni razlog

29. Drugi žalbeni razlog temelji se na pet argumenata. Prvo, Opći sud nije poštovao obvezu restriktivnog tumačenja članka 4. stavka 4. točke (c) Aarhuške konvencije. Drugo, žalitelj Općem sudu prigovara da je preispitao izravnu primjenu članka 4. Aarhuške konvencije, iako to nije bilo potrebno za nadzor nad zakonitošću članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 u vezi s tom konvencijom. Treće, ClientEarth tvrdi da se pobijanom presudom nije poštovala obveza tumačenja Aarhuške konvencije u skladu s člancima 26. i 31. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora te je njezinu članku 4. stavku 4. točki (c) pripisan smisao koji je protivan kako njezinu tekstu tako i njezinu duhu. Četvrto, Opći sud također je pogrešno odlučio da članak 4. stavak 4. točka (c) Aarhuške konvencije nije izravno primjenjiv na institucije Unije. Konačno, žalitelj navodi da je pobijana presuda pogrešna jer priznaje izuzeće od primjene Aarhuške konvencije koje se temelji na „posebnim karakteristikama“ Unije.

30. Komisija, koju podupiru Europski parlament i Vijeće, smatra da Opći sud nije učinio nijednu pogrešku i da je odlučio u skladu sa sudskom praksom Suda, osobito u vezi s trima kumulativnim uvjetima koje je potrebno ispuniti kako bi sud Unije mogao ispitati usklađenost akta Unije s međunarodnim sporazumom. Prema stajalištu Komisije, Aarhuška konvencija uključena je u pravo Unije Uredbom br. 1367/2006 te se zakonitost pobijane odluke mora provjeriti u skladu s tom uredbom. Osim toga, tri institucije slažu se da formulacije o izuzećima, koja su predviđena Konvencijom, Uniji omogućavaju da ih uvrsti u svoj poredak i time zaštiti sve zakonite interese priznate u skladu s člankom 4. Uredbe br. 1049/2001.

C – Treći žalbeni razlog

31. ClientEarth osporava odluku Općeg suda da „prevladavajući javni interes“, u smislu članka 4. stavka 2., in fine, Uredbe br. 1049/2001, kojim se opravdava otkrivanje dokumenta koji narušava zakonite interese zaštićene izuzećem, treba razlikovati od načela na kojima se temelji navedena uredba, odnosno, od prava na pristup informacijama i načela transparentnosti, te da treba prevladati potrebu za zaštitom spornih dokumenata. Udruga ClientEarth tvrdi da je Opći sud, prigovorivši joj da se pozivala na previše općenita razmatranja, te propustivši utvrditi da načelo transparentnosti treba imati prednost pred razlozima na kojima se temelji odbijanje otkrivanja, obrnuo teret dokazivanja koji bi u skladu sa sudskom praksom u ovom predmetu trebao biti na Komisiji.

32. Komisija smatra da je, budući da je zbog opće pretpostavke povjerljivosti imala pravo uskratiti pristup spornim dokumentima, ClientEarth trebao utvrditi postojanje prevladavajućeg javnog interesa kojim bi se mogla opravdati njihova objava, ali to nije bio slučaj.

VI – Ocjena

A – Prvi žalbeni razlog

1. Prvi dio: „Istraga“ i postojanje postupka zbog povrede obveze

33. ClientEarth u prvom dijelu žalbenog razloga smatra da pojam „istraga“ u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 podrazumijeva postojanje formalne odluke Komisije o pokretanju postupka. Komisija, suprotno tomu, zagovara stajalište da je svaki dokument kojim Komisija provjerava poštuju li države članice pravo Unije povezan s „istragom“ u smislu navedenog propisa.

34. Stoga je srž problema utvrditi pretpostavlja li pojam „istraga“ u smislu Uredbe br. 1049/2001 postojanje formalne odluke o pokretanju postupka zbog povrede obveze ili je dovoljno da postoji mogućnost da Komisija na temelju predmetnih dokumenata odluči pokrenuti taj postupak.

35. ClientEarth brani svoju tezu da pravo Unije ne dopušta pokretanje postupka istrage bez izričite odluke Komisije, pozivajući se na presudu od 14. studenoga 2013., Liga para a Protecção da Natureza (LPN)/Komisija ( 7 ). Međutim, smatram da se iz te presude, kao ni iz u njoj navedene sudske prakse, ne može izvesti zaključak koji je iznio žalitelj, upravo zato što su u tom predmetu sporni dokumenti bili dijelom upravnog spisa u već započetom postupku zbog povrede obveze. U ovom se predmetu zapravo po prvi put pruža mogućnost odgovaranja na pitanje mogu li „istrage“ započeti prije formalnog pokretanja postupka zbog povrede obveze, pa ne treba računati na to da će prethodne presude poslužiti kao neposredna pomoć u vezi s tim.

36. Nakon što smo razjasnili navedeno, najprije valja istaknuti da okolnosti spornih studija nisu jednake upravo po pitanju postojanja konkretnog postupka zbog povrede obveze. Naime, kako se navodi u pobijanoj presudi ( 8 ), jedna od spornih studija odnosila se na državu članicu u vezi s kojom Komisija još nije donijela zaključak u pogledu ispravnog prijenosa te uredbe. Što se tiče drugih studija, one su „u nekim slučajevima“ dovele do pokretanja postupka zbog povrede obveze protiv predmetnih država članica, dok „u drugim slučajevima“ Komisija još nije odlučila treba li također pokrenuti taj postupak.

37. Opći sud zanemario je tu razliku i pojmom „istraga“ obuhvatio kako studije koje su se odnosile na slučajeve u kojima je zatim pokrenut postupak zbog povrede obveze, tako i one druge u vezi s čijim predmetom još nije bila donesena odluka o pokretanju tog postupka. Za Opći sud, povrh te razlike, presudno je bilo to što „sporne studije nisu izrađene u informativne ili akademske svrhe, nego kao instrumenti namijenjeni otkrivanju konkretnih povreda prava Unije“ ( 9 ), iz čega nedvojbeno slijedi „da su sporne studije dio istrage koju provodi Komisija u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001“ ( 10 ).

38. Takvo jednako postupanje prema studijama koje su dovele do pokretanja postupka, s jedne strane, i prema onima koje nisu dovele do toga, s druge strane, temelji se na ustaljenoj praksi Suda u smislu da „Komisija može valjano primijeniti izuzeće iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 kako bi uskratila pristup dokumentima koji se odnose na istrage o mogućoj povredi prava Unije zbog koje bi se mogao pokrenuti postupak zbog povrede obveze ili koja je stvarno dovela do pokretanja tog postupka“ ( 11 ) zato što se „smatralo da je odbijanje pristupa u tim okolnostima opravdano činjenicom da predmetne države članice imaju pravo očekivati da Komisija poštuje povjerljivost tih istraga, uključujući nakon prolaska određenog vremenskog razdoblja po zaključenju tih istraga (vidjeti presudu API/Komisija ( 12 ), […] t. 120. i navedenu sudsku praksu)“ ( 13 ).

39. Kako Opći sud nadalje obrazlaže, „sporne studije predstavljaju dokumente, namijenjene i posvećene analizi prijenosa konkretne direktive od strane konkretne države članice, koji su dio spisa Komisije u pogledu tog prijenosa. Ako je postupak zbog povrede obveze već započeo, ne može se smatrati da te studije nisu dio spisa u vezi s tim postupkom jer je Komisija spomenuti postupak odlučila pokrenuti osobito na temelju tih studija. Također je potrebno sačuvati povjerljivost studija u vezi s kojima Komisija još nije pokrenula postupak zbog povrede obveze jer, kako je Komisija ispravno navela, informacije koje postanu javne više se ne mogu povući nakon početka postupka“ ( 14 ).

40. Konačno, za Opći sud nije nužno da se, što se tiče „studija u vezi s kojima Komisija još nije pokrenula postupak zbog povrede obveze“, taj postupak na kraju i pokrene jer on smatra da „izuzeće u vezi sa zaštitom svrhe istrage nije primjenjivo samo na dokumente koji se odnose na započete postupke zbog povrede obveze, nego i na dokumente koji se odnose na istrage koje bi mogle dovesti do takvog postupka“ ( 15 ). Stoga bi se moglo dogoditi da postupak ne bude pokrenut i da se neovisno o tome ipak primijeni to izuzeće.

41. Smatram da, načelno, jednako treba postupati u vezi sa studijama koje su dovele do pokretanja postupka zbog povrede obveze u trenutku podnošenja zahtjeva za pristup tim studijama, i u vezi s onima koje su izrađene u većoj ili manjoj mjeri neposredno prije pokretanja te vrste postupka kada se zahtijeva pristup predmetnim studijama. Smatram, međutim, da se u te slučajeve ne mogu ubrojiti slučajevi studija koje nisu razlog za pokretanje postupka a nisu ni dokumenti koji bi činili element za pripremu stvarnog pokretanja tog postupka.

42. Treba se složiti da se postupci zbog povrede obveze ne mogu pokrenuti u prazno, već je nužno da im prethodi utvrđivanje sumnje o zakonitosti postupanja predmetne države članice koja je osnovana barem u najmanjoj mjeri, što zahtijeva da Komisija u određenom stupnju raspolaže informacijama. To bi išlo u prilog širokom tumačenju pojma „istraga“ kojim su obuhvaćene aktivnosti koje prethode formalnom započinjanju postupka. Doista, kao što Komisija tvrdi u svom odgovoru na žalbu ( 16 ), u praksi svim postupcima prethodi barem minimalna istraga te Sud više ili manje izričito svakako priznaje tu praksu ( 17 ).

43. Međutim, ta minimalna prethodna istraga u svakom se slučaju treba odnositi na moguće pokretanje postupka zbog povrede obveze. Želim reći da se, suprotno mišljenju Komisije koje je izložila u raspravi kao odgovor na jedno od mojih pitanja, „istraga“ u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 ne može zamijeniti za „nadzor“ koji se člankom 17. stavkom 1. UEU‑a načelno dodjeljuje Komisiji u vezi s „primjenom prava Unije“. Postoji, naime, jasna razlika u stupnju između istrage, na koju se odnosi predmetna odredba iz Uredbe br. 1049/2001, i prikupljanja informacija koje je potrebno da Komisija ispuni svoju ulogu čuvara Ugovora.

44. Nadzor primjene prava Unije, promicanje općeg interesa Unije ili osiguravanje primjene Ugovorâ, poput preostalih zadaća dodijeljenih Komisiji člankom 17. stavkom 1. UEU‑a, načelne su aktivnosti koje se konkretiziraju samo posebnim pravnim nadležnostima u okviru pojedinačnih ovlasti koje su Komisiji dodijeljene na temelju svih Ugovora. Tako je njezina ovlast za osiguravanje ispravne primjene primarnog prava i za nadzor primjene prava Unije ne ovlašćuje za usvajanje svih mjera ili odredbi koje Komisija smatra prikladnim za ispunjenje tog cilja, nego, u svakom slučaju, samo onih koje su predviđene konkretnim postupcima utvrđenima pravnim poretkom Unije.

45. Prihvaćanje pristupa Komisije značilo bi pretjerano proširivanje izuzeća od prava na pristup informacijama koje se, poput svih izuzeća koja se odnose na izvršenje nekog prava, mora tumačiti restriktivno ( 18 ). U konačnici, time bi se priznalo da Komisija u praksi može odbiti pristup svim informacijama kojima raspolaže uz argument da ih je prikupila izvršavajući svoje ovlasti čuvara Ugovorâ, odnosno izvršavajući bilo koju od svojih ovlasti, a ne samo, što bi bilo ispravnije, one ovlasti nadzora utvrđene posebnim postupcima kao što su postupci zbog povrede obveze ili postupci u području tržišnog natjecanja.

46. Stoga smatram da je Opći sud uspostavio opću kategoriju, odnosno „istrage koje prethode svakom postupku“, kojom su bez razlike obuhvaćene sve obavijesne aktivnosti Komisije. To prema mome mišljenju ne odgovara ispravnom tumačenju članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001, u kojemu upućivanje na „svrhe inspekcija, istraga i revizija“ ima konkretan i poseban opseg zbog povezanosti s konkretnim postupcima predviđenima Ugovorima, koje nije toliko općenito i apstraktno da bi se odnosilo na ikoje djelovanje Komisije, koja mora osigurati ispravnu primjenu prava Ugovorâ i nadzirati primjenu prava Unije.

47. U zakonodavnom kontekstu koji je na određeni način povezan s predmetom koji ovdje razmatramo, Sud je usvojio kriterij koji može biti koristan za utvrđivanje u kojoj se mjeri može smatrati da je istraga koja prethodi početku postupka naknadno uključena u navedeni postupak ili da je postala njegovim dijelom. Naime, u predmetu Mecklenburg ( 19 ) postavljeno je pitanje treba li pojam „prethodna istraga“ iz članka 3. stavka 2. treće alineje Direktive 90/313/EEZ o slobodi pristupa informacijama o okolišu ( 20 ) – na temelju kojeg države članice mogu donijeti odredbe za odbijanje zahtjeva za pristup informacijama kad se on odnosi na „predmete koji jesu ili su bili predmet sudskog postupka ili istrage (uključujući stegovne istrage) ili prethodne istrage“ – tumačiti u smislu da obuhvaća upravni postupak čija je jedina svrha priprema upravne mjere.

48. Sud je tada zaključio da „pojam ‚prethodna istraga’ […] treba tumačiti u smislu da on samo obuhvaća upravni postupak […] čija je jedina svrha priprema upravne mjere, u slučaju da neposredno prethodi sudskom ili sličnom postupku i da proizlazi iz potrebe za prikupljanjem dokaza ili provođenjem istrage prije početka postupovne faze u užem smislu“ ( 21 ).

49. U tom smislu smatram da bi se, što se tiče ovog predmeta, izuzećem iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 mogle obuhvatiti studije koje su u vrijeme podnošenje zahtjeva za pristup tim studijama bile uključene u već pokrenuti postupak zbog povrede obveze, te druge studije koje su, iako se nisu odnosile na slučaj u vezi s kojim je postupak već pokrenut, trebale biti uključene u postupak koji bi se uskoro pokrenuo.

50. Konačno, mišljenja sam da je udruga ClientEarth opravdano podnijela žalbu zbog povrede članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 jer su pojmom „istraga“ pogrešno bile obuhvaćene one studije za koje nije neposredno uslijedilo pokretanje postupka zbog povrede obveze.

51. Stoga žalbu treba prihvatiti u toj točki.

52. Prihvaćanje prvog dijela prvog žalbenog razloga pretpostavlja potrebu za utvrđivanjem koje su to studije, koje zbog svoje povezanosti s već započetim postupkom zbog povrede obveze ili postupkom koji će biti pokrenut ubrzo po podnošenju zahtjeva za pristup, treba smatrati uključenima u postupak te naravi. Kao što ću pojasniti u točki 76. ovog mišljenja, ta potreba podrazumijeva vraćanje predmeta na odlučivanje Općem sudu.

53. Međutim, kad Opći sud odluči koje su to studije povezane s postupkom zbog povrede obveze koji je već pokrenut ili koji će uskoro biti pokrenut, trebat će ispitati smije li se odbiti njihovo otkrivanje u skladu s općom pretpostavkom da je takvo odbijanje potrebno za zaštitu svrhe istrage Komisije, odnosno, za primjenu izuzeća iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.

2. Drugi dio: Zaštita istrage i opća pretpostavka u korist odbijanju pristupa dokumentima

54. U drugom dijelu ovog prvog žalbenog razloga postavlja se pitanje može li u ovom spornom slučaju vrijediti opća pretpostavka povjerljivosti na koju se pozvala Komisija ne bi li odbila pristup traženim dokumentima.

55. Sudska praksa Suda priznaje mogućnost da se institucija kojoj je upućen zahtjev za pristup može pozvati na opću pretpostavku povjerljivosti u vezi s određenom kategorijom dokumenata u slučaju da zahtjevi za pristup tim dokumentima mogu biti predmet sličnih općih razmatranja. Konkretno, Sud je priznao takvu opću pretpostavku u vezi s dokumentima koji se odnose na postupke nadzora državnih potpora ( 22 ), postupke nadzora u području tržišnog natjecanja ( 23 ), postupke zbog povrede obveze ( 24 ) i, konačno, na sudske postupke ( 25 ).

56. U ovom je predmetu, međutim, dvojbeno mogu li sve sporne studije bez razlikovanja ugroziti svrhu zaštite istraga Komisije na način na koji je to Komisija tvrdila u postupku.

57. Treba voditi računa o tome da se u svim slučajevima zapravo radi o studijama, koje je po narudžbi Komisije izradilo privatno konzultantsko društvo, u vezi s opsegom u kojem su različite države članice ispunile svoju obvezu prijenosa određenih direktiva ( 26 ). U pobijanoj presudi navodi se da je te „[…] studije naručila Komisija u okviru obveze koju ima u skladu s člankom 17. UEU‑a da, pod nadzorom Suda, osigurava primjenu prava Unije“ ( 27 ). Stoga se čini nedvojbeno da sporne studije, kako zbog svojeg predmeta (ispitivanje prijenosa određenih direktiva) tako i zbog svojeg autora (vanjsko konzultantsko društvo), ni u kom slučaju nisu mogle sadržavati „osjetljive“ informacije koje bi kompromitirale Komisiju.

58. Priznajem da je moguće da u tim studijama nisu bile sadržane samo svima dostupne informacije zato što su se, kako je Komisija objasnila u raspravi, njihovi autori mogli pozivati na Komisijino ime kako bi pristupili informacijama potrebnima za izradu predmetnih studija, što im je vjerojatno omogućilo pristup izvorima koji nisu bili dostupni pojedincima. Priznajem i to da su autori djelovali u ime Komisije da prikupe informacije na temelju kojih su izradili studije. Međutim, unatoč tomu, ovdje je prije svega važno da su te studije, uključujući ocjene koje su te studije sadržavale o stupnju u kojem su države članice ispunjavale obveze i zaključke na kojima bi se eventualno mogao temeljiti konkretan prijedlog pokretanja postupka zbog povrede obveze, u svakom slučaju mogle biti pripisane njihovim autorima, a ne Komisiji kao takvoj.

59. Ako je tako, smatram da se ne može usvojiti argument Komisije da je otkrivanje studija moglo narušiti ozračje uzajamnog povjerenja između Komisije i država članica jer njihov sadržaj nije bio izraz mišljenja Komisije, koja se uvijek mogla pozvati na to da studije ne odražavaju njezino mišljenje o usklađenosti nacionalnog zakonodavstva s pravom Unije te istaknuti njihovu tek informativnu i instrumentalnu narav, čija je svrha bila upravo oblikovanje njezina mišljenja.

60. U vezi s tim treba podsjetiti da, iako su autori studija, kao što sam već kazao, korištene informacije mogli prikupiti pozivajući se na ime Komisije, spomenute informacije u posljednjoj su se fazi odnosile samo na stupanj u kojem su države članice ispunile svoju obvezu prijenosa određenih direktiva u području zaštite okoliša, odnosno na pitanje koje u znatnoj mjeri, i po definiciji, mora biti javno i kao takvo dostupno svakoj osobi. Drugo je pitanje što je, u kontekstu Unije koja je tada imala 27 država članica, preispitivanje svih predmetnih zakonodavstava podrazumijevalo svakako nezanemarive tehničke poteškoće, makar samo zbog jezičnih razloga, iz čega proizlazi interes koji su studije pobudile kod žalitelja kao organizacije koja se bavi zaštitom okoliša i, kao posljedica toga, prednost koju u tom kontekstu treba dati načelu transparentnosti i, usto, pravu na pristup informacijama i dokumentima koje je priznato člankom 42. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.

61. U svakom slučaju, budući da je studije koje zanimaju žalitelja u potpunosti izradilo vanjsko konzultantsko društvo, a da Komisija ništa nije dodala ni ocijenila, studije se ne mogu pripisati Komisiji, nego trećoj strani, pa je u skladu s člankom 4. stavkom 4. Uredbe br. 1049/2001 propisano da „[u] vezi s dokumentima treće strane, institucije su dužne savjetovati se s trećom stranom kako bi procijenile je li primjenjivo izuzeće iz stavaka 1. i 2., osim ako je jasno smije li se dokument objaviti ili ne“.

62. Stoga smatram da treba prihvatiti i drugi dio prvog žalbenog razloga. U svakom slučaju, Opći sud mora ispitati sadržava li svaka studija, koju smatra dijelom postupka zbog povrede obveze, informacije, mišljenja ili ocjene koje bi na bilo koji način mogle kompromitirati Komisiju do te mjere da naštete svrsi zaštite njezine istrage, pri čemu se ne može osloniti na opću pretpostavku postojanja mogućnosti takve štete.

B – Drugi žalbeni razlog

63. Ocjena prvog žalbenog razloga načelno ne isključuje ispitivanje drugog žalbenog razloga, u kojemu žalitelj tvrdi da se zbog primjene članka 4. stavka 4. točke (c) Aarhuške konvencije u ovom predmetu pojam „istraga“ obvezno mora ograničiti na kazneno ili stegovno područje.

64. Drugi žalbeni razlog dovodi nas do razmatranja razlike između članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 koji se općenito odnosi na „istrage“ i članka 4. stavka 4. točke (c) Aarhuške konvencije koji dopušta odbijanje zahtjeva za informacijama koje bi mogle nepovoljno utjecati na „sposobnost tijela vlasti za provođenje kaznene ili stegovne istrage“.

65. Ukratko, postavlja se pitanje treba li odredba Aarhuške konvencije, ovisno o slučaju, imati prednost pred Uredbom br. 1049/2001.

66. S obzirom na tako predstavljen drugi žalbeni razlog, odgovor na to pitanje ne može se razlikovati od onoga koji je donio Sud u svojoj nedavnoj presudi od 13. siječnja 2015. ( 28 ), u kojoj je veliko vijeće, iako u vezi s drugom odredbom Aarhuške konvencije (članak 9. stavak 3. koji se odnosi na aktivnu legitimaciju), potvrdilo tradicionalnu sudsku praksu u vezi s mogućnošću pozivanja na međunarodne odredbe kao parametra valjanosti sekundarnog prava Unije.

67. Mogućnost pozivanja na članak 4. stavak 4. točku (c) Aarhuške konvencije odbija se iz istih razloga zbog kojih je veliko vijeće odbilo mogućnost pozivanja na članak 9. stavak 3. te konvencije, zato što ni za tu odredbu nisu ispunjeni uvjeti iz točke 54. spomenute presude kojom se zahtijeva da sadržaj odredbe bude bezuvjetan i dovoljno precizan.

68. Iz članka 4. stavka 4. točke (c) Aarhuške konvencije zapravo ne proizlazi bezuvjetna i dovoljno precizna obveza koja bi neposredno utjecala na pravni položaj pojedinaca. U skladu s tom odredbom, „[z]ahtjev za informacijom o okolišu može biti odbijen ako bi njezino otkrivanje nepovoljno utjecalo na: […] (c) pravosudni postupak, mogućnost da se određenoj osobi osigura pravično suđenje, ili sposobnost tijela vlasti za provođenje kaznene ili stegovne istrage“. Upućivanje na „sposobnost […] za provođenje […] stegovne istrage“ dovoljno je općenito i neprecizno da bi se njime obuhvatila bilo koja nadzorna aktivnost tijela vlasti nad ispravnim pravnim djelovanjem subjekata, koje obvezuju propisi čije poštovanje moraju osigurati navedena tijela.

69. U tom smislu, može se reći da provjera ispunjavaju li države članice svoju obvezu prijenosa određenih direktiva i, po potrebi, pokretanje odgovarajućih postupaka zbog povrede obveze prirodno čine dio „sposobnosti“ Komisije „za provođenje istrage“ koja se u ovom smislu može smatrati, lato sensu, „stegovnom“ zato što Komisija na toj osnovi može osigurati provedbu prava Unije izvršavanjem stegovnih ovlasti koje su joj u tu svrhu dodijeljene Ugovorima. Samo kad bi iz članka 4. stavka 4. točke (c) Aarhuške konvencije nedvojbeno proizlazilo da se upućivanje na „sposobnost tijela vlasti za provođenje kaznene ili stegovne istrage“ odnosi na postupke u vezi s pojedincima, trebalo bi zaključiti da njime nisu obuhvaćeni oni postupci čiji je predmet djelovanje država članica. Budući da je Europska unija unija država, u njezinoj je jedinstvenoj naravi da se postupci nadzora ispravnog pravnog djelovanja njezinih glavnih dionika, država članica, moraju tumačiti u smislu Aarhuške konvencije, kao „stegovni“ postupci. Zato bi tumačenje članka 4. stavka 4. točke (c) navedene konvencije koje je predložila udruga ClientEarth zahtijevalo konkretizaciju, bez koje ta odredba ne može izravno utjecati na njegov poseban pravni položaj.

C – Treći žalbeni razlog

70. ClientEarth u svojem posljednjem žalbenom razlogu, koji je očito podredan onima koji mu prethode, postavlja pitanje postojanja javnog interesa kojim bi se u konačnici moglo opravdati otkrivanje dokumenta, čak i u slučaju da se time naruše pravni interesi zaštićeni jednim od izuzeća iz Uredbe br. 1049/2001. Prema njegovu mišljenju, taj prevladavajući pravni interes ne mora se razlikovati od načela na kojima počiva načelo transparentnosti, pa je Opći sud, koji nije zauzeo taj pristup, obrnuo teret dokazivanja na štetu udruge ClientEarth.

71. U točki 107. pobijane presude navodi se da „iz sudske prakse proizlazi da se prevladavajući javni interes, u skladu s člankom 4. stavkom 2., in fine, i člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom, in fine, Uredbe br. 1049/2001, kojim se može opravdati otkrivanje dokumenta, kojim bi se narušili ili ozbiljno narušili pravni interesi zaštićeni izuzećima iz tih odredbi, načelno mora razlikovati od prethodno spomenutih načela, na kojima počiva ta uredba (presuda API/Komisija, navedena u gornjoj točki 52., točka 97.)“.

72. Točno je da je Sud jasno utvrdio da „prevladavajući javni interes kojim se može opravdati otkrivanje dokumenta ne mora nužno biti različit od načela na kojima počiva Uredba br. 1049/2001“ ( 29 ). Međutim, sudska praksa samog Suda ne priznaje općenita razmatranja kao dokaz da načelo transparentnosti ima „posebnu oštrinu kojom se mogu prevladati razlozi koji [opravdavaju] odbijanje otkrivanja dokumenata o kojima je riječ“ ( 30 ). Zato se ne može tvrditi, kao što to čini žalitelj, da samo pozivanje na načelo transparentnosti čini dostatnu osnovu za otkrivanje dokumenta, kojim bi se narušili pravni interesi zaštićeni izuzećima o kojima je riječ.

73. U svakom slučaju, ocjena prvog žalbenog razloga i vraćanje predmeta Općem sudu omogućit će da se, u slučaju konkretnih studija obuhvaćenih izuzećem iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001, dokaže je li udruga ClientEarth pružila dovoljno razloga kako bi se utvrdilo da prevladavajući javni interes, na kojem počiva načelo transparentnosti, prevladava nad svrhom zaštite istrage Komisije.

VII – Konačna odluka Suda o sporu

74. U skladu s člankom 61. Statuta Suda „[a]ko je žalba osnovana, Sud ukida odluku Općeg suda“ te „[m]ože sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta“.

75. Smatram da Sud, kad bi u skladu s mojim prijedlogom, prihvatio prvi dio prvog žalbenog razloga, ne bi mogao odlučiti o meritumu predmeta, zbog čega bi ga trebalo vratiti na odlučivanje Općem sudu.

76. Kako bi se precizno razgraničilo koje su, s jedne strane, studije u vezi s kojima se pokretanje postupka trebalo smatrati odbačenim i, s druge strane, studije koje su se odnosile na slučajeve u kojima je još uvijek postojala mogućnost pokretanja postupka u kratkom roku, trebalo bi utvrditi, za svaki slučaj posebno, je li pokretanje postupka bilo razumno vjerojatno u trenutku podnošenja zahtjeva za pristup tim studijama, pri čemu treba odvagnuti protek vremena od kad ih je Komisija imala na raspolaganju te okolnosti kojima bi se mogla opravdati činjenica da Komisija još nije odlučila pokrenuti postupak. Stoga predmet treba vratiti Općem sudu kako bi odlučio o tom pitanju.

77. Kad bi Opći sud prihvatio i drugi dio prvog žalbenog razloga, predmet bi također trebalo vratiti Općem sudu kako bi ispitao, bez oslanjanja na opću pretpostavku postojanja mogućnosti narušavanja istrage Komisije, sadržava li svaka studija, koju Opći sud smatra uključenom u postupak zbog povrede obveze, informacije, mišljenja ili ocjene koje bi na bilo koji način mogle kompromitirati Komisiju u mjeri da naruše spomenutu svrhu.

VIII – Troškovi

78. U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, koji se primjenjuje na žalbeni postupak u skladu s člankom 184. stavkom 1. tog Poslovnika, predlažem Sudu da Komisija snosi troškove.

IX – Zaključak

79. Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, predlažem Sudu da odluči sljedeće: 1. Prihvaća se prvi žalbeni razlog. 2. Ukida se presuda Općeg suda od 13. rujna 2013. (T‑111/11, EU:T:2013:482). 3. Predmet se vraća Općem sudu na odlučivanje o tome koje konkretne studije, od svih spornih, pripadaju kategoriji „istrage“, bilo zato što su dio postupka koji je u tijeku, bilo zato što su povezane s postupkom čije je pokretanje razumno vjerojatno u jednako tako razumnom roku. Opći sud mora ispitati sadržava li svaka studija, koju smatra dijelom postupka zbog povrede obveze, informacije, mišljenja ili ocjene koje bi na bilo koji način mogle kompromitirati Komisiju do te mjere da naštete svrsi zaštite njezine istrage, pri čemu se ne može osloniti na opću pretpostavku postojanja mogućnosti takve štete. 4. Komisiji se nalaže snošenje troškova.

( 1 ) Izvorni jezik: španjolski

( 2 ) Sudska praksa razrađena na temelju odluka koje se odnose na dokumente o postupcima nadzora državnih potpora (Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376)), postupcima nadzora u području tržišnog natjecanja (Komisija/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393)), postupcima zbog povrede obveze (Liga para a Protecção da Natureza (LPN)/Komisija (C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738)) i sudskim postupcima (Švedska/API i Komisija (C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541)).

( 3 ) Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.).

( 4 ) Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša, potpisana u Aarhusu 25. lipnja 1998. i potvrđena u ime Europske zajednice Odlukom Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. (SL L 124, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 151.).

( 5 ) Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice (SL L 264, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 29.).

( 6 ) Predmet T‑111/11 (EU:T:2013:482).

( 7 ) Spojeni predmeti C‑514/11 P i C‑605/11 P (EU:C:2013:738).

( 8 ) Pobijana presuda, t. 17.

( 9 ) Pobijana presuda, t. 49.

( 10 ) Pobijana presuda, t. 50.

( 11 ) Pobijana presuda, t. 58. Moje isticanje.

( 12 ) Presuda od 12. rujna 2007. (T‑36/04, EU:T:2007:258).

( 13 ) Pobijana presuda, t. 58., in fine.

( 14 ) Pobijana presuda, t. 79.

( 15 ) Pobijana presuda, t. 80. Moje isticanje.

( 16 ) T. 18 do 22.

( 17 ) Komisija u tom smislu navodi nekoliko presuda Općeg suda koje je Sud potvrdio u žalbenom postupku: Bavarian Lager (T‑309/97, EU:T:1999:257); API (EU:T:2007:258); Technische Glasswerke Ilmenau (T‑237/02, EU:T:2007:257); i Odile Jacob (T‑237/05, EU:T:2006:395). Sud se izričitije očitovao u predmetu Mecklenburg (C‑321/96, EU:C:1998:300), t. 30.

( 18 ) Konkretno, i u vezi s pristupom informacijama o okolišu, u uvodnoj izjavi 15. Uredbe br. 1367/2006 navodi se da se razlozi za odbijanje moraju tumačiti restriktivno.

( 19 ) Presuda od 17. lipnja 1998. (C‑321/96, EU:C:1998:300).

( 20 ) Direktiva Vijeća od 7. lipnja 1990. (SL L 158., str. 56.).

( 21 ) Mecklenburg (C‑321/96, EU:C:1998:300), t. 30.

( 22 ) Presuda od 29. lipnja 2010., Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376).

( 23 ) Kako u vezi s koncentracijama, presuda od 28. lipnja 2012., Komisija/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393), tako i u vezi s postupcima u području koncentracija, presuda od 27. veljače 2014., Komisija/EnBW (C‑365/12 P, EU:C:2014:12). U vezi s tim, vidjeti Lenaerts, K.: „The Interplay between Regulation no 1049/2001 on Access to Documents and the Specific EU Regulations in the Field of Competition Law“, u Mundi et Europae civis. Liber Amicorum Jacques Steenbergen, Larcier, Bruxelles, 2014., str. 483.–492.

( 24 ) Predmet LPN/Komisija (C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738).

( 25 ) Presuda od 21. rujna 2010., Švedska/API i Komisija (C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541).

( 26 ) Kako se navodi u točki 49. pobijane presude, „[…] sporne studije odnose se na prijenos određenih direktiva Unije u području zaštite okoliša u 19 država članica“.

( 27 ) Loc. ult. cit.

( 28 ) Vijeće/Vereniging Milieudefensie (C‑401/12 P do C‑403/12 P, EU:C:2015:4).

( 29 ) LPN/Komisija (C‑514/11 P i C‑605/11 P (EU:C:2013:738)), t. 92., uz navođenje presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turska/Vijeće (spojeni predmeti C‑39/05 P i C‑52/95 P, (EU:C:2008:374)), t. 74. i 75.

( 30 ) LPN/Komisija (C‑514/11 P i C‑605/11 P (EU:C:2013:738)), t. 93.