MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MICHALA BOBEKA

od 16. srpnja 2020. ( 1 )

Predmet C‑352/19 P

Région de Bruxelles‑Capitale

protiv

Europske komisije

„Žalba – Uredba (EZ) br. 1107/2009 – Sredstva za zaštitu bilja – Provedbena uredba (EU) 2017/2324 – Aktivna tvar glifosat – Članak 263. UFEU‑a – Procesna legitimacija privatnih tužitelja – Izravan utjecaj – Članak 4. stavak 2. UEU‑a – Regije država članica – Članak 9. stavak 3. Arhuške konvencije – Usklađeno tumačenje – Osoban utjecaj – Regulatorni akt koji ne podrazumijeva provedbene mjere”

I. Uvod

1. Odnosi li se Provedbena uredba Komisije (EU) 2017/2324 ( 2 ) o produljenju odobrenja aktivne tvari glifosat, kojom je ta tvar zapravo proglašena sigurnom, izravno na saveznu jedinicu države članice koja je u skladu s ustavom te države ovlaštena za zaštitu okoliša te u okviru izvršavanja te ovlasti uporabu te aktivne tvari zabrani na svojem području jer je smatra opasnom?

2. Opći je sud došao do zaključka da se takva Unijina mjera ne odnosi izravno na takvu regiju, u ovom slučaju na Région de Bruxelles‑Capitale (Regija glavnog grada Bruxellesa). Stoga je tužbu za poništenje koju je ta regija podnijela proglasio nedopuštenom ( 3 ). Smatram da je Opći sud, time što Regiji glavnog grada Bruxellesa nije priznao aktivnu procesnu legitimaciju, počinio pogrešku koja se tiče prava, pogrešno protumačivši članak 263. četvrti stavak UFEU‑a, kao i niz primjenjivih odredbi sekundarnog prava.

II. Pravni okvir

A. Međunarodno pravo

3. Člankom 2. stavcima 2. i 4. Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša, koja je u ime Europske zajednice odobrena Odlukom Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. ( 4 ) (u daljnjem tekstu: Arhuška konvencija), koji sadržava definicije, predviđa se: „Za potrebe ove Konvencije, […] 2. ‚tijelo vlasti’ znači: (a) tijelo državne, regionalne i druge uprave; (b) fizičke ili pravne osobe koje obnašaju javne administrativne dužnosti prema nacionalnom zakonodavstvu, uključujući posebne dužnosti, djelatnosti ili usluge u vezi s okolišem; (c) sve ostale fizičke ili pravne osobe koje imaju javne odgovornosti ili dužnosti, ili koje pružaju javne usluge u svezi s okolišem, a pod nadzorom nekog tijela ili osobe iz gornjih točaka (a) ili (b) ovoga stavka; […] 4. ‚javnost’ znači jedna ili više fizičkih ili pravnih osoba te, sukladno domaćem zakonodavstvu odnosno praksi, njihove udruge, organizacije ili skupine;”

4. Člankom 9. stavcima 3. i 4. Arhuške konvencije, koji se odnosi na pristup pravosuđu, propisuje se: „3. […] [S]vaka je stranka dužna osigurati pripadnicima javnosti, koji udovoljavaju mjerilima, ako ih ima, utvrđenima domaćim zakonodavstvom, pristup administrativnim ili sudbenim postupcima kojima se osporavaju činjenja i nečinjenja privatnih osoba i tijela vlasti koja su u suprotnosti s odredbama domaćega zakonodavstva koje se odnose na okoliš. 4. […] [P]ostupci navedeni u stavcima 1., 2. i 3. ovoga članka imaju osigurati odgovarajuće i djelotvorne pravne lijekove, uključujući sudsku zabranu gdje je to prikladno, trebaju biti pravični, jednakopravni, pravodobni i ne toliko skupi da bi se time sprječavalo njihovo provođenje. […]”.

B. Pravo Unije

5. Direktivom Komisije 2001/99/EZ od 20. studenoga 2001. o izmjeni Priloga I. Direktivi Vijeća 91/414/EEZ od 15. srpnja 1991. o stavljanju sredstava za zaštitu bilja na tržište radi uvrštenja glifosata i tifensulfuron‑metila kao aktivnih tvari ( 5 ), aktivna tvar glifosat uvrštena je u Prilog I. Direktivi Vijeća 91/414/EEZ od 15. srpnja 1991. o stavljanju sredstava za zaštitu bilja na tržište ( 6 ) te je stoga u skladu s tom direktivom odobrena s učinkom od 1. srpnja 2002.

6. Direktiva 91/414 stavljena je izvan snage, s učinkom od 14. lipnja 2011. te podložno određenim prijelaznim mjerama, Uredbom (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja i stavljanju izvan snage direktiva Vijeća 79/117/EEZ i 91/414 ( 7 ).

7. Uvodne izjave 10., 23. i 29. Uredbe br. 1107/2009 glase: „(10) Tvari trebaju biti dijelom sredstava za zaštitu bilja samo ako je dokazano da one predstavljaju očitu korist kod uzgoja bilja i prema predviđanjima nemaju štetne učinke na zdravlje ljudi i životinja ili neprihvatljive učinke na okoliš. Kako bi se u svim državama članicama postigla ista razina zaštite, odluku o prihvatljivosti ili neprihvatljivosti takvih tvari potrebno je donijeti na temelju usklađenih mjerila na razini Zajednice. Ta se mjerila trebaju primijeniti na prvo odobravanje aktivne tvari prema ovoj Uredbi. Za već odobrene aktivne tvari mjerila se trebaju primijeniti prilikom produljenja ili ponovne ocjene njihovog odobrenja. […] (23) […] [O]dobrenja za sredstva za zaštitu bilja trebaju izdavati države članice. […] (29) Načelo uzajamnog priznavanja je jedno od sredstava kojima se jamči slobodno kretanje roba unutar Zajednice. Kako bi se izbjeglo udvostručenje rada, smanjio administrativni teret za industriju i za države članice te osigurala usklađena opskrba sredstvima za zaštitu bilja, odobrenja koja je izdala jedna država članica trebaju prihvatiti ostale države članice u kojima vladaju usporedivi poljoprivredni uvjeti, uvjeti zdravstvenog stanja bilja i okoliša (uključujući klimatske uvjete). Stoga je potrebno Zajednicu podijeliti u zone s takvim usporedivim uvjetima s ciljem olakšanja uzajamnog priznavanja. Međutim, zbog ekoloških ili poljoprivrednih okolnosti specifičnih za područje jedne ili više država članica, može se pokazati potrebnim da, na zahtjev, države članice priznaju ili izmjene odobrenje izdano od strane neke druge države članice, ili da odbiju odobriti sredstvo za zaštitu bilja na svome području, kad to opravdavaju posebne ekološke ili poljoprivredne okolnosti […].”

8. Člankom 20. stavkom 2. drugim podstavkom Uredbe br. 1107/2009 u relevantnom dijelu predviđa se da se „[u] slučaju povlačenja odobrenja ili ako se odobrenje ne produljuje zbog neposredne zabrinutosti za zdravlje ljudi ili životinja ili za okoliš, dotična sredstva za zaštitu bilja odmah […] povlače s tržišta”.

9. Člankom 36. stavkom 3. drugim podstavkom Uredbe br. 1107/2009 u relevantnom dijelu predviđa se: „Ako se zabrinutost jedne države članice u vezi sa zdravljem ljudi i životinja ne može riješiti utvrđivanjem nacionalnih mjera za smanjenje rizika iz prvog podstavka, država članica može odbiti izdati odobrenje za sredstvo za zaštitu bilja na svom području, ako zbog posebnih ekoloških ili poljoprivrednih prilika raspolaže opravdanim razlozima za pretpostavku da dotično sredstvo predstavlja neprihvatljiv rizik za zdravlje ljudi i životinja ili za okoliš.”

10. Člankom 40. stavkom 1. Uredbe br. 1107/2009 propisuje se: „Vlasnik odobrenja izdanog prema članku 29. može podnijeti zahtjev za odobravanje za isto sredstvo za zaštitu bilja, istu uporabu i prema usporedivim poljoprivrednim uvjetima u drugoj državi članici prema postupku uzajamnog priznavanja predviđenog u ovom pododjeljku, u sljedećim slučajevima: (a) odobrenje je izdala država članica (referentna država članica) koja pripada istoj zoni; […]”

11. Člankom 41. stavkom 1. iste uredbe predviđa se: „Država članica kojoj je podnesen zahtjev prema članku 40. […] prema potrebi u odnosu na okolnosti na njenom području […] odobrava dotično sredstvo za zaštitu bilja prema istim uvjetima kao i država članica koja je razmatrala zahtjev, osim kad se primjenjuje članak 36. stavak 3.”

12. Člankom 43. Uredbe br. 1107/2009 propisuje se: „1. Odobrenje se produljuje na zahtjev vlasnika odobrenja ako su još uvijek ispunjeni uvjeti iz članka 29. […] 5. Države članice odlučuju o produljenju odobrenja za pojedino sredstvo za zaštitu bilja najkasnije 12 mjeseci nakon produljenja odobrenja za aktivnu tvar, safener ili sinergist koje ono sadrži. 6. Kad zbog razloga koji su izvan kontrole vlasnika odobrenja prije njegovog isteka nije donesena odluka o produljenju odobrenja, dotična država članica produljuje rok trajanja odobrenja za razdoblje potrebno za dovršenje razmatranja i donošenje odluke o produljenju.”

13. Člankom 78. stavkom 3. Uredbe br. 1107/2009 predviđa se donošenje uredbe s popisom aktivnih tvari uvrštenih u Prilog I. Direktivi 91/414, pri čemu se te tvari smatraju odobrenima u okviru Uredbe br. 1107/2009.

14. Provedbenom uredbom Komisije (EU) br. 540/2011 od 25. svibnja 2011. o provedbi Uredbe (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu popisa odobrenih aktivnih tvari ( 8 ) donesen je popis predviđen člankom 78. stavkom 3. Uredbe br. 1107/2009. Glifosat je uvršten na taj popis, s 31. prosinca 2015. kao datumom isteka valjanosti odobrenja.

15. Zahtjev za produljenje tog odobrenja podnesen je u propisanom roku. Komisija je kasnije dvaput produljila rok valjanosti odobrenja za glifosat, na temelju članka 17. stavka 1. Uredbe br. 1107/2009, jer je postupak produljenja bio odgođen ( 9 ).

16. Komisija je 12. prosinca 2017. donijela spornu uredbu, produljivši odobrenje za aktivnu tvar glifosat, podložno određenim uvjetima, do 15. prosinca 2022.

C. Belgijsko pravo

17. U skladu s člankom 1. Ustava Kraljevine Belgije, „Belgija je savezna država sastavljena od zajednica i regija”. U skladu s člankom 3. Ustava, „Belgiju čine tri regije: Flamanska regija, Valonska regija i Regija Bruxelles”.

18. Prema članku 39. belgijskog ustava: „Zakonom se regionalnim tijelima koja se njime uspostavljaju te koja su sastavljena od izabranih predstavnika daje ovlast odlučivanja o zakonom predviđenim pitanjima, […] u opsegu i na način utvrđen zakonom. […]”

19. U skladu s člankom 6. stavkom 1.II prvim podstavkom Loi spéciale de réformes institutionnelles (Posebni zakon od 8. kolovoza 1980. o institucionalnim reformama) (u daljnjem tekstu: Posebni zakon) ( 10 ), pitanja o kojima regije odlučuju uključuju „zaštitu okoliša, osobito tla, podzemlja, voda i zraka od onečišćenja i zadiranja […]”. Prema toj odredbi, regije su nadležne uređivati uporabu sredstava za zaštitu bilja na svojem području.

20. U skladu s člankom 6. stavkom 1.II prvim podstavkom Posebnog zakona, savezno tijelo nadležno je „određivati norme za sredstva”. Savezno tijelo je stoga to koje ispituje zahtjeve za odobrenja za stavljanje sredstava za zaštitu bilja na tržište i pitanja poput odobrenjâ u Belgiji, u skladu s člankom 28. stavkom 1. Uredbe br. 1107/2009. Međutim, u skladu s člankom 6. stavkom 4. podstavkom 1. Posebnog zakona, regije sudjeluju u izvršavanju te nadležnosti.

21. Članak 7. Arrêté royal relative à la conservation, à la mise sur le marché et à l’utilisation des pesticides à usage agricole (belgijska Kraljevska uredba od 28. veljače 1994. o skladištenju, stavljanju na tržište i uporabi pesticida u poljoprivredi) (u daljnjem tekstu: Kraljevska uredba) ( 11 ) propisuje da je zabranjeno stavljati na tržište, pripravljati, prevoziti, uvoziti, nuditi, izlagati, nuditi na prodaju, posjedovati, nabavljati i u poljoprivredi koristiti pesticide koje ministar nije prethodno odobrio. U skladu s člankom 8. te uredbe, „ministar ili službenik kojeg je u tu svrhu odredio ministar izdaje odobrenje prethodno se savjetujući s [Odborom za odobrenja iz članka 9.]”. U skladu s člankom 9. Kraljevske uredbe, Odbor za odobrenja sastavljen je od dvanaest članova koje imenuje ministar, uključujući „stručnjaka iz Regije Bruxelles, kojeg imenuje predsjednik vlade Regije glavnog grada Bruxellesa”.

22. Dana 20. lipnja 2013., Regija glavnog grada Bruxellesa donijela je Odluku o održivoj upotrebi pesticida u Regiji glavnog grada Bruxellesa (u daljnjem tekstu: Odluka iz 2013.) ( 12 ). U skladu s člankom 1. prvim stavkom te odluke, njome se u belgijsko pravo prenosi Direktiva 2009/128/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u postizanju održive upotrebe pesticida ( 13 ). U skladu s člankom 1. trećim stavkom te odluke, Regija glavnog grada Bruxellesa „može odrediti pesticide čija je uporaba zabranjena zbog rizika koje predstavljaju za zdravlje ljudi ili za okoliš”.

23. Dana 10. studenoga 2016., Regija glavnog grada Bruxellesa donijela je, na temelju Odluke iz 2013., Odluku o zabrani upotrebe pesticida koji sadržavaju glifosat u Regiji glavnog grada Bruxellesa (u daljnjem tekstu: Odluka iz 2016.) ( 14 ). Članak 1. Odluke iz 2016. predviđa: „Na području Regije glavnog grada Bruxellesa zabranjena je uporaba svih pesticida koji sadržavaju glifosat.”

III. Postupak pred Općim sudom i pobijano rješenje

24. Dana 8. ožujka 2018., Regija glavnog grada Bruxellesa podnijela je Općem sudu tužbu za poništenje sporne uredbe. U prilog svojoj tužbi istaknula je dva tužbena razloga.

25. Kao prvo, Regija glavnog grada Bruxellesa istaknula je povredu obveze osiguravanja visoke razine zaštite zdravlja ljudi i okoliša. Tvrdila je da se Uredba 2017/2324 temelji na znanstvenoj procjeni rizika za zdravlje i okoliš koja ne odgovara zahtjevima koji se traže načelom predostrožnosti. Komisija nije provela ocjenu politike ni upravljanje rizikom koji su u skladu s načelom predostrožnosti.

26. Kao drugo, Regija glavnog grada Bruxellesa navodila je povredu obveze obrazlaganja i načela dobre uprave. Tvrdila je da je sporna uredba proturječna sama sebi. Isticala je da preambula i članci te uredbe sugeriraju da glifosat nema štetne učinke na zdravlje ljudi ili životinja kao ni neprihvatljiv utjecaj na okoliš, iako posebne odredbe sadržane u Prilogu I. toj uredbi impliciraju postojanje takvih učinaka.

27. Opći sud je 28. veljače 2019. pobijanim rješenjem proglasio tužbu Regije glavnog grada Bruxellesa nedopuštenom zbog nepostojanja aktivne procesne legitimacije. Točnije, taj sud je utvrdio da se sporna uredba ne odnosi izravno na Regiju glavnog grada Bruxellesa u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.

28. Regija glavnog grada Bruxellesa u žalbi koju je je podnijela Sudu 1. svibnja 2019. od njega zahtijeva da žalbu proglasi dopuštenom i osnovanom, da ukine pobijano rješenje, odluči o dopuštenosti tužbe za poništenje koju je tužitelj podnio, vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje te Komisiji naloži snošenje troškova.

29. Komisija pak zahtijeva od Suda da odbije žalbu i Regiji glavnog grada Bruxellesa naloži snošenje troškova.

IV. Ocjena

30. U skladu s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a, fizičkoj ili pravnoj osobi tužbu protiv akta koji joj nije upućen dopušteno je podnijeti u dvjema situacijama. Kao prvo, takav postupak može pokrenuti ako se akt izravno i osobno odnosi na nju. Kao drugo, postupak može pokrenuti protiv regulatornog akta koji se izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere.

31. Opći sud u pobijanom rješenju žaliteljevu aktivnu procesnu legitimaciju nije ispitao iz perspektive niti jedne od tih situacija. Opći sud je analizu završio utvrdivši da se sporna uredba ne odnosi izravno na žalitelja, što je uvjet koji mora biti ispunjen u objema izloženim situacijama.

32. Žalitelj u svojoj žalbi osporava to utvrđenje, ističući samo jedan žalbeni razlog, kojim navodi pogrešku koja se tiče prava prilikom tumačenja i primjene članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Taj žalbeni razlog podijeljen je na dva dijela. Kao prvo, žalitelj tvrdi da je Opći sud pogrešno protumačio članak 9. Arhuške konvencije te da ga zbog toga nije adekvatno uzeo u obzir. Kao drugo, žalitelj navodi da je Opći sud propustio ocijeniti, na temelju pogrešnog tumačenja relevantnih odredbi sekundarnog prava Unije (osobito Uredbe br. 1107/2009), mjeru u kojoj sporna uredba proizvodi učinke na žalitelja.

33. Ovo je mišljenje strukturirano na sljedeći način. Svoju ću analizu započeti drugim dijelom žalbenog razloga, koji se odnosi na navodno pogrešno tumačenje relevantnih odredbi sekundarnog prava Unije, što je rezultiralo pogrešnom primjenom članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a (A). Nakon što zaključim da su žaliteljevi argumenti u tom pogledu osnovani, radi cjelovitosti ću kratko ispitati prvi dio žalbenog razloga (B). Potom ću iskoristiti priliku da iznesem neke opće napomene o neopravdano restriktivnom tumačenju uvjeta o procesnoj legitimaciji, čija automatska i pomalo formalistička primjena na konkretnu situaciju regije ili druge savezne jedinice država članica dovodi do veoma upitnih rezultata, kako ova žalba jasno pokazuje (C). Na kraju ću se okrenuti posljedicama ocjene žalbe (D).

A. Drugi dio žalbenog razloga: pogrešno tumačenje relevantnih odredbi sekundarnog prava Unije

34. Ocjenu žalbe započet ću drugim dijelom žalbenog razloga. Osim što o tom dijelu žalbe stranke dublje raspravljaju u svojim očitovanjima, on također otvara određena pitanja od ustavnog značaja.

35. Nakon što iznesem argumente stranaka (1.), preispitat ću sudsku praksu o pojmu „izravan utjecaj” (2.). Potom ću se konkretnije usredotočiti na način na koji se taj pojam primjenjivao u odnosu na regije i druge lokalne jedinice (3.). To će pružiti kontekst u kojem ću ocijeniti meritum žaliteljevih argumenata (4.).

1. Argumenti stranaka

36. Žalitelj u drugom dijelu žalbenog razloga navodi da utvrđenje Općeg suda da se sporna uredba na njega ne odnosi izravno proizlazi iz pogrešnog tumačenja članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a u vezi s člankom 20. stavkom 2., člankom 32. stavkom 1., člankom 36. stavkom 3., člankom 41. stavkom 1. te člankom 43. stavcima 5. i 6. Uredbe br. 1107/2009.

37. Prva i općenita žaliteljeva kritika odnosi se na to da je Opći sud navodno zanemario neke argumente o dopuštenosti koje je iznio u prvostupanjskom postupku. Žalitelj je u bitnome tvrdio da sporna uredba u odnosu na njega proizvodi izravne učinke u dvama pogledima: (i.) zbog njegove nadležnosti uređivanja uporabe pesticida na svojem području, i (ii.) zbog njegova sudjelovanja u postupcima koji su provedeni na saveznoj razini u Belgiji o produljivanju odobrenja za stavljanje sredstava za zaštitu bilja na tržište. Međutim, Opći je sud u pobijanom rješenju uvelike previdio prvi aspekt, usredotočivši se samo na drugi. Neki od žaliteljevih argumenata stoga nisu razmatrani.

38. Kao drugo, žalitelj kritizira točke 50. do 55. pobijanog rješenja: produljenje odobrenja za glifosat imalo je trenutan učinak očuvanja valjanosti postojećih odobrenja za stavljanje sredstava s glifosatom na tržište. Spornom uredbom omogućeno je da takva odobrenja nastave proizvoditi učinke, dok bi, da nisu bila produljena, ta odobrenja istekla ipso facto.

39. Kao treće, žalitelj navodi da je Opći sud u točkama 56. do 59. pobijanog rješenja pogriješio odbivši njegov argument da sporna uredba u odnosu na njega proizvodi izravne učinke iz razloga što mora sudjelovati u nacionalnim postupcima donošenja odluka za produljenje odobrenja. Nadležni savezni ministar odluku donosi konačnu odluku nakon što sasluša mišljenje Odbora za odobravanje uporabe pesticida u poljoprivredi (u daljnjem tekstu: Odbor za odobrenja), kojeg je žalitelj član.

40. Kao četvrto, žalitelj kritizira razloge zbog kojih je Opći sud, u točkama 60. do 63. pobijanog rješenja, odbio njegov argument da sporna uredba, s obzirom na postupak uzajamnog priznavanja iz Uredbe br. 1107/2009, djeluje na način da neutralizira mogućnost Odbora za odobrenja, te time i njegovu mogućnost, da se usprotivi stavljanju bilo kojeg sredstva s glifosatom na tržište ako je to sredstvo već odobreno u drugoj državi članici. Ta uredba nacionalnim tijelima ne ostavlja nikakvu diskrecijsku ovlast, jer iscrpno uređuje pitanje je li glifosat u skladu sa zahtjevima koji su predviđeni Uredbom br. 1107/2009. Sporna uredba na taj način automatski stvara prava za proizvođače i odgovarajuće obveze za javna tijela.

41. Kao peto, žalitelj osporava razloge, izložene u točkama 66. do 77. pobijanog rješenja, zbog kojih je Opći sud odbio njegov argument koji se temelji na učincima sporne uredbe na zakonitost Odluke iz 2016. Žalitelj smatra da je Opći sud kriterije za utvrđivanje „izravnog utjecaja” pomiješao s kriterijima „osobnog utjecaja”, čime je pogrešno primijenio sudsku praksu sudova Unije. Žalitelj tvrdi da Opći sud zbog te pogreške nije uvidio da sporna uredba ugrožava valjanost i djelotvornost Odluke iz 2016.

42. Komisija brani pobijano rješenje. Ona smatra da učinci sporne uredbe na žaliteljev položaj nisu izravni jer je za odobrenje stavljanja sredstava s glifosatom na tržište potrebna odluka saveznog tijela.

43. Komisija navodi da žaliteljevo sudjelovanje u postupcima donošenja odluka za produljenje odobrenja za stavljanje na tržište proizlazi isključivo iz nacionalnog prava. Ono za potrebe ovog postupka stoga nije relevantno. U svakom slučaju, sporna odluka žalitelja ni na koji način ne lišava njegova prava da sudjeluje, u savjetodavnoj ulozi, u belgijskim postupcima odobravanja.

44. Komisija navodi da je u točki 61. pobijanog rješenja pravilno utvrđeno da država članica nije, čak ni u slučaju zahtjeva za uzajamno priznavanje već izdanog odobrenja za stavljanje na tržište, automatski obvezna izdati odobrenje te da stoga nije lišena svih diskrecijskih ovlasti. Komisija smatra da ni žaliteljeva kritika utemeljena na članku 43. Uredbe br. 1107/2009 nije osnovana. Ta odredba vlasnicima odobrenja za stavljanje na tržište nalaže da podnesu zahtjev za njihovo produljenje, a državama članicama da u propisanom roku donesu odluku o takvom zahtjevu.

45. Naposljetku, Komisija smatra da je Opći sud pravilno protumačio sudsku praksu sudova Unije o procesnoj legitimaciji te da nije pomiješao dva zahtjeva – izravni i osobni utjecaj. Osim toga, odluke koje bi nacionalni sudovi mogli donijeti o zakonitosti Odluke iz 2016. ne mogu se pripisati spornoj uredbi.

2. Opće napomene o pojmu „izravan utjecaj”

46. Kako bi se argumenti stranaka mogli adekvatno ocijeniti, korisno je podsjetiti da se akt Unije na tužitelja „odnosi”, u smislu članka 263. UFEU‑a, ako proizvodi učinke na njegov pravni položaj. To je slučaj kada se promijeni tužiteljevo posjedovanje prava i obveza, privatne ili javne naravi ( 15 ).

47. Međutim, ova žalba odnosi se na pojam „izravan utjecaj”. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, „uvjet u skladu s kojim se odluka koja je predmet tužbe mora izravno odnositi na fizičku ili pravnu osobu, poput onoga iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, zahtijeva ispunjenje dvaju kumulativnih kriterija, odnosno, s jedne strane, da osporavana mjera izravno proizvodi učinke na pravnu situaciju pojedinca i, s druge strane, da se njome ne daje nikakva diskrecijska ovlast adresatima te mjere koji su zaduženi za njezinu provedbu, s obzirom na to da je ona potpuno automatska i proizlazi isključivo iz propisa Unije, bez primjene drugih posrednih pravila” ( 16 ).

48. To u biti znači da pravne učinke pobijanog akta mora proizvoditi sam taj akt, automatski, bez potrebe da Unija ili države članice u tu svrhu naknadno donose ikakve druge mjere ( 17 ). Shodno tomu, uvjet izravnog utjecaja ispunjen je kada se može dokazati postojanje izravne uzročne veze između pobijanog akta Unije i promjene tužiteljeva pravnog položaja. Uvjet izravnog utjecaja nije ispunjen ako su institucije Unije ili nacionalna tijela na bilo koji način izvršila dodatnu intervenciju koja može prekinuti tu vezu ( 18 ).

49. Primjenjujući prethodna razmatranja, sudovi Unije su povremeno, ali ne uvijek, odbijali prekruto tumačiti dva kriterija za izravni utjecaj. Sudovi Unije su se ponekad zagledavali ispod površine, odbacujući sofizme koje bi iznosile tužene institucije kako bi konkretno ocijenili način na koji pobijani akt Unije utječe na tužiteljev pravni položaj ( 19 ). Shodno tomu, oni bi se u svojoj analizi usredotočivali na to je li akt u pitanju ograničavao materijalna ( 20 ) ili postupovna prava ( 21 ) tužiteljâ ili im je pak nametao određene obveze ( 22 ).

50. Za početak, kriterij koji se odnosi na nepostojanje provedbenih mjera ne znači da bilo koji provedbeni akt trenutno i nužno isključuje postojanje izravnog utjecaja. Osobito, sudovi Unije uvjet su izravnog utjecaja smatrali ispunjenim ako je Unijina ili nacionalna provedbena mjera postojala, ali Unijina ili nacionalna tijela u stvarnosti nisu imala nikakvu istinsku diskrecijsku ovlast u pogledu načina provedbe glavnog akta ( 23 ).

51. Primjerice, Sud je postojanje izravnog utjecaja prihvaćao ako je akt Unije u pitanju iscrpno uređivao način na koji su nacionalna tijela morala donositi svoje odluke ( 24 ) ili rezultat koji se morao postići ( 25 ), ako je uloga nacionalnih tijela bila izrazito malena i administrativna ( 26 ) ili mehanička ( 27 ) te ako su države članice donosile uglavnom pomoćne mjere koje su bile dodatne u odnosu na akt Unije u pitanju ( 28 ), čak i kada su te mjere bile izričito predviđene u dotičnom aktu Unije ( 29 ).

52. Osim toga, sudovi Unije također su naveli da pitanje odnosi li se izravno na tužitelja mjera Unije koja mu nije upućena treba ispitati i „s obzirom na svrhu te mjere” ( 30 ). To znači da nije relevantno mogu li drugi učinci spornog akta Unije nastati samo donošenjem provedbenih mjera ako učinci na koje se tužitelj poziva proizlaze izravno i automatski iz tog akta ( 31 ).

53. Sličan je pristup usvojen u pogledu kriterija da provedbena tijela nemaju diskrecijsku ovlast kada provode akt Unije u pitanju. I taj se zahtjev često procjenjivao uz zdravu dozu realizma. Primjerice, Sud je dosljedno priznavao postojanje izravnog utjecaja „kada je mogućnost da adresati ne provedu mjeru [Unije] tek teoretska te kada je njihova namjera djelovanja u skladu s njome neupitna” ( 32 ). To načelo zahtijeva da se u svakom pojedinom slučaju ispitaju sve konkretne okolnosti kako bi se provjerilo je li provedba akta Unije u pitanju izvjesna ( 33 ).

54. Opći je sud logiku na kojoj se temelji ta sudska praksa poprilično dobro ilustrirao u jednoj od svojih odluka: „kad je institucija uputila državi članici mjeru Zajednice, ako je djelovanje koje država članica mora poduzeti nakon mjere automatsko ili, u svakom slučaju, ishod nije sporan, mjera se izravno odnosi na svaku osobu na koju utječe to djelovanje. Ako, s druge strane, mjera državi članici ostavlja mogućnost djelovanja ili nedjelovanja, na predmetnu osobu izravno utječe država članica, svojim djelovanjem ili nedjelovanjem, a ne mjera sama po sebi. Drugim riječima, da bi proizvela svoje učinke mjera u pitanju ne smije ovisiti o izvršavanju diskrecijske ovlasti od strane treće osobe, osim ako je očito da se svaka takva ovlast može izvršiti samo na određeni način ( 34 ).”

55. U sličnom smislu, sudovi Unije priznali su da postojanje izravnog utjecaja ne isključuje činjenica da tužitelj može slučaj iznijeti nadležnim nacionalnim sudovima ako je nacionalna provedba potpuno automatska i nije u skladu s posrednim nacionalnim pravilima, nego isključivo s pravilima Unije ( 35 ). Isto tako, postojanje izravnog utjecaja ne isključuje činjenica da je utjecaj akta Unije u pitanju na pravni položaj tužitelja ujedno posljedica određenih izbora adresata tog akta ( 36 ).

56. Očito, ta načela vrijede u odnosu na sve fizičke i pravne osobe koje su, za potrebe članka 263. UFEU‑a, „nepovlašteni” tužitelji. To stoga obuhvaća sve regionalne ili lokalne jedinice, pod uvjetom da imaju pravnu osobnost prema nacionalnom pravu ( 37 ).

57. Međutim, istovremeno valja priznati da savezne jedinice država članica jednostavno po svojoj naravi nisu bilo kakve (privatne) fizičke ili pravne osobe koje imaju ulogu nepovlaštenih tužitelja. Stoga je u ovoj fazi korisno ispitati kako su sudovi Unije ta načela primjenjivali u pogledu regija ili drugih lokalnih jedinica.

3. Izravan utjecaj kada su u pitanju regije ili druge lokalne jedinice

58. U predmetu Vlaams Gewest Opći je sud u presudi utvrdio da je odluka Komisije o državnoj potpori imala izravan i osoban učinak na pravni položaj Flamanske regije. Ta je odluka tu regiju izravno sprječavala u izvršavanju njezinih vlastitih ovlasti, koje su se sastojale u dodjeljivanju potpore u pitanju kako želi, te joj je nalagala da izmijeni ugovor koji je sklopila s korisnikom potpore ( 38 ). Slična utvrđenja mogu se pronaći i u drugim odlukama sudova Unije, kao što je presuda u predmetu Diputación Foral de Guipúzcoa: „pobijane [Komisijine] odluke izravno se i osobno odnose na tužitelje [u dijelu u kojem] se tiču poreznih mjera čiji su autori sami tužitelji. Osim toga, one sprječavaju tužitelje u izvršavanju svojih vlastitih ovlasti na način na koji oni to žele, koje imaju izravno na temelju španjolskog prava” ( 39 ).

59. U predmetu Freistaat Sachsen Opći je sud u presudi zaključio da se Komisijina odluka, upućena Saveznoj Republici Njemačkoj, izravno odnosila na Slobodnu Državu Sasku, jer potonja nije izvršila nikakvu diskrecijsku ovlast pri njezinu priopćavanju prethodnoj ( 40 ). Slično tomu, Sud je u presudi u predmetu Regione Friuli‑Venezia Giulia istaknuo da je odluka Komisije sprječavala regiju koja je podnijela tužbu da nastavi primjenjivati zakonodavstvo u pitanju, poništavala učinke tog zakonodavstva te joj nalagala pokretanje upravnih postupaka kako bi se osiguralo poštovanje Komisijine odluke. Stoga je regija koja ja podnijela tužbu imala aktivnu procesnu legitimaciju za pokretanje postupka pred sudovima Unije ( 41 ). U tom istom smislu, Opći je sud u presudi u predmetu Nederlandse Antillen utvrdio da su se dvije Komisijine uredbe o uvozu riže podrijetlom iz prekomorskih zemalja i područja izravno odnosile na tužitelja, prije svega iz razloga što su sadržavale sveobuhvatna i obvezujuća pravila koja tijelima država članica nisu ostavljala nikakvu diskrecijsku ovlast ( 42 ).

60. Upravo izloženi niz predmeta sugerira da se akt Unije odnosi na regionalnu ili lokalnu jedinicu kada su takvoj jedinici povjerene ovlasti koje ona autonomno izvršava unutar granica nacionalnog ustavnog sustava dotične države članice, a akt Unije onemogućuje toj jedinici izvršavanje ovlasti kako ona to želi ( 43 ). Čini se da su sudovi Unije koristili taj test (koji se često naziva test Vlaams Gewest) da bi utvrdili postojanje kako izravnog utjecaja tako i postojanje osobnog utjecaja na regije i druge lokalne jedinice.

61. Iako ta dva uvjeta teoretski treba odvajati, doista se čini da test Vlaams Gewest ne pravi razliku između mjera koje u odnosu na regionalnu jedinicu imaju izravne učinke (automatski mijenjajući njezin pravni položaj) i mjera koje u odnosu na regionalnu jedinicu imaju osobne učinke (zbog posebnih okolnosti koje tu jedinicu razlikuju od svih ostalih pravnih i fizičkih osoba). Čini se da ta dva uvjeta imaju zajednički nazivnik: onemogućavanje regionalne jedinice da izvršava posebne ovlasti koje ima na temelju nacionalnog prava. Stoga se, u praksi, iako se to možda ne priznaje otvoreno, prema regionalnim i lokalnim jedinicama koje zadovoljavaju test Vlaams Gewest zapravo ne postupa jednako kao prema bilo kojim nepovlaštenim privatnim tužiteljima ( 44 ).

62. Međutim, puka činjenica da regija, kao tijelo nadležno za gospodarska, socijalna i okolišna pitanja na svojem području, ima određenu nadležnost u pogledu pitanja uređenog Unijinom mjerom opće primjene ne može sama po sebi biti dovoljna za zaključak da se ta mjera „odnosi” na tu regiju u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a ( 45 ). Drugim riječima, regije su spriječene u poduzimanju radnji protiv akata Unije koji na općenit način utječu na njihove interese ( 46 ). Potrebno je nešto više od toga: izravno ograničenje u izvršavanju posebne ovlasti koja je u državi članici regiji dodijeljena na ustavnoj razini ( 47 ).

63. Sada ću s obzirom na ta načela ocijeniti argumente koje su iznijele stranke ovog postupka.

4. Ovaj slučaj

64. Smatram da je nekoliko tužiteljevih navoda osnovano. Naime, postoji automatska i izravna veza, uzročne naravi, između sporne uredbe i promjena u žaliteljevu pravnom položaju.

a) Izravno ograničenje u izvršavanju posebne ovlasti koja je regiji dodijeljena na ustavnoj razini

65. Kao prvo, mišljenja sam da je žaliteljeva opća kritika pobijanog rješenja, kojom tvrdi da su neki njegovi argumenti o dopuštenosti tužbe pogrešno protumačeni, osnovana.

66. Naime, žalitelj je pred Općim sudom iznio dva skupa argumenata u prilog navodu da sporna uredba proizvodi izravne učinke na njega. S jedne strane, žalitelj je naglasio učinke sporne uredbe na njegovu nadležnost uređivanja uporabe pesticida na svojem području. S druge strane, žalitelj je uputio na učinke sporne uredbe na ovlasti koje izvršava u kontekstu postupaka za odobravanje stavljanja pesticida na tržište.

67. S obzirom na prvi skup argumenata te u skladu s dosljednom sudskom praksom ( 48 ), Opći je sud trebao ispitati sprječava li sporna uredba, zbog svojih pravnih učinaka, tužitelju u izvršavanju određenih posebnih ovlasti koje su mu povjerene na ustavnoj razini na način na koji on to želi.

68. Međutim, Opći sud to nije učinio. Podcijenio je, ako ne i potpuno zanemario, prvi skup argumenata (onaj u pogledu žaliteljeve ovlasti uređivanja uporabe pesticida na svojem području u okviru zaštite okoliša) te potom svoju analizu brzo preusmjerio na razmatranje može li se žaliteljevo sudjelovanje u postupcima odobravanja smatrati dovoljnim da se utvrdi postojanje izravnog utjecaja. Opći je sud na taj način propustio primijeniti pravilan pravni test u tom kontekstu. Nadalje, da ga je primijenio, smatram da bi bio utvrdio da je zadovoljen zbog sljedećih razloga.

69. U skladu s člankom 6. stavkom 1.II prvim podstavkom Posebnog zakona, u vezi s člankom 39. belgijskog ustava, tužitelj ima opću i autonomnu nadležnost u području zaštite okoliša. Ta nadležnost uključuje ovlast uređivanja uporabe sredstava za zaštitu bilja na svojem području. Postojanje te nadležnosti, koja proizlazi iz saveznog ustava, regijama Kraljevine Belgije nedavno je potvrđena dvjema presudama Cour constitutionellea (Ustavni sud, Belgija) ( 49 ).

70. Ograničava li sporna uredba žaliteljevu mogućnost izvršavanja tih ovlasti?

71. Naravno da ograničava. Žalitelj je u okviru izvršavanja tih ovlasti htio na svojem području zabraniti uporabu svih sredstava za zaštitu bilja koja sadržavaju određenu aktivnu tvar: glifosat. U tom pogledu žalitelj smatra da je glifosat štetna tvar, koja ne ispunjava zahtjeve predviđene Uredbom br. 1107/2009.

72. Međutim, sporna uredba očito ograničava žaliteljevu ovlast donošenja takve odluke. Naime, ta je uredba prije svega akt koji potvrđuje činjenicu da tvar glifosat ispunjava zahtjeve iz članka 4. stavaka 2. i 3. Uredbe br. 1107/2009: za tu se tvar, na temelju sadašnjih znanstvenih i tehničkih saznanja, smatra da nema nikakve štetne učinke na zdravlje ljudi niti neprihvatljive učinke na okoliš ( 50 ). Nema dvojbe da je taj aspekt konačno i iscrpno odlučen spornom uredbom.

73. Može li nerazmjer između žaliteljeve mogućnosti uređivanja uporabe pesticida na svojem području i pravnih učinaka koji proizlaze iz uredbe poput one koja se pobija u ovom postupku biti izravniji i očitiji, s obzirom na to da je stajalište na razini Unije da „glifosat jest siguran”, dok se na lokalnoj razini tvrdi da „glifosat nije siguran”? Da nema sporne uredbe, žalitelj bi mogao zakonito upotrijebiti svoje posebne ovlasti da na svojem području zabrani svako sredstvo koje sadržava glifosat.

74. Opći se sud u svojem obrazloženju usredotočio na žaliteljevu ulogu u postupcima odobravanja biljnih proizvoda, čime je po strani ostavio okolišni aspekt pitanja. Na temelju određenog, poprilično upitnog tumačenja, doista bi se moglo tvrditi da je Uredba br. 1107/2009 mjera unutarnjeg tržišta, koja se isključivo odnosi na odobrenja za robu i proizvode, ali ne i na okoliš. Stoga, činjenica da žalitelj ima posebnu i autonomnu nadležnost u području zaštite okoliša ne bi imala utjecaja na njegovu procesnu legitimaciju pred sudovima Unije.

75. Moram priznati da mi je razina instrumentalističkog formalizma prisutnog u takvoj tvrdnji doista zapanjujuća.

76. Kao prvo, kada je riječ o području prava, očito je da Uredba br. 1107/2009 nije samo mjera o odobravanju proizvoda koja se odnosi isključivo na uređivanje unutarnjeg tržišta. Tekst te uredbe sadržava pozivanje na javno zdravlje i zaštitu okoliša posve očito: ne samo na razini ciljeva i razmatranja ( 51 ), nego i na razini pravnih osnova ( 52 ). Posljedice koje sustav odobravanja aktivnih tvari ima na zaštitu javnog zdravlja i okoliša očite su.

77. Kao drugo, kada je riječ o konkretnom mehanizmu, odobravanje aktivne tvari je, u logici Uredbe br. 1107/2009, prethodna faza u postupku odobravanja sredstava. Međutim, ono očito ujedno samô proizvodi značajne pravne učinke, neovisno o ikakvoj nacionalnoj odluci o odobrenju određenih sredstava. Činjenica da odluke o produljenju konkretnih odobrenja za sredstva koja sadržavaju glifosat nisu automatske, te da ih donose savezna tijela, ne umanjuje činjenicu da za utvrđenje sigurnosti te tvari nije potrebna nikakva provedbena mjera da bi to utvrđenje imalo pravne učinke ( 53 ).

78. Razlikovanje između tih dvaju aspekata izričito je odraženo i u tekstu Uredbe br. 1107/2009. Iz članka 1. stavaka 1. i 2. te uredbe jasno proizlazi da se njome utvrđuju kako„pravila za odobravanje sredstava za zaštitu bilja u trgovačkom obliku te za njihovo stavljanje na tržište, uporabu i kontrolu unutar Zajednice”tako i„pravila za odobravanje aktivnih tvari […] koje sadržavaju ili od kojih se sastoje sredstva za zaštitu bilja”. U sličnom smislu, kada je u pitanju razina uređenja, uvodna izjava 10. Uredbe br. 1107/2009 predviđa da je „odluku o prihvatljivosti ili neprihvatljivosti takvih tvari potrebno […] donijeti na temelju usklađenih mjerila na razini Zajednice”, dok se u uvodnoj izjavi 23. navodi da „odobrenja za sredstva za zaštitu bilja trebaju izdavati države članice” ( 54 ). Ponovno, različiti postupci ne samo da se očituju u različitim kriterijima, nego se i provode na različitim razinama upravljanja.

79. Kao treće, „saga” s Odlukom iz 2016., koja obuhvaća dva spora o zakonitosti te odluke koja su pred belgijskim Državnim vijećem pokrenula dva društva koja sudjeluju u stavljanju povezanih proizvoda na tržište ( 55 ); ponovljeni sporovi pred belgijskim Ustavnim sudom pokrenuti protiv sličnih odluka Valonske regije odnosno Flamanske regije ( 56 ); i Komisijino formalno protivljenje ekvivalentnom nacrtu odluke kojim se želi staviti izvan snage Odluka iz 2016. ( 57 ); sve to ilustrira trenutan, značajan i neovisan utjecaj sporne uredbe na žaliteljeve regulatorne ovlasti ( 58 ). Također poprilično dobro ilustrira da dimenziju sustava uvedenog Uredbom br. 1107/2009 koja se odnosi na „unutarnje tržište” nije moguće odvojiti od njegovih dimenzija i posljedica u području poljoprivrede, okoliša te javnog zdravlja i zdravlja životinja.

80. Zbog tih razloga smatram da je opća struktura argumentacije Općeg suda, koji je jednostavno zanemario druge dimenzije sporne uredbe i Uredbe br. 1107/2009 te izdvojio samo postupak odobravanja sredstava za zaštitu bilja kako bi žalitelju osporio aktivnu procesnu legitimaciju, izrazito upitna i donekle instrumentalistička. Obveza lojalne suradnje, koju su dužne ispunjavati države članice i svi njihovi dijelovi, uključujući savezne jedinice, radi osiguravanja da se pravo Unije pravilno primjenjuje i poštuje, mora ići u oba smjera. Ne može postojati samo kada se nameću ograničenja i obveze, a potom neobično nestati kada su u pitanju procesna legitimacija i pristup sudovima Unije.

81. Ukratko, žalitelj s pravom navodi da Opći sud nije uzeo u obzir njegove argumente u pogledu činjenice da je sporna uredba sama po sebi sprječava u izvršavanju njegovih autonomnih ovlasti na način kako to on želi. U pravu je i s obzirom na meritornu osnovanost tih argumenata.

82. Te pogreške koje se tiču prava same su po sebi dovoljne za ukidanje pobijanog rješenja. Međutim, radi cjelovitosti te pružanja pune pomoći Sudu u ovom žalbenom postupku, razmotrit ću i druge argumente koje je žalitelj iznio u okviru drugog dijela svojeg žalbenog razloga.

b) Privremeno očuvanje valjanosti postojećih odobrenja

83. Opći je sud u točkama 50. do 55. pobijanog rješenja isključio svaki automatski učinak sporne uredbe na postojeća odobrenja. Opći je sud u bitnome naveo da se postojeća odobrenja ne produljuju automatski spornom uredbom. Naime, produljenje mogu odrediti, na poseban zahtjev vlasnika odobrenja, samo nacionalna tijela. U Belgiji su to savezna tijela.

84. Međutim, žalitelj nikada nije tvrdio da će se postojeća odobrenja zbog sporne uredbe automatski produljiti ili potvrditi ( 59 ). Žalitelj je samo naveo da će se valjanost postojećih odobrenja automatski očuvati tijekom razdoblja u kojem država članica mora dovršiti nacionalne postupke o produljenju tih odobrenja.

85. Žalitelj je u pravu u tom pogledu. U skladu s člankom 43. stavkom 6. Uredbe br. 1107/2009, države članice „produljuj[u] rok trajanja odobrenja za razdoblje potrebno za dovršenje razmatranja i donošenje odluke o produljenju” ( 60 ). Postojeća odobrenja odmah bi istekla bez sporne uredbe. Naime, kako je predviđeno člankom 20. stavkom 2. drugim podstavkom Uredbe br. 1107/2009, „[u] slučaju povlačenja odobrenja ili ako se odobrenje ne produljuje zbog neposredne zabrinutosti za zdravlje ljudi ili životinja ili za okoliš, dotična sredstva za zaštitu bilja odmah se povlače s tržišta” ( 61 ).

86. Učinak privremenog očuvanja valjanosti postojećih odobrenja stoga neposredno proizlazi iz sporne uredbe. Eventualni akti koje države članice moraju u tu svrhu donijeti tek su automatski, jer one u tom pogledu nemaju nikakav manevarski prostor. Obrazloženje Općeg suda stoga – osim što pogrešno tumači žaliteljev argument – ujedno sadržava nelogičnu zabludu: činjenica da se odobrenja ne produljuju automatski nipošto ne znači da njihova valjanost nije automatski privremeno očuvana.

87. Posljedično, Opći je sud počinio pogrešku koja se tiče prava pogrešno protumačivši članak 20. stavak 2. i članak 43. stavak 6. Uredbe br. 1107/2009.

c) Žaliteljevo sudjelovanje u saveznim postupcima produljivanja odobrenja

88. Opći je sud u točkama 56. do 59. pobijanog rješenja irelevantnim smatrao žaliteljevo obvezno sudjelovanje u nacionalnim postupcima produljivanja odobrenja. Opći je sud istaknuo da Odbor za odobrenja u kojem žalitelj sudjeluje daje samo neobvezujuća mišljenja, s obzirom na to da se konačne odluke donose na saveznoj razini. Kao drugo, naveo je da žaliteljev argument u praksi dovodi u pitanje valjanost Uredbe br. 1107/2009, prije nego valjanost sporne uredbe.

89. Iako ne smatram da je sudjelovanje u Odboru za odobrenja samo po sebi presudan argument, slažem se s nekim žaliteljevim kritikama pobijanog rješenja.

90. Za početak, ne vidim zašto bi činjenica da je mišljenje Odbora za odobrenja neobvezujuće bila presudna u tom kontekstu. Među strankama je nesporno da je donošenje tog mišljenja bitan postupovni zahtjev u skladu s belgijskim ustavnim pravilima. Naime, bez mišljenja tog odbora, savezna tijela jednostavno ne mogu ni na koji način dalje postupati. Dakle, neobvezujuća narav mišljenja ne znači da je ono irelevantno ( 62 ).

91. Obrazloženje Općeg suda o ovom pitanju još je više zbunjujuće iz razloga što se ne može pomiriti sa sudskom praksom Suda Europske unije u pogledu sličnih postupaka na razini Unije. Prema toj sudskoj praksi, ako je intervencija pojedine institucije ili tijela pravno obvezna, tada je njezino sudjelovanje bitno za zakonito odvijanje postupka. Irelevantna je činjenica da ta institucija ili tijelo ima, zbog same svoje naravi ili specifičnih obilježja postupka u pitanju, tek konzultantsku ili savjetodavnu ulogu. Pristup Suda bio je dosljedan, neovisno o vrsti institucije ili tijela koje je moralo sudjelovati u postupku ( 63 ).

92. Donošenje sporne uredbe pokreće, na nacionalnoj razini, postupak za produljenje odobrenja u državama članicama. U Belgiji taj postupak zahtijeva žaliteljevo sudjelovanje. Sporna uredba kod žalitelja stoga aktivira obvezu, postupovne naravi i ustavnog značaja.

93. Osim toga, ta se obveza ne sastoji samo od žaliteljeve dužnosti da zasjeda u Odboru za odobrenja. Svakako je točno, kako Komisija navodi, da sporna uredba žalitelja ne lišava prava da sudjeluje u tom odboru. Međutim, ta primjedba promašuje bit. Ono što je ključno u vezi s tim jest da sporna uredba itekako ograničava izvršavanje žaliteljevih ovlasti unutar Odbora za odobrenja.

94. Žalitelj – regija Kraljevine Belgije – mora, u skladu s člankom 4. stavkom 3. UEU‑a, poduzeti sve odgovarajuće mjere kako bi osigurala ispunjavanje obveza koje proizlaze iz sporne uredbe te se suzdržati od svake mjere koja bi mogla ugroziti postizanje ciljeva te uredbe.

95. Posljedično, Odbor za odobrenja i njegovi članovi nemaju pravi manevarski prostor u pogledu odluka koje se moraju donijeti nakon donošenja sporne uredbe. Budući da je glifosat spornom uredbom proglašen „sigurnom” tvari, ishod tih nacionalnih postupaka u velikoj mjeri nije sporan ( 64 ) te žaliteljevo sudjelovanje na njega ne može imati nikakav stvaran utjecaj. Svako protivljenje ili prigovor u tom kontekstu moglo bi uvjerljivo predstavljati povredu članka 4. stavka 3. UFEU‑a koja može dovesti do, među ostalim, pokretanja postupka zbog povrede protiv Belgije na temelju članaka 258. i 259. UFEU‑a ( 65 ) i/ili tužbi vlasnika odobrenja za proglašenje odgovornosti države u skladu sa sudskom praksom proizašlom iz presude u predmetu Francovich ( 66 ).

96. Unatoč tomu, Komisija dalje navodi da žaliteljevo sudjelovanje u odboru nije relevantno za potrebe predmetnog postupka jer se temelji isključivo na nacionalnom pravu.

97. Taj prigovor nije održiv. Pravo Unije ne određuje ni ne može određivati unutarnju podjelu nadležnosti unutar država članica, poput one između središnjih, regionalnih ili lokalnih tijela ( 67 ). Kada odredbe prava Unije državama članicama daju ovlasti ili im u cilju primjene prava Unije nameću obveze, pitanje na koji način države članice mogu povjeriti izvršavanje tih ovlasti i ispunjenje tih obveza određenim unutarnjim tijelima spada isključivo u ustavni sustav svake države članice ( 68 ). Članak 4. stavak 2. UEU‑a zahtijeva da Unija poštuje, među ostalim, nacionalne identitete država članica, koji su neodvojivo povezani s njihovim temeljnim političkim i ustavnim strukturama, uključujući regionalnu i lokalnu samoupravu ( 69 ). Stoga se čini da Komisija u ovom postupku pati od „regionalne sljepoće” ( 70 ): njezin prigovor zanemaruje belgijsku ustavnu strukturu te se stoga protivi članku 4. stavku 2. UEU‑a.

98. Naposljetku, moram dodati da je točka 58. pobijanog rješenja, kako žalitelj ističe, pogrešna. Žalitelj u ovom postupku nipošto ne osporava okvir utvrđen u Uredbi br. 1107/2009. On ne tvrdi, primjerice, da je postupak predviđen tom uredbom nezakonit ili neprimjenjiv na ovaj predmet. On u biti osporava rezultat koji je taj postupak imao u jednom konkretnom slučaju, na temelju određenih navodnih pogrešaka koje su proizišle iz pogrešne primjene odredbi Uredbe br. 1107/2009.

d) Uzajamno priznavanje

99. Žaliteljeve argumente u pogledu točaka 60. do 64. pobijanog rješenja također smatram uvjerljivima. U bitnome, Opći sud u tom dijelu nije uzeo u obzir automatizam svojstven postupku uzajamnog priznavanja predviđenom u člancima 40. do 42. Uredbe br. 1107/2009. Smatram da je način na koji je Opći sud protumačio te odredbe pogrešan.

100. U skladu s člankom 40. stavkom 1. Uredbe br. 1107/2009, država članica može odbiti priznati odobrenje koje je izdala druga država članica, ali ako potonja pripada istoj zoni ( 71 ), mora (obvezno) ga odobriti pod istim uvjetima kao referentna država članica.

101. Istina, u skladu s člankom 36. stavkom 3. te uredbe, postoji mogućnost da država članica odbije priznati odobrenje države članice koja pripada istoj zoni. Međutim, to je moguće samo ako (i.) druge mjere nisu djelotvorne te ako država članica (ii.) „zbog posebnih ekoloških ili poljoprivrednih prilika raspolaže opravdanim razlozima za pretpostavku da dotično sredstvo predstavlja neprihvatljiv rizik za zdravlje ljudi i životinja ili za okoliš” ( 72 ).

102. Dakle, Uredba br. 1107/2009 ne ovlašćuje niti jedno belgijsko tijelo, bilo središnje ili regionalno, da se usprotivi primjeni sustava uzajamnog priznavanja u slučajevima, poput onog o kojem je riječ, kada vjeruje da je proizvod u pitanju sam po sebi (a ne zbog ekoloških ili poljoprivrednih okolnosti specifičnih za njegovo područje) štetan za zdravlje ljudi ili životinja ili za okoliš. U skladu s Prilogom I. Uredbi br. 1107/2009, Belgija pripada „Zoni B – Sredina”, koja nije baš malena, s obzirom na to da uključuje i Češku Republiku, Njemačku, Irsku, Luksemburg, Mađarsku, Nizozemsku, Austriju, Poljsku, Rumunjsku, Sloveniju i Slovačku (a do 31. siječnja 2020. uključivala je i Ujedinjenu Kraljevinu).

103. Stoga, da bi se usprotivila uzajamnom priznavanju odobrenja koje je izdala država članica iz iste zone, belgijska tijela zapravo bi morala zaobići odredbe Uredbe br. 1107/2009. Morala bi izmisliti lažni argument i tvrditi da glifosat nije siguran zbog nekih posebnih ekoloških ili poljoprivrednih okolnosti u Belgiji, znajući da je taj argument neistinit i umjetan. Ukratko, ta bi tijela morala povrijediti pravo Unije kako bi zainteresirane strane pokrenule postupak pred nacionalnim sudovima ( 73 ), a ti bi sudovi potom mogli, na temelju članka 267. UFEU‑a, uputiti zahtjev za prethodnu odluku o valjanosti Uredbe br. 1107/2009. Upravo je to situacija koju su autori Ugovora htjeli izbjeći kada su odlučili izmijeniti (sadašnji) članak 263. UFEU‑a, izričito u pogledu nepovlaštenih tužitelja ( 74 ). Možda se može pretpostaviti da se povreda zakona, ako se ne smatra dobrim načinom postupanja za privatne fizičke ili pravne osobe, još manje preporučuje javnim tijelima država članica.

104. Ne smije se zanemariti važnost pravnih posljedica postupanja tijela država članica koje proizlaze iz mehanizama uzajamnog priznavanja predviđenih zakonodavstvom Unije, što je Opći sud učinio u pobijanom rješenju. Razmatrajući slične mehanizme uzajamnog priznavanja, sudovi Unije su zapravo te posljedice propisno uzimali u obzir pri ocjenjivanju je li se akt Unije koji je aktivirao te mehanizme izravno odnosio na tužitelja ( 75 ).

e) Međuzaključak

105. S obzirom na navedeno, smatram da je Opći sud u okviru analize uvjeta izravnog utjecaja pogrešno protumačio i primijenio članak 263. četvrti stavak UFEU‑a.

106. Ukratko, sporna uredba proizvela je pravne učinke koji su žaliteljev pravni položaj promijenili u barem četirima pogledima. Kao prvo, žalitelj nije mogao izvršavati svoje autonomne ovlasti uređivanja uporabe sredstava za zaštitu bilja na svojem području kako on to želi. Kao drugo, sporna uredba zahtijevala je od belgijskih tijela – uključujući žalitelja – da valjanost postojećih odobrenja očuvaju tijekom čitavog razdoblja potrebnog za dovršenje postupaka za produljenje tih odobrenja. Kao treće, sporna uredba aktivirala je postupak u kojem je žalitelj morao sudjelovati, a u kojem ni de jure ni de facto nije mogao koristiti ovlasti koje su mu dodijeljene na temelju belgijskog Ustava. Kao četvrto, sporna uredba žalitelju također nalaže da prizna, u skladu sa sustavom uzajamnog priznavanja, sva odobrenja koje izdaju države članice iz iste zone. Unatoč žaliteljevim dvojbama o štetnosti glifosata općenito, on nema pravo odbiti priznanje, osim ako postupi protivno svojim obvezama na temelju prava Unije.

107. Važno je reći da su svi ti učinci pripisivi spornoj uredbi. Nema „posrednih” provedbenih mjera koje prekidaju uzročnu vezu između sporne uredbe i promjene žaliteljeva pravnog položaja.

B. Prvi dio žalbenog razloga: pogrešno tumačenje Arhuške konvencije

108. Budući da sam došao do zaključka da je Opći sud pogrešno protumačio članak 263. četvrti stavak UFEU‑a i odredbe Uredbe br. 1107/2009, pitanja koja žalitelj otvara u prvom dijelu žalbenog razloga ne bi bilo potrebno razmatrati. Međutim, za slučaj da se Sud ne bude slagao sa mnom o tom pitanju, kratko ću se osvrnuti na žaliteljeve argumente utemeljene na Arhuškoj konvenciji.

1. Argumenti stranaka

109. Žalitelj u prvom dijelu žalbenog razloga kritizira Opći sud zbog toga što, u točkama 34. do 37. pobijanog rješenja, nije uzeo u obzir članak 9. Arhuške konvencije prilikom ocjenjivanja dopuštenosti tužbe. Žalitelj smatra, s obzirom na to da je njegova tužba obuhvaćena područjem primjene te konvencije, da se uvjeti dopuštenosti iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a moraju tumačiti s obzirom na članak 9. Arhuške konvencije, koji se odnosi na pristup pravosuđu. Žalitelj se u vezi s time poziva na dva izvješća (iz 2011. i 2017.) Odbora za praćenje usklađenosti s Arhuškom konvencijom (Odbor Ujedinjenih naroda koji ima zadaću nadzora nad usklađenosti s tom konvencijom), prema kojima sudska praksa Suda u pogledu procesne legitimacije ne bi bila u skladu s člankom 9. stavcima 3. i 4. Arhuške konvencije ( 76 ).

110. Prema žaliteljevu mišljenju, Opći je sud pogriješio utvrdivši da da se pojmovi „javnost” i „tijela vlasti” iz članka 2. stavka 2. i stavka 4. Arhuške konvencije međusobno isključuju te da žalitelj spada pod prvonavedeni. Žalitelj smatra da se tako kruto razlikovanje protivi tekstu i duhu te konvencije. To tumačenje neizravno potvrđuje i članak 2. stavak 2. točke (b) i (c), koji proširuje pojam tijela vlasti i na neke privatne subjekte: žalitelj stoga tvrdi da nužno vrijedi i obratno.

111. Naposljetku, žalitelj tvrdi da je, za razliku od onog što se navodi u pobijanom rješenju, dostatno objasnio na koji bi način tumačenje članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a s obzirom na Arhušku konvenciju u ovom slučaju utjecalo na odgovor na pitanje odnosi li se sporna uredba izravno na žalitelja.

112. Komisija pak smatra da uvjeti dopuštenosti tužbe za poništenje ne mogu ovisiti o njihovu tumačenju s obzirom na odredbe Arhuške konvencije. U svakom slučaju, Komisija se slaže s Općim sudom da žalitelj u prvostupanjskom postupku nije adekvatno i konkretno objasnio na koji način odredbe Arhuške konvencije mogu utjecati na ocjenu dopuštenosti u ovom slučaju.

113. Nadalje, Komisija navodi da pozivanje na dva izvješća Odbora za praćenje usklađenosti s Arhuškom konvencijom nije osnovano. Kao prvo, stranke konvencije nikada nisu formalno usvojile ta izvješća. Kao drugo, njihovo je materijalno područje primjene uže nego što žalitelj navodi. Kao treće, izvješća ne sadržavaju nikakve posebne zahtjeve da se ovlasti koje treba dodijeliti nevladinim udrugama i drugim udrugama prošire na lokalna tijela.

2. Analiza

114. Sud je više puta utvrdio da članak 9. stavak 3. Arhuške konvencije nema izravan učinak ( 77 ). Međutim, u ovom slučaju od sudova Unije nije zatraženo da provjere valjanost akta Unije u odnosu na Arhušku konvenciju, nego samo da pravila UFEU‑a o procesnoj legitimaciji protumače s obzirom na tu konvenciju. Dakle, (obveza) usklađenog tumačenja ne ovisi o tome ima li odredba u pitanju izravan učinak.

115. Sud je utvrdio da nacionalni sudovi moraju „postupovna pravila o uvjetima koje je potrebno ispuniti za pokretanje upravnog ili sudskog postupka tumačiti što je više moguće u skladu s ciljevima utvrđenima u članku 9. stavku 3. Arhuške konvencije i ciljem djelotvorne sudske zaštite prava povjerenih pravom Unije, kako bi se [organizacijama za zaštitu okoliša] omogućilo da pred sudom osporava[ju] odluku donesenu u upravnom postupku koja može biti protivna Unijinu pravu okoliša” ( 78 ). Sud je u nekim slučajevima otišao toliko daleko da je utvrdio da se određeni zahtjevi koji su ograničavali pristup sudovima prema nacionalnom pravu protive odredbama prava Unije tumačenima s obzirom na Arhušku konvenciju ( 79 ).

116. Iako Sud do sada nije imao priliku donijeti slična utvrđenja u vezi sa sudskim postupcima u Uniji, ne vidim zašto ta načela ne bi i tu jednako vrijedila. Komisija je u pravu da međunarodni ugovori ne mogu odstupati od primarnog prava Unije niti mogu nad njim prevladati. Međutim, primarno se pravo može i treba tumačiti, ako je to prikladno te što je više moguće, u skladu s međunarodnim pravom ( 80 ).

117. Stoga se moram složiti sa stajalištem nezavisnog odvjetnika N. Jääskinena, koji je naglasio potrebu za dosljednim pristupom u vezi s tim pitanjem ( 81 ). Ono što se zahtijeva od nacionalnih sudova mora se zahtijevati i od sudova Unije. Članak 263. UFEU‑a izraz je načela djelotvornog sudskog nadzora zajamčenog člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja). Članak 9. stavak 3. Arhuške konvencije također je izraz, u svojem specifičnom području, tog načela. Sud je u svojoj sudskoj praksi izričito uspostavio vezu između tih odredbi ( 82 ).

118. Međutim, ne vidim kako bi to imalo naročit značaj u ovom slučaju, zbog poprilično jednostavnog razloga.

119. U Arhuškoj konvenciji pravi se jasno razlikovanje između nositelja prava („javnost” ili „zainteresirana javnost”, u smislu članka 2. stavaka 4. i 5. konvencije) i „tijela vlasti” (u smislu članka 2. stavka 2. konvencije), koja imaju određene odgovarajuće obveze.

120. Preklapanje je ponekad, u određenim situacijama, doista moguće u smislu da se neke dijelove „javnosti” smatra „tijelima vlasti” za potrebe članka 2. stavka 2. točaka (b) ili (c) Arhuške konvencije. Primjerice, moguće je zamisliti slučaj (fizičke) osobe kojoj je agencija za zaštitu okoliša delegirala određene dužnosti. Ta osoba istovremeno može biti i: (i.) „tijelo vlasti”, kada profesionalno obavlja dužnosti koje joj je delegirala javna vlast, i (ii.) „zainteresirana javnost”, kada djeluje kao privatan pojedinac u pitanjima okoliša koja nisu povezana s njezinim službenim dužnostima.

121. Međutim, za razliku od onog što žalitelj tvrdi, to ne znači da je i suprotan scenarij jednako moguć. U Arhuškoj konvenciji ne vidim nikakve osnove za stajalište da u nekim specifičnim situacijama tijelo vlasti – a kamoli regionalna vlada, koja očito spada pod članak 2. stavak 2. točku (a) te konvencije – može postati i „zainteresirana javnost”.

122. To osobito vrijedi za pitanje u pogledu kojeg tijelo djeluje kao javnopravna osoba, što je očito slučaj u ovom postupku, koja drugim osobama o istom pitanju izdaje zabrane i nalaže obveze. Po strani ću ostaviti nedvojbeno zanimljivu raspravu o tome može li pravna osoba javnog prava ikada, po definiciji, činiti „(zainteresiranu) javnost” kada se radi o pitanjima u pogledu kojih ne može djelovati kao javna vlast ( 83 ). Ono što je, prema mojemu mišljenju, u svakom slučaju aksiomatski isključeno jest to da tijelo vlasti istovremeno bude „zainteresirana javnost” u pogledu pitanja koje je obuhvaćeno njegovom nadležnosti kada djeluje kao javna vlast.

123. Upravo je potonje slučaj s Regijom glavnog grada Bruxellesa u pogledu zaštite okoliša, uređivanja uporabe pesticida i zabrane glifosata na njezinu području. Navedena regija, kako je utvrđeno u prethodnom odjeljku, nadležno je tijelo vlasti za ta pitanja. Stoga ne može istovremeno činiti (zainteresiranu) javnost.

124. Stoga, iako su autori Arhuške konvencije nedvojbeno doista imali na umu najšire moguće sudjelovanje u odlučivanju o okolišu i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša, ne smatram da se tim ciljem htjelo obuhvatiti i tijela vlasti koja bi se međusobno tužila ili tužila sama sebe.

125. Zaključno, mišljenja sam da prvi dio žalbenog razloga, za razliku od njegova drugog dijela, treba odbiti.

C. Intermezzo, korak unatrag i (nezadovoljavajuća) šira slika

126. Smatram da prvi dio žalbenog razloga nikako nije moguće prihvatiti. Ipak, on upućuje na širi problem. Naime, na prvi pogled, pokušaji tijela vlasti zaduženog za provedbu i primjenu prava Unije na svojoj razini vlasti (to jest riječ je o javnoj vlasti) da se odjednom pozove na akt namijenjen pojedincima i nevladinim organizacijama (to jest onima koji se na neki način žele zaštiti od te vlasti) bizarni su.

127. Na drugi i pažljiviji pogled, ta ideja prestaje biti čudna. Postaje poprilično zabrinjavajuća. Što onda preostaje takvoj regiji koja, suočena s mehaničkom i formalističkom primjenom pravila o procesnoj legitimaciji koja su davno osmišljena za (prije svega privatne) fizičke i pravne osobe, u biti pripada međukategoriji: nije država članica u strogom smislu, što je za potrebe pristupa sudovima Unije uvijek podrazumijevalo središnju državu, a nije ni (zainteresirana) javnost.

128. Ovu bih priliku iskoristio za predah i kratko razmatranje širih pitanja koja proizlaze iz ove žalbe. Tehnički argumenti o kojima se raspravljalo u prethodnim odjeljcima ne smiju umanjiti neka šira pitanja, koja zaslužuju da se o njima raspravi: koja bi se onda pravila doista trebala primjenjivati na pristup regija i drugih saveznih jedinica država članica sudovima Unije (1.) i na koji bi se način taj nesumnjivo širi pristup uklapao u postojeću strukturu sudova Unije (2.).

1. Regije i druge savezne jedinice kao stranke u sporu pred sudovima Unije

129. U članku 4. stavku 2. UEU‑a svečano se proglašava da „Unija poštuje jednakost država članica pred Ugovorima, kao i njihove nacionalne identitete, koji su neodvojivo povezani s njihovim temeljnim političkim i ustavnim strukturama”.

130. Stoga nije iznenađujuće da posebna obilježja raznih europskih regija, osim što čine samu srž politike Europske unije ostvarenja ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije ( 84 ), institucije Unije moraju, u skladu s nizom ostalih posebnih odredbi primarnog prava, uzeti u obzir u okviru širokog raspona Unijinih politika, uključujući okoliš ( 85 ). Europske regije imaju važnu ulogu u okviru europskog projekta. Njihovo sudjelovanje u Unijinu zakonodavnom procesu putem Odbora regija samo je jedan primjer toga. Osim toga, regije ili bilo koje druge savezne jedinice država članica mogu biti odgovorne za provedbu prava Unije u područjima koja spadaju pod njihovu nadležnost.

131. Ne tvrdi se da regije ili druge nacionalne jedinice koje su na razini ispod države na toj osnovi treba automatski izjednačiti s državama članicama. One iz perspektive Ugovorâ nisu države članice. Međutim, ostaje pitanje onih jedinica države članice koje prema nacionalnom ustavu, za sve praktične potrebe te u pogledu izvršavanja određenih ovlasti, zapravo predstavljaju državu članicu. Što je s posebnim, konkretnim nadležnostima koje su prenesene na te jedinice, koje one autonomno izvršavaju te preko kojih upravo te jedinice izvršavaju javnu ovlast Unije? Može li se takvo nacionalno ustavno uređenje uklopiti u sustav Ugovorâ kada je riječ o pristupu sudovima Unije?

132. Naravno da može. U biti, takav izbor je u određenoj mjeri već prihvaćen. Smatram da je odgovor nevjerojatno jednostavan: test Vlaams Gewest ( 86 ) primijenjen u otvorenom duhu lojalne suradnje. Kada god, na prvi pogled, savezna jedinica države članice kojoj nacionalni ustav daje posebnu autonomnu ovlast u pogledu određenog pitanja koju ne može izvršavati na način na koji to želi, a što je izravna posljedica Unijine mjere, toj se jedinici treba priznati aktivna procesna legitimacija za pobijanje akta u pitanju.

133. Dva je elementa potrebno jasno naglasiti: na prvi pogled te u otvorenom duhu lojalne suradnje.

134. Na prvi pogled jednostavno znači utvrđivanje da postoji nadležnost za pitanje čije je izvršavanje izravno onemogućeno: može li savezna jedinica valjano donositi zakonodavstvo o tom pitanju? Nije potrebno ni prikladno da sudovi Unije ulaze u detaljnu raspravu o podjeli nadležnosti unutar države članice te naširoko razmatraju pitanja o kojima zapravo nacionalni (ustavni) sud treba odlučivati. Osim toga, u komparativnom i strukturnom smislu, uvijek je nešto neobično u sustavu sudskog nadzora u kojem se na pitanja dopuštenosti troši neusporedivo više energije nego na meritorna pitanja.

135. U otvorenom duhu znači objektivno promatrati takve vrste sporova: riječ je o sui generis unutarunijskim Organstreitigkeitenima, u kojima jedinica javne vlasti države članice zadužena za prijenos i provedbu prava Unije, to jest stvarni regulator, ne (još jedan) adresat zakonodavstva Unije, želi izraziti svoje nezadovoljstvo. Mehanička i formalna (formalistička) primjena restriktivne sudske prakse o procesnoj legitimaciji nepovlaštenih tužitelja na takve jedinice stoga je konceptualno pogrešna.

136. Ukratko, da malo uopćimo glavne pojmove dosta poznatog djela društvene teorije: ako se zahtijeva lojalnost (ili, u praksi, zastupništvo), mora se dati glas ili će se vjerojatno razmišljati o izlasku ( 87 ).

2. Izravan i osoban utjecaj te umijeće kontrole prometa

137. Naposljetku je tu cjelokupna slika pristupa sudovima Unije. Nipošto ne sugeriram da kategorije izravnog i osobnog utjecaja treba radikalno iznova protumačiti i odjednom otvoriti vrata. Naime, niz pravnih sustava, uključujući sustave država članica, nalaže određene uvjete kojima se zahtijeva dokaz da se utječe na pojedince kako bi oni mogli pobijati opće primjenjivo zakonodavstvo.

138. Međutim, razlog za zabrinutost čini sklonost suviše restriktivnom tumačenju i primjeni tih pravila, osobito deset godina nakon Ugovora iz Lisabona, koji je trebao ublažiti barem neke od tih briga. Ako kritički promatramo sudsku praksu sudova Unije, a posebno brojna rješenja Općeg suda, nužno će nas iznenaditi ustrajnost i kreativnost pri zaključivanju da ne postoji izravan utjecaj ili čak nikakav pravni interes. Ovaj žalbeni postupak pruža još jedan primjer tog općeg pristupa i duha. Otvara sljedeće pitanje: ako se Unijine mjere koje regije država članica trebaju provesti i poštovati ne odnose čak ni na te regije, na koga će se onda ikada odnositi?

139. Doista, tradicionalan odgovor na to pitanje glasio je da pravni poredak Unije pruža cjelovit sustav pravnih lijekova. Shodno tomu, nepostojanje aktivne procesne legitimacije na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a ne sprječava da se slučaj u konačnici iznese Sudu putem zahtjeva za prethodnu odluku o valjanosti koji bi uputio nacionalni sud ( 88 ).

140. Neću ponavljati argumente o tome zašto to u konceptualnom smislu nije sasvim osnovano ( 89 ). Neću ni izdvajati pojedinačne predmete u kojima se ta dogma redovito pokazuje netočnom. Isto tako, ne želim ponovno otvarati raspravu o dvostrukim standardima i mjeri u kojoj je takvo tumačenje članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a dosljedno pravu na pristup sudu u skladu s člankom 47. Povelje i načelu djelotvorne sudske zaštite u skladu s člankom 19. stavkom 1. UEU‑a.

141. Umjesto toga, samo ću zaključiti dvama strukturnim argumentima koja idu u prilog širem tumačenju kriterija izravnog i osobnog utjecaja, barem kada su u pitanju određene kategorije netipičnih nepovlaštenih tužitelja, kao što su regije u slučajevima poput ovog.

142. Kao prvo, tu je novi ustroj sudova Unije. Ograničavanje, kroz sudsku praksu, izravnog pristupa uz istodobno velikodušno omogućavanje neizravnog pristupa putem prethodnog postupka možda je bio dobar recept ranih 2000-tih. Međutim, s obzirom na to da je struktura sudova Unije otprilike 20 godina kasnije ( 90 ) drastično promijenjena, ustrajanje na daljnjem ograničavanju pristupa putem koji ima dostatan kapacitet uz istodobno dopuštanje neometanog pristupa, u vezi s istim pitanjima, drugim putem čiji je kapacitet sada već ograničen nužno će dovesti do zakrčenosti i očitog snižavanja kvalitete prometa.

143. Kao drugo, to osobito treba vrijediti za složena, regulatorna i tehnička pitanja, koja zahtijevaju poprilično opširno prikupljanje dokaza, stručnih mišljenja ili (znanstvenih) podataka. Pitanje sigurnosti određenih pesticida izvrstan je primjer u toj kategoriji. Ne bi li bilo bolje da se o takvom pitanju prvo detaljno meritorno raspravi u prvostupanjskom postupku, pred Općim sudom, uz sve prikupljene dokaze i podatke i saslušavanje svih zainteresiranih intervenijenata, prije nego što se eventualno pokrene žalbeni postupak pred Sudom Europske unije? Ne bi li taj kanal bio poželjniji od toga da se slična pitanja, koja se u konačnici odnose na valjanost regulatornih mjera Unije, razmatraju u okviru prethodnog postupka?

144. Standardna dogma potpuno operativnog alternativnog kanala, u obliku zahtjeva za prethodnu odluku, nailazi na ozbiljne poteškoće osobito u takvim složenim slučajevima. Valja podsjetiti da Sud u prethodnim postupcima ne prikuplja nikakve dokaze, gotovo nikada ne saslušava stručnjake te je utvrđivanje činjenica isključivo na sudu koji je uputio zahtjev (koje Sud u takvim složenim tehničkim slučajevima, nažalost, poprilično često ni ne utvrdi). S obzirom na ograničenja broja potencijalnih intervenijenata, Sud često mora odlučivati o izrazito znanstvenim i činjeničnim pitanjima, a da mu intervenijenti ili sud koji je uputio zahtjev nisu dostavili mnogo podataka.

145. Ne bi li stoga bilo smislenije omogućiti da se slični slučajevi pokrenu pred Općim sudom, uz prikupljanje i razmatranje svih potrebnih dokaza i znanstvenih podataka, umjesto da se pitanje glifosata neizravno otvori kroz prethodni postupak ( 91 )? Osim pitanja stručnosti i potrebne dubine razmatranja, tu su i šira pitanja pristupa i legitimnosti: kako regija nadležna za pitanja okoliša nema aktivnu procesnu legitimaciju pobijati Unijino odobrenje glifosata, dok pojedinci koji uništavaju prozore i izloge imaju i interes i procesnu legitimaciju ( 92 )?

146. Naravno, to su dvije različite vrste postupaka. Međutim, problematična je upravo ta šira slika, uključujući odnos između pojedinih vrsta postupaka pred Sudom i pristupa Sudu. Je li za Regiju glavnog grada Bruxellesa najbolja opcija, umjesto propisnog podnošenja tužbe Općem sudu, da (naravno, govorimo sasvim hipotetski) uputi neke od svojih zaposlenika da ciljano unište nekoliko trgovina u Bruxellesu ( 93 )?

147. Zaključno, povezujući dva opća zapažanja iznesena u ovom odjeljku, umjesto čekanja ostvarenja mogućnost iz članka 256. stavka 3. UFEU‑a, čija složenost taj scenarij čini neizglednim u neposrednoj budućnosti ( 94 ), alternativno rješenje, koje je kratkoročno i srednjoročno izvedivo, jest da se takve vrste predmeta, putem smislenijeg tumačenja kriterija predviđenih u članku 263. četvrtom stavku UFEU‑a barem za određene nepovlaštene tužitelje, poput onih u ovom postupku, preusmjeri Općem sudu.

D. Posljedice ocjene: rješenje predmetnog slučaja

148. Došao sam do zaključka da je Opći sud pogriješio proglasivši tužbu u prvostupanjskom postupku nedopuštenom uz obrazloženje da se sporna uredba ne odnosi izravno na žalitelja. Ako Sud dođe do istog zaključka, morat će ispitati jesu li ispunjeni ostali uvjeti za postojanje žaliteljeve aktivne procesne legitimacije u skladu s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a. Naime, ako se utvrdi da ostali uvjeti za aktivnu procesnu legitimaciju propisani tom odredbom nisu ispunjeni, pobijano rješenje morat će se potvrditi, a žalba odbiti, unatoč pogreškama koje se tiču prava koje je Opći sud počinio ( 95 ).

1. Dopuštenost tužbe u prvostupanjskom postupku

149. Žalitelj tvrdi da se sporna uredba na njega odnosi i izravno i osobno. Dalje navodi da takva uredba predstavlja regulatorni akt koji nije podrazumijevao provedbene mjere. Komisija pak osporava obje te tvrdnje.

150. Redom ću ocijeniti te dvije situacije.

a) Akt s izravnim i osobnim utjecajem

151. Već sam podsjetio na sudsku praksu prema kojoj se akt Unije odnosi – i izravno i osobno – na regionalnu ili lokalnu jedinicu kada su joj povjerene ovlasti koje autonomno izvršava unutar granica ustavnog sustava dotične države članice, a taj je akt sprječava da te ovlasti izvršava kako ona to želi (test Vlaams Gewest) ( 96 ).

152. Isto tako, objasnio sam zašto se čini da je taj test u ovom slučaju ispunjen. Potom sam istaknuo na koji način utjecaj na žaliteljeve ovlasti proizlazi automatski iz sporne uredbe ( 97 ).

153. Ako to ne bi bilo dovoljno za potrebe testa Vlaams Gewest, a smatram da bi trebalo biti, jedini eventualno preostali element bio bi način na koji sporna uredba mijenja žaliteljev pravni položaj zbog specifične situacije u kojoj se nalazi (osobito kriterij osobnog utjecaja).

154. Očito, ovlasti dodijeljene belgijskim regijama u pogledu uređivanja uporabe pesticida na njihovim područjima svojstvene su belgijskom ustavnom poretku. Situacija je drukčija u drugim (barem nekim) državama članicama. Nemaju sve regije ili druge lokalne jedinice u ostalim državama članicama usporedive autonomne ovlasti. Regionalne ili lokalne jedinice s posebnim ovlastima uređivanja uporabe pesticida na njihovim područjima čine zatvorenu, unaprijed određenu te u svakom slučaju poprilično malenu skupinu (pravnih) osoba.

155. Ista logika vrijedi i u pogledu drugih vrsta učinaka koje sporna uredba proizvodi na žaliteljev položaj. Osobito, žaliteljev pravni položaj jednako mijenja činjenica da sporna uredba određena prava dodjeljuje društvima ili pojedincima (među ostalim, proizvođačima i udrugama proizvođača aktivne tvari i vlasnicima odobrenja). Primjerice, vlasnici odobrenja koji zatraže produljenje svojih odobrenja imaju pravo na to da tijela donesu odluku u roku od 12 mjeseci te, po potrebi, na to da njihova odobrenja ostanu valjana tijekom razdoblja koje je u tu svrhu potrebno ( 98 ). Na ta je prava, prema svemu sudeći, moguće pozivati se protiv nadležnih belgijskih tijela koja, za razliku od situacije u drugim država članicama, uključuju regionalne jedinice, zbog njihove posebne nadležnosti u pogledu uređivanja pesticida.

156. Osim toga, sporna uredba kod žalitelja aktivira i postupovnu obvezu. Savezna vlada ne može odlučivati o odobrenjima bez savjetovanja s Odborom za odobrenja, čiji je žalitelj član. Ponovno, obveza tijela Regije glavnog grada Bruxellesa da, među ostalim, poduzmu daljnje radnje, prouče relevantnu dokumentaciju te sudjeluju u postupcima donošenja odluka posljedica je belgijske ustavne strukture.

157. Budući da bi se čitava ta struktura i logika zapravo mogla primijeniti na regulatore, umjesto na adresate zakonodavstva, za koje je osmišljena ( 99 ), ti elementi, i pojedinačno i (još više) kad se uzmu zajedno, jasno razlikuju žalitelja od svih drugih regionalnih i lokalnih tijela u Uniji na koje se može samo neizravno utjecati u mjeri u kojoj imaju zadaću brinuti se o općoj dobrobiti svojih građana i cjelovitosti svojeg područja. A fortiori, ti elementi žalitelja razlikuju od ostalih pravnih ili fizičkih osoba koje djeluju u području zaštite okoliša ili na koje sporna uredba eventualno proizvodi učinke (kao što su građani koji su izloženi spornoj tvari).

158. Shodno tomu, smatram da se sporna uredba na žalitelja odnosi i izravno i osobno te da on stoga ima aktivnu procesnu legitimaciju pobijati spornu uredbu u skladu s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a. Ipak, radi cjelovitosti ću ocijeniti i njegovu aktivnu procesnu legitimaciju iz perspektive trećeg dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.

b) Regulatorni akt koji ne podrazumijeva provedbene mjere

159. Kao prvo, poprilično je jasno da sporna uredba jest „regulatorni akt” u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.

160. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, taj pojam „obuhvaća sve nezakonodavne akte opće primjene” ( 100 ). Sporna uredba očito zadovoljava taj zahtjev. Ona nije zakonodavni akt, nego provedbeni akt u smislu članka 291. UFEU‑a, koji je Komisija donijela radi provedbe Uredbe br. 1107/2009. Osim toga, sporna uredba obuhvaća objektivno određene situacije te proizvodi pravne učinke za općenito i apstraktno određene kategorije osoba ( 101 ).

161. Kao drugo, također smatram da sporna uredba ne „podrazumijeva provedbene mjere” u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.

162. Sud je jasno naveo da se pri ocjeni pitanja podrazumijeva li regulatorni akt provedbene mjere treba staviti u položaj osobe koja podnosi tužbu i predmet te tužbe ( 102 ). To znači da je irelevantno podrazumijeva li akt u pitanju provedbene mjere u pogledu drugih osoba ( 103 ) te podrazumijevaju li drugi dijelovi pobijanog akta, koje tužitelj ne osporava provedbene mjere ( 104 ). Ono što je u tom kontekstu ključno jest nastaju li posebni pravni učinci koji mijenjaju tužiteljev položaj prema toj osobi kao posljedica pobijanog akta Unije ili kao posljedica nekog drugog akta koji je donijela Unija ili država članica u pitanju ( 105 ).

163. U tom kontekstu, sporna uredba, s obzirom na žaliteljev položaj i predmet ovog postupka, ne podrazumijeva provedbene mjere u smislu trećeg dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Kako je više puta spomenuto u ovom mišljenju, žalitelj ne osporava niti jedno konkretno odobrenje koje bi se moglo izdati (ili produljiti) jednomu sredstvu ili više sredstava koji sadržavaju glifosat. On osporava sigurnost te tvari u skladu s člankom 4. stavcima 2. i 3. Uredbe br. 1107/2009, što je pitanje koje sporna uredba konačno rješava. U tom pogledu nije potrebna niti predviđena niti jedna provedbena mjera.

164. Činjenica da je mjere za provedbu sporne uredbe potrebno donijeti u odnosu na druge osobe (primjerice, vlasnike odobrenja ili proizvođače glifosata) ili u odnosu na druge aspekte sporne uredbe (osobito sigurnost konkretnih sredstava koja sadržavaju glifosat) nije, u skladu s navedenom sudskom praksom, relevantna.

165. Komisija osporava te argumente. Tvrdi da nedavna sudska praksa podupire veoma restriktivno tumačenje izraza „ne podrazumijeva provedbene mjere”.

166. Slažem se s Komisijinom polaznom točkom, ali sudsku praksu koju ističe ne tumačim na isti način te se stoga ne slažem s posljedicama za ovaj predmet koje Komisija iz nje izvodi.

167. Kao prvo, slažem se da taj uvjet prema kojem pobijani akt ne smije „podrazumijevati provedbene mjere” ne treba pomiješati s uvjetom „izravnog utjecaja” ( 106 ). Ta dva uvjeta doista imaju isti cilj: izbjeći nepotrebne sporove pred sudovima Unije te istodobno svim osobama na koje mjera Unije proizvodi izravne učinke osigurati djelotvornu sudsku zaštitu ( 107 ). Međutim, njihov opseg i značenje nisu identični.

168. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, izraz „koji ne podrazumijeva provedbene mjere” valja tumačiti s obzirom na cilj te odredbe, a to je, kako proizlazi iz njezina nastanka, izbjegavanje toga da pojedinac bude prisiljen prekršiti zakon kako bi ostvario pristup sudu. Ako regulatorni akt proizvodi izravne učinke na pravni položaj fizičke ili pravne osobe, a da pritom ne zahtijeva provedbene mjere, ta bi osoba bila lišena djelotvorne sudske zaštite ako pred sudom Unije ne raspolaže izravnim pravnim lijekom radi osporavanja zakonitosti regulatornog akta. U nedostatku provedbenih mjera, fizička ili pravna osoba, iako se predmetni akt izravno odnosi na nju, mogla bi ostvariti sudski nadzor tog akta samo nakon što je povrijedila njegove odredbe, pozivajući se na njihovu nezakonitost u okviru postupaka koji su protiv nje pokrenuti pred nacionalnim sudovima ( 108 ).

169. Također se slažem s Komisijom da ključnu razliku između tih dvaju pojmova čini sljedeće: za razliku od izravnog utjecaja, puko postojanje mjera za provedbu akta Unije, čak i ako su one tek mehaničke prirode te adresatima akta Unije nije ostavljena nikakva diskrecijska ovlast u tom pogledu, dovoljno je za zaključak da uvjet u skladu s trećim dijelom rečenice članka 263. četvrtog članka UFEU‑a nije ispunjen ( 109 ). Drugim riječima, pobijani akt Unije mora samostalno proizvoditi pravne učinke koji su predmet pritužbe ( 110 ). Shodno tomu, uvjet u pogledu nepostojanja provedbenih mjera slijedi logiku na kojoj počiva uvjet izravnog utjecaja, ali čini taj uvjet u određenoj mjeri strožim ( 111 ).

170. Razlog ustavnog odabira da se taj uvjet uvrsti u treći dio rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a vjerojatno je da se kompenzira činjenica da je (i.) izravna tužba pred sudovima Unije dopuštena protiv svih akata opće primjene (tako utječući na moguće vrlo velik broj pojedinaca) te da se (ii.) procesna legitimacija proširuje na sve osobe na koje se ti akti izravno odnose (jer je uvjet osobnog utjecaja ukinut u tim situacijama). Potreba za izbjegavanjem actio popularis pred sudovima Unije tako je navela autore Ugovora iz Lisabona da osnaže zahtjev da pravni učinci akta koji tužitelj pobija proizlaze točno i izravno iz pobijanog akta Unije.

171. Međutim, taj se uvjet ne može sada okrenuti naglavačke te (iznova) protumačiti na način da zapravo rezultira još manjim pristupom nego prije i time izričitu izmjenu Ugovora liši svakog sadržaja. To bi se protivilo jasnoj želji ustavotvornog zakonodavca Unije ( 112 ).

172. Stoga se ne slažem s tumačenjem nedavne sudske prakse Suda koje Komisija predlaže. Umjesto toga, potpuno podupirem stajalište nezavisnog odvjetnika P. Cruza Villalóna, koji je naveo da „nesuštinske, odnosno pomoćne akte” ne treba smatrati provedbenim mjerama. Umjesto toga, sudovi Unije trebaju ispitati je li pobijani akt „u potpunosti i sam po sebi djelotvoran” s obzirom na njegovu svrhu, sadržaj i učinke na tužiteljev pravni položaj ( 113 ).

173. Smatram da sudska praksa uvelike odražava to stajalište. Sud je dao do znanja da je irelevantno podrazumijeva li pobijani akt u pitanju provedbene mjere u odnosu na druge osobe i podrazumijevaju li ih drugi dijelovi pobijanog akta, koje tužitelj ne osporava ( 114 ). Osim toga, Sud je u presudi u predmetu Montessori utvrdio da su tužitelji imali aktivnu procesnu legitimaciju na temelju trećeg dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a jer se od njih nije moglo očekivati da stvore umjetan spor kako bi pobijali nacionalne akte koji nikada ne bi bili doneseni da zakon nije povrijeđen tako aktivirajući upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku o valjanosti temeljnog akta Unije ( 115 ).

174. Istu je logiku u nekoliko nedavnih predmeta slijedio i Opći sud. U presudi u predmetu Gazprom Neft Opći je sud naveo da bi bilo neprirodno ili pretjerano tražiti od gospodarskog subjekta da zahtijeva provedbeni akt samo da bi ga mogao pobijati pred nacionalnim sudovima, kada je očito da će takav zahtjev rezultirati odbijanjem, zbog čega ne bi bio podnesen u normalnom tijeku stvari ( 116 ). Nadalje, Opći sud je u presudama u predmetima Tilly‑Sabco i Doux utvrdio da jedino mjere koje tijela Unije ili nacionalna tijela donose u uobičajenom tijeku stvari mogu činiti provedbene mjere u smislu trećeg dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Ako u uobičajenom tijeku stvari ta tijela ne donesu nikakvu mjeru za provedbu regulatornog akta i određivanje njegovih posljedica za tužitelja, taj akt ne podrazumijeva provedbene mjere ( 117 ).

175. Ukratko, treći dio rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a u Ugovor je uvršten kako bi se popunila praznina u sustavu pravnih sredstava u pogledu svih slučajeva u kojima je neizravan nadzor akata Unije (to jest putem prethodnog postupka): (i.) nemoguć jer je akt Unije samoizvršiv (kao u predmetu Microban ( 118 )) ili (ii.) potpuno neprirodan i nerazuman jer ne postoje provedbene mjere u odnosu na tužitelja (kao u predmetima Montessori, Gazprom, Tilly‑Sabco i Doux ( 119 )) i/ili u odnosu na učinke koje tužitelj osporava (kao u predmetu Telefónica ( 120 )).

176. U bitnome, ovaj predmet pripada prvoj skupini opisanoj u prethodnoj točki (jer u pogledu utvrđenja da je glifosat siguran nema provedbenih mjera) ili, u svakom slučaju, drugoj skupini (žalitelj bi morao neprirodno pobijati neku odluku koju je savezno tijelo donijelo u tom kontekstu kako bi u nacionalnom postupku mogao otvoriti pitanje valjanosti sporne uredbe, u nadi da će nacionalni sud uputiti zahtjev za prethodnu odluku o tom pitanju na temelju članka 267. UFEU‑a).

177. Zbog navedenih razloga smatram da žalitelja aktivnu procesnu legitimaciju za pobijanje sporne uredbe ima i s obzirom na treći dio rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a: sporna uredba je regulatorni akt koji ne podrazumijeva provedbene mjere.

E. Vraćanje predmeta na odlučivanje Općem sudu

178. S obzirom na zaključak da je tužba dopuštena te da njezin meritum nije ispitan u prvostupanjskom postupku, predmet se mora vratiti na odlučivanje Općem sudu u skladu s člankom 61. Statuta Suda Europske unije te se odluka o troškovima treba naknadno donijeti.

179. Međutim, smatram da Sud raspolaže svim potrebnim elementima da bi odbio prethodni prigovor nedopuštenosti koji je Komisija istaknula u prvostupanjskom postupku. U interesu učinkovitosti i ekonomičnosti postupka, predlažem da Sud tako postupi.

V. Zaključak

180. Predlažem da Sud: – ukine rješenje od 28. veljače 2019., Région de Bruxelles‑Capitale/Komisija (T‑178/18, neobjavljeno, EU:T:2019:130); – žaliteljevu tužbu za poništenje proglasi dopuštenom; – vrati predmet Općem sudu radi donošenja meritorne odluke; te – odredi da će se o troškovima naknadno odlučiti.

( 1 ) Izvorni jezik: engleski

( 2 ) Provedbena uredba оd 12. prosinca 2017. o produljenju odobrenja aktivne tvari glifosat u skladu s Uredbom (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja i o izmjeni Priloga Provedbenoj uredbi Komisije (EU) br. 540/2011 (SL 2017., L 333, str. 10.) (u daljnjem tekstu: sporna uredba)

( 3 ) Rješenje od 28. veljače 2019., Région de Bruxelles‑Capitale/Komisija (T‑178/18, neobjavljeno, EU:T:2019:130) (u daljnjem tekstu: pobijano rješenje)

( 4 ) SL 2005., L 124, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 151.)

( 5 ) SL 2001., L 304, str. 14.

( 6 ) SL 1991., L 230, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 55., str. 32.)

( 7 ) SL 2009., L 309, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 61., str. 52.)

( 8 ) SL 2011., L 153, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 6., str. 133.)

( 9 ) Provedbena uredba Komisije (EU) 2015/1885 оd 20. listopada 2015. o izmjeni Provedbene uredbe (EU) br. 540/2011 u pogledu produljenja roka valjanosti odobrenja aktivnih tvari […] glifosat […] (SL 2015., L 276, str. 48.); i Provedbena uredba Komisije (EU) 2016/1056 оd 29. lipnja 2016. o izmjeni Provedbene uredbe (EU) br. 540/2011 u pogledu produljenja roka valjanosti odobrenja aktivne tvari glifosat (SL 2016., L 173, str. 52.)

( 10 ) Moniteur Belge od 15. kolovoza 1980., str. 9434.

( 11 ) Moniteur Belge od 11. svibnja 1994., str. 12504.

( 12 ) Moniteur Belge od 21. lipnja 2013., str. 40062.

( 13 ) SL 2009., L 309, str. 71. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 253.)

( 14 ) Moniteur Belge od 2. prosinca 2016., str. 79492.

( 15 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 6. studenoga 1990., Weddel/Komisija (C‑354/87, EU:C:1990:371, t. 23.) i rješenje od 10. rujna 2002., Japan Tobacco i JT International/Parlament i Vijeće (T‑223/01, EU:T:2002:205, t. 50.). Za akademsku raspravu vidjeti, primjerice, Barents, R., Remedies and Procedures before the EU Courts, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2016., str. 238. Nasuprot tomu, učinci akta Unije na pravno nezaštićene interese tužitelja nisu relevantni u skladu s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a: vidjeti, primjerice, presudu od 29. lipnja 2004., Front national/Parlament (C‑486/01 P, EU:C:2004:394, t. 35. i 36.).

( 16 ) Presuda od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci (C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, t. 42. i navedena sudska praksa). Moje isticanje

( 17 ) Vidjeti, primjerice, presude od 5. studenoga 2019., ESB i dr./Trasta Komercbanka i dr. (C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑699/17 P, EU:C:2019:923, t. 103.), i od 29. lipnja 2004., Front national/Parlament (C‑486/01 P, EU:C:2004:394, t. 34.).

( 18 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 27. travnja 1995., CCE Vittel/Komisija (T‑12/93, EU:T:1995:78, t. 58.). U pravnoj teoriji vidjeti, primjerice, Schermers, H. G., Waelbroeck, D., Judicial Protection in the European Union, 6. izdanje, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2001., str. 914.; Albors Llorens, A., Private Parties in European Community Law: Challenging Community Measures, Clarendon Press, Oxford, 1996., str. 73.; i Mariatte, F., Ritleng, D., Contentieux de l'union européenne 1: Annulation. Exception d'illégalité, Lamy, Pariz, 2010., str. 179.

( 19 ) Vidjeti, primjerice, presudu od 5. svibnja 1998., Glencore Grain/Komisija (C‑404/96 P, EU:C:1998:196, t. 38. do 54.).

( 20 ) Vidjeti presude od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci (C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, t. 50.), i od 10. ožujka 2020., IFSUA/Vijeće (T‑251/18, EU:T:2020:89, t. 51.).

( 21 ) Vidjeti u tom smislu presude od 24. ožujka 1994., Air France/Komisija (T‑3/93, EU:T:1994:36, t. 80.), i od 3. travnja 2003., Royal Philips Electronics/Komisija (T‑119/02, EU:T:2003:101, t. 284. i 285.).

( 22 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 30. travnja 2015., Hitachi Chemical Europe i dr./ECHA (T‑135/13, EU:T:2015:253, t. 29. do 38.).

( 23 ) Vidjeti, među mnogima, presudu od 17. rujna 2009., Komisija/Koninklijke FrieslandCampina (C‑519/07 P, EU:C:2009:556, t. 49.).

( 24 ) Vidjeti presudu od 6. studenoga 1990., Weddel/Komisija (C‑354/87, EU:C:1990:371, t. 19.).

( 25 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 13. ožujka 2008., Komisija/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159, t. 62.).

( 26 ) Vidjeti presudu od 13. svibnja 1971., International Fruit Company i dr./Komisija (41/70 do 44/70, EU:C:1971:53, t. 23. do 26.).

( 27 ) Vidjeti u tom smislu presude od 26. rujna 2000., Starway/Vijeće (T‑80/97, EU:T:2000:216, t. 61. do 65.), i od 1. srpnja 2009., ISD Polska i dr./Komisija (T‑273/06 i T‑297/06, EU:T:2009:233, t. 68.).

( 28 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 29. lipnja 1994., Fiskano/Komisija (C‑135/92, EU:C:1994:267, t. 27.).

( 29 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 25. listopada 2011., Microban International i Microban (Europe)/Komisija (T‑262/10, EU:T:2011:623, t. 29.).

( 30 ) Presuda od 3. travnja 2003., Royal Philips Electronics/Komisija (T‑119/02, EU:T:2003:101, t. 276.)

( 31 ) Ibid., t. 277. do 281.

( 32 ) Vidjeti u tom smislu presude od 10. rujna 2009., Komisija/Ente per le Ville vesuviane i Ente per le Ville vesuviane/Komisija (C‑445/07 P i C‑455/07 P, EU:C:2009:52, t. 46.), od 5. svibnja 1998., Dreyfus/Komisija (C‑386/96 P, EU:C:1998:193, t. 44.), i od 17. siječnja 1985., Piraiki‑Patraiki i dr./Komisija (11/82, EU:C:1985:18, t. 8. do 10.). Moje isticanje

( 33 ) Vidjeti u tom smislu presude od 23. studenoga 1971., Bock/Komisija (62/70, EU:C:1971:108, t. 6. do 8.), i od 31. ožujka 1998., Francuska i dr./Komisija (C‑68/94 i C‑30/95, EU:C:1998:148, t. 51.).

( 34 ) Rješenje od 10. rujna 2002., Japan Tobacco i JT International/Parlament i Vijeće (T‑223/01, EU:T:2002:205, t. 46.). Moje isticanje

( 35 ) Presuda od 29. ožujka 1979., NTN Toyo Bearing/Vijeće (113/77, EU:C:1979:91, t. 11. i 12.). Uostalom, ne može biti na sudovima Unije da ispituju i tumače nacionalno postupovno pravo kako bi utvrdili raspolaže li tužitelj, eventualno, drugim pravnim sredstvima radi ostvarivanja svojih prava prema nacionalnom pravu: vidjeti presude od 9. lipnja 2016., Marquis Energy/Vijeće (T‑277/13, neobjavljena, EU:T:2016:343, t. 108.), i od 6. lipnja 2013., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisija (T‑279/11, EU:T:2013:299, t. 70. do 72.).

( 36 ) Vidjeti u tom smislu presude od 13. ožujka 2008., Komisija/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159, t. 49. do 52.), od 15. prosinca 2005., Infront WM/Komisija (T‑33/01, EU:T:2005:461, točke 133. do 135. i točka 138. i sljedeće točke), i od 25. listopada 2011., Microban International i Microban (Europe)/Komisija (T‑262/10, EU:T:2011:623, t. 28.).

( 37 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 2. svibnja 2006., Regione Siciliana/Komisija (C‑417/04 P, EU:C:2006:282, t. 24.).

( 38 ) Presuda od 30. travnja 1998., Vlaams Gewest/Komisija (T‑214/95, EU:T:1998:77, t. 29.)

( 39 ) Presuda od 23. listopada 2002., Diputación Foral de Guipúzcoa/Komisija (T‑269/99, T‑271/99 i T‑272/99, EU:T:2002:258, t. 41.)

( 40 ) Presuda od 15. prosinca 1999., Freistaat Sachsen i dr./Komisija (T‑132/96 i T‑143/96, EU:T:1999:326, t. 89. i 90.). Slično tomu, presuda od 5. listopada 2005., Land Oberösterreich/Komisija (T‑366/03 i T‑235/04, EU:T:2005:347, t. 29.)

( 41 ) Presuda od 15. lipnja 1999., Regione Autonoma Friuli‑Venezia Giulia/Komisija (T‑288/97, EU:T:1999:125, t. 32.)

( 42 ) Presuda od 10. veljače 2000., Nederlandse Antillen/Komisija (T‑32/98 i T‑41/98, EU:T:2000:36, t. 60. i 61.)

( 43 ) Slično tomu, Barents, R., op. cit., str. 275.; Lenaerts, K., Maselis, I., Gutman, K., EU Procedural Law, Oxford University Press, Oxford, 2014., str. 330.; i Lenaerts, K., Cambien, N., „Regions and the European Courts: Giving Shape to the Regional Dimension of Member State”, European Law Review, 2010., sv. 35., str. 609. do 635.

( 44 ) Što je jasno vidljivo jedino kada se isti test primijeni na redovne privatne tužitelje. Primjerice, svako društvo može tvrditi da ga određeni propis Unije sprječava u izvršavanju svojih ovlasti kako ono to želi koje izravno uživa na temelju nacionalnog prava. Ne može sklapati ugovore, trgovati niti poslovati kako bi inače moglo. Međutim, takvi navodi, u slučaju „redovnog” nepovlaštenog tužitelja ne bi ni na koji način ispunili uvjete izravnog i osobnog utjecaja za tog tužitelja.

( 45 ) Vidjeti rješenje od 19. rujna 2006., Benkö i dr./Komisija (T‑122/05, EU:T:2006:262, t. 64.).

( 46 ) Vidjeti također Van Nuffel, P., „What’s in a Member State? Central and Decentralised Authorities before the Community Courts”, Common Market Law Review, sv. 38., 2001., str. 871., na str. 887.

( 47 ) To se može ilustrirati presudom od 2. svibnja 2006., Regione Siciliana/Komisija (C‑417/04 P, EU:C:2006:282). Sud je u toj presudi utvrdio da se odluka Komisije o otkazivanju pomoći iz Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) za projekt na Siciliji nije izravno odnosila na regiju jer nije postojala izravna veza između financijske pomoći (koja se formalno isplaćuje državi članici) i određivanja regionalne jedinice (poput Regione Siciliana) kao tijela odgovornog za provedbu projekta pod okriljem EFRR‑a. To određivanje nije značilo da je sama regija imala pravo na pomoć: nije postojalo izravno ograničenje u izvršavanju neke posebne ovlasti koja je regiji dodijeljena na ustavnoj razini.

( 48 ) Vidjeti točke 58. do 62. ovog mišljenja.

( 49 ) Vidjeti presudu od 28. veljače 2019., predmet br. 32/2019, t. B.16. do B.19.1. (u pogledu zabrane pesticida koju je Valonska regija uvela na svojem području), i presudu od 28. veljače 2019., predmet br. 38/2019, t. B.13.1 do B.14. (u pogledu zabrane koju je Flamanska regija uvela na svojem području).

( 50 ) Vidjeti osobito uvodnu izjavu 17. sporne uredbe: „Za jednu ili više reprezentativnih uporaba najmanje jednog sredstva za zaštitu bilja koje sadržava aktivnu tvar glifosat utvrđeno je da su mjerila za odobravanje predviđena člankom 4. Uredbe (EZ) br. 1107/2009 ispunjena. Stoga se ta mjerila za odobravanje smatraju ispunjenima.”

( 51 ) Vidjeti osobito članak 1. stavak 3.: „Svrha je ove Uredbe osigurati visoku razinu zaštite kako zdravlja ljudi i životinja tako i okoliša te poboljšati funkcioniranje unutarnjeg tržišta usklađivanjem pravila o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja poboljšavajući time poljoprivrednu proizvodnju.” Vidjeti također, primjerice, uvodne izjave 7., 8., 10., 23., 24., 29. i druge. Moje isticanje

( 52 ) Kao pravna osnova Uredbe br. 1107/2009 nije naveden samo tadašnji članak 95. UEZ‑a (sada članak 114. UFEU‑a – usklađivanje zakonodavstava na unutarnjem tržištu), nego i nekadašnji članak 37. stavak 2. UEZ‑a (sada članak 43. stavak 2. UFEU‑a – poljoprivreda i ribarstvo) i raniji članak 152. stavak 4. točka (b) UEZ‑a (sada članak 168. st. 4. t. (b) UFEU‑a – javno zdravstvo).

( 53 ) Vidjeti primjerice, po analogiji, presudu od 11. svibnja 2017., Deza/ECHA (T‑115/15, EU:T:2017:329, t. 30. i 31.).

( 54 ) Moje isticanje

( 55 ) Prema informacijama u spisu, protiv te su uredbe podnesene dvije tužbe za poništenje pred belgijskim Državnim vijećem. One se među ostalim odnose na navodnu povredu određenih odredbi Uredbe br. 1107/2009 te članaka 34., 35. i 36. UFEU‑a. Tužitelji u tim predmetima (društva koja sudjeluju u stavljanju na tržište proizvoda na bazi glifosata) smatraju da se odobrenje glifosata na razini Unije i odobrenje određenih sredstava za zaštitu bilja koja sadržavaju tu tvar od strane belgijskog saveznog tijela ne može dovesti u pitanje potpunom zabranom uporabe tih proizvoda na području Regije glavnog grada Bruxellesa.

( 56 ) Presude u tim sporovima spomenute su u bilješci 49. ovog mišljenja. Belgijski Ustavni sud u tim je presudama u bitnome utvrdio da nadležnost za zaštitu okoliša uključuje nadležnost donošenja mjera radi sprječavanja i ograničavanja rizika povezanih s pesticidima. Budući da zakonodavstvo pojedinih regija ne propisuje norme koje pesticidi moraju zadovoljavati kako bi ih se stavilo na tržište, nego samo uređuje njihovu uporabu, za to se zakonodavstvo ne smatra da određuje norme za proizvode. Regije su stoga nadležne. Međutim, takvo zakonodavstvo ne može činiti (de facto) odobrenje proizvoda ili određenje normi za proizvode. To bi povrijedilo saveznu lojalnost.

( 57 ) Očitovanja podnesena u okviru postupaka priopćavanja tehničkih normi –Priopćenje Komisije od 29. kolovoza 2018., TRIS/(2018) 02325. Zanimljivo je da je Komisija u tim očitovanjima u biti zauzela stajalište da bi se akt koji predviđa potpunu zabranu proizvoda s glifosatom protivio sustavu koji je uveden Uredbom br. 1107/2009. Stoga su možda pomalo iznenađujući Komisijini argumenti u ovom predmetu kojima se u biti sugerira da takva potpuna teritorijalna zabrana nema nikakve veze s tim istim sustavom, čime regiji u pitanju negira aktivnu procesnu legitimaciju.

( 58 ) U tom je kontekstu možda zanimljivo istaknuti da je Opći sud više puta utvrdio da se postojanje pravnog interesa za pokretanje postupka na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a može izvesti iz stvarne opasnosti da će postojeći sudski postupak proizvesti učinke na tužiteljev pravni položaj ili čak iz činjenice da je opasnost sudskog postupka nastupila i postoji na datum podnošenja tužbe pred sudovima Unije: vidjeti, primjerice, rješenje od 25. ožujka 2019., Solwindet las Lomas/Komisija (T‑190/18, neobjavljeno, EU:T:2019:205, t. 44. i navedenu sudsku praksu). Smatram da slične okolnosti mogu, mutatis mutandis, biti donekle relevantne i prilikom ocjenjivanja odnosi li se akt Unije koji se pobija na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a osobno na tužitelja.

( 59 ) U skladu s člankom 43. stavcima 1. do 5. Uredbe br. 1107/2009, tijela država članica odobrenje produljuju na zahtjev vlasnika odobrenja.

( 60 ) Moje isticanje

( 61 ) Moje isticanje

( 62 ) Vidjeti, među ostalim, članke 8. i 19., članak 24. stavak 1., članak 25., članak 27. stavak 2. i članak 29. stavke 1. i 2. Kraljevske uredbe.

( 63 ) Bilo da se radilo o Parlamentu (vidjeti, primjerice, presudu od 10. svibnja 1995., Parlament/Vijeće (C‑417/93, EU:C:1995:127, t. 9.)) ili o drugim tijelima koja sudjeluju u zakonodavnom postupku, kao što je Europski gospodarski i socijalni odbor (vidjeti u tom smislu presudu od 9. srpnja 1987., Njemačka i dr./Komisija (281/85, 283/85 do 285/85 i 287/85, EU:C:1987:351, t. 37. do 39.)). Isto je načelo primijenjeno u predmetima koji su se ticali savjetodavnih tijela koja sudjeluju u upravnom postupku, primjerice u području prava tržišnog natjecanja (vidjeti presudu od 21. rujna 2017., Feralpi/Komisija (C‑85/15 P, EU:C:2017:709, t. 23. do 48.)) ili u pitanjima koja se tiču osoblja (vidjeti, primjerice, presudu od 21. travnja 1983., Ragusa/Komisija (282/81, EU:C:1983:105, t. 18.)).

( 64 ) U smislu sudske prakse citirane u točki 54. ovog mišljenja

( 65 ) Vidjeti, primjerice, presudu od 16. siječnja 2003., Komisija/Italija (C‑388/01, EU:C:2003:30, t. 26. i 27.).

( 66 ) Presuda od 19. studenoga 1991., Francovich i dr. (C‑6/90 i C‑9/90, EU:C:1991:428)

( 67 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 8. rujna 2010., Carmen Media Group (C‑46/08, EU:C:2010:505, t. 69. i 70.).

( 68 ) Vidjeti presudu od 12. lipnja 2014., Digibet i Albers (C‑156/13, EU:C:2014:1756, t. 33.).

( 69 ) Vidjeti u tom smislu presude od 21. prosinca 2016., Remondis (C‑51/15, EU:C:2016:985, t. 40.), i od 12. lipnja 2014., Digibet i Albers (C‑156/13, EU:C:2014:1756, t. 34.).

( 70 ) Izraz je posuđen iz Weatherhill, S., „The Challenge of the Regional Dimensi