MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MELCHIORA WATHELETA

od 31. svibnja 2016. ( 1 )

Predmet C‑72/15

Rosneft Oil Company OJSC

protiv

Her Majesty’s Treasury,

The Secretary of State for Business, Innovation and Skills,

The Financial Conduct Authority

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) (Visoki Sud (Engleska i Wales), odjel Queen’s Bench (odjelno vijeće), Ujedinjena Kraljevina))

„Zahtjev za prethodnu odluku — Zajednička vanjska i sigurnosna politika — Valjanost određenih članaka Odluke 2014/512/ZVSP i Uredbe (EU) br. 833/2014 — Mjere ograničavanja s obzirom na djelovanja Rusije kojima se destabilizira stanje u Ukrajini“

I – Uvod

1. Ovaj zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na valjanost i tumačenje Odluke Vijeća 2014/512/ZVSP od 31. srpnja 2014. o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja Rusije kojima se destabilizira stanje u Ukrajini ( 2 ) (u daljnjem tekstu: Odluka 2014/512) i Uredbe Vijeća (EU) br. 833/2014 od 31. srpnja 2014. o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja Rusije kojima se destabilizira stanje u Ukrajini ( 3 ) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 833/2014).

2. Ovaj zahtjev za prethodnu odluku vrlo je značajan jer će povodom njega Sud odlučiti o svojoj nadležnosti da u okviru prethodnog postupka ispituje i tumači akte koje Unija usvaja u području svoje zajedničke vanjske i sigurnosne politike (u daljnjem tekstu: ZVSP), iako se čini da članak 24. stavak 1. drugi podstavak zadnja rečenica UEU‑a i članak 275. UFEU‑a isključuju tu mogućnost.

3. Ovaj predmet pruža dakle Sudu priliku da odredi koji su akti (u skladu s točkom 252. mišljenja Suda 2/13 (EU:C:2014:2454)) „u trenutnom stanju prava Unije […] izvan sudskog nadzora Suda”.

II – Pravni okvir

A – UEU

4. Članak 19. stavak 1. UEU‑a, sadržan u glavi III., naslovljenoj „Odredbe o institucijama”, određuje: „Sud Europske unije obuhvaća Sud, Opći sud i specijalizirane sudove. On osigurava poštovanje prava pri tumačenju i primjeni Ugovorâ. Države članice osiguravaju pravne lijekove dostatne za osiguranje učinkovite pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije.”

5. U glavi V. UEU‑a, naslovljenoj „Opće odredbe o vanjskom djelovanju Unije i posebne odredbe o zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici”, članak 21. stavak 1. prvi podstavak, sadržan u poglavlju 1., naslovljenom „Opće odredbe o vanjskom djelovanju Unije”, glasi kako slijedi: „Djelovanje Unije na međunarodnoj sceni vodi se načelima koja su nadahnjivala njezino stvaranje, razvoj i proširenje i koja ona nastoji promicati u ostatku svijeta: demokraciji, vladavini prava, univerzalnosti i nedjeljivosti ljudskih prava i temeljnih sloboda, poštovanju ljudskog dostojanstva, načelima jednakosti i solidarnosti te poštovanju načelâ Povelje Ujedinjenih naroda i međunarodnog prava.”

6. U poglavlju 2., naslovljenom „Posebne odredbe o zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici”, sadržanom u istoj glavi, određuje se: „Odjeljak 1. Zajedničke odredbe Članak 23. Djelovanje Unije na međunarodnoj sceni, na temelju ovog poglavlja, rukovodi se načelima i ostvaruje ciljeve općih odredaba utvrđenih u poglavlju 1. te se provodi u skladu s tim odredbama. Članak 24. 1. Nadležnost Unije u pitanjima [ZVSP‑a] obuhvaća sva područja vanjske politike i sva pitanja koja se odnose na sigurnost Unije, uključujući i postupno oblikovanje zajedničke obrambene politike koja bi mogla voditi prema zajedničkoj obrani. [ZVSP] podliježe posebnim pravilima i postupcima. Utvrđuju [ga] i provode Europsko vijeće i Vijeće, odlučujući jednoglasno, osim ako je Ugovorima drukčije predviđeno. Usvajanje zakonodavnih akata je isključeno. Zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku provode Visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku i države članice u skladu s Ugovorima. Posebna uloga Europskog parlamenta i Komisije u tom području utvrđena je Ugovorima. Sud Europske unije nema nadležnost u odnosu na te odredbe, izuzev nadležnosti za praćenje usklađenosti s člankom 40. ovog Ugovora i ispitivanja zakonitosti određenih odluka kako je predviđeno člankom 275. stavkom drugim [UFEU‑a]. […] 3. Države članice aktivno i bez zadrške podupiru vanjsku i sigurnosnu politiku Unije u duhu lojalnosti i uzajamne solidarnosti i u skladu su s djelovanjem Unije u tom području. Države članice zajednički rade na jačanju i razvijanju svoje uzajamne političke solidarnosti. One se suzdržavaju od svakog djelovanja koje je suprotno interesima Unije ili koje bi moglo narušiti njezinu učinkovitost kao kohezivne snage u međunarodnim odnosima. […] Članak 29. Vijeće donosi odluke koje utvrđuju pristup Unije pojedinom pitanju zemljopisne ili tematske naravi. Države članice osiguravaju da njihove nacionalne politike budu u skladu sa stajalištima Unije. […] Članak 40. Provedba [ZVSP‑a] ne utječe na primjenu postupaka i opseg ovlasti institucija utvrđenih Ugovorima za izvršavanje nadležnosti Unije iz članaka 3. do 6. [UFEU‑a]. Slično tomu, provedba politika navedenih u tim člancima ne utječe na primjenu postupaka i opseg ovlasti institucija utvrđenih Ugovorima za izvršavanje nadležnosti Unije temeljem ovog poglavlja. […]”

B – UFEU

7. Glava I., naslovljena „Opće odredbe o vanjskom djelovanju Unije”, sadržana u dijelu V., koji nosi naslov „Vanjsko djelovanje Unije”, određuje: „Članak 205. Djelovanje Unije na međunarodnoj sceni na temelju ovog dijela vodi se načelima, ostvaruje ciljeve i provodi se u skladu s općim odredbama utvrđenima u poglavlju 1. glave V. Ugovora o [EU‑u].”

8. Glava IV., naslovljena „Mjere ograničavanja”, sadržana u tom istom dijelu, određuje: „Članak 215. 1. Kada se odlukom usvojenom u skladu s poglavljem 2. glave V. Ugovora o [EU‑u], predviđa prekid ili djelomično ili potpuno smanjenje gospodarskih i financijskih odnosa s jednom ili više trećih zemalja, Vijeće, odlučujući kvalificiranom većinom na zajednički prijedlog Visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku i Komisije, usvaja potrebne mjere. O tome izvješćuje Europski parlament. 2. Kada je to predviđeno odlukom donesenom u skladu s poglavljem 2. glave V. Ugovora o [EU‑u], Vijeće može usvojiti mjere ograničavanja na temelju postupka iz stavka 1. protiv fizičkih ili pravnih osoba i skupina ili nedržavnih subjekata. 3. Akti iz ovog članka uključuju potrebne odredbe o pravnim jamstvima.”

9. U članku 275. koji se nalazi u odjeljku 5., naslovljenom „Sud Europske unije”, poglavlja 1., naslovljenog „Institucije”, glave I., naslovljene „Institucionalne odredbe”, koja je pak dio dijela šestog, naslovljenog „Institucionalne i financijske odredbe”, predviđeno je: „Sud Europske unije nije nadležan za odredbe koje se odnose na [ZVSP] niti za akte donesene na temelju tih odredaba. Međutim, Sud je nadležan za nadzor poštovanja članka 40. Ugovora o [EU‑u] i odlučivanje u postupcima pokrenutima u skladu s uvjetima utvrđenima u članku 263. stavku četvrtom ovog Ugovora u kojima se ocjenjuje zakonitost odluka kojima se predviđaju mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba koje je Vijeće usvojilo na temelju glave V. poglavlja 2. Ugovora o [EU‑u].”

C – Sporazum o partnerstvu i suradnji

10. Sporazum o partnerstvu i suradnji o uspostavi partnerstva između Europskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, i Ruske Federacije, s druge strane, koji je 24. lipnja 1994. potpisan u Krfu ( 4 ) (u daljnjem tekstu: Sporazum o partnerstvu), u glavi III., naslovljenoj „Trgovina robom”, predviđa sljedeće: „Članak 10. 1. Stranke jedna drugoj priznaju opći tretman najpovlaštenije nacije opisan u članku I. stavku 1. GATT‑a. 2. Odredbe stavka 1. ne primjenjuju se na: (a) pogodnosti priznate susjednim državama s ciljem olakšavanja pograničnog prometa; (b) pogodnosti odobrene s ciljem stvaranja carinske unije ili područja slobodne trgovine ili u skladu sa stvaranjem takve unije ili područja; izrazi ‚carinska unija’ i ‚područje slobodne trgovine’ imaju isto značenje kao oni opisani u stavku 8. članka XXIV. GATT‑a ili uspostavljeni postupkom navedenim u stavku 10. istog članka GATT‑a; (c) pogodnosti odobrene određenim zemljama u skladu s GATT‑om te s drugim međunarodnim sporazumima u korist zemalja u razvoju. […] Članak 12. 1. Stranke su suglasne da je načelo slobodnog provoza ključan uvjet za ostvarenje ciljeva ovog Sporazuma. S tim u vezi svaka stranka osigurava slobodan provoz kroz svoje područje robe podrijetlom iz carinskog područja ili koja je namijenjena za carinsko područje druge stranke. 2. Između stranaka primjenjuju se pravila opisana u članku V. stavcima 2., 3., 4. i 5. GATT‑a. […] Članak 19. Ovaj Sporazum ne isključuje zabrane ili ograničenja na uvoz, izvoz ili provoz robe opravdane razlozima javnog morala, javnog poretka ili javne sigurnosti; zaštite zdravlja i života ljudi, životinja ili biljaka; zaštite prirodnih bogatstava; zaštite nacionalnog blaga umjetničke, povijesne ili arheološke vrijednosti ili zaštite intelektualnog, industrijskog i trgovačkog vlasništva ili pravila koja se odnose na zlato i srebro. Međutim, takve zabrane ili ograničenja ne smiju predstavljati sredstvo proizvoljne diskriminacije ili prikriveno ograničavanje trgovine između stranaka.”

11. U poglavlju III., naslovljenom „Prekogranično pružanje usluga”, koji je dio glave IV. Sporazuma o partnerstvu, naslovljene „Odredbe o poslovanju i ulaganju”, članak 36. predviđa: „Stranke za sektore navedene u Prilogu 5. ovom Sporazumu jedna drugoj dodjeljuju tretman ne manje povoljan od tretmana koji se primjenjuje na bilo koju treću zemlju u pogledu uvjeta koji utječu na prekogranično pružanje usluga trgovačkih društava Zajednice ili Rusije na državnom području Rusije, odnosno području Zajednice, sukladno zakonima i drugim propisima koji se primjenjuju u svakoj stranci.”

12. Članak 52, sadržan u glavi V. Sporazuma o partnerstvu, naslovljenoj „Plaćanja i kapital”, glasi kako slijedi: „[…] 2. Osigurava se slobodno kretanje kapitala između rezidenata Zajednice i Rusije u obliku izravnog ulaganja u trgovačka društva osnovana u skladu sa zakonodavstvom zemlje domaćina i ulaganja koja su obavljena u skladu s odredbama glave IV. poglavlja II., kao i prijenos tog ulaganja u inozemstvo, uključujući sva plaćanja naknada koja proizlaze iz mjera kao što je izvlaštenje, nacionalizacija ili mjere s istovrsnim učinkom, kao i bilo kakve dobiti koja iz njih proizlazi. […] 5. Ne dovodeći u pitanje stavke 6. i 7., nakon prijelaznog razdoblja od pet godina od stupanja na snagu ovog Sporazuma stranke ne uvode nikakva nova ograničenja na kretanje kapitala i s njima povezana tekuća plaćanja između rezidenata Zajednice i Rusije niti čine postojeće dogovore restriktivnijima. Međutim, uvođenje ograničenja tijekom prijelaznog razdoblja iz prve rečenice ovog stavka ne utječe na prava i obveze stranaka u skladu sa stavcima 2., 3., 4. i 9. ovog članka. […] 9. Stranke jedna drugoj dodjeljuju tretman najpovlaštenije nacije u pogledu slobode tekućih plaćanja i kretanja kapitala te u pogledu načina plaćanja.”

13. Članak 99., sadržan u glavi XI. Sporazuma o partnerstvu, naslovljenoj „Institucionalne, opće i završne odredbe”, određuje: „Niti jedna odredba ovog Sporazuma ne sprečava stranku da poduzme mjere: 1. koje smatra nužnima za zaštitu svojih ključnih sigurnosnih interesa: […] (d) u slučaju ozbiljnih unutarnjih poremećaja koji utječu na očuvanje zakona i reda, u vrijeme rata ili ozbiljne međunarodne napetosti koja predstavlja ratnu prijetnju, ili radi ispunjavanja obveza koje je preuzela radi očuvanja mira i međunarodne sigurnosti; […]”

D – Odluka 2014/512

14. Sljedeće odredbe Odluke 2014/512 predmet su ovog zahtjeva za prethodnu odluku: „Članak 1. […] 2. Izravna ili neizravna kupnja ili prodaja, izravno ili neizravno pružanje investicijskih usluga za ili pomoći pri izdavanju ili bilo kakvo drugo postupanje s obveznicama, vlasničkim papirima ili sličnim financijskim instrumentima s rokom dospijeća duljim od 30 dana, a koji su izdani nakon 12. rujna 2014. od strane: […] (b) subjekata s poslovnim nastanom u Rusiji koji su pod javnom kontrolom ili kod kojih je udio javnog vlasništva viši [od] 50 % i koji imaju procijenjenu ukupnu imovinu od više od 1 bilijun ruskih rubalja, a najmanje 50 % njihovih procijenjenih prihoda potječe od prodaje ili prijevoza sirove nafte ili naftnih derivata od 12. rujna 2014., kako je navedeno u Prilogu III. [a to su društva Rosneft, Transneft i Gazprom Neft]; (c) bilo koje pravne osobe, subjekta ili tijela s poslovnim nastanom izvan Unije u kojima više od 50 % vlasništva ima subjekt iz toč[ke] […] (b); ili (d) bilo koje pravne osobe, subjekta ili tijela koji djeluju za račun subjekta iz kategorije iz točke (c) ili subjekta navedenog u [Prilogu] […] III. [a to su društva Rosneft, Transneft i Gazprom Neft], zabranjuje se. 3. Zabranjuje se izravno ili neizravno davanje, ili sudjelovanje u bilo kakvom aranžmanu za davanje, novih zajmova ili kredita s rokom dospijeća duljim od 30 dana bilo kojoj pravnoj osobi, subjektu ili tijelu iz stavka 1. ili 2. nakon 12. rujna 2014., osim za zajmove ili kredit s posebnim i dokumentiranim ciljem osiguravanja financiranja izravnog ili neizravnog uvoza ili izvoza robe i nefinancijskih usluga koje nisu obuhvaćene zabranom, između Unije i Rusije ili bilo koje treće države, ili za zajmove s posebnim i dokumentiranim ciljem osiguravanja sredstava za hitne slučajeve radi ispunjavanja kriterija solventnosti i likvidnosti za pravne osobe s poslovnim nastanom u Uniji u čijim vlasničkim pravima subjekt iz Priloga I. ima više od 50 % udjela [a to su banke Sberbank, VTB Bank, Gazprombank, Vnesheconombank i Rosselkhozbank]. […] Članak 4. 1. Izravna ili neizravna prodaja, opskrba, prijenos ili izvoz određene opreme pogodne za sljedeće kategorije projekata istraživanja i projekata proizvodnje u Rusiji, uključujući njezin isključivi gospodarski pojas i njezin epikontinentalni pojas, od strane državljana država članica ili s područja država članica ili korištenjem plovila ili zrakoplova pod jurisdikcijom država članica podliježe prethodnom odobrenju nadležnog tijela države članice koja obavlja izvoz: (a) istraživanje i proizvodnju nafte u vodama dubljim od 150 metara; (b) istraživanje i proizvodnju nafte na pučini, sjeverno od Arktičkog kruga; (c) projekte koji imaju potencijal proizvesti naftu iz resursa koji se nalaze u formacijama škriljevca putem hidrauličkog lomljenja; ne primjenjuje se na istraživanje i proizvodnju putem formacija škriljevca radi lociranja bazena koji se ne nalaze u škriljevcu ili vađenja nafte iz takvih bazena. Unija poduzima potrebne mjere radi utvrđivanja relevantnih predmeta koje treba obuhvatiti ovim stavkom. 2. Pružanje: (a) tehničke pomoći ili drugih usluga povezanih s opremom iz stavka 1.; (b) financiranja ili financijske pomoći za svaku prodaju, opskrbu, prijenos ili izvoz opreme iz stavka 1. ili za pružanje povezane tehničke pomoći ili obuke, također podliježe prethodnom odobrenju nadležnog tijela države članice koja obavlja izvoz. 3. Nadležna tijela država članica ne izdaju odobrenje ni za kakvu prodaju, opskrbu, prijenos ili izvoz opreme ili pružanje usluga, kako je navedeno u stavcima 1. i 2., ako utvrde da su dotična prodaja, opskrba, prijenos ili izvoz ili pružanje dotičnih usluga namijenjeni za jednu od kategorija istraživanja i proizvodnje iz stavka 1. 4. Stavkom 3. ne dovodi se u pitanje izvršavanje ugovora sklopljenih prije 1. kolovoza 2014. ili akcesornih ugovora potrebnih za izvršavanje takvih ugovora. 5. Odobrenje se može izdati ako je prodaja, opskrba, prijenos ili izvoz predmeta ili pružanje usluga, kako je navedeno u stavcima 1. i 2., potrebno radi hitnog sprečavanja ili ublažavanja događaja za koji je vjerojatno da će imati ozbiljan i značajan učinak na zdravlje i sigurnost ljudi ili okoliša. U opravdanim hitnim slučajevima, prodaja opskrba, prijenos ili izvoz ili pružanje usluga, kako je navedeno u stavcima 1. i 2., može se izvršiti bez prethodnog odobrenja, pod uvjetom da izvoznik obavijesti nadležno tijelo u roku pet radnih dana od obavljanja prodaje, opskrbe, prijenosa ili izvoza ili pružanja usluga, dostavljajući pojedinosti o odgovarajućem opravdanju prodaje, opskrbe, prijenosa ili izvoza ili pružanja usluga bez prethodnog odobrenja. Članak 4.a 1. Zabranjuje se izravno ili neizravno pružanje povezanih usluga potrebnih za sljedeće kategorije projekata istraživanja i projekata proizvodnje u Rusiji, uključujući njezin isključivi gospodarski pojas i njezin epikontinentalni pojas, od strane državljana država članica ili s područja država članica ili korištenjem plovila ili zrakoplova pod jurisdikcijom država članica: (a) istraživanje i proizvodnju nafte u vodama dubljim od 150 metara; (b) istraživanje i proizvodnju nafte na pučini, sjeverno od Arktičkog kruga; (c) projekte koji imaju potencijal proizvesti naftu iz resursa koji se nalaze u formacijama škriljevca putem hidrauličkog lomljenja; ne primjenjuje se na istraživanje i proizvodnju putem formacija škriljevca radi lociranja bazena koji se ne nalaze u škriljevcu ili vađenja nafte iz takvih bazena. 2. Zabrana navedena u stavku 1. ne dovodi u pitanje izvršavanje ugovora ili okvirnih sporazuma sklopljenih prije 12. rujna 2014. ili akcesornih ugovora potrebnih za izvršavanje takvih ugovora. 3. Zabrana navedena u stavku 1. se ne primjenjuje ako su usluge o kojima je riječ potrebne za hitno sprečavanje ili ublažavanje događaja za koji je vjerojatno da će imati ozbiljan i značajan utjecaj na ljudsko zdravlje i sigurnost ili na okoliš. […] Članak 7. 1. U vezi s ugovorima ili drugim transakcijama na čije su izvršenje izravno ili neizravno, u cijelosti ili djelomično utjecale mjere uvedene ovom Odlukom, ne udovoljava se ni jednom zahtjevu, uključujući zahtjeve za odštetu ili druge zahtjeve te vrste, primjerice zahtjev za naknadu štete ili zahtjev na temelju jamstva, posebno zahtjev za produljenje ili plaćanje obveznice, jamstva ili odštete, u prvom redu financijskog jamstva ili financijske odštete, u bilo kojem obliku, ako ga zahtijevaju: (a) subjekti iz članka 1. stavka 1. točaka (b) ili (c) i članka 1. stavka 2. točaka (c) ili (d) ili subjekti navedeni u [Prilogu] […] III. […]; (b) bilo koja druga osoba, subjekt ili tijelo iz Rusije; ili (c) bilo koja osoba, subjekt ili tijelo koje djeluje preko jedne od osoba, subjekata ili tijela iz ovog stavka točaka (a) i (b) ili u njihovo ime. 2. U svakom postupku za izvršenje zahtjeva teret dokazivanja da ispunjavanje zahtjeva nije zabranjeno stavkom 1. leži na osobi koja traži izvršenje zahtjeva. 3. Ovaj članak ne dovodi u pitanje pravo osoba, subjekata ili tijela iz stavka 1., na sudsko preispitivanje zakonitosti neizvršenja ugovornih obveza u skladu s ovom Odlukom. […]”

E – Uredba br. 833/2014

15. U predmetnom zahtjevu za prethodnu odluku upućuje se na sljedeće odredbe Uredbe br. 833/2014: „Članak 3. 1. Potrebna je prethodna dozvola za izravnu ili neizravnu prodaju, opskrbu, prijenos ili izvoz proizvoda navedenih u Prilogu II., neovisno o tome jesu li podrijetlom iz Unije, bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi, subjektu ili tijelu u Rusiji, uključujući njezin isključivi gospodarski pojas i njezin epikontinentalni pojas, ili bilo kojoj drugoj državi ako su takvi proizvodi namijenjeni za upotrebu u Rusiji, uključujući njezin isključivi gospodarski pojas i njezin epikontinentalni pojas. 2. Za svu prodaju, opskrbu, prijenose ili izvoz za koje je potrebna dozvola u skladu s ovim člankom, takvu dozvolu izdaju nadležna tijela države članice u kojoj izvoznik ima poslovni nastan i u skladu je s detaljnim pravilima utvrđenima u članku 11. Uredbe (EZ) br. 428/2009. Dozvola je valjana u cijeloj Uniji. 3. Prilog II. sadržava određene proizvode pogodne za sljedeće kategorije projekata istraživanja i proizvodnje u Rusiji, uključujući njezin isključivi gospodarski pojas i njezin epikontinentalni pojas: (a) istraživanje i proizvodnju nafte u vodama dubljim od 150 metara; (b) istraživanje i proizvodnju nafte na pučini, sjeverno od Arktičkog kruga; ili (c) projekte koji imaju potencijal proizvesti naftu iz resursa koji se nalaze u formacijama škriljevca putem hidrauličkog lomljenja; ne primjenjuje se na istraživanje i proizvodnju putem formacija škriljevca radi lociranja bazena koji se ne nalaze u škriljevcu ili vađenja nafte iz takvih bazena. 4. Izvoznici nadležnim tijelima dostavljaju sve relevantne informacije koje su potrebne za njihov zahtjev za izdavanje dozvole za izvoz. 5. Nadležna tijela ne izdaju dozvolu ni za kakvu prodaju, opskrbu, prijenos ili izvoz proizvoda navedenih u Prilogu II. ako postoji osnovana sumnja da su prodaja, opskrba, prijenos ili izvoz proizvoda namijenjeni za bilo koju od kategorija projekata istraživanja i proizvodnje iz stavka 3. Međutim, nadležna tijela mogu izdati dozvolu ako se prodaja, opskrba, prijenos ili izvoz odnose na izvršenje obveze koja proizlazi iz ugovora sklopljenog prije 1. kolovoza 2014. ili akcesornih ugovora potrebnih za izvršenje takvog ugovora. Nadležna tijela mogu izdati dozvolu i ako su prodaja, opskrba, prijenos ili izvoz proizvoda potrebni za hitno sprečavanje ili ublažavanje događaja koji bi mogao imati ozbiljan i znatan utjecaj na ljudsko zdravlje i sigurnost ili na okoliš. U opravdanim hitnim slučajevima prodaja, opskrba, prijenos ili izvoz može se izvršiti bez prethodne dozvole, pod uvjetom da izvoznik obavijesti nadležno tijelo u roku od pet radnih dana od obavljanja prodaje, opskrbe, prijenosa ili izvoza, dostavljajući pojedinosti o odgovarajućem opravdanju za prodaju, opskrbu, prijenos ili izvoz bez prethodne dozvole. 6. Pod uvjetima iz stavka 5. nadležna tijela mogu poništiti, suspendirati, izmijeniti ili opozvati dozvolu za izvoz koju su izdala. 7. Ako nadležno tijelo odbije izdati dozvolu ili poništi, suspendira, znatno ograniči ili opozove dozvolu u skladu sa stavkom 5. ili 6., dotična država članica o tome obavješćuje druge države članice i Komisiju i šalje im odgovarajuće informacije, poštujući pritom odredbe o povjerljivosti takvih informacija iz Uredbe Vijeća (EZ) br. 515/97. 8. Prije nego što država članica izda dozvolu u skladu sa stavkom 5. za transakciju koja je u biti istovjetna transakciji [za koju] je u skladu sa stavcima 6. i 7. druga država članica odbila [izdati dozvolu] ili su je druge države članice odbile [izdati] i odbijanje je još na snazi, mora se najprije posavjetovati sa svakom državom članicom koja je odbila izdati dozvolu. Ako nakon takvih savjetovanja dotična država članica odluči odobriti dozvolu, dotična država članica o tome obavješćuje druge države članice i Komisiju i šalje im relevantne informacije u svrhu obrazloženja svoje odluke. Članak 3.a 1. Zabranjuje se izravno ili neizravno pružanje povezanih usluga potrebnih za sljedeće kategorije projekata istraživanja i proizvodnje u Rusiji, uključujući njezin isključivi gospodarski pojas i njezin epikontinentalni pojas: (a) istraživanje i proizvodnju nafte u vodama na dubini od više od 150 metara; (b) istraživanje i proizvodnju nafte na području otvorenog mora sjeverno od Arktičkog kruga; ili (c) projekte koji imaju potencijal proizvesti naftu iz resursa koji se nalaze u formacijama škriljevca putem hidrauličkog lomljenja; ne primjenjuje se na istraživanje i proizvodnju putem formacija škriljevca radi lociranja bazena koji se ne nalaze u škriljevcu ili vađenja nafte iz takvih bazena. Za potrebe ovog stavka povezane usluge znači: (i) bušenje; (ii) ispitivanje bušotina; (iii) usluge sječe šume i obrade drva; (iv) nabava specijaliziranih plutajućih konstrukcija. 2. Zabrane iz stavka 1. ne dovode u pitanje izvršenje obveze koja proizlazi iz ugovora ili okvirnog sporazuma sklopljenog prije 12. rujna 2014. ili akcesornih ugovora potrebnih za izvršenje takvog ugovora. 3. Zabrane iz stavka 1. ne primjenjuju se ako su dotične usluge potrebne za hitno sprečavanje ili ublažavanje događaja koji bi mogao imati ozbiljan i znatan utjecaj na ljudsko zdravlje i sigurnost ili na okoliš. Pružatelj usluga obavješćuje nadležno tijelo o svakoj aktivnosti poduzetoj u skladu s ovim stavkom u roku od 5 radnih dana, dostavljajući pojedinosti o odgovarajućem opravdanju za prodaju, opskrbu, prijenos ili izvoz. Članak 4. […] 3. Dozvola dotičnog nadležnog tijela potrebna je za pružanje: (a) tehničke pomoći ili brokerskih usluga u vezi s proizvodima navedenima u Prilogu II. te u vezi s pružanjem, proizvodnjom, održavanjem i upotrebom tih proizvoda, izravno ili neizravno, bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi, subjektu ili tijelu u Rusiji, uključujući njezin isključivi gospodarski pojas i njezin epikontinentalni pojas, ili, ako se takva pomoć odnosi na proizvode namijenjene za upotrebu u Rusiji, uključujući njezin isključivi gospodarski pojas i njezin epikontinentalni pojas, bilo kojoj osobi, subjektu ili tijelu u bilo kojoj drugoj državi; (b) financiranja ili financijske pomoći u vezi s proizvodima iz Priloga II., uključujući posebno bespovratna sredstva, zajmove i osiguranje izvoznih kredita za bilo kakvu prodaju, opskrbu, prijenos ili izvoz tih proizvoda ili za bilo kakvo pružanje s time povezane tehničke pomoći, izravno ili neizravno, bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi, subjektu ili tijelu u Rusiji, uključujući njezin isključivi gospodarski pojas i njezin epikontinentalni pojas, ili, ako se takva pomoć odnosi na proizvode namijenjene za upotrebu u Rusiji, uključujući njezin isključivi gospodarski pojas i njezin epikontinentalni pojas, bilo kojoj osobi, subjektu ili tijelu u bilo kojoj drugoj državi. U opravdanim hitnim slučajevima iz članka 3. stavka 5., pružanje usluga iz ovog stavka može se izvršiti bez prethodne dozvole, pod uvjetom da izvoznik obavijesti nadležno tijelo u roku od pet radnih dana od pružanja usluga. 4. Ako se izdavanje dozvola traži na temelju ovog članka stavka 3., članak 3. te osobito njegovi stavci 2. i 5. primjenjuju se mutatis mutandis. Članak 5. […] 2. Zabranjuje se izravna ili neizravna kupnja, prodaja, pružanje investicijskih usluga za ili pomoći pri izdavanju ili drugo poslovanje s prenosivim vrijednosnim papirima i instrumentima tržišta novca s rokom dospijeća duljim od 30 dana, izdanima nakon 12. rujna 2014. od strane: […] (b) pravne osobe, subjekta ili tijela s poslovnim nastanom u Rusiji koji su pod javnom kontrolom ili kod kojih je udio javnog vlasništva viši od 50 % i čiji procijenjeni prihodi u opsegu od najmanje 50 % potječu od prodaje ili prijevoza sirove nafte ili naftnih derivata, kako je navedeno u Prilogu VI. [a to su društva Rosneft, Transneft i Gazprom Neft]; (c) pravne osobe, subjekta ili tijela s poslovnim nastanom izvan Unije u čijim vlasničkim pravima subjekt naveden u točki (a) ili (b) ovog stavka ima, izravno ili neizravno, više od 50 % udjela; ili (d) pravne osobe, subjekta ili tijela koji djeluju za račun subjekta navedenog u točki (a), (b) ili (c) ovog stavka ili prema njegovim uputama. 3. Zabranjuje se izravno ili neizravno davanje, ili sudjelovanje u bilo kakvom aranžmanu za davanje, novih zajmova ili kredita s rokom dospijeća duljim od 30 dana bilo kojoj pravnoj osobi, subjektu ili tijelu iz stavka 1. ili 2. nakon 12. rujna 2014. Zabrana se ne primjenjuje na: (a) zajmove ili kredite s posebnim i dokumentiranim ciljem osiguravanja financiranja uvoza ili izvoza robe i nefinancijskih usluga, koji nisu obuhvaćeni zabranom, između Unije i bilo koje treće države, uključujući troškove za robu i usluge iz neke druge treće države potrebne za izvršenje ugovorâ o izvozu ili uvozu; ili (b) zajmove s posebnim i dokumentiranim ciljem osiguravanja sredstava za hitne slučajeve radi ispunjavanja kriterija solventnosti i likvidnosti za pravne osobe s poslovnim nastanom u Uniji u čijim vlasničkim pravima bilo koji subjekt iz Priloga III. ima više od 50 % udjela [a to su banke Sberbank, VTB Bank, Gazprombank, Vnesheconombank i Rosselkhozbank]. […] Članak 8. 1. Države članice utvrđuju pravila o kaznama koje se primjenjuju na povrede odredaba ove Uredbe i poduzimaju sve potrebne mjere kako bi osigurale njihovu provedbu. Propisane kazne moraju biti učinkovite, razmjerne i odvraćajuće. 2. Države članice nakon stupanja na snagu ove Uredbe odmah obavješćuju Komisiju o pravilima iz stavka 1. te o svim naknadnim izmjenama. […] Članak 11. 1. U vezi s ugovorima ili drugim transakcijama na čije su izvršenje izravno ili neizravno, u cijelosti ili djelomično utjecale mjere uvedene ovom Uredbom, ne udovoljava se ni jednom zahtjevu, uključujući zahtjeve za odštetu ili druge zahtjeve te vrste, primjerice zahtjev za nadoknadu štete ili zahtjev na temelju jamstva, posebno zahtjev za produljenje ili plaćanje obveznice, jamstva ili odštete, u prvom redu financijskog jamstva ili financijske odštete, u bilo kojem obliku, ako ga zahtijevaju: (a) subjekti iz članka 5. stavka 1. točaka (b) i (c) i članka 5. stavka 2. točaka (c) i (d) ili subjekti navedeni u [Prilogu] VI. [a to su društva Rosneft, Transneft i Gazprom Neft]; (b) bilo koja druga osoba, subjekt ili tijelo iz Rusije; (c) bilo koja osoba, subjekt ili tijelo koje djeluje preko jedne od osoba, subjekata ili tijela iz ovog stavka točaka (a) ili (b) ili u njihovo ime. 2. U svakom postupku za izvršenje zahtjeva teret dokazivanja da ispunjavanje zahtjeva nije zabranjeno stavkom 1. leži na osobi koja traži izvršenje zahtjeva. 3. Ovaj članak ne dovodi u pitanje pravo osoba, subjekata i tijela iz stavka 1., na sudsko preispitivanje zakonitosti neizvršenja ugovornih obveza u skladu s ovom Uredbom.”

III – Glavni postupak i prethodna pitanja

16. Čelnici država ili vlada Europske unije 6. ožujka 2014. strogo su osudili „neizazvano kršenje suvereniteta Ukrajine i teritorijalne cjelovitosti Ruske Federacije” ( 5 ). Pozvali su Rusku Federaciju da odmah povuče svoje oružane snage na područja njihova trajnog smještaja, u skladu s relevantnim sporazumima. Također su odlučili suspendirati bilateralne razgovore s Ruskom Federacijom o pitanjima viza i novom sveobuhvatnom sporazumu koji je trebao zamijeniti Sporazum o partnerstvu. Međutim, naglasili su da krizu treba riješiti u okviru pregovora između vlada Ukrajine i Ruske Federacije.

17. Čelnici država i vlada država članica Unije dodali su da će, ako pregovori ne dovedu rezultata u određenom roku, osobama odgovornima za djelovanja kojima se podrivaju ili ugrožavaju teritorijalna cjelovitost, suverenitet i neovisnost Ukrajine biti nametnuta putna ograničenja i mjere zamrzavanja imovine.

18. Vijeće je radi provedbe te izjave donijelo Uredbu (EU) br. 269/2014 od 17. ožujka 2014. o mjerama ograničavanja u odnosu na djelovanja koja podrivaju ili ugrožavaju teritorijalnu cjelovitost, suverenost i neovisnost Ukrajine ( 6 ), kojom su gorenavedene mjere nametnute određenim osobama iz Priloga I. toj uredbi.

19. Budući da je Vijeće smatralo da Ruska Federacija nije odgovorila na zahtjeve Europske unije te da se teritorijalna cjelovitost, suverenost i neovisnost Ukrajine i dalje podrivaju, ono je 31. srpnja 2014. donijelo paket daljnjih značajnih mjera ograničavanja, odnosno Odluku 2014/512 i Uredbu br. 833/2014, koje su se odnosile na određene ruske poduzetnike, među kojima je i društvo Rosneft Oil Company OJSC (u daljnjem tekstu: Rosneft), čije djelatnosti obuhvaćaju istraživanje, proizvodnju i rafinaciju ugljikovodika te stavljanje sirove nafte i plina na rusko i inozemno tržište.

20. Društvo Rosneft svoje djelatnosti istraživanja i proizvodnje provodi u ruskim pokrajinama bogatima ugljikovodikom i u ruskom epikontinentalnom pojasu. Njegove djelatnosti istraživanja uključuju operacije u vodama dubljim od 150 metara i u formacijama škriljevca.

21. Većina udjela (69,5 %) u društvu Rosneft u vlasništvu je društva Rosneftegaz OJSC, dioničkog društva čiji je isključivi vlasnik Ruska Federacija. Manji udio u njemu (19,75 %) u vlasništvu je društva BP Russian Investments Ltd., koje je društvo kći britanske naftne kompanije BP plc. Preostalih 10,75 % udjela kotira na burzi.

22. Her Majesty’s Treasury (ministarstvo financija) i Secretary of State for Business, Innovation and Skills (ministarstvo poduzetništva, inovacija i osposobljavanja) tijela su koja su u Ujedinjenoj Kraljevini odgovorna za provedbu mjera ograničavanja donesenih kao odgovor na djelovanja Ruske Federacije u Ukrajini.

23. Financial Conduct Authority (tijelo za financijsko poslovanje, u daljnjem tekstu: FCA) također je vezano Odlukom 2014/512 i Uredbom br. 833/2014 te mora ispitati njihove učinke na svoje zakonske obveze i ciljeve. Stoga, ako se čini da postoji opasnost od izdavanja zabranjenih vrijednosnih papira te da bi to moglo ugroziti cjelovitost tržišta koja nadzire FCA ili zaštitu potrošača, FCA je dužna razmotriti koje radnje, ako je to potrebno, mora poduzeti kako bi spriječila ili uklonila tu opasnost.

24. Društvo Rosneft je 9. listopada 2014. tajništvu Općeg suda podnijelo tužbu za poništenje Odluke 2014/512 i Uredbe br. 833/2014 na temelju članka 263. stavka 4. UFEU‑a ( 7 ).

25. Svojim zahtjevom za sudsko preispitivanje koji je 20. studenoga 2014. podnijelo pred High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) (Visoki Sud (Engleska i Wales), odjel Queen’s Bench (odjelno vijeće), Ujedinjena Kraljevina), društvo Rosneft osporava zakonitost Odluke 2014/512 i Uredbe br. 833/2014 i određenih mjera koje su tijela Ujedinjene Kraljevine donijela radi provedbe određenih aspekata Uredbe br. 833/2014, osobito valjanost kaznenopravnih sankcija predviđenih u slučaju povrede te uredbe ( 8 ), određena FCA‑ina tumačenja pojma „financijska pomoć” i FCA‑ino tumačenje i primjenu navedene uredbe na određene prenosive vrijednosne papire ( 9 ).

26. U presudi od 9. veljače 2015. ( 10 ) High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) (Visoki Sud (Engleska i Wales), odjel Queen’s Bench (odjelno vijeće), Ujedinjena Kraljevina), je smatrao da, radi rješavanja spora koji se pred njim vodi mora utvrditi jesu li određene odredbe Odluke 2014/512 i Uredbe br. 833/2014 nevaljane, što ne može učiniti ako ne uputi Sudu prethodna pitanja, u skladu s presudom Foto‑Frost (314/85, EU:C:1987:452).

27. Usto, on smatra da, čak i ako su dotične odredbe valjane, nije siguran da će sudovi drugih država članica doći do istih zaključaka u pogledu njihova tumačenja i primjene. K tome je ukazao na znatne razlike među nadležnim tijelima raznih država članica u pogledu načina na koji tumače određena ključna pitanja.

28. U tim je okolnostima High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) (Visoki Sud (Engleska i Wales), odjel Queen’s Bench (odjelno vijeće), Ujedinjena Kraljevina),, odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja: „1. Je li s obzirom na osobito članak 19. stavak 1., članak 24. i članak 40. UEU‑a, članak 47. [Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja)] i članak 275. drugi stavak UFEU‑a Sud nadležan odlučivati u prethodnom postupku na temelju članka 267. UFEU‑a o valjanosti članka 1. stavka 2. točaka (b) do (d), članka 1. stavka 3., članka 4., članka 4.a i članka 7. te Priloga III. Odluci [2014/512]? 2. (a) Jesu li nevaljane jedna ili više sljedećih odredbi (u daljnjem tekstu: predmetne mjere) Uredbe br. 833/2014 i, u mjeri u kojoj je Sud nadležan, Odluke 2014/512: i. članci 4. i 4.a Odluke [2014/512]; ii. članak 3., članak 3.a, članak 4. stavci 3. i 4. Uredbe [br. 833/2014] te Prilog II. toj uredbi (u daljnjem tekstu zajedno nazvane: odredbe o naftnom sektoru); iii. članak 1. stavak 2. točke (b) do (d), članak 1. stavak 3. Odluke [2014/512] i Prilog III. toj odluci; iv. članak 5. stavak 2. točke (b) do (d) i članak 5. stavak 3. Uredbe [br. 833/2014] te Prilog VI. toj uredbi (u daljnjem tekstu zajedno nazvane: odredbe o prenosivim vrijednosnim papirima i zajmovima); v. članak 7. Odluke [2014/512]; i vi. članak 11. Uredbe [br. 833/2014]? 2. (b) Ako su predmetne mjere valjane, je li protivno načelu pravne sigurnosti i načelu nulla poena sine lege certa to da država članica na temelju članka 8. Uredbe [br. 833/2014] nametne kaznenopravne sankcije prije no što je Sud u dovoljnoj mjeri razjasnio opseg predmetne povrede? 3. Ako su predmetne zabrane i ograničenja iz pitanja 2. (a) valjana: (a) Uključuje li pojam ‚financijska pomoć’ iz članka 4. stavka 3. Uredbe [br. 833/2014] provedbu plaćanja od strane banke ili druge financijske institucije? (b) Zabranjuje li članak 5. Uredbe br. 833/2014 izdavanje ili svaki drugi oblik poslovanja s [GDR‑ovima] koji su izdani na dan 12. rujna 2014. ili nakon tog datuma na temelju ugovora o depozitu sklopljenog s jednim od subjekata navedenih u Prilogu VI., za dionice jednog od tih subjekata izdane prije 12. rujna 2014.? (c) Ako Sud smatra da stvar nije dovoljno jasna i da ju je moguće rasvijetliti uz njegove daljnje upute, koje je pravilno tumačenje pojmova ‚škriljevac’ i ‚vod[e] dublj[e] od 150 metara’ u članku 4. Odluke 2014/512 i člancima 3. i 3.a Uredbe br. 833/2014 Unije? Ako Sud to smatra prikladnim i nužnim, može li za potrebe provedbe te uredbe ponuditi geološko tumačenje pojma ‚škriljevac’ te pojasniti valja li mjerenje ‚vod[a] dublj[ih] od 150 metara’ provoditi od točke bušenja ili od koje druge točke?”

29. Rješenjem od 26. ožujka 2015. predsjednik Općeg suda je u skladu s člankom 54. stavkom 3. Statuta Suda Europske unije prekinuo postupak povodom tužbe za poništenje u predmetu NK Rosneft i dr./Vijeće (T‑715/14) dok Sud ne donese odluku u ovom predmetu.

IV – Postupak pred Sudom

30. Predmetni zahtjev za prethodnu odluku Sudu je podnesen 18. veljače 2015. Društvo Rosneft, FCA, vlada Ujedinjene Kraljevine, češka, njemačka, estonska i francuska vlada te Vijeće i Komisija podnijeli su pisana očitovanja.

31. Rasprava je održana 23. veljače 2016., a na njoj su društvo Rosneft, FCA, vlada Ujedinjene Kraljevine, češka, njemačka, estonska, francuska i poljska vlada te Vijeće i Komisija iznijeli usmena očitovanja.

V – Ocjena

A – Prvo pitanje

32. Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita je li Sud nadležan za odlučivanje u prethodnom postupku o valjanosti članka 1. stavka 2. točaka (b) do (d), članka 1. stavka 3., članka 4., članka 4.a i članka 7. Odluke 2014/512 te Priloga III. toj odluci, s obzirom na članke 19., 24. i 40. UEU‑a, članak 275. UFEU‑a i članak 47. Povelje.

1. Dopuštenost

33. Estonska vlada i Vijeće osporavaju dopuštenost prvog pitanja jer odgovor na to pitanje sudu koji je uputio zahtjev nije potreban za rješavanje spora u glavnom postupku.

34. Predlažem da Sud odbije taj prigovor nedopuštenosti jer je njegova nadležnost za davanje odgovora na predmetni zahtjev za prethodnu odluku očit preduvjet za analizu koju treba provesti u pogledu drugih pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev (čiju relevantnost nitko ne osporava). Osim toga, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, to pitanje je „kogentne naravi [te ga] Sud može ispitati u svakom stadiju postupka, čak i ex officio” ( 11 ).

35. Usto, sudu koji je uputio zahtjev mora biti jasno je li Sud nadležan kako bi znao je li vezan monopolom Suda u području nadzora zakonitosti akata sekundarnog prava Europske unije ( 12 ).

2. Nadležnost Suda za odlučivanje u prethodnom postupku o valjanosti i tumačenju akata iz područja ZVSP‑a

a) Opće pravilo: sudski nadzor (članak 19. UEU‑a, članci 263., 277. i 267. UFEU‑a)

36. Sud je u točki 23. poznate presude Les Verts/Europski parlament (294/83, EU:C:1986:166) naveo da je „Europska [unija] zajednica koja se temelji na pravu, u smislu da i njezine države članice i njezine institucije podliježu kontroli sukladnosti svojih akata s osnovnom ustavnom poveljom, što je [UFEU]”. Sud je na taj način dopustio podnošenje tužbe za poništenje akta Europskog parlamenta, iako ta institucija nije izričito spomenuta u prvom stavku ranijeg članka 173. UEEZ‑a (sadašnji članak 263. UFEU‑a) kao institucija čiji akti mogu biti predmet sudskog nadzora ( 13 ).

37. Člankom 19. UEU‑a sudovima Europske unije povjerava se zadaća da „osigura[ju] poštovanje prava pri tumačenju i primjeni Ugovorâ” te državama članicama nameće obvezu osiguranja pravnih lijekova dostatnih za osiguranje učinkovite pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije.

38. Naime, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je „Ugovor o FEU‑u […] u svojim člancima 263. i 277., s jedne, te članku 267., s druge strane, ustanovio cjelovit sustav pravnih lijekova i postupaka kojima je cilj osigurati nadzor zakonitosti akata Unije povjeravajući ga [sudovima] Unije” ( 14 ).

b) „Carve out”: izuzeće od sudskog nadzora određenih akata donesenih u okviru ZVSP‑a (članak 24. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a i članak 275. prvi stavak UFEU‑a)

39. Na prvi se pogled čini da je nadležnost Suda u području ZVSP‑a isključena člankom 24. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a i člankom 275. prvim stavkom UFEU‑a.

40. Prije razmatranja tih odredbi valja istaknuti da je Sud, iako je u presudama Parlament/Vijeće (C‑130/10, EU:C:2012:472), Vijeće/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776), Parlament/Vijeće (C‑658/11, EU:C:2014:2025) i Gbagbo i dr./Vijeće (C‑478/11 P do C‑482/11 P, EU:C:2013:258) imao priliku ispitati pitanja vezana za svoju nadležnost u području ZVSP‑a, u točki 251. mišljenja 2/13 (EU:C:2014:2454) naveo je da „još nije imao mogućnost precizirati opseg granica svoje nadležnosti koja u području ZVSP‑a proizlazi iz [članka 24. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i članka 275. UFEU‑a]”. U skladu s tim Sud je u točki 252. tog mišljenja istaknuo: „dovoljno je utvrditi da su u trenutnom stanju prava Unije određeni akti, doneseni u okviru ZVSP‑a, izvan sudskog nadzora Suda”, ali nije pritom razjasnio koji su to akti ( 15 ).

41. Osim toga, iako je nadzor akata Unije pravilo (članak 19. UEU‑a, članci 263., 277. i 267. UFEU‑a), članak 24. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a i članak 275. prvi stavak UFEU‑a koji uvode klauzulu „carve‑out”, od nadležnosti sudova Unije ili, drugim riječima, „odstupanje od pravila o općoj nadležnosti koju članak 19. UEU‑a dodjeljuje Sudu […], moraju [se] restriktivno tumačiti” ( 16 ).

42. Usto valja istaknuti da članak 24. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a i članak 275. prvi stavak UFEU‑a nisu jednako formulirani.

43. U članku 24. stavku 1. drugom podstavku zadnjoj rečenici UFEU‑a navedeno je da „Sud Europske unije nema nadležnost u odnosu na te odredbe” ( 17 ), dok je u članku 275. prvom stavku UFEU‑a navedeno da „Sud Europske unije nije nadležan za odredbe koje se odnose na [ZVSP] niti za akte donesene na temelju tih odredaba” ( 18 ).

44. Uporaba izraza„odredbe koje se odnose na [ZVSP]” u članku 275. prvom stavku UFEU‑a može stvoriti pogrešan dojam da sudovi Unije nisu nadležni u pogledu nijedne odredbe UFEU‑a koja, iako nije obuhvaćena ZVSP‑om, može biti u vezi s njim.

45. Sud nikada nije usvojio tako široko tumačenje članka 275. prvog stavka UFEU‑a. Upravo suprotno, zaključio je da akt koji se temelji na članku 37. UEU‑a, koji je jedna od odredbi UEU‑a iz područja ZVSP‑a, te na članku 218. stavcima 5. i 6. UFEU‑a, ne može izbjeći sudski nadzor jer članak 218. UFEU‑a, koji nedvojbeno predstavlja odredbu koja se odnosi na ZVSP, „ima opću primjenu i stoga je načelno namijenjen primjeni na sve međunarodne sporazume koje pregovara i sklapa Unija u svim područjima svojeg djelovanja, uključujući ZVSP” ( 19 ).

46. Budući da članak 24. stavak 1. drugi podstavak zadnja rečenica UEU‑a isključuje nadležnost Suda samo „u odnosu na te odredbe” ( 20 ), čini mi se da se to upućivanje, kako Komisija ističe u točki 40. svojih pisanih očitovanja, odnosi na poglavlje 2. glave V. UEU‑a, naslovljeno „Posebne odredbe o zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici”, a čiji je navedeni članak dio.

47. Klauzula „carve‑out” u članku 24. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a i članku 275. prvom stavku UFEU‑a odnosi se dakle samo na članke 23. do 46. UEU‑a i na akte Europske unije donesene na temelju tih odredbi ( 21 ).

48. Tako uredbe koje Vijeće donosi na temelju članka 215. UFEU‑a ne ulaze u područje primjene klauzule „carve‑out”. Stranke iz glavnog postupka i sve druge stranke koje su intervenirale u ovom predmetu slažu se da su uredbe koje je Vijeće donijelo na temelju članka 215. UFEU‑a, poput Uredbe br. 833/2014, obuhvaćene općom nadležnosti sudova Unije da nadziru njihovu zakonitost, u skladu s člankom 19. UEU‑a, a ne slažu se samo u pogledu opsega tog nadzora i margine prosudbe koju valja dodijeliti Vijeću. Usto, Sud je već donio prethodnu odluku o tumačenju Uredbe Vijeća (EZ) br. 765/2006 od 18. svibnja 2006. o mjerama ograničavanja protiv predsjednika Lukašenka i pojedinih dužnosnika Bjelarusa ( 22 ), čija je pravna osnova bio prijašnji članak 301. UEZ‑a, koji je postao članak 215. UFEU‑a ( 23 ).

49. Usto, kako bi akt iz područja ZVSP‑a bio obuhvaćen izuzećem od sudskog nadzora iz članka 24. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i članka 275. prvog stavka UFEU‑a, njegova pravna osnova moraju biti članci 23. do 46. UEU‑a, a i njegovim sadržajem mora se provoditi ZVSP.

50. U skladu s tim, u okviru tužbe za poništenje mjera koje je usvojila misija uspostavljena na temelju Zajedničke akcije Vijeća 2008/124/ZVSP od 4. veljače 2008. o Misiji Europske unije za uspostavu vladavine prava na Kosovu, EULEX KOSOVO ( 24 ), kako je izmijenjena Odlukom Vijeća 2011/752/ZVSP od 24. studenoga 2011. ( 25 ), Sud je u točkama 48. i 49. presude Elitaliana/Eulex Kosovo (C‑439/13 P, EU:C:2015:753) zaključio: „[…] sporne mjere čije se poništenje zahtijeva zbog povrede pravnih pravila primjenjivih na javnu nabavu Unije odnose [se] na provedbu postupka javne nabave koja je uzrokovala troškove na teret proračuna Unije. Slijedi da ugovor o javnoj nabavi u pitanju ulazi pod odredbe Financijske uredbe. S obzirom na okolnosti svojstvene ovom slučaju ne može se smatrati da se doseg iznimnog ograničenja nadležnosti Suda predviđenog u članku 24. stavku 1. drugom podstavku posljednjoj rečenici UEU‑a i članku 275. UFEU‑a širi na način da isključi Sud iz nadležnosti za tumačenje i primjenu odredbi Financijske uredbe u području provedbe postupka javne nabave”.

c) „Claw‑back”: ograničeni sudski nadzor akata iz područja ZVSP‑a (članak 24. stavak 1. drugi podstavak zadnja rečenica UEU‑a i članak 275. stavak 2. UFEU‑a)

i) Doseg

51. Ako, i samo ako, akt iz područja ZVSP‑a ispunjava dva uvjeta navedena u točkama 47. i 49. ovog mišljenja, valja još ipak ispitati ne ulazi li taj akt, na temelju klauzule „claw‑back” uvedene člankom 24. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a i člankom 275. drugim stavkom UFEU‑a, u okvir opće nadležnosti koju članak 19. stavak 1. UEU‑a dodjeljuje sudovima Unije.

52. Ističem da je razlog ograničenja nadležnosti Suda u pitanjima ZVSP‑a koje je uvedeno klauzulom „carve‑out” taj da su akti iz područja ZVSP‑a načelno namijenjeni samo odražavanju odluka isključivo političke naravi povezanih s provedbom ZVSP‑a, u pogledu kojih je teško uskladiti sudski nadzor s podjelom ovlasti ( 26 ).

53. Međutim, klauzula „claw‑back” lišava akt iz područja ZVSP‑a izuzeća od sudskog nadzora ako ono prelazi granice ZVSP‑a, što je slučaj s odlukama iz područja ZVSP‑a koje, iako su donesene na temelju poglavlja 2. glave V. UEU‑a, zadiru u ovlasti koje su Uniji dodijeljene UFEU‑om, i s odlukama iz područja ZVSP‑a koje određuju mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba.

54. Naime, Sud je još 1998., u točkama 14. do 18. presude Komisija/Vijeće (C‑170/96, EU:C:1998:219), zaključio da on, na temelju članka M. Ugovora o EU‑u (sadašnji članak 40. UEU‑a), ima ovlast „osigurati da akti koji, po mišljenju Vijeća, spadaju u područje primjene članka K.3 stavka 2. Ugovora o Europskoj uniji ne zadiru u ovlasti koje su Zajednici dodijeljene UEZ‑om” ( 27 ).

55. Slično tomu, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda o sudskom nadzoru mjera ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba predviđenih aktima koji su prethodili stupanju na snagu Ugovora iz Lisabona, „mora postojati mogućnost da Sud nadzire zajedničko stajalište koje zbog svojeg sadržaja ima područje primjene šire od onog koje je UEU‑om predviđeno za tu vrstu akata” ( 28 ) jer „mogućnost podnošenja Sudu zahtjeva za prethodnu odluku mora […] postojati u pogledu svih odredbi koje Vijeće donese, neovisno o njihovoj naravi ili obliku, ako im je cilj proizvesti pravne učinke prema trećim osobama” ( 29 ).

56. Klauzula „claw‑back” predviđena člankom 24. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a i člankom 275. drugim stavkom UFEU‑a nije znatno promijenila uređenje koje je postojalo prije donošenja Ugovora iz Lisabona.

57. Istaknuo bih da su, kao i u pogledu klauzule „carve‑out”, relevantne odredbe različito sročene, ali u ovom slučaju se u članku 275. koristi uža formulacija od one u članku 24. stavku 1. drugom podstavku zadnjoj rečenici UEU‑a.

58. Naime, u toj je rečenici predviđeno da su sudovi Unije nadležni „za praćenje usklađenosti s člankom 40. [UEU‑a] i ispitivanj[e] zakonitosti određenih odluka kako je predviđeno člankom 275. stavkom drugim [UFEU‑a]” ( 30 ).

59. S druge strane, člankom 275. drugim stavkom UFEU‑a predviđeno je da su sudovi Europske unije nadležni „za nadzor poštovanja članka 40. [UEU‑a] i odlučivanje u postupcima pokrenutima u skladu s uvjetima utvrđenima u članku 263. stavku četvrtom [UFEU‑a] u kojima se ocjenjuje zakonitost odluka kojima se predviđaju mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba koje je Vijeće usvojilo na temelju glave V. poglavlja 2. Ugovora o [EU‑u]”.

60. Što se tiče nadzora poštovanja članka 40. UEU‑a, te dvije odredbe su jednake. Sudovi Unije mogu nadzirati sve akte iz područja ZVSP‑a na koje se primjenjuje klauzula „carve‑out” kako bi osigurali njihovu usklađenost s člankom 40. UEU‑a. Stoga se taj aspekt klauzule „claw‑back” odnosi, među ostalim, na akte donesene na temelju članka 215. stavaka 1. i 2. UFEU‑a, kojima se predviđaju i mjere za prekid ili djelomično ili potpuno smanjenje gospodarskih i financijskih odnosa s jednom ili više trećih zemalja i mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba.

61. Međutim, postoji znatna razlika u načinu na koji su formulirane te dvije odredbe jer se člankom 275. drugim stavkom UFEU‑a sudski nadzor zakonitosti odluka kojima se predviđaju mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba ograničava na tužbe za poništenje koje takve osobe podnesu u skladu s člankom 263. stavkom 4. UFEU‑a, dok se u članku 24. stavku 1. drugom podstavku zadnjoj rečenici UEU‑a potvrđuje nadležnost Suda da općenito nadzire zakonitost „određenih odluka kako je predviđeno člankom 275. stavkom drugim [UFEU‑a]”, odnosno „odluka kojima se predviđaju mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba koje je Vijeće usvojilo na temelju glave V. poglavlja 2. Ugovora o [EU‑u]”.

62. Međutim, iz sudske prakse Suda navedene u točki 38. ovog mišljenja proizlazi da ispitivanje zakonitosti spomenuto u članku 24. stavku 1. drugom podstavku zadnjoj rečenici UEU‑a ne obuhvaća samo tužbe za poništenje podnesene na temelju članka 263. stavka 4. UFEU‑a, nego i, osobito, prethodni postupak predviđen člankom 267. UFEU‑a.

63. Doista, u skladu s dugom i ustaljenom sudskom praksom Suda, „zahtjev za prethodnu odluku, jednako kao i tužba za poništenje, predstavlja sredstvo za [nadzor zakonitosti] akata tijela [Europske unije]” ( 31 ). Kako je Sud zaključio u točki 15. presude Foto‑Frost (314/85, EU:C:1987:452), „osnovni je smisao ovlasti koje su Sudu dodijeljene člankom [267. UFEU‑a] osigurati da nacionalni sudovi ujednačeno primjenjuju pravo [Unije] […] [jer] razlike između sudova u državama članicama u vezi s valjanosti akata Zajednice mogu ugroziti samo jedinstvo pravnog poretka [Unije] te dovesti do odstupanja od temeljnih zahtjeva pravne sigurnosti” ( 32 ).

64. Usto, budući da se, u skladu sa sudskom praksom Suda ( 33 ), klauzula „carve‑out” uvedena člankom 275. prvim stavkom UFEU‑a mora, kao i svako odstupanje, usko tumačiti, te da područje primjene klauzule „claw‑back” ne može biti šire od onog klauzule „carve‑out” ( 34 ), klauzula „claw‑back” u članku 275. drugom stavku UFEU‑a, koja ponovno uspostavlja osnovno pravilo, mora se široko tumačiti uzimajući u obzir širu formulaciju u članku 24. stavku 1. drugom podstavku zadnjoj rečenici UEU‑a.

65. Stoga smatram da klauzula „claw‑back” u članku 24. stavku 1. drugom podstavku zadnjoj rečenici UEU‑a i članku 275. drugom stavku UFEU‑a omogućuje sudovima Europske unije da nadziru usklađenost svih akata iz područja ZVSP‑a s člankom 40. UEU‑a (bilo u okviru tužbe za poništenje ili prethodnog postupka) ( 35 ) i da nadziru zakonitost odluka iz područja ZVSP‑a koje je Vijeće donijelo u skladu s poglavljem 2. glave V. UEU‑a, a kojima se predviđaju mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba (također u okviru tužbe za poništenje ili prethodnog postupka) ( 36 ).

66. Smatram da bi suprotno stajalište, koje je nezavisna odvjetnica J. Kokott izrazila u svojem stajalištu u odnosu na mišljenje2/13 (EU:C:2014:2475), a koje u predmetnom slučaju podupiru vlada Ujedinjene Kraljevine, češka, njemačka, estonska, francuska i poljska vlada te Vijeće, u skladu s kojim „Ugovori u području ZVSP‑a […] upravo ne predviđaju ovlast prethodnog odlučivanja Suda” ( 37 ), bilo teško uskladiti s člankom 23. UEU‑a u kojem je predviđeno da se „[d]jelovanje Unije na međunarodnoj sceni […] rukovodi […] načelima […] utvrđeni[ma] u poglavlju 1.”, među kojima su vladavina prava te univerzalnost i nedjeljivost ljudskih prava i temeljnih sloboda ( 38 ), koja nedvojbeno uključuju pravo na pristup sudu i djelotvornu sudsku zaštitu.

ii) Klauzula „claw‑back” i odluke Vijeća donesene na temelju poglavlja 2. glave V. UEU‑a koje određuju mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba

67. Naglasio bih da se klauzula „claw‑back” u članku 24. stavku 1. drugom podstavku zadnjoj rečenici UEU‑a i članku 275. drugom stavku UFEU‑a, za razliku od klauzule „carve‑out” u članku 24. stavku 1. drugom podstavku zadnjoj rečenici UEU‑a i članku 275. prvom stavku UFEU‑a koja se primjenjuje na sve akte iz područja ZVSP‑a, odnosi samo na usklađenost s člankom 40. UEU‑a i na nadzor zakonitosti odluka kojima se predviđaju mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba, koje je Vijeće donijelo na temelju poglavlja 2. glave V. UEU‑a.

68. Što se tiče usklađenosti s člankom 40. UEU‑a, jasno je da se klauzula „claw‑back” odnosi na sve akte iz područja ZVSP‑a na koje se primjenjuje klauzula „carve‑out”.

69. Suprotno tomu, što se tiče nadzora zakonitosti, članak 24. stavak 1. drugi podstavak zadnja rečenica UEU‑a i članak 275. drugi stavak UFEU‑a, kao i članak 215. stavak 2. UFEU‑a, odnose se na odluke koje određuju mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba, koje je Vijeće donijelo na temelju poglavlja 2. glave V. UEU‑a. Smatram da time nisu obuhvaćene uredbe, kao što je Uredba br. 833/2014, koje je Vijeće donijelo na temelju članka 215. stavka 2. UFEU‑a.

70. To ide u prilog argumentu koji sam iznio u točkama 47. i 48. ovog mišljenja, a prema kojemu se klauzula „carve‑out” odnosi samo na akte iz područja ZVSP‑a čija su pravna osnova članci 23. do 46. UEU‑a pa se, stoga, ne odnosi na akte koje je Vijeće donijelo na temelju članka 215. UFEU‑a.

71. U suprotnome bi imali paradoksalnu situaciju u kojoj bi Sud bio nadležan nadzirati odluke iz područja ZVSP‑a koje određuju mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba, koje je Vijeće donijelo na temelju poglavlja 2. glave V. UEU‑a, ali ne i nadzirati uredbe donesene na temelju takvih odluka.

72. Osim toga, za razliku od mjera ograničavanja kojima se predviđa prekid ili djelomično ili potpuno smanjenje gospodarskih i financijskih odnosa s jednom ili više trećih zemalja ( 39 ), donošenje uredbe na temelju članka 215. stavka 2. UEU‑a nije obvezno kada je riječ o mjerama ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba. Naime, u skladu s tom odredbom, „[k]ada je to predviđeno odlukom [iz područja ZVSP‑a], Vijeće može usvojiti [takve mjere]” ( 40 ). Mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba moguće je dakle donijeti već odlukom iz područja ZVSP‑a. Upravo je u pogledu takve vrste odluka u članku 24. stavku 1. drugom podstavku zadnjoj rečenici UEU‑a i članku 275. drugom stavku UFEU‑a predviđena klauzula „claw‑back”.

iii) Što je s ovlašću tumačenja?

73. Budući da klauzula „claw‑back” u članku 24. stavku 1. drugom podstavku zadnjoj rečenici UEU‑a i članku 275. drugom stavku UFEU‑a ograničava nadzor Suda na nadzor zakonitosti odluka u području ZVSP‑a koje određuju mjere protiv fizičkih ili pravnih osoba koje je Vijeće donijelo na temelju poglavlja 2. glave V. UEU‑a, čini se da je ovlast Suda u pogledu tumačenja, koja mu je dodijeljena člankom 267. prvim stavkom točkom (b) UFEU‑a, isključena iz njegove nadležnosti za te akte.

74. Međutim, u sličnom pravnom kontekstu, gdje se člankom 41. UEZUČ-a omogućavalo Sudu da „prethodno odlučuje o valjanosti akata Visoke vlasti i Vijeća” ( 41 ), Sud je zaključio da „ocjena valjanosti akta nužno zahtijeva njegovo tumačenje” ( 42 ). Na temelju toga je zaključio da „bi bilo […] suprotno ciljevima i smislu Ugovorâ ako bi određivanje značenja i dosega pravila koja proizlaze iz Ugovorâ o EEZ‑u i EZAE‑u u konačnici bila zadaća Suda, kako je istim riječima predviđeno i člankom 177. UEEZ‑a [sadašnji članak 267. UFEU‑a] i člankom 150. UEZAE‑a [koji je danas izvan snage], čime se omogućuje ujednačena primjena tih pravila, a da pritom takvu nadležnost, kada je riječ o pravilima koja proizlaze iz UEZUČ-a, imaju isključivo razni nacionalni sudovi, čija se tumačenja mogu razlikovati, te da Sud nema nikakvu ovlast osigurati ujednačeno tumačenje takvih pravila” ( 43 ).

75. Zato smatram da sudovi Unije, ako mogu vršiti širu zadaću, odnosno nadzirati zakonitost odluka koje određuju mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba, koje Vijeće donosi na temelju poglavlja 2. glave V. UEU‑a, svakako mogu vršiti užu zadaću, odnosno tumačiti odredbe takvih odluka, osobito kako bi izbjegli poništenje ili proglašavanje ništavim akta koji se odnosi na ZVSP koji bi sud mogao zadržati dajući mu drugačije tumačenje.

76. To vrijedi tim više što, kako navodi sud koji je uputio zahtjev u točkama 30. do 34. svojeg zahtjeva za prethodnu odluku, nadležna tijela raznih država članica već imaju različita stajališta o određenim ključnim pitanjima, osobito što se tiče njihova tumačenja pojma financijske pomoći iz članka 4. stavka 2. točke (b) Odluke 2014/512 i članka 4. stavka 3. Uredbe br. 833/2014, kako proizlazi iz pisanih očitovanja koja su podnijele vlada Ujedinjene Kraljevine, njemačka, estonska i francuska vlada.

3. Odluka 2014/512 s obzirom na članak 24. stavak 1. drugi podstavak zadnju rečenicu UEU‑a i članak 275. UFEU‑a

77. Odluka 2014/512 na prvi pogled uživa izuzeće od sudskog nadzora predviđeno klauzulom „carve‑out” u članku 24. stavku 1. drugom podstavku zadnjoj rečenici UEU‑a i članku 275. prvom stavku UFEU‑a jer zadovoljava dva uvjeta navedena u točkama 47. i 49. ovog mišljenja.

78. Naime, pravna osnova Odluke 2014/512 je članak 29. UEU‑a koji se nalazi u poglavlju 2. glave V. UEU‑a, naslovljenom „Posebne odredbe o zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici”, pa sadržaj navedene odluke očito spada u okvir ZVSP‑a jer je Vijeće tom odlukom uvelo mjere ograničavanja „s obzirom na djelovanja Rusije kojima se destabilizira stanje u Ukrajini” ( 44 ).

79. Čini mi se da je na temelju klauzule „claw‑back” u članku 24. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a i članku 275. drugom stavku UFEU‑a, Sud nadležan da u prethodnom postupku odlučuje o usklađenosti Odluke 2014/512 s člankom 40. UEU‑a jer društvo Rosneft u točkama 21. i 22. svojih pisanih očitovanja osporava valjanost Odluke 2014/512 s obzirom na tu odredbu.

80. Da bi Sud bio nadležan i za nadzor zakonitosti Odluke 2014/512 glede moguće povrede drugih pravila pored članka 40. UEU‑a, valja utvrditi predstavlja li Odluka 2014/512 odluku „kojom se predviđaju mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba, koju je Vijeće donijelo na temelju poglavlja 2. glave V. Ugovora o [EU‑u]”, kako je predviđeno u članku 24. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a i članku 275. drugom stavku UFEU‑a.

81. S tim u vezi, vlada Ujedinjene Kraljevine, francuska i estonska vlada, Vijeće i Komisija osporavaju da Odluka 2014/512 sadržava mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba, jer se, po njihovu mišljenju, mjere koje ona sadržava primjenjuju na objektivno određene situacije i na općenito definiranu kategoriju osoba.

82. Doista, članci 4. i 4.a ( 45 ) Odluke 2014/512 ne odnose se na društvo Rosneft, za razliku od članka 1. stavka 2. točaka (b) do (d) i stavka 3. ( 46 ) te članka 7. ( 47 ) koji se primjenjuju na tri ruska poduzetnika, uključujući društvo Rosneft (vidjeti Prilog III. toj odluci).

83. U vezi s tim valja podsjetiti da su mjere ograničavanja, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, „istodobno […] srodne općim aktima – jer se njima kategoriji adresata određenih na općenit i apstraktan način zabranjuje [da financijska sredstva stave] na raspolaganje osobama i subjektima navedenima u njihovim prilozima – i skupu pojedinačnih odluka koje se odnose na te osobe i subjekte” ( 48 ). U skladu s navodom Suda, „pojedinačni utjecaj tih akata daje mogućnost […] pristupa sudovima Unije” ( 49 ).

84. U tom smislu, tužba za poništenje povodom koje je donesena presuda Manufacturing Support & Procurement Kala Naft/Vijeće (T‑509/10, EU:T:2012:201) odbijena je iz razloga što Opći sud nije bio nadležan na temelju članka 275. UFEU‑a jer se tužba odnosila na članak 4. Odluke Vijeća 2010/413/ZVSP od 26. srpnja 2010. o mjerama ograničavanja protiv Irana i stavljanju izvan snage Zajedničkog stajališta 2007/140/ZVSP ( 50 ) (u daljnjem tekstu: Odluka 2010/413), koji se nije konkretno odnosio na tužitelja ( 51 ). Sud je u točki 99. presude Vijeće/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776) istim razlozima potvrdio odbijanje tužbe.

85. Budući da su članci 4. i 4.a Odluke 2014/512 formulirani vrlo slično članku 4. Odluke 2010/413 ( 52 ), slažem se s Komisijom u tome da te odredbe ne određuju mjere ograničavanja protiv društva Rosneft. Posljedično, Sud nije nadležan ispitivati njihovu zakonitost (niti ih tumačiti) jer se ne primjenjuje klauzula „claw‑back” u članku 24. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a i članku 275. drugom stavku UFEU‑a.

86. Ipak, ne slažem se s vladom Ujedinjene Kraljevine, češkom, francuskom, estonskom i poljskom vladom, Vijećem i Komisijom glede toga da u članku 1. stavku 2. točkama (b) do (d) i stavku 3. te u članku 7. Odluke 2014/512 (koji se, putem Priloga III., izričito odnose na društvo Rosneft) nisu predviđene mjere ograničavanja protiv društva Rosneft zato što se mjere koje oni sadržavaju primjenjuju na objektivno određene situacije i općenito definiranu kategoriju osoba i zato što je uvrštenje društva Rosneft u Prilog III. samo deklaratorne naravi.

87. Komisija se u tom pogledu poziva na točku 39. presude Sina Bank/Vijeće (T‑67/12, EU:T:2014:348) i točku 32. presude Hemmati/Vijeće (T‑68/12, EU:T:2014:349), u kojima je Opći sud, glede članka 20. stavka 1. točke (b) Odluke 2010/413, zaključio da „‚odluku kojom se predviđaju mjere protiv fizičkih ili pravnih osoba” u smislu članka 275. drugog stavka UFEU‑a predstavlja mjera kojom je uvrštenje tužitelja, nakon preispitivanja, zadržano u Prilogu II. Odluci 2010/413, kako je s učinkom od 1. prosinca 2011. izmijenjena Odlukom 2010/644”, a ne činjenica da se tužiteljevo ime nalazilo u izvornoj verziji tog priloga Odluci 2010/413. Zato je Opći sud utvrdio da nije nadležan, zaključivši da člankom 20. stavkom 1. točkom (b) Odluke 2010/413 nisu uvedene mjere ograničavanja protiv osoba, nego mjere opće primjene.

88. Osim toga, Opći sud je u točki 42. presude Sina Bank/Vijeće (T‑67/12, EU:T:2014:348) i točki 35. presude Hemmati/Vijeće (T‑68/12, EU:T:2014:349) kriterij da se članak 16. stavak 2. uredbe koju je Vijeće donijelo na temelju Odluke 2010/413 ( 53 ) mora „pojedinačno” odnositi na subjekta i u kojoj su, kao mjere opće primjene, bile sadržane iste mjere kao u članku 20. stavku 1. točki (b) Odluke 2010/413, protumačio na isti način kao pojam „odluka kojom se predviđaju mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba”. Sud je na temelju toga tužbu za poništenje članka 16. stavka 2. proglasio nedopuštenom.

89. Smatram da ta odluka Općeg suda nije u skladu sa zaključkom Suda u točki 99. presude Vijeće/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776) ( 54 ). Naime, kako je jedno drugo vijeće Općeg suda utvrdilo u točki 36. presude National Iranian Oil Company/Vijeće (T‑578/12, EU:T:2014:678), koju je Sud potvrdio presudom National Iranian Oil Company/Vijeće (C‑440/14 P, EU:C:2016:128), „člankom 263. stavkom 4. UFEU‑a se svim fizičkim i pravnim osobama daje pravo pobijanja akata institucija Unije ako su ispunjeni uvjeti iz članka 263. UFEU‑a, a u ovom slučaju jesu [jer tužitelja predmetni akti Unije uvrštavaju na popis predmetnih mjera]”.

90. Osim toga, u skladu s tom istom točkom presude National Iranian Oil Company/Vijeće (T‑578/12, EU:T:2014:678), pristup koji je Opći sud koristio u presudama Sina Bank/Vijeće (T‑67/12, EU:T:2014:348) i Hemmati/Vijeće (T‑68/12, EU:T:2014:349), kojim se u biti pojam mjere ograničavanja protiv osoba poistovjećuje s kriterijem da se dotična mjera mora pojedinačno odnositi na subjekta, „povrijedio bi odredbe članka 263. i članka 275. drugog stavka UFEU‑a te bi, stoga, bio suprotan sustavu sudske zaštite uspostavljenom UFEU‑om i pravu na djelotvoran pravni lijek iz članka 47. Povelje”.

91. Unatoč tomu, radi cjelovitosti bih dodao da bi tako strogo tumačenje klauzulu „claw‑back” u mnogim slučajevima učinilo bespredmetnom ako, u suprotnosti s onim što sam gore predložio, odredbe odluka iz područja ZVSP‑a koje su, kao članak 1. stavak 2. točke (b) do (d) i stavak 3. i članak 7. Odluke 2014/51, usmjerene na točno određene fizičke ili pravne osobe ne bi predstavljale „mjere ograničavanja protiv osoba” u smislu klauzule „claw‑back”, što bi za posljedicu imalo to da ta klauzula ne bi omogućavala prethodno odlučivanje o valjanosti.

92. Stoga predlažem Sudu da na prvo pitanje odgovori na način da je Sud, u skladu s člankom 24. stavkom 1. drugim podstavkom zadnjom rečenicom UEU‑a i člankom 275. UFEU‑a, nadležan, na temelju članka 267. UFEU‑a, u prethodnom postupku odlučivati o valjanosti Odluke 2014/512 u odnosu na članak 40. UEU‑a te tumačiti i ispitivati zakonitost članka 1. stavka 2. točaka (b) do (d) i stavka 3. i članka 7. navedene odluke i njezina Priloga III.

93. Želio bih međutim pojasniti da, unatoč činjenici da mjere ograničavanja predviđene člancima 4. i 4.a Odluke 2014/512 spadaju u područje primjene klauzule „claw‑back”, ne postoji rupa u sudskoj zaštiti jer, kako sam objasnio u točkama 47., 49., 69. i 70. ovog mišljenja, Uredba br. 833/2014 jasno spada pod nadležnost Suda i gotovo doslovno ponavlja te odredbe, u člancima 3., 3.a i u članku 4. stavcima 3. i 4. Ako bi Sud odlučio poništiti te odredbe Uredbe br. 833/2014, Vijeće će morati poduzeti potrebne mjere kako bi istovjetne odredbe Odluke 2014/512 uskladilo s presudom Suda, a to je, kako je to Vijeće prihvatilo na raspravi, u skladu s člankom 266. UFEU‑a.

B – Drugo pitanje, točka (a)

94. Drugim pitanjem, točkom (a), sud koji je uputio zahtjev pita Sud o valjanosti članka 1. stavka 2. točaka (b) do (d), članka 1. stavka 3., članaka 4. i 4.a i članka 7. Odluke 2014/512 te Priloga III. toj odluci, kao i članaka 3. i 3.a, članka 4. stavaka 3. i 4., članka 5. stavka 2. točaka (b) do (d), članka 5. stavka 3. i članka 11. Uredbe br. 833/2014 te priloga II. i VI. toj uredbi.

95. S obzirom na odgovor koji predlažem na prvo pitanje, razmotrit ću jesu li Odluka 2014/512 i Uredba br. 833/2014 u skladu s člankom 40. UEU‑a te ću ispitati valjanost članka 1. stavka 2. točaka (b) do (d), članka 1. stavka 3. i članka 7. Odluke 2014/512 te Priloga III. toj odluci i valjanost članaka 3. i 3.a, članka 4. stavaka 3. i 4., članka 5. stavka 2. točaka (b) do (d), članka 5. stavka 3. i članka 11. Uredbe br. 833/2014 te priloga II. i VI. toj uredbi.

1. Usklađenost Odluke 2014/512 i Uredbe br. 833/2014 s člankom 40. UEU‑a

96. Društvo Rosneft tvrdi da je Vijeće zlouporabilo svoje ovlasti kad je donijelo odluku iz područja ZVSP‑a koja je u biti zakonodavne naravi. U skladu s člankom 29. UEU‑a, uloga Vijeća je „utvr[diti] pristup Unije pojedinom pitanju zemljopisne ili tematske naravi”. Suprotno tomu, donošenje zakonodavnih akata u području ZVSP‑a zabranjeno je člankom 31. stavkom 1. UEU‑a. Stoga je Vijeće, donošenjem iznimno detaljnih odredbi u Odluci 2014/512, i gotovo istovjetnih u Uredbi br. 833/2014, povrijedilo pravilo iz članka 40. UEU‑a da provedba ZVSP‑a ne smije utjecati na ovlasti Unije u pogledu drugih Unijinih politika te je zakoračilo u ovlast Komisije i Visokog predstavnika da podnose zajedničke prijedloge iz članka 215. UFEU‑a.

97. Moje je mišljenje da Odluka 2014/512 i Uredba br. 833/2014 nisu zakonodavni akti.

98. Iako se pod izrazom „zakonodavni akti” općenito podrazumijevaju mjere opće primjene koje se primjenjuju na objektivno određene situacije i kategoriju općenito i apstraktno definiranih osoba, samo se u članku 289. stavku 3. UFEU‑a nalazi definicija tog izraza u smislu u kojem se koristi u članku 24. UEU‑a. Tom je odredbom ta kategorija akata definirana kao „[p]ravni akti doneseni zakonodavnim postupkom”, odnosno redovnim zakonodavnim postupkom iz članka 289. stavka 1. UFEU‑a ili posebnim zakonodavnim postupkom iz članka 289. stavka 2. UFEU‑a.

99. Stoga, zbog činjenice da zabranjuju donošenje zakonodavnih akata, članak 24. stavak 1. drugi podstavak treća rečenica UEU‑a i članak 31. stavak 1. UEU‑a djeluju na način da isključuju širu ulogu koju članak 289. stavci 1. i 2. UFEU‑a dodjeljuju Parlamentu i Vijeću ( 55 ).

100. Osim toga, postupak koji je u članku 24. stavku 1. drugom podstavku drugoj rečenici UEU‑a predviđen za donošenje Odluke 2014/512 i postupak koji je u članku 215. UFEU‑a predviđen za donošenje „potrebnih mjera” kao što je Uredba br. 833/2014 različiti su od postupaka iz članka 289. UFEU‑a na temelju kojih doneseni pravni akti predstavljaju zakonodavne akte.

101. Budući da društvo Rosneft ne navodi da su se Odluka 2014/512 i Uredba br. 833/2014 trebale donijeti na nekoj drugoj pravnoj osnovi, a ne na temelju članka 29. UEU‑a i članka 215. UFEU‑a, njegovi argumenti moraju se odbiti.

2. Valjanost članka 1. stavka 2. točaka (b) do (d), članka 1. stavka 3. i članka 7. Odluke 2014/512 te Priloga III. toj odluci i valjanost članaka 3. i 3.a, članka 4. stavaka 3. i 4., članka 5. stavka 2. točaka (b) do (d), članka 5. stavka 3. i članka 11. Uredbe br. 833/2014 te priloga II. i VI. toj uredbi

a) Opseg nadzora

102. U točkama 64., 108. i 115. svojih očitovanja Vijeće tvrdi da Sud nije nadležan ispitivati zakonitost spornih odredbi Uredbe br. 833/2014 jer društvo Rosneft svojim tužbenim razlozima o nevaljanosti u biti nastoji pobijati načelne odluke koje je Vijeće donijelo u Odluci 2014/512, a koje u potpunosti spadaju u područje ZVSP‑a.

103. Ne dijelim to stajalište utoliko što, po mojemu mišljenju, donošenje uredbe na temelju članka 215. UFEU‑a, čak i ako se njome samo doslovno ponavljaju, dopunjavaju ili dodatno preciziraju mjere predviđene odlukom iz područja ZVSP‑a, kao što je to slučaj s Odlukom 2014/512 i Uredbom br. 833/2014, podrazumijeva gubitak izuzeća od sudskog nadzora koje su te mjere imale na temelju članka 24. stavka 1. drugog podstavka zadnje rečenice UEU‑a i članka 275. prvog stavka UFEU‑a ( 56 ).

104. Suprotno rješenje rezultiralo bi širokim tumačenjem isključenja od nadzora koji Sud provodi u tom području, a to isključenje zapravo predstavlja iznimku, a ne pravilo.

105. Unatoč tomu, smatram da se u ovom konkretnom području, koje uključuje diplomaciju te vanjsku i sigurnosnu politiku, Vijeće ima široku diskrecijsku ovlast ( 57 ).

b) Tužbeni razlog o nevaljanosti koji se temelji na navodnoj povredi Sporazuma o partnerstvu

106. Društvo Rosneft tvrdi da članak 1. stavak 2. točke (b) do (d), članak 1. stavak 3. Odluke 2014/512 te Prilog III. toj odluci, kao i članak 3. stavci 1., 3. i 5., članak 3.a stavak 1. i članak 5. stavak 2. točke (b) do (d), članak 5. stavak 3. Uredbe br. 833/2014 te prilozi II. i VI. toj uredbi, povređuju članak 10. stavak 1. (priznavanje tretmana najpovlaštenije nacije u vezi s trgovinom robom), članak 12. (slobodan provoz robe), članak 36. (dodjeljivanje tretmana koji nije manje povoljan glede prekograničnog pružanja usluga) i članak 52. stavke 2., 5. i 9. (slobodno kretanje kapitala) Sporazuma o partnerstvu.

107. Vlada Ujedinjene Kraljevine, estonska i francuska vlada, Vijeće i Komisija tvrde da su sporne mjere opravdane jer su „nužne za zaštitu ključnih sigurnosnih interesa [stranaka] u vrijeme rata ili ozbiljne međunarodne napetosti koja predstavlja ratnu prijetnju”, u skladu s člankom 99. stavkom 1. točkom (d) Sporazuma o partnerstvu, i da, u svakom slučaju, odredbe Sporazuma o partnerstvu na koje se društvo Rosneft poziva nemaju izravan učinak.

108. Budući da se člankom 99. Sporazuma o partnerstvu pretpostavlja postojanje mjere koja je suprotna njegovim materijalnim odredbama, najprije je potrebno razmotriti predstavljaju li članak 1. stavak 2. točke (b) do (d), članak 1. stavak 3. Odluke 2014/512 te Prilog III. toj odluci, kao i članak 3. stavci 1., 3. i 5., članak 3.a stavak 1., članak 5. stavak 2. točke (b) do (d), članak 5. stavak 3. Uredbe br. 833/2014 te prilozi II. i VI. toj uredbi, doista povredu članka 10. stavka 1., članaka 12. i 36. te članka 52. stavaka 2., 5. i 9. Sporazuma o partnerstvu.

i) Izravan učinak članka 10. stavka 1., članaka 12. i 36. te članka 52. stavaka 2., 5. i 9. Sporazuma o partnerstvu

109. S tim u vezi valja podsjetiti da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, sporazum koji je Unija sklopila s jednom ili više trećih država, predstavlja, što se tiče Unije, akt institucije Unije, u smislu članka 267. prvog stavka točke (b) UFEU‑a, da odredbe takvog sporazuma od njegova stupanja na snagu predstavljaju sastavni dio pravnog poretka Unije i da je Sud u okviru tog pravnog poretka nadležan za odlučivanje u prethodnom postupku o tumačenju tog sporazuma ( 58 ).

110. Osim toga, Sud je u točki 37. presude Komisija/Rusal Armenal (C‑21/14 P, EU:C:2015:494) zaključio da se „na odredbe međunarodnog sporazuma kojeg je Unija stranka može pozivati u prilog [tužbenom razlogu kojim se navodi da je takav akt nezakonit] samo pod uvjetom da, s jedne strane, to nije protivno naravi i strukturi tog sporazuma i, s druge strane, da su te odredbe sadržajno bezuvjetne i dovoljno precizne. Stoga se pred sudovima Unije na takve odredbe može pozivati kao na kriterij za ocjenu zakonitosti akta Unije samo kada su ta dva uvjeta kumulativno ispunjena” ( 59 ).

111. Budući da se u članku 10. stavku 1. i članku 12. Sporazuma o partnerstvu upućuje na konkretne odredbe GATT‑a, Vijeće i Komisija pozivaju se na ustaljenu sudsku prasku Suda o sporazumima Svjetske trgovinske organizacije u skladu s kojom, „uzimajući u obzir njihovu narav i sadržaj, ti sporazumi u načelu ne pripadaju među norme s obzirom na koje [Sud] može nadzirati zakonitost akata institucija Unije” ( 60 ).

112. Međutim, Sporazum o partnerstvu nije sporazum koji se odnosi samo na trgovinu robom, na koji se ta sudska praksa može primijeniti ( 61 ).

113. Naime, kako je Sud u točki 27. presude Simutenkov (C‑265/03, EU:C:2005:213) zaključio u vezi sa Sporazumom o partnerstvu, „svrha sporazuma je uspostava partnerstva između stranaka s ciljem da se među njima potakne, među ostalim, razvoj bliskih političkih odnosa, trgovine i skladnih gospodarskih odnosa, političkih i gospodarskih sloboda, i da se postigne postupno povezivanje Ruske Federacije i šireg prostora suradnje u Europi”.

114. Sud je potom, u točki 28. te presude, naveo da „činjenica da je sporazum na taj način ograničen na uspostavu partnerstva među strankama, ne predviđajući pridruživanje ili buduće pristupanje Ruske Federacije [Uniji], ne može spriječiti izravan učinak nekih njegovih odredbi. U skladu sa sudskom praksom Suda, ako se sporazumom uspostavlja suradnja između stranaka, neke odredbe tog sporazuma mogu, [ako, s obzirom na tekst te cilj i narav sporazuma, sadrže jasne i precizne obveze za čiju provedbu ili djelovanje nije potrebno usvajanje naknadnih mjera], izravno uređivati pravni položaj pojedinaca”.

115. Stoga je Sud u točki 22. navedene presude priznao izravan učinak članka 23. stavka 1. sporazuma, koji se odnosi na uvjete zapošljavanja.

116. Suprotno onome što tvrde vlada Ujedinjene Kraljevine i francuska vlada, Vijeće i Komisija, ne vidim na koji način tekst odredbi Sporazuma o partnerstvu koje su sporne u ovom predmetu ne zadovoljava kriterije za izravni učinak koje je Sud izrazio u točki 21. presude Simutenkov (C‑265/03, EU:C:2005:213) te ponovno u točki 37. presude Komisija/Rusal Armenal (C‑21/14 P, EU:C:2015:494).

117. U članku 10. stavku 1. Sporazuma o partnerstvu predviđeno je da „[s]tranke jedna drugoj priznaju opći tretman najpovlaštenije nacije opisan u članku I. stavku 1. GATT‑a” ( 62 ). U članku 12. stavku 1. drugom podstavku predviđeno je da „svaka stranka osigurava slobodan provoz kroz svoje područje robe podrijetlom iz carinskog područja ili koja je namijenjena za carinsko područje druge stranke”. U članku 36. predviđeno je da „[s]tranke […] jedna drugoj dodjeljuju tretman ne manje povoljan od tretmana koji se primjenjuje na bilo koju treću zemlju u pogledu uvjeta koji utječu na prekogranično pružanje usluga”. Naposljetku, u skladu s člankom 52., stranke Sporazuma o partnerstvu osiguravaju„slobodno kretanje kapitala između rezidenata [Unije] i Rusije u obliku izravnog ulaganja” (stavak 2.), obvezuju se da nakon prijelaznog razdoblja od pet godina od stupanja na snagu sporazuma neće uvesti nikakva nova ograničenja (stavak 5.) i „jedna drugoj dodjeljuju tretman najpovlaštenije nacije u pogledu slobode tekućih plaćanja i kretanja kapitala te u pogledu načina plaćanja” (stavak 9.).

118. Smatram da tekst tih odredbi, u pogledu bezuvjetnosti, nije različit od teksta članka 23. stavka 1. navedenog sporazuma, za koji je Sud već utvrdio da ima izravan učinak ( 63 ). Stoga, taj tekst predstavlja više od pukog „sporazuma o suglasnosti” (an agreement to agree) ( 64 ).

ii) Postojanje ograničenjâ prava dodijeljenih člankom 10. stavkom 1., člancima 12., 36. i člankom 52. stavcima 2., 5. i 9. Sporazuma o partnerstvu

119. Stoga je potrebno razmotriti predstavljaju li mjere uvedene člankom 1. stavkom 2. točkama (b) do (d), člankom 1. stavkom 3. Odluke 2014/512 te Prilogom III. toj odluci, i člankom 3. stavcima 1., 3. i 5., člankom 3.a stavkom 1., člankom 5. stavkom 2. točkama (b) do (d), člankom 5. stavkom 3. Uredbe br. 833/2014 te prilozima II. i VI. toj uredbi, ograničenja članka 10. stavka 1., članaka 12., 36. i članka 52. stavaka 2., 5. i 9. Sporazuma o partnerstvu.

– Članak 10. stavak 1. i članak 12. Sporazuma o partnerstvu (trgovina robom)

120. Što se tiče navoda da članak 3. stavci 1., 3. i 5. i članak 3.a stavak 1. Uredbe br. 833/2014 predstavljaju povredu članka 10. stavka 1. Sporazuma o partnerstvu, treba naglasiti da je jedini učinak članka 10. stavka 1. Sporazuma o partnerstvu bio proširenje primjene članka I. stavka 1. GATT‑a na odnose između Europske unije i Ruske federacije u vrijeme kada Rusija još nije bila članica Svjetske trgovinske organizacije.

121. Unatoč tomu, područje primjene članka I. stavka 1. GATT‑a ograničeno je na „carine i davanja svih vrsta koja se plaćaju na uvoz ili izvoz, u vezi uvoza ili izvoza, ili na međunarodna plaćanja za uvoz ili izvoz, [te je ograničeno] na metode naplate takvih carina i davanja, pravila i formalnosti o uvozu i izvozu i na sva pitanja o kojima se govori u članku III. stavcima 2. i 4. GATT‑a”.

122. Budući da se odredbe članka 3. stavaka 1., 3. i 5. Uredbe br. 833/2014 ni na koji način ne odnose na carinske tarife koje se primjenjuju na izvoz robe navedene u tim odredbama, nego izvoz takve robe u Rusku Federaciju uvjetuju stjecanjem prethodnog odobrenja te određuju okolnosti pod kojima države članice moraju odbiti takvo odobrenje, očito je da te odredbe ne spadaju u područje primjene članka 10. stavka 1. Sporazuma o partnerstvu.

123. A fortiori, članak 3.a stavak 1. Uredbe br. 833/2014, kojim se zabranjuje pružanje povezanih usluga potrebnih za određene kategorije projekata istraživanja i proizvodnje u Rusiji, također ne spada u područje primjene članka 10. stavka 1. Sporazuma o partnerstvu.

124. U članku 12. stavku 1. drugom podstavku Sporazuma o partnerstvu od Europske unije i država članica se zahtijeva da osiguraju slobodu provoza ( 65 ) kroz Europsku uniju robe podrijetlom iz carinskog područja ili robe koja je namijenjena za carinsko područje Ruske Federacije.

125. Europska unija i države članice obvezne su dakle osigurati nesmetan prolaz kroz svoje područje robe koja je namijenjena Ruskoj Federaciji ili je podrijetlom iz nje.

126. Člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 833/2014 uvjetuje se prodaja, opskrba, prijenos ili izvoz proizvoda navedenih u Prilogu II., neovisno o tome jesu li podrijetlom iz Europske unije ili ne, stjecanjem prethodne dozvole ako su takvi proizvodi namijenjeni upotrebi u Ruskoj Federaciji. Osim toga, člankom 3. stavkom 5. te uredbe zabranjeno je izdavanje takve dozvole ako dotična prodaja, opskrba, prijenos ili izvoz uključuju proizvode namijenjene za bilo koji od projekata istraživanja i proizvodnje naveden u članku 3. stavku 3.

127. Moje je mišljenje da te odredbe nemaju nikakav utjecaj na slobodu provoza zajamčenu člankom 12. stavkom 1. drugim podstavkom Sporazuma o partnerstvu.

128. Iako se u članku 3. stavku 1. Uredbe br. 833/2014 spominje, među ostalim, prijenos proizvoda navedenih u Prilogu II., „neovisno o tome jesu li podrijetlom iz Unije”, stavci 2. i 4. članka 3. odnose se samo na izvoz.

129. U tim je odredbama predviđeno da, „[z]a svu prodaju, opskrbu, prijenose ili izvoz za koje je potrebna dozvola […], takvu dozvolu izdaju nadležna tijela države članice u kojoj izvoznik ima poslovni nastan” ( 66 ) te da „[i]zvoznici nadležnim tijelima dostavljaju sve relevantne informacije koje su potrebne za njihov zahtjev za izdavanje dozvole za izvoz” ( 67 ).

130. Stoga mi se čini jasnim da se te odredbe Uredbe br. 833/2014 ne odnose na provoz robe iz Priloga II., nego na njihovu prodaju, opskrbu, prijenos ili izvoz iz područja država članica.

131. U tom smislu ne postoji nikakav utjecaj na slobodu provoza relevantnih proizvoda koji su podrijetlom iz trećih zemalja te su namijenjeni Ruskoj Federaciji.

132. U svakom slučaju, čak i ako Sud zaključi da se radi o ograničenju članka 10. stavka 1. i članka 12. stavka 1. drugog podstavka Sporazuma o partnerstvu, takvo bi ograničenje, kako Komisija ističe, bilo opravdano razlozima javnog poretka i javne sigurnosti, u skladu s člankom 19. Sporazuma o partnerstvu.

– Članak 36. Sporazuma o partnerstvu (prekogranično pružanje usluga)

133. U skladu s člankom 36. Sporazuma o partnerstvu, Europska unija i države članice obvezne su dodijeliti tretman ne manje povoljan od tretmana koji se primjenjuje na bilo koju treću zemlju u pogledu uvjeta koji utječu na prekogranično pružanje usluga trgovačkih društava Unije na državnom području Rusije, sukladno zakonima i drugim propisima koji se primjenjuju u Rusiji.

134. U skladu s Prilogom 5. Sporazumu o partnerstvu, usluge na koje se odnosi članak 36. uključuju tehničke usluge (SKP 8672) ( 68 ) i usluge tehničkog ispitivanja i analize (SKP 8676) ( 69 ).

135. Međutim, nasuprot tvrdnji društva Rosneft, nijedna od usluga pod brojevima SKP 8672 i SKP 8676 ne odnosi se na bušenje, ispitivanje bušotina, sječu šuma i obradu drva ili nabavu specijaliziranih plutajućih konstrukcija, što su povezane usluge navedene u članku 3.a stavku 1. Uredbe br. 833/2014 ( 70 ).

– Članak 52. stavci 2., 5. i 9. Sporazuma o partnerstvu (slobodno kretanje kapitala)

136. Člankom 52. stavkom 2. jamči se slobodno kretanje kapitala između Europske unije i Ruske Federacije „u obliku izravnog ulaganja u trgovačka društva osnovana u skladu sa zakonodavstvom zemlje domaćina”.

137. Osim toga, u članku 52. stavku 9. predviđeno je da Unija mora Ruskoj Federaciji dodijeliti „tretman najpovlaštenije nacije u pogledu slobode […] kretanja kapitala”.

138. U Zajedničkoj izjavi u vezi s člankom 52. (definicije) „izravno ulaganje” je definirano kao: „[…] ulaganje s ciljem uspostave trajnih gospodarskih odnosa s poduzećem kao što su ulaganja, u dotičnoj zemlji od strane nerezidenata ili u inozemstvu od strane rezidenata, koja daju mogućnost ostvarivanja učinkovitog utjecaja na njegovo poslovodstvo, i to pomoću: […] 2. sudjelovanja u novom ili postojećem poduzeću; 3. zajma na pet godina ili duže.”

139. Iz tih odredbi vrlo jasno proizlazi da kupnja, prodaja ili izravno ili neizravno pružanje investicijskih usluga ili pomoći pri izdavanju ili bilo kakvo drugo postupanje s obveznicama, vlasničkim papirima ili sličnim financijskim instrumentima ( 71 ) ne mogu predstavljati izravno ulaganje ako ne omogućuju sudjelovanje u poduzeću s ciljem uspostave trajnih gospodarskih odnosa.

140. Iz tih odredbi također jasno proizlazi da davanje, ili sudjelovanje u bilo kakvom aranžmanu za davanje, novih zajmova ili kredita s rokom dospijeća duljim od 30 dana društvu Rosneft, nakon 12. rujna 2014. ( 72 ), može predstavljati izravno ulaganje samo ako rok zajma ili kredita iznosi pet ili više godina i ako se odobrava s ciljem uspostave trajnih gospodarskih odnosa.

141. Iz toga slijedi da članak 1. stavak 2. točke (b) do (d), članak 1. stavak 3. Odluke 2014/512 te Prilog III. toj odluci, kao ni članak 5. stavak 2. točke (b) do (d), članak 5. stavak 3. Uredbe br. 833/2014 te Prilog VI. toj uredbi, ne predstavljaju ograničenje slobodnog kretanja kapitala koje je zajamčeno člankom 52. stavcima 2., 5. i 9. Sporazuma o partnerstvu, osim ako zabranjuju izravna ulaganja, kako je opisano u točkama 139. i 140. ovog mišljenja.

iii) Opravdanje

142. Za razliku od trgovine robom, u vezi s kojom je u članku 19. Sporazuma o partnerstvu mogućnost opravdavanja ograničenja formulirana na gotovo jednak način kao i u članku 36. UFEU‑a, tim sporazumom nije predviđena mogućnost da se opravdaju ograničenja slobodnog kretanja kapitala.

143. Zbog istih razloga koje sam naveo u točkama 123. do 125. mišljenja u predmetu SECIL (C‑464/14, EU:C:2016:52) ( 73 ), smatram da je ograničenja slobodnog kretanja kapitala zajamčenog člankom 52. Sporazuma o partnerstvu moguće opravdati važnim razlozima u općem interesu.

144. Iako Vijeće ne navodi nijedan važan razlog u općem interesu, smatram da je iz argumenata koje temelji na članku 99. Sporazuma o partnerstvu moguće zaključiti da bi, po njegovu mišljenju, ograničenje slobodnog kretanja kapitala bilo opravdano razlozima javnog poretka i javne sigurnosti.

145. Naime, budući da su mjere ograničavanja u članku 1. stavku 2. točkama (b) do (d), članku 1. stavku 3. Odluke 2014/512 te Prilogu III. toj odluci, i u članku 5. stavku 2. točkama (b) do (d), članku 5. stavku 3. Uredbe br. 833/2014 te Prilogu VI. toj uredbi, donesene „kao odgovor na djelovanja [Ruske federacije] kojima se destabilizira stanje u Ukrajini” ( 74 ) i „s ciljem povećavanja troškova djelovanja Rusije usmjerenog na podrivanje teritorijalne cjelovitosti, suvereniteta i neovisnosti Ukrajine te promicanja mirnog rješenja krize” ( 75 ), čini mi se da ih je moguće opravdati razlozima javnog poretka i javne sigurnosti.

146. Iz uvodnih izjava Odluke 2014/512 i Uredbe br. 833/2014 proizlazi da su Europska unija i države članice prvo javno objavile donošenje mjera ograničavanja protiv Ruske Federacije te da su ih potom donijele i postupno širile samo jer Ruska Federacija nije reagirala na to.

147. Budući da je cilj mjera ograničavanja „povećavanj[e] troškova djelovanja Rus[ke federacije] usmjerenog na podrivanje teritorijalne cjelovitosti, suvereniteta i neovisnosti Ukrajine te promicanj[e] mirnog rješenja krize” ( 76 ) i da društvo Rosneft ima najveće rezerve nafte i najveću proizvodnju od svih naftnih društava čije dionice kotiraju na ruskoj burzi (na njega otpada više od 40 % ruske naftne proizvodnje ( 77 )), te da je 69,5 % njegova temeljnog kapitala u vlasništvu ruske države, smatram da su ograničenja predviđena člankom 1. stavkom 2. točkama (b) do (d), člankom 1. stavkom 3. Odluke 2014/512 te Prilogom III. toj odluci, i člankom 5. stavkom 2. točkama (b) do (d), člankom 5. stavkom 3. Uredbe br. 833/2014 te Prilogom VI. toj odluci, nužna za izvođenje dovoljnog pritiska radi postizanja cilja navedene odluke i navedene uredbe, a to je „povećavanj[e] troškova djelovanja Rus[ke federacije] usmjerenog na podrivanje teritorijalne cjelovitosti, suvereniteta i neovisnosti Ukrajine te promicanj[e] mirnog rješenja krize” ( 78 ). Posljedično, mjere ograničavanja su u skladu s načelom proporcionalnosti.

iv) Članak 99. Sporazuma o partnerstvu

148. Ako Sud utvrdi da se radi o neopravdanom ograničenju članka 10. stavka 1., članaka 12. i 36. te članka 52. stavaka 2., 5. i 9. Sporazuma o partnerstvu, smatram, kao i vlada Ujedinjene Kraljevine, estonska i francuska vlada, da se takvo ograničenje može opravdati na temelju članka 99. stavka 1. točke (d) Sporazuma o partnerstvu, u kojem se Europskoj uniji dopušta da poduzme „mjere koje smatra nužnima za zaštitu svojih ključnih sigurnosnih interesa […] u vrijeme rata ili ozbiljne međunarodne napetosti koja predstavlja ratnu prijetnju” ( 79 ).

149. Ako Vijeće, kako sam naveo u točki 105. ovog mišljenja, ima široku diskrecijsku ovlast u području vanjske i sigurnosne politike, to vrijedi i kada utvrdi da postoji ozbiljna međunarodna napetost koja predstavlja ratnu prijetnju.

150. S jedne strane, treba imati na umu da se Vijeće prilikom donošenja predmetnih mjera ograničavanja pozivalo na „neizazvano kršenje suvereniteta Ukrajine i teritorijalne cjelovitosti Ruske Federacije” ( 80 ), „rušenj[e] leta MH17 zrakoplovne kompanije Malaysian Airlines u Donjecku” ( 81 ) i na „nezakonito pripojenje Krima i Sevastopolja” ( 82 ).

151. S druge strane, mora se naglasiti da Ruska Federacija ima mogućnost veta u Vijeću sigurnosti Ujedinjenih naroda. Zato nema smisla tražiti utvrđenje postojanja prijetnje miru u rezolucijama Vijeća sigurnosti ( 83 ) ili čak u nacrtima rezolucija koje Vijeće sigurnosti nije donijelo s obzirom na (stvarno ili potencijalno) korištenje prava na veto Ruske Federacije ( 84 ).

152. S obzirom na navedeno, smatram da Vijeće nije počinilo nikakvu očitu pogrešku u ocjeni ozbiljnosti međunarodne napetosti koja je postojala u vrijeme donošenja Odluke 2014/512 i Uredbe br. 833/2014.

c) Tužbeni razlog o nevaljanosti koji se temelji na navodnoj povredi obveze obrazlaganja (članak 296. UFEU‑a)

153. Društvo Rosneft tvrdi da je člancima 3. i 3.a i člankom 4. stavcima 3. i 4. Uredbe br. 833/2014 te Prilogom II. toj uredbi povrijeđena obveza obrazlaganja koja se Vijeću nameće člankom 296. UFEU‑a jer u uredbi nije objašnjeno na koji će način i zašto mjere ograničavanja kakve su u tim odredbama predviđene protiv ruske naftne industrije i njega samoga pomoći u postizanju cilja tih mjera, kako je on opisan u uvodnim izjavama 2. ( 85 ) i 4. ( 86 ) uredbe.

154. Društvo Rosneft također navodi da je članak 296. UFEU‑a povrijeđen člankom 1. stavkom 2. točkama (b) do (d), člankom 1. stavkom 3. Odluke 2014/512 te Prilogom III. toj odluci, i člankom 5. stavkom 2. točkama (b) do (d), člankom 5. stavkom 3. Uredbe br. 833/2014 te Prilogom VI. toj uredbi, zato što mu te odredbe, iako su izričito protiv njega usmjerene, ne omogućuju da shvati zašto puka činjenica da je Rusija njegov većinski vlasnik može doprinijeti postizanju cilja predmetnih mjera, kako je opisan u uvodnim izjavama 2. ( 87 ) i 5. ( 88 ) Uredbe br. 833/2014.

155. Smatram da obveza obrazlaganja nije povrijeđena u ovom slučaju.

156. Kako je Sud zaključio u točki 53. presude Vijeće/Bamba (C‑417/11 P, EU:C:2012:718), „obrazloženje koje se zahtijeva u skladu s člankom 296. UFEU- mora biti prilagođeno prirodi predmetnog akta i kontekstu u kojem je donesen. Zahtjev obrazlaganja treba ocjenjivati prema okolnostima slučaja, osobito prema sadržaju akta, naravi navedenih razloga i interesu koji za dobivanje objašnjenja mogu imati adresati akta ili druge osobe na koje se taj akt izravno i osobno odnosi. Obrazloženje ne mora sadržavati napomenu o svim pravnim ili činjeničnim elementima koji su relevantni, s obzirom na to da se dostatnost obrazloženja mora ocjenjivati ne samo s obzirom na njegov tekst nego i na njegov kontekst te na sva pravna pravila kojima se uređuje dotično područje.”

157. Osim toga, što se tiče mjera ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba, poput zamrzavanja sredstava, što se razmatralo u predmetu u kojem je donesena presuda Vijeće/Bamba (C‑417/11 P, EU:C:2012:718), Sud je u točki 54. te presude zaključio da je „akt koji negativno utječe na neku osobu u dovoljnoj […] mjeri obrazložen ako je donesen u kontekstu poznatom zainteresiranoj osobi, što joj omogućuje da razumije doseg mjere koja se na nju odnosi”.

158. Budući da je društvo Rosneft najveće rusko naftno društvo čiji je 69,5-postotni vlasnik Ruska Država ( 89 ), ukupna vrijednost imovine mu je procijenjena na više od 1 bilijuna ruskih rubalja, a barem 50 % njegovih procijenjenih prihoda potječe od prodaje ili prijevoza sirove nafte i naftnih derivata ( 90 ), ono zasigurno razumije važnost naftnog sektora u smislu prihoda koji donosi Ruskoj Federaciji ( 91 ) i razlog zbog kojeg mjere ograničavanja koje su, u članku 1. stavku 2. točkama (b) do (d), članku 1. stavku 3. Odluke 2014/512 i Prilogu III. toj odluci, te u članku 5. stavku 2. točkama (b) do (d), članku 5. stavku 3. Uredbe br. 833/2014 i Prilogu VI. toj uredbi, protiv njega određene mogu imati učinak „povećavanja troškova djelovanja Rusije usmjerenog na podrivanje teritorijalne cjelovitosti, suvereniteta i neovisnosti Ukrajine te promicanja mirnog rješenja krize” ( 92 ).

159. Isto vrijedi za mjere predviđene u člancima 3. i 3.a i članku 4. stavcima 3. i 4. Uredbe br. 833/2014 te u Prilogu II. toj uredbi, koje ne predstavljaju mjere ograničavanja protiv društva Rosneft ( 93 ), nego protiv ruske naftne industrije općenito.

d) Tužbeni razlog o nevaljanosti koji se temelji na navodnoj povredi prava obrane, prava na djelotvornu sudsku zaštitu i prava na pristup spisu

160. Društvo Rosneft tvrdi da odbijanje Vijeća da mu odobri povlašten pristup informacijama i dokazima koji su se odnosili na temeljna pitanja kao što je razlog zbog kojeg je to društvo navedeno u Odluci 2014/512 i Uredbi br. 833/2014, ili razlog zbog kojeg su mjere ograničavanja određene protiv određenih sektora naftne industrije, ali ne svih, predstavlja povredu njegovih prava obrane, prava na djelotvornu sudsku zaštitu i prava na pristup spisu.

161. Iz dokumenata priloženih pisanim očitovanjima društva Rosneft i Vijeća proizlazi da je društvo Rosneft, na temelju Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije ( 94 ), pokušalo steći povlašten pristup („privileged access”) dokumentima Vijeća kako bi ih upotrijebilo u okviru postupka koji je pokrenulo tužbom za poništenje, a koji je još u tijeku pred Općim sudom u predmetu Rosneft i dr./Vijeće (T‑715/14).

162. Na temelju uvida u te dokumente čini se da je društvo Rosneft sredstva javnog pristupa dokumentima ustanovljena tom uredbom upotrijebilo kao „document discovery”, postupak kakav postoji u pravnim sustavima „common law” i međunarodnoj arbitraži ( 95 ).

163. Iako Uredba br. 1049/2001 nije, po mojemu mišljenju, prikladan instrument za odobravanje povlaštenog pristupa dokumentima koji su potrebni u sporu ( 96 ), iz dokumenata priloženih pisanim očitovanjima društva Rosneft i Vijeća proizlazi da Vijeće nije odbilo zahtjeve društva Rosneft za pružanje uvida u te dokumente, nego da je te zahtjeve rješavalo na temelju Uredbe br. 1049/2001.

164. Budući da društvo Rosneft ovim tužbenim razlogom navodi da mu je Vijeće neopravdano odbilo pristup većini dokumenata čije je predočenje zahtijevalo, smatram da je taj tužbeni razlog nedopušten, u skladu sa sudskom praksom koja je proizašla iz presude TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), u kojoj je Sud zaključio da „iz zahtjeva pravne sigurnosti proizlazi da primatelj pomoći koji je mogao pobijati odluku, ali je dopustio da istekne obvezni rok koji je za to predviđen u članku 263. stavku 6. [UFEU‑a], ne može pred nacionalnim sudovima dovoditi u pitanje zakonitost te odluke na temelju tužbe podnesene protiv mjera koje su poduzela nacionalna tijela radi provedbe te odluke”. ( 97 )

165. U vezi s time bih istaknuo da iz dopisa koje je Vijeće poslalo društvu Rosneft proizlazi da je ono to društvo obavijestilo, u skladu s člankom 8. stavkom 1. Uredbe br. 1049/2001, o mogućnosti podnošenja tužbe za poništenje protiv djelomičnog odbijanja njegova zahtjeva za predočenje dokumenata, u skladu s člankom 263. UFEU‑a.

166. Budući da su se odluke Vijeća kojima je ono odobrilo društvu Rosneft djelomičan pristup dokumentima koje je zatražilo odnosile na to društvo izravno i pojedinačno, eventualna tužba nedvojbeno bi bila dopuštena ( 98 ).

167. U svakom slučaju, iz uvida u zahtjeve koje je društvo Rosneft poslalo Vijeću za povlašten pristup dokumentima proizlazi da: — u mnogim slučajevima, ti zahtjevi nisu sadržavali dovoljno detaljan opis posebne i konkretne kategorije dokumenata koji su, razumno i po mišljenju društva Rosneft, mogli postojati, — ti zahtjevi nisu sadržavali nikakvo objašnjenje o tome na koji su način zatraženi dokumenti bili relevantni za spor i za njegov ishod, i da — ti zahtjevi nisu sadržavali nikakvu izjavu da te dokumente društvo Rosneft još ne posjeduje, čuva ili da su pod njegovim nadzorom, niti su sadržavali ikakvo objašnjenje razloga zbog kojih to društvo vjeruje da ih Vijeće posjeduje, čuva ili da su pod njegovim nadzorom.

168. Unatoč tomu, Vijeće je dostavilo popis dokumenata za koje je smatralo da su obuhvaćeni zahtjevima društva Rosneft te mu je djelomično odbilo pristup drugoj skupini dokumenata, navevši razloge za to.

169. Osim toga, budući da je vlada Ujedinjene Kraljevine stranka glavnog postupka, društvu Rosneft ništa ne priječi da od nje, u skladu s odredbama engleskog prava o predočenju dokumenata, zatraži predočenje dokumenata koje ona, u svojem svojstvu članice Vijeća, posjeduje, čuva ili su pod njezinim nadzorom. Nacionalni sud će morati osigurati da su odredbe engleskog prava koje se primjenjuju na predočenje dokumenata u skladu s načelima djelotvornosti i ekvivalentnosti ( 99 ).

170. S obzirom na te okolnosti, smatram da odgovor Vijeća na zahtjev društva Rosneft za povlašteni pristup nije bio takav da je ugrozio prava obrane tog društva, njegovo pravo na djelotvornu sudsku zaštitu ili pravo na pristup spisu.

e) Tužbeni razlog o nevaljanosti koji se temelji na navodnoj povredi načela jednakog postupanja

171. Društvo Rosneft tvrdi da Vijeće donošenjem predmetnih mjera ograničavanja protiv ruskog naftnog sektora nije poštovalo načelo jednakog postupanja jer, iako je izričiti cilj predmetnih mjera ograničavanja, kako je navedeno u uvodnoj izjavi 2. Uredbe br. 833/2014, promicanje mirnog rješenja krize u Ukrajini, taj cilj ne objašnjava, a još manje opravdava, različito postupanje prema, s jedne strane, poduzetnicima koji su, poput njega, dio ruskog naftnog sektora i, s druge strane, poduzetnicima koji posluju u drugim sektorima.

172. Sud je više puta zaključio da „načelo nediskriminacije zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na isti način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano”. ( 100 )

173. Po mojemu mišljenju, društvo Rosneft ne može valjano tvrditi da je žrtva diskriminacije.

174. Kao prvo, ruski naftni sektor nije jedini sektor ruskog gospodarstva na koji se odnose sporne