MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE

od 28. travnja 2016. ( 1 )

Predmet C‑240/15

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni

protiv

Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT,

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Ministero dell'Economia e delle Finanze

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće) (Italija))

„Elektroničke komunikacijske mreže i usluge — Utjecaj na nepristranost i neovisnost državnih regulatornih tijela — Primjena odredbi o ograničenju i racionalizaciji javnih troškova na državna regulatorna tijela“

1. Može li parlament države članice zakonske mjere koje se odnose na ograničenje i racionalizaciju troškova, a koje su donesene za ostale javne subjekte, proširiti na takozvana „državna regulacijska tijela ( 2 )”? To je, u biti, dvojba koju Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) izražava Sudu u vidu zahtjeva za prethodnu odluku, a u okviru spora koji se odnosi na učinke koje zakonodavstvo o smanjenju javnih troškova može imati na neovisnost Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (nadzorno tijelo za komunikacije, Italija; u daljnjem tekstu: AGCOM).

I. Pravni okvir

A. Pravo Unije

2. U uvodnoj izjavi 11. Direktive 2002/21/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (u daljnjem tekstu: Okvirna direktiva ( 3 )), kako je izmijenjena Direktivom 2009/140/EZ ( 4 ), utvrđuje se sljedeće: „U skladu s načelom razdvajanja regulatornih i operativnih funkcija, države članice trebaju osigurati neovisnost državnog regulatornog tijela ili regulatornih tijela s ciljem osiguranja nepristranosti njihovih odluka. Ovaj zahtjev za neovisnošću ne dovodi u pitanje institucionalnu autonomiju i ustavne obveze država članica ili načelo neutralnosti u vezi s propisima u državama članicama kojima se reguliraju vlasnička prava utvrđena člankom [345. UFEU‑a]. Državna regulatorna tijela trebaju imati na raspolaganju sve potrebne resurse, u smislu osoblja, stručnjaka i novčanih sredstava za obavljanje svojih zadaća.”

3. S druge strane, uvodna izjava 13. Direktive 2009/140, kojom je izmijenjena Okvirna direktiva, navodi: „Neovisnost državnih regulatornih tijela treba osnažiti kako bi se osigurala učinkovitija primjena regulatornog okvira te pojačale njihove ovlasti i predvidljivost njihovih odluka. U tom smislu, u nacionalnom je pravu potrebno predvidjeti izričitu odredbu kako bi se osiguralo da, prilikom izvršavanja svojih zadaća, državno regulatorno tijelo odgovorno za prethodnu (ex‑ante) regulaciju tržišta, ili za rješavanje sporova između poduzeća, bude zaštićeno od vanjske intervencije ili političkog pritiska, koji mogu ugroziti njegovu neovisnu procjenu predmeta koji mu se podnose. Takav vanjski utjecaj čini nacionalno zakonodavno tijelo nepodobnim za ulogu državnog regulatornog tijela na temelju regulatornog okvira. […] Važno je da državna regulatorna tijela odgovorna za prethodnu (ex‑ante) regulaciju tržišta imaju vlastiti proračun koji im posebno omogućava zapošljavanje dostatnog broja stručnog osoblja. Kako bi se osigurala transparentnost, ovaj proračun treba objavljivati jednom godišnje.”

4. Članak 3. Okvirne direktive, kako je izmijenjen Direktivom 2009/140, utvrđuje: „1. Države članice osiguravaju da se zadacima koji su dodijeljeni državnim regulatornim tijelima u skladu s ovom Direktivom i posebnim direktivama bave nadležna tijela. 2. Države članice jamče neovisnost državnih regulatornih tijela i osiguravaju njihovu pravnu odvojenost i operativnu neovisnost o svim organizacijama koje pružaju elektroničke komunikacijske mreže, opreme ili usluge. Države članice koje su zadržale vlasništvo ili kontrolu nad poduzećima koja pružaju elektroničke komunikacijske mreže i/ili usluge osiguravaju učinkovito strukturalno odvajanje regulatorne funkcije od djelatnosti koje se tiču vlasništva ili nadzora. 3. Države članice osiguravaju da državna regulatorna tijela izvršavaju svoja prava nepristrano, transparentno i pravovremeno. Države članice osiguravaju državnim regulatornim tijelima odgovarajuća financijska sredstva i ljudske resurse kako bi mogla provoditi dodijeljene im zadaće. 3.a. Ne dovodeći u pitanje odredbe stavaka 4. i 5., državna regulatorna tijela, odgovorna za prethodnu (ex‑ante) regulaciju ili za rješavanje sporova između poduzeća u skladu s člankom 20. ili člankom 21. ove Direktive, djeluju samostalno te ni od jednog drugog tijela ne traže niti primaju naputke u vezi s provođenjem ovih zadaća koje su im dodijeljene na temelju nacionalnog prava koje provodi pravo Zajednice. To ne sprječava nadzor u skladu s nacionalnim ustavnim pravom. Samo žalbena tijela osnovana u skladu s člankom 4. ima[ju] ovlasti obustaviti primjenu ili ukinuti odluke državnih regulatornih tijela. […] Države članice osiguravaju da državna regulatorna tijela iz prvog podstavka imaju odvojene godišnje proračune. Proračuni se objavljuju. Države članice također osiguravaju državnim regulatornim tijelima odgovarajuća financijska sredstva i ljudske resurse kako bi im omogućile da aktivno sudjeluju i pomažu Tijelu europskih regulatora za elektroničke komunikacije (BEREC)[ ( 5 ) ]. […]”

5. Uvodna izjava 30. Direktive 2002/20/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o ovlaštenju u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga (u daljnjem tekstu: Direktiva o ovlaštenju) ( 6 ) utvrđuje da se „[z]a davatelje elektroničkih komunikacijskih usluga mogu […] propisati administrativne naknade kako bi se financirale aktivnosti državnog regulatornog tijela upravljanja sustava ovlašćivanja i dodjele prava korištenja. Te naknade treba ograničiti na pokrivanje stvarnih administrativnih troškova tih aktivnosti. U tu je svrhu potrebno omogućiti transparentnost prihoda i rashoda državnog regulatornog tijela kroz godišnje izvještavanje o ukupnom iznosu naplaćenih naknada i nastalih administrativnih troškova. Time će se poduzećima omogućiti provjera ravnoteže između administrativnih troškova i naknada.” U uvodnoj izjavi 31. dodaje se da „[s]ustavi administrativnih naknada ne bi trebali narušiti tržišno natjecanje niti stvoriti prepreke ulasku na tržište”.

6. U skladu s člankom 12. Direktive o ovlaštenju: „1. Sve administrativne naknade propisane za poduzeća koja pružaju uslugu ili mrežu na temelju općeg ovlaštenja ili kojima je dodijeljeno pravo korištenja su takve da: (a) u ukupnom iznosu pokrivaju samo administrativne troškove koji će nastati prilikom upravljanja, kontrole i provedbe sust[a]va općeg ovlaštenja, prava korištenja i posebnih obveza iz članka 6. stavka 2., a koji mogu uključiti troškove za međunarodnu suradnju, usklađivanje i normizaciju, analizu tržišta, nadzor nad udovoljavanjem uvjetima i ostalu kontrolu tržišta, kao i regulatorne poslove na izradi i provedbi sekundarnog zakonodavstva i upravnih odluka, kao što su odluke o pristupu i međusobnom povezivanju; i (b) budu propisane po pojedinačnim poduzećima na objektivan, transparentan i proporcionalan način kojim se na najmanju mjeru svode dodatni administrativni troškovi i naknade. 2. Kad državna regulatorna tijela propisuju administrativne naknade, tada objavljuju godišnji pregled svojih administrativnih troškova i ukupan iznos naplaćenih naknada. S obzirom na razliku između ukupnog iznosa naknada i administrativnih troškova, vrše se odgovarajuća usklađivanja.”

B. Nacionalno pravo

7. AGCOM je uspostavljen na temelju Zakona br. 249 od 31. srpnja 1997. ( 7 ), koji mu člankom 1. stavkom 9. daje veliku organizacijsku autonomiju te utvrđuje da će „donijeti pravilnik u vezi s organizacijom i načinom rada, proračunima, financijskim izvješćima i upravljanjem rashodima, uključujući utvrđivanje odstupanja od općih pravila u području javnog računovodstva, kao i pravnim i financijskim okvirom njegova osoblja […]”.

8. Zakonskom uredbom br. 259 od 1. kolovoza 2003. donesen je Zakonik o elektroničkim komunikacijama ( 8 ), čijim su člankom 7. stavkom 2. AGCOM‑u dodijeljene funkcije [DRT‑a] na koje upućuje članak 3. Okvirne direktive.

9. U okviru Zakona br. 311 od 30. prosinca 2004. o proračunima za 2005. ( 9 ) utvrđeno je ograničenje za povećanje troškova javnih tijela. U članku 1. stavku 5. tog zakona propisuje se sljedeće: „U cilju osiguranja ispunjenja ciljeva javnog financiranja utvrđenih u okviru Europske unije […] za trogodišnje razdoblje 2005. – 2007., ukupni troškovi javnih tijela uključenih u konsolidirane financijske izvještaje, koja se za 2005. godinu navode u Prilogu 1. ovom Zakonu i koja će se za sljedeće godine utvrditi odlukom Državnog zavoda za statistiku (u daljnjem tekstu: ISTAT), koji će se objaviti u Gazzetta Ufficciale najkasnije 31. srpnja svake godine, ne mogu premašivati dva posto odgovarajućih ažuriranih procjena iz prethodne godine, u skladu s financijskim izvještajima […]”.

10. U okviru Zakona br. 266 od 23. prosinca 2005. o državnim proračunima za 2006. ( 10 ) neovisnim je upravnim tijelima dodijeljena financijska autonomija. U skladu s njegovim člankom 1. stavkom 65.: „Od 2007. godine operativni troškovi [AGCOM‑a] financirat će se na odgovarajućim tržištima, u dijelu koji nije pokriven sredstvima iz državnog proračuna, u skladu s mehanizmima utvrđenim važećim propisima i u iznosu, u okviru zakonski utvrđenih maksimalnih ograničenja, za koji svako tijelo odluči da će se izravno isplaćivati samim tijelima.”

11. Uredba sa zakonskom snagom br. 223 od 4. srpnja 2006., koja je s izmjenama pretvorena u Zakon br. 248 od 4. kolovoza 2006. ( 11 ) uvela je obvezu smanjenja operativnih troškova neteritorijalnih javnih tijela. U skladu s njegovim člankom 22. stavkom 1. „iznosi za 2006. za troškove intermedijarne potrošnje u okviru proračunâ neteritorijalnih javnih organizacija i tijela […], utvrđenih u skladu s člankom 1. stavcima 5. i 6. Zakona br. 311 od 30. prosinca 2004. [uz određene iznimke], smanjit će se za oko deset posto […].” To je smanjenje utjecalo na sva javna tijela s popisa ISTAT‑a, među ostalim i na AGCOM.

12. Na temelju Zakona br. 196 od 31. prosinca 2009. o novom općem zakonodavstvu u području računovodstva i javnih financija ( 12 ) počeli su se primjenjivati novi nacionalni propisi u tom području. Njegov članak 1. stavak 2. (kako je izmijenjen člankom 5. stavkom 7. Uredbe sa zakonskom snagom br. 16 od 2. ožujka 2012.) ( 13 ) propisuje sljedeće: „Za potrebe primjene odredaba u području javnog financiranja, javnim će se tijelima za 2011. godinu smatrati subjekti, tijela i organizacije koje su u statističke svrhe navedene na popisu koji je predmet priopćenja Državnog zavoda za statistiku (ISTAT) od 24. srpnja 2010., a koji je na isti dan objavljen u Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana br. 171, kao i, od 2012. godine, subjekti, tijela i organizacije koje je ISTAT u statističke svrhe naveo na popisu koji je predmet njegova priopćenja od 30. rujna 2011., a koji je na isti dan objavljen u Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana br. 228, i budućim ažuriranjima provedenim u skladu sa stavkom 3. ovog članka, u skladu s definicijama usvojenim na temelju relevantnih odredaba Europske unije, te neovisna tijela [ ( 14 ) ], a u svakom slučaju, tijela navedena u članku 1. stavku 2. Zakonske uredbe br. 165 od 30. ožujka 2001. i njegovim naknadnim izmjenama.”

13. ISTAT je 28. rujna 2012. u GURI‑ju objavio popis javnih tijela navedenih u konsolidiranom računu dobiti i gubitka javnih tijela u smislu Zakona br. 196 iz 2009. ( 15 ). Na tom se popisu nalazio i AGCOM.

II. Nacionalni postupak i prethodno pitanje

14. AGCOM je zbog popisa koji je ISTAT izradio 2012. podnio tužbu pred Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (regionalni upravni sud Lazija, u daljnjem tekstu: RUS). AGCOM je doveo u pitanje taj popis kao i odluku talijanskog zakonodavca da na njega primijeni propise u vezi s javnim financijama, osobito one u vezi s ograničenjem i racionalizacijom javnih troškova.

15. RUS je u svojoj presudi od 12. lipnja 2013. odbio tužbeni zahtjev AGCOM‑a, pri čemu se, među ostalim, pozvao na to da je Consiglio di Stato (Državno vijeće) u nešto drukčijem, ali povezanom predmetu, donio presudu br. 6014/2012, u kojoj je ocijenio da je uvrštavanje AGCOM‑a na ISTAT‑ov popis zakonito. Neovisnost i autonomija AGCOM‑a nisu bili razlog njegova isključivanja iz kategorije javnih tijela, niti posljedično toga da se na njega primjenjuju pravila o javnim financijama. Njegov sustav samofinanciranja također nije bio relevantan u tu svrhu zato što se naknade koje naplaćuje od operatora, prema talijanskom pravu, smatraju davanjima.

16. AGCOM je protiv presude RUS‑a podnio žalbu pred Consigliom di Stato (Državno vijeće) navodeći da se njegova učinkovitost kao regulatornog tijela u telekomunikacijskom sektoru smanjila zbog financijskih i organizacijskih ograničenja do kojih je došlo nakon što su se na njega počeli primjenjivati nacionalni propisi u području javnih financija ( 16 ) kao i nacionalni propisi o ograničenju i racionalizaciji javnih troškova ( 17 ). Osim toga, istaknuo je da je talijanski zakonodavac na njega trebao primijeniti povoljnije odredbe, slične onima koje su predviđene za Banca d’Italia, ili da je barem trebao ograničiti smanjenje troškova na onaj dio njegova financiranja koji dolazi iz državnog proračuna. AGCOM u biti smatra da se primjena nacionalnih propisa kojima se smanjuju njegovi troškovi protivi članku 3. Okvirne direktive i članku 12. Direktive o ovlaštenju.

17. ISTAT, Predsjedništvo Vijeća ministara i Ministarstvo gospodarstva i financija pobijali su tezu AGCOM‑a.

18. Consiglio di Stato (Državno vijeće) u svojoj odluci kojom se upućuje prethodno pitanje objašnjava da zakonitost ISTAT‑ova popisa više nije upitna jer je Uredbom sa zakonskom snagom br. 16 od 2. ožujka 2012. izmijenjen članak 1. stavak 2. Zakona br. 196 od 31. prosinca 2009. kako bi se neovisna tijela (kao što je AGCOM) izričito uvrstila na taj popis zajedno s javnim tijelima na koje se primjenjuju propisi o javnim financijama.

19. Consiglio di Stato (Državno vijeće) u svojoj odluci navodi razloge zbog kojih od Suda traži odluku o usklađenosti spornih nacionalnih mjera s Okvirnom direktivom i Direktivom o ovlaštenju. Ako bi se te mjere ocijenilo protivnima načelima nepristranosti, neovisnosti i samofinanciranja, koje države članice moraju zajamčiti DRT‑ima, one se ne bi mogle primjenjivati na AGCOM jer bi kršile pravo EU‑a. Međutim, Consiglio di Stato (Državno vijeće) smatra da ne postoji takva neusklađenost.

20. Unatoč gore navedenom, smatra da je za rješavanje njegovih dvojbi nužno obratiti se Sudu, zbog čega mu upućuje sljedeće pitanje: „Je li načelima nepristranosti i neovisnosti, uključujući u financijskom i organizacijskom smislu, koj[a] moraju biti priznat[a] državnim regulatornim tijelima iz članka [3.] Direktive 2002/21/EZ, kao i načelo osnovnog samofinanciranja iz članka 12. Direktive 2002/20/EZ, protivno nacionalno zakonodavstvo (kao što je ono koje se primjenjuje u ovom postupku) prema kojemu se na takva tijela općenito primjenjuju odredbe o javnim financijama i, napose, posebne odredbe koje se odnose na ograničenje i racionalizaciju troškova javnih tijela?”

21. U pisanom dijelu postupka pred Sudom očitovanja su podnijeli AGCOM, talijanska vlada, nizozemska vlada i Europska komisija. Sud je pitanje odlučio riješiti bez otvaranja usmenog dijela postupka.

III. Analiza prethodnog pitanja

22. Consiglio di Stato (Državno vijeće) svojim pitanjem u biti želi saznati je li članku 3. Okvirne direktive i članku 12. Direktive o ovlaštenju protivno to da se, općenito, na neki DRT primjenjuje talijansko zakonodavstvo u području javnih financija i, posebno, zakoni koje je parlament donio u vezi s ograničenjem i racionalizacijom javnih troškova.

23. Sud na ovo pitanje mora odgovoriti uzimajući u obzir činjenice i nacionalno pravo, na način na koji ih izlaže sud koji je uputio zahtjev, čija je zadaća da navede nacionalne propise koje smatra primjenjivim na glavni postupak ( 18 ). Slijedom navedenog, mjere navodnog ograničenja neovisnosti AGCOM‑a koje se moraju ispitati isključivo se odnose na mjere koje je Consiglio di Stato (Državno vijeće) naveo u svojoj odluci ( 19 ).

24. AGCOM se u svojim pisanim očitovanjima pozvao na druge kasnije odluke talijanskog zakonodavca, čiji je sadržaj sličan onomu prethodnih odluka, i u skladu s kojima se na AGCOM primjenjuju opća pravila o ograničenju i racionalizaciji troškova predviđena za sva talijanska javna tijela. Smatram da, kako bi se odgovorilo na prethodno pitanje, nije važno uzeti u obzir propise koje Consiglio di Stato (Državno vijeće) nije naveo u svojem zahtjevu, iako bi, istini za volju, rješenje koje ću predložiti vjerojatno bilo isto čak i ako bi ocijenio te nove mjere.

A. Neovisnost DRT‑a u sudskoj praksi Suda

25. AGCOM je jedno od „neovisnih tijela” ili „neovisnih upravnih tijela” koja su u državama članica Unije uspostavljena radi osiguranja primjene propisa o liberalizaciji određenih gospodarskih sektora ( 20 ). Nisu dio klasične hijerarhijski uređene uprave, a kako bi mogla nepristrano obavljati svoje regulatorne i nadzorne funkcije tehničke prirode ( 21 ), imaju neovisan status, kako u odnosu na gospodarske subjekte, tako i, ovisno o slučaju, u odnosu na državna politička tijela ( 22 ).

26. Neovisnost se, u prvome redu, očituje prema operatorima na tržištu. Tako je i u konkretnom slučaju DRT‑a u sektoru elektroničkih komunikacija, u skladu s člankom 3. stavkom 2. Okvirne direktive ( 23 ). Taj aspekt neovisnosti DRT‑a u znatnoj je mjeri sadržan u sekundarnom pravu Unije i njega u slučaju AGCOM‑a nitko nije doveo u pitanje tijekom trajanja spora s talijanskom vladom.

27. Sud ( 24 ) je pitanje neovisnosti DRT‑a u odnosu na operatore na tržištu razmatrao prilikom odlučivanja o odvajanju regulatornih funkcija od funkcija komercijalnog iskorištavanja. U više je presuda odlučio da, u skladu s člankom 3. Okvirne direktive, iako države članice imaju institucionalnu autonomiju u pogledu organizacije i strukturiranja svojih DRT‑a, one ipak moraju osigurati da se zadacima koji su im dodijeljeni bave nadležna tijela. One također moraju jamčiti neovisnost tih tijela, osiguravajući njihovu pravnu odvojenost i operativnu neovisnost o organizacijama koje pružaju komunikacijske mreže, opreme ili usluge, kao i osiguravati da izvršavaju svoja prava nepristrano, transparentno i pravovremeno ( 25 ).

28. Unatoč tomu, Sud je smatrao da zakonodavac neke države članice može djelovati u svojstvu DRT‑a u smislu Okvirne direktive, pod uvjetom da u izvršavanju te funkcije ispunjava uvjete nadležnosti, neovisnosti, nepristranosti i transparentnosti predviđene navedenom direktivom, da se protiv njegovih odluka mogu podnijeti djelotvorni pravni lijekovi neovisnom tijelu i da ne ograničava i ne ukida funkcije koje su direktivama izričito dodijeljene DRT‑u ( 26 ). Sud je također utvrdio da DRT‑i u izvršavanju svojih ovlasti raspolažu širokom ovlašću ocjene potrebe reguliranja nekog tržišta ovisno o konkretnoj situaciji, od slučaja do slučaja ( 27 ).

29. Složenija od toga je okolnost što neovisnost DRT‑a omogućava njihovo izuzimanje od utjecaja državnih tijela, posebno vlade. Riječ je o problemu koji u nekim državama može poprimiti ustavne razmjere pa se DRT‑ima, u konačnici, priznaje neovisan položaj u odnosu na politička tijela ( 28 ) kad ona uživaju demokratski legitimitet. Upravo je takav model DRT‑a u sektoru elektroničkih komunikacija uveden na temelju reforme članka 3. Okvirne direktive kako je provedena Direktivom 2009/140.

30. Smatram da neovisnost DRT‑a ne pretpostavlja to da se na njih ne primjenjuju temeljni propisi o funkcioniranju javnih tijela kao ni to da ona nisu pod nadzorom i kontrolom parlamenta. Neovisnost, kako je zaštićena člankom 3. Okvirne direktive, u osnovi podrazumijeva sljedeće elemente ( 29 ): — institucionalnu neovisnost, što znači da se DRT‑i uspostavljaju kao subjekti koji su odvojeni od ministarstava i drugih javnih tijela; — funkcionalnu neovisnost, odnosno autonomiju za obavljanje zadaća bez uplitanja drugih tijela; — neovisnost njihovih članova i njihova osoblja kad je riječ o pritiscima i uplitanju drugih tijela; — financijsku neovisnost, koja se očituje u dostupnosti novčanih i materijalnih sredstava za samostalno obavljanje njihovih djelatnosti. U ovom predmetu je upravo riječ o opsegu financijske neovisnosti AGCOM‑a.

31. Sud dosad nije odlučivao o političkoj neovisnosti DRT‑a u sektoru komunikacija, za razliku od slučajeva nacionalnih nadzornih tijela za zaštitu osobnih podataka. Presude donesene u vezi s tim tijelima (posebno, Komisija/Njemačka, Komisija/Austrija i Komisija/Mađarska) pružaju referentne elemente koji se, uz određene zadrške, mogu primijeniti na DRT‑e u sektoru elektroničkih komunikacija. Tijela za zaštitu podataka djeluju kao jamci temeljnog prava na privatni život, a to je čimbenik koji Sud smatra vrlo važnim u svrhu zaštite njihove neovisnosti ( 30 ), što nije tako u slučaju DRT‑a koji djeluju u području elektroničkih komunikacija.

32. Sud smatra da nacionalna nadzorna tijela nadležna za nadzor nad obradom osobnih podataka trebaju biti neovisna, što im omogućuje ispunjavanje njihovih zadataka bez izvanjskog utjecaja. Ta neovisnost, među ostalim, isključuje svaki nalog te bilo kakav drugi izvanjski utjecaj u bilo kojem obliku, bilo izravan ili neizravan, koji bi mogao utjecati na njihove odluke i koji bi također mogao dovesti u pitanje izvršavanje zadatka nacionalnih tijela koji se sastoji u uspostavi pravilne ravnoteže između prava na privatni život i slobodnog kretanja osobnih podataka ( 31 ). Funkcionalna neovisnost nadzornih tijela također je nužan uvjet da bi navedena tijela mogla zadovoljiti uvjet neovisnosti u smislu članka 28. stavka 1. drugog podstavka Direktive 95/46, ali nije sama po sebi dovoljna da bi ih sačuvala od svakog izvanjskog utjecaja ( 32 ).

33. Tako se Sud izjasnio da je sam rizik da nacionalna tijela za javnu kontrolu mogu izvršiti politički utjecaj na odluke nacionalnih nadzornih tijela dovoljan da spriječi navedena tijela u neovisnom izvršavanju svojih funkcija jer bi iz navedenog mogla proizići „prethodna poslušnost” tih nadzornih tijela s obzirom na praksu u odlučivanju tijela za javnu kontrolu države. Poslušnost tih tijela političkoj vlasti nespojiva je s navedenim zahtjevom neovisnosti ( 33 ).

34. Ipak, Sud je i u vezi s nacionalnim nadzornim tijelima za zaštitu osobnih podataka smatrao da njihova neovisnost nije neograničena tako da nije moguć potpuni izostanak parlamentarnog utjecaja na ta tijela ( 34 ). Parlament ili vlada mogu imenovati osobe koje preuzimaju rukovodeće položaje u nacionalnim nadzornim tijelima, a zakonodavac može utvrditi ovlasti navedenih tijela i nametnuti im obvezu da pred parlamentom odgovaraju za svoje postupke ( 35 ).

35. Ocjena opsega političke neovisnosti DRT‑a, kako je razumije pravo Unije, u biti podrazumijeva postizanje zahtjevne ravnoteže između, s jedne strane, ovlasti koje se tim tijelima moraju dodijeliti kako bi se zajamčila njihova sloboda djelovanja i, s druge strane, potrebe da su one predmet demokratskog nadzora svojstvenog vladavini prava i općih pravila o djelovanju uprave.

B. O mogućem ograničenju financijske neovisnosti AGCOM‑a

36. Consiglio di Stato (Državno vijeće) traži od Suda da se očituje o utjecaju koji bi nacionalne mjere ograničenja javnih troškova mogle imati na neovisnost i nepristranost AGCOM‑a, koje su zajamčene člankom 3. Okvirne direktive. U biti želi saznati je li financijska neovisnost DRT‑a (osnovna sastavnica njegove političke neovisnosti) ograničena na način koji je protivan članku 3. Okvirne direktive, za slučaj da država članica zakonski ograniči (u predmetnom slučaju, na dva posto) godišnje povećanje proračuna DRT‑a, da ga podvrgne propisima u području javnih financija koji se primjenjuju na sva javna tijela te da njegove operativne troškove smanji za oko deset posto. Ta su ograničenja opće prirode, odnosno primjenjuju se na sva talijanska javna tijela te nisu usvojena isključivo u vezi s AGCOM‑om.

37. AGCOM smatra da mjere koje je donijela Italija ograničavaju njegovu proračunsku autonomiju i, stoga, utječu na njegovu neovisnost na način koji je protivan pravu Unije. Mišljenja je da proračunska autonomija DRT‑a ne dopušta da se na njih na općenit način primjenjuju nacionalni propisi o javnim financijama, uključujući propise koji određuju najviše pragove za povećanje troškova i koji utvrđuju linearno smanjenje troškova, zato što utječu na njihovu slobodu upravljanja vlastitim financijskim sredstvima na najprikladniji mogući način s obzirom na njihove funkcionalne potrebe.

38. AGCOM također tvrdi da takve vrste mjera, kojima se smanjuje njegova financijska autonomija, nisu opravdane zahtjevom smanjenja javnih troškova, s obzirom na to da se njegovi troškovi upravljanja ne financiraju iz državnog proračuna: sto posto njegovih sredstava financira se iz doprinosa koje uplaćuju operatori na tržištu koji su podvrgnuti njegovim regulatornim aktivnostima.

39. U konačnici, AGCOM navodi da su Italiji na raspolaganju stajala druga, manje restriktivna rješenja u vezi s njegovom financijskom autonomijom i neovisnošću kako bi se smanjenje javnih troškova uskladilo s poštovanjem autonomije DRT‑a. AGCOM smatra da je talijanska država trebala postupati na jednak način kao i prema talijanskoj središnjoj banci, na koju nisu automatski primijenjene mjere ograničenja javnih troškova.

40. Komisija, Italija i Nizozemska zastupaju suprotno stajalište, koje je u skladu s onim koje je Consiglio di Stato (Državno vijeće) iznio u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje.

41. Međutim, kao što je Sud utvrdio u slučaju javnih tijela, izraz „neovisnost” obično se odnosi na status koji tim tijelima jamči mogućnost potpuno slobodnog djelovanja, bez bilo kakvih naputaka ili pritisaka ( 36 ). Ta neovisnost, kao što sam već naveo, priznata je kako u odnosu na gospodarske subjekte na tržištu na kojemu djeluje DRT tako i u odnosu na politička tijela država ( 37 ).

42. Naravno, politička tijela neke države mogla bi u teoriji umanjiti neovisnost i utjecati na svoje DRT‑e drastičnim smanjenjem njihovih financijskih sredstava i ljudskih resursa ( 38 ). Kako bi se to spriječilo i kako bi se učvrstio status DRT‑a u sektoru elektroničkih komunikacija, Direktivom 2009/140 uvedene su neke izmjene članka 3. Okvirne direktive kako bi se osnažila njihova financijska neovisnost ( 39 ). Osim toga, u članak 3. stavak 3.a, in fine, uvrštena su dva izričita zahtjeva: da imaju odvojene godišnje proračune i da raspolažu odgovarajućim financijskim sredstvima i ljudskim resursima kako bi aktivno sudjelovali i pomagali BEREC‑u.

43. Međutim, financijska neovisnost DRT‑a iz Okvirne direktive nije neograničena, pa „[to] ne sprječava nadzor u skladu s nacionalnim ustavnim pravom”. Ta je tvrdnja povezana sa sudskom praksom Suda iz presude Komisija/Njemačka ( 40 ), koja prihvaća izvršavanje određenog parlamentarnog nadzora nad državnim tijelima koja nadziru zaštitu osobnih podataka. Sudska se praksa može primijeniti na DRT‑e u području elektroničkih komunikacija tako da je na njih zakonito primijeniti neka pravila proizašla iz prvenstva svojstvenog demokratskom legitimitetu ( 41 ). Odgovaranje pred nacionalnim parlamentom i podvrgavanje reviziji nacionalnog revizorskog suda, primjerice i među ostalim, uklapa se u okvire koje Okvirna direktiva priznaje u području elektroničkih komunikacija.

44. Kao što je nizozemska vlada istaknula u svojim očitovanjima, smatram da proračunski nadzor DRT‑a koji provodi nacionalni parlament (koji je, ponavljam, sukladan s financijskom neovisnošću koja im je dodijeljena na temelju članka 3. Okvirne direktive) dopušta da se na njih primjenjuju, također ex ante, mjere ograničenja javnih troškova. Navedene bi mjere utjecale na njihovu neovisnost na način koji je protivan onomu iz članka 3. Okvirne direktive isključivo onda kad bi bile neproporcionalne i kad bi sprječavale da DRT‑i obavljaju svoje dužnosti ili kad bi podrazumijevale ukidanje njihova odvojenog proračuna.

45. U talijanskom slučaju, zakonske mjere primijenjene na AGCOM nisu značile ukidanje njegova godišnjeg proračuna, koji je odvojen i javan i, kao što je naveo Consiglio di Stato (Državno vijeće), one također nisu utjecale na njegovu sposobnost upravljanja sredstvima potrebnim za obavljanje njegovih dužnosti. Sud koji je uputio zahtjev, kao činjenično pitanje o kojemu samo on može odlučivati, ističe da AGCOM nije dostavio konkretne dokaze koji potkrjepljuju postojanje navodnih negativnih učinaka, nego se ograničio na tvrdnju da sporni propis povrjeđuje njegovu financijsku autonomiju i neovisnost.

46. Osim toga, propisi o javnim financijama i ograničenju javnih troškova (prag od dva posto za povećanje troškova iz Zakona o proračunu za 2005. i smanjenje od deset posto za troškove intermedijarne potrošnje iz Zakona br. 248 od 4. kolovoza 2006.) ispunjavaju legitimni cilj proračunske discipline, koji je talijanska država donijela na općoj razini, a ne predstavljaju pojedinačnu odluku koja se posebno odnosi na AGCOM.

47. Stoga, ako AGCOM pred sudom koji je uputio zahtjev nije dokazao da su sporne mjere imale stvaran učinak na njegovu djelatnost ni da su opća proračunska ograničenja konkretno spriječila da „[raspolaže] sv[im] potrebn[im] resurs[ima], u smislu osoblja, stručnjaka i novčanih sredstava za obavljanje svojih zadaća” (uvodna izjava 11. Okvirne direktive), teško se može smatrati da su te mjere naštetile njegovoj neovisnosti u gore navedenom smislu ( 42 ).

48. Zahtjev AGCOM‑a da talijanska država na njega primijeni posebno postupanje koje je istovjetno onomu koje je primijenila na Banca d’Italia, koja je jedino mala obvezu postizanja rezultata, također mi se ne čini opravdanim pa se glede toga opet slažem sa stajalištem suda koji je uputio zahtjev.

49. Člankom 3. Okvirne direktive nije utvrđeno da financijska neovisnost DRT‑a državama članicama nameće da na njih primijene samo obveze postizanja rezultata u području proračuna, isključujući transverzalne mjere ograničenja javnih troškova. Također, u Okvirnoj direktivi nema elementa na temelju kojih bi se neovisnost DRT‑a mogla izjednačiti s neovisnošću središnje banke neke države članice.

50. Neovisnost nacionalnih središnjih banaka uređena je propisima primarnog prava (članak 130. UFEU‑a i članak 7. Protokola br. 4 o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke) i odražava njihovu posebnu zadaću da pod nadzorom Europske središnje banke provode jedinstvenu monetarnu politiku, pri čemu im je cilj postizanje stabilnosti cijena ( 43 ). Osim toga, ta je neovisnost potrebna kako bi se nad središnjim bankama učinkovito provela zabrana monetarnog financiranja nacionalnih tijela država članica iz članka 123. UFEU‑a. Nijedan od tih ciljeva ne može se primijeniti na djelovanje DRT‑a u sektoru elektroničkih komunikacija, čiji je status utvrđen odgovarajućim direktivama.

51. AGCOM navodi da se financira iz proračuna talijanske države i, u najvećoj mjeri, iz administrativnih naknada koje ubire od operatora na tržištu elektroničkih komunikacija. Osim toga, u posljednjim financijskim godinama financirao se samo iz vlastitih sredstava zbog čega njegovi troškovi nisu uzrokovali javni deficit pa je primjenom općih mjera koje je talijanska država usvojila u tom području povrijeđen članak 12. Direktive o ovlaštenju, s obzirom na to da su se te mjere, u ovom slučaju, morale odnositi jedino na financiranje AGCOM‑a iz državnog proračuna.

52. Takva se argumentacija ne čini relevantna sudu koji je uputio zahtjev, Komisiji, talijanskoj vladi i nizozemskoj vladi, a ni meni. Naknade propisane za poduzeća uređene su člankom 12. Direktive o ovlaštenju i njihov cilj nije pokrivanje svih vrsta administrativnih troškova nastalih za DRT, nego, u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (a), onih troškova koji će nastati prilikom upravljanja, kontrole i provedbe sustava općeg ovlaštenja, prava korištenja i posebnih obveza iz članka 6. stavka 2. navedene direktive, a koji mogu uključiti troškove za međunarodnu suradnju, usklađivanje i normizaciju, analizu tržišta, nadzor nad udovoljavanjem uvjetima i ostalu kontrolu tržišta, kao i regulatorne poslove na izradi i provedbi sekundarnog zakonodavstva i upravnih odluka, kao što su odluke o pristupu i međusobnom povezivanju ( 44 ).

53. Iako države imaju slobodu pravnog uređivanja tih naknada, Sud je utvrdio da iz članka 12. stavka 2. Direktive o ovlaštenju proizlazi da navedene naknade trebaju pokrivati stvarne administrativne troškove aktivnosti navedenih u toj direktivi i očuvati ravnotežu među njima, na način da ukupan iznos prihoda koje država članice ostvare u vezi s naknadom ne može premašivati ukupne troškove koji odgovaraju tim aktivnostima ( 45 ). Osim toga, članak 12. stavak 1. točka (b) obvezuje države članice da navedene administrativne naknade raspodijele po poduzećima na objektivan, transparentan i proporcionalan način.

54. Naknade iz kojih se financira AGCOM predstavljaju davanja koje je uspostavila talijanska država, a članak 12. Direktive o ovlaštenju DRT‑ima ne dodjeljuje apsolutnu ovlast za određivanje njihova iznosa ( 46 ) ne uzimajući u obzir propise o ograničenju javnih troškova koje je država donijela na općoj razini. Naknade trebaju biti razmjerne troškovima AGCOM‑a u području četiriju djelatnosti (odnosno, izdavanja, upravljanja, nadzora i provedbe primjenjivog sustava općeg ovlaštenja), a AGCOM ne može bez nadzora povećati te troškove ili ih odbiti smanjiti protivno općim proračunskim propisima države. Navedena davanja, zajedno s ostalim davanjima koja plaćaju poduzeća za elektroničke komunikacije, stvaraju dio poreznog tereta koji snose porezni obveznici (poduzeća ih obično prenose na potrošače) te parlament može, kad to zahtijevaju gospodarski uvjeti, donositi propise u tu svrhu. Ako, kao što je to u predmetnom slučaju, zakonske mjere o ograničenju troškova nisu utjecale na stvarnu sposobnost AGCOM‑a da obavlja svoje dužnosti, nije ih moguće osporiti s aspekta financijske neovisnosti.

55. U konačnici, smatram da se načelima nepristranosti i neovisnosti, koja se DRT‑ima priznaju u članku 3. Okvirne direktive, kao i načelu osnovnog samofinanciranja iz članka 12. Direktive o ovlaštenju, ne protivi nacionalno zakonodavstvo prema kojemu se na navedene DRT‑e općenito primjenjuju odredbe o javnim financijama i, napose, posebne odredbe u području ograničenja i racionalizacije troškova javnih tijela.

IV. Zaključak

56. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na pitanje koje je postavio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) odgovori na sljedeći način: „Načelima nepristranosti i neovisnosti, priznatima državnim regulatornim tijelima u članku 3. Direktive 2002/21/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge, kao i načelu osnovnog samofinanciranja iz članka 12. Direktive 2002/20/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o ovlaštenju u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, ne protivi se nacionalno zakonodavstvo prema kojemu se na navedena tijela općenito primjenjuju odredbe o javnim financijama i, napose, posebne odredbe u području ograničenja i racionalizacije troškova javnih tijela.”

( 1 ) Izvorni jezik: španjolski

( 2 ) Kod upućivanja na ta tijela, obično se bez razlike upotrebljavaju izrazi „državno regulacijsko tijelo“ i „državno regulatorno tijelo”. Iako među tim izrazima postoje poneke razlike, u ovom ih je mišljenju moguće izjednačiti. U daljnjem ću tekstu upotrebljavati akronim „DRT”.

( 3 ) SL 2002., L 108, str. 33. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 49., str. 25.)

( 4 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. o izmjeni Direktive 2002/21/EZ o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge, Direktiva 2002/19/EZ o pristupu i međusobnom povezivanju elektroničkih komunikacijskih mreža i pripadajuće opreme, te Direktiva 2002/20/EZ o ovlaštenju u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga (SL 2009., L 337, str. 37.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 50., str. 68.)

( 5 ) Uredba (EZ) br. 1211/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. o osnivanju Tijela europskih regulatora za elektroničke komunikacije (BEREC) i Ureda (SL 2009., L 337, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 41., str. 210.)

( 6 ) SL 2002., L 108, str. 21. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 53., str. 62.)

( 7 ) Legge del 31 luglio 1997, n. 249, recante istituzione dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (GURI br. 177 od 31. srpnja 1997.)

( 8 ) Decreto legislativo 1o agosto 2003, n. 259, , Codice delle comunicazioni elettroniche (GURI br. 214 od 15. rujna 2003.)

( 9 ) Legge del 30 dicembre 2004, n. 311, Disposizioni per la formazzione del bilancio annuale y pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005) (GURI br. 306 od 31. prosinca 2004.)

( 10 ) Legge del 23 dicembre 2005, n. 266, Disposizioni per la formazzione del bilancio annuale y pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006) (GURI br. 306 od 29. prosinca 2005.)

( 11 ) Decreto legge del 4 luglio 2006, n. 223 (GURI br. 153 od 4. srpnja 2006., str. 4.), convertito, con modifiche, nella legge del 4 agosto 2006, n. 248 (GURI br. 186 od 11. kolovoza 2006.)

( 12 ) Legge del 31 dicembre 2009, n. 196, recante la nuova normativa generale in tema di contabilità e finanza pubblica (GURI br. 303 od 31. prosinca 2009.)

( 13 ) Decreto‑legge del 2 marzo 2012, n. 16 (GURI br. 52 od 2. ožujka 2012.)

( 14 ) Bez isticanja u izvorniku

( 15 ) Elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (GURI br. 227 od 28. rujna 2012.)

( 16 ) Upućuje na članak 1. stavak 2. Zakona br. 196 od 31. prosinca 2009.

( 17 ) Poziva se na Zakon br. 311 od 30. prosinca 2004. o proračunima za 2005. i na Uredbu sa zakonskom snagom br. 223 od 4. srpnja 2006.

( 18 ) Presuda od 26. lipnja 2008., Burda (C‑284/06, EU:C:2008:365), t. 39. i presuda od 21. ožujka 2013., Belgacom i dr. (C‑375/11, EU:C:2013:185), t. 30.

( 19 ) S jedne strane, upućuje na odredbe u skladu s kojima ukupni troškovi javnih tijela uključenih u konsolidirane financijske izvještaje, koja se za 2005. godinu navode u Prilogu 1. Zakonu br. 311 od 30. prosinca 2004., i koja će se za kasnije godine utvrditi odlukom Državnog zavoda za statistiku (ISTAT), koji će se objaviti u Gazzetta Ufficciale najkasnije 31. srpnja svake godine, neće moći premašivati dva posto odgovarajućih ažuriranih procjena iz prethodne godine, u skladu s financijskim izvještajima (članak 1. stavak 5. Zakona br. 311 od 30. prosinca 2004.). S druge strane, Consiglio di Stato (Državno vijeće) se poziva na Uredbu sa zakonskom snagom br. 223 od 4. srpnja 2006., koja je nakon izmjene pretvorena u Zakon br. 248 od 4. kolovoza 2006., kojim je uvedena obveza smanjenja operativnih troškova neteritorijalnih javnih tijela. U skladu s njegovim člankom 22. stavkom 1. „iznosi dodijeljeni za 2006. godinu za troškove intermedijarne potrošnje u okviru proračunâ neteritorijalnih javnih organizacija i tijela […], utvrđenih u skladu s člankom 1. stavcima 5. i 6. Zakona br. 311 od 30. prosinca 2004. [uz određene iznimke], smanjit će se za oko deset posto”.

( 20 ) U vezi s ovim modelom, posljednjih godina toliko važnim u području europskog javnog prava, postoji opširna pravna teorija. Navest ću radove Caranta, R.; Andenas, M.; Fairgrieve, D. (urednici), Independent Administrative Authorities, British Institute of International and Comparative Law, London, 2005.; García Álvarez, G., „La Unión Europea como estado regulador y las Administraciones independientes“, Revista de Adminsitración Pública, 2014., br. 1, str. 79. do 111.; Hanretty, C. J.; Larouche, Pierre; Reindl, A., Independence, Accountability and Perceived Quality of Regulators, Center on Regulation in Europe, 2012.; Ottow, A., „The different levels of protection of national supervisors’ independence in the European landscape”, u: Comtois S.; de Graaf, K. (urednici), On judicial and quasi‑judicial Independence, Eleven International Publishing, Haag, 2013., str. 139. do 166.

( 21 ) Među funkcijama koje im se obično dodjeljuju izdvajaju se funkcije propisivanja, reguliranja, nadzora, inspekcije, kontrole i, eventualno, sankcioniranja. Naravno, svi DRT‑i nemaju isti stupanj ovlasti.

( 22 ) Presuda od 9. veljače 2010., Komisija/Njemačka (C‑556/10, EU:C:2013:116), t. 42.

( 23 ) Navedeno u točki 4.

( 24 ) Sudska praksa Suda u vezi s neovisnošću upraviteljâ željezničke infrastrukture ne pruža dovoljno elemenata koji bi bili od interesa za ovaj spor jer je ona, s jedne strane, u propisima sekundarnog prava ograničenije uređena,, i jer su se, s druge strane, riješeni predmeti odnosili na neovisnost željezničkog upravitelja u odnosu na poduzeća u tom sektoru. Vidjeti presudu od 25. listopada 2012., Komisija/Portugal (C‑557/10, EU:C:2012:662); presudu od 28. veljače 2013., Komisija/Njemačka (C‑556/10, EU:C:2013:116) i presudu od 18. travnja 2013., Komisija/Francuska (C‑625/10, EU:C:2013:243).

( 25 ) Presuda od 6. ožujka 2008., Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (C‑82/07, EU:C:2008:143), t. 24.; presuda od 6. listopada 2010., Base i dr. (C‑389/08, EU:C:2010:584), t. 29. i presuda od 17. rujna 2015., KPN (C‑85/14, EU:C:2015:610), t. 53. i 54.

( 26 ) Presuda od 6. listopada 2010., Base i dr. (C‑389/08, EU:C:2010:584), t. 30.; i mišljenje nezavisnog odvjetnika Y. Bota u predmetu KPN (C‑85/14, EU:C:2015:245), t. 110. do 117.

( 27 ) Presuda od 24. travnja 2008., Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244), t. 153. do 156., i presuda od 3. prosinca 2009., Komisija/Njemačka (C‑424/07, EU:C:2009:749), t. 61.

( 28 ) Neki autori ističu da ako direktiva neovisnim DRT‑ima daje isključiva prava, ona time zapravo omogućava „pridržaj uprave“, odnosno isključuje mogućnost zakonodavnog djelovanja u tom konkretnom području. Vidjeti Baño León, J. M., „Reserva de administración y Derecho comunitario“, Papeles de Derecho Europeo e Integración Regional, WP IDEIR, 2001., br. 7., str. 7.

( 29 ) U vezi s tim vidjeti Lavrijssen, S.; Ottow, A., „Independent Supervisory Authorities: A Fragile Concept“, Legal Issues of Economic Integration, 2012., br. 4., str. 427. i 428.

( 30 ) Članak 28. stavak 1. drugi podstavak Direktive 95/46/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 24. listopada 1995. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom protoku takvih podataka (SL 1995., L 281, str. 31.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 7., str. 88.) obvezuje države članice da osnuju jedno ili više nacionalnih nadzornih tijela koja potpuno neovisno obavljaju funkcije koje su im povjerene. Sud navodi sljedeće: „Zahtjev da neovisno tijelo nadzire poštovanje pravila Unije o zaštiti fizičkih osoba u vezi s obradom osobnih podataka također proizlazi iz primarnog prava Unije, osobito iz članka 8. stavka 3. Povelje Europske unije o temeljnim pravima i članka 16. stavka 2. UFEU‑a“ (presuda od 8. travnja 2014., Komisija/Mađarska, C‑288/12, EU:C:2014:237, t. 47.). Osim toga, zaključuje da „uspostava neovisnih nadzornih nacionalnih tijela u državama članicama stoga čini bitan dio poštovanja zaštite fizičkih osoba u vezi s obradom osobnih podataka“ (presuda od 9. ožujka 2010., Komisija/Njemačka, C‑518/07, EU:C:2010:125, t. 23. i presuda od 16. listopada 2012., Komisija/Austrija, C‑614/10, EU:C:2012:631, t. 37.).

( 31 ) U tom smislu vidjeti presudu od 9. ožujka 2010., Komisija/Njemačka (C‑518/07, EU:C:2010:125), t. 30. i presudu od 16. listopada 2012., Komisija/Austrija (C‑614/10, EU:C:2012:631), t. 41. i 43.

( 32 ) Presuda od 16. listopada 2012., Komisija/Austrija (C‑614/10, EU:C:2012:631), t. 42. i presuda od 8. travnja 2014., Komisija/Mađarska (C‑288/12, EU:C:2014:237), t. 52.

( 33 ) Presuda od 16. listopada 2012., Komisija/Austrija (C‑614/10, EU:C:2012:631), t. 51.

( 34 ) Za analizu ravnoteže između neovisnosti i odgovornosti DRT‑a vidjeti Hanretty, C. J.; Larouche, P.; Reindl, A., Independence, Accountability and Perceived Quality of Regulators, Center on Regulation in Europe, 2012.

( 35 ) Presuda od 9. ožujka 2010., Komisija/Njemačka (C‑518/07, EU:C:2010:125), t. 43.do 45.

( 36 ) Presuda od 9. ožujka 2010., Komisija/Njemačka (C‑518/07, EU:C:2010:125), t. 18.

( 37 ) U skladu sa Sudom, nadzorna tijela u obavljanju svojih funkcija moraju djelovati objektivno i nepristrano te u tu svrhu trebaju biti zaštićena od svih izravnih ili neizravnih vanjskih utjecaja države“ (presuda od 9. ožujka 2010., Komisija/Njemačka, C‑518/07, EU:C:2010:125, t. 25.).

( 38 ) Važnost financijske neovisnosti DRT‑a istaknula je Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD), The Governance of Regulators. OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, 2014., str. 99., kao i Center on Regulation in Europe (CERRE), Code of Conduct and Best Practices for the setup, operations and procedure of regulatory authorities, 2014., str. 6., dostupno na http://www.cerre.eu/content/cerre‑code‑conduct‑and‑best‑practices‑setup‑operations‑and‑procedure‑regulatory‑authorities.

( 39 ) Navedeno u točki 4. Podsjetit ću da, u skladu s tim člankom 3. stavkom 3., DRT‑i moraju raspolagati „odgovarajuć[im] financijsk[im] sredstv[ima] i ljudsk[im] resurs[ima] kako bi mogl[i] provoditi dodijeljene im zadaće“.

( 40 ) Presuda od 9. ožujka 2010. (C‑518/07, EU:C:2010:125), t. 43. do 46.

( 41 ) Presuda od 9. ožujka 2010., Komisija/Njemačka (C‑518/07, EU:C:2010:125), t. 46.

( 42 ) Također se ne čini da mjere ograničenja i smanjenja troškova koje je Italija primijenila na AGCOM sprječavaju to tijelo da raspolaže odgovarajućim financijskim sredstvima i ljudskim resursima kako bi aktivno sudjelovalo i pomagalo BEREC‑u za potrebe primjene članka 3. stavka 3.a, in fine, Okvirne direktive. U svakom slučaju, nacionalni sud mora ocijeniti postoji li mogućnost takve povrede ovisno o dokazima koji su podneseni u postupku.

( 43 ) Sud je u svojoj presudi od 10. srpnja 2003., Komisija/ESB (C‑11/00, EU:C:2003:395), t. 134. i 135., ustvrdio sljedeće: „Osnovni je cilj članka 108. EZ‑a zaštititi ESB od bilo kakvog političkog pritiska kako bi mogao učinkovito ostvarivati ciljeve povjerenih mu zadaća, zahvaljujući neovisnosti u izvršavanju specifičnih ovlasti kojima u tu svrhu raspolaže na temelju Ugovora o EZ‑u i Statuta ESSB‑a. […] S druge strane, […] činjenica da je ESB‑u priznata navedena neovisnost ne dovodi do toga da ga se u potpunosti izdvoji iz Europske zajednice niti izuzme od svih pravila prava Zajednice”.

( 44 ) Presuda od 18. lipnja 2013., Vodafone Omnitel i dr. (C‑228/12 do C‑232/12 i C‑254/12 do C‑258/12, EU:C:2013:495), t. 38. i 40.

( 45 ) To je Sud ispitao (upravo u vezi s naknadama koje AGCOM ubire u Italiji) u presudama od 18. srpnja 2013., Vodafone Omnitel i dr. (C‑228/12 do C‑232/12 i C‑254/12 do C‑258/12, EU:C:2013:495), t. 41. U istom smislu, presuda od 27. lipnja 2013., Vodafone Malta i Mobisle Communications (C‑71/12, EU:C:2013:431), t. 23.

( 46 ) Osim toga, u uvodnoj izjavi 31. Direktive o ovlaštenju navodi se da „[s]ustavi administrativnih naknada ne bi trebali narušiti tržišno natjecanje niti stvoriti prepreke ulasku na tržište”. Previsoka razina administrativnih troškova AGCOM‑a bila bi protivna tom cilju.