MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

ATHANASIOSA RANTOSA

od 10. veljače 2021. ( 1 )

Predmet C‑718/19

Ordre des barreaux francophones et germanophone,

Association pour le droit des Étrangers ASBL,

Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL,

Ligue des Droits de l’Homme ASBL,

Vluchtelingenwerk Vlaanderen ASBL

protiv

Conseil des ministres

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Cour constitutionnelle (Ustavni sud, Belgija))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Građanstvo Unije – Članci 20. i 21. UFEU‑a – Direktiva 2004/38/EZ – Pravo građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području države članice – Odluka o prestanku boravka zbog razlogâ javnog poretka – Preventivne mjere s ciljem sprečavanja bilo kakve opasnosti od bijega tijekom razdoblja za odlazak ili produljenja tog razdoblja – Nacionalne odredbe iste ili slične odredbama koje se primjenjuju na državljane trećih zemalja na temelju članka 7. stavka 3. Direktive 2008/115/EZ – Odbijanje građanina Unije da postupi u skladu s odlukom o prestanku boravka zbog razloga javnog poretka ili javne sigurnosti – Najdulji rok zadržavanja u svrhu protjerivanja”

I. Uvod

1. Svojim dvama prethodnim pitanjima Cour constitutionnelle (Ustavni sud, Belgija) traži od Suda da u biti ispita protivi li se člancima 20. i 21. UFEU‑a, kao i odredbama Direktive 2004/38/EZ ( 2 ) (u daljnjem tekstu: Direktiva o boravku), to da država članica, u pogledu građana Unije i članova njihovih obitelji u odnosu na koje je donesena odluka o protjerivanju na temelju te direktive, primjenjuje mjere jednake ili slične onima koje se u nacionalnom pravu primjenjuju na državljane trećih zemalja s nezakonitim boravkom na temelju Direktive 2008/115/EZ ( 3 ) (u daljnjem tekstu: Direktiva o vraćanju).

2. U tom pogledu valja podsjetiti da je Sud presudio da nacionalnom zakonodavcu nije zabranjeno da svoju odluku temelji na odredbama druge direktive „ako je to primjereno i ako se to ne protivi nijednoj drugoj odredbi prava Unije” ( 4 ). Naime, u presudi Petrea ( 5 ), Sud je pojasnio da se „države članice mogu nadahnuti odredbama [Direktive o vraćanju] prilikom određivanja nadležnih tijela i definiranja postupka koji se primjenjuje pri donošenju odluke [donesene na temelju Direktive o boravku] kojom se nalaže vraćanje građanina Unije […], ako se tomu ne protivi nijedna odredba prava Unije”.

3. Iako ta sudska praksa, u ovom slučaju, ide u prilog negativnom odgovoru na pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev, ipak treba provjeriti može li se ona primijeniti i u okviru mjera, poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku – odnosno, preventivnih mjera donesenih s ciljem sprečavanja bilo kakve opasnosti od bijega nakon donošenja odluke o protjerivanju kao i mjera zadržavanja čiji je cilj zajamčiti izvršenje tog protjerivanja – za koje se može smatrati da nemaju isključivo postupovnu prirodu s obzirom na to da, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, imaju učinak na samo ostvarivanje prava na slobodno kretanje i boravak na državnom području država članica.

4. Ta pitanja omogućit će Sudu da prvi put ispita usklađenost s pravom Unije nacionalnih pravila kojima se jamči izvršenje odluka o protjerivanju donesenih na temelju Direktive o boravku.

II. Pravni okvir

A. Pravo Unije

1. Direktiva o boravku

5. U uvodnoj izjavi 16. Direktive o boravku navodi se da „[s]ve dok nositelji prava na boravak ne postanu prekomjeran teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina, oni ne bi smjeli biti protjerani”.

6. Člankom 14. stavcima 1. i 2. te direktive, predviđa se da građani Unije i članovi njihovih obitelji imaju pravo na boravak do tri mjeseca, koje je predviđeno u članku 6. navedene direktive, tako dugo dok ne postanu prekomjeran teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina te pravo na boravak dulji od tri mjeseca i prava na zadržavanje tog boravka, koja su predviđena u člancima 7., 12. i 13. te direktive, tako dugo dok ispunjavaju uvjete navedene u tim člancima. Odstupajući od tih odredbi, člankom 14. stavkom 4. Direktive o boravku određuje se da se mjera protjerivanja ni u kojem slučaju ne može izreći protiv tih građana Unije ako su oni radnici ili su ušli na državno područje te države članice u potrazi za poslom.

7. Člankom 15. stavkom 1. te direktive, naslovljenim „Postupovna jamstva”, određuje se da se „[p]ostupci predviđeni člancima 30. i 31. primjenjuju […] po analogiji na sve odluke kojima se ograničava slobodno kretanje građana Unije i članova njihovih obitelji zbog razloga koji nisu javni poredak, javna sigurnost ili javno zdravlje.”

8. U skladu s člankom 27. stavcima 1. i 2. navedene direktive „države članice mogu ograničiti slobodu kretanja i boravka građanima Unije i članovima njihovih obitelji, bez obzira na njihovo državljanstvo, zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja” i „[m]jere poduzete zbog razloga javnog poretka ili javne sigurnosti moraju biti u skladu s načelom proporcionalnosti i temeljiti se isključivo na osobnom ponašanju dotičnog pojedinca. […] Osobno ponašanje dotičnog pojedinca mora predstavljati stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu prijetnju koja utječe na neki od temeljnih interesa društva. Obrazloženja koja nisu povezana s pojedinačnim slučajem ili se odnose na opću prevenciju nisu prihvatljiva.”

9. U članku 28. stavku 1. Direktive o boravku, naslovljenom „Zaštita od protjerivanja”, navodi se da, „[p]rije donošenja odluke o protjerivanju zbog razloga javnog poretka ili javne sigurnosti, država članica domaćin uzima u obzir činjenice kao što su duljina boravka pojedinca na njezinom državnom području, dob, zdravstveno stanje, obiteljske i ekonomske prilike, socijalna i kulturalna integracija u državu članicu domaćina i opseg njegovih veza sa zemljom podrijetla.” K tomu, stavkom 2. tog članka predviđa se da „[d]ržava članica domaćin ne smije donijeti odluku o protjerivanju protiv građana Unije ili članova njihovih obitelji, bez obzira na njihovo državljanstvo, koji imaju pravo na stalni boravak na njezinom državnom području, osim zbog ozbiljnih razloga zaštite javnog poretka ili javne sigurnosti.”

10. Člankom 30. stavkom 3. te direktive određuje se da se „ [u] obavijesti [o svakoj odluci donesenoj na temelju članka 27. stavka 1. Direktive o boravku] […] navodi […], prema potrebi, rok u kojem osoba mora napustiti državno područje države članice. Osim u propisno obrazloženim hitnim slučajevima, rok za napuštanje državnog područja ne može biti kraći od mjesec dana od datuma obavijesti.”

11. Člankom 33. stavkom 2. navedene direktive predviđa se da „[a]ko se odluka o protjerivanju […] izvršava nakon više od dvije godine od njezina donošenja, država članica provjerava predstavlja li dotična osoba trenutačnu i stvarnu prijetnju za javni poredak i javnu sigurnost te procjenjuje je li nakon donošenja odluke o protjerivanju došlo do bitne promjene okolnosti.”

2. Direktiva o vraćanju

12. U uvodnoj izjavi 16. Direktive o vraćanju navodi se da bi „[k]orištenje zadržavanja s ciljem udaljavanja trebalo […] biti ograničeno i sukladno načelu proporcionalnosti u pogledu korištenih načina i postavljenih ciljeva. Zadržavanje je opravdano samo radi pripreme za vraćanje ili provođenje postupka udaljavanja te ako primjena manje prisilnih mjera ne bi bila dovoljna.”

13. Člankom 1. te direktive predviđa se da se njome utvrđuju zajednički standardi i postupci koji se imaju primjenjivati za vraćanje državljana trećih zemalja koji nemaju zakonit boravak u skladu s temeljnim pravima kao općim načelima prava Unije kao i međunarodnog prava.

14. Člankom 2. stavkom 3. navedene direktive određuje se da se ta direktiva ne primjenjuje na osobe koje imaju pravo prema pravu Unije na slobodno kretanje.

15. Člankom 3. točkom 7. Direktive o vraćanju „opasnost od bijega” definira se kao „postojanje razloga u konkretnom slučaju koji se temelje na objektivnim kriterijima utvrđenim zakonom, na temelju kojih se može smatrati da državljanin treće zemlje koji je u postupku vraćanja može pobjeći”.

16. U skladu s člankom 6. stavkom 1. te direktive države članice izdaju odluku o vraćanju u pogledu svakog državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovu državnom području.

17. Člankom 7. stavkom 3. navedene direktive, naslovljenim „Dobrovoljni odlazak”, predviđa se da se određene obveze čiji je cilj sprječavanje opasnosti od bijega, kao što je redovno javljanje tijelima, polog odgovarajućeg novčanog jamstva, dostava dokumenata ili obveza boravka u određenom mjestu, mogu odrediti tijekom vremena za dobrovoljni odlazak.

18. U poglavlju IV. Direktive o vraćanju, naslovljenom „Zadržavanje u svrhu udaljavanja”, člankom 15. stavkom 1. te direktive određuje se da „[a]ko u konkretnom slučaju nije moguće primijeniti dostatne a manje prisilne mjere, države članice mogu samo zadržati državljanina treće zemlje u pogledu kojeg se provodi postupak vraćanja kako bi pripremile povratak i/ili provele postupak vraćanja, posebno kada: (a) postoji opasnost od bijega; ili (b) konkretni državljanin treće zemlje izbjegava ili ometa pripreme postupka za vraćanje ili udaljavanje. Svako zadržavanje može trajati ono vrijeme koje je najmanje potrebno, a trajati tako dugo koliko traje postupak udaljavanja, a treba se provesti uz dužnu pozornost.” Stavcima 5. i 6. istog članka predviđa se da „[z]adržavanje traje dok se ispune uvjeti iz stavka 1. te je potrebno osigurati uspješno udaljavanje. Svaka država članica utvrđuje vrijeme zadržavanja, a koje ne smije prelaziti šest mjeseci” i da „[d]ržave članice ne smiju produžavati vrijeme iz stavka 5., osim za određeno vrijeme koje ne prelazi daljnjih dvanaest mjeseci u skladu s nacionalnim pravom u slučajevima kada je vjerojatno da će usprkos svim njihovim opravdanim naporima akcija udaljavanja trajati dulje zbog: (a) nedostatka suradnje konkretnog državljanina treće zemlje; ili (b) kašnjenja u dobivanju potrebne dokumentacije iz trećih zemalja.”

B. Belgijsko pravo

19. Loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (Zakon od 15. prosinca 1980. o pristupu državnom području, boravku, nastanjenju i udaljavanju stranaca ( 6 )) izmijenjen je putem loi du 24 février 2017 modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (Zakon od 24. veljače 2017. o izmjeni Zakona od 15. prosinca 1980. o pristupu državnom području, boravku, nastanjenju i udaljavanju stranaca) „radi jačanja zaštite javnog poretka i nacionalne sigurnosti” ( 7 ) (u daljnjem tekstu: Zakon od 24. veljače 2017.). Potonjim zakonom djelomično se prenose, među ostalim, Direktiva o boravku i Direktiva o vraćanju.

20. Člancima 27. do 32. Zakona od 24. veljače 2017. u Zakon od 15. prosinca 1980. uneseni su članci 44.ter do 44.octies.

21. Člankom 44.ter Zakona od 15. prosinca 1980., kako je izmijenjen Zakonom od 24. veljače 2017. (u daljnjem tekstu: Zakon od 15. prosinca 1980.), predviđa se: „U nalogu za napuštanje državnog područja koji je izdan građaninu Unije ili članu njegove obitelji navodi se rok u kojem mora napustiti državno područje Kraljevine. Osim u propisno obrazloženim hitnim slučajevima, rok za napuštanje državnog područja ne može biti kraći od mjesec dana od obavijesti o odluci. Ministar ili osoba koju on ovlasti može produljiti rok iz stavka 1. ako: 1° dobrovoljni povratak ne može se ostvariti u navedenom roku; ili 2° konkretne okolnosti slučaja dotične osobe to opravdavaju. […]”

22. Člankom 44.quater tog zakona predviđa se: „Dok god teče rok iz članka 44ter građanin Unije ili član njegove obitelji ne može biti prisilno udaljen. Kako bi se izbjegla svaka opasnost od bijega tijekom razdoblja iz članka 44ter, građanin Unije ili član njegove obitelji može biti obvezan postupiti u skladu s preventivnim mjerama. Kralj je ovlašten utvrditi te mjere uredbom koju donosi Conseil des ministres (Vijeće ministara, Belgija).”

23. Člankom 44.quinquies navedenog zakona određuje se: „Stavak 1. Ministar ili osoba koju on ovlasti poduzima sve potrebne mjere kako bi se izvršio nalog o napuštanju državnog područja ako: 1° građaninu Unije ili članu njegove obitelji nije dodijeljen nikakav rok za napuštanje državnog područja Kraljevine; 2° građanin Unije ili član njegove obitelji nije napustio državno područje Kraljevine u roku koji mu je dodijeljen; 3° prije isteka roka dodijeljenog za napuštanje državnog područja Kraljevine, građanin Unije ili član njegove obitelji za kojeg postoji opasnost od bijega nije poštovao naložene preventivne mjere ili predstavlja prijetnju javnom poretku ili nacionalnoj sigurnosti. Stavak 2. Ako se građanin Unije ili član njegove obitelji protivi svojem protjerivanju ili ako može predstavljati opasnost prilikom protjerivanja, provodi se njegov prisilni povratak, po potrebi uz pratnju. U njegovu se pogledu tako mogu upotrijebiti prisilne mjere […]. Stavak 3. Uredbom koju donese Vijeće ministara Kralj određuje tijelo zaduženo za provođenje nadzora prisilnih vraćanja i utvrđuje postupke za nadzor. To je tijelo neovisno od nadležnih tijela u području protjerivanja.”

24. Članak 44.sexies Zakona od 15. prosinca 1980. glasi kako slijedi: „Ako je to opravdano okolnostima svakog zasebnog slučaja, ministar ili osoba koju on ovlasti mogu privremeno odgoditi protjerivanje. O tome se obavješćuje zainteresiranu osobu. Kako bi se izbjegla svaka opasnost od bijega, građanina Unije ili člana njegove obitelji može se obvezati da postupi u skladu s preventivnim mjerama. Kralj je ovlašten utvrditi te mjere uredbom koju donosi Vijeće ministara. Ministar ili osoba koju on ovlasti mogu u istim slučajevima odrediti kućni pritvor građaninu Unije ili članu njegove obitelji tijekom razdoblja koje je potrebno za izvršenje te mjere.”

25. U skladu s člankom 44.septies tog zakona: „Stavak 1. Ako to zahtijevaju razlozi javnog poretka, nacionalne sigurnosti ili javnog zdravlja i ako se ne mogu učinkovito primijeniti druge manje prisilne mjere kako bi se zajamčilo izvršenje mjere protjerivanja, građane Unije i članove njihovih obitelji može se zadržati tijekom razdoblja koje je krajnje nužno za izvršenje mjere a zadržavanje ne može biti dulje od dva mjeseca. Međutim, ministar ili osoba koju on ovlasti može produljivati to zadržavanje za po dva mjeseca ako su se koraci potrebni za protjerivanje stranca poduzeli u okviru sedam radnih dana nakon zadržavanja građanina Unije ili člana njegove obitelji, ako su ti koraci provedeni uz svu dužnu pažnju i ako i dalje postoji mogućnost da se zainteresirana osoba učinkovito protjera u razumnom roku. Nakon prvog produljenja, samo ministar može donijeti odluku o produljenju zadržavanja. Nakon pet mjeseci, građanina Unije ili člana njegove obitelji treba pustiti na slobodu. Ako se to zahtijeva zaštitom javnog poretka ili nacionalne sigurnosti, zadržavanje se svaki put može produljiti za jedan mjesec, pri čemu ukupno trajanje zadržavanja ipak ne može premašiti osam mjeseci. Stavak 2. Građanin Unije ili član njegove obitelji iz stavka 1. može podnijeti žalbu protiv odluke o zadržavanju koja se na njega odnosi, u skladu s člankom 71. i sljedećim”.

26. U skladu s člankom 44octies navedenog zakona: „Na mjestu se ne mogu zadržati u smislu članka 74/8 stavka 2.: 1° maloljetni građani Unije bez pratnje; 2° maloljetni članovi obitelji građanina Unije koji su bez pratnje; 3° obitelji građana Unije ako je barem jedan od njihovih članova maloljetnik.”

27. Članak 74/5 stavak 3. istog zakona glasi kako slijedi: „Trajanje zadržavanja na određenom mjestu na granicama ne smije premašiti dva mjeseca. Ministar ili osoba koju on ovlasti ipak može produljiti zadržavanje stranca iz stavka 1. na razdoblje od dva mjeseca:: 1° ako je strancu izrečena izvršna mjera vraćanja; 2° ako su se koraci potrebni za udaljavanje stranca poduzeli u okviru sedam radnih dana nakon mjere iz stavka 1°, ako su ti koraci provedeni uz svu dužnu pažnju i ako i dalje postoji mogućnost da se zainteresirana osoba učinkovito protjera u razumnom roku. Nakon produljenja, odluku iz prethodnog podstavka može donijeti samo ministar. Ukupno trajanje zadržavanja nikad ne smije premašiti pet mjeseci. Ako se to zahtijeva zaštitom javnog poretka ili nacionalne sigurnosti, zadržavanje stranca se svaki put može produljiti za jedan mjesec, nakon proteka roka iz prethodnog podstavka, pri čemu ukupno trajanje zadržavanja ipak ne može premašiti osam mjeseci. […]”

III. Glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom

28. Dvije tužbe za poništenje Zakona od 24. veljače 2017. podnijeli su belgijskom Cour constitutionnelle (Ustavni sud), s jedne strane, Ordre des barreaux francophones et germanophone (Udruga frankofonih i germanofone odvjetničke komore) ( 8 ) i, s druge strane, četiri neprofitna udruge (ASBL) (u daljnjem tekstu: tužitelji u glavnom postupku) ( 9 ). Sud koji je uputio zahtjev spojio je ta dva predmeta.

29. U okviru tih tužbi Cour constitutionnelle (Ustavni sud) pita se o usklađenosti s pravom Unije određenih odredbi Zakona od 24. veljače 2017. koje se odnose na protjerivanje građana Unije i članova njihovih obitelji. Konkretnije, sud koji je uputio zahtjev dvoji o usklađenosti s člancima 20. i 21. UFEU‑a, kao i s Direktivom o boravku, dviju odredbi tog zakona kojima se predviđa mogućnost da se građaninu Unije ili članu njegove obitelji u odnosu na kojeg je donesena odluka o protjerivanju nalože, s jedne strane, preventivne mjere tijekom razdoblja koje mu je dodijeljeno za napuštanje belgijskoga državnog područja radi sprječavanja bilo kakve opasnosti od bijega i, s druge strane, mjera zadržavanja, odnosno zadržavanje (u daljnjem tekstu: mjera zadržavanja), nakon isteka tog roka kako bi se zajamčilo izvršenje mjere udaljavanja.

30. Sud koji je uputio zahtjev svoje dvojbe opravdava na sljedeći način.

31. S jedne strane, što se tiče preventivnih mjera, napominje da se Direktivom o boravku ne predviđa odredba o mjerama koje se mogu poduzeti u pogledu građana Unije i članova njihovih obitelji u svrhu sprječavanja opasnosti od bijega kad je u odnosu na njih donesena odluka o protjerivanju i da, u nedostatku usklađivanja u pravu Unije, te mjere može donijeti nacionalni zakonodavac koji bi u načelu trebao biti slobodan to učiniti na temelju sličnih odredbi koje se primjenjuju u nacionalnom pravu na državljane trećih zemalja s nezakonitim boravkom na temelju Direktive o vraćanju. U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev utvrđuje da je Sud već presudio, u presudi Petrea ( 10 ), da se države članice mogu nadahnuti odredbama Direktive o vraćanju prilikom određivanja nadležnih tijela i definiranja postupka koji se primjenjuje pri donošenju odluke kojom se nalaže vraćanje građanina Unije, ako se tomu ne protivi nijedna odredba prava Unije. Međutim, sud koji je uputio zahtjev pita se primjenjuje li se ta sudska praksa na ovaj slučaj s obzirom na to da smatra da se preventivne mjere, koje nužno imaju učinak na samo ostvarivanje prava na slobodno kretanje i boravak, ne mogu kvalificirati kao postupovne odredbe.

32. S druge strane, što se tiče mjere zadržavanja, sud koji je uputio zahtjev utvrđuje da se Zakonom od 24. veljače 2017. utvrđuje jednako postupanje prema građanima Unije i članovima njihovih obitelji i prema svim drugim strancima koji čekaju udaljavanje u bilo koju državu u svijetu, osobito u pogledu najduljeg trajanja zadržavanja od osam mjeseci. Međutim, sud koji je uputio zahtjev u biti se pita o proporcionalnosti tog najduljeg trajanja, osobito s obzirom na to da se iz Direktive o boravku može zaključiti da trajanje zadržavanja treba biti ograničeno na vrijeme nužno potrebno za izvršenje odluke o udaljavanju ( 11 ).

33. U tim je okolnostima Cour constitutionnelle (Ustavni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja: „1. Treba li pravo Unije, i konkretnije članke 20. i 21. [UFEU‑a] i [Direktivu o boravku] tumačiti na način da im se protivi nacionalno zakonodavstvo na temelju kojeg se na građane Unije i članove njihovih obitelji primjenjuju odredbe slične onima kojima se u pogledu državljana trećih zemalja prenosi članak 7. stavak 3. [Direktive o vraćanju], odnosno odredbe kojima se omogućava da se građanina Unije ili člana njegove obitelji obveže da postupa u skladu s preventivnim mjerama s ciljem sprečavanja bilo kakve opasnosti od bijega tijekom razdoblja koje mu je dodijeljeno da napusti državno područje nakon donošenja odluke o prestanku boravka zbog razloga javnog poretka ili tijekom produljenja tog razdoblja? 2. Treba li pravo Unije, i konkretnije članke 20. i 21. [UFEU‑a] i [Direktivu o boravku] tumačiti na način da im se protivi nacionalno zakonodavstvo na temelju kojeg se na građane Unije i članove njihovih obitelji koji nisu postupili u skladu s odlukom o prestanku boravka zbog razloga javnog poretka ili javne sigurnosti primjenjuje odredba jednaka onoj koja se primjenjuje na državljane trećih zemalja koji se nalaze u istoj situaciji, što se tiče najduljeg roka zadržavanja radi udaljavanja, to jest osam mjeseci?”

34. Pisana očitovanja podnijeli su tužitelji iz glavnog postupka, belgijska, danska, španjolska i poljska vlada te Europska Komisija. Osim španjolske i poljske vlade, te su stranke iznijele i usmena očitovanja na raspravi održanoj 16. studenoga 2020.

IV. Analiza

A. Uvodne napomene

35. Okosnica pitanjâ suda koji je uputio zahtjev jest pitanje protivi li se pravu Unije to da država članica, u pogledu građana Unije i članova njihovih obitelji u odnosu na koje je donesena odluka o protjerivanju s njezina državnog područja na temelju Direktive o boravku, primjenjuje mjere izvršenja iste ili slične mjerama koje se primjenjuju na udaljavanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom na temelju Direktive o vraćanju, ako te mjere mogu utjecati na samo ostvarivanje prava na slobodno kretanje i boravak na državnom području država članica.

36. Čini mi se korisnim, prije nego što započnem svoju analizu, prikazati pregled primjenjivog zakonskog okvira i relevantne sudske prakse (točka 1.) te pojasniti opseg postavljenih prethodnih pitanja (točka 2.).

1. Primjenjivi zakonski okvir i relevantna sudska praksa

37. Najprije, valja podsjetiti da građanstvo Unije – koje je uvedeno Ugovorom iz Maastrichta ( 12 ) – svakom građaninu Unije dodjeljuje temeljno i individualno pravo na slobodno kretanje i boravak na državnom području država članica, koje je podložno ograničenjima i uvjetima utvrđenima Ugovorima i mjerama donesenima za njihovu primjenu. To pravo trenutačno se dodjeljuje građanima Unije člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a, koje je potvrđeno u članku 45. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.

38. Direktiva o boravku, kojom se uređuju, među ostalim, uvjeti pod kojima građani Unije i članovi njihovih obitelji ostvaruju pravo na slobodno kretanje i boravak unutar državnog područja država članica, ima za cilj olakšati i ojačati ostvarenje tog prava ( 13 ). Međutim, ta direktiva ne obuhvaća samo pravila kojima se uređuju uvjeti za dobivanje različitih prava na boravak koja se njome predviđaju, nego sadržava i skup odredbi kojima se uređuje situacija koja je posljedica gubitka jednog od tih prava.

39. U tom se pogledu Direktivom o boravku predviđaju dva slučaja u kojima države članice mogu donijeti odluke kojima se ograničava slobodno kretanje i boravak građana Unije i članova njihovih obitelji, a osobito „odluke o protjerivanju”, odnosno kad se takve odluke donose „zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja” (članak 27. stavak 1. te direktive) ili kad se te odluke donose „zbog razloga koji nisu javni poredak, javna sigurnost ili javno zdravlje” (članak 15. stavak 1. navedene direktive) ( 14 ).

40. Osim slučajeva u kojima se odluke o protjerivanju mogu donijeti protiv građana Unije ili članova njihovih obitelji, Direktivom o boravku predviđa se određeni broj postupovnih pravila i postupovnih jamstava koje treba poštovati, osobito ona navedena u člancima 15., 30., 31. i 33. Među tim pravilima je pravilo predviđeno u članku 30. stavku 3. te direktive, prema kojem rok u kojem osoba mora napustiti državno područje države članice nakon odluke o protjerivanju, osim u hitnim slučajevima, ne može biti kraći od mjesec dana od datuma obavijesti o toj odluci.

41. Međutim, osim tih odredbi, Direktivom o boravku ne predviđaju se poseban sustav za provedbu ili izvršenje odluka o protjerivanju ni, a fortiori, odredbe o preventivnim mjerama koje se poduzimaju kako bi se spriječila bilo kakva opasnost od bijega tijekom razdoblja za dobrovoljni odlazak ili odredbe o zadržavanju u svrhu protjerivanja. Isto tako, ta direktiva ne sadržava nijednu odredbu kojoj bi se izričito protivilo to da države članice poduzimaju takve mjere.

42. Kada u određenom području u pravu Unije ne postoje pravila, unutarnji pravni poredak svake države članice treba urediti pravila o izvršenju odluka o protjerivanju, na temelju načela procesne autonomije, ali pod uvjetom da ta pravila nisu nepovoljnija od onih kojima se uređuju slične situacije u unutarnjem pravu (načelo ekvivalentnosti) i da ne čine u praksi nemogućim ili pretjerano otežanim korištenje prava dodijeljenih pravom Unije (načelo djelotvornosti) ( 15 ).

43. U kontekstu izvršavanja te nacionalne nadležnosti u pogledu utvrđivanja pravila za izvršenje odluka o protjerivanju, valja podsjetiti da je Sud već presudio da se pravu Unije u načelu ne protivi primjena pravila koja se tiču državljana trećih zemalja u svrhu uspostavljanja sustava koji je primjenjiv na građane Unije, unatoč činjenici da Direktiva o boravku i Direktiva o vraćanju nužno nemaju isti cilj ( 16 ). Naime, u presudi Petrea Sud je presudio da se „države članice mogu nadahnuti odredbama [Direktive o vraćanju koja se odnosi na državljane trećih zemalja s nezakonitim boravkom] prilikom određivanja nadležnih tijela i definiranja postupka koji se primjenjuje pri donošenju odluke [o protjerivanju građanina Unije], ako se tomu ne protivi nijedna odredba prava Unije” ( 17 ).

44. Iz toga slijedi da, u ovom predmetu, s obzirom na to da Direktiva o boravku ne sadržava pravila o izvršenju odluka o udaljavanju, države članice u načelu trebaju moći nadahnuti se odredbama Direktive o vraćanju, koja je donesena naknadno i sadržava relevantne odredbe u tom pogledu.

45. Naime, što se tiče, s jedne strane, preventivnih mjera, člankom 7. stavkom 3. Direktive o vraćanju predviđa se da se „[o]dređene obveze čiji je cilj sprječavanje opasnosti od bijega, kao što je redovno javljanje tijelima, polog odgovarajućeg novčanog jamstva, dostava dokumenata ili obveza boravka u određenom mjestu, mogu […] odrediti tijekom vremena za dobrovoljni odlazak” ( 18 ). Isto tako, što se tiče, s druge strane, mogućnosti zadržavanja građanina Unije ili člana njegove obitelji kako bi se zajamčilo izvršenje odluke o protjerivanju, Direktivom o vraćanju, u njezinu poglavlju IV., naslovljenom „Zadržavanje u svrhu udaljavanja”, precizno se uređuje zadržavanje s ciljem udaljavanja.

46. Posljedično, u načelu ništa ne sprečava države članice da odredbe predviđene za odluke o vraćanju državljana trećih zemalja primjenjuju mutatis mutandis na građane Unije i članove njihovih obitelji u odnosu na koje je donesena odluka o protjerivanju.

47. Međutim, kako bi se odredbe koje se odnose na državljane trećih zemalja mogle stvarno prenijeti na građane Unije i članove njihovih obitelji, u skladu s presudom Petrea, tomu se ne smije protiviti nijedna odredba prava Unije. U tom pogledu, valja podsjetiti da se na temelju članka 21. UFEU‑a pravo na boravak na području država članica priznaje svakom građaninu Unije „podložno ograničenjima i uvjetima utvrđenima u Ugovorima i mjerama usvojenima radi njihove provedbe” ( 19 ). Stoga valja provjeriti i mogu li preventivne mjere i mjere zadržavanja same po sebi biti mjere kojima se može ograničiti pravo slobodnog kretanja i boravka tih građana. U tom kontekstu, iako se pravu Unije ni na koji način ne protivi to da države članice utvrde vlastite sustave za izvršenje odluka o protjerivanju, još je potrebno da ti sustavi ne ugrožavaju korisni učinak prava Unije ( 20 ).

48. S obzirom na ta razmatranja, valja ispitati može li se, i pod kojim uvjetima, sudska praksa koja proizlazi iz presude Petrea primijeniti na svaku od mjera o kojima je riječ u glavnom postupku.

2. Opseg prethodnih pitanja

49. Kako bi se otklonila svaka dvosmislenost u pogledu smisla i opsega dvaju prethodnih pitanja, čini mi se nužnim dati sljedeća pojašnjenja.

50. Kao prvo, smatram da je potrebno dati terminološko pojašnjenje u pogledu upotrebe izraza „odluka o prestanku boravka”. Naime, valja utvrditi da se dvama prethodnim pitanjima, koja je sastavio sud koji je uputio zahtjev, predviđa donošenje „preventivnih mjera”, odnosno mjera „zadržavanja”, ako je u odnosu na građane Unije ili članove njihovih obitelji donesena „odluka o prestanku boravka”. Međutim, valja pojasniti da, iako „odluka o prestanku boravka” u načelu podrazumijeva obvezu napuštanja državnog područja, ona nužno ne podrazumijeva donošenje mjere protjerivanja, odnosno „naloga za napuštanje državnog područja” u smislu članka 7. stavka 1. Zakona od 15. prosinca 1980. ( 21 ) Budući da se oba prethodna pitanja odnose na situacije koje podrazumijevaju donošenje mjere o protjerivanju, valja ih shvatiti, prema mojem mišljenju, na način da se odnose na građane Unije ili članove njihovih obitelji u odnosu na koje nije samo donesena odluka o prestanku boravka, nego i odluka o protjerivanju.

51. Kao drugo, valja utvrditi da sud koji je uputio zahtjev ograničava prvo pitanje na mogućnost da se na građane Unije primijene „preventivne mjere” slične onima koje se primjenjuju na državljane trećih zemalja „u slučaju kad je [odluka o protjerivanju] donesena zbog razloga javnog poretka. Međutim, to ograničenje opsega pitanja ne proizlazi izričito iz teksta nacionalnog zakonodavstva, a osobito članaka 44.quater, 44.quinquies i 44.sexies Zakona od 15. prosinca 1980. Naime, kao što je to belgijska vlada potvrdila u svojim očitovanjima, takve „preventivne mjere” mogu se poduzeti svaki put kad je donesena mjera protjerivanja protiv građanina Unije ili članova njegove obitelji i kad oni predstavljaju opasnost od bijega ( 22 ), što podrazumijeva situacije koje ne predstavljaju prijetnju javnom poretku, odnosno zbog razloga „javne sigurnosti ili javnog zdravlja” u smislu članka 27. stavka 1. Direktive o boravku, kao i zbog „razloga koji nisu [razlozi predviđeni člankom 27. stavkom 1. te direktive]” u smislu članka 15. stavka 1. navedene direktive.

52. Točno je da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u okviru suradnje između Suda i nacionalnih sudova koja je određena člankom 267. UFEU‑a isključivo je na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da uvažavajući posebnosti predmeta ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu ( 23 ). Slijedom toga, ako se postavljena pitanja odnose isključivo na odluke o protjerivanju donesene zbog razloga javnog poretka, Sud u načelu mora donijeti odluku samo u tom pogledu.

53. Međutim, u ovom slučaju, s jedne strane, iz zahtjeva za prethodnu odluku ne proizlazi zašto te preventivne mjere treba analizirati samo s obzirom na odluke o protjerivanju donesene zbog razloga javnog poretka. S druge strane, „opasnost od bijega” i dalje postoji u okviru odluka o protjerivanju donesenih zbog razloga javnog poretka, kao i onih donesenih zbog razloga „javne sigurnosti ili javnog zdravlja” na temelju članka 27. stavka 1. Direktive o boravku, čak i zbog razloga „koji nisu javni poredak, javna sigurnost ili javno zdravlje” u smislu članka 15. stavka 1. te direktive. Stoga, kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao potpun odgovor, predlažem da se opseg prvog prethodnog pitanja proširi tako da uključuje sve odluke o protjerivanju donesene na temelju Direktive o boravku.

54. Kao treće, utvrđujem da sud koji je uputio zahtjev ograničava drugo prethodno pitanje na mogućnost da se predvidi najdulji rok zadržavanja u svrhu protjerivanja, jednak roku koji se primjenjuje na državljane trećih zemalja u slučaju „kad je [odluka o protjerivanju] donesena zbog razloga javnog poretka ili javne sigurnosti”. Međutim, člankom 44.septies Zakona od 15. prosinca 1980. predviđa se mogućnost zadržavanja „[a]ko to zahtijevaju razlozi javnog poretka, nacionalne sigurnosti ili javnog zdravlja” ( 24 ). Stoga bi se moglo razmotriti proširenje opsega tog pitanja kako bi se uključili razlozi javnog zdravlja. Međutim, u ovom mi se slučaju ograničenje suda koji je uputio zahtjev čini opravdanim s obzirom na to da se drugo prethodno pitanje ciljano odnosi na odredbu tog članka kojom se omogućuje produljenje zadržavanja na razdoblje do osam mjeseci, samo ako se „to zahtijeva zaštitom javnog poretka ili nacionalne sigurnosti”.

55. Kao četvrto i posljednje, valja istaknuti da belgijska vlada predlaže da se drugo pitanje preoblikuje na način da se mjera zadržavanja razdvoji od činjenice da dotična osoba nije napustila državno područje u određenom roku. Naime, ta vlada objašnjava da se u belgijskom pravu nijednog stranca – bez obzira na to je li on građanin Unije, član obitelji ili državljanin treće zemlje – ne može zadržati samo zbog toga što nije postupio u skladu s odlukom o prestanku boravka koja je opravdana razlozima javnog poretka ili javne sigurnosti. Korištenje zadržavanja opravdano je samo za pripremu vraćanja i provedbu protjerivanja kad bi postupanje dotične osobe moglo ugroziti izvršenje odluke o protjerivanju.

56. U tom pogledu napominjem da je točno da analizu belgijske vlade potvrđuje tekst članka 44.septies Zakona od 15. prosinca 1980. Međutim, čini mi se da je drugo pitanje, koje je postavio sud koji je uputio zahtjev, u skladu sa stajalištem belgijske vlade s obzirom na to da je dotična osoba, time što u određenom roku nije postupila u skladu s odlukom o protjerivanju, dokazala da se tim postupanjem ugrožava izvršenje te odluke i opravdava to što joj je oduzeta sloboda putem zadržavanja u svrhu provedbe prisilnog protjerivanja. Stoga predlažem da se drugo pitanje ne preoblikuje na način kako je predložila belgijska vlada.

57. Predlažem da se dva prethodna pitanja ispitaju s obzirom na ta pojašnjenja.

B. Prvo prethodno pitanje

58. Svojim prvim pitanjem, za koje predlažem da se preoblikuje kako bi se uzela u obzir razmatranja navedena u točki 53. ovog mišljenja, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članke 20. i 21. UFEU‑a te Direktivu o boravku tumačiti na način da im se protivi nacionalno zakonodavstvo na temelju kojeg se na građane Unije i članove njihovih obitelji u odnosu na koje je donesena odluka o protjerivanju na temelju Direktive o boravku primjenjuju „preventivne mjere” slične onima kojima se na državljane trećih zemalja prenosi članak 7. stavak 3. Direktive o vraćanju kako bi se spriječila bilo kakva opasnost od bijega tijekom razdoblja koje im je dodijeljeno da napuste državno područje dotične države članice.

59. Tužitelji iz glavnog postupka smatraju da na to pitanje valja odgovoriti potvrdno, tako da se takvim preventivnim mjerama povređuju članci 20. i 21. UFEU‑a kao i Direktiva o boravku. Suprotno tomu, belgijska, danska, španjolska i poljska vlada predlažu, na temelju rasuđivanja koje je u biti dosljedno, da se na to pitanje odgovori niječno, prije svega na temelju primjene po analogiji presude Petrea. Komisija pak pojašnjava da se takve preventivne mjere trebaju moći primijeniti čak i prije isteka roka za dobrovoljni odlazak predviđenog u članku 30. stavku 3. Direktive o boravku, pod uvjetom da se te mjere temelje na objektivnim razlozima i da su proporcionalne.

1. Identifikacija i pravna kvalifikacija preventivnih mjera

60. Člankom 44.quater Zakona od 15. prosinca 1980. predviđa se mogućnost da se „preventivne mjere” nalože građaninu Unije ili članu njegove obitelji u pogledu kojeg je donesena odluka o protjerivanju prije isteka roka u kojem treba napustiti državno područje, s ciljem „sprečavanja bilo kakve opasnosti od bijega”. Takve mjere mogu se naložiti i u slučaju privremene odgode protjerivanja na temelju članka 44.sexies tog zakona. U slučaju nepoštovanja preventivnih mjera, člankom 44.quinquies navedenog zakona predviđa se da se mogu poduzeti „sve potrebne mjere” kako bi se izvršio nalog za napuštanje državnog područja, čak i prije isteka roka za dobrovoljni odlazak, ako dotična osoba predstavlja opasnost od bijega.

61. U tom je pogledu važno napomenuti da te „preventivne mjere” nisu definirane nacionalnim zakonodavstvom, osim mogućnosti kućnog pritvora u slučaju kad je protjerivanje privremeno odgođeno u smislu članka 44.sexies Zakona od 15. prosinca 1980. U preostalom se dijelu tim zakonom predviđa da je „[k]ralj […] ovlašten utvrditi te mjere uredbom koju donosi [Vijeće ministara]” (članci 44.quater i 44.sexies), pri čemu se ne pojašnjava sadržaj navedenih mjera. Belgijska vlada pojasnila je u svojim očitovanjima da nijednom kraljevskom uredbom do danas nisu utvrđene te mjere ( 25 ).

62. Međutim, valja istaknuti da se, u skladu s obrazloženjem predmetnih odredbi, te mjere „uvelike temelje” na odredbama Direktive o vraćanju ( 26 ). Prema tome, budući da se temelje na „sličnim” odredbama koje se primjenjuju na državljane trećih zemalja predviđenim u članku 7. stavku 3.te direktive, takve mjere mogu uključivati osobito „redovno javljanje tijelima, polog odgovarajućeg novčanog jamstva, dostavu dokumenata ili obvezu boravka u određenom mjestu”. Stoga analizu treba provesti polazeći od pretpostavke prema kojoj takve mjere mogu stvarno predstavljati „preventivne mjere” u smislu nacionalnih odredbi o kojima je riječ u glavnom postupku.

63. Što se tiče pravne kvalifikacije tih preventivnih mjera, moguća su dva različita pristupa.

64. S jedne strane, poljska vlada, koju podupiru belgijska i danska vlada, tvrdi da su te preventivne mjere u biti samo dodatne upravne mjere postojećoj odluci o protjerivanju, čiji je jedini cilj osigurati njezino izvršenje i koje se ne mogu poduzeti bez te odluke. Navedene mjere stoga ne mogu dodatno ograničiti slobodu kretanja i boravka, nego im je jedini cilj osigurati izvršenje odluke o protjerivanju koja nesporno predstavlja mjeru ograničavanja slobode kretanja u smislu članka 15. stavka 1. ili članka 27. stavka 1. Direktive o boravku ( 27 ).

65. Ako se prihvati taj prvi pristup, „preventivne mjere” mogle bi se kvalificirati kao postupovne mjere koje su u potpunosti obuhvaćene postupovnom autonomijom država članica, pod uvjetom da se poštuju načela ekvivalentnosti i djelotvornosti.

66. S druge strane, sud koji je uputio zahtjev i Komisija ističu da te preventivne mjere, unatoč njihovoj dodatnoj prirodi, nužno imaju učinak na prava i slobode dotičnog građanina Unije ili člana obitelji jer one upravo imaju za cilj spriječiti njegov bijeg, čime ga se može spriječiti da, ovisno o slučaju, ode u drugu državu članicu.

67. Ako se prihvati taj drugonavedeni pristup, „preventivne mjere” ne bi se kvalificiralo kao obične postupovne mjere, nego kao mjere kojima se nalaže novo ograničenje slobode kretanja u smislu članka 21. UFEU‑a. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, stoga bi trebalo provjeriti jesu li te preventivne mjere opravdane jer se temelje na objektivnim razlozima i proporcionalne su legitimnom cilju koji se nacionalnim pravom želi postići ( 28 ).

2. Postojanje ograničenja

68. Iz sljedećih razloga predlažem da se primijeni drugi pristup prema kojem se „preventivne mjere” ne trebaju smatrati samo postupovnim odredbama, nego mjerama koje mogu predstavljati ograničenje slobode kretanja u smislu članka 21. UFEU‑a.

69. Kao prvo, čini mi se važnim najprije naglasiti da činjenica da je u odnosu na građanina Unije ili člana njegove obitelji donesena odluka o protjerivanju ne znači da ta osoba gubi pravo na slobodno kretanje na području Unije. Naime, točno je da navedena osoba mora napustiti državno područje države članice domaćina koja je izdala odluku o protjerivanju, ali ona i dalje ima temeljno pravo na slobodno kretanje i boravak na preostalom području Unije. Stoga valja odbiti tezu prema kojoj „preventivne mjere”, s obzirom na to da su dodatne mjere odlukama o protjerivanju, ne mogu same po sebi utjecati na pravo na slobodno kretanje osobe na koju se odnosi odluka o udaljavanju. Štoviše, to utvrđenje ne može se dovesti u pitanje činjenicom da preventivne mjere imaju za cilj olakšati protjerivanje dotične osobe iz države članice domaćina, a ne ograničiti njezino pravo na kretanje i boravak u drugim državama članicama.

70. Kao drugo, te s obzirom na prethodno navedeno, unatoč činjenici da sadržaj „preventivnih mjera” nije pojašnjen u Zakonu od 15. prosinca 1980., čini mi se da se ne može isključiti mogućnost da te mjere mogu izravno utjecati na slobodu kretanja i boravka koje se dodjeljuju Direktivom o boravku. To utvrđenje očito je u slučaju preventivne mjere donesene u obliku „kućnog pritvora” koja po definiciji predstavlja ograničenje slobode kretanja ne samo na državnom području dotične države članice, nego i na području Unije. Isto tako, mjere poput redovnog javljanja tijelima, pologa odgovarajućeg novčanog jamstva, dostave dokumenata ili obveze boravka u određenom mjestu također bi mogle utjecati ne samo na sposobnost dotične osobe da se kreće, čak i boravi, u drugoj državi članici, nego i da pripremi svoj dobrovoljni odlazak. Konkretnije, takve preventivne mjere mogle bi dovesti u pitanje stvarno ostvarivanje prava na korištenje razdobljem od jednog mjeseca predviđenog u članku 30. stavku 3. Direktive o boravku kako bi se osobito pripremio dobrovoljni odlazak u drugu državu članicu, čime bi se in fine utjecalo na pravo na slobodno kretanje ( 29 ). To bi osobito bio slučaj kad bi se predmetne preventivne mjere naložile odmah nakon obavijesti o odluci o protjerivanju. Naime, napominjem da se čini da se tekstom članka 44.ter Zakona od 15. prosinca 1980. ne isključuje poduzimanje preventivnih mjera prije isteka roka od jednog mjeseca ( 30 ).

71. Kao treće, iz te analize proizlazi da „preventivne mjere” nemaju za cilj samo organizirati postupke u vezi s izvršenjem odluke o protjerivanju. Naime, izvršenje takve odluke u načelu ne zahtijeva da se prethodno nalože preventivne mjere. U tom smislu, točno je da su te mjere upravne mjere, ali one nadilaze isključivo organizacijske ili postupovne mjere o kojima je osobito bila riječ u presudi Petrea. Stoga mi se ne čini svrhovitim razmatrati ih kao obična postupovna pravila i ocjenjivati ih s obzirom na njihovu usklađenost s načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti ( 31 ).

72. Na temelju tih razmatranja valja utvrditi da, unatoč činjenici da se sudskom praksom koja proizlazi iz presude Petrea državama članicama priznaje mogućnost da se nadahnu Direktivom o vraćanju u svrhu donošenja mjera za izvršenje odluka o protjerivanju donesenih na temelju Direktive o boravku, ta se sudska praksa ne može u potpunosti primijeniti na ovaj slučaj jer, suprotno isključivo organizacijskim i postupovnim mjerama, te preventivne mjere mogu utjecati na samo ostvarivanje prava dodijeljenih Direktivom o boravku i osobito ograničiti slobodu kretanja i boravka. Kako bi se utvrdilo jesu li navedene mjere u skladu s pravom Unije, valja stoga provjeriti mogu li se te mjere opravdati.

3. Postojanje opravdanja

73. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, propis koji je takav da se njime može ograničiti slobodno kretanje osoba može se, prema pravu Unije, opravdati jedino ako počiva na objektivnim razlozima od općeg interesa koji su neovisni o državljanstvu osoba u pitanju i ako je proporcionalno legitimnom cilju koji se nacionalnim pravom želi postići ( 32 ).

74. S obzirom na te zahtjeve valja ispitati mogu li se preventivne mjere opravdati unatoč njihovu ograničavajućem učinku u pogledu slobode kretanja i boravka.

75. Kao prvo, što se tiče objektivnih razloga, belgijska vlada tvrdi da se predmetne preventivne mjere opravdavaju voljom belgijskog zakonodavca da spriječi „opasnost od bijega” građanina Unije ili člana njegove obitelji u odnosu na kojeg je donesena odluka o protjerivanju. Naime, taj cilj jasno proizlazi iz samog teksta članaka 44.quater i 44.quinquies Zakona od 15. prosinca 1980., te je u skladu s obrazloženjem tog zakona ( 33 ).

76. Prema mojem mišljenju, takvo se opravdanje treba smatrati legitimnim i da se njime može opravdati mjera kojom se ograničava temeljna sloboda, poput one priznate člankom 21. UFEU‑a ( 34 ). Naime, predmetne preventivne mjere imaju za cilj zajamčiti izvršenje odluke o protjerivanju donesene na temelju Direktive o boravku, kad nadležna tijela smatraju, među ostalim, da postoji opasnost da dotična osoba neće dobrovoljno postupiti u skladu s tom odlukom u određenom roku. In fine, svrha navedenih mjera stoga je osigurati koristan učinak Direktive o boravku i ne ugroziti protjerivanje građana Unije ili članova njihovih obitelji, kad se to zahtijeva na temelju te direktive. Osim toga, i općenitije, države članice imaju legitiman interes za uspostavljanje sustava za izvršenje odluka o protjerivanju, uključujući pravila koja se odnose na opasnost od bijega, zbog razloga transparentnosti, pravne sigurnosti i predvidljivosti.

77. Kao drugo, što se tiče nadzora proporcionalnosti tih mjera, u skladu s relevantnom sudskom praksom, mjera je proporcionalna ako je prikladna za ostvarenje zadanog cilja i ako ne prekoračuje ono što je nužno za njegovo postizanje ( 35 ).

78. Proporcionalnost preventivnih mjera zahtijeva analizu i odvagivanje različitih činjeničnih i pravnih elemenata dotične države članice koju sud koji je uputio zahtjev može bolje provesti od Suda, osobito s obzirom na to da sam sadržaj tih mjera još nije utvrđen (vidjeti točku 61. ovog mišljenja). Osim toga, na sudu koji je uputio zahtjev je da uzme u obzir institucionalni kontekst i način na koji će nadležna tijela primijeniti navedene mjere. U okviru te ocjene proporcionalnosti, sljedeći elementi čine mi se relevantnima.

79. Kao prvo, smatram da sustavna primjena tih preventivnih mjera na temelju elemenata koji nisu izravno povezani s opasnošću od bijega, kao što je razlog kojim se opravdava udaljavanje, predstavlja ograničenje prava na kretanje i boravak koje prekoračuje ono što je nužno za postizanje cilja ograničenja opasnosti od bijega. Naime, razlogom udaljavanja, čak i kad je riječ o povredi javnog poretka ili javne sigurnosti, ne može se samim po sebi obrazložiti preventivna mjera. Međutim, čini mi se očitim da će ponašanje dotičnih osoba prije donošenja odluke o protjerivanju biti odlučujući element za opasnost od bijega, koji će nadležna tijela trebati uzeti u obzir. Na primjer, za ocjenu proporcionalnost mjere, zasigurno će trebati uzeti u obzir prirodu prijetnje za javni poredak kojom se opravdava protjerivanje ( 36 ).

80. Kao drugo, smatram da primjenu koja je proporcionalna ciljevima koji se žele postići treba obilježavati upotreba preventivnih mjera samo kad postoji stvarna opasnost od bijega. Stoga nadležna tijela trebaju primijeniti te mjere iznimno i na temelju pojedinačne ocjene opasnosti od bijega dotične osobe. Prema tome, da bi se preventivne mjere smatrale proporcionalnima, svaku mjeru treba odabrati s obzirom na stupanj opasnosti od bijega. Na primjer, obveza „boravka u određenom mjestu”, koja predstavlja očito ograničenje slobode kretanja i boravka, opravdana je samo kad je opasnost od bijega osobito visoka. Stoga nadležna tijela trebaju provjeriti, u svakom slučaju zasebno, postoje li među preventivnim mjerama mjere kojima se manje ograničava ostvarivanje prava dodijeljenih člankom 21. UFEU‑a i kojima bi se mogao postići cilj osiguranja stvarnog izvršenja odluke o udaljavanju. Osim toga, kao što je to napominje Komisija, mjera kojom bi se samo spriječilo građanina Unije ili člana njegove obitelji da postupi u skladu s odlukom o protjerivanju tijekom razdoblja za dobrovoljni odlazak bila bi istodobno neproporcionalna i kontraproduktivna.

81. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem da se na prvo prethodno pitanje odgovori da članke 20. i 21. UFUE‑a i Direktivu o boravku treba tumačiti na način da im se u načelu ne protivi to da države članice primjenjuju nacionalno zakonodavstvo kojim se u pogledu građana Unije i članova njihovih obitelji u odnosu na koje je donesena odluka o protjerivanju na temelju Direktive o boravku predviđaju „preventivne mjere” slične onima kojima se u pogledu državljana trećih zemalja prenosi članak 7. stavak 3. Direktive o vraćanju kako bi se spriječila bilo kakva opasnost od bijega tijekom razdoblja koje im je dodijeljeno da napuste državno područje dotične države članice, pod uvjetom da se temelje na objektivnim razlozima i da su proporcionalne.

C. Drugo prethodno pitanje

82. Svojim drugim pitanjem, za koje predlažem da se preoblikuje kako bi se uzela u obzir razmatranja navedena u točki 50. ovog mišljenja, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članke 20. i 21. UFEU‑a te Direktivu o boravku tumačiti na način da im se protivi nacionalno zakonodavstvo na temelju kojeg se na građane Unije i članove njihovih obitelji u odnosu na koje je donesena odluka o protjerivanju zbog razloga javnog poretka ili javne sigurnosti i koji nisu napustili državno područje dotične države članice u određenom roku koji im je dodijeljen tom odlukom primjenjuje mjera zadržavanja u najduljem trajanju od osam mjeseci koja je jednaka onoj koja se predviđa za državljane trećih zemalja s nezakonitim boravkom.

83. Tužitelji iz glavnog postupka predlažu da se na to pitanje odgovori potvrdno, pri čemu u biti tvrde da bi takva mjera mogla dovesti do neproporcionalnih zadržavanja koja traju dulje od vremena koje je nužno potrebno za protjerivanje a da se pritom ne provodi mogući djelotvoran nadzor trajanja zadržavanja. Belgijska vlada, s čijim se stajalištem u bitnome slažu danska i španjolska vlada, tvrdi da na to pitanje valja odgovoriti niječno, pri čemu ga treba preoblikovati (vidjeti točku 55. ovog mišljenja). Što se tiče Komisije, ona također predlaže da se odgovori niječno, pri čemu tvrdi da države članice trebaju moći predvidjeti najdulje trajanje zadržavanja jednako onomu koje se predviđa za državljane trećih zemalja s nezakonitim boravkom, pod uvjetom da je to trajanje u pojedinačnim slučajevima što je kraće moguće i da ne prelazi vrijeme koje je nužno potrebno za izvršenje mjere protjerivanja.

1. Identifikacija i pravna kvalifikacija mjere zadržavanja

84. Člankom 44.septies Zakona od 15. prosinca 1980. predviđa se mogućnost „zadržavanja” građana Unije i članova njihovih obitelji kako bi se zajamčilo izvršenja mjere protjerivanja, osim ako se ne mogu učinkovito primijeniti druge manje prisilne mjere. To zadržavanje može trajati samo tijekom razdoblja koje je nužno potrebno za izvršenje mjere protjerivanja i u načelu ne smije prelaziti dva mjeseca. Tom se odredbom predviđaju i mogućnosti produljenja trajanja zadržavanja, pri čemu su jednake produljenjima predviđenim za državljane trećih zemalja u članku 74/5 stavku 3. Zakona od 15. prosinca 1980., odnosno iznose najviše pet mjeseci, ali mogu iznositi i do osam mjeseci u slučaju razloga javnog poretka ili nacionalne sigurnosti. Sud koji je uputio zahtjev bavi se potonjim produljenjem do najviše osam mjeseci i to će produljenje biti predmet ove analize.

85. Najprije podsjećam da se, kao što se to istaknulo u točkama 41. do 46. ovog mišljenja, Direktivom o boravku ne predviđa poseban sustav za provedbu ili izvršenje odluka o protjerivanju ni, a fortiori, odredbi o zadržavanju u svrhu takvog protjerivanja. Isto tako, ta direktiva ne sadržava nijednu odredbu kojoj bi se izričito protivilo to da države članice poduzimaju takve mjere. U nedostatku pravila Unije u tom području stoga je na nacionalnom pravnom poretku svake države članice da uredi pravila o izvršenju odluka o protjerivanju, prema potrebi, nadahnjujući se odredbama Direktive o vraćanju koja se odnosi na državljane trećih zemalja.

86. Naime, mogućnost zadržavanja u svrhu udaljavanja predviđa se u članku 15. Direktive o vraćanju, „kako bi [se] pripremi[o] povratak i/ili prove[o] postupak vraćanja, posebno kada: (a) postoji opasnost od bijega; ili (b) konkretni državljanin treće zemlje izbjegava ili ometa pripreme postupka za vraćanje ili udaljavanje”. Što se tiče trajanja tog zadržavanja, stavkom 1. tog članka određuje se da ono može trajati „ono vrijeme koje je najmanje potrebno, a trajati tako dugo koliko traje postupak udaljavanja” te se u stavku 5. tog članka dodaje da „[s]vaka država članica utvrđuje vrijeme zadržavanja […] koje ne smije prelaziti šest mjeseci”. K tomu, stavkom 6. istog članka predviđa se moguće produljenje za vrijeme koje ne prelazi daljnjih dvanaest mjeseci kad akcija udaljavanja traje dulje zbog nedostatka suradnje konkretnog državljanina treće zemlje ili kašnjenja u dobivanju potrebne dokumentacije iz trećih zemalja.

87. Međutim, da bi se te odredbe Direktive o vraćanju mogle prenijeti na građane Unije, potrebno je da one same po sebi ne predstavljaju ograničenja slobode kretanja i boravka dotičnih osoba, osim ako su opravdane i ne ugrožavaju koristan učinak prava Unije.

2. Postojanje ograničenja

88. U tom pogledu smatram da, slijedom istog rasuđivanja koje se primijenilo na „preventivne mjere” (vidjeti točke 68. do 72. ovog mišljenja), mjera zadržavanja ne može biti samo postupovna mjera s obzirom na to da ona može predstavljati prepreku slobodi kretanja i boravka građanina Unije. Naime, takvo „zadržavanje”ipso facto predstavlja ograničenje slobodnog kretanja jer dotičnoj osobi ne omogućuje da se slobodno kreće, uključujući u državi članici koja je izdala odluku o protjerivanju ( 37 ).

3. Postojanje opravdanja

89. Međutim, takvo ograničenje može biti opravdano ako se temelji na objektivnim razlozima i ako je proporcionalno legitimnom cilju koji se nacionalnim pravom želi postići (vidjeti točku 73. ovog mišljenja).

90. U tom pogledu, što se tiče, kao prvo, objektivnih razloga, valja napomenuti da, suprotno odredbama članka 15. Direktive o vraćanju, tekst članka 44.septies Zakona od 15. prosinca 1980. ne sadržava nikakvu naznaku o razlozima kojima bi se mogla opravdati upotreba mjere zadržavanja, osim toga da se to zadržavanje treba „zahtijevati” zbog razloga javnog poretka, nacionalne sigurnosti ili javnog zdravlja i da je njegov cilj „zajamčiti izvršenje mjere protjerivanja”. U tom pogledu, belgijska vlada objasnila je u svojim očitovanjima da bi korištenje zadržavanja bilo opravdano samo za pripremu vraćanja i provedbu protjerivanja te da se poduzima samo kad bi postupanje dotične osobe moglo ugroziti izvršenje odluke o protjerivanju. Pod uvjetom da to tumačenje potvrdi sud koji je uputio zahtjev, valja zaključiti da mi se čini da je takva mjera, čiji je glavni cilj zajamčiti izvršenje odluke o protjerivanju i, in fine, koristan učinak određenih odredbi Direktive o boravku, legitimna i može opravdati ograničenje slobodnog kretanja.

91. Kao drugo, smatram da je, iako je također opravdano da države članice žele predvidjeti najdulje trajanje zadržavanja, na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni proporcionalnost tog zadržavanja, uzimajući u obzir, prema potrebi, upravno iskustvo u pogledu provedbe članka 74/5 stavka 3. Zakona od 15. prosinca 1980., kao i praksu odlučivanja u pogledu vremena koje se uobičajeno zahtijeva za izvršenje mjere protjerivanja građanina Unije u drugu državu članicu. To će omogućiti da se ocijeni prekoračuje li neproporcionalno osam mjeseci vrijeme koje je nužno potrebno za izvršenje mjere protjerivanja. U tom bi pogledu mogli biti relevantni sljedeći elementi.

92. Kao prvo, korištenje najduljeg trajanja zadržavanja ne bi trebalo ocjenjivati zasebno, nego u općenitijem kontekstu primjene članka 44.septies Zakona od 15. prosinca 1980. Naime, na temelju takve kontekstualne analize, čini mi se da je primjena produljenja u najduljem trajanju od osam mjeseci opravdana samo iznimno. Najprije, u tom članku 44.septies jasno se navodi da će se donijeti mjera zadržavanja „ako se ne mogu učinkovito primijeniti druge manje prisilne mjere ”. Nadalje, produljenje takvog zadržavanja za razdoblje od dva mjeseca predviđa se samo ako su se koraci potrebni za protjerivanje poduzeli u okviru sedam radnih dana nakon zadržavanja, što bi ih u pravilu trebalo ubrzati. K tomu, nakon tog prvog produljenja, dodatno produljenje može odrediti samo ministar, za najdulje trajanje zadržavanja od pet mjeseci, nakon čega dotična osoba treba biti puštena na slobodu. Konačno, samo ako se to zahtijeva zaštitom javnog poretka ili nacionalne sigurnosti, zadržavanje se svaki put može produljiti za jedan mjesec, odnosno ukupno može trajati osam mjeseci.

93. Kao drugo, ističem da je belgijska vlada na raspravi objasnila da je to najdulje trajanje od osam mjeseci odabrano s obzirom na to da se Direktivom o boravku ne isključuje donošenje odluke o udaljavanju u pogledu državljana trećih zemalja, kad su oni članovi obitelji građanina Unije. U tom je kontekstu najdulje trajanje izračunano u skladu s najduljim trajanjem koje se primjenjuje na državljane trećih zemalja na temelju članka 74/5 stavka 3. Zakona od 15. prosinca 1980.

94. Međutim, osim u tim vrlo posebnim slučajevima, i s obzirom na to da se članak 44.septies Zakona od 15. prosinca 1980. odnosi na pripremu vraćanja i provedbu protjerivanja, vrijeme potrebno za protjerivanje općenito bi moglo biti znatno kraće u slučaju građana Unije i članova obitelji koji imaju državljanstvo države članice s obzirom na to da za vraćanje u državu podrijetla nije potrebna suradnja treće zemlje, nego suradnja države članice. Naime, smatram da se najduljim trajanjem koje je jednako onomu predviđenom za državljane trećih zemalja s nezakonitim boravkom ne uzimaju u obzir određeni elementi prema kojima se položaj građana Unije razlikuje od položaja državljana trećih zemalja, odnosno, s jedne strane, sustav suradnje koji postoji između država članica Unije, koji nužno ne postoji u slučaju trećih zemalja, i s druge strane, posebnost da je u slučaju građanina Unije njegov identitet obično poznat i nema dvojbe u pogledu njegova državljanstva (pri čemu se potonjim kriterijem često može opravdati dulji rok u slučajevima državljana trećih zemalja radi provjere državljanstva).

95. S obzirom na sva prethodna razmatranja, na drugo prethodno pitanje valja odgovoriti da članke 20. i 21. UFEU‑a te Direktivu o boravku treba tumačiti na način da im se u načelu ne protivi to da države članice predvide najdulje trajanje zadržavanja koje je jednako onomu koje se predviđa za državljane trećih zemalja s nezakonitim boravkom, pod uvjetom da je trajanje zadržavanja u pojedinačnim slučajevima što je moguće kraće i da ne prelazi vrijeme koje je nužno potrebno za izvršenje mjere protjerivanja, koje je obično kraće od vremena potrebnog za izvršenje mjere udaljavanja državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom.

V. Zaključak

96. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je postavio Cour constitutionnelle (Ustavni sud, Belgija) odgovori kako slijedi: 1. Članke 20. i 21. UFEU‑a te Direktivu 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ, kako je izmijenjena Uredbom (EU) br. 492/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2011., treba tumačiti na način da im se u načelu ne protivi to da države članice u pogledu građanina Unije ili člana njegove obitelji u odnosu na koje je donesena odluka o protjerivanju na temelju Direktive 2004/38, prije isteka roka za dobrovoljni odlazak predviđenog u članku 30. stavku 3. te direktive, primjenjuju preventivne mjere s ciljem sprječavanja opasnosti od bijega, poput onih koje se predviđaju u članku 7. stavku 3. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, pod uvjetom da se temelje na objektivnim razlozima i da su proporcionalne. 2. Članke 20. i 21. UFEU‑a te Direktivu 2004/38, kako je izmijenjena Uredbom br. 492/2011, treba tumačiti na način da im se u načelu ne protivi to da države članice, u pogledu građanina Unije ili člana njegove obitelji u odnosu na koje je donesena odluka o protjerivanju na temelju te direktive, nakon isteka roka za dobrovoljni odlazak predviđenog u članku 30. stavku 3. navedene direktive, predvide mjeru zadržavanja s ciljem izvršenja te odluke o protjerivanju u najduljem trajanju jednakom onomu koje se predviđa za državljane trećih zemalja s nezakonitim boravkom, pod uvjetom da je to trajanje u pojedinačnim slučajevima što je moguće kraće i da ne prelazi vrijeme koje je nužno potrebno za izvršenje mjere protjerivanja, koje je obično kraće od vremena potrebnog za izvršenje mjere udaljavanja državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom.

( 1 ) Izvorni jezik: francuski

( 2 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL 2004., L 158, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42. i ispravak SL 2016., L 87, str. 36.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) br. 492/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2011. (SL 2011., L 141, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 264.)

( 3 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (SL 2008., L 348, str. 98.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.)

( 4 ) Rješenje od 10. veljače 2004., Mavrona (C‑85/03, EU:C:2004:83, t. 20.)

( 5 ) Presuda od 14. rujna 2017., Petrea (C‑184/16, u daljnjem tekstu: presuda Petrea, EU:C:2017:684, t. 52.)

( 6 ) Moniteur belge od 31. prosinca 1980., str. 14584.

( 7 ) Moniteur belge od 19. travnja 2017., str. 51890.

( 8 ) Udruga frankofonih i germanofone odvjetničke komore podnijela je tužbu za potpuno ili djelomično poništenje članaka 5. do 52. Zakona od 24. veljače 2017.

( 9 ) Association pour le droit des Étrangers, Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers, Ligue des Droits de l’Homme i Vluchtelingenwerk Vlaanderen podnijeli su tužbu za potpuno ili djelomično poništenje članaka 5., 6., 12. do 14., 17. do 19., 21., 22., 24. do 26., 28. do 31., 33., 34., 37., 41. i 45. Zakona od 24. veljače 2017.

( 10 ) Sud koji je uputio zahtjev navodi i rješenje od 10. veljače 2004., Mavrona (C‑85/03, EU:C:2004:83) na koje se upućuje u pripremnim aktima Zakona od 24. veljače 2017.

( 11 ) Sud koji je uputio zahtjev ne navodi odredbe Direktive o boravku koje su relevantne u tom pogledu.

( 12 ) Vidjeti članak 8. UEZ‑a (SL 1992., C 191, str. 1.).

( 13 ) Presuda od 7. listopada 2010., Lassal (C‑162/09, EU:C:2010:592, t. 30. i navedena sudska praksa)

( 14 ) Valja utvrditi da se ni u članku 27. stavku 1. ni u članku 15. stavku 1. Direktive o boravku ne upotrebljava izraz „odluke o udaljavanju”. Tim odredbama upućuje se općenitije na „[ograničenje] slobodnog kretanja i boravka”, odnosno na „odluke kojima se ograničava slobodno kretanje”. Međutim, iz ostalih odredbi te direktive jasno proizlazi da su „odluke o udaljavanju” dio tih mjera (vidjeti članak 28. stavak 1. i članak 15. stavke 2. i 3. navedene direktive).

( 15 ) Vidjeti u tom smislu presude od 17. ožujka 2016., Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, t. 23. do 25.), Petrea (t. 53.) i od 27. lipnja 2018., Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499, t. 45. i 59.).

( 16 ) Vidjeti presudu Petrea (t. 50. do 56.) i mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu Petrea (C‑184/16, EU:C:2017:324, t. 75. do 87.).

( 17 ) Vidjeti presudu Petrea (t. 52. do 56.). U ovom je slučaju Sud zaključio da se Direktivi o boravku ne protivi to da odluku o vraćanju, donesenu na temelju Direktive o boravku, donose ista tijela i prema istom postupku kao i odluku o vraćanju državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom donesenu na temelju Direktive o vraćanju. S jedne strane, što se tiče određivanja tijela nadležnih za donošenje različitih mjera predviđenih Direktivom o boravku, Sud je presudio da je to određivanje dio procesne autonomije država članica s obzirom na to da ta direktiva ne sadržava nijednu odredbu u tom smislu. S druge strane, što se tiče postupka koji treba primijeniti, Sud je utvrdio da ne samo da Direktiva o boravku, na koju se referira nacionalno pravo o kojem je riječ u glavnom postupku, predviđa primjenu postupovnih jamstava, nego također i prije svega da to pravo, bez obzira na sve, zadržava primjenu mjera za prijenos te direktive koje su povoljnije za građanina Unije.

( 18 ) Vidjeti također članak 3. točku 7. Direktive o vraćanju, kojom se definira opasnost od bijega.

( 19 ) Presuda od 2. listopada 2019., Bajratari (C‑93/18, EU:C:2019:809, t. 28. i navedena sudska praksa)

( 20 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 27. lipnja 2018., Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499, t. 46.).

( 21 ) Belgijska vlada pojašnjava da u nacionalnom pravu odluka o prestanku boravka ne sadržava in se odluku o vraćanju ili odluku o protjerivanju, nego da nadležna tijela mogu, osim te odluke o prestanku boravka, donijeti odluku o vraćanju ili protjerivanju. Ta su pravila u skladu s odredbama Direktive o boravku kojom se u biti predviđa da za donošenje odluke o protjerivanju nije dovoljno da građanin Unije ili član njegove obitelji više ne ispunjava uvjete boravka predviđene u poglavlju III. te direktive, nego i da mora predstavljati „prekomjeran teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina” (vidjeti u tom pogledu analizu u točkama 49. do 53. mojeg mišljenja u predmetu koji je trenutno u tijeku Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C‑719/19)).

( 22 ) Člankom 44.quater Zakona od 15. prosinca 1980., kojim se predviđa mogućnost donošenja „preventivnih mjera”, upućuje se na rok iz članka 44.ter tog zakona, kojim se pak predviđa mogućnost izdavanja naloga za napuštanje državnog područja „[a]ko građanin Unije ili član njegove obitelji nema ili više nema pravo na boravak na državnom području”.

( 23 ) Presuda od 10. prosinca 2020., J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, t. 31. i navedena sudska praksa)

( 24 ) Moje isticanje

( 25 ) Sud koji je uputio zahtjev ističe da se „kućni pritvor” izričito predviđa zakonom jer samo zakonodavac može predvidjeti mjeru kojom se ograničava sloboda kretanja i da Vijeće ministara iz toga zaključuje da druge „preventivne mjere” koje je Kralj ovlašten poduzeti ne mogu imati za cilj ili učinak ograničavanje slobode kretanja.

( 26 ) „Tim se novim pravilima ne prenosi [Direktiva o vraćanju], nego se ona uvelike temelje na njoj” (Doc. Parl., Chambre, 2016. – 2017., Doc 54‑2215/001, str. 38.).

( 27 ) Belgijska vlada dodaje da se preventivne mjere ne temelje na razlozima predviđenim u člancima 15. ili 27. Direktive o boravku, nego na postojanju opasnosti od bijega.

( 28 ) Vidjeti presude od 6. rujna 2016., Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630, t. 34.), i od 13. studenoga 2018., Raugevicius (C‑247/17, EU:C:2018:898, t. 31.).

( 29 ) Vidjeti točku 65. mojeg mišljenja u predmetu koji je u tijeku Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C‑719/19).

( 30 ) Iako se člankom 44.ter Zakona od 15. prosinca 1980. predviđa, među ostalim, da se u „nalogu za napuštanje državnog područja” mora navesti rok za odlazak koji ne može biti kraći od mjesec dana od obavijesti o odluci, člankom 44.quater tog zakona pojašnjava se da, „[k]ako bi se izbjegla opasnost od bijega tijekom razdoblja iz članka 44.ter, građanin Unije ili član njegove obitelji može biti obvezan postupiti u skladu s preventivnim mjerama” (moje isticanje).

( 31 ) U tom pogledu napominjem da se u takvom slučaju rijetko analizira usklađenost s načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti s obzirom na to da se sudska praksa Suda prije svega odnosi na pravila kojima se uređuju upravni i sudski postupci čija je svrha osigurati zaštitu prava Unije (vidjeti primjerice presude od 4. listopada 2012., Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, t. 69.) i od 17. ožujka 2016., Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, t. 23. i 24. te navedena sudska praksa)).

( 32 ) Vidjeti u tom smislu presude od 12. svibnja 2011., Runevič-Vardyn i Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291, t. 83.), kao i od 26. veljače 2015., Martens (C‑359/13, EU:C:2015:118, t. 34.).

( 33 ) U skladu s obrazloženjem Zakona od 24. veljače 2017., tim se zakonom „nastoji […] osigurati transparentnija, dosljednija i učinkovitija politika protjerivanaj, konkretno kada je cilj zajamčiti javni poredak ili nacionalnu sigurnost, poštujući pri tome temeljna prava dotičnih osoba” (Doc. Parl., Chambre, 2016. – 2017., Doc 54‑2215/001, str. 4.).

( 34 ) Vidjeti po analogiji presudu od 17. prosinca 2020., Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Izručenje u Ukrajinu) (C‑398/19, EU:C:2020:1032, t. 42.), u kojoj je Sud priznao da se cilj izbjegavanja opasnosti od nekažnjavanja počinitelja kaznenih djela mora smatrati legitimnim i da se njime može opravdati mjera kojom se ograničava temeljna sloboda, poput one priznate člankom 21. UFEU‑a.

( 35 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 5. lipnja 2018., Coman i dr. (C‑673/16, EU:C:2018:385, t. 41.).

( 36 ) U tom pogledu, člankom 27. stavkom 2. Direktive o boravku pojašnjava se da se odluke o protjerivanju koje se opravdavaju razlozima javnog poretka ili javne sigurnosti „moraju […] temeljiti […] isključivo na osobnom ponašanju dotičnog pojedinca”. Prema tome, nadležna tijela u načelu raspolažu prvom ocjenom ponašanja dotične osobe.

( 37 ) Vidjeti po analogiji presudu od 17. veljače 2005., Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, t. 41. do 44.), u kojoj je Sud smatrao da mjera zadržavanja građanina Unije može predstavljati prepreku slobodnom pružanju usluga. Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Légera u predmetu Oulane (C‑215/03, EU:C:2004:653, t. 97.).