MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE

JULIANE KOKOTT

od 15. lipnja 2017. ( 1 )

Predmet C‑281/16

Vereniging Hoekschewaards Landschap

uz sudjelovanje:

Staatssecretaris van Economische Zaken

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Raad van State (Nizozemska))

„Pravo okoliša – Direktiva Vijeća 92/43/EEZ – Očuvanje prirodnih staništa i divlje faune i flore – Popis područja od značaja za Zajednicu za atlantsku biogeografsku regiju – Valjanost unosa područja Haringvliet na popis područja od značaja za Zajednicu a da pritom nije uključen Leenheerenpolder – Smanjivanje površine područja – Potencijalna područja za obnavljanje”

I. Uvod

1. Može li država članica smanjiti područje očuvanja u skladu s Direktivom o staništima ( 2 ) ako promijeni svoju strategiju obnove tipova staništa koje treba zaštititi te joj za to više nisu potrebna upitna područja? To je pitanje polazna točka ovog zahtjeva za prethodnu odluku koji je uputio nizozemski Raad van State.

2. Konkretno, Sud mora ispitati u kojoj je mjeri valjana provedbena odluka Komisije kojom je, među ostalim, na prijedlog Nizozemske odlučila smanjiti dotično nizozemsko područje od značaja za Zajednicu (u daljnjem tekstu: SCI). Ta se odluka Komisije temelji na razmatranju da se Nizozemskoj u izvornom prijedlogu dotičnih područja kao dijela SCI‑ja navodno potkrala „znanstvena pogreška”. Stoga treba razmotriti je li to obrazloženje održivo.

3. Osim toga, Sud bi se također trebao pozabaviti time je li Komisija udovoljila obvezi obrazlaganja u slučaju te provedbene odluke u skladu s člankom 296. UFEU‑a te je li ona uopće dovoljno jasna da bi udovoljila načelu pravne sigurnosti i – općenitije – uvjetima smanjivanja područja zbog izmjena strategije obnove tipova staništa.

II. Pravni okvir

4. Članak 2. stavak 2. Direktive o staništima ustanovljuje sveobuhvatne ciljeve: „Mjere poduzete u skladu s ovom Direktivom namijenjene su održavanju ili povratu u povoljno stanje očuvanosti, prirodnih staništa i vrsta divlje faune i flore od interesa Zajednice.”

5. Natura 2000, mreža europskih područja očuvanja, definirana je u članku 3. stavku 1. Direktive o staništima: „Koherentna europska ekološka mreža posebnih područja očuvanja osniva se pod nazivom Natura 2000. Ova mreža, sastavljena od područja u kojima se nalaze prirodni stanišni tipovi navedeni u Prilogu I. i staništa vrsta navedenih u Prilogu II., omogućuje održavanje određenih prirodnih stanišnih tipova i staništa vrsta ili, kad je to potrebno, njihov povrat u povoljno stanje očuvanosti u njihovom prirodnom arealu. […]”

6. Članak 3. stavak 2. Direktive o staništima opisuje obvezu država članica da sudjeluju u mreži Natura 2000: „Svaka država članica doprinosi stvaranju mreže Natura 2000 u razmjeru u kojem su na njezinom području zastupljeni prirodni stanišni tipovi i staništa vrsta navedenih u stavku 1. U tu svrhu svaka država članica u skladu s člankom 4. određuje područja kao posebna područja očuvanja, uzimajući u obzir ciljeve utvrđene u stavku 1.”

7. Članak 4. Direktive o staništima obuhvaća konkretna pravila za određivanje područja: „1. Na temelju kriterija utvrđenih u Prilogu III. (Faza 1) i relevantnih znanstvenih informacija svaka država članica predlaže popis područja, uz naznaku koji se prirodni stanišni tipovi iz Priloga I. i koje vrste iz Priloga II. prirodno nalaze na tom području. […] Države članice prema potrebi predlažu prilagodbu popisa u svjetlu rezultata nadzora navedenog u članku 11. […] 2. Na temelju kriterija utvrđenih u Prilogu III. (Faza 2) i u okviru svake od devet biogeografskih regija navedenih u članku 1. točki (c) podtočki iii. te cijelog područja navedenog u članku 2. stavku 1., Komisija u dogovoru sa svakom državom članicom sastavlja nacrt popisa područja od značaja za Zajednicu na temelju popisa država članica […] 3. […] 4. Kad se područje od značaja za Zajednicu usvoji u skladu s postupkom utvrđenim u stavku 2., dotična država članica ga određuje kao posebno područje očuvanja što je prije moguće, a najkasnije u roku od šest godina, ustanovljujući prioritete u svjetlu značaja tih područja za održavanje ili obnavljanje povoljnog stanja očuvanosti prirodnog stanišnog tipa iz Priloga I. ili vrste iz Priloga II. te koherentnosti mreže Natura 2000, u svjetlu prijetnji od pogoršanja ili uništenja kojima su ta područja izložena.”

8. Na temelju Direktive o staništima, Komisija je Odlukom 2004/813/EZ ( 3 ) odredila prvotni popis SCI‑ja za atlantsku biogeografsku regiju. Na tom je popisu bilo zabilježeno područje „Haringvliet” (oznaka Natura 2000 NL1000015) površine 11107 hektara.

9. Predmet je SCI‑ja „Haringvliet” zaštita prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. Direktivi o staništima „Rijeke muljevitih obala s vegetacijom Chenopodion rubri p.p. i Bidention p.p.” (oznaka Natura 2000 3270) kao i „Hidrofilne rubne ravničarske, planinske i alpske zajednice visokih zeleni” (oznaka Natura 2000 6430), ribljih vrsta lojka (Alosa alosa) i čepa (Alosa fallax) te prioritetne vrste močvarne voluharice (Microtus oeconomus arenicola).

10. Popis SCI‑ja za atlantsku biogeografsku regiju u međuvremenu je bio deset puta ažuriran ( 4 ). Predmet je ovog zahtjeva za prethodnu odluku osmo ažuriranje Provedbenom odlukom (EU) 2015/72 ( 5 ), u kojem se područje „Haringvliet” nalazi s površinom od samo 10988 hektara.

11. U uvodnoj izjavi 4. Provedbene odluke (EU) 2015/72 govori se o promjenama podataka o području: „[…] Države članice dostavile su izmjene u vezi s informacijama o području sadržanom u popisu područja od važnosti za Zajednicu za atlantsku biogeografsku regiju.”

12. U uvodnoj izjavi 6. te provedbene odluke govori se o poboljšanju saznanja: „Saznanja o postojanju i rasprostranjenosti prirodnih stanišnih tipova i vrsta stalno se mijenjaju kao posljedica nadzora koji se provodi u skladu s člankom 11. Direktive 92/43/EEZ. Stoga su područja na razini Unije ocijenjena i odabrana na razini Unije uz korištenje najboljih raspoloživih podataka.”

13. Te se uvodne izjave, primjerice, mogu pronaći i u desetom ažuriranju.

III. Činjenično stanje i zahtjev za prethodnu odluku

14. Haringvliet, koji se nalazi u nizozemskoj provinciji Južnoj Holandiji, morska je uvala ograđena nasipom između otoka Voorne‑Putten i Hoeksche Waard na sjeveru i otoka Goeree‑Overflakke na jugu. Haringvliet je jedino još rijekama Spui, Oude Maas i Nieuwe Waterweg povezan sa Sjevernim morem. Leenheerenpolder se nalazi između mjesta Goudswaard na otoku Hoeksche Waard i rijeke Spui, pritoku Haringvlieta. Polder ima površinu od približno 110 hektara.

15. U trenutku prijedloga da se područje „Haringvliet” uvrsti na popis SCI‑ja nadležna nizozemska tijela bila su mišljenja da u Leenheerenpolderu ne postoje tipovi staništa ili vrsta zbog kojih bi se Haringvliet trebao uvrstiti na popis SCI‑ja, već da je taj polder prikladan za razvoj i obnovu različitih tipova staništa i životinjskih i biljnih vrsta kojima je potrebna zaštita. Budući da iz prethodno navedenog proizlazi da Leenheerenpolder nije bio dio predloženog područja zbog staništa i vrsta koja se ondje doista nalaze, već zbog mogućnosti koje je taj polder pružao za obnovu prirode u području „Haringvliet”, polder je doprinio ostvarenju trećeg potkriterija za određivanje stanja očuvanosti staništa i vrsta, to jest mogućnosti obnove.

16. Odlukom od 4. srpnja 2013. država Nizozemska područje „Haringvliet” odredila je kao područje očuvanja u skladu s Direktivom o staništima. Raad van State tu je odluku poništio odlukom od 1. listopada 2014. ( 6 ) zato što Leenheerenpolder nije uključen u to područje. Utvrdio je da je Leenheerenpolder dio područja „Haringvliet”, kako je uvršteno na popis SCI‑ja. Stoga nije ispunjena postojeća obveza sukladno članku 4. stavku 4. Direktive o staništima da se taj polder odredi kao dio područja Direktive o staništima.

17. Potom su nizozemska tijela dopisom od 30. rujna 2014. Komisiji dostavila informacije o obrazloženju smanjivanja područja. U tom su dopisu navela da Leenheerenpolder trenutačno ne obuhvaća nikakve prirodne vrijednosti i da se odustalo od planova za razvoj prirodnih vrijednosti u njemu. Nadalje je priopćeno da je dijelom provedeni razvoj na drugom dijelu tog područja dovoljan za postizanje ciljeva mreže Natura 2000 za područje „Haringvliet”. Od projekta poplavljivanja Leenheerenpoldera odustalo se iz političkih, društvenih i proračunskih razloga. Istodobno je priopćeno da nizozemska tijela pretpostavku da su te površine od značaja za očuvanje i obnovu tipova staništa danas smatraju znanstvenom pogreškom.

18. I Komisija je u dopisu nizozemskim tijelima od 24. listopada 2014. razložila kako smatra, na temelju dopisa od 30. rujna 2014., da izvorni prijedlog da se Leenheerenpolder uključi u „Haringvliet” treba smatrati znanstvenom pogreškom.

19. Potom je Komisija donijela spornu Provedbenu odluku (EU) 2015/72 od 3. prosinca 2014. o donošenju osmoga ažuriranog popisa područja od značaja za Zajednicu za atlantsku biogeografsku regiju. Na tom se popisu i dalje navodi područje „Haringvliet”, ali Leenheerenpolder u njega više nije uključen.

20. Odlukom od 28. travnja 2015. nadležna nizozemska tijela zatim su odredila područje „Haringvliet” kao područje očuvanja u skladu s Direktivom o staništima. Leenheerenpolder u njega ponovno nije uključen. Protiv tog određivanja Vereniging Hoekschewaards Landschap podnio je žalbu Raadu van State.

21. Taj sud polazi od toga da je određivanjem područja provedena Provedbena odluka, ali sumnja u to da je Komisija s pravom prihvatila smanjivanje područja „Haringvliet” za Leenheerenpolder. Stoga Sudu postavlja sljedeće prethodno pitanje: „Je li valjana Provedbena odluka 2015/72 kojom se područje ‚Haringvliet’ (NL1000015) uključuje u popis područja od značaja za Zajednicu za atlantsku biogeografsku regiju a da pritom u njega nije uključen Leenheerenpolder?”

22. Pred Sudom su pisana očitovanja podnijeli Vereniging Hoekschewaards Landschap, Kraljevina Nizozemska i Europska komisija te su se usmeno očitovali na raspravi 11. svibnja 2017.

IV. Pravna ocjena

23. Ispitivanje valjanosti Provedbene odluke u dijelu u kojem je Komisija njome odlučila smanjiti SCI „Haringvliet” za Leenheerenpolder zahtijeva, kao prvo, opis postupka i preduvjeta za smanjivanje područja (o tome pod A), prije nego što bi se mogli ispitati razlozi na koje se Komisija oslanja (o tome pod B). Osim toga, smatram da su potrebne neke napomene o obliku Komisijine odluke (o tome pod C). Kako bi se otklonio sukob koji je prouzročio spor u glavnom postupku, potrebno je naposljetku obrazložiti uvjete pod kojima se područje kao što je Leenheerenpolder može isključiti iz nekog SCI‑ja (o tome pod D).

A. Postupak i pravna osnova smanjivanja područja

24. Sud je već odlučio da se deklasifikacija područja uvrštenog na popis SCI‑ja, u nedostatku posebnih odredbi, mora provesti u skladu s istim postupkom kao i uvrštavanje područja na navedeni popis ( 7 ). Taj postupak mora se primjenjivati i na smanjivanje SCI‑ja.

25. Stoga je najprije potreban prijedlog dotične države članice u skladu s člankom 4. stavkom 1. Direktive o staništima, o kojem Komisija nastavno odlučuje u skladu s člankom 4. stavkom 2.

26. U tom pogledu treba napomenuti da, iako iz pravila koja se odnose na postupak identificiranja područja koja se mogu označiti kao SCI proizlazi da, u skladu s člankom 4. stavkom 1. Direktive 92/43, države članice koriste određenu marginu prosudbe u sastavljanju svojih prijedloga područjâ, ipak ostaje činjenica da države navedeno moraju provesti uz poštovanje kriterija određenih tom direktivom ( 8 ).

27. To je značilo da je za početno utvrđivanje popisa SCI‑ja Komisija morala raspolagati sveobuhvatnim popisom područja koja su na nacionalnoj razini od bitnog ekološkog značaja za ostvarenje cilja očuvanja prirodnih staništa i divlje faune i flore u smislu Direktive ( 9 ). Samo se na taj način može postići cilj – koji je određen člankom 3. stavkom 1. podstavkom 1. Direktive o staništima – očuvanja ili uspostave povoljnog stanja očuvanosti tih prirodnih stanišnih tipova i staništa vrsta u njihovu prirodnom arealu, koji se može protezati preko jedne ili više unutarnjih granica Unije. Kao što to, naime, proizlazi iz članka 1. točaka (e) i (i) u vezi s člankom 2. stavkom 1. Direktive, prilikom procjene stanja očuvanosti prirodnog staništa ili vrste mora se uzeti u obzir cijelo europsko područje država članica na kojem se primjenjuje UFEU ( 10 ).

28. Ta sudska praksa mora biti mjerodavna i za smanjivanje SCI‑ja. S obzirom na to da uvrštavanje nekog područja na popis opravdava pretpostavku da je ono od značaja u svojoj ukupnosti za cilj očuvanja prirodnih staništa i divlje faune i flore u smislu Direktive, prijedlog države članice da se određena područja uklone s popisa ili da se smanje pretpostavlja dokaz da područja u pitanju nisu na nacionalnoj razini od bitnog ekološkog značaja. Komisija smije prihvatiti, odnosno provesti prijedlog samo ako zaključi da ta površina nije potrebna ni sa stajališta cijele Unije.

B. Materijalnopravna ispitivanja Komisijine odluke o smanjivanju područja

29. Komisija je u pisanoj korespondenciji s nizozemskim tijelima svoju odluku da se površina SCI‑ja „Haringvliet” smanji za Leenheerenpolder obrazložila znanstvenom pogreškom Nizozemske prilikom prvotnog prijedloga SCI‑ja. To obrazloženje, međutim, nije uvjerljivo.

1. Znanstvena pogreška

30. Mogućnost da se SCI smanji ili u potpunosti ukloni s popisa SCI‑ja na temelju znanstvene pogreške proizlazi, prema Komisijinu shvaćanju, iz presude Suda o području zaštite ptica u francuskoj regiji Poitou. U tom slučaju Sud je prihvatio argumente države članice da su neke površine pogrešno određene. Država članica je, naime, dokazala da je netom prije dojave područja Komisiji, na temelju procjene učinka na okoliš, donijela pozitivnu odluku o namjeri izgradnje ceste na površinama u pitanju ( 11 ).

31. Iz toga Komisija zaključuje da se status zaštićenih površina može opozvati kada je prvotna odluka o zaštiti bila zasnovana na pretpostavci da ondje postoje tipovi staništa ili staništa vrsta koje treba štititi u skladu s Direktivom o staništima, a koja ondje, međutim, uistinu ne postoje niti su se u međuvremenu razvila ( 12 ).

32. Međutim, pažljivijim promatranjem presuda o području zaštite ptica u Poitouu ne podupire te Komisijine zaključke. U toj se presudi, naime, nije radilo o pogrešci države članice pri identifikaciji područja, već o pogrešci u komunikaciji s Komisijom, usporedivoj s pogreškom u pisanju kojom se iskrivljuje očitovanje volje. Ako je i došlo do pogreške, dogodila se na strani Komisije, koja je kartografskom pogreškom dovedena u zabludu o namjerama države članice.

33. Komisijino shvaćanje o posljedicama znanstvene pogreške načelno je ipak prihvatljivo. Površine na kojima, suprotno prvotnim pretpostavkama, ne postoje zaštićeni tipovi staništa ili vrste ne mogu očekivano doprinijeti uspostavljanju povoljnog stanja očuvanosti. Stoga ovdje nije potrebno odgovoriti na pitanje u kojoj su mjeri naposljetku to shvaćanje i konkretni uvjeti koje Komisija stavlja u taj kontekst opravdani.

34. Naime, takva se pogreška ne može zamijetiti u predmetnom slučaju.

35. Naprotiv, riječ je o tome da je Nizozemska od početka bila upoznata sa svojstvima Leenheerenpoldera, ali ga je, unatoč tome, uključila u SCI jer je prvotno imala u planu na tom polderu razvijati staništa koja treba zaštititi pod utjecajem morskih mijena. Prema zahtjevu za prethodnu odluku Leenheerenpolder je osobito prikladan za takav razvoj jer bi nakon otklanjanja ljetnog nasipa prema rijeci Spui bio izložen izrazito jakim izmjenama morskih mijena. Mogućnost takvog razvoja i dalje postoji, ali je Nizozemska u međuvremenu odustala od tog plana.

2. Projekcijska pogreška

36. Komisija pak zastupa shvaćanje da se pogreška u predmetnom postupku sastoji u tome da je Nizozemska ponajprije pretpostavila da su planirane mjere u Leenheerenpolderu nužne kako bi se postiglo povoljno stanje očuvanosti određenih tipova staništa i vrsta. U svjetlu nedavnih razvoja događaja pokazalo se da se ti ciljevi mogu postići i bez mjera u pitanju.

37. Ta mi argumentacija nije uvjerljiva jer se prijedlog smanjivanja područja – kao što to čak i Nizozemska navodi usmeno na raspravi – upravo ne temelji na pogrešci.

38. Doduše, nizozemska tijela obavijestila su Komisiju 30. rujna 2014. da pretpostavku da bi Leenheerenpolder mogao biti od značaja za očuvanje i obnovu tipova staništa danas smatraju znanstvenom pogreškom. Međutim, nesporno je da su ta područja i dalje pogodna za doprinos obnovi staništa kojima je potrebna zaštita. Čini se da tvrdnja o znanstvenoj pogrešci ponajprije isključivo proizlazi iz toga da je Komisija ranije, dopisom od 10. rujna 2014., odbila smanjivanje SCI‑ja „Haringvliet” te je zatražila od nizozemskih tijela obrazloženje zašto se prvotno uključivanje Leenheerenpoldera u SCI sada smatra znanstvenom pogreškom.

39. Stvarno je obrazloženje nizozemskih tijela da se od planova mjera za obnavljanje Leenheerenpoldera odustalo 2011. iz političkih, društvenih i proračunskih razloga, uzimajući pri tome u obzir ciljeve očuvanja posebnog područja zaštite „Haringvliet”. Na tom području navodno postoji dovoljno drugih mogućnosti za obnovu i proširenje staništa. Nastavno se spominju različite mjere.

40. Prema tome, ne postoji pogreška o potencijalu obnove, već se radi o promjeni ciljeva razvoja unutar SCI‑ja „Haringvliet”. To Komisija nije uzela u obzir kada se složila sa smanjivanjem područja. Time je posebice propustila utvrditi je li Leenheerenpolder u tom svjetlu sa stajališta cijele Unije nepotreban za cilj povoljnog stanja očuvanosti.

41. Stoga Komisijino obrazloženje ne opravdava smanjivanje SCI‑ja „Haringvliet”.

3. Međuzaključak

42. Time je sumnja Raada van State u Komisijinu odluku o smanjivanju SCI‑ja „Haringvliet” osnovana. Komisijino obrazloženje ne može opravdati njezinu odluku o smanjivanju SCI‑ja „Haringvliet”. Provedbena odluka Komisije je, prema tome, protuzakonita te se treba poništiti u dijelu u kojem se njome smanjuje SCI.

C. Formalni nedostaci Provedbene odluke

43. Dodatno još želim napomenuti da je Provedbena odluka u dijelu u kojem sadržava odluku o smanjivanju SCI‑ja „Haringvliet” nezakonita i iz drugih razloga, naime jer predstavlja povredu načela pravne sigurnosti te se njezino obrazloženje ne može razaznati bez saznanja o komunikaciji između Komisije i nizozemskih tijela.

1. O načelu pravne sigurnosti

44. Pravilo Unije, u skladu s načelom pravne sigurnosti, mora zainteresiranim stranama omogućiti da nedvojbeno znaju svoja prava i obveze te se trebaju moći ponašati u skladu s njima ( 13 ). Budući da promjena opsega SCI‑ja može zadirati u prava i obveze korisnika zemljišta, ali i prava zainteresiranih trećih osoba, posebice udruga za zaštitu okoliša, ( 14 ) mora biti dovoljno jasna i raspoznatljiva.

45. Provedbenoj odluci samoj po sebi nedostaje ta jasnoća. Naime, ona ne sadržava izričitu napomenu pa čak ni oznaku da je SCI „Haringvliet” izmijenjen. Samo je iz usporedbe s prijašnjom važećom verzijom popisa vidljivo da je površina manja nego prije. Ta usporedba nije uočljiva jer ažurirani popis sadržava sve SCI‑je atlantske biogeografske regije, dakle njih nekoliko tisuća. Nitko neće provjeravati je li se promijenila veličina svih navedenih područja.

46. Stoga Provedbenoj odluci nedostaje potrebna jasnoća u pogledu smanjivanja SCI‑ja „Harinvliet” za Leenheerenpolder.

2. O obvezi obrazlaganja

47. Osim toga, pravni akti Unije, u skladu s člankom 296. stavkom 2. UFEU‑a, moraju sadržavati obrazloženje. Ono mora na jasan i nedvosmislen način odražavati zaključke institucije koja je donijela akt, kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo upoznavanje s razlozima poduzimanja mjere kao i Sudu izvršavanje njegove nadzorne ovlasti. Ono ipak ne mora sadržavati napomenu o svim pravnim ili činjeničnim elementima koji su relevantni. Poštovanje obveze obrazlaganja mora se, s druge strane, ocjenjivati ne samo s obzirom na tekst akta nego i na njegov kontekst te na sva pravna pravila kojima se uređuje dotično područje ( 15 ). Stoga nisu važne samo uvodne izjave, već i širi kontekst mjere u pitanju ( 16 ).

48. Nastavno, nije potrebno sve promjene SCI‑ja atlantske biogeografske regije obrazložiti u pojedinoj odluci ako se može razaznati gdje se ti razlozi mogu pronaći. Prema tome, obrazloženje prvotnog utvrđivanja popisa Zajednice nije se načelno moglo osporavati jer su razlozi naposljetku morali proizići iz standardnih obrazaca za pojedina područja.

49. Suprotno tomu, u predmetnom slučaju, nažalost, treba utvrditi da u Provedbenoj odluci nedostaju i naznake obrazloženja jer se odluka o smanjivanju SCI‑ja „Haringvliet” u njoj teško može razaznati. Provedbena odluka time ne daje nikakav povod za bavljenje kontekstom i na taj način – moguće – saznanje o raspravljanoj korespondenciji o smanjivanju područja.

50. To što je u ovom slučaju Nizozemska, kao dotična država članica, bila obaviještena i što su nizozemska tijela obavijestila mnoge zainteresirane osobe o postupku ne može opravdati nepostojanje obrazloženja. Naime, taj slučajan splet okolnosti ne može jamčiti da su sve zainteresirane strane mogle saznati o razlozima.

D. Uvjeti smanjivanja SCI‑ja za potencijalne površine za mjere obnove

51. Iz prethodnih razmatranja, međutim, ne proizlazi da bi smanjivanje SCI‑ja u okolnostima predmetnog slučaja bilo isključeno. Doduše, slučajevi koje je do sada priznao Sud, odnosno pogreška u komunikaciji u vezi s identifikacijom područja ( 17 ) ili njegovo neizbježno pogoršanje ( 18 ), ne mogu se primijeniti. Ne može se primijeniti ni slučaj u kojem je Komisija zaključila da se radi o znanstvenoj pogrešci o svojstvima područja. Međutim, na predmetnom – prilično netipičnom – slučaju vidljiva je potreba priznavanja druge mogućnosti za smanjivanje područja.

1. Obveza zaštite potencijalnih područja za mjere obnove

52. Polazna točka za to mora biti prvotni razlog uključivanja Leenheerenpoldera u SCI „Haringvliet”. To nije bila zaštita postojećih pojavljivanja tipova staništa i vrsta kojima je potrebna zaštita, već potencijal tog područja za razvoj takvih pojavljivanja.

a) Obveza provedbe mjera obnavljanja

53. O obvezi predlaganja takvih „potencijalnih površina za mjere obnavljanja” kao SCI‑ja tek se neizravno može zaključiti iz članka 4. stavka 1. prve rečenice i Priloga III. (Faza 1) Direktive o staništima. U skladu s člankom 4. stavkom 1. prvom rečenicom, države članice trebaju navesti koji se tipovi staništa i vrste kojima je potrebna zaštita pojavljuju na pojedinim predloženim područjima. To bi se moglo shvatiti na način da bi samo postojeće pojavljivanje moglo opravdati predlaganje područja. Prilog III. (Faza 1) predviđa da se pri procjeni uzme u obzir mogućnost obnove pojavljivanja. Osim toga, članak 4. stavak 4. zahtijeva da se pri određivanju SCI‑ja kao posebnog područja očuvanja utvrde prioriteti prema značaju područja, posebice za obnovu tipova staništa i vrsta.

54. Uzimanje u obzir potencijalnih površina za mjere obnove prilikom identifikacije SCI‑ja odgovara cilju članka 2. stavka 2. i članka 3. stavka 1. Direktive o staništima, a to je obnova povoljnog stanja očuvanja prirodnih staništa i divlje faune i flore koja su od interesa za Zajednicu. Ako postojeće pojavljivanje tipova staništa ili vrsta nije dovoljno za osiguravanje povoljnog stanja očuvanja, moraju se obnoviti odgovarajuća pojavljivanja.

b) O značenju stanja očuvanja

55. To, međutim, ne znači da sve potencijalne površine za mjere obnove u vezi sa zaštićenim tipovima staništa ili vrstama moraju biti predložene kao SCI i uvrštene na popis od značaja za Zajednicu.

56. Odlučujući kriterij za to mora li se koristiti takva površina jest ponajviše stanje očuvanja dotičnih tipova staništa ili vrsta. Prema definicijama u članku 1. točkama (e) i (i) Direktive o staništima, povoljno stanje očuvanja u bitnome pretpostavlja da je pojavljivanje barem dugotrajno stabilno.

57. Dokle god i koliko god je stanje očuvanja već povoljno, dakle pojedina su pojavljivanja dugotrajno stabilna ili čak učestalija, ne postoji obveza za mjere obnove ili uvrštavanja potencijalnih površina u prijedloge područja. Ako se, nasuprot tome, nepovoljno stanje očuvanja može poboljšati samo iskorištavanjem određenog potencijala obnove, teško bi bilo opravdati odustajanje od odgovarajućih mjera i odgovarajućih površina.

58. Međutim, situacija često neće biti tako nedvojbena. Između znanstvene nesigurnosti o stanju očuvanosti tipova staništa ili vrsta, s jedne strane, i učinkovitosti mjera obnove, s druge strane, ostaje mnogo prostora za teške odluke na temelju projekcija. Ako postoji više mogućnosti za obnovu pojavljivanja, mogla bi postojati, među ostalim, i sloboda izbora između tih mogućnosti koju u bitnome imaju nacionalna tijela. Stoga se čini vrlo malo vjerojatnim da su u praksi potrebne određene mjere obnavljanja. Isto je tako u načelu moguće mijenjati strategiju obnove tipova staništa i vrsta tijekom vremena.

c) Razina procjene stanja očuvanosti

59. U predmetnom postupku osobito se razmatralo mora li se jamčiti povoljno stanje očuvanja na razini Unije, države članice ili pojedinog područja. U tom smislu iz definicija u članku 1. točkama (e) i (i) kao i članka 2. Direktive o staništima proizlazi da je cilj povoljno stanje očuvanja u cijeloj Uniji. To naposljetku mora biti primarni kriterij za Komisijinu odluku.

60. Nasuprot tomu, država članica ne može u pravilu zaključno procijeniti stanje u cijeloj Uniji ( 19 ). Ona mora prilikom predlaganja smanjivanja područja ponajprije ispitati jesu li površine koje će se isključiti od bitnog ekološkog značaja na nacionalnoj razini za ostvarenje cilja očuvanja prirodnih staništa kao i divlje faune i flore u smislu Direktive. Pri tome je možda smisleno uzeti u obzir moguća postojeća saznanja o europskoj razini ako ona već pokazuju da s europskog stajališta odustajanje od tih površina nije moguće.

61. Stanje očuvanosti tipova staništa i vrsta unutar određenih područja može isto tako biti od posebnog interesa ako je ono nepovoljno. U tom bi slučaju odustajanje od mjera obnove, koje bi mogle poboljšati stanje očuvanosti, predstavljalo povredu zabrane pogoršanja u skladu s člankom 6. stavkom 2. Direktive o staništima ( 20 ). Naime, postojala bi opasnost da će se stanje tih tipova staništa i vrsta bez mjera obnove pogoršati. Osobito se to ne smije zanemariti prilikom preispitivanja smanjivanja područja.

62. I u vezi s pojedinim područjima, čak i u slučaju nepovoljnog stanja očuvanja, ne bi se morali nužno uvidjeti i uključiti u područje svi potencijali za obnovu. Naime, u pravilu bi kod velikih područja poput SCI‑ja „Haringvliet” u obzir trebale doći različite mjere obnove, tako da države članice, a načelno i Komisija, imaju slobodu izbora.

63. Dodatno se još može primijetiti da prilikom smanjivanja područja zbog toga što određene površine nisu važne za osiguravanje povoljnog stanja očuvanja politički, društveni i proračunski razlozi, koje navode nizozemska državna tijela, ne smiju imati nikakvu ulogu ( 21 ). Takvi bi razlozi mogli postati važni kada bi smanjivanje područja postalo nužno za smanjivanje SCI‑ja na temelju članka 6. stavka 4. Direktive o staništima kako bi se mogli provesti određeni planovi ili projekti. Tada bi se, međutim, morali uzeti u obzir konkretni projekti ili planovi i poštovati svi uvjeti te odredbe.

2. Kriteriji nadzora prilikom smanjivanja područja

64. Za pravni nadzor Unije nad odlukom o smanjivanju SCI‑ja postojeća diskrecijska ocjena ima središnju važnost.

65. Prijedlog države članice kao i Komisijina odluka u pravilu su obilježeni znatnom činjeničnom i znanstvenom složenošću.

66. Kada institucije Unije moraju donijeti takvu odluku, u pravilu im se mora omogućiti široka margina prosudbe ( 22 ). To u predmetnom slučaju posebice mora vrijediti za Komisijinu odluku.

67. Osobito kada se jedna strana poziva na to da je nadležna institucija Unije počinila očitu pogrešku u ocjeni, sud Unije mora nadzirati je li ta institucija Unije temeljito i nepristrano ispitala sva gledišta pojedinog slučaja na kojem se temelji doneseni zaključak ( 23 ).

68. Prilikom ispitivanja svih relevantnih okolnosti mora se uzeti u obzir da je prijedlog za potencijalne površine za obnovu staništa i/ili pojavljivanja vrsta koji je dala država članica, a Komisija prihvatila, utemeljen na pretpostavci da su te površine važne za povoljno stanje očuvanosti dotičnih tipova staništa i vrsta.

69. Stoga država članica prilikom predlaganja smanjivanja područja za takve površine mora oboriti pretpostavku nužnosti mjera obnove. Za to ne bi bila dovoljna sama tvrdnja, kao što je bila ona sadržana u obavijestima nadležnih nizozemskih tijela na kojima je Komisija temeljila svoju odluku o smanjivanju područja. Naprotiv, država članica mora uvjerljivo i na temelju najboljih dostupnih znanstvenih saznanja obrazložiti zašto smatra da se dobro stanje očuvanosti može osigurati ili ubuduće postići i bez tih površina i odgovarajućih mjera.

70. Posebice dok još nije sigurno da je stanje očuvanosti spornih tipova staništa i vrsta unutar dotičnog SCI‑ja pogodno, sloboda izbora u pogledu zaštite potencijala obnove u SCI‑ju može u potpunosti otpasti. U tom slučaju država članica u pravilu ne smije površinama koje su zbog svojeg potencijala obnove uključene u SCI uskratiti njihov ekološki značaj, važan za cilj očuvanja prirodnih staništa kao i divlje faune i flore zbog zabrane pogoršanja iz članka 6. stavka 2. Direktive o staništima. Naime, ne može se isključiti činjenica da su one još potrebne, ako se pokaže da druge mjere obnavljanja nisu dovoljne. Stoga one u tom trenutku još ne smiju izgubiti svoj zaštićeni status.

71. Komisija smije udovoljiti prijedlogu o smanjivanju područja koji je podnijela država članica samo ako je država članica može dostatnim, znanstveno utemeljenim saznanjima uvjeriti da sporna područja nisu od bitnog značaja s nacionalnog stajališta za cilj očuvanja prirodnih staništa i vrsta te da sa stajališta cijele Unije ništa ne proturječi smanjivanju područja za te površine.

3. Međuzaključak

72. Zaključno treba utvrditi da Komisija u skladu s člankom 4. Direktive o staništima može, na prijedlog nadležne države članice, smanjiti SCI ako su dotične površine, isključivo u pogledu budućih mjera za obnovu tipova staništa i/ili pojavljivanja vrsta, dio SCI‑ja i država članica dostavi informacije koje Komisiji omogućuju zaključak da mjere na tim površinama više nisu potrebne za osiguravanje povoljnog stanja očuvanosti dotičnih tipova staništa i/ili vrsta.

V. Zaključak

73. Stoga predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku odgovori kako slijedi: 1. Provedbena odluka Komisije (EU) 2015/72 od 3. prosinca 2014. o donošenju osmoga ažuriranog popisa područja od značaja za Zajednicu za atlantsku biogeografsku regiju nevaljana je u dijelu u kojem Leenheerenpolder više nije uključen u područje „Haringvliet” (NL1000015) . 2. Komisija može u skladu s člankom 4. Direktive Vijeća 92/43/EEZ o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore na prijedlog nadležne države članice smanjiti neko područje od značaja za Zajednicu ako su dotične površine, isključivo u pogledu budućih mjera za obnovu tipova staništa i/ili pojavljivanja vrsta, dio područja od značaja za Zajednicu i ako država članica dostavi informacije koje Komisiji omogućuju zaključak da mjere na tim površinama više nisu potrebne za osiguravanje povoljnog stanja očuvanosti dotičnih tipova staništa i/ili vrsta.

( 1 ) Izvorni jezik: njemački

( 2 ) Direktiva Vijeća 92/43/EEZ o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore od 21. svibnja 1992. (SL 1992., L 206, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 2., str. 14.)

( 3 ) Odluka od 7. prosinca 2004. u skladu s Direktivom Vijeća 92/43/EEZ o donošenju popisa područja od značaja za Zajednicu za atlantsku biogeografsku regiju (SL 2004., L 387, str. 1.)

( 4 ) Posljednji put Provedbenom odlukom Komisije (EU) 2016/2335 od 9. prosinca 2016. o donošenju desetog ažuriranog popisa područja od značaja za Zajednicu za atlantsku biogeografsku regiju (SL 2016., L 353., str. 533.)

( 5 ) Provedbena odluka od 3. prosinca 2014. o donošenju osmoga ažuriranog popisa područja od značaja za Zajednicu za atlantsku biogeografsku regiju (SL 2015., L 18, str. 385.)

( 6 ) ECLI:NL:RVS:2014:3543

( 7 ) Presuda od 3. travnja 2014., Cascina Tre Pini (C‑301/12, EU:C:2014:214, t. 26.)

( 8 ) Presude od 11. rujna 2001., Komisija/Irska (C‑67/99, EU:C:2001:432, t. 33.), Komisija/Njemačka (C‑71/99, EU:C:2001:433, t. 26.) i Komisija/Francuska (C‑220/99, EU:C:2001:434, t. 30.) kao i od 3. travnja 2014., Cascina Tre Pini (C‑301/12, EU:C:2014:214, t. 27.)

( 9 ) Presude od 7. studenoga 2000., First Corporate Shipping (C‑371/98, EU:C:2000:600, t. 22.) kao i od 11. rujna 2001., Komisija/Irska (C‑67/99, EU:C:2001:432, t. 34.), Komisija/Njemačka (C‑71/99, EU:C:2001:433, t. 27.) i Komisija/Francuska (C‑220/99, EU:C:2001:434, t. 31.)

( 10 ) Presude od 7. studenoga 2000., First Corporate Shipping (C‑371/98, EU:C:2000:600, t. 23.) kao i od 11. rujna 2001., Komisija/Irska (C‑67/99, EU:C:2001:432, t. 35.), Komisija/Njemačka (C‑71/99, EU:C:2001:433, t. 28.) i Komisija/Francuska (C‑220/99, EU:C:2001:434, t. 32.)

( 11 ) Presuda od 25. studenoga 1999., Komisija/Francuska [Poitou] (C‑96/98, EU:C:1999:580, t. 54.)

( 12 ) Vidjeti „Note to the Members of the Habitats Committee” od 21. lipnja 2005., prilog 4. pismu Komisije (dostupno na stranici http://www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/document‑library/natura-2000/reporting‑guidelines‑for‑natura-2000/reference‑documents‑relevant‑for‑the/habcomm2005-updating‑of‑the‑natura).

( 13 ) Presude od 21. lipnja 2007., ROM‑projecten (C‑158/06, EU:C:2007:370, t. 25.) i od 10. ožujka 2009., Heinrich (C‑345/06, EU:C:2009:140, t. 44.)

( 14 ) Vidjeti presude od 7. prosinca 2000., Komisija/Francuska (C‑374/98, EU:C:2000:670, t. 54.), od 7. rujna 2004., Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, t. 66. i 69.) i od 8. studenoga 2016., Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, posebice t. 44.).

( 15 ) Vidjeti, primjerice, presude od 19. studenoga 2013., Komisija/Vijeće (C‑63/12, EU:C:2013:752, t. 98. i 99.) i od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400, t. 70.).

( 16 ) Primjer presude od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400, t. 71.)

( 17 ) Presuda od 25. studenoga 1999., Komisija/Francuska [Poitou] (C‑96/98, EU:C:1999:580, t. 52. do 55.)

( 18 ) Presuda od 3. travnja 2014., Cascina Tre Pini (C‑301/12, EU:C:2014:214, t. 27., 30. i 32. do 34.)

( 19 ) Presuda od 7. studenoga 2000., First Corporate Shipping (C‑371/98, EU:C:2000:600, t. 23.)

( 20 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 20. listopada 2005., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (Gibraltar, C‑6/04, EU:C:2005:626, t. 34.).

( 21 ) Presuda od 7. studenoga 2000., First Corporate Shipping (C‑371/98, EU:C:2000:600, t. 23. i 24.)

( 22 ) Presude od 9. rujna 2004., Španjolska/Komisija (C‑304/01, EU:C:2004:495, t. 23.), od 18. srpnja 2007., Industrias Químicas del Vallés/Komisija (C‑326/05 P, EU:C:2007:443, t. 75.), od 22. prosinca 2010., Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, t. 82.), od 19. prosinca 2012., Brookfield New Zealand i Elaris/CPVO i Schniga (C‑534/10 P, EU:C:2012:813, t. 50.), od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400, t. 68.) i od 8. rujna 2016., Borealis i dr. (C‑180/15, EU:C:2016:647, t. 45.)

( 23 ) Presude od 18. srpnja 2007., Industrias Químicas del Vallés/Komisija (C‑326/05 P, EU:C:2007:443, t. 76. i 77.), od 6. studenoga 2008., Nizozemska/Komisija (C‑405/07 P, EU:C:2008:613, t. 55. i 56.) i od 9. srpnja 2015., Njemačka/Komisija (C‑360/14 P, neobjavljena, EU:C:2015:457, t. 37.)