MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

EVGENIJA TANCHEVA

od 21. prosinca 2016. ( 1 )

Predmet C‑535/15

Freie und Hansestadt Hamburg

protiv

Josta Pinckernellea

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka))

„Registracija, evaluacija, autorizacija i ograničavanje kemikalija (REACH) — Područje primjene ratione materiae obveze registracije pri Europskoj agenciji za kemikalije (ECHA) — Tijelo države članice koje zabranjuje izvoz iz EU‑a nikotinsulfata koji nije registriran pri uvozu — Članak 5. Uredbe (EZ) br. 1907/2006 — Članak 126. Uredbe br. 1907/2006 o sankcijama u slučaju nepridržavanja“

1. Pitanje koje je podneseno Sudu u tom predmetu odnosi se na područje primjene ratione materiae zahtjeva registracije propisanih člankom 5. Uredbe (EZ) br. 1907/2006 ( 2 ) (u daljnjem tekstu: Uredba REACH). Konkretnije, Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka) pita može li nadležno tijelo države članice, kao što je Grad Hamburg, gospodarskom subjektu koji je u Uniju uvezao kemikaliju, u ovom slučaju nikotinsulfat, a da se pritom nije pridržavao obveze njezine registracije pri Europskoj agenciji za kemikalije (u daljnjem tekstu: ECHA), odbiti dati odobrenje za izvoz kemikalije iz Unije. Grad Hamburg tako postupa na temelju toga što navedeni izvoz nikotinsulfata predstavlja zasebnu povredu članka 5. Uredbe REACH.

I – Pravni okvir

A – Pravo Unije

2. Uvodne izjave 2., 3., 7. i 122. Uredbe REACH glase: „(2) Učinkovito funkcioniranje unutarnjeg tržišta tvari može se postići samo ako među državama članicama ne postoje značajne razlike u pogledu zahtjeva za tvari. (3) Usklađivanjem zakonodavstva o tvarima trebalo bi osigurati visoku razinu zaštite zdravlja ljudi i okoliša s ciljem postizanja održivog razvoja. To bi zakonodavstvo trebalo primjenjivati na nediskriminirajući način, bilo da se tvarima trguje na unutarnjem tržištu ili na međunarodnim tržištima u skladu s međunarodnim obvezama Zajednice. […] (7) Kako bi se očuvala cjelovitost unutarnjega tržišta i osigurala visoka razina zaštite zdravlja ljudi, poglavito radnika, kao i zaštite okoliša potrebno je osigurati usklađenost proizvodnje tvari u Zajednici s pravom Zajednice, čak i u slučaju kad se te tvari izvoze. […] (122) U svrhu osiguranja transparentnosti, nepristranosti i dosljednosti u provedbenim aktivnostima država članica, potrebno je da države članice uspostave odgovarajući okvir sankcija kako bi se u slučaju nepridržavanja mogle izreći učinkovite, primjerene i odvraćajuće sankcije, budući da nepridržavanje može rezultirati štetom za zdravlje ljudi i okoliš.”

3. Članak 1. Uredbe REACH naslovljen je „Cilj i područje primjene”. Člankom 1. stavkom 1. propisuje se: „Svrha je ove Uredbe osigurati visoku razinu zaštite zdravlja ljudi i okoliša, uključujući promicanje alternativnih metoda za procjenu opasnosti tvari, kao i stavljanje u slobodan promet tvari na unutarnjem tržištu te istovremeno povećati konkurentnost i inovativnost.”

4. Članak 3. Uredbe REACH naslovljen je „Definicije”. Člankom 3. propisuje se: „U smislu ove Uredbe: […] 7. podnositelj registracije je proizvođač ili uvoznik tvari odnosno proizvođač ili uvoznik proizvoda koji podnosi registraciju za tvar; […] 9. proizvođač je fizička ili pravna osoba s poslovnim nastanom u Zajednici koja proizvodi tvar unutar Zajednice; 10. uvoz je fizičko uvođenje u carinsko područje Zajednice; 11. uvoznik je fizička ili pravna osoba s poslovnim nastanom u Zajednici koja je odgovorna za uvoz; 12. stavljanje na tržište je isporučivanje odnosno stavljanje na raspolaganje trećoj osobi bilo uz naknadu ili besplatno. Uvoz se smatra stavljanjem na tržište. […]”

5. Članak 5. Uredbe REACH naslovljen je „Bez podataka nema tržišta” te se njime propisuje: „Podložno člancima 6., 7., 21. i 23., tvari pojedinačno, u pripravcima i proizvodima ne smiju se proizvoditi u Zajednici niti stavljati na tržište ako nisu registrirane u skladu s odgovarajućim odredbama ove glave, ako se to zahtijeva.”

6. Članak 6. stavak 1. Uredbe REACH naslovljen je „Opća obveza registracije tvari pojedinačno ili u pripravcima” te se njime propisuje: „Ako u ovoj Uredbi nije predviđeno drukčije, svaki proizvođač odnosno uvoznik tvari pojedinačno ili u jednom ili više pripravaka u količinama od 1 tone godišnje i više dužan je Agenciji podnijeti registraciju.”

7. Članak 126. Uredbe REACH naslovljen je „Sankcije u slučaju nepridržavanja” te se njime propisuje: „Države članice utvrđuju odredbe o sankcijama koje se primjenjuju u slučaju povrede odredaba ove Uredbe i poduzimaju sve potrebne mjere kako bi osigurale njihovu provedbu. Predviđene sankcije moraju biti učinkovite, primjerene i odvraćajuće. […]”

B – Nacionalno pravo

8. Relevantne odredbe nacionalnog prava nalaze se u Gesetz zum Schutz vor gefährlichen Stoffen (Zakon o zaštiti od opasnih tvari; u daljnjem tekstu: ChemG), kako je izmijenjen Službenim priopćenjem od 28. kolovoza 2013. (BGBl. I, str. 3498., 3991.), i u Hamburger Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Zakon Grada Hamburga o zaštiti javne sigurnosti i javnog reda; u daljnjem tekstu: SOG)) (HmbGVBl., str. 77.).

9. Članci 21., 23. i 27.b ChemG‑a glase kako slijedi: „Članak 21. Nadzor 1. Regionalna nadležna tijela nadziru provedbu ovog zakona i uredbi donesenih na temelju njega, osim ako ovim zakonom nije propisano drukčije. 2. Stavak 1. primjenjuje se i na uredbe Europske zajednice i Europske unije kojima se uređuju područja obuhvaćena ovim zakonom, ukoliko su za nadzor nad njihovom provedbom zadužene države članice. […] Članak 23. Mjere nadležnih tijela 1. Nadležno tijelo Landa može, u pojedinačnim slučajevima, donijeti potrebne mjere u svrhu ispravljanja utvrđenih povreda ili sprječavanja budućih povreda ovog zakona, uredbi donesenih na temelju njega ili neke od uredbi Europske zajednice ili Europske unije navedenih u prvoj rečenici članka 21. stavka 2. […] Članak 27.b Povrede Uredbe (EZ) br. 1907/2006 1. Osoba odgovorna za povredu Uredbe (EZ) br. 1907/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca 2006. o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija (REACH) […] kažnjava se kaznom zatvora u trajanju do dvije godine ili novčanom kaznom ako 1. proizvodnjom ili stavljanjem na tržište tvari kao takve, u mješavini ili proizvodu povrijedi članak 5. […]”

10. Članak 3. stavak 1. SOG‑a u relevantnoj verziji od 16. lipnja 2005. (HmbGVBl str. 233.) glasi: „Članak 3. Zadaće nadležnih tijela 1. Upravna tijela u okviru svojih djelatnosti, nakon uzimanja u obzir okolnosti, donose mjere koje su u pojedinačnom slučaju potrebne za zaštitu javnosti ili pojedinca kako bi se spriječile neposredne prijetnje javnoj sigurnosti ili javnom redu ili ispravile povrede javne sigurnosti ili javnog reda (mjere za sprječavanje prijetnji). […]”

II – Činjenice u glavnom postupku i prethodno pitanje

11. Tužitelj, J. Pinckernelle, stavlja na tržište kemikalije. Traži poništenje odluke Grada Hamburga od 29. lipnja 2009. (u daljnjem tekstu: odluka) kojom mu je odbijeno odobrenje za izvoz pošiljke od 19,4 tone nikotinsulfata (u daljnjem tekstu: pošiljka) u treću zemlju, u ovom slučaju Rusiju, koju je u Europsku uniju uvezao iz Kine nakon 1. prosinca 2008. Nikotinsulfat upotrebljava se u Rusiji kao dezinfekcijsko sredstvo u industriji i u prostorijama za životinje ( 3 ). Međutim, u tu se svrhu ne može upotrebljavati u Uniji te za njega postoje stroga ograničenja ( 4 ).

12. Prije toga su hamburška riječna policija i Odjel za gospodarstvo i rad Grada Hamburga zaplijenili pošiljku tijekom provođenja kaznene istrage. Ta se pošiljka nalazila, i još se nalazi, u skladištu u Hamburgu. Odlukama od 23. veljače i 18. svibnja 2009. Grad Hamburg naložio je da pošiljka ne smije napustiti skladište ( 5 ). U odluci od 18. svibnja 2009. dodano je da se može ukloniti iz skladišta samo uz prethodno odobrenje Grada Hamburga ( 6 ).

13. J. Pinckernelle prije uvoza nije predregistrirao pošiljku u skladu s člankom 28. Uredbe REACH te nije provedena nikakva registracija u skladu s člankom 6. Uredbe REACH. U odluci Grada Hamburga navedeno je da je nikotinsulfat u Hamburgu bio nezakonito i da njegov izvoz u zemlju koja nije članica ne može učiniti tu situaciju zakonitom, nego da i sam taj izvoz predstavlja povredu javne sigurnosti i javnog reda.

14. J. Pinckernelle pobijao je odluku pred Verwaltungsgerichtom (Upravni sud, Njemačka), ali je njegova tužba odbijena. Povodom žalbe J. Pinckernellea, Oberverwaltungsgericht (Visoki upravni sud, Njemačka) ukinuo je presudu Verwaltungsgerichta (Upravni sud) presudom od 25. veljače 2014. Poništio je odluku i naložio Gradu Hamburgu da odobri izvoz pošiljke. Oberverwaltungsgericht (Visoki upravni sud) je objasnio da planirani izvoz tvari, čijim je uvozom povrijeđen članak 5. Uredbe REACH, nije nova povreda članka 5. u vezi s člankom 3. stavkom 12. Uredbe REACH ako, kao u ovom slučaju, tvar nije bila dostupna na europskom tržištu zbog zabrane njezina stavljanja na tržište.

15. U pogledu te presude Grad Hamburg pokrenuo je postupak revizije pred nacionalnim sudom koji je uputio zahtjev.

16. Međutim, neovisno o upravnom postupku koji je predmet odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, J. Pinckernelle osuđen je u kaznenom postupku u Njemačkoj na zatvorsku kaznu od 18 mjeseci s rokom kušnje od tri godine i novčanom kaznom od 340000 EUR zbog nezakonitih djelatnosti u trgovini kemikalijama (u daljnjem tekstu: kazneni postupak) ( 7 ). Taj postupak nije pokrenuo Grad Hamburg nego tijelo nadležno za kazneni progon ( 8 ).

17. Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) postavio je sljedeće prethodno pitanje: „Treba li članak 5. Uredbe REACH tumačiti na način da uzimajući u obzir članke 6., 7., 21. i 23. Uredbe REACH tvari smiju biti izvezene iz područja Unije samo ako su registrirane prema relevantnim odredbama Poglavlja II. Uredbe REACH gdje je to propisano?”

18. Pisana očitovanja Sudu podnijeli su Grad Hamburg, njemačka i talijanska vlada te Europska komisija. Svi su, osim Italije, podnijeli usmena očitovanja na raspravi održanoj 28. rujna 2016., kao i zastupnik J. Pinckernellea.

III – Analiza

A – Uvod

19. Nikotinsulfat zapaljiv je proizvod koji može biti otrovan za ljude ako se udiše, dođe u dodir s kožom ili ako se na koji drugi način apsorbira. Također može imati dugotrajne štetne posljedice na vodeni okoliš s obzirom na to da je otrovan za morski svijet i može naštetiti bioraznolikosti ( 9 ).

20. Cilj je Uredbe REACH osigurati sigurno upravljanje rizicima povezanima s kemikalijama u opskrbnom lancu ( 10 ), od proizvodnje i uvoza kemikalija do potrošača proizvoda koji sadrže kemikalije i, u određenoj mjeri, odlaganja kemikalija. Stoga je njezino područje primjene široko ( 11 ). Međutim, primjenjuje li se ratione materiae na izvoz proizvoda koji nisu proizvedeni u Europskoj uniji, ali koji pri uvozu nisu bili ni registrirani pri ECHA‑i kao što su trebali biti? To je u biti pitanje za koje se od Suda traži da ga ispita u ovom slučaju.

21. Prije nego što razmotrim pitanje koje je postavio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud), važno je istaknuti da je ono strogo ograničeno.

22. Kao što je Komisija istaknula na raspravi, od Suda se traži da odgovori na konkretno pitanje predstavlja li izvoz kemikalija iz Unije u treću zemlju, koje nisu registrirane pri uvozu, povredu članka 5. Uredbe REACH koja je odvojena i različita od povrede članka 5. Uredbe REACH koja je nastala pri uvozu. U tim ću okolnostima glavninu svoje analize ograničiti na to pitanje.

23. Kao što proizlazi iz pisanih očitovanja podnesenih Sudu, tradicionalno tumačenje propisa ključno je za davanje odgovora na navode stranaka u ovom slučaju i, konkretnije, za određivanje značenja izraza „stavljati na tržište” iz članka 5. Uredbe REACH.

24. Znači li izraz „stavljati na tržište” iz članka 5. da je ograničen na kemikalije stavljene na unutarnje tržište Unije, ( 12 ) čime se isključuju kemikalije koje nisu registrirane pri uvozu u Uniju, ali koje gospodarski subjekt želi izvoziti, kao što tvrde J. Pinckernelle i Komisija, ili taj izraz znači da se članak 5. primjenjuje kada su kemikalije stavljene na bilo koje tržište u svijetu, što uključuje kemikalije koje nisu registrirane pri uvozu, a koje će se izvoziti u treće zemlje, kao što tvrde Grad Hamburg, Njemačka i Italija?

25. Zaključio sam da, na temelju ustaljenih metoda tumačenja Suda, izraz „stavljati na tržište” iz članka 5. Uredbe REACH treba tumačiti na način da upućuje na unutarnje tržište Unije. Razloge za to dat ću u dijelu III.B ovog mišljenja.

26. S obzirom na navedeno, na raspravi je izražena sumnja u to je li u pogledu (nezakonitog) uvoza pošiljke ikad izrečena učinkovita, proporcionalna i odvraćajuća kazna, bez obzira na obvezu izricanja kazne kojoj Njemačka podliježe na temelju članka 126. Uredbe REACH. Zastupnik J. Pinckernellea izjavio je da je neregistriranje pošiljke bilo predmet kaznenog postupka (koji je uključivao kaznu za povredu članka 5. Uredbe REACH), dok je zastupnik Grada Hamburga naveo da pošiljka nije bila dio tog postupka. Prema navodima Grada Hamburga, kazneni postupak odnosio se na lažne izjave J. Pinckernellea u pogledu drugih kemikalija i na pokušaj prodaje kemikalija, pod lažnim nazivima, koje su zabranjene u Europi. Ako je to bio slučaj, moguće je da povreda Uredbe REACH koja je nastala kad je J. Pinckernelle uvezao pošiljku u Uniju do danas nije kažnjena, osim što su te kemikalije zaplijenjene.

27. Ta razmatranja, zajedno s argumentima koje su Njemačka i Grad Hamburg istaknuli u pogledu potrebe tumačenja članka 5. Uredbe REACH na način da se spriječi pojava praznina u njezinoj primjeni, pokazuju da članak 5. Uredbe REACH i opseg njegove primjene na izvoz koji nije registriran pri uvozu nije moguće tumačiti bez obveza izricanja kazne koje države članice imaju na temelju članka 126. Uredbe REACH.

28. Stoga ću u Dijelu III.C iznijeti neka zapažanja u pogledu konteksta u kojemu se moj odgovor na prethodno pitanje nužno treba shvatiti ( 13 ).

29. Naposljetku, na raspravi se raspravljalo o tome bi li potvrdan odgovor na pitanje koje je postavio nacionalni sud koji je uputio zahtjev doveo do povrede načela ne bis in idem, koje je u pravu Unije zaštićeno člankom 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. S obzirom na to da se u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje ne spominje načelo ne bis in idem ( 14 ) i na to da nije riješeno činjenično pitanje odnosa između kaznenog i upravnog postupka u ovom predmetu, o tome mora odlučiti Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud), koji na temelju članka 267. UFEU‑a ima pravo uputiti novo prethodno pitanje ( 15 ).

B – Tumačenje članka 5. Uredbe REACH

1. Pristup

30. Kao što je primijećeno u jednom komentaru ( 16 ), Uredba REACH ne sadržava jedan regulatorni okvir, nego cijeli niz regulatornih okvira koji su okupljeni u jednom instrumentu. Osam glava te uredbe obuhvaća većinu njezina materijalnog prava. Glava I. pokriva općenita pitanja. Glava II. odnosi se na registraciju kemikalija. Glava III. uređuje razmjenu podataka i izbjegavanje nepotrebnih ispitivanja. Glava IV. odnosi se na obavješćivanje unutar lanca opskrbe. Glava V. propisuje pravila za daljnje korisnike, dok Glava VI. obuhvaća evaluaciju, Glava VII. autorizaciju, a Glava VIII. ograničenja.

31. Najprije primjećujem da upotreba izraza „stavljati na tržište” ili vremenskih varijacija riječi „stavljati” u kombinaciji s izrazom „na tržište” nije ograničena na članak 5. Uredbe REACH u Glavi II. Javlja se u članku 1. stavku 2. poglavlja 1. Glave I., odnosno dijelu uredbe u kojem se navode njezin cilj i područje primjene. Ponavlja se u Glavi IV. o obavješćivanju unutar lanca opskrbe (članak 31. stavak 5.), Glavi VII. o autorizaciji (članak 56. stavak 1. i članak 58. stavak 1. točka (c)) i Glavi VIII. o ograničenjima (članak 67. stavci 1. i 3., članak 68. stavak 1. te članak 69. stavci 1. i 4.).

32. Nadalje, kao što je istaknuto u pisanim očitovanjima Njemačke, uredba REACH novina je u dijelu u kojemu se njome uspostavlja sveobuhvatan sustav za uređenje kemikalija u Uniji, kojim upravlja paneuropsko tijelo, odnosno ECHA, koje je uspostavljeno u skladu s Glavom X. Uredbe REACH.

33. Stoga, u interesu pravne sigurnosti i dosljednosti ( 17 ), i s obzirom na činjenicu da je Sud istaknuo „integriranost” sustava uspostavljenog Uredbom REACH ( 18 ), ne bih prihvatio pristup u skladu s kojim bi se značenje izraza „stavljati na tržište” i njegovih vremenskih varijacija moglo razlikovati ovisno o tomu u kojem se članku ili glavi Uredbe REACH pojavljuje. Takav pristup ne bi bio usklađen s člankom 3. stavkom 12. Uredbe REACH, u kojemu se navodi definicija izraza „stavljati na tržište” koja se primjenjuje na sve njezine glave, ni s ustaljenom sudskom praksom Suda prema kojoj sastav ili opća struktura zakonodavstva Unije u kojoj se javlja odredba određuju značenje koje joj valja pripisati ( 19 ).

34. Na pravo države članice da odredi značenje i područje primjene izraza „stavljati na tržište” ne upućuje se ni u Uredbi REACH. Stoga ga unutar Unije treba tumačiti autonomno i ujednačeno ( 20 ), a to tumačenje treba odrediti na temelju metoda tumačenja koje priznaje pravo Unije. ( 21 ).

2. Značenje

a) Jezične verzije

35. U pisanim očitovanjima Grada Hamburga, Njemačke, Italije i Komisije raspravlja se o različitim jezičnim verzijama članka 5. Uredbe REACH u pogledu značenja izraza „stavljati na tržište”. Glavne značajke rasprave su sljedeće.

36. U skladu s pisanim očitovanjima Njemačke, u članku 5. zapravo ne postoji dvojba o tome da, ako se držimo njegova doslovnog značenja, ne postoji teritorijalno ograničenje izraza „stavljati na tržište” iz članka 5. ili pak članka 3. stavka 12. Uredbe REACH. Njemačka u prilog svojem tumačenju izraza „stavljati na tržište” iz članka 5. Uredbe REACH upućuje na njemačku, englesku i francusku jezičnu verziju.

37. Italija i Grad Hamburg tvrde da neupotreba specifičnih izraza u članku 5. Uredbe REACH, kojima bi se izraz „stavljati na tržište” pridodao izrazu „u Zajednici” na isti način na koji se u članku 5. ograničava izraz „proizvoditi”, znači da se teritorijalno ograničenje na Uniju ne primjenjuje na tvari koje su „stavljene na tržište”. Grad Hamburg tvrdi da bi se običnom upotrebom riječi „unutarnje” ispred riječi „tržište” članak 5. Uredbe REACH ograničio na način koji zagovaraju J. Pinckernelle i Komisija, da je to bila namjera zakonodavca Unije. Grad Hamburg i Italija tvrde da u članku 3. stavku 12. Uredbe REACH ne postoji ništa čime bi se ta teza dovela u pitanje.

38. Komisija tvrdi da postoji osam jezičnih verzija u kojima se izraz „u Zajednici” u članku 5. Uredbe REACH primjenjuje i na proizvodnju i na stavljanje na tržište, tri jezične verzije koje su dvosmislene i deset za koje se čini da se teritorijalno ograničenje „u Zajednici” odnosi samo na proizvodnju ( 22 ). Komisija stoga tvrdi da je jedini način da se izbjegne tumačenje koje je contra legem osam jezičnih verzija u kojima izraz „u Zajednici” uključuje i stavljanje na tržište i proizvodnju taj da se usvoji tumačenje članka 5. Uredbe REACH koje ona zagovara ( 23 ).

39. U slučaju razlika između pojedinih jezičnih verzija jednog akta Unije, spornu odredbu treba tumačiti s obzirom na opću strukturu i kontekst propisa čiji je dio te svrhu odredbe ( 24 ). Usto, nastanak odredbe prava Unije može se također pokazati važnim za njezino tumačenje ( 25 ). Upravo ću s obzirom na ta načela tumačiti izraz „stavljati na tržište” iz članka 5. Uredbe REACH.

b) Opća struktura i kontekst

40. U tumačenju mjera Unije kontekst obuhvaća niz različitih polazišnih točaka. Obuhvaća usporedbu sa zakonodavstvom koje je prethodilo dotičnoj mjeri, ali koje je tom mjerom stavljeno izvan snage ( 26 ). On uključuje zakonodavstvo Unije koje se u većem dijelu odnosi na predmetnu mjeru ili je s njom povezano ( 27 ). Također upućuje na kontekst predmetne odredbe u vezi s drugim odredbama instrumenta Unije iz kojega proizlazi i s općom strukturom tog instrumenta.

41. U pogledu prvog elementa, ništa se značajno ne može zaključiti iz činjenice da su dvije mjere koje su prethodile Uredbi REACH, i koje su tom uredbom bile stavljene izvan snage, sadržavale odredbe kojima se propisivalo izričito teritorijalno ograničenje na unutarnje tržište Unije, dok se Uredbom REACH to ne čini ( 28 ). U pogledu drugog elementa, ne čine mi se presudnima pitanje je li Uredba REACH obuhvaćena mjerama koje je Komisija donijela na temelju Obavijesti Komisije „Plavi vodič” o provedbi pravila EU‑a o proizvodima 2016. ( 29 ) i tvrdnja iz tog dokumenta da se, za potrebe zakonskih propisa Unije za usklađivanje, proizvod stavlja na tržište kada se po prvi put stavlja na raspolaganje na tržištu Unije ( 30 ).

42. To je zato što smatram da su oba navedena elementa indicije oborive pretpostavke da zakonodavstvo Unije kojim se izričito uređuje stavljanje bilo kojeg proizvoda na „unutarnje tržište” ima isto značenje kad se u tom istom zakonodavstvu upućuje na stavljanje „na tržište”. Ta je pretpostavka oboriva na temelju pravila za tumačenje mjera Unije, tako da bi se, primjerice, nedvosmisleno upućivanje na određeno zemljopisno tržište koje nije unutarnje tržište obično shvatilo u svojem doslovnom značenju ( 31 ).

43. Međutim, riječi ove vrste ne pojavljuju se u članku 5. Uredbe REACH, a odredbe Uredbe REACH kojima se upućuje na to da se njome uređuju samo kemikalije stavljene na unutarnje tržište Unije mnogo su više od indicija da zakonodavac Unije namjerava uređivati kemikalije stavljene na tržišta trećih zemalja.

44. Primjerice, u uvodnoj izjavi 2. upućuje se na „učinkovito funkcioniranje unutarnjeg tržišta tvari” (moje isticanje) kao cilj Uredbe REACH ( 32 ), dok se člankom 1., naslovljenim „Cilj i područje primjene”, nadalje propisuje da je osiguranje „stavljanj[a] u slobodan promet tvari na unutarnjem tržištu” jedna od svrha Uredbe REACH. Pozornost privlači to što ni u uvodnim izjavama ni u Glavi I. naslovljenoj „Općenito” nema cilja povezanoga s propisima o kemikalijama stavljenima na tržište trećih zemalja.

45. Kao što je prethodno navedeno, postoje i druge odredbe Uredbe REACH, osim članka 5., u kojima se upućuje na tvari koje se „stavljaju na tržište”, a ne na „unutarnje tržište” ( 33 ), te priznajem da je šteta što postoji ta nedosljednost u izradi. Također priznajem da se u definiciji izraza „stavljati na tržište” u članku 3. stavku 12. izričito ne upućuje na unutarnje tržište. Međutim, ako se uzme u obzir šira perspektiva Uredbe REACH, može se utvrditi da je upotreba izraza „stavljati na tržište” ili njegovih vremenskih varijacija kontekstom obično ograničena na „unutarnje” tržište Unije, čime se iz njegova područja primjene ratione materiae isključuje izvoz kemikalija koje nisu registrirane pri uvozu.

46. Konkretnije, činjenica da se kroz cijeli tekst Uredbe REACH izraz „na tržište” nalazi blizu druge odredbe često ograničava izraz na parametre unutarnjeg tržišta Unije ( 34 ). Na drugim mjestima, povezanost izraza „na tržište” s člankom Uredbe REACH u nekoj drugoj glavi dovodi do istog rezultata.

47. To je slučaj u članku 3. stavku 12. u kojemu se u drugoj rečenici navodi da se uvoz „smatra stavljanjem na tržište”. Naime, značenje „uvoza” definirano je u članku 3. stavku 10. kao „fizičko uvođenje u carinsko područje Zajednice”.

48. U članku 56. stavku 1. Glave VII. o autorizaciji navodi se da proizvođač, uvoznik ili daljnji korisnik [ne] stavlja tvar „na tržište”. Međutim, neposredno mu prethodi članak 55., kojim se upućuje na to da je cilj Glave VII. dobro funkcioniranje unutarnjeg tržišta.

49. Člankom 56. stavkom 1. točkom (e), također u Glavi VII., omogućuje se „stavljanje na tržište” tvari ako je autorizacija dana neposrednom daljnjem korisniku. Međutim, definicija daljnjeg korisnika u članku 3. stavku 13. odnosi se na fizičke ili pravne osobe „s poslovnim nastanom u Zajednici”.

50. Članak 68. Glave VIII. o ograničenjima naslovljen je „Uvođenje novih i izmjene postojećih ograničenja”. Odnosi se na neprihvatljiv rizik za zdravlje ljudi i okoliš koji proizlazi iz, među ostalim, „stavljanja na tržište”, ali neposredno nakon toga upućuje na potrebu da se na taj rizik odgovori „na razini Zajednice” ( 35 ).

51. Također upućujem na članak 31. stavak 5. Glave IV. o obavješćivanju unutar lanca opskrbe. Njime se implicira da „stavljanje na tržište” znači unutarnje tržište Unije s obzirom na to da se sigurnosno‑tehnički list na koji se u njemu upućuje isporučuje na službenom jeziku države članice (osim ako ta država članica odnosno države članice odrede drukčije).

52. Naposljetku, što je i najvažnije, sam članak 5. treba tumačiti na način da se njime upućuje na „unutarnje” tržište ako se na odgovarajući način uzme u obzir članak 6. Članak 5. nužno treba tumačiti u kontekstu članka 6. jer prvi redak članka 5. upućuje na to da on podliježe, među ostalim, članku 6. Nadalje, u članku 5. dalje se navodi da se registracija provodi u skladu s odgovarajućim odredbama glave II., ako se to zahtijeva. Registracija tvari, pojedinačno ili u pripravcima, propisana člankom 6. Uredbe REACH, jest odredba koja se čini relevantnom za registraciju pošiljke o kojoj je riječ u ovom slučaju ( 36 ).

53. Međutim, člankom 6. propisuju se obveze registracije za „svak[og] proizvođač[a] odnosno uvoznik[a]” te se u njemu ne upućuje na izvoznike. To možda nije iznenađujuće s obzirom na to da se ni u definiciji „podnositelja registracije” iz članka 3. stavka 7. ne upućuje na izvoznike, pri čemu se navodi da je podnositelj registracije „proizvođač ili uvoznik tvari odnosno proizvođač ili uvoznik proizvoda koji podnosi registraciju za tvar”.

54. Doista, Uredba REACH uglavnom se odnosi na aktivnosti uvoznika i proizvođača, na koje se u uredbi upućuje više od 40 puta ( 37 ). U članku 1. stavku 3., koji se odnosi na cilj i područje primjene Uredbe REACH, navodi se da se „Ova […] Uredba temelji na načelu da su proizvođači, uvoznici i daljnji korisnici dužni osigurati da tvari koje proizvode, stavljaju na tržište odnosno koriste ne budu štetne za zdravlje ljudi ili okoliš. Njezine se odredbe temelje na načelu predostrožnosti”. Međutim, člankom 1. stavkom 3. ne propisuju se nikakve obveze za izvoznike.

55. U Uredbi REACH relativno se malo upućuje na aktivnosti izvoznika, a nijedno od tih upućivanja ne govori u prilog tvrdnji da izvoz u treće zemlje kemikalija koje nisu registrirane pri uvozu u Uniju predstavlja novu i samostalnu povredu članka 5.

56. Uvodna izjava 7. odnosi se na proizvodnju tvari te se njome upućuje na cilj očuvanja cjelovitosti unutarnjeg tržišta. Stoga je odredba kojom završava uvodna izjava 7., „čak i u slučaju kad se te tvari izvoze”, donesena kako bi se proizvođače s poslovnim nastanom na unutarnjem tržištu spriječilo da izbjegnu područje primjene ratione materiae Uredbe REACH tvrdnjom da su kemikalije upotrijebljene u takvim postupcima namijenjene izvozu. Došao sam do tog zaključka jer je „proizvođač” u članku 3. stavku 9. Uredbe REACH definiran kao „fizička ili pravna osoba s poslovnim nastanom u Zajednici koja proizvodi tvar unutar Zajednice”.

57. Usto, u Uredbi REACH postoji lex specialis u pogledu kemikalija koje su registrirane u Uniji, izvezene i tada ponovno uvezene. Člankom 2. stavkom 7. točkom (c) u Glavi I. predviđa se iznimka od registracije iz Glave II., od obveza daljnjih korisnika iz Glave V. i od evaluacije iz Glave VI. kad izvoz vrši subjekt u lancu opskrbe te taj isti subjekt ili neki drugi subjekt u lancu opskrbe vrši ponovni uvoz u Uniju. Ta iznimka vrijedi kad takav subjekt može dokazati da je i. tvar koja se uvozi istovjetna tvari koja je izvezena; i ii. kada su subjektu o izvezenoj tvari pružene sve relevantne informacije, u skladu s člankom 31. ili 32. Uredbe REACH ( 38 ).

58. Stoga se čini da se u članku 2. stavku 7. točki (c) Uredbe REACH upućuje na to da je područje primjene ratione materiae u pogledu izvoza kemikalija ograničeno na one kemikalije koje se ponovno uvoze. Na isto se upućuje u članku 2. stavku 1. točki (b) Uredbe REACH, kojim se iz područja primjene uredbe izuzimaju tvari koje podliježu carinskom nadzoru pod uvjetom da su, među ostalim, namijenjene za ponovni izvoz ili da su u provozu ( 39 ), kao i činjenicom da se zasebnom uredbom Unije, odnosno Uredbom (EU) br. 649/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 4. srpnja 2012. o izvozu i uvozu opasnih kemikalija ( 40 ), propisuju posebna pravila i postupci za izvoz kemikalija koje su u Uniji zabranjene ili strogo ograničene ( 41 ).

59. U jednom se komentaru tvrdi da, s obzirom na to da se „Uredba REACH ne primjenjuje na upotrebu kemikalija izvan Europske unije, taj izraz ima smisla tumačiti tako da obuhvaća samo korisnike u Europskoj uniji. Slično tomu, zahtjeve do kojih dolazi stavljanjem na tržište treba tumačiti kao da se primjenjuju samo na stavljanje na tržište Unije, a ne na tržišta izvan Unije” ( 42 ). Zaključio sam da kontekstualna analiza članka 5. Uredbe REACH govori u prilog ovoj tvrdnji.

c) Nastanak

60. Sudu je ukazano na jako malo pripremnih akata (travaux préparatoires) Uredbe REACH u kojima se upućuje na namjeru zakonodavca Unije da se zahtjevima za registraciju iz članka 5. Uredbe REACH obuhvati izvoz koji nije registriran pri uvozu ( 43 ). Točno je da je Njemačka predložila izmjenu nacrta članka 64. stavka 1. o zabrani i ograničavanju tvari na način da bi se mogao odnositi na „svaku opskrbu ili stavljanje na raspolaganje” na tržištu. Međutim, čini se da se taj prijedlog odnosio samo na Komisijin prijedlog o zabranama i ograničenjima. Osim toga, čini se da mu je cilj bio osigurati da se pravila o zabrani i ograničavanju primjenjuju uvijek kad je kemikalija stavljena na tržište, a ne samo prvi put, umjesto da se odnosi na izvoz. Priznajem da se u istom dokumentu Njemačkoj pripisuje stajalište da definicija stavljanja na tržište obuhvaća „isporuku tvari trećoj strani u drugoj državi (‚izvoz’)” (isticanje u izvorniku). Međutim, zatim dodaje da ako „o tome ne postoji konsenzus, to će možda također trebati pojasniti” ( 44 ).

61. Pojašnjenje je dano nakon zakonodavne faze, pri čemu je Komisija pojasnila zašto je smatrala da se izraz „stavljati na tržište” iz članka 3. stavka 12. Uredbe REACH odnosi na stavljanje kemijskih tvari na tržište Unije ( 45 ). Njemačka je odbila to stajalište ( 46 ).

62. Stoga taj element sam po sebi nije dovoljan da se utvrdi namjera zakonodavca Unije da se tržišta trećih zemalja uključe u izraz „stavljati na tržište” iz članka 5. Uredbe REACH ( 47 ), niti se, dodao bih, isto može zaključiti iz teksta prijedloga Komisije.

d) Svrha

63. Doista, Sud je nedavno u presudi Canadian Oil Company Sweden i Rantén (C‑472/14, EU:C:2016:171) izjavio da je „osnovna načela” koja uređuju integrirani sustav kontrole kemijskih tvari Europska komisija izložila u uvodu svojeg prijedloga Uredbe COM(2003) 644 final od 29. listopada 2003. Sud je naveo sljedeće: „U njemu se ‚sustav REACH’ opisuje na način da se prije svega sastoji od registracije – na temelju koje se od ‚industrije zahtijeva da pribavi relevantne informacije o tvarima koje proizvodi i da se tim informacijama koristi kako bi osigurala sigurno upravljanje navedenim tvarima’ – zatim ‚evaluacije, koja omogućuje provjeru poštuje li industrija svoje obveze’, i autorizacije, za posebno zabrinjavajuće tvari za koje se ,opasnosti u vezi s uporabom [...] primjereno kontroliraju ili [čije] društveno‑ekonomske prednosti pretežu nad opasnostima [ako] ne postoje druge prikladne zamjenske tvari ili tehnologije’. Naposljetku, „postupak ograničenja pruža sigurnost koja omogućuje upravljanje rizicima koji nisu na odgovarajući način obuhvaćeni drugim odredbama sustava REACH” ( 48 ).

64. Uključivanje kemijskih tvari namijenjenih za izlazak iz carinskog područja Unije nakon prvotnog uvoza bez registracije nije logički dosljedno s postizanjem ijednog od ciljeva Uredbe REACH nakon registracije koji se odnose na evaluaciju, autorizaciju i ograničavanje. Tomu je osobito tako zbog praktičnih teškoća koje bi imala ECHA, ili bilo koje drugo tijelo Unije ili države članice, pri nadzoru tvari nakon što izađu iz carinskog područja EU‑a i pri njihovu upravljanju te zbog toga što je Sud presudio da je „glavni cilj” koji se želi postići Uredbom REACH kontrola kemijskih tvari bez obzira na to pojavljuju li se kao takve ili u smjesi ( 49 ).

65. Kao što je Grad Hamburg istaknuo na raspravi, kad se pošiljka nađe u Rusiji, Grad Hamburg neće imati nadzor nad njome. Drugim riječima, u Uredbi REACH ne postoje odredbe kojima se Uniji ili nadležnim tijelima država članica omogućuje da upravljaju kemikalijama koje su stavljene na tržišta trećih zemalja i da ih nadziru. Tumačenje članka 5. Uredbe REACH koje bi išlo u prilog korisnom učinku (effet utile) s takvim ciljem stoga bi se činilo neopravdanim ( 50 ).

66. Napominjem da se ovaj slučaj razlikuje od problema koji je Sud nedavno razmatrao u presudi od 21. rujna 2016., European Federation for Cosmetic Ingredients (C‑592/14, EU:C:2016:703), u kojemu se smatralo da se na testiranje sastojaka kozmetike na životinjama koje se obavljalo izvan Unije primjenjuje članak 18. stavak 1. točka (b) Uredbe (EZ) br. 1223/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2009. o kozmetičkim proizvodima ( 51 ). Ta je presuda donesena u kontekstu tužbe što ju je podnijelo profesionalno udruženje koje predstavlja proizvođače sastojaka koji se koriste u kozmetičkim proizvodima u Europskoj uniji kako bi se utvrdilo riskiraju li njihovi članovi kaznene sankcije u slučaju da na tržište Ujedinjene Kraljevine stave kozmetičke proizvode koji sadržavaju sastojke koji su se ispitivali na životinjama izvan Unije (točke 12. do 15. presude). Stoga nije bila riječ o tome da Unija nije imala praktična sredstva za reguliranje ispitivanja sastojaka na životinjama s obzirom na to da se propis trebao primjenjivati samo pri uvozu.

67. Točno je da se člankom 106. Uredbe REACH propisuje sudjelovanje trećih zemalja u radu ECHA‑e, da se člankom 107. Uredbe REACH predstavnicima međunarodnih organizacija omogućuje da sudjeluju kao promatrači u radu ECHA‑e, da se članak 120. Uredbe REACH odnosi na suradnju s trećim zemljama i međunarodnim organizacijama i da se člankom 77. stavkom 2. točkom (a) Uredbe REACH tajništvo ECHA‑e obvezuje da na temelju Glave II. olakša registraciju uvezenih tvari poštujući međunarodne obveze Unije prema trećim zemljama.

68. Također priznajem oba međunarodna okolišna instrumenta navedena u Uredbi REACH, odnosno provedbeni plan koji je donesen 4. rujna 2002. na Svjetskom sastanku na vrhu o održivom razvoju u Johannesburgu (uvodna izjava 4.) i Strateški pristup međunarodnom upravljanju kemikalijama (SAICM) koji je donesen 6. veljače 2006. u Dubaiju (uvodna izjava 6.).

69. Međutim, nijednom od prethodno navedenih odredbi Uredbe REACH i nijednim instrumentom koji se odnosi na međunarodnu zaštitu okoliša navedenu u ovom predmetu ( 52 ) ne uspostavlja se jasna i obvezujuća opredijeljenost Europske unije da izvrši ovlast nad kemijskim tvarima koje su izvezene iz njezina carinskog područja ( 53 ). Nakon što se ta granica prijeđe Unija je nužno ograničena, barem u praktičnom smislu, u pogledu svojih mogućnosti da osigura visoku razinu zaštite zdravlja ljudi i okoliša, kao što je propisano člankom 1. stavkom 1. i uvodnim izjavama 1. i 3. Uredbe REACH. ( 54 )

70. To dovodi do zaključka da, ako članak 5. Uredbe REACH, kako trenutačno glasi, „uopće nije dosljedan niti primjeren za cilj” koji se želi postići, zakonodavac Unije treba „u tom pogledu poduzeti korake i donijeti primjerene mjere”, ( 55 ) osobito s obzirom na složene posljedice koje bi nastale da se Uredba REACH proširi, ratione materiae, na izvoz koji nije registriran pri uvozu ( 56 ).

C – Članak 126. Uredbe REACH

71. Nesporno je da Grad Hamburg nije tražio da se donese odluka suda kojom bi se zahtijevala registracija pošiljke u skladu s člancima 5. i 6. Uredbe REACH. Prema odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, takvu je registraciju moguće naložiti na temelju njemačkog upravnog prava i još je 2009., u prvoj odluci kojom se upućuje prethodno pitanje u vezi s Uredbom REACH, jedan od nezavisnih odvjetnika Suda primijetio da „registracija tvari služi upravo tome da se poboljša znanje o rizicima povezanima s njima” ( 57 ).

72. Ta je situacija problematična jer, kao što je prethodno navedeno, ako se kazneni postupak nije odnosio na pošiljku o kojoj je riječ u ovom predmetu, tada povredu članka 5. Uredbe REACH koja je nastala pri uvozu možda samo treba ispraviti učinkovitom, primjerenom i odvraćajućom sankcijom, kako se zahtijeva člankom 126. Uredbe REACH. Nadalje, kao što je istaknuto u pisanim očitovanjima Komisije, J. Pinckernelle možda je povrijedio Uredbu REACH po nekoliko različitih osnova ( 58 ).

73. S obzirom na visoku razinu zaštite zdravlja ljudi i okoliša koja se zahtijeva člankom 1. stavkom 1. Uredbe REACH i uvodnih izjava 1. i 3. te visoku razinu zaštite okoliša i poboljšavanje kvalitete okoliša koji su uključeni u politike Unije na temelju članka 37. Povelje Europske unije o temeljnim pravima ( 59 ), člankom 126. Uredbe REACH obvezuje se države članice da osiguraju da kazne predviđene za provedbu Uredbe REACH odražavaju težinu njezina nepoštovanja ( 60 ), neovisno o diskrecijskoj ovlasti koju države članice imaju u pogledu izbora sankcija u slučaju neusklađivanja ( 61 ). Nadalje, povreda Uredbe REACH mora biti sankcionirana pod postupovnim i materijalnim uvjetima koji odgovaraju onima koji se primjenjuju na slične povrede nacionalnog prava ( 62 ). Sustav kazni u cjelini mora biti odvraćajući ( 63 ).

74. Stoga nadležna tijela država članica mogu provesti jednu od sljedećih mjera, ili sve te mjere, kako bi ispravile neregistriranje na temelju Uredbe REACH ( 64 ). Upotrijebljena sredstva će nužno ovisiti o svim okolnostima pojedinog slučaja. Takva sredstva uključuju i. odluke kojima se nalaže registracija; ii. sve potrebne privremene mjere ( 65 ), kao što su, primjerice, odluke o zapljeni kemikalija do završetka postupka regularizacije tako da ih u praksi nije moguće izvoziti; iii. izricanje kazni i iv. izricanje kaznenih sankcija u teškim slučajevima ( 66 ).

75. Primjena sustava sankcija koje države članice predviđaju za provedbu Uredbe REACH podložna je, dakako, poštovanju temeljnih prava zaštićenih Poveljom EU‑a ( 67 ) i općih načela prava kao što je načelo proporcionalnosti. To znači da izabrana sankcija, ili sankcije, mora biti primjereno prilagođena postizanju ciljeva Uredbe REACH i da ne smije prelaziti ono što je nužno za njihovo postizanje ( 68 ). U toj fazi gospodarski subjekt može tvrditi, na primjer, da registracija dovodi do neproporcionalnih troškova ili da je inače sankcija koju je odabralo tijelo države članice pretjerana.

76. Naposljetku, napominjem da se načela koja sam ovdje iznio jednako primjenjuju na uvoz kojim će se trgovati na unutarnjem tržištu Unije i na uvoz u Uniju koji je namijenjen za izvoz u treće zemlje, u skladu s obvezom nediskriminiranja navedenom u drugoj rečenici uvodne izjave 3. Uredbe REACH.

77. Stoga, iako razumijem zabrinutost Njemačke i Grada Hamburga u pogledu toga da bi tumačenje izraza „stavljati na tržište” iz članka 5. Uredbe REACH na način da se njime isključuje izvoz kemijskih tvari koje nisu registrirane pri uvozu moglo otvoriti vrata nepoštenim uvoznicima koji svjesno krše zahtjeve Unije za registraciju kemikalija znajući da jednostavno mogu izvoziti, čini se da bi se to s vremenom izbjeglo strogom zajedničkom primjenom članaka 5., 6., 7. i 126. Uredbe REACH.

IV – Zaključak

Stoga predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka) odgovori kako slijedi:

Članak 5. Uredbe (EZ) br. 1907/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca 2006. o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija (REACH) i osnivanju Europske agencije za kemikalije te o izmjeni Direktive 1999/45/EZ i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EEZ) br. 793/93 i Uredbe Komisije (EZ) br. 1488/94 kao i Direktive Vijeća 76/769/EEZ i direktiva Komisije 91/155/EEZ, 93/67/EEZ, 93/105/EZ i 2000/21/EZ (SL 2006., L 396, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 23., str. 3.) treba tumačiti na način da se, uzimajući u obzir sve zahtjeve iz članaka 6., 7., 21., 23. i 126. Uredbe REACH, tvari koje nisu registrirane u skladu s relevantnim odredbama Glave II. Uredbe REACH smiju izvesti iz područja Europske unije.

( 1 ) _ Izvorni jezik: engleski

( 2 ) Uredba (EZ) br. 1907/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca 2006. o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija (REACH) i osnivanju Europske agencije za kemikalije te o izmjeni Direktive 1999/45/EZ i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EEZ) br. 793/93 i Uredbe Komisije (EZ) br. 1488/94 kao i Direktive Vijeća 76/769/EEZ i direktiva Komisije 91/155/EEZ, 93/67/EEZ, 93/105/EZ i 2000/21/EZ (SL 2006., L 396, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 23., str. 3.). Verzija Uredbe REACH koja se primjenjuje na činjenice iz glavnog postupka jest ona koja je posljednji put izmijenjena Uredbom Komisije (EZ) br. 552/2009 od 22. lipnja 2009. (SL 2009., L 164, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 24., str. 263.).

( 3 ) U skladu s Komisijinim pisanim očitovanjima .

( 4 ) Ibid. Komisija navodi, među ostalim, Uredbu br. 528/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. svibnja 2012. o stavljanju na raspolaganje na tržištu i uporabi biocidnih proizvoda (SL 2012., L 167, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 49., str. 181.).

( 5 ) U skladu s pisanim očitovanjima Komisije.

( 6 ) Ibid.

( 7 ) Zastupnik J. Pinckernellea je na raspravi izjavio da je kazneni postupak okončan u siječnju 2012.

( 8 ) U skladu s izlaganjem Grada Hamburga.

( 9 ) Vidjeti Prilog III. Uredbi REACH kao i https://echa.europa.eu/substance‑information/-/substanceinfo/100.000.551.

( 10 ) Bergkamp, L., i Penman, M., „Introduction” u Bergkamp, L. (ur.), The European Union Reach Regulation for Chemicals : Law and Practice, Oxford University Press, 2013., str. 1., na str. 2.

( 11 ) Ibid.

( 12 ) Time se ne dovodi u pitanje činjenica da se Uredba REACH primjenjuje na Island, Lihtenštajn i Norvešku. Vidjeti Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, Prilog II., Dio II. (SL 1994., L 1, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 106., str. 3.). Usto, u ovom će se mišljenju upućivati na „Europsku zajednicu” kad se na nju upućuje u Uredbi REACH

( 13 ) Presuda od 27. listopada 2009., ČEZ (C‑115/08, EU:C:2009:660, t. 81. i navedena sudska praksa).

( 14 ) Informacije koje su pružene u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje ne služe samo tomu da se osigura da Sud može dati koristan odgovor, nego i tomu da se vladama država članica i drugim zainteresiranim stranama pruži mogućnost podnošenja očitovanja u skladu s člankom 23. Statuta Suda. Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Jääskinena u predmetu Banif Plus Bank (C‑312/14, EU:C:2015:621, t. 20. do 21.).

( 15 ) Sud je u presudi Åkerberg Fransson od 26. veljače 2013. (C‑617/10, EU:C:2013:105) ispitao kombinaciju kaznenih i upravnih sankcija za izvršavanje prava Unije te načelo ne bis in idem iz članka 50. Povelje

( 16 ) Bergkamp, op. cit., str. 2.

( 17 ) Ta je briga izražena u Komisijinoj Bijeloj knjizi o prijedlogu Uredbe REACH COM/2003/0644 final – COD 2003/0256, npr. str. 2. do 5.

( 18 ) Presude od 10. rujna 2015., FCD i FMB (C‑106/14, EU:C:2015:576, t. 32.), i od 17. ožujka 2016., Canadian Oil Company Sweden i Rantén (C‑472/14, EU:C:2016:171, t. 25.).

( 19 ) Vidjeti, primjerice, presudu od 31. ožujka 1998., Francuska i Société commerciale des potasses et de l’azote i Enterprise minière et chimique/Komisija (spojeni predmetiC‑68/94 i C‑30/95, EU:C:1998:148, t. 168.).

( 20 ) Vidjeti, primjerice, presudu od 9. studenoga 2000., Yiadom (C‑357/98, EU:C:2000:604, t. 26.).

( 21 ) O metodama tumačenja koje primjenjuje Sud vidjeti, primjerice, Lenaerts, K., i Gutiérrez‑Fons, J., „To Say What the Law of the EU is: Methods of Interpretation and the European Court of Justice” (2014.) 20, Columbia Journal of European Law, str. 3.; Sebastian Martens, A. E., Methodenlehre des Unionsrechts, Max Planck Institut für ausländisches und internationals Privatrecht (2013.); Beck, G., The Legal Reasoning of the Court of Justice (Hart Publishing, 2012.), osobito poglavlje 7.

( 22 ) Komisija u svojim pisanim očitovanjima navodi da se španjolska, litavska i njemačka jezična verzija mogu tumačiti na dva načina. Bugarska, estonska, finska, grčka, talijanska, nizozemska, poljska i portugalska verzija, kao i francuska i engleska verzija, ostavljaju dojam da se izraz „u Zajednici” odnosi samo na proizvodnju. Danska, latvijska, mađarska, rumunjska, slovačka, švedska, slovenska i češka verzija jasne su pa izraz „u Zajednici” obuhvaća i proizvodnju i stavljanje na tržište.

( 23 ) Sve jezične verzije jednako su vrijedne i ta vrijednost ne ovisi o veličini države članice koja upotrebljava dotični jezik. Presuda od 2. travnja 1998., EMU Tabac i dr. (C‑296/95, EU:C:1998:152, t. 36.).

( 24 ) Presuda od 18. rujna 2014., Vueling Airlines (C‑487/12, EU:C:2014:2232, t. 31. i navedena sudska praksa). Vidjeti, također, presude od 22. lipnja 2016., Thomas Philipps (C‑419/15, EU:C:2016:468, t. 18. i navedenu sudsku praksu), i od 4. veljače 2016., Hassan (C‑163/15, EU:C:2016:71, t. 19. i navedenu sudsku praksu).

( 25 ) Presuda od 27. listopada 2016. (C‑220/15, EU:C:2016:815, t. 39.).

( 26 ) Vidjeti, primjerice, mišljenje nezavisnog odvjetnika Øea u predmetu Carrefour Hypermarchés (C‑562/15, EU:C:2016:781, t. 23) (u tijeku).

( 27 ) Za detaljniju raspravu vidjeti Beck, gore navedeno u bilješci 21., str. 193. Vidjeti primjerice presude od 16. srpnja 1998., Gut Springenheide i Tusky (C‑210/96, EU:C:1998:369, t. 28. do 30.), i od 27. rujna 2001., Bacardi (C‑253/99, EU:C:2001:490, t. 50.).

( 28 ) Vidjeti članak 1. stavak 1. i članak 1. stavak 2. točku (b) Direktive Vijeća 76/769/EEZ od 27. srpnja 1976. o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica u odnosu na ograničenja stavljanju na tržište i uporabe određenih opasnih tvari i pripravaka [neslužbeni prijevod] (SL 1976., L 262, str. 201.) i članak 1. stavak 1. Direktive Komisije 91/155/EEZ od 5. ožujka 1991. o određivanju i uspostavljanju podrobnih rješenja za sustav posebnih informacija u odnosu na opasne pripravke pri provedbi članka 10. Direktive 88/379/EEZ [neslužbeni prijevod] (SL 1991., L 76, str. 35.).

( 29 ) SL 2016., C 272, str. 1. („Plavi vodič”). Ništa u vodiču ECHA‑e u pogledu članka 5. Uredbe REACH ne upućuje na to da članak 5. obuhvaća izvoz koji nije registriran pri uvozu. Međutim, u svakom slučaju napominjem da vodič ECHA‑e nije pravno obvezujući. Vidjeti presudu od 10. rujna 2015., FCD i FMB (C‑106/14, EU:C:2015:576, t. 28. i 29.) i mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija od 28. rujna 2016. u predmetu Polynt/ECHA i Hitachi Chemical Europe GmbH i Polynt SpA/ECHA (C‑323/15 P i C‑324/15 P, EU:C:2016:727).

( 30 ) Plavi vodič, ibid., str. 18.

( 31 ) O odnosu između doslovnog značenja, svrhe i konteksta vidjeti presudu od 27. listopada 2016., Komisija/Njemačka (C‑220/15, EU:C:2016:815, t. 37. do 39.). Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u predmetu Komisija/Njemačka (C‑220/15, EU:C:2016:534), osobito točku 38. Ako bi doslovno značenje odredbe dovelo do besmislenog rezultata, treba je tumačiti s obzirom na kontekst. Vidjeti točku 37. mišljenja nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u predmetu European Federation for Cosmetic Ingredients (C‑592/14, EU:C:2016:179) i navedenu sudsku praksu.

( 32 ) Uvodne izjave u preambuli imaju dvojaku ulogu tumačenja relevantnih odredbi i utvrđivanja svrhe predmetnih mjera. Vidjeti Beck, op. cit., str. 191.

( 33 ) Vidjeti gornju točku 31.

( 34 ) Za primjer upotrebe položaja na sustavan način kako bi se utvrdilo značenje odredbe vidjeti mišljenje nezavisne odvjetnice C. Stix‑Hackl od 10. svibnja 2005. u predmetu Transport Maatschappij Traffic (C‑247/04, EU:C:2005:277, t. 20. do 25.).

( 35 ) Stoga upućivanja na „stavljanje na tržište” u članku 69. stavcima 1. i 4. Uredbe REACH kojim se uređuje izrada Komisijinih prijedloga u slučaju rizika za zdravlje ljudi ili okoliš također trebaju biti ograničena na prijedloge koji se odnose na odgovor na razini Zajednice.

( 36 ) Ništa u spisu ne upućuje na to da pošiljka sadržava tvar sadržanu u proizvodu kako je uređena člankom 7. Vidjeti općenito presudu FCD i FMB od 10. rujna 2015. (C‑106/14, EU:C:2015:576).

( 37 ) Daljnji korisnici također su opsežno uređeni, ali uglavnom u Glavi V.

( 38 ) Članak 31. odnosi se na zahtjeve za sigurnosno‑tehničke listove, a članak 32. na obvezu dostave informacija u lancu opskrbe za tvari pojedinačno ili u pripravcima za koje se ne zahtijeva sigurnosno‑tehnički list.

( 39 ) Vidjeti također uvodnu izjavu 10. Također smatram da je ovo tumačenje potkrijepljeno Prilogom XVII. Uredbi REACH, kako je izmijenjena Uredbom br. 552/2009, u dijelu u kojem je protivan primjeni, na temelju Uredbe REACH, ograničenja koja su Direktivom 76/769 propisana za izvoz obuhvaćen Uredbom REACH.

( 40 ) SL 2012., L 201, str. 60. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 123., str. 237.).

( 41 ) Vidjeti dokument Komisije CA/20/2012 od 9. ožujka 2012. o 10. sastanku nadležnih tijela o uredbama REACH i CLP (CARACAL), str. 2.

( 42 ) Bergkamp, L. i Herbatschek, K. „Key concepts and Scope” u Bergkamp, L. (ur.), op. cit., str. 40., na str. 73.

( 43 ) Važnost nastanka odredbe za njezino tumačenje Sud je nedavno naveo u presudi od 27. listopada 2016., Komisija/Njemačka (C‑220/15, EU:C:2016:815, t. 39.).

( 44 ) Radni dokument Vijeća 168/05, ad hoc radna skupina za kemikalije, 30. svibnja 2005., str. 3.

( 45 ) O stajalištu Komisije vidjeti njezin dokument CA/20/2012, 9. ožujka 2012. o 10. sastanku nadležnih tijela o uredbama REACH i CLP (CARACAL), 21., 22. i 23. ožujka 2012.

( 46 ) 10. sastanak za praćenje CARACAL‑a. Njemački komentar o dokumentu CA/20/2012, „Pojašnjenje pojma stavljanja na tržište”.

( 47 ) Nadalje se u pisanim očitovanjima Komisije navodi da je izraz „stavljati na tržište” umetnut u članak 5. Uredbe REACH nakon prijedloga izmjene koji je podnijela nizozemska vlada koji se nije odnosio na to da se izvoz koji nije registriran pri uvozu uključi u područje primjene Uredbe REACH. Komisija navodi dokument Vijeća Europske unije DG C I, radni dokument 214/05 (ad hoc radna skupina za kemikalije), Bruxelles, 11. srpnja 2005.

( 48 ) Točka 25. u kojoj se navodi presuda od 10. rujna 2015. u predmetu FCD i FMB (C‑106/14, EU:C:2015:576, t. 32.).

( 49 ) Presuda od 10. rujna 2015., FCD i FMB (C‑106/14, EU:C:2015:576, t. 49.).

( 50 ) O ulozi korisnog učinka u tumačenju mjera Unije vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u predmetu Komisija/Njemačka (C‑220/15, EU:C:2016:534, t. 33. i navedenu sudsku praksu).

( 51 ) (SL 2009., L 342, str. 59.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 27., str. 152.).

( 52 ) Njemačka se također pozvala na „Agendu 21”, što je neobvezujući, dobrovoljno uveden akcijski plan Ujedinjenih naroda o održivom razvoju proizašao iz Zemaljskog sastanka na vrhu (Konferencija Ujedinjenih naroda o okolišu i razvoju) („Earth Summit”) održanog u Rio de Janeiru u Brazilu 1992. http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp?documentid=52.

( 53 ) O korištenju međunarodnih instrumenata koje je sklopila Unija kao pomoći u tumačenju vidjeti, primjerice, presudu od 11. travnja 2013., HK Danmark (spojeni predmeti C‑335/11 i C‑337/11, EU:C:2013:222, t. 37. i 39.).

( 54 ) Osjetljivo pitanje nadležnosti izvan područja država članica na temelju prava Unije trenutno je pred Sudom. Vidjeti, u kontekstu prava tržišnog natjecanja, mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Wahla od 20. listopada 2016. u predmetu Intel Corporation Inc./Komisija (C‑413/14 P, EU:C:2016:788). Vidjeti također mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Watheleta u predmetu InnoLux/Komisija (C- 231/14 P, EU:C:2015:292).

( 55 ) Vidjeti presudu od 23. ožujka 2000., Met‑Trans i Sagpol (spojeni predmeti C 310/98 i C 406/98, EU:C:2000:154, t. 47.). To također vrijedi za sumnje nacionalnog suda koji je uputio zahtjev u pogledu članaka 21. i 23. Uredbe REACH.

( 56 ) Njemačka i Grad Hamburg izrazili su zabrinutost da pravo Unije ne pruža dovoljno jamstava za sprječavanje uvoza u Uniju hrane koja je izvan Unije kontaminirana opasnim kemikalijama. To je osporila Komisija, koja u svojim pisanim očitovanjima upućuje na Uredbu (EZ) br. 852/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o higijeni hrane (SL 2004., L 139, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 15., str. 42.), Uredbu (EZ) br. 853/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o utvrđivanju određenih higijenskih pravila za hranu životinjskog podrijetla (SL 2004., L 139, str. 55.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 11., str. 3.) te Uredbu (EZ) br. 396/2005 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. veljače 2005. o maksimalnim razinama ostataka pesticida u ili na hrani i hrani za životinje biljnog i životinjskog podrijetla i o izmjeni Direktive Vijeća 91/414/EEZ (SL 2005., L 70, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 1., str. 129.). Najbolje je da se rješavanje ovakve vrste višestrukog problema prepusti zakonodavcu Unije jer se radi o složenom pitanju uspostave ravnoteže između obveze Unije da osigura visoku razinu zaštite zdravlja ljudi i okoliša te njezinih obveza prema Svjetskoj trgovinskoj organizaciji s obzirom na osjetljivost pitanja zabrinutosti o zahtjevima za registraciju iz Uredbe REACH koje su istaknuli međunarodni trgovinski partneri Unije u okviru Odbora za tehničke prepreke u trgovini WTO‑a. Za nedavnu raspravu, vidjeti Korkea‑aho, E., „Effects of the EU Chemicals Regulation REACH in a globalized internal market” 53 (2016) Common Market Law Review, str. 764.

( 57 ) Mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu S. P. C. M. i dr. (C‑558/07, EU:C:2009:142, t. 82.). Vidjeti također presudu od 7. srpnja 2009., S. P. C. M. i dr. (C‑558/07, EU:C:2009:430, t. 52.).

( 58 ) Komisija upućuje na uvoz bez registracije, čime se krši članak 5.; neispunjavanje izvješća o kemijskoj sigurnosti, čime se krši članak 14.; prodaju nikotinsulfata kupcima u Njemačkoj, Nizozemskoj i Poljskoj a da nije ispunjen sigurnosno‑tehnički list u skladu s člankom 31.; te uporaba skladištenjem nikotinsulfata na temelju članka 3. točke 24. Uredbe REACH, do kojeg je trebalo doći tek nakon registracije. Vidjeti također zahtjeve propisane Uredbom (EZ) br. 1272/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o razvrstavanju, označivanju i pakiranju tvari i smjesa, o izmjeni i stavljanju izvan snage Direktive 67/548/EEZ i Direktive 1999/45/EZ i o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1907/2006 (SL 2008., L 353, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 20., str. 3.).

( 59 ) Vidjeti također članak 191. stavak 2. UFEU‑a i članak 3. stavak 3. UEU‑a. Za noviju analizu značenja izraza „visoke razine zaštite okoliša” u politici Unije vidjeti mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu Associazione Italia Nostra Onlus (C 444/15, EU:C:2016:665, t. 24. do 35.).

( 60 ) Presude od 9. studenoga 2016., Home Credit Slovakia (C‑42/15, EU:C:2016:842, t. 63.), i od 9. lipnja 2016., Nutrivet (C 69/15, EU:C:2016:425, t. 48. do 56.).

( 61 ) Presuda od 26. studenoga 2015., Total Waste Recycling (C‑487/14, EU:C:2015:780, t. 52.).

( 62 ) Primjerice, presude od 27. ožujka 2014., LCL Le Crédit Lyonnais (C 565/12, EU:C:2014:190, t. 44.), i od 13. studenoga 2014., Reindl (C 443/13, EU:C:2014:2370, t. 38.).

( 63 ) Presuda od 27. ožujka 2014., LCL Le Crédit Lyonnais (C‑565/12, EU:C:2014:190). Za noviji komentar o odredbama o kaznama vidjeti Ensig Sorensen, K., „Member States’ Implementation of Penalties to Enforce EU Law: Balancing the Avoidance of Enforcement Deficits and the Protection of Individuals”, ELRev (2015.), sv. 40., str. 811.

( 64 ) Detaljne informacije o sredstvima koje države članice upotrebljavaju za provedbu Uredbe REACH dostupne su na internetskoj stranici Glavne uprave XI. Europske komisije. Vidjeti http://ec.europa.eu/environment/chemicals/reach/pdf/report_reach_penalties.pdf. Vidjeti također Milieu Ltd „Report on penalties applicable for infringement of the provisions of the REACH Regulation in the Member States” http://ec.europa.eu/environment/chemicals/reach/enforcement_en.htm#top‑page.

( 65 ) Presuda od 10. rujna 2014., Kušionová (C 34/13, EU:C:2014:2189, t. 67.).

( 66 ) O supostojanju nacionalnih zahtjeva za registraciju kemikalija i zahtjeva Unije za njihovu registraciju kemikalija, vidjeti presudu od 17. ožujka 2016., Canadian Oil Company Sweden i Rantén (C‑472/14, EU:C:2016:171) i mišljenje nezavisne odvjetnice E. Sharpston u tom predmetu (EU:C:2015:809, osobito t. 41.). U tom mišljenju nezavisna odvjetnica navodi da se „švedski registar kemikalija i registar Unije međusobno značajno razlikuju u pogledu svojeg opsega i podrobnih podataka koje sadržavaju”.

( 67 ) Vidjeti primjerice presude od 30. lipnja 2016., Toma and Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu‑Vasile Cruduleci (C‑205/15, EU:C:2016:499, t. 46.); od 30. lipnja 2016., Câmpean (C‑200/14, EU:C:2016, t. 70.) i od 10. rujna 2014., Kušionová (C 34/13, EU:C:2014:2189, t. 45. do 47.).

( 68 ) Za noviji primjer primjene načela proporcionalnosti na sankciju namijenjenu za sankcioniranje povrede kojom se šteti okolišu vidjeti presudu od 29. travnja 2015., Nordzucker (C‑148/14, EU:C:2015:287, t. 44.): „zadaća [je] nacionalnih nadležnih tijela da uzmu u obzir ukupne pravne i činjenične okolnosti karakteristične za svaki slučaj kako bi odredila treba li operateru izreći kaznu i, ovisno o slučaju, koju. Ta ocjena osobito zahtijeva vođenje računa o ponašanju operatera kao i o njegovoj dobroj vjeri ili prijevarnim namjerama.”