Zbornik sudske pr akse  
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA  
NILSA WAHLA  
od 29. studenoga 2018 . 1  
Predmet C-6 1 7 / 1 7  
Powszec hny Zakład Ubezpiec zeń na Życie S. A. w Warszawie  
protiv  
Prezes Ur zędu Oc h rony Konkurencji i Konsumentów  
uz sudjelovanje:  
Edwarda Detke i drugih  
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Sąd Najw yższy (Vrhovni sud, Poljska)) 
„Zahtjev za prethodnu odluku – Načelo ne bis in idem – Područje primjene – Tržišno natjecanje – 
Zlouporaba vladajućeg položaja – Odluka nacionalnog tijela nadležnog za tržišno natjecanje – 
Kazna izrečena na temelju nacionalnog prava tržišnog natjecanja i prava tržišnog natjecanja Unije” 
1. Treba li se načelo ne bis in idem primijeniti u okolnostima kada je nacionalno tijelo nadležno za 
tržišno natjecanje izreklo u jednoj odluci novčanu kaznu poduzetniku zbog protutržišnog ponašanja 
na temelju usporedne primjene nacionalnih i Unijinih pravila o tržišnom natjecanju? To je u osnovi 
pitanje koje je postavljeno Sudu u ovom predmetu. 
I. Pravni okvir 
A. Pravo Unije 
2. Uredba (EZ) br. 1/2003 2 sadržava pravila o provedbi sadašnjih članaka 101. i 102. UFEU-a. Među 
ostalim, Uredba obuhvaća pravila koja se odnose na usporednu primjenu nacionalnih i Unijinih 
pravila o tržišnom natjecanju. 
3. Uvodna izjava 8. objašnjava da, kako bi se osigurala učinkovita provedba pravila Unije o tržišnom 
natjecanju, nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje i sudovi država članica moraju imati 
obvezu, kada primjenjuju nacionalno pravo o tržišnom natjecanju, primijeniti također članke 101. i 
102. UFEU-a na sporazume i postupanja koji mogu utjecati na trgovinu izmeđudržava članica. 
1 Izvorni jezik: engleski 
2 Uredba Vijeća (EZ) od 16. prosinca 2002 . o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima [101. i 102. UFEU-a] (SL 2003 ., 
L 1, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165. i ispravak SL 2016 ., L 173, str. 108.) 
HR 
ECLI:EU:C:2018 :976 1 
MIŠLJENJE N. WAHLA – PREDMET C-617/17  
POWSZECHNY ZAKŁAD UBEZPIECZEŃ NA ŻYCIE  
4. Uvodna izjava 9. dalje pojašnjava da članci 101. i 102. UFEU-a nastoje zaštiti tržišno natjecanje na 
tržištu. Uredba ne sprečava države članice da na svojem državnom području primjenjuju nacionalno 
zakono davstvo koje štiti druge pravne interese, ali pod uvjetom da je to zakono davstvo u skladu s 
općim načelima i ostalim odredbama prava Unije. Sve dok je to nacionalno zakono davstvo pretežno 
usmjereno na jedan cilj, koji je drukčiji od onog zaštite tržišnog natjecanja na tržištu, tijela nadležna 
za tržišno natjecanje i sudovi država članica smiju primjenjivati takvo zakono davstvo na svojem 
državnom području. 
5. Članak 3. Uredbe tiče se odnosa između članaka 101. i 102. UFEU-a i nacionalnih propisa o 
tržišnom natjecanju. On glasi: 
„1. Kada tijela država članica za tržišno natjecanje ili nacionalni sudovi primjenjuju nacionalne propise 
ozaštiti tržišnog natjecanja na sporazume, odluke udruženja poduzetnika ili usklađena djelovanja u 
smislu članka [101. UFEU-a], koji mogu utjecati na trgovinu izmeđudržava članica u smislu te 
odredbe, istovremeno će primjenjivati i članak [101. UFEU-a] na takve sporazume, odluke ili usklađena 
djelovanja. Kada tijela država članica za tržišno natjecanje ili nacionalni sudovi primjenjuju nacionalno 
pravo tržišnog natjecanja na zlouporabe koje su zabranjene člankom [102. UFEU-a], također će 
primjenjivati članak [102. UFEU-a]. 
2. Primjena nacionalnog prava tržišnog natjecanja ne smije imati za posljedicu zabranu sporazuma, 
odluka udruženja poduzetnika ili usklađenih djelovanja, koje bi mogle utjecati na trgovinu između 
država članica, ali koje ne ograničavaju tržišno natjecanje u smislu članka [101. stavka 3. UFEU-a], ili 
ispunjavaju uvjete iz članka [101. stavka 3. UFEU-a], ili koje su obuhvaćene Uredbom o primjeni 
članka [101. stavka 3. UFEU-a]. U smislu Uredbe, države članice neće se sprečavati da na svojim 
državnim područjima donose i primjenjuju strože nacionalne propise kojima se zabranjuju ili 
kažnjavaju jednostrana postupanja poduzetnika. 
[…]” 
6. Članak 5. Uredbe bavi se ovlastima tijela država članica nadležnih za tržišno natjecanje. Njime se 
predviđa: 
„Tijela država članica nadležna za tržišno natjecanje imaju ovlasti primjenjivati članke [101. i 102. 
UFEU-a] u pojedinačnim slučajevima. U tu svrhu, ona mogu, po službenoj dužnosti ili postupajućipo 
pritužbi, donositi odluke u kojima će: 
– zahtijevati da se povreda otkloni, 
– odrediti privremene mjere, 
[…]” 
B. Nacionalno zakonodavstvo 
7. Članak 8. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja i potrošača od 15. prosinca 2000 . (u daljnjem tekstu: 
Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja) 3 navodi: 
„1. Zabranjena je svaka zlouporaba vladajućeg položaja na relevantnom tržištu od strane jednog ili više 
poduzetnika. 
3 Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. 2000 br. 122., stavka 1319 .) 
ECLI:EU:C:2018 :976 2 
MIŠLJENJE N. WAHLA – PREDMET C-617/17  
POWSZECHNY ZAKŁAD UBEZPIECZEŃ NA ŻYCIE  
2. Ta se zlouporaba može sastojati osobito od sljedećeg: 
[…] 
(5) mjera kojima se sprječava nastanak ili razvoj tržišnog natjecanja. 
[…]” 
8. Članak 101. tog zakona glasi: 
„1. Predsjednik Ureda za zaštitu tržišnog natjecanja i potrošačamože poduzetniku rješenjem odrediti 
novčanu kaznu čiji iznos ne smije prijeći 10 % prihoda koji je poduzetnik ostvario u poslovnoj godini 
koja prethodi određivanju kazne ako je taj poduzetnik, čak i iz nehaja: 
(1) prekršio zabranu određenu u članku 5. ako ne postoje razlozi za isključenje prema člancima 6. i 7. 
ili u članku 8.; 
(2) prekršio članak [101. ili 102. UFEU-a]; 
[…]” 
II. Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja 
9. Ovaj predmet odnosi se na spor između Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 
(predsjednik poljskog Ureda za zaštitu tržišnog natjecanja i potrošača; nacionalno tijelo nadležno za 
tržišno natjecanje) i društva Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Zycie S. A., poljskog osiguravajućeg 
društva (u daljnjem tekstu: predmetni poduzetnik), u vezi s novčanom kaznom koju je nacionalno 
tijelo nadležno za tržišno natjecanje izreklo poduzetniku za protutržišno ponašanje. 
10. U svojoj odluci od 25. listopada 2007 . nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje smatralo je 
da je predmetni poduzetnik zlouporabio svoj vladajući položaj na tržištu skupnog životnog osiguranja 
za zaposlenike u Poljskoj poduzimanjem mjera u cilju sprečavanja tržišnog natjecanja u tom sektoru. 
Smatralo se da je predmetni poduzetnik prekršio zabranu iz članka 8. Zakona o zaštiti tržišnog 
natjecanja. Nadalje, nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje utvrdilo je da se takvo ponašanje 
moglo negativno odraziti na mogućnosti stranih osiguravatelja da uđu na poljsko tržište, a što može 
štetno utjecati na trgovinu izmeđudržava članica. Prema tome, nacionalno tijelo nadležno za tržišno 
natjecanje zaključilo je da je predmetni poduzetnik usporedno s nacionalnim pravom tržišnog 
natjecanja povrijedio i sadašnji članak 102. UFEU-a. 
11. S obzirom na ta utvrđenja, nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje izreklo je predmetnom 
poduzetniku novčanu kaznu u visini od 50 361 080 poljskih zlota. Ta novčana kazna sadržava dva 
zasebno izračunana iznosa. Jedan iznos izračunan je za kršenje nacionalnog prava tržišnog natjecanja, 
a drugi uglavnom za povredu prava tržišnog natjecanja Unije. Preciznije, u odluci nacionalnog tijela 
nadležnog za tržišno natjecanje objašnjeno je: 
„1. Prilikom određivanja iznosa kazne u obzir se mora uzeti razdoblje predmetnog djelovanja 
[predmetnog društva] između 1. travnja 2001 . i utvrđenja povrede [Zakona o zaštiti tržišnog 
natjecanja], to jest punih 78 mjeseci (šest godina i šest mjeseci). 
2. Utjecaj opisan u ovome rješenju na trgovinu izmeđudržava članica ponašanja koje je predmet spora 
može postojati tek od pristupanja Poljske Europskoj uniji, to jest od 1. svibnja 2004 . 
ECLI:EU:C:2018 :976 3 
MIŠLJENJE N. WAHLA – PREDMET C-617/17  
POWSZECHNY ZAKŁAD UBEZPIECZEŃ NA ŻYCIE  
3. Iznos kazne za povredu članka [102. UFEU-a] (uvezi s člankom 5. [Uredbe br. 1/2003 ]) temelji se na 
tom ponašanju [predmetnog društva] u razdoblju između 1. svibnja 2004 . i utvrđenja povrede tih 
odredaba, to jest puni 41 mjesec (tri godine i pet mjeseci). 
4. Novčana kazna za ponašanje [predmetnog društva] u razdoblju između 1. travnja 2001 . i utvrđenja 
povrede ranije spomenutih odredaba može se utvrditi upućivanjem na članak 101. stavak 1. alineje (1.) i 
(2.) [Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja]. 
5. Ponašanje [predmetnog društva] u razdoblju između 1. svibnja 2004 . i utvrđenja povrede utjecalo je i 
na nacionalno tržište i na trgovinu izmeđudržava članica zbog čega se na njega primjenjuje članak 5. 
[Uredbe br. 1/2003 ] (uz odredbe koje se navode ranije u točki 4.). 
6. Za povredu nacionalnih odredaba […] i uzimajući u obzir trajanje povrede [predmetnom društvu] 
izriče se kazna u visini od 33 022 892,77 poljskih zlota, a što predstavlja 65,55 % ukupne kazne 
navedene na početku. 
7. Za povredu članka [102. UFEU-a] u vezi s člankom 5. Uredbe br. 1/2003 , a uzimajući u obzir trajanje 
povrede i njezin mogući utjecaj na trgovinu međudržavama članicama, [predmetnom društvu] izričese 
kazna u visini od 17 358 187,23 poljskih zlota, što predstavlja 34,45 % ukupne kazne navedene na 
početku”. 
12. Nakon što je neuspješno osporavalo odluku nacionalnog tijela nadležnog za zaštitu tržišnog 
natjecanja pred dvama sudovima nižeg stupnja, predmetno društvo uputilo je žalbu sudu koji je uputio 
zahtjev. Pred tim sudom ono je tvrdilo da se oba iznosa odnose na isto ponašanje te je stoga društvo 
dvaput kažnjeno za isto ponašanje. To, ono tvrdi, predstavlja povredu načela ne bis in idem. 
13. Budući da je dvojio oko pravilnog tumačenja spomenutog načela prava Unije, sud koji je uputio 
zahtjev odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja: 
„1. Moželise članak 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima tumačiti na način da primjena 
načela ne bis in idem zahtijeva ne samo istovjetnost počinitelja kažnjivog djela i činjeničnog stanja 
već izaštićenog pravnog interesa? 
2. Treba li članak 3. [Uredbe br. 1/2003 ] u vezi s člankom 50. Povelje Europske unije o temeljnim 
pravima tumačiti na način da se pravom Unije i nacionalnim pravilima o tržišnom natjecanju, koja 
tijelo države članice nadležno za tržišno natjecanje usporedno primjenjuje, štiti isti pravni interes?” 
14. Pisana očitovanja podnijeli su predmetni poduzetnik, nacionalno tijelo nadležno za tržišno 
natjecanje, poljska vlada kao i Nadzorno tijelo EFTA-e i Europska komisija. U skladu s člankom 76. 
stavkom 2. Poslovnika Suda, u ovom predmetu rasprava nije održana. 
III. Analiza 
15. Prethodnim pitanjima sud koji je uputio zahtjev u biti nastoji utvrditi protivi li se načelu ne bis in 
idem to da nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje izriče novčane kazne poduzetniku za 
protutržišno ponašanje u istoj odluci, na temelju kako nacionalnih tako i Unijinih propisa o tržišnom 
natjecanju. 
ECLI:EU:C:2018 :976 4 
MIŠLJENJE N. WAHLA – PREDMET C-617/17  
POWSZECHNY ZAKŁAD UBEZPIECZEŃ NA ŻYCIE  
16. Kako navode sve stranke osim predmetnog poduzetnika, na to pitanje treba odgovoriti niječno 4. 
17. Da bih objasnio zašto je to nužno tako, analizu ću podijeliti na tri dijela. U prvom dijelu navest ću 
neke opće napomene o svrsi načela ne bis in idem. U drugom dijelu analizirat ću osnovna obilježja 
sudske prakse Suda u pogledu primjene spomenutog načela u kontekstu prava tržišnog natjecanja. U 
trećem i posljednjem dijelu razmotrit ću značenje načela ne bis in idem u postupku pred sudom koji 
je uputio zahtjev. 
A. Svrha načela ne bis in idem 
18. Načelo ne bis in idem nesumnjivo je jedan od temelja svakog pravnog sustava koji je utemeljen na 
vladavini prava 5.Općenito govoreći, njegova je svrha, kao nužne posljedice načela res judicata, 
osiguravanje pravne sigurnosti i jednakosti, osiguravanje da, nakon što je nekoj osobi suđeno i ona je, 
moguće, sankcionirana, ta osoba ima sigurnost da se višeneće progoniti za isto djelo. Nasuprot tomu, 
to načelo osigurava da osoba koja je oslobođena ima sigurnost da se neće ponovno progoniti za isto 
djelo 6. 
19. Sud je razjasnio da se načelo ne bis in idem također primjenjuje u kontekstu prava tržišnog 
natjecanja, pravnog područja koje se, ovisno o perspektivi koja se izabere, nalazi negdje u sivoj zoni 
između kaznenog i upravnog prava 7. Prema mišljenju Suda, načelo ne bis in idem mora se poštovati u 
postupcima u kojima se izriču novčane kazne za povrede prava tržišnog natjecanja: stoga, poduzetnika 
se ne može ponovno osuditi ili progoniti još jednom zbog protutržišnog ponašanja zbog kojega je već 
bio sankcioniran ili za koje nije utvrđena njegova odgovornost ranijom odlukom koju nije moguće 
pobijati 8. 
20. Međutim, kao i u drugim pravnim područjima, načelo ne bis in idem može se u području prava 
tržišnog natjecanja primjenjivati samo ako su ispunjena dva preduvjeta: kao prvo, da postoji 
ponavljanje postupka i, kao drugo, da se drugi postupak odnosi na isto protutržišno ponašanje. 
21. Spomenuti preduvjeti, to jest postojanje drugog postupka (bis) za isto djelo (idem) izravno proizlaze 
iz teksta članka 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), odredbe 
koja utvrđuje pravo da se nekome ne sudi ili ga se kazni dvaput u kaznenom postupku za isto kazneno 
djelo. U skladu s tom odredbom „nikome se ne može ponovno suditi niti ga se može kazniti u 
kaznenom postupku za kazneno djelo za koje je već pravomoćno oslobođen ili osuđen u [Europskoj] 
uniji u skladu sa zakono m”. Odražavajući članak 4. Protokola br. 7 Europske konvencije za zaštitu 
ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: EKLJP), članak 50. Povelje je stoga posebno 
usmjeren na ponavljanje postupaka koji se odnose na isti materijalni čin, a koji su okončani konačnom 
odlukom. 
4 Neke od stranaka, koje su podnijele pisana očitovanja, navode da bi Sud trebao odbiti odgovoriti na upućena pitanja jer, kako se navodi, ona 
nisu bitna za rješavanje predmeta koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev. Ne slažem se s tim. Činjenica da načelo ne bis in idem 
moguće nije primjenjivo u predmetu koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev ne čini ta pitanja hipotetskima ili nebitnima. Upravo 
suprotno, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje jasno slijedi da će odgovor, koji bude dao Sud u vezi s tumačenjem načela ne bis in 
idem, pomoći sudu koji je uputio zahtjev u donošenju odluke u predmetu koji se vodi pred njim. 
5 Sud je prvi put primijenio to načelo u presudi od 5. svibnja 1966 ., Gutmann/Komisija, 18/65 i 35/65, EU:C:1966 :24, str. 119. 
6 Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Ruiz-Jaraboa Colomera u predmetu Gözütok i Brügge, C-187/01 i C-385/01, EU:C:2002 :516, t. 49. 
7 O primjeni načela u područjima koja nisu „čisto” kazneno pravo vidjeti: J. Tomkins, ‘Article 50’, u S. Peers i dr. (ur.), The EU Charter of 
Fundamental Rights — A Comm entary, Hart Publishing, Oxford, 2014 ., str. 1373 . do 1412 ., na str. 1388 . do 1390 . 
8 Presuda od 14. veljače 2012 ., Toshiba Corporation i dr., C-17/10, EU:C:2012 :72, t. 94. i navedena sudska praksa 
ECLI:EU:C:2018 :976 5 
MIŠLJENJE N. WAHLA – PREDMET C-617/17  
POWSZECHNY ZAKŁAD UBEZPIECZEŃ NA ŻYCIE  
22. Na ovom mjestu treba naglasiti da načelo ne bis in idem ne predstavlja kriterij prema kojem se 
odmjerava proporcionalnost (kaznene) sankcije u određenom postupku. Njegova svrha je nešto drugo: 
ono osigurava da se počinitelju ne sudi ili da ga se ne kažnjava uzastopno više puta za isto ponašanje i 
da, kao posljedica toga, dotična osoba može biti sigurna da „je iskupila svoju krivnju i ne treba se bojati 
daljnje sankcije” vezano za određeno ponašanje 9. Drugim riječima, načelo se ne primjenjuje u 
određivanju je li primjereno da jedan čin predstavlja više djela 10 ili je li zbroj sankcija u jednom 
postupku proporcionalan. 
23. U sljedećem odjeljku predstavit ću osnovna obilježja sudske prakse Suda koja je u središtu 
upućenih pitanja u ovom predmetu. 
B. Idem u pravu tržišnog natjecanja 
24. U svojoj sudskoj praksi Sud je osmislio posebne kriterije koji uvjerljivo razgraničavaju područje 
primjene načela ne bis in idem u okviru prava tržišnog natjecanja. Ti kriteriji odnose se na tumačenje 
tzv. idem sastavnice načela. To znači da se radi o kriterijima za utvrđivanje odnosi li se drugi postupak 
na isto „djelo” 11. 
25. Prema pravu Unije istovjetnost djela općenito se treba utvrditi na temelju dvostrukog kriterija: 
činjenično stanje i počinitelj moraju biti isti. Suprotno tomu, pravna kvalifikacija ili zaštićeni interes 
nisu odlučujući za potrebe primjene načela ne bis in idem. Taj pristup, koji se usko oslanja na 
nedavnu praksu ESLJP-a 12, Sud primjenjuje u slučajevima koji se odnose na policijsku i pravosudnu 
suradnju u kaznenim stvarima 13. 
26. Međutim, to nije slučaj u pravu tržišnog natjecanja. Za razliku od pristupa opisanog u prethodnoj 
točki, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda u okviru prava tržišnog natjecanja – a osobito u okviru 
usporednog progona i kažnjavanja od strane Komisije i nacionalnih tijela nadležnih za tržišno 
natjecanje – zaštićeni pravni interes također je bitan. Drugim riječima, načelo ne bis in idem možese 
primijeniti, kada je riječ o sastavnici idem, samo pod uvjetom da postoje tri kumulativna kriterija. 
Odnosno, u postupcima koji se uspoređuju činjenično stanje mora biti isto, počinitelj mora biti isti i 
zaštićeni pravni interesi moraju biti isti 14. 
27. Spomenuto načelo može se pronaći u presudi Suda u predmetu Wilhelm i dr 15. U tom predmetu 
pitanje koje je upućeno Sudu bilo je može li nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje voditi 
postupak vezan za zabranjeni sporazum koji je već bio predmet odluke Komisije. Sud je potvrdio da je 
takva mogućnost doista otvorena nacionalnom tijelu nadležnom za tržišno natjecanje pod uvjetom da 
nacionalno pravo tržišnog natjecanja i pravo tržišnog natjecanja Unije promatraju protutržišno 
ponašanje s različitih točaka gledišta. U skladu s time, dok ga pravo tržišnog natjecanja Unije 
9 Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Ruiz-Jaraboa Colomera u predmetu Gözütok i Brügge, C-187/01 i C-385/01, EU:C:2002 :516, t. 49.  
10 Vidjeti primjerice presudu ESLJP-a od 29. svibnja 2001 ., Fischer protiv Austrije, CE:ECHR:2001 :0529 JUD003795097 , t. 25.  
11 Vidjeti posebice presudu ESLJP-a od 10. veljače 2009 . Sergey Zolotukhin protiv Rusije [GC], CE:ECHR:2009 :0210 JUD001493903 , t. 81. do 84. i  
presudu od 17. veljače 2015 ., Boman protiv Finske, CE:ECHR:2015 :0217 JUD004160411 , t. 33. 
12 Ibid. 
13 Vidjeti primjerice presude od 9. ožujka 2006 ., van Esbroeck, C-436/04, EU:C:2006 :165, t. 32.; od 28. rujna 2006 ., Gasparini i dr., C-467/04, 
EU:C:2006 :610, t. 54.; od 28. rujna 2006 ., van Straaten, C-150/05, EU:C:2006 :614, t. 41., 47. i 48.; od 18. srpnja 2007 ., Kraaijenbrink, C-367/05, 
EU:C:2007 :444, t. 26. i 28. i od 16. studenoga 2010 ., Mantello, C-261/09, EU:C:2010 :683, t. 39. 
14 Presude od 7. siječnja 2004 ., Aalborg Portland i dr./Komisija, C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P i C-219/00 P, 
EU:C:2004 :6, t. 338. i od 14. veljače 2012 ., Toshiba Corporation i dr., C-17/10, EU:C:2012 :72, t. 94. 
15 Presuda od 13. veljače 1969 ., Wilhelm i dr., 14/68, EU:C:1969 :4 
ECLI:EU:C:2018 :976 6 
MIŠLJENJE N. WAHLA – PREDMET C-617/17  
POWSZECHNY ZAKŁAD UBEZPIECZEŃ NA ŻYCIE  
promatra u svjetlu mogućih prepreka za trgovinu izmeđudržava članica, svako tijelo nacionalnog 
zakono davstva postupa na temelju razmatranja koja su svojstvena tom zakono davstvu i razmatra 
zabranjene sporazume samo u tom kontekstu. Stoga, Sud je zapravo odbio primjenjivost načela ne bis 
in idem u tom kontekstu 16. 
28. Oslanjajući se na zaključak Suda u predmetu Wilhelm i dr. Sud je ocjenjivao primjenjivost načela 
ne bis in idem i posebice postojanje sastavnice idem uviše različitih okolnosti u području prava 
tržišnog natjecanja. 
1. Pristup Suda 
29. Primjereno je započeti činjeničnim stanjem, koje najviše odgovara okolnostima na kojima se temelji 
ovaj predmet, odnosno kada su i Komisija i nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje poduzeli 
mjere protiv istog počinitelja na temelju istog protutržišnog ponašanja (zabranjeni sporazum). 
30. U predmetu Aalborg Portland 17 Sud je postavio kao načelo da se može pozvati na načelo ne bis in 
idem samo kada postoji istovjetnost činjeničnog stanja, počinitelja i zaštićenog pravnog interesa. Prema 
mišljenju Suda načelo stoga osigurava da se ista osoba ne može sankcionirati više puta za isto 
nezakonito ponašanje kako bi se zaštitilo isto pravno dobro 18. Sud je također objasnio da se 
poduzetnik ne može pozivati na načelo ne bis in idem kada je mu Komisija izrekla sankciju za 
ponašanje koje se razlikuje od onog koje mu se stavljalo na teret i koje je predmet ranije odluke 
nacionalnog tijela nadležnog za tržišno natjecanje. To vrijedi i u okolnostima kada se dvije odluke 
odnose na neodvojivo povezane ugovore i sporazume. 
31. U predmetu Toshiba 19 Sud je ponovio načelo navedeno u predmetu Aalborg Portland u vezi sa 
zahtjevom istovjetnosti činjeničnog stanja, počinitelja i zaštićenog pravnog interesa. Učinio je to iako 
ga je nezavisna odvjetnica Kokott pozvala da odbaci zahtjev koji se odnosi na istovjetnost zaštićenog 
pravnog interesa te umjesto toga primijeni dvostruki kriterij istovjetnosti činjeničnog stanja i 
počinitelja koji se primjenjuje u drugim područjima prava Unije 20. 
32. U svojoj presudi Sud se nije izričito bavio pitanjem jesu li pravni interesi zaštićeni nacionalnim 
pravom tržišnog natjecanja i pravilima tržišnog natjecanja Unije isti u tom predmetu. Naime, pitanju 
se može pristupiti s drugog gledišta: činjenična stanja na kojima su se temeljila dva postupka nisu bila 
ista tako da se načelo ne bis in idem ni u kojem slučaju nije trebalo primijeniti. Navod suda u tom 
pogledu temeljio se na okolnosti da je nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje poduzetniku 
izreklo novčanu kaznu za sudjelovanje u zabranjenom sporazumu na temelju protutržišnih učinaka u 
predmetnoj državi članici prije njezina pristupanja Europskoj uniji. Komisija je sa svoje strane ranije 
donijela odluku o izricanju novčane kazne strankama istog zabranjenog sporazuma koja nije trebala 
sankcionirati učinke prije pristupanja 21. 
16 Idem, t.3.i9. Međutim, Sud je istaknuo napomenu. Prema navodima Suda, načelo pravičnosti zahtijeva da se svaka ranija odluka kaznene 
prirode uzme u obzir u određivanju bilo koje sankcije koja se ima izreći. Vidjeti t. 11. presude te presudu od 14. prosinca 1972 ., Boehringer 
Mannheim/Komisija, 7/72, EU:C:1972 :125, t. 3. 
17 Presuda od 7. siječnja 2004 ., Aalborg Portland i dr./Komisija, C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P i C-219/00 P, 
EU:C:2004 :6. 
18 Idem, t. 338. do 340. 
19 Presuda od 14. veljače 2012 ., Toshiba Corporation i dr., C-17/10, EU:C:2012 :72 
20 Idem, t. 94. Vidjeti također mišljenje nezavisne odvjetnice Kokott u predmetu Toshiba Corporation i dr., C-17/10, EU:C:2011 :552, t. 97. do 134. 
21 Presuda od 14. veljače 2012 ., Toshiba Corporation i dr., C-17/10, EU:C:2012 :72, t. 97. do 103. 
ECLI:EU:C:2018 :976 7 
MIŠLJENJE N. WAHLA – PREDMET C-617/17  
POWSZECHNY ZAKŁAD UBEZPIECZEŃ NA ŻYCIE  
33. Osim toga, Sud je utvrdio nepostojanje idem u predmetu Limburgse Vinyl 22, u kojem se pojavilo 
pitanje protivi li se načelo ne bis in idem drugoj odluci Komisije u pogledu istog protutržišnog 
ponašanja u okolnostima u kojima je Opći sud poništio prvu odluku Komisije. Sud je smatrao da 
primjena načela pretpostavlja da je donesena odluka o pitanju je li doista počinjeno djelo ili da je 
preispitana zakonitost njegove ocjene. Kako to nije bio slučaj u predmetu Limburgse Vinyl, Sud je 
presudio da se novi postupak u odnosu na isto protutržišno ponašanje ne protivi načelu u 
okolnostima kada je prva odluka poništena zbog postupovnih razloga a da nije odlučeno o sadržaju 
navodnog protutržišnog ponašanja. Prema mišljenju Suda odluka o poništenju prve odluke ne može 
smatrati odlukom o „oslobađanju”. U takvoj je situaciji kazna koja je izrečena novom odlukom 
jednostavno zamijenila kaznu koja je izrečena prvom odlukom, za koju je bilo utvrđeno da se temeljila 
na povredi postupka 23. 
34. Naposljetku, Sud je također ispitao primjenjivost načela ne bis in idem u okolnostima kada je isto 
protutržišno ponašanje predmet postupka ili kazne kako unutar tako i izvan Europske unije. 
35. U predmetu Showa Denko 24, primjerice, Sud je odbio argument da se može pozvati na načelo ne 
bis in idem u situaciji kada je Komisija izvršavala svoje ovlasti unutar prava Unije nakon što su tijela 
treće zemlje izrekla kazne poduzetniku za sudjelovanje u međunarodnom zabranjenom sporazumu na 
temelju povrede pravila tržišnog natjecanja koja su mjerodavna u toj zemlji 25 ako su ta tijela djelovala 
unutar svojih nadležnosti. 
36. U toj posljednjoj sudskoj praksi, koja se odnosi na usporedni progon ili kaznu Komisije i tijela 
nadležnih za tržišno natjecanje trećih zemalja, Sud je isticao međunarodni kara kter spornog ponašanja 
kao i razlike između predmetnih pravnih sustava, uključujući svrhe i ciljeve relevantnih materijalnih 
pravila o tržišnom natjecanju te konkretni pravni interes koji štite pravila o tržišnom natjecanju Unije. 
Također je posebno isticao da se situacija u kojoj djeluju Komisija i tijela treće zemlje unutar svojih 
nadležnosti treba promatrati odvojeno od situacije u kojoj je protutržišno ponašanje ograničeno 
isključivo na teritorijalno područje primjene pravnog sustava Unije (i njezinih država članica) 26. 
37. Sudska praksa Suda, a posebno oslanjanje na trostruki kriterij u odnosu na usporedni progon ili 
kaznu unutar Europske unije (ili Europskog gospodarskog prostora), otvara neka (temeljna) pitanja 
koja ću kratko razmotriti u sljedećem odjeljku. 
2. Opažanja u vezi s trostrukim kriterijem koji primjenjuje Sud 
38. Razlozi na kojima se temelji sudska praksa koja proizlazi iz presude u predmetu Aalborg Portland 
mogu se povezati s ranije navedenom presudom Suda u predmetu Wilhelm i dr. Međutim, ne smije se 
previdjeti da je u tom predmetu odluka donesena u prvim desetljećima europske integracije. U to je 
vrijeme svakako bilo opravdano polaziti od pretpostavke da su nacionalno pravo tržišnog natjecanja i 
(tadašnje) pravo Zajednice o tržišnom natjecanju nastojali ostvariti različite ciljeve te su stoga ona 
oblikovana da štite različite pravne interese. S druge strane, ni Povelja ni Protokol br. 7 uz EKLJP nisu 
bili na snazi u to vrijeme 27. 
22 Presuda od 15. listopada 2002 ., Limburgse Vinyl Maatschappij i dr./Komisija, C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P do 
C-252/99 P i C-254/99 P, EU:C:2002 :582 
23 Idem, t. 59. do 62. 
24 Presuda od 29. lipnja 2006 ., Showa Denko/Komisija, C-289/04 P, EU:C:2006 :431 
25 Idem, t. 52. do 56. 
26 Presude od 29. lipnja 2006 ., Showa Denko/Komisija, C-289/04 P, EU:C:2006 :431, t. 51. i 53. i od 29. lipnja 2006 ., SGL Carbon/Komisija, 
C-308/04 P, EU:C:2006 :433, t. 29. i 31. Za raspravu o tome zašto se načelo ne bis in idem ni u kojem slučaju ne može primijeniti kada dođedo 
dvostrukog progona u različitim jurisdikcijama, osim ako postoji međunarodni sporazum koji navodi da se to načelo treba primijeniti, vidjeti 
mišljenje nezavisnog odvjetnika Tizzana u predmetu Archer Daniels Midland i Archer Daniels Midland Ingredients/Komisija, C-397/03 P, 
EU:C:2005 :363, t. 94. do 99. 
27 Problemi u primjeni načela ne bis in idem u području prava tržišnog natjecanja u to vrijeme detaljno su predstavljeni u mišljenju nezavisnog 
odvjetnika Mayrasa u predmetu Boehringer Mannheim/Komisija, 7/72, EU:C:1972 :107, str. 1293 . i slj. 
ECLI:EU:C:2018 :976 8 
MIŠLJENJE N. WAHLA – PREDMET C-617/17  
POWSZECHNY ZAKŁAD UBEZPIECZEŃ NA ŻYCIE  
39. U današnjoj Europskoj uniji je, međutim, po mojem mišljenju, davanje važnosti zaštićenim pravnim 
interesima u određivanju postojanja idem problematično zbog dvaju glavnih razloga. 
40. Kao prvo, nacionalno pravo i pravo Unije sve se više približavaju: čini se stoga da stajalište Suda u 
predmetu Wilhelm i dr., prema kojem nacionalno pravo tržišnog natjecanja i pravo tržišnog natjecanja 
Unije promatraju protutržišno ponašanje iz različitih točaka gledišta, više nije potpuno točno. U 
određenoj mjeri praktična relevantnost kriterija u kontekstu usporednih postupaka ili kažnjavanja 
Komisije i nacionalnih tijela nadležnih za tržišno natjecanje može biti upitna. 
41. Međutim, mogući su predmeti u kojima preklapanje možda nije potpuno: navedeno je priznato u 
Uredbi br. 1/2003 , instrumentu sekundarnog prava, koji nastoji uskladiti primjenu prava tržišnog 
natjecanja Unije i, prema potrebi, osigurati da nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje 
primjenjuju članke 101. i 102. UFEU-a u onim istragama koje utječu na trgovinu izmeđudržava 
članica. Stoga je u uvodnoj izjavi 9. te uredbe navedeno da, kada je nacionalno zakono davstvo 
pretežno usmjereno na jedan cilj, koji je drukčiji od onog zaštite tržišnog natjecanja na tržištu (cilj 
članaka 101. i 102. UFEU-a), tijela nadležna za tržišno natjecanje i sudovi država članica smiju 
primjenjivati takvo zakono davstvo na svojem državnom području. Međutim, istaknuo bih da se to 
danas prilično rijetko događa. 
42. Kao drugo i još važnije, možeseuočiti određena napetost između trostrukog kriterija koji se 
primjenjuje u području prava tržišnog natjecanja i članka 50. Povelje. Drugim riječima: je li trostruki 
kriterij spojiv s člankom 50. Povelje? 
43. Prema mojem mišljenju to je legitimno pitanje. 
44. Čini mi se da je Sud svjestan te napetosti. Iako je u predmetu Toshiba doista uputio na trostruki 
kriterij, Sud je ipak u tom predmetu isključio primjenu načela ne bis in idem na drugoj osnovi, ističući 
da činjenična stanja na kojima se temelje dvije usporedne predmetne odluke (Komisije i nacionalnog 
tijela nadležnog za tržišno natjecanje) nisu istovjetna. Ta je razlika, naime, omogućila Sudu da ne 
preispituje izričito trostruki kriterij, koji će zasigurno biti predmet pravnih postupaka u budućnosti. 
45. Teško mi je pronaći dobre razloge za to, zašto bi se trostruki kriterij trebao nastaviti primjenjivati u 
kontekstu prava tržišnog natjecanja. 
46. Sklon sam složiti se s nezavisnom odvjetnicom Kokott da bi se načelo ne bis in idem, sadržano u 
članku 50. Povelje, trebalo jednako tumačiti u svim područjima prava Unije, uzimajući u obzir 
zahtjeve sudske prakse ESLJP-a 28. Samo to što pravo tržišnog natjecanja ne pripada „srži” kaznenog 
prava i to što bi kazne u pravu tržišnog natjecanja trebale imati dovoljno odvraćajućiučinak kako bi 
se osigurala učinkovita zaštita tržišnog natjecanja za mene nisu dovoljni razlozi za ograničavanje 
zaštite koju pruža Povelja u području prava tržišnog natjecanja. 
47. Rizik da nekoliko tijela nadležnih za tržišno natjecanje provodi postupke protiv istog poduzetnika 
za isto ponašanje (zbog stvarnih ili potencijalnih učinaka tog ponašanja diljem Europske unije) čini mi 
se sastavnim dijelom decentraliziranog sustava provedbe prava tržišnog natjecanja koji je utvrđen 
Uredbom br. 1/2003 . To je tako, unatoč tomu što Uredba sadržava određena pravila za izbjegavanje 
usporednog progona 29. Primjena načela ne bis in idem ne bi trebala, prema mojem mišljenju, ovisiti o 
previše složenim kriterijima zbog uređenja sustava provedbe osmišljenog Uredbom br. 1/2003 . 
28 Vidjeti mišljenje nezavisne odvjetnice Kokott u predmetu Toshiba Corporation i dr., C-17/10, EU:C:2011 :552, t. 120. do 122. 
29 Vidjeti posebice članak 13. Uredbe o obustavi ili prekidu postupka. 
ECLI:EU:C:2018 :976 9 
MIŠLJENJE N. WAHLA – PREDMET C-617/17  
POWSZECHNY ZAKŁAD UBEZPIECZEŃ NA ŻYCIE  
48. Naime, učinkovita zaštita tržišnog natjecanja u Europskoj uniji, koja uzima u obzir prava 
poduzetnika koji posluju na unutarnjem tržištu, može se postići bez oslanjanja na zahtjev istovjetnosti 
zaštićenih pravnih interesa. Doista, na temelju dvostrukog kriterija koji se temelji na istovjetnosti 
činjeničnog stanja i počinitelja načelo ne bis in idem jednostavno bi spriječilo da više tijela za zaštitu 
tržišnog natjecanja izrekne kazne za (stvarne ili pretpostavljene) protutržišne učinke koji proizlaze iz 
određenog djelovanja kada se te kazne odnose na isto područje i isto razdoblje unutar Europske unije. 
Suprotno tomu, ne bi spriječilo mogućnost da više tijela za zaštitu tržišnog natjecanja vodi postupak ili 
kažnjava ograničenja tržišnog natjecanja koja proizlaze iz istog postupanja na različitim područjima ili 
tijekom različitih razdoblja 30. 
49. S obzirom na to da u pravu tržišnog natjecanja učinci spornog ponašanja, koji su vezani za 
određeno područje i određeno razdoblje, čine nužni sastavni dio činjeničnog stanja, dvostruki kriterij 
sastavnice idem može osigurati učinkovit progon protutržišnog ponašanja u Europskoj uniji. Njime se 
također osigurava veća pravna sigurnost za poduzetnike. Još važnije, u skladu je sa zahtjevima 
članka 50. Povelje, kako se tumači s obzirom na sudsku praksu ESLJP-a. 
50. Nažalost, za ovaj predmet nije potrebno razjasniti to pitanje. 
C. Ovaj predmet: nepostojanje ni bis ni idem 
51. Kao što je ranije spomenuto, prethodna pitanja odražavaju sumnje suda koji je uputio zahtjev u 
pogledu spojivosti članka 50. Povelje i trostrukog kriterija koji se odnosi na utvrđivanje idem, o kojem 
se raspravljalo u prethodnom odjeljku. 
52. Ne može se dovoljno naglasiti da, kako bi se načelo ne bis in idem primijenilo, sastavnica bis mora 
također biti prisutna. To jasno slijedi i iz teksta samog načela i iz članka 50. Povelje. Jasno proizlazi i iz 
sudske prakse ESLJP-a 31. Razumljivo je da je Sud, po mojem saznanju, samo ispitao moguću povredu 
spomenutog načela u situacijama postojanja uzastopnih postupaka 32. 
53. U predmetu koji je u tijeku pred sudom koji je uputio zahtjev nedostaje sastavnica bis. Naime, iz 
odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku može se vidjeti da je nacionalno tijelo nadležno 
za tržišno natjecanje donijelo jednu odluku izričući jednu novčanu kaznu (koja se sastoji od dva dijela) 
na temelju usporedne primjene nacionalnog i Unijina prava tržišnog natjecanja. 
54. Načelo ne bis in idem ne primjenjuje se u takvim okolnostima. 
55. Na temelju podataka dostupnih Sudu čini se da je pitanje koje mora biti riješeno u glavnom 
postupku prije je li metodologija na temelju koje je nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje 
izreklo kaznu proporcionalna 33. 
30 Mišljenje nezavisne odvjetnice Kokott u predmetu Toshiba i dr., C-17/10, EU:C:2011 :552, t. 131. Međutim, u takvim okolnostima treba uzeti u 
obzir opći zahtjev postavljen u predmetu Wilhelm i dr. U skladu s tim, svaka ranija odluka o kažnjavanju mora se uzeti u obzir pri utvrđivanju 
kazne koja se ima izreći. Vidjeti presudu od 13. veljače 1969 . Wilhelm i dr., 14/68, EU:C:1969 :4, t. 11. 
31 Vidjeti primjerice presudu ESLJP-a od 7. prosinca 2006 ., Hauser-Sporn protiv Austrije, CE:ECHR:2006 :1207 JUD003730103 , t. 42. i navedenu 
sudsku praksu. Vidjeti također https://www .echr.coe.int/Documents/Guide_Art_4_Protocol_7_ENG.pdf (pristupljeno 19. listopada 2018 .), t. 30. i 
slj. 
32 Pitanje tumačenja koje je postavljeno u pogledu sastavnice bis općenito se odnosilo na pravilno tumačenje pojma „konačna odluka”. Vidjeti 
primjerice presude od 28. rujna 2006 ., Gasparini i dr., C-467/04, EU:C:2006 :610, t. 31 i 32.; od 28. rujna 2006 ., van Straaten, C-150/05, 
EU:C:2006 :614, t. 51. i 58. i od 22. prosinca 2008 ., Turansky, C-491/07, EU:C:2008 :768, t. 35. i 36. Nedavno je Opći sud izričito odbio zahtjev 
da je moguće pozvati se na načelo ne bis in idem kada je više novčanih kazni izrečeno u jednoj odluci. Vidjeti presudu od 26. listopada 2017 ., 
Marine Harvest/Komisija, T-704/14, EU:T:2017 :753, t. 307. do 344. Žalbeni postupak protiv te presude još je u tijeku pred Sudom. 
33 Vidjeti u tom smislu presudu od 18. prosinca 2008 ., Coop de France Bétail et Viande i dr./Komisija, C-101/07 P i C-110/07 P, EU:C:2008 :741, 
t. 130. Iz obrazloženja Suda može se zaključiti da se pitanje je li poduzeće bilo dvostruko kažnjeno za isto djelo mora ocijeniti u skladu s 
načelom proporcionalnosti. 
ECLI:EU:C:2018 :976 10 
MIŠLJENJE N. WAHLA – PREDMET C-617/17  
POWSZECHNY ZAKŁAD UBEZPIECZEŃ NA ŻYCIE  
56. Iako je u konačnici na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi proporcionalnost kazne, Uredbu 
br. 1/2003 valja na ovom mjestu posebno spomenuti. Donošenjem Uredbe 1/2003 zakono davac Unije 
nastojao je osigurati da nacionalna tijela primjenjuju (umjesto ili usporedno s nacionalnim pravom 
tržišnog natjecanja) članke 101. i 102. UFEU-a. Kako se može vidjeti iz članka 3., Uredba također 
nastoji osigurati da nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje ne donose odluke koje bi 
ograničile učinkovitost pravila Unije o tržišnom natjecanju. Drugim riječima, predmetna uredba potiče 
(kada je to primjereno) istodobnu primjenu nacionalnog prava tržišnog natjecanja i Unijina prava 
tržišnog natjecanja od strane nacionalnih tijela nadležnih za tržišno natjecanje. Što se tiče 
proporcionalnosti novčanih kazni, Uredba ne propisuje pravila kako nacionalna tijela nadležna za 
tržišno natjecanje trebaju računati novčanu kaznu u danom slučaju. Članak 23. Uredbe jednostavno 
nameće strogu gornju granicu za novčane kazne koje izriče Komisija: ta je granica 10 % od ukupnog 
prihoda dotičnog poduzetnika u prethodnoj poslovnoj godini. 
57. Ne mogu pronaći nijedan element u ovom slučaju koji bi upućivao na povredu načela 
proporcionalnosti. 
58. Zapravo, metodologija koju je primijenilo nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje pri 
određivanju kazne, čini se, predstavlja školski primjer kako nacionalno tijelo nadležno za tržišno 
natjecanje može primijeniti nacionalno pravo tržišnog natjecanja i Unijino pravo tržišnog natjecanja 
usporedno u danom slučaju. Kazna se sastoji od dva dijela koji sankcioniraju učinke spornog 
ponašanja u odnosu na dva različita razdoblja: prvi dio temelji se na povredi nacionalnog prava 
tržišnog natjecanja prije nego što je Poljska pristupila Europskoj uniji 1. svibnja 2004 ., a drugi dio na 
povredi prava tržišnog natjecanja Unije (i nacionalnog prava tržišnog natjecanja) nakon tog datuma. 
Što se tiče posebno tog drugog dijela, nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje uzelo je u obzir 
okolnost da je sporno ponašanje (moglo utjecati ili je) utjecalo na trgovinu izmeđudržava članica (uz 
učinke tog ponašanja u Poljskoj). To je „preklapanje” pitanje koje je povezano s metodologijom koja 
se primjenjuje u računanju novčane kazne za povrede prava tržišnog natjecanja. Ono nije zabranjeno 
načelom ne bis in idem. 
59. S obzirom na prethodno navedeno, na upućena pitanja treba odgovoriti na način da se načelo ne 
bis in idem ne primjenjuje u okolnostima poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku. 
IV. Zaključak 
60. S obzirom na prethodna razmatranja predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je postavio Sąd 
Najw yższy (Vrhovni sud, Poljska) odgovori na sljedećinačin: 
Načelo ne bis in idem ne primjenjuje se u okolnostima poput onih o kojima je riječ u glavnom 
postupku. 
ECLI:EU:C:2018 :976 11