MIŠLJENJE NEZVISNOG ODVJETNIKA

GERARDA HOGANA

od 30. rujna 2021. ( 1 )

Predmet C‑139/20

Europska komisija

protiv

Republike Poljske

„Povreda obveze države članice – Članak 258. UFEU‑a – Direktiva 2003/96/EZ – Sustav za oporezivanje energenata i električne energije – Članak 17. – Energenti kojima se koriste poduzeća‑veliki potrošači energije koja su obuhvaćena sustavom EU‑a za trgovanje emisijama – Oslobođenje od trošarine”

I. Uvod

1. Hitna potreba za djelovanjem u pogledu klimatskih promjena zajedno sa željom da se smanje emisije stakleničkih plinova, promičući istovremeno energetsku učinkovitost, spadaju među razloge koji su potaknuli niz ekoloških inicijativa zakonodavca Unije. Iako Direktiva Vijeća 2003/96/EZ od 27. listopada 2003. ( 2 ) navodi kao svoj glavni cilj pravilno funkcioniranje unutarnjega tržišta osiguravanjem izbjegavanja potencijalno narušavajućih učinaka tržišnog natjecanja među državama članicama u pogledu oporezivanja energije ( 3 ), ona je također takva mjera. Iako propisuje određena porezna oslobođenja za poduzeća‑velike potrošače energije kada se države članice odluče poslužiti tom mogućnošću, njome se također zahtijeva, međutim, provedba određenih mjera za postizanje ciljeva očuvanja okoliša ili poboljšanje učinkovitosti energije ( 4 ).

2. U ovom postupku zbog povrede obveze pokrenutom na temelju članka 258. UFEU‑a bit tužbenog razloga koji Komisija iznosi jest taj da je u svojem nacionalnom zakonodavstvu Republika Poljska neselektivno oslobodila poduzeća od najniže trošarine na potrošnju energenata za grijanje, a da ih suprotno zahtjevima članka 17. stavka 1. točke (b) i članka 17. stavka 4. Direktive 2003/96, nije obvezala da uspostave sustave kojima se postižu ciljevi Unije glede zaštite okoliša ili učinkovitosti energije koji su različiti od njihova sudjelovanja u sustavu EU‑a za trgovanje emisijama. Republika Poljska odgovara na to tvrdnjom da je takva mjera dopuštena člankom 17. stavkom 1. točkom (b) te stavcima 2. i 4. te direktive te da zato što je sudjelovanje u sustavu EU‑a za trgovanje emisijama preduvjet mjerodavnog nacionalnog prava, ona u skladu s tim nije počinila povredu prava Unije.

3. Slijedom toga, predmet se odnosi na tumačenje tih odredbi članka 17. Direktive 2003/96 čija kvaliteta izrade, sa žaljenjem utvrđujem, ostavlja dosta prostora za poboljšanje. Međutim, kako će se vidjeti, on se odnosi i na pitanje, je li Komisija dokazala da su te odredbe povrijeđene iz razloga koje je istaknula. No, prije razmatranja tih argumenata prvo valja naznačiti relevantne pravne odredbe.

II. Pravni okvir

A. Pravo Unije

Direktiva 2003/96

4. Direktiva 2003/96 uvodi najniže razine oporezivanja koje države članice moraju primijeniti na energente i električnu energiju, kako su utvrđeni u članku 2. Direktive 2003/96. To uključuje, u skladu s člankom 2. stavkom 1. točkom (b) direktive, proizvode od ugljika i plina.

5. Uvodne izjave 28. i 29. Direktive 2003/96 predviđaju: „(28) Određena oslobođenja ili sniženja razine poreza mogu se pokazati nužnima zbog nedovoljne usklađenosti na razini Zajednice zbog rizika da se izgubi međunarodna konkurentnost ili zbog socijalnih ili ekoloških razloga. (29) Poduzeća koja dobrovoljno sklapaju sporazume s ciljem značajnog povećanja zaštite okoliša ili učinkovitosti energije zaslužuju pozornost; među tim poduzećima poduzeća‑veliki potrošači energije zaslužuju poseban tretman.”

6. Članak 4. Direktive 2003/96 predviđa: „1. Razine oporezivanja koje države članice primjenjuju na energetske proizvode i električnu energiju, a koje su navedene u članku 2., ne smiju biti ispod najniže razine oporezivanja propisane ovom Direktivom. 2. Za potrebe ove Direktive, ‚razina oporezivanja’ znači ukupno opterećenje u vezi sa svim neizravnim porezima (osim PDV‑a) koji se izračunavaju izravno ili neizravno po količini energenta ili električne energije u trenutku puštanja u slobodnu potrošnju.”

7. Članak 17. Direktive 2003/96 jedna je od odredbi koja se odnosi na snižavanje poreza koje se može odobriti. Odnosi se na porezna sniženja i porezna oslobođenja glede potrošnje energenata koji se koriste za grijanje i na još dva dodatna slučaja koji nisu relevantni za potrebe ovog predmeta. On glasi kako slijedi: „1. Pod uvjetom da se najniže razine poreza utvrđene ovom Direktivom poštuju u prosjeku za sva poduzeća, države članice mogu primjenjivati sniženja poreza na potrošnju energenata koji se koriste za grijanje ili za potrebe članka 8. stavka 2. točaka (b) i (c), te na potrošnju električne energije, u sljedećim slučajevima: (a) za velike potrošače energije ‚Poduzeća‑veliki potrošači energije’ znači poslovnu jedinicu, kako je navedeno u članku 11., u kojoj nabava energenata i električne energije iznosi najmanje 3,0 % vrijednosti proizvodnje ili nacionalni energetski porez koji se naplaćuje iznosi najmanje 0,5 % dodane vrijednosti. U okviru tih definicija države članice mogu primjenjivati i restriktivnija načela, uključujući prodajnu vrijednost, kao i definicije u vezi s procesima i granama. ‚Dobava energenata i električne energije’ znači stvarnu cijenu energije nabavljene ili proizvedene unutar poduzeća. U to su uključeni samo električna energija, ogrjev i energenti koji se koriste za potrebe grijanja ili za potrebe iz članka 8. stavka 2. točaka (b) i (c). Uključeni su svi porezi, osim PDV‑a. ‚Proizvodna vrijednost’ znači promet, uključujući dotacije izravno povezane s cijenom proizvoda, plus ili minus promjene zaliha gotovih proizvoda, nedovršenu proizvodnju u toku te robu i usluge nabavljene za preprodaju, minus kupovina robe i usluga za preprodaju. ‚Dodana vrijednost’ znači ukupan promet koji je podložan PDV‑u, uključujući izvozne prodaje umanjeno za ukupne kupovine koje su podložne PDV‑u, uključujući sav uvoz. Državama članicama koje već primjenjuju nacionalne sustave oporezivanja energije u kojima se poduzeća‑veliki potrošači energije definiraju prema drugačijim kriterijima, a ne odnosom cijene energije u usporedbi s proizvodnom vrijednošću, odnosno nacionalnim porezom na energiju koji se naplaćuje, u usporedbi s dodanom vrijednosti, odobrava se prijelazno razdoblje do najkasnije 1. siječnja 2007. da se prilagode definiciji koja je navedena u točki (a) prvog podstavka; (b) kad se sklapaju sporazumi s tvrtkama ili grupacijama tvrtki, ili kad se primjenjuju sustavi utrživih dozvola ili slične mjere, sve dok su one usmjerene na ciljeve zaštite okoliša ili poboljšanja učinkovitosti energije. 2. Bez obzira na članak 4. stavak 1., države članice mogu primjenjivati razinu poreza sniženu do nule za energente ili električnu energiju, kako je predviđeno u članku 2., ako se njima koriste poduzeća‑veliki potrošači energije, kako je predviđeno u stavku 1. ovog članka. 3. Bez obzira na članak 4. stavak 1., države članice mogu primjenjivati razinu oporezivanja sniženu do 50 % najnižih razina predviđenih u ovoj Direktivi za energente ili električnu energiju, kako je utvrđeno u članku 2., kad se koriste u poslovnim jedinicama, kako je utvrđeno u članku 11., a koja nisu veliki potrošači energije, kako je definirano u stavku 1. ovog članka. 4. Poduzeća koja se koriste mogućnostima navedenima u stavcima 2. i 3. sklapat će ugovore, primjenjivati sustave utrživih dozvola ili istovjetne mjere, kako je predviđeno u stavku 1. točki (b). Sporazumima, sustavima utrživih dozvola i sličnim mjerama moraju se postizati istovjetni ciljevi očuvanja okoliša ili poboljšanja učinkovitosti energije u približno jednakoj mjeri kao što bi se postiglo da su se pošt[o]vale standardne najniže stope Zajednice.”

B. Poljsko pravo

8. Točka 8. članka 31.a stavka 1. Ustawe o podatku akcyzowym od 6. prosinca 2008. ( 5 ) (u daljnjem tekstu: poljski Zakon o trošarinama) predviđa: „1. Oporezive transakcije koje podliježu trošarinama izuzete su od trošarina, ako se odnose na proizvode od ugljika namijenjene grijanju: [...] 8) od strane poduzeća‑velikog potrošača energije koje upotrebljava proizvode od ugljika i kod kojeg je uspostavljen sustav za postizanje ciljeva zaštite okoliša ili poboljšanje učinkovitosti energije” ( 6 ).

9. Točka 5. članka 31.b stavka 1. poljskog Zakona o trošarinama predviđa: „Oporezive transakcije koje podliježu trošarinama izuzete su od trošarina ako se odnose na proizvode od plina namijenjene grijanju: [...] 5) od strane poduzeća‑velikog potrošača koje upotrebljava proizvode od plina i kod kojeg je uspostavljen sustav za postizanje ciljeva zaštite okoliša ili poboljšanje učinkovitosti energije” ( 7 ).

10. Članak 31.c poljskog Zakona o trošarinama sadržava sljedeću definiciju: „Sljedeće se smatra sustavom za postizanje ciljeva zaštite okoliša ili poboljšanja učinkovitosti energije iz članka 31.a stavka 1. točke 8. i članka 31.b stavka 1. točke 5.: 1. Europski sustav za trgovanje emisijama u skladu sa Zakonom od 12. lipnja 2015. o sustavu trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova (Dz. U. članak 1223, i iz 2016., članci 266, 542, 1579 i 1948) i odredbama donesenima na temelju članka 25. stavka 4. i članka 29. stavka 1. tog zakona; ( 8 ) [...]”

III. Okolnosti spora i predsudski postupak

11. Dana 3. veljače 2016. Komisija je u okviru sustava EU pilot obavijestila poljska tijela o svojoj zabrinutosti glede činjenice da ta država članica ne postupa u skladu sa zahtjevima iz članka 17. stavka 1. točke (b) i stavka 4. Direktive 2003/96. Razlog za to bila je okolnost da se poljskim Zakonom o trošarinama odobrava automatsko izuzeće od trošarina na energente (proizvode od ugljika i plina) koje upotrebljavaju poduzeća‑veliki potrošači energije obuhvaćeni sustavom EU‑a za trgovanje emisijama koji je propisan Direktivom 2003/87/EZ ( 9 ). Komisija smatra da radi korištenja poreznim izuzećem na temelju članka 17. stavka 2. Direktive 2003/96, članak 17. stavak 4. Direktive zahtijeva da poduzeća uspostave sustave kako su opisani u stavku 1. točki (b) te odredbe, a kojima se ciljevi zaštite okoliša ili poboljšanja učinkovitosti energije postižu u većoj mjeri od onih koji se postižu samo njihovim sudjelovanjem u sustavu EU‑a za trgovanje emisijama.

12. U svojem je odgovoru od 31. ožujka 2016. poljska vlada tvrdila da se sustav EU‑a za trgovanje emisijama smatra sustavom utrživih dozvola kako je opisan u članku 17. stavku 1. točki (b) Direktive 2003/96, a kojim se postižu ciljevi očuvanja okoliša ili poboljšanja učinkovitosti energije, s obzirom na to da se ciljevi te direktive odnose na postizanje zaštite okoliša upotrebom poreznih mjera. Ona je također smatrala da poduzetnike, koji prilikom postizanja svojih ciljeva moraju snositi dodatan trošak (osim onog isključivo porezne naravi), ne treba drugi put opteretiti trošarinom.

13. Komisija je 8. ožujka 2018. poslala Republici Poljskoj pismo opomene. Komisija smatra da Republika Poljska nije ispunila svoje obveze na temelju članka 17. stavka 1. točke (b) i stavka 4. Direktive 2003/96, time što je poduzeća‑velike potrošače energije obuhvaćene sustavom EU‑a za trgovanje emisijama oslobodila trošarina na proizvode od ugljika i plina. Komisija je ponovila svoje stajalište da radi primjene smanjenja ili oslobođenja na temelju članka 17. Direktive poduzeća moraju uspostaviti sustave kojima se postižu ciljevi ekološke ili energetske učinkovitosti različiti od ciljeva sustava EU‑a za trgovanje emisijama.

14. Na to pismo opomene poljska su tijela odgovorila dopisom od 8. svibnja 2018. U cijelosti su odbila Komisijino stajalište tvrdeći da sustav EU‑a za trgovanje emisijama jest „sustav utrživih dozvola” u smislu članka 17. stavka 1. točke (b) i stavka 4. Direktive 2003/96.

15. Dana 26. srpnja 2019. Komisija je Republici Poljskoj poslala obrazloženo mišljenje u vezi s njezinim navodnim propustom da ispuni svoje obveze na temelju članka 17. stavka 1. točke (b) i stavka 4. Direktive 2003/96.

16. Budući da Komisija nije bila zadovoljna odgovorom od 19. rujna 2019., u kojem su poljska tijela ostala pri svojem stajalištu, Komisija je 27. listopada 2019. odlučila Sudu podnijeti ovu tužbu.

IV. Zahtjevi i postupak pred Sudom

17. U okviru ove tužbe zbog neispunjenja obveza, koju je Sud primio 16. ožujka 2020., Komisija od Suda zahtijeva da: – utvrdi da Republika Poljska nije ispunila svoje obveze na temelju članka 17. stavka 1. točke (b) i članka 17. stavka 4. Direktive 2003/96, time što je provela zakon kojim se za poduzeća‑velike potrošače energije obuhvaćene sustavom EU‑a za trgovanje emisijskim jedinicama odobrava oslobođenje od trošarina; – naloži Republici Poljskoj snošenje troškova.

18. Republika Poljska od Suda zahtijeva da: – u cijelosti odbije tužbu kao neosnovanu i – naloži Komisiji snošenje troškova.

19. Stranke su podnijele pisana očitovanja. Sud je, u skladu s člankom 76. stavkom 2. svojeg Poslovnika, odlučio da neće održati raspravu.

V. Argumenti stranaka

A. Argumenti Komisije

20. Radi korištenja oslobođenjem od najniže razine oporezivanja za goriva za ogrjev na temelju članka 17. stavka 2. Direktive 2003/96, poduzeća‑veliki potrošači energije moraju prihvatiti sporazume primjenjivati sustave utrživih dozvola ili istovjetne mjere, kako je navedeno u članku 17. stavku 1. točki (b) i stavku 4. Direktive 2003/96. Komisija smatra da se sudjelovanje u sustavu EU‑a za trgovanje emisijama koje proizlazi iz članka 2. stavka 1. Direktive 2003/87 ne može smatrati „sustavom utrživih dozvola” za potrebe članka 17. stavka 1. točke (b) i stavka 4. Direktive 2003/96.

21. Komisija dolazi do tog zaključka iako priznaje da sustav EU‑a za trgovanje emisijama jest sustav utrživih dozvola u okviru općeg smisla tog pojma i da se njime postižu ciljevi zaštite okoliša, to jest smanjenje emisija stakleničkih plinova. Prema njezinu stajalištu izraz „sustav utrživih dozvola”, koji nije definiran u Direktivi 2003/96, mora se tumačiti s obzirom na ciljeve koje slijedi zakonodavac Unije i na tako da se zajamči usklađenost njezina zakonodavstva. Komisija tvrdi da ako bi se sustav EU‑a za trgovanje emisijama trebao smatrati „sustavom utrživih dozvola” za potrebe članka 17. Direktive 2003/96 i stoga osloboditi poduzeća‑velike potrošače energije od trošarina na goriva za ogrjev, Direktivom 2003/87 ne bi se više mogao postići njezin cilj, to jest „smanjenj[e] emisija stakleničkih plinova na način koji je učinkovit u troškovnom i gospodarskom smislu” ( 10 ).

22. U prilog svojem mišljenju Komisija se oslanja na izjave koje se trebaju unijeti u prilog zapisniku sa sastanka Vijeća na kojem je donesena Direktiva 2003/96. Točka 2. tog zapisnika predviđa: „Na temelju Komisijina prijedloga Vijeće se obvezuje da će na konstruktivan način razmotriti porezne mjere koje će pratiti buduću provedbu sustava Zajednice za trgovanje emisijskim jedinicama, osobito kako bi se izbjegli slučajevi dvostrukog oporezivanja” ( 11 ). Iz te izjave Komisija zaključuje da oporezivanje na temelju Direktive 2003/96 i primjena sustava EU‑a za trgovanje emisijama trebaju u načelu istodobno postojati.

23. Usto, Komisija se oslanja na uvodne izjave 28. i 29. Direktive 2003/96 u prilog svojem argumentu da je porezne olakšice propisane njezinim člankom 17. zakonodavac uveo kako bi se poboljšala zaštita okoliša ili učinkovitost energije. Takvi se ciljevi ne bi postigli ako se porezno oslobođenje odobri samo zato što je određeni subjekt obuhvaćen drugim obveznim instrumentom prava Unije, kao što je sustav za trgovanje emisijskim jedinicama. Stoga Komisija smatra da pojam „sustav utrživih dozvola” u smislu članka 17. stavka 1. točke (b) i stavka 4. Direktive 2003/96 obuhvaća samo sustave koji omogućuju postizanje ciljeva zaštite okoliša ili poboljšanja učinkovitosti energije koji nadmašuju rezultate provedbe drugih obveznih sustava koji su uspostavljeni aktima Unije. Odredbe poljskog Zakona o trošarinama mogle bi zapravo u cijelosti prevladati nad troškom za emisijske jedinice što bi sustav EU‑a za trgovanje emisijama lišilo njegove svrhe, jer je izbjegavanje takvih troškova vodeći aspekt na kojemu se taj sustav temelji.

24. Stoga se članak 17. stavak 1. točka (b) i stavak 4. Direktive 2003/96 treba tumačiti na način da se odnosi na poboljšanje zaštite okoliša ili učinkovitosti energije koje nadilazi ono što je predviđeno obvezujućim instrumentima prava Unije poput sustava za trgovanje emisijskim jedinicama.

25. Komisija također primjećuje da Direktiva 2003/87 sadržava vlastite posebne instrumente koji su osmišljeni tako da se očuva cjelovitost unutarnjeg tržišta i izbjegne narušavanje tržišnog natjecanja unutar područja primjene sustava EU‑a za trgovanje emisijama ( 12 ). To su dodjela besplatnih emisijskih jedinica na temelju članaka 10.a, 10.b i 10.c Direktive 2003/87 (glede stacionarnih postrojenja) ili pravo država članica da donesu financijske mjere u korist sektora ili podsektora izloženih značajnom riziku od istjecanja ugljika glede troškova neizravnih emisija koji su ugrađeni u cijenu električne energije i dovode do njezina povećanja. No, takve mjere podliježu pravilima o državnim potporama. Komisija smatra da prethodno opisana pravila poljskog Zakona o trošarinama, koja se nalaze izvan i povrh mjera predviđenih tom direktivom, sadržavaju opasnost od narušavanja tržišnog natjecanja.

26. Kao što je to Republika Poljska potvrdila u svojem pisanom odgovoru na pitanja koja je Sud postavio, oslobođenja od trošarina propisana u točki 8. članka 31.a stavka 1. i u točki 5. članka 31.b stavka 1. poljskog Zakona o trošarinama primjenjuju se neovisno o tome jesu li poduzeća‑veliki potrošači energije koja se njime koriste već primila ili također primaju besplatne emisijske jedinice na temelju Direktive 2003/87.

27. Komisija nadalje objašnjava da je Poljska prijavila program državnih potpora za 2019. i 2020. na temelju kojeg određena trgovačka društva mogu podnijeti zahtjev za naknadu dijela svojih „troškova neizravnih emisija”. Kako je predviđeno primjenjivim smjernicama ( 13 ) ta je potpora imala najviši intenzitet od 75 % i primjenjivala se samo na potrošnju električne energije veću od 1 GWh godišnje. Komisija je tu potporu smatrala spojivom s unutarnjim tržištem ( 14 ). Međutim, važan razlog bio je taj da se potpora nije mogla kumulirati s poreznom olakšicom/poreznim oslobođenjem na temelju gore opisanih pravila poljskog Zakona o trošarinama ( 15 ). Komisija također navodi da se samo vrlo mali broj poduzeća koristio tim programom državnih potpora. Zaključuje da su porezne olakšice odobrene na temelju poljskog Zakona o trošarinama, koje nisu ograničene na „troškov[e] vezan[e] uz emisije stakleničkih plinova ugrađen[e] u cijene električne energije”, nego se automatski odobravaju za ugljen i plin koji poduzeća koriste za grijanje kada poduzeće‑veliki proizvođač energije postane obuhvaćen sustavom trgovanja emisijskim jedinicama, privlačnije je za poduzeća nego sustav za naknadu troškova neizravnih emisija.

28. Komisija dalje tvrdi da, suprotno navodu poljske vlade, njezino stajalište da članak 17. stavak 1. točka (b) ne obuhvaća sustav EU‑a za trgovanje emisijama nije suprotno njezinu prijedlogu Direktive Vijeća o izmjeni Direktive 2003/96/EZ o restrukturiranju sustava Zajednice za oporezivanje energenata i električne energije od 13. travnja 2011 ( 16 ). Predložila je izmjenu članka 14. Direktive 2003/96 dodavanjem točke (d). Ta je točka sadržavala (obvezno) oslobođenje od oporezivanja „energenata koji se koriste za djelatnosti koje podliježu sustavu Unije u smislu Direktive 2003/87/EZ i nisu isključene iz njega” ( 17 ). Međutim, Komisija ističe da se to odnosilo samo na „oporezivanje u vezi s CO2”. Predloženom je izmjenom u Direktivu 2003/96 trebala, s jedne strane, biti uvedena izričita razlika između oporezivanja energije posebno povezanog s emisijama CO2 koje se mogu pripisati potrošnji dotičnih proizvoda i, s druge strane, oporezivanja energije na temelju energetskog sadržaja proizvoda (opće oporezivanje potrošnje energije). Oporezivanje goriva za ogrjev za poslovne svrhe obuhvaćeno člankom 17. Direktive 2003/96 (također i prema njegovoj predloženoj izmjeni) odnosilo se na potonji od ta dva slučaja. Stoga, kao i radi pojašnjenja, Komisija je nadalje predložila izmjenu članka 17. umetanjem stavka 3. koji je trebao predviđati da „sustavi utrživih dozvola” za potrebe te odredbe „znače sustav utrživih dozvola različit od sustava Unije u smislu Direktive 2003/87/EZ” ( 18 ).

B. Argumenti Republike Poljske

29. Kao što sam to već naveo, Republika Poljska tvrdi, s druge strane, da sustav EU‑a za trgovanje emisijama jest zapravo „sustav utrživih dozvola” za potrebe članka 17. stavka 1. točke (b) i članka 4. Direktive 2003/96.

30. Smatra da prema načinu na koji je osmišljen i načelima kojima je uređeno njegovo funkcioniranje, sustav EU‑a za trgovanje emisijama ispunjava sve kriterije „sustava utrživih dozvola”. Tim se sustavom također postižu ciljevi zaštite okoliša. U tom se pogledu Republika Poljska poziva na presudu Suda od 29. ožujka 2012., Komisija/Poljska, u kojoj je Sud utvrdio da je „glavni cilj Direktive znatno smanjiti emisije stakleničkih plinova kako bi se mogle ispuniti obveze Europske unije i njezinih država članica na temelju Protokola iz Kyota” ( 19 ). Republika Poljska osobito smatra da tekst članka 17. stavka 1. točke (b) i stavka 4. Direktive 2003/96 ne upućuje na to da ciljevi zaštite okoliša ili poboljšanja u učinkovitosti energije moraju nadilaziti one koje se mogu postići obveznim sustavom predviđenim na temelju prava Unije. Takvo stajalište ne podupiru niti uvodne izjave 28. i 29. Direktive 2003/96.

31. S obzirom na to da su direktive 2003/96 i 2003/87 skoro istovremeno izrađene, Republika Poljska smatra da ako se sustav EU‑a za trgovanje emisijama nije trebao smatrati „sustavom utrživih dozvola” za potrebe članka 17. stavka 1. točke (b) i stavka 4. Direktive 2003/96, to bi zakonodavac Unije izrijekom naveo. Prema njezinu stajalištu tim se odredbama htjelo izbjeći „dvostruko oporezivanje” poduzeća‑velikih potrošača energije koji su također bili obuhvaćeni sustavom EU‑a za trgovanje emisijama.

32. Republika Poljska smatra da su Komisijinim prijedlogom Direktive Vijeća o izmjeni Direktive 2003/96/EZ od 13. travnja 2011. bile predviđene izmjene članka 17. stavaka 2. i 3. Direktive 2003/96, kako bi se sustav EU‑a za trgovanje emisijama isključio iz područja „sustava utrživih dozvola” za potrebe članka 17. Direktive 2003/96. Takva je izmjena bila nužna samo zato što je na temelju još uvijek prevladavajućih pravila sustav EU‑a za trgovanje emisijama bio obuhvaćen tim odredbama. U svakom slučaju, Vijeće nije prihvatilo taj prijedlog.

33. U pogledu izjava koje se trebaju unijeti u prilog „zapisniku sa sastanka Vijeća na kojem je Direktiva [2003/96 bila] donesena”, a to su izjave na koje se Komisija oslanja, Republika Poljska smatra da to nije upućivalo na primjenu članka 17. Direktive 2003/96, nego je samo sadržavalo općenite izjave, poput primjerice činjenice da se na temelju Komisijina prijedloga Vijeće obvezalo konstruktivno analizirati porezne mjere koje su trebale pratiti buduću provedbu sustava Unije za trgovanje emisijskim jedinicama kako bi se izbjeglo dvostruko oporezivanje.

VI. Ocjena

34. Ustaljena je sudska praksa da je u postupku na temelju članka 258. UFEU‑a Komisija obvezna dokazati postojanje navodnih povreda i Sudu dostaviti elemente koji su mu nužni u tu svrhu ( 20 ). Također je ustaljena sudska praksa da Sud može razmotriti samo one razloge na kojima se temelji tužba koje je Komisija navela već u stadiju svojeg obrazloženog mišljenja. ( 21 )

35. Proizlazi da u slučaju te vrste u kojem se navodna povreda temelji na tvrdnji da nacionalno pravo nije u skladu s tekstom direktive, Komisijina se argumentacija pak mora zasnivati na tome je li pravilno protumačila tekst te direktive i na stvarnim argumentima koje je Komisija iznijela i u predsudskom i u ovom postupku.

36. Budući da su stranke općenito suglasne glede temeljnih činjenica, vidjet će se da se ovaj predmet odnosi u cijelosti na pitanje tumačenja članka 17. Direktive 2003/96. Među strankama je nesporno da je Republika Poljska donijela zakon kojim se odobrava oslobođenje od trošarina na energente (proizvode od ugljika i plina) koje upotrebljavaju poduzeća‑veliki potrošači energije obuhvaćeni sustavom EU‑a za trgovanje emisijama koji je propisan Direktivom 2003/87. Nadalje se slažu, a to je relevantno u pogledu Komisijinih argumenata, oko toga da učinak tog nacionalnog zakona jest taj da se to odobrenje daje automatski i neovisno o tome jesu li se poduzeća možda već koristila mjerama potpore na temelju Direktive 2003/87, kao što je primjerice dodjela besplatnih emisijskih jedinica. Stoga se postavlja pitanje je li takva provedbena metoda obuhvaćena člankom 17. stavkom 1. točkom (b) i stavkom 4. Direktive 2003/96.

37. Članak 4. Direktive 2003/96 obvezuje države članice da odrede najniže razine oporezivanja energenata i električne energije kako su definirani u njezinu članku 2. Ta obveza podliježe brojnim oslobođenjima od najniže stope koje su obvezne u slučaju članka 14. Direktive. U drugim slučajevima države članice mogu odabrati hoće li ih primijeniti. Tako je i s člankom 17. Direktive 2003/96 na čije je tumačenje ovaj postupak usredotočen.

38. Opći cilj Direktive 2003/96, među ostalim, jest odvratiti države članice od natjecanja za industrijsku lokaciju poduzeća tako da im se ponude niske stope poreza na energiju za upotrebu fosilnih goriva. To se postiže propisivanjem Unijinih najnižih razina oporezivanja prema članku 1. Direktive. Neizravan je cilj te mjere također odvratiti od upotrebe fosilnih goriva općenito. Međutim, članak 17. Direktive 2003/96 dopušta državama članicama da odstupe od uvjeta za te obveze oporezivanja tako da primijene određena oslobođenja od trošarina i njihova sniženja, kada su ispunjene pretpostavke utvrđene u toj odredbi. Pogoduje – iako ne samo njima – poduzećima‑velikim potrošačima energije. Obrazloženje za ovo – slično onomu za mjere koje su namijenjene sektorima u kojima postoji opasnost od istjecanja ugljika prema Direktivi 2003/87 ( 22 ) – je dvostruko. Odredbama se nastoji suzbiti opasnost od preseljenja poduzeća‑velikih potrošača energije u države u kojima takvi porezi ne postoje ili se primjenjuju mnogo niži porezi. To bi imalo negativan utjecaj na Europsku uniju kao industrijsku lokaciju i na njezinu konkurentnost ( 23 ). Nadalje, takva preseljenja bi se mogla dogoditi u države u kojima ne samo da je energija puno jeftinija, nego u kojima su okolišni standardi općenito znatno niži od europskih.

A. Tumačenje članka 17. stavka 1. Direktive 2003/96 i značenje pojma „sustavi utrživih dozvola” u članku 17. stavku 1. točki (b) i članku 17. stavku 4. Direktive 2003/96

39. Kao što sam to već istaknuo, Komisijina argumentacija oslanja se u bitnome na tvrdnji da se upućivanje na „sustave utrživih dozvola” u članku 17. stavku 1. točki (b) i stavku 4. Direktive 2003/96 ne proteže na sudjelovanje u sustavu EU‑a za trgovanje emisijama.

40. Doduše, tekst članka 17. Direktive 2003/96 donekle jest nejasan. Prvi stavak tog članka predviđa da države članice mogu primjenjivati sniženja poreza na potrošnju energenata koji se koriste za grijanje (1.) za poduzeća‑velike potrošače energije i (2.) kad se sklapaju sporazumi s društvima ili grupacijama društava, ili kad se primjenjuju sustavi utrživih dozvola ili slične mjere, sve dok su one usmjerene na ciljeve zaštite okoliša ili poboljšanja učinkovitosti energije. Te mogućnosti zahtijevaju, međutim, da se najniže razine oporezivanja propisane u Direktivi poštuju u prosjeku za svako poduzeće.

41. Članak 17. stavak 2. Direktive 2003/96 predviđa da bez obzira na odredbe članka 4. stavka 1., države članice mogu u cijelosti osloboditi poduzeća od takvog oporezivanja potrošnje energenata ili električne energije (kako je predviđeno u članku 2.), ako se njima koriste „poduzeća‑veliki potrošači energije”, kako je predviđeno u članku 17. stavku 1. Direktive 2003/96. Članak 17. stavak 3. Direktive potom propisuje zasebnu kategoriju sniženja poreza do 50 %, kad „se koriste u poslovnim jedinicama, kako je utvrđeno u članku 11., a koja nisu veliki potrošači energije, kako je definirano u stavku 1. ovog članka”.

42. Članak 17. stavak 4. Direktive 2003/96 predviđa da će poduzeća koja se koriste takvim poreznim oslobođenjem iz članka 17. stavka 2. ili sniženjem poreza iz članka 17. stavka 3. sklapati „sporazume, primjenjivati sustave utrživih dozvola ili istovjetne mjere, kako je predviđeno u stavku 1. točki (b)”. No, tim sporazumima, sustavima utrživih dozvola ili sličnim mjerama moraju se postizati učinkovitost energije ili ciljevi zaštite okoliša „u približno jednakoj mjeri kao što bi se postiglo da su se pošt[o]vale standardne najniže stope Zajednice”. S druge strane, u članku 17. stavku 1. točki (b) Direktive 2003/96 taj se zahtjev ne spominje ( 24 ).

43. S obzirom na to da se poljski Zakon o trošarinama odnosi na potpuno oslobođenje od oporezivanja poduzeća‑velikih potrošača, jasno je da je točku 8. članka 31.a stavka 1. i točku 5. članka 31.b stavka 1. poljskog Zakona o trošarinama Poljska zasnovala na odredbama članka 17. stavka 2. Direktive 2003/96. To znači da je članak 17. stavak 4. Direktive primjenjiv unatoč tomu što je članak 17. te direktive općenito nejasan kako je gore navedeno. Prema toj odredbi „[p]oduzeća koja se koriste [...] primjenjivat [... će] sustave utrživih dozvola ili istovjetne mjere, kako je predviđeno u stavku 1. točki (b)” i tim sustavima utrživih dozvola ili sličnim mjerama „moraju se postizati istovjetni ciljevi očuvanja okoliša ili poboljšanja učinkovitosti energije u približno jednakoj mjeri kao što bi se postiglo da su se pošt[o]vale standardne najniže stope Zajednice”.

44. Prilikom razmatranja pitanja je li Poljska ispunila svoje obveze ključno je pitanje, stoga, što se podrazumijeva pod „sustavom utrživih dozvola” navedenim u članku 17. stavku 1. točkom (b) Direktive 2003/96. Daljnje je pitanje kada se može smatrati da se tim sustavom postižu, kao prvo, „ciljevi očuvanja okoliša ili poboljšanja učinkovitosti energije” u skladu s člankom 17. stavkom 4. i, kao drugo, jesu li ti ciljevi „približno jednak[e] mjer[e] kao što bi se postiglo da su se pošt[o]vale standardne najniže stope Zajednice”. Međutim, kako će se vidjeti, Sud ne može razmotriti drugi od tih zahtjeva kao tužbeni razlog.. Razmatranje tog pitanja može ipak poslužiti u tumačenju te odredbe kao cjeline.

45. Među strankama je nesporno da sustav EU‑a za trgovanje emisijama ima sva obilježja „sustava utrživih dozvola”. U pogledu daljnjeg zahtjeva navedenog u članku 17. stavku 4. Direktive 2003/96, osobito onog da se moraju postići ciljevi zaštite okoliša ili poboljšanja učinkovitosti energije, postoje različiti pristupi u tumačenju te odredbe. Pitanju postižu li se sustavom utrživih dozvola ciljevi zaštite okoliša ili poboljšanja učinkovitosti energije moglo bi se pristupiti na drukčiji način. Moglo bi se tvrditi da je za potrebe članka 17. stavka 1. točke (b) i stavka 4. Direktive 2003/96 dovoljno da sudjelovanje u sustavu utrživih dozvola bude samo po sebi takvo da se postignu ciljevi zaštite okoliša ili poboljšanja učinkovitosti energije jer sustav ima takve ciljeve. To je argument na koji se Poljska oslanja. S druge strane, moglo bi se tvrditi da se primjenom sustava utrživih dozvola očito također moraju postići ti ciljevi. No, razmatrajući isto na apstraktan način, sudjelovanje u sustavu EU‑a za trgovanje emisijama zasigurno ispunjava ovaj potonji zahtjev. Naposljetku, Sud je već utvrdio da sustav EU‑a za trgovanje emisijama promiče ciljeve zaštite okoliša smanjivanjem stakleničkih plinova ( 25 ) što znači da on također po definiciji ispunjavanja daljnje zahtjeve navedene u članku 17. stavku 1. točki (b) 2003/96.

46. Međutim, razmatrajući konkretan predmet, ta je ocjena možda manje izvjesna. Iako na temelju pretpostavki iz članka 31.c poljskog Zakona o trošarinama poduzeća‑veliki potrošači energije automatski imaju pravo na oslobođenje od trošarina na potrošnju energenata koji se koriste za grijanje, ti isti poduzetnici za postrojenja za koja se smatra da su u opasnosti od istjecanja ugljika ( 26 ), dobivaju 100 % svojih emisija besplatno u skladu s člankom 10.b Direktive 2003/87, u verziji koja je trenutno na snazi. To znači da ona zapravo neće biti financijski opterećena na temelju sustava EU‑a za trgovanje emisijama, tako da bi se moglo tvrditi da se sudjelovanjem tih poduzeća u sustavu EU‑a za trgovanje emisijama ne postižu ciljevi zaštite okoliša ili poboljšanja učinkovitosti energije, jer nemaju poticaja za djelovanje na takav način. Zato bi se moglo tvrditi da oslobođenje od trošarine na potrošnju energenata koji se koriste za grijanje nije stoga opravdano. Ovo postaje još očitije ako se razmotri drugi uvjet iz stavka 4. članka 17. Direktive 2003/96 koji zahtijeva postizanje „ciljev[a] očuvanja okoliša ili poboljšanj[a] učinkovitosti energije u približno jednakoj mjeri kao što bi se postiglo da su se pošt[o]vale standardne najniže stope Zajednice” ( 27 ).

47. Očito je da upućivanje na „standardne najniže stope Zajednice” jest upućivanje na najnižu stopu oporezivanja propisanu Direktivom 2003/96, iako bi u slučaju da je to bila namjera bilo od pomoći da se to doista izrijekom navelo u članku 17. stavku 4. te direktive. U skladu s tim, proizlazi da je člankom 17. stavkom 4. Direktive 2003/96 predviđeno da svako poduzeće koje se koristi oslobođenjem od trošarine (ili njezinim sniženjem) mora dokazati da je sudjelovanjem u sustavu utrživih dozvola postiglo ciljeve zaštite okoliša i energetske učinkovitosti koji su približno jednaki onima koji bi se postigli da je najniža stopa trošarine primijenjena na njegove proizvode. Barem u nekim slučajevima dokazivanje takvog hipotetskog scenarija moglo bi zahtijevati složene ekonometrijske i druge dokaze. S druge strane, prilično je jasno da se kriterij preciziran u pravnom tekstu ne može jednostavno zanemariti, bez obzira na to koliko je komplicirana njegova primjena.

48. Dokazano je da, na temelju sustava EU za trgovanje emisijama u skladu s Direktivom 2003/87, 100 % jedinica može biti izdano besplatno poduzećima‑velikim potrošačima energije koji pripadaju sektoru kod kojeg postoji rizik od istjecanja ugljika. Sve to upućuje na to da u tim slučajevima nije ispunjen kriterij postizanja ciljeva zaštite okoliša ili poboljšanja učinkovitosti energije u približno jednakoj mjeri kao što bi se postiglo da su se poštovale standardne najniže stope Zajednice. U svakom slučaju, automatski primjenjujući oslobođenje od trošarina na proizvode od ugljika i plina namijenjene grijanju za poduzeća‑velike potrošače energije, poljski Zakon o trošarinama ni na koji način uopće ne uzima u obzir taj kriterij.

49. Međutim, to nije argument koji je Komisija istaknula u ovom slučaju. Komisija zapravo tvrdi da bi se pojam „sustavi utrživih dozvola” trebao tumačiti na način da za potrebe članka 17. stavka 1. točke (b) i stavka 4. Direktive 2003/96 isključuje sustav EU‑a za trgovanje emisijama. Ona se boji da se Direktivom 2003/87 ne bi više mogao postići njezin cilj promicanja smanjenja stakleničkih plinova ako bi se državama članicama dopustilo da poduzeća‑velike potrošače energije oslobode od najnižih razina trošarina, samo zato što su sudjelovala u sustavu EU‑a za trgovanje emisijama.

50. Tako je Komisija tvrdila da upućivanje na sustav utrživih dozvola mora biti upućivanje na sustav koji društvo o kojem je riječ dobrovoljno primjenjuje, a ne na obvezni sustav poput sustava EU‑a za trgovanje emisijama. Nadalje tvrdi da samo sustav kojim se postižu ciljevi zaštite okoliša i učinkovitosti energije koji nadilaze one postignute obveznim instrumentima Unije ispunjava uvjete za oslobođenja na temelju članka 17. stavka 1. točke (b) i stavka 4. Direktive 2003/96, pri čemu se ne upućuje na činjenicu da se takvi ciljevi uopće ne mogu postići ako poduzeće‑veliki potrošač energije dobije besplatno 100 % svojih emisijskih jedinica. Koliko god članak 17. Direktive 2003/96 možda bio dvosmislen u više pogleda, važeći tekst te odredbe ne podupire bilo kakvu tvrdnju da sustavi utrživih dozvola za potrebe tih odredaba moraju postići ciljeve zaštite okoliša i učinkovitosti energije koji nadilaze ciljeve postignute na temelju obveznih sustava Unije.

51. Komisija tvrdi da izjave koje se trebaju unijeti u Prilog zapisniku sa sastanka Vijeća na kojem je Direktiva 2003/96 donesena govore u prilog istovremenom postojanju oporezivanja na temelju Direktive 2003/96 i sustava EU‑a za trgovanje emisijama. Taj argument, međutim, nije uvjerljiv. Takvi zapisnici nisu zakonodavni tekstovi i ne mogu izmijeniti inače jasan opis u Unijinu zakonodavnom instrumentu koji glasi: „sustavi utrživih dozvola [...] sve dok su on[i] usmjeren[i] na ciljeve zaštite okoliša ili poboljšanja učinkovitosti energije”. Značenje izjava danih u tom zapisniku također nije u cijelosti jasno u smislu koji Komisija zagovara.

52. Nadalje, iako je točno da Direktiva 2003/87 funkcionira na temelju toga da cijena emisijskih jedinica djeluje kao poticaj za prelazak na tehnologije koje ispuštaju manje stakleničkih plinova, Direktiva 2003/87 razvila se znatno tijekom godina, dok to nije slučaj s Direktivom 2003/96. Primjer za to je činjenica da su pravila o istjecanju ugljika (koja se odnose na rizik koji je veći u industrijama‑velikim potrošačima energije) uvedena u Direktivu 2003/87 tek Direktivom 2009/29/EZ ( 28 ).

53. Treba također imati na umu to da je jedini cilj članka 17. Direktive 2003/96 sniženje poreza na potrošnju energenata koji se koriste za grijanje, nepokretne motore kao i pogone i mehanizaciju koja se koristi u niskogradnji i visokogradnji, građevinarstvu i javnim radovima u skladu s člankom 8. stavkom 2. točke (b) i (c) te direktive i na električnu energiju. S druge strane, cilj Direktive 2003/87 je izbjegavanje emisija iz širokog niza djelatnosti koje dovode do određenih stakleničkih plinova. I dok očito postoji preklapanje između članka 17. Direktive 2003/96 i Direktive 2003/87, ne vidim, što je žaljenja vrijedno, da zakonodavac Unije s time dosljedno postupa. To također znači da je teško ograničiti primjenu jednog instrumenta kako bi se zaštitila djelotvornost drugog, koji se, osim toga, jako promijenio tijekom godina ( 29 ). Ovomu bi se moglo dodati to da bi se u slučaju da je u tu svrhu zakonodavac Unije htio isključiti sudjelovanje u sustavu EU‑a za trgovanje emisijama, on to mogao lako precizirati, osobito zato što je sam sustav trgovanja emisijskim jedinicama uspostavljen direktivom (Direktivom 2003/87) koja je objavljena unutar dva tjedna od Direktive 2003/96.

54. Kad je riječ o Komisijinom argumentu da su samo dobrovoljni sustavi utrživih dozvola obuhvaćeni člankom 17. stavkom 1. točkom (b) i stavkom 4. Direktive 2003/96, može se prihvatiti da neke jezične verzije članka 17. stavka 4. te direktive čini se upućuju na dobrovoljnost sudjelovanja u sustavu utrživih dozvola. U engleskoj verziji stavka 4. navedeno je „shall enter into the agreements, tradable permit schemes or equivalent arrangements” ( 30 ). To bi moglo navesti na dvojbu je li tom odredbom doista obuhvaćen samo sustav utrživih dozvola koji će poduzeće „primjenjivati”. Ako je tomu tako, to pak znači da je predviđeno određeno „djelovanje” (bez obzira je li dobrovoljno ili ne).

55. Kao što je to Sud istaknuo u svojoj presudi u predmetu ExxonMobil Production Deutschland ( 31 ) na temelju članka 2. stavka 1. Direktive 2003/87, koji određuje njezino područje primjene, ta se direktiva primjenjuje na „emisije” koje su navedene u njezinu Prilogu II., uključuju CO2 i „proizlaze iz djelatnosti navedenih u Prilogu I.” ( 32 ). Stoga nije potrebna dobrovoljna ili nedobrovoljna radnja bilo kojeg poduzeća. Kada postrojenje ispuni zahtjeve, na njega se primjenjuje sustav EU‑a za trgovanje emisijama i poduzeće mora u skladu s člankom 12. stavkom 3. Direktive 2003/87 predati broj emisijskih jedinica koji odgovara ukupnoj emisiji iz tog postrojenja.

56. Međutim, ne podupiru sve jezične verzije zamisao da sustavi zahtijevaju ono što se može izraziti kao „dobrovoljna radnja pristupanja” sustavu utrživih dozvola ( 33 ). Nadalje, tekst članka 17. stavka 4. Direktive 2003/96 upućuje na „sustave utrživih dozvola ili istovjetne mjere, kako je predviđeno u stavku 1. točki (b)”. Prema mojem mišljenju, uključivanje tih konkretnih riječi otežava bilo kakvoji drugi zaključak osim da su „sustavi utrživih dozvola” navedeni u članku 17. stavku 1. točki (b) (gdje tekst ne predviđa takav moguće dobrovoljni element) ( 34 ) isti kao i oni navedeni u članku 17. stavku 4. Direktive 2003/96 i, slijedom toga, da niti jedna od tih dviju odredbi ne isključuje sudjelovanje u obveznom sustavu. Ova je formulacija pogubna za tezu koju je Komisija iznijela u ovom postupku.

57. Točno je da uvodna izjava 29. te direktive predviđa da „[p]oduzeća koja dobrovoljno sklapaju sporazume s ciljem značajnog povećanja zaštite okoliša ili učinkovitosti energije zaslužuju pozornost; među tim poduzećima poduzeća‑veliki potrošači energije zaslužuju poseban tretman”. No, ova načelna tvrdnja ne može dovesti u pitanje jasne izraze koje je zakonodavac Unije stvarno upotrijebio u članku 17. stavku 1. točki (b) i članku 17. stavku 4. Da je namjera bila ta da se sudjelovanje u sustavu EU‑a za trgovanje emisijama ne treba smatrati „sustavom utrživih dozvola” u tu svrhu, zakonodavac Unije je to mogao – i trebao – tako izrijekom navesti.

B. Tužbeni razlog

58. Kao što sam prethodno naveo, svoj tužbeni razlog Komisija nije zasnovala na činjenici da se poljskim Zakonom o trošarinama poduzećima‑velikim potrošačima energije odobrava oslobođenje od najniže razine oporezivanja za potrošnju ugljena i plina za grijanje, i na činjenici da je to učinjeno, a da u obzir nije uzeta okolnost jesu li primjenom sustava EU‑a za trgovanje emisijama postignuti ciljevi zaštite okoliša ili poboljšanja učinkovitosti energije u približno jednakoj mjeri kao što bi se postiglo da su se poštovale standardne najniže stope Zajednice. Umjesto toga ona je ograničila svoju argumentaciju na samo jedan argument, to jest da sustav EU‑a za trgovanje emisijama nije „sustav utrživih dozvola”per se za potrebe članka 17. stavka 1. točke (b) i stavka 4. Direktive 2003/96, jer tvrdi da u tu svrhu uvjete ispunjava samo sustav utrživih dozvola koji poduzeće dobrovoljno primjenjuje i kojim se postižu ciljevi zaštite okoliša ili poboljšanja učinkovitost energije različiti od ciljeva sustava EU‑a za trgovanje emisijama.

59. Komisija nije tvrdila niti to da se primjenom same Direktive 2003/87 ne bi postigli ciljevi zaštite okoliša ili poboljšanja učinkovitosti energije u određenom slučaju jer primjene pravila te direktive, poput primjerice besplatne dodjele 100 % emisijskih jedinica postrojenjima koja su izložena riziku od istjecanja ugljika, znači da poduzetnik ne bi imao poticaja za smanjenje svojih emisija stakleničkih plinova.

60. Međutim, zbog svih razloga koje sam upravo naveo, ne mislim da se Komisijina konkretna tvrdnja u pogledu značenja pripisanog riječima „sustavi utrživih dozvola” može održati s obzirom na važeći izričit tekst članka 17. stavka 1. točke (b) i stavka 4. Direktive 2003/96.

61. Kao što to jasno proizlazi iz članka 120. točke (c) Poslovnika Suda i sudske prakse koja se odnosi na tu odredbu, u tužbi se mora naznačiti predmet spora i dati sažeti prikaz tužbenih razloga navedenih u prilog toj tužbi, kao i to da naznaka mora biti dovoljno jasna i precizna da bi tuženik mogao pripremiti obranu, a Sud provesti nadzor.

62. Iz toga slijedi da temeljni pravni i činjenični elementi na kojima se zasniva tužba trebaju biti na dosljedan i razumljiv način vidljivi iz samog teksta tužbe ( 35 ) te da u njoj istaknuti zahtjevi trebaju biti formulirani na nedvosmislen način kako bi se izbjeglo da Sud odluči ultra petita ili pak propusti odlučiti o nekom od prigovora ( 36 ). Budući da je u ovom predmetu Komisija zasnovala svoju tužbu samo na jednom prigovoru koji se temelji na povredi, to jest da „sustavi utrživih dozvola” za potrebe članka 17. stavka 1. točke (b) i stavka 4. Direktive 2003/96 obuhvaćaju samo dobrovoljne sustave kojima se postižu ciljevi zaštite okoliša i uštede energija koji nadilaze ciljeve koji se postižu obveznim sustavima Unije, prikladno je ispitati samo taj tužbeni razlog. Nije na Sudu da odluči mimo tužbenih razloga i prekorači zahtjev u Komisijinoj tužbi na temelju članka 258. UFEU‑a ( 37 ).

63. Budući da se na temelju Komisijinih tvrdnji ne može utvrditi da Republika Poljska nije ispunila svoje obveze na temelju članka 17. Direktive 2003/96, u skladu s tim smatram se obveznim zaključiti da Komisija nije dokazala osnovanost svoje tužbe.

VII. Troškovi

64. Članak 138. stavak 1. Poslovnika Suda predviđa da je stranka koja ne uspije u postupku dužna, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Republika Poljska zahtijevala da Komisija snosi troškove i da Komisija u konačnici nije uspjela u sporu, treba joj naložiti da, uz vlastite troškove, snosi i troškove Republike Poljske.

VIII. Zaključak

65. Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, predlažem da Sud: Kao prvo, odbije tužbu. Kao drugo, naloži Komisiji snošenje troškova.

( 1 ) Izvorni jezik: engleski

( 2 ) Direktiva o restrukturiranju sustava Zajednice za oporezivanje energenata i električne energije (SL 2003., L 283, str. 51.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 9., svezak 2., str. 75. i ispravak SL 2019., L 33, str. 37.)

( 3 ) Vidjeti, među ostalim, uvodne izjave 2., 3. i 4. Direktive 2003/96.

( 4 ) Vidjeti također, u pogledu ciljeva očuvanja okoliša općenito, među ostalim, uvodne izjave 6., 7., 11. i 12. Vidjeti također presudu od 7. ožujka 2018., Cristal Union (C‑31/17, EU:C:2018:168, t. 34.).

( 5 ) Dz. Ustaw RP (Zbirka zakona Republike Poljske) 2014., članak 752., kako je izmijenjen.

( 6 ) U verziji kako je izmijenjena Zakonom od 21. listopada 2016. o izmjenama poljskog Zakona o trošarinama koji je stupio na snagu 1. srpnja 2017.

( 7 ) Ova je odredba dodana Zakonom od 27. rujna 2013. o izmjenama poljskog Zakona o trošarinama koji je stupio na snagu 1. studenog 2013.

( 8 ) U verziji kako proizlazi iz Zakona od 21. listopada 2016. o izmjenama poljskog Zakona o trošarinama koji je stupio na snagu 1. srpnja 2017.

( 9 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ (SL 2003., L 275, str. 32.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 9., str. 28.).

( 10 ) Vidjeti prvi stavak članka 1. Direktive 2003/87.

( 11 ) Direktiva Vijeća o restrukturiranju sustava Zajednice za oporezivanje energenata i električne energije, Zajedničke smjernice, dokument Vijeća 13253/03 ADD1.

( 12 ) Vidjeti uvodnu izjavu 7. Direktive 2003/87.

( 13 ) Smjernice za određene mjere državne potpore povezane sa sustavom trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova nakon 2012., (SL 2012., C 158, str. 4.)

( 14 ) Odluka Komisije C(2019) 6371 final o naknadi za troškove neizravnih emisija u Poljskoj. Odluka o nepostojanju primjedbi objavljena u SL 2019., C 354, str. 1.

( 15 ) Poljska je uvela mehanizam u skladu s kojim je prilikom podnošenja zahtjeva za naknadu na temelju programa poduzeće moralo izjaviti da je odustalo od potpore na temelju poljskog Zakona o trošarinama, da je obavijestilo relevantan subjekt o tome (dobavljača električne energije ili tijelo za namirenje) i vratilo bilo koju potporu koju je prethodno primilo na temelju tog zakona (ili pak bilo kojih drugih akata), vidjeti ibid. u točki 27.

( 16 ) COM(2011) 169 final. Povlačenje Komisijina prijedloga, SL 2015., C 80, str. 17.

( 17 ) Takvo pojašnjenje također je sadržano u članku 18. točki (b) drugoj podtočki posljednjeg Komisijina Prijedloga direktive Vijeća o restrukturiranju sustava Unije za oporezivanje energenata i električne energije od 14. srpnja 2021. (COM(2021) 563 final).

( 18 ) Ibid. Vidjeti također uvodnu izjavu 22. Prijedloga čija zadnja rečenica predviđa: „Nadalje, trebalo bi pojasniti da upućivanja na sustave utrživih dozvola u članku 17. Direktive 2003/96/EZ ne uključuju sustav Unije na temelju Direktive 2003/87/EZ.”

( 19 ) C‑504/09 P, EU:C:2012:178, t. 77.

( 20 ) Presude od 19. svibnja 2011., Komisija/Malta (C‑376/09, EU:C:2011:320, t. 32. i navedena sudska praksa) i od 14. siječnja 2021., Komisija/Italija (Doprinos za kupnju pogonskih goriva) (C‑63/19, EU:C:2021:18, t. 74.)

( 21 ) Vidjeti u tom pogledu, među ostalim, presude od 24. lipnja 2004., Komisija/Nizozemska (C‑350/02, EU:C:2004:389, t. 20.), od. 29. travnja 2010., Komisija/Njemačka (C‑160/08, EU:C:2010:230, t. 43.) i presudu od 4. rujna 2014.Komisija/Francuska (C‑237/12, EU:C:2014:2152, t. 74.).

( 22 ) Vidjeti članak 10.a stavak 6. i članak 10.b Direktive 2003/87 u verzijama koje su izmijenjene Direktivom (EU) 2018/410 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. ožujka 2018. o izmjeni Direktive 2003/87/EZ radi poboljšanja troškovno učinkovitih smanjenja emisija i ulaganja za niske emisije ugljika te Odluku (EU) 2015/1814, SL 2018., L 76, str. 3.

( 23 ) Vidjeti upućivanje u uvodnoj izjavi 28. Direktive 2003/96.

( 24 ) Neki komentatori tumače članak 17. stavak 1. Direktive 2003/96 na način da sadržava uvjete koje treba primijeniti na stavke 2. i 3. te odredbe (vidjeti Deloitte, Technical and legal aspects of Council Directive 2003/96/EC of 27 October 2003 restructuring the Community framework for the taxation of energy products and electricity).. Drugi tumače članak 17. stavke 2. i 3. Direktive 2003/96 kao iznimke od zahtjeva da se najniže razine oporezivanja propisane u toj direktivi moraju poštovati u prosjeku za svako poduzeće. Međutim, to zahtijeva da se ispune uvjeti utvrđeni u stavku 4. te odredbe. Za razilaženje u pristupu različitih država članica tom zahtjevu vidjeti ibid. na str. 205. i 206. S obzirom na to da se u ovom postupku ne radi o pitanju „poštuju li se [propisane] najniže razine oporezivanja [...] u prosjeku za svako poduzeće”, može se pretpostaviti da Komisija kao i poljska vlada slijede ovo drugo tumačenje.

( 25 ) Komisija ne tvrdi da je definicija „poduzeća‑velikih potrošača energije” iz poljskog Zakona o trošarinama izvan parametara utvrđenih u članku 17. stavku 1. točki (a) Direktive 2003/96.

( 26 ) Kao što se može zaključiti iz članka 30. Direktive 2003/87, kako je izmijenjen Direktivom 2018/410 (za utvrđivanje sektora za koje se prije te izmjene smatralo da su u opasnosti od istjecanja ugljika vidjeti Odluku Komisije od 24. prosinca 2009. o utvrđivanju, u skladu s Direktivom 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, popisa sektora i podsektora koji se smatraju izloženima značajnom riziku od istjecanja ugljika (SL 2010., L 1, str. 10.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 236.)), pojam veliki potrošač energije kako je definiran u članku 17. stavku 1. točki (a) Direktive 2003/96 i pojam „rizik od istjecanja ugljika” prema članku 10.b Direktive 2003/87 nisu istovjetni, iako će mnoga poduzeća zapravo biti obuhvaćena obama pojmovima.

( 27 ) Moje isticanje. Člankom 17. stavkom 4. Direktive 2003/96 zahtijeva se da se sustavima utrživih dozvola i sličnim mjerama moraju postizati istovjetni ciljevi očuvanja okoliša ili poboljšanja učinkovitosti energije u približno jednakoj mjeri kao što bi se postiglo da su se poštivale standardne najniže stope Zajednice. Riječima „moraju se postizati” izražava se jasna obveza. Čini se da se pojam „u približno jednakoj mjeri” ne koristi vrlo često u zakonodavnim aktima Unije, iako postoje neki primjeri. Međutim, Sud nije detaljno razmotrio taj pojam. U presudi od 16. siječnja 2014.Komisija/Španjolska (C‑67/12, EU:C:2014:5, t. 72.), Sud je razmatrao članak 8. točku (b) Direktive 2002/91 kojim se propisuje da bi „[o]pćeniti učinak ovog pristupa trebao bi biti približno jednake mjere poput onoga koji proizlazi iz odredaba iz točke (a) [...]”. Sud se protivio prenošenju, među ostalim, zato što nije smatrao da je nalaganje obveze održavanja društvima, umjesto neovisnim stručnjacima, „približno jednake mjere”. To pokazuje da je Sud barem voljan detaljno razmotriti takav kriterij.

( 28 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o izmjeni Direktive 2003/87/EZ u svrhu poboljšanja i proširenja sustava Zajednice za trgovanje emisijskim jedinicama stakleničkih plinova (SL 2009., L 140, str. 63.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 30., str. 3.)

( 29 ) No, također ne postoji pravilo da se treba izbjegavati dvostruki teret ili čak dvostruko oporezivanje, kako to tvrdi Republika Poljska. Naprotiv, Sud je već zaključio da Direktiva 2003/96 ne isključuje svaki rizik od dvostrukog oporezivanja. Čak i u području obveznog oslobođenja prema članku 14. Direktive 2003/96 države članice mogu u skladu s drugom rečenicom točke (a) stavka 1. članka 14. te direktive oporezivati „energente i električnu energiju”, ako se to čini zbog politike zaštite okoliša. Vidjeti u tom smislu presude od 4. lipnja 2015., Kernkraftwerke Lippe‑Ems (C‑5/14, EU:C:2015:354, t. 51.) i od 7. ožujka 2018., Cristal Union (C‑31/17, EU:C:2018:168, t. 32.).

( 30 ) Na francuskom „acceptent les accords ou les régimes de permis négociables ou les mesures équivalentes”, na španjolskom „suscribirán los acuerdos, regímenes de permisos negociables o medidas equivalentes”, na nizozemskom „gaan overeenkomsten, regelingen inzake verhandelbare vergunningen of gelĳkwaardige regelingen aan”, i na talijanskom „sottoscrivono gli accordi, i regimi concernenti diritti commercializzabili o le misure equivalenti”. No, drukčije je na njemačkom „gelten die […] genannten Vereinbarungen, Regelungen über handelsfähige Zertifikate oder gleichwertigen Regelungen”, protugalskom „devem ser partes nos acordos, regimes de autorização negociáveis ou convénios equivalentes” i švedskom „genomföra de system för handel med utsläppsrätter eller likvärdiga arrangemang”.

( 31 ) Presuda od 20. lipnja 2019. (C‑682/17, EU:C:2019:518).

( 32 ) Presuda od 20. lipnja 2019.ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518, t. 47. i navedena sudska praksa).

( 33 ) Vidjeti njemačku, portugalsku i švedsku verziju u bilješci 30.

( 34 ) Na engleskom „where tradable permit schemes or equivalent arrangements are implemented” , na francuskom „des régimes de permis négociables ou des mesures équivalentes sont mises en œuvre”, na španjolskom „se apliquen regímenes de permisos negociables o medidas equivalentes”, na portugalskom „sejam […] aplicados regimes de autorização negociáveis ou convénios equivalentes”, na nizozemskom „regelingen inzake verhandelbare vergunningen of gelĳkwaardige regelingen worden toegepast”, na njemačkom „es werden Regelungen über handelsfähige Zertifikate oder gleichwertige Regelungen umgesetzt”, na talijanskom „attuati regimi concernenti diritti commercializzabili o misure equivalenti” i na švedskom „eller när system för handel med utsläppsrätter eller likvärdiga arrangemang har genomförts”.

( 35 ) I doista, već u fazi Komisijinog obrazloženog mišljenja.

( 36 ) Presuda od 28. listopada 2010., Komisija/Malta (C‑508/08, EU:C:2010:643, t. 16.).

( 37 ) Vidjeti u tom smislu presude od 15. lipnja 2006., Komisija/Francuska (C‑255/04, EU:C:2006:401, t. 24.), od 11. siječnja 2007., Komisija/Grčka (C‑251/04, EU:C:2007:5, t. 27.), i od 28. listopada 2010., Komisija/Malta (C‑508/08, EU:C:2010:643, t. 16.).