MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MACIEJA SZPUNARA

od 3. rujna 2020. ( 1 )

Predmet C‑311/19

BONVER WIN, a. s.

protiv

Ministerstvo financí ČR

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Nejvyšší správní soud (Vrhovni upravni sud, Češka Republika))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Sloboda pružanja usluga – Ograničenja – Nacionalno zakonodavstvo kojim se zabranjuje kockanje na određenim mjestima – Primjenjivost članka 56. UFEU‑a – Prekogranični element”

I. Uvod

1. Ovaj zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Nejvyšší správní soud (Vrhovni upravni sud, Češka Republika) svjedoči o činjenici da se često iza naizgled bezazlenog, ako ne i banalnog, činjeničnog stanja iz glavnog postupka krije specifično pravno pitanje iz predmeta upućenog Sudu: od pružatelja usluga klađenja zahtijeva se da prestane obavljati djelatnost zbog općinske odluke kojom se zabranjuje pružanje takvih usluga unutar određenog dijela grada u kojem se on nalazi. Taj trgovac tvrdi da ima klijente koji dolaze iz druge države članice. Je li ta činjenica dovoljna da bi se primijenila sloboda pružanja usluga na temelju članka 56. UFEU‑a?

2. To je razlog zbog kojega ovaj predmet ulazi u samu srž područja primjene temeljne slobode unutarnjeg tržišta.

3. Ograničavanje tog područja primjene predstavlja iznimno značajno pitanje; riječ je o jednom od najstarijih pitanja prava Unije, stalno otvorenom za nova promišljanja. Bez obzira na raznolikost činjenica iz takvih predmeta ( 2 ) svima im je zajedničko da ulaze u samu narav unutarnjeg tržišta i gospodarskog ustroja Unije. Gospodarski subjekti i njihovi klijenti oslanjaju se na ishod takvih pitanja, jednako kao države članice. Područje primjene temeljnih sloboda određuje mjeru u kojoj su u pogledu svojih (nacionalnih) političkih ciljeva države članice vezane pravom unutarnjeg tržišta Unije i, u skladu s time, slobodom koju gospodarski subjekti uživaju: ako država članica nije ograničena, na primjer, slobodom pružanja usluga, u određenoj situaciji njezino potencijalno područje djelovanja značajno je šire nego kada bi bila ograničena. Suprotno tomu, ako je država članica ograničena, područje potencijalnog djelovanja pružateljâ usluga i njihovih primatelja mnogo je šire.

4. Pripadajuća postupovna strana te medalje materijalnog područja primjene jest da su predmeti nacionalnih sudova u kojima su sve činjenice iz glavnog postupka vezane za jednu državu članicu nedopušteni kada se odnose na tumačenje temeljnih sloboda.

5. U ovom predmetu Nejvyšší správní soud (Vrhovni upravni sud) postavlja pitanje područja primjene slobode pružanja usluga iz članka 56. UFEU‑a u situaciji u kojoj prekogranični element obuhvaća klijente koji prelaze granicu da bi koristili (ako je to pravilan izraz u području kockanja) predmetne usluge u Češkoj Republici.

6. U ovom ću mišljenju tvrditi da je to pitanje u bitnome obuhvaćeno slobodom pružanja usluga na temelju članka 56. UFEU‑a. Time ću predložiti Sudu klasično tumačenje slobode pružanja usluga i pripadajuće sudske prakse. Konkretnije, izložit ću Sudu da trenutačno nema potrebe za ograničavanjem područja primjene te temeljne slobode u situacijama u kojima su predmetne mjere jednako činjenično i pravno primjenjive. Stoga ću predložiti Sudu da odoli mogućem iskušenju da područje primjene ratione materiae članka 56. UFEU‑a tumači uže nego ranije. Prema mojem mišljenju, nema mjesta „Kecku za usluge”: Sud nikako ne bi trebao tražiti analogiju s tim predmetom ( 3 ).

II. Pravni okvir

7. U skladu s člankom 50. stavkom 4. zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (Zakon br. 202/1990 o lutrijskim i drugim sličnim igrama; u daljnjem tekstu: Zakon o lutrijskim igrama), koji se primjenjivao 2013., općina može donijeti obvezujuću opću mjeru u obliku odluke kojom se određuje da se igre klađenja, lutrijske i slične igre mogu priređivati samo na mjestu i u vrijeme koji su tom odlukom određeni, ili se njome može detaljnije odrediti na kojim je mjestima u općini i u koje vrijeme priređivanje lutrijskih i drugih sličnih igara zabranjeno, ili se pak može u potpunosti zabraniti priređivanje lutrijskih igara i drugih sličnih igara na cijelom području općine.

8. Zakon o lutrijskim igrama također definira igre klađenja, lutrijske igre i druge slične igre.

9. U skladu s člankom 50. stavkom 4. Zakona o lutrijskim igrama, grad Děčín (Češka Republika) donio je obecně závazná vyhláška č. 3/2013, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (Općinska odluka br. 3/2013 o uređenju priređivanja igara klađenja, lutrijskih i drugih sličnih igara). Odlukom se, u skladu s tim zakonom, zabranilo priređivanje igara klađenja, lutrijskih igara i drugih sličnih igara na području cijeloga grada. Istodobno, u Prilogu I. toj odluci navodile su se točne adrese u Děčínu na kojima je dopušten rad kasinâ.

III. Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja

10. BONVER WIN, a. s. (u daljnjem tekstu: BONVER WIN) češko je trgovačko društvo koje je priređivalo igre na sreću u Děčínu na temelju odobrenja koje je izdao Ministerstvo financí ČR (Ministarstvo financija, Češka Republika).

11. Stupanjem na snagu Općinske odluke br. 3/2013 djelatnost društva BONVER WIN više nije bila s njom usklađena jer se prostor tog društva nije nalazio na jednoj od adresa navedenih u Prilogu Odluci.

12. Odlukom od 22. listopada 2013. Ministarstvo financija oduzelo je društvu BONVER WIN odobrenje za priređivanje igara na sreću zbog toga što nije poštovalo Općinsku odluku br. 3/2013.

13. Protiv te odluke BONVER WIN izjavio je žalbu u upravnom postupku koja je odbijena odlukom ministra financija od 22. srpnja 2014.

14. BONVER WIN je zatim protiv te odluke podnio tužbu pred Městský soud v Praze (Gradski sud u Pragu, Češka Republika), koji je tužbu odbio. U obrazloženju svoje presude navedeni je sud, među ostalim, odbio argument prema kojem je nacionalni propis protivan pravu Unije, smatrajući da se pravo Unije ne primjenjuje na tu situaciju jer tužitelj nije ostvarivao slobodu pružanja usluga.

15. Nezadovoljan tim obrazloženjem, BONVER WIN podnio je reviziju protiv te presude pred sudom koji je uputio zahtjev, odnosno Nejvyšším správním soudom (Vrhovni upravni sud), pozivajući se na to da Městský soud v Praze (Gradski sud u Pragu) nije primijenio pravo Unije. Odredbe Općinske odluke br. 3/2013, tumačene u vezi s odredbama Zakona o lutrijskim igrama, prema mišljenju društva BONVER WIN, protivne su pravu Unije.

16. U skladu s nacionalnim postupovnim pravom predmet o kojem je riječ u glavnom postupku najprije je dodijeljen petom vijeću Nejvyššeg správnog souda (Vrhovni upravni sud), koje je smatralo da je sloboda pružanja usluga na temelju prava Unije primjenjiva u ovom predmetu s obzirom na to da neki klijenti društva BONVER WIN dolaze iz drugih država članica. Slijedom toga, to vijeće načelno ne vidi potrebu upućivanja predmeta Sudu.

17. Međutim, uzimajući u obzir da su u usporedivim predmetima druga vijeća Nejvyššeg správnog souda (Vrhovni upravni sud) došla do zaključka da se pravo Unije općenito, a konkretno sloboda pružanja usluga, ne primjenjuju ( 4 ), peto je vijeće odlučilo, primjenom nacionalnog postupovnog prava, uputiti postupak proširenom vijeću Nejvyššeg správnog souda (Vrhovni upravni sud) kako bi se izmijenila sudska praksa drugih vijeća koja je, prema mišljenju petog vijeća, pogrešna.

18. Prošireno je vijeće pak odlučilo uputiti predmet Sudu.

19. Prošireno vijeće polazi od pretpostavke da se u ovom predmetu radi o mogućem ograničenju slobode klijenata da dobiju usluge, a ne o mogućem ograničenju slobode pružanja usluga u odnosu na njihova pružatelja koji je češko društvo sa sjedištem u toj državi članici. Sud koji je uputio zahtjev ističe da iz sudske prakse Suda proizlazi da usluge koje pružatelj s poslovnim nastanom u jednoj državi članici pruža, bez putovanja, primatelju s poslovnim nastanom u drugoj državi članici predstavljaju prekogranično pružanje usluga i da se među takve primatelje ubrajaju i turisti ili osobe koje putuju zbog studija. Pored navedenoga, taj sud smatra da se nacionalno zakonodavstvo, poput češkoga u ovom slučaju, koje se jednako primjenjuje na državljane te države članice i državljane drugih država članica, načelno može obuhvatiti odredbama o temeljnim slobodama zajamčenima UFEU‑om samo ako se primjenjuje na situacije koje su povezane s trgovinom između država članica.

20. Nadalje, sud koji je uputio zahtjev smatra da, iako je Sud pojasnio primjenjivost članka 56. UFEU‑a na situacije u kojima pružatelj usluga nudi svoje usluge telefonom ili putem interneta kao i na situacije koje se odnose na skupine turista u svojstvu primatelja usluga, on ipak nije jasno utvrdio je li taj članak primjenjiv samo zato što se skupini državljana druge države članice može u određenoj državi članici pružiti ili se pruža usluga koja se uglavnom pruža vlastitim državljanima. U vezi s time, sud koji je uputio zahtjev naglašava da ne dijeli zaključak prema kojem bi povremeni posjet, čak i samo jednog državljanina druge države članice, poslovnom nastanu koje pruža određene usluge automatski doveo do primjenjivosti članka 56. UFEU‑a na cjelokupno nacionalno zakonodavstvo kojim se općenito uređuje taj nacionalni sektor usluga.

21. Nadalje, sud koji je uputio zahtjev pita ne bi li bilo prikladno u području slobode pružanja usluga utvrditi pravilo de minimis koje se temelji na postojanju dovoljne poveznice između predmetnog zakonodavstva i slobode pružanja usluga. Smatra da nediskriminirajuće zakonodavstvo koje se primjenjuje na općinskoj razini ne ulazi u područje primjene članka 56. UFEU‑a.

22. U tom je kontekstu Nejvyšší správní soud (Vrhovni upravni sud) rješenjem od 21. ožujka 2019., koje je Sud zaprimio 16. travnja 2019., uputio sljedeća prethodna pitanja: „1. Primjenjuju li se članak 56. i sljedeći UFEU‑a na nacionalno zakonodavstvo (obvezujuću opću mjeru u obliku općinske odluke) kojom se određena usluga zabranjuje u dijelu općine samo zbog toga što neki od klijenata pružatelja usluge na kojeg se odnosi to zakonodavstvo mogu dolaziti ili dolaze iz druge države članice Europske unije? U slučaju potvrdnog odgovora, je li samo utvrđenje mogućnosti postojanja klijenata iz drugih država članica dovoljno za primjenu članka 56. UFEU‑a ili je pružatelj usluge dužan dokazati stvarno pružanje usluga klijentima koji dolaze iz drugih država članica? 2. Je li za odgovor na prvo pitanje relevantno to da: a) je moguće ograničenje slobode pružanja usluga znatno ograničeno i u zemljopisnom i u materijalnom smislu (moguća primjenjivost iznimke de minimis), b) ne izgleda da nacionalno zakonodavstvo pravno i činjenično drukčije uređuje, s jedne strane, položaj subjekata koji pružaju usluge ponajprije građanima iz drugih država članica Europske unije, i s druge strane, položaj subjekata koji su usmjereni na domaće klijente?”

23. Češka Republika, Mađarska i Europska komisija podnijele su pisana očitovanja. BONVER WIN, Češka Republika, Kraljevina Nizozemska i Europska komisija sudjelovali su na raspravi koja je održana 12. ožujka 2020.

IV. Ocjena

24. Svojim dvama pitanjima na koja valja dati objedinjeni odgovor sud koji je uputio zahtjev zapravo želi utvrditi primjenjuje li se sloboda pružanja usluga predviđena člankom 56. UFEU‑a na situaciju u kojoj društvo s poslovnim nastanom u državi članici, nakon stupanja na snagu lokalnog propisa kojim se određuju mjesta na kojima mu je dozvoljeno obavljati djelatnost, gubi odobrenje za obavljanje te djelatnosti, zbog toga što neki od njegovih klijenata dolaze iz države članice različite od one u kojoj to društvo ima poslovni nastan. U vezi s time, sud koji je uputio zahtjev želi znati jesu li za taj odgovor relevantni nediskriminirajući karakter navedenih pravila i postojanje pravila de minimis u području slobode pružanja usluga.

25. Iz formulacije pitanjâ također proizlazi da je sud koji je uputio zahtjev itekako svjestan da, u slučaju da je ovaj predmet obuhvaćen člankom 56. UFEU‑a, nema sumnje u postojanje ograničenja i da je na Češkoj Republici da to ograničenje opravda.

A. Okvir pitanja – o dopuštenosti

26. Suprotno onomu kako to može izgledati na prvi pogled, dopuštenost ovog predmeta nije dvojbena.

27. Kako bi se to prikazalo i došlo do srži pitanja koje je postavio sud koji je uputio zahtjev, smatram da je potrebno sažeto razmotriti povijest pojave koja je danas poznata pod nazivom „potpuno unutarnja situacija”.

28. Prema dobro poznatoj i ustaljenoj sudskoj praksi, odredbe UFEU‑a o slobodi pružanja usluga ne primjenjuju se u situaciji koja je u svakom pogledu ograničena na jednu državu članicu ( 5 ). Međutim, u opsežnoj sudskoj praksi Suda koja se odnosi na potpuno unutarnje situacije valja razlikovati dvije razine, odnosno razinu merituma i razinu dopuštenosti.

1. Od merituma...

29. Počeci sudske prakse ( 6 ) vezane za pravilo potpuno unutarnje situacije nalaze se u određenom broju presuda Suda s kraja sedamdesetih godina dvadesetog stoljeća, koje su sve donesene u doba predmetâ Rewe‑Zentral ( 7 ) („Cassis de Dijon”): Koestler ( 8 ), Knoors ( 9 ), Auer ( 10 ), Debauve i dr. ( 11 ) i Saunders. ( 12 ) Dok je u predmetu Knoors ( 13 )„izreka dana u vrlo uskom kontekstu” ( 14 ) vezano za slobodu poslovnog nastana i slobodu pružanja usluga, a predmeti Koestler ( 15 ) i Auer ( 16 ) odnosili su se na prekograničnu situaciju, Sud je u predmetu Saunders primijenio pravilo potpuno unutarnje situacije ( 17 ).

30. Potonja presuda odnosila se na slobodno kretanje radnika na temelju odredbe koja je sadašnji članak 45. UFEU‑a. Nakon što je priznao krivnju za kazneno djelo, britanski državljanin bio je osuđen na preseljenje iz Engleske u Sjevernu Irsku uz zabranu povratka u Englesku ili Wales. Stoga su svi činjenični elementi bili ograničeni na Ujedinjenu Kraljevinu. U takvoj situaciji Sudu je bilo dosta jednostavno presuditi da članak 45. UFEU‑a ( 18 )„nema […] za cilj ograničiti ovlast država članica da predvide ograničenja slobodnog kretanja, unutar vlastitog državnog područja, osoba nad kojima imaju nadležnost u provedbi nacionalnog kaznenog prava” ( 19 ) i da „se stoga odredbe Ugovora koje se odnose na slobodu kretanja radnika ne mogu primijeniti na situacije koje su potpuno unutarnje u državi članici, odnosno kada ne postoji čimbenik koji ih povezuje sa situacijama koje predviđa pravo [Unije]” ( 20 ).

31. To se novo ( 21 ) utvrđenje zatim uzajamno primjenjivalo s obzirom na druge temeljne slobode. Ubrzo nakon presude Saunders ( 22 ) Sud je u presudi Debauve i dr. ( 23 ) presudio da se „odredbe Ugovora o slobodi pružanja usluga ne mogu primjenjivati na djelatnosti čiji su relevantni elementi ograničeni na samo jednu državu članicu”. Međutim, Sud je utvrdio da su se činjenice predmeta o kojem je riječ odnosile na prekograničnu situaciju.

32. Uvijek je bilo jasno i potpuno nesporno da je u tim ranim predmetima riječ bila o meritumu: da bi se mogle materijalno primijeniti, temeljne slobode iz Ugovora zahtijevaju takozvani prekogranični element. Potpuno unutarnje situacije ne ulaze u područje primjene ratione materiae temeljnih sloboda jer je cilj tih sloboda liberalizirati razmjenu među državama članicama.

2. ... do dopuštenosti

33. Logična postupovna posljedica potpuno unutarnjih situacija koje nisu obuhvaćene područjem primjene temeljnih sloboda jest nenadležnost Suda za davanje odgovora na takva pitanja, što čini nedopuštenima zahtjeve za prethodnu odluku koji proizlaze iz potpuno unutarnjih situacija ( 24 ). Pravo Unije jednostavno se ne primjenjuje na takvu situaciju.

34. Međutim, tijekom godina pojavili su se brojni predmeti u kojima je Sud odgovorio na pitanja koja proizlaze iz nacionalnog postupka u kojem su se sve činjenice ograničavale na jednu državu članicu.

35. Tu sudsku praksu više nije potrebno sakupljati i sažimati s obzirom na to da je nedavno sažeta i razvrstana presudom u predmetu Ullens de Schooten ( 25 ): u predmetima koji proizlaze iz potpuno unutarnjih situacija upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku ipak je dopušteno ( 26 ) u četirima posebnim situacijama. Te su situacije: 1.) nije se moglo isključiti da su državljani s poslovnim nastanom u drugim državama članicama bili ili mogli biti zainteresirani za korištenje tom slobodom prilikom izvršavanja djelatnosti na državnom području države članice koja je donijela dotični nacionalni propis i, prema tome, da je taj propis, koji se jednako primjenjuje na nacionalne državljane i na državljane drugih država članica, mogao proizvesti učinke koji nisu bili ograničeni na tu državu članicu ( 27 ); 2.) kad se sud koji je uputio zahtjev obraća u okviru postupka za poništenje odredaba primjenjivih kako na nacionalne državljane tako i na državljane drugih država članica, odluka koju će taj sud donijeti nakon odluke Suda donesene u prethodnom postupku proizvest će učinke i u odnosu na potonje državljane ( 28 ); 3.) kada se pokaže da je tumačenje temeljnih sloboda relevantno ako se nacionalnim pravom nalaže sudu koji je uputio zahtjev da državljaninu svoje države članice prizna jednaka prava koja bi državljanin druge države članice imao na temelju prava Unije u istoj situaciji ( 29 ) i 4.) kada se odredbe prava Unije primjenjuju na temelju nacionalnog zakonodavstva koje je, radi rješavanja potpuno unutarnjih situacija, usvojilo rješenja prava Unije ( 30 ).

3. Primjena na ovaj predmet: slučaj društva BONVER WIN

36. Vraćajući se na predmet o kojem je riječ, ogromno iskušenje predstavlja davanje odgovora, koji predlaže Komisija, da je na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi postojanje prekograničnog elementa u predmetnom slučaju.

37. Time bi se međutim promašila bit predmeta.

38. Pitanja suda koji je uputio zahtjev imaju širi doseg. Njima se ne želi utvrditi treba li Sud odgovoriti na pitanje (koje bi u svakom slučaju bilo neuobičajeno postaviti Sudu), nego nije li nužna primjena slobode pružanja usluga predviđena člankom 56. UFEU‑a u situacijama koje očito sadržavaju prekogranični element. Drugim riječima, sud koji je uputio zahtjev ne traži uputu u vezi s područjem primjene članka 56. UFEU‑a. Taj sud želi ući u srž pitanja „potpuno unutarnjih situacija” te, kako mi izgleda, pita trebaju li se potpuno unutarnje situacije tumačiti šire nego dosad.

39. Ovdje se stoga radi o pitanju merituma, a ne dopuštenosti.

40. Naposljetku, želio bih naglasiti da dopuštenost ovog predmeta već proizlazi iz presude Suda u predmetu Trijber i Harmsen ( 31 ). U tom predmetu R. L. Trijber zatražio je odobrenje za organiziranje izletâ brodom u Amsterdamu (Nizozemska). Da bi predmet bio dopušten, Sudu je bilo dovoljno da „od takve usluge koristi mogu imati i državljani drugih država članica i da predmetni sustav može ometati pristup tržištu svih pružatelja usluga, uključujući i one koji potječu iz drugih država članica, koji se žele nastaniti u Nizozemskoj kako bi ponudili takvu uslugu” ( 32 ).

41. Drugim riječima, Sud je dopuštenost predmeta temeljio, među ostalim, na činjenici da primatelji usluge dolaze iz drugih država članica ( 33 ). Razlog dopuštenosti tog predmeta proizlazi iz činjenice da primatelji predmetnih usluga nisu iz države članice u kojoj se usluge nude. U slučaju o kojemu je riječ situacija je slična.

42. Donoseći zaključak o dopuštenosti ovog predmeta, Sud se ne može, i ne smije, pozivati na presudu Ullens de Schooten ( 34 ) kako bi odgovorio sudu koji je uputio zahtjev, s obzirom na to da je predmet očito dopušten.

B. O meritumu

43. Osvrnut ću se stoga na meritum predmeta o kojem je riječ i područje primjene članka 56. UFEU‑a ( 35 ).

1. Područje primjene članka 56. UFEU‑a

44. Uvodno valja istaknuti da se ovaj predmet odnosi samo na područje primjene ratione materiae slobode pružanja usluga na temelju UFEU‑a. On se ne odnosi na opću usklađenost nacionalne mjere sa slobodom pružanja usluga. Drugim riječima, jedino pitanje koje sud koji je uputio zahtjev želi riješiti uz pomoć Suda jest postojanje ograničenja na temelju članka 56. UFEU‑a (što bi bio slučaj kad bi situacija bila obuhvaćena područjem primjene te odredbe), a ne, dodatno, bi li ograničenje bilo opravdano važnim razlozima u općem interesu.

45. U skladu s člankom 56. UFEU‑a, u okviru odredaba poglavlja UFEU‑a o uslugama, zabranjuju se ograničenja slobode pružanja usluga unutar Unije u odnosu na državljane država članica s poslovnim nastanom u državi članici koja nije država osobe kojoj su usluge namijenjene.

46. O toj odredbi, koja predstavlja temeljno pravilo, ili Grundnorm ( 36 ), slobode pružanja usluga na unutarnjem tržištu i koja je dopunjena nizom propisa sekundarnog prava, osobito Direktivom o uslugama, postoji opsežna sudska praksa Suda. Iako je Ugovorom predviđena kao preostala temeljna sloboda ( 37 ), Sud ju je vrlo rano označio kao „jedno od temeljnih načela Ugovora” ( 38 ). Pored toga, utvrdio je da ta temeljna sloboda ima izravan učinak ( 39 ) i da također obuhvaća jednako primjenjive mjere ( 40 ). Stoga je cilj članka 56. UFEU‑a, kao i njegovih članaka 34., 45. i 49., otkloniti prepreke trgovini, a ne samo diskriminaciju među domaćim i stranim sudionicima na tržištu. Istodobno je Sud dopustio državama članicama da se zbog važnih razloga u općem interesu pozovu na nepisane razloge kako bi opravdale ograničenje slobode pružanja usluga. Nadalje, u ovom je predmetu odlučujuće to što je Sud presudio da od slobode pružanja usluga koristi imaju i pružatelji i primatelji usluga ( 41 ). Taj se razvoj slobode pružanja usluga odvijao istodobno s prijelazom gospodarstava i društava država članica s proizvodnih na uslužne djelatnosti.

47. Teže je utvrditi postoji li prekogranična situacija u slučaju slobode pružanja usluga nego u slučaju slobodnog kretanja radnika ili slobode poslovnog nastana ( 42 ) te je trebalo određeno vrijeme da se utvrdi postojanje četiriju općeprihvaćenih mogućih prekograničnih situacija ( 43 ) u kojima se primjenjuje sloboda pružanja usluga. Prvo, situacija u kojoj pružatelj usluga prelazi granicu kako bi ponudio usluge ( 44 ). To je bez sumnje paradigma ( 45 ) članka 56. UFEU‑a i jasno se odražava u njegovoj formulaciji. Drugo, situacija u kojoj primatelj usluge prelazi granicu kako bi primio usluge ( 46 ). Treće, situacije u kojima i pružatelj i primatelj usluge prelaze granicu nakon čega se usluga pruža ( 47 ). I četvrto, situacija u kojoj sama usluga prelazi granicu ( 48 ).

48. Pored navedenoga, suprotno drugim temeljnim slobodama kao što su slobodno kretanje radnika ili čak pravila koja se odnose na građanstvo Unije, prekogranični element ( 49 ) ne određuje se državljanstvom, već poslovnim nastanom ( 50 ) osoba o kojima je riječ.

49. Konkretnije, kada je riječ o drugoj situaciji u kojoj primatelj usluge prelazi granicu kako bi se mogao koristiti uslugom, ograničenje koje se odnosi na pružatelja usluga ili na primatelje usluga obuhvaćeno je područjem primjene članka 56. UFEU‑a. Kada je riječ o ograničenjima u odnosu na pružatelja usluga, objašnjenje njihova uređenja u skladu s člankom 56. UFEU‑a jest da ona neizbježno uzrokuju ograničenja u odnosu na primatelje usluga.

50. Ograničenje stoga može dolaziti ili od države članice pružatelja usluge ili od države članice primatelja usluge. Ugovorom se oba ograničenja rješavaju na isti način. To je jedini logičan način. Dok se, na primjer, pri slobodnom kretanju robe Ugovorom opravdano razlikuje uvoz ( 51 ) od izvoza ( 52 ), a sudska praksa Suda (s pravom) je stroža u odnosu na uvoz ( 53 ), takva razlika ne postoji u odnosu na slobodu pružanja usluga jednostavno zato što je konceptualno teže razlikovati „uvoz” od „izvoza”. Kao što će se vidjeti u nastavku, u tom pogledu ovaj zahtjev za prethodnu odluku predstavlja takav slučaj.

51. U vezi s time, Sud je presudio da „se poduzeće može pozvati […] na slobodu pružanja usluga u pomorskom prometu među državama članicama u odnosu na državu u kojoj ima poslovni nastan ako se usluge pružaju osobama s poslovnim nastanom u drugoj državi članici” ( 54 ).

52. Nadalje, vezano za praksu koja se obično naziva „cold calling”, odnosno kontaktiranje pojedinaca telefonom bez njihove prethodne suglasnosti kako bi im se nudile financijske usluge, Sud je presudio da „primjenjivost odredaba iz područja slobode pružanja usluga [nije] ovisna o prethodnom postojanju odredivog primatelja” ( 55 ). Sud je naveo i svoje obrazloženje za takvu presudu na sljedeći način: „sloboda pružanja usluga postala bi iluzorna ako bi se nacionalnim propisima ponude usluga mogle slobodno ograničavati” ( 56 ). Stoga je već priprema za pružanje usluge obuhvaćena člankom 56. UFEU‑a ( 57 ).

53. Sud je također presudio da je potencijalno ograničenje dovoljno da bude obuhvaćeno područjem primjene članka 56. UFEU‑a.

54. Ukratko, upućujem na mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u predmetu TÜV Rheinland LGA Products GmbH i Allianz IARD ( 58 ) u kojem je prikladno istaknuo: „potencijal prekograničnosti može ostati na razini razumno ostvarive pretpostavke: u tom smislu, kada je riječ o uslugama, činjenica da će, primjerice, neki primatelji usluge biti iz druge države članice dovoljna je da dovede do primjene pravila Ugovora koja se odnose na usluge”.

2. Primjena na ovaj predmet: slučaj društva BONVER WIN

55. To nas dovodi do predmeta o kojem je riječ i pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev.

56. Iz prethodne analize proizlazilo bi da je ovaj predmet nedvojbeno obuhvaćen područjem primjene članka 56. UFEU‑a: postoji pružatelj usluga s poslovnim nastanom u Češkoj Republici koji pruža svoje usluge, među ostalim, klijentima s uobičajenim poslovnim nastanom u Njemačkoj koji prelaze češko‑njemačku granicu kako bi se koristili tim uslugama.

57. Pored toga, ograničava se djelatnost društva BONVER WIN: činjenica da se ona više ne može obavljati na istom mjestu kao prije nedvojbeno ispunjava uvjete relevantne sudske prakse Suda u tom pogledu. Slijedom toga, mogućnost klijenata društva BONVER WIN da se koriste uslugama također je ograničena. Ako BONVER WIN mora prestati obavljati svoju poslovnu djelatnost u dijelu grada u kojem ima poslovni nastan, klijenti ondje više ne mogu igrati igre na sreću.

58. U tom pogledu nije relevantna činjenica da je sa stajališta pružatelja usluge BONVER WIN to ograničenje nametnula država članica njegova podrijetla ( 59 ). Sud se ovdje može pozvati na svoju odluku u predmetu Alpine Investments ( 60 ) kada je presudio da se slobodom pružanja usluga predviđenom Ugovorom „općenito zabranjuj[u] ograničenja slobode pružanja usluga unutar [Unije]” i da se stoga ta sloboda „odnosi ne samo na ograničenja koja je uspostavila država odredišta nego i na ograničenja koja je uspostavila država podrijetla”.

59. Na temelju tog utvrđenja, bio bih rekao: slučaj je zaključen.

3. Potreba za ograničavanjem područja primjene članka 56. UFEU‑a?

60. Međutim, ovaj predmet sadržava još dva čimbenika: kao prvo, činjenicu da ograničenje nije usmjereno na primatelja usluge čiji prelazak granice dovodi do primjenjivosti članka 56. UFEU‑a, već na pružatelja usluge, i kao drugo, zabrinutost nacionalnog suda u vezi s tek potencijalnom mogućnošću postojanja klijenata iz Njemačke i povezano pitanje pravila de minimis.

a) Primatelj usluge zbog kojeg dolazi do primjene članka 56. UFEU‑a u odnosu na pružatelja usluge

61. Ne vidim kako bi se zbog činjenice da granicu prelazi primatelj usluge moje utvrđenje na bilo koji način trebalo promijeniti. Pitanje područja primjene članka 56. UFEU‑a objektivno je pitanje u smislu da se on primjenjuje, ako su ispunjene određene pretpostavke, ili ne primjenjuje.

62. To pitanje treba razlikovati od pitanja može li se u takvoj situaciji pružatelj usluga pozvati na članak 56. UFEU‑a protiv vlastite države članice, odnosno može li ostvariti pravo koje je slično gospodarskom temeljnom pravu.

63. Odgovor na to pitanje je potvrdan.

64. Kao što je to prethodno prikazano, sloboda primanja usluga koja pripada primatelju usluge samo je naličje slobode pružanja usluga koja pripada pružatelju usluga. U takvoj bi situaciji bilo neuobičajeno kada bi se samo, na primjer, poljski ili njemački klijenti društva BONVER WIN mogli pozvati na članak 56. UFEU‑a u postupku pred češkim sudovima, dok sâmo društvo BONVER WIN to ne bi moglo. U vezi s time treba uočiti analogiju s odlukom Suda u području slobodnog kretanja radnika na temelju članka 45. UFEU‑a u predmetu Clean Car Autoservice ( 61 ), u kojem je Sud presudio da se na slobodu kretanja radnika predviđenu člankom 45. UFEU‑a može pozvati i poslodavac kako bi, u državi članici u kojoj ima poslovni nastan, zaposlio radnike koji su državljani druge države članice.

b) Keck za usluge?

65. Jasno je da takvo utvrđenje podrazumijeva da je prema sadašnjem pravnom stanju područje primjene ratione materiae vrlo široko, zbog čega se postavlja pitanje bi li Sud trebao razmotriti uvođenje ograničenja kao što je to učinio u predmetu Keck i Mithouard ( 62 ) 1993. vezano za slobodu kretanja robe. Argumentacija za takvo ograničenje bila bi sljedeća: kao u predmetu Keck i Mithouard ( 63 ), i ovdje postoji mjera koja se jednako primjenjuje, pravno i činjenično, na slobodu pružanja usluga i na pripadajuću slobodu primanja tih usluga. Stoga diskriminirajućeg elementa nema: sa stajališta pružatelja usluga, svako strano društvo koje želi imati poslovni nastan u Děčínu kako bi obavljalo djelatnost priređivanja kockanja nalazi se u sasvim jednakoj situaciji kao BONVER WIN i ne bi moglo obavljati svoju djelatnost u određenom dijelu grada. Nasuprot tomu, što se tiče primatelja usluga, nijedan primatelj usluga, bio on ili ona češki ili strani primatelj, ne može primati usluge kockanja u određenom dijelu grada. Pod pretpostavkom da pojam „određeni način prodaje”, razrađen u predmetu Keck i Mithouard ( 64 ), zapravo treba značiti pristup tržištu od strane poduzeća koje namjerava prodati robu ili, u ovom slučaju, nuditi svoje usluge, zašto se iz područja primjene članka 56. UFEU‑a ne isključe jednako pravno i činjenično primjenjive mjere koje ne sprečavaju pristup tržištu pružateljima usluga iz drugih država članica?

66. To pitanje ulazi u srž gospodarskog ustroja Unije i koncepta onoga što predstavlja i što treba predstavljati ograničenje prekogranične trgovine.

67. Želio bih s odlučnim „ne” odgovoriti na moguća razmatranja same ideje uvođenja takvog pravila za slobodu pružanja usluga na temelju članka 56. UFEU‑a.

68. Najprije, u dosadašnjoj sudskoj praksi Suda ne vidim nikakvu naznaku takvih razmatranja ( 65 ).

69. Sud dosljedno primjenjuje pristup temeljen na preprekama (suprotno pristupu temeljenom na diskriminaciji) kada je riječ o određivanju područja primjene članka 56. UFEU‑a. To je očito u predmetima ( 66 ) poput predmetâ Gebhard ( 67 ) i Alpine Investments ( 68 ), na koje sam već uputio.

70. Doista, sada bi se moglo postaviti pitanje ograničenja članka 56. UFEU‑a po uzoru na predmet Keck i Mithouard ( 69 ), a koje „možda još nije dan[o]” ( 70 ). Istaknuo bih da nema razloga za takvim pravnim potezom u sudskoj praksi uz obrazloženje koje ću sada iznijeti.

71. Kao prvo, dvojbeno je je li presuda Keck i Mithouard ( 71 ) još uvijek pravno odgovarajuća u području slobodnog kretanja robe. Prošle su prilike u kojima se Sud izričito poziva na taj predmet, a rijetke su one u kojima se Sud poziva na njegovu temeljnu ideju. Znam da sam ranije zaključio da je „Keck još uvijek živ” ( 72 ), ali sada se pitam treba li to dopuniti izrazima „nominalno, u pripravnosti”. Ili čak, Keck se iz lava preobrazio u kućnu mačku: možda je pripitomljen, no i dalje je neuhvatljiv.

72. Kao drugo, u ono je vrijeme razmatranje iz predmeta Keck i Mithouard ( 73 ) bilo teško razumjeti i Sudu su s pravom upućene kritike da se izraz „određeni načini prodaje” ne može odmah primijeniti u praksi zbog težnje jasnim kriterijima na temelju kojih treba ocjenjivati određeni slučaj ( 74 ). Kasnije je proizašlo da u predmetu Keck i Mithouard ( 75 ) zapravo nije bila riječ o „određenim načinima prodaje”, nego o tome je li pristup tržištu bio otežan, ako ne onemogućen. Čak i tada utvrđenje što je točno pristup tržištu predstavlja težak i problematičan zadatak sa stajališta pravne sigurnosti.

73. Kao treće, iako u načelu treba dati prednost usporednom tumačenju temeljnih sloboda, teško je uspoređivati slobodno kretanje robe i slobodno pružanje usluga kada se radi o teoriji načina prodaje i pristupa tržištu. Jednostavnije je razviti takvu teoriju kada je riječ o (uglavnom) ( 76 ) materijalnoj imovini. Stvari su drugačije kada je riječ o uslugama: zbog nematerijalne naravi usluge, teže je utvrditi što čini samu uslugu, a što nije izravno povezano s uslugom.

74. Kao četvrto, ako se prihvati da se presuda Keck i Mithouard ( 77 ) (također) odnosila na upravljanje brojem zaprimljenih predmeta koji su bili manje povezani sa samom robom nego sa slobodama poslovanja trgovaca – što je Sud spremno priznao, i što bi moglo objasniti jednu od velikih ironija predmeta Keck i Mithouard ( 78 ), odnosno to da su se činjenice iz njega ograničavale na jednu državu članicu ( 79 ), zbog čega se u tom slučaju sloboda kretanja roba nije primjenjivala i predmet se prema tome mogao smatrati nedopuštenim – tada po mojem mišljenju predmet Keck i Mithouard ( 80 ) ne treba proširivati na druge temeljne slobode. Što se tiče slobode pružanja usluga, ne uočavam uopće da se pružatelji usluga „sve više” ( 81 ) pozivaju na svoja prava na temelju članka 56. UFEU‑a i ne znam za druge koji to uočavaju. Upravo suprotno. Naime, zakonodavac Unije usmjerio je u posljednja dva desetljeća neke od svojih napora prema omogućavanju slobode pružanja usluga u cijeloj Uniji, osobito donošenjem Direktive o uslugama. Ovdje je ocijenjeno da bi slobodu pružanja usluga trebalo učiniti dostupnijom gospodarskim subjektima. Uvođenje ograničavajućeg pravila u primarno pravo bilo bi očigledno proturječno tom razvoju i u tom bi pogledu predstavljalo nedobrodošao korak unatrag.

75. Kao peto i odlučujuće, na sličan se način Sud (s pravom) nije pozvao na presudu Keck i Mithouard ( 82 ), iako je to mogao učiniti, prilikom tumačenja slobode poslovnog nastana pružatelja usluga u kontekstu Direktive o uslugama. U presudi X i Visser ( 83 ) utvrdio je da je mjera koja bi nesumnjivo predstavljala „način prodaje” u smislu presude Keck i Mithouard ( 84 ) ipak obuhvaćena slobodom poslovnog nastana u smislu Direktive o uslugama, zbog čega „predstavlja odmak od ideja koje su dovele do presude u predmetu Keck i Mithouard” ( 85 ).

76. Stoga nema osnove za prenošenje obrazloženja jedne od najviše osporavanih presuda u području slobodnog kretanja robe ( 86 ) izvan područja isključivo te temeljne slobode.

c) Pravilo de minimis za članak 56. UFEU‑a?

77. U dosadašnjoj sudskoj praksi Suda nema naznaka da članak 56. UFEU‑a, ili bilo koja druga temeljna sloboda u tom području, podliježe pravilu de minimis u smislu da se sloboda pružanja usluga primjenjuje samo ako određeni broj primatelja usluge koristi tu uslugu.

78. Iako je Sud smatrao da sloboda pružanja usluga nije primjenjiva na određeni skup činjenica, kako je to opisao sud koji je uputio zahtjev, to se više odnosilo na situacije u kojima je veza između predmetne nacionalne mjere i temeljne slobode bila preslaba.

79. Postoji dobar razlog za takvu sudsku praksu i činjenicu da Sud ne pribjegava razmatranjima de minimis: područje primjene slobode pružanja usluga treba odrediti kvalitativnim kriterijima koji se odmah mogu primijeniti u cijeloj Uniji. Suprotno tomu, kvantitativni kriteriji ne mogu i ne trebaju utvrditi njezino područje primjene. Prilično neovisno o tome, bilo bi nemoguće odrediti ili opravdati kvantitativni prag. Koja bi, na primjer, bila mjera u slučaju društva BONVER WIN? Deset klijenata? Sto? Tisuću? Određen postotak od „ukupnog broja” klijenata? Na primjer, 15 %? Ili ovisno o novcu koji klijenti ulažu u igre na sreću? Jesu li klijent koji se kladi na 1000 eura i deset klijenata koji se klade na 100 eura jednaki? Ako se ti primjeri čine simplicistički, tvrdim da oni savršeno pokazuju da bi u budućnosti upravo koncept de minimis u sklopu temeljnih sloboda predstavljao srž problemâ.

80. Činjenica da se kvantitativni koncept de minimis odnosi više na konkretne činjenice u predmetu nego na njegove pravne aspekte dovodi do dubljeg problema. Sasvim je zamislivo da bi se ista mjera mogla smatrati mjerom de minimis u jednoj državi članici Unije, ali ne i u drugoj. Time bi se ugrozili ravnopravni uvjeti za sudionike na tržištu koje se nastoji uspostaviti odredbama o unutarnjem tržištu. Ili de minimis treba definirati apstraktno? U slučaju potvrdnog odgovora, kako to treba napraviti i tko to treba napraviti? Ne treba zaboraviti da se ovdje radi o području koje nije usklađeno, u kojem se mjere država članica mjere prema slobodi iz Ugovora te da unutarnje tržište ostaje područje podijeljene nadležnosti Unije. Ta se situacija ne može usporediti s onom u pravu tržišnog natjecanja Unije, u kojem se samim zakonodavstvom Unije utvrđuju određeni pragovi.

81. U zaključku razmatranja protiv uvođenja pravila de minimis u okviru slobode pružanja usluga na temelju članka 56. UFEU‑a, ili zapravo bilo koje druge slobode, valja istaknuti da je riječ o činjeničnom, a ne pravnom pitanju. U okviru prethodnog postupka na nacionalnom je sudu da odlučuje o činjenicama. Dopuštenje da nacionalni sudovi uvedu takvo pravilo dovelo bi do fragmentacije unutarnjeg tržišta i ugrozilo cilj postizanja ravnopravnih uvjeta za sudionike na tržištu.

82. Iz toga slijedi da pravilo de minimis u okviru članka 56. UFEU‑a treba načelno odbaciti.

V. Zaključak

83. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud na sljedeći način odgovori na pitanja koja je uputio Nejvyšší správní soud (Vrhovni upravni sud, Češka Republika): Sloboda pružanja usluga predviđena člankom 56. UFEU‑a, koji ne sadržava pravilo de minimis, primjenjuje se na situaciju u kojoj društvo s poslovnim nastanom u državi članici, na temelju javne mjere kojom se određuju načini pružanja usluga, kao što je to točno određena lokacija, gubi odobrenje za obavljanje svoje djelatnosti ako neki od njegovih klijenata dolaze iz države članice različite od one u kojoj to društvo ima poslovni nastan, neovisno o tome je li predmetna nacionalna mjera jednako (pravno i činjenično) primjenjiva.

( 1 ) Izvorni jezik: engleski

( 2 ) Na primjer: diskriminacija ili prepreka, način prodaje i/ili pristup tržištu, potpuno unutarnje situacije.

( 3 ) Presuda od 24. studenoga 1993., Keck i Mithouard (C‑267/91 i C‑268/91, EU:C:1993:905)

( 4 ) Čini se bez upućivanja predmeta Sudu.

( 5 ) Vidjeti presudu od 15. studenoga 2016., Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, t. 47.).

( 6 ) Ovaj sam izraz posudio iz Arena, A., „The Wall Around EU Fundamental Freedoms: the Purely Internal Rule at the Forty‑Year Mark”, Yearbook of European Law, 2019., sv. 38., str. 153. do 219., str. 163.

( 7 ) Presuda od 20. veljače 1979., (120/78, EU:C:1979:42)

( 8 ) Presuda od 24. listopada 1978., (15/78, EU:C:1978:184)

( 9 ) Presuda od 7. veljače 1979., (115/78, EU:C:1979:31)

( 10 ) Presuda od 7. veljače 1979., (136/78, EU:C:1979:34)

( 11 ) Presuda od 18. ožujka 1980., (52/79, EU:C:1980:83)

( 12 ) Presuda od 28. ožujka 1979., (175/78, EU:C:1979:88)

( 13 ) Presuda od 7. veljače 1979. (115/78, EU:C:1979:31, t. 24.): „Odredbe Ugovora koje se odnose na poslovni nastan i pružanje usluga ne mogu se primijeniti na potpuno unutarnje situacije u nekoj državi članici.”

( 14 ) Kao što je to podsjetio nezavisni odvjetnik J.-P. Warner u predmetu Saunders (175/78, neobjavljeno, EU:C:1979:63, str. 1141.).

( 15 ) Vidjeti presudu od 24. listopada 1978. (15/78, EU:C:1978:184, t. 3.).

( 16 ) Vidjeti presudu od 7. veljače 1979. (136/78, EU:C:1979:34).

( 17 ) Vidjeti presudu od 28. ožujka 1979. (175/78, EU:C:1979:88, t. 10.).

( 18 ) Bivši članak 48. Ugovora o EEZ‑u

( 19 ) Vidjeti presudu od 28. ožujka 1979., Saunders (175/78, EU:C:1979:88, t. 10.).

( 20 ) Vidjeti presudu od 28. ožujka 1979., Saunders (175/78, EU:C:1979:88, t. 11.). Međutim, zanimljivo je istaknuti da je u ovom predmetu nezavisni odvjetnik u svojem mišljenju razmotrio pitanje potpuno unutarnjih situacija, ali je njegov zaključak bio drukčiji u odnosu na zaključak Suda, što ga je navelo na analizu predmetnih nacionalnih akata koji se temelje na slobodi kretanja radnika, vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika J.-P. Warnera u predmetu Saunders (175/78, neobjavljeno, EU:C:1979:63).

( 21 ) U ranijim predmetima poput, na primjer, ključne presude od 15. srpnja 1964., Costa (6/64, EU:C:1964:66), čini se da Sud nije vidio potrebu analizirati pitanje potpuno unutarnje situacije.

( 22 ) Presuda od 28. ožujka 1979. (175/78, EU:C:1979:88)

( 23 ) Presuda od 18. ožujka 1980. (52/79, EU:C:1980:83, t. 9.)

( 24 ) Čak i uz rizik da budem optužen za herezu, radi lakšeg upućivanja pojmove „nadležnost” i „dopuštenost” koristim naizmjence. Time ne želim reći da nisam svjestan pravne razlike među njima: nadležnost je objektivna i odnosi se na pravnu sposobnost Suda da donese presudu dok dopuštenost sadržava subjektivni element koji djelomično može utvrditi sud koji je uputio zahtjev. Naime, predmet je dopušten samo ako je nacionalni sud poštovao relevantna postupovna pravila za pokretanje postupka pred Sudom i propisno obrazložio potrebu za upućivanjem zahtjeva za prethodnu odluku. U vezi s time u potpunosti se nadalje slažem s mišljenjem nezavisnog odvjetnika N. Wahla u predmetu Gullotta i Farmacia di Gullotta Davide & C. Sas (C‑497/12, EU:C:2015:168, t. 21. i 25.), u kojem se ističe slično, pri čemu se naglašava da razlika između tih dvaju pojmova ne smije biti prenaglašena.

( 25 ) Vidjeti presudu od 15. studenoga 2016. (C‑268/15, EU:C:2016:874, t. 50. do 53.). Za cjelovit sažetak sudske prakse Suda u tom području prije te presude vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Wahla u spojenim predmetima Venturini i dr. (C‑159/12 do C‑161/12, EU:C:2013:529).

( 26 ) Vidjeti u tom smislu i moje mišljenje u spojenim predmetima X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2017:397, t. 115.).

( 27 ) Vidjeti presudu od 15. studenoga 2016., Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, t. 50.).

( 28 ) Vidjeti presudu od 15. studenoga 2016., Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, t. 51.).

( 29 ) Vidjeti presudu od 15. studenoga 2016., Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, t. 52.).

( 30 ) Vidjeti presudu od 15. studenoga 2016., Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, t. 53.).

( 31 ) Presuda od 1. listopada 2015. (C‑340/14 i C‑341/14, EU:C:2015:641)

( 32 ) Vidjeti presudu od 1. listopada 2015., Trijber i Harmsen (C‑340/14 i C‑341/14, EU:C:2015:641, t. 41.). Moje isticanje

( 33 ) Stoga je u presudi od 1. listopada 2015., Trijber i Harmsen (C‑340/14 i C‑341/14, EU:C:2015:641), došlo do zanimljivog zaokreta: s obzirom na to da je utvrdio da određene situacije nisu potpuno unutarnje naravi, Sud je odbio odgovoriti na pitanja u vezi s meritumom suda koji je uputio zahtjev kojima se upravo nastojalo saznati primjenjuju li se na potpuno unutarnje situacije odredbe Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (SL 2006., L 376, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.) (u daljnjem tekstu: Direktiva o uslugama) koje se odnose na slobodu poslovnog nastana pružateljâ usluga. Sud je tek kasnije, u presudi od 30. siječnja 2018., X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44) na to pitanje odgovorio, potvrdno.

( 34 ) Vidjeti presudu od 15. studenoga 2016. (C‑268/15, EU:C:2016:874).

( 35 ) Predmetni se slučaj treba ispitati s obzirom na odredbe Ugovora. Direktiva o uslugama ne primjenjuje se na djelatnosti kockanja, vidjeti članak 2. stavak 2. točku (h) te direktive. Kad bi se tom direktivom obuhvaćale djelatnosti kockanja, pitanje suda koji je uputio zahtjev ne bi se postavljalo jer se poglavlje o poslovnom nastanu pružateljâ usluga primjenjuje ratione materiae na potpuno unutarnje situacije, vidjeti presudu od 30. siječnja 2018., X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44).

( 36 ) Terminologija preuzeta iz Müller‑Graff, P.-Chr., u Streinz, R. (izd.), EUV/AEUV Kommentar, C. H. Beck, München, 3. izdanje, 2018., čl. 56. UFEU‑a , t. 1.

( 37 ) Vidjeti članak 57. UFEU‑a. u skladu s kojim se uslugama u smislu Ugovorâ smatraju one „usluge” koje se uobičajeno obavljaju uz naknadu, u mjeri u kojoj nisu uređene odredbama koje se odnose na slobodu kretanja robe, kapitala i osoba. Sud je u tom pogledu presudio da su pojmom „usluge” obuhvaćene usluge koje nisu uređene drugim slobodama kako bi se zajamčilo da sve gospodarske djelatnosti budu obuhvaćene područjem primjene temeljnih sloboda, iz čega zaključujem da nije riječ o podrednoj nego o preostaloj temeljnoj slobodi. Vidjeti u tom smislu moje mišljenje u spojenim predmetima X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2017:397, t. 88.).

( 38 ) Vidjeti presudu od 17. prosinca 1981., Webb (279/80, EU:C:1981:314, t. 17.).

( 39 ) Vidjeti presudu od 3. prosinca 1974., van Binsbergen (33/74, EU:C:1974:131, t. 27.).

( 40 ) Stoga sloboda pružanja usluga na temelju članka 56. UFEU‑a ne nalaže samo zabranu svake diskriminacije pružatelja usluga s poslovnim nastanom u drugoj državi članici na temelju njihove državne pripadnosti, nego i ukidanje svakog ograničenja, čak i ako se ono jednako primjenjuje na domaće pružatelje usluga i na one iz drugih država članica. U tom pogledu sudska praksa je dosljedna od presude od 25. srpnja 1991., Säger (C‑76/90, EU:C:1991:331, t. 12.). Vidjeti također presude od 18. srpnja 2013., Citroën Belux (C‑265/12, EU:C:2013:498, t. 35.), i 8. rujna 2009., Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, t. 51.). U presudi od 30. studenoga 1995., Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, t. 37.), iako se radilo o predmetu koji se odnosi na slobodu poslovnog nastana, Sud se nije pozvao samo na tu slobodu: „nacionalne mjere koje mogu ometati, ili činiti manje privlačnim korištenje temeljnih sloboda zajamčenih Ugovorom”. Moje isticanje

( 41 ) Vidjeti presude od 31. siječnja 1984., Luisi i Carbone (286/82 i 26/83, EU:C:1984:35, t. 16.) i od 8. rujna 2009., Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, t. 51.).

( 42 ) Ovo stajalište dijele i A. Randelzhofer i U. Forsthoff u E. Grabitz, M. Hilf i M. Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, 57., ažurirano u veljači 2020., C. H. Beck, München, čl. 56., čl. 57. UFEU‑a, t. 3.

( 43 ) One su u osnovi istovjetne definiciji „trgovine uslugama” iz Općeg sporazuma o trgovini uslugama priloženog Sporazumu o osnivanju WTO‑a (u daljnjem tekstu: GATS). U skladu s člankom 1. stavkom 2. GATS‑a, trgovina u uslugama utvrđena je na način da obuhvaća četiri načina pružanja usluga: 1.) prekogranične isporuke koje ne uključuju putovanje osoba; 2.) potrošnju u inozemstvu koja podrazumijeva putovanje potrošača na državno područje države članice WTO‑a u kojoj pružatelj usluge ima poslovni nastan; 3.) komercijalnu prisutnost, odnosno prisutnost društva kćeri ili podružnice na području države članice WTO‑a gdje se usluga treba pružati; 4.) prisutnost fizičkih osoba iz države članice WTO‑a koja pružatelju usluge iz jedne države članice omogućuje pružanje usluga na državnom području bilo koje druge države članice.

( 44 ) Ona se često kvalificira kao „aktivno” slobodno kretanje usluga.

( 45 ) Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika C. O. Lenza u predmetu Cowan (186/87, neobjavljeno, EU:C:1988:526, t. 14.).

( 46 ) Ona se često kvalificira kao „pasivno” slobodno kretanje usluga. O tom pojmu vidjeti Völker, St., Passive Dienstleistungsfreiheit im Europäischen Gemeinschaftsrecht, Duncker „Humblot”, Berlin, 1990., str. 61. i sljedeće.

( 47 ) Tipični primjeri obuhvaćaju skupine turista koji prelaze granicu s vodičem.

( 48 ) Osobito putem telekomunikacija ili interneta.

( 49 ) Suprotno slobodi kretanja radnikâ i slobodi poslovnog nastana, u slučaju slobode pružanja usluga nužan prekogranični element ne određuje se s obzirom na nositelja slobode, već s obzirom na odnos u pogledu usluga. Sloboda pružanja usluga konkretno nije onemogućena zbog toga što primatelji ili pružatelji usluga imaju isto državljanstvo. Vidjeti, detaljnije, A. Randelzhofer, i U. Forsthoff, op. cit.

( 50 ) Vidjeti također tekst članka 56. UFEU‑a.

( 51 ) Vidjeti članak 34. UFEU‑a.

( 52 ) Vidjeti članak 35. UFEU‑a.

( 53 ) Usto, sudska praksa iz predmeta Keck i Mithouard, na koju ću se detaljno vratiti kasnije, primjenjuje se samo na uvoz. Donesena je na temelju odredbe koja je sadašnji članak 34. UFEU‑a i primjenjuje se samo u okviru mjera koje su jednako činjenično i pravno primjenjive. Nasuprot tomu, članak 35. UFEU‑a primjenjuje se samo na diskriminirajuće mjere.

( 54 ) Vidjeti presudu od 17. svibnja 1994., Corsica Ferries (C‑18/93, EU:C:1994:195, t. 30.).

( 55 ) Vidjeti presudu od 10. svibnja 1995., Alpine Investments (C‑384/93, EU:C:1995:126, t. 19.).

( 56 ) Ibid.

( 57 ) Vidjeti u tom smislu i P.-Chr, Müller‑Graff, op. cit. i M. Holoubek, u J. Schwarze, U. Becker, A. Hatje i J. Schoo (ur.), EU‑Kommentar, 4. izdanje, Nomos, Baden‑Baden, 2019., čl. 57. UFEU‑a, t. 42.

( 58 ) C‑581/18, EU:C:2020:77, t. 30.

( 59 ) Za razliku od države članice odredišta.

( 60 ) Vidjeti presudu od 10. svibnja 1995. (C‑384/93, EU:C:1995:126, t. 30.).

( 61 ) Presuda od 7. svibnja 1998. (C‑350/96, EU:C:1998:205, t. 25.)

( 62 ) Presuda od 24. studenoga 1993. (C‑267/91 i C‑268/91, EU:C:1993:905)

( 63 ) Presuda od 24. studenoga 1993. (C‑267/91 i C‑268/91, EU:C:1993:905)

( 64 ) Presuda od 24. studenoga 1993. (C‑267/91 i C‑268/91, EU:C:1993:905)

( 65 ) Iz svoje analize namjerno isključujem sudsku praksu koja se odnosi na posebnu problematiku poreza. Dobro je poznato da tu Sud, s pravom, pristupa na način koji je bliži ograničenjima koja se temelje na diskriminaciji. Čak i ako su predmeti složeni. Razlog je jednostavan: po samoj svojoj naravi porezi se obično jednako primjenjuju činjenično i pravno. Teško bi bilo opravdati njihov automatski ulazak u područje primjene temeljnih sloboda te da ih države članice, u pravilu, moraju opravdavati. Zbog toga se u potpunosti slažem sa Sudom ako on u tom posebnom području presudi da, ako je jedini učinak poreza stvaranje dodatnih troškova za predmetnu uslugu i ako oni na isti način utječu na pružanje usluga između država članica i unutar jedne države članice, oni ne ulaze u područje primjene članka 56. UFEU‑a. Vidjeti također kao primjer presude od 8. rujna 2005., Mobistar i Belgacom Mobile (C‑544/03 i C‑545/03, EU:C:2005:518, t. 31.) i 17. veljače 2005., Viacom Outdoor (C‑134/03, EU:C:2005:94, t. 38.).

( 66 ) Slučajno, nedugo nakon presude od 24. studenoga 1993., Keck i Mithouard (C‑267/91 i C‑268/91, EU:C:1993:905). To upućuje na to da Sud, barem u to vrijeme, nije imao potrebu za uvođenjem ograničenja područja primjene slobode pružanja usluga.

( 67 ) Presuda od 30. studenoga 1995. (C‑55/94, EU:C:1995:411)

( 68 ) Presuda od 10. svibnja 1995. (C‑384/93, EU:C:1995:126)

( 69 ) Presuda od 24. studenoga 1993. (C‑267/91 i C‑268/91, EU:C:1993:905)

( 70 ) Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u predmetu TÜV Rheinland LGA Products i Allianz IARD (C‑581/18, EU:C:2020:77, t. 31.).

( 71 ) Presuda od 24. studenoga 1993. (C‑267/91 i C‑268/91, EU:C:1993:905)

( 72 ) Vidjeti moje mišljenje u predmetu Deutsche Parkinson Vereinigung (C‑148/15, EU:C:2016:394, t. 23.).

( 73 ) Presuda od 24. studenoga 1993. (C‑267/91 i C‑268/91, EU:C:1993:905)

( 74 ) Vidjeti u tom smislu, primjerice, P.-Chr. Müller‑Graff, u H. von der Groeben, J. Schwarze, A. Hatje (izd.), Europäisches Unionsrecht (Kommentar), 7. izdanje, Nomos, Baden‑Baden, čl. 34. UFEU‑a, t. 247.

( 75 ) Presuda od 24. studenoga 1993. (C‑267/91 i C‑268/91, EU:C:1993:905)

( 76 ) Primjerice, električna energija predstavlja znatnu iznimku u pogledu zahtjeva za materijalnošću.

( 77 ) Presuda od 24. studenoga 1993. (C‑267/91 i C‑268/91, EU:C:1993:905, t. 14.)

( 78 ) Presuda od 24. studenoga 1993. (C‑267/91 i C‑268/91, EU:C:1993:905)

( 79 ) Francuski gospodarski subjekti željeli su u Francuskoj, uz gubitak, prodavati picon bière, proizvod podrijetlom iz Francuske, međutim u tome su bili onemogućeni na temelju francuskog zakona.

( 80 ) Presuda od 24. studenoga 1993. (C‑267/91 i C‑268/91, EU:C:1993:905)

( 81 ) Ibid., t. 14.

( 82 ) Presuda od 24. studenoga 1993. (C‑267/91 i C‑268/91, EU:C:1993:905)

( 83 ) Vidjeti presudu od 30. siječnja 2018. (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, t. 97.). Vidjeti u tom smislu i moje mišljenje u spojenim predmetima X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2017:397, t. 87. do 104.).

( 84 ) Presuda od 24. studenoga 1993. (C‑267/91 i C‑268/91, EU:C:1993:905)

( 85 ) Vidjeti Snell, J., „Independence day for the Services Directive: Visser”, Common Market Law Review, 2019, sv. 56., str. 1119.‑1136., str. 1129.

( 86 ) Vidjeti, među brojnim, Mattera, A., „De l’arrêt “Dassonville” à l’arrêt “Keck”: l’obscure clarté d’une jurisprudence riche en principes novateurs et en contradictions”, Revue du marché unique européen, 1994., br. 1 str. 117.‑160.; Gormley, L., „Reasoning Renounced? The Remarkable Judgment in Keck & Mithouard”, European Business Law Review, 1994., str. 63.‑67.; Steindorff, E., „Unvollkommener Binnenmarkt”, Zeitschrift für das gesamte Handelsrecht und Wirtschaftsrecht, 1994., str. 149.‑169.; Lenz, C. O., „Ein undeutlicher Ton”, Neue juristische Wochenschrift, 1994., str. 1633. i 1634. Za obranu presude od 24. studenoga 1993., Keck i Mithouard (C‑267/91 i C‑268/91, EU:C:1993:905), vidjeti Joliet, R. (jedan od sudaca te presude), „Der freie Warenverkehr: Das Urteil Keck und Mithouard und die Neuorientierung der Rechtsprechung”, Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht, Internationaler Teil, 1994., str. 979.‑987. Vidjeti također moje mišljenje u predmetu Deutsche Parkinson Vereinigung (C‑148/15, EU:C:2016:394, t. 21. i sljedeće).