MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE

JULIANE KOKOTT

od 31. ožujka 2022. ( 1 )

Predmet C-45/21

Banka Slovenije

Druga stranka u postupku:

Državni zbor Republike Slovenije (Nacionalna skupština Republike Slovenije)

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputilo Ustavno sodišče Republike Slovenije (Ustavni sud Republike Slovenije))

„Prethodni postupak – Stabilnost financijskog sustava – Restrukturiranje i sanacija kreditnih institucija u javnom interesu – Europski sustav središnjih banaka (ESSB) – Nacionalna središnja banka (NSB) kao sanacijsko tijelo – Otpis i brisanje instrumenata kapitala u okviru državnog restrukturiranja ili sanacije kreditne institucije kao javne ovlasti – Načelo ‚No creditor worse off’ – Odgovornost NSB-a – Naknada štete koju NSB isplaćuje dotičnim dioničarima i vjerovnicima – Članak 123. UFEU-a – Zabrana monetarnog financiranja – Uredba (EZ) br. 3603/93 – Članak 130. UFEU-a – Načelo neovisnosti središnjih banaka – Objavljivanje i pristup dokumentima povezanima sa sanacijom kreditne institucije u 2013. i 2014. – Direktive 2006/48/EZ i 2013/36/EZ – Primjenjivost rationae materiae”

I. Uvod

1. Predmetni zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na pitanja na raskrižju europske monetarne politike i sanacije banaka. U biti riječ je o pitanju može li teret financiranja sanacije – kada ga snosi nacionalna središnja banka (u daljnjem tekstu: NSB), kao sanacijsko tijelo – dovesti do povrede zabrane monetarnog financiranja iz članka 123. UFEU-a ili ugroziti neovisnost središnjih banaka zajamčenu člankom 130. UFEU-a.

2. Sud je dosad razmatrao zabranu monetarnog financiranja uglavnom u vezi s mjerama monetarne politike Europske središnje banke (u daljnjem tekstu: ESB) ( 2 ). Međutim, općenito, člankom 123. UFEU-a zabranjuje se da obveze koje države članice imaju prema trećim osobama financiraju ESB ili njihove nacionalne središnje banke ( 3 ).

3. Glavni postupak odnosi se na pravnu situaciju koja je prethodila uspostavi jedinstvenog sanacijskog mehanizma na razini Unije u 2014. i s time povezanog uvođenja fonda za sanaciju na razini Unije ( 4 ). U to vrijeme Banka Slovenije, slovenska središnja banka, bila je na temelju nacionalnog prava zadužena za restrukturiranje i sanaciju banaka u Sloveniji čiji bi stečaj predstavljao rizik za stabilnost financijskog sustava ( 5 ).

4. Međutim, u prijašnjem slovenskom zakonodavstvu nije postojao mehanizam financiranja troškova sanacije banaka. Naprotiv, zakonom koji je stupio na snagu krajem 2019. retroaktivno se Banku Slovenije obvezuje da u određenim okolnostima iz vlastitih sredstava isplati naknadu štete dioničarima i vjerovnicima banaka na koje se odnosi mjera restrukturiranja ili likvidacije kao javne ovlasti iz 2013. i 2014.

5. Banka Slovenije smatra da to predstavlja povredu zabrane predviđene člankom 123. UFEU-a. Osim toga, s obzirom na to da bi potraživanja protiv nje eventualno mogla biti vrlo velika, strahuje da bi njezina financijska neovisnost mogla biti ugrožena.

II. Pravni okvir

A. Pravo Unije

1. Ugovor o funkcioniranju Europske unije (UFEU)

6. Članak 123. stavak 1. UFEU-a sadržava takozvanu zabranu monetarnog financiranja. U njemu se navodi sljedeće: „Zabranjena su prekoračenja po računu i sve druge vrste kredita kod [ESB-a] ili kod [NSB-â] u korist institucija, tijela, ureda ili agencija Unije, središnjih vlasti, regionalnih, lokalnih ili drugih tijela javne vlasti, ostalih javnopravnih tijela ili javnih poduzeća država članica, kao što je i [ESB-u] i [NSB-ima] zabranjena kupnja dužničkih instrumenata neposredno od tih subjekata.”

7. Člankom 131. UFEU-a propisuje se sljedeće: „Svaka država članica osigurava da njezino nacionalno zakonodavstvo, uključujući i statut njezin[og] [NSB-a], bude usklađeno s Ugovorima i Statutom ESSB-a i ESB-a.”

8. Članak 127. UFEU-a glasi kako slijedi: „1. Glavni cilj [ESSB-a] je održati stabilnost cijena. Ne dovodeći u pitanje cilj stabilnosti cijena, ESSB podržava opće ekonomske politike u Uniji kako bi doprinio ostvarivanju ciljeva Unije [...]. 2. Osnovni su zadaci ESSB-a: – utvrđivanje i provođenje monetarne politike Unije, – obavljanje deviznih poslova u skladu s odredbama članka 219., – držanje i upravljanje službenim deviznim pričuvama država članica, – promicanje nesmetanog funkcioniranja platnih sustava. […] 5. ESSB doprinosi nesmetanom vođenju politika nadležnih tijela koje se odnose na bonitetni nadzor nad kreditnim institucijama i na stabilnost financijskog sustava. 6. Vijeće, uredbama, u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom, može jednoglasno, nakon savjetovanja s Europskim parlamentom i Europskom središnjom bankom, dodijeliti Europskoj središnjoj banci određene zadatke koji se odnose na politike o bonitetnom nadzoru nad kreditnim i drugim financijskim institucijama, s iznimkom osiguravajućih poduzeća.”

9. Člankom 282. stavkom 3. UFEU-a utvrđuje se: „[ESB] ima pravnu osobnost. Samo ona može dopustiti izdanje eura. Neovisna je u izvršavanju svojih ovlasti i upravljanju svojim financijama. Institucije, tijela, uredi i agencije Unije te vlade država članica poštuju njezinu neovisnost.”

2. Statut ESSB-a i ESB-a

10. Člankom 14.4. Protokola (br. 4) o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke (u daljnjem tekstu: Statut ESSB-a i ESB-a) ( 6 ) propisuje se: „Nacionalne središnje banke mogu obavljati i funkcije koje nisu navedene u ovom Statutu, osim ako Upravno vijeće dvotrećinskom većinom danih glasova utvrdi da su oni u suprotnosti s ciljevima i zadaćama ESSB-a. Takve se funkcije obavljaju na vlastitu odgovornost i za vlastiti račun nacionalnih središnjih banaka i ne smatraju se dijelom funkcija ESSB-a.”

11. Člankom 28. navedenog statuta utvrđuje se: „28.1. Kapital ESB-a iznosi 5 milijardi eura. Kapital se može povećati iznosima o kojima može odlučiti Upravno vijeće, odlučujući kvalificiranom većinom predviđenom stavkom 10.3., u granicama i pod uvjetima koje odredi Vijeće u skladu s postupkom utvrđenim u članku 41. 28.2. Nacionalne središnje banke isključivi su upisnici i vlasnici kapitala ESB-a. Upis kapitala obavlja se u skladu s ključem koji se utvrđuje u skladu s člankom 29. […]”

12. Člankom 32. Statuta ESSB-a i ESB-a predviđa se sljedeće: „32.1. Prihod koji ostvaruju nacionalne središnje banke pri obavljanju funkcije monetarne politike ESSB-a (dalje u tekstu ‚monetarni prihod’) raspodjeljuje se krajem svake financijske godine u skladu s odredbama ovog članka. 32.2. Iznos monetarnog prihoda svake nacionalne središnje banke jednak je njezinu godišnjem prihodu ostvarenom iz njezinih sredstava koja se drže u novčanicama u optjecaju i u depozitima kreditnih institucija. Nacionalne središnje banke namjenski raspoređuju ta sredstva u skladu sa smjernicama koje utvrđuje Upravno vijeće. […]”

13. U skladu s člankom 33.1. navedenog statuta, nakon prenošenja određenog iznosa preostala neto dobit ESB-a raspodjeljuje se NSB-ima razmjerno ključu kapitala njihovih udjela. Člankom 33.2. predviđa se da se u slučaju da ESB zabilježi gubitak manjak nadoknađuje iz fonda opće pričuve ESB-a i, ako je to potrebno, nakon odgovarajuće odluke Upravnog vijeća, iz monetarnog prihoda dotične financijske godine, u razmjeru s i najviše do visine iznosa raspodijeljenih nacionalnim središnjim bankama u skladu s člankom 32.5.

14. Članak 35.3. Statuta ESSB-a i ESB-a glasi: „ESB podliježe režimu odgovornosti koji je predviđen u članku 340. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Nacionalne središnje banke odgovorne su na temelju svojih nacionalnih zakonodavstava.”

3. Uredba br. 3603/93

15. Člankom 1. stavkom 1. točkom (b) Uredbe br. 3603/93 ( 7 ) definira se pojam „drugih vrsta kredita” iz članka 123. UFEU-a kao „svako financiranje obveza javnog sektora prema trećim osobama”.

4. Direktiva 2001/24

16. U skladu sa svojim člankom 1. stavkom 1., Direktiva 2001/24/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 4. travnja 2001. o restrukturiranju i likvidaciji kreditnih institucija (u daljnjem tekstu: Direktiva 2001/24) ( 8 )„primjenjuje se na kreditne institucije i njihove podružnice osnovane u državama članicama koje nisu države u kojima je njihovo sjedište, kako je određeno u članku 1. stavcima 1. i 3. Direktive 2000/12/EZ[ ( 9 )], pridržavajući se uvjeta i iznimaka utvrđenih u članku 2. stavku 3. te direktive.”

17. Za potrebe Direktive 2001/24 „nadležna tijela” mogu na temelju njezina članka 2. biti tijela u smislu članka 4. stavka 1. točke 40. Uredbe br. 575/2013 ( 10 ) i sanacijska tijela u smislu članka 2. stavka 1. točke 18. BRRD-a ( 11 ).

18. Člankom 33. Direktive 2001/24 propisuje se: „Sve osobe koje trebaju primiti ili dati informacije u vezi s postupcima obavješćivanja ili savjetovanja utvrđenim u člancima 4., 5., 8., 9., 11. i 19. obvezni su čuvati poslovnu tajnu, u skladu s pravilima i uvjetima utvrđenim u članku 30. Direktive 2000/12/EZ[ ( 12 )], s izuzetkom pravosudnih tijela na koja se primjenjuju postojeće nacionalne odredbe.”

19. Postupci predviđeni člancima 4., 5., 8., 9., 11. i 19. odnose se na obavješćivanje i savjetovanje s tijelima drugih država članica ili trećih država u kojima se nalazi podružnica kreditne institucije na koju se odnosi mjera restrukturiranja ili sanacije u državi članici sjedišta.

5. Direktiva 2006/48 (CRD III)

20. Direktivom 2006/48/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 14. lipnja 2006. o osnivanju i obavljanju djelatnosti kreditnih institucija (u daljnjem tekstu: Direktiva 2006/48) ( 13 ) propisivala su se u skladu s njezinim člankom 1. stavkom 1. „pravila koja se odnose na osnivanje i na poslovanje kreditnih institucija te na njihov bonitetni nadzor”.

21. U svrhu te direktive, „nadležna tijela” znače na temelju njezina članka 4. točke 4. „nacionalna tijela koja su zakonom ili propisom ovlaštena za nadzor kreditnih institucija”.

22. Člankom 44. te direktive, kao prvom odredbom odjeljka, naslovljenog „Razmjena informacija i profesionalna tajna”, propisivalo se sljedeće: „1. Države članice propisuju da sve osobe koje rade za ili koje su radile za nadležna tijela, kao i revizori ili stručnjaci koji djeluju u ime nadležnih tijela, podliježu obvezi čuvanja profesionalne tajne. Nikakve povjerljive informacije koje one mogu primiti u obavljanju svojih dužnosti ne smiju biti otkrivene bilo kojoj osobi ili tijelu, osim u sažetom ili skupnom obliku, tako da nije moguće prepoznati pojedinu kreditnu instituciju ne dovodeći u pitanje slučajeve za koje vrijedi kazneno pravo. Unatoč tomu, ako kreditna institucija proglasi stečaj ili je protiv nje pokrenuta prisilna likvidacija, moguće je otkrivanje povjerljivih informacija koje se ne odnose na treće strane uključene u pokušaj spašavanja te kreditne institucije, u građanskom ili trgovačkom postupku. 2. Stavak 1. ne sprečava nadležna tijela različitih država članica od razmjene informacija u skladu s ovom Direktivom i s ostalim direktivama koje se primjenjuju na kreditne institucije. Na te se informacije primjenjuju uvjeti za čuvanje profesionalne tajne navedeni u stavku 1.”

23. Člankom 158. Direktive 2006/48 određivalo se: „1. Direktiva 2000/12/EZ, kako je izmijenjena direktivama navedenima u Prilogu XIII., dijelu A, ovim se stavlja izvan snage ne dovodeći u pitanje obveze država članica koje se odnose na rokove za prijenos navedenih direktiva iz Priloga XIII., dijela B u nacionalno zakonodavstvo. 2. Upućivanja na direktive stavljene izvan snage smatraju se upućivanjima na ovu Direktivu i čitaju se u skladu s korelacijskom tablicom iz Priloga XIV.”

6. Direktiva 2013/36 (CRD IV)

24. Direktivom 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o pristupanju djelatnosti kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima, izmjeni Direktive 2002/87/EZ te stavljanju izvan snage direktiva 2006/48/EZ i 2006/49/EZ (u daljnjem tekstu: Direktiva 2013/36) ( 14 ) uređuje se u skladu s njezinim člankom 1. pristup djelatnosti kreditnih institucija te nadzornim ovlastima i alatima za bonitetni nadzor nad kreditnim institucijama.

25. Člankom 3. stavkom 1. točkom 36. Direktive 2013/36 upućuje se u pogledu definicije „nadležnog tijela” na članak 4. stavak 1. točku 40. Uredbe br. 575/2013 ( 15 ).

26. Člankom 4. stavkom 7. Direktive 2013/36 utvrđuje se: „Države članice osiguravaju da su funkcije nadzora u skladu s ovom Direktivom i Uredbom (EU) br. 575/2013 te sve druge funkcije nadležnih tijela odvojene i neovisne o funkcijama koje se odnose na sanaciju. Države članice o tome obavješćuju Komisiju i EBA-u te navode sve raspodjele dužnosti.”

27. Članak 53. stavak 1. te direktive sadržava pravilo o obvezi čuvanja poslovne tajne, koje je u biti istovjetno onome iz članka 44. stavka 1. Direktive 2006/48. Stavak 3. te odredbe glasi: „Stavak 1. ne sprečava nadležna tijela da objavljuju rezultate testiranja otpornosti na stres koji su provedeni u skladu s člankom 100. ove Direktive ili člankom 32. Uredbe (EU) br. 1093/2010[ ( 16 )] i da rezultate testiranja otpornosti na stres dostavljaju EBA-i kako bi EBA objavila rezultate testiranja otpornosti na stres provedenih na razini cijelog EU-a.”

28. Člankom 59. stavkom 1. Direktive 2013/36 propisuje se: „Neovisno o članku 53. stavku 1. i članku 54., države članice mogu, na temelju odredbi predviđenih nacionalnim pravom, odobriti priopćavanje određenih informacija drugim odjelima središnje državne uprave odgovornima za pravo kojim se regulira nadzor nad institucijama, financijskim institucijama i društvima za osiguranje, kao i inspektorima koji djeluju u ime tih odjela. Međutim, takve informacije smiju se priopćiti samo ako je to potrebno zbog bonitetnog nadzora te sprečavanja propasti institucija i sanacije posrnulih institucija. Ne dovodeći u pitanje stavak 2. ovog članka, na osobe koje imaju pristup informacijama primjenjuju se zahtjevi koji se odnose na čuvanje poslovne tajne koji su barem istovjetni onima iz članka 53. stavka 1. […]”

29. U skladu s njezinim člankom 163., Direktivom 2013/36 stavljaju se izvan snage direktive 2006/48 i 2006/49 s učinkom od 1. siječnja 2014.

B. Slovensko pravo

1. ZBan-1

30. Člankom 253.a Zakona o bančništvu (Zakon o bankarstvu, u daljnjem tekstu: ZBan-1) propisuje se da Banka Slovenije, kao sanacijsko tijelo, može naložiti otpis ili brisanje prihvatljivih obveza kreditne institucije u poteškoćama ako je to u javnom interesu potrebno kako bi se spriječila nesolventnost te institucije i, stoga, kako bi se osigurala stabilnost financijskog sustava u cjelini.

31. U članku 261.a stavku 5. ZBan-1 utvrđeno je načelo „No creditor worse off” (u daljenjem tekstu: načelo NCWO) prema kojem nijedan dioničar ili vjerovnik ne smije mjerom na temelju članka 253.a ZBan-1 biti dovedeni u nepovoljniji položaj od položaja koji bi imali u slučaju nesolventnosti dotične institucije.

32. U skladu s člankom 350.a stavkom 1. ZBan-1, dioničari i vjerovnici kreditne institucije mogu, pod uvjetima iz članka 223.a ZBan-1, zahtijevati naknadu štete koju su pretrpjeli zbog sanacijske mjere ili mjere restrukturiranja koju je naložila Banka Slovenije. Člankom 223.a predviđa se da se mora smatrati da je Banka Slovenije povrijedila dužnu pažnju ako u trenutku donošenja odluke ona ili osobe čije joj se djelovanje može pripisati nisu na temelju činjenica i okolnosti koje su im bile poznate ili koje su im morale biti poznate mogle opravdano smatrati da je odluka zakonita.

2. ZPSVIKOB

a) Odredbe o naknadi štete imateljima izbrisanih ili otpisanih instrumenata kapitala

33. Zakon o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (Zakon o postupku sudske i izvansudske zaštite bivših imatelja kvalificiranih bankovnih obveza, u daljnjem tekstu: ZPSVIKOB) sadržava odredbe o ostvarenju prava na naknadu štete na koja se ulagatelji kreditne institucije mogu pozvati na temelju članka 350.a stavka 1. ZBan-1 zbog mjera restrukturiranja i sanacijskih mjera koje je 2013. i 2014. naložila Banka Slovenije.

34. U skladu s člankom 31. ZPSVIKOB-a, takvo pravo na naknadu štete postoji ako Banka Slovenije ne može dokazati da je mjera bila nužna u javnom interesu u smislu članka 253.a ZBan-1 ili da se nije poštovalo načelo NCWO, utvrđeno u članku 261.a stavku 5. ZBan-1.

35. Usto, u člancima 4. do 7. ZPSVIKOB-a predviđa se mogućnost paušalne naknade štete isključivo u pogledu određenih malih ulagatelja kreditne institucije čiji su instrumenti kapitala izbrisani ili otpisani. Ulagatelji čiji godišnji bruto prihod ne prelazi određeni iznos ( 17 ) mogu u skladu s tim odredbama zatražiti naknadu štete u iznosu od 80 % nominalne vrijednosti svojih instrumenata kapitala (najviše 20000 eura), a da pritom ne moraju dokazati da bi taj iznos dobili u slučaju insolventnosti dotične kreditne institucije. Također je isključena naknada štete u iznosu jednakom vrijednosti ostvarenoj u postupku u slučaju insolventnosti na temelju članka 350.a u vezi s člankom 261.a ZBan-1.

36. Što se tiče financiranja tih dviju vrsta naknade štete, člankom 40. ZPSVIKOB-a ponajprije se predviđa da Banka Slovenije stvara posebne pričuve u tu svrhu. One se financiraju iz dobiti (određene kao višak prihoda nad rashodima) koju je Banka Slovenije ostvarila od 1. siječnja 2019., a koja se redovno na temelju članka 50. stavka 1. Zakona o Banki Slovenije (Zakon o Banki Slovenije, u daljnjem tekstu: ZBS-1) u iznosu od 25 % prenosi u slovenski državni proračun, dok se u iznosu od 75 % upotrebljava za stvaranje općih pričuva.

37. Ako iznos plaćanja naknade štete prekorači iznos tako stvorenih posebnih pričuva, za financiranje se u skladu sa ZPSVIKOB-om tada mogu upotrijebiti opće pričuve Banke Slovenije stvorene do 1. siječnja 2019. Međutim, one se mogu smanjiti samo do minimalnog iznosa od 50 %.

38. Kako bi se pokrio eventualni preostali gubitak, ZPSVIKOB-om se u konačnici predviđa mogućnost da slovenska država Banci odobri kredit za premošćivanje. Taj kredit otplaćuje se, pak, iz buduće dobiti Banke Slovenije, tako da se ona, u suprotnosti s odredbama ZBS-1, sve do potpune otplate ne može upotrebljavati za stvaranje općih pričuva.

b) Odredbe o objavljivanju i pristupu dokumentima

39. Člancima 10. i 22. ZPSVIKOB-a propisuje se da Banka Slovenije na svojoj internetskoj stranici mora objaviti određene dokumente u sažetom obliku, odnosno potencijalnim tužiteljima u sporu o naknadi štete ili njihovim pravnim zastupnicima omogućiti pristup tim dokumentima u virtualnoj sobi s podacima. Ti su dokumenti, među ostalim, rezultati testiranja otpornosti na stres koja su provedena u kreditnoj instituciji nad kojom se provodi postupak sanacije, izvješća o kvaliteti imovine takve institucije (asset quality review, u daljnjem tekstu: AQR) te procjena vrijednosti imovine, na kojima se temelji odluka o sanaciji.

III. Činjenično stanje i glavni postupak

40. U glavnom postupku Ustavno sodišče (Ustavni sud, Slovenija) na zahtjev Banke Slovenije provodi apstraktnu ocjenu ustavnosti određenih odredbi ZPSVIKOB-a i ZBan-1.

41. Tim aktima uređuju se materijalni uvjeti i sudska provedba zahtjeva za utvrđivanje odgovornosti i odštetnih zahtjeva na koje mogu imati pravo dioničari i vjerovnici kreditnih institucija čiji su instrumenti kapitala otpisani ili izbrisani u okviru mjera koje je 2013. i 2014. naložila Banka Slovenije u svojoj ulozi sanacijskog tijela. Predviđena je, s jedne strane, naknada štete u slučaju da se tim mjerama povređuje načelo NCWO i, s druge strane, paušalna naknada štete određenih malih ulagatelja. Za ova je potraživanja u skladu sa ZPSVIKOB-om odgovorna Banka Slovenije.

42. Potonji zakon također sadržava odredbe o objavljivanju odnosno pristupu dokumentima, među ostalim, testiranjima na otpornost na stres, izvješćima AQR te procjenama imovine i obveza dotičnih kreditnih institucija, čiji je cilj olakšati dokazivanje ispunjenosti uvjeta za naknadu štete.

43. Zakonodavac je krajem 2019. donio ZPSVIKOB kao odgovor na prethodnu presudu Ustavnog suda. Navedeni sud u toj je presudi smatrao da su mogućnosti naknade štete odnosno postupovni uvjeti za njihovo ostvarivanje nedostatni u okviru prijašnjeg slovenskog zakonodavstva i, stoga, neustavni.

44. Banka Slovenije smatra da su odredbe o njezinoj obvezi naknade štete imateljima izbrisanih ili otpisanih instrumenata kapitala, među ostalim, u suprotnosti sa zabranom monetarnog financiranja iz članka 123. UFEU-a i načelom financijske neovisnosti središnjih banaka iz članka 130. UFEU-a. Naime, tvrdi da je naknada štete dioničarima ili vjerovnicima propadajućih kreditnih institucija kojima je u javnom interesu oduzeto vlasništvo ili čija su prava vlasništva ograničena objektivna obveza države. Napominje da država ne može bez odgovarajućeg financiranja prenijeti na NSB sanaciju propadajućih kreditnih institucija, koja je nužno povezana s takvim povredama. Ističe da se financiranjem plaćanja naknade štete predviđenim ZPSVIKOB-om dovode u pitanje opće pričuve Banke Slovenije na način kojim se ugrožava izvršavanje njezinih zadaća u okviru ESSB-a koje su predviđene pravom Unije.

45. Prema mišljenju slovenske vlade nije riječ o povredi članka 123. UFEU-a s obzirom na to da se naknade štete prije svega plaćaju iz dobiti koju je ostvarila Banka Slovenije, čiji se dio u svakom slučaju redovno uplaćuje u državni proračun. Osim toga, ističe da utvrđeni najmanji iznos općih pričuva, koji se obvezom naknade štete ne može smanjiti, predstavlja dostatnu mjeru zaštite od ugrožavanja financijske neovisnosti Banke Slovenije. Ako bi se taj iznos smanjio, napominje da se to može ispraviti kreditom slovenske države za premošćivanje.

46. Što se tiče objavljivanja odnosno stavljanja na raspolaganje određenih dokumenata sastavljenih u vezi sa sanacijskim mjerama ili na kojima se one temelje, Banka Slovenije smatra da se time krše obveze čuvanja poslovne tajne koje proizlaze iz direktiva 2006/48 i 2013/36. Osim toga, tvrdi da poznavanje sadržaja tih dokumenata nije nužno kako bi oštećeni dioničari i vjerovnici poduzeli učinkovite pravne radnje. Nasuprot tomu, predmetne odredbe tih direktiva nisu, prema mišljenju slovenske vlade, primjenjive u glavnom postupku ni ratione temporis ni ratione materiae.

IV. Zahtjev za prethodnu odluku i postupak pred Sudom

47. U tim okolnostima Ustavno sodišče (Ustavni sud) odlučilo je prekinuti postupak i na temelju članka 267. UFEU-a uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja: 1. Treba li članak 123. UFEU-a i članak 21. Statuta ESSB-a i ESB-a tumačiti na način da se njima zabranjuje da NSB koji je član ESSB-a bude odgovoran za naknadu štete, koju treba isplatiti iz vlastitih sredstava, bivšim imateljima izbrisanih financijskih instrumenata koje je ta banka odlučila izbrisati prilikom izvršavanja svoje zakonom povjerene ovlasti za donošenje izvanrednih mjera u javnom interesu kako bi se spriječilo ugrožavanje stabilnosti financijskog sustava, u slučaju kad se u okviru naknadnih sudskih postupaka pokaže da u kontekstu tog brisanja financijskih instrumenata nije poštovano načelo prema kojem izvanredna mjera ne smije nijednog vlasnika financijskog instrumenta dovesti u položaj koji je nepovoljniji od onog u kojem bi se nalazio da ta mjera nije donesena, kad je u tom pogledu NSB odgovoran: 1. za štetu koja se mogla predvidjeti na temelju činjenica i okolnosti koje su postojale u trenutku kada je središnja banka donijela odluku i za koje je ta banka znala ili je trebala znati i 2. za štetu koja je posljedica postupanja osoba koje su djelovale u izvršavanju tih ovlasti središnje banke po njezinu nalogu, ali koje u tom kontekstu, s obzirom na činjenice i okolnosti za koje su te osobe znale ili za koje su trebale znati u skladu s dobivenim ovlastima, nisu postupale s pažnjom dobrog stručnjaka? 2. Treba li članak 123. UFEU-a i članak 21. Statuta ESSB-a i ESB-a tumačiti na način da se njima zabranjuje da NSB, koji je član ESSB-a, iz vlastitih sredstava isplaćuje posebne novčane naknade dijelu bivših imatelja izbrisanih financijskih instrumenata (u skladu s kriterijem imovinskog stanja) zbog brisanja instrumenata, o čemu je navedena banka donijela odluku u okviru izvršavanja svoje zakonom povjerene ovlasti za donošenje izvanrednih mjera u javnom interesu kako bi se spriječilo ugrožavanje stabilnosti financijskog sustava, u slučaju kad je za pravo na dobivanje naknade dovoljno da je financijski instrument izbrisan, a da pritom nije relevantno pitanje je li povrijeđeno načelo prema kojem izvanredna mjera ne smije nijednog imatelja financijskog instrumenta dovesti u položaj koji je nepovoljniji od onog u kojem bi se nalazio da ta izvanredna mjera nije donesena? 3. Treba li članak 130. UFEU-a i članak 7. Statuta ESSB-a i ESB-a tumačiti na način da im se protivi to da se NSB-u nalaže isplata naknade štete koja je nastala kao posljedica izvršavanja njegovih zakonskih ovlasti, u iznosu koji bi mogao negativno utjecati na sposobnost navedene banke da učinkovito obavlja svoje zadaće? Jesu li u tom pogledu relevantni, kako bi se moglo zaključiti da je povrijeđeno načelo financijske neovisnosti nacionalne središnje banke, zakonski uvjeti pod kojima navedena odgovornost nastaje? 4. Treba li članke 53. do 62. Direktive 2013/36 odnosno članke 44. do 52. Direktive 2006/48, kojima se štiti povjerljivost povjerljivih informacija koje su primljene ili koje su nastale u okviru bonitetnog nadzora nad bankama, tumačiti na način da se tim dvjema direktivama štiti i povjerljivost informacija koje su primljene ili koje su nastale u okviru provedbe mjera čiji je cilj bilo spašavanje banaka radi osiguravanja stabilnosti financijskog sustava kad se rizici za solventnost i likvidnost banaka nisu mogli otkloniti uobičajenim mjerama bonitetnog nadzora, a te su se mjere ipak smatrale mjerama restrukturiranja u smislu Direktive 2001/24? 5. U slučaju potvrdnog odgovora na četvrto prethodno pitanje treba li članke 53. do 62. Direktive 2013/36 odnosno članke 44. do 52. Direktive 2006/48 o zaštiti povjerljivih informacija koje su primljene ili koje su nastale u okviru bonitetnog nadzora, tumačiti na način da je u svrhu zaštite koju one pružaju relevantna Direktiva 2013/36, koja je donesena kasnije, čak i kad je riječ o povjerljivim informacijama koje su primljene ili koje su nastale za vrijeme primjene Direktive 2006/48, ako je te informacije trebalo otkriti za vrijeme primjene Direktive 2013/36? 6. U slučaju potvrdnog odgovora na četvrto prethodno pitanje treba li članak 53. stavak 1. prvi podstavak Direktive 2013/36 (i članak 44. stavak 1. prvi podstavak Direktive 2006/48, ovisno o odgovoru na prethodno navedeno pitanje) tumačiti na način da se povjerljivim informacijama na koje se primjenjuje obveza čuvanja poslovne tajne, više ne smatraju informacije kojima NSB raspolaže kao nadzorno tijelo, a koje su postale javne u određenom trenutku nakon što su nastale, odnosno informacije koje bi mogle predstavljati poslovnu tajnu, ali koje su stare pet ili više godina pa se za njih stoga u načelu smatra da su zbog proteka vremena zastarjele te da iz tog razloga više nisu povjerljive? Ovisi li zadržavanje statusa povjerljivosti, u slučaju zastarjelih informacija pet ili više godina, o pitanju može li se povjerljivost opravdati razlozima koji nisu vezani uz gospodarski položaj kreditnih institucija nad kojima se provodi nadzor ili drugih poduzetnika? 7. U slučaju potvrdnog odgovora na četvrto prethodno pitanje treba li članak 53. stavak 1. treći podstavak Direktive 2013/36 (i članak 44. stavak 1. treći podstavak Direktive 2006/48, ovisno o odgovoru na peto prethodno pitanje) tumačiti na način da se njime dopušta da se povjerljivi dokumenti, koji se ne odnose na treće osobe koje su pokušale spasiti određenu kreditnu instituciju i pravno su relevantni da bi sud donio odluku u okviru građanskog postupka za naknadu štete pokrenutog protiv tijela nadležnog za bonitetni nadzor, otkrivaju automatski i prije početka sudskog postupka svim potencijalnim tužiteljima i njihovim zastupnicima, a da se pritom ne pokreće poseban postupak radi odlučivanja o zakonitosti otkrivanja svakog pojedinačnog dokumenta svakom pojedinačnom nositelju prava i bez odmjeravanja suprotstavljenih interesa u svakom konkretnom slučaju, čak ni u slučaju kad je riječ o informacijama o kreditnim institucijama koje nisu u stečaju ili prisilnoj likvidaciji, nego im je, štoviše, država dodijelila potporu u postupku u kojem su izbrisani financijski instrumenti dioničara i podređenih vjerovnika kreditnih institucija? 8. U slučaju potvrdnog odgovora na četvrto prethodno pitanje treba li članak 53. stavak 1. drugi podstavak Direktive 2013/36 (i članak 44. stavak 1. drugi podstavak Direktive 2006/48, ovisno o odgovoru na peto prethodno pitanje) tumačiti na način da se njime dopušta da se na internetskoj stranici javno objavljuju povjerljivi dokumenti odnosno sažeci tih dokumenata, koji se ne odnose na treće osobe koje su pokušale spasiti određenu kreditnu instituciju, a pravno su relevantni da bi sud donio odluku u okviru građanskog postupka za naknadu štete pokrenutog protiv tijela nadležnog za bonitetni nadzor, u slučaju kad je riječ o informacijama o kreditnim institucijama koje nisu u stečaju ili prisilnoj likvidaciji, nego im je, štoviše, država dodijelila potporu u postupku u kojem su izbrisani financijski instrumenti dioničara i podređenih vjerovnika kreditnih institucija, pri čemu se, međutim, propisuje da se u okviru predmetnog javnog objavljivanja na internetu izostave sve povjerljive informacije?

48. Banka Slovenije, slovenska vlada, ESB i Europska komisija podnijeli su u postupku pred Sudom pisana očitovanja o tim pitanjima. Te su stranke također sudjelovale na raspravi održanoj 18. siječnja 2022.

V. Pravna ocjena

49. Svojim prvim i drugim prethodnim pitanjem Ustavno sodišče (Ustavni sud) ponajprije želi znati je li uređenje naknade štete u ZPSVIKOB-u i ZBan-1 u suprotnosti sa zabranom monetarnog financiranja iz članka 123. UFEU-a. Treće prethodno pitanje odnosi se na dopuštenost tog uređenja s obzirom na načelo neovisnosti središnjih banaka, koje je predviđeno člankom 130. UFEU-a i člankom 7. Statuta ESSB-a i ESB-a. Naposljetku, četvrtim do osmim prethodnim pitanjem želi se utvrditi je li obveza objavljivanja i stavljanja na raspolaganje određenih dokumenata, koja je predviđena ZPSVIKOB-om, u skladu s direktivama 2006/48 i 2013/36.

50. Prvo, drugo i treće prethodno pitanje treba smatrati međusobno sadržajno povezanima. Naime, zabrana monetarnog financiranja usko je povezana s načelom neovisnosti središnjih banaka i s njim je na različite načine usklađena.

51. Zbog toga ću u prvom dijelu ovog mišljenja zajedno ispitati prvo, drugo i treće prethodno pitanje (odjeljak A) pri čemu ću najprije razmatrati načelo neovisnosti, a potom zabranu monetarnog financiranja. U drugom dijelu ispitat ću četvrto do osmog prethodnog pitanja (odjeljak B).

A. Prvo, drugo i treće prethodno pitanje

1. Povreda načela neovisnosti ESSB-a iz članka 130. UFEU-a (treće prethodno pitanje)

52. Svojim trećim prethodnim pitanjem, koje valja najprije ispitati, Ustavno sodišče (Ustavni sud) želi u biti znati može li se mehanizmom financiranja plaćanja naknade štete, koji je predviđen člankom 40. ZPSVIKOB-a, ugroziti neovisnost središnjih banaka.

53. Konkretno, člankom 40. ZPSVIKOB-a propisuje se, kao prvo, da se sva dobit ostvarena od 1. siječnja 2019. do sudske odluke o isplati naknade štete upotrebljava za stvaranje posebnih pričuva. Tako se tijekom tog razdoblja, s jedne strane, slovenska država odriče svojeg udjela u dobiti (to jest do 25 %) predviđenog člankom 50. stavkom 1. ZBS-1, a preostala dobit se, s druge strane, do tog trenutka ne upotrebljava za stvaranje općih pričuva. Kao drugo, opće pričuve koje su prethodno stvorene do 1. siječnja 2019. također se do iznosa od 50 % upotrebljavaju za financiranje plaćanja naknade štete ako nisu dostatne posebne pričuve stvorene do donošenja sudske odluke. Kao treće, eventualni preostali iznos financira se kreditom slovenske države za premošćivanje. Taj kredit otplaćuje se, pak, iz naknadno ostvarene dobiti Banke Slovenije, koja se stoga ne može upotrebljavati za stvaranje općih pričuva sve do otplate kredita ( 18 ).

54. Načelom neovisnosti, koje je uređeno u članku 130. UFEU-a i navedeno u članku 7. Statuta ESSB-a i ESB-a, zabranjuje se ESB-u i NSB-ima kao i članovima njihovih tijela nadležnih za odlučivanje da traže i primaju naputke i sl. od vlada država članica te se tim vladama izričito zabranjuje da nastoje utjecati na članove tijela nadležnih za odlučivanje u NSB-ima u obavljanju njihovih zadaća.

55. Sud je istaknuo da je zaštita ESB-a od vanjskog utjecaja prilikom provedbe njegove monetarne politike, koja je utvrđena u članku 130. UFEU-a, osigurana, među ostalim, time što ESB ima vlastita sredstva i vlastiti proračun ( 19 ). U tom pogledu iz povijesti nastanka te norme također proizlazi da neovisnost nema samo funkcionalnu, institucionalnu i osobnu nego i financijsku dimenziju ( 20 ).

56. Ta je međusobna povezanost očita: ako središnja banka ovisi o financijskim sredstvima koja osigurava vlada, nužno postoji opasnost da ta potpora bude, izričito ili prešutno, povezana s određenim uvjetima u pogledu monetarne politike te središnje banke, čime se ugrožava njezina neovisnost ( 21 ).

57. Autori Ugovorâ uzeli su u obzir tu opasnost. Tako je člankom 282. stavkom 3. UFEU-a utvrđeno da ESB ima vlastiti proračun. On se ne financira sredstvima Unije. Naprotiv, članci 28. do 33. Statuta ESSB-a i ESB-a sadržavaju pravila o vlastitom kapitalu, deviznim pričuvama i dobiti ESB-a kojima se osigurava da on može sam financirati svoje zadaće i da, stoga, financijski ne ovisi ni o tijelima Unije ni o vladama država članica. U skladu s člankom 28.2. Statuta ESSB-a i ESB-a, njegovi dioničari nisu države članice, nego NSB-i. ESB može svojom odlukom povećati vlastiti kapital koji uplaćuju NSB-i (vidjeti članak 28.1. Statuta). On ne ovisi o drugim javnim tijelima ni u slučaju nastanka gubitaka (vidjeti osobito članak 33.2. Statuta).

58. Neovisnost ESB-a i NSB-a nije sâma sebi svrha, nego je njezin cilj osigurati da potonji mogu svoje zadaće pravilno i učinkovito izvršavati te, prema tome, osigurati funkcioniranje ESSB-a ( 22 ).

59. Stoga, članak 130. UFEU-a podrazumijeva prema mišljenju ESB-a da sa stajališta svojih financijskih sredstava nacionalne središnje banke također moraju moći potpuno neovisno u okviru ESSB-a izvršavati zadaće i obveze koje su im dodijeljene pravom Unije.

a) Nužnost dostatnosti financijskih sredstava NSB-a za ispunjavanje određenih obveza u okviru ESSB-a

60. U tom pogledu ESB osobito ističe obvezu NSB-a na temelju članka 28.2. Statuta ESSB-a i ESB-a da doprinesu eventualnom povećanju kapitala ESB-a. Čini se da sud koji je uputio zahtjev također smatra da bi upotreba cjelokupne buduće dobiti Banke Slovenije i 50 % njezinih općih pričuva za financiranje plaćanja naknade štete mogla imati za posljedicu to da ona više nema sredstva potrebna za ispunjavanje te obveze.

61. Međutim, u praksi se kapital povećava prijenosom putem sustava TARGET, a ne stvarnim vlastitim sredstvima NSB-â ( 23 ). Riječ je o sustavu obrade bezgotovinskih plaćanja između središnjih banaka (i komercijalnih banaka) Eurosustava (kratica TARGET odnosi se na „Trans-European Automated Real-time Gross settlement Express Transfer system”). Jednostavno rečeno, taj sustav temelji se na računima koje nacionalne središnje banke Eurosustava imaju kod ESB-a. Svakim prekograničnim prijenosom povećava se ili umanjuje – ovisno o tome je li komercijalna banka države članice primatelj ili inicijator tog prijenosa – stanje računa NSB-a dotične države članice kod ESB-a. Međutim, za razliku od komercijalnih banaka, računi nacionalnih središnjih banaka Eurosustava ne moraju se poravnavati na kraju radnog dana. Krajem dana tako može nastati obveza NSB-a prema ESB-u.

62. To znači da se u slučaju povećanja kapitala, čak ako je u sustavu TARGET već navedena obveza NSB-a prema ESB-u, ona samo povećava odgovarajućim prijenosom u svrhu povećanja kapitala. Međutim, NSB ne mora stvarno platiti ili kompenzirati taj iznos vlastitim sredstvima, na primjer iz svoje dobiti. Iz toga slijedi da se u praksi upotrebom dobiti NSB-a u svrhe poput onih spornih u glavnom postupku ne ugrožava njegova sposobnost da ispuni svoju obvezu povećanja kapitala ESB-a iz članka 28.2. Statuta ESSB-a i ESB-a ( 24 ). Iznos potreban za povećanje kapitala zapravo nastaje zaradom novca.

63. Točno je da se obveza koja eventualno nastane u okviru sustava TARGET iskazuje u bilanci dotičnog NSB-a na strani obveza. Međutim, istodobno se na strani imovine knjiži povećanje vrijednosti u iznosu udjela dotičnog NSB-a u ESB-u, uvećanog za isti iznos ( 25 ). Dakle, samo se povećava bilanca. Ako dotični NSB ima pozitivan saldo u okviru sustava TARGET, povećanje kapitala za njega predstavlja samo obračunsku razmjenu na strani imovine (pozitivan saldo u okviru sustava TARGET za udio u ESB-u).

64. Isto tako, ispunjenje drugih financijskih obveza nacionalnih središnjih banaka koje navodi ESB, odnosno obveza uplate dodatnih deviznih pričuva na zahtjev na temelju članka 30.4. Statuta ESSB-a i ESB-a, ili da se u skladu s člankom 33.2. tog statuta nadoknade gubici ESB-a, ne ovisi pri pomnijem razmatranju o tome da NSB ima dostatna vlastita sredstva.

65. S jedne strane, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne proizlazi da se devizne pričuve Banke Slovenije mogu upotrijebiti za financiranje plaćanja naknade štete ( 26 ). Slovenska vlada također je na raspravi potvrdila da to nije slučaj.

66. S druge strane, na temelju članka 33.2. Statuta ESSB-a i ESB-a postoji obveza da se gubici nadoknade isključivo najviše u iznosu monetarnih prihoda koje treba raspodijeliti ( 27 ). Prvo se monetarni prihodi svih nacionalnih središnjih banaka krajem godine prikupljaju u skladu s člankom 32.1. Statuta, a potom se raspodjeljuju nacionalnim središnjim bankama prema određenom ključu koji odražava njihov udio u ESB-u (vidjeti članak 32.5. Statuta). Ako ESB ostvari gubitke, oni se u skladu s člankom 32.5. u vezi s člankom 33.2. Statuta prethodno odbijaju od monetarnih prihoda koji se raspodjeljuju. Nasuprot tomu, ne postoji dodatna obveza da nacionalne središnje banke nadoknade gubitak, na primjer vlastitim sredstvima ( 28 ).

b) Nužnost dostatnosti financijskih sredstava za održavanje vjerodostojnosti i povjerenja u ESSB

67. Što se tiče neovisnosti nacionalnih središnjih banaka, prema mojem mišljenju ključno je sljedeće: Banci Slovenije se mehanizmom financiranja predviđenim člankom 40. ZPSVIKOB-a na nekoliko godina u potpunosti oduzima ovlast odlučivanja o upotrebi svojih sredstava i time mogućnost održavanja pričuva u iznosu koji smatra primjerenim.

68. S jedne strane, tako vlada jednostavno polaže pravo na odlučivanje, koje je prije potpuno neovisno ostvarivao NSB.

69. S druge strane, postoje opravdani razlozi zbog kojih NSB mora moći na vlastitu odgovornost odlučiti o iznosu pričuva koji održava. Naime, tom odlukom izražava se procjena rizika NSB-a u pogledu njegovih operacija monetarne politike.

70. Opće pričuve predstavljaju rezerve za financijske rizike koji su neizbježno povezani s tim operacijama ( 29 ). Ako središnja banka smatra da je u svrhu monetarne politike potrebno, primjerice, prodati vrijednosne papire, na primjer, radi povlačenja likvidnosti s tržišta, ona će to učiniti čak i ako to može biti povezano s gubicima. Isto vrijedi i za prodaje stranih valuta koje eventualno mogu biti potrebne za uređivanje valutnog tečaja, ali koje mogu dovesti do gubitaka u slučaju aprecijacije vlastite valute. Međutim, istodobno će NSB u takvim slučajevima unaprijed nastojati povećati pričuve kako bi se nadoknadili ti gubici.

71. Iz toga slijedi da odgovarajući iznos pričuva kojim se mogu nadoknaditi eventualni gubici koji proizlaze iz operacija monetarne politike slijedom navedenog pokazuje da je dotični NSB predvidio i kontrolirao učinke svojih mjera.

72. Međutim, člankom 40. ZPSVIKOB-a sprečava se Banku Slovenije da tijekom nekoliko godina stvara nove pričuve te se čak predviđa da se može upotrijebiti do 50 % iznosa pričuva. Stoga, postoji opasnost da u slučaju gubitaka povezanih s operacijama monetarne politike njezin neto kapital može biti manji od njezina temeljnog kapitala, pa čak i negativan.

73. Ta je situacija problematična zbog najmanje triju razloga.

74. Kao prvo, u smislu uloge pružanja primjera središnje banke štetna je za bankarski sektor, koji sâm mora udovoljiti sve strožim pravilima o vlastitom kapitalu.

75. Kao drugo, zbog toga se na tržištu može stvoriti dojam da je NSB pogrešno procijenio ili više nije kontrolirao učinke svojih mjera monetarne politike. U svakom slučaju, odredbom članka 40. ZPSVIKOB-a Banka Slovenije zapravo gubi nadzor nad odgovarajućim pokrivanjem eventualnih gubitaka.

76. U tom pogledu ESB pravilno ističe da navođenje manjeg ili čak negativnog vlastitog kapitala tijekom duljeg razdoblja može štetiti vjerodostojnosti i povjerenju u NSB i, stoga, ESSB u cjelini. Međutim, u modernim sustavima fiducijarnih valuta – odnosno u novčanim sustavima u kojima valuta nije vezana uz vrijednost određene robe kao što je, na primjer, zlato – ključno je povjerenje u sposobnost središnjih banaka da održavaju stabilnost cijena provedbom kontroliranih i učinkovitih mjera monetarne politike.

77. ESB tako konkretno ističe vezu koja se može utvrditi između lošeg stanja vlastitog kapitala središnje banke i njezine sposobnosti da učinkovito i potpuno neovisno, to jest samostalno uzimajući u obzir isključivo aspekte monetarne politike, ostvaruje cilj održavanja stabilnosti cijena ( 30 )

78. Naime, ako se zakonskim ograničenjem njezine sposobnosti stvaranja dostatnih pričuva središnja banka dovede u situaciju u kojoj tijekom duljeg razdoblja ima vrlo mali ili negativan vlastiti kapital, ona bi mogla biti primorana provesti operacije monetarne politike u svrhu ostvarivanja prihoda kako bi se oduprla dojmu nestabilnosti i održala povjerenje tržištâ. Takve mjere često dovode do inflacije ( 31 ). Slikovito rečeno, povećanjem inflacije povećala bi se potreba za gotovinom u stanovništvu, čime bi se povećali i prihodi središnje banke od izdavanja novca. Međutim, to bi očito bilo u suprotnosti s glavnim ciljem održavanja stabilnosti cijena.

79. Točno je da nacionalne središnje banke Eurosustava imaju male diskrecijske ovlasti u vezi s primjenom svojih instrumenata monetarne politike s obzirom na to da ključne odluke donosi ESB. Međutim, ESB bi se najkasnije u slučaju da više država članica takvim zakonskim propisima ugrožava financijsku stabilnost svojih nacionalnih središnjih banaka mogao pak ponovno suočiti s opisanom međusobnom suprotnosti ciljeva održavanja stabilnosti cijena i povećanja prihoda ESSB-a. U svakom slučaju, moglo bi se činiti da je ESB-ovo područje djelovanja u pogledu monetarne politike određeno ili ograničeno nacionalnim pravilima kao što je članak 40. ZPSVIKOB-a. U tom smislu postoje empirijski pokazatelji da stupanj javnog povjerenja u sposobnost središnje banke da održi stabilnost cijena uvelike ovisi o percepciji njezine neovisnosti ( 32 ).

80. U protivnom bi ostala mogućnost da se od vlade dotične države članice traži poduzimanje mjera dokapitalizacije. Očito je da se takve potpore mogu uvjetovati i da stoga mogu predstavljati opasnost od političkog utjecaja na monetarnu politiku ( 33 ).

81. Kao treće, nedostatna vlastita sredstva NSB-a Eurosustava mogla bi u krajnjem slučaju dovesti do problema likvidnosti. Naime, nacionalne središnje banke Eurosustava posebne su u odnosu na druge središnje banke po tome što je njihova mogućnost generiranja novca ograničena na temelju članka 128. stavka 1. UFEU-a s obzirom na to da je za svako izdavanje eura potrebno odobrenje ESB-a. Točno je da se člankom 40. ZPSVIKOB-a za financiranje plaćanja naknade štete predviđa isključivo upotreba viška prihoda koji ostane nakon odbitka svih rashoda. Međutim, ako su prihodi tijekom duljeg razdoblja manji od rashoda, a preostale pričuve već su potrošene, Banka Slovenije ne bi mogla zbog članka 128. stavak 1. UFEU-a tako lako generirati novac, na primjer radi pokrivanja svojih operativnih i administrativnih troškova. Ako bi se u takvom slučaju ESB uključio ili odobrio dodatno generiranje novca u tu svrhu, to bi također bilo problematično sa stajališta ugleda.

82. Propis kao što je članak 40. ZPSVIKOB-a stoga može ugroziti neovisnost i, prema tome, funkcioniranje NSB-a.

c) Zaključak

83. Članak 130. UFEU-a i članak 7. Statuta ESSB-a i ESB-a stoga treba tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis o upotrebi dobiti NSB-a kojim se u potpunosti sprečava NSB da tijekom nekoliko godina održava svoje opće pričuve i na temelju kojeg se, osim toga, već postojeće pričuve tog NSB-a mogu do određenog iznosa upotrijebiti za financiranje javnih zadaća. Naime, takav propis uključuje opasnost da u slučaju gubitaka povezanih s operacijama monetarne politike neto vlasničkog kapitala tog NSB-a tijekom duljeg vremenskog razdoblja padne ispod iznosa njegova temeljnog kapitala ili čak bude negativan.

2. Zabrana monetarnog financiranja iz članka 123. UFEU-a (prvo i drugo prethodno pitanje)

84. S obzirom na prethodna razmatranja sada valja ispitati treba li obvezu Banke Slovenije da iz vlastitih sredstava naknadi štetu ulagateljima banaka koje su sanirala ili restrukturirala javna tijela također smatrati povredom zabrane monetarnog financiranja.

85. U skladu s člankom 123. UFEU-a, zabranjena su „prekoračenja po računu i sve druge vrste kredita” kod ESB-a ili nacionalnih središnjih banaka u korist središnjih vlasti, regionalnih, lokalnih ili drugih tijela javne vlasti, ostalih javnopravnih tijela ili javnih poduzeća država članica. Člankom 1. stavkom 1. točkom (b) podtočkom ii. Uredbe br. 3603/93 definira se pojam „drugih vrsta kredita” kao „svako financiranje obveza javnog sektora prema trećim osobama”.

86. S obzirom na tu definiciju monetarnog financiranja, valja ispitati, kao prvo, predstavljaju li naknade štete koje Banka Slovenije eventualno mora isplatiti dioničarima i vjerovnicima propadajućih kreditnih institucija na temelju ZBan-1 i ZPSVIKOB-a „obveze javnog sektora prema trećim osobama” (o tome u točki a)).

87. Kao drugo, s obzirom na činjenicu da se financiranje osigurava iz dobiti Banke Slovenije, čiji bi dio u pravilu ionako bio uplaćen u državni proračun, valja ispitati treba li to smatrati „financiranjem” od strane NSB-a koje je zabranjeno u smislu članka 1. stavka 1. točke (b) podtočke ii. Uredbe br. 3603/93 (o tome u točki b).

a) Pojam „obveza javnog sektora prema trećim osobama”

88. ZBan-1-om i ZPSVIKOB-om predviđaju se dvije vrste isplate naknade štete: kao prvo, naknada štete ulagateljima banke u iznosu vrijednosti njihovih instrumenata kapitala ostvarena u postupku u slučaju insolventnosti ako se naknadno pokaže da se prilikom njihova otpisa ili brisanja nije poštovalo načelo NCWO zbog povrede dužne pažnje Banke Slovenije (prvo prethodno pitanje) ( 34 ). Podsjetnik, prema ovom načelu, državnom intervencijom, kao što je sanacija, ulagatelje se ne smije staviti u nepovoljniji položaj od onoga u kojem bi bili u slučaju provedbe redovnog postupka u slučaju nesolventnosti. Drugim riječima, ulagatelji koji su podnijeli tužbe u sporovima za naknadu štete, koji su trenutačno u tijeku pred slovenskim sudovima, ističu da bi u slučaju nesolventnosti banaka nad kojima se provodi postupak sanacije dobili više od onoga što su dobili od Banke Slovenije u okviru sanacije odnosno restrukturiranja.

89. Kao drugo, za ulagatelje s manjim prihodima predviđena je paušalna naknada štete, koja iznosi 80 % nominalne vrijednosti instrumenata kapitala, ali najviše 20000 eura, neovisno o tome bi li se ta vrijednost mogla ostvariti u postupku u slučaju nesolventnosti (drugo prethodno pitanje) ( 35 ).

90. Što se tiče pitanja jesu li te obveze plaćanja „obveze javnog sektora prema trećim osobama” u smislu članka 1. stavka 1. točke (b) podtočke ii. Uredbe br. 3603/93, sve stranke u postupku smatrale su, iako s različitim zaključcima, da je odlučujuće pitanje je li riječ o odgovornosti na temelju krivnje ili ne. Naime, ako je odgovornost povezana s krivnjom Banke Slovenije, potraživanja koja iz toga proizlaze predstavljaju njezine „vlastite” obveze, a ne „obveze javnog sektora prema trećim osobama”.

91. Slovenska vlada smatra da se u skladu s člankom 35.3. Statuta ESSB-a i ESB-a na odgovornost NSB-a za povrede obveza primjenjuje isključivo odgovarajuće nacionalno pravo. Osim toga, ističe da se tom odredbom i člankom 340. stavkom 3. UFEU-a također propisuje da je ESB odgovoran trećim osobama za štetu koju on ili njegovi službenici prouzroče pri obavljanju svojih dužnosti.

92. Komisija smatra da isto vrijedi u slučaju da odgovornost na temelju krivnje nastane prilikom izvršavanja nacionalnih javnih zadaća s obzirom na to da u skladu s člankom 14.4. Statuta ESSB-a i ESB-a NSB obavlja takve zadaće „na vlastitu odgovornost i za vlastiti račun”.

93. Banka Slovenije i ESB nisu izričito osporili tu tvrdnju. Međutim, smatrali su da u slučaju spornih obveza plaćanja nipošto nije riječ o odgovornosti na temelju krivnje, nego o objektivnoj odgovornosti.

94. Što se tiče paušalne naknade štete, čini se da to nije sporno. Međutim, istodobno također nije sporno da je obveza naknade štete na temelju načela NCWO povezana de lege lata s povredom dužne pažnje Banke Slovenije i, stoga, s elementom krivnje. Međutim, Banka Slovenije i ESB, u biti, tvrde da obveza naknade štete na temelju načela NCWO proizlazi izravno iz temeljnog prava vlasništva predviđenog člankom 17. stavkom 1. Povelje te da, prema tome, ni de lege feranda ne može ovisiti o elementu krivnje. Zbog toga smatraju da je u svakom slučaju riječ o „obvezi javnog sektora prema trećim osobama” u smislu članka 1. stavka 1. točke (b) podtočke ii. Uredbe br. 3603/93.

1) Irelevantnost je li odgovornost utemeljena na krivnji

95. Međutim, kao što ću navesti u nastavku, za pitanje povrede članka 123. UFEU-a nije odlučujuće utvrditi proizlazi li NSB-ova obveza plaćanja iz povrede njegovih obveza.

96. Naprotiv, za kvalifikaciju kao „vlastite” obveze NSB-a ili „obveze javnog sektora” u smislu članka 1. stavka 1. točke (b) podtočke ii. Uredbe br. 3603/93 jedino je relevantno pitanje je li odgovornost povezana s izvršavanjem zadaća NSB-a u okviru ESSB-a ili s obavljanjem druge javne funkcije u smislu članka 14.4. Statuta ESSB-a i ESB-a ( 36 ).

97. U suprotnom bi država članica mogla izbjeći svoje financijske obveze povjeravajući NSB-u u javnom interesu prijeko potrebne, ali vrlo nametljive i skupe zadaće ( 37 ). To posebice vrijedi za zadaće koje uključuju rizik od odgovornosti, a osobito ako već postoji odgovornost zbog povrede dužne pažnje ili čak na temelju krivnje.

98. Povjeravanjem takvih zadaća svakom drugom javnom tijelu država bi u konačnici odgovarala za eventualno prouzročenu štetu; međutim, u slučaju prijenosa zadaća na NSB one bi u načelu i dalje bile neutralne za državnu blagajnu zbog strogog razdvajanja državnog proračuna i proračuna središnje banke ( 38 ). Kao što je prethodno objašnjeno, odvojeni proračuni ključan su element jamstva neovisnosti središnjih banaka ( 39 ). Iz toga slijedi da se trošak za proračun središnje banke ne može izjednačiti s troškom za državnu blagajnu.

99. Međutim, takvo opterećenje za vlastiti NSB nije u skladu sa smislom i svrhom članka 123. UFEU-a. Njegov je cilj zabrana svakog oblika financijske pomoći ESSB-a državi članici ( 40 ). Povjeravanje drugih javnih zadaća NSB-u bez odgovarajućeg financiranja stoga se mora načelno smatrati financijskom pomoći dotičnoj državi članici ako te zadaće uobičajeno uključuju troškove koje nakon prenošenja odsad mora snositi NSB umjesto države članice.

100. Isto proizlazi iz članka 14.4. Statuta ESSB-a i ESB-a, na temelju kojeg nacionalne središnje banke obavljaju nacionalne zadaće „na vlastitu odgovornost i za vlastiti račun”. Tom odredbom ne određuje se tko mora financirati određenu aktivnosti, nego se samo utvrđuje komu se ona pripisuje. Tako se u članku 14.4. izričito dodatno navodi da se funkcije koje NSB obavlja na vlastitu odgovornost i za vlastiti račun „ne smatraju dijelom funkcija ESSB-a”.

2) Financiranje sanacije kao druge javne zadaće u smislu članka 14.4. Statuta ESSB-a i ESB-a

101. Restrukturiranje i uredna sanacija banaka kao javne ovlasti nisu zadaće NSB-a u okviru ESSB-a, nego druge javne zadaće ( 41 ). Zadaće ESSB-a taksativno su utvrđene u članku 127. UFEU-a i sastoje se uglavnom u provođenju monetarne politike Unije ( 42 ).

102. Mjere sanacije i restrukturiranja koje je 2013. i 2014. naložila Banka Slovenije trebale su se u to vrijeme čak smatrati isključivo nacionalnim zadaćama s obzirom na to da su provedene prije usklađivanja pravila o sanaciji banaka na razini Unije Uredbom o SRM-u i BRRD-om.

103. Međutim, čak i nakon osnivanja bankovne unije sanacija banaka ne bi se mogla smatrati zadaćom ESSB-a. Točno je da ESSB u skladu s člankom 127. stavkom 5. UFEU-a također doprinosi nesmetanoj provedbi mjera nadležnih tijela koje se odnose na stabilnost financijskog sustava.

104. Međutim, na temelju toga ne može se zaključiti da je sanacija banaka zadaća ESSB-a. To proizlazi iz sâmog teksta članka 127. stavka 5. UFEU-a, prema kojem ESSB pomaže „nadležnim tijelima” pri provedbi tih mjera, a nije sâm nadležan za potonje. U tom pogledu točno je da se člankom 3. stavkom 3. BRRD-a dopušta državama članicama da u skladu s postojećim zakonodavstvom odrede svoj NSB kao sanacijsko tijelo. ( 43 ) Međutim, tom se odredbom pojašnjava da se u tom slučaju NSB-u povjeravaju ovlasti javne uprave.

105. Prema tome, odredbe članka 127. stavka 5. UFEU-a i članka 3. stavka 3. BRD-a samo pokazuju da povjeravanje takvih zadaća NSB-u načelno nije nespojivo s ciljevima i zadaćama ESSB-a (vidjeti članak 14.4. drugu rečenicu Statuta ESSB-a i ESB-a). Međutim, povjeravanjem zadaće sanacije banaka NSB-u ona ne postaje zadaća ESSB-a. Uostalom, za sanaciju banaka na razini Unije nije nadležan ESB, nego agencija koja je posebno osnovana u tu svrhu – Jedinstveni sanacijski odbor (Single Resolution Board (SRB)) ( 44 ).

106. Iz toga slijedi da je Banka Slovenije, kao sanacijsko tijelo, 2013. i 2014. obavljala drugu javnu zadaću u smislu članka 14.4. Statuta ESSB-a i ESB-a. Takva zadaća ne predstavlja zadaću ESSB-a i stoga je načelno moraju financirati države članice.

107. Zahtjev u pogledu dostatnog financiranja osobito je važan zbog toga što su restrukturiranje ili sanacija banke neizbježno povezani s dalekosežnim povredama prava vlasništva njezinih dioničara i vjerovnika. Tako su i prema prijašnjem slovenskom pravu otpis i konverzija relevantnih instrumenata kapitala bili preduvjet provođenja mjere sanacije javnim sredstvima ( 45 ).

108. Istodobno, s jedne strane je od 2019. zakonski predviđena paušalna obveza naknade štete određenim ulagateljima na temelju članaka 4. do 7. ZPSVIKOB-a. S druge strane, Banka Slovenije odgovorna je na temelju ZBan-1 i ZPSVIKOB-a za povredu načela NCWO, pri čemu je za postojanje te odgovornosti dovoljna povreda dužne pažnje u smislu članka 223.a ZBan-1. Ona je u skladu s tom odredbom počinjena ako šteta (to jest, povreda načela NCWO u predmetnom slučaju) proizlazi iz neuzimanja u obzir činjenica i okolnosti koje su Banci Slovenije prilikom odlučivanja bile poznate ili mogle biti poznate.

109. Tako definirana povreda dužne pažnje može se relativno brzo počiniti ako se utvrdi povreda načela NCWO.

110. Opseg potrebnih otpisa i konverzije instrumenata kapitala utvrđuje se prije odluke o sanaciji banke na temelju procjene njezine imovine i obveza. U okviru te procjene također se nastoji utvrditi vrijednost imovine i obveza u slučaju nesolventnosti. Međutim, ta se procjena u većini slučajeva mora provesti u iznimno kratkim rokovima, uzimajući u obzir da je za sâmu sanaciju najčešće predviđen samo jedan vikend, te je ograničena na najvažniju imovinu i obveze banke. Stoga nije neuobičajeno da procjena provedena nakon sanacije, uzimajući u obzir sve dostupne podatke, dovede do zaključka da bi određeni instrumenti kapitala ostvarili veću vrijednost u slučaju nesolventnosti. U tom slučaju primjenjuje se načelo NCWO ( 46 ).

111. Dakle, država članica mora u svakom slučaju očekivati da će do takvog slučaja odgovornosti doći. U konačnici bi ta plaćanja u slučaju povjeravanja zadaće bilo kojem drugom tijelu države članice bila na teret državnog proračuna. Banka Slovenije primorana je platiti odgovarajuće naknade štete iz vlastitih sredstava isključivo ako je se odredi kao sanacijsko tijelo. Ta je okolnost još očitija u slučaju obveze plaćanja paušalne naknade štete na temelju članaka 4. do 7. ZPSVIKOB-a.

3) Međuzaključak

112. Stoga se obje vrste plaćanja naknade štete moraju smatrati „obvezama javnog sektora prema trećim osobama” u smislu članka 1. stavka 1. točke (b) podtočke ii. Uredbe br. 3603/93.

4) Podredno, iz članka 17. stavka 1. Povelje ne proizlazi objektivna obveza države članice da javnim sredstvima naknadi štetu na temelju načela NCWO

113. Međutim, ako Sud zaključi da odgovor na pitanje postoji li „obveza javnog sektora prema trećim osobama” ipak ovisi o tome temelji li se odgovornost NSB-a na krivnji ili na objektivnoj obvezi, valja napomenuti sljedeće: suprotno onomu što tvrdi ESB, Sud dosad nije izričito presudio da se člankom 17. stavkom 1. Povelje nužno zahtijeva poštovanje načela NCWO.

114. Navedeno načelo temelji se na ideji da je u slučaju (vjerojatne) propasti banke bez državne intervencije njezin postupak u slučaju nesolventnosti jedina mogućnost. Drugim riječima, u toj situaciji instrumenti kapitala njezinih dioničara i vjerovnika u svakom slučaju više nemaju veću tržišnu vrijednost od vrijednosti u slučaju nesolventnosti ( 47 ). Tako je Sud presudio da otpis ili brisanje instrumenata kapitala (vjerojatno) propadajuće banke, uz istodobno poštovanje načela NCWO, ne predstavlja neopravdano zadiranje u prava vlasništva dotičnih ulagatelja ( 48 ).

115. Međutim, na temelju toga se a contrario ne može zaključiti da neopravdano zadiranje nužno postoji u slučaju nepoštovanja tog načela.

116. Točno je da tako ozbiljna povreda prava vlasništva uobičajeno zahtijeva pravičnu naknadu ( 49 ). Međutim, u skladu sa sudskom praksom Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) ( 50 ), naknada koja je manja od tržišne vrijednosti može u pojedinačnom slučaju biti pravična zbog razloga u općem interesu ( 51 ). Takva razmatranja u općem interesu svakako bi se u određenim slučajevima mogla primijeniti u okviru sanacije banke. To osobito vrijedi zato što u protivnom društvo, umjesto ulagateljâ banke, mora snositi te troškove iako su samo potonji imali koristi od njezine dobiti za vrijeme gospodarskog uspjeha. Osim toga, sposobnost djelovanja državnih tijela mogla bi se pretjerano ograničiti ako bi ona u svakom slučaju ulagateljima banke čija bi propast mogla imati ozbiljne posljedice na gospodarstvo morala naknaditi štetu u vrijednosti ostvarenoj u slučaju nesolventnosti.

117. Iz toga proizlazi da je točno da se postojećim pravom Unije, odnosno novim pravnim okvirom nakon osnivanja bankovne unije, predviđa da ulagatelji sanirane banke mogu zahtijevati naknadu štete na temelju načela NCWO. Međutim, ona se ne financira javnim sredstava, nego sredstvima Jedinstvenog fonda za sanaciju, koji se financira doprinosima sâmih komercijalnih banaka ( 52 ).

118. Zaključno, iz članka 17. stavka 1. Povelje stoga ne proizlazi objektivna obveza države članice, koja postoji uvijek i neovisno o bilo kojoj povredi obveza, da putem javnih sredstava naknadi štetu na temelju načela NCWO. Zbog toga ta naknada štete dakle nije „obveza javnog sektora prema trećim osobama”.

119. Naprotiv, kvalifikacija naknada štete dugovanih na temelju slovenskog prava kao „obveza javnog sektora prema trećim osobama” temelji se na okolnosti da te obveze proizlaze iz sâmog povjeravanja NSB-u drugih javnih zadaća, odnosno one sanacije banaka bez odgovarajućeg financiranja ( 53 ).

b) Izvor financiranja

120. Međutim, kao drugo, postavlja se pitanje predstavlja li svako financiranje takve obveze sredstvima NSB-a povredu članka 123. UFEU-a.

121. Čini se da slovenska vlada u tom pogledu smatra da se isključivo izravnim financiranjem na temelju generiranja novca krši zabrana monetarnog financiranja iz članka 123. UFEU-a. Međutim, plaćanja naknade štete financiraju se u skladu s člankom 40. ZPSVIKOB-a iz dobiti (određene kao višak prihoda u odnosu na rashode) koju je ostvarila Banka Slovenije ( 54 ).

122. Dobit središnje banke proizlazi iz njezinih operacija monetarne politike. One se u skladu s člankom 18.1. Statuta ESSB-a i ESB-a provode isključivo radi ostvarivanja ciljeva navedenih u članku 127. UFEU-a, dakle prije svega radi očuvanja stabilnosti cijena. Dobit pritom može proizlaziti, među ostalim, iz izdavanja gotovine iz prihoda od kamata od operacija refinanciranja ( 55 ), ali i iz prihoda od transakcija vrijednosnih papira ili trgovanja devizama. Ni člankom 123. UFEU-a ni Uredbom br. 3603/93 ne propisuje se izričito treba li upotrebu tih sredstava u proračunske svrhe smatrati zabranjenim monetarnim financiranjem.

123. Međutim, Komisija je u tom pogledu također naglasila to da se dio dobiti Banke Slovenije, koju ona upotrebljava za stvaranje posebnih pričuva, redovno uplaćuje u državni proračun. Stoga se postavlja opravdano pitanje ovisi li dopuštenost mehanizma naknade štete o tome upotrebljava li se predmetni dio dobiti NSB-a za plaćanje predmetnih naknada štete neposredno ili tek nakon njegove uplate u državni proračun.

124. Upotreba dijela dobiti NSB-a za financiranje općih državnih rashoda uobičajena je praksa u gotovo svim državama članicama Unije ( 56 ). Može se usporediti s upotrebom viška od novčanih kazni ili sankcija u proračunske svrhe. To se u načelu ne smatra povredom zabrane monetarnog financiranja s obzirom na to da je dobit samo „nusproizvod” mjera monetarne politike NSB-a, a ne rezultat gospodarske aktivnosti namijenjene ostvarivanju prihoda za državu ( 57 ).

125. Međutim, mogućnost da država upotrebljava tu dobit ne smije se zloupotrijebiti. U protivnom bi mogla dovesti do zaobilaženja zabrane monetarnog financiranja ( 58 ).

126. Pretpostavlja se da je korištenje namijenjeno drugim svrhama od onih koje su navedene kada su, kako bi se ispunili ciljevi financiranja, ciljevi monetarne politike stavljeni u drugi plan. Upravo je to predviđeno člankom 40. ZPSVIKOB-a.

127. Naime, u skladu s tom odredbom, ne samo dio dobiti koji se redovno uplaćuje u državni proračun nego osobito i dio namijenjen stvaranju općih pričuva upotrebljava se za financiranje i, stoga, u druge svrhe koje nisu monetarne. Kao što sam to već navela, stvaranje dostatnih pričuva u konačnici također ima za cilj zadržavanje sposobnosti djelovanja u području monetarne politike, a time i funkcioniranja središnje banke ( 59 ). To je osobito slučaj u situaciji poput one u ovom predmetu, u kojoj se, osim toga, već stvorene pričuve upotrebljavaju u svrhu financiranja iznosa od 50 % te se, posljedično, više ne mogu upotrijebiti za pokrivanje gubitaka ( 60 ).

128. Sasvim općenito govoreći, operacije monetarne politike ne mogu služiti ostvarivanju prihoda, nego trebaju doprinositi ostvarivanju ciljeva članka 127. UFEU-a. Međutim, odredbom članka 40. ZPSVIKOB-a mogao bi se u predmetnom slučaju stvoriti poticaj ili iznimno čak politički pritisak kako bi se instrumenti monetarne politike upotrebljavali radi ostvarivanja dobiti, dopuštajući da se ciljevi monetarne politike povuku u drugi plan. Naime, zbog već izloženih razloga NSB-u je u interesu da što je moguće prije ponovno uspostavi svoju slobodu odlučivanja o upotrebi svoje dobiti u svrhu stvaranja pričuva ( 61 ).

129. Na taj se način zabranom monetarnog financiranja osigurava i neovisnost ESSB-a ( 62 ). Naime, cilj te zabrane nije samo osigurati određenu proračunsku disciplinu u državama članicama ( 63 ). Naprotiv, njome se s jedne strane nastoji spriječiti da vlade država članica svojim odlukama o fiskalnoj politici povećavaju monetarnu bazu i tako utječu na monetarnu politiku ESSB-a ( 64 ). Međutim, onemogućavajući nacionalnim vladama opsežan pristup sredstvima nacionalnih središnjih banaka, također se s druge strane onemogućuje da vlade na taj način ugrožavaju financijsku neovisnost svoje središnje banke.

130. Zaključno, upotreba dobiti NSB-a na temelju propisa poput članka 40. ZPSVIKOB-a stoga predstavlja zloupotrebu ( 65 ). Time se zaobilazi zabrana predviđena člankom 123. UFEU-a.

c) Zaključak

131. Članak 123. UFEU-a stoga treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis na temelju kojeg NSB, kao sanacijsko tijelo, mora ulagateljima kreditne institucije, čiji su instrumenti kapitala otpisani ili izbrisani zbog mjere sanacije ili restrukturiranja koju je on naložio, platiti naknadu štete koja se financira najprije upotrebom ukupne dobiti tog NSB-a ostvarene od određenog trenutka nadalje kao i dijela već postojećih pričuva te, ako su one nedostatne, kreditom koji odobrava dotična država članica, za čiju se otplatu također upotrebljava sva buduća dobit NSB-a do otplate glavnice. To vrijedi i u slučaju da obveza naknade štete prema nacionalnom pravu proizlazi iz povrede načela ,,No creditor worse off”, koja proizlazi iz povrede dužne pažnje NSB-a i u slučaju da ta obveza objektivno postoji prema određenoj skupini ulagatelja, pri čemu nije potrebno dokazati povredu navedenog načela ili dužne pažnje od strane NSB-a.

B. Četvrto do osmo prethodno pitanje

132. Konačno, svojim četvrtim do osmim prethodnim pitanjem Ustavno sodišče (Ustavni sud) želi saznati protive li se, osobito, članku 44. stavku 1. Direktive 2006/48, odnosno sadržajno istovjetnoj odredbi članka 53. stavka 1. Direktive 2013/36, koja ju je zamijenila, pravila utvrđena u članku 10. do 22. ZPSVIKOB-a.

133. Navedenim odredbama nalaže se Banci Slovenije da na svojoj internetskoj stranici u cijelosti ili djelomično objavi određene informacije i dokumente na kojima se temelji njezina odluka o otpisu ili brisanju instrumenata kapitala u okviru mjera sanacije i restrukturiranja naloženih 2013. i 2014., odnosno da potencijalnim tužiteljima u sporu o naknadi štete omogući pristup tim informacijama i dokumentima u virtualnoj sobi s podacima. Konkretno, riječ je o rezultatima testiranja otpornosti na stres i izvješćima Asset Quality Reviews (AQR), koji su provedeni prije sanacije ili restrukturiranja kreditnih institucija, te procjenama vrijednosti njihovih imovina i obveza, na temelju kojih je Banka Slovenije odlučila o konkretnom opsegu brisanja ili otpisa instrumenata kapitala.

134. Sud koji je uputio zahtjev navodi da se informacije koje se odnose na dotičnu banku objavljuju na internetskoj stranici u sažetom obliku prikrivanjem svih osobnih podataka, povjerljivih informacija i poslovnih tajni, ali navodeći kreditnu instituciju, te su one javno dostupne. Pristup virtualnoj sobi s podacima omogućuje se svim potencijalnim tužiteljima u sporu o naknadi štete i njihovim pravnim zastupnicima, dakle, konkretno, (bivšim) vlasnicima otpisanih ili izbrisanih instrumenata kapitala. Pritom se osobni podaci prikrivaju, a povjerljive informacije i poslovne tajne označuju kao takve.

1. Primjenjivost ratione materiae direktiva 2006/48 i 2013/36

135. Direktiva 2006/48, koja se također naziva CRD III (na engleskom: Capital Requirements Directive), sadržavala je usklađena pravila o pristupu i nadzoru poslovanja kreditnih institucija. Zamijenjena je, s učinkom od 1. siječnja 2014., Direktivom 2013/36 ili CRD IV.

136. Članak 44. Direktive 2006/48 odnosno članak 53. Direktive 2013/36 primjenjuju se na djelatnost tijela kojima je nacionalnim pravom povjerena zadaća nadzora banaka ( 66 ), te se njima propisuje povjerljivost određenih informacija koje ta tijela primaju prilikom obavljanja svoje nadzorne zadaće.

a) Nemogućnost izravne primjene na mjere restrukturiranja i likvidacije u smislu Direktive 2001/24

137. Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da Banka Slovenije već obavlja zadaću nadzora banaka u skladu s Direktivom 2006/48. Izvanredne mjere određene 2013. i 2014., povodom kojih su se upotrebljavale informacije i dokumenti koji su sporni u ovom predmetu, ne predstavljaju nadzorne mjere. Naprotiv, te mjere treba prema suglasnom mišljenju suda koji je uputio zahtjev i svih stranaka u postupku smatrati mjerama restrukturiranja ili likvidacije u smislu Direktive 2001/24 koje je Banka Slovenije naložila u svojoj (istodobnoj obnašajućoj) funkciji sanacijskog tijela u smislu članka 2. Direktive 2001/24. Prema tome, prethodno navedeni subjekti također se slažu s time da odredbe direktiva 2006/48 i 2013/36 nisu izravno primjenjive na tu djelatnost Banke Slovenije.

138. Međutim, i Banka Slovenije i Komisija ističu da je barem dio informacija čije je objavljivanje odnosno stavljanje na raspolaganje predviđeno člancima 10. do 22. ZPSVIKOB-a činjenično povezan s nadzorom banaka.

139. Iz članka 48. stavka 1. prvog podstavka točke (a) Direktive 2006/48 u vezi s drugim podstavkom te odredbe odnosno članka 59. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2013/36 u tom pogledu proizlazi da informacije koje su zaštićene u okviru nadzora ne gube tu zaštitu svojim otkrivanjem ili uporabom u okviru sanacije. Naime, navedenim odredbama propisuje se da je otkrivanje sanacijskim tijelima dopušteno, pri čemu se mora osigurati da su te informacije i u tom slučaju zaštićene barem jednako kao člankom 44. Direktive 2006/48 odnosno člankom 63. Direktive 2013/36.

140. U predmetnom slučaju valja u tom pogledu razlikovati, s jedne strane, procjenu imovine i obveza kako bi se utvrdio potreban opseg otpisa i brisanja instrumenata kapitala i, s druge strane, testove otpornosti na stres i izvješća AQR.

141. Procjena je bitna i uobičajena postupovna faza prilikom određivanja mjere restrukturiranja ili sanacije kao javne ovlasti ( 67 ). Kao što je to već utvrđeno, te mjere nisu ratione materiae obuhvaćene direktivama 2006/48 i 2013/36 ( 68 ).

142. Nasuprot tomu, točno je da su redovni testovi otpornosti na stres i izvješća AQR nadzorni instrumenti ( 69 ). Kad se zajedno uzmu u obzir, u tom smislu riječ je o „Comprehensive Assessment”, čijim se ishodom uobičajeno nastoji stvoriti transparentnost u pogledu otpornosti banke i tako jačati povjerenje u financijski sektor. Stoga se obvezi čuvanja poslovne tajne iz članka 53. stavka 1. Direktive 2013/36 nipošto ne protivi objavljivanje testova otpornosti na stres u skladu sa stavkom 3. tog članka.

143. Osim toga, iz odluke Komisije o državnim potporama u vezi s izvanrednim mjerama iz 2013. i 2014. proizlazi da je Slovenija predmetne testove otpornosti na stres kao i procjene kvalitete imovine provela na zahtjev Komisije posebice radi pripreme sanacijskih mjera (koje su se u bitnome sastojale u državnoj dokapitalizaciji) te dodjeljivanja potpore u svrhu njihove provedbe ( 70 ). Stoga se ni u kojem slučaju ne čini da postoji situacija u kojoj su informacije prikupljene u kontekstu nadzora dostavljene sanacijskom tijelu u smislu članka 48. stavka 1. točke (a) Direktive 2006/48 odnosno članka 59. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2013/36.

b) Primjenjivost direktiva 2006/48 i 2013/36 na temelju upućivanja?

144. Međutim, članak 33. Direktive 2001/24 o međusobnom priznavanju mjera restrukturiranja i likvidacije banaka sadržava upućivanje na poslovnu tajnu „u skladu s pravilima i uvjetima utvrđenima u članku 30. Direktive 2000/12”, koje u skladu s prijelaznom odredbom u članku 158. stavku 2. Direktive 2006/48, kojom se zamjenjuje Direktiva 2000/12, treba tumačiti kao upućivanje na njezin članak 44. i sljedeće članke. Budući da je Direktiva 2006/48 pak stavljena izvan snage Direktivom 2013/36, nakon njezina stupanja na snagu to upućivanje valja tumačiti kao upućivanje na članak 53. i sljedeće članke Direktive 2013/36 (vidjeti članak 163. Direktive 2013/36).

145. Banka Slovenije na temelju toga zaključuje da se, među ostalim, članak 53. Direktive 2013/36 također primjenjuje na mjere restrukturiranja i likvidacije u smislu Direktive 2001/24.

146. Međutim, kao što je to Sud već presudio, Direktiva 2001/24 nije imala za cilj uskladiti zakonodavstva država članica u području restrukturiranja i likvidacije kreditnih institucija. ( 71 ) Naprotiv, tom direktivom trebalo se urediti samo međusobno priznavanje takvih mjera u državama članicama ( 72 ). Prema tome, članak 33. te direktive već se na temelju sâmog svojeg teksta odnosi isključivo na informacije koje razmjenjuju tijela različitih država članica u okviru postupaka obavješćivanja ili savjetovanja, čiji je cilj upravo međusobno priznavanje tih mjera. Međutim, u mjeri u kojoj je to moguće utvrditi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, sporne informacije nisu povezane s takvim prekograničnim postupcima.

147. Za razliku od nadzora banaka u pogledu kojih su ujednačena pravna pravila usvojena već 2000. ( 73 ), sanacija banaka usklađena je tek BRRD-om u 2014. odnosno Uredbom o SRM-u, dakle nakon donošenja predmetnih mjera.

148. Iz toga slijedi da se upućivanje iz članka 33. Direktive 2001/24 ne može tumačiti na način da se njime propisuje povjerljivost svih informacija koje se odnose na mjeru restrukturiranja ili sanacije koja je prethodno bila uređena isključivo nacionalnim pravom. Naime, Direktivom 2001/24 uopće nije bilo predviđeno usklađivanje uvjeta za te mjere.

c) Primjenjivost Direktive 2006/48 u slučaju da isto tijelo obavlja djelatnost nadzora i sanacije?

149. Naposljetku, u tom pogledu treba također odbiti argumente Komisije koji se odnose na primjenjivost Direktive 2006/48. Ona je tijekom postupka pred Sudom zastupala stajalište da iz sâme okolnosti da je Slovenija na temelju Direktive 2006/48 zadaću sanacije banaka, koja nije obuhvaćena tom direktivom, povjerila istom tijelu koje također obavlja zadaću nadzora banaka, koja je uređena Direktivom 2006/48, proizlazi da se ta direktiva također primjenjuje na djelatnost sanacije banaka.

150. Međutim, to nije predviđeno Direktivom 2006/48. Točno je da se njome, za razliku od direktiva kojima je zamijenjena ( 74 ), ne predviđa strogo institucionalno razdvajanje nadzora i sanacije banaka. Međutim, iz toga ne proizlazi da se na nadzor i sanaciju banaka primjenjuju ista pravila, osobito s obzirom na to da sanacija banaka prema Direktivi 2006/48 uopće nije bila usklađena u pravu Unije ( 75 ).

151. Osim toga, na temelju sâmog povjeravanja zadaća sanacije nadzornom tijelu ne može se zaključiti da je dotična država članica namjeravala da sanacija kreditnih institucija podliježe usklađenom pravnom režimu koji se primjenjuje na nadzorna tijela. Naprotiv, takva pretpostavka podrazumijevala bi utvrđenje nacionalnih sudova te države članice da se, čak i u području koje nije obuhvaćeno navedenom direktivom, dotična država članica želi obvezati njezinim odredbama ( 76 ). U ovom predmetu suprotan je slučaj jer Ustavno sodišče (Ustavni sud) upravo pita Sud jesu li se prije osnivanja bankovne unije i usklađivanja sanacije banaka direktive o nadzoru banaka također primjenjivale na djelatnost sanacijskih tijela država članica.

d) Zaključak

152. Iz toga slijedi da se članak 44. Direktive 2006/48 i članak 53. Direktive 2013/36 ne primjenjuju na rezultate testova otpornosti na stres ni na izvješća AQR kreditne institucije, koji su provedeni u svrhu provedbe mjere restrukturiranja ili likvidacije u smislu Direktive 2001/24/EU i isključivo na temelju te direktive, kao ni na procjenu imovine i obveza takve kreditne institucije koja je izrađena u tom kontekstu.

153. S obzirom na taj zaključak nije potrebno odgovoriti na peto, šesto, sedmo ni osmo prethodno pitanje.

2. Važnost objavljivanja odnosno stavljanja na raspolaganje predmetnih dokumenata radi učinkovitog ostvarivanja prava (bivših) vlasnika otpisanih ili izbrisanih instrumenata kapitala

154. Taj zaključak u skladu je sa zahtjevima koje je utvrdio Europski sud za ljudska prava u području zaštite vlasništva. On je u svojoj presudi u predmetu Pintar i dr./Slovenija utvrdio da je slovensko zakonodavstvo prije donošenja odnosno primjene ZPSVIKOB-a predstavljalo u pogledu prava (bivših) vlasnika otpisanih ili izbrisanih instrumenata kapitala povredu postupovne dimenzije temeljnog prava vlasništva iz čl. 1. Protokola br. 1 uz EKLJP.

155. ESLJP smatra da se putem povjerljivosti informacija i dokumenata na temelju kojih je donesena odluka o otpisu i brisanju predmetnih instrumenata kapitala sprečava te osobe da saznaju u kojim je okolnostima došlo do povrede njihova prava vlasništva i na kojoj osnovi ( 77 ).

156. Međutim, poznavanje tih okolnosti i razloga potrebno je za eventualno podnošenje pravnog sredstva protiv povrede temeljnog prava vlasništva. ESLJP ističe da su rezultati testova otpornosti na stres i izvješća AQR ključni podaci u tom pogledu ( 78 ).

VI. Zaključak

157. S obzirom na prethodna razmatranja predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku koji je uputilo Ustavno sodišče (Ustavni sud, Slovenija) odgovori kako slijedi: 1. Članak 130. UFEU-a i članak 7. Protokola br. 4 o Statutu ESSB-a i ESB-a treba tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis o upotrebi dobiti NSB-a kojim se u potpunosti sprečava NSB da tijekom nekoliko godina održava svoje opće pričuve i na temelju kojeg se, osim toga, već postojeće pričuve tog NSB-a mogu do određenog iznosa upotrijebiti za financiranje javnih zadaća. Naime, takav propis uključuje opasnost da u slučaju gubitaka povezanih s operacijama monetarne politike neto kapital tog NSB-a padne daleko ispod iznosa njezina temeljnog kapitala ili čak bude negativan. 2. Članak 123. UFEU-a treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis na temelju kojeg NSB, kao sanacijsko tijelo, mora ulagateljima kreditne institucije čiji su instrumenti kapitala otpisani ili izbrisani zbog mjere restrukturiranja ili sanacije koju je naložio platiti naknadu štete koja se financira najprije upotrebom ukupne dobiti tog NSB-a ostvarene od određenog trenutka nadalje kao i dijela već postojećih pričuva te, ako su one nedostatne, kreditom koji odobrava dotična država članica, za čiju se otplatu također upotrebljava sva buduća dobit NSB-a do otplate glavnice. To vrijedi i u slučaju da obveza naknade štete prema nacionalnom pravu nastaje na temelju povrede načela „No creditor worse off”, koja proizlazi iz povrede dužne pažnje NSB-a i u slučaju da ta obveza objektivno postoji prema određenoj skupini ulagatelja, pri čemu nije potrebno dokazati povredu navedenog načela ili dužne pažnje od strane NSB-a. 3. Članak 44. Direktive 2006/48/EZ i članak 53. Direktive 2013/36/EU treba tumačiti na način da se ne primjenjuju na rezultate testova otpornosti na stres ni na izvješća o Asset Quality Review kreditne institucije, koji su provedeni u svrhu provedbe mjere restrukturiranja ili likvidacije u smislu Direktive 2001/24/EU i isključivo na temelju te direktive, kao ni na procjenu imovine i obveza takve kreditne institucije koja je izrađena u tom kontekstu.

( 1 ) Izvorni jezik: njemački

( 2 ) Konkretno, u presudama od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C-62/14, EU:C:2015:400) i od 11. prosinca 2018., Weiss i dr. (C-493/17, EU:C:2018:1000)

( 3 ) Vidjeti članak 1. stavak 1. točku (b) Uredbe (EZ) br. 3603/93 o utvrđivanju definicija za primjenu zabrana iz članka 104. i članka 104.b stavka 1. Ugovora (koji su postali članci 123. i 125. UFEU-a) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 3603/93) (SL 1993., L 332, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 10., svezak 3., str. 21.).

( 4 ) Vidjeti članak 67. i sljedeće članke Uredbe (EU) br. 806/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. srpnja 2014. o utvrđivanju jedinstvenih pravila i jedinstvenog postupka za sanaciju kreditnih institucija i određenih investicijskih društava u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma i jedinstvenog fonda za sanaciju te o izmjeni Uredbe (EU) br. 1093/2010 (u daljnjem tekstu: Uredba o SRM-u) (SL 2014., L 225, str. 1).

( 5 ) Usklađenost organizacije tih nadležnosti s pravom Unije, osobito pravom vlasništva, koje proizlazi iz članka 17. stavka 1. Povelje, već je bila predmet postupka pred Sudom u kojem je donesena presuda od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr. (C-526/14, EU:C:2016:570).

( 6 ) SL 2016., C 202, str. 230.

( 7 ) Vidjeti upućivanja u bilješci 3.

( 8 ) SL 2001., L 125, str. 15. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 8., str. 14.)

( 9 ) U pogledu upućivanja na Direktivu 2000/12/EZ vidjeti t. 23. ovog mišljenja.

( 10 ) Uredba (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 646/2012 (SL 2014., L 176, str. 3). Njome je nadležno tijelo definirano kao „tijelo javne vlasti ili tijelo koje je u skladu s nacionalnim pravom i službeno priznato i ovlašteno za nadzor nad institucijama u sklopu sustava nadzora na snazi u dotičnoj državi članici”.

( 11 ) Direktiva 2014/59/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o uspostavi okvira za oporavak i sanaciju kreditnih institucija i investicijskih društava te o izmjeni Direktive Vijeća 82/891/EEZ i direktiva 2001/24/EZ, 2002/47/EZ, 2004/25/EZ, 2005/56/EZ, 2007/36/EZ, 2011/35/EU, 2012/30/EU i 2013/36/EU te uredbi (EU) br. 1093/2010 i (EU) br. 648/2012 Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2014., L 173, str. 190.)

( 12 ) Direktiva 2000/12/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. ožujka 2000. o pokretanju i obavljanju djelatnosti kreditnih institucija (SL 2000., L 126, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 8., str. 31., u daljnjem tekstu: Direktiva 2000/12). U pogledu važnosti upućivanja na Direktivu 2000/12 nakon njezina stavljanja izvan snage vidjeti t. 23. ovog mišljenja.

( 13 ) SL 2006., L 177, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 8., str. 58.)

( 14 ) SL 2013., L 176, str. 338.

( 15 ) Vidjeti t. 10. ovog mišljenja.

( 16 ) Uredba (EU) br. 1093/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o osnivanju europskog nadzornog tijela (Europskog nadzornog tijela za bankarstvo), kojom se izmjenjuje Odluka br. 716/2009/EZ i stavlja izvan snage Odluka Komisije 2009/78/EZ

( 17 ) Ukupno 18278,16 eura

( 18 ) Vidjeti u tom pogledu t. 36 i sljedeće točke ovog mišljenja.

( 19 ) Vidjeti presudu od 10. srpnja 2003., Komisija/ESB (C-11/00, EU:C:2003:395, t. 132.).

( 20 ) Vidjeti izvješće Monetarnog odbora o ekonomskoj i monetarnoj uniji nakon završetka prve faze od 23. srpnja 1990. (Krägenau, Europska ekonomska i monetarna unija, prvo izdanje 1993., dok. 36., t. 36.) te mišljenje nezavisnog odvjetnika F. Jacobsa u predmetu Komisija/ESB (C-11/00, EU:C:2002:556, t. 154.).

( 21 ) Vidjeti Cukierman, Central Bank Finances and Independence – How Much Capital Should a CB Have?, Tel Aviv University, 2006., str. 3.

( 22 ) Vidjeti u tom smislu presude od 10. srpnja 2003., Komisija/ESB (C-11/00, EU:C:2003:395, t. 130. i 134.), od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C-62/14, EU:C:2015:400, t. 40.), te od 26. veljače 2019., Rimšēvičs i ESB/Latvija (C-202/18 i C-238/18, EU:C:2019:139, t. 46.).

( 23 ) Vidjeti, primjerice, članak 1. stavak 3. Odluke ESB-a od 13. prosinca 2010. o uplati doprinosa potrebnih za povećanje kapitala Europske središnje banke od strane nacionalnih središnjih banaka država članica čija je valuta euro (ESB/2010/27) (SL 2011., L 11, str. 54).

( 24 ) Langer, u: Siekmann (ur.), komentar o EMU-u, uvodne napomene o člancima 28. do 33. Statuta ESSB-a i ESB-a, t. 9.

( 25 ) Langer, u: Siekmann (ur.), komentar o EMU-u, uvodne napomene o člancima 28. do 33. Statuta ESSB-a i ESB-a, t. 10.

( 26 ) Također se čini isključenim da bi Banka Slovenije mehanizmom financiranja predviđenim ZPSVIKOB-om mogla biti potaknuta na prodaju deviznih pričuva zbog razloga koji se ne odnose na monetarnu politiku i da zbog toga više ne bi mogla ispuniti svoje obveze na temelju članka 30.4. Naime, takve transakcije ESB mora prethodno odobriti u skladu s člankom 31. Statuta ESSB-a i ESB-a.

( 27 ) To jest prihodi od gotovog novca u optjecaju i kamatni prihodi od glavnih poslova refinanciranja s komercijalnim bankama.

( 28 ) Siekmann, Die Einstandspflicht der Bundesrepublik Deutschland für die Deutsche Bundesbank und die Europäische Zentralbank, Institute for Monetary and Financial Stability Working Paper Series br. 120 (2017.), str. 10.; Langer, u: Siekmann (ur.), komentar o EMU-u, članak 33. Statuta ESSB-a i ESB-a, t. 9.

( 29 ) U pogledu ESB-a vidjeti članak 33.2. Statuta ESSB-a i ESB-a. Vidjeti o tome i presudu od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C-62/14, EU:C:2015:400, t. 125.).

( 30 ) Budući da središnja banka u pravilu sâma može generirati zakonito sredstvo plaćanja, negativni vlastiti kapital ne treba izjednačiti sa stečajem. Stoga je sporno pitanje trebaju li središnje banke uopće imati vlastiti kapital: vidjeti u tom pogledu Adler/Castro/Tovat/Kramer, Does Central Bank Capital Matter for Monetary Policy?, IMF Working Paper, Issue 60 (2012.), str. 3. i 4.; Siekmann, , Die Einstandspflicht der Bundesrepublik Deutschland für die Deutsche Bundesbank und die Europäische Zentralbank, Institute for Monetary and Financial Stability Working Paper Series br. 120 (2017.), str. 34. Međutim, nacionalne središnje banke Eurosustava imaju tu ovlast samo u ograničenoj mjeri, vidjeti t. 81. ovog mišljenja.

( 31 ) Vidjeti Bindseil/Manzanares/Weller, The Role of Central Bank Capital Revisited, ECB Working Paper Series br. 392, rujan 2004., str. 27.; Cukiermann, Central Bank Finances and Independence – How Much Capital Should a CB Have?, Tel Aviv University, 2006., str. 7.; Johnson/Zelmer, Implications of New Accounting Standards for the Bank of Canada’s Balance Sheet, Bank of Canada Discussion Paper 2007-2, str. 16.

( 32 ) Bindseil/Manzanares/Weller, The Role of Central Bank Capital Revisited, ECB Working Paper Series br. 392., rujan 2004., str. 24.

( 33 ) U tom pogledu vidjeti također Cukiermann, Central Bank Finances and Independence – How Much Capital Should a CB Have?, Tel Aviv University, 2006., str. 3. i 4.

( 34 ) O pretpostavkama te odgovornosti vidjeti t. 31., 32. i 34. ovog mišljenja.

( 35 ) U tom pogledu vidjeti t. 35. ovog mišljenja.

( 36 ) U tom smislu i ustaljena praksa ESB-a, vidjeti samo Convergence Report June 2016., str. 30.; Convergence Report June 2020, str. 31. i mišljenje CON/2015/22, t. 2.3.1. i sljedeće točke.

( 37 ) U, doduše nevjerojatnom, slučaju da država članica svojem NSB-u povjeri izgradnju i upravljanje infrastrukturnim objektima kao što su ulice, željeznica ili zračne luke.

( 38 ) Točno je da se u predmetnom slučaju slovenska država privremeno odriče svojeg udjela u dobiti Banke Slovenije i, stoga, od proračunskih sredstava; međutim, to je samo jedna od komponenti mehanizma financiranja. Vidjeti u tom pogledu t. 122. i sljedeće točke ovog mišljenja.

( 39 ) Vidjeti osobito t. 55. do 57. ovog mišljenja.

( 40 ) Presude od 27. studenoga 2012, Pringle (C-370/12, EU:C:2012:756, t. 132.), od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C-62/14, EU:C:2015:400, t. 95.), te od 11. prosinca 2018., Weiss i dr. (C-493/17, EU:C:2018:1000, t. 103.)

( 41 ) Uredna sanacija i restrukturiranje banaka kao javne ovlasti u javnom su interesu jer zbog sustavnih funkcija banaka insolventnost banaka može imati teške posljedice za financijski sustav i za realno gospodarstvo te se stoga, koliko je to moguće, treba izbjeći, vidjeti, primjerice uvodne izjave 1. i 2. BRRD-a i moje mišljenje u predmetu Banco de Portugal i dr. (C-504/19, EU:C:2020:943, t. 1.).

( 42 ) Vidjeti presudu od 27. studenoga 2012., Pringle (C-370/12, EU:C:2012:756, t. 94.).

( 43 ) Trenutačno u 15 država članica odgovarajući NSB (također) obavlja zadaće nacionalnog sanacijskog tijela, vidjeti https://www.eba.europa.eu/about-us/organisation/resolution-committee/resolution-authorities.

( 44 ) Nadzor banaka nakon osnivanja bankovne unije također se ne može smatrati zadaćom ESSB-a iako u jedinstvenom nadzornom mehanizmu jedan dio te zadaće izvršava ESB. Naime, zadaće nadzora moraju se strogo odvojiti od zadaća monetarne politike, vidjeti, primjerice, uvodne izjave 65. i 66. Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija (Uredba o SSM-u) (SL 2013., L 287, str. 63.). Nadzor i sanacija banaka također se moraju strogo međusobno razdvojiti, vidjeti članak 3. stavak 3. BRRD-a.

( 45 ) Vidjeti u tom pogledu presudu od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr. (C-526/14, EU:C:2016:570, t. 26.).

( 46 ) Što se tiče značenja i načina provođenja različitih procjena, vidjeti moje mišljenje u predmetima Aeris Invest/SRB i Algebris (UK) i Anchorage Capital Group/SRB (C-874/19 P i C-934/19 P, EU:C:2021:563, t. 57. do 68. i 74. do 78.).

( 47 ) U tom pogledu vidjeti detaljno moje mišljenje u predmetima Aeris Invest/SRB i Algebris (UK) i Anchorage Capital Group/SRB (C-874/19 P i C-934/19 P, EU:C:2021:563, t. 112. do 118.).

( 48 ) Presude od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr. (C-526/14, EU:C:2016:570, t. 78. i 79.), te od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB (C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701, t. 73. i 74.)

( 49 ) Presuda od 21. svibnja 2019., Komisija/Mađarska (Prava plodouživanja na poljoprivrednom zemljištu) (C-235/17, EU:C:2019:432, t. 87.)

( 50 ) Budući da članak 17. Povelje odgovara članku 1. Protokola br. 1 uz EKLJP, potonji treba u skladu s člankom 52. stavkom 3. Povelje uzeti u obzir kao standard minimalne zaštite, vidjeti presudu od 21. svibnja 2019., Komisija/Mađarska (Pravo plodouživanja na poljoprivrednom zemljištu) (C-235/17, EU:C:2019:432, t. 72.).

( 51 ) Vidjeti u tom pogledu presudu ESLJP-a od 25. ožujka 1999., Papachelas protiv Grčke (CE:ECHR:1999:0325JUD003142396, t. 48.)

( 52 ) Vidjeti članak 76. stavak 1. točku (e) Uredbe o SRM-u

( 53 ) Vidjeti t. 96. i sljedeće točke te zaključak u t. 112. ovog mišljenja

( 54 ) Vidjeti u tom pogledu t. 53. ovog mišljenja.

( 55 ) To su takozvani monetarni prihodi, vidjeti članak 32.2. Statuta ESSB-a i ESB-a.

( 56 ) U slučaju ESB-a člankom 33.1. točkom (b) Statuta ESSB-a i ESB-a predviđeno je da se preostala neto dobit nakon stvaranja pričuva raspoređuje NSB-ovima razmjerno njihovu udjelu u kapitalu.

( 57 ) Siekmann, Die Verwendung des Gewinns der EZB und der Bundesbank,, Institute for Monetary and Financial Stability, Working Paper No. 3 (2006.), str. 13. i 14.

( 58 ) Što se tiče zabrane zaobilaženja, vidjeti uvodnu izjavu 7. Uredbe br. 3603/93 i presudu od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C-62/14, EU:C:2015:400, t. 101.).

( 59 ) Detaljnije u tom pogledu vidjeti t. 77. i sljedeće točke ovog mišljenja.

( 60 ) U tom pogledu vidjeti t. 70. i sljedeće točke ovog mišljenja.

( 61 ) Vidjeti u tom pogledu osobito t. 78. i 79. ovog mišljenja.

( 62 ) Vidjeti u tom pogledu uvodno t. 50. ovog mišljenja.

( 63 ) O tom aspektu vidjeti presude od 16. lipnja 2015, Gauweiler i dr. (C-62/14, EU:C:2015:400, t. 100.) i od 11. prosinca 2018., Weiss i dr. (C-493/17, EU:C:2018:1000, t. 107.).

( 64 ) Isto vrijedi iako se, suprotno vrlo rasprostranjenom uvjerenju, monetarna politika ESSB-a ne odnosi ponajprije na upravljanje monetarnom bazom ili količinom novca, nego na stabilnost cijena; vidjeti u tom pogledu, primjerice, Deutsche Bundesbank, Die Rolle von Banken, Nichtbanken und Zentralbank im Geldschöpfungsprozess, Monatsbericht April 2017., str. 28.

( 65 ) Što se tiče zabrane monetarnog financiranja, ESB u svojim godišnjim izvješćima o konvergenciji redovito kritizira to što se fiksni iznosi odnosno još neostvarena dobit već prethodno knjiži u određene proračunske svrhe, vidjeti Convergence Report June 2016, str. 31. i Convergence Report June 2020, str. 33.

( 66 ) Vidi članak 34. točku 4. Direktive 2006/48 odnosno članak 1. stavak 1. točku 36. Direktive 2013/36.

( 67 ) Vidjeti s obzirom na trenutačni pravni okvir članak 20. Uredbe o SSM-u i članak 36. BRRD-a. O važnosti te procjene u okviru sanacije vidjeti t. 110. ovog mišljenja i upućivanja u bilješci br. 46.

( 68 ) Vidjeti t. 135. i 137. ovog mišljenja.

( 69 ) Vidjeti, primjerice, članak 100. Direktive 2013/36.

( 70 ) Vidjeti uvodnu izjavu 9. odluke Komisije od 18. prosinca 2013. o državnim potporama SA.33229 (2012/C) (ex 2011/N) — Restrukturiranje NLB-a (Slovenija), koje Slovenija namjerava provesti u pogledu Nove Ljubljanske banke d.d. (SL 2014., L 246, str. 28). U tom pogledu vidjeti također presudu ESLJP-a od 14. rujna 2021., Pintar i dr. protiv Slovenije (CE:ECHR:2021:0914JUD004996914, t. 7. i 9.).

( 71 ) Presude od 24. listopada 2013., LBI (C-85/12, EU:C:2013:697, t. 39.), i od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr. (C-526/14, EU:C:2016:570, t. 104.)

( 72 ) Presude od 24. listopada 2013., LBI (C-85/12, EU:C:2013:697, t. 39.), i od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr. (C-526/14, EU:C:2016:570, t. 104.)

( 73 ) Osobito na temelju prethodno navedenih direktiva 2000/21, 2006/48 i 2013/36.

( 74 ) Vidjeti članak 4. stavke 1. i 7. Direktive 2013/36 te članak 3. stavak 3. BRRD-a.

( 75 ) Smatram da je to, uostalom, razlog zbog kojeg se u Direktivi 2006/48 ne navodi sanacija banaka i stoga ne propisuje institucionalno odvajanje od djelatnosti nadzora.

( 76 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 15. studenoga 2016., Ullens de Schooten (C-268/15, EU:C:2016:874, t. 53. i 56.).

( 77 ) Presuda ESLJP-a od 14. rujna 2021., Pintar i dr. protiv Slovenije (CE:ECHR:2021:0914JUD004996914, t. 107.)

( 78 ) Presuda ESLJP-a od 14. rujna 2021., Pintar i dr. protiv Slovenije (CE:ECHR:2021:0914JUD004996914, t. 99. i 100.)