Privremena verzija

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

ANTHONYJA MICHAELA COLLINSA

od 15. prosinca 2022.( )

Spojeni predmeti C-181/21 i C-269/21

G.

protiv

M. S.,

uz sudjelovanje:

Rzecznik Praw Obywatelskich,

Prokuratura Okręgowa w Katowicach

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Sąd Okręgowy w Katowicach (Okružni sud u Katowicama, Poljska))

i

BC,

DC

protiv

X,

uz sudjelovanje:

Rzecznik Praw Obywatelskich,

Prokuratura Okręgowa w Krakowie

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Sąd Okręgowy w Krakowie (Okružni sud u Krakovu, Poljska))

„Zahtjevi za prethodnu odluku – Vladavina prava – Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a – Članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Imenovanje sudaca redovnih sudova – Uloga tijelâ sudske samouprave u imenovanju sudaca– Nepostojanje neovisnosti Krajowe Rade Sądownictwa (Državno sudbeno vijeće, Poljska) – Nadležnost Izbe Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (Vijeće za izvanredni nadzor i javne poslove) Sąda Najwyższy (Vrhovni sud, Poljska) – Ispunjava li to vijeće kriterije zakonom prethodno ustanovljenog neovisnog i nepristranog suda”





Sadržaj





I. Uvod

II. Pravni okvir – poljsko pravo

A. Ustav

B. Zakon o KRS-u

C. Izmijenjeni zakon o Vrhovnom sudu

D. Zakon o ustrojstvu redovnih sudova

E. Zakonik o građanskom postupku

III. Činjenično stanje iz glavnog postupka i prethodna pitanja

A. Predmet C-181/21

B. Predmet C-269/21

IV. Postupak pred Sudom

V. Dopuštenost

A. Podnesena očitovanja

B. Analiza

VI. Meritum

A. Uvodne napomene

B. Prvo pitanje

1. Drugi element

2. Prvi element

3. Treći element

VII. Zaključak





I. Uvod

1. Zahtjevima za prethodnu odluku traži se od Suda da odluči o tome jesu li određeni aspekti nedavne reforme poljskog pravosudnog sustava u skladu s pravom Unije u novom kontekstu postupaka imenovanja sudaca redovnih sudova u Poljskoj. Njima se nastoji utvrditi ispunjava li sastav suda zahtjev da je prethodno ustanovljen zakonom u skladu s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU-a, u vezi s člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), ako su neki njegovi članovi imenovani u okviru postupka u kojem nisu sudjelovala tijela sudske samouprave; na temelju odluke Krajowe Rade Sądownictwa (Državno sudbeno vijeće, Poljska, u daljnjem tekstu: KRS) u njegovu sastavu nakon 2018.( ) i ako neodabrani kandidati više nemaju pravo na žalbu sudu koji ispunjava zahtjev da je sud zakonom prethodno ustanovljen. Sudovi koji su uputili zahtjeve pitaju protivi li se pravu Unije dodjela isključive nadležnosti Izbi Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (Vijeće za izvanredni nadzor i javne poslove, Poljska) Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud, Poljska) (u daljnjem tekstu: Izvanredno vijeće) da ispita zakonitost imenovanja suca redovnih sudova jer se to vijeće sastoji isključivo od sudaca imenovanih u postupku koji je sličan postupku imenovanja sudaca redovnih sudova. Prema mišljenju sudova koji su uputili zahtjeve, Izvanredno vijeće ni u kojem slučaju ne može ispitati nijedan prigovor u pogledu zakonitosti imenovanja suca ili ovlast tog suca da izvršava sudačke dužnosti. Budući da u poljskom pravu ne postoje pravni lijekovi za ispravljanje nepravilnog imenovanja sudaca, sudovi koji su uputili zahtjeve pitaju i moraju li, kako bi se osigurala djelotvornost prava Unije, po službenoj dužnosti primjenjivati po analogiji nacionalna pravila o automatskom izuzeću sudaca (iudex inhabilis), čime se suce koji su na dužnost suca redovnih sudova imenovani na temelju nezakonitog postupka izuzima iz odlučivanja o predmetu.

II. Pravni okvir – poljsko pravo

A. Ustav

2. Člankom 179. Ustava Republike Poljske predviđa se da predsjednik Republike imenuje suce na neodređeno vrijeme, na prijedlog KRS-a. U skladu s člankom 180. stavkom 1. Ustava, suci su nesmjenjivi. Na temelju članka 186. stavka 1. Ustava Republike Poljske, KRS štiti neovisnost sudova i sudaca.

B. Zakon o KRS-u

3. Člankom 44. stavkom 1. Zakona o KRS-u određuje se da „sudionik [postupka imenovanja suca redovnih sudova], osim ako je zasebnim odredbama drukčije predviđeno, može [Sądu Najwyższyjem (Vrhovni sud)] podnijeti žalbu ako smatra da je odluka [KRS-a] nezakonita”. […]”

C. Izmijenjeni zakon o Vrhovnom sudu

4. Ustawom o Sądzie Najwyższym (Zakon o Vrhovnom sudu) od 8. prosinca 2017.( ) uspostavljeni su Izba Dyscyplinarna (Disciplinsko vijeće, Poljska) i Izvanredno vijeće kao vijeća pri Sądu Najwyższyjem (Vrhovni sud). U dijelu u kojem je relevantno za taj postupak ustawom o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Zakon o izmjeni Zakona o organizaciji redovnih sudova, Zakona o Vrhovnom sudu i određenih drugih zakona, u daljnjem tekstu: Zakon o izmjeni)( ), uneseni su stavci 2. i 3. u članak 26. Zakona o Vrhovnom sudu s učinkom od 14. veljače 2020.

5. Člankom 26. stavcima 1. do 3. Izmijenjenog zakona o Vrhovnom sudu određuje se:

„1. ‚U nadležnosti [Izvanrednog vijeća] su izvanredni pravni lijekovi, izborni sporovi i sporovi o valjanosti državnog ili ustavnog referenduma, utvrđivanje valjanosti izbora i referenduma, drugi javnopravni predmeti, uključujući sporove o zaštiti tržišnog natjecanja, regulaciji energetike, telekomunikacijama i željezničkom prijevozu, kao i pravni lijekovi koji su podneseni protiv odluka [Przewodniczy Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (predsjednik Državnog vijeća za radioteleviziju, Poljska)] ili kojima se dovodi u pitanje prekomjerno trajanje postupaka pred redovnim ili vojnim sudovima isto kao i pred [Sądom Najwyższyjem (Vrhovni sud)].’

2. [Izvanredno vijeće] nadležno je za odlučivanje o zahtjevima ili izjavama koji se odnose na izuzeće suca ili određivanje suda pred kojim treba voditi postupke koji uključuju prigovore koji se temelje na nepostojanju neovisnosti suda ili suca. Sud pred kojim se vodi postupak odmah šalje zahtjev predsjedniku [Izvanrednog vijeća] kako bi se u tom predmetu postupalo u skladu s pravilima utvrđenim različitim odredbama. Podnošenjem zahtjeva predsjedniku [Izvanrednog vijeća] ne prekida se postupak koji je u tijeku.

3. Zahtjev iz stavka 2. ne ispituje se ako se odnosi na utvrđivanje ili ocjenu zakonitosti imenovanja suca ili njegova legitimiteta za obnašanje sudačkih dužnosti.”

D. Zakon o ustrojstvu redovnih sudova

6. Zakonom o izmjeni stavljen je izvan snage članak 58. stavak 2. ustawe – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Zakon o ustroju redovnih sudova) od 27 srpnja 2001.( ) Njime je usto izmijenjen njegov članak 58. stavak 1. koji glasi:

„1. Ako se za upražnjeno sudačko mjesto zaprimi više od jedne prijave, sve će se razmotriti na istoj sjednici skupštine.

[…]”

7. Prije nego što je Zakon o izmjeni stupio na snagu, 14. veljače 2020., člankom 58. Zakona o ustroju redovnih sudova predviđalo se sljedeće:

„1. Ako se za upražnjeno sudačko mjesto zaprimi više od jedne prijave, sve će se razmotriti na istoj sjednici skupštine.

2. Glavna skupština žalbenih sudaca ili glavna skupština [sądy okręgowe (okružni suci)] glasanjem odlučuje o kandidatima i prosljeđuje sve podnesene prijave s naznakom dobivenih glasova predsjedniku [sąd apelacyjny (žalbeni sud)] ili [sąd okręgowy (okružni sud)], ovisno o slučaju.

[…]”

4. Predsjednik nadležnog suda u elektroničkom sustavu dostavlja KRS-u prijave ocijenjene na način iz stavka 2., uz ocjenu kvalifikacija i mišljenje vijeća nadležnog suda, kao i informacije dobivene od načelnika policije vojvodstva ili načelnika varšavske policije, kao što se navodi u stavku 3., te druge dokumente povezane s predmetnim postupkom koji se odnose na imenovanje suca koji izvršava sudačke dužnosti, prikupljene u elektronički sustav.’

[…]”

E. Zakonik o građanskom postupku

8. U skladu s člankom 48. ustawe – Kodeks postępowania cywilnego (Zakon o Zakoniku o građanskom postupku) od 17. studenoga 1964. (u daljnjem tekstu: Zakonik o građanskom postupku)( ):

„1. Suca se na temelju samog zakona izuzima:

1. iz predmeta u kojima je on stranka ili u kojima je s jednom od stranaka u takvom pravnom odnosu da ishod postupka utječe na njegova prava ili obveze;

[…]

5. iz predmeta u kojima je kao sudac nižestupanjskog suda sudjelovao u donošenju presude protiv koje je podnesena žalba, kao i iz predmeta koji se odnose na valjanost pravnog akta u čijoj je izradi sudjelovao ili koji je ispitivao, te iz predmeta u kojima je bio državni odvjetnik.

[…]”

9. U članku 367. stavku 3. Zakonika o građanskom postupku navodi se da „drugostupanjski sudovi ispituju predmete u sastavu od troje sudaca. Na zatvorenoj sjednici sud odlučuje u sastavu suca pojedinca, osim ako donosi presudu.” U skladu s člankom 379. točkom 4. Zakonika o građanskom postupku, postupak je nezakonit „ako sastav suda pred kojim je pokrenut postupak nije u skladu sa zakonskim odredbama ili ako se predmet vodi pred sucem koji je izuzet na temelju samog zakona […].”

10. Člankom 401. točkom 1. Zakonika o građanskom postupku predviđa se da se može zahtijevati ponovno pokretanje postupka zbog nezakonitosti „ako je u sastavu suda zasjedala neovlaštena osoba ili ako je odlučivao sudac izuzet na temelju samog zakona i ako se stranka nije mogla pozvati na izuzeće prije nego što je presuda postala pravomoćna”.

III. Činjenično stanje iz glavnog postupka i prethodna pitanja

A. Predmet C-181/21

11. Postupak pred Sądom Okręgowim w Katowicach (Okružni sud u Katowicama, Poljska) odnosi se na spor između potrošača i trgovca u pogledu ugovora o kreditu uređenog nacionalnim pravom kojim je prenesena Direktiva Vijeća 93/13/EEZ od 5. travnja 1993. o nepoštenim uvjetima [odredbama] u potrošačkim ugovorima( ). Nakon prijenosa pravâ trgovca, tužitelj je podnio tužbu protiv potrošača za plaćanje 16 000,40 poljskih zlota (PLN), s kamatama i troškovima. Sąd Rejonowy w Dąbrowie Górniczej (Općinski sud u Dąbrowoj Górniczi, Poljska) naložio je plaćanje traženih iznosa i odbio potrošačevo osporavanje tog naloga. Potrošač je zatim Sądu Okręgowom w Katowicach (Okružni sud u Katowicama) podnio žalbu protiv tog drugog naloga. Postupak povodom te žalbe dodijeljen je vijeću od triju sudaca.

12. Sąd Okręgowy w Katowicach (Okružni sud u Katowicama) iznio je 18. ožujka 2021. na zatvorenoj sjednici i u sastavu suca pojedinca u svojstvu suca izvjestitelja sumnju u sposobnost tog suda, koji zasjeda u sastavu od triju sudaca, da odluči u tom predmetu zbog prisustva suca A. Z. u tom sastavu. U okviru izvršavanja svoje nadležnosti na temelju članka 367. stavka 3. Zakonika o građanskom postupku, Sąd Okręgowy w Katowicach (Okružni sud u Katowicama), u sastavu suca pojedinca, odlučio je uputiti zahtjev za prethodnu odluku.

13. Sudac A. Z. bio je od 1996. sudac nižeg suda prije nego što se prijavio za mjesto suca Sąda Okręgowog w Katowicach (Okružni sud u Katowicama). Kolegium Sądu Apelacyjnego (kolegij Žalbenog suda, Poljska) iznio je mišljenje o kandidaturi suca A. Z. za to mjesto. Skupština predstavnika žalbenih sudaca Sąda Apelacyjnog w Katowicach (Žalbeni sud u Katowicama, Poljska) suzdržala se od ocjene kandidature suca A. Z. zbog dvojbi u pogledu statusa KRS-a i načina njegova rada dok Sud ne odluči o statusu KRS-a.

14. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, u vrijeme natječaja za imenovanje sudaca Sąda Okręgowog w Katowicach (Okružni sud u Katowicama), u kojem je sudjelovao sudac A. Z., poljsko pravo bilo je u skladu s ustavnim načelom kojim se zahtijeva da u postupku imenovanja sudjeluje tijelo sudske samouprave. Nadležna skupština predstavnika sudaca nije sudjelovala u postupku u kojem je imenovan sudac A. Z. Iz odluka koje je donijela skupština predstavnika sudaca proizlazi da se ona suzdržala od ocjene kandidata čije su im prijave podnesene dok nadležna tijela, uključujući Sud, ne odluče o statusu KRS-a. Unatoč donošenju tih odluka, predsjednik Sąda Apelacyjnog (Žalbeni sud u Katowicama), koji je predsjedao skupštinom predstavnika sudaca i kojeg je imenovao trenutačni ministar pravosuđa, pokrenuo je pred KRS-om postupak imenovanja suca A. Z.( ). Predsjednik Republike nakon toga je na temelju odluke KRS-a imenovao suca A. Z. na mjesto suca Sąda Okręgowog w Katowicach (Okružni sud u Katowicama).

15. Sud koji je uputio zahtjev napominje da u skladu s poljskim pravom redovni sud odlučuje u sastavu suca pojedinca, osim kada donosi presudu. Smatra da su njegova pitanja u zahtjevu za prethodnu odluku dopuštena neovisno o tome što sastav tog suda od triju sudaca možda nije sud u smislu prava Unije. Stoga smatra da je sud koji je uputio zahtjev, zasjedajući in camera i kao sudac pojedinac, dio poljskog pravnog sustava i odlučuje u „područjima obuhvaćenima pravom Unije” u smislu članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a.

B. Predmet C-269/21

16. Tužitelji su se pozvali na presudu u predmetu Dziubak( ) te su od Sąda Okręgowog w Krakowie (Okružni sud u Krakovu, Poljska) zatražili da izda nalog za plaćanje 104 537,48 poljskih zlota i 74 582,19 švicarskih franaka (CHF) s kamatama i troškovima postupka, te da poništi ugovor o stambenom kreditu. To je potraživanje nastalo na temelju ugovora o kreditu koji su tužitelji, odnosno potrošači, sklopili s bankom. Ugovor o kreditu uređen je nacionalnim pravom kojim je prenesena Direktiva 93/13. Tužitelji su zahtijevali i da se odrede privremene mjere, među ostalim za obustavu mjesečnih plaćanja iznosa navedenih u ugovoru o kreditu. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, obustava ugovora o kreditu, koja je uređena incidentalnim postupkom, sastavni je dio glavnog postupka jer svaki nalog kojim se obustavlja plaćanje utječe na opseg zahtjeva tužiteljâ.

17. Sąd Okręgowy w Krakowie (Okružni sud u Krakovu) odobrio je 9. listopada 2020., kao sudac pojedinac, zahtjev za određivanje privremenih mjera. Tužena banka podnijela je 1. prosinca 2020. žalbu protiv tog rješenja istom sudu, koji je tada zasjedao u sastavu od triju sudaca. Taj sastav Sąda Okręgowog w Krakowie (Okružni sud u Krakovu) od triju sudaca, koji je uključivao sutkinju A. T. u svojstvu suca izvjestitelja i predsjednika, prihvatio je žalbu tuženika i odbio zahtjev za određivanje privremenih mjera. Ta odluka, koja je konačna, upućena je Sądu Okręgowom w Krakowie (Okružni sud u Krakovu). Sąd Okręgowom w Krakowie (Okružni sud u Krakovu), koji je zasjedao u sastavu suca pojedinca, smatra da sastav istog suda od triju sudaca, koji je uključivao sutkinju A. T., možda nije u skladu s nacionalnim pravom i pravom Unije, tako da odluka o odbijanju zahtjeva za određivanje privremenih mjera možda nije valjana.

18. Prema tvrdnjama suda koji je uputio zahtjev, sutkinja A. T. bila je od 2009. sutkinja Sąda Rejonowog dla Krakowa – Krowodrzy w Krakowie (Općinski sud za Krakov– Krowodrza, Krakov, Poljska) prije nego što se prijavila za mjesto suca Sąda Okręgowog w Krakowie (Okružni sud u Krakovu)( ) pri čemu je za to mjesto bila jedini kandidat. Kolegium Sadu Okręgowego w Krakowie (kolegij Okružnog suda u Krakovu, Poljska) iznio je 1. lipnja 2020. pozitivno mišljenje o njezinoj prijavi( ). Većina članova Kolegiuma Sadu Okręgowego w Krakowie (kolegij Okružnog suda u Krakovu) predsjednici su općinskih sudova i okružnih sudova koje imenuje ministar pravosuđa. Zgromadzenie Sędziów Sadu Okręgowego (Skupština sudaca Okružnog suda, Poljska) nije ispitala kandidaturu sutkinje A. T. jer se mišljenje te skupštine više nije tražilo nakon što je članak 58. Zakona o ustrojstvu redovnih sudova izmijenjen Zakonom o izmjeni. Na temelju odluke KRS-a od 7. srpnja 2020., predsjednik Republike imenovao je 4. veljače 2021. sutkinju A. T. kao suca Sąda Okręgowog w Krakowie (Okružni sud u Krakovu).

19. Sudovi koji su uputili zahtjeve napominju da se pitanja u predmetima C-181/21 i C-269/21 odnose na postupke u kojima se imenuju suci redovnih sudova u Poljskoj. Sudu su se dosad postavila pitanja koja se odnose na zakonitost postupaka imenovanja sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud, Poljska). Sudovi koji su uputili zahtjeve stoga su prekinuli postupke koji su se vodili pred njima i uputili Sudu sljedeća prethodna pitanja:

„1. Treba li [članak 2. i članak 19. stavak 1.] te članak 6. stavke 1. do 3. UEU-a u vezi s člankom 47. [Povelje] tumačiti na sljedeći način:

(a) zakonom ustanovljen sud u smislu prava [Unije] nije sud u čijem sastavu zasjeda osoba koja je na sudačku dužnost u tom sudu imenovana u postupku koji ne uključuje sudjelovanje tijelâ sudske samouprave, tijela koja su većinski sastavljena neovisno o izvršnoj i zakonodavnoj vlasti u situaciji u kojoj je, s obzirom na ustavnu stečevinu države članice, u postupku imenovanja suca potrebno sudjelovanje tijela sudske samouprave koje ispunjava te zahtjeve, uzimajući u obzir institucionalni i strukturni kontekst, s obzirom na to da:

– su kandidaturu za sudačku dužnost trebale ocjenjivati skupštine sudaca, a taj je zahtjev namjerno zanemaren protivno nacionalnim propisima i stajalištu tog tijela sudske [samouprave]( ),

– je kandidaturu za sudačku dužnost trebao ocjenjivati kolegij suda, koji je sastavljen tako da je većinu osoba koje u njemu zasjedaju imenovao predstavnik izvršne vlasti, odnosno ministar pravosuđa koji je i glavni državni odvjetnik( );

– [KRS] u trenutačnom sastavu, koji je izabran protivno poljskim ustavnim i zakonskim odredbama, nije neovisno tijelo i u njemu ne zasjedaju predstavnici sudačke zajednice koji su u njegov sastav imenovani neovisno o izvršnoj i zakonodavnoj vlasti, zbog čega nije valjano podnesen zahtjev za imenovanje na sudačku dužnost predviđen nacionalnim pravom;

– sudionici u natječaju za imenovanje nisu mogli podnijeti žalbu sudu u smislu [članka 2. i članka 19. stavka 1.] te članka 6. stavaka 1. do 3. UEU-a u vezi s člankom 47. [Povelje].

(b) zahtjev neovisnog suda ustanovljenog zakonom ne ispunjava sud u čijem sastavu zasjeda osoba koja je na sudačku dužnost u tom sudu imenovana u postupku koji ovisi o proizvoljnom uplitanju izvršne vlasti i koji ne uključuje sudjelovanje tijela sudske samouprave, tijela koja su većinski sastavljena neovisno o izvršnoj i zakonodavnoj vlasti ili drugog tijela koje osigurava objektivnu ocjenu kandidata, s obzirom na to da je sudjelovanje tijelâ sudske samouprave ili drugog tijela koje je neovisno o izvršnoj i zakonodavnoj vlasti i koje osigurava objektivnu ocjenu kandidata u postupku imenovanja suca, u kontekstu europske pravne tradicije ukorijenjene u prethodno navedenim odredbama UEU-a i [Povelje], a koja predstavlja temelj unije prava kao što je Europska unija, nužno kako bi se moglo smatrati da nacionalni sud jamči potrebnu razinu djelotvorne sudske zaštite u predmetima obuhvaćenima pravom Unije te da je, u konačnici, zajamčeno načelo trodiobe i ravnoteže vlasti te načelo vladavine prava.

2. Treba li članak 2. i članak 19. stavak 1. UEU-a u vezi s člankom 47. [Povelje], u situaciji u kojoj u sastavu suda zasjeda osoba koja je imenovana u uvjetima opisanima u [prvom pitanju točki (a)], tumačiti na sljedeći način:

(a) protivi im se primjena odredbi nacionalnog prava kojima se isključiva nadležnost za ispitivanje zakonitosti imenovanja takve osobe na sudačku dužnost dodjeljuje vijeću Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud, Poljska) koje se sastoji isključivo od osoba koje su na sudačku dužnost imenovane u uvjetima opisanima u [prvom pitanju točki (a)] i […] koje zabranjuju da se razmatraju prigovori koji se odnose na imenovanje na sudačku dužnost, uzimajući u obzir institucionalni i strukturni kontekst;

(b) zahtijevaju, kako bi se osigurala djelotvornost prava [Unije], da se odredbe nacionalnog prava tumače na način koji će sudu omogućiti da po službenoj dužnosti izuzme takvu osobu iz odlučivanja o predmetu na temelju odredbi o izuzimanju suca koji nije sposoban odlučivati (iudex inhabilis) koje se primjenjuju po analogiji.

IV. Postupak pred Sudom

20. Odlukom predsjednika Suda od 5. svibnja 2021. predmeti C-181/21 i C-269/21 spojeni su u svrhu usmenog i pisanog postupka te donošenja presude. Sudovi koji su uputili zahtjeve tražili su i da se o zahtjevima za prethodnu odluku u oba predmeta odluči u ubrzanom postupku u skladu s člankom 105. stavkom 1. Poslovnika. Istom odlukom od 5. svibnja 2021., predsjednik Suda odbio je te zahtjeve.

21. Rzecznik Praw Obywatelskich (pučki pravobranitelj, Poljska, u daljnjem tekstu: pučki pravobranitelj), poljska vlada i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja. Na raspravi održanoj 29. lipnja 2022. prethodno navedene stranke, Prokuratura Okręgowa w Katowicach (Okružno državno odvjetništvo u Katowicama, Poljska) i Prokuratura Okręgowa w Krakowie (Okružno državno odvjetništvo u Krakovu, Poljska), koje zastupa Prokurator Generalny (Glavni državni odvjetnik, Poljska), danska i nizozemska vlada iznijele su usmena očitovanja i odgovorile na pitanja koja je postavio Sud.

V. Dopuštenost

A. Podnesena očitovanja

22. Poljska vlada ističe osam razloga na temelju kojih tvrdi da su zahtjevi za prethodnu odluku nedopušteni.

23. Kao prvo, poljska vlada smatra da je trenutačna reforma njezina pravosudnog sustava u isključivoj nadležnosti te države članice. Ističe da je presuda u predmetu Komisija/Poljska (Sustav stegovnih mjera za suce)( ) slična zakonodavnom aktu. To se stajalište donekle odražava u presudi Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud, Poljska) od 14. srpnja 2021. u predmetu P 7/20, u kojoj je utvrdio, među ostalim, da članak 4. stavak 3. drugi podstavak UEU-a, u vezi s člankom 279. UFEU-a, nije u skladu s člancima 2. i 7., člankom 8. stavkom 1. i člankom 90. stavkom 1. Ustava Republike Poljske, u vezi s njegovim člankom 4. stavkom 1. Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) stoga je smatrao da je Sud odlučio ultra vires kada je odredio privremene mjere koje se odnose na Republiku Poljsku u pogledu ustrojstva i nadležnosti poljskih sudova i postupaka koje pred njima treba slijediti.

24. Kao drugo, prema mišljenju poljske vlade, prethodna su pitanja nepotrebna u smislu članka 267. UFEU-a jer se pravom Unije ne zahtijeva od tijela sudske samouprave da ocijene kandidate za sudačku dužnost niti osigurava opće pravo na žalbu protiv odluka donesenih u kontekstu postupaka imenovanja sudaca.

25. Kao treće, poljska vlada ističe da se člankom 19. stavkom 1. UEU-a i člankom 47. Povelje zahtijeva od država članica da osiguraju pojedincu pristup neovisnom sudu. Iako je, u skladu i s Ustavom Republike Poljske i s pravom Unije, pravo pojedinca na djelotvoran pravni lijek od temeljne važnosti, ustrojstvo pravosuđa u isključivoj je nadležnosti država članica. U tom kontekstu, Sud je već nedvosmisleno i iscrpno razmotrio sve probleme iz prethodnih pitanja, tako da sudovi koji su uputili zahtjeve mogu iz ustaljene sudske prakse Suda izvesti informacije potrebne za donošenje presude( ).

26. Kao četvrto, u skladu s člankom 365. Zakonika o građanskom postupku, postupak privremene pravne zaštite u predmetu C-269/21 konačno je završen rješenjem koje obvezuje sud koji je uputio zahtjev. Sud koji je uputio zahtjev nema nadležnost za „izuzimanje” suca koji je donio konačnu odluku niti za osporavanje rješenja kojim se odbija zahtjev za određivanje privremenih mjera. Stranka može u svakom slučaju podnijeti novi zahtjev za određivanje privremenih mjera, u okviru kojeg može zatražiti izuzeće suca zbog pristranosti. Prethodnim pitanjima u predmetu C-269/21 ne rješava se stvarni spor te su ona kao takva hipotetska( ).

27. Kao peto, iako su zahtjevi za prethodnu odluku vrlo detaljni, obrazloženjima koja su potaknula sudove koji su uputili zahtjeve da zatraže tumačenje odredbi prava Unije samo se od Suda traži da ocijeni jesu li određeni sudovi „prethodno ustanovljeni zakonom”. Prema mišljenju poljske vlade, to nije u skladu sa zahtjevima iz članka 94. Poslovnika Suda. Zahtjevi za prethodnu odluku uključuju opća pitanja o određenim reformama poljskog pravosudnog sustava, unatoč tome što se tim reformama nisu izmijenile kvalifikacije koje se traže od kandidata za sudačka mjesta. Datum imenovanja sudaca redovnih sudova stoga nije povezan s njihovim sposobnostima, pravilima koja uređuju obavljanje njihovih dužnosti ili njihovim pravima i obvezama, uključujući njihovu neovisnost. Poljska vlada ističe da se u odlukama kojima se upućuju zahtjevi za prethodnu odluku ne navode konkretni primjeri bilo kakvog nepostojanja neovisnosti suca ili pritiska koji se izvršava na suce imenovane u okviru sustava uspostavljenog reformom. Stoga su ta pitanja hipotetske prirode.

28. Kao šesto, zahtjevi za prethodnu odluku u predmetima C-181/21 i C-269/21 „previše su općeniti”. Ne postoji veza između predmeta postavljenih pitanja i tužbe u glavnom postupku, koji se odnose na nacionalno potrošačko pravo kojim se prenosi Direktiva 93/13. Sudovi koji su uputili zahtjeve čak u više navrata navode da „situacija nadilazi činjenični kontekst predmeta”.

29. Kao sedmo, poljska vlada smatra da predmet glavnog postupka nije izravno povezan s pitanjima o statusu KRS-a ni s time je li Izvanredno vijeće „sud” u skladu s člankom 2. i člankom 19. stavkom 1. te člankom 6. stavcima 1. do 3. UEU-a, u vezi s člankom 47. Povelje. Ne postoji ni izravna veza između predmeta glavnog postupka i prava sudionika u postupku imenovanja sudaca na djelotvoran pravni lijek. Stoga je opseg zahtjeva za prethodnu odluku neprihvatljivo širok.

30. Kao osmo, poljska vlada smatra da je u predmetu C-269/21 samo sud koji je uputio zahtjev i koji zasjeda u sastavu od triju sudaca, a ne u sastavu suca pojedinca, nadležan uputiti zahtjev za prethodnu odluku. To je osobito očito jer je zahtjev upućen nakon što je rješenje sastava od triju sudaca kojim se odbija zahtjev za određivanje privremenih mjera postalo konačno. Ističe da je u predmetu C-181/21 samo sud koji je uputio zahtjev u sastavu od triju sudaca ili njegov predsjednik( ) nadležan uputiti zahtjev za prethodnu odluku. Činjenice u zahtjevu za prethodnu odluku objašnjene su tako lakonski da nije moguće znati je li sudac izvjestitelj, koji je uputio zahtjev, također predsjednik sastava od triju sudaca. Sud koji je uputio zahtjev tako se pozvao na članak 367. stavak 3. Zakonika o građanskom postupku samo kako bi uputio zahtjev za prethodnu odluku.

31. Komisija je na raspravi istaknula prigovor nedopuštenosti pitanjâ u predmetu C-269/21. Smatra da sud koji je uputio zahtjev nije naveo da je za rješenje spora u glavnom postupku potrebna odluka Suda u pogledu pitanja koja se odnose na postupak u kojem je imenovana sutkinja A. T.

B. Analiza

32. U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, pitanja o tumačenju prava Unije koja uputi nacionalni sud uživaju presumpciju relevantnosti. Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja( ).

33. Iz teksta i strukture članka 267. UFEU-a jasno proizlazi da prethodni postupak pred Sudom pretpostavlja da je spor pred nacionalnim sudovima u tijeku, u okviru kojega oni trebaju donijeti odluku na temelju presude donesene u prethodnom postupku. Zahtjev za prethodnu odluku mora biti potreban za učinkovito rješavanje spora. Njegova svrha nije davanje savjetodavnih mišljenja na općenita ili hipotetska pitanja( ).

34. U prvom prigovoru nedopuštenosti, poljska vlada osporava nadležnost Suda u pitanjima koja se odnose na imenovanje nacionalnih sudaca. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, organizacija pravosuđa u državama članicama u njihovoj je nadležnosti. Pri izvršavanju te ovlasti, države članice ipak su obvezne poštovati obveze koje za njih proizlaze iz prava Unije, osobito kad je riječ o nacionalnim pravilima o imenovanju sudaca i, ovisno o slučaju, pravilima u vezi sa sudskim nadzorom primjenjivim u kontekstu takvih postupaka imenovanja( ). Posljedica prava na zakonom prethodno ustanovljen neovisan i nepristran sud jest da svatko ima mogućnost pozvati se na to pravo( ). Ako se postojanje neovisnog i nepristranog suda osporava na temelju razloga koji se isprva ne čini očito neosnovanim( ), svaki sud( ) ima obvezu provjeriti predstavlja li on po svojem sastavu takav sud. Ta je nadležnost nužna kako bi se osiguralo povjerenje koje u demokratskom društvu pojedinci moraju imati u sudove. Takav je nadzor stoga bitan postupovni zahtjev čije poštovanje proizlazi iz javnog poretka i treba ga provjeriti u slučaju kad se na njega pozivaju stranke ili po službenoj dužnosti( ). Članak 2. UEU-a i članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a te zahtjevi navedeni u presudi Simpson imaju horizontalni učinak i primjenjuju se kad god je potrebna nadležnost za odlučivanje o predmetima „u područjima obuhvaćenima pravom Unije”( ). Sud je stoga nadležan tumačiti pravo Unije u kontekstu takvih zahtjeva za prethodnu odluku. Stoga predlažem da se prvi prigovor poljske vlade odbije.

35. Drugi i treći prigovor nedopuštenosti poljske vlade odnose se na meritum prethodnih pitanja i tumačenje prava Unije koje traže sudovi koji su uputili zahtjeve. Takvi prigovori po samoj svojoj prirodi ne mogu opravdati utvrđenje da su ta pitanja nedopuštena( ). Ako Sud odluči da može odgovoriti na postavljena pitanja u kojima se upućuje na njegovu ustaljenu sudsku praksu, može upotrijebiti mogućnost iz članka 99. Poslovnika i to učiniti obrazloženim rješenjem.

36. Četvrtim i osmim prigovorom nedopuštenosti poljska vlada osporava da sudovi koji su uputili zahtjeve u skladu s nacionalnim pravom imaju nadležnost da podnesu zahtjeve za prethodnu odluku. Nadalje ističe da su zahtjevi fiktivni i da su ih ti sudovi mogli zakonito uputiti samo ako zasjedaju u sastavu od triju sudaca( ).

37. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da u okviru prethodnog postupka iz članka 267. UFEU-a Sud nije ovlašten, s obzirom na podjelu funkcija između njega i nacionalnog suda, provjeravati je li odluka kojom je upućen zahtjev za prethodnu odluku donesena u skladu s nacionalnim pravilima o ustrojstvu sudova i o sudskom postupku. Sud se stoga mora držati odluke suda države članice kojom je upućen zahtjev za prethodnu odluku sve dok ona nije ukinuta u okviru postupka po pravnim lijekovima koji eventualno predviđa nacionalno pravo( ). Sud je stoga smatrao da je dopušten zahtjev za prethodnu odluku predsjednika sastava suda u pogledu pravilnosti njegova sastava( ).

38. U svakom slučaju, iako poljska vlada u predmetu C-181/21 tvrdi da nije jasno je li zahtjev za prethodnu odluku podnio predsjednik sastava od triju sudaca i da se sud koji je uputio zahtjev, na raspravi zatvorenoj za javnost i u sastavu suca pojedinca, umjetno pozvao na članak 367. stavak 3. Zakonika o građanskom postupku kako bi uputio svoj zahtjev, nije dokazala da sud koji je uputio zahtjev nije bio nadležan za njegovo upućivanje.

39. U predmetu C-269/21 sud koji je uputio zahtjev u sastavu suca pojedinca navodi zašto smatra da bi odluka tog suda, koji zasjeda u sastavu od triju sudaca i koji odlučuje o žalbi protiv odluke o privremenim mjerama, mogla utjecati na glavni postupak o kojem treba odlučiti taj sudac pojedinac. Navodi da je odluka sastava suda od triju sudaca upućena natrag tom sastavu i da ima legitimne sumnje u pogledu toga poštuje li taj sastav od triju sudaca zahtjeve iz nacionalnog prava i prava Unije. Sud koji je uputio zahtjev napominje da je valjanost odluke o privremenim mjerama ključna za utvrđivanje pravnog položaja potrošača. Stoga je izvjesnost u pogledu valjanosti sastava vijeća koje je odlučilo o toj žalbi ključna za rješavanje glavnog postupka( ).

40. S obzirom na izravnu vezu koju sud koji je uputio zahtjev opisuje između odluke sastava od triju sudaca o žalbi protiv odluke kojom se odbija određivanje privremenih mjera i glavnog postupka, smatram da, protivno prigovorima poljske vlade i Komisije, odgovor Suda na pitanja o tumačenju prava Unije koja su mu upućena u predmetu C-269/21 može biti potreban kako bi se sudu koji je uputio zahtjev omogućilo da riješi pitanja povezana s nacionalnim postupovnim pravom prije nego što donese odluku o meritumu spora koji se vodi pred njim.

41. Kad je riječ o petom i šestom prigovoru nedopuštenosti poljske vlade, koji se donekle preklapaju, smatram da su sudovi koji su uputili zahtjeve u pravno dovoljnoj mjeri opisali činjenično stanje sporova u glavnom postupku, primjenjive nacionalne odredbe i svoje dvojbe u pogledu toga jesu li postupci u kojima su imenovani suci A. Z. i A. T. bili u skladu s pravom Unije. Točno je da se sporovi iz područja prava potrošača iz glavnih postupaka ne spominju mnogo u obrazloženjima zbog kojih su sudovi koji su uputili zahtjeve smatrali da je potreban odgovor na pitanja upućena Sudu za presude koje trebaju donijeti u postupcima koji se pred njima vode. Jasno je ipak da ti sudovi, prije nego što donesu odluku o tim sporovima iz područja prava potrošača, nastoje utvrditi poštuje li se sastavom sudova koji su uputili zahtjeve u kojem su zasjedali suci A. Z. i A. T. zahtjevom da je riječ o „zakonom ustanovljenom sudu” na temelju prava Unije i, u slučaju da nije, koje su posljedice tog utvrđenja. Konkretno, nastoje saznati mogu li sudovi koji su uputili zahtjeve u sastavu suca pojedinca po službenoj dužnosti izuzeti suce A. Z. i A. T. Stoga za dopuštenost pitanja sudova koji su uputili zahtjeve nije relevantno da tumačenje prava Unije koje traže sudovi koji su uputili zahtjeve može utjecati na više od samih činjenica iz predmeta koji se pred njima vode( ).

42. Stoga predlažem Sudu da odbije sve prigovore nedopuštenosti pitanja sudova koji su uputili zahtjeve.

VI. Meritum

A. Uvodne napomene

43. Postupak zbog povrede obveze( ) u predmetu C-204/21 Komisija/Poljska (neovisnost i privatan život sudaca)( ) djelomično se preklapa s tim zahtjevima za prethodnu odluku. Iako su tužbe zbog povrede obveze i zahtjevi za prethodnu odluku različiti postupci s različitim pravnim učincima( ), upućivat ću po potrebi na svoje mišljenje u navedenom postupku zbog povrede obveze, koje iznosim na isti dan kad i ovo mišljenje, osobito na njegove točke 46. do 60., u kojima se navode jasno utvrđene pravne tvrdnje koje smatram relevantnima za rješavanje ovih postupaka.

44. Iz zahtjevâ za prethodnu odluku očito je da sudovi koji su uputili zahtjeve traže tumačenje načela zakonom prethodno ustanovljenog suda koje se priznaje člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU-a, u vezi s člankom 47. Povelje. Na pitanja sudova koji su uputili zahtjeve stoga treba odgovoriti isključivo s obzirom na to načelo.

45. Komisija smatra da ustavna uloga i utjecaj koji sudci Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) imaju, u usporedbi sa sucima redovnih sudova, uz manju opasnost od zadiranja zakonodavne i izvršne vlasti u imenovanja sudaca tih sudova, opravdava drukčiju ocjenu zakonitosti imenovanja suca na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a. Prema mišljenju Komisije, tu ocjenu imenovanja suca redovnog suda treba provesti u svakom slučaju zasebno, za razliku od sustavnog pristupa u pogledu imenovanja sudaca Sąda Najwyższy (Vrhovni suda). Pučki pravobranitelj i Komisija ističu da su u odluci od 23. siječnja 2020. Građansko vijeće, Kazneno vijeće i Vijeće za radne i socijalne sporove Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud)( ) razlikovali suce Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) i suce redovnih sudova za potrebe ispitivanja njihove neovisnosti i nepristranosti. U odluci se smatralo da je postupak imenovanja sudaca redovnih sudova nezakonit ako „u posebnim okolnostima” dovodi do povrede zahtjeva neovisnosti i nepristranosti u skladu s člankom 45. stavkom 1. Ustava Republike Poljske, člankom 47. Povelje i člankom 6. stavkom 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: EKLJP). Prema tome, Sąd Najwyższy (Vrhovni sud) utvrdio je da su među okolnostima koje treba ispitati one koje se odnose na sudjelovanje samih sudaca u postupcima imenovanja pred KRS-om i prirodu predmeta o kojima ti pojedinačni suci odlučuju ili su odlučivali( ). S druge strane, Sąd Najwyższy (Vrhovni sud) nije zahtijevao da se takvo pojedinačno ispitivanje provede u pogledu imenovanja sudaca tog suda( ).

46. Prethodna pitanja odnose se na zahtjev da je sud zakonom prethodno ustanovljen, a ne na neovisnost i nepristranost sudova na koje se odnosila navedena odluka. Budući da su svi ti kriteriji neodvojivo povezani i donekle se preklapaju( ), valja naglasiti da se u članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU-a, u vezi s člankom 47. Povelje, ne pravi razlika između vrhovnih sudova država članica i drugih sudova u njihovim pravnim poredcima. Temeljni zahtjevi neovisnosti( ), nepristranosti i zahtjev da je sud zakonom prethodno ustanovljen jednako se primjenjuju na sve sudove država članica, neovisno o opsegu njihove nadležnosti ili njihovu položaju u pravosudnoj hijerarhiji te države. Kad to ne bi bio slučaj, standard sudske zaštite mogao bi se razlikovati ovisno o položaju suda u pravosudnom sustavu čiji je dio. Taj je prijedlog načelno očito pogrešan. Budući da je neposredno iskustvo velike većine građana Unije s njihovim nacionalnim pravnim sustavima ograničeno na redovne sudove, odgovarajuća dužnost redovnih sudova da zadrže povjerenje tih građana u to da se primjenjuje vladavina prava zapravo je posebno zahtjevna. Ta je tvrdnja tim više apsurdna s obzirom na razvoj pravnog poretka Europske unije, koji je uvelike olakšala važna uloga navodno „nižih” sudova u pravnim sustavima država članica( ). Člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU-a, u vezi s člankom 47. Povelje, zahtijeva se ujednačeni standard koji se primjenjuje neovisno o razini na kojoj se izvršava nadležnost u nacionalnom pravnom sustavu. Kako bi se ocijenilo jesu li ti temeljni zahtjevi ispunjeni potrebno je stoga ispitati sve relevantne elemente, bili oni sustavne i/ili pojedinačne prirode.

B. Prvo pitanje

47. Prvim pitanjem nastoji se utvrditi treba li članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a, u vezi s člankom 47. Povelje, tumačiti na način da je redovni sud „zakonom ustanovljen sud” čiji je sudac u sastavu koji odlučuje u predmetu imenovan u postupku u kojem se: (a) protivno nacionalnim propisima, zanemarilo mišljenje skupštine sudaca o kandidaturama ili je, nakon izmjene nacionalnog prava, mišljenje o kandidaturama iznio kolegij suda sastavljen prvenstveno od pojedinaca koje je imenovao ministar pravosuđa; (b) kandidati su imenovani na dužnost na temelju odluke KRS-a; i (c) sudionici natječaja nisu imali pravo na žalbu sudu u smislu prethodno navedenih odredbi prava Unije( ).

48. Iz sudske prakse Suda, razvijene s obzirom na sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP), proizlazi da je postupak imenovanja sudaca element svojstven pojmu „zakonom ustanovljen sud” jer taj postupak ima znatne posljedice za uredno funkcioniranje i legitimnost sudbene vlasti u demokratskoj državi uređenoj vladavinom prava( ). Sud je u presudi Getin Noble Bank( ) podsjetio na to da nepravilnost počinjena prilikom imenovanja sudaca znači povredu zahtjeva da sud bude ustanovljen zakonom, osobito kad je ta nepravilnost takve prirode i težine da dovodi do stvarne opasnosti da druge grane vlasti, osobito izvršne, raspolažu neutemeljenom diskrecijskom ovlasti dovodeći u opasnost integritet ishoda postupka imenovanja i izazivajući tako opravdanu sumnju pojedinaca u neovisnost i nepristranost dotičnog suca ili dotičnih sudaca. To je slučaj kad je riječ o temeljnim pravilima koja su sastavni dio uspostave i funkcioniranja tog pravosudnog sustava. Ne dovodi nužno svaka pogreška u postupku imenovanja suca u pitanje njegovu neovisnost i nepristranost i, time, svojstvo sudskog sastava u kojem on zasjeda kao „zakonom prethodno ustanovljenog neovisnog i nepristranog suda” u smislu prava Unije.

49. Kako bi se utvrdila povreda zahtjeva zakonom prethodno ustanovljenog suda i posljedice te povrede, potrebno je provesti sveobuhvatnu ocjenu niza elemenata koji zajedno izazivaju legitimne sumnje u pogledu neovisnosti i nepristranosti sudaca koji zasjedaju u sastavu tog suda( ). Stoga je potrebno ispitati izazivaju li materijalne pretpostavke i postupovna pravila kojima je uređen predmetni postupak imenovanja legitimne sumnje kod pojedinaca u pogledu otpornosti dotičnih sudaca na vanjske čimbenike i njihove neutralnosti u odnosu na suprotstavljene interese nakon njihova imenovanja. Sud je utvrdio da te pretpostavke i pravila trebaju biti osmišljeni na način da omoguće isključenje ne samo svakog izravnog utjecaja, u obliku uputa, nego i posrednih oblika utjecaja koji također mogu usmjeriti odluke dotičnih sudaca( ).

50. U zahtjevima za prethodnu odluku i prethodnim pitanjima ističu se dvojbe opće ili sustavne prirode( ). One se ne odnose samo na postupak koji je doveo do imenovanja A. Z.-a i A. T. kao sudaca Sąda Okręgowog w Katowicach (Okružni sud u Katowicama) odnosno Sąda Okręgowog w Krakowie (Okružni sud u Krakovu), nego implicitno i na postupke imenovanja mnogih drugih sudaca redovnih sudova. Ništa ne upućuje na to da su se postupci koji su doveli do imenovanja sudaca A. Z. i A. T. znatno razlikovali od postupaka drugih nedavnih imenovanja sudaca redovnih sudova( ) ili na to da su ti suci postupali na neprikladan ili neprimjeren način. U tom pogledu, valja istaknuti da su i sudac A. Z. i sutkinja A. T. djelovali kao suci redovnih sudova od svojih imenovanja 1996. odnosno 2009. Ovaj postupak ne dovodi u pitanje zakonitost postupaka koji su doveli do njihovih prvih imenovanja na sudačku dužnost. Štoviše, ne dovode se u pitanje njihove stručne kvalifikacije i iskustvo, a time ni njihova sposobnost izvršavanja novih dužnosti pri Sądu Okręgowom w Katowicach (Okružni sud u Katowicama) i Sądu Okręgowom w Krakowie (Okružni sud u Krakovu).

51. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, tri elementa koja su istaknuli sudovi koji su uputili zahtjeve, koji se navode u točki 47. ovog mišljenja, treba pojedinačno ocijeniti prije nego što se može ocijeniti njihov kumulativni ili ukupni učinak. Iako svaki od tih elemenata na koje se pozivaju sudovi koji su uputili zahtjeve možda zasebno ne ugrožava zahtjeve koje je Sud utvrdio u članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU-a, kombinacija tih elemenata ocijenjena u kontekstu provedbe tog postupka imenovanja može dovesti do sumnje u legitimitet tog postupka i njegovu usklađenost s tim zahtjevima( ).

52. Radi praktičnosti, prvo ću ispitati drugi element koji se odnosi na sudjelovanje KRS-a u postupcima imenovanja.

1. Drugi element

53. Prema mišljenju sudova koji su uputili zahtjeve, KRS u trenutačnom sastavu ne ispunjava svoju ustavnu ulogu da brani neovisnost sudaca i sudova( ). U tom pogledu, opširno upućuju na promjene u sastavu KRS-a i njegovu ulogu u postupku imenovanja od 2018.( ).

54. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, članku 19. stavku 1. UEU-a protive se nacionalne odredbe koje se odnose na organizaciju pravosuđa i kojima se u dotičnoj državi članici smanjuje zaštita vrijednosti vladavine prava, osobito jamstva neovisnosti sudaca. U tom pogledu, Sud je naveo da pojačani utjecaj zakonodavne i izvršne vlasti na izbor članova KRS-a od 2018. pobuđuje legitimne i ozbiljne sumnje u pogledu njegove neovisnosti, njegove uloge u imenovanju sudaca i, posljedično, neovisnosti tako imenovanih sudaca i sudova u kojima zasjedaju( ). Sud je utvrdio i da, s obzirom na članak 179. Ustava Republike Poljske, KRS ima odlučujuću ulogu u imenovanju sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud)( ). Iz zahtjevâ za prethodnu odluku jasno proizlazi da KRS ima sličnu odlučujuću ulogu u postupku imenovanja sudaca redovnih sudova.

55. Unatoč toj manjoj zaštiti vladavine prava od 2018., Sud je naveo da uključenost tijela kao što je KRS( ) u postupak imenovanja sudaca sama po sebi ne izaziva nikakvu sumnju u pogledu neovisnosti sudaca imenovanih na temelju tog postupka. Drukčije može važiti kada sudjelovanje tijela kao što je KRS, zajedno s drugim relevantnim elementima i uvjetima u kojima je proveden izbor sudaca, dovede do nastanka takvih sumnji( ). Ta se ocjena jednako primjenjuje na zahtjev koji se odnosi na zakonom prethodno ustanovljen suda, koji se ističe u ovom postupku, osobito jer KRS štiti neovisnost sudova i sudaca u skladu s člankom 186. Ustava Republike Poljske.

2. Prvi element

56. Činjenične okolnosti u predmetu C-181/21 i predmetu C-269/21 razlikuju se u pogledu primjene prvog elementa, koji se odnosi na nesudjelovanje tijela sudske samouprave u postupku imenovanja.

57. U zahtjevu za prethodnu odluku u predmetu C-181/21 navodi se da se u relevantnom trenutku poljskim pravom izričito predviđalo sudjelovanje skupštine sudaca u postupku imenovanja( ). Nadalje, sud koji je uputio zahtjev naveo je da je skupština sudaca imala isključivu ovlast pokretanja postupka pred KRS-om i da je njezino sudjelovanje u postupku imenovanja sudaca bilo ključno( ) s obzirom na načelo diobe vlasti na temelju Ustava Republike Poljske( ). Stoga smatra da postupak imenovanja iz kojeg je isključeno sudjelovanje skupštine sudaca nije u skladu s nacionalnim pravnim i ustavnim poretkom, što dovodi do nezakonitog sastava relevantnog suda s obzirom na poljsko pravo.

58. Iz zahtjeva za prethodnu odluku u predmetu C-181/21 proizlazi da se skupština sudaca privremeno suzdržala od ocjene kandidata čije su joj prijave podnesene zbog svojih dvojbi o statusu KRS-a. Postupak imenovanja nastavljen je unatoč toj suzdržanosti i razlozima za nju. Iako skupština sudaca time nije bila isključena iz postupka imenovanja, nego se suzdržala od davanja svoje ocjene, čini se, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, da je, neovisno o donekle otvorenoj prirodi te suzdržanosti i bilo kakvoj posljedičnoj odgodi imenovanja sudaca, u relevantnom trenutku bilo protivno nacionalnim propisima nastaviti s postupkom imenovanja a da se ne utvrde stajališta skupštine sudaca. Ništa u spisu kojim raspolaže Sud ne upućuje na to da se podnijelo ili se moglo podnijeti bilo koje pravno sredstvo kako bi se zakonito mogla izuzeti ocjena skupštine ili da je postojala bilo kakva žurnost koja je zahtijevala trenutno imenovanje sudaca a da se pritom ne čeka davanje te ocjene.

59. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, intervencija tijela kao što je skupština sudaca u postupku imenovanja sudaca načelno može pridonijeti objektivnosti tog postupka, uvijek pod uvjetom da je sâmo to tijelo dovoljno neovisno o zakonodavnoj i izvršnoj vlasti te o tijelu kojem treba podnijeti ocjenu( ). Zbog okolnosti u kojima se skupština sudaca u predmetu C-181/21 suzdržala od davanja ocjene i postupci predsjednika Sąda Apelacyjnog (Žalbeni sud), koji predsjeda tom skupštinom i kojeg je imenovao ministar pravosuđa, mogu nastati dvojbe. U tom pogledu, smatram da su postupci predsjednika Sąda Apelacyjnog (Žalbeni sud), koji je postupio protivno stajalištu nadležne skupštine, manjkavi jer se zbog njih potencijalno može kritizirati ta faza postupka imenovanja jer javnost može stvoriti predodžbu da je riječ o nezakonitom zadiranju izvršne vlasti. U presudi Getin Noble Bank( ) Sud je podsjetio na to da izraz „zakonom ustanovljen” odražava potrebu da se izbjegne da organizacija pravosudnog sustava bude prepuštena diskreciji izvršne vlasti i osigura da to područje bude uređeno zakonom koji je donijela zakonodavna vlast. Međutim, kada je pokrenut postupak imenovanja u predmetu C-181/21, čini se da je uloga skupštine sudaca marginalizirana zbog odlučujuće uloge KRS-a u postupku imenovanja( ). Zbog toga smatram da prvi element sam po sebi nije dovoljno ozbiljan da se dovede u pitanje zakonitost imenovanja sudaca o kojem je riječ u predmetu C-181/21. Međutim, u konačnici o tome treba odlučiti sud koji je uputio zahtjev.

60. Iz zahtjeva za prethodnu odluku u predmetu C-269/21 jasno proizlazi da nakon izmjene zakona( ), ocjena nadležne skupštine sudaca u pogledu kandidata više nije bila potrebna u trenutku spornog postupka imenovanja. Sud koji je uputio zahtjev naveo je da je zakon izmijenjen zbog prakse skupštinâ sudaca da se suzdrže od ocjenjivanja kandidata. Kolegij nadležnog suda ocijenio je jedinog kandidata u postupku – sutkinju A. T. – kao što se to zahtijevalo Zakonom o izmjeni, te je taj aspekt postupka stoga bio u skladu s poljskim pravom. Sud koji je uputio zahtjev smatra da kolegij, koji se sastoji od predsjednikâ predmetnih sudova, od kojih je polovicu imenovao ministar pravosuđa( ), više nije tijelo sudske samouprave. Stoga su tijela sudske samouprave Zakonom o izmjeni uklonjena iz postupka imenovanja( ). Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, to uklanjanje protivno je Ustavu Republike Poljske i načelu diobe vlasti pa je sud koji se sastoji od suca imenovanog bez sudjelovanja takvih tijela nepravilno sastavljen. Sud koji je uputio zahtjev dodaje da je nesudjelovanje tijela sudske samouprave osobito štetno jer KRS u svojem sastavu nakon 2018. više ne djeluje kao tijelo sudske samouprave.

61. Kad je riječ o sudjelovanju kolegija nadležnog suda u postupku imenovanja, iz presude suda u predmetu Land Hessen( ) proizlazi da činjenica da ministar pravosuđa odabire polovicu članova takvog tijela sama po sebi ne dovodi do nepoštovanja zahtjeva iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a.

62. Iz zahtjeva za prethodnu odluku u predmetu C-269/21 jasno proizlazi da su umanjena uloga skupštine sudaca i sudjelovanje kolegija nadležnog suda u postupku imenovanja sudaca usko povezani s većom ulogom KRS-a u tom postupku od 2018., što dovodi do još manje zaštite vladavine prava u Poljskoj( ). Međutim, u skladu s Ustavom Republike Poljske, KRS štiti neovisnost sudova i sudaca, a ne skupština sudaca ili kolegij suda. Budući da je iz zahtjeva za prethodnu odluku očito da su umanjena uloga skupštine sudaca u postupku imenovanja i uloga kolegija nadležnog suda dio zakonodavne strategije koja se razvija i provodi zajedno s preustrojem KRS-a i jačanjem njegove uloge u postupku imenovanja, osobito od 2018., te bi elemente trebalo ocijeniti zajedno. S obzirom na presudu Suda Openbaar Ministerie (Zakonom ustanovljen sud u državi članici izdavateljici naloga)( ) u pogledu KRS-a i njegove odlučujuće uloge u postupku imenovanja od 2018., dakle prije stupanja na snagu Zakona o izmjeni, smatram da postupak imenovanja koji se ispituje u predmetu C-269/21 nije nevaljan zbog prvog elementa kao takvog. Ponavljam, u konačnici o tome treba odlučiti sud koji je uputio zahtjev.

3. Treći element

63. Treći element prvog i drugog pitanja povezani su jer oba uključuju pravo neodabranih kandidata da osporavaju postupak koji dovodi do imenovanja sudaca redovnih sudova pred sudom koji ispunjava zahtjeve iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a, u vezi s člankom 47. Povelje( ).

64. Kad je riječ o trećem elementu prvog pitanja, sudovi koji su uputili zahtjeve tvrde da kandidati za suce redovnih sudova nemaju pravo podnijeti žalbu sudu koji ispunjava zahtjeve iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a, u vezi s člankom 47. Povelje. U tom pogledu napominju da Izvanredno vijeće, koje je nadležno za ispitivanje odluka KRS-a o imenovanjima sudaca u skladu s člankom 26. stavkom 1. izmijenjenog Zakona o Vrhovnom sudu, ne ispunjava te zahtjeve.

65. Sudovi koji su uputili zahtjeve ističu i da su imenovanja novih sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud), uključujući i u njegovo Izvanredno vijeće, manjkava jer: (a) premijer nije supotpisao akt kojim se pokreće postupak imenovanja kao što se zahtijeva člankom 144. stavkom 2. Ustava Republike Poljske; (b) KRS nije ispitao prijave, nego je površno ocijenio kandidate na temelju malog broja dokumenata koje su uglavnom dostavili sami kandidati; (c) politički interes i utjecaj izvršne vlasti u postupku odabira bio je očit jer je KRS predlagao samo one kandidate koji su imali potporu Vlade; (d) neki neodabrani kandidati podnijeli su Naczelnom Sądu Administracyjnom (Visoki upravni sud, Poljska) žalbu na odluku KRS-a kojom se predlaže imenovanje sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) te ona stoga nije bila pravno obvezujuća. Unatoč suspenziji niza odluka KRS-a, predsjednik Republike imenovao je kandidate koje je KRS predložio. Ti su pojedinci prihvatili imenovanje iako su znale da je postupak imenovanja prekinut. Te činjenice utječu na stručnost i moralni integritet dotičnih osoba; (e) u pogledu postupka imenovanja sudaca Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud) nije se provodio djelotvoran sudski nadzor ni prije ni nakon što je predsjednik Republike imenovao suce tog suda( ).

66. Unatoč tomu što je Sąd Najwyższy (Vrhovni sud) na temelju presude A. K.( ) utvrdio da su presude tih sudaca nevaljane, Izvanredno vijeće nastavlja odlučivati o predmetima. Nadalje, prema tvrdnjama sudova koji su uputili zahtjeve, od donošenja odluke 8. siječnja 2020.( ) Izvanredno vijeće u predmetima koji se vode pred njim ne ispituje je li ispunjen zahtjev da je sud zakonom prethodno ustanovljen u skladu s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU-a, u vezi s člankom 47. Povelje( ). Stoga sudovi koji su uputili zahtjeve smatraju da je postupak Izvanrednog vijeća za ispitivanje odluka KRS-a neučinkovit. Zbog nedostatka djelotvornog pravnog lijeka pred Izvanrednim vijećem u slučaju dvojbi u pogledu pravilnosti postupka imenovanja sudaca redovnih sudova, ti sudovi nisu ustanovljeni u skladu sa zakonom.

67. Sudovi koji su uputili zahtjeve u drugom pitanju pitaju treba li članak 19. stavak. 1. drugi podstavak UEU-a, u vezi s člankom 47. Povelje, tumačiti na način da mu se protivi isključiva nadležnost Izvanrednog vijeća, sastavljenog isključivo od osoba imenovanih na način naveden u prvom pitanju, za ispitivanje zakonitosti imenovanja sudaca redovnih sudova. Prema tvrdnji sudova koji su uputili zahtjeve, u skladu s člankom 26. stavkom 2. Izmijenjenog zakona o Vrhovnom Sudu, Izvanredno vijeće ima isključivu nadležnost za odlučivanje o zahtjevima za „izuzeće” sudaca ili za određivanje sudova pred kojima treba provoditi postupke koji uključuju prigovore u kojima se navodi nepostojanje neovisnosti suda ili suca. Međutim, člankom 26. stavkom 3. Izmijenjenog zakona o Vrhovnom sudu predviđa se da se zahtjev u skladu s njegovim člankom 26. stavkom 2. ne ispituje ako se odnosi na utvrđivanje ili ocjenu zakonitosti imenovanja suca ili njegove ovlasti za izvršavanje sudačkih dužnosti. Stoga sudovi koji su uputili zahtjeve ne smatraju samo da Izvanredno vijeće samo po sebi ne ispunjava zahtjev da je zakonom prethodno ustanovljen sud, nego i da ne ispituje ispunjava li drugi sud taj zahtjev( ). Sudovi koji su uputili zahtjeve stoga smatraju da trebaju izuzeti iz primjene članak 26. stavke 2. i 3. Izmijenjenog zakona o Vrhovnom sudu kako bi se osigurala djelotvornost prava Unije. Međutim, izuzimanjem tih odredbi nacionalnog prava iz primjene ne rješava se pitanje postupovnih radnji koje sud treba poduzeti u situaciji opisanoj u prvom pitanju kako bi se osigurala djelotvornost prava Unije. Stoga pitaju treba li odredbe nacionalnog prava koje se odnose na automatsko izuzeće sudaca (iudex inhabilis)( ) primjenjivati po analogiji, čime se sucu omogućuje da po službenoj dužnosti iz odlučivanja o predmetu izuzme tako imenovanog suca redovnog suda( ).

68. Pod uvjetom da to provjere sudovi koji su uputili zahtjeve, čini se da su se, prije stupanja na snagu Zakona o izmjeni 14. veljače 2020., odluke KRS-a koje se odnose na imenovanja sudaca redovnih sudova mogle osporavati pred Izvanrednim vijećem u skladu s člankom 44. stavkom 1. Zakona o KRS-u i člankom 26. stavkom 1. Izmijenjenog zakona o Vrhovnom sudu.

69. Kao što to navodim u točkama 93. do 111. svojeg mišljenja u predmetu C-204/21, Komisija/Poljska (Neovisnost i privatan život sudaca), dodjelom isključive nadležnosti Izvanrednom vijeću da odlučuje o pitanju neovisnosti suda, sastava ili suca u skladu s člankom 26. stavkom 2. Izmijenjenog zakona o Vrhovnom sudu u načelu se ne povređuje, među ostalim, članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a ni članak 47. Povelje, osim ako ta odredba nacionalnog prava te postupci i pravila o nadležnosti koji su njome utvrđeni ugrožavaju punu djelotvornost tih odredbi prava Unije i nadređenost prava Unije. Prema mojem mišljenju, ta analiza po analogiji se primjenjuje na članak 44. stavak 1. Zakona o KRS-u i članak 26. stavak 1. Izmijenjenog zakona o Vrhovnom sudu. Stoga smatram da se dodjela isključive nadležnosti Izvanrednom vijeću u skladu s člankom 44. stavkom 1. Zakona o KRS-u i člankom 26. stavcima 1. i 2. Izmijenjenog zakona o Vrhovnom sudu u načelu ne protivi pravu Unije.

70. Iako se čini da članak 44. stavak 1. Zakona o KRS-u i članak 26. stavak 1. Izmijenjenog zakona o Vrhovnom sudu ostaju na snazi, tekstom, među ostalim, članka 26. stavka 3. Izmijenjenog zakona o Vrhovnom sudu nakon stupanja na snagu Zakona o izmjeni izričito se zabranjuje da Sąd Najwyższy (Vrhovni sud), uključujući njegovo Izvanredno vijeće, utvrđuje ili ocjenjuje „zakonitost imenovanja suca”. Njime se zabranjuje i da sud utvrđuje ili ocjenjuje „ovlast za izvršavanje sudačkih dužnosti koja proizlazi iz tog imenovanja”( ). Tekst te odredbe stoga je toliko širok da se Sądu Najwyższyjem (Vrhovni sud) onemogućuje da ispituje pitanja koja se, među ostalim, odnose na zahtjev da je sud zakonom prethodno ustanovljen kao što se zahtijeva u presudi Simpson( ).

71. Iz zahtjevâ za prethodnu odluku i iz pitanja u tim predmetima jasno proizlazi da sudovi koji su uputili zahtjeve smatraju da Izvanredno vijeće ne može ispitati nikakve pravne prigovore u pogledu imenovanja suca koje proglašava predsjednik Republike ni je li sud ustanovljen u skladu sa zakonom( ). Stoga, iako Izvanredno vijeće i dalje navodno( ) ima ovlast ispitati odluke KRS-a u pogledu imenovanja sudaca redovnih sudova, opseg tog ispitivanja uvelike je ograničen, prema mojem mišljenju nezakonito( ).

72. Kad je riječ o predmetu C-269/21( ), sutkinja A. T. imenovana je na dužnost suca Sąda Okręgowog w Krakowie (Okružni sud u Krakovu) na temelju odluke KRS-a od 7. srpnja 2020., odnosno nakon stupanja na snagu članka 26. stavka 3. Izmijenjenog zakona o Vrhovnom sudu. Pitanje u tom predmetu o tome ispunjava li Izvanredno vijeće zahtjeve iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a, u vezi s člankom 47. Povelje, bespredmetno je jer taj sud nije bio nadležan ispitati relevantnu odluku KRS-a u okviru nacionalnog prava kako bi utvrdio „zakonitost imenovanja suca” ili „ovlast za izvršavanje sudačkih dužnosti koja proizlazi iz tog imenovanja”.

73. Stoga treba ocijeniti može li nedostatak djelotvornog sudskog nadzora odluka KRS-a koje su dovele do imenovanja sudaca redovnih sudova, zajedno s odlučujućom ulogom KRS-a u postupku imenovanja i smanjenom ulogom skupštinâ sudaca izazvati legitimne sumnje kod pojedinaca u pogledu otpornosti suca kao što je A. T. na vanjske čimbenike i njegove neutralnosti u odnosu na interese o kojima odlučuje.

74. Iz presude u predmetu A. B.( ) proizlazi da, s obzirom na to da KRS ne pruža dostatna jamstva neovisnosti, nužno je neodabranim kandidatima za sudačka mjesta pružiti mogućnost da osporavaju odluke KRS-a u kojima svi relevantni elementi koji obilježavaju postupak imenovanja mogu dovesti do sumnji pojedinaca, na razini sustava, u neovisnost i nepristranost sudaca imenovanih u skladu s tim postupkom( ).

75. U predmetu C-269/21, sud koji je uputio zahtjev nije iznio nikakav konkretan dokaz bilo sustavne prirode, osim tri elementa na koja se poziva, ili pojedinačne prirode, kako bi potkrijepio postojanje legitimnih i ozbiljnih sumnji pojedinaca u pogledu neovisnosti i nepristranosti sudaca imenovanih na dužnost suca redovnih sudova na temelju predmetnog postupka imenovanja, uključujući sutkinju A. T.( ).

76. Pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, ne smatram da su tri elementa na koje se taj sud poziva sami po sebi dovoljni da se dovede u pitanje postupak u kojem je imenovan sudac kao što je sutkinja A. T. na dužnost suca redovnih sudova u skladu sa zahtjevima iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a, u vezi s člankom 47. Povelje. Jedini novi element u predmetu C-269/21, osim onih na koje se oslonio Sud u točkama 128., 129. i 136. presude A. B., jest izostanak tijela sudske samouprave iz postupka imenovanja. S obzirom na konkretnu odlučujuću ulogu KRS-a u postupku imenovanja, ne smatram da je taj dodatni element sam po sebi dovoljan da dovede u pitanje postupak u kojem je imenovana sutkinja A. T.( ).

77. U predmetu C-181/21, suca A. Z. imenovao je predsjednik Republike 26. studenoga 2020. na temelju odluke KRS-a od 7. svibnja 2019. Stoga se čini, ponovno pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, da se predmetna odluka KRS-a u načelu mogla osporavati pred Izvanrednim vijećem( ) jer prethodi stupanju na snagu Zakona o izmjeni( ) i odluci Izvanrednog vijeća od 8. siječnja 2020.( ).

78. Kao i u predmetu C-269/21, sud koji je uputio zahtjev u predmetu C-181/21 nije iznio nikakve konkretne dokaze bilo sustavne prirode, osim tri elementa opisana u prvom pitanju, ili pojedinačne prirode, kako bi potkrijepio postojanje legitimnih i ozbiljnih sumnji kod pojedinaca u pogledu neovisnosti i nepristranosti sudaca imenovanih na dužnost suca redovnih sudova u predmetnom postupku imenovanja, uključujući suca A. Z. Budući da, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, ne smatram da su tri elementa na koja upućuje sama po sebi dovoljna da se dovede u pitanje postupak u kojem je imenovan sudac A. Z. na dužnost suca redovnih sudova u skladu sa zahtjevima iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a, u vezi s člankom 47. Povelje, savjetujem da se pitanje ispunjava li Izvanredno vijeće te zahtjeve proglasi bespredmetnim.

VII. Zaključak

79. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na pitanja koja su mu uputili Sąd Okręgowy w Katowicach (Okružni sud u Katowicama, Poljska) i Sąd Okręgowy w Krakowie (Okružni sud u Krakovu, Poljska) odgovori na sljedeći način:

Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a, u vezi s člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, treba tumačiti na sljedeći način:

Određeni sud ne predstavlja „zakonom ustanovljen sud” ako je sudac u njegovu sastavu imenovan u postupku u kojem: (a) nije saslušano mišljenje tijela sudske samouprave; (b) kandidati su imenovani na temelju odluke tijela kao što je Krajowa Rada Sądownictwa (Državno pravosudno vijeće, Poljska) i (c) kandidati u natječaju nisu mogli osporavati postupak imenovanja pred sudom koji poštuje zahtjeve prava Unije te ti elementi, zajedno sa svim drugim relevantnim elementima koji obilježavaju taj postupak, mogu na razini sustava dovesti do sumnji kod pojedinaca u neovisnost i nepristranost sudaca imenovanih u okviru takvog postupka.