Privremena verzija

PRESUDA OPĆEG SUDA (sedmo vijeće)

5. svibnja 2021.( )

„Državne potpore – Poštanski sektor – Naknada za izvršenje obveze univerzalne usluge – Odluka o neospornosti – Izračun naknade – Metoda izbjegnutih neto troškova – Uzimanje u obzir nematerijalnih koristi pripisivih univerzalnoj usluzi – Upotreba sredstava dodijeljenih na ime naknade – Državno jamstvo za plaćanje otpremnina u slučaju stečaja – Oslobođenje od PDV-a za određene transakcije koje je izvršio pružatelj univerzalne usluge – Računovodstveno razdvajanje zajedničkih troškova na djelatnosti obuhvaćene univerzalnom uslugom i one koje to nisu – Unos u kapital javnog poduzetnika radi izbjegavanja stečaja njegova društva kćeri – Konkurentova pritužba – Odluka kojom se na kraju faze prethodnog ispitivanja utvrđuje nepostojanje državne potpore – Postojeća potpora – Periodična dodjela prednosti – Pripisivost državi – Kriterij privatnog ulagača”

U predmetu T-561/18,

ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport A/S, sa sjedištem u Padborgu (Danska),

Danske Fragtmænd A/S, sa sjedištem u Åbyhøju (Danska),

koje zastupa L. Sandberg-Mørch, odvjetnica,

tužitelji,

koje podupiru

Jørgen Jensen Distribution A/S, sa sjedištem u Ikastu (Danska), koje zastupaju Sandberg-Mørch i M. Honoré, odvjetnici,

i

Dansk Distribution A/S, sa sjedištem u Karlslundeu (Danska), koje zastupaju Sandberg-Mørch i J. Buendía Sierra, odvjetnici,

intervenijenti,

protiv

Europske komisije, koju zastupaju K. Blanck i D. Recchia, u svojstvu agenata,

tuženika,

koju podupire

Kraljevina Danska, koju zastupaju J. Nymann-Lindegren i M. Wolff, u svojstvu agenata, uz asistenciju R. Holdgaarda, odvjetnik,

intervenijent,

povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU-a za poništenje Odluke Komisije C (2018) 3169 final od 28. svibnja 2018. o državnoj potpori SA.47707 (2018/N) – Državne naknade dodijeljene PostNordu za pružanje univerzalne poštanske usluge – Danska,

OPĆI SUD (sedmo vijeće),

u sastavu: R. da Silva Passos (izvjestitelj), predsjednik, V. Valančius i L. Truchot, suci,

tajnik: P. Cullen, administrator,

uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 22. listopada 2020.,

donosi sljedeću

Presudu

I. Okolnosti spora

1 ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport A/S (u daljnjem tekstu: ITD), profesionalno je udruženje koje okuplja društva danskog prava koja djeluju na nacionalnoj i međunarodnoj razini na tržištima usluga cestovnog prijevoza robe i logističkih usluga.

2 Danske Fragtmænd A/S društvo je danskog prava koje je osobito prisutno na danskom tržištu usluga cestovnog prijevoza robe i uručenja paketa.

3 U Postlovenu, lov nr. 1536 (Poštanski zakon br. 1536) od 21. prosinca 2010. (Lovtidende 2010 A), kako je izmijenjen, društvo Post Danmark A/S određeno je kao pružatelj univerzalne poštanske usluge u Danskoj. Na temelju tog zakona dansko ministarstvo prometa je 30. svibnja 2016. donijelo ovlaštenje za javnu uslugu kojim je Post Danmarku povjerilo obvezu univerzalne usluge (u daljnjem tekstu: OUU) za razdoblje od 1. srpnja 2016. do 31. prosinca 2019. (u daljnjem tekstu: ovlaštenje za pružanje univerzalne usluge). Post Danmark je u 100-postotnom vlasništvu društva PostNord AB, čiji je dionički kapital u 40-postotnom vlasništvu Kraljevine Danske i 60-postotnom vlasništvu Kraljevine Švedske i u čijem upravnom odboru svaka od tih država dioničarki drži 50 % prava glasa.

4 U skladu s točkom 2. ovlaštenja za pružanje univerzalne usluge, takva usluga treba biti osigurana kako na nacionalnoj tako i na međunarodnoj razini i zajamčena najmanje tijekom pet radnih dana tjedno. Ona obuhvaća sljedeće usluge:

– prijam, usmjeravanje, prijevoz i uručenje pismovnih poštanskih pošiljaka, novina i časopisa (dnevnih, tjednih i mjesečnih) i promidžbenih pošiljaka (katalozi i prospekti) do 2 kilograma;

– prijam, usmjeravanje, prijevoz i uručenje paketa do 20 kilograma s dostavom na kućnu adresu ili u paketomate, slanje paketa među trgovcima obuhvaćenima ugovorom o uručenju koji nije obuhvaćen univerzalnom uslugom;

– usluge koje se odnose na preporučene pošiljke i na pošiljke s označenom vrijednosti;

– besplatnu poštansku uslugu za slijepe osobe, za pošiljke do 7 kilograma;

5 Kad je osobito riječ o OUU-iju za pošiljke u inozemna odredišta ili pošiljke koje dolaze s takvih odredišta, u ovlaštenju za pružanje univerzalne usluge pojašnjeno je da se na njega primjenjuje Svjetska poštanska konvencija.

6 Od početka 2000. sveopća upotreba elektroničke pošte dovela je do smanjenja pismovnih poštanskih pošiljaka do te mjere da je u biti zbog tog razloga promet društva Post Danmark pao za 38 % između 2009. i 2016. U tom je kontekstu PostNord 23. veljače 2017. u korist društva Post Danmarka povećao kapital u iznosu od jedne milijarde danskih kruna (DKK) (oko 134 milijuna eura) (u daljnjem tekstu: povećanje kapitala od 23. veljače 2017.).

7 Uzimajući u obzir posljedice digitalizacije korespondencije, Kraljevina Danska i Kraljevina Švedska su, osim toga, 20. listopada 2017. sklopile sporazum o promjeni modela proizvodnje društva Post Danmark (u daljnjem tekstu: sporazum od 20. listopada 2017.), kako ga je razvio PostNord i kako je formaliziran u prijedlogu njegova upravnog odbora 29. rujna 2017.

8 U skladu sa sporazumom od 20. listopada 2017., ugovorne su se strane složile da je potrebno usvojiti taj novi model proizvodnje radi „suočavanja s izazovom digitalizacije u Danskoj” i osiguranja ekonomske održivosti društva Post Danmark. U skladu s tim sporazumom, novi model proizvodnje koji je razvilo društvo PostNord trebao je počivati na povećanjima kapitala društva Post Danmark i na smanjenju broja njegova osoblja za oko 4000 zaposlenika, pri čemu su ti ukupni troškovi procijenjeni na oko 5 milijardi švedskih kruna (SEK) (oko 491 milijuna eura).

9 Osobito, provedba novog modela proizvodnje društva Post Danmark podrazumijevala je isplatu posebnih otpremnina bivšim službenicima tog društva koji su postali zaposlenici Post Danmarka u trenutku njegova preoblikovanja iz neovisnog javnog poduzetnika u društvo s ograničenom odgovornošću. S tim u vezi, sporazum od 20. listopada 2017. predviđao je da Kraljevina Danska treba naknaditi te troškove unosom u kapital od 1,533 milijardi SEK (oko 150 milijuna eura) u korist društva PostNord.

10 Provedba novog modela proizvodnje društva Post Danmark trebala se odviti kroz tri različite mjere, odnosno:

– naknadom za pružanje univerzalne usluge Danskoj, koju plaćaju danska tijela društvu Post Danmark, posredstvom PostNorda, koja će biti namijenjena financiranju dijela posebnih otpremnina bivših službenika društva Post Danmark;

– povećanjem kapitala od 667 milijuna SEK (oko 65 milijuna eura) od strane Kraljevine Danske i Kraljevine Švedske u korist društva PostNord;

– internim doprinosom PostNorda u korist društva Post Danmark od oko 2,3 milijarde DKK (oko 309 milijuna eura).

11 Danska su tijela 3. studenoga 2017. dostavila Europskoj komisiji pretprijavu prve od tih triju mjera, odnosno dodjele naknade od 1,533 milijardi SEK isplaćene društvu Post Danmark, posredstvom društva PostNord, za pružanje univerzalne poštanske usluge u Danskoj između 2017. i 2019., pri čemu je taj iznos bio namijenjen financiranju dijela troškova otkaza opisanih u točki 9. ove presude.

12 ITD je 27. studenoga 2017. Komisiji podnio pritužbu u kojoj je tvrdio da su različitim ranijim ili budućim mjerama danska i švedska tijela dodijelila ili će dodijeliti nezakonite državne potpore društvu Post Danmark.

13 U skladu s tom pritužbom, te potpore proizlaze:

– prvo, iz postojanja jamstva na temelju kojeg se, u slučaju stečaja društva Post Danmark, Kraljevina Danska obvezuje potonjem bez protučinidbe platiti troškove otkaza bivših službenika koji odgovaraju trogodišnjoj plaći za svakog službenika (u daljnjem tekstu: predmetno jamstvo);

– drugo, iz danske upravne prakse koja je dopuštala oslobođenje od poreza na dodanu vrijednost (PDV) u korist klijenata društava čiji se proizvodi plaćaju pouzećem, kada potonji odaberu da im dostavu izvrši društvo Post Danmark, koja je za potonje značila povećanje potražnje;

– treće, pogrešno računovodstveno razdvajanje, između 2006. i 2013., troškova koji su zajednički OUU-u i djelatnostima koje nisu obuhvaćene tim obvezama, koje je dovelo do umjetnog povećanja troškova OUU-a i umjetnog smanjenja troškova poslovnih djelatnosti društva Post Danmark i koje tako predstavlja unakrsno subvencioniranje poslovnih djelatnosti društva Post Danmark OUU-om;

– četvrto, iz povećanja kapitala od 23. veljače 2017., jer je ono pripisivo danskoj i švedskoj državi i jer takva mjera ne ispunjava kriterij privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu;

– peto, iz izmjene naknade u odnosu na koju je Kraljevina Danska podnijela pretprijavu 3. studenoga 2017. (vidjeti točku 11. ove presude);

– šesto, iz povećanjâ kapitala društva Post Danmark od strane Kraljevine Danske, Kraljevine Švedske i društva PostNord, kako su predviđena sporazumom od 20. listopada 2017.

14 Komisija je 30. studenoga 2017. dostavila ITD-ovu pritužbu danskim i švedskim tijelima, koja su podnijela svoja zajednička očitovanja o određenim prigovorima iz te pritužbe 20. prosinca 2017. Danska su tijela 21. prosinca 2017. podnijela svoja očitovanja o ostalim prigovorima iz navedene pritužbe.

15 Danska su tijela 8. veljače 2018. prijavila Komisiji dodjelu društvu Post Danmark naknade u iznosu od 1,533 milijardi SEK za pružanje univerzalne poštanske usluge tijekom razdoblja od 2017. do 2019. (u daljnjem tekstu: predmetna naknada).

16 Danska su tijela 7. svibnja 2018. navela da će iznos predmetne naknade konačno biti najviši iznos od 1,683 milijardi SEK (oko 160 milijuna eura).

17 Komisija je 28. svibnja 2018. donijela odluku C(2018) 3169 final o državnoj potpori SA.47707 (2018/N) – Državne naknade dodijeljene PostNordu za pružanje univerzalne poštanske usluge – Danska (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).

18 Komisija je u pobijanoj odluci, kao prvo, pojasnila da se njezino ispitivanje odnosilo, s jedne strane, na predmetnu naknadu a, s druge strane, na prigovore koje je ITD istaknuo u svojoj pritužbi, izuzev ipak povećanjâ kapitala predviđenih sporazumom od 20. listopada 2017. (točka 73. pobijane odluke), o kojima će naknadno biti donesena odluka.

19 Kao drugo, kad je riječ o predmetnoj naknadi, Komisija je najprije smatrala da ta naknada ne ispunjava četvrti od kriterija navedenih u presudi od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415), s obzirom na to da ona nije dodijeljena u okviru postupka nadmetanja i da njezin iznos nije bio određen na temelju troškova prosječnog, dobro vođenog, poduzetnika. Komisija je iz toga zaključila da ta mjera predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a i da valja ispitati spojivost te potpore s obzirom na članak 106. stavak 1. UFEU-a, kako je proveden u Komunikaciji Komisije o okviru Europske unije o državnim potporama u obliku naknade za javne usluge (2011.) (SL 2012., C 8, str. 15.; u daljnjem tekstu: Okvir UOGI).

20 Nadalje, prilikom ocjene spojivosti predmetne naknade s unutarnjim tržištem, Komisija je osobito ispitala način na koji su danska tijela izračunala iznos neto troškova potrebnih za provedbu OUU-a upotrebom metode izbjegnutih neto troškova (u daljnjem tekstu: INT). U svojoj metodi izračuna danska su tijela predvidjela činjenični scenarij u skladu s kojim je društvo Post Danmark, time što je osiguralo OUU za razdoblje 2017. do 2019., uzelo u obzir, prvo, značajno povećanje pošiljaka poduzetnika potrošačima zbog povećanja internetske trgovine, drugo, trajno smanjenje pismovnih pošiljaka zbog sve veće digitalizacije korespondencije, treće, značajno smanjenje pošiljaka novina i časopisa i, četvrto, provedbu novog modela proizvodnje koji podrazumijeva otkaz zaposlenika. U skladu s hipotetskim scenarijem koji su predložila danska tijela, da društvu Post Danmark nije bila povjerena OUU za to razdoblje, to bi imalo za posljedicu, prvo, prestanak obavljanja neprofitabilnih djelatnosti, poput uručenja novina i časopisa, neadresiranih pošiljki i međunarodnih poštanskih pošiljaka, drugo, optimizaciju uručivanja poslovnih pisama, za koje bi dostava na kućnu adresu bila dostupna samo u većim gradovima, treće, prestanak dostave paketa na kućnu adresu u određenim ruralnim područjima i, četvrto, smanjenje broja poštanskih ureda.

21 Danska su tijela iz toga izvela izbjegnute troškove u odsustvu OUU-a, izračunane na temelju troškova, osobito osoblja vezanih za, prvo, održavanje mreže poštanskih sandučića na čitavom nacionalnom području kao i proizvodnju poštanskih maraka, drugo, rad centra za međunarodne pošiljke u Kopenhagenu (Danska) koji bi se zatvorio nakon prestanka pružanja usluga međunarodnih poštanskih pošiljaka, treće, centre za usmjeravanje pismovnih pošiljaka i platforme za distribuciju koji bi se zatvorile nakon optimizacije uručivanja poslovnih pisama, četvrto, dostavu poštanskih pošiljaka na kućnoj adresi u određenim područjima i, peto, rad poštanskih ureda koji će biti zatvoreni.

22 Sa svoje strane, danska su tijela iz izbjegnutih troškova izvela, s jedne strane, prihode vezane za usluge koje je društvo Post Danmark prestalo pružati ili ih je optimiziralo u odsustvu OUU-a i, s druge strane, koristi od povećanja potražnje zbog oslobođenja od PDV-a na koje je imalo pravo kao pružatelj univerzalne usluge i od imovine intelektualnog vlasništva vezane za OUU, osobito oglašavanja vezanog za njegovu vidljivost na kontaktnim točkama i na poštanskim sandučićima.

23 Komisija je smatrala da je metoda koju su predložila danska tijela pouzdana te je istaknula da je, u skladu s tom metodom, INT za izvršenje OUU-a 2,571 milijardi DKK (oko 345 milijuna eura), odnosno iznos koji je znatno veći od predmetne naknade, koja je utvrđena na najviši iznos od 1,192 milijardi DKK (oko 160 milijuna eura).

24 Naposljetku, nakon što je odbacila prigovore koje je ITD istaknuo u svojoj pritužbi a osobito one usmjerene protiv predmetne nakade, Komisija je zaključila da je navedena naknada spojiva s unutarnjim tržištem.

25 Kao treće, kad je riječ o ostalim prigovorima istaknutima u ITD-ovoj pritužbi, prvo, Komisija je smatrala da predmetno jamstvo može predstavljati državnu potporu. U tom je smislu ona smatrala da to jamstvo može davati prednost, iako vrlo neizravnu, jer je omogućilo društvu Post Danmark, u trenutku njegova preoblikovanja u društvo s ograničenom odgovornošću u 2002. da zadrži dio svojega osoblja. Međutim, Komisija je smatrala da je, pod pretpostavkom da predmetno jamstvo predstavlja državnu potporu, potonje dodijeljeno 2002., s obzirom na to da se ono odnosilo samo na zaposlenike koji su se odrekli svojeg statusa službenika do tada. Stoga je predmetno jamstvo dodijeljeno više od deset godina prije nego što je Komisija bila obaviještena o toj mjeri ITD-ovom pritužbom i, slijedom toga, predstavlja postojeću potporu na temelju članka 1. točke (b) podtočke iv. i članka 17. stavka 1. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. UFEU-a (SL 2015., L 248, str. 9. i ispravak SL 2017., L 186, str. 17.).

26 Drugo, kad je riječ o danskoj upravnoj praksi koja je dovela do oslobođenja od PDV-a u korist klijenata društva Post Danmark, Komisija je smatrala da je ta mjera mogla dodijeliti neizravnu prednost društvu Post Danmark. Međutim, Komisija je smatrala da predmetno oslobođenje proizlazi iz članka 132. stavka 1. točke (a) Direktive Vijeća 2006/112/EZ od 28. studenoga 2006. o zajedničkom sustavu PDV-a (SL 2006., L 347, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 9., svezak 1., str. 120. i ispravci SL 2018., L 329, str. 53. i SL 2019., L 289, str. 59.; u daljnjem tekstu: Direktiva o PDV-u), koji određuje da je oslobođenje usluga obuhvaćenih OUU-om obvezno. Stoga, u skladu s pobijanom odlukom, oslobođenje od PDV-a u korist društva Post Danmark nije pripisivo danskoj državi i stoga ne može predstavljati državnu potporu.

27 Treće, što se tiče raspodjele troškova vezanih za djelatnosti društva Post Danmark i njihovo eventualno unakrsno subvencioniranje, Komisija se priklonila objašnjenjima danskih tijela kako bi zaključila da je razdvajanje zajedničkih troškova na djelatnosti društva Post Danmark koje su obuhvaćene OUU-om i one koje to nisu prikladno. Komisija je dodala da se u svakom slučaju ne čini da pogrešna raspodjela troškova koju navodi ITD najprije podrazumijeva prijenos državnih sredstava. Nadalje, u skladu s pobijanom odlukom, takva raspodjela nije pripisiva danskim tijelima, u mjeri u kojoj, iako je točno da su ona donijela računovodstvene propise koji se primjenjuju na društvo Post Danmark, ITD ipak nije dokazao kako su ona bila uključena u utvrđenje cijena od strane društva Post Danmark njegovih djelatnosti koje nisu obuhvaćene OUU-om. Naposljetku, Komisija je smatrala da navodno unakrsno subvencioniranje poslovnih djelatnosti društva Post Danmark sredstvima primljenima na ime OUU-a ne predstavlja prednost jer društvo Post Danmark nikada nije primilo naknadu za izvršenje OUU-a, izračunanu na temelju razdvajanja troškova kako je naveo ITD.

28 Četvrto, kad je riječ o povećanju kapitala od 23. veljače 2017., Komisija je smatrala da je točno da su, s obzirom na vlasničku strukturu društva PostNord i način imenovanja članova njegova upravnog odbora, Kraljevina Danska i Kraljevina Švedska mogle izvršiti prevladavajući utjecaj na to društvo. Međutim, prema Komisijinu mišljenju, na temelju elemenata koje je ITD istaknuo u potporu svojoj pritužbi ne može se dokazati da su Kraljevina Danska ili Kraljevina Švedska bile stvarno uključene u takvo povećanje kapitala. Komisija je iz toga zaključila da navedeno povećanje kapitala nije bilo pripisivo državi i da stoga nije predstavljalo državnu potporu.

29 Osim toga, Komisija je smatrala da bi, u okolnostima poput onih u kojima se nalazilo društvo PostNord, privatni ulagač radije odlučio provesti povećanje kapitala od 23. veljače 2017. nego li dopustiti da se nad njegovim društvom kćeri, u predmetnom slučaju društvom Post Danmark, otvori stečaj.

30 Naposljetku, završne točke pobijane odluke glase kako slijedi:

„(205) Komisija odlučuje [...] smatrati da je prijavljena mjera državne potpore za naknadu za OUU za razdoblje 2017. – 2019. spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 106. stavka 2. UFEU-a i ne podnijeti prigovore u pogledu [te] mjer[e].

(206) Komisija usto odlučuje da:

i. [predmetno jamstvo je] postojeća potpora;

ii. oslobođenje od PDV-a ne predstavlja državnu potporu;

iii. unakrsno subvencioniranje poslovnih usluga nije materijalno dokazano i ne predstavlja[,] u svakom slučaju[,] državnu potporu; i

iv. [povećanje kapitala od 23. veljače 2017.] ne predstavlja državnu potporu.”

II. Postupak i zahtjevi stranaka

31 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 20. rujna 2018. tužitelji, ITD i Danske Fragtmænd pokrenuli su ovaj postupak.

32 Komisija je svoj odgovor na tužbu podnijela 7. prosinca 2018.

33 Tužitelji su podnijeli repliku 15. veljače 2019. Komisija je podnijela odgovor na repliku 17. travnja 2019.

34 Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 16. siječnja 2019. Kraljevina Danska zatražila je intervenciju u potporu Komisijinu zahtjevu. Odlukom od 11. travnja 2019. predsjednik devetog vijeća Općeg suda prihvatio je taj zahtjev.

35 Aktima podnesenima tajništvu Općeg suda 17. siječnja, odnosno 21. siječnja 2019., Dansk Distribution A/S i Jørgen Jensen Distribution A/S zatražili su intervenciju u potporu zahtjevima tužiteljâ. Odlukom od 12. travnja 2019. predsjednik devetog vijeća Općeg suda prihvatio je taj zahtjev.

36 Kraljevina Danska podnijela je 1. srpnja 2019. svoj intervencijski podnesak. Jørgen Jensen Distribution i Dansk Distribution podnijeli su svoje intervencijske podneske 3. srpnja 2019. Komisija i tužitelji podnijeli su svoja očitovanja na intervencijske podneske 15. studenoga, odnosno 18. studenoga 2019.

37 S obzirom na to da je sastav vijećâ Općeg suda bio izmijenjen na temelju članka 27. stavka 5. Poslovnika Općeg suda, sudac izvjestitelj dodijeljen je sedmom vijeću, kojemu je, posljedično, 17. listopada 2019. dodijeljen ovaj predmet.

38 Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da:

– utvrdi da su argumenti Kraljevine Danske nedopušteni, a, u svakom slučaju, neosnovani;

– utvrdi da je tužba dopuštena i osnovana;

– poništi pobijanu odluku,

– naloži Komisiji i Kraljevini Danskoj snošenje troškova.

39 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:

– odbije tužbu;

– naloži tužiteljima snošenje troškova.

40 Kraljevina Danska od Općeg suda zahtijeva da:

– odbije tužbu.

41 Jørgen Jensen Distribution i Dansk Distribution od Općeg suda zahtijevaju da:

– utvrdi da je tužba dopuštena i osnovana te poništi pobijanu odluku;

– naloži Komisiji snošenje troškova.

III. Pravo

42 U prilog osnovanosti svoje tužbe tužitelji ističu jedini tužbeni razlog, koji se temelji na tome da Komisija nije pokrenula formalni istražni postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU-a unatoč ozbiljnim poteškoćama u ocjeni predmetne naknade i drugih mjera koje su navedene u ITD-ovoj pritužbi.

43 Najprije valja podsjetiti na to da je cilj faze prethodnog ispitivanja prijavljenih mjera potpore, predviđene člankom 108. stavkom 3. UFEU-a i uređene člankom 4. Uredbe 2015/1589, omogućiti Komisiji da stekne prvi dojam o tim mjerama (vidjeti u tom smislu presudu od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex, C-83/09 P, EU:C:2011:341, t. 43.).

44 Nakon te faze Komisija utvrđuje da prijavljena mjera bilo ne predstavlja potporu, u kojem slučaju ona donosi odluku o neospornosti na temelju članka 4. stavka 2. Uredbe 2015/1589, bilo ulazi u područje primjene članka 107. stavka 1. UFEU-a. Ako Komisija, nakon prethodnog ispitivanja, utvrdi da, s obzirom na to da prijavljena mjera ulazi u područje članka 107. stavka 1. UFEU, ne postoje sumnje o njezinoj spojivosti s unutarnjim tržištem, ona odnosi odluku o neospornosti na temelju članka 4. stavka 3. Uredbe 2015/1589 (vidjeti u tom smislu presudu od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex, C-83/09 P, EU:C:2011:341, t. 43. i 44.).

45 Kada Komisija donese odluku o neospornosti, ona ne utvrđuje samo da predmetna mjera ne predstavlja ili predstavlja potporu spojivu s unutarnjim tržištem, nego i implicitno odbija pokrenuti službeni istražni postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU-a i člankom 6. stavkom 1. Uredbe 2015/1589 (vidjeti u tom smislu presudu od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex, C-83/09 P, EU:C:2011:341, t. 45.).

46 Ako Komisija nakon prethodnog ispitivanja utvrdi da ne postoje sumnje u pogledu spojivosti prijavljene mjere s unutarnjim tržištem, ona na temelju članka 4. Uredbe 2015/1589 mora donijeti odluku o pokretanju službenog istražnog postupka predviđenog člankom 108. stavkom 2. UFEU-a i njezinim člankom 6. stavkom 1. (presuda od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex, C-83/09 P, EU:C:2011:341, t. 46.).

47 Osim toga, članak 24. stavak 2. prva rečenice Uredbe 2015/1589 daje svakoj zainteresiranoj strani pravo da podesne pritužbu kojom obavještava Komisiju o svakom navodnom slučaju nezakonite potpore što, u skladu s člankom 15. stavkom 1. prvom rečenicom te uredbe, dovodi do pokretanja faze prethodnog ispitivanja predviđene člankom 108. stavkom 3. UFEU-a koja podrazumijeva Komisijino donošenje odluke na temelju članka 4. stavaka 2., 3. ili 4. Uredbe 2015/1589.

48 Postojanje sumnji koje mogu opravdati pokretanje službenog istražnog postupka iz članka 108. stavka 2. UFEU-a odražava se u objektivnom postojanju ozbiljnih poteškoća s kojima se Komisija susrela tijekom ispitivanja prirode potpore i predmetne mjere ili njezine spojivosti s unutarnjim tržištem. Naime, iz sudske prakse proizlazi da je pojam ozbiljnih poteškoća objektivan (presuda od 21. prosinca 2016., Club Hotel Loutraki i dr./Komisija, C-131/15 P, EU:C:2016:989, t. 31.). Postojanje takvih okolnosti treba objektivno potražiti kako u okolnostima donošenja pobijanog akta tako i u njegovu sadržaju povezujući obrazloženje odluke s elementima kojima je Komisija raspolagala i mogla raspolagati kada je donijela odluku o spojivosti spornih potpora s unutarnjim tržištem (vidjeti presudu od 28. ožujka 2012., Ryanair/Komisija, T-123/09, EU:T:2012:164, t. 77. i navedenu sudsku praksu), pri čemu se s tim u vezi podsjeća na to da su informacije kojima je Komisija „mogla raspolagati” one koje su relevantne za ocjenu koju je potrebno provesti i koje je ona na zahtjev mogla dobiti tijekom faze prethodnog ispitivanja (presuda od 20. rujna 2017., Komisija/Frucona Košice, C-300/16 P, EU:C:2017:706, t. 71.).

49 Iz toga proizlazi da se nadzor zakonitosti koji provodi Opći sud u pogledu ozbiljnih poteškoća po naravi ne može ograničiti na ispitivanje postojanja očite pogreške u ocjeni (vidjeti presude od 27. rujna 2011., 3F/Komisija, T-30/03 RENV, EU:T:2011:534, t. 55. i navedenu sudsku praksu i od 10. srpnja 2012., Smurfit Kappa Group/Komisija, T-304/08, EU:T:2012:351, t. 80. i navedenu sudsku praksu). Naime, ako postoje takve poteškoće, odluka koju je Komisija donijela bez pokretanja faze formalnog istražnog postupka može biti poništena samo zbog tog razloga, zbog propuštanja kontradiktorne i temeljite istrage predviđene UFEU-om, čak i ako nije utvrđeno da su Komisijine ocjene koje se odnose na meritum bile pravno ili činjenično pogrešne (vidjeti u tom smislu presudu od 9. rujna 2010., British Aggregates i dr./Komisija, T-359/04, EU:T:2010:366, t. 58.).

50 S tim u vezi, valja podsjetiti na to da, u skladu s ciljem članka 108. stavka 3. UFEU‑a i Komisijinom dužnošću dobre uprave, potonja može osobito započeti dijalog s državom koja je prijavila mjere ili trećim osobama kako bi tijekom prethodnog ispitivanja riješila poteškoće na koje je eventualno naišla. Ta ovlast pretpostavlja da Komisija može prilagoditi svoj položaj rezultatima uspostavljenog dijaloga a da tu prilagodbu ne treba a priori tumačiti kao da dokazuje postojanje ozbiljnih poteškoća (presuda od 21. prosinca 2016., Club Hotel Loutraki i dr./Komisija, C-131/15 P, EU:C:2016:989, t. 35.). Tek ako se ove poteškoće nisu mogle prevladati, one postaju ozbiljne i moraju kod Komisije pobuditi sumnje koje je navode da pokrene službeni istražni postupak (presude od 2. travnja 2009., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisija, C-431/07 P, EU:C:2009:223, t. 61. i od 27. listopada. 2011., Autriche/Scheucher-Fleisch i dr., C-47/10 P, EU:C:2011:698, t. 70.).

51 Na tužitelju je da dokaže postojanje ozbiljnih poteškoća, pri čemu se pir čemu to može učiniti na temelju skupa podudarnih indicija (vidjeti presudu od 19. rujna 2018., HH Ferries i dr./Komisija, T-68/15, EU:T:2018:563, t. 63. i navedenu sudsku praksu).

52 S obzirom na prethodna razmatranja valja ispitati argumentaciju tužiteljâ u kojom su nastojali dokazati postojanje ozbiljnih poteškoća koje su morale navesti Komisiju na pokretanje službenog istražnog postupka.

53 U predmetnom slučaju tužitelji ističu skup indicija koje, prema njihovu mišljenju, dokazuju postojanje ozbiljnih poteškoća i proizlaze, s jedne strane, iz trajanja faze prethodnog ispitivanja i okolnosti koje okružuju tijek tog postupka i, s druge strane, iz sadržaja pobijane odluke i Komisijine ocjene različitih mjera ispitanih u toj odluci.

A. Indicije koje se odnose na trajanje i tijek faze prethodnog ispitivanja

54 Prvo, tužitelji, koje podupiru Jørgen Jensen Distribution i Dansk Distribution, ističu da trajanje faze prethodnog ispitivanja dokazuje da se Komisija susrela s ozbiljnim poteškoćama. S tim u vezi, oni ističu da su danska tijela prijavila predmetnu naknadu 8. veljače 2018. i da je pobijana odluka donesena 28. svibnja 2018., odnosno nakon isteka dvomjesečnog roka predviđenog člankom 4. stavkom 5. Uredbe 2015/1589 za donošenje odluke o pokretanju ili nepokretanju službenog istražnog postupka.

55 Tužitelji dodaju da je prekoračenje tog roka tim više nevjerojatno s obzirom na datum pretprijave predmetne naknade, odnosno 3. studenoga 2017. S tim u vezi, s jedne strane, oni tvrde da je u presudi od 15. studenoga 2018., Tempus Energy i Tempus Energy Technology/Komisija (T-793/14, žalbeni postupak u tijeku, EU:T:2018:790), Opći sud utvrdio da fazu pretprijave treba uzeti u obzir za potrebe ocjene postojanja ozbiljnih poteškoća. S druge strane, tužitelji navode da trajanje faze pretprijave koje je dulje od tri mjeseca povrjeđuje razdoblje od dva mjeseca predviđeno točkom 14. Kodeksa najbolje prakse za provedbu postupaka nadzora državnih potpora (SL 2009., C 136, str. 13.; u daljnjem tekstu: Kodeks najbolje prakse). Prema njihovu mišljenju, takvo trajanje proizlazi iz činjenice da je Komisija započela svoju ocjenu spojivosti predmetne naknade tijekom faze pretprijave.

56 K tomu, Komisija je prekoračila predviđeni rok time što je donijela pobijanu odluku šest mjeseci nakon podnošenja ITD-ove pritužbe.

57 Drugo, tužitelji tvrde da se na temelju komunikacije između Komisije te danskih i švedskih tijela, kako tijekom faze pretprijave tako i tijekom faze prethodnog ispitivanja, može utvrditi postojanje ozbiljnih poteškoća. Oni od Općeg suda zahtijevaju donošenje mjere upravljanja postupkom kojom se zahtijeva podnošenje te komunikacije.

58 Komisija, koju podupire Kraljevina Danska, osporava argumentaciju tužiteljâ.

59 Kao prvo, kad je riječ o argumentaciji tužiteljâ koja se temelji na prekomjernom trajanju prethodnog ispitivanja valja podsjetiti na to da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, takvo trajanje, zajedno s drugim činjenicama, može biti indicija ozbiljnih poteškoća s kojima se susrela Komisija ako ono značajno prekoračuje ono što prethodno ispitivanje inače podrazumijeva (vidjeti presudu od 3. prosinca 2014., Castelnou Energía/Komisija, T-57/11, EU:T:2014:1021, t. 58. i navedenu sudsku praksu).

60 S tim u vezi, valja razlikovati postupak koji slijedi nakon prijave države članice od postupka tijekom kojega Komisija nakon podnošenja pritužbe ispituje informacije o navodno nezakonitoj potpori, neovisno o njihovu izvoru. Naime, članak 4. stavak 5. Uredbe 2015/1589 predviđa da prvonavedeni postupak ne smije trajati dulje od dva mjeseca počevši od dana koji slijedi primitku potpune prijave. Suprotno tomu, pravo Europske unije ne predviđa nikakav rok za istek drugonavedenog postupka, s obzirom na to da je u članku 12. stavku 1. Uredbe 2015/1589 samo pobliže određeno da Komisija „bez nepotrebne odgode ispituje svaku pritužbu” (presuda od 6. svibnja 2019., Scor/Komisija, T-135/17, neobjavljena, EU:T:2019:287, t. 106.).

61 U predmetnom slučaju, Komisiji je, s jedne strane, ITD podnio pritužbu 27. studenoga 2017., a Kraljevina Danska joj je 8. veljače 2018. podnijela potpunu prijavu mjere koja se tiče dodjele predmetne naknade. Komisija je donijela pobijanu odluku koja se odnosi na oba postupka 28. svibnja 2018.

62 Stoga je faza prethodnog ispitivanja trajala tri mjeseca i devetnaest dana ako se dan nakon prijave danskih tijela uzme kao polazišna točka ili pest mjeseci i jedan dan ako se kao polazišna točka uzme ITD-ova pritužba.

63 Stoga, s jedne strane, kad je riječ o razdoblju od tri mjeseca i devetnaest dana koje je teklo od podnošenja prijave danskih tijela do donošenja pobijane odluke, rok od dva mjeseca predviđen člankom 4. stavkom 5. Uredbe 2015/1589 prekoračen je za više od mjesec dana. Međutim, takvo prekoračenje roka predviđenog tom odredbom može se lako objasniti činjenicom da je, kako proizlazi iz točke 72. pobijane odluke, Komisija istodobno ispitivala mjeru koju su prijavile danska tijela i pet mjera koje su danska tijela navodno provela u korist društva Post Danmark, navedene u ITD-ovoj pritužbi (vidjeti točku 13. ove presude). Komisija je stoga morala razmotriti veliku količinu informacija koje su stranke dostavile. Usto, dva dana prije isteka roka od dva mjeseca predviđenog člankom 4. stavkom 5. Uredbe 2015/1589, danska su tijela obavijestila Komisiju da namjeravaju izmijeniti iznos predmetne naknade, iz fiksne naknade od 1,533 milijarde SEK u najvišu naknadu od 1,683 milijarde SEK.

64 Stoga, okolnost da je faza prethodnog ispitivanja trajala mjesec i devetnaest dana dulje od roka predviđenog člankom 4. stavkom 5. Uredbe 2015/1589 nije indicija postojanja ozbiljnih poteškoća.

65 S druge strane, kad je riječ o tome da je proteklo šest mjeseci i jedan dan od podnošenja ITD-ove pritužbe do donošenja pobijane odluke, tužitelji samo, bez dodatnih pojašnjenja, tvrde da takvo trajanje „očito prekoračuje [rok] u kojem je Komisija dužna dovršiti svoje prethodno ispitivanje”. Međutim, kao što je navedeno u točki 60. ove presude, relevantne odredbe ne predviđaju nikakav obvezujući rok obrade pritužbe o državnim potporama upućene Komisiji.

66 Usto, već je presuđeno da se za potrebe ocjene toga predstavlja li trajanje ispitivanja indiciju ozbiljnih poteškoća valja osloniti na unutarnja pravila koja je utvrdila Komisija (vidjeti u tom smislu presude od 15. ožujka 2001., Prayon-Rupel/Komisija, T-73/98, EU:T:2001:94, t. 94. i od 9. lipnja 2016., Magic Mountain Kletterhallen i dr./Komisija, T-162/13, neobjavljena, EU:T:2016:341, t. 146.). S tim u vezi, u toči 47. Kodeksa najbolje prakse određeno je da će „Komisija poduzeti sve da ispita pritužbu u indikativnom roku od dvadeset mjeseci od njezina primitka”, da „taj rok ne predstavlja obvezu” i da „ovisno o okolnostima predmetnog slučaja, eventualna potreba zahtijevanja dodatnih informacija od podnositelja pritužbe, države članice ili zainteresiranih strana može produljiti ispitivanje pritužbe”.

67 U predmetnom slučaju Komisija je, time što je donijela pobijanu odluku šest mjeseci i jedan dan nakon podnošenja ITD-ove pritužbe, poštovala načela sadržana u njezinim unutarnjim pravilima.

68 Tužitelji se ne mogu učinkovito pozivati na presudu od 10. veljače 2009., Deutsche Post i DHL International/Komisija (T-388/03, EU:T:2009:30), u mjeri u kojoj iz točaka 96. do 98. te presude proizlazi da je Opći sud smatrao da razdoblje od sedam mjeseci nakon što je država članica prijavila mjeru a ne nakon pritužbe značajno prekoračuje razdoblje od dva mjeseca koje Komisija u načelu mora poštovati za dovršetak svojeg prethodnog ispitivanja, u skladu s člankom 4. stavkom 5. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU-a] (SL 1999., L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku poglavlje 8., svezak 4., str. 16.), čiji je sadržaj istovjetan onomu članka 4. stavka 5. Uredbe 2015/1589. Ta presuda nije relevantna ni u pogledu ocjene trajanja faze prethodnog ispitivanja od kad su danska tijela prijavila predmetnu naknadu u predmetnom slučaju, s obzirom na to da je to razdoblje od tri mjeseca i jedan dan smatrano razumnim zbog razloga navedenih u točki 63. ove presude.

69 U tim okolnostima trajanje prethodnog ispitivanja ne predstavlja indiciju postojanja ozbiljnih poteškoća.

70 Kao drugo, što se tiče okolnosti faze prethodnog ispitivanja, tužitelji se oslanjanju na navodnu brojnu komunikaciju koja se odvila između Komisije i danskih i švedskih tijela.

71 S tim u vezi valja podsjetiti na to da se sama činjenica da je tijekom faze prethodnog ispitivanja došlo do komunikacije između Komisije i predmetne države članice i da je Komisija pritom mogla zahtijevati dodatne informacije o mjerama koje podliježu njezinu nadzoru ne može, sama za sebe, smatrati dokazom toga da se ta institucija suočila s ozbiljnim poteškoćama u ocjeni (vidjeti u tom smislu presudu od 15. ožujka 2018., Naviera Armas/Komisija, T-108/16, EU:T:2018:145, t. 69. i navedenu sudsku praksu). Međutim, ne može se isključiti da sadržaj razgovora Komisije i države članice koja je dostavila prijavu tijekom te faze postupka može u određenim okolnostima otkriti postojanje takvih poteškoća kao i visok broj zahtjeva za dostavu informacija koje je Komisija uputila državi članici koja je dostavila prijavu (vidjeti u tom smislu presude od 9. prosinca 2014., Netherlands Maritime Technology Association/Komisija, T-140/13, neobjavljenu, EU:T:2014:1029, t. 74. i od 8. siječnja 2015., Club Hotel Loutraki i dr./Komisija, T-58/13, neobjavljenu, EU:T:2015:1, t. 47.).

72 U predmetnom slučaju iz točaka 1. do 10. pobijane odluke proizlazi da je najprije Komisija proslijedila ITD-ovu pritužbu danskim i švedskim tijelima 30. studenoga 2017, u pogledu koje su potonja podnijela svoja očitovanja 20. i 21. prosinca 2017. Nadalje, Komisija je 5. veljače 2018. uputila zahtjeve za dostavu informacija danskim tijelima u pogledu dodatka pritužbi koji je ITD podnio 2. veljače 2018. Danska tijela su na njega odgovorila 13. veljače 2018. Naposljetku, nakon potpune prijave predmetne naknade 8. veljače 2018. danska su tijela 7. svibnja 2018. obavijestila Komisiju o tome da su izmijenila najviši iznos te naknade.

73 Ne može se smatrati da je takva komunikacija osobito česta ili intenzivna, s obzirom na to da se Komisija obratila danskim tijelima samo radi ishođenja njihovih očitovanja o ITD-ovoj pritužbi. Stoga ona nije indicija postojanja ozbiljnih poteškoća.

74 Kao treće i posljednje, suprotno onomu što tvrde tužitelji, faza pretprijave u načelu je relevantna radi ocjene postojanja ozbiljnih poteškoća jer se postojanje takvih poteškoća ocjenjuje s obzirom na fazu prethodnog ispitivanja, koja započinje od potpune prijave mjere, kao što proizlazi iz članka 4. stavka 5. Uredbe 2015/1589 (vidjeti u tom smislu presudu od 28. ožujka 2012., Ryanair/Komisija, T-123/09, EU:T:2012:164, t. 168.).

75 U takvim je posebnim okolnostima, kao što su složenost i novost pretprijavljene mjere, trajanje faze pretprijave i ocjena spojivosti takve mjere tijekom te faze, Opći sud u presudi od 15. studenoga 2018., Tempus Energy i Tempus Energy Technology/Komisija (T-793/14, žalbeni postupak u tijeku, EU:T:2018:790), presudio da tijek faze pretprijave može predstavljati indiciju postojanja ozbiljnih poteškoća.

76 Međutim, u predmetnom slučaju tužitelji ne mogu dokazati postojanje takvih posebnih okolnosti.

77 S jedne strane, iako svoje argumente temelje na trajanju faze pretprijave duljem od tri mjeseca, ono ipak nije pretjerano, čak i ako prekoračuje rok od dva mjeseca naveden u Kodeksu najbolje prakse. Naime, tijekom faze pretprijave Komisija je isto tako od danskih i švedskih tijela zatražila njihova očitovanja o ITD-ovoj pritužbi i o njegovim dopunskim očitovanjima (vidjeti točku 14. ove presude).

78 S druge strane, što se tiče sadržaja komunikacije između Komisije i danskih i švedskih tijela, tužitelji samo pretpostavljaju da se o spojivosti predmetne naknade raspravljalo tijekom faze pretprijave, a da pritom nisu priložili indicije o tome.

79 Slijedom toga, čak uzimanjem u obzir faze pretprijave, trajanje i okolnosti faze prethodnog ispitivanja sami po sebi nisu pokazatelji ozbiljnih poteškoća koje obvezuju Komisiju na pokretanje formalnog istražnog postupka predviđenog člankom 108. stavkom 2. UFEU-a.

80 Budući da je Opći sud mogao donijeti odluku o argumentima tužiteljâ koji su se odnosili na trajanje i okolnosti faze prethodnog ispitivanja, ne treba prihvatiti njihov zahtjev za određivanje mjere upravljanja postupkom kojim se traži da se u spis uključe sve komunikacije koje su se odvile tijekom faze prethodnog ispitivanja i faze koja joj je prethodila između, s jedne strane, Komisije i, s druge strane, danskih i švedskih tijela. U svakom slučaju, tužitelji u potporu svojem zahtjevu za određivanje mjere upravljanja postupkom nisu priložili nijedan dokaz da bi takva mjera bila korisna za potrebe postupka (vidjeti u tom smislu presudu od 11. srpnja 2018., Europa Terra Nostra/Parlament, T-13/17, neobjavljenu, EU:T:2018:428, t. 103. i navedenu sudsku praksu).

81 Stoga valja ispitati druge argumente koje je tužitelj naveo u prilog jedinom tužbenom razlogu čiji je cilj dokazati da u samom sadržaju pobijane odluke, uključujući dio te odluke u kojem je ispitan razvoj okolnosti koje su uslijedile nakon podnošenja pritužbe, postoje dokazi da su se u ispitivanju predmetnih mjera pokazale ozbiljne poteškoće koje su Komisiju trebale navesti na pokretanje formalnog istražnog postupka.

B. Indicije o sadržaju pobijane odluke

82 U potporu drugom dijelu jedinog tužbenog razloga tužitelji ističu u biti da je Komisija počinila više pogrešaka koje dokazuju postojanje ozbiljnih poteškoća kada je u pobijanoj odluci smatrala da:

– je predmetna naknada spojiva s unutarnjim tržištem;

– predmetno jamstvo predstavlja postojeću potporu;

– oslobođenje od PDV-a u korist društva Post Danmark nije pripisivo državi;

– pogreška u razdvajanju troškova obuhvaćenih OUU-om i onih koji to nisu nije dokazana unutar računovodstvenog odjela društva Post Danmark, ne podrazumijeva prijenos državnih sredstava i nije pripisiva državi;

– povećanje kapitala od 23. veljače 2017. nije pripisivo državi i ne predstavlja gospodarsku prednost.

1. Predmetna naknada

83 Tužitelji, koje podupiru Jørgen Jensen Distribution i Dansk Distribution, ističu da je Komisija, kada je zaključila da je predmetna naknada spojiva s unutarnjim tržištem, počinila više pogrešaka koje dokazuju da je ona s tim u vezi bila suočena s ozbiljnim poteškoćama.

84 Najprije, tužitelji tvrde da je Komisija pogrešno smatrala da bi, u odsustvu OUU-a, društvo Post Danmark prestalo obavljati određene djelatnosti.

85 S jedne strane, kad je riječ o pojedinačnim pošiljkama pisama i paketa preporučenih pošiljaka i pošiljaka s označenom vrijednosti i o besplatnoj usluzi za slijepe, tužitelji ističu da su te usluge profitabilne u urbanim područjima, kao što proizlazi iz izvješća koje je izradilo društvo BDO i podnijelo u potporu tužbi (u daljnjem tekstu: izvješće BDO-a). Međutim, u svojoj ocjeni hipotetskog scenarija potrebnog za izračun INT-a, Komisija nije ni na koji način razlikovala urbana i ruralna područja kad je riječ o tim uslugama.

86 U svojoj replici tužitelji pojašnjavaju da se odluka o prestanku ili nastavku pružanja određenih usluga treba temeljiti na dugoročnom scenariju i da su usluge navedene u točki 85. ove presude dugoročno profitabilne. Međutim, prema mišljenju tužiteljâ, s obzirom na financijsku situaciju društva Post Danmark i troškove koje je ono imalo radi svojega restrukturiranja, predmetne se usluge ne mogu smatrati kratkoročno profitabilnima. Stoga, budući da se izračun naknade odnosi na kratkoročno razdoblje, odnosno ono od 2017. do 2019., Komisija je morala smatrati da će društvo Post Danmark nastaviti pružati te usluge i u odsustvu OUU-a, iako su tijekom predmetnog razdoblja te usluge uzrokovale gubitke.

87 S druge strane, tužitelji prigovaraju Komisiji da je smatrala da će, u odsustvu OUU-a, društvo Post Danmark prestati pružati usluge međunarodnih pošiljaka pisama i paketa. S tim u vezi oni pojašnjavaju da su u brošuri društva PostNord navedeni strateški ciljevi „globalizacije” i „međunarodne prisutnosti” „pružanjem potpunih logističkih rješenja”. Stoga bi, i u odsustvu OUU-a, bilo malo vjerojatno da bi društvo Post Danmark prestalo pružati predmetne međunarodne usluge.

88 Nadalje, tužitelji prigovaraju Komisiji da nije uzela u obzir određene nematerijalne koristi koje društvo Post Danmark ima zbog OUU-a.

89 S jedne strane, Komisija pogrešno nije uzela u obzir jačanje ugleda društva Post Danmark zbog izvršavanja OUU-a. Naime, OUU je društvu Post Danmark davao monopol na poštanske usluge i ovlašćivao ga na izdavanje poštanskih maraka s riječju „Danmark” i na upotrebu simbola poštanskog roga okrunjenog zlatnom krunom u javnim poštanskim uredima. Prema mišljenju tužiteljâ, iz izvješća BDO-a, u kojoj je navedena studija koju je 2010. proveo WIK Consult na zahtjev Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Regulatorno tijelo za elektroničke komunikacije i poštanske usluge, ARCEP, Francuska) (u daljnjem tekstu: WIK-ova studija iz 2010.), proizlazi da bi vrijednost te nematerijalne koristi mogla biti i 81 % iznosa OUU-a.

90 U replici tužitelji dodaju da se općenito smatra da pružanje poštanskih usluga jača ugled poduzetnika koji je za njih zadužen i da je to tako i kada navedeni poduzetnik ima financijske poteškoće. U potporu tom argumentu oni u prilogu C.2 navode izvješće od 28. siječnja 2015. koje je objavio United States Postal Service Office of Inspector General (Ured glavnog inspektora poštanske službe Sjedinjenih Američkih Država) a koje se odnosi na vrijednost žiga operatora US Postal (u daljnjem tekstu: izvješće US Postala), u prilogu C.3, WIK-ovu studiju iz 2010. i, u prilogu C.4, izvješće Commission for Communications Regulation (Regulatorno tijelo za komunikacije, Irska) od 20. prosinca 2017. o poštanskoj strategiji operatora An Post tijekom razdoblja od 2018. do 2020. Te iste dokumente podnijeli su i Jørgen Jensen Distribution i Dansk Distribution u prilozima svojim intervencijskim podnescima.

91 S druge strane, prema mišljenju tužiteljâ, sveprisutnost društva Post Danmark, čije se usluge prostiru preko čitavog danskog područja, daje mu značajnu prednost i predstavlja čimbenik prodaje, osobito u odnosu na društva koja se bave internetskom trgovinom. Postojanje takve prednosti priznato je u godišnjem izvješću i izvješću o održivosti društva PostNord za 2017. Međutim, u izračunu INT-a koje je prihvatila Komisija, nijedan iznos vezan za tu sveprisutnost nije bio odbijen.

92 U replici tužitelji navode da je izvješće US Postala također relevantno kad je riječ o sveprisutnosti, kao i dokument koji je u 2014. izradio Economic and Social Research Council (ESRC, Vijeće za ekonomska i socijalna istraživanja, Ujedinjena Kraljevina), u okviru javnog savjetovanja o tržišnom natjecanju u poštanskom sektoru u Ujedinjenoj Kraljevini, koji je podnesen kao dio priloga C.5 replici i koji su podnijeli Jørgen Jensen Distribution i Dansk Distribution u prilogu svojim intervencijskim podnescima. Usto, potonji navode da svaki pružatelj koji je zadužen za OUU ima vrijednost žiga vezanu za sveprisutnost s obzirom na to da „OUU zahtijeva potpunu i sveprisutnu univerzalnu uslugu”.

93 Osim toga, prema mišljenju tužiteljâ, predmetna naknada ne uzima u obzir poticaje za učinkovitost, u suprotnosti s točkama 39. do 43. Okvira UOGI. U tom smislu tužitelji ističu da je Komisija izračunala troškove OUU-a na temelju stvarnih i procijenjenih troškova društva Post Danmark. To je društvo bilo na rubu stečaja u razdoblju na koje se odnosi predmetna naknada te mu je bilo potrebno veće preoblikovanje kako bi postalo učinkovito. Stoga izračun te naknade nije bio izvršen na temelju učinkovitog pružatelja. Tužitelji dodaju da je navedena naknada, koja se odnosi na OUU za razdoblje od 2017. do 2019., dodijeljena „a posteriori” kad je riječ o prvoj polovici tog razdoblja, između 2017. i donošenja pobijane odluke 28. svibnja 2018. Stoga za tu prvu polovicu predmetnog razdoblja nije moglo biti provjereno poštovanje standarda kvalitete utvrđenih u ovlaštenju za pružanje univerzalne usluge.

94 Naposljetku, tužitelji navode „pogrešku koja se tiče prava” koju je počinila Komisija kada je smatrala da je predmetna naknada spojiva s unutarnjim tržištem istodobno izričito prihvaćajući da ona služifinanciranju dijela troškova vezanih za otkaz određenih zaposlenika društva Post Danmark koji nisu bili obuhvaćeni OUU-om, iako je ta naknada trebala biti namijenjena samo izvršenju OUU-a. Naime, Komisija je dužna provjeriti spojivost potpore s obzirom na cilj koji se njome nastoji postići, što nije napravila u predmetnom slučaju time što nije ispitala je li cilj otkaza zaposlenika društva Post Danmark bio spojiv s unutarnjim tržištem. U tim okolnostima, prema mišljenju tužiteljâ, Komisija je prihvatila zlouporabu predmetne naknade.

95 Tužitelji usto ističu da je Komisija pogrešno prihvatila uzimanje u obzir troškova otkaza zaposlenika društva Post Danmark u izračunu INT-a, a da pritom nije bilo dokazano da su predmetni zaposlenici radili u okviru OUU-a. Njihovu argumentaciju potvrđuje izvješće Skupine europskih regulatora za poštanske usluge (ERGP) o izračunu INT-a iz kolovoza 2012. (u daljnjem tekstu: izvješće ERGP-a).

96 U svojim očitovanjima o intervencijskom podnesku Kraljevine Danske tužitelji ističu da se Komisija morala osloniti na Smjernice o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje nefinancijskih poduzetnika u teškoćama (SL 2014., C 249, str. 1.; u daljnjem tekstu: Smjernice o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje) radi odobrenja namjene predmetne naknade isplati otpremnina bivših službenika društva Post Danmark. Taj su argument na raspravi ponovili tužitelji i Dansk Distribution.

97 Komisija, koju podupire Kraljevina Danska, osporava argumentaciju tužiteljâ.

98 Osobito, s jedne strane, Komisija osporava dopuštenost priloga C.2 do C.5, čije podnošenje prvi put u stadiju replike tužitelji nisu opravdali.

99 S druge strane, Komisija ističe nedopuštenost, na temelju članka 84. Poslovnika, različitih argumenata istaknutih nakon prve razmjene podnesaka. To je tako kad je riječ, prvo, o argumentu kojim tužitelji u stadiju replike ističu da hipotetski scenarij treba utvrditi na temelju dugoročne profitabilnosti određenih djelatnosti. Drugo, u odgovoru na pitanje koje je Opći sud postavio u okviru mjere upravljanja postupkom Komisija je osporavala dopuštenost argumenta u skladu s kojim dodjela OUU-a zaposlenicima društva Post Danmark koji trebali biti otpušteni nije dokazana jer su tužitelji taj argument istaknuli tek u stadiju replike a zatim u stadiju njihovih očitovanja na intervencijski podnesak koji je podnijela Kraljevina Danska. Treće, naposljetku, Komisija je na raspravi osporavala dopuštenost argumentacije sažete u točki 96. ove presude, a koja se odnosi na ispitivanje predmetne naknade s obzirom na Smjernice o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje.

a) Dopuštenost priloga C.2 do C.5

100 U skladu s člankom 76. točkom (f) Poslovnika, svaka tužba treba, po potrebi, sadržavati dokaze i dokazne prijedloge.

101 Usto, u članku 85. stavku 1. Poslovnika navedeno je da se dokazi i dokazni prijedlozi podnose u okviru prve razmjene podnesaka. U članku 85. stavku 2. tog poslovnika, pobliže je pojašnjeno da stranke mogu podnositi dokaze i stavljati dokazne prijedloge u prilog svojim argumentima u replici i odgovoru na repliku, pod uvjetom da opravdaju kašnjenje u podnošenju takvih dokaza odnosno stavljanju dokaznih prijedloga.

102 S tim u vezi, iz sudske prakse proizlazi da dokazi o protivnom i dokumenti koji sadržavaju dopunu postojećih dokaznih prijedloga podneseni nakon dokaza o protivnom protivne stranke u njezinu odgovoru na tužbu nisu obuhvaćeni pravilom o prekluziji predviđenim u članku 85. stavku 1. Poslovnika. Naime, ta se odredba odnosi na nove dokaze i treba se tumačiti u kontekstu članka 92. stavka 7. tog poslovnika koji izričito predviđa da se mogu podnositi dokazi o protivnom i dopunjavati postojeći dokazni prijedlozi (vidjeti presudu od 22. lipnja 2017., Biogena Naturprodukte/EUIPO (ZUM wohl), T-236/16, EU:T:2017:416, t. 17. i navedenu sudsku praksu).

103 U predmetnom su slučaju tužitelji podnijeli različite dokumente u prilozima C.2 do C.5 replici čiju je dopuštenost osporavala Komisija zbog njihova nepravodobnog podnošenja.

104 S tim u vezi valja ustvrditi da je Komisija u odgovoru na tužbu prigovorila, s jedne strane, tome da u pravilu poštanski operatori zaduženi za OUU zato nemaju povećan ugled i, s druge strane, da ti isti operatori mogu imati prednosti vezane za sveprisutnost ako nude velik raspon poslovnih djelatnosti povrh poštanske djelatnosti u užem smislu. Cilj dokumenta sadržanih u prilozima C.2 do C.5 u biti je dokazati da, suprotno onomu što tvrdi Komisija, poboljšanje ugleda i sveprisutnost predstavljaju nematerijalne prednosti vezane za OUU koje su općepriznate u poštanskom sektoru. Stoga, kao što su to naveli tužitelji u odgovoru na pitanje koje je Opći sud postavio u okviru mjere upravljanja postupkom, podnošenje tih priloga u stadiju replike može se opravdati radi osiguranja poštovanja načela kontradiktornosti s obzirom na određene argumente iz odgovora na tužbu u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 102. ove presude.

105 U tim su okolnostima prilozi C.2 do C.5 dopušteni.

b) Postojanje ozbiljnih poteškoća vezanih za predmetnu naknadu

106 U skladu s člankom 106. stavkom 2. UFEU, poduzeća kojima je povjereno obavljanje usluga od općega gospodarskog interesa (UOGI) podliježu pravilima o tržišnom natjecanju, i to u mjeri u kojoj primjena takvih pravila ne sprečava, de iure ili de facto, obavljanje posebnih zadaća koje su im povjerene, pod uvjetom da na razvoj trgovine ne utječe u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno interesima Unije (vidjeti presudu od 1. srpnja 2010., M6 i TF1/Komisija, T-568/08 i T-573/08, EU:T:2010:272, t. 136. i navedenu sudsku praksu).

107 Time što pod određenim pretpostavkama dopušta odstupanja od općih pravila Ugovora, članak 106. stavak 2. UFEU-a nastoji pomiriti interes država članica da upotrijebe određene poduzetnike, osobito one iz javnog sektora, kao sredstva ekonomske ili socijalne politike, s interesom Unije da poštuje pravila tržišnog natjecanja i očuvanje jedinstvenog unutarnjeg tržišta. Člankom 106. stavkom 2. UFEU‑a želi se ocjenom proporcionalnosti potpore spriječiti da se subjektu kojem je povjerena javna usluga dodijeli financiranje koje premašuje neto troškove javne usluge (presude od 7. studenoga 2012., CBI/Komisija, T-137/10, EU:T:2012:584, t. 293.; od 16. listopada 2013., TF1/Komisija, T-275/11, neobjavljena, EU:T:2013:535, t. 131. i od 24. rujna 2015., Viasat Broadcasting UK/Komisija, T-125/12, EU:T:2015:687, t. 87.).

108 Stoga je u okviru kontrole proporcionalnosti svojstvenog članku 106. stavku 2. UFEU-a, Komisijina zadaća da usporedi iznos predviđenih državnih potpora s razinom neto troškova nastalih obavljanjem zadaća javnih usluga koje je preuzeo korisnik tih potpora (vidjeti analogijom presudu od 10. srpnja 2012., TF1 i dr./Komisija, T-520/09, neobjavljenu, EU:T:2012:352, t. 121.).

109 Taj se cilj nastoji ostvariti metodom INT-a, koja se, u skladu s točkom 35. prvom rečenicom Okvira UOGI, „sastoji od izračuna neto troška koji je nužan ili se očekuje da će biti nužan za izvršavanje obveze pružanja javne usluge kao razlike između neto troška koji snosi pružatelj usluge prilikom izvršavanja svojih obveza i neto troška ili koristi istog pružatelja usluge kad ih ne izvršava”. Stoga, metoda INT-a podrazumijeva izradu hipotetskog scenarija, odnosno hipotetske situacije u kojoj pružatelj univerzalne usluge više nije zadužen za tu uslugu i njegovu usporedbu sa činjeničnim scenarijem u kojoj navedeni pružatelj osigurava OUU.

110 S obzirom na ta razmatranja treba ispitati različite argumente tužiteljâ koji se temelje na tome da se Komisija susrela s ozbiljnim poteškoćama kada je ocjenjivala spojivost predmetne naknade s unutarnjim tržištem.

111 U predmetnom slučaju tužitelji ističu četiri niza postojanja ozbiljnih poteškoća od kojih se prvi temelji na pogrešnom prestanku obavljanja određenih djelatnosti u hipotetskom scenariju na kojem počiva izračun INT-a, drugi na nepostojanju odbitka određenih nematerijalnih koristi u izračunu INT-a, treći na neuzimanju u obzir, u tom izračunu, poticaja za učinkovitost u smislu točaka 39. do 43. Okvira UOGI i četvrti na upotrebi predmetne naknade za potrebe koje su različite od izvršenja OUU-a.

1) Hipotetski scenarij

112 Tužitelji osporavaju izradu hipotetskog scenarija jer njime nisu uzete u obzir određene djelatnosti. S tim u vezi oni prigovaraju Komisiji da je prihvatila hipotetski scenarij koji su im dostavila danska tijela dok je u njemu naveden prestanak obavljanja određenih djelatnosti koje bi u stvarnosti vjerojatno nastavilo obavljati društvo Post Danmark u odsustvu OUU-a.

113 Najprije valja podsjetiti na to da je, u skladu s točkama 21. do 23. Okvira UOGI, koje se nalaze u njegovoj točki 2.8., naslovljenoj „Iznos naknade”, navedeno sljedeće:

„21. Iznos naknade ne smije prekoračiti od ono što je nužno za pokriće neto troška izvršenja obveza javne usluge, uzimajući u obzir razumnu korist.

22. Iznos naknade se po izboru može odrediti na temelju očekivanih troškova i prihoda, na temelju troškova koji su stvarno nastali i prihoda koji su stvarno ubrani ili na temelju kombinacije to dvoje, ovisno o poticajnim mjerama koje države članice žele uvesti od samog početka kako bi promicale povećanje učinkovitosti, u skladu s točkama 40. i 41.

23. Ako se čitava naknada ili njezin dio temelji na očekivanim troškovima i prihodima, njih se mora navesti u ovlaštenju. Ta očekivanja moraju počivati na uvjerljivim parametrima koji se mogu promatrati, a koji se odnose na ekonomsko okruženje u kojem se UOGI pruža. Po potrebi, one se moraju temeljiti na znanju i iskustvu sektorskih regulatornih tijela ili drugih tijela neovisnih od poduzeća. Države članice moraju pobliže odrediti izvore na koje se oslanjanju ta očekivanja ([j]avni izvori informacija, troškovi koje je ranije snosio pružatelj UOGI-ja, troškovi konkurenata, operativni planovi, sektorske studije, itd.). Procjena troškova treba uzeti u obzir očekivanja koja se odnose na povećanu učinkovitost koju se smatra da će pružatelj UOG-ija ostvariti tijekom trajanja zadaće koja mu je povjerena.”

114 Iz točaka 21. do 23. Okvira UOGI proizlazi da države članice, koje Komisiji moraju prijaviti svoje projekte kojima žele uvesti potporu, imaju određenu diskrecijsku ovlast u izboru podataka relevantnih za izračun INT-a i da, ako takav izračun počiva na procijenjenim podacima, Komisija nadzire njegovu uvjerljivost i osigurava da ne prekoračuje ono što je nužno za pokriće neto troškova izvršenja javne usluge, uzimajući u obzir razumnu korist.

115 S tim u vezi valja podsjetiti na to da prognozirani podaci po svojoj prirodi sadržavaju marginu pogreške i da sama ta okolnost ne može biti indicija ozbiljnih poteškoća s kojima se navodno susrela Komisija tijekom prethodnog ispitivanja državne potpore (vidjeti u tom smislu presudu od 10. srpnja 2012., TF1 i dr./Komisija, T-520/09, neobjavljenu, EU:T:2012:352, t. 103. i 139.).

116 U predmetnom slučaju u točki 148. pobijane odluke Komisija je navela da činjenični scenarij počiva na procijenjenim troškovima i prihodima za razdoblje od 2017. do 2019. na temelju financijskih izvješća društva Post Danmark za prvih deset mjeseci 2017., na projekcijama za dva posljednja mjeseca te godine i na poslovnom planu društva Post Danmark za 2018. i 2019. U točki 151. pobijane odluke Komisija je pobliže odredila da hipotetski scenarij počiva na procjeni troškova i prihoda poslovne djelatnosti društva Post Danmark u scenariju u kojem ono nije bilo zaduženo za OUU.

117 Iz točaka 151. i 160. pobijane odluke proizlazi da su danska dijela smatrala da bi, u odsustvu OUU-a, društvo Post Danmark prestalo dostavljati i isporučivati pojedinačna pisama i pakete, definirane u točki 3. ovlaštenja za pružanje univerzalne usluge kao „pisma i paketi uplaćeni poštanskom pristojbom uključeni u OUU, poslani povremeno i/ili u malim količinama i koji nisu [bili] obuhvaćeni ugovorom sklopljenim s društvom Post Danmark”, preporučene pošiljke i pošiljke s označenom vrijednosti, besplatna usluga za slijepe, distribucija novina, časopisa i kataloga kao i međunarodne poštanske pošiljke pisama i paketa”.

118 Kao prvo, tužitelji ističu činjenicu da su pojedinačne pošiljke pisama i paketa, preporučene pošiljke i pošiljke s označenom vrijednosti, besplatna usluga za slijepe, distribucija novina i časopisa i međunarodne poštanske pošiljke pisama i paketa profitabilne u gradskim područjima i da bi stoga društvo Post Danmark, iako više ne bi bilo zaduženo za OUU, nastavilo osiguravati obavljanje tih djelatnosti u tim područjima.

119 Najprije valja istaknuti da se navodna profitabilnost predmetnih djelatnosti temelji na izvješću BDO-a.

120 U tom pogledu, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, za djelovanje Suda i Općeg suda vrijedi načelo slobodne ocjene dokaza i to da je jedini kriterij za ocjenu vrijednosti podnesenih dokaza njihova vjerodostojnost. Kako bi se procijenila dokazna vrijednost dokumenta, treba provjeriti vjerodostojnost informacija koje su u njemu sadržane, osobito uzeti u obzir podrijetlo dokumenta, okolnosti u kojima je on izrađen i njegova adresata te, na temelju njegova sadržaja, utvrditi je li on razuman i pouzdan (vidjeti presudu od 15. rujna 2016., Ferracci/Komisija, T-219/13, EU:T:2016:485, t. 42. i navedenu sudsku praksu).

121 S druge strane, kao što je navedeno u točki 48. ove presude, zakonitost odluke u području državnih potpora treba ocijeniti s obzirom na informacije kojima je Komisija mogla raspolagati u trenutku kada ju je donijela.

122 U predmetnom je slučaju izvješće BDO-a izrađeno nakon donošenja pobijane odluke i na zahtjev ITD-a. Stoga dokaznu vrijednost takvog izvješća za potrebe dokazivanja postojanja ozbiljnih poteškoća, koja je na tužiteljima, treba smatrati izrazito ograničenom.

123 Nadalje, kao što ističe Komisija, uključenje profitabilnih djelatnosti u hipotetski scenarij dovelo bi do povećanja dobiti društva Post Danmark u takvom scenariju i tako povećanja razlike, potrebne za izračun INT-a, između prihoda od OUU-a i onih koje je društvo Post Danmark zaradilo izvan OUU-a. Stoga bi se – da je u hipotetskom scenariju bilo spomenuto bavljenje drugim profitabilnim djelatnostima – dodatno smanjila mogućnost da izračun INT-a dovede do prekomjerne naknade, kao i posljedično do rizika nespojivosti predmetne naknade s unutarnjim tržištem.

124 Takav zaključak ne dovodi u pitanje argument koji su tužitelji naveli u replici, a u skladu s kojim su djelatnosti koje oni prikazuju kao profitabilne zapravo profitabilne samo dugoročno, iako bi za stvaranje hipotetskog scenarija za kratkoročno razdoblje od 2017. do 2019. takve djelatnosti stvarale gubitke.

125 Naime, sve i da je takav argument dopušten, on počiva na pogrešnoj premisi. S tim u vezi valja podsjetiti na to da izračun INT-a, čiji je cilj izdvojiti troškove svojstvene pružanju univerzalne usluge podrazumijeva izradu hipotetskog scenarija, odnosno hipotetske situacije u kojoj pružatelj takve usluge više nije zadužen za nju (vidjeti točku 109. ove presude). Ta se metoda sastoji najprije u tome da se ocijeni hoće li, u odsustvu OUU-a, operator prvotno zadužen za taj OUU promijeniti ponašanje i prestati pružati deficitarne usluge ili izmijeniti načine pružanja deficitarnih usluga i zatim u tome da se ocijeni učinak te promjene ponašanja na njegove troškove i njegove prihode radi njihova odbitka i izračuna eventualnog INT-a. Drugim riječima, riječ je o procjeni neto troška OUU-a ocjenom toga u kojoj bi mjeri operator zadužen za OUU povećao svoje koristi da nije obvezan pružati univerzalnu uslugu (vidjeti u tom smislu presudu od 15. listopada 2020., První novinová společnost/Komisija, T-316/18, neobjavljenu, EU:T:2020:489, t. 272. i 273.).

126 Stoga je u tu svrhu, kako navodi Komisija, potrebno da hipotetski scenarij opisuje stabilnu situaciju ne uzimajući u obzir troškove svojstvene prelasku pružatelja univerzalne usluge u situaciju u kojoj više nije zadužen za OUU. Argumentacija tužiteljâ ne može se prihvatiti, s obzirom na to da ona pretpostavlja da obavljanje profitabilnih djelatnosti podrazumijeva više gubitaka nego li dobitaka.

127 Kao drugo, tužitelji tvrde da hipotetski scenarij koji predlažu danska tijela nije bio realističan jer je predviđao da društvo Post Danmark, u odsustvu OUU-a, prestane isporučivati međunarodne poštanske pošiljke pisama i paketa, dok su strateški ciljevi koje ono nastoji postići „jaka međunarodna prisutnost” i pružanje cjelovitih logističkih rješenja za isporuku robe iz inozemstva do krajnjeg kupca.

128 Međutim, kao što to pravilno ističe Kraljevina Danska, hipotetski scenarij odnosi se samo na to da društvo Post Danmark prestane obavljati djelatnosti obuhvaćene ovlaštenjem za pružanje univerzalne usluge u odsustvu OUU-a, odnosno, u skladu sa Svjetskom poštanskom konvencijom, na koju upućuje točka 2. ovlaštenja za pružanje univerzalne usluge (vidjeti točku 5. ove presude), „pismovne pošiljke” i „paketi” za fizičke osobe do 20 kilograma.

129 Stoga, iz hipotetskog scenarija ne proizlazi da su danska tijela smatrala da bi, da više ne bude zaduženo za OUU, društvo Post Danmark oslabilo svoju međunarodnu prisutnost ili više ne bi moglo osigurati isporuku robe na međunarodnoj razini. Iz toga proizlazi da hipotetski scenarij nije u proturječnosti s ciljevima društva Post Danmark koji se odnose na jačanje njegove prisutnosti i ponudu potpunih logističkih rješenja do krajnjeg kupca.

130 S obzirom na prethodno navedeno, kritike tužiteljâ koje se odnose na izradu hipotetskog scenarija ne mogu dokazati postojanje ozbiljnih poteškoća s kojima je navodno bila suočena Komisija.

2) Odbitak nematerijalne koristi

131 U skladu s točkom 25. posljednjom rečenicom Okvira UOGI, „izračun neto troška treba ocijeniti koristi, uključujući nematerijalne, koliko je to moguće, za pružatelja UOGI-ja”.

132 Kad je osobito riječ o univerzalnoj poštanskoj usluzi, Direktiva 2008/6/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. veljače 2008. o izmjeni Direktive 97/67/EZ u pogledu potpunog postizanja unutarnjeg tržišta poštanskih usluga u Zajednici (SL 2008., L 52, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 214. i ispravak SL 2015., L 225, str. 49.) je u Direktivu 97/67/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. prosinca 1997. o zajedničkim pravilima za razvoj unutarnjeg tržišta poštanskih usluga u Zajednici i poboljšanje kvalitete usluga (SL 1998., L 15, str. 14.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 53.) unio Prilog I., naslovljen „Smjernice u vezi izračuna mogućih neto troškova univerzalne usluge”. Taj prilog u dijelu B, trećem i četvrtom podstavku predviđa uzimanje u obzir nematerijalnih koristi u izračunu neto troška univerzalne usluge.

133 Stoga, u načelu, u svakom izračunu INT-a treba odbiti nematerijalne koristi pripisive OUU-u (vidjeti u tom smislu presudu od 25. ožujka 2015., Slovenská pošta/Komisija, T-556/08, neobjavljenu, EU:T:2015:189, t. 373.), pri čemu se pojašnjava da ni u jednoj odredbi nisu navedene vrste nematerijalnih koristi koje su općenito pripisive UOGI-ju ili osobito OUU-u u području poštanskih usluga.

134 U predmetnom je slučaju Komisija u točki 157. pobijane odluke podsjetila na to da nematerijalne koristi u poštanskom sektoru obuhvaćaju ekonomiju razmjera i opsega, prednosti oglašavanja vezane za intelektualno vlasništvo, učinke na potražnju zbog oslobođenja od PDV-a, prednosti vezane za potpunu teritorijalnu pokrivenost, pregovaračku moć i bolje stjecanje kupaca.

135 U točki 158. pobijane odluke Komisija je istaknula da izračun INT-a koji su predložila danska tijela sadržava dvije kategorije nematerijalnih koristi. S jedne strane, takav je izračun uzimao u obzir i povećanje potražnje u korist društva Post Danmark kad je riječ o klijentima koji su porezni obveznici PDV-a koji ga ne mogu odbiti zbog oslobođenja od takvog poreza za usluge koje su obuhvaćene OUU-om. S druge strane, Komisija je istaknula da su danska tijela odbila imovinu intelektualnog vlasništva vezana za OUU, osobito onu koja proizlazi iz učinaka oglašavanja vezanih za vidljive kontaktne točke poput poštanskih sandučića i samoposlužnih paketomata.

136 U točki 159. pobijane odluke Komisija je navela da su danska tijela, naprotiv, iz izračuna neto troška OUU-a isključila tri kategorije nematerijalnih koristi, koje se redom temelje na ekonomiji razmjera, povećanoj pregovaračkoj moći i potpunoj teritorijalnoj pokrivenosti na tržištu poštanske distribucije stručnih časopisa, časopisa i kataloga.

137 Tužitelji u biti prigovaraju Komisiji da je prihvatila metodu izračuna INT-a u kojoj nije primijenjen odbitak ikakve nematerijalne koristi vezane za poboljšanje ugleda društva Post Danmark i za njegovu sveprisutnost na danskom području.

i) Poboljšanje ugleda društva Post Danmark

138 Tužitelji tvrde da se poboljšanje ugleda pružatelja univerzalne usluge uvijek smatra nematerijalnom koristi u poštanskom sektoru i da on može dostići 81 % troška OUU-a. U slučaju društva Post Danmark, OUU mu omogućuje izdavanje poštanskih maraka s riječju „Danmark” i upotrebu simbola poštanskog roga okrunjenog zlatnom krunom u javnim poštanskim uredima što jača vrijednost žiga tog poduzetnika koja je uspostavljena dok se on nalazio u monopolskoj situaciji.

139 Najprije valja istaknuti, poput Komisije, da brojka od 81 % troškova OUU-a, koji navode tužitelji, proizlazi iz studije o telekomunikacijama koju je 1997. izradio WIK Consult, a koja je preuzeta u odjeljku 2.2. WIK-ove studije iz 2010., naslovljenom „Nematerijalne koristi u sektoru elektroničkih komunikacija”. Stoga se iz takvog podatka, koji se ne odnosi na univerzalnu poštansku uslugu, ne može zaključiti da se Komisija susrela s ozbiljnim poteškoćama zbog neuzimanja u obzir utjecaja OUU na ugled društva Post Danmark.

140 Međutim, iz različitih dokaza koje su podnijeli tužitelji proizlazi da se poboljšanje ugleda pružatelja univerzalne usluge može smatrati nematerijalnom koristi pripisivom OUU-u u poštanskom sektoru. Osobito, u WIK-ovoj studiji iz 2010. i izvješću ERGP-a na jednak je način navedeno sljedeće:

„Većina starih operatora/[pružatelja univerzalne usluge] pružaju poštanske usluge visoke kvalitete na čitavom njihovu području (Zemlja). Tako oni uživaju velik ugled i, slijedom toga, njihov žig ima veliku vrijednost. Klijentela koja je to zamjećuje (istodobno uviđajući da im [pružatelj univerzalne usluge] stavlja na raspolaganje neprofitabilne usluge) radije će kupovati usluge (ne-OUU) kod [pružatelja univerzalne usluge] na štetu drugog operatora. Sniženje kvalitete usluge ispod standarada OUU-a moglo bi dovesti do gubitka poduzetnikova ugleda i vrijednosti žiga.”

141 S tim u vezi valja naglasiti da se taj citat nalazi u dijelovima WIK-ove studije iz 2010. i izvješća ERGP-a koji se odnose na popis raspoložive dokumentacije i publikacija o prednostima koje ima pružatelj univerzalne usluge u poštanskom sektoru. U tim je dokumentima pojašnjeno da se identifikacija prednosti koja se tiče poboljšanja ugleda pružatelja univerzalne usluge temelji na studijama iz 2001., 2002. i 2008.

142 U predmetnom slučaju tužitelji ne mogu objasniti kako se razmatranja navedena u točki 140. ove presude, koja mogu dokazati da OUU poboljšava ugled operatora koji je za nju zadužen, primjenjuju na društvo Post Danmark, za koje je opća upotreba elektroničkih pošiljaka dovela do pada prometa od 38 % između 2009. i 2016. U pogledu tog potonjeg, kako ističe Komisija, financijske poteškoće s kojima se susrelo društvo Post Danmark tijekom tog razdoblja dovele su, s jedne strane, do smanjenja pružanja usluga na ime OUU-a i, s druge strane, povećanja cijena tih usluga, što može isključiti postojanje ozbiljnih poteškoća u pogledu nepostojanja odbitka koristi vezanih za poboljšanje ugleda društva Post Danmark u izračunu INT-a.

143 Takav zaključak ne može dovesti u pitanje izvješće US Postala, iz kojeg proizlazi da se, unatoč financijskim poteškoćama, vrijednost žiga poduzeća operatora US Postala, zaduženog za OUU u Sjedinjenim Američkim Državama, održala na visokoj razini i istovjetna je trošku OUU-a. S tim u vezi, sve i da je kontekst u kojem djeluje US Postal usporediv s onim u kojem djeluje društvo Post Danmark, značaj vrijednosti njegova žiga poduzeća i njegova usporedba s troškom OUU-a nisu nimalo relevantne za utvrđenje toga da bi ugled poduzeća bio pogođen u odsustvu OUU-a. Naime, radi odbitka nematerijalne koristi u okviru izračuna INT-a nije potrebno procijeniti vrijednost žiga poduzeća pružatelja univerzalne usluge, nego odrediti je li ugled pružatelja univerzalne usluge poboljšan zbog toga što on osigurava takvu uslugu.

144 Osim toga, okolnost, koju ističu tužitelji, da društvo Post Danmark zbog OUU-a izdaje poštanske marke s riječju „Danmark” i upotrebljava logo poštanskog roga okrunjenog zlatnom krunom ne može se više smatrati indicijom ozbiljnih poteškoća vezanih za neuzimanje u obzir nematerijalne koristi koja se odnosi na poboljšanje ugleda Post Danmarka. Naime, iako takva okolnost može uspostaviti vezu između danske države i društva Post Danmark, tužitelji ne dokazuju da bi se takva veza prekinula u odsustvu OUU-a. Međutim, s obzirom na činjenicu da je naziv „Danmark” sastavni dio imena tvrtke društva Post Danmark, koji je danski povijesni operator te je u tom svojstvu bio u monopolskoj situaciji na nacionalnom području, i da je danska država jedan od dvaju dioničara društva majke Post Danmarka, vjerojatno je da bi, i da taj operator više ne bude zadužen za OUU, njegov ugled ostao vezan za dansku državu.

145 Naposljetku, tužitelji se ne mogu valjano osloniti na WIK-ovu studiju iz 2010. koja se odnosi na francuskog operatora La Poste i izvješće irskog operatora An Post.

146 S jedne strane, iako je WIK-ova studija iz 2010. zaključila da činjenica da je La Poste pružatelj univerzalne usluge mogla poboljšati njegov ugled, taj je zaključak bio vezan za postojanje okolnosti svojstvenih predmetnom pružatelju, kako to proizlazi iz utvrđenja u skladu s kojim „La Poste uživa ugled građanskog poduzeća kod svoje klijentele”, „[s]ve ono što je u Francuskoj vezano za pojam ,[j]avne [u]sluge' tradicionalno ima vrlo važno mjesto i ulogu u očima stanovnika” i „[lj]udi vjeruju poštanskim i financijskim uslugama društva La Poste i vrlo su osjetljivi na svaku promjenu u ponudi tih usluga”. Međutim, tužitelji ne dokazuju niti tvrde da su takve okolnosti prenosive na društvo Post Danmark.

147 S druge strane, kad je riječ o izvješću koje se odnosi An Post, odjeljak koji navode tužitelji, u skladu s kojim pružanje univerzalne usluge omogućuje poboljšanje ugleda, sadržan je u dijelu o „korespondencijskim pošiljkama”. Samo se s obzirom na tu uslugu iz tog odjeljka može zaključiti o poboljšanju ugleda zbog OUU-a.

148 Iz točaka 151. i 160. pobijane odluke proizlazi da bi, u odsustvu OUU-a, Post Danmark prestala pružati usluge pismovnih pošiljka zbog deficitarnosti te usluge. Stoga svako smanjenje ugleda ograničeno na sektor pismovnih pošiljaka ne bi utjecalo na situaciju društva Post Danmark u odsustvu OUU-a, s obzirom na to da potonje više ne bi bilo prisutno u navedenom sektoru.

149 Iz prethodno navedenog proizlazi da se na temelju niti jednog od elemenata koje su naveli tužitelji ne može smatrati da je neuzimanje u obzir, od strane danskih tijela, poboljšanja ugleda žiga zbog OUU-a u izračunu INT-a trebalo kod Komisije pobuditi sumnje kada je ispitivala spojivost predmetne naknade s unutarnjim tržištem.

ii) Sveprisutnost

150 Prema mišljenju tužiteljâ, Komisija je također pogrešno prihvatila izračun INT-a koji su predložila danska tijela jer u tom izračunu nije bio odbijen nikakav iznos koji odgovara sveprisutnosti.

151 S tim u vezi iz različitih dokumenata koje su podnijeli tužitelji, a osobito WIK-ove studije iz 2010. i izvješća ERGP-a proizlazi da u poštanskom sektoru sveprisutnost označava učinak stjecanja i zadržavanja potrošača koji su skloniji korištenju usluga pružatelja univerzalne usluge nego li njegovih konkurenata u mjeri u kojoj znaju da zbog OUU-a taj pružatelj pruža usluge na cijelom području.

152 Stoga najprije valja podsjetiti na to da, s jedne strane, suprotno onomu što tvrdi Komisija, prednost koja proizlazi iz sveprisutnosti ne koristi samo operatorima koji nude bankarske usluge ili usluge osiguranja, iako takva prednost može biti tim veća kada su ponuđene usluge brojne i raznolike. S druge strane, suprotno onomu što tvrdi Kraljevina Danska, prednost vezana za sveprisutnost razlikuje se od učinkovitosti oglašavanja, koja označava činjenicu da teritorijalna prisutnost vezana za OUU pružatelju univerzalne usluge daje vidljivost na čitavom području, dok bi bilo koji drugi operator morao snositi troškove oglašavanja radi postizanja istovjetne vidljivosti.

153 Međutim, činjenica da se sveprisutnost može smatrati nematerijalnom koristi vezanom za univerzalnu uslugu u području poštanskih usluga nije proturječna sadržaju pobijane odluke, s obzirom na to da je Komisija u točki 157. te odluke navela da tipične nematerijalne i komercijalne koristi uključuju „prednosti [vezane za] univerzalnu pokrivenost” kao i „bolje stjecanje klijentele”.

154 Usto, kao što to naglašava Kraljevina Danska, nematerijalna prednost vezana za sveprisutnost sustavno se ne izvodi iz izračuna INT-a, kao što pokazuje WIK-ova studija iz 2010., koju su podnijeli tužitelji, u kojoj se smatralo da OUU francuskom operatoru La Poste ne donosi nikakvu nematerijalnu prednost vezanu za sveprisutnost.

155 U predmetnom slučaju u točki 159. podtočki iii. pobijane odluke, Komisija je navela da su distributeri kataloga, časopisa i stručnih časopisa, prema tvrdnjama danskih tijela, mogli slobodno izabrati distributere koji ne nude univerzalnu teritorijalnu pokrivenost. To razmatranje, koje tužitelji ne osporavaju, nastoji dokazati da društvo Post Danmark zbog svojeg statusa pružatelja univerzalne usluge, nema nematerijalnu prednost vezanu za sveprisutnost.

156 Kad je riječ o elementima koje su podnijeli tužitelji a kojima žele dokazati da je OUU dao društvu Post Danmark nematerijalnu korist koja se odnosi na njegovu sveprisutnost, valja utvrditi da je točno da je u svojem godišnjem izvješću i izvješću o održivosti za 2017., društvo PostNord navelo da je preuzimanje OUU-a u Švedskoj i Danskoj omogućilo pristup svim kućanstvima u tim dvjema državama, što predstavlja čimbenik snage s obzirom na porast internetske trgovine.

157 Međutim, takav izvadak nije proturječan sadržaju pobijane odluke koji se odnosi na nepostojanje odbitka nematerijalne koristi vezane za sveprisutnost. Naime, s jedne strane, u točki 149. podtočki i. pobijane odluke Komisija je istaknula da je društvo Post Danmark za razdoblje od 2017. do 2019. predviđalo značajno povećanje pošiljke poduzeća potrošačima, uzimajući u obzir porast internetske trgovine. S druge strane, iz točke 151. pobijane odluke proizlazi da bi u odsustvu OUU-a društvo Post Danmark nastavilo uručivati pakete koji nisu pojedinačni, određenim prilagodbama u pogledu dostave na kućnu adresu koja bi se obustavila u određenim osobito rijetko naseljenim ruralnim područjima. Stoga, kao što su to naglasile Komisija i Kraljevina Danska, i u odsustvu OUU-a, sveprisutnost društva Post Danmark ne bi se iz temelja promijenila s obzirom na usluge vezane za internetsku trgovinu, s obzirom na to da bi društvo Post Danmark nastavilo na čitavom danskom području uručivati pakete koji nisu pojedinačni, s dostavom na kućnu adresu ili bez nje, ovisno o područjima.

158 Osim toga, kako pravilno primjećuje Komisija, izvaci iz izvješća US Postala i dokumenta koji je izradio ESRC, koje navode tužitelji, odnose se na sveprisutnost žiga poduzeća pružatelja univerzalne usluge, odnosno učinak potpune teritorijalne pokrivenosti na ugled tog pružatelja. Kao što je istaknuto u točkama 142. do 149. ove presude, situacija društva Post Danmark bila je takva da je Komisija mogla isključiti to da bi OUU poboljšao njegov ugled.

159 U tim okolnostima se na temelju elemenata koje su podnijeli tužitelji ne može smatrati da je nepostojanje posebnog odbitka nematerijalne koristi vezane za sveprisutnost u izračunu INT-a koji su podnijela danska tijela, moralo Komisiju suočiti s ozbiljnim poteškoćama kad je riječ o spojivosti predmetne naknade s unutarnjim tržištem.

3) Uzimanje u obzir poticaja za učinkovitost

160 Tužitelji prigovaraju Komisiji da je smatrala da je predmetna naknada spojiva s unutarnjim tržištem kada je, prema njihovu mišljenju, izračun INT-a na kojem se temeljila ta naknada u dvama aspektima povrijedio točke 39. do 43. Okvira UOGI, koje se odnose na poticaje za učinkovitost. S jedne strane, izračun INT-a nije bio izrađen na temelju učinkovitog pružatelja i, s druge strane, nije se mogao provesti nikakav nadzor kvalitete univerzalne usluge jer su se dijelovi predmetne naknade isplaćivani naknadno.

161 Točke 39. do 43. Okvira UOGI glase kako slijedi:

„39. Kada osmišljavaju metodu naknade, države članice moraju donijeti poticajne mjere za učinkovito pružanje UOGI-ja visoke kvalitete, osim ako mogu opravdati da je to nemoguće ili neprikladno.

40. Poticaji za učinkovitost mogu biti oblikovani na razne načine kako bi najbolje odgovarali posebnosti svakog slučaja ili sektora. Na primjer, države članice mogu unaprijed definirati razinu fiksne naknade koja anticipira i utjelovljuje povećanje učinkovitosti koje se očekuje da će poduzeće ostvariti tijekom trajanja ovlaštenja.

41. Države članice trebaju u ovlaštenju definirati i ciljeve u pogledu proizvodne učinkovitosti tako da razina naknade ovisi o mjeri u kojoj su ciljevi postignuti. Ako poduzeće ne postigne utvrđene ciljeve, naknada se treba smanjiti u skladu s metodom izračuna koja je također utvrđena u ovlaštenju. Prednosti vezane za povećanja proizvodne učinkovitosti trebaju biti utvrđene na razini koja omogućuje uravnoteženo razdvajanje tih povećanja između poduzeća i države članice i/ili korisnika.

42. Svaki mehanizam za poticanje povećanja učinkovitosti treba se temeljiti na objektivnim i mjerljivim kriterijima definiranima u ovlaštenju i biti predmet transparentne ex post ocjene subjekta koji je neovisan od pružatelja UOGI-ja.

43 Povećanja učinkovitosti treba ostvariti bez utjecaja na kvalitetu pružene usluge i ona trebaju poštovati standarde propisane zakonodavstvom Unije.”

162 U predmetnom slučaju u točkama 166. do 169. pobijane odluke, kao i u njezinoj točki 181. podtočki vi. Komisija je smatrala da su danska tijela provela dovoljno poticaja za učinkovitost univerzalne usluge. S jedne strane, Komisija je smatrala da se značajan poticaj za učinkovitost može izvesti iz okolnosti da će se predmetna naknada isplatiti unaprijed i da ona predstavlja 46 % INT-a, što je omogućavalo društvu Post Danmark da očuva sva povećanja učinkovitosti pod uvjetom da ne vode do prekomjerne naknade. S druge strane, Komisija je istaknula da su standardi kvalitete nametnuti društvu Post Danmark u ovlaštenju za pružanje univerzalne usluge i sustav sankcija ustanovljen u slučaju nepoštovanja tih standarda, mogli isključiti to da će na kvalitetu univerzalne usluge utjecati ta povećanja učinkovitosti.

163 Argumenti koje su istaknuli tužitelji ne dopuštaju zaključak da takva razmatranja uključuju indiciju postojanja ozbiljnih poteškoća kad je riječ o ocjeni spojivosti predmetne naknade.

164 Prvo, tužitelji pogrešno tvrde da predmetna naknada nije uključivala poticaje za učinkovitost zbog toga što je njezin korisnik, društvo Post Danmark, bilo na rubu stečaja te se stoga nije moglo smatrati učinkovitim pružateljem. Naime, takav argument proizlazi iz miješanja, s jedne strane, poticaja za učinkovitost poput onih koji se zahtijevaju u skladu s točkama 39. do 43. Okvira UOGI, čiji je cilj da pružanje UOGI-ja poveća učinkovitost uz istodobno osiguranje kvalitetne usluge i, s druge strane, ideje da je izračun INT-a izvršen na temelju učinkovitog pružatelja.

165 S tim u vezi pitanje treba li nužnu razinu naknade odrediti na temelju analize troškova koje bi učinkoviti pružatelj imao za izvršenje OUU-a nije relevantno prilikom ocjene spojivosti potpore u okviru primjene članka 106. stavka 2. UFEU-a. Naime, uzimanje u obzir ekonomske učinkovitosti pružatelja univerzalne usluge značilo bi zahtijevanje da se takva usluga uvijek pruža u normalnim tržišnim uvjetima, što bi moglo spriječiti, de iure ili de facto, obavljanje posebne zadaće povjerene poduzetnicima koji su zaduženi za obavljanje UOGI-ja. Takva situacija je upravo ona predviđena člankom 106. stavkom 2. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 24. rujna 2015., Viasat Broadcasting UK/Komisija, T-125/12, EU:T:2015:687, t. 90. i navedenu sudsku praksu).

166 Drugo, argument tužiteljâ u skladu s kojim je dio predmetne naknade isplaćen a da se pritom nije moglo provjeriti poštovanje standarda kvalitete univerzalne usluge nije utemeljen na činjenicama. Naime, takvi standardi kvalitete, kao i mehanizam nadzora i sankcija, utvrđeni su u ovlaštenju za pružanje univerzalne usluge, od 30. svibnja 2016., odnosno prije početka razdoblja na koje se odnosi predmetna naknada.

4) Upotreba predmetne naknade

167 Kao prvo, tužitelji prigovaraju Komisiji da je počinila pogrešku koja se tiče prava kada je smatrala da je predmetna naknada spojiva s unutarnjim tržištem na temelju Okvira UOGI, istodobno izričito ovlašćujući da se takva naknada ne upotrijebi za izvršenje OUU-a, nego za plaćanje troškova nastalih otpuštanjem bivših službenika.

168 S tim u vezi nije sporno da, kao što je istaknula Komisija u točki 23. pobijane odluke, predmetna naknada predstavlja sastavni dio novog modela proizvodnje društva Post Danmark. Osobito, danska su tijela predvidjela da iznos koji odgovara predmetnoj naknadi služi financiranju dijela posebnih otpremnina bivših službenika društva Post Danmark.

169 U skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 106. do 108. ove presude, cilj na kojem počiva članak 106. stavak 2. UFEU-a je izbjeći da pravila tržišnog natjecanja spriječe obavljanje posebnih zadaća povjerenih poduzetnicima koji su zaduženi za javnu uslugu time što državama članicama omogućuju da im dodjele financiranje pod uvjetom da ono ne prelazi neto troškove pripisive toj javnoj usluzi, uzimajući u obzir razumnu korist.

170 Stoga se Komisijino ispitivanje spojivosti naknade za javnu uslugu s unutarnjim tržištem sastoji u provjeri, neovisno o stvarnoj namjeni odgovarajućeg iznosa, toga postoji li takva javna usluga i nameće li ona neto trošak poduzeću zaduženom za njezino pružanje,

171 Takvu ocjenu potvrđuje okolnost da naknada za javnu uslugu može uzeti u obzir razumnu korist i stoga prekoračiti strogi iznos neto troškova javne usluge.

172 To je tim više tako u području poštanskih usluga, s obzirom na to da odredbe priloga I. dijela C, prvog stavka Direktive 97/67 predviđaju da se „[z]a povrat ili financiranje mogućih neto troškova iz obveza univerzalne usluge obveznosti može […] zahtijevati da imenovani pružatelji univerzalne usluge primaju naknadu za usluge koje pružaju pod nekomercijalnim uvjetima”. Naime, izraz „povrat ili financiranje” upotrijebljen u toj odredbi isključuje bilo kakav zahtjev da prijenos sredstava koja odgovaraju naknadi za univerzalnu uslugu bude stvarno upotrijebljen za izvršenje te usluge.

173 Slijedom toga, okolnost sama po sebi da iznos dodijeljen na ime predmetne naknade, namijenjen cilju koji nije OUU, ne podrazumijeva da je Komisija naišla na ozbiljne poteškoće pri ocjeni spojivosti takve mjere (vidjeti u tom smislu presudu 15. listopada 2020., První novinová společnost/Komisija, T-316/18, neobjavljenu, EU:T:2020:489, t. 187.).

174 Takav zaključak ne može dovesti u pitanje argument tužiteljâ koji se temelji na pravnim pravilima koja zabranjuju zlouporabu državnih potpora.

175 S tim u vezi, iz članka 1. točke (g) Uredbe 2015/1589, proizlazi da zlouporaba potpore znači potpora koju korisnik rabi u suprotnosti s Komisijinom odlukom.

176 U predmetnom slučaju predmet pobijane odluke je ocjena spojivosti predmetne naknade, dodijeljene radi pokrića neto troškova OUU-a kako je predviđena u ovlaštenju za pružanje univerzalne usluge. Nije sporno da u Danskoj OUU osigurava društvo Post Danmark. Stoga bi se zlouporaba predmetne naknade mogla utvrditi samo ako se dokaže da društvo Post Danmark nije ispunilo svoje obveze na ime OUU-a.

177 Kao drugo, tužitelji u biti tvrde da Komisija nije mogla prihvatiti da izračun predmetne naknade uključuje iznos troškova otkaza bivših službenika društva Post Danmark. Osobito, nije dokazano da su bivši službenici čiji je otkaz obuhvaćen predmetnom naknadnom zaista bili zaposleni radi izvršenja OUU-a (vidjeti točku 95. ove presude).

178 S tim u vezi, najprije, kao što je već navedeno u točki 114. ove presude, države članice imaju diskrecijsku ovlast u izboru podataka relevantnih za izračun INT-a i ništa se ne protivi tomu da se, poput danskih tijela u predmetnom slučaju, one oslone na troškove koje je ranije snosio pružatelj univerzalne usluge ili na njegov poslovni plan. Nadalje, kao što proizlazi iz točaka 1. i 10. sporazuma od 20. listopada 2017. i točke 2.2. pobijane odluke, s jedne strane, stvaranje novog modela proizvodnje u društvu Post Danmark postalo je nužno zbog promjene prirode tržišta poštanskih usluga uslijed sve veće digitalizacije u Danskoj i, s druge strane, novi predmetni model je velikim dijelom fokusiran na racionalizaciju određenih troškova osoblja vezanih za isporuku pismovnih pošiljka. Stoga je dokazano da su, suprotno onomu što tvrde tužitelji, bivši službenici društva Post Danmark, čiji je otkaz bio planiran, bili neraskidivo vezani za isporuku pismovnih pošiljaka, središnju djelatnost OUU-a. Naposljetku, kao što je to naglasila Komisija, a da joj tužitelji u tome nisu proturječili, danska su tijela imala oprezan pristup time što su u hipotetskom scenariju smatrala da bi, i da društvo Post Danmark nije zaduženo za OUU, ono isto tako moralo platiti troškove otkaza bivših službenika u istom iznosu koji je predviđen i u činjeničnom scenariju, što smanjuje utjecaj navedenih troškova otkaza na iznos INT-a.

179 Zbog svih tih razloga valja zaključiti da uzimanje u obzir troškova otkaza bivših službenika društva Post Danmark u izračunu INT-a ne može dokazati da je Komisija naišla na ozbiljne poteškoće u tom pogledu.

180 Takav zaključak ne može dovesti u pitanje izvješće ERGP-a. Naime, u skladu s izvatkom iz tog izvješća koji navode tužitelji, „ograničenja smanjenja broja zaposlenika [...] ne bi trebal[o] definirati kao sastavni dio OUU[-a] u poštanskom sektoru”. U predmetnom slučaju, kako ističe Komisija, društvu Post Danmark nije nametnuto nikakvo ograničenje smanjenja broja zaposlenika zbog OUU-a. Naprotiv, to poduzeće predvidjelo je smanjenje broja svojih zaposlenika u činjeničnom scenariju.

181 Stoga valja odbiti prigovor koji se odnosi na uzimanje u obzir troškova otkaza u izračunu iznosa INT-a, a da pritom nije potrebno odlučiti o njegovoj dopuštenosti, koju osporava Komisija u odgovoru na pitanje koje je postavio Opći sud u okviru mjere upravljanja postupkom.

182 Kao treće, tužitelji i Dansk Distribution ističu da je Komisija pogriješila kada nije ispitala spojivost predmetne naknade na temelju Smjernica o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje.

183 S tim u vezi valja podsjetiti na to da je, u skladu s člankom 84. stavkom 1. Poslovnika, zabranjeno iznošenje novih razloga tijekom postupka, osim ako se oni ne temelje na pravnim ili činjeničnim pitanjima za koja se saznalo tijekom postupka. Međutim, tužbeni razlog koji predstavlja dopunu prije navedenog tužbenog razloga u tužbi, izravno ili neizravno, i koji je usko povezan s tim tužbenim razlogom treba proglasiti dopuštenim. Kako bi se mogao smatrati dopunom tužbenog razloga ili prethodno istaknutog prigovora, novi argument mora biti dovoljno usko povezan s tužbenim razlozima ili prigovorima koji su prvotno bili izloženi u tužbi, da bi ga se moglo smatrati posljedicom uobičajenog tijeka rasprave u okviru postupka pred sudom (vidjeti presudu od 20. studenoga 2017., Petrov i dr./Parlament, T 452/15, EU:T:2017:822, t. 46. i navedenu sudsku praksu).

184 Valja utvrditi da su tužitelji tek u stadiju njihovih očitovanja o intervencijskom podnesku Kraljevine Danske prvi put naveli da je Komisija bila dužna primijeniti Smjernice o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje i da tužba ne sadržava nikakvo upućivanje na navedene smjernice. Stoga, suprotno onomu što su tvrdili na raspravi, takav argument nije spojiv s prigovorom sadržanim u dijelu tužbe naslovljenom „Upotreba sredstava”, u okviru kojeg su oni prigovorili Komisiji da je pogrešno proglasila predmetnu naknadu spojivom s unutarnjim tržištem na temelju Okvira UOGI, istodobno odobravajući da je jedan njezin dio bio utrošen na otkaz bivših službenika društva Post Danmark.

185 Stoga se argument koji se temelji na neprimjeni Smjernica o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje ne može smatrati proširenjem razloga istaknutog u tužbi u smislu članka 84. stavka 1. Poslovnika te ga se stoga mora smatrati novim argumentom u smislu te odredbe. Budući da se taj argument ne temelji na elementima koji su otkriveni nakon podnošenja ove tužbe, valja ih smatrati nepravodobnima i stoga odbaciti kao nedopuštene. Ne može se prihvatiti ni ponovno isticanje navedenog argumenta od strane Dansk Distributiona tijekom rasprave, s obzirom na to da ga on nije istaknuo u svojem intervencijskom podnesku.

5) Zaključak

186 Iz svih elemenata ispitanih u prethodnim točkama proizlazi da tužitelji nisu podnijeli dokaz o postojanju ozbiljnih poteškoća kad je riječ o spojivosti predmetne naknade s unutarnjim tržištem.

187 Taj zaključak je poduprt okolnošću, navedenom u točki 160. pobijane odluke, da iznos izračunanog INT-a od 2,571 milijarde DKK (oko 345 milijuna eura), značajno viši od najvišeg iznosa predmetne naknade od 1,192 milijarde DKK (oko 160 milijuna eura). To je tim više tako što tužitelji nisu podnijeli nikakav prigovor čiji je cilj dovesti u pitanje te iznose, koji su sadržani u javnoj verziji pobijane odluke. Isto tako, kada je Komisija u odgovoru na tužbu istaknula razliku između iznosa predmetne naknade i iznosa INT-a, tužitelji nisu ni osporili takvu razliku u replici.

2. Predmetno jamstvo

188 Tužitelji, koje podupiru Jørgen Jensen Distribution i Dansk Distribution, ističu da se ne može smatrati da je predmetno jamstvo, na temelju kojeg je danska država obvezna isplatiti otpremnine bivšim službenicima društva Post Danmark u slučaju njegova stečaja dodijeljeno u trenutku njegova donošenja, u 2002. Stoga takvo jamstvo ne predstavlja postojeću potporu u smislu članka 17. Uredbe 2015/1589.

189 Prvo, prema mišljenju tužiteljâ, potpora nije u prednosti dodijeljenoj postojanjem samog jamstva nego u tome što društvo Post Danmark nije državi platilo premiju kao protučinidbu za korist od predmetnog jamstva. S tim u vezi oni ističu da iz točke 2.2. Obavijesti Komisije o primjeni članaka [107.] i [108. UFEU-a] na državne potpore u obliku jamstava (SL 2008., C 155, str. 10.; u daljnjem tekstu: Komunikacija o jamstvima), proizlazi da za svako jamstvo treba platiti odgovarajuću premiju, ili, u protivnom, korisnik jamstva, odnosno u predmetnom slučaju društvo Post Danmark, ostvaruje prednost.

190 Budući da se premija za jamstvo općenito redovito naplaćuje a u najmanju ruku jednom godišnje, mjera potpore koju navode tužitelji trebala je biti dodijeljena društvu Post Danmark barem jednom godišnje, počevši od 2002. Stoga bi ponovljeno neizvršenje godišnjih isplata odgovarajuće premije kao protučinidbe za predmetno jamstvo značilo povremenu dodjelu prednosti u smislu presude od 8. prosinca 2011., France Télécom/Komisija (C-81/10 P, EU:C:2011:811, t. 82.).

191 U odgovoru na pitanje koje je Opći sud postavio u okviru mjere upravljanja postupkom, tužitelji su pojasnili da, prema njihovu mišljenju, predmetno jamstvo predstavlja program potpora i da bi, čak i u pretpostavci da to nije tako, razmatranja Suda sadržana u presudi od 8. prosinca 2011., France Télécom/Komisija (C-81/10 P, EU:C:2011:811), ostala relevantna.

192 Drugo, tužitelji primjećuju da sama činjenica da je Komisija izrazila dvojbe o postojanju prednosti dostatna za dokazivanje da se ona susrela s ozbiljnim poteškoćama kad je riječ o tome je li potpora koja je dodijeljena društvu Post Danmark u obliku jamstva postojeća ili nova.

193 Treće, Jørgen Jensen Distribution i Dansk Distribution tvrde da, u skladu s načelom privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu, dodjela jamstva bez premije predstavlja gospodarsku prednost koju operator ne bi dobio u normalnim tržišnim uvjetima. Taj zaključak vrijedio bi neovisno o razlogu dodjele jamstva, čak i da ono ne koristi nijednom vjerovniku. S tim u vezi Jørgen Jensen Distribution i Dansk Distribution ističu da svako oslobođenje od plaćanja operativnih troškova koje u pravilu snosi poduzeće, u skladu sa sudskom praksom, predstavlja prednost.

194 Komisija, koju podupire Kraljevina Danska, osporava te argumente.

195 U skladu s ustaljenom sudskom praksom, ispitivanje postojećih potpora može, po potrebi, biti predmet jedino odluke o nespojivosti koja proizvodi učinke u budućnosti (presude od 11. ožujka 2009., TF1/Komisija, T-354/05, EU:T:2009:66, t. 166. i od 15. studenoga 2018., Stichting Woonlinie i dr./Komisija, T-202/10 RENV II i T-203/10 RENV II, EU:T:2018:795, t. 120.).

196 S tim u vezi u članku 1. točki (b) podtočki iv. Uredbe 2015/1589 određeno je da je postojeća potpora potpora koja se smatra postojećom potporom u skladu s člankom 17. te uredbe.

197 U skladu s člankom 17. stavkom 3. Uredbe 2015/1589, svaka potpora u vezi s kojom je istekao rok zastare smatra se postojećom potporom. U stavcima 1. i 2. tog članka pobliže je određeno da Komisijine ovlasti u vezi s povratom potpore podliježu roku zastare od deset godina i da taj rok počinje teći tek danom kada je nezakonita potpora dodijeljena korisniku, bilo kao pojedinačna potpora ili u okviru programa potpora.

198 Iz tih odredbi proizlazi da kvalifikacija potpore kao postojeće potpore ovisi o isteku roka zastare iz članka 17. Uredbe 2015/1589, čija je polazišna točka datum dodjele te potpore.

199 U skladu sa sudskom praksom, smatra se da su potpore dodijeljene u trenutku u kojem je pravo da ih se primi dodijeljeno korisniku na temelju primjenjivog nacionalnog zakonodavstva (vidjeti u tom smislu presude od 21. ožujka 2013., Magdeburger Mühlenwerke, C-129/12, EU:C:2013:200, t 40. i 41. i od 29. studenoga 2018., ARFEA/Komisija, T-720/16, neobjavljenu, EU:T:2018:853, t. 177. i 178.).

200 U predmetnom slučaju pravo primitka predmetnog jamstva kojim se danska država obvezala da će u slučaju stečaja društva Post Danmark isplatiti otpremnine njegovih zaposlenika koji su zadržali status službenika na dan 1. siječnja 2002., dan njegova preoblikovanja u društvo s ograničenom odgovornošću, dodijeljeno je na temelju članka 9. lova nr. 409 om Post Danmark A/S (Zakon br. 409 o Post Danmarku), od 6. lipnja 2002. (Lovtidende 2002 A).

201 Komisija je u pobijanoj odluci smatrala da je na taj dan dodijeljena jedina prednost koja je mogla proizaći iz tog jamstva, a koja se sastojala u tome da se izbjegne da iz društva Post Danmark odu članovi osoblja u trenutku njegova preoblikovanja u društvo s ograničenom odgovornošću (t. 187. navedene odluke). Komisija je iz toga zaključila da bi, s obzirom na to da joj je ITD podnio pritužbu u kojoj je bilo riječ o predmetnom jamstvu 27. studenoga 2017., svaka potpora eventualno dodijeljena tim jamstvom bila postojeća potpora u smislu članka 1. točke (b) podtočke iv. Uredbe 2015/1589 (t. 189 do 192.).

202 Tužitelji osporavaju činjenicu da dan donošenja Zakona br. 409 Post Danmarku može predstavljati polazišnu točku roka zastare za povrat potpore koja proizlazi iz predmetnog jamstva. Prema mišljenju tužitelja, predmetno jamstvo poboljšava financijsku situaciju društva Post Danmark time što ga oslobađa od plaćanja barem godišnje premije za jamstvo, što bi podrazumijevalo periodičnu dodjelu prednosti koje mogu dovesti do ponovnog započinjanja tijeka roka zastare nakon svakog oslobođenja te vrste.

203 S tim u vezi, kao što to ističu tužitelji, određivanje roka dodjele potpore može varirati ovisno o njegovoj prirodi (vidjeti u tom smislu presudu od 8. prosinca 2011., France Télécom/Komisija, C-81/10 P, EU:C:2011:811, t. 82. i rješenje od 5. listopada 2016., Diputación Foral de Bizkaia/Komisija, C-426/15 P, neobjavljeno, EU:C:2016:757, t. 29.). Tako je u presudi od 8. prosinca 2011, France Télécom/Komisija (C-81/10 P, EU:C:2011:811, t. 80. do 84.), na koju se pozivaju tužitelji, Sud presudio da u slučaju programa višegodišnjih potpora, koje uključuju uplate ili dodjelu periodičnih prednosti, treba smatrati da je potpora dodijeljena korisniku tek na dan na koji mu je stvarno dodijeljena tako da rok zastare ponovno