Privremena verzija

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

ATHANASIOSA RANTOSA

od 15. prosinca 2022.( )

Predmet C-545/21

ANAS SpA

protiv

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud u Laciju, Italija))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Strukturni fondovi – Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) – Uredba (EZ) br. 1083/2006 – Članak 2. točka 7. – Pojam ‚nepravilnost’ – Postupanja kojima se može pogodovati gospodarskom subjektu u okviru postupka javne nabave – Članak 98. stavci 1. i 2. – Financijski ispravci država članica – Ugovori o javnim radovima – Direktiva 2004/18/EZ – Članak 45. stavak 2. prvi podstavak točka (d) – Fakultativni razlozi za isključenje – Težak profesionalni propust”





Uvod

1. Ovaj zahtjev za prethodnu odluku uputio je Tribunale amministrativo per il Lazio (Okružni upravni sud u Laciju, Italija) u okviru spora između društva Azienda Nazionale Autonoma Strade SpA (u daljnjem tekstu: ANAS) i Ministera delle Infrastrutture e Trasporti (Ministarstvo infrastrukture i prometa, Italija) povodom odluke tog ministarstva o povratu iznosâ isplaćenih ANAS-u u okviru projekta izvođenja radova sufinanciranih iz Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) zbog nepravilnosti u provedbi postupka javne nabave.

2. U biti, prethodna pitanja suda koji je uputio zahtjev odnose se, u prvom redu, na tumačenje pojma „nepravilnost” u smislu Uredbe (EZ) br. 1083/2006( ), u pogledu djelâ ili pokušajâ podmićivanja povjerenstva za provedbu javne nabave u okviru izvođenja radova financiranih iz proračuna Unije, zatim, na prijenos u talijansko pravo članka 45. stavka 2. prvog podstavka točke (d) Direktive 2004/18/EZ( ) o odredbama o isključenju ponuditelja iz postupka javne nabave i, naposljetku, na kriterije izračuna iznosa primjenjivog financijskog ispravka u slučaju nepravilnosti.

Pravni okvir

Pravo Unije

Uredba br. 1083/2006

3. Člankom 1. Uredbe br. 1083/2006, naslovljenim „Predmet”, određuje se:

„Ovom se Uredbom utvrđuju opća pravila koja uređuju [EFRR], Europski socijalni fond (ESF) (dalje u tekstu: strukturni fondovi) i Kohezijski fond, ne dovodeći u pitanje posebne odredbe utvrđene Uredbom (EZ) br. 1080/2006( ), (EZ) br. 1081/2006( ) i (EZ) br. 1084/2006( ).

Ovom se Uredbom određuju ciljevi kojima doprinose strukturni fondovi i Kohezijski fond (dalje u tekstu: fondovi), kriteriji prema kojima se utvrđuje prihvatljivost država članica i regija za navedene fondove, raspoloživa financijska sredstva i kriteriji za njihovu dodjelu.

Ovom se Uredbom određuje kontekst kohezijske politike, uključujući metodu utvrđivanja strateških smjernica Zajednice za koheziju, nacionalnog strateškog referentnog okvira i postupka provjere na razini Zajednice.

U tu svrhu, ovom se Uredbom utvrđuju načela i pravila partnerstva, programiranja, evaluacije, upravljanja, uključujući financijsko upravljanje, praćenja i kontrole na osnovi podjele odgovornosti između država članica i Komisije.”

4. U skladu s člankom 2. točkom 7. te uredbe:

„U smislu ove Uredbe, sljedeći izrazi imaju sljedeća značenja:

7. ,nepravilnost’: svako kršenje odredaba prava Zajednice koje je posljedica djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta i šteti, ili bi štetilo općem proračunu Europske unije, tako da tereti opći proračun neopravdanim izdatkom.”

5. U skladu s člankom 9. stavkom 5. navedene uredbe:

„Operacije koje se financiraju iz fondova moraju biti usklađene s odredbama Ugovora i akata koji su doneseni u skladu s njime.”

6. U članku 70. stavku 1. točki (b) te uredbe navodi se:

„Države članice su odgovorne za upravljanje i kontrolu operativnih programa, osobito provođenjem sljedećih mjera:

[…]

(b) sprečavanjem, otkrivanjem i ispravljanjem nepravilnosti te povratom nepropisno plaćenih sredstava zajedno s kamatama za kašnjenje s plaćanjem, prema potrebi. O tome izvješćuju Komisiju te je obavješćuju o tijeku upravnih i pravnih postupaka.”

7. Člankom 98. Uredbe br. 1083/2006 predviđa se:

„1. Države članice u prvom stupnju snose odgovornost za istraživanje nepravilnosti, djelovanje na osnovi dokaza o bilo kakvoj velikoj promjeni koja utječe na prirodu provedbe ili kontrole operacija ili operativnih programa i odgovornost za izvršavanje potrebnih financijskih ispravaka.

2. Država članica izvršava potrebne financijske ispravke u vezi s pojedinačnim ili sustavnim nepravilnostima koje su otkrivene u operacijama ili operativnim programima. Ispravci koje izvršava država članica sastoje se u ukidanju cjelokupnog ili dijela javnog doprinosa za operativni program. Država članica uzima u obzir prirodu i težinu nepravilnosti i financijski gubitak fondova.

[…]”

Direktiva 2004/18

8. Na temelju članka 45. stavka 2. prvog podstavka točke (d) Direktive 2004/18:

„Svaki gospodarski subjekt može biti isključen iz sudjelovanja u ugovoru ako je taj gospodarski subjekt:

[…]

(d) bio kriv za težak profesionalni propust kojeg javni naručitelj može dokazati na bilo koji način.”

Talijansko pravo

9. Člankom 38. stavkom 1. točkama (c) i (f) decreta legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Zakonodavna uredba br. 163 o donošenju Zakonika o ugovorima o javnoj nabavi radova, usluga i robe na temelju direktiva 2004/17/EZ i 2004/18/EZ) od 12. travnja 2006.( ) određuje se:

„1. Isključene su iz sudjelovanja u postupcima sklapanja ugovora o koncesijama i sklapanja ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama, ne mogu im se dodijeliti ugovori o podizvođenju niti mogu sklopiti pripadajuće ugovore sve osobe:

[…]

(c) koje su pravomoćnom presudom osuđene ili protiv kojih je donesen pravomoćni kazneni nalog ili kojima je određena kazna na temelju sporazuma stranaka u skladu s člankom 444. Codicea di procedura penale (Zakonik o kaznenom postupku) zbog teških kaznenih djela počinjenih na štetu države ili Zajednice, koja utječu na profesionalno postupanje; u svakom slučaju razlog isključenja je pravomoćna osuđujuća presuda zbog jednog ili više kaznenih djela sudjelovanja u kriminalnoj organizaciji, korupcije, prijevare i pranja novca, kako su navedena u odredbama članka 45. stavka 1. Direktive 2004/18;

[…]

(f) koje su u skladu s obrazloženom ocjenom javnog naručitelja krive za grubu nepažnju ili zlu vjeru u pružanju usluga koje im je dodijelio javni naručitelj koji je objavio poziv na nadmetanje; ili koje su počinile tešku pogrešku u obavljanju svoje profesionalne djelatnosti, a koju javni naručitelj može dokazati na bilo koji način.”

Glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom

10. U okviru nacionalnog operativnog programa „Mreže i mobilnost” za razdoblje 2007. – 2013., koji je odobrila Europska komisija, ANAS-u je odobreno financiranje za izvođenje radova na modernizaciji ceste.

11. Tijekom 2012., nakon provedenog ograničenog postupka javne nabave koji se temelji na kriteriju ekonomski najpovoljnije ponude, ANAS je, kao javni naručitelj, ugovor o javnoj nabavi za izvođenje tih radova dodijelio privremenoj zajednici poduzetnika koju čine društva Aleandri S.p.a. i CCC Società Cooperativa, a taj je posao u međuvremenu završen.

12. Zbog kaznene istrage zbog korupcije pokrenute protiv triju dužnosnika ANAS-a, od kojih su dvoje bili članovi povjerenstva za provedbu javne nabave, protiv Aleandrija odnosno protiv njegova zakonskog zastupnika( ) Ministarstvo infrastrukture i prometa 2020. naložilo je povrat iznosa već isplaćenih ANAS-u na ime financiranja navedenog projekta te je odlučilo da neće isplatiti preostali iznos, uz obrazloženje da su prilikom dodjele ugovora počinjene „nepravilnosti” s obilježjem prijevare u smislu članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006 i članaka 4. i 5. Uredbe (EZ, Euratom) br. 2988/95( ).

13. Tužbom podnesenom sudu koji je uputio zahtjev ANAS zahtijeva poništenje te odluke, pri čemu tvrdi da protiv njega nije donesena nijedna osuđujuća odluka( ), da ne postoji nijedan dokaz da je Aleandriju nezakonito dodijeljen predmetni ugovor o javnoj nabavi te da nije odgovoran ni za kakvo nepravilno postupanje članova povjerenstva za provedbu javne nabave. Usto, budući da su radovi o kojima je riječ dovršeni, ne postoji nikakva poveznica između navodne nepravilnosti ili prijevare i izdataka na teret općeg proračuna Unije.

14. Sud koji je uputio zahtjev utvrđuje da je predmetni posao ocijenjen prihvatljivim za financiranje iz općeg proračuna Unije i pravilno je dovršen te da nije poznato je li postupak javne nabave bio poremećen zbog postupanja u pogledu kojih se provode prethodno navedene kaznene istrage. Stoga u biti dvoji o pojmu „nepravilnost” u smislu Uredbe br. 1083/2006 te o načinima izračuna financijskog ispravka koji bi se primijenio zbog takve nepravilnosti, kao i o spojivosti nacionalnog propisa s člankom 45. stavkom 2. prvim podstavkom točkom (d) Direktive 2004/18 o fakultativnom isključenju iz sudjelovanja u ugovoru o javnoj nabavi ponuditelja koji je počinio težak profesionalni propust.

15. U tim je okolnostima Tribunale amministrativo per il Lazio (Okružni upravni sud u Laciju) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

„1. Treba li članak 70. stavak 1. točku (b) [Uredbe br. 1083/2006], članak 27. točku (c) Uredbe [(EZ)] br. 1828/2006[( )], članak 1. [Konvencije o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica, sastavljene na temelju članka K.3 Ugovora o Europskoj uniji, potpisane u Bruxellesu 26. srpnja 1995.( )], članak 1. stavak 2. Uredbe br. 2988/95 i članak 3. stavak 2. točku (b) Direktive (EU) 2017/1371( ) tumačiti na način da su pojmovima ‚nepravilnost’ i ‚prijevara’ uvijek obuhvaćena postupanja kojima se može pogodovati gospodarskom subjektu u okviru postupka javne nabave, zbog čega predstavljaju pravnu osnovu za ukidanje potpore, čak i ako se nije u potpunosti dokazalo da su se takve radnje stvarno poduzele, odnosno da su bile odlučujuće za odabir korisnika?

2. Protivi li se članku 45. stavku 2. [prvom podstavku] točki (d) Direktive 2004/[18] odredba poput članka 38. stavka 1. točke (f) Zakonodavne uredbe br. 163/2006, kojom se ne dopušta da se iz postupka javne nabave isključi gospodarski subjekt koji je pokušao utjecati na postupak odlučivanja javnog naručitelja, osobito ako se pokušaj sastojao od podmićivanja pojedinih članova povjerenstva za provedbu javne nabave?

3. U slučaju potvrdnog odgovora na jedno ili oba prethodna pitanja postavlja se pitanje treba li prethodno navedene odredbe tumačiti na način da se njima uvijek zahtijeva da država članica ukine potporu i da Komisija odredi financijski ispravak u iznosu od 100 % iako su te potpore ipak korištene u cilju kojem su namijenjene i za stvarno obavljen posao prihvatljiv za financiranje sredstvima Unije?

4. U slučaju niječnog odgovora na treće prethodno pitanje, odnosno u smislu da se ne nalaže ukidanje potpore ili određivanje financijskog ispravka u iznosu od 100 %, postavlja se pitanje može li se u skladu s odredbama navedenima u prvom prethodnom pitanju i načelom proporcionalnosti ukinuti potpora i odrediti financijski ispravak, uzimajući u obzir stvarnu financijsku štetu nanesenu općem proračunu Europske unije; konkretno, postavlja se pitanje mogu li se u situaciji poput one na koju se odnosi ovaj predmet ‚financijske implikacije’ u smislu članka [99.] stavka 3. Uredbe br. 1083/2006( ) utvrditi paušalno primjenom kriterija navedenih u tablici iz stavka 2. [Priloga Odluci Komisije C(2013) 9527 od 19. prosinca 2013.( ), naslovljenog ‚Smjernice za određivanje financijskih ispravaka koji se u slučaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi primjenjuju na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija’ (u daljnjem tekstu: Smjernice iz 2013.)]?”

16. Pisana očitovanja podnijeli su ANAS, talijanska vlada i Komisija. Sud je u skladu s člankom 76. stavkom 2. svojeg Poslovnika odlučio da se neće održati rasprava.

Analiza

Prvo prethodno pitanje

17. Prvim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti nastoji doznati treba li članak 70. stavak 1. točku (b) Uredbe br. 1083/2006, članak 27. točku (c) Uredbe br. 1828/2006, članak 1. Konvencije PIF i članak 1. stavak 2. Uredbe br. 2988/95 tumačiti na način da su postupanja kojima se može pogodovati gospodarskom subjektu u okviru postupka dodjele ugovora o javnoj nabavi obuhvaćena pojmom „nepravilnost” ili „prijevara” te stoga predstavljaju pravnu osnovu za ukidanje potpore, čak i ako ta postupanja ili njihov utjecaj na postupak odabira nisu u potpunosti dokazani.

18. Iako se sud koji je uputio zahtjev poziva na pojmove „nepravilnost” i „prijevara”, uvodno smatram da se analiza, kao što to tvrdi Komisija, treba usredotočiti na pitanje jesu li predmetna postupanja obuhvaćena pojmom „nepravilnost”, koji obuhvaća i uži pojam „prijevara”( ). Osim toga, prvo prethodno pitanje valja razmotriti ne samo s obzirom na članak 70. stavak 1. točku (b) Uredbe br. 1083/2006 i članak 1. stavak 2. Uredbe br. 2988/95, na koje se poziva sud koji je uputio zahtjev, nego i na, prije svega, članak 2. točku 7. te uredbe u pogledu pojma „nepravilnost”( ).

19. S obzirom na navedeno, podsjećam na to da se u skladu s člankom 1. Uredbe br. 1083/2006 utvrđuju, među ostalim, pravila upravljanja, praćenja i kontrole operacija financiranih sredstvima iz fondova na osnovi podjele odgovornosti između država članica i Komisije( ). Nadalje, osobito na temelju članka 70. stavka 1. točke (b) te uredbe, države članice odgovorne su za upravljanje i kontrolu operativnih programa, osobito sprečavanjem, otkrivanjem i ispravljanjem „nepravilnosti” te povratom nepropisno plaćenih sredstava.

20. U tu svrhu, u skladu s člankom 2. točkom 7. navedene uredbe, pojam „nepravilnost”, osobito u kontekstu EFRR-a, obuhvaća svako kršenje odredaba prava Unije koje je posljedica djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta i šteti, ili bi štetilo općem proračunu Unije, tako da tereti opći proračun neopravdanim izdatkom( ). Konkretnije, Sud je pojasnio da postojanje takve nepravilnosti pretpostavlja ispunjenje triju elemenata, to jest, kao prvo, postojanje povrede prava Unije, kao drugo, činjenicu da je ta povreda nastala zbog djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta i, kao treće, postojanje stvarne ili potencijalne štete za proračun Unije( ).

21. U tom pogledu, kad je riječ, na prvom mjestu, o postojanju povrede prava Unije, u skladu s člankom 9. stavkom 5. Uredbe br. 1083/2006, Unijin je cilj financirati putem svojih fondova samo projekte koji su u cijelosti u skladu s njezinim pravom, uključujući s pravilima primjenjivima u području javne nabave( ). Nadalje, Sud je presudio da se članak 2. točka 7. Uredbe br. 1083/2006 odnosi ne samo na povrede odredbe prava Unije kao takve nego i na povrede odredbi nacionalnog prava koje se primjenjuju na operacije financirane iz strukturnih fondova i na taj način doprinose osiguranju dobre primjene prava Unije o upravljanju projektima koji se financiraju iz tih fondova( ).

22. U tom smislu, kad je riječ, kao prvo, o utvrđivanju povrijeđenih odredbi, podsjećam na to da se, u skladu s člankom 2. Direktive 2004/18 i odgovarajućim nacionalnim pravilima, javni naručitelji prema gospodarskim subjektima moraju ponašati jednako i nediskriminirajuće i djelovati na transparentan način. Usto, iz ustaljene sudske prakse Suda u pogledu javne nabave također proizlazi da je javni naručitelj dužan poštovati načelo jednakog postupanja prema ponuditeljima( ).

23. Kao što to ističe Komisija, čini mi se da postupanje kao što je ono za koje se terete određeni dužnosnici ANAS-a, koje uključuje primanje novčanih iznosa od poduzetnika ponuditelja kako bi mu se pogodovalo pri dodjeli ugovora, predstavlja, u svakom slučaju, povredu načela jednakog postupanja u postupku dodjele ugovora( ), neovisno o činjenici je li doista došlo do poremećaja predmetnog postupka javne nabave( ).

24. Nadalje, člankom 45. stavkom 2. prvim podstavkom točkom (d) Direktive 2004/18 javnom naručitelju omogućuje se da iz sudjelovanja u ugovoru isključi svaki gospodarski subjekti koji je počinio težak profesionalni propust. Smatram da bi postojanje takvog razloga za isključenje koje je fakultativno, ali predviđeno u talijanskom pravu u članku 38. stavku 1. točki (f) Zakonodavne uredbe br. 163/2006, potvrdi li ga sud koji je uputio zahtjev( ), također predstavljalo povredu u smislu sudske prakse na koju se upućuje u točki 21. ovog mišljenja.

25. Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev dvoji o standardu dokazivanja potrebnom za utvrđivanje postojanja povrede, a time i nepravilnosti, ističući da, u ovom slučaju, dokaz o spornom postupanju i njegovu utjecaju na dodjelu ugovora nije u potpunosti utvrđen.

26. U tom je pogledu dostatno utvrditi da je, u nedostatku propisa Unije u tom području, na unutarnjem pravnom poretku svake države članice da uredi postupovna pravila za sudske postupke kojima se osigurava zaštita prava koje pojedinci imaju na temelju prava Unije, uključujući standard dokazivanja potreban za utvrđivanje nepravilnosti, pod uvjetom da su ta pravila u skladu s načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti( ).

27. Iako to jest slučaj kad je riječ o načelima jednakog postupanja i transparentnosti navedenima u točki 22. ovog mišljenja, člankom 45. stavkom 2. prvim podstavkom točkom (d) Direktive 2004/18, pod pretpostavkom da se primjenjuje u ovom slučaju( ), to se načelo izričito priznaje kada se povjerenstvu za odabir omogućuje da isključi iz sudjelovanja u ugovoru svaki gospodarski subjekt koji je kriv za težak profesionalni propust koji javni naručitelj može dokazati „na bilo koji način”( ).

28. U ovom ću slučaju samo napomenuti da se isključenje zbog teškog profesionalnog propusta, kao što to pravilno ističe Komisija, treba temeljiti na tome da je javni naručitelj samostalno utvrdio da postoji takvo neprofesionalno postupanje, oslanjajući se na bilo koje dokazno sredstvo i, prema potrebi, na elemente koji proistječu iz kaznenog postupka, ali bez automatizma. U tom je pogledu Sud pojasnio da sudska odluka, čak i ako još nije pravomoćna, može s obzirom na svoj predmet javnom naručitelju pružiti odgovarajući razlog za opravdanje postojanja teškog profesionalnog propusta, s obzirom na to da ta odluka u svakom slučaju može biti predmet sudskog nadzora( ). Ista razmatranja, prema mojem mišljenju, vrijede za načela jednakog postupanja i transparentnosti navedena u točki 22. ovog mišljenja.

29. Na drugom mjestu, okolnost da takva povreda prava Unije ili primjenjivog nacionalnog prava mora proizlaziti iz djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta u ovom se slučaju ne dovodi u pitanje.

30. U svakom slučaju, smatram da je ANAS doista „gospodarski subjekt”( ) i da pojam „djelovanje ili propust” ne zahtijeva subjektivni element. Naime, Sud je pojasnio da, iako definicija pojma „nepravilnost” iz članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006 ne sadržava nikakvo pojašnjenje o namjernom ili nepažljivom ponašanju dotičnog korisnika, takva se priroda ponašanja ne može smatrati elementom koji je nužan da bi se mogla utvrditi nepravilnost u smislu te odredbe( ).

31. Na trećem mjestu, kad je riječ o postojanju štete za proračun Unije zbog takvog propusta, iz članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006 proizlazi da kršenje prava Unije ili nacionalnog prava koje se primjenjuje na operacije koje primaju potporu iz fondova predstavlja „nepravilnost” u smislu te odredbe ako šteti ili bi štetilo općem proračunu Unije tako da tereti opći proračun neopravdanim izdatkom.

32. Sud koji je uputio zahtjev u ovom slučaju ističe da nije utvrđeno da je nastala šteta za proračun Unije.

33. Sud je tu odredbu ipak protumačio na način da povreda pravila postupka javne nabave predstavlja nepravilnost u smislu te odredbe ako se ne može isključiti mogućnost da je ta povreda utjecala na proračun predmetnog fonda, a da pritom ne treba dokazati postojanje točno određene financijske posljedice( ).

34. U ovom slučaju smatram da postupanje kao što je ono koje navodi sud koji je uputio zahtjev, koje obuhvaća barem povredu načela jednakog postupanja i transparentnosti, može nezakonito poremetiti postupak javne nabave o kojem je riječ zbog pogodovanja uspješnom ponuditelju. Naime, bez potrebe za dokazivanjem postojanja stvarnog financijskog gubitka, ne može se isključiti da bi, u slučaju da tog postupanja nije bilo, ugovor o javnoj nabavi bio dodijeljen drugom ponuditelju ili pod uvjetima koji su povoljniji za proračun Unije, čime se, u skladu sa sudskom praksom navedenom u prethodnoj točki, ispunjava treći uvjet naveden u sudskoj praksi na koju se upućuje u točki 20. ovog mišljenja.

35. Zaključno, predlažem da se na prvo prethodno pitanje odgovori da članak 2. točku 7. i članak 70. stavak 1. točku (b) Uredbe br. 1083/2006 treba tumačiti na način da je postupanje za koje se prema ocjeni nadležnih tijela pokaže da može pogodovati gospodarskom subjektu tijekom postupka dodjele ugovora obuhvaćeno pojmom „nepravilnost” i u pravilu dovodi do ukidanja neosnovano stečene pogodnosti, pod uvjetom da se ne može isključiti da je to postupanje nepovoljno utjecalo na proračun fonda o kojem je riječ.

Drugo prethodno pitanje

36. Drugim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti nastoji doznati protivi li se članku 45. stavku 2. prvom podstavku točki (d) Direktive 2004/18 odredba, kao što je članak 38. stavak 1. točka (f) Zakonodavne uredbe br. 163/2006, kojom se ne dopušta da se iz postupka javne nabave isključi gospodarski subjekt koji je pokušao utjecati na postupak odlučivanja javnog naručitelja, osobito ako se pokušaj sastojao od podmićivanja članova povjerenstva za provedbu javne nabave.

37. Članak 45. stavak 2. prvi podstavak točka (d) Direktive 2004/18 odnosi se na razloge isključenja ponuditelja iz sudjelovanja u postupku javne nabave i njime se određuje da svaki gospodarski subjekt može biti isključen iz sudjelovanja u ugovoru ako je taj gospodarski subjekt bio kriv za težak profesionalni propust koji javni naručitelj može dokazati na bilo koji način.

38. Prenošenjem te odredbe u talijansko pravo, člankom 38. stavkom 1. točkom (f) Zakonodavne uredbe br. 163/2006 iz sudjelovanja u postupcima sklapanja ugovora o koncesijama i sklapanja ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama isključuju se, među ostalim, osobe koje su počinile tešku pogrešku u obavljanju svoje profesionalne djelatnosti, a koju javni naručitelj može dokazati na bilo koji način.

39. Iako sud koji je uputio zahtjev tu odredbu tumači na način da se njome ne dopušta isključivanje iz postupka javne nabave gospodarskog subjekta koji je pokušao utjecati na postupak odlučivanja javnog naručitelja, konkretno pokušajima podmićivanja, čini se da talijanska vlada i Komisija smatraju, upravo suprotno, da se prema talijanskoj sudskoj praksi i upravnoj praksi navedenom odredbom pokušaj utjecanja na postupak odlučivanja javnog naručitelja može obuhvatiti pojmom „težak propust”( ).

40. U tom pogledu, s jedne strane, podsjećam na to da iz sudske prakse Suda proizlazi da nacionalni zakonodavac ima manevarski prostor kad je riječ o načinima prenošenja članka 45. stavka 2. prvog podstavka točke (d) Direktive 2004/18( ).

41. S druge strane, čini mi se da je tekst članka 38. stavka 1. točke (f) Zakonodavne uredbe br. 163/2006, kao i članak 45. stavak 2. prvi podstavak točka (d) Direktive 2004/18, formuliran vrlo općenito i, u biti, pojam „težak profesionalni propust koji se može dokazati na bilo koji način” prenosi odgovarajućim pojmom „teška pogreška u obavljanju profesionalne djelatnosti koju javni naručitelj može dokazati na bilo koji način”( ), pri čemu valja istaknuti činjenicu, kao što je to učinila Komisija, da je predmetna nacionalna odredba zbog svoje općenite formulacije vrlo podobna za tumačenje koje je u skladu s odredbom koju prenosi( ).

42. Stoga, čini mi se da je tekst odredbe prenošenja usklađen s prenesenom odredbom( ), pri čemu ne želim zadirati u nadležnost suda koji je uputio zahtjev u pogledu tumačenja nacionalnog prava.

43. Osim toga, relevantnost pitanja nacionalnog suda nije očita, s obzirom na to da iz spisa predmeta podnesenog Sudu ne proizlazi jasno da je „nepravilnost” koju su u ovom slučaju otkrila nadležna tijela povezana s povredom članka 45. stavka 2. prvog podstavka točke (d) Direktive 2004/18, kako je prenesen člankom 38. stavkom 1. točkom (f) Zakonodavne uredbe br. 163/2006, koja je trebala dovesti do toga da povjerenstvo za odabir iz postupka javne nabave isključi ponuditelja koji je naknadno postao uspješni ponuditelj u tom postupku( ). Naime, kao što to ističe Komisija, u ovom je slučaju teško zamisliti da je ANAS počinio „nepravilnost” zato što iz postupka javne nabave nije isključio predmetnog natjecatelja zbog teške profesionalne pogreške koja je otkrivena tek nakon dodjele ugovora.

44. Međutim, podsjećam na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, pitanja koja se tiču tumačenja prava Unije koja je uputio nacionalni sud u pravnom i činjeničnom okviru koji određuje pod svojom odgovornošću i za koji nije na Sudu da provjerava njegovu točnost uživaju presumpciju relevantnosti( ) te da, u ovom slučaju, nije očito da zatraženo tumačenje odredbe prava Unije o kojoj je riječ nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku.

45. Zaključno, predlažem da se na drugo prethodno pitanje odgovori na način da članak 45. stavak 2. prvi podstavak točku (d) Direktive 2004/18 treba tumačiti na način da mu se ne protivi, u načelu i uzimajući u obzir obvezu tumačenja nacionalnog prava u skladu s ciljevima te odredbe, nacionalni propis kojim se iz sudjelovanja u postupcima sklapanja ugovora o koncesijama i sklapanja ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama isključuju osobe koje su počinile tešku pogrešku u obavljanju svoje profesionalne djelatnosti, a koju javni naručitelj može dokazati na bilo koji način.

Treće i četvrto prethodno pitanje

46. Trećim i četvrtim prethodnim pitanjem, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti nastoji doznati treba li u slučaju „nepravilnosti” odredbe navedene u prvom i drugom pitanju tumačiti na način da se njima zahtijeva da država članica uvijek primijeni stopu financijskog ispravka od 100 % te, u slučaju niječnog odgovora, koji su kriteriji za utvrđivanje te stope ispravka, uzimajući u obzir ta pravila i načelo proporcionalnosti.

47. Konkretnije, taj sud dvoji je li primjena stope financijskog ispravka od 100 % u skladu s navedenim pravilima i načelom, s obzirom na to da su potpore o kojima je riječ iskorištene za posao koji je prihvatljiv za financiranje sredstvima Unije i koji je obavljen. On se pita ne bi li taj financijski ispravak trebalo radije utvrditi uzimajući u obzir financijsku štetu prouzročenu općem proračunu Unije te mogu li financijske implikacije utvrđenih nedostataka( ) biti određene paušalno, primjenom kriterija navedenih u tablici iz stavka 2. Smjernica iz 2013.( ).

48. U skladu s člankom 98. stavcima 1. i 2. Uredbe br. 1083/2006, nakon što se otkrije nepravilnost, na državama članicama je da izvrše potrebne financijske ispravke koji se sastoje od ukidanja cjelokupnog ili dijela javnog doprinosa za operativni program te da utvrde primjenjivi iznos ispravka uzimajući u obzir tri kriterija, odnosno prirodu otkrivene nepravilnosti, njezinu težinu i financijski gubitak fondova o kojima je riječ. Nadalje, kad je riječ o jednokratnoj, a ne o sustavnoj nepravilnosti, u sudskoj praksi Suda pojašnjeno je da taj zahtjev nužno podrazumijeva ispitivanje svakog pojedinačnog slučaja, uzimajući u svakom slučaju u obzir sve okolnosti relevantne s obzirom na jedan od tih triju kriterija( ).

49. Kad je riječ, kao prvo, o pitanju je li svaka nepravilnost razlog za primjenu stope financijskog ispravka od 100 %, smatram da bi takvo tumačenje bilo očito protivno načelima i sudskoj praksi navedenoj u prethodnoj točki, kojima se državama članicama, prilikom primjene financijskog ispravka kao posljedice nepravilnosti, nalaže da uzmu u obzir sve okolnosti u konkretnom slučaju, uključujući posljedice nepravilnosti na dodjelu potpora i izvođenje radova prihvatljivih za financiranje( ).

50. Međutim, taj zaključak, prema mojem mišljenju, ne podrazumijeva u svakom slučaju obvezu ograničavanja financijskog ispravka na financijski gubitak fondova o kojima je riječ. Naime, postoje situacije u kojima, u slučaju da se nepravilnosti utvrde, rizik od nastanka štete do iznosa dijela na koji se odnosi nepravilnost ne bi imao odvraćajući učinak. U takvim bi slučajevima povrat cjelokupnog financiranja mogao biti razmjeran, neovisno o bilo kakvom dokazu o postojanju odgovarajućeg gubitka fondova o kojima je riječ( ), dok činjenica da je subvencionirani projekt naposljetku realiziran ne bi bila odlučujuća( ).

51. U ovom slučaju, smatram da djela ili pokušaji podmićivanja članova povjerenstva za provedbu javne nabave mogu činiti osobito tešku i osuđujuću povredu( ), neovisno o utvrđenim dokazima o financijskim posljedicama tih djela ili pokušaja za proračun Unije, tako da takvo postupanje načelno može biti razlog za ispravak u iznosu od 100 % doprinosa, a na nadležnom nacionalnom je tijelu da to, pod nadzorom suda koji je uputio zahtjev, ocijeni i obrazloži s obzirom na okolnosti konkretnog slučaja i u skladu s načelom proporcionalnosti.

52. Kao drugo, kad je riječ o izračunu iznosa financijskog ispravka, podsjećam na to da Smjernice iz 2013., koje navodi sud koji je uputio zahtjev, čija je svrha utvrđivanje financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija, također mogu pružiti upute u slučajevima u kojima države članice same ispravljaju nepravilnosti, iako one za njih nisu obvezujuće( ). Konkretno, u točki 1.3. tih smjernica, koja se odnosi na kriterije povezane sa stopom primjenjivog financijskog ispravka, navodi se, u njezinu prvom odlomku, niz ispravaka (od 5 %, 10 %, 25 % i 100 %) koji se primjenjuju na izdatke povezane s ugovorom ovisno o težini nepravilnosti i načelu proporcionalnosti, kada nije moguće precizno kvantificirati financijske učinke na predmetni ugovor. Tom se točkom, u njezinu drugom odlomku, pojašnjava da se težina nepravilnosti i financijski učinak na proračun Unije ocjenjuju uzimajući u obzir razinu tržišnog natjecanja, transparentnost i jednako postupanje, s obzirom na to da se nepravilnost smatra teškom ako predmetno nepoštovanje ima odvraćajući učinak na potencijalne ponuditelje ili dovodi do dodjele ugovora drugom ponuditelju, koji nije onaj kojem je ugovor trebao biti dodijeljen. Nadalje, u navedenoj se točki, među ostalim, utvrđuje da nikakav ispravak neće biti primjenjiv ako je nepravilnost isključivo formalne prirode, bez ikakvog stvarnog ili potencijalnog financijskog učinka (treći odlomak), dok se stopa financijskog ispravka od 100 % može primijeniti u najtežim slučajevima, kada se nepravilnošću pogoduje jednom ili više ponuditelja ili natjecatelja ili kada se nepravilnost odnosi na prijevaru koju je utvrdilo nadležno pravosudno ili upravno tijelo (šesti odlomak).

53. Dakle, te smjernice sudu koji je uputio zahtjev pružaju relevantne kriterije za izračun iznosa financijskog ispravka, kako bi se utvrdio uzimajući u obzir financijski gubitak općeg proračuna Unije u smislu članka 98. stavka 2. Uredbe br. 1083/2006( ).

54. Zaključno, predlažem da se na treće i četvrto prethodno pitanje odgovori da članak 98. Uredbe br. 1083/2006 treba tumačiti na način da, iako postojanje nepravilnosti u smislu članka 2. točke 7. te uredbe sustavno obvezuje nadležna nacionalna tijela da primijene financijski ispravak, iznos primjenjivog ispravka treba utvrditi, uz poštovanje načela proporcionalnosti, uzimajući u obzir sve konkretne relevantne okolnosti, odnosno prirodu i težinu utvrđene nepravilnosti, kao i financijski gubitak fonda o kojem je riječ, a da pritom ta tijela nisu obvezna u svakom slučaju ograničiti financijski ispravak na financijski gubitak tog fonda, tako da osobito teška i osuđujuća povreda u načelu može biti razlog za primjenu ispravka u iznosu od 100 % doprinosa, neovisno o utvrđenim dokazima o bilo kakvoj financijskoj posljedici za proračun Unije.

Zaključak

55. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Tribunale amministrativo per il Lazio (Okružni upravni sud u Laciju, Italija) odgovori na sljedeći način:

1. Članak 2. točku 7. i članak 70. stavak 1. točku (b) Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999

treba tumačiti na način da je:

postupanje za koje se prema ocjeni nadležnih tijela pokaže da može pogodovati gospodarskom subjektu tijekom postupka dodjele ugovora obuhvaćeno pojmom „nepravilnost” i u pravilu dovodi do ukidanja neosnovano stečene pogodnosti, pod uvjetom da se ne može isključiti da je to postupanje nepovoljno utjecalo na proračun fonda o kojem je riječ.

2. Članak 45. stavak 2. prvi podstavak točku (d) Direktive 2004/18 Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama

treba tumačiti na način da mu se:

ne protivi, u načelu i uzimajući u obzir obvezu tumačenja nacionalnog prava u skladu s ciljevima te odredbe, nacionalni propis kojim se iz sudjelovanja u postupcima sklapanja ugovora o koncesijama i sklapanja ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama isključuju osobe koje su počinile tešku pogrešku u obavljanju svoje profesionalne djelatnosti, a koju javni naručitelj može dokazati na bilo koji način.

3. Članak 98. Uredbe br. 1083/2006

treba tumačiti na način da:

iako postojanje „nepravilnosti” u smislu članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006 sustavno obvezuje nadležna nacionalna tijela da primijene financijski ispravak, iznos primjenjivog ispravka treba utvrditi, uz poštovanje načela proporcionalnosti, uzimajući u obzir sve konkretne relevantne okolnosti, odnosno prirodu i težinu utvrđene nepravilnosti, kao i financijski gubitak fonda o kojem je riječ, a da pritom ta tijela nisu obvezna u svakom slučaju ograničiti financijski ispravak na financijski gubitak tog fonda, tako da osobito teška i osuđujuća povreda u načelu može biti razlog za primjenu ispravka u iznosu od 100 % potpore, neovisno o utvrđenim dokazima o bilo kakvoj financijskoj posljedici za proračun Unije.