MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE

od 10. rujna 2020. ( 1 )

Spojeni predmeti C‑407/19 i C‑471/19

Katoen Natie Bulk Terminals NV,

General Services Antwerp NV

protiv

Belgische Staat

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Raad van State (Državno vijeće, Belgija))

i

Middlegate Europe NV

protiv

Ministerraad,

uz sudjelovanje:

Katoen Natie Bulk Terminals NV,

General Services Antwerp NV,

Koninklijk Verbond der Beheerders van Goederenstromen (KVBG) CVBA,

MVH Logistics en Stuwadoring BV

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Grondwettelijk Hof (Ustavni sud, Belgija))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 49. UFEU‑a – Sloboda poslovnog nastana – Obavljanje lučkih djelatnosti – Lučki radnici (slagači tereta) – Pristup profesiji i zapošljavanje – Postupci za priznavanje slagača tereta – Lučki radnici koji su dio interesnog udruženja (pool) – Izravno zapošljavanje slagača tereta – Ograničenje trajanja ugovora o radu – Mobilnost slagača tereta među lučkim područjima – Logistički radnici – Privremena primjena nacionalnog pravila koje nije u skladu s pravom Unije”

1. Utovar i istovar brodova u lukama obavljali su slagači tereta koji su obično radili povremeno i u teškim uvjetima. Zahvaljujući njihovoj borbi da ih poboljšaju, uz potporu dobro organiziranih sindikata, mnoge su države donijele posebna pravila za uređenje tog radnog odnosa.

2. Različitim državnim propisima ti su se radovi ograničili isključivo na slagače tereta koji su dio točno određenog interesnog udruženja ili poola (slagače tereta „s odobrenjem” u skladu s izrazom koji prevladava u ovim predmetima). Poduzeća koja pružaju lučke usluge nužno su morala zapošljavati njih.

3. Utovar i istovar te ostali lučki poslovi promijenili su se s tehnološkim razvojem, ali uređenje rada koje, u različitim oblicima, zagovara „monopol” slagača tereta s odobrenjem i dalje u većoj ili manjoj mjeri postoji u nekim državama članicama ( 2 ).

4. Sud je 2014. ( 3 ) smatrao da španjolsko radno zakonodavstvo o lučkom utovaru i istovaru, koje je bilo u skladu s tradicionalnim obrascima u tom području, nije usklađeno sa slobodom poslovnog nastana iz članka 49. UFEU‑a.

5. Zakonodavac Unije, prije i poslije te presude, unatoč Komisijinim pokušajima, nije uspio uskladiti dio pravila o pružanju lučkih usluga koja se odnose na radne odnose i socijalne uvjete lučkih radnika ( 4 ).

6. Na temelju predmetnih dvaju zahtjeva za prethodnu odluku Sud će moći odlučiti jesu li belgijska pravila (koja zadržavaju posebna radna pravila o zapošljavanju slagača tereta) u skladu sa slobodom poslovnog nastana. Istodobno, u presudi koju donese moći će se utvrditi dodatni kriteriji za pojašnjenje primjene zahtjeva prava Unije i, osobito, navedene slobode na sustav za upravljanje lučkim radnicima. Luke nisu prostor izvan zakona ( 5 ).

I. Pravni okvir

A. Pravo Unije

7. Člankom 49. UFEU‑a određuje se: „U okviru niže navedenih odredaba, ograničivanje slobode poslovnog nastana državljana jedne države članice na državnom području druge države članice zabranjuje se. Ta se zabrana odnosi i na ograničivanje osnivanja zastupništava, podružnica ili društava kćeri od strane državljana bilo koje države članice s poslovnim nastanom na državnom području bilo koje druge države članice. Sloboda poslovnog nastana uključuje pravo pokretanja i obavljanja djelatnosti kao samozaposlene osobe te pravo osnivanja i upravljanja poduzećima, osobito trgovačkim društvima u smislu drugog stavka članka 54., sukladno uvjetima koje pravo zemlje u kojoj se taj poslovni nastan ostvaruje utvrđuje za svoje državljane, a podložno odredbama poglavlja koje se odnosi na kapital.”

B. Belgijsko pravo

1. Wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid ( 6 )

8. Ovdje su važni sljedeći članci iz njegova teksta koji se uzastopno mijenjao: „Članak 1. Nitko ne smije za lučke poslove u lučkom području zaposliti radnike koji nisu lučki radnici s odobrenjem. Članak 2. Razgraničenje lučkih područja i lučkog rada, kako ga je utvrdio Kralj u skladu s člancima 35. i 37. Wet van 5 december 1968 betreffende de collectieve arbeidsovereenkomsten en de paritaire comités (Zakon od 5. prosinca 1968. o kolektivnim ugovorima o radu i zajedničkim odborima), vrijedi za primjenu ovog zakona. Članak 3. Kralj utvrđuje uvjete i postupke za priznavanje lučkih radnika nakon donošenja mišljenja zajedničkog odbora nadležnog za predmetno lučko područje. […] Članak 3.a Nakon donošenja mišljenja zajedničkog odbora nadležnog za predmetno lučko područje, Kralj može obvezati poslodavce koji zapošljavaju lučke radnike u tom području da pristupe udruzi poslodavaca koju je on odobrio i koja, u svojstvu opunomoćenika, ispunjava sve obveze koje, na temelju zakonodavstva o pojedinačnom i kolektivnom radu te socijalnog prava, proizlaze iz zapošljavanja lučkih radnika za poslodavce. Kako bi dobila odobrenje, udruga poslodavaca iz prethodnog podstavka treba za članove imati većinu zainteresiranih poslodavaca.”

2. Koninklijk besluit van 12 januari 1973 tot oprichting en vaststelling van de benaming en van de bevoegdheid van het Paritair Comité voor het Havenbedrijf ( 7 )

9. Člankom 1. propisuje se: „Osniva se zajednički odbor, pod nazivom ‚Paritetni odbor za poslovanje luke’ (nadležan za radnike općenito i njihove poslodavce), za: sve radnike i njihove poslodavce koji u lučkim područjima: A. Obavljaju lučke poslove kao glavnu ili pomoćnu djelatnost, odnosno svaki prekrcaj robe koja se prevozi morskim ili riječnim putovima, željeznicom ili cestom, i sve pomoćne usluge u pogledu navedene robe, neovisno o tome obavljaju li se te djelatnosti na dokovima, plovnim putovima, pristaništima ili u objektima za uvoz, izvoz ili provoz robe, kao i svaki prekrcaj robe koja se prevozi morskim ili riječnim putovima i koja polazi s dokova industrijskih postrojenja ili pristiže na njih. Primjenjuju se sljedeće definicije: 1. Prekrcaj robe: (a) roba: sva roba, kontejneri, uključujući prijevozna sredstva, isključujući jedino: – prijevoz nafte u rasutom stanju, naftnih derivata (tekućina) i sirovina u tekućem stanju za rafinerije, kemijsku industriju te djelatnosti skladištenja i prerade u naftnim postrojenjima; – ribu koju donose ribarski brodovi; – tekući plinovi pod tlakom i u rasutom stanju. (b) prekrcaj: ukrcaj, iskrcaj, utovar, istovar, pomicanje tereta, iskrcaj u rasutom stanju, pokretanje, klasificiranje, sortiranje, kalibriranje, skupljanje, rasipanje, kao i sastavljanje i rastavljanje jedinice tereta. 2. Pomoćne usluge povezane s tom robom: označivanje, vaganje, mjerenje, mjerenje obujma, provjeravanje, primanje, zaštita (uz iznimku usluga zaštite koje pružaju poduzeća pod nadležnošću Zajedničkog odbora za usluge zaštite i/ili nadzora u ime poduzeća koja odgovaraju Odboru zajedničkih luka), predavanje, uzorkovanje i pečaćenje, privezivanje i odvezivanje. […]”

3. Koninklijk besluit van 5 juli 2004 betreffende de erkenning van havenarbeiders in de havengebieden die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid ( 8 )

10. Njome je prvo predviđena obveza priznavanja za sve slagače tereta koji obavljaju lučke radove u smislu Kraljevske uredbe iz 1973. Nakon priznavanja, oni bi se svrstali u opće ili logističko interesno udruženje (pool).

11. Kraljevska uredba od 5. srpnja 2004. izmijenjena je Kraljevskom uredbom od 10. srpnja 2016., koja je donesena nakon opomene koju je Komisija uputila Belgiji 28. ožujka 2014. ( 9 ).

12. Na temelju te izmjene, nova verzija Kraljevske uredbe od 5. srpnja 2004. glasi: „Članak 1. 1. U svakom lučkom području lučke radnike priznaje uspostavljeni zajednički odbor, u daljnjem tekstu Administrativna komisija, osnovana u okviru Zajedničkog pododbora nadležnog za predmetno lučko područje. Navedena Administrativna komisija sastoji se od: 1. predsjednika i potpredsjednika; 2. četiriju punopravnih članova i četiriju zamjenika članova koje su imenovale organizacije poslodavaca zastupljene u Zajedničkom pododboru; 3. četiriju punopravnih članova i četiriju zamjenika članova koje su imenovale organizacije radnika zastupljene u Zajedničkom pododboru; 4. jednog ili više tajnika. Odredbe Kraljevske uredbe od 6. studenoga 1969. o utvrđivanju općih načina rada zajedničkih odbora i pododbora, kao i posebna pravila predviđena člankom 10. ove Kraljevske uredbe, primjenjuju se na rad Administrativne komisije. 2. Zahtjev za priznavanje podnosi se pisanim putem nadležnom Zajedničkom pododboru na obrascu koji je u tu svrhu stavljen na raspolaganje. U zahtjevu treba navesti podnosi li se za zapošljavanje u interesnom udruženju (pool) ili izvan njega. 3. Odstupajući od stavka 1. podstavka 1., za radnike koji u smislu članka 1. [Kraljevske uredbe od 12. siječnja 1973.] rade na mjestima na kojima se roba u svrhu njezine daljnje distribucije ili otpreme modificira, što neizravno dovodi do dokazane dodane vrijednosti, i koji imaju potvrdu o sigurnosti pod nazivom „logistički radnici”, navedena potvrda o sigurnosti jednaka je priznavanju u smislu [Zakona iz 1972.]. Poslodavac koji je s radnikom sklopio ugovor o radu traži potvrdu o sigurnosti radi obavljanja djelatnosti predviđenih u prethodnom podstavku a njezino izdavanje slijedi uz predočenje osobne iskaznice i ugovora o radu. Pravila tog postupka utvrđuju se kolektivnim ugovorom o radu. Članak 2. 1. Lučki radnici iz članka 1. stavka 1. podstavka 1., nakon priznavanja ili se uključuju ili ne uključuju u interesno udruženje (pool) lučkih radnika. Pri priznavanju u svrhu uključivanja u interesno udruženje (pool) u obzir se uzima potreba za radnom snagom. 2. Lučki radnici zaposleni u interesnom udruženju (pool) priznaju se na određeno ili neodređeno vrijeme. Pravila koja se odnose na trajanje priznavanja utvrđuju se kolektivnim ugovorom. 3. Lučki radnici koji nisu uključeni u interesno udruženje (pool) zapošljavaju se na temelju ugovora o radu u skladu sa Zakonom od 3. srpnja 1978. o ugovorima o radu. Trajanje priznavanja ograničeno je na trajanje navedenog ugovora o radu. […] Članak 4. 1. Za priznavanje svojstva lučkog radnika, na koje se odnosi članak 1. stavak 1. podstavak 1., primjenjuju se sljedeći zahtjevi: […] 2. radnika mora proglasiti sposobnim vanjska služba za prevenciju i zaštitu zdravlja na radnom mjestu, kojoj u skladu s člankom 3.a [Zakona iz 1972] imenovana organizacija poslodavaca pripada u svojstvu ovlaštene osobe; 3. radnik mora uspješno proći psihološka testiranja koje je provelo tijelo koje je u tu svrhu imenovala organizacija poslodavaca koja ima svojstvo ovlaštene osobe u skladu s člankom 3.a [Zakona iz 1972.]; cilj je tih provjera ispitati je li kandidat za lučkog radnika dovoljno inteligentan te ima li odgovarajuću osobnost i motivaciju za obavljanje, nakon osposobljavanja, zadaća lučkog radnika; […] 6. radnik mora tri tjedna pohađati pripremne tečajeve koji se odnose na sigurnost na radu, steći stručnu osposobljenost te položiti završni ispit. Nadležno tijelo može utvrditi uvjete kvalitete koje treba ispuniti osposobljavanje koje se može slobodno održavati: 7. radnik u posljednjih pet godina ne smije biti predmet mjere kojom se povlači priznavanje svojstva lučkog radnika na temelju članka 7. stavka 1. točaka 1. ili 3. ove Uredbe […]; 8. u slučaju priznavanja svojstva lučkog radnika predviđenog člankom 2. stavkom 3., radnik usto mora sklopiti ugovor o radu. 2. Priznavanje svojstva lučkog radnika valjano je u svakom lučkom području, kako ga je Kralj razgraničio na temelju članaka 35. i 37. Zakona od 5. prosinca 1968. o kolektivnim ugovorima o radu i zajedničkim odborima. Uvjeti i pravila pod kojima lučki radnik može raditi na nekom drugom lučkom području od onog u kojem je priznat utvrđuju se kolektivnim ugovorom. Organizacija poslodavaca koja ima svojstvo ovlaštene osobe u skladu s člankom 3.a [Zakona iz 1972.], i dalje ima svojstvo ovlaštene osobe u slučaju da lučki radnik radi izvan lučkog područja u kojem je priznat. 3. Na lučke radnike koji mogu dokazati da u drugoj državi članici Europske unije ispunjavaju istovjetne uvjete u području lučkog rada više se neće primjenjivati navedeni uvjeti, u odnosu na primjenu ove Kraljevske uredbe. 4. Zahtjevi za priznavanje i produljenje podnose se Administrativnoj komisiji koja ih obrađuje. […] Članak 13/1 1. o Ugovor o radu iz članka 2. stavka 3. podstavka 2. sklapa se na neodređeno vrijeme; 2. o ugovor o radu na koji se odnosi članak 2. stavak 3. podstavak 2. sklapa se na najmanje dvije godine; 3. o ugovor o radu na koji se odnosi članak 2. stavak 3. podstavak 2. sklapa se na najmanje jednu godinu; 4. o ugovor o radu iz članka 2. stavka 3. podstavka 2. sklapa se na najmanje šest mjeseci. […] Članak 15/1 Za potrebe primjene ove Kraljevske uredbe: 1. o Lučki radnici priznati na temelju prijašnjeg članka 2. podstavka 2. automatski se priznaju kao lučki radnici interesnog udruženja (pool), u skladu s člankom 2. stavkom 1., ne dovodeći u pitanje primjenu članaka 5. do 9. ove Kraljevske uredbe; 2. o lučki radnici priznati na temelju prijašnjeg članka 2. podstavka 3. automatski se izjednačavaju s logističkim radnicima iz članka 1. stavka 3., ne dovodeći u pitanje primjenu članaka 5. do 9. ove Kraljevske uredbe. […]”

II. Sporovi i prethodna pitanja

A. Predmet C‑407/19

13. Katoen Natie Bulk Terminals NV (u daljnjem tekstu: Katoen) ( 10 ) i General Services Antwerp NV (u daljnjem tekstu: General Services) ( 11 ) dva su društva sa sjedištem u Belgiji čija djelatnost, u toj zemlji i u inozemstvu, obuhvaća lučke djelatnosti.

14. Ta su dva društva 5. rujna 2016. pred Raad van State (Državno vijeće, Belgija) pobijala Kraljevsku uredbu od 10. srpnja 2016. Zahtijevali su njezino poništenje jer su smatrali da se njome povređuju temeljne slobode unutarnjeg tržišta Unije i pravila u području slobodnog tržišnog natjecanja ( 12 ) te da, iako se njome naizgled nastojalo liberalizirati tržište rada, u njoj je zapravo čvrsto utvrđeno ili dodano zakonodavstvu o radu u lukama čak sedam nepotrebnih i nerazmjernih ograničenja.

15. Među tim ograničenjima ističu se: – Zahtjev da Administrativna komisija koja se sastoji od organizacija poslodavaca i sindikata prizna sve lučke radnike koji ne rade u logistici, što dovodi do zatvorenog tržišta rada (closed shop). – Lokalne organizacije poslodavaca i sindikati svakog područja nadziru subjekte koji utvrđuju zdravstvenu sposobnost, psihotehničke uvjete i strukovno osposobljavanje kandidata za slagače tereta. – Liberalizacija pristupa lučkom tržištu rada za radnike koji ne pripadaju interesnom udruženju (pool) (radnike koji su s poslodavcem izravno sklopili ugovor o radu) postoji samo u teoriji: priznavanje tih radnika ograničeno je na vrijeme trajanja njihova ugovora te se zahtijeva za svako novo zaposlenje.

16. Naveli su i da ta ograničenja prelaze ono što je potrebno za ostvarenje ciljeva koji se nastoje postići u općem interesu i ne mogu se opravdati. Činjenica da je Europska komisija iz političkih razloga, uz pridržaj monitoringa, obustavila postupak zbog povrede prava, ne umanjuje neusklađenost te situacije s pravom Unije.

17. Belgijska vlada osporava da se Kraljevskom uredbom od 10. srpnja 2016. povređuju sloboda poslovnog nastana ili druge slobode. Ni Komisijina opomena ni sudska praksa Suda koju su društva tužitelji navela nisu dostatan dokaz za postojanje povrede. Komisija nije obustavila postupak zbog povrede prava iz političkih razloga, nego zato što su dvojbe koje je Komisija izrazila uklonjene.

18. Prema mišljenju belgijske vlade, nije došlo do izravne ili neizravne diskriminacije jer su sva društva, neovisno o mjestu svojeg sjedišta, podvrgnuta istim pravilima. S društvima iz drugih država članica postupa se jednako kao s nacionalnim društvima.

19. Konačno, belgijska vlada tvrdi da je, čak i da postoje navedena ograničenja (što osporava), propis o radu u lukama, čiji je dio Kraljevska uredba od 10. srpnja 2016., nužan i proporcionalan te dovoljno opravdan jer se njime: – lučkim radnicima jamči povećana sigurnost; – predviđa dostatna fleksibilnost jer se ti lučki radnici angažiraju (ili se mogu angažirati) na način koji u obzir uzima konstantno promjenjiv karakter ponude poslova; i – osigurava kvaliteta i sigurnost rada u luci.

20. U tim je okolnostima Raad van State (Državno vijeće) uputio Sudu sljedeća prethodna pitanja: „1. Treba li članke 49., 56., 45., 34., 35., 101. ili 102. UFEU‑a, prema potrebi u vezi s člankom 106. stavkom 1. UFEU‑a, tumačiti na način da im se protivi pravilo iz članka 1. Kraljevske uredbe od 5. srpnja 2004. […], u vezi s člankom 2. […] Kraljevske uredbe od 5. srpnja 2004., točnije pravilo prema kojem se lučki radnici u smislu članka 1. stavka 1. podstavka 1. spomenute Kraljevske uredbe od 5. srpnja 2004. ili uključuju ili ne uključuju u interesno udruženje (pool) lučkih radnika, pri čemu se u obzir uzima potreba za radnom snagom, ako ih prizna zajednička administrativna komisija, koja se sastoji od članova koje su imenovale organizacije poslodavaca zastupljene u određenom zajedničkom pododboru, s jedne strane, i u njoj zastupljenih organizacija radnika, s druge strane, ako se istodobno u obzir uzme činjenica da za tu administrativnu komisiju nije predviđen nikakav rok za donošenje odluke i da protiv njezine odluke o priznavanju postoji samo sudski pravni lijek? 2. Treba li članke 49., 56., 45., 34., 35., 101. ili 102. UFEU‑a, prema potrebi u vezi s člankom 106. stavkom 1. UFEU‑a, tumačiti na način da im se protivi pravilo uvedeno člankom 4. stavkom 1. točkama 2., 3., 6. i 8. Kraljevske uredbe od 5. srpnja 2004. u verziji članka 4. točaka 2., 3., 4. odnosno 6. pobijane Kraljevske uredbe od 10. srpnja 2016., točnije pravilo prema kojem se za priznavanje svojstva lučkog radnika zahtijeva da je radnik a) proglašen sposobnim od strane vanjske službe za prevenciju i zaštitu zdravlja na radnom mjestu, kojoj u skladu s člankom 3.a Zakona od 8. lipnja 1972. […] imenovana organizacija poslodavaca pripada u svojstvu ovlaštene osobe b) uspješno prošao psihološka testiranja koje je provelo tijelo koje je u tu svrhu u svojstvu ovlaštene osobe imenovala priznata organizacija poslodavaca u skladu s istim člankom 3.a Zakona od 8. lipnja 1972. c) tri tjedna pohađao pripremne tečajeve koji se odnose na sigurnost na radu i stjecanje stručne osposobljenosti te je položio završni ispit, kao i d) već ima ugovor o radu, kada je riječ o lučkom radniku koji se ne uključuje u interesno udruženje (pool), pri čemu inozemni lučki radnici u vezi s člankom 4. stavkom 3. Kraljevske uredbe od 5. srpnja 2004. moraju moći dokazati da u drugoj državi članici ispunjavaju slične uvjete kako se u svrhu pobijanog pravila više ne bi podvrgavali tim uvjetima? 3. Treba li članke 49., 56., 45., 34., 35., 101. ili 102. UFEU‑a, prema potrebi u vezi s člankom 106. stavkom 1. UFEU‑a, tumačiti na način da im se protivi pravilo uvedeno člankom 2. stavkom 3. Kraljevske uredbe od 5. srpnja 2004. u verziji članka 2. pobijane Kraljevske uredbe od 10. srpnja 2016., točnije pravilo prema kojem se trajanje priznavanja lučkih radnika koji se ne uključuju u interesno udruženje (pool) te ih stoga poslodavac u skladu sa Zakonom od 3. srpnja 1978.„o ugovorima o radu” izravno zapošljava putem ugovora o radu ograničava na trajanje tog ugovora o radu, tako da se svaki put mora pokrenuti novi postupak priznavanja? 4. Treba li članke 49., 56., 45., 34., 35., 101. ili 102. UFEU‑a, prema potrebi u vezi s člankom 106. stavkom 1. UFEU‑a, tumačiti na način da im se protivi pravilo uvedeno člankom 13/1 Kraljevske uredbe od 5. srpnja 2004. u verziji članka 17. Kraljevske uredbe od 10. srpnja 2016., točnije prijelazna mjera prema kojoj se ugovor o radu o kojem je riječ u trećem prethodnom pitanju najprije mora sklopiti na neodređeno vrijeme, od 1. srpnja 2017. na najmanje dvije godine, od 1. srpnja 2018. na najmanje godinu dana, od 1. srpnja 2019. na najmanje šest mjeseci i od 1. srpnja 2020. na razdoblje koje se slobodno može odrediti? 5. Treba li članke 49., 56., 45., 34., 35., 101. ili 102. UFEU‑a, prema potrebi u vezi s člankom 106. stavkom 1. UFEU‑a, tumačiti na način da im se protivi pravilo iz članka 15/1 Kraljevske uredbe od 5. srpnja 2004. u verziji članka 18. Kraljevske uredbe od 10. srpnja 2016., točnije (prijelazna) mjera prema kojoj se prijašnjim zakonodavstvom priznati lučki radnici automatski priznaju kao lučki radnici interesnog udruženja (pool), čime se ograničava mogućnost poslodavca da te lučke radnike izravno zaposli (putem ugovora o radu na neodređeno vrijeme) i poslodavci se sprječavaju u tome da dobru radnu snagu vežu za sebe na način da s njima izravno sklope ugovor na neodređeno vrijeme te im nude sigurnost zaposlenja prema pravilima općeg radnog prava? 6. Treba li članke 49., 56., 45., 34., 35., 101. ili 102. UFEU‑a, prema potrebi u vezi s člankom 106. stavkom 1. UFEU‑a, tumačiti na način da im se protivi pravilo uvedeno člankom 4. stavkom 2. Kraljevske uredbe od 5. srpnja 2004. u verziji članka 4. točke 7. Kraljevske uredbe od 10. srpnja 2016., točnije pravilo prema kojem kolektivni ugovor utvrđuje uvjete i pravila pod kojima lučki radnik može biti zaposlen na nekom drugom lučkom području od onog u kojem je priznat, čime se ograničava mobilnost radnika među lučkim područjima, a da sam zakonodavac ne objašnjava koji to mogu biti uvjeti i pravila? 7. Treba li članke 49., 56., 45., 34., 35., 101. ili 102. UFEU‑a, prema potrebi u vezi s člankom 106. stavkom 1. UFEU‑a, tumačiti na način da im se protivi pravilo uvedeno člankom 1. stavkom 3. Kraljevske uredbe od 5. srpnja 2004. u verziji članka 1. točke 2. Kraljevske uredbe od 10. srpnja 2016., točnije pravilo prema kojem (logistički) radnici koji u smislu članka 1. Kraljevske uredbe od 12. siječnja 1973.„o osnivanju paritetnog odbora za poslovanje luke kao i za određivanje njegova naziva i njegovih nadležnosti” rade na mjestima na kojima se roba u svrhu njezine daljnje distribucije ili otpreme modificira, što neizravno dovodi do dokazane dodane vrijednosti, moraju imati potvrdu o sigurnosti, pri čemu se ta potvrda o sigurnosti smatra priznavanjem u smislu Zakona od 8. lipnja 1972.„o radu u lukama”, uzimajući u obzir činjenicu da je traži poslodavac koji je s radnikom sklopio ugovor o obavljanju odgovarajućih djelatnosti, da njezino izdavanje slijedi uz predočenje ugovora o radu i osobne iskaznice te su pravila postupka koji se mora poštovati propisana kolektivnim ugovorom, a da zakonodavac u tom pogledu ništa ne pojašnjava?”

B. Predmet C‑471/19

21. Middlegate Europe je prijevozničko trgovačko društvo sa sjedištem u Zeebruggeu, Belgija koje posluje diljem Europe. U okviru međunarodnog cestovnog prijevoza njegovi zaposlenici na lučkom pristaništu u Zeebruggeu s pomoću traktora za vuču pripremaju, među ostalim, kontejnere za isplovljavanje u Ujedinjenu Kraljevinu i Irsku.

22. Policija je 12. siječnja 2011. u okviru nadzora pokrenula postupak protiv društva Middlegate Europe zbog povrede članka 1. Zakona iz 1972. (zbog toga što je lučke poslove obavljao lučki radnik bez odobrenja). Odlukom od 17. siječnja 2013. određena mu je novčana kazna u visini od 100 eura.

23. Društvo Middlegate Europe pobijalo je sankciju pred arbeidsrechtbankom te Gent, afdeling Brugge (Radni sud u Gentu, Odjel u Bruggeu, Belgija), koji je tužbu proglasio neosnovanom. Arbeidshof te Gent (Viši radni sud u Gentu, Belgija) također je odbio žalbu podnesenu protiv prvostupanjske presude.

24. Društvo Middlegate Europe podnijelo je žalbu u kasacijskom postupku Hofu van Cassatie (Kasacijski sud, Belgija) u kojoj je tvrdilo da se članci 1. i 2. Zakona iz 1972. protive člancima 10., 11. i 23. belgijskog Ustava (načelu jednakosti te slobodi trgovanja i poduzetništva za poduzetnike).

25. U tom postupku, Hof van Cassatie (Kasacijski sud) uputio je Grondwettelijk Hofu (Ustavni sud, Belgija) pitanje o usklađenosti. Potonji sud smatra da je za njegovo rješavanje potrebna prethodna odluka Suda, s obzirom na to da su pred njim istaknuti pravni razlozi koji se odnose na usklađenost nacionalnog zakona s pravom Unije i koji idu u njezinu korist ili protiv nje.

26. Konkretno, upućuje sljedeća prethodna pitanja: „1. Treba li članak 49. UFEU‑a, ovisno o slučaju u vezi s člankom 56. UFEU‑a, člancima 15. i 16. Povelje Europske unije o temeljnim pravima i načelom jednakosti tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis koji pojedince ili poduzeća koji u belgijskom lučkom području namjeravaju obavljati lučke poslove u smislu Zakona iz 1972. – uključujući djelatnosti koje nisu povezane s utovarom i istovarom brodova u užem smislu – obvezuje da za to zapošljavaju samo lučke radnike s odobrenjem? 2. U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, smije li Grondwettelijk Hof (Ustavni sud, Belgija) privremeno održati na snazi učinke spornih članaka 1. i 2. Zakona iz 1972. kako bi otklonio pravnu nesigurnost kao i društvene napetosti te kako bi zakonodavcu omogućio da ih uskladi s obvezama koje proizlaze iz prava Unije?”

III. Postupak pred Sudom

27. Odlučeno je da se predmeti C‑407/19 i C‑471/19 spoje nakon što su društvo Katoen, belgijska vlada i Komisija podnijeli pisana očitovanja.

28. Umjesto rasprave koja se trebala održati 23. travnja 2020., Sud je strankama postavio pitanja na koja su one trebale dati pisani odgovor, što su i učinile.

IV. Uvodne napomene

A. Je li riječ o potpuno unutarnjoj situaciji?

29. Budući da se sporovi iz kojih proizlaze predmetni zahtjevi za prethodnu odluku odnose na situacije u kojima nema prekograničnih elemenata, moglo bi se postaviti pitanje (kao što je to učinio Raad van State (Državno vijeće)) ( 13 ) je li Sud nadležan za rješavanje prethodnih pitanja.

30. U načelu, odredbe UFEU‑a u području sloboda kretanja, kao ni akti doneseni radi njihove provedbe, ne primjenjuju se u situaciji u kojoj se svi elementi ograničavaju na unutarnja pitanja jedne države članice ( 14 ).

31. Iznimno od tog pravila, Sud je istaknuo da, kad mu se sud koji je uputio zahtjev obraća u okviru postupka za poništenje odredbi primjenjivih kako na nacionalne državljane tako i na državljane drugih država članica, odluka koju će taj sud donijeti nakon odluke Suda donesene u prethodnom postupku proizvest će učinke i u odnosu na potonje državljane, što opravdava odgovor na pitanja koja su mu postavljena u vezi s odredbama Ugovora koje se odnose na temeljne slobode, unatoč činjenici da su svi elementi spora u glavnom postupku ograničeni unutar jedne države članice ( 15 ).

32. U predmetnim slučajevima, sud koji je uputio zahtjev obvezan je opravdati potrebu za tumačenjem Suda u prethodnom postupku ( 16 ). Raad van State (Državno vijeće) ispunio je tu obvezu i istaknuo: – Sporno belgijsko pravilo bez razlike se primjenjuje na sve gospodarske subjekte, neovisno o njihovu državljanstvu, koji nastoje obavljati gospodarske djelatnosti povezane s lukama. – Taj se propis odnosi na belgijska lučka područja Antwerpen i Zeebrugge, koja su otvorena za međunarodni prijevoz u vrlo konkurentnom okruženju, zbog blizine drugih luka takozvanog „Hamburg‑Le Havre range”. – U tim lučkim područjima postoji jasan prekogranični interes: u njima se odvijaju mnoge aktivnosti uvoza i izvoza robe, u kojima sudjeluju međunarodni gospodarski subjekti koji u svrhu obavljanja vlastitih poslova žele zaposliti lučke radnike iz drugih država članica.

33. S obzirom na ta razmatranja, smatram da je Raad van State (Državno vijeće) dovoljno opravdao to da, iako je riječ o potpuno unutarnjoj situaciji, spor može imati prekogranične elemente koji su dovoljni da bi se od Suda zatražila suradnja u okviru prethodnog postupka.

B. Primjenjivost prava Unije

34. U predmetu C‑407/19 Raad van State (Državno vijeće) uputio je čak sedam pitanja koja se odnose na članke 49., 56., 45., 34., 35., 101. i 102. UFEU‑a, prema potrebi u vezi s člankom 106. stavkom 1. UFEU‑a. Cilj je navođenja tih članaka provjera toga jesu li s njima usklađena sporna belgijska pravila.

35. Međutim, u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne obrazlaže se zašto je nužno tumačenje svih tih odredbi primarnog prava Unije.

36. Konkretno, to vrijedi za slobodno kretanje robe i, u manjoj mjeri, slobodu pružanja usluga i slobodu kretanja radnika (u toj odluci postoje određena upućivanja na potonje dvije slobode). Argumentacija suda koji je uputio zahtjev usredotočuje se na slobodu poslovnog nastana, što je logično jer se spor odnosi na ograničenja koja se belgijskim sustavom zapošljavanja slagača tereta predviđaju za poduzeća iz drugih država članica koja se žele poslovno nastaniti i pružati usluge u belgijskim lukama ( 17 ).

37. Odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne sadržava ni dovoljna objašnjenja kako bi Sud mogao protumačiti pravila tržišnog natjecanja koja se primjenjuju na poduzeća (članci 101. i 102. UFEU‑a) ili javna poduzeća ili poduzeća s posebnim ili isključivim pravima (članak 106. stavak 1. UFEU‑a) i utvrditi usklađenost spornog nacionalnog propisa s tim pravilima ( 18 ).

38. U tom pogledu trebam dodati da je Sud u presudi Becu i dr. ( 19 ) već ispitao belgijsko zakonodavstvo o lučkim radnicima s obzirom na članak 106. stavak 1. UFEU‑a, u vezi s člancima 101. i 102. UFEU‑a. Tada je utvrdio da se tim odredbama pojedincima ne dodjeljuje pravo da se protive primjeni propisa države članice kojim se obvezuje na to da se zapošljavaju samo lučki radnici s odobrenjem, kao što su oni navedeni u Zakonu iz 1972., i da im se isplaćuje naknada koja je znatno veća od plaća vlastitih zaposlenika ili plaća koje isplaćuju drugim radnicima ( 20 ).

39. Stoga, s obzirom na sadržaj odluke kojom se upućuje zahtjev, u biti treba protumačiti članak 49. UFEU‑a kako bi se provjerilo povređuje li se on nacionalnim propisom s već opisanim značajkama. Osim toga, treba razmotriti članak 45. UFEU‑a koji se odnosi na slobodu kretanja radnika.

C. Primarno pravo ili pravila o usklađivanju?

40. Zakonodavac Unije uskladio je pružanje lučkih usluga tek kad je donesena Uredba 2017/352 ( 21 ). Prethodni pokušaji (2004. i 2007.) da se donesu direktive u tom području nisu uspjeli, u velikoj mjeri zbog protivljenja sindikata slagača tereta koji su se suprotstavili uvođenju „samostalnog pružanja usluga” (self‑handling) ( 22 ).

41. Komisijinim prijedlogom predviđao se taj oblik utovara i istovara u lukama, u skladu s kojim ih provode upravo radnici samog brodarskog poduzeća (ili radnici bez odobrenja koje su izravno zaposlili brodovlasnici ili poduzeća koja pružaju lučke usluge) ( 23 ).

42. Kao što sam to već naveo ( 24 ), Uredbom 2017/352 iz njezina je teksta isključena bit radnih aspekata lučkih usluga: u njezinu članku 9. stavku 1. ističe se da „ne utječe na primjenu socijalnih propisa i propisa o radu država članica.” ( 25 ). Stoga se u njoj odustalo od utjecaja na ključne aspekte pravnog okvira koji se odnosi na slagače tereta ( 26 ). Zato se državna pravila u tom području moraju izravno preispitati u odnosu na primarno pravo Unije.

43. Iako se to ne navodi u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, moglo bi biti relevantno tumačenje Direktive 2005/36/EZ o priznavanju stručnih kvalifikacija ( 27 ).

D. Povezanost između dvaju zahtjeva za prethodnu odluku

44. Oba su zahtjeva za prethodnu odluku (C‑407/19 i C‑471/19) usko povezana zbog čega ih se spojilo. Međutim, različita su gledišta s kojih su upućeni: Grondwettelijk Hof (Ustavni sud) odlučuje o usklađenosti zakonâ s belgijskim Ustavom, a Raad van State (Državno vijeće) provjerava zakonitost odredbi niže pravne snage u odnosu na zakon.

45. U predmetu C‑471/19 postavlja se pitanje usklađenosti dvaju članaka Zakona iz 1972. s člankom 49. UFEU‑a, ali u odnosu na činjenice nastale 2011. kad je na snazi bila Kraljevska uredba od 5. srpnja 2004., bez izmjena iz 2016.

46. Naime, Grondwettelijk Hof (Ustavni sud) postavlja pitanje o usklađenosti samih članaka 1. i 2. Zakona iz 1972., neovisno o njihovu regulatornom razvoju, s člankom 49. UFEU‑a (i člancima 15. i 16. Povelje) ( 28 ).

47. U predmetu C‑407/19, pitanje o toj usklađenosti postavlja se u odnosu na regulatorne odredbe uvedene Kraljevskom uredbom od 10. srpnja 2016.

V. Prvo prethodno pitanje u predmetu C‑471/19

48. Kao prvo, razmotrit ću usklađenost nacionalnog zakona kojim se samo radnicima „s odobrenjem” omogućuje zapošljavanje u svrhu obavljanja lučkih radova s člankom 49. UFEU‑a. U nastavku ću razmotriti članke 15. i 16. Povelje. Primjena načela jednakosti sadržana je u članku 49. UFEU‑a, tako da je ne treba posebno razmatrati.

A. Ograničenje zapošljavanja lučkih radnika kao ograničenje prava poslovnog nastana

49. Riječ je o ostvarivanju prava poslovnog nastana (članak 49. UFEU‑a) poduzeća koja žele obavljati djelatnosti u belgijskim lukama, ali koja žele zaposliti radnike koji nisu slagači tereta s odobrenjem. Potonji radnici, kao što sam to već naveo, jedini imaju odobrenje za obavljanje lučkih radova.

50. U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, ograničenje u smislu članka 49. UFEU‑a predstavlja svaka nacionalna mjera koja, čak i kada se primjenjuje bez diskriminacije na temelju državljanstva, građanima Unije zabranjuje, otežava ili čini manje privlačnim ostvarivanje slobode poslovnog nastana koja je zajamčena Ugovorom ( 29 ).

51. Belgijski propis ne dovodi do izravne diskriminacije na temelju državljanstva, s obzirom na to da se jednako primjenjuje na belgijska poduzeća i poduzeća iz drugih država članica koja se žele poslovno nastaniti i pružati svoje usluge u lučkim područjima. Međutim, sva poduzeća moraju zapošljavati radnike s odobrenjem za obavljanje svoje djelatnosti te nemaju mogućnost zapošljavanja vlastitih radnika (ili bilo kojih drugih radnika bez odobrenja).

52. To pravilo stoga ima negativne posljedice za poduzeća koja potječu iz drugih država članica te se žele poslovno nastaniti u belgijskim lučkim područjima jer ne mogu slobodno, i drugim sredstvima, zapošljavati radnike za obavljanje svojih poslova. U istom smislu, može spriječiti ili odvratiti ta poduzeća da se poslovno nastane u belgijskim lukama kako bi obavljala profesionalnu djelatnost ( 30 ).

53. Sud koji je uputio zahtjev slaže se s tom idejom, a jednako razmišljam i ja. Priznaje da je posljedica obveze zapošljavanja slagača tereta koji su lučki radnici uključeni u interesno udruženje (pool), u uvjetima koji nisu pod nadzorom lučkih poduzeća, kao i obveze pristupanja organizaciji koja zastupa poslodavce, sprečavanje ili odvraćanje poduzeća iz drugih država članica da se poslovno nastane u belgijskim lučkim područjima ( 31 ).

54. Iz presude Komisija/Španjolska jasno proizlazi da ta vrsta mjera čini ograničenje slobode poslovnog nastana ( 32 ). Stoga smatram da nije nužno dalje razmatrati to pitanje.

B. Opravdanost ograničenja

55. Ograničenja slobode poslovnog nastana koja se primjenjuju bez diskriminacije na temelju državljanstva mogu biti opravdana važnim razlozima u općem interesu ako su prikladna za ostvarenje željenog cilja i ne prekoračuju ono što je nužno za njegovo postizanje ( 33 ).

56. Sud koji je uputio zahtjev u svojoj je odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku naveo iste važne razloge u općem interesu koje je belgijska vlada istaknula u svojim očitovanjima ( 34 ). Riječ je o sljedećim razlozima: – Potreba za osiguravanjem sigurnosti u lukama i sprečavanjem nezgoda na radu. – Potreba za stručnom radnom snagom koja je produktivna, kvalitetna i konkurentna, zbog fluktuacije u potražnji za radom u lučkim područjima. – Osiguravanje jednakog postupanja kad je riječ o socijalnim uvjetima lučkih radnika.

57. Što se tiče sigurnosti u lukama, Sud ju je prihvatio kao važan zahtjev u općem interesu ( 35 ). U ovom predmetu, pozivanje na sigurnost u lukama povezano je sa sprečavanjem nezgoda jer se smatra da je riječ o djelatnosti koja podrazumijeva znatnu opasnost.

58. Što se tiče opasnosti lučkih radova, belgijska vlada i poduzeća tužitelji zagovaraju sljedeće teze: – Belgijska vlada tvrdi da opasnost od nezgoda ne postoji samo prilikom utovara i istovara brodova u užem smislu, nego i tijekom različitih, s njima neodvojivo povezanih aktivnosti ( 36 ). – Suprotno tomu, poduzeća tužitelji tvrde da se opasnost lučkih radova znatno smanjila s tehnološkim razvojem ( 37 ). Prema njihovu mišljenju, belgijska tijela izjednačavaju utovar i istovar brodova, odnosno najsloženiju aktivnost, s drugim manje opasnim aktivnostima (poput utovara i istovara kamiona i vlakova koji pristižu u luku ili skladištenja i slaganja robe u skladištu) koje obavljaju obični radnici izvan lučkih područja, pri čemu se od njih ne zahtijeva da prethodno ishode odobrenje. Smatraju da aktivnosti ne postaju opasnije zato što ih se istodobno obavlja u lukama.

59. Na sudu je koji je uputio zahtjev da konačno odluči o tim argumentima, ali ne isključujem mogućnost da lučki radovi čak i danas pretpostavljaju dovoljnu razinu opasnosti kako bi se opravdala odluka tijela država članica da donesu pravila za osiguravanje sigurnosti u lučkim područjima.

60. Međunarodna organizacija rada (u daljnjem tekstu: ILO) sastavila je preporuke u kojima se ističe opasnost lučkih radova ( 38 ). Iako priznaje da je u tom području došlo do poboljšanja, tvrdi da se „i dalje smatra da lučki rad podrazumijeva vrlo veliku opasnost od nezgoda” ( 39 ).

61. Sigurnost u lukama, kao cilj kojim se žele spriječiti nezgode, može se kvalificirati kao važan zahtjev u općem interesu. Kao takav, mogao bi opravdati ograničenja pristupa lučkom radu, uključujući ona koja se odnose na uvjete zapošljavanja osoba koje ga obavljaju.

62. Sud je zaštitu radnika također općenito prihvatio kao jedan od važnih razloga u općem interesu kojima se mogu opravdati ograničenja slobode poslovnog nastana ( 40 ).

63. Belgijska vlada poziva se na zaštitu uvjeta rada lučkih radnika koji već imaju odobrenje i koji su dio interesnog udruženja (pool), u odnosu na radnike koji nemaju takvo odobrenje i koji nisu uključeni u to udruženje. Smatram da taj argument nije dovoljan kako bi se prihvatilo da se zaštitom tih radnika može opravdati ograničenje zapošljavanja slagača tereta, dajući prednost jednima u odnosu na druge, kako se to propisuje Zakonom iz 1972.

64. Takva bi mjera mogla donekle biti obuhvaćena Konvencijom 137 o lučkom radu, donesenom u Ženevi 25. lipnja 1973. u okviru ILO‑a (u daljnjem tekstu: Konvencija br. 137) ( 41 ), čijim se člankom 3. stavkom 2. utvrđuje davanje prednosti lučkim radnicima registriranim za obavljanje radova u lukama. Konvencija sadržava pravila kojima se šite takvi registrirani slagači tereta.

65. Međutim, Konvencija br. 137 tehnička je konvencija ILO‑a te je privremena jer ju je ratificiralo samo 25 zemalja (zapravo, samo 24 jer ju je Nizozemska otkazala 2006.), uključujući 11 država članica Unije, među kojima nije Belgija ( 42 ). Osim toga, riječ je o konvenciji koja se više ne ažurira zbog tehnološkog razvoja lučkog rada i čiji je mehanizam registracije lučkih radnika ponekad funkcionirao kao sustav rezervi ili profesionalnog monopola koji pogoduje samo jednoj skupini radnika ( 43 ).

66. Unija nije stranka Konvencije br. 137 te se Sud u presudi Komisija/Španjolska ( 44 ) nije očitovao o njezinu utjecaju na pravo Unije, iako se Kraljevina Španjolska na nju pozvala kako bi opravdala svoja nacionalna pravila o zapošljavanju slagača tereta, koja su naposljetku proglašena neusklađenim s člankom 49. UFEU‑a. Privremenim statusom Konvencije br. 137 objašnjava se to što, za razliku od drugih konvencija ILO‑a ( 45 ), njezin sadržaj nije preuzet u sporazumima koje su socijalni partneri sklopili na međunarodnoj razini kako bi ga se kasnije uključilo u direktive Unije.

67. Na temelju dosad navedenoga, zaključujem da bi se ograničenje zapošljavanja slagača tereta, koje se uvodi zahtjevom za priznavanje, moglo opravdati samo kako bi se zaštitila sigurnost u lukama, odnosno kako bi se spriječile nezgode u lučkim područjima zbog njihove razine opasnosti.

68. Što se tiče potrebe za osiguranjem radne snage radi obavljanja lučkih radova, ako bi ju se prihvatilo kao važan zahtjev, ona se ne bi nužno morala odraziti u sustavu zatvorenog interesnog udruženja, poput onog koji se ovdje analizira. Kako bi se ta potreba ispunila na stabilan način, postoji mogućnost suradnje s lučkim centrima za zapošljavanje, poduzećima za privremeno zapošljavanje ili primjene drugih rješenja koja nisu toliko stroga kao u navedenom sustavu.

C. Proporcionalnost ograničenja

69. Osim što mora biti opravdana važnim zahtjevom, nacionalna mjera kojom se ograničava pravo poslovnog nastana prihvatljiva je samo ako je u skladu s načelom proporcionalnosti. S tog gledišta, njezin sadržaj treba biti neophodan kako bi se osiguralo ostvarenje cilja sigurnosti u lukama, na način da se isti rezultat ne može postići manje strogim pravilima s istom učinkovitošću ( 46 ).

70. Člancima 1. i 2. Zakona iz 1972. samo se uvodi mehanizam priznavanja, kao instrument za nadzor i ograničenje zapošljavanja slagača tereta. Međutim, u njima se ne pojašnjavaju načini na koje bi to trebalo provesti.

71. Prema mojem mišljenju, moglo bi se prihvatiti da su obje odredbe, ako ih se razmatra zasebno, u skladu s kriterijem proporcionalnosti. Bez daljnjega, prethodno priznavanje slagača tereta kao uvjet za njihovo zapošljavanje moglo bi biti prikladno za zaštitu sigurnosti rada u luci ( 47 ).

72. Međutim, sve ovisi o tome kako se strukturiraju načini primjene priznavanja. Prihvatljivi bi bili načini koji se temelje na objektivnim, nediskriminirajućim, unaprijed poznatim kriterijima kojima se slagačima tereta iz drugih država članica omogućuje da dokažu da u svojoj državi podrijetla ispunjavaju zahtjeve istovjetne onima koji se primjenjuju na nacionalne lučke radnike ( 48 ).

73. Priznavanje koje je slagačima tereta potrebno za zapošljavanje u belgijskim lukama moglo bi se proširiti na sve radnike koji su u svojoj zemlji podrijetla prethodno prošli jednakovrijedno strukovno osposobljavanje ( 49 ) koje je u skladu, na primjer, sa smjernicama koje je utvrdio ILO ( 50 ). Nakon tog osposobljavanja dobili bi strukovnu kvalifikaciju koja ih ovlašćuje da obavljaju lučke radove ( 51 ).

74. Sud je u presudi Komisija/Španjolska ( 52 ) smatrao da postoje opcije koje su manje ograničavajuće za slobodu poslovnog nastana od onih koje se nalažu nacionalnim propisom ( 53 ), među kojima je obveza zapošljavanja prije svega radnika koje na raspolaganje stavlja određeno dioničko društvo.

75. Sud je tada pretpostavio da su manje ograničavajuće alternativne opcije koje je Komisija predložila radi zaštite sigurnosti lučkih radnika, odnosno: „[…] da bi upravo sama poduzeća za lučki utovar i istovar, s obzirom na to da mogu slobodno zapošljavati radnike na neodređeno ili određeno vrijeme, trebala upravljati uredima za zapošljavanje, koji bi im trebali staviti na raspolaganje svoju radnu snagu, i organizirati osposobljavanje tih radnika, ili bi trebalo predvidjeti mogućnost izrade baze radnika kojom bi upravljala privatna poduzeća, koja funkcioniraju kao agencije za privremeno zapošljavanje i koja poduzećima za lučki utovar i istovar stavljaju na raspolaganje radnike” ( 54 ).

76. Kako bi se osigurala sigurnost u lukama, tim alternativnim opcijama moglo bi se dodati to da lučki radnici, kako bi ih se smatralo prikladnim za zapošljavanje, trebaju raspolagati dovoljnom razinom strukovnog osposobljavanja, koja se, po potrebi, dokazuje potvrdama o stručnoj osposobljenosti.

77. Suprotno tomu, članci 1. i 2. Zakona iz 1972. ne bi prošli test proporcionalnosti ako bi se njihovi načini provedbe odrazili u monopolu priznavanja slagača tereta, kao uvjet za njihovo zapošljavanje, nad kojim nadzor provode sindikati i organizacije poslodavaca iz lučkih područja.

78. To je bio slučaj s belgijskim propisima, donesenim u skladu sa Zakonom iz 1972., za koje je Komisija smatrala da nisu u skladu s pravom Unije i zbog čega je podnijela tužbu zbog povrede obveze ( 55 ). Tim je propisima (osobito Kraljevskom uredbom od 5. srpnja 2004.) uspostavljen mehanizam priznavanja slagača tereta koji nije bio u skladu s načelom proporcionalnosti. Konkretno, nije bio nužan za poboljšanje sigurnosti u lukama, što je cilj koji se mogao postići mjerama kojima se manje ograničava pravo poslovnog nastana.

79. Bez provođenja iscrpne analize ( 56 ), samo ću istaknuti nekoliko elemenata navedenog okvira kojima se neproporcionalno ograničavalo pravo poslovnog nastana i koji nisu bili u skladu s člankom 49. UFEU‑a.

80. Kao prvo, bila je riječ o zatvorenom modelu zapošljavanja slagača tereta (closed shop) u okviru kojeg su sindikati bili povlaštenom položaju. Odobrenje slagača tereta kako bi se uključili u opće ili logističko interesno udruženje (pool) izdavao je odbor svake luke, koji je bio jednako sastavljen od sindikalnih predstavnika i predstavnika lokalne udruge poslodavaca.

81. U praksi ( 57 ), čini se da su sindikati u potpunosti nadzirali mehanizam priznavanja novih slagača tereta u svakoj luci do te mjere da su kandidate trebali predložiti sindikati ili su se morali u njih učlaniti ako ih je predstavljala udruga poslodavaca ( 58 ).

82. Kao drugo, korporativizam modela bio je pojačan monopolom koji je člankom 3.a Zakona iz 1972. dodijeljen lokalnim organizacijama poslodavaca za zapošljavanje slagača tereta ( 59 ). U svakoj je luci postojala samo jedna organizacija poslodavaca, kojoj je trebala pripadati većina poslodavaca te je, de facto, sudjelovanje u toj organizaciji postalo gotovo obvezno.

83. Na taj se način sprečavalo da lučke radnike izravno zapošljavaju poduzeća koja trebaju njihove usluge. Uspostavljen je trostrani odnos u kojem je lokalna udruga poslodavaca osiguravala primjenu važećih propisa o radu u odgovarajućoj luci.

84. Kao treće, zatvoreni sustav zapošljavanja dodatno je ojačan kolektivnim ugovorima koje su u svakoj luci sklapali sindikati i lokalna udruga poslodavaca. Rezultat tih kolektivnih pregovora bili su takozvani „zakonici”, doneseni u svakoj luci, koji su išli u prilog nadzoru nad mehanizmom zapošljavanja slagača tereta. Na taj se način sprečavala mobilnost potonjih radnika čak između različitih belgijskih luka, s obzirom na to da se odobrenje izdavalo za rad u samo jednoj luci.

85. Kao četvrto, sindikati i strukovne organizacije imali su monopol nad strukovnim osposobljavanjem koje je bilo obvezno za kandidate za slagača tereta. To osposobljavanje za lučkog radnika provodile su iste organizacije koje su nadzirale odluke o priznavanju ( 60 ).

86. Konačno, Kraljevskom uredbom od 12. siječnja 1973., prilikom razvijanja Zakona iz 1972., propisano je materijalno i geografsko razgraničenje lučkih područja koje je bilo neproporcionalno: – S materijalnog stajališta, lučki poslovi kvalificirani su kao oni koje svi radnici i njihovi poslodavci u lučkim područjima obavljaju kao glavnu ili pomoćnu djelatnost ( 61 ), kao i druge pomoćne usluge povezane s robom, poput označivanja ili vaganja. Mnoge od tih aktivnosti podrazumijevale su manju opasnost od utovara i istovara robe s broda u užem smislu, što je poduzećima iz drugih država članica otežavalo da se poslovno nastane u belgijskim lukama radi pružanja te vrste usluga. – S geografskog stajališta, razgraničenje lučkih područja provedeno je izrazito široko, pri čemu su obuhvaćena zemljišta uz dokove sa skladištima i tvornicama, pa čak i stambena područja ( 62 ).

87. Ograničavajući učinak tog širokog, materijalnog i geografskog, razgraničenja lučkih radova povećao je ograničavajući učinak mjere predviđene člancima 1. i 2. Zakona iz 1972.

88. Ukratko, ako se ta dva članka ocjenjuju u svojem širem regulatornom okviru (utvrđenom Kraljevskom uredbom od 5. srpnja 2004. i pravilima koja su joj prethodila), kako je navedeno, priznavanje slagača tereta, kao instrument za nadzor i ograničenje njihova zapošljavanja, ne bi se moglo smatrati usklađenim s člankom 49. UFEU‑a. To bi bio slučaj jer zatvoreni mehanizam zapošljavanja, pod nadzorom sindikata i organizacija poslodavaca svake luke, podrazumijeva neproporcionalno ograničenje slobode poslovnog nastana za poduzeća iz drugih država članica.

89. Suprotno tomu, kao što sam to već istaknuo, prihvatljivi bi bili načini priznavanja koji se temelje na objektivnim, nediskriminirajućim, unaprijed poznatim kriterijima kojima se slagačima tereta iz drugih država članica omogućuje da dokažu da u svojoj državi podrijetla ispunjavaju zahtjeve istovjetne onima koji se primjenjuju na nacionalne lučke radnike.

D. Usklađenost s člancima 15. i 16. Povelje

90. Ograničenje u smislu članka 49. UFEU‑a posljedično utječe na slobode zajamčene člankom 15. stavkom 2. (sloboda poslovnog nastana) i člankom 16. (sloboda poduzetništva) Povelje. Obje se odredbe odnose osobito na članak 49. UFEU‑a ( 63 ).

91. Analiza usklađenosti belgijskog pravila kojim se ograničava zapošljavanje slagača tereta s člankom 15. stavkom 2. i člankom 16. Povelje stoga bi se podudarala s analizom koju sam upravo proveo u odnosu na članak 49. UFEU‑a.

VI. Drugo prethodno pitanje u predmetu C‑471/19

92. U slučaju potvrdnog odgovora na njegovo prvo pitanje, Grondwettelijk Hof (Ustavni sud) želi znati smije li privremeno održati na snazi učinke članaka 1. i 2. Zakona iz 1972. kako bi otklonio pravnu nesigurnost kao i društvene napetosti dok belgijski zakonodavac ne uskladi svoje propise s pravom Unije.

93. Kao što sam to već naveo, članci 1. i 2. Zakona iz 1972. sami po sebi ne dovode do ograničenja protivnog članku 49. UFEU‑a te članku 15. stavku 2. i članku 16. Povelje. U tim okolnostima ne bi bilo nužno razmatrati drugo prethodno pitanje.

94. To ne vrijedi ako se u obzir uzme zakonodavni korpus sastavljen od tih članaka i njihova regulatornog razvoja (Kraljevska uredba od 5. srpnja 2004.), za koji smatram da nije u skladu s pravom Unije. Međutim, taj skup propisa više nije na snazi jer ga je Belgische Staat izmijenio Uredbom od 10. srpnja 2016. kako bi ispunio Komisijine zahtjeve.

95. Pitanje bi se moglo preoblikovati tako da se ograniči na privremeno održavanje na snazi učinaka skupa propisa koji se sastoji od članaka 1. i 2. Zakona iz 1972. i načina njihove primjene iz Kraljevske uredbe od 10. srpnja 2016. U tom bi slučaju trebalo pretpostaviti da se ti novi načini, poput onih iz Kraljevske uredbe iz 2004., također protive članku 49. UFEU‑a, što ću ispitati u nastavku.

96. Sud može, u iznimnim slučajevima i iz posebno važnih razloga pravne sigurnosti, odobriti privremenu suspenziju poništavajućeg učinka koji pravilo prava Unije ima u odnosu na nacionalno pravo koje mu se protivi ( 64 ).

97. Iako je riječ o isključivo njegovoj ovlasti, Sud navodi da će nacionalne sudove ovlastiti da privremeno obustave primjenu načela nadređenosti i održe na snazi učinke nacionalnog pravila koje je protivno pravu Unije ovisno o okolnostima slučaja. Nužno je da postoji važan razlog u općem interesu kojim se može opravdati navedena obustava i poštovanje strogih uvjeta ( 65 ).

98. U nekoliko je presuda odobrena suspenzija učinka neprimjene načela nadređenosti, pri čemu je na snazi održana privremena učinkovitost nacionalnih odredbi koje se protive Unijinim pravilima o zaštiti okoliša koja su postupovne prirode (konkretno, pravilima kojima se propisuju obveze provedbe procjena utjecaja na okoliš) ( 66 ).

99. U predmetu Winner Wetten ( 67 ) (koji se odnosio na njemačka pravila o monopolu nad sportskim klađenjem), povreda prava Unije bila je, naprotiv, materijalne prirode. Taj čimbenik nije spriječio Sud da implicitno ostavi mogućnost ( 68 ) suspenzije učinaka njegove presude, pri čemu se pozvao na sličnost sa sudskom praksom o održavanju na snazi učinaka akta Unije koji je poništen ili proglašen nevaljanim (iako se privremeno održavanje na snazi njemačkog propisa nije opravdavalo zaštitom društvenog poretka i građana od opasnosti povezanih s igrama na sreću) ( 69 ).

100. Smatram, kao i Komisija, da ni u ovom predmetu ne postoje dovoljni razlozi kako bi se na snazi privremeno održali učinci belgijskog skupa propisa. To se ne može opravdati ni navodnom pravnom nesigurnošću ni eventualnom društvenom napetošću na koju se poziva sud koji je uputio zahtjev.

101. Belgijska vlada poziva se i na sudsku praksu o vremenskom ograničenju učinaka presuda Suda donesenih u prethodnim postupcima u pogledu ranijih pravnih situacija.

102. Ta se sudska praksa (koju sud koji je uputio zahtjev ne navodi) ovdje ne može primijeniti jer nisu ispunjena dva temeljna kriterija koje ona zahtijeva, odnosno dobra vjera zainteresiranih osoba i opasnost od ozbiljnih poremećaja ( 70 ).

103. Pozivanje na dobru vjeru ne može se prihvatiti jer je belgijsko zakonodavstvo o radu bilo predmet nadzora i Komisijine tužbe zbog povrede obveze, za koju ona priznaje da ju je povukla iz političkih razloga ( 71 ). Osim toga, nakon presude u predmetu Komisija/Španjolska, usklađenost tog zakonodavstva s člankom 49. UFEU‑a bila je itekako dvojbena.

104. Ne može se prihvatiti ni opasnost od ozbiljnih poremećaja: takvu prirodu nema nezadovoljstvo slagača tereta s odobrenjem (čak i ono koje bi se moglo pretvoriti u štrajkove na koje se poziva belgijska vlada) zbog izmjena koje su nužne kako bi se zaobišao zatvoreni sustav zapošljavanja koji im ide u korist, ali se protivi pravu Unije.

VII. Predmet C‑407/19

A. Opća razmatranja o novom pravnom okviru, donesenom Kraljevskom uredbom od 10. srpnja 2016., u vezi s člancima 49. i 45. UFEU‑a

105. Sa svojih sedam prethodnih pitanja Raad van State (Državno vijeće) traži od Suda da protumači jesu li, među ostalim, članci 45. i 49. UFEU‑a ( 72 ) u skladu s nekoliko elemenata propisa o provedbi Zakona iz 1972., utvrđenog Kraljevskom uredbom od 10. srpnja 2016.

106. Kao što sam to već istaknuo, Komisija je 28. ožujka 2014. pokrenula protiv Belgije postupak zbog povrede obveze jer su, prema njezinu mišljenju, nacionalna pravila o organizaciji lučkog rada u nekim ključnim aspektima bila protivna pravu Unije, konkretno slobodi poslovnog nastana.

107. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, nakon opomene koju je uputila Komisija, nisu izmijenjeni ni Zakon iz 1972. ni njegova ključna načela. Međutim, Belgische Staat (Belgijska Država) donio je Kraljevsku uredbu od 10. srpnja 2016. kako bi odgovorio na Komisijine prigovore te je Komisija iz političkih razloga ( 73 ) odlučila prekinuti postupak 17. svibnja 2017.

108. Glavni elementi novog sustava zapošljavanja slagača tereta ( 74 ) jesu sljedeći: – Ostaje zahtjev da Administrativna komisija, osnovana u okviru pododbora nadležnog za svako belgijsko lučko područje, prizna sve lučke radnike koji ne rade u logistici. Tu komisiju zajednički čine predstavnici ovlaštenih lokalnih udruga poslodavaca i predstavnici sindikata predmetne luke. – Za zapošljavanje novih lučkih radnika koji rade u logistici ukida se zahtjev uključenosti u interesno udruženje (pool) te se kao uvjet utvrđuje da je nužno imati potvrdu o sigurnosti. Logistički radnici iz prethodnog interesnog udruženja (pool) i dalje su radnici s odobrenjem. – Za lučke radnike koji ne rade u logistici i dalje se primjenjuje zahtjev uključenosti u opće interesno udruženje (pool) i postoji potreba za odobrenjem. To se odobrenje može tražiti u svrhu uključivanja u interesno udruženje (pool) ili izravnog zapošljavanja kod poslodavaca izvan interesnog udruženja (pool) ( 75 ). – Uređuju se uvjeti za dobivanje odobrenja, uključujući zahtjeve osposobljavanja i kvalifikacija, kao i zahtjev u skladu s kojim radnik mora proći zdravstvena i psihološka testiranja. – Zajednička administrativna komisija prihvaća nove radnike u interesno udruženje (pool) ovisno o potrebama za radnom snagom. Radnici iz interesnog udruženja (pool) i dalje su njihov dio kao radnici s odobrenjem.

109. Tim se načinom zapošljavanja lučkih radnika i dalje ograničava sloboda poslovnog nastana zajamčena člankom 49. UFEU‑a. Razmatranja koja sam iznio pri analizi prvog prethodnog pitanja u predmetu C‑471/19 u potpunosti su na njega primjenjiva.

110. Iako su izneseni u različitom kontekstu, argumenti Suda u presudi AGET Iraklis ( 76 ) (o javnoj intervenciji u odnosu na kolektivne otkaze poduzećâ iz lučkog sektora) mogu se mutatis mutandis ekstrapolirati na mjere iz Kraljevske uredbe od 10. srpnja 2016.

111. Te mjere također predstavljaju „bitno miješanje u određene slobode koje općenito uživaju gospodarski subjekti […] da radi obavljanja svojih djelatnosti sklapaju ugovore s radnicima, slobodom da iz vlastitih razloga obustave djelatnost svojeg poslovnog nastana” ( 77 ).

112. Na njih se može primijeniti i tekst iz presude Komisija/Španjolska, s obzirom na to da je riječ o mjerama kojima se „[…] navode inozemna poduzeća za lučki utovar i istovar da provedu prilagodbu koja može imati financijske posljedice i dovesti do poremećaja u njihovu funkcioniranju do te mjere da poduzeća iz drugih država članica odvrati od toga da se poslovno nastane u […] lukama […]” ( 78 ).

113. Osim toga, neki od elemenata tog pravnog sustava mogu biti prepreka slobodi kretanja lučkih radnika iz drugih država članica koji se žele zaposliti u belgijskim lukama, čime se povređuje članak 45. UFEU‑a. U sudskoj praksi koja se odnosi na tu slobodu i sudskoj praksi koja se primjenjuje na slobodu poslovnog nastana na jednak se način razmatra usklađenost ograničavajućih nacionalnih mjera.

114. Prema mišljenju Suda, sve odredbe Ugovora koje se odnose na slobodno kretanje osoba imaju za cilj građanima Unije olakšati obavljanje profesionalnih djelatnosti svih vrsta na području Unije. Te se odredbe protive mjerama koje bi te građane mogle staviti u nepovoljniji položaj ako neku gospodarsku djelatnost žele obavljati na državnom području druge države članice ( 79 ).

115. Stoga odredbe koje sprečavaju ili odvraćaju državljanina države članice da s ciljem ostvarivanja svojeg prava na slobodno kretanje napusti državu svojeg državljanstva predstavljaju prepreke toj slobodi, čak i ako se primjenjuju bez obzira na državljanstvo odnosnih radnika ( 80 ).

116. Načelo jednakog postupanja iz članka 45. UFEU‑a ne zabranjuje samo izravnu diskriminaciju na temelju državljanstva, nego i sve druge prikrivene oblike diskriminacije koji, uz primjenu drugih kriterija razlikovanja, u stvarnosti dovode do istog rezultata. Osim ako je objektivno opravdana i proporcionalna cilju koji želi postići, odredbu nacionalnog prava, iako je primjenjiva bez obzira na državljanstvo, treba smatrati neizravno diskriminirajućom ako po samoj svojoj prirodi može više naštetiti radnicima migrantima nego domaćim radnicima i ako zato postoji opasnost da radnike migrante stavlja u osobito nepovoljan položaj ( 81 ).

117. Mjere koje je sud koji je uputio zahtjev naveo u svojih sedam pitanja (osim mjere koja se razmatra u petom pitanju), iako nisu izravno diskriminirajuće na temelju državljanstva, mogu otežati ili učiniti manje privlačnim ostvarivanje slobode kretanja unutar Zajednice lučkih radnika iz drugih zemalja.

118. Važni razlozi u općem interesu na koje se Belgijska Država pozvala kako bi opravdala te mjere kojima se odstupa od općih radnih pravila koja se primjenjuju u navedenoj zemlji, jesu sigurnost u lukama i zaštita prava lučkih radnika ( 82 ).

119. Kao što sam to već istaknuo, oba su interesa u sudskoj praksi Suda prihvaćena kao važni razlozi, ali treba utvrditi jesu li pravila iz Kraljevske uredbe od 10. srpnja 2016. u skladu s načelom proporcionalnosti, odnosno jesu li nužna za postizanje tih ciljeva u općem interesu i postoje li manje ograničavajuće alternative za njihovo postizanje.

120. Analizirat ću svaku mjeru koju je istaknuo Raad van State (Državno vijeće) s obzirom na podatke koje je sam naveo. Ako ti podaci nisu dovoljni, iznijet ću samo minimalne smjernice kako bi taj sud, koji ima na raspolaganju sve informacije potrebne za donošenje iscrpne odluke, mogao provesti ocjenu proporcionalnosti.

B. Priznavanje slagača tereta odlukom Zajedničke administrativne komisije (prvo prethodno pitanje)

121. Na temelju članka 1. Kraljevske uredbe od 5. srpnja 2004., u verziji izmijenjenoj Kraljevskom uredbom od 10. srpnja 2016., u svakom lučkom području lučke radnike priznaje Administrativna komisija koja je jednako sastavljena od predstavnika organizacije poslodavaca i sindikalnih predstavnika navedenog područja.

122. Najistaknutija obilježja rada tih komisija jesu sljedeća: – Zahtjevi za priznavanje podnose se pisanim putem na obrascu u kojem treba navesti podnose li se za zapošljavanje u interesnom udruženju (pool) ili izvan njega. – Lučki radnici prihvaćaju se ili ne prihvaćaju u interesno udruženje (pool) ovisno o „potrebi za radnom snagom”. Priznaju se na određeno ili neodređeno vrijeme, a pravila koja se odnose na trajanje utvrđuju se kolektivnim ugovorom.

123. Poduzeća tužitelji tvrde da taj sustav sadržava nekoliko elemenata koji nisu u skladu s pravom Unije, što se tiče priznavanja lučkih radnika koji ne rade u logistici, odnosno: – Zbog sastava Administrativne komisije ovlaštene lokalne udruge poslodavaca i sindikati sa sjedištem u luci mogu u potpunosti nadzirati pristup zapošljavanju slagača tereta (closed shop). Može doći do toga da monopolisti umjetno uskraćuju pristup tržištu lučkog rada. – Primjenjuje se gospodarski kriterij (potreba za radnom snagom) kako bi se interesno udruženje (pool) eventualno otvorilo za nove radnike. – Postupkom nisu predviđena osnovna postupovna jamstva jer ne postoji rok u kojem Administrativna komisija treba donijeti odluku, ona je donosi jednoglasno, a pravna sredstva protiv njezinih odluka ili propusta ne postoje ili nisu dovoljna.

124. Administrativna komisija koja u svakoj luci slagačima tereta, u interesnom udruženju (pool) ili izvan njega, izdaje odobrenje zapravo ga pruža za obavljanje određene gospodarske djelatnosti, odnosno djelatnosti lučkog radnika.

125. Člankom 49. UFEU‑a ne zahtijevaju se posebna jamstva u pogledu uspostavljanja i rada komisije koja donosi odluke u svrhu obavljanja profesionalne djelatnosti. Međutim, s obzirom na to da je to odobrenje samo po sebi ograničenje slobode poslovnog nastana, načelo proporcionalnosti treba uzeti u obzir samo ako je komisijina diskrecijska ovlast u skladu s transparentnim i objektivnim kriterijima kako bi se izbjeglo da svoje funkcije obavlja proizvoljno ( 83 ).

126. Osim toga, komisija koja izdaje takva odobrenja (priznavanja) treba ostati nepristrana, što se može dovesti u pitanje ako u njoj sudjeluju, s odlučujućim glasom, subjekti na predmetnom tržištu ili njihovi predstavnici ( 84 ). Neovisnost te komisije u odnosu na navedene subjekte jamstvo je da pri donošenju odluka ne postoji sukob interesa ( 85 ).

127. Nad sastavom i radom Administrativnih komisija koje odlučuju o zahtjevima za priznavanje lučkih radnika, kao što sam to upravo objasnio, nadzor provode subjekti koji se već nalaze u lukama, a koje predstavljaju sindikati radnika i lokalna udruga poslodavaca.

128. S takvim sastavom malo je vjerojatno da njezini članovi neće ući u sukob interesa i da mogu objektivno, nepristrano i neproizvoljno odlučivati o zahtjevima za priznavanje novih slagača tereta.

129. Iako je konačna ocjena na sudu koji je uputio zahtjev, koji raspolaže svim informacijama, teško je zamisliti da takvo postupanje zajedničkih komisija, prilikom odlučivanja o priznavanju slagača tereta, može biti u skladu s načelom proporcionalnosti.

130. Osim toga, postoje drugi elementi sustava Administrativnih komisija koji potkrepljuju tu ocjenu.

131. Zahtjev o jednoglasnom donošenju odluka ( 86 ) jača nadzor subjekata koji su već prisutni u lukama, osobito sindikata, s obzirom na to da im se na temelju njega dodjeljuje pravo veta u pogledu prihvaćanja novih slagača tereta. Prema mišljenju društava tužitelja, to pravo veta proširuje se na povlačenje odobrenja, što za slagače tereta u sindikatu, a to su gotovo svi, znači da imaju zaposlenje praktički za cijeli život.

132. Tu ocjenu potkrepljuje i to da je kriterij primijenjen kako bi se utvrdilo otvaranje interesnog udruženja (pool) novim radnicima isključivo gospodarske prirode: potreba za radnom snagom. Taj se čimbenik, kao što ću to iznijeti u nastavku, ne može prihvatiti kao važan razlog u općem interesu kojim se opravdava ograničenje slobode poslovnog nastana.

133. Međutim, belgijska vlada tvrdi da administrativne komisije moraju primijeniti kriterij potrebe za radnom snagom kako bi sustav interesnog udruženja (pool) bio gospodarski održiv te dodaje da se poduzećima, u skladu s Kraljevskom uredbom od 10. srpnja 2016., omogućuje da zapošljavaju radnike priznate izvan interesnog udruženja (pool).

134. Međutim, smatram da: – Održivost sustava interesnog udruženja (pool) iz gospodarskih razloga nije razlog kojim se može opravdati ograničenje slobode pružanja usluga ( 87 ). – Dodjelom odobrenja ovisno o potrebi za radnom snagom može se prije svega nastojati zaštititi one koji su već dio interesnog udruženja (pool) i očuvati njihove prednosti koje imaju u odnosu na nove lučke radnike koji mu se žele pridružiti. – Što se tiče mogućnosti zapošljavanja radnika s odobrenjem, ali koji nisu uključeni u interesno udruženje (pool), ona se uređuje na iznimno ograničavajući način: odobrenje je valjano samo za vrijeme trajanja ugovora i radnik treba dobiti novo odobrenje za svaki novi ugovor. Budući da je lučki rad vrlo promjenjiv, poduzeća često sklapaju kratkoročne ugovore te je za njih zapošljavanje slagača tereta iz interesnog udruženja (pool) gotovo jedino rješenje.

135. Posljednji čimbenik koji pomaže pri ocjeni nepostojanja proporcionalnosti sustava administrativnih komisija odnosi se na njihov postupak i pravna sredstva protiv njihovih odluka ili propusta. Postojanje djelotvornog sudskog nadzora zahtijeva se člankom 47. Povelje te je relevantno za utvrđivanje toga prolazi li ograničenje slobode poslovnog nastana test proporcionalnosti ( 88 ).

136. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, nije predviđen krajnji rok u kojem te komisije moraju odlučiti o zahtjevima. Odlučuju na temelju postupka bez utvrđenih rokova, bez posebnih postupovnih jamstava i bez jasne obveze obrazlaganja ( 89 ), što za podnositelje zahtjeva uzrokuje znatnu nesigurnost ( 90 ).

137. Osim toga, protiv njihovih odluka o priznavanju na raspolaganju je samo sudski pravni lijek koji se može podnijeti Juzgadu de lo Social (Radni sud, Španjolska) ( 91 ). Raad van State (Državno vijeće) dužan je provjeriti mogu li te odluke, uzimajući u obzir nacionalno pravo u cjelini, biti predmet djelotvornog sudskog nadzora.

138. Na temelju svih tih elemenata prosudbe, predlažem da se na prvo prethodno pitanje odgovori potvrdno.

C. Zahtjev za zdravstveno i psihološko testiranje te osposobljavanje u svrhu priznavanja slagača tereta (drugo prethodno pitanje)

139. Člankom 4. stavkom 1. točkama 2., 3., 6. i 8. Kraljevske uredbe od 5. srpnja 2004., kako je izmijenjena, ili uvedena Kraljevskom uredbom od 10. srpnja 2016., zahtijeva se, u svrhu njegova priznavanja kao lučkog radnika, da: – vanjska služba za prevenciju i zaštitu zdravlja na radnom mjestu, s kojom je povezana organizacija poslodavaca u svojstvu ovlaštene osobe, proglasi radnika zdravstveno sposobnim; – radnik mora uspješno proći psihološka testiranja koja provodi tijelo koje je imenovala ovlaštena organizacija poslodavaca; – radnik mora pohađati tečaj o sigurnosti na radu i steći stručnu osposobljenost tako da položi završni ispit; i – radnik mora imati ugovor o radu, ako je riječ o lučkom radniku koji se ne uključuje u interesno udruženje (pool) ( 92 ).

140. Raad van State (Državno vijeće) pita jesu li ti zahtjevi opravdani ciljem zaštite sigurnosti u lukama. Slažem se s Komisijom da su zdravstvena sposobnost, prolaz psiholoških testova i prethodno strukovno osposobljavanje u načelu prikladni za osiguranje sigurnosti u lukama.

141. Međutim, kako bi ih se proglasilo usklađenima s člankom 49. UFEU‑a, te zahtjeve treba ocijeniti s obzirom na transparentnost, objektivnost i nepristranost. U tom smislu, poduzeća tužitelji ističu da se Kraljevskom uredbom od 10. srpnja 2016. ovlaštenoj organizaciji poslodavaca (i sindikatima), u skladu s člankom 3.a Zakona iz 1972., daje nadzor nad vanjskom službom za prevenciju i zaštitu zdravlja na radnom mjestu, koja treba provjeriti zdravstvenu sposobnost kandidata, i nad tijelom zaduženim za provođenje psiholoških testiranja.

142. Na sudu je koji je uputio zahtjev, koji raspolaže svim elementima prosudbe, da utvrdi ima li nadzor ovlaštenih organizacija poslodavaca i sindikata nad tijelima koja izdaju potvrde o zdravstvenoj sposobnosti i provode psihološka testiranja za posljedicu nedostatak objektivnosti i transparentnosti ( 93 ).

143. Prilikom provođenja te ocjene, moglo bi biti relevantno uzeti u obzir to da bi se na nekontroliranom tržištu rada kandidati za dobivanje odobrenja mogli obratiti bilo kojem poduzeću ovlaštenom za izdavanje navedenih medicinskih potvrda i provođenje psiholoških testiranja.

144. Što se tiče strukovnog osposobljavanja, kao zahtjeva za dobivanje odobrenja, već sam naveo da je ono prikladno kako bi se osigurala sigurnost u lukama.

145. Međutim, sud koji je uputio zahtjev treba provjeriti provode li, kao što to tvrde poduzeća tužitelji, nadzor nad strukovnim osposobljavanjem koje se zahtijeva od kandidata za slagače tereta kako bi dobili svoje odobrenje i organizacije poslodavaca i sindikati lučkih područja na način da to osposobljavanje nije dostupno bilo kojem potencijalnom radniku u objektivnim jednakim uvjetima. Ako je to slučaj, moglo bi doći do istih opasnosti (nedostatka nepristranosti, sukoba interesa) koje sam naveo u svojem prijedlogu odgovora na prvo prethodno pitanje.

146. Člankom 4. stavkom 1. točkom 6. Kraljevske uredbe od 5. srpnja 2004., kako je izmijenjena Kraljevskom uredbom iz 2016., obavljanje profesionalne djelatnosti lučkog radnika uvjetuje se posjedovanjem određenih stručnih kvalifikacija. Stoga se čini da su belgijski slagači tereta dio „regulirane profesije”, u smislu članka 3. stavka 1. točke (a) Direktive 2005/36 i njezina nacionalnog provedbenog pravila ( 94 ). Belgija bi trebala priznati kvalifikacije lučkih radnika stečene u drugim državama članicama u kojima su obavljali navedenu profesionalnu djelatnost u skladu s postupcima i posebnim ograničenjima utvrđenim tom direktivom ( 95 ).

147. Člankom 4. stavkom 3. Kraljevske uredbe od 5. srpnja 2004., kako je izmijenjena Kraljevskom uredbom od 10. srpnja 2016., predviđa se da se na lučke radnike iz drugih država članica koji u svojoj zemlji podrijetla ispunjavaju istovjetne zahtjeve ne trebaju primjenjivati zahtjevi belgijskih propisa radi ishođenja odobrenja.

148. Zbog nedostatka informacija (u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku te očitovanjima i odgovorima belgijske vlade) teško je utvrditi je li predmetni postupak ocjene istovjetnosti stručne osposobljenosti slagača tereta iz drugih država članica u skladu s pravom Unije. Komisija tvrdi da joj belgijska vlada nije dostavila profesiju lučkog radnika kako bi je uvrstila u bazu podataka (same Komisije) o reguliranim profesijama, za potrebe Direktive 2005/36.

149. Sud koji je uputio zahtjev, nakon što pojasni ta pitanja, treba uzeti u obzir da priznavanje lučkih radnika iz drugih država članica u svakom slučaju treba vrijediti za sva belgijska lučka područja, a da ga pritom nije potrebno produljiti za svaki novi ugovor o radu.

D. Priznavanje slagača tereta koji nisu uključeni u interesno udruženje (pool) (treće i četvrto prethodno pitanje)

150. Člankom 2. stavkom 3. Kraljevske uredbe od 5. srpnja 2004., kako je izmijenjena Kraljevskom uredbom od 10. srpnja 2016., utvrđuje se da je trajanje odobrenja lučkih radnika izvan interesnog udruženja (pool) ograničeno trajanjem njihova ugovora o radu.

151. Takva odredba podrazumijeva ozbiljno ograničenje zapošljavanja lučkih radnika i proizvodi odvraćajuće učinke. Osoba koja želi ishoditi odobrenje kao radnik izvan interesnog udruženja (pool), treba ga tražiti prilikom svakog sklapanja ugovora s istim ili drugim poduzećem. Tako utvrđena mjera predstavlja znatno ograničenje slobode poslovnog nastana i slobode kretanja radnika.

152. U okviru lučkih radova prevladavaju kratkotrajni poslovi, pa zahtjev da se odobrenje iznova produlji za svaki novi ugovor nužno dovodi do toga da radnici radije traže da ih se uključi u interesno udruženje (pool). Tako se osigurava kontinuitet zatvorenog sustava zapošljavanja (closed shop) pod nadzorom sindikata i ovlaštene udruge poslodavaca, a istodobno se otežava uspostava novih poduzeća iz drugih država članica u belgijskim lučkim područjima ( 96 ).

153. Belgijska vlada navodi da se priznavanje radnika izvan interesnog udruženja (pool) koji imaju prethodno odobrenje ubrzano provodi i da se uspostavlja elektronička baza (pod nazivom Portunus) kako bi se taj postupak ubrzao i kako bi se izbjegla kašnjenja ( 97 ).

154. U svakom slučaju, i dalje mi se čini da je neproporcionalno povezivati izdavanje odobrenja s trajanjem ugovora o radu samo za radnike koji nisu uključeni u interesno udruženje (pool), ali ne i za one koji to jesu. Potreba za provjerom da prvonavedeni radnici i dalje ispunjavaju uvjete priznavanja (argument koji ističe belgijska vlada) može se proširiti i na radnike uključene u interesno udruženje (pool) koji isto tako mogu izgubiti zdravstvenu ili psihološku sposobnost za obavljanje svojih poslova.

155. Također mi se čini neproporcionalnim prijelazni sustav iz članka 13/1 Kraljevske uredbe od 5. srpnja 2004., u verziji izmijenjenoj Kraljevskom uredbom od 10. srpnja 2016., koji se primjenjuje za priznavanje slagača tereta izvan interesnog udruženja (pool) koji su ugovorno povezani s poduzećima.

156. U skladu s tim prijelaznim pravilima, ugovor o radu najprije treba sklopiti na neodređeno vrijeme; od 1. srpnja 2017. na najmanje dvije godine, od 1. srpnja 2018. na najmanje godinu dana, od 1. srpnja 2019. na najmanje šest mjeseci i od 1. srpnja 2020. na razdoblje koje se slobodno može odrediti.

157. Budući da u okviru lučkih radova prevladavaju kratkotrajni poslovi, tim se prijelaznim sustavom osiguravalo da se gotovo u potpunosti zapošljavaju slagači tereta uključeni u interesno udruženje (pool) te se otežavalo izravno zapošljavanje lučkih radnika.

158. Belgijska vlada i Komisija smatraju da je cilj tih prijelaznih pravila omogućivanje postupnog otvaranja zatvorenog sustava zapošljavanja kako bi se osigurala njegova gospodarska održivost. Međutim, kao što sam to već istaknuo, očuvanje gospodarske održivosti sustava zapošljavanja posredstvom interesnog udruženja (pool) ne može se prihvatiti kao važan razlog u općem interesu.

159. Međutim, točno je da bi se u teoriji prijelaznim sustavom mogli zaštititi povoljni, socijalni i gospodarski uvjeti slagača tereta uključenih u interesno udruženje (pool) te bi se istodobno moglo izbjeći da njegovo trenutno ukidanje ne dovede do ozbiljne opasnosti od narušavanja ravnoteže socijalne sigurnosti ( 98 ). Međutim, niti je belgijska vlada upotrijebila taj argument niti je vjerojatno da bi trenutno ukidanje spornog sustava znatno utjecalo na financiranje belgijskog sustava socijalne sigurnosti.

E. Automatsko priznavanje kao članova interesnog udruženja (pool) radnikâ iz općeg interesnog udruženja iz prethodnog propisa (peto prethodno pitanje)

160. U skladu s člankom 15/1 Kraljevske uredbe od 5. srpnja 2004., uvedene Kraljevskom uredbom od 10. srpnja 2016., „[l]učki radnici priznati na temelju [prethodnog propisa] automatski [se] priznaju kao lučki radnici interesnog udruženja (pool) […]”.

161. Poduzeća tužitelji smatraju da se tim automatskim priznavanjem otežava mogućnost izravnog zapošljavanja (u okviru ugovora na neodređeno vrijeme) lučkih radnika. Dodaju da se na taj način poslodavce sprečava da kvalificirane radnike vežu za sebe na način da s njima izravno sklope ugovor na neodređeno vrijeme te da im nude sigurnost zaposlenja prema pravilima općeg radnog prava.

162. Međutim, slažem se s Komisijom da se automatskim priznavanjem bivših radnika iz općeg interesnog udruženja kao radnika interesnog udruženja (pool) štite njihova prava, pri čemu istodobno ne dolazi do neproporcionalnog ograničenja slobode poslovnog nastana ili slobode kretanja radnika.

163. Kao što to ističe belgijska vlada, tim automatskim mehanizmom slagači tereta oslobađaju se od obveze podnošenja zahtjeva za priznavanje u skladu s Kraljevskom uredbom od 10. srpnja 2016.

164. Ta je mjera logična jer ti radnici već imaju iskustvo u obavljanju lučkih radova kojim se dokazuje njihova sposobnost da ih obavljaju uz potrebnu stručnost i na siguran način. Osim toga, njome se ne sprečava poduzeća da ih izravno zapošljavaju, iako su u praksi uvjeti rada za radnike interesnog udruženja (pool) povoljniji te taj slučaj nije čest.

F. Ograničenje mobilnosti slagača tereta s odobrenjem kao posljedica kolektivnih ugovora (šesto pitanje)

165. U skladu s člankom 4. stavkom 2. Kraljevske uredbe od 5. srpnja 2004., kako je izmijenjena Kraljevskom uredbom od 10. srpnja 2016.: – Priznavanje svojstva lučkog radnika valjano je u svakom lučkom području. – „Uvjeti i pravila pod kojima lučki radnik može raditi na nekom drugom lučkom području od onog u kojem je priznat utvrđeni su kolektivnim ugovorom.” – „Organizacija poslodavaca koja ima svojstvo ovlaštene osobe u skladu s člankom 3.a [Zakona iz 1972.], i dalje ima svojstvo ovlaštene osobe u slučaju da lučki radnik radi izvan lučkog područja u kojem je priznat” ( 99 ).

166. Sud koji je uputio zahtjev smatra da se utvrđivanjem uvjeta mobilnosti slagača tereta kolektivnim ugovorom može ograničiti njihova mobilnost između belgijskih lučkih područja, što se protivi člancima 45. i 49. UFEU‑a, s obzirom na to da zakonodavac nije utvrdio zahtjeve ili pravila njezina provođenja.

167. Članci 45. i 49. UFEU‑a ne primjenjuju se samo na mjere tijelâ javne vlasti nego i na kolektivne ugovore ( 100 ). Iako se u načelu tim člancima ne protivi to da zakonodavac prepušta da se kolektivnim ugovorima uređuje mobilnost slagača tereta s odobrenjem, to prepuštanje treba smatrati valjanim pod uvjetom da se ti kolektivni ugovori ne primjenjuju na korporativan način kako bi se stvorile prepreke slobodi kretanja radnika i slobodi poslovnog nastana ( 101 ).

168. Poduzeća tužitelji navela su da postoji kolektivni ugovor kojim se u potpunosti zabranjuje mobilnost slagača tereta s odobrenjem između belgijskih luka. Belgijska vlada navodi da se tim ugovorom dopušta mobilnost u određenoj mjeri, ali da je prelazak radnika između različitih interesnih udruženja (pools) složen jer ovisi o tome postoji li u interesnom udruženju (pool) u koje se želi prijeći potreba za radnom snagom. Osim toga, tvrdi da radnik s odobrenjem uključen u interesno udruženje (pool) ne može raditi u drugom lučkom području, ali se radnici s odobrenjem u lučkom području izvan interesnog udruženja (pool) mogu zaposliti u drugom lučkom području, također izvan interesnog udruženja (pool).

169. U nedostatku dodatnih podataka, na sudu je koji je uputio zahtjev da analizira ograničava li se kolektivnim ugovorima belgijskih luka mobilnost radnika između dvaju interesnih udruženja (pool). U toj analizi ne može se zanemariti da se kolektivno pregovaranje koje se u svakoj luci odvija između sindikata i ovlaštenih udruga poslodavaca može iskoristiti za zadržavanje ograničenja sloboda unutarnjeg tržišta i zaštitu pogodnosti koje imaju autori navedenih kolektivnih ugovora kad oni utječu na pristup lučkoj djelatnosti i zapošljavanju slagača tereta.

170. U svakom slučaju, čini se da se nacionalnim propisima jamči priznavanje slagača tereta iz drugih država članica te bi ono trebalo vrijediti za sva belgijska lučka područja. Prema sudskoj praksi Suda, obvezom podnošenja zahtjeva za upravno odobrenje radi obavljanja djelatnosti najviše se ograničava sloboda poslovnog nastana kad poduzeće iz druge države članice treba ishoditi više odobrenja od različitih državnih tijela ( 102 ). To bi bio slučaj kad bi se od administrativnih komisija različitih belgijskih luka trebala zahtijevati uzastopna (ili istodobna) odobrenja.

G. Zahtjev koji se odnosi na potvrdu o sigurnosti za logističke radnike (sedmo pitanje)

171. U skladu s člankom 1. stavkom 3. Kraljevske uredbe od 5. srpnja 2004., kako je izmijenjena Kraljevskom uredbom od 10. srpnja 2016.: – Ako (logistički) radnici „rade na mjestima na kojima se roba u svrhu njezine daljnje distribucije ili otpreme modificira, što neizravno dovodi do dokazane dodane vrijednosti, i koji imaju potvrdu o sigurnosti […], navedena potvrda o sigurnosti jednaka je priznavanju u smislu [Zakona iz 1972.]”. – „Poslodavac koji je s radnikom sklopio ugovor o radu traži potvrdu o sigurnosti radi obavljanja djelatnosti predviđenih u prethodnom podstavku a njezino izdavanje slijedi uz predočenje osobne iskaznice i ugovora o radu. Pravila tog postupka utvrđena su kolektivnim ugovorom o radu.”

172. Stoga je potvrda o sigurnosti, kao ekvivalent priznavanja, zamijenila, od stupanja na snagu Kraljevske uredbe iz 2016., prijašnje interesno udruženje (pool) logističkih radnika.

173. Kao i sud koji je uputio zahtjev, Komisija i belgijska vlada, smatram da zahtijevanje te potvrde od logističkih radnika u načelu može biti opravdano razlozima sigurnosti u lukama.

174. Međutim, ta mjera može proći test proporcionalnosti samo ako su njezini načini primjene prikladni. Prema mišljenju belgijske vlade, potonji načini primjene uređeni su kolektivnim ugovorom od 28. rujna 2016. Odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku sadržava malo informacija u tom pogledu, pa ocjenu njezine proporcionalnosti treba provesti Raad van State (Državno vijeće).

175. U okviru te ocjene: – Treba ocijeniti je li neproporcionalna obveza poslodavca u skladu s kojom za svaki ugovor od logističkog radnika mora dobiti potvrdu o sigurnosti. Budući da su mnogi ugovori o lučkom radu sklopljeni na trajanje od jednog dana ili tjedna, to administrativno opterećenje može biti pretjerano ( 103 ). – Prema informacijama belgijske vlade i poduzećâ tužiteljâ, potvrda o sigurnosti podrazumijeva dobivanje takozvane kartice Alfapass, koju izdaje privatno poduzeće koje nadzire udrugu poslodavaca luke Antwerpen ( 104 ). Za poduzeća tužitelje neshvatljivo je da upravno odobrenje poput potvrde o sigurnosti logističkog radnika treba ishoditi kupnjom po tržišnoj cijeni kartice koju bez ikakvih uvjeta izdaje neovlašteno privatno poduzeće. – Upotreba kartice Alfapass, koja je svojedobno uvedena kako bi se luke zaštitile od terorističkih aktivnosti, možda nije primjerena za provjeru toga jesu li logistički radnici sposobni sigurno obavljati svoj posao. Njezino automatsko izdavanje možda nije prikladno sredstvo za ostvarivanje cilja koji se u teoriji nastoji postići.

VIII. Zaključak

176. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na zahtjeve za prethodnu odluku u predmetima C‑407/19 i C‑471/19 odgovori na sljedeći način: U predmetu C‑471/19: „1. Članku 49. UFEU‑a i članku 15. stavku 2. te članku 16. Povelje Europske unije o temeljnim pravima u načelu se ne protivi sustav priznavanja lučkih radnika čiji je cilj zaštita sigurnosti u lučkim područjima, pod uvjetom da se njegovi načini primjene temelje na transparentnim, objektivnim, nediskriminirajućim i unaprijed poznatim kriterijima kojima se slagačima tereta iz drugih država članica omogućuje da dokažu da u svojoj državi podrijetla ispunjavaju zahtjeve istovjetne onima koji se primjenjuju na nacionalne lučke radnike. S navedenim odredbama prava Unije nisu u skladu načini primjene sustava priznavanja kojima se utvrđuje zatvoreni mehanizam zapošljavanja, pod nadzorom sindikata i organizacija poslodavaca svake luke, i uvode neproporcionalna ograničenja slobode poslovnog nastana poduzeća i slobode kretanja radnika iz drugih država članica. 2. Pravna nesigurnost i opasnost od društvene napetosti nisu važni razlozi u općem interesu kojim se opravdava privremeno održavanje na snazi sustava priznavanja lučkih radnika, poput onog opisanog u prethodnoj točki, koji nije u skladu s pravom Unije.” U predmetu C‑407/19: „Članku 49. i 45. UFEU‑a protivi se nacionalni propis kojim se zahtijeva prethodno priznavanje radnika radi pristupa lučkom radu ako njegovi načini primjene obuhvaćaju neki od sljedećih elemenata: – Integrirane administrativne komisije koje zajednički upotrebljavaju predstavnici lokalne udruge poslodavaca i sindikata svakog lučkog područja, koje u svrhu rješavanja zahtjevâ omogućuju subjektima koji su već prisutni u lučkom području da nadziru ulazak novih radnika primjenom postupka bez odgovarajućih postupovnih jamstava. – Zahtjev za ispunjavanjem uvjeta zdravstvene i psihološke sposobnosti te strukovne osposobljenosti ako provjeru provode subjekti koje nadziru udruga poslodavaca i sindikati svake luke. – Priznavanje lučkih radnika koji nisu uključeni u interesno udruženje (pool) samo za vrijeme trajanja njihovih ugovora o radu i uz primjenu prijelaznog sustava kojim se ograničava navedeno trajanje. – Ograničenje mobilnosti radnika između različitih lučkih područja neke države članice, utvrđeno kolektivnim ugovorima. – Zahtijevanje od logističkih radnika potvrde o sigurnosti koju treba produljiti za svaki ugovor o radu i koja podrazumijeva karticu koju izdaje privatno poduzeće.”

( 1 ) Izvorni jezik: španjolski

( 2 ) Van Hooydonk, E., Port labour in the EU. Labour Market, Qualifications & Training Health & Safety. Svezak I. – The EU Perspective, Study commissioned by the European Commission, Bruxelles, 2014., https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/modes/maritime/ports/doc/2014-ec‑port‑labour‑study‑vol-1-update-5-12‑2014.pdf.

( 3 ) Presuda od 11. prosinca 2014., Komisija/Španjolska (C‑576/13, EU:C:2014:2430, u daljnjem tekstu: presuda Komisija/Španjolska)

( 4 ) Njegova pravila nisu obuhvaćena područjem primjene nove Uredbe (EU) 2017/352 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. veljače 2017. o uspostavi okvira za pružanje lučkih usluga i zajedničkih pravila o financijskoj transparentnosti luka (SL 2017., L 57, str. 1.). U skladu s njezinim člankom 9., za uređenje tog problematičnog područja i dalje su nadležne države članice.

( 5 ) Van Hooydonk, E., The law ends where the port area begins. On the anomalies of port law, Inaugural lecture at the launch of Portius – International and EU Port Law Centre, Amberes/Apeldoorn, Maklu, 2010., str. 47.

( 6 ) Zakon od 8. lipnja 1972. o radu u lukama (u daljnjem tekstu: Zakon iz 1972.)

( 7 ) Kraljevska uredba od 12. siječnja 1973. o osnivanju paritetnog odbora za poslovanje luke kao i za određivanje njegova naziva i njegovih nadležnosti

( 8 ) Kraljevska uredba od 5. srpnja 2004. o priznavanju lučkih radnika na lučkim područjima koja spadaju u područje primjene Zakona od 8. lipnja 1972. o radu u lukama (u daljnjem tekstu: Kraljevska uredba od 5. srpnja 2004.)

( 9 ) Koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 5 juli 2004 betreffende de erkenning van havenarbeiders in de havengebieden die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid de (Kraljevska uredba od 10. srpnja 2016. o izmjeni Kraljevske uredbe od 5. srpnja 2004. o priznavanju lučkih radnika na lučkim područjima koja spadaju u područje primjene Zakona od 8. lipnja 1972. o radu u lukama; u daljnjem tekstu: Kraljevska uredba od 10. srpnja 2016.; Belgisch Staatsblad od 13. srpnja 2016.). Kraljevska uredba od 5. srpnja 2004. je bila nedavno izmijenjena putem Koninklijk besluit van 26 juni 2020 tot wijziging van het koninklijk besluit van 5 juli 2004 betreffende de erkenning van havenarbeiders in de havengebieden die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid (Kraljevska uredba od 26. lipnja 2020. kojom se mijenja Kraljevska uredba od 5. srpnja 2004. o priznavanju lučkih radnika na lučkim područjima koja spadaju u područje primjene Zakona od 8. lipnja 1972. o radu u lukama), koja je stupila na snagu 1. srpnja 2020. i nije, ratione temporis, primjenjiva na ove predmete.

( 10 ) Društvo Katoen posluje u području održavanja dobara i robe u širem smislu. U lukama diljem svijeta obavlja aktivnosti poput ukrcaja i iskrcaja brodova koji su pristigli iz drugih država članica ili putuju prema njima, skladištenja, vaganja, pakiranja, pripreme proizvoda i robe, pružanja logističkih usluga i usluga logističke podrške te pružanja usluga međunarodnog i nacionalnog prijevoza robe.

( 11 ) Društvo General Services u Belgiji i inozemstvu omogućuje zapošljavanje i uključivanje osoba u radno okruženje u okviru aktivnosti poput izvršavanja logističkih zadaća, rukovanja dobrima i robom u širem smislu te međunarodnog i nacionalnog prijevoza robe.

( 12 ) Prema njihovu mišljenju, pobijanom Kraljevskom uredbom povređuje se članak 106. stavak 1. UFEU‑a.

( 13 ) Točke 35. i 36. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku

( 14 ) Presuda od 15. studenoga 2016., Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, t. 47. i navedena sudska praksa)

( 15 ) Ibidem, t. 51.

( 16 ) Ibidem, t. 55.: „sud koji je uputio zahtjev treba, sukladno zahtjevima iz članka 94. Poslovnika Suda, navesti Sudu po čemu je, unatoč potpuno unutarnjoj naravi, spor koji se pred njim vodi povezan s odredbama prava Unije o temeljnim slobodama i prema tome čini zatraženo prethodno tumačenje potrebnim za rješavanje tog spora”.

( 17 ) Prema sudskoj praksi Suda, kad se nacionalnom mjerom ograničava nekoliko sloboda kretanja, njezino je ispitivanje ograničeno na ocjenu njezine usklađenosti samo s jednom od tih sloboda, ako se u okolnostima slučaja pokaže da je jedna od njih posve sporedna u odnosu na drugu te da joj može biti pridružena (presude od 14. listopada 2004., Omega, C‑36/02, EU:C:2004:614, t. 26. i od 26. svibnja 2005., Burmanjer i dr., C‑20/03, EU:C:2005:307, t. 34.).

( 18 ) Iako se u očitovanjima poduzećâ tužiteljâ upućuje na probleme tržišnog natjecanja, oni nisu točno navedeni u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku.

( 19 ) Presuda od 16. rujna 1999. (C‑22/98, EU:C:1999:419, t. 26. do 30. i 37.)

( 20 ) Sud je presudio da, iako su oni tijekom svojeg radnog odnosa uključeni u poduzeća i na taj način zajedno sa svakim od njih čine gospodarsku cjelinu, lučki radnici sami po sebi ne čine „poduzeća” u smislu prava tržišnog natjecanja Unije. Čak i da se razmatraju zajedno, ne može se smatrati ni da slagači tereta s odobrenjem u nekom lučkom području mogu činiti poduzeće.

( 21 ) Vidjeti Van Hooydonk, E., The EU Seaports Regulation. A commentary on Regulation (EU) 2017/352 of the European Parliament and of the Council of 15 February 2017 establishing a framework for the provision of port services and common rules on the financial transparency of ports, Portius Publishing, Antwerpen, 2019.

( 22 ) Notteboom, T. E., „The impact of changing market requirements on dock labour employment systems in Northwest European seaports”, International Journal Shipping and Transport Logistics, 2018., br. 4, str. 443. i Verhoeven, P., „Dock Labor Schemes in the Context of EU Law and Policy”, European Research Studies, 2011., br. 2, str. 155. i sljedeće.

( 23 ) Člankom 3. točkom 9. Prijedloga direktive „samostalno pružanje usluga” definira se kao „situacija u kojoj poduzeće, koje inače može ugovoriti lučke usluge, samo sebi pruža, s vlastitom opremom i zemaljskim osobljem […], jednu ili više kategorija lučkih usluga u skladu s kriterijima utvrđenim u ovoj Direktivi” (Dokument COM(2004) 654 final od 13. listopada 2004., Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o pristupu tržištu lučkih usluga).

( 24 ) Bilješka 4.

( 25 ) Člankom 9. stavkom 2. predviđa se da upravljačko tijelo luke ili nadležno tijelo mora zahtijevati od imenovanog pružatelja lučkih usluga da osigura uvjete rada u skladu s primjenjivim obvezama u području socijalnog i radnog prava te da se uskladi sa socijalnim standardima, kako su utvrđeni u pravu Unije, nacionalnom pravu ili kolektivnim ugovorima. Stavci 3. i 4. članka 9. odnose se na zaštitu prava zaposlenika u slučaju promjene pružatelja lučkih usluga.

( 26 ) Spomenut ću da se u članku 14. Uredbe 2017/352 upućuje na osposobljavanje osoblja i pritom navodi da „[p]ružatelji lučkih usluga osiguravaju da zaposlenici dobiju potrebno osposobljavanje kako bi stekli znanje neophodno za njihov posao, pridajući poseban značaj zdravstvenim i sigurnosnim aspektima, te da se zahtjevi osposobljavanja redovito ažuriraju kako bi odgovorili na izazove tehnoloških inovacija”.

( 27 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 7. rujna 2005. (SL 2005., L 255, str. 22.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 1., str. 125. i ispravak SL 2014., L 305, str. 115.)

( 28 ) Čini se da to proizlazi iz točaka B.8.2. i B.8.3. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku: prema mišljenju Vijeća ministara, pitanje nije dopušteno jer je lučki rad definiran u Kraljevskim uredbama o provedbi Zakona iz 1972. Grondwettelijk Hof (Ustavni sud) je u odgovoru na taj prigovor naveo da, iako se u Kraljevskim uredbama definira pojam lučkog rada, upravo se člancima 1. i 2. tog zakona uvodi sporni sustav zatvorenog tipa zapošljavanja u lučkim područjima te oni dovode do osporavane razlike u postupanju.

( 29 ) Presude Komisija/Španjolska, t. 36.; od 14. studenoga 2018., Memoria i Dall’Antonia (C‑342/17, EU:C:2018:906, t. 48.); od 8. svibnja 2019., PI (C‑230/18, EU:C:2019:383, t. 59.) i od 19. prosinca 2019., Comune di Bernareggio (C‑465/18, EU:C:2019:1125, t. 39.).

( 30 ) Vidjeti po analogiji presude od 5. studenoga 2014., Somova (C‑103/13, EU:C:2014:2334, t. 41. do 45.) i od 8. svibnja 2019., PI (C‑230/18, EU:C:2019:383, t. 60.).

( 31 ) Odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, točke B.14 i B.15.

( 32 ) Sud je u točki 37. te presude utvrdio da „obveza upisivanja u SAGEP i, po potrebi, sudjelovanja u njegovu kapitalu te obveza zapošljavanja prije svega radnika koje im je navedeno društvo stavilo na raspolaganje i zapošljavanja određenog minimalnog broja tih radnika na neodređeno vrijeme, navode inozemna poduzeća za lučki utovar i istovar da provedu prilagodbu koja može imati financijske posljedice i dovesti do poremećaja u njihovu funkcioniranju do te mjere da poduzeća iz drugih država članica odvrati od toga da se poslovno nastane u španjolskim lukama u općem interesu”.

( 33 ) Presuda Komisija/Španjolska, t. 47.

( 34 ) Belgijska vlada uputila je (uz nedovoljnu argumentaciju) na zaštitu javne sigurnosti, s obzirom na potrebu za borbom protiv nezakonite trgovine različitom robom koja se može odvijati u lukama. Smatram da to navodno opravdanje nije relevantno jer je na carinskim i policijskim tijelima, a ne na slagačima tereta, da se bore protiv nezakonitih aktivnosti u lukama.

( 35 ) „Cilj osiguravanja sigurnosti u lučkom akvatoriju također je važan razlog u općem interesu”: presude Komisija/Španjolska, točka 51. i od 17. ožujka 2011., Naftiliaki Etaireia Thasou i Amaltheia I Naftiki Etaireia (C‑128/10 i C‑129/10, EU:C:2011:163, t. 45.). Sud je također istaknuo da je usluga peljarenja ključna tehničko‑nautička usluga za osiguravanje sigurnosti u lučkom akvatoriju, koja ima svojstva javne usluge (presuda od 18. lipnja 1998., Corsica Ferries France, C‑266/96, EU:C:1998:306, t. 60).

( 36 ) Belgijska vlada dodaje da se ti poslovi često obavljaju s pomoću posebnih strojeva za čije su rukovanje potrebna tehnička znanja i dovoljno iskustva. Osim toga, lučkom je području svojstveno to da se aktivnosti obavljaju u relativno malom prostoru, u kojem se nužno isprepliću sve vrste poslova i strojeva, sve u blizini vode, dokova, uz željeznicu koja prolazi područjem, pored dizalica i proizvoda koje treba istovariti uz poseban oprez. Navedene su aktivnosti manje opasne kad se obavljaju izvan lučkih područja. Stoga je opasnost od nezgode na radu proporcionalno veća u lučkom području.

( 37 ) Prema mišljenju poduzećâ tužiteljâ, opasnost lučkih radova znatno je smanjena zahvaljujući povećanoj mehanizaciji rukovanja robom, računalnom upravljanju kontejnerskim dizalicama i vozilima za podizanje u lučkim terminalima, automatskom vaganju i brojanju robe, robotizaciji skladišta, skeniranju otpremljenih kontejnera radi otkrivanja oštećenja ili uporabi kamiona bez vozača.

( 38 ) Konvencija o sigurnosti i zdravlju (lučki radovi), 1979. (br. 152) https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_INSTRUMENT_ID:312297 i Preporuka o sigurnosti i zdravlju (lučki radovi), 1979. (br. 160) https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_INSTRUMENT_ID:312498.

( 39 ) „Međunarodni lučki sektor seže sve do početaka civilizacije. Otada neprestano napreduje, iako su se metode rukovanja teretom, koje su istodobno bile naporne i opasne, tek neznatno promijenile sve do 1960-ih uvođenjem kontejnera i ro‑ro sustava. Tehnički napreci otada se nižu, na primjer, uvođenjem sve modernijih strojeva za upravljanje, s puno većim kapacitetom i dosegom. Iako se zahvaljujući tim poboljšanjima metoda rukovanja teretom znatno povećala sigurnost lučkih radnika, druge su promjene dovele do novih opasnosti […]”. Međunarodna organizacija rada, Seguridad y salud en los puertos. Repertorio de recomendaciones prácticas de la OIT, Ženeva, 2005., https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---safework/documents/normativeinstrument/wcms_112516.pdf, str. 1.

( 40 ) Presude Komisija/Španjolska, t. 50. i od 11. prosinca 2007., International Transport Workers’ Federation i Finnish Seamen’s Union (C‑438/05, EU:C:2007:772, t. 77. i navedena sudska praksa)

( 41 ) Tekst dostupan na internetskoj stranici https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C137. Vidjeti i Preporuku o lučkom radu, 1973. (br. 145), dostupnu na internetskoj stranici https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_INSTRUMENT_ID:312483.

( 42 ) Podaci se mogu provjeriti na internetskoj stranici https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:11300:0::NO::P11300_INSTRUMENT_ID:312282.

( 43 ) Rodriguez‑Piñero i Bravo‑Ferrer, M., „Trabajo portuario y libertad de contratación de trabajadores”, Relaciones Laborales, 2002., br. 1, str. 14. i 15. i Rodríguez Ramos, P., „El régimen jurídico de la relación laboral de los estibadores: pasado, presente y futuro”, Temas Laborales, 2018., br. 142, str. 103. do 108.

( 44 ) Točka 44.

( 45 ) To je, na primjer, slučaj Konvencije o radu pomoraca iz 2006. Međunarodne organizacije rada (ILO), čiji je sadržaj uključen u pravo Unije donošenjem Direktive Vijeća (EU) 2018/131 od 23. siječnja 2018. o provedbi Sporazuma koji su sklopili Udruženje brodovlasnika Europske zajednice (ECSA) i Europski savez transportnih radnika (ETF) o izmjeni Direktive 2009/13/EZ u skladu s izmjenama iz 2014. Konvencije o radu pomoraca iz 2006. koje je Međunarodna konferencija rada odobrila 11. lipnja 2014. (SL 2018., L 22, str. 28.).

( 46 ) Presuda od 19. prosinca 2019., Comune di Bernareggio (C‑465/18, EU:C:2019:1125, t. 47.) i presuda Komisija/Španjolska, t. 53.

( 47 ) Van Hooydonk, E., op. cit. u bilješki 2., str. 207., navodi: „In sum, EU law allows Member States and social partners to choose between a free and open port labour market or an efficient and sustainable registration or pool system which is not affected by restrictive excesses, either in the law or in practice”.

( 48 ) Vidjeti po analogiji presude od 5. veljače 2015., Komisija/Belgija (C‑317/14, EU:C:2015:63, t. 27. do 29.) i od 6. lipnja 2000., Angonese (C‑281/98, EU:C:2000:296, t. 44. i 45.).

( 49 ) Razina osposobljavanja koja se zahtijeva od lučkih radnika bitno se razlikuje među državama članicama, u skladu sa studijom koju je proveo Turnbull, P., Training and Qualification Systems in the EU Port Sector: Setting the State of Play and Delineating an ETF Vision, ETF, Bruxelles, srpanj 2009., https://www.etf‑europe.org/wp‑content/uploads/2018/08/Training‑and‑qualification‑systems‑in‑the‑EU‑port‑sector‑EN.pdf.

( 50 ) ILO, Pautas sobre formación en el sector portuario. Repertorio de recomendaciones prácticas de la OIT, Ženeva, 2012., https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_dialog