MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MICHALA BOBEKA

od 17. svibnja 2017. ( 1 )

Predmet C‑217/16

Europska komisija

protiv

Dimos Zagoriou

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Monomeles Efeteio Athinon (Žalbeni sud u Ateni (inokosni sudac), Grčka))

„Izvršenje Komisijine odluke kojom se nameće novčana obveza na temelju članka 256. UEZ‑a ‑ Određivanje nadležnog suda ‑ Pasivna legitimacija u postupku izvršenja ‑ Načela ekvivalentnosti i djelotvornosti”

I. Uvod

1. Komisija je 2006. donijela odluku ( 2 ) čiji je adresat poduzeće u vlasništvu općine Aristi Zagoriou u Grčkoj, nastojeći ishoditi povrat potpore odobrene tom poduzeću 1993. Nakon odobravanja potpore, ali prije donošenja Komisijine odluke, poduzeće je prestalo postojati. Nadalje, općina Aristi Zagoriou bila je pripojena većoj općinskoj jedinici, Kentriku Zagori.

2. Komisija je nastojala izvršiti svoju odluku protiv Kentrika Zagori, koji je osporavao izvršenje pred nacionalnim građanskim sudovima. Za vrijeme trajanja tog sudskog postupka Kentriko Zagori bio je pripojen većoj općinskoj jedinici, Dimosu Zagoriou, koji je tuženik u glavnom postupku. Prvostupanjski sud prihvatio je prigovor 2013. godine. Nacionalni sud odlučio je da se izvršenje protiv Dimosa Zagoriou ne može provesti.

3. Protiv te odluke Komisija je podnijela žalbu sudu koji je uputio zahtjev, to jest građanskom prizivnom sudu, tvrdeći da su nacionalni upravni sudovi, a ne nacionalni građanski sudovi, nadležni za odlučivanje o predmetu. Nadalje, ona je također tvrdila da se provedbu izvršenja može tražiti protiv Dimosa Zagoriou kao pravnog sljednika poduzeća.

4. U takvim prilično složenim postupovnim okolnostima sud koji je uputio zahtjev sada pita Sud je li osnovni spor privatne ili javne naravi, kako odrediti nadležan sud i protiv kojih se subjekata izvršenje može tražiti.

II. Pravni okvir

A. Pravo Unije

1. Ugovor o funkcioniranju EU‑a

5. Članak 299. UFEU‑a glasi kako slijedi: „Akti Vijeća, Komisije ili Europske središnje banke kojima se nameće novčana obveza, osim ako se ona nameće državama, izvršiv[i] su. Izvršenje je uređeno pravilima građanskog postupka koja su na snazi u državi na čijem se državnom području ono provodi. Nacionalno tijelo, koje vlada svake države članice odredi u tu svrhu i o tome obavijesti Komisiju i Sud Europske unije, prilaže odluci potvrdu o izvršivosti, pri čemu se ne zahtijeva nikakva druga formalnost osim provjere vjerodostojnosti odluke. Kada se na traženje zainteresirane stranke ove formalnosti ispune, ta stranka može pristupiti izvršenju u skladu s nacionalnim pravom upućujući predmet neposredno nadležnom tijelu. Izvršenje se može suspendirati samo odlukom Suda Europske unije. Međutim, ispitivanje pravilnosti u postupku izvršenja u nadležnosti je sudova dotične države.”

2. Uredbe br. 2052/88 ( 3 ), br. 4253/88 ( 4 ) i br. 4256/88 ( 5 )

6. Uredba (EEZ) br. 2052/88 osnovni je akt kojim su uređeni strukturni fondovi Unije, njihov međusobni odnos i njihov odnos s drugim financijskim instrumentima (u daljnjem tekstu: Uredba o strukturnim fondovima).

7. Uredba (EEZ) br. 4253/88 glavna je uredba kojom se provodi Uredba o strukturnim fondovima (u daljnjem tekstu: Provedbena uredba o strukturnim fondovima).

8. Uredbom (EEZ) br. 4256/88 dopunjuje se Provedbena uredba o strukturnim fondovima u odnosu na Europski fond za smjernice i jamstva u poljoprivredi (u daljnjem tekstu: Provedbena uredba o strukturnim fondovima (EFSJP)). Tako se člankom 1. stavkom 1. Provedbene uredbe o strukturnim fondovima (EFSJP) predviđa da se Komponenta za smjernice EFSJP‑a može koristiti za financiranje mjera za izvršavanje zadaća na temelju Uredbe o strukturnim fondovima. Za takve slučajeve članak 1. stavak 2. predviđa opću primjenu pravila utvrđenih u Provedbenoj uredbi o strukturnim fondovima.

9. Glava VI. Provedbene uredbe o strukturnim fondovima, naslovljena „Financijske odredbe”, obuhvaća, među ostalim, članak 24., kojim je predviđeno sljedeće: „Smanjenje, privremeno obustavljanje i prestanak potpore 1. Ako provedba aktivnosti ili mjere opravdava samo dio iznosa dodijeljene joj financijske potpore, Komisija će u suradnji s državom članicom na odgovarajući način ispitati slučaj tako što će zatražiti od države članice ili drugih tijela koja je ona imenovala za provedbu aktivnosti da u određenom roku dostave svoja očitovanja. 2. Nakon te provjere Komisija može smanjiti ili privremeno obustaviti potporu za aktivnost ili mjeru o kojoj je riječ ako se prilikom ispitivanja potvrdi da je došlo do nepravilnosti i, osobito, značajne promjene koja utječe na uvjete provedbe projekta ili mjere za koju nije bilo zatraženo odobrenje Komisije. 3. Svaki iznos koji dovodi do obveze vraćanja plaćenih iznosa treba vratiti Komisiji. Kamate na račun zakašnjelog plaćanja zaračunavaju se na iznose koji nisu vraćeni sukladno odredbama Financijske uredbe i sukladno sporazumima koje izrađuje Komisija sukladno postupcima navedenima u njezinoj glavi VIII.” [neslužbeni prijevod]

III. Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja

10. Dimotiki Epicheirisi Touristikis Anaptyxis Aristis Zagoriou Ioanninon, poduzeće koje je u cijelosti u vlasništvu općine Aristi Zagoriou i odgovorno je za razvoj regije Aristi (u daljnjem tekstu: poduzeće), podnijelo je 1993. godine zahtjev za potporu Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (u daljnjem tekstu: EFSJP), koja mu je bila odobrena. Budući da je projekt prijevremeno okončan, Komisija je zatražila povrat dijela potpore.

11. U tu je svrhu Komisija 2006. donijela odluku upućenu poduzeću kojom se traži povrat (u daljnjem tekstu: Komisijina odluka ( 6 )). Izvršenje te odluke zatraženo je na temelju članka 256. UEZ‑a (sada članak 299. UFEU‑a), kojim je propisana izvršivost akata kojima se nameće novčana obveza, osim ako se ona nameće državama. Odluci je bila priložena potvrda o izvršivosti protiv poduzeća.

12. Međutim, prije donošenja Komisijine odluke, općina Aristi Zagoriou postala je dio općine Kentriko Zagori ( 7 ). Osim toga, poduzeće je prestalo postojati ( 8 ).

13. Prema navodima suda koji je uputio zahtjev, 31. kolovoza 2008. izdan je nalog za plaćanje duga zajedno s kamatama protiv Kentrika Zagori, pravnog sljednika Aristija Zagoriou i jedinog dioničara poduzeća (u daljnjem tekstu: nalog za plaćanje). Dana 15. listopada 2008. Komisija je ishodila rješenje o pljenidbi iznosa iz bankovnih sredstava Kentrika Zagori.

14. Novac je bio prenesen Komisiji.

15. Dana 23. listopada 2008. Kentriko Zagori podnio je pred Monomeles Protodikeio Athinon (Prvostupanjski građanski sud (inokosni sudac) u Ateni) prigovor protiv naloga za plaćanje.

16. Tijekom postupka pred tim sudom Kentriko Zagori bio je pripojen općini Dimos Zagoriou ( 9 ).

17. Presudom od 14. svibnja 2013. građanski sud u prvom stupnju prihvatio je prigovor na temelju toga što se izvršenje duga koji je poduzeće dugovalo nije moglo provesti protiv Dimosa Zagoriou.

18. Komisija je podnijela žalbu sudu koji je uputio zahtjev, odnosno Monomeles Efeteio Athinon (Žalbeni sud u Ateni (inokosni sudac)).

19. U svojoj žalbi Komisija u bitnome tvrdi da sud koji je odlučivao o sporu u prvom stupnju (građanski sud) nije bio nadležan za odlučivanje u predmetu jer je spor upravne naravi i o njemu bi trebali odlučivati upravni sudovi. Komisija je također tvrdila da se izvršenje može tražiti protiv Dimosa Zagoriou.

20. S obzirom na navedeno, Monomeles Efeteio Athinon (Žalbeni sud u Ateni (inokosni sudac)) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja: „1. Koja je narav akata Europske komisije kada ona izvršava svoje nadležnosti u skladu s uredbama br. 2052/88, 4253/88 i 4256/88 i, konkretnije, jesu li ti akti Komisije akti javnoga prava i može li se protiv njih uvijek pokrenuti upravni spor u odnosu na meritum, posebno kada se u slučaju pljenidbe Europske komisije u odnosu na imovinu trećih osoba radi o privatnopravnom dugu, dok prvotni dug, radi čijeg se namirenja provodi izvršenje, potječe iz pravnog odnosa koji je uređen javnim pravom i nastao je iz gore navedenih akata Europske komisije, ili se radi o aktima privatnog prava i mogu li se protiv njih pokretati sporovi privatnopravne naravi? 2. Imajući u vidu činjenicu da na temelju članka 299. UFEU‑a izvršenje akata Europske komisije kojima se nameće novčana obveza, osim ako se ona nameće državama, jest uređeno pravilima građanskog postupka koja su na snazi u državi na čijem se državnom području ono provodi i da je na temelju tog članka ispitivanje pravilnosti u postupku izvršenja u nadležnosti sudova dotične države, kako se utvrđuje nadležnost nacionalnih sudova u pogledu sporova koji proizlaze iz takvog izvršenja, kada prema nacionalnom zakonodavstvu ti sporovi predstavljaju upravne sporove u odnosu na meritum, odnosno kada je temeljni odnos javnopravne naravi? 3. Treba li u slučaju izvršenja akata Europske komisije koji su doneseni u skladu s uredbama 2052/88, 4253/88 i 4256/88 i kojima se nameće novčana obveza, osim ako se ona nameće državama, utvrditi pasivnu legitimaciju dužnika na temelju nacionalnog prava ili prava Zajednice? 4. U slučaju u kojem osoba odgovorna za ispunjenje novčane obveze koja proizlazi iz akta Europske komisije donesenog u skladu s uredbama 2052/88, 4253/88 i 4258/88 jest općinsko poduzeće koje je kasnije prestalo postojati, postoji li obveza općine, koja je bila vlasnik takvog poduzeća, da ispuni tu novčanu obvezu prema Europskoj komisiji na temelju gore navedenih uredbi?”

21. Pisana očitovanja podnijeli su Dimos Zagoriou, grčka vlada i Komisija. Te su se stranke također usmeno očitovale na raspravi 8. ožujka 2017.

IV. Ocjena

A. Dopuštenost

22. Iako bi mogle postojati dvojbe o dopuštenosti pitanja koja je uputio nacionalni sud, za njih se zasigurno ne može smatrati da nemaju veze sa sporom u glavnom postupku. Stoga ona uživaju predmnijevu relevantnosti ( 10 ). Osim toga, iako se na nekim mjestima pitanja mogu protumačiti kao da se od Suda zahtijeva tumačenje nacionalnog prava, a što očito nije njegova zadaća ( 11 ), njima se postavljaju općenitija pitanja o međusobnom odnosu prava Unije i nacionalnog prava. Naposljetku, bilo kakva nejasnoća u zahtjevu nacionalnog suda ili izostanak pojedinosti o relevantnim nacionalnim odredbama nisu spriječili stranke u glavnom postupku i grčku vladu da podnesu očitovanja.

23. Zbog tog su razloga pitanja, prema mojem mišljenju, dopuštena. Ipak, kao što će se to vidjeti u nastavku, smatram da nedostatna razina podrobnosti koju je u svojem zahtjevu za prethodnu odluku iznio sud koji je uputio zahtjev znatno ograničava razinu podrobnosti do koje Sud može u praksi ići u svojem odgovoru.

B. Meritum

1. Prvo i drugo pitanje

24. Glavni postupak odnosi se na prigovor protiv izvršenja duga prema Uniji koji je utvrđen Komisijinom odlukom o nametanju novčane obveze. Ključni nesporazum između stranaka u postupku pred nacionalnim sudom jest pitanje jesu li za provođenje takvih postupaka nadležni upravni ili građanski sudovi.

25. Dimos Zagoriou i grčka vlada tvrde da bi trebali biti nadležni građanski sudovi. Komisija se poziva na načelo ekvivalentnosti, navodeći da o zahtjevima u pogledu izvršenja duga trebaju odlučivati isti sudovi, neovisno o tome postoji li dug prema grčkoj državi ili Komisiji. Prema mojem shvaćanju, to za Komisiju znači da za odlučivanje o objema vrstama predmeta trebaju biti nadležni upravni sudovi. To je pozadina prvih dvaju pitanja suda koji je uputio zahtjev.

26. Drugo pitanje suda koji je uputio zahtjev odnosi se u biti na to kako odrediti koji je nacionalni sud nadležan u predmetima kao što je onaj koji je pred njim u tijeku. Sud koji je uputio zahtjev želi konkretno znati koji učinak na taj izbor ima priroda pravnih odnosa povodom kojih se spor vodi (javnopravni ili privatnopravni). Shvaćam da zbog tog razloga sud koji je uputio zahtjev u svojem prvom pitanju pita jesu li pravni odnosi povodom kojih se vodi spor koji je u tijeku pred njim javnopravne ili privatnopravne naravi.

27. Stoga mi se čini da je i prvo i drugo pitanje nacionalnog suda usmjereno na spoznaju koji su sudovi nadležni za odlučivanje o pravnim sredstvima u vezi s izvršenjem duga koji postoji prema Uniji. Zato ću ta pitanja razmotriti zajedno.

28. Treba ponoviti da zasigurno nije na ovom Sudu da tumači nacionalne zakone u vezi s nadležnošću sudova i da na toj osnovi odluči u okviru kojeg sudskog sustava treba odlučivati o predmetu koji je u tijeku pred nacionalnim sudom. Međutim, ako se udaljimo od razine nacionalnih pravila, iz prvog i drugog pitanja proizlazi općenitije pitanje: koji su zahtjevi postavljeni pravom Unije u odnosu na nacionalno izvršavanje dugova koji postoje prema Uniji?

29. Pitanja suda koji je uputio zahtjev usredotočuju se na tumačenje članka 299. UFEU‑a, kojim je predviđeno da su akti Komisije kojima se nameće novčana obveza, osim ako se ona nameće državama, izvršivi ( 12 ). Ta je odredba i nova i minimalistička. Ona je nova ( 13 ) jer na temelju nje odluke međunarodnog tijela postaju u biti izravno izvršive na nacionalnoj razini a da ne postoji potreba za bilo kakvim postupkom priznanja od države članice ( 14 ). Ona je minimalistička jer za sva pitanja u vezi s izvršenjem upućuje na nacionalno pravo.

30. U tom minimalističkom duhu ništa u članku 299. UFEU‑a ne zahtijeva da se nacionalnim pravom odrede sudovi koji odlučuju o relevantnim sporovima (upravnim, građanskim ili drugim sporovima).

31. Doduše, člankom 299. drugim stavkom UFEU‑a jest predviđeno da je izvršenje odluka kojima se nameću novčane obveze uređeno nacionalnim „pravilima građanskog postupka”.

32. Međutim, kao što je to Komisija istaknula u svojim pisanim očitovanjima, ta se odredba odnosi samo na postupak za prilaganje potvrde o izvršivosti. To, prema mojem mišljenju, potvrđuje struktura članka 299. UFEU‑a. U tom članku pravila građanskog postupka navedena su samo u prvoj rečenici njegova drugog stavka. U preostalom dijelu istog stavka potom se navodi stadij u postupku koji uključuje prilaganje potvrde o izvršivosti. Ostalim stavcima odredbe (članak 299. treći i četvrti stavak) obuhvaćeni su kasniji stadiji u izvršenju. Oni ne sadržavaju nikakvo takvo ograničenje. Stoga, jednom kada je potvrda priložena, izvršenje se provodi „u skladu s nacionalnim pravom” (članak 299. treći stavak UFEU‑a) i podliježe sudskom nadzoru „sudova dotične države” (članak 299. četvrti stavak UFEU‑a).

33. Stoga proizlazi da se upućivanje na „pravila građanskog postupka” htjelo ograničiti na postupak prilaganja potvrde o izvršivosti. Za preostale i sve druge stadije tekst članka 299. u potpunosti je neutralan u pogledu nacionalnih institucija koje trebaju izvršavati akte institucija Unije kojima se nameće novčana obveza, osim ako se ona nameće državama.

34. Štoviše, ja ne primjećujem (a niti se bilo koja od stranaka na to poziva) nijednu odredbu u Uredbi o strukturnim fondovima, Provedbenoj uredbi o strukturnim fondovima ili Provedbenoj uredbi o strukturnim fondovima (EFSJP) koja zahtijeva određivanje posebne vrste sudova.

35. U nedostatku posebnih odredaba Unije u pogledu nadležnih nacionalnih sudova, a u skladu s ustaljenom sudskom praksom, određivanje tih sudova obuhvaćeno je postupovnom autonomijom država članica i podliježe načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti ( 15 ).

36. To je kratak odgovor na pitanja suda koji je uputio zahtjev o tome kako valja odrediti nadležan sud. Međutim, kako bi se što više pomoglo sudu koji je uputio zahtjev, smatram da je u ovom stadiju korisno podrobnije razmotriti od kakve bi važnosti u ovom predmetu mogla biti načela ekvivalentnosti i djelotvornosti. Pri tome ću razmotriti posebna pitanja suda koji je uputio zahtjev o izboru između upravnih i građanskih sudova i o utjecaju javnopravne/privatnopravne naravi pravnih odnosa između stranaka povodom koje se spor vodi.

37. Slažem se s Komisijom da ništa u zahtjevu ne upućuje na dovođenje u pitanje načela djelotvornosti u vezi s određivanjem nadležnog suda ( 16 ). Osobito ne postoji naznaka o mogućem postojanju problema pristupa nacionalnim sudovima. Naprotiv, pitanje se javlja u pogledu vrste sudova, građanskih ili upravnih.

38. Međutim, primjena načela ekvivalentnosti u ovom slučaju vjerojatno je manje očita. Doista, to je Komisijin glavni argument u odnosu na drugo pitanje. Komisija u osnovi tvrdi da svrha postupka jest povrat nepravilno isplaćene potpore i izvršenje tog povrata. Komisija smatra da načelo ekvivalentnosti zahtijeva nadležnost istih sudova, neovisno o tome odnosi li se taj postupak na potporu koju je iz nacionalnih izvora isplatila grčka država ili potporu isplaćenu iz izvora Unije. U obama slučajevima trebali bi biti nadležni ili upravni ili građanski sudovi.

39. Smatram da je odgovor istančaniji. On zahtijeva podrobnije razmatranje onoga što načelo ekvivalentnosti podrazumijeva u slučaju kao što je to ovaj.

40. Općenito, načelo ekvivalentnosti zahtijeva dvostruku usporedbu ( 17 ). Kao prvo, radi se o određivanju usporedivih „postupaka” ili „pravnih sredstava” i, kao drugo, ocjeni postupa li se s pravnim sredstvima na temelju prava Unije nepovoljnije nego s pravnim sredstvima na temelju nacionalnog prava.

41. Usporedivost postupaka određuje se uzimajući u obzir „predmet i bitne elemente pravnih sredstava interne naravi koji su navodno slični” ( 18 ). U nekim predmetima Sud upućuje na „predmet, osnovu i bitne značajke” ( 19 ). Kada se utvrdi da su pravna sredstva slična, s njima se mora postupati na sličan način. Kako bi se utvrdilo postoji li slično postupanje i poštuje li se načelo ekvivalentnosti, nacionalni sud mora „objektivno i apstraktno provjeriti jesu li predmetna pravila slična uzimajući u obzir značaj tih pravila u postupku kao cjelini kao i odvijanje tog postupka te sva posebna obilježja tih pravila” ( 20 ).

42. Sudska je praksa, čini se, u pogledu onoga što „jednako” ili „slično” postupanje obuhvaća donekle dvosmislena. U nekim je slučajevima Sud zauzeo „uzak” pristup zahtijevajući očito istovjetno postupanje (primjena „bez razlikovanja” na pravna sredstva zasnovana na pravu Unije i ona zasnovana na nacionalnom pravu ( 21 )). U drugima (što je, naime, uobičajenija varijacija) Sud koristi „prilagodljiv” jezik, govoreći o postupanju „koje ne smije biti nepovoljnije” za pravna sredstva zasnovana na pravu Unije ( 22 ). Potonja varijacija očito upućuje na to da postoji prostor za razlikovanje, pod uvjetom da te razlike ne proizvedu nepovoljne učinke na pravna sredstva zasnovana na pravu Unije u usporedbi s pravnim sredstvima zasnovanima na nacionalnom pravu.

43. Smatram da ekvivalentnost zahtijeva samo sličnost i „postupanje koje ne smije biti nepovoljnije”. Ona ne može značiti strogu istovjetnost pravila. Ne samo da je to, čini se, razumniji i prilagodljiviji pristup koji se šire odražava u sudskoj praksi: njime se također priznaje „autonomija” u okviru „nacionalne postupovne autonomije” i uzima u obzir činjenica da se neka pravila ne mogu lako objektivno usporediti.

44. Nakon što je razjašnjen doseg načela, iznosim sljedeća zapažanja u vezi s ovim predmetom.

a) Sličnost postupaka

45. Prvi stadij u primjeni načela ekvivalentnosti u ovom predmetu bit će određivanje koje vrste postupaka treba usporediti. Pri tome se u obzir moraju uzeti „predmet, osnova i bitne značajke” ( 23 ) pravnog sredstva.

46. Izvorno pravno sredstvo povodom kojeg je upućen ovaj zahtjev za prethodnu odluku bilo je pravno sredstvo protiv izvršenja novčane obveze koje je Komisija zahtijevala putem naloga za plaćanje i rješenja o pljenidbi.

47. Stoga se tim pravnim sredstvom ne nastoji utvrditi ili osporiti postojanje duga ili pitanje kako je nastao, već se odnosi na njegovo izvršenje. Svjestan sam da bi u kontekstu takvih pravnih sredstava koja se odnose na izvršenje neke države članice mogle u nekim slučajevima predvidjeti mogućnost da se postojanje samog duga dovede u pitanje. Međutim, iz spisa nije vidljivo je li to tako u Grčkoj općenito ili posebno u ovom slučaju. Neovisno o tome, primjećujem da u ovom slučaju: (a) Dimos Zagoriou nije zapravo doveo u pitanje postojanje duga; i (b) da je on to čak i napravio, sam sud koji je uputio zahtjev ne bi bio nadležan razmatrati postojanje duga jer je utvrđen aktom Unije (Komisijinom odlukom), čiju valjanost može preispitati samo ovaj Sud ( 24 ).

48. Ono što ovdje želim dati do znanja jest sljedeće: prilikom određivanja „predmeta, osnove i bitnih značajki” pravnog sredstva u vezi s izvršenjem nije odmah razvidno da je narav temeljnog odnosa povodom kojeg je dug nastao zapravo relevantna i, ako je to tako, po čemu je ona relevantna.

49. S drugog aspekta Komisijina odluka može se promatrati kao svaki drugi izvršivi naslov na temelju nacionalnog prava, pri čemu je njegovo podrijetlo (javnopravno ili privatnopravno) od male važnosti. Sve ovisi o nacionalnim postupovnim pravilima o izvršenju: doduše, mogli bi postojati nacionalni pravni poreci u kojima su za izvršenje svakog „javnopravnog naslova” isključivo nadležni upravni sudovi. Međutim, mogu također postojati pravni sustavi u kojima će se izvršenje pred upravnim sudovima provoditi samo u odnosu na odluke koje su donijeli sami upravni sudovi. Odlukama koje potječu izvan tog sustava trebalo bi uslijed toga priložiti potvrdu o izvršivosti. Takva situacija po definiciji ne bi bila usporediva s konačnom upravnom odlukom, s kojom se nikada neće trebati tako postupati. No, u drugim sustavima svako izvršenje konačnih odluka kojima se nameću novčane obveze, neovisno o tome dolaze li iz upravnog ili građanskog ili čak kaznenog sudstva ( 25 ), može se preusmjeriti na građanske sudove ili čak druge pravosudne službenike koji ne čine (izravno) dio sudskog sustava.

50. Svi ovi mogući modeli opisani su samo s jednom svrhom, kako bi se naglasilo da nije samo po sebi nužno da priroda temeljnog odnosa mora biti središnji ili odlučujući čimbenik za ocjenu sličnosti pravnih sredstava i primjenu načela ekvivalentnosti. Ovisno o parametrima nacionalnog sustava, jednom kada se potvrda o izvršivosti priloži odluci i postane izvršni naslov, podrijetlo novčane obveze nije nužno bitan čimbenik.

51. U konačnici je na nacionalnom sudu da ocijeni ekvivalentnost upravo stoga što on „jedini izravno poznaje postupovna pravila” ( 26 ), što mu omogućuje da zauzme jasno stajalište o toj vrsti pitanja.

52. Ipak, imajući na umu sve te rezerve, svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita o naravi temeljnog odnosa između stranaka u ovom predmetu, dajući do znanja da smatra da je taj odnos relevantan prilikom određivanja postoji li ekvivalentnost u predmetu koji je u tijeku pred njim. U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev pita treba li taj odnos i dug razvrstati kao „javnopravni” ili „privatnopravni”.

53. Pravo Unije formalno ne razlikuje „javno” i „privatno” pravo ( 27 ), Međutim, ako bi se to pokazalo korisnim sudu koji je uputio zahtjev u njegovoj ocjeni sličnosti postupaka, primjećujem da se temeljnim aktom, Komisijinom odlukom, „nameće” novčana obveza (da se upotrijebi isti izraz kao i u članku 299. UFEU‑a). Tako, kad god se konkretna granica između „javnog” i „privatnog” može nalaziti u pojedinom nacionalnom pravnom sustavu ( 28 ) i koju god bi se vrstu općenitije definicije izraza „javno” moglo zamisliti (definiciju u skladu s teorijom koja se temelji na vlasti, teorijom koja se temelji na interesu ili organskom odnosno strukturnom teorijom), „nametanje” novčane obveze jednostranom odlukom koju donosi institucija u nastojanju da povrati potporu isplaćenu iz javnih sredstava zasigurno bi se prema svakom od tih pristupa okvalificiralo kao „javno”.

54. Naglašavam da ne želim uputiti na to da postoji bilo kakva formalnopravna razlika između javnog i privatnog prava na temelju prava Unije ili na to u kojoj mjeri takva razlika odgovara nacionalnom pravu ili pravima. Umjesto toga, samo želim navesti očitu i teško osporivu činjenicu da je jednostranim nametanjem novčane obveze povrata financijske potpore Komisija očito izvršavala „posebnu” ovlast koja je zasebna od redovnih pravila primjenjivih u odnosima između privatnih osoba ( 29 ). Koliko je važna ta činjenica prilikom ocjene ekvivalentnosti pitanje je za sud koji je uputio zahtjev te podliježe daljnjim rezervama opisanima gore u ovom odjeljku.

b) Sličnost pravila

55. Jednom kada sud koji je uputio zahtjev na temelju predmeta, osnove i bitnih značajki utvrdi s kojom vrstom postupka treba usporediti glavni postupak, on mora utvrditi jesu li primjenjiva postupovna pravila slična. U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev posebno zanima izbor nadležnog suda, to jest upravnog ili građanskog.

56. Ako nakratko pretpostavim da sud koji je uputio zahtjev smatra da bi u postupku „sličnom” glavnom postupku u svakom slučaju redovito odlučivali građanski sudovi, tada, čini se, ne bi bilo razlike u postupanju u pogledu nadležnog suda. U glavnom postupku već odlučuje građanski sud, kao što bi to bio slučaj sa „sličnim” postupkom.

57. Ako, s druge strane, pretpostavim da sud koji je uputio zahtjev smatra da bi u postupku „sličnom” glavnom postupku redovito odlučivali upravni sudovi, tada bi doista postojala razlika u postupanju: u „sličnim” postupcima odlučuju građanski sudovi kada je Komisija stranka u postupku, a upravni sudovi odlučuju u (određenim) drugim postupcima.

58. Dovodi li primjena različitih postupovnih pravila u sličnim postupcima automatski do povrede načela ekvivalentnosti?

59. Radi davanja odgovora na to pitanje, nacionalni sud trebao bi razmotriti jesu li primijenjena pravila „slična uzimajući u obzir značaj tih pravila u postupku kao cjelini kao i odvijanje tog postupka te sva posebna obilježja tih pravila” ( 30 ). Neće doći do povrede načela ekvivalentnosti osim ako primjena različitih pravila ima za posljedicu nepovoljnije postupanje sa zahtjevima zasnovanima na pravu Unije.

60. No, da bi se mogla provesti ta procjena, određeno pravilo koje se razmatra treba jasno i konkretno utvrditi. Sličnost pravila može se, po definiciji, ocijeniti samo u odnosu na konkretno pravilo i njegovo funkcioniranje (kao što su to legitimacija, zastara, rokovi, pristojbe, zastupanje itd.). S druge strane, ocijeniti sličnost u smislu izostanka nepovoljnijeg postupanja u odnosu na cijeli sudski sustav može biti herkulski zadatak koji nitko ne bi mogao ispuniti.

61. Stoga, u izostanku konkretnih i posebnih dokaza, pravilo kojim su upravni sudovi određeni kao nadležni, za razliku od građanskih, nije samo po sebi očito povoljno ili nepovoljno za bilo koju stranku. Dodao bih da se u zahtjevu za prethodnu odluku ni u očitovanjima stranaka u ovom postupku uopće ne navodi zašto bi dodjela nadležnosti građanskim umjesto upravnim sudovima u Grčkoj mogla biti nepovoljna.

62. Presuda Suda Baczó i Vizsnyiczai očito ide u prilog tom zaključku. U tom je predmetu Sud bio upitan je li načelo ekvivalentnosti prekršeno određivanjem okružnih sudova kao nadležnih u određenim sporovima na temelju prava Unije, kada bi općinski sudovi bili nadležni u sličnim sporovima na temelju nacionalnog prava. Sud je presudio da ono nije bilo prekršeno jer „[određivanje] okružnih sudova za odlučivanje o tužbama koje su podnesene zbog razloga koji proizlaze iz prava Unije ne predstavlja nužno postupovno pravilo koje se može kvalificirati kao ‚nepovoljno’” ( 31 ).

63. S obzirom na to, smatram da određivanje građanskih i upravnih sudova da postupaju u sličnim postupcima zasnovanima na pravu Unije i nacionalnom pravu samo po sebi ne predstavlja povredu načela ekvivalentnosti. Ono će to predstavljati samo kada to u jednom ili više konkretnih elemenata postupka očito dovodi do nepovoljnijeg postupanja sa zahtjevima zasnovanima na pravu Unije. U konačnici, može li se izbor građanskih umjesto upravnih sudova smatrati „nepovoljnim” u tom smislu pitanje je o kojem mora odlučiti sud koji je uputio zahtjev.

64. Što se tiče tvrdnje da građanski sudovi primjenjuju pravila, što uključuje pravna sredstva koja su dostupna pred tim sudovima, koja su navodno nepovoljnija za Komisiju u usporedbi s pravilima koja primjenjuju upravni sudovi, samo bih primijetio da Komisija zapravo nije uopće iznijela takav prigovor te da Sud inače nije primio informacije o tom pitanju.

c) Zaključak

65. S obzirom na prethodno izneseno, predlažem da se na prvo i drugo pitanje suda koji je uputio zahtjev odgovori na sljedeći način: na nacionalnom je pravu da, uz poštovanje načela ekvivalentnosti i djelotvornosti, odredi koji su sudovi nadležni za odlučivanje o pravnim sredstvima protiv izvršenja akata Europske komisije kojima se u skladu s člankom 299. UFEU‑a nameće novčana obveza, osim ako se ona nameće državama. Prilikom utvrđivanja postoji li povreda načela ekvivalentnosti, nacionalni sud mora, kao prvo, utvrditi jesu li dotični postupci slični u pogledu svojeg predmeta, osnove i bitnih značajki te, kao drugo, ispitati jesu li postupovna pravila za pravna sredstva zasnovana na pravu Unije nepovoljnija od onih zasnovanih isključivo na nacionalnom pravu.

2. Treće i četvrto pitanje

66. Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita treba li se u slučaju kada Komisija traži povrat potpore koja je nepravilno isplaćena na temelju Uredbe o strukturnim fondovima i njezinih provedbenih uredbi krug osoba protiv kojih se izvršenje može tražiti ( 32 ) određivati na temelju nacionalnog prava ili prava Unije.

67. Svojim četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita mora li tijelo javne vlasti koje je vlasnik poduzeća izvršiti povrat sredstava u slučaju kada to poduzeće mora vratiti ta sredstva koja je primilo na temelju Uredbe o strukturnim fondovima i njezinih provedbenih uredbi, a kasnije je prestalo postojati.

68. Zbog povezanosti trećeg i četvrtog pitanja, razmotrit ću ih zajedno.

69. Komisija tvrdi da su aktom Unije navedenim u članku 299. prvom stavku UFEU‑a (i time pravom Unije) određene osobe kojima se nameću novčane obveze.

70. Slažem se. To jasno proizlazi iz teksta samog članka 299. prvog stavka UFEU‑a. U ovom je slučaju taj akt, odnosno Komisijina odluka, bio upućen samo poduzeću.

71. No, u ovom je slučaju situacija složenija zbog činjenice da je to poduzeće u međuvremenu prestalo postojati. Zbog toga su nacionalni sudovi izdali nalog za plaćanje protiv nekog drugog – Kentrika Zagori – te je predmet rješenja o pljenidbi bila bankovna imovina Kentrika Zagori.

72. Podsjeća se na to da je prigovor protiv tog rješenja podnio Kentriko Zagori. Međutim, Kentriko Zagori pripojen je Dimosu Zagoriou prije nego što je o tom pravnom sredstvu presuđeno u prvom stupnju.

73. Ako se izvršenje traži protiv osobe različite od one koja je adresat Komisijine odluke, je li pravna osnova te zamjene stranaka nacionalno pravo ili pravo Unije?

74. Smatram da je odgovor vrlo jasan da je to nacionalno pravo. U članku 299. UFEU‑a izričito se navodi da je izvršenje općenito uređeno nacionalnim pravom. Osim toga, u Uredbi o strukturnim fondovima ni njezinim provedbenim uredbama ne vidim pravnu osnovu da se protiv osobe B izvrši obveza koja je nametnuta osobi A u skladu s tim uredbama i člankom 299. UFEU‑a.

75. U odgovoru na posebna pitanja s tim u vezi tijekom rasprave Komisija, naime, nije mogla odrediti bilo kakvu takvu pravnu osnovu u sekundarnom pravu Unije ( 33 ).

76. Da bude jasno, postavljeno pitanje odnosi se na odabir osobe protiv koje se izvršenje provodi (u ovom slučaju osobe protiv koje je izdan nalog za plaćanje i čija je bankovna imovina zaplijenjena, to jest Kentrika Zagori). Ovdje ne izvodim nikakav zaključak o mogućim adresatima Komisijinih akata navedenih u članku 299. prvom stavku UFEU‑a. Je li Komisija mogla nasloviti svoju odluku na dioničara poduzeća (ili na općinu kojoj je kasnije pripojeno) i pitanje pravne osnove za odabir adresata hipotetska su pitanja koja su izvan dosega zahtjeva za prethodnu odluku.

77. Može li se izvršenje provesti protiv osobe različite od one koja je adresat Komisijine odluke pitanje je za nacionalno pravo, u skladu s načelom nacionalne postupovne autonomije.

78. Međutim, u skladu sa sudskom praksom navedenom gore u bilješci 15., nacionalna postupovna autonomija podliježe, pak, načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti.

79. U tom pogledu Komisija ističe da joj se radi poštovanja načela ekvivalentnosti i djelotvornosti mora dopustiti da izvrši svoju odluku protiv Dimosa Zagoriou ( 34 ). Tvrdi u biti da relevantna grčka pravila dopuštaju općinama da preuzmu imovinu općinskih poduzeća (koja su prestala postojati) i proizvoljno odaberu dugove koje žele preuzeti. Međutim, postoji iznimka za dugove koje potražuju grčka država i tijela socijalnog osiguranja, koji obvezno prelaze na općine kao pravne sljednike. Stoga dugovi prema grčkoj državi i tijelima socijalnog osiguranja imaju prednost.

80. Komisija smatra da je, ako je zbog tih nacionalnih pravila isključen prelazak dugova poduzeća prema Uniji na Dimos Zagoriou na temelju pravnog sljedništva, primjena članka 299. UFEU‑a onemogućena ili pretjerano otežana te je time ugroženo načelo djelotvornosti. Načelo ekvivalentnosti ugroženo je ako su dugovi prema grčkoj državi i tijelima socijalnog osiguranja koji su prešli na Dimos Zagoriou na temelju pravnog sljedništva osigurani, a dugovi prema Uniji nisu.

81. Ocjena jesu li načela ekvivalentnosti i djelotvornosti u ovom slučaju poštovana u konačnici je na sudu koji je uputio zahtjev. Bilo kakve smjernice koje Sud može dati u ovom predmetu onemogućene su činjenicom da zahtjev za prethodnu odluku ne sadržava pojedinosti o pravilima o pravnom sljedništvu na koja se Komisija i Dimos Zagoriou pozivaju u svojim očitovanjima. Ipak, kako bi se sudu koji je uputio zahtjev pomoglo u njegovoj ocjeni, iznio bih sljedeća očitovanja.

a) Članak 299. UFEU‑a i nacionalna pravila o pravnom sljedništvu

82. U okviru uvodne napomene moglo bi se upitati mogu li pravila o pravnom sljedništvu u pogledu odgovornosti biti predmet ocjene na temelju načela ekvivalentnosti i djelotvornosti. Naime, nejasno je na koja se to pravila ta načela primjenjuju.

83. Dvojni zahtjevi ekvivalentnosti i djelotvornosti bili su razvijeni u sudskoj praksi kao ograničenje nacionalne postupovne autonomije. Ona se doista primjenjuju vrlo često u tom kontekstu. Njima se ocjenjuju ekvivalentnost i djelotvornost postupovnog tretmana putem primjene sličnih postupovnih pravila. Međutim, ona su često izražena kao da šire ograničavaju sudsku autonomiju i autonomiju u pogledu pravnih lijekova ( 35 ) te također u odnosu na pravila koja očito nemaju veze s postupkom ili s pravnim lijekovima ( 36 ). Očiti primjeri uključuju njihovu primjenu na uzročnu vezu ( 37 ), ugovorne posljedice nepostupanja u skladu s direktivom ( 38 ) i izbor nadležnih tijela ( 39 ). Time se postavlja pitanje mogu li se ta načela primijeniti na pravila o pravnom sljedništvu koja bi se mogla smatrati isključivo materijalnim pravnim pravilima, barem u nekim nacionalnim sustavima.

84. Priznajući postupni razvoj sudske prakse na ovom području, smatram da se danas može reći da se dvojni zahtjev ekvivalentnosti i djelotvornosti primjenjuje „horizontalno” na sve zakonodavne odabire država članica u pogledu pravnih lijekova i provedbe prava Unije na nacionalnoj razini, ako ne postoje pravila Unije. Zbog tog razloga držim da se načela mogu barem potencijalno primijeniti na pravila o pravnom sljedništvu.

85. S obzirom na to, u osnovi sam zabrinut u vezi s njihovom primjenom na pravila o pravnom sljedništvu u ovom predmetu. Jednostavno rečeno, ta mi se pravila čine previše udaljenima da bi ih se moglo uspješno osporiti na temelju načela ekvivalentnosti i djelotvornosti. I pored njihove općenito široke primjenjivosti, kako je razmotreno u prethodnoj točki, mora postojati jasna veza između izvornog prava ili obveze na temelju prava Unije i posebnog nacionalnog pravila koje sprečava njihovo ostvarivanje na nacionalnoj razini u konkretnim slučajevima. Ta pravila nisu i ne bi trebala postati „zlatna ulaznica” za osporavanje bilo kojeg i svakog postupovnog i materijalnog pravila nacionalnog prava koje jednostavno nije odgovarajuće, neovisno o tome koliko može biti daleko izvan dosega izvorne obveze ( 40 ).

86. Članak 299. UFEU‑a odredba je koja se odnosi na izvršenje akata kojima se nameće novčana obveza. Stoga bi se moglo razumno očekivati da su nacionalna pravila koja ulaze u njegovo područje primjene ona koja se odnose na izvršenje takvih akata pred nadležnim nacionalnim tijelima. Međutim, posegnuti odjednom za supstancijalno nepovezanim nacionalnim pravilima o pravnom sljedništvu u pogledu dugova u kontekstu prestanka poduzeća i spajanja općina čini se neodgovarajućim.

87. Stoga bih predložio da u kontekstu ovog slučaja dvojni zahtjev ekvivalentnosti i djelotvornosti, ako se ispita u kontekstu nacionalne provedbe članka 299. UFEU‑a, jednostavno ne obuhvaća nacionalna pravila o pravnom sljedništvu u pogledu dugova u kontekstu prestanka poduzeća i spajanja općina.

88. Ako bi Sud ipak zaključio da se načela ekvivalentnosti i djelotvornosti mogu primijeniti u ovom slučaju u odnosu na nacionalna pravila o pravnom sljedništvu, također ću ponuditi prijedlog u vezi s primjenom obaju načela na treće i četvrto pitanje. Sa stajališta ekvivalentnosti glavni je izazov uspostavljanje valjane usporedivosti postupaka i postupanja u odnosu na takav poseban aspekt izvršenja. Sa stajališta djelotvornosti upitno je može li takvo udaljeno pravilo „onemogućiti ili pretjerano otežati” zahtjeve zasnovane na pravu Unije.

89. U nastavku ću detaljnije razmotriti svako od tih načela.

b) Načelo ekvivalentnosti

90. Što se tiče načela ekvivalentnosti, Komisija u biti tvrdi da se s njom treba postupati na isti način kao i s grčkom državom ( 41 ) u svrhu primjene pravila o pravnom sljedništvu u kontekstu izvršenja tužbi za povrat duga.

91. Osnovna slabost koju vidim u tom argumentu jest ta da se načelo ekvivalentnosti ne koristi za usporedbu pravnih osoba, država ili institucija i načina na koji se s njima postupa. Ne radi se o jednakom postupanju s vjerovnicima ( 42 ). Umjesto toga, kod načela ekvivalentnosti radi se o osiguravanju usporedivog tretmana postupaka s ciljem da se osigura primjena prava Unije. Ono zahtijeva da se sa zahtjevima zasnovanima na pravu Unije ne postupa nepovoljnije nego sa sličnim zahtjevima zasnovanima na nacionalnom pravu ( 43 ).

92. Međutim, u mjeri u kojoj se Komisijin argument može protumačiti kao pokušaj usporedbe postupaka, kao što je to objašnjeno u točkama 25. i 38. do 41., sud koji je uputio zahtjev mora utvrditi jesu li postupci slični na temelju svojeg predmeta, osnove i bitnih značajki. Pri tome sud koji je uputio zahtjev može uzeti u obzir činjenicu da je izvršenje o kojem je riječ u glavnom postupku posljedica Komisijina izvršavanja posebnih ovlasti koje su zasebne od redovitih pravila primjenjivih u odnosima između privatnih osoba. U tom pogledu upućujem na rasuđivanje koje je već izneseno gore u točki 54.

93. Jednom kada sud koji je uputio zahtjev odredi slične postupke, on mora ocijeniti sličnost pravila i utvrditi postoji li doista nepovoljno postupanje sa zahtjevima zasnovanima na pravu Unije, kao što to Komisija tvrdi. U tom pogledu očito je važno razjasniti pravu narav pravila koje je istaknuto i ocijenjeno s obzirom na načelo ekvivalentnosti.

c) Načelo djelotvornosti

94. Nacionalnim pravilom može se povrijediti načelo djelotvornosti ako se njime onemogućava ili pretjerano otežava ostvarivanje prava zasnovanih na pravu Unije. Dimos Zagoriou tvrdi, a da mu se Komisija pri tome ne suprotstavlja, da poduzeće zapravo i dalje postoji i čak ima imovinu koja se nalazi u banci. Ako je to doista slučaj, a Komisija je mogla ili još može u cijelosti vratiti potporu od poduzeća, ne smatram da može biti kršenja načela djelotvornosti.

95. Neprekinuto postojanje poduzeća i vlasništvo nad imovinom činjenično je pitanje koje je na nacionalnom sudu da provjeri. Međutim, ako ono postoji i posjeduje imovinu, kao što to tvrdi Dimos Zagoriou, dodao bih sljedeće u odnosu na načelo djelotvornosti.

96. Ako relevantna pravila o pravnom sljedništvu predviđaju mogućnost za tijelo javne vlasti koje nadzire društvo koje je nepravilno primilo potporu Unije da likvidira to društvo i zapravo na sebe prenese svu imovinu, uključujući potporu, pri čemu ima diskrecijsku ovlast proizvoljnog odricanja od svih obveza društva, tada doista takav scenarij može na temelju načela djelotvornosti postati upitan.

97. Iako se čini da je to bit Komisijine tvrdnje, ne znam odgovara li takav scenarij na bilo koji način pravilima primjenjivima na nacionalnoj razini u glavnom postupku. Naime, barem na temelju pisanih i usmenih očitovanja podnesenih Sudu, postoji nesuglasje o primjeni tih pravila ratione materiae, ratione personae i ratione temporis. Zbog toga, prema mojem mišljenju, Sud jednostavno nema potrebne elemente da bi mogao dati podrobne smjernice u tom pogledu.

98. Druga dva pitanja istaknuta tijekom postupka pred Sudom ovdje zaslužuju pozornost, to jest relevantnost prava Unije o državnim potporama i načela lojalne suradnje i djelotvorne sudske zaštite. Ta ću pitanja razmotriti u nastavku pod (d) i (e).

d) Državne potpore i lojalna suradnja

99. U svojim pisanim očitovanjima Komisija se slaže da nacionalno pravo određuje identitet adresata protiv kojeg treba tražiti izvršenje Komisijine odluke kojom se nameće novčana obveza. Međutim, Komisija dodaje da analogna primjena pravila o pravnom sljedništvu na temelju prava Unije o državnim potporama – nadahnuta osobito institutom rimskog prava actio pauliana ( 44 ) – također ide u korist stajališta da Komisija može Dimos Zagoriou smatrati solidarno odgovornim za dugove poduzeća. U tom pogledu Komisija također crpi nadahnuće iz načela lojalne suradnje na temelju prava Unije.

100. Iako se mora odati priznanje domišljatosti argumentacije, smatram da se u obzir trebaju uzeti vladavina prava i načelo pravne sigurnosti koje proizlazi iz prava Unije i koje ima barem jednako relevantno porijeklo ( 45 ).

101. Članak 299. UFEU‑a izričito daje do znanja da je izvršenje pitanje nacionalnog prava. Isticanje sličnosti s pravilima Unije o državnim potporama, koja su u cijelosti zasebna skupina pravnih pravila, proturječi jasnom tekstu te odredbe. Također proturječi pravnoj sigurnosti. Kao što je to Sud potvrdio, „načelo pravne sigurnosti zahtijeva da pravila kojima se poreznom obvezniku nameću tereti moraju biti jasna i precizna tako da on može nedvosmisleno znati koja su njegova prava i obveze te shodno tomu postupati” ( 46 ). Isto se primjenjuje a fortiori prilikom izvršenja zahtjeva za plaćanje protiv trećih strana. Pravna osnova za takvo izvršenje mora biti jasna. Podsjećam da je Komisija potvrdila da se nije pozvala ni na jednu odredbu sekundarnog prava Unije da opravda pravno sljedništvo.

102. Što se tiče načela lojalne suradnje, Komisija se na njega poziva gotovo samo usput. Ne smatram da je to dostatno za pripisivanje dugova trećim stranama kada u pravu Unije ili nacionalnom pravu ne postoji posebna pravna osnova kojom je predviđena takva mogućnost.

103. Dodao bih samo da obveza lojalne suradnje djeluje u oba smjera. Ona također zahtijeva da institucije Europske unije postupaju s dužnom pažnjom. U tom pogledu podsjećam da je odluku kojom se traži povrat potpore Komisija donijela tek 2006., to jest šest godina nakon što je obaviještena da se projekt u odnosu na koji je potpora dodijeljena neće ostvariti ( 47 ). Da je Komisija pravodobnije djelovala radi zaštite financijskih interesa Unije, sada možda ne bi u svojim očitovanjima trebala u tu svrhu pribjegavati protiv trećih strana prilično novim analogijama s pravom o državnim potporama i načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti ( 48 ).

e) Djelotvorna sudska zaštita

104. Konačno pitanje, koje nacionalni sud nije izrijekom istaknuo, ali o kojem se razgovaralo na raspravi te zaslužuje zaključno zapažanje, jest djelotvorna sudska zaštita Dimosa Zagoriou. U tom pogledu ni Dimos Zagoriou ni Kentriko Zagori nisu bili adresati Komisijine odluke te je načelno nisu mogli izravno pobijati na temelju članka 263. UFEU‑a ( 49 ). Postavlja se pitanje mora li subjekt protiv kojeg se Komisijina odluka izvršava imati mogućnost osporavanja zakonitosti te odluke kada je njezin adresat drugi subjekt.

105. Važnost tog pitanja je jasna: ako načelo djelotvorne sudske zaštite na temelju prava Unije zahtijeva da svaki subjekt protiv kojeg je zatraženo izvršenje odluke na temelju članka 299. UFEU‑a mora imati mogućnost pobijati tu odluku, a Kentriko Zagori (sada Dimos Zagoriou) to nije mogao, tada se izvršenje nije moglo zatražiti protiv njega na temelju prava Unije.

106. U toj je mjeri to pitanje relevantno u kontekstu trećeg i četvrtog pitanja suda koji je uputio zahtjev, kojima se u biti pita je li krug subjekata protiv kojih se izvršenje može zatražiti određen na temelju prava Unije ili nacionalnog prava i uključuje li on Kentriko Zagori i/ili Dimos Zagoriou. Ako načelo djelotvorne sudske zaštite na temelju prava Unije doista utječe na taj krug subjekata, tada ga ovdje nedvojbeno treba razmotriti.

107. Međutim, također je točno da to pitanje sud koji je uputio zahtjev nije izričito istaknuo te nije jasno je li Kentriko Zagori ili Dimos Zagoriou ikada doveo u pitanje zakonitost Komisijine odluke. Zbog tog je razloga, prema mojem mišljenju, taj smjer ispitivanja hipotetski, iako je na raspravi tema djelotvorne sudske zaštite doista bila raspravljena.

108. Ako bi Sud ipak odlučio razmotriti to posebno pitanje, iznio bih sljedeća kratka zapažanja.

109. Kao prvo, smatram da je općenito očito da bi, u slučaju u kojem institucija Unije nastoji zaplijeniti imovinu osobe, ta osoba trebala u načelu imati pravo dovesti u pitanje zakonitost pljenidbe u pogledu merituma. Budući da je Pandorina kutija pravnog latinskog već otvorena: ubi jus ibi remedium.

110. Kao drugo, manje je jasno kako se to opće načelo prenosi na situacije koje uključuju pravno sljedništvo. Stoga lako mogu zamisliti situacije u kojima osoba na koju prijeđe dug druge osobe na temelju pravnog sljedništva ne može, možda zbog potpuno opravdanih razloga, osporavati taj dug ( 50 ). Takvim se razmatranjima već dolazi u doticaj s moguće složenim pitanjima nacionalnog prava i mehanizmima pravnog sljedništva. Opet smatram da Sudu nedostaju potrebne informacije da iznese podrobna razmatranja o tome kako bi se Unijino načelo djelotvorne sudske zaštite primjenjivalo u praksi u takvom kontekstu.

111. Kao treće, ni Kentriko Zagori ni Dimos Zagoriou nisu mogli pobijati Komisijinu odluku ni na temelju članka 263. UFEU‑a ni izravno pred nacionalnim sudovima, koji nisu nadležni za utvrđivanje nevaljanosti akata Unije ( 51 ). Manje je jasno je li se Komisijina odluka mogla neizravno pobijati tako da se uputi zahtjev za prethodnu odluku o valjanosti u okviru nacionalnog izvršnog postupka ( 52 ) ili, ako se to moglo učiniti, bi li zahtjev za prethodnu odluku bio prikladan i relevantan za pobijanje Komisijine odluke. Ma koliko bila važna ta pitanja, ona, međutim, nisu predmet ovog slučaja.

f) Zaključak

112. S obzirom na prethodno izneseno, predlažem da se na treće i četvrto pitanje suda koji je uputio zahtjev odgovori kako slijedi: U slučaju izvršenja akta koji je donesen u skladu s uredbama br. 2052/88, br. 4253/88 i br. 4256/88 te člankom 299. UFEU‑a i kojim se novčana obveza nameće poduzeću u vlasništvu lokalnog tijela, a koje je poduzeće naknadno prestalo postojati, članak 299. UFEU‑a i prethodno navedene uredbe Unije ne zahtijevaju od tog lokalnog tijela da ispuni novčanu obvezu nametnutu poduzeću. Na nacionalnom je pravu da, poštujući načela ekvivalentnosti i djelotvornosti, odredi osobe protiv kojih se izvršenje može tražiti.

V. Zaključak

113. S obzirom na gore izneseno, predlažem da na pitanja koja je uputio Monomeles Efeteio Athinon (Žalbeni sud u Ateni (inokosni sudac)) Sud odgovori kako slijedi: Prvo i drugo pitanje Na nacionalnom je pravu da, uz poštovanje načela ekvivalentnosti i djelotvornosti, odredi koji su sudovi nadležni za odlučivanje o pravnim sredstvima protiv izvršenja akata Europske komisije kojima se u skladu s člankom 299. UFEU‑a nameće novčana obveza, osim ako se ona nameće državama. Prilikom utvrđivanja postoji li povreda načela ekvivalentnosti nacionalni sud mora, kao prvo, utvrditi jesu li dotični postupci slični u pogledu svojeg predmeta, osnove i bitnih značajki te, kao drugo, ispitati jesu li postupovna pravila za pravna sredstva zasnovana na pravu Unije nepovoljnija od onih zasnovanih isključivo na nacionalnom pravu. Treće i četvrto pitanje U slučaju izvršenja akta koji je donesen u skladu s Uredbom Vijeća (EEZ) br. 2052/88 od 24. lipnja 1988. o zadaćama strukturnih fondova i njihovoj učinkovitosti i o koordinaciji aktivnosti među njima i njihovih aktivnosti s aktivnostima Europske investicijske banke i drugih postojećih financijskih instrumenata, Uredbom Vijeća (EEZ) br. 4253/88 od 19. prosinca 1988. o utvrđivanju odredbe za provedbu Uredbe (EEZ) br. 2052/88, Uredbom Vijeća (EEZ) br. 4256/88 od 19. prosinca 1988. o utvrđivanju odredaba za provedbu Uredbe (EEZ) br. 2052/88 u vezi s Komponentom za smjernice EFSJP‑a te člankom 299. UFEU‑a i kojim se novčana obveza nameće poduzeću u vlasništvu lokalnog tijela, a koje je poduzeće naknadno prestalo postojati, članak 299. UFEU‑a i prethodno navedene uredbe Unije ne zahtijevaju od tog lokalnog tijela da ispuni novčanu obvezu nametnutu poduzeću. Na nacionalnom je pravu da, poštujući načela ekvivalentnosti i djelotvornosti, odredi osobe protiv kojih se izvršenje može tražiti.

( 1 ) Izvorni jezik: engleski

( 2 ) Odluka Komisije C (2006) 4798

( 3 ) Uredba Vijeća od 24. lipnja 1988. o zadaćama strukturnih fondova i njihovoj učinkovitosti i o koordinaciji aktivnosti među njima i njihovih aktivnosti s aktivnostima Europske investicijske banke i drugih postojećih financijskih instrumenata (SL 1988., L 185, str. 9.)

( 4 ) Uredba Vijeća od 19. prosinca 1988. o utvrđivanju odredbe za provedbu Uredbe (EEZ) br. 2052/88 u pogledu koordiniranja aktivnosti različitih strukturnih fondova među njima samima te s projektima Europske investicijske banke i drugih postojećih financijskih instrumenata (SL 1988., L 374, str. 1.)

( 5 ) Uredba Vijeća od 19. prosinca 1988. o utvrđivanju odredaba za provedbu Uredbe (EEZ) br. 2052/88 u vezi s Komponentom za smjernice EFSJP‑a (SL 1988., L 374, str. 25.)

( 6 ) Vidjeti bilješku 2.

( 7 ) Prema pisanim očitovanjima Dimosa Zagoriou, to je uslijedilo u skladu sa zakonom donesenim 1997. (Zakon 2359/1997).

( 8 ) Prema pisanim očitovanjima Dimosa Zagoriou, to je uslijedilo 2005. Međutim, proizlazi da je u vrijeme upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku postupak još bio u tijeku i da je poduzeće još postojalo.

( 9 ) Prema pisanim očitovanjima Dimosa Zagoriou, to je uslijedilo u skladu sa zakonom donesenim 2010. (Zakon 3852/2010).

( 10 ) Presuda od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400, t. 25.)

( 11 ) Preuda od 13. srpnja 2006., Manfredi i dr., (C‑295/04 do C‑298/04, EU:C:2006:461, t. 70.)

( 12 ) Strogo govoreći, Komisijina odluka upućuje na članak 256. UFEU‑a, na temelju kojeg je izvršenje izvorno zatraženo. Osim potrebnih ažuriranja, ta je odredba istovjetna članku 299. UFEU‑a (u novom tekstu tog članka navedeni su „akti”, za razliku od „odluka” Vijeća, Komisije i Europske središnje banke). Uslijed toga ne postoji potreba da se ovdje obrađuju pitanja područja primjene ratione temporis te ću upućivati na čanak 299. UFEU, kao što to čini sud koji je uputio zahtjev.

( 13 ) Prije inovativna nego nova jer se u Ugovoru nalazi od 1957.

( 14 ) Osim provjere vjerodostojnosti odluke

( 15 ) S tim vezi u pogledu izbora sudova vidjeti presude od 24. travnja 2008., Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244, t. 170.) i od 12. veljače 2015., Baczó i Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, t. 43. do 47.).

( 16 ) Međutim, ovo pitanje zahtijeva više pozornosti u kontekstu trećeg i četvrtog pitanja suda koji je uputio zahtjev.

( 17 ) Prechal, S. i Cath, K. „The European acquis of Civil Procedure: Constitutional aspects”, Uniform Law Review, sv. 19., Oxford University Press, 2014., str. 182.

( 18 ) Presuda od 1. prosinca 1998., Levez (C‑326/96, EU:C:1998:577, t. 43.)

( 19 ) Presude od 27. lipnja 2013., Agrokonsulting-04 (C‑93/12, EU:C:2013:432, t. 39.) i od 12. veljače 2015., Baczó i Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, t. 44.)

( 20 ) Presuda od 16. svibnja 2000., Preston i dr. (C‑78/98, EU:C:2000:247, t. 63.)

( 21 ) Presude od 26. siječnja 2010., Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, t. 33.) i od 8. srpnja 2010., Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418, t. 26.)

( 22 ) Presuda od 12. veljače 2015., Baczó i Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, t. 45.)

( 23 ) Vidjeti gore u bilješkama 18. i 19.

( 24 ) Na ovo pitanje vraćam se u donjim točkama 104. do 111.

( 25 ) Primjenjivo, naravno, samo na obveze novčane naravi kao što su to novčane kazne ili, primjerice, obveza osuđene osobe na plaćanje odštete osobi oštećenoj kaznenim djelom, ako je tu obvezu utvrdio kazneni sud.

( 26 ) Presuda od 1. prosinca 1998., Levez (C‑326/96, EU:C:1998:577, t. 43.)

( 27 ) U vezi s tim pitanjem vidjeti, primjerice, Reich, N., „The Public/Private Divide in European Law”, u European Private Law after the Common Frame of Reference, Edward Elgar Publishing, Cheltenham 2010., str. 56. do 89.

( 28 ) Za komparativnu raspravu u vezi s Francuskom i Ujedinjenom Kraljevinom vidjeti, primjerice, „The Public Law/Private Law Divide: une entente assez cordiale?”, La distinction du droit public et du droit privé: regards français et britanniques, urednici: Auby, J. B., i Freedland, M., Hart Publishing, 2006.

( 29 ) Vidjeti po analogiji sudsku praksu Suda u vezi s pojmom države u svrhu određivanja izravnog učinka direktiva (presuda od 12. srpnja 1990., Foster i dr. (C‑188/89, EU:C:1990:313, t. 20.)). Vidjeti također sudsku praksu o području primjene Uredbe (EU) br. 1215/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2012. o nadležnosti, priznavanju i izvršenju sudskih odluka u građanskim i trgovačkim stvarima (SL 2012., L 351, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 11., str. 289.), koja se ne primjenjuje na financijske, carinske ili upravne predmete ili na odgovornost države za radnje i propuste u izvršavanju javnih ovlasti (acta iure imperii). Vidjeti također presudu od 9. rujna 2015., Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro AE/Komisija (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, t. 20.), u kojoj je Sud razlikovao redovne ugovorne odnose u koje Komisija ulazi i one „koji uključuju izvršavanje ovlasti tijela javne vlasti koje su dodijeljene instituciji ugovornici kao upravnom tijelu”.

( 30 ) Presuda od 16. svibnja 2000., Preston i dr. (C‑78/98, EU:C:2000:247, t. 63.)

( 31 ) Presuda od 12. veljače 2015., Baczó i Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, t. 46.)

( 32 ) U svojem zahtjevu za prethodnu odluku nacionalni sud koristi izraz „pasivna legitimacija dužnika”. Shvaćam da se pod „dužnikom” podrazumijeva „osoba protiv koje se traži izvršenje”, to jest općina, a ne poduzeće.

( 33 ) U svojim pisanim očitovanjima Komisija, doduše, pravi analogiju s pravilima Unije o državnim potporama u pogledu pravnog sljedništva te upućuje na načelo lojalne suradnje. Na to ću se vratiti dolje u točkama 99. do 103.

( 34 ) U svojim pisanim očitovanjima Komisija upućuje samo na Dimos Zagoriou, a ne na Kentriko Zagori. Kao što je to gore objašnjeno, Komisijina odluka već je izvršena protiv Kentrika Zagori, ali je potonji pripojen Dimosu Zagoriou.

( 35 ) Vidjeti u tom smislu, primjerice, presudu od 24. travnja 2008., Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244, t. 170.), u kojoj se upućuje na primjenu načela na „nadležni sud, prirodu spora i, posljedično, na podrobna pravila o sudskom nadzoru”.

( 36 ) Vidjeti u tom pogledu, primjerice, Prechal, S. i Cath, K., The European acquis of Civil Procedure: Constitutional aspects, str. 180. do 181.

( 37 ) Presuda od 20. listopada 2011., Danfoss i Sauer‑Danfoss (C‑94/10, EU:C:2011:674)

( 38 ) Presude od 6. lipnja 2002., Sapod Audic (C‑159/00, EU:C:2002:343) i od 30. svibnja 2013., Genil 48 i Comercial Hostelera de Grandes Vinos (C‑604/11, EU:C:2013:344).

( 39 ) Vidjeti sudsku praksu navedenu gore u bilješci 15. u odnosu na određivanje nadležnih sudova.

( 40 ) Po analogiji, Sud je također nedavno presudio, primjerice, da se čak i unatoč nedvojbeno izričitijoj odredbi članka 8. Direktive 2008/94/EZ, koja zahtijeva da „[d]ržave članice osiguravaju poduzimanje potrebnih mjera za zaštitu interesa zaposlenika […] na dan nastanka insolventnosti poslodavca” (Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2008. o zaštiti zaposlenika u slučaju insolventnosti njihovog poslodavca (SL 2008., L 283, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 128.)), ta odredba ne može prošireno tumačiti tako da se njome zahtijevaju promjene u nacionalnim pravilima o insolventnosti na način da plaćanja koja poslodavac duguje treba ograničiti i izdvojiti iz stečajne mase. Vidjeti presudu od 24. studenoga 2016., Webb‑Sämann (C‑454/15, EU:C:2016:891).

( 41 ) Komisija također uspoređuje način na koji se s njom postupa s načinom na koji se postupa s tijelima socijalnog osiguranja.

( 42 ) Postoje posebna pravila koja zahtijevaju „jednako postupanje” s tijelima javne vlasti Unije i država članica kao vjerovnicima, ali se nijedno ne čini relevantnim niti je istaknuto u ovom predmetu. Primjerice, članak 82. Financijske uredbe u njezinoj sadašnjoj verziji predviđa: „U slučaju stečaja, prava Unije imaju isti povlašteni tretman kao i prava iste naravi dodijeljena javnim tijelima država članica u kojima se vode postupci povrata” (Uredba (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL 2012., L 298, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 248.)).

( 43 ) Naime, vjerojatno su udaljenost pravila o pravnom sljedništvu i posljedične teškoće prilikom usporedbe postupaka navele Komisiju u ovom predmetu da se posluži rezervnom mogućnošću koja mi se više čini kao usporedba postupanja s vjerovnicima nego postupanja sa zahtjevima. Vidjeti gore točke 85. do 87.

( 44 ) To jest, pravno sredstvo uređeno građanskim pravom kojima se vjerovnike štiti od raspolaganja imovinom koja poduzmu njihovi dužnici s prijevarnom namjerom (vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika D. Ruiz‑Jaraba Colomera u predmetu Deko Marty Belgium (C‑339/07, EU:C:2008:575, t. 23. do 29.), u kojem se podsjeća na čak i stariji, živopisniji institut „actio per manus iniectio”, na koji se, s druge strane, Komisija nije pozvala). Pretpostavit ću da se Komisija općenito poziva, koliko je to zapravo moguće, na pravni instrument rimskog prava a da uopće ne upućuje na to da vrsta scenarija povodom kojeg je nastao taj pravni institut (to jest prijevara na štetu vjerovnika) također postoji u ovom slučaju.

( 45 ) The Oxford Handbook of Roman Law and Society, urednik: Du Plessis, P, J., Ando, C. i Tuori, Kaius, Oxford University Press, Oxford, 2016., str. 25. do 26.

( 46 ) Presude od 9. srpnja 1981., Gondrand i Garancini (169/80, EU:C:1981:171, t. 17.) i od 23. rujna 2003., BGL (C‑78/01, EU:C:2003:490)

( 47 ) Komisija je na raspravi također potvrdila da nije pravodobno podnijela odgovor na prigovor Kentrika Zagori.

( 48 ) O važnosti da stranke savjesno postupaju prilikom ostvarivanja svojih zakonskih prava vidjeti presudu od 24. ožujka 2009., Danske Slageterier (C‑445/06, EU:C:2009:178, t. 61. do 64.).

( 49 ) Čak i ako bi u teoriji Kentriko Zagori imao aktivnu procesnu legitimaciju osporavati Komisijinu odluku, izvršenje protiv Kentrika Zagori zatraženo je dosta vremena nakon što je istekao rok od dva mjeseca za njezino osporavanje na temelju članka 263. UFEU‑a.

( 50 ) Primjerice, univerzalni pravni sljednik na ostavini može naslijediti porezne i druge dugove koji neko vrijeme nisu podmireni te ih se više ne može osporavati.

( 51 ) Presuda od 22. listopada 1987., Foto‑Frost (314/85, EU:C:1987:452)

( 52 ) Vidjeti po analogiji presudu od 18. veljače 2016., Finanmadrid EFC (C‑49/14, EU:C:2016:98, t. 55.), koja se također odnosila na mogućnost isticanja prigovora u pogledu merituma u okviru ovršnog postupka. Što se tiče primjene mehanizma prethodne odluke radi osporavanja valjanosti mjera Unije na kojima se temelje nacionalni akti, vidjeti, općenitije, presude od 15. lipnja 1976., Frecassetti (113/75, EU:C:1976:89, t. 8. i 9.), od 13. prosinca 1989., Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646, t. 8.) i od 8. ožujka 2007., Roquette Frères (C‑441/05, EU:C:2007:150, t. 39. i 40.).