MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE

ELEANOR SHARPSTON

od 3. travnja 2014. ( 1 )

Predmet C‑114/12

Europska komisija

protiv

Vijeća Europske unije

„Pregovori o Konvenciji Vijeća Europe o zaštiti prava organizacija za radiodifuziju — Nadležnost — Postupak“

1. Između Europske komisije i Vijeća Europske unije došlo je do spora u pogledu nadležnosti za pregovaranje o Konvenciji Vijeća Europe o zaštiti prava organizacija za radiodifuziju (u daljnjem tekstu: Konvencija).

2. Vijeće i predstavnici država članica (koji su se sastali u okviru Vijeća kao predstavnici svojih vlada) dali su 19. prosinca 2011. odobrenje Komisiji za sudjelovanje u pregovorima o Konvenciji u vezi s pitanjima koja su u nadležnosti Unije te su dali uputu Predsjedništvu da u ime država članica pregovara o pitanjima koja su u njihovoj nadležnosti (u daljnjem tekstu: Odluka) ( 2 ). Komisija traži da se Odluka poništi zbog toga što se njome ne poštuje isključiva vanjska nadležnost Unije na području zaštite prava organizacija za radiodifuziju. Usto, Komisija navodi da bi se Odluka trebala poništiti jer je donesena uz kršenje mjerodavnih postupovnih pravila i načela lojalne suradnje ( 3 ).

Konvencija

3. Vijeće Europe usvojilo je 2002. Preporuku Rec (2002) 7 o mjerama za jačanje zaštite srodnih prava organizacija za radiodifuziju (u daljnjem tekstu: preporuka iz 2002.) ( 4 ). Odlukom od 20. veljače 2008. Odbor ministara Vijeća Europe zadužio je Upravni odbor za medije i nove komunikacijske usluge (u daljnjem tekstu: CDMC) ( 5 ) da procijeni izvedivost jačanja tih prava. Također je ad hoc skupina za procjenu stanja 2008. sastavila memorandum o mogućem instrumentu Vijeća Europe u pogledu zaštite organizacija za radiodifuziju i procjeni izvedivosti (u daljnjem tekstu: memorandum iz 2008.).

4. CDMC je 2009. odobrio mandat (u daljnjem tekstu: mandat iz 2009.) ( 6 )ad‑hoc savjetodavnoj skupini za zaštitu srodnih prava organizacija za radiodifuziju (u daljnjem tekstu: MC‑S-NR), kojoj je dao nalog da radi na zaštiti srodnih prava organizacija za radiodifuziju i po mogućnosti izradi nacrt konvencije.

5. MC‑S-NR još uvijek nije osnovan. Međutim, izvršene su konzultacije u vezi s njegovim budućim radom. Na savjetodavnom sastanku iz 2010. razmatrana su pitanja koja se odnose na cilj i područje primjene moguće konvencije ( 7 ). Iz memoranduma iz 2008. i izvješća sa savjetodavnog sastanka iz 2010. (u daljnjem tekstu: izvješće sa sastanka iz 2010.) osobito proizlazi da je cilj, pomoću tehnički neutralnih pojmova, postići sporazum o nizu isključivih prava organizacija za radiodifuziju, kao što su pravo fiksiranja ( 8 ), pravo reproduciranja, pravo reemitiranja, pravo stavljanja na raspolaganje javnosti, pravo priopćavanja javnosti i pravo distribucije ( 9 ). Ostala područja o kojima se raspravlja uključuju zaštitu signala kao nositelja programa prije emitiranja ( 10 ), trajanje zaštite, potrebu za netaksativnim popisom ograničenja i iznimaka te ostvarivanje prava i obveza u pogledu tehničkih mjera i informacija o upravljanju pravima ( 11 ).

6. Konvencija bi dopunjavala postojeće međunarodne i regionalne ugovorne norme koje reguliraju isti predmet. Značajan broj tih odredaba i ugovora još uvijek nije ratificiran i/ili nije stupio na snagu ( 12 ). Zbog intenzivnog tehnološkog razvoja, većina tih normi također gubi dio svoje učinkovitosti (što posljedično smanjuje vjerojatnost da će sporazumi biti ratificirani i da će stupiti na snagu).

7. Usporedno s pripremama u Vijeću Europe za moguću konvenciju, nastavljaju se pregovori oko Ugovora WIPO‑a o pravima organizacija za radiodifuziju ( 13 ). Cilj je tih pregovora, slično onima koji se vode u Vijeću Europe, „aktualizirati“ prava organizacija za radiodifuziju kao odgovor na promjene i sve intenzivnije korištenje tehnologije. Europska zajednica i njezine države članice su 2001. zajednički podnijele WIPO‑u prijedlog Ugovora o zaštiti organizacija za radiodifuziju ( 14 ).

8. Vijeće Europe je odlučilo započeti pregovore o posebnoj konvenciji, djelomično zbog izostanka značajnijeg napretka u raspravama u okviru WIPO‑a. Dokumenti podneseni u okviru tih postupaka usprkos tome pokazuju da će ti pregovori uzeti u obzir pregovore koji su vođeni u okviru WIPO‑a kao i druge postojeće i moguće buduće međunarodne obveze ugovornih stranaka ( 15 ).

Pravni okvir

Ugovor o Europskoj uniji

9. Članak 5. UEU‑a određuje načelo dodjeljivanja, u skladu s kojim države članice zadržavaju sve nadležnosti koje Ugovorima nisu dodijeljene Europskoj uniji ( 16 ). Članak 5. stavak 2. propisuje da „[...] Unija djeluje samo u granicama nadležnosti koje su joj države članice dodijelile Ugovorima kako bi postigla njima određene ciljeve. Nadležnosti koje Ugovorima nisu dodijeljene Uniji, zadržavaju države članice.“

10. Članak 13. stavak 2. UEU‑a određuje: „Svaka institucija djeluje u granicama ovlasti koje su joj dodijeljene u Ugovorima i u skladu s njima određenim postupcima, uvjetima i ciljevima. Institucije međusobno održavaju lojalnu suradnju.“

11. Članak 16. stavak 3. UEU‑a propisuje: „Vijeće odlučuje kvalificiranom većinom, osim ako je u Ugovorima drukčije predviđeno.“

Ugovor o funkcioniranju Europske unije

12. U skladu s člankom 2. UFEU‑a: „1. Kada je Ugovorima Uniji u posebnom području dodijeljena isključiva nadležnost, samo Unija može donositi i usvajati pravno obvezujuće akte, dok države članice to mogu činiti samostalno samo ako ih za to ovlasti Unija ili u svrhu provedbe akata Unije. 2. Kada je Ugovorima Uniji u određenom području dodijeljena nadležnost koju ona dijeli s državama članicama, pravno obvezujuće akte u tom području mogu donositi i usvajati Unija i države članice. Države članice svoju nadležnost izvršavaju u onoj mjeri u kojoj Unija ne izvršava svoju nadležnost ( 17 ). Države članice svoju nadležnost ponovno izvršavaju u mjeri u kojoj je Unija odlučila prestati izvršavati svoju nadležnost. [...]“

13. Jedini članak Protokola br. 25 ( 18 ) o izvršavanju podijeljene nadležnosti navodi: „S obzirom na članak 2. stavak 2. [UFEU‑a] o podijeljenoj nadležnosti, kada Unija u određenom području poduzme djelovanje, opseg tog izvršavanja nadležnosti obuhvaća samo one elemente koji se uređuju predmetnim aktom Unije i stoga ne obuhvaća čitavo područje.“

14. Članak 3. stavak 1. UFEU‑a navodi područja u kojima Unija ima isključivu nadležnost, uključujući: „[…] (b) utvrđivanje pravila o tržišnom natjecanju potrebnih za funkcioniranje unutarnjeg tržišta; [...] (e) zajedničku trgovinsku politiku.“

15. Isključiva nadležnost za sklapanje međunarodnog sporazuma Uniji je dodijeljena temeljem članka 3. stavka 2. UFEU‑a „[...] kad je njegovo sklapanje predviđeno zakonodavnim aktom Unije ili ako je takav sporazum potreban kako bi Uniji omogućio izvršavanje njezine unutarnje nadležnosti ili u mjeri u kojoj bi njegovo sklapanje moglo utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg“.

16. Članak 4. UFEU‑a odnosi se na podijeljene nadležnosti i određuje: „1. Unija nadležnost dijeli s državama članicama ako joj je Ugovorima dodijeljena nadležnost koja se ne odnosi na područja iz članaka 3. i 6. 2. Podijeljena nadležnost između Unije i država članica primjenjuje se u sljedećim glavnim područjima: (a) unutarnjem tržištu; [...]“

17. U skladu s člankom 26. stavkom 1. UFEU‑a Europska unija „usvaja mjere s ciljem uspostave ili osiguranja funkcioniranja unutarnjeg tržišta, u skladu s odgovarajućim odredbama Ugovora“. Članak 114. stavak 1. UFEU‑a propisuje da Parlament i Vijeće, odlučujući u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom, usvajaju „[…] mjere za usklađivanje odredaba zakona ili drugih propisa u državama članicama, čiji je cilj uspostava i funkcioniranje unutarnjeg tržišta“.

18. Prva rečenica članka 83. stavka 2. UFEU‑a određuje: „Ako se pokaže da je za osiguranje učinkovite provedbe politike Unije u području koje podliježe mjerama usklađivanja nužno usklađivanje kaznenih zakona i drugih propisa država članica, direktivama se mogu utvrditi minimalna pravila za definiranje kaznenih djela i sankcija u dotičnom području [...]“.

19. Peti dio, glava I. UFEU‑a sadrži opće odredbe o vanjskom djelovanju Europske unije. U skladu s člankom 207. stavkom 1. UFEU‑a zajednička trgovinska politika (koja je u skladu s člankom 3. stavkom 1. točkom (e) UEU‑a u isključivoj nadležnosti) „[...] temelji se na jedinstvenim načelima, osobito u odnosu na [...] komercijalne aspekte intelektualnog vlasništva [...]. Zajednička trgovinska politika vodi se u kontekstu načela i ciljeva vanjskog djelovanja Unije“. Glava V. istog dijela posebno se odnosi na međunarodne sporazume. Članak 216. UFEU‑a određuje: „1. Unija može sklopiti sporazum s jednom ili više trećih zemalja ili međunarodnih organizacija ako se tako predviđa Ugovorima ili ako je sklapanje sporazuma potrebno radi postizanja nekog od ciljeva iz Ugovora, u okviru politika Unije, ili ako je to predviđeno nekim pravno obvezujućim aktom Unije ili bi moglo utjecati na zajednička pravila ili promijeniti njihovo područje primjene. 2. Sporazumi koje sklapa Unija obvezujući su za institucije Unije i za njezine države članice.“

20. U članku 218. UFEU‑a utvrđena su postupovna pravila koja, između ostalog, reguliraju pregovaranje, potpisivanje i sklapanje međunarodnih sporazuma: „1. Ne dovodeći u pitanje posebne odredbe utvrđene u članku 207., pregovori o sporazumima između Unije i trećih zemalja ili međunarodnih organizacija i njihovo sklapanje provodi se u skladu sa sljedećim postupkom. 2. Vijeće odobrava otvaranje pregovora, donosi direktive za pregovore, odobrava potpisivanje sporazuma i sklapa ih. 3. Komisija [...] daje preporuke Vijeću koje donosi odluku kojom se odobrava otvaranje pregovora i kojom se, ovisno o predmetu predviđenog sporazuma, imenuje pregovarač Unije ili voditelj pregovaračkog tima Unije. 4. Vijeće može pregovaraču uputiti direktive i odrediti poseban odbor u savjetovanju s kojim se pregovori moraju voditi. 5. Vijeće na prijedlog pregovarača donosi odluku kojom se odobrava potpisivanje sporazuma i, prema potrebi, njegova privremena primjena prije stupanja na snagu. 6. Vijeće na prijedlog pregovarača donosi odluku o sklapanju sporazuma. [...] Vijeće donosi odluku o sklapanju sporazuma: (a) uz prethodnu suglasnost Europskog parlamenta u sljedećim slučajevima: [...] (v) sporazuma kojima se pokrivaju područja na koja se primjenjuje ili redovni zakonodavni postupak ili posebni zakonodavni postupak kada je potrebna suglasnost Europskog parlamenta. Europski parlament i Vijeće mogu se u hitnim slučajevima dogovoriti o roku za davanje suglasnosti. (b) nakon savjetovanja s Europskim parlamentom u ostalim slučajevima. Europski parlament daje svoje mišljenje u roku koji Vijeće može odrediti s obzirom na žurnost predmeta. Ako Europski parlament u tom roku ne da mišljenje, Vijeće može odlučivati. 7. Pri sklapanju sporazuma Vijeće može, odstupajući od stavaka 5., 6. i 9., ovlastiti pregovarača da odobri izmjene sporazuma u ime Unije ako je njime predviđeno da se one usvajaju pojednostavnjenim postupkom ili ako ih usvaja tijelo osnovano sporazumom. Vijeće za takvo ovlaštenje može postaviti posebne uvjete. 8. Vijeće tijekom čitavog postupka odlučuje kvalificiranom većinom. Međutim, Vijeće odlučuje jednoglasno kad se sporazum odnosi na područje za koje je za donošenje akta Unije potrebna jednoglasna odluka kao i za sporazume o pridruživanju i sporazume iz članka 212. s državama koje su kandidatkinje za pristupanje. Vijeće odlučuje jednoglasno i u pogledu sporazuma o pristupanju Unije Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda; odluka o sklapanju tog sporazuma stupa na snagu nakon što je odobre države članice u skladu sa svojim odgovarajućim ustavnim odredbama. 9. Vijeće na prijedlog Komisije [...] donosi odluku kojom se obustavlja primjena sporazuma i utvrđuju stajališta koja u ime Unije treba donijeti tijelo osnovano na temelju sporazuma kada je to tijelo pozvano donositi akte koji proizvode pravne učinke, uz iznimku akata kojima se dopunjuje ili mijenja institucionalni okvir sporazuma. 10. Europski se parlament odmah i u potpunosti izvješćuje o svim fazama tog postupka. 11. Država članica, Europski parlament, Vijeće ili Komisija mogu pribaviti mišljenje Suda o tome je li predviđeni sporazum u skladu s Ugovorima. Ako je mišljenje Suda negativno, predviđeni sporazum može stupiti na snagu samo ako se izmijeni ili ako se revidiraju Ugovori.“

21. U skladu s prvim stavkom članka 263. UFEU‑a: „Sud [...] ispituje zakonitost zakonodavnih akata, akata Vijeća, Komisije i Europske središnje banke, osim preporuka i mišljenja, te akata Europskog parlamenta i Europskog vijeća koji proizvode pravne učinke prema trećima. On ispituje i zakonitost akata tijela, ureda ili agencija Unije koji bi mogli proizvesti pravne učinke prema trećima.“

22. Članak 288. UFEU‑a propisuje: „Radi izvršavanja nadležnosti Unije, institucije donose uredbe, direktive, odluke, preporuke i mišljenja. [...] Odluka je u cijelosti obvezujuća. Odluka u kojoj je određeno kome je upućena, obvezujuća je samo za njih. [...]“

Zakonodavstvo Europske unije o srodnim pravima organizacija za radiodifuziju

23. Komisija se u svojoj tužbi usredotočuje na nadležnost za pregovaranje o sporazumu o srodnim pravima organizacija za radiodifuziju. Zato ću ovaj sažetak ograničiti na zakonodavstvo Unije koje regulira ta prava.

24. To je zakonodavstvo u određenoj mjeri fragmentirano i može se pronaći u nizu instrumenata. Autorsko i srodna prava prvi put su zajedno bila uređena Direktivom 92/100, koja je bila ukinuta i zamijenjena Direktivom 2006/115 (u daljnjem tekstu: Direktiva o pravu iznajmljivanja i pravu posudbe) ( 19 ). U skladu s uvodnom izjavom 16. u preambuli potonje Direktive, „[d]ržave članice trebale bi moći osigurati širu zaštitu od one koja je propisana odredbama ove Direktive o radiodifuzijskom emitiranju i priopćavanju javnosti“ ( 20 ).

25. Direktiva 2006/115 primjenjuje se zajedno s Direktivom 2006/116 (što se tiče trajanja zaštite autorskog prava i određenih srodnih prava) ( 21 ), Direktivom 93/83 (koja sadrži posebna pravila za satelitsko emitiranje i kabelsko reemitiranje) ( 22 ) i Direktivom 2001/29 (koja usklađuje određene aspekte autorskog i srodnih prava u informacijskom društvu).

26. Te direktive naglašavaju posebnu važnost autorskog i srodnih prava, propisujući da zaštita srodnih prava ni na koji način ne mijenja niti utječe na zaštitu autorskog prava ( 23 ).

27. Članak 7. stavak 2. Direktive 2006/115 utvrđuje pravo fiksiranja organizacija za radiodifuziju, to jest, isključivo pravo davanja odobrenja ili zabrane za fiksiranje njihovih radiodifuzijskih emitiranja, bilo da se ta emitiranja prenose žicom bilo zrakom, uključujući kabelom ili satelitom. Članak 7. stavak 3. propisuje da kabelski distributer nema to pravo kada on samo reemitira radiodifuzijska emitiranja organizacija za radiodifuziju putem kabela. U skladu s člankom 4. stavkom 1. Direktive 93/83, ta se zaštita mora odnositi i na priopćavanje javnosti putem satelita, koje ta direktiva definira u članku 1. stavku 2. točki (a) kao „[...] postupak uvođenja, pod kontrolom i odgovornošću organizacije za radiodifuziju, programskih signala namijenjenih prijemu za javnost, u neprekinuti komunikacijski lanac koji vodi prema satelitu i od satelita prema zemlji“.

28. Članak 2. točka (e) Direktive 2001/29 utvrđuje pravo reproduciranja ( 24 ) prema kojem „[d]ržave članice moraju organizacijama za radiodifuziju predvidjeti isključivo pravo davanja odobrenja ili zabrane za izravno ili neizravno, privremeno ili trajno reproduciranje bilo kojim sredstvima i u bilo kojem obliku, u cijelosti ili u dijelovima: [...] za fiksiranje njihovih radiodifuzijskih emitiranja, bilo da se ta emitiranja prenose žicom bilo zrakom, uključujući kabelom ili satelitom“. U skladu s člankom 4. stavkom 1. Direktive 93/83, ta se zaštita mora odnositi i na priopćavanje javnosti putem satelita.

29. Članak 8. stavak 3. Direktive 2006/115 zahtijeva od država članica da organizacijama za radiodifuziju osiguraju isključivo pravo davanja odobrenja ili zabrane za priopćavanje javnosti njihovih radiodifuzijskih emitiranja, ako se takvo priopćavanje obavlja na mjestima pristupačnim javnosti uz plaćanje ulaznice. U skladu s uvodnom izjavom 16., države članice mogu ponuditi širu zaštitu tih prava. U skladu s člankom 4. stavkom 1. Direktive 93/83, ta se zaštita mora odnositi i na priopćavanje javnosti putem satelita, a člankom 6. stavkom 1. te direktive potvrđeno je kako se radi o minimalnom standardu zaštite.

30. Članak 3. stavak 2. točka (d) Direktive 2001/29 utvrđuje pravo stavljanja na raspolaganje javnosti, što je „[...] isključivo pravo davanja ovlaštenja ili zabrane za stavljanje na raspolaganje javnosti, žicom ili bežičnim putem, tako da im pripadnici javnosti mogu pristupiti s mjesta i u vrijeme koje sami odaberu [...] organizacijama za radiodifuziju, fiksacija njihovih radiodifuzijskih emitiranja, bez obzira na to jesu li ta emitiranja prenesena putem žice ili putem zraka, uključujući kabelom ili satelitom“. Uvodna izjava 24. Direktive 2001/29 navodi da bi se to pravo trebalo „[...] tumačiti tako kao da ono obuhvaća sve radnje kojima se takav predmet zaštite stavlja na raspolaganje pripadnicima javnosti koji nisu prisutni na mjestu na kojem se obavlja radnja stavljanja na raspolaganje, i tako kao da ono ne obuhvaća nikakve druge radnje“.

31. Članak 9. stavak 1. točka (d) Direktive 2006/115 zahtijeva od država članica da organizacijama za radiodifuziju daju isključivo pravo distribucije radi stavljanja na raspolaganje javnosti fiksacija njihovih radiodifuzijskih emitiranja, uključujući njihove kopije, prodajom ili na drugi način. Članak 9. stavak 2. odnosi se na iscrpljenje tog prava, a članak 9. stavak 3. dodaje da pravo distribucije ne dovodi u pitanje odredbe o pravu iznajmljivanja i posudbe iz poglavlja I. te direktive. U skladu s člankom 9. stavkom 4. „[p]ravo distribucije može se prenositi, ustupati ili biti predmetom ugovorne licencije“.

32. Članak 8. stavak 3. Direktive 2006/115 zahtijeva od država članica da organizacijama za radiodifuziju osiguraju isključivo pravo davanja odobrenja ili zabrane ponovnog emitiranja (koje se također naziva reemitiranjem) njihovih radiodifuzijskih emitiranja bežičnim putem. U skladu s uvodnom izjavom 16. u preambuli, države članice mogu ponuditi širu zaštitu tih prava. Člankom 4. stavkom 1. Direktive 93/83 prošireno je pravo na priopćavanje javnosti i putem satelita, a člankom 6. stavkom 1. te direktive potvrđeno je kako se radi o minimalnom standardu zaštite.

33. Članak 10. stavak 1. Direktive 2006/115 utvrđuje četiri razloga zbog kojih države članice mogu predvidjeti ograničenja srodnih prava navedenih u poglavlju II. te direktive. Usto, u skladu s člankom 10. stavkom 2., države članice mogu predvidjeti iste vrste ograničenja kao što su ona koja se primjenjuju u vezi sa zaštitom autorskog prava na književnim i umjetničkim djelima. Ista odredba također određuje da se „[...] prisilne licencije mogu [...] predvidjeti samo u mjeri u kojoj su usklađene s Rimskom konvencijom“. U svakom slučaju, u skladu s člankom 10. stavkom 3., ta se ograničenja „[...] primjenjuju samo u određenim posebnim slučajevima koji nisu u suprotnosti s redovitim iskorištavanjem predmeta zaštite i neopravdano ne dovode u pitanje zakonite interese nositelja prava“.

34. Uvodna izjava 31. u preambuli Direktive 2001/29 određuje da bi se „iznimke i [...] ograničenja trebali ujednačenije definirati“, a „[s]tupanj njihova usklađivanja trebao bi se temeljiti na njihovom utjecaju na nesmetano funkcioniranje unutarnjeg tržišta“. Uvodna izjava 32. dodaje da Direktiva 2001/29 predviđa „iscrpan popis iznimaka i ograničenja prava reproduciranja i prava priopćavanja javnosti“. Iznimke i ograničenja definirani su upućivanjem na pojedina prava o kojima je riječ. Na primjer, članak 5. stavak 2. utvrđuje razloge na temelju kojih se mogu predvidjeti iznimke ili ograničenja prava reproduciranja (iz članka 2.). U članku 5. stavku 3. navedene su iznimke ili ograničenja kako prava reproduciranja tako i prava iz članka 3. (dakle, uključujući i pravo stavljanja na raspolaganje javnosti). U skladu s člankom 5. stavkom 5. te se iznimke i ograničenja „[...] primjenjuju samo u određenim posebnim slučajevima koji nisu u sukobu s uobičajenim iskorištavanjem djela ili drugog predmeta zaštite i koji bezrazložno ne dovode u pitanje zakonite interese nositelja prava“.

35. Članak 6. Direktive 2001/29 utvrđuje obveze u pogledu zaštite protiv izbjegavanja učinkovitih tehničkih mjera, koje se u stavku 3. definiraju kao „[...] svaka tehnologija, uređaj ili sastavni dio napravljen da u uobičajenom djelovanju sprečava ili ograničava radnje, u odnosu na djela ili druge predmete zaštite, koje nisu odobrene od strane nositelja bilo kojeg autorskog prava ili srodnog prava kao što je propisano zakonom [...]“. U skladu s člankom 6. stavkom 1., „[d]ržave članice moraju predvidjeti odgovarajuću pravnu zaštitu protiv izbjegavanja učinkovitih tehničkih mjera, koje određena osoba obavlja znajući to ili imajući osnova to znati“. Uvodna izjava 47. u preambuli Direktive 2001/29 određuje: „Kako bi se izbjegli različiti pravni pristupi koji bi mogli narušavati funkcioniranje unutarnjeg tržišta, potrebno je osigurati usklađenu pravnu zaštitu protiv izbjegavanja učinkovitih tehničkih mjera i protiv proizvodnje tomu namijenjenih uređaja, proizvoda ili usluga.“

36. Članak 7. Direktive 2001/29 predviđa obveze koje se odnose na podatke o upravljanju pravima, koje u stavku 2. definira kao „[...] podatke navedene od strane od nositelja prava kojima se identificira djelo ili drugi predmet zaštite iz [Direktive 2001/29] [...], autor ili bilo koji drugi nositelj prava ili podaci o uvjetima uporabe djela ili drugog predmeta zaštite i sve brojke ili kodovi koji predstavljaju takve podatke“. Prema članku 7. stavku 1., države članice moraju „[...] predvidjeti odgovarajuću pravnu zaštitu protiv svake osobe koja svjesno […] bez ovlaštenja [...] (a) uklanja ili preinačuje bilo koji podatak o upravljanju pravima u elektroničkom obliku; (b) distribuira, uvozi u svrhu distribucije, emitira, priopćava javnosti ili stavlja na raspolaganje javnosti djela ili druge predmete zaštite zaštićene [Direktivom 2001/29] [...] s kojih su podaci o upravljanju pravima u elektroničkom obliku uklonjeni ili preinačeni bez ovlaštenja, ako ta osoba zna ili ima osnova znati, da tako postupajući uzrokuje, omogućava, olakšava ili prikriva povredu bilo kojeg autorskog prava ili srodnog prava predviđenog zakonom [...]“. Uvodna izjava 56. u preambuli Direktive 2001/29 određuje: „Kako bi se izbjegli različiti pravni pristupi koji bi mogli spriječiti funkcioniranje unutarnjeg tržišta, trebalo bi osigurati usklađenu pravnu zaštitu protiv bilo koje od ovih radnji.“

37. Što se tiče pojma trajanje zaštite, uvodna izjava 3. u preambuli Direktive 2006/116 odredila je da bi trajanje zaštite u cijeloj Uniji trebalo biti jednako. Članak 3. stavak 4. Direktive 2006/116 propisuje da prava organizacija za radiodifuziju prestaju istekom 50 godina od prvog radiodifuzijskog emitiranja, bez obzira na to je li to radiodifuzijsko emitiranje preneseno putem žica ili bežično, uključujući putem kabela ili satelita.

38. Konačno, što se tiče ostvarivanja srodnih prava, članak 8. stavak 1. Direktive 2001/29 zahtijeva od država članica da predvide primjerene sankcije i pravna sredstva te poduzmu sve potrebne mjere za primjenu tih sankcija i pravnih sredstava. Određuje da sankcije moraju biti učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće ( 25 ). Članak 8. stavci 2. i 3. odnose se na tužbe za naknadu štete, zahtjev za izdavanje sudskog naloga (i protiv posrednika) te zahtjev za oduzimanje materijala kojim se povređuje pravo.

39. Direktiva 2004/48 ( 26 ) donesena je jer su i dalje postojale značajne razlike između država članica u pogledu ostvarivanja prava intelektualnog vlasništva u odnosu na, između ostalog, primjenu privremenih mjera, procjenu šteta i načine primjene sudskih zabrana ( 27 ). Njezine odredbe ne dovode u pitanje odredbe Direktive 2001/29, a uvodna izjava 23. u preambuli Direktive 2004/48 upućuje na „sveobuhvatnu razinu usklađivanja“ u Direktivi 2001/29 što se tiče povrede autorskog i srodnih prava ( 28 ). U skladu s uvodnom izjavom 28. u preambuli Direktive 2004/48, „[...] kaznene sankcije u odgovarajućim slučajevima također predstavljaju sredstvo za osiguravanje provedbe prava intelektualnog vlasništva [...]“. Članak 2. stavak 3. točke (b) i (c) propisuju da Direktiva 2004/48 ne utječe na „međunarodne obveze država članica, a posebno Sporazum TRIPS, uključujući one koje se odnose na kaznene postupke i kazne“ ili na „bilo koje nacionalne odredbe u državama članicama koje se odnose na kaznene postupke ili kazne u odnosu na povredu prava intelektualnog vlasništva“.

Odluka

40. Komisija je 9. veljače 2011. podnijela Vijeću preporuku da joj odobri da pregovara o Konvenciji. Komisija je zauzela stav, ne pozivajući se ni na kakvu osnovu iz Ugovora, da ima isključivu nadležnost zbog toga što predmet Konvencije ulazi u područje primjene postojećih direktiva i da će se Konvencija temeljiti na pravnoj stečevini Europske unije. Iz dokumentacije koju je Vijeće podnijelo na zahtjev Suda ( 29 ) vidljivo je da se o prijedlogu Komisije u više navrata raspravljalo na Radnoj skupini za intelektualno vlasništvo (Autorsko pravo) i da je nakon toga Predsjedništvo pripremilo kompromisni prijedlog koji je bio temelj za Odluku. Tijekom tog postupka u zapisnike Vijeća uneseno je službeno očitovanje Komisije kako ona smatra da sklapanje Konvencije potpada pod isključivu nadležnost i da je Odlukom, koju označava kao „hibridni akt“, povrijeđen članak 218. stavci 2. i 3. UFEU‑a.

41. Vijeće i predstavnici država članica koji se sastaju u okviru Vijeća 19. prosinca 2011. donijeli su odluku. Koliko mi je poznato, nisu dostupni dokumenti koji bi pojasnili postupak glasovanja. Komisija je o Odluci obaviještena 21. prosinca 2011.

42. Preambula Odluke, koja je upućena Komisiji ( 30 ), glasi kako slijedi: „Uzimajući u obzir [UFEU], posebno njegov članak 218. stavke 3. i 4., uzimajući u obzir preporuku Europske komisije, budući da: (1) Komisija bi trebala imati pravo sudjelovati, u ime Unije, u pregovorima o [Konvenciji] u pogledu pitanja iz nadležnosti Unije i u odnosu na koja je Unija donijela pravila. (2) Države članice bi trebale sudjelovati u tim pregovorima u svoje ime samo u mjeri u kojoj pitanja koja se javljaju u okviru tih pregovora potpadaju pod njihovu nadležnost. Kako bi se osiguralo jedinstveno vanjsko zastupanje Unije, potrebno je da države članice i Komisija usko surađuju tijekom postupka pregovora, [...]“ [neslužbeni prijevod]

43. Članak 1. Odluke predviđa: „1. Komisija je na temelju ove odluke ovlaštena sudjelovati u pregovorima radi usvajanja [Konvencije] i voditi te pregovore u ime Unije u pogledu pitanja iz nadležnosti Unije i u odnosu na koja je Unija donijela pravila, uz savjetovanje s Radnom skupinom za intelektualno vlasništvo (Autorsko pravo) (u daljnjem tekstu: posebni odbor). 2. Komisija vodi te pregovore u skladu s pregovaračkim smjernicama navedenim u Prilogu ovoj odluci i/ili dogovorenim stajalištima Unije koja su donesena posebno za te pregovore u posebnom odboru. 3. Kada predmet pregovora potpada pod nadležnost država članica, Predsjedništvo sudjeluje u potpunosti u pregovorima i vodi ih u ime država članica na temelju prethodno odobrenog zajedničkog stajališta. Kada se ne može postići dogovor o zajedničkom stajalištu, države članice imaju pravo izjasniti se i glasati pojedinačno o tom pitanju, ne dovodeći u pitanje stavak 4. 4. Komisija i države članice usko surađuju tijekom postupka pregovora kako bi se osiguralo jedinstvo u međunarodnom zastupanju Unije i njezinih država članica. 5. Komisija i/ili Predsjedništvo skrbe o tome da se dokumenti koji se odnose na pregovore pravodobno proslijede državama članicama. Oni izvješćuju Vijeće i/ili posebni odbor na otvoren i transparentan način o rezultatima pregovora prije i poslije svake pregovaračke sjednice i, po potrebi, o bilo kojem problemu koji može nastati tijekom pregovora.“ [neslužbeni prijevod]

44. Prilog Odluci utvrđuje pregovaračke smjernice u skladu s kojima: „1. Komisija osigurava da nacrt Konvencije za zaštitu prava organizacija za radiodifuziju koji je podnijelo Vijeće Europe sadrži odgovarajuće odredbe koje omogućuju Europskoj uniji da bude stranka te konvencije. 2. Komisija vodi pregovore na način da se osigura usklađenost predloženih odredaba s Direktivom 2006/115/EZ [...], Direktivom 2006/116/EZ [...], Direktivom 93/83/EEZ [...] i Direktivom 2001/29/EZ [...] kao i s obvezama koje je preuzela Europska unija i njezine države članice u okviru Sporazuma TRIPS [...] pod pokroviteljstvom WTO‑a. 3. Ove pregovaračke smjernice mogu se prilagoditi ovisno o napretku u pregovorima.“ [neslužbeni prijevod]

Tužba i postupak

45. Komisija u svojoj tužbi kojom traži da se Odluka poništi ističe četiri tužbena razloga.

46. Prvi tužbeni razlog Komisije odnosi se na nadležnost. Komisija tvrdi da je Vijeće učinilo povredu članka 2. stavka 2. i članka 3. stavka 2. UFEU‑a smatrajući da je predmet koji bi obuhvaćala Konvencija u podijeljenoj nadležnosti kao i dajući odobrenje državama članicama ili instituciji različitoj od Komisije da pregovaraju u okviru područja u kojem Unija ima isključivu nadležnost.

47. Ostala se tri tužbena razloga odnose na postupke korištene kod donošenja Odluke. Komisija posebno navodi da su prekršeni: — postupak i uvjeti za davanje odobrenja Europske unije za vođenje pregovora o međunarodnim sporazumima; — pravila o glasovanju u Vijeću (članak 16. stavak 3. UEU‑a i članak 218. stavak 8. UFEU‑a) i — ciljevi utvrđeni u Ugovorima i načelo lojalne suradnje (članak 13. UEU‑a).

48. Pisana očitovanja podnijeli su Vijeće, Parlament i Komisija kao i vlade Češke Republike, Njemačke, Nizozemske, Poljske i Ujedinjene Kraljevine. Kao odgovor na zahtjev Suda prema članku 62. stavku 1. njegova poslovnika, Vijeće je 25. srpnja 2013. podnijelo dokumentaciju u vezi s postupkom koji je doveo do usvajanja Odluke.

49. Na raspravi 24. rujna 2013. sve stranke koje su podnijele pisano očitovanje također su se usmeno očitovale, osim nizozemske vlade.

Opseg ispitivanja Odluke od strane Suda

50. Iako Vijeće formalno ne ističe prigovor nedopuštenosti, tvrdi da Sud prema članku 263. UFEU‑a nema nikakvu nadležnost za razmatranje odluka donesenih od strane država članica u stvarima za koje su nadležne. Prema tome, Sud ne može ispitati Odluku jer se radi o odluci predstavnika država članica koji ne djeluju u svojstvu članova Vijeća. Njemačka i nizozemska vlada u biti daju podršku Vijeću.

51. Komisija i Parlament tvrde da Odluka daje ovlaštenje Uniji za pregovaranje o međunarodnom sporazumu. Stoga je ona donesena u okviru izvršavanja nadležnosti Vijeća i predmet je ispitivanja Suda. Iako Komisija prihvaća da pregovaračke smjernice ili stajalište posebnog odbora (čije je osnivanje predviđeno Odlukom) nisu obvezujući, ona tvrdi da je pravni učinak Odluke takav da se njome ograničava ovlast za pregovaranje o stvarima „u odnosu na koje je Unija donijela pravila“.

52. Ne mogu se složiti s tvrdnjom Vijeća.

53. Prema prvom stavku članka 263. UFEU‑a, Sud je nadležan za ispitivanje zakonitosti akata Vijeća čija je namjena da proizvode pravne učinke prema trećima. Pritom nije bitna ni priroda ni oblik akta ( 31 ). Ispitivanje se može odnositi na sadržaj akta kao i na postupovna pravila u skladu s kojima je donesen.

54. Odluka je pojedinačni akt Vijeća koji je donesen na temelju članka 218. stavaka 3. i 4. UFEU‑a, kojim se Komisiji daje ovlast za pregovaranje o Konvenciji u skladu s podjelom nadležnosti i pregovaračkim smjernicama koje sadrži. Stoga ona proizvodi pravne učinke ( 32 ).

55. Temeljem članka 263. UFEU‑a Sud je nadležan za ispitivanje Odluke, uključujući i aspekt koji se odnosi na međuvladino djelovanje država članica. Sud pritom ne zauzima stajalište u pogledu međuvladinog djelovanja država članica kao takvog – to nije u njegovoj nadležnosti ( 33 ). Sud se prilikom ispitivanja usredotočuje isključivo na Vijeće: osobito na to je li Vijeće bilo ovlašteno temeljem Ugovora uključiti međuvladino djelovanje u tu vrstu odluke.

56. Ustvari, ovdje se ne radi o pitanju je li Odluka akt Vijeća ili međuvladina odluka ( 34 ). Radi se o pitanju može li odluka u smislu članka 218. stavaka 3. i 4. UFEU‑a, koja je predmet ispitivanja Suda, biti i jedno i drugo. Odgovor u biti ovisi o osnovanosti drugog i trećeg tužbenog razloga Komisije koji se odnose na zakonitost hibridnog akta. Međutim, spajanje sadržaja međuvladinog akta s onim akta Unije ne može se koristiti kao alat za zaobilaženje zahtjeva prava Unije i isključivanje tog akta iz opsega ispitivanja Suda ( 35 ).

Redoslijed analize tužbenih razloga

57. Komisija je drugi, treći i četvrti tužbeni razlog, koji se odnose na zakonitost hibridnog akta, formulirala kao podredne razloge za poništenje, ali tvrdi da ti tužbeni razlozi proizvode učinak neovisno o tome hoće li Sud presuditi da Unija ima isključivu nadležnost za pregovaranje o Konvenciji.

58. Ako odredbe Ugovora navedene u drugom, trećem i četvrtom tužbenom razlogu ne omogućavaju Vijeću usvajanje hibridnog akta poput Odluke, tada formalno ne postoji potreba za razmatranjem njezina sadržaja. Stoga je očito da je pitanje nadležnosti od velike važnosti i za stranke i intervenijente: svi su oni u svojim očitovanjima posebno težište doista stavili na prvi tužbeni razlog. Zbog toga ću razmotriti tužbene razloge Komisije redom kojim su predstavljeni.

Prvi tužbeni razlog: nadležnost

Argumenti

59. Prvi tužbeni razlog Komisije je taj da je Vijeće učinilo povredu članka 2. stavka 2. i članka 3. stavka 2. UFEU‑a zauzimajući stav da ono što je trebalo biti predmet pregovora u Vijeću Europe ulazi u podijeljenu nadležnost kao i dajući ovlaštenje državama članicama ili instituciji različitoj od Komisije da pregovaraju o međunarodnom sporazumu koji je zapravo u isključivoj nadležnosti Unije. Prvi tužbeni razlog odnosi se u biti na to da Vijeće nije bilo ovlašteno bilo kojoj državi članici priznati nadležnost za vođenje pregovora.

60. Komisija, uz podršku Parlamenta, tvrdi da Unija ima isključivu vanjsku nadležnost za pregovaranje i sklapanje međunarodnih sporazuma u području koje je u velikoj mjeri pokriveno pravilima Unije, koja predstavljaju više od minimalnih zahtjeva. U tom pogledu, poziva se na praksu Suda u predmetu ERTA ( 36 ).

61. Čak i ako Konvencija u konačnom obliku izađe izvan okvira pravne stečevine Unije, Komisija tvrdi da svako pitanje o kojem je potrebno pregovarati može utjecati na područje primjene pravne stečevine ili ga izmijeniti. Unija je izvršila svoju nadležnost za usklađivanje prava organizacija za radiodifuziju i zato sada mora samostalno djelovati. Činjenica da na temelju tih pravila za usklađivanje države članice mogu zadržati dio nadležnosti za određivanje ograničenja ili za odlučivanje o višoj razini zaštite ne utječe na isključivi karakter te nadležnosti, osobito zato što postoje zajednička pravila o pravu fiksiranja, pravu reproduciranja, pravu reemitiranja, pravu priopćavanja javnosti, pravu stavljanja na raspolaganje i pravu distribucije.

62. Komisija, uz podršku Parlamenta, odbija stajalište da je Ugovor iz Lisabona smanjio područje primjene vanjske nadležnosti Unije. Članak 2. stavak 2. UFEU‑a i Protokol br. 25 nisu zamijenili sudsku praksu u predmetu ERTA. Komisija smatra da bi autori Ugovora, da su imali namjeru ograničiti vanjsku nadležnost Unije i izmijeniti 40‑godišnju sudsku praksu, takvu svoju namjeru jasno naznačili.

63. Ako je nadležnost u smislu članka 3. stavka 2. UFEU‑a isključiva, tada se po definiciji članak 2. stavak 2. ne može primijeniti. Činjenica da unutarnje tržište potpada pod podijeljenu nadležnost ne znači da je podijeljena i vanjska nadležnost za sklapanje međunarodnog sporazuma o intelektualnom vlasništvu. Nije sporno da se članak 2. stavak 2. UFEU‑a može primijeniti na međunarodne sporazume: tako Unija može odlučiti o usvajanju novih zajedničkih pravila u obliku međunarodnog sporazuma, koji bi potom bio obvezujući i za države članice. Čak i ako Sud presudi da ta nadležnost nije isključiva, Unija još uvijek može samostalno pregovarati i sklopiti Konvenciju jer se izvršavanje podijeljene nadležnosti ne temelji na prethodnom donošenju zajedničkih pravila.

64. U pogledu metodologije, Komisija se protivi pristupu prema kojem se svaka odredba postojećeg prava Unije uspoređuje s mogućom odredbom u budućem međunarodnom sporazumu. Umjesto toga, pravo Unije trebalo bi se promatrati kao usklađena i uravnotežena zakonodavna cjelina. Zato Komisija predlaže analizu „korak po korak“ kao i cjelovitu analizu – iako, kako navodi, nije potrebno dokazati da baš svako pitanje o kojem je potrebno raspraviti tijekom pregovora utječe na pravilno funkcioniranje unutarnjeg tržišta (temelj na kojem su donesene relevantne direktive Unije). Kao dio potonje analize, Komisija se poziva na stajalište Suda o tome da pravo Unije u velikoj mjeri obuhvaća sadržaj Bernske konvencije ( 37 ). Iz mišljenja 1/03 proizlazi da činjenica da su države članice u određenoj mjeri neovisne pri djelovanju sama po sebi ne čini nadležnost neisključivom; Sud tada mora ispitati može li ta sloboda utjecati na područje primjene prava Unije ili ga izmijeniti ( 38 ). Sud je prihvatio da nadležnost ne gubi svoju isključivost zato što usklađivanje nije dovršeno. U tom pogledu, ovaj predmet ispunjava uvjete utvrđene u mišljenju 2/91: područje je u velikoj mjeri obuhvaćeno pravom Unije koje predviđa više od minimalnih zahtjeva ( 39 ).

65. Komisija uspoređuje ovaj predmet s predmetom C‑45/07, Komisija/Grčka, koji se odnosio na uredbu kojom je sadržaj dvaju međunarodnih instrumenata prenesen u pravo Unije. S obzirom na sudsku praksu u predmetu ERTA, Sud je presudio da država članica nije mogla pokrenuti postupak koji bi možda doveo do izmjene tih instrumenata ( 40 ).

66. Što se tiče sadržaja Konvencije, Komisija navodi da će definicija radiodifuzijskog emitiranja i opis korisnika zaštite (među koje se možebitno ubrajaju i oni koji emitiraju putem internetske mreže i usporedno) imati neposredan utjecaj na pravnu stečevinu Unije. Trenutačno su organizacije za radiodifuziju, koje emitiraju svoje signale putem žice ili bežično (kategorija koja uključuje organizacije koje emitiraju zemaljski i putem satelita), zaštićene Direktivom 2006/115 i Direktivom 2001/29, s obzirom na to da Direktiva 93/83 ne priznaje kabelske distributere kao posebnu kategoriju imatelja prava.

67. U odnosu na prava zaštićena pravom Unije, Komisija navodi da bi: — prijedlozi za zaštitu reemitiranja radiodifuzijskih emitiranja žicom (uključujući i internetom) i odgođenih reemitiranja utjecali na područje primjene prava reemitiranja prema pravu Unije ili ga izmijenili te da bi — prijedlog za proširenje područja primjene prava priopćavanja javnosti, tako da se primjenjuje i na drugim mjestima, osim onih pristupačnih javnosti uz plaćanje ulaznice, utjecao na ograničenije pravo priopćavanja javnosti temeljem prava EU‑a, kao i na prava drugih imatelja prava gdje se taj pojam koristi.

68. Komisija priznaje da pravo Unije ne štiti signale kao nositelje programa prije emitiranja jer oni kao takvi ne predstavljaju radiodifuzijsko emitiranje ili prijenos. Međutim, tvrdi da su prijedlozi za zaštitu takvih signala, bilo određivanjem posebnoga prava, širokim definiranjem „radiodifuzijskog emitiranja“ ili davanjem prava na odgovarajuću pravnu zaštitu, neodvojivo povezani s postojećim pravom Unije jer bi se oni primjenjivali na ista djela koja su već zaštićena, ali su u ranijoj fazi prijenosa. Usto, takva bi se zaštita trebala razmotriti u svjetlu Direktive 93/83, koja utvrđuje pravila za signale kao nositelje programa koji se prenose putem satelita.

69. Komisija nadalje tvrdi da je trajanje zaštite usklađeno i da pravo Unije regulira zaštitu protiv izbjegavanja učinkovitih tehničkih mjera i zaštitu od neovlaštenog uklanjanja ili mijenjanja podataka o upravljanju pravima.

70. Konačno, Sud je tumačio pojmove, kao što je to pojam „javnosti“ u „priopćavanju javnosti“ na ujednačen način i (u mjeri u kojoj je to moguće) u skladu s međunarodnim pravom te je, unatoč nedostatku posebnog ujednačenja, nastojao primijeniti načela ili pojmove iz jedne direktive kojom je regulirano pravo intelektualnog vlasništva na druge direktive. Iz toga proizlazi da izmjena jedne direktive može utjecati na cjelokupno zakonodavstvo, koje treba tumačiti i primjenjivati vezano uz bilo koju kategoriju imatelja prava.

71. Prema mišljenju Vijeća, kojem su podršku dale države članice intervenijenti, iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a promatranog u vezi s člankom 2. stavkom 2. UFEU‑a i Protokolom br. 25 proizlazi da je isključiva vanjska nadležnost Unije ograničena na one elemente međunarodnog sporazuma koji su uređeni aktima Unije o kojima je riječ. Drugim riječima, članak 3. stavak 2. UFEU‑a ne bi se trebao tumačiti na način da se njime kodificira kriterij „područja koje je već velikim dijelom obuhvaćeno pravilima Unije“ iz mišljenja 1/03 ( 41 ). Podredno, čak i ako bi se tumačio na taj način, Vijeće tvrdi da bi sudsku praksu, kao što su to mišljenje 2/91 ( 42 ), presuda u predmetu Komisija/Danska, C‑467/98 ( 43 ) i mišljenje 1/03 ( 44 ), trebalo razlikovati od ovog predmeta.

72. Osim činjenice da su brojna pitanja, koja bi možda bila obuhvaćena Konvencijom, već obuhvaćena pravilima Unije i time ulaze u njezinu isključivu nadležnost, Unija nema isključivu nadležnost za pregovaranje o cijeloj Konvenciji.

73. Vijeće ne prihvaća tvrdnju da će zaštita prava organizacija za radiodifuziju utjecati na cjelokupnu ravnotežu zaštite autorskog i srodnih prava te na ostvarenje tih prava jer su prava organizacija za radiodifuziju neovisna i samostalna od autorskih i drugih srodnih prava. To je, između ostalog, prikazano u presudi u predmetu SCF ( 45 ), u kojoj je Sud tumačio pojam „priopćavanja javnosti“ različito u pogledu članka 3. stavka 1. Direktive 2001/29 i članka 8. stavka 2. Direktive 92/100 (kodificiranih Direktivom 2006/115). Usto, Vijeće tvrdi kako je vjerojatno da će Konvencija sadržavati običajno načelo u skladu s kojim zaštita koju jamči neće mijenjati niti na bilo koji način utjecati na zaštitu autorskog prava na književnim i umjetničkim djelima.

74. Vijeće nadalje identificira tri aspekta zaštite prava organizacija za radiodifuziju koja će biti obuhvaćena pregovorima, ali još nisu usklađena. Zbog toga pregovori država članica i njihovo preuzimanje međunarodnih obveza u odnosu na te aspekte ne bi utjecali na područje primjene pravila Unije niti bi ih izmijenili.

75. Prvo, države članice mogu slobodno odrediti isključivo pravo davanja odobrenja ili zabrane za priopćavanje javnosti kada se ne plaća ulaznica. Članak 8. stavak 3. Direktive 2006/115 uređuje samo priopćavanje javnosti u slučaju kada se plaća ulaznica.

76. Drugo, nijedna odredba prava Unije (uključujući i članak 6. Direktive 2001/29) nije usmjerena na zaštitu prijenosa signala kao nositelja programa prije emitiranja, prije nego što su oni emitirani u javnosti. Iako sadržaj tog signala može biti zaštićen autorskim pravom, cilj i korisnici toga prava nisu isti kao oni kod radiodifuzijskog emitiranja.

77. Treće, iako Vijeće prihvaća da postoje pravila Unije o provedbi, ta pravila ne onemogućavaju državama članicama da imateljima prava zajamče pravna sredstva koja su povoljnija od onih predviđenih Direktivom 2004/48. Također se ne bave kaznenim sankcijama niti sadrže minimalno pravilo na temelju članka 83. stavka 2. UFEU‑a. Vijeće priznaje da u vrijeme usvajanja Odluke sadržaj Konvencije nije bio dovoljno precizan da bi se točno moglo odrediti područje primjene, priroda i sadržaj odredaba koje se odnose na provedbu.

78. Poljska vlada dodaje da bi Konvencija mogla odrediti širu definiciju pojma radiodifuzijskog emitiranja te da, kako to navodi i vlada Ujedinjene Kraljevine, pravo Unije ne propisuje pravo reemitiranja putem žice.

79. Vijeće, uz podršku vlada Nizozemske, Poljske i Ujedinjene Kraljevine, nadalje prigovara prijedlogu Komisije da bi Sud trebao odabrati širu ocjenu, ne stavljajući težište na pojedinačne odredbe (kao što su to odredbe koje se odnose na tri aspekta koja prema mišljenju Vijeća ulaze u nadležnost država članica). U tom pogledu, navodi kako ne postoji temelj za tvrdnju da bi svi imatelji prava trebali uživati jednaka prava. Sva se prava i obveze moraju tumačiti u svjetlu njihova konteksta i svrhe. Činjenica da se pojam u jednoj direktivi o intelektualnom vlasništvu možda treba tumačiti u smislu pravila i načela uspostavljenih u drugim takvim direktivama ( 46 ) ne znači ujedno i da jedna direktiva nužno utječe na drugu.

80. Konačno, Vijeće prihvaća da bi samo Unija bila stranka Konvencije ako Konvencija, kao rezultat pregovora, ne bi sadržavala pitanja iz nadležnosti država članica.

Ocjena

Značenje izraza „u mjeri u kojoj bi njegovo sklapanje moglo utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg“ iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a

81. Sve su stranke suglasne da Unija ima vanjsku nadležnost za pregovaranje o međunarodnom sporazumu o pravima organizacija za radiodifuziju. Postavlja se pitanje je li ta nadležnost isključiva ili je ona podijeljena s državama članicama.

82. Jednako tako nije sporno da u Ugovorima nije izričito predviđena isključiva nadležnost u odnosu na zaštitu prava organizacija za radiodifuziju, da se sklapanje Konvencije ne smatra nužnim za omogućavanje izvršavanja unutarnjih nadležnosti Unije u području koje bi bilo obuhvaćeno predloženom Konvencijom i da je, u načelu, ta unutarnja nadležnost podijeljena. Je li vanjska nadležnost Unije isključiva ovisi o tome utječe li sklapanje Konvencije na zajednička pravila ili mijenja njihov opseg u smislu članka 3. stavka 2. UFEU‑a.

83. S druge strane, stranke nisu suglasne u pogledu tumačenja članka 3. stavka 2. UFEU‑a i odgovora na pitanje kada Unija ima isključivu nadležnost za pregovaranje o cijelom međunarodnom sporazumu u okolnostima u kojima pravila Unije obuhvaćaju dio područja koje ulazi u okvir predloženog međunarodnog sporazuma. Komisija tvrdi da postoji isključiva nadležnost u slučajevima kad je područje velikim dijelom obuhvaćeno pravilima Unije. Vijeće daje prednost strožem pristupu u skladu s kojim isključiva nadležnost ne može postojati u područjima u kojima Unija nije djelovala ( 47 ).

84. Sporno pitanje je u očitovanjima stranaka bilo označeno na način da traži odgovor na to kodificira li članak 3. stavak 2. UFEU‑a sudsku praksu iz predmeta ERTA. S tim u vezi, to nije prvi predmet u kojem se pred Sudom raspravlja o stajalištu Vijeća u pogledu odnosa između članka 3. stavka 2. UFEU‑a i sudske prakse iz predmeta ERTA. U predmetu Komisija/Vijeće, C‑137/12, sporna nadležnost je ulazila u područje primjene zajedničke trgovinske politike i zato nije bilo potrebe razmatrati članak 3. stavak 2. UFEU‑a ( 48 ). Nezavisna odvjetnica J. Kokott u svojem se mišljenju u tom predmetu ipak dotaknula i tog pitanja. Došla je do zaključka da završni dio članka 3. stavka 2. UFEU‑a kodificira sudsku praksu u predmetu ERTA i nije našla dokaze u prilog tvrdnji Vijeća da su autori Ugovora iz Lisabona imali drukčiju namjeru. Isto tako nije bila uvjerena da bi se Protokol br. 25 mogao tumačiti na način da ograničava nadležnost Unije iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a ( 49 ).

85. Nisam uvjerena da je spomenuti problem korisno postaviti na način da se postavlja pitanje kodificira li članak 3. stavak 2. UFEU‑a sudsku praksu iz predmeta ERTA, tim više jer postoji neslaganje u pogledu toga što ta sudska praksa (točno) utvrđuje. Ono što je bitno jest značenje izraza „u mjeri u kojoj bi njegovo sklapanje moglo utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg“ iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a. Formulaciju korištenu u tom članku potrebno je tumačiti u kontekstu drugih dijelova Ugovora i uzimajući u obzir povijesnu pozadinu, čiji je očito dio i sudska praksa Suda.

86. Započet ću s formulacijom korištenom u UFEU‑u.

87. U UFEU‑u se na dva mjesta koristi izraz „utječe na zajednička pravila ili mijenja njihov opseg“. Osim u članku 3. stavku 2. UFEU‑a, on se pojavljuje i u članku 216. stavku 1. UFEU‑a, koji opisuje temelje nadležnosti Unije za sklapanje međunarodnog sporazuma, ne praveći razliku između isključive i podijeljene nadležnosti.

88. Uz to što postoje sličnosti između tih dviju odredaba, postoje i razlike u formulaciji. Iz velikog broja jezičnih verzija, ali ne i svih njih, proizlazi da te razlike upućuju na to kako bi bilo jednostavnije utvrditi isključivu vanjsku nadležnost temeljem članka 3. stavka 2. UFEU‑a, nego temeljem članka 216. stavka 1. UFEU‑a ( 50 ). Tako se u engleskoj verziji riječ „may“ u prvoj odredbi odnosi tek na mogućnost, dok izraz „is likely to“ u drugoj odredbi upućuje na stupanj vjerojatnosti. Međutim, takvo razlikovanje ne može biti ispravno. Ako se utvrdi isključiva vanjska nadležnost temeljem članka 3. stavka 2. UFEU‑a, takva vanjska nadležnost ne bi se mogla osporiti temeljem članka 216. stavka 1. UFEU‑a. Istodobno, ako je pravilno da bi analiza temeljem članka 216. stavka 1. („postoji li nadležnost?“) trebala prethoditi ispitivanju vrste nadležnosti („je li nadležnost isključiva?“), tada dokaz da bi sklapanje međunarodnog sporazuma vjerojatno utjecalo na zajednička pravila ili narušilo njihov opseg automatski znači da je nadležnost isključiva i isključuje mogućnost postojanja podijeljene vanjske nadležnosti.

89. Zadnju rečenicu članka 3. stavka 2. UFEU‑a tumačim na način da u području koje obuhvaća međunarodni sporazum već moraju postojati pravila Unije. Ako takva pravila ne postoje, teško je zamisliti kako bi sklapanje takvog sporazuma utjecalo na pravila Unije ili izmijenilo njihov opseg. Navedeno upućuje na to da analiza uvijek uključuje ispitivanje (redom): (i) područja primjene i sadržaja predviđenog međunarodnog sporazuma, (ii) je li Unija već izvršila unutarnju nadležnost i, ako jest, ispitivanje područja primjene i sadržaja prava Unije te (iii) može li sklapanje međunarodnog sporazuma utjecati na pravila Unije ili izmijeniti njihov opseg. Ta posljednja mogućnost može postojati zbog različitih razloga i u određenim je okolnostima očitija nego u drugima.

90. Vjerojatno je manje važno da članak 3. stavak 2. UFEU‑a izričito ne navodi sklapa li „Europska unija“ ili „države članice“ međunarodni sporazum, za koji treba utvrditi „može li utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg“. Sadržaj međunarodnog sporazuma je taj koji utječe na zajednička pravila ili mijenja njihov opseg, a ne identitet ugovornih stranaka. Ako krenemo od toga da je nadležnost podijeljena, fokus je logično na tome što bi se dogodilo da države članice sklope međunarodni sporazum u okviru područja u kojem pravila Unije već postoje. Korištenje izraza „u mjeri u kojoj“ jasno upućuje na to da dijelovi međunarodnog sporazuma na temelju toga mogu biti u isključivoj nadležnosti Unije, dok u odnosu na druge dijelove nadležnost i dalje može biti podijeljena.

91. Usto, korištenje izraza „ima i isključivu nadležnost“ jasno upućuje na to da je, osim temelja iz članka 3. stavka 1. UFEU‑a, popis (široko definiranih) temelja u članku 3. stavku 2. UFEU‑a taksativan.

92. U nastavku ću razmotriti kontekst članka 3. stavka 2. UFEU‑a i posebno učinak članka 2. stavka 2. UFEU‑a i Protokola br. 25.

93. Prema mojem mišljenju, ni Protokol br. 25 ni članak 2. stavak 2. UFEU‑a sami po sebi ne ograničavaju područje primjene članka 3. stavka 2. UFEU‑a. Oba se odnose na podijeljene nadležnosti. Prva rečenica članka 2. stavka 2. UFEU‑a određuje posljedice određivanja nadležnosti kao podijeljene. Druga i treća rečenica odnose se na situacije kad usporedno postoji nadležnost Unije i nadležnost država članica. Tako iz zajedničkog čitanja druge rečenice i Protokola br. 25 (koji se poziva samo na članak 2. stavak 2.) proizlazi da u slučaju kada Unija izvršava takvu nadležnost u okviru određenog područja, države članice više ne mogu izvršavati svoju nadležnost u odnosu na pitanja obuhvaćena predmetnim aktom Unije. Međutim, one i dalje imaju slobodu djelovanja u drugim područjima. Ako Europska unija nije izvršavala svoju nadležnost, države članice mogu djelovati u onoj mjeri u kojoj Unija nije djelovala. Usto, države članice ponovno dobivaju svoju (izvornu) nadležnost za djelovanje u bilo kojem području u kojem je Unija prestala sa svojim djelovanjem.

94. Na kraju ću se dotaknuti povijesne pozadine članka 3. stavka 2. UFEU‑a.

95. Izričaj posljednje rečenice članka 3. stavka 2. UFEU‑a očito je preuzet iz presude ERTA. Sud je u toj presudi oblikovao kriterij za utvrđivanje postojanja vanjske nadležnosti (koji je sad predmet članka 216. stavka 1. UFEU‑a) ( 51 ) i potvrdio je isključivost te nadležnosti (koja je sada predmet članka 3. stavka 2. UFEU‑a). U odnosu na potonje, Sud je presudio da kada Unija donese zajednička pravila, neovisno o obliku u kojem su ona donesena, radi provedbe zajedničke politike predviđene Ugovorima, ona postaje isključivo nadležna ( 52 ), a države članice više ne mogu izvršavati svoje nadležnosti u odnosu na treće zemlje koje bi „utjecale na ta [zajednička] pravila“ ( 53 ). To ću nazvati „načelom ERTA‑e“. Podloga iza načela ERTA‑e bila je potreba za zaštitom jedinstvenosti zajedničkog tržišta i jedinstvene primjene prava Zajednice ( 54 ).

96. Ako već ništa drugo, onda povijest pregovaranja o članku 3. stavku 2. UFEU‑a dokazuje da nije postojala namjera za odstupanjem od načela ERTA‑e ( 55 ). U tom pogledu slažem se sa stajalištem nezavisne odvjetnice J. Kokott izraženim u njezinu mišljenju u predmetu C‑137/12 ( 56 ).

97. Sud bi se stoga trebao voditi svojom ranijom sudskom praksom u tom području, koja (jasno) uključuje presudu ERTA i niz drugih presuda i mišljenja vezanih uz sadašnji članak 218. stavak 11. UFEU‑a.

98. U toj je sudskoj praksi Sud dodatno pojasnio podlogu iza načela ERTA‑e. Slijedom toga to se načelo primjenjuje kad sklapanje međunarodnog sporazuma (ili njegovih dijelova) od strane država članica ne bi bilo u skladu s jedinstvom zajedničkog tržišta te jedinstvenom i usklađenom primjenom prava Unije ( 57 ) ili bi spriječilo pravilno funkcioniranje sustava uspostavljenog zajedničkim pravilima ( 58 ), ili ako bi, imajući u vidu prirodu postojećeg prava Unije, neki međunarodni sporazum nužno utjecao na pravo Unije ( 59 ). Također, Sud je dodao da u svim područjima koja odgovaraju ciljevima Ugovora članak 10. UEZ‑a ( 60 ) (sada u biti izražen u članku 4. stavku 3. UEU‑a kao načelo lojalne suradnje) zahtijeva od država članica da se suzdržavaju od svake mjere koja bi mogla ugroziti postizanje ciljeva Ugovora ( 61 ).

99. Koja je daljnja pojašnjenja Sud dao u pogledu značenja samog načela ERTA‑e?

100. Primjena načela ERTA‑e pretpostavlja da je došlo do unutarnjeg djelovanja; samo postojanje unutarnje nadležnosti nije dovoljno ( 62 ). Naime, sve dok unutarnja nadležnost nije izvršena, ne postoje pravila Unije na koja je moguće utjecati ili čiji bi opseg mogao biti izmijenjen. Jednako tako, postojanje inicijativa i instrumenata čiji je cilj izbjegavanje proturječja između prava Unije i predviđenog međunarodnog sporazuma ne može ukloniti potrebu za njihovom usporedbom radi utvrđivanja učinka međunarodnog sporazuma na pravo Unije ( 63 ). Za predmetna pravila Unije nije važna ni sama pravna osnova ( 64 ) kao ni (što Vijeće pravilno primjećuje) činjenica da pregovaranje o mješovitom međunarodnom sporazumu može podrazumijevati nedostatke i praktične probleme ( 65 ). Isto tako, za utvrđenje ispunjenja načela ERTA‑e nije dovoljna sama činjenica da bi sklapanje međunarodnog sporazuma od strane država članica na neki način moglo utjecati na redovno funkcioniranje unutarnjeg tržišta ( 66 ).

101. Uz uvjet da je došlo do unutarnjeg djelovanja, načelo ERTA‑e može se primijeniti na cijeli međunarodni sporazum ili na njegove dijelove.

102. Ako je unutarnje djelovanje poprimilo oblik potpunog usklađivanja na nekom području, tada za to područje postoji isključiva vanjska nadležnost ( 67 ). U tom slučaju države članice više ne mogu provoditi ili propisivati mjere koje nisu u skladu s aktom Unije ili koje na drugi način ugrožavaju njegove ciljeve i učinak (čak i ako stroža pravila mogu dovesti do više razine zaštite) ( 68 ). Svako odstupanje od prava Unije u potpunosti je pod nadzorom samih mjera za usklađivanje ( 69 ). Ako je prema tome područje A uređeno međunarodnim sporazumom i u cijelosti usklađeno, tada sklapanje međunarodnog sporazuma u tom području automatski ispunjava načelo ERTA‑e i nadležnost Unije je isključiva. Uključivanje država članica može ograničiti način na koji Unija nakon toga izvršava svoje unutarnje nadležnosti. Ako je međunarodnim sporazumom obuhvaćeno područje B uz područje A, ali područje B još nije usklađeno, tada Unija ima isključivu nadležnost barem za područje A. Osim poteškoća prilikom utvrđivanja je li i u vezi s čime je izvršeno potpuno usklađivanje, to bi nazvala „jednostavnim primjerom“.

103. Pitanje je li izvršeno potpuno usklađivanje ovisi o tome u kojoj je mjeri određeno područje regulirano. To se utvrđuje osobito na temelju formulacije i ciljeva predmetnih akata Unije: njihova sadržaja, područja primjene i prirode obveza koje utvrđuju. Određeno područje može biti, primjerice, gospodarski sektor, vrsta poslovne prakse, kategorija pojedinaca ili vrsta vlasništva.

104. Može li Unija također imati isključivu nadležnost za pregovaranje i sklapanje cjelovitog međunarodnog sporazuma ako još uvijek nije izvršeno potpuno usklađivanje područja koja su obuhvaćena međunarodnim sporazumom (ili njegovim dijelom)?

105. To je moguće.

106. Sud je prihvatio takav stav u mišljenju 2/91, u kojem je utvrdio da je područje u velikoj mjeri obuhvaćeno pravilima Unije, pri čemu je uzeo u obzir povijesni razvoj i ciljeve uređenja Unije kao i činjenicu da je međunarodni sporazum ponudio veću zaštitu zbog širih definicija elemenata koji su utjecali na područje primjene ( 70 ). U tim je okolnostima Sud presudio da je relevantni dio međunarodnog sporazuma takav da utječe na pravo Unije i da države članice stoga više nisu mogle preuzimati obveze izvan okvira institucija Unije ( 71 ). U presudi Komisija/Danska Sud se pozvao na to utvrđenje, za koje se u toj presudi činilo da ima sažeto značenje, da međunarodni sporazumi utječu na ili narušavaju zajednička pravila kad se međunarodne obveze odnose na područje koje je već u velikoj mjeri obuhvaćeno takvim pravilima ( 72 ). Nadalje, Sud je u mišljenju 1/03 opisao tu situaciju tek kao jedan od primjera gdje se priznaje isključiva nadležnost te je istaknuo potrebu uzimanja u obzir opsega, prirode i sadržaja pravila Unije kao i svih predvidivih budućih razvojnih tijekova ( 73 ).

107. Kako tumačim tu sudsku praksu, puka činjenica da se međunarodni sporazum (ili njegov dio odnosno dijelovi) odnosi na područje koje je „u velikoj mjeri obuhvaćeno“ pravilima Unije (ili područje koje je definirano upućivanjem na neku drugu apstraktnu granicu u smislu stupnja regulacije) sama po sebi automatski ne vodi do zaključka da postoji isključiva nadležnost za pregovaranje o tom cijelom međunarodnom sporazumu (ili njegovom relevantnom dijelu) bez ispitivanja primjenjuje li se načelo ERTA‑e. Očito, što je veće područje obuhvaćeno pravom Unije, to je veća vjerojatnost da će preostali dio međunarodnog sporazuma utjecati na postojeća pravila Unije. Međutim, to neće uvijek biti slučaj. Sve ovisi o sadržaju preuzetih obveza i njihovoj mogućoj vezi s pravilima Unije. Odnos između predložene Konvencije i pravila Unije o zaštiti prava organizacija za radiodifuziju, što ću u nastavku podrobnije razmatrati, dobro ocrtava tu tvrdnju.

108. Primjena načela ERTA‑e zahtijeva precizno utvrđivanje sadržaja obveza iz međunarodnog sporazuma i prava Unije kako bi se utvrdilo da li i, ako je to slučaj, u kojoj mjeri države članice više ne mogu uređivati određeno pitanje te posljedično ne mogu same preuzimati međunarodne obveze (iako one možda nisu u suprotnosti s pravom Unije). Za primjenu načela ERTA‑e nije potrebno proturječje između međunarodnog sporazuma i pravila Unije ( 74 ). U tom pogledu, nezavisni odvjetnik A. Tizzano u svojem je mišljenju u tzv. predmetima „open skies“ korisno pojasnio da čak i tamo gdje se postojeća pravila Unije unose u međunarodni sporazum nema jamstva da „[...] će se pravila doista jednoobrazno primjenjivati i, posebno, da će sve izmjene, koje bi se mogle interno donijeti, biti potpuno i bez odgađanja prenesene u sporazume [...]“; priroda i pravni režim zajedničkih pravila time bi mogli biti narušeni i postojala bi „[...] stvarna i ozbiljna opasnost da bi ona mogla izmaknuti nadzoru Suda [...]“ ( 75 ). U mišljenju 1/03 Sud je općenito naveo da primjena načela ERTA‑e zahtijeva ocjenu na temelju područja primjene, prirode i sadržaja pravila, uzimajući u obzir postojeće stanje prava Unije kao i njegov budući razvoj, ako se on može predvidjeti u vrijeme analize ( 76 ).

109. Stoga pitanje ima li Unija isključivu vanjsku nadležnost na temelju zadnje rečenice članka 3. stavka 2. UFEU‑a u načelu ovisi o detaljnoj i sveobuhvatnoj usporedbi područja obuhvaćenih predviđenim međunarodnim sporazumom i pravom Unije ( 77 ).

110. U svojoj sudskoj praksi Sud se osobito usredotočio na to koje su relevantne okolnosti kod ocjene stanja prava Unije na području koje treba biti obuhvaćeno međunarodnim sporazumom, kao što su: pitanje je li Zajednica izvršavala svoje unutarnje nadležnosti; predmet odredaba koje daju temelj za unutarnje djelovanje; područje primjene, priroda i sadržaj (postojećeg) prava Unije ( 78 ); cilj pravila Unije ( 79 ); struktura predmetnog akta Unije ( 80 ); mjera u kojoj pravila Unije određuju samo minimalne standarde ( 81 ); povijesna pozadina razvoja prava Unije na određenom području ( 82 ); budući razvoj prava Unije, ako se on može predvidjeti u vrijeme analize ( 83 ); puna učinkovitost prava Unije ( 84 ) i pravilno funkcioniranje sustava uspostavljenog pravilima Unije ( 85 ). Neka od tih razmatranja prema mojem će mišljenju biti relevantna i kod opisa predviđenog međunarodnog sporazuma.

111. Ta se vrsta analize mora primijeniti na svaki i na sve dijelove međunarodnog sporazuma o kojem se pregovara i koji se sklapa.

112. Jedno određeno pitanje može značajno utjecati na rezultat primjene načela ERTA‑e: gdje pravo Unije određuje minimalne standarde zaštite na određenom području. U tom slučaju, države članice imaju nadležnost za sklapanje međunarodnog sporazuma koji određuje i minimalne standarde jer takav sporazum ne može utjecati na pravo Unije koje države članice mogu i moraju u potpunosti primjenjivati ( 86 ). Ostaju li države članice doista nadležne ovisi o stupnju neovisnosti koji im je priznat na temelju međunarodnog sporazuma i pravila Unije. Ako međunarodni sporazum određuje niži minimalni standard od prava Unije, sklapanje sporazuma od strane država članica ne bi ugrozilo pravo Unije: nadređenost prava Unije znači da države članice na svojem području ne mogu primijeniti niži standard od onog određenog pravom Unije (čak i ako je taj niži standard u skladu s međunarodnim sporazumom). Jednako tako pravo Unije nije ugroženo ako međunarodni sporazum određuje viši minimalni standard pod uvjetom da pravo Unije daje ovlaštenje državama članicama za usvajanje takvog višeg standarda.

113. Što se događa ako pravo Unije odredi minimalni standard, a međunarodni sporazum odredi maksimalnu razinu zaštite? Pretpostavimo da pravo Unije određuje trajanje zaštite srodnog prava „najmanje 70 godina“, a međunarodni sporazum određuje trajanje zaštite „najviše 50 godina“. U tom slučaju države članice ne mogu primijeniti pravo Unije a da ne učine povredu međunarodnog sporazuma. To utječe na odgovornost država članica na temelju međunarodnog javnog prava, ali ne i na pravilo Unije o „najmanje 70 godina“, koje ih i dalje obvezuje kao države članice.

114. Na temelju toga ću provjeriti ima li Unija isključivu nadležnost za pregovaranje o cijeloj Konvenciji.

Nadležnost Europske unije za pregovaranje o Konvenciji

– Utvrđivanje vanjske nadležnosti prije početka pregovora o Konvenciji

115. U ovom slučaju pregovori o Konvenciji još nisu započeli ( 87 ) i nema (nacrta) teksta sporazuma ( 88 ).

116. Rješavanje pitanja nadležnosti prije početka pregovora nesumnjivo osigurava da za pregovaračkim stolom sjede samo stranke koje imaju nadležnost. Time se nudi razina pravne sigurnosti i u interesu je Unije, država članica i trećih stranaka koje su uključene u te pregovore ( 89 ).

117. Međutim, pregovori o sporazumima mogu biti nepredvidljivi, a sadržaj međunarodnog sporazuma, koji je predmet pregovora, može se promijeniti. Kako to doista utječe na uporabu postupaka koji su na raspolaganju Sudu za utvrđivanje je li, u svakom pojedinom slučaju, nadležnost Unije isključiva ili je ona podijeljena s državama članicama?

118. Prvo primjećujem da mogu postojati okolnosti u kojima Sud mora priznati da ne može donijeti odluku jer nema dovoljno informacija. To bi mogao biti slučaj (na primjer) kad bi jedina dostupna informacija ovdje bila izjava o namjeri pregovaranja o međunarodnom sporazumu o zaštiti prava organizacija za radiodifuziju, bez naznake o vjerojatnom sadržaju takvog budućeg sporazuma.

119. Drugo, mišljenje prema članku 218. stavku 11. UFEU‑a može se zatražiti „[...] prije početka pregovora na međunarodnoj razini, kad je predmet predviđenog sporazuma poznat, čak i ako postoji niz još uvijek otvorenih alternativa i razlika u mišljenjima u vezi s izradom nacrta predmetnih tekstova, ako dokumenti dostavljeni Sudu omogućavaju da se u odnosu na postavljeno pitanje donese dovoljno pouzdana presuda [...]“ ( 90 ). Koliko vidim, jednaki bi se kriterij trebalo primijeniti kad je Sudu (kao u ovome predmetu) podnesena tužba za poništenje ( 91 ). Uz uvjet da postoji dovoljno informacija o bitnim značajkama predloženog međunarodnog sporazuma, postojanje određene neizvjesnosti u pogledu konačnog sadržaja tog međunarodnog sporazuma ne sprečava Sud u ispunjavanju njegove funkcije, koja se sastoji u primjeni pravnog kriterija radi utvrđivanja je li Komisija dokazala isključivu nadležnost Unije i donošenju odluke u predmetu.

120. Utvrđivanje nadležnosti ex ante na temelju materijala dostupnih Sudu u toj fazi postupka nužno ne priječi provođenje ponovnog ispitivanja ako bi postupak pregovora doveo do situacije u kojoj se konačan tekst (nacrta sporazuma) značajno razlikuje od onoga koji je bio prvotno predviđen. U takvim bi okolnostima bilo prikladno zatražiti od Suda donošenje dodatne odluke o nadležnosti i, ako se pokaže potrebnim, vratiti se za pregovarački stol ( 92 ).

121. U tom smislu institucije Unije i države članice moraju usko surađivati. Taj se zahtjev primjenjuje kod pregovaranja, sklapanja i provedbe međunarodnog sporazuma, čiji je sadržaj djelomično u nadležnosti Unije, a djelomično u nadležnosti država članica ( 93 ). Prema tome, ako bi Sud ovdje zaključio da je Komisija dokazala isključivu nadležnost Unije, ali bi pregovori nakon toga otišli u drugom smjeru i uključili nova pitanja, institucije Unije tada bi trebale ocijeniti svoju nadležnost u odnosu na ta pitanja. Prema potrebi trebale bi pozvati države članice da u tome sudjeluju. Ako ništa, onda bi trebale barem obavijestiti države članice o razvoju događaja kako bi omogućile ostvarivanje njihovih prava iz Ugovora. Suprotno tome, kad države članice zadržavaju određenu nadležnost, one moraju u pregovorima sudjelovati u dobroj vjeri i suzdržati se od djelovanja koje bi ugrozilo nadležnost Unije. Ako bi pak Sud zaključio da postoji podijeljena nadležnost, a konačan tekst Konvencije, kao rezultat pregovora, sadržavao bi samo pitanja koja su već obuhvaćena pravom Unije, tada bi samo Unija bila nadležna za sklapanje Konvencije.

– Konvencija

122. Nacrt teksta Konvencije još ne postoji. Ipak, Komisija je podnijela niz dokumenata u kojima su utvrđeni ciljevi i opseg pregovora (a time i mogući konačni tekst), i to: (i) preporuku iz 2002., uključujući njezin prilog i memorandum s objašnjenjima; (ii) memorandum iz 2008.; (iii) mandat iz 2009. i (iv) izvješće sa sastanka iz 2010. Ostale stranke i intervenijenti nisu istaknuli prigovore u pogledu tih dokumenata.

123. Dokumentacija upućuje na to što bi mogao biti predmet pregovora. Dokazna vrijednost svakog dokumenta mora ovisiti o njegovu autoru, sadržaju i tome koliko je blizu stvarnome pregovaračkom postupku. Čini se da izvješće sa sastanka iz 2010. sadrži najnovije stajalište u pogledu cilja/ciljeva i opsega pregovora. Međutim, iako njegov sadržaj odražava rasprave vođene na sastanku iz 2010., on ne daje sistematski prikaz nijednog dogovorenog pitanja iz sadržaja predložene Konvencije. Preporuka iz 2002. i mandat iz 2009. politički su dokumenti, u smislu da ih je donio Odbor ministara Vijeća Europe. Mandat iz 2009. samo daje uputu MC‑S-NR‑u da „[n]astavi s radom na zaštiti srodnih prava organizacija za radiodifuziju i, ako se ispune potrebni uvjeti, podnese nacrt konvencije na tu temu“. Najiscrpniji prikaz mogućeg naloga za pregovore je memorandum iz 2008., koji je izradila ad‑hoc skupina za procjenu stanja i koji je bio namijenjen kao radni dokument za CDMC. U njemu je procijenjena izvedivost pripreme konvencije te je istražena potreba za takvom konvencijom i njezina funkcija. Također se poziva na preporuku iz 2002., opisujući je kao moguću polazišnu točku za rasprave o sadržaju Konvencije.

124. Posebna skupina dokumenata koje je podnijela Komisija odnosi se na pregovore o Ugovoru WIPO‑a o zaštiti organizacija za radiodifuziju, koji su u tijeku i čiji je spor napredak ( 94 ) očito potaknuo inicijativu Vijeća Europe za pripremu Konvencije. Dokazna vrijednost tih dokumenata WIPO‑a je ograničena. Jednako tako ne mogu se koristiti ni međunarodni sporazumi, poput Rimske konvencije ( 95 ), koja uređuje (u dijelu) prava organizacija za radiodifuziju, kao temelj za identificiranje sadržaja Konvencije, bez neke jasne naznake je li namjera koristiti kao model postojeće međunarodne sporazume ili njihove dijelove.

125. Pri tumačenju onoga što je prema mojem razumijevanju predviđeno da će biti obuhvaćeno Konvencijom, u bitnome podlogu čine memorandum iz 2008. i izvješće sa sastanka iz 2010. Također ću uzeti u obzir elemente iz drugih dokumenata, tamo gdje je to relevantno.

126. Cilj predložene Konvencije jest povećati zaštitu prava organizacija za radiodifuziju i prilagoditi ta prava rizicima, a prije svega rizicima od krađe signala (koji često prelaze granice). To bi se trebalo učiniti tako da se organizacijama za radiodifuziju dodijele isključiva prava koja su provediva i određena tehnički neutralnim pojmovima. Ništa iz dostupne dokumentacije ne upućuje na to da je namjera Konvencije obuhvatiti i autorsko ili srodna prava, npr., proizvođača ili izvođača.

127. Nije jasno kako će Konvencija definirati pojam „radiodifuzijsko emitiranje“: posebno hoće li taj pojam uključiti i, npr., prijenos putem interneta (bilo emitiranjem putem internetske mreže, usporedno [simulcasting] ili u nekom drugom obliku). Kako pravilno upozorava poljska vlada, čini se da memorandum iz 2008. (koji se poziva na prijedloge Unije WIPO‑u ( 96 )) isključuje takvu definiciju, dok se izvješće iz 2010. usredotočuje na potrebu očuvanja tehničke neutralnosti, ali istodobno poziva na dodatno istraživanje o tome bi li Konvencija trebala štititi nove medijske usluge, uključujući zaštitu usluga na zahtjev i vremenski odgođenih usluga. Iz memoranduma iz 2008. čini se očiglednim da bi u svakom slučaju bilo kakav pokušaj širenja definicije na način da bi ona uključivala jedan ili drugi oblik radiodifuzijskog emitiranja putem interneta značajno proširio opseg zaštite (a time i isključiva prava organizacija za radiodifuziju) u usporedbi sa zaštitom koja je sada zajamčena Rimskom konvencijom, a koja se u članku 3. točki (f) poziva samo na prijenos bežičnim putem.

128. Memorandum iz 2008. definira šest isključivih prava i navodi da bi se ta prava također trebala primjenjivati i na signale kao nositelje programa prije emitiranja, naglašava potrebu za pravnom zaštitom i učinkovitim pravnim sredstvima protiv izbjegavanja tehničkih mjera i za obveze koje se odnose na podatke o upravljanju pravima te definira trajanje zaštite.

129. Što se tiče sadržaja zaštite, preporuka iz 2002. predlaže da bi trebalo postojati pravo reemitiranja, koje bi obuhvaćalo sve oblike ponovnog emitiranja na bilo koji način. Organizacije za radiodifuziju mogle bi se pozvati na to pravo davanja ovlaštenja ili zabrane reemitiranja njihovih radiodifuzijskih emitiranja putem žice ili bežičnim sredstvima, bilo istodobno ili s odgodom (na temelju fiksiranja) ( 97 ).

130. Postoji namjera (što je također vidljivo iz preporuke iz 2002.) da Konvencija uspostavi pravo fiksiranja na koje se organizacije za radiodifuziju mogu pozivati radi davanja ovlaštenja ili zabrane za snimanje njihovih radiodifuzijskih emitiranja ( 98 ).

131. Preporuka iz 2002. također navodi da bi Konvencija mogla obuhvatiti i pravo reproduciranja na koje se organizacije za radiodifuziju mogu pozivati radi davanja ovlaštenja ili zabrane za neposredno i posredno reproduciranje snimaka na bilo koji način i u bilo kojem obliku ( 99 ).

132. Preporuka iz 2002. predlaže da pravo stavljanja na raspolaganje javnosti bude opisano kao pravo organizacija za radiodifuziju na davanje ovlaštenja ili zabrane za stavljanje na raspolaganje javnosti snimaka njihovih radiodifuzijskih emitiranja, žicom ili bežičnim putem, tako da im pripadnici javnosti mogu pristupiti s mjesta i u vrijeme koje sami odaberu ( 100 ). Memorandum iz 2008. upućuje da to pravo također može obuhvatiti radiodifuzijska emitiranja dostupna na internetu na zahtjev.

133. U skladu s preporukom iz 2002. Konvencija bi uspostavila pravo distribucije ili pravo davanja ovlaštenja ili zabrane za stavljanje na raspolaganje javnosti prodajom ili drugim oblikom prijenosa vlasništva snimki i kopija snimki njihovih radiodifuzijskih emitiranja, uključujući radiodifuzijska emitiranja programa koji nisu zaštićeni autorskim pravom ( 101 ). Iz memoranduma iz 2008. vidljivo je da bi Konvencija mogla proširiti opseg tog prava iz Rimske konvencije, tako da bi zajamčila zaštitu i za distribuciju žicom.

134. Preporuka iz 2002. predviđa da bi Konvencija mogla uspostaviti pravo priopćavanja javnosti, dakle pravo organizacija za radiodifuziju da daju ovlaštenje ili zabranu priopćavanja javnosti njihovih radiodifuzijskih emitiranja, ako se takvo priopćavanje obavlja na mjestima pristupačnim javnosti uz plaćanje ulaznice, iako bi države članice imale pravo nacionalnim pravom definirati pojam „ulaznica“ i odlučiti hoće li ili neće štititi to pravo u slučaju priopćavanja na mjestima koja su dostupna javnosti uz plaćanje posredne ulaznice ( 102 ).

135. Iz dostupne je dokumentacije očito kako je jedna od glavnih svrha Konvencije zaštititi signale kao nositelje programa prije emitiranja, iako još nije poznat opseg zaštite ( 103 ). Rimskom konvencijom nisu zaštićeni takvi signali. Nijedan od dostupnih dokumenata ne određuje mogući sadržaj tog prava, iako memorandum iz 2008. napominje da se zaštita može postići jednostavnim proširenjem definicije radiodifuzijskih emitiranja. Međutim, također u skladu s memorandumom iz 2008., predviđeni rezultat mogao bi se sastojati u tome da države članice poduzmu odgovarajuće i učinkovite mjere protiv neovlaštene distribucije i druge upotrebe takvih signala. Ostalo je otvoreno pitanje bi li te mjere trebalo uređivati privatno ili javno pravo. Izvješće sa sastanka iz 2010. pokazuje da je isto tako ostalo neriješeno pitanje bi li se ta zaštita trebala proširiti na signale koji bi, za razliku od prenesenih signala, mogli nositi nezaštićeni materijal ili materijal koji se ne bi mogao emitirati.

136. Konvencija bi se mogla, putem pravne zaštite i pravnih sredstava, baviti problemom izbjegavanja učinkovitih tehničkih mjera koje organizacije za radiodifuziju koriste u vezi s ostvarenjem svojih srodnih prava. U memorandumu iz 2008. navedeno je da bi odredbe Konvencije mogle biti „u skladu“ s Ugovorima WIPO‑a iz 1996. i Direktivom 2001/29.

137. Konvencija bi se mogla baviti problemom osoba koje svjesno uklanjaju ili mijenjaju elektroničke podatke o upravljanju pravima (tj. podatke koji identificiraju zaštićeni sadržaj, imatelje prava, rokove i uvjete upotrebe tog sadržaja). Memorandum iz 2008. pokazuje da se Ugovori WIPO‑a iz 1996. i Direktiva 2001/29 mogu koristiti kao temelj za oblikovanje tih odredaba.

138. Što se tiče trajanja zaštite, preporuka iz 2002. i memorandum iz 2008. pokazuju kako postoji podrška ideji da bi trajanje zaštite prava organizacija za radiodifuziju trebalo biti najmanje 50 godina, računajući od isteka godine u kojoj je došlo do radiodifuzijskog emitiranja ( 104 ). Drukčije stajalište je vidljivo iz izvješća sa sastanka iz 2010., kojim se naime preporučuje da trajanje ne bi trebalo biti dulje od onog određenog člankom 14. Rimske konvencije, a to je najmanje 20 godina od kraja godine u kojoj je došlo do radiodifuzijskog emitiranja.

139. Konačno, dostupni dokumenti upućuju na to da će Konvencija (što ne iznenađuje) sadržavati klauzulu o ograničenjima i iznimkama. Međutim, iz sporazuma izraženog u izvješću sa sastanka iz 2010. proizlazi da oni ne bi trebali biti taksativno navedeni.

– Pravo Unije

140. Unija je izvršavala podijeljenu nadležnost na području unutarnjeg tržišta ( 105 ) usvajanjem mjera za usklađivanje na području zaštite prava intelektualnog vlasništva organizacija za radiodifuziju koje treba biti obuhvaćeno Konvencijom. Ostali dijelovi prava Unije također se primjenjuju na organizacije za radiodifuziju, ali se odnose na druga područja, kao što je to pružanje audiovizualnih medijskih usluga ( 106 ), i stoga nisu relevantni za sporni predmet.

141. Prema mojem shvaćanju, Komisija prihvaća da mjerodavne direktive ne uređuju cjelokupno područje zaštite prava organizacija za radiodifuziju i da još nije postignuto potpuno usklađivanje. Sam opseg predložene Konvencije doista prikazuje kako postoje elementi zaštite prava organizacija za radiodifuziju koji još nisu obuhvaćeni aktualnim zakonodavstvom. Usto, radi se o području u kojem je ono što je potrebno urediti često izravno povezano s tehničkim inovacijama ( 107 ). Svaki zaključak o stanju usklađivanja mora uzeti u obzir takve razvojne tijekove.

142. Pregled prava Unije na tom području već sam podrobno izložila u točkama 23. do 39. ovog mišljenja.

– Učinci sklapanja Konvencije od strane država članica na pravo Unije koje uređuje prava organizacija za radiodifuziju

143. Različiti dijelovi Konvencije mogu različito utjecati na pravo Unije koje uređuje prava organizacija za radiodifuziju. U ovoj fazi potrebno je usredotočiti se na to je li Komisija dokazala da Unija ima isključivu nadležnost za pregovaranje o cijeloj Konvenciji. Naposljetku, Komisija tvrdi da je Vijeće bilo u krivu smatrajući da to nije slučaj. Budući da Komisija na taj način argumentira svoje stajalište, tužbu Komisije treba odbiti ako analiza Konvencije i pravila Unije na temelju trenutačno dostupnih informacija pokažu da su države članice barem u jednom pogledu zadržale nadležnost. Za potrebe ovog postupka nije nužno donijeti odluku o jasnoj definiciji tko je nadležan za pregovore i o kojem točno sadržaju. To se uostalom niti ne čini mogućim.

144. Prema mojem mišljenju, Komisija nije dokazala zbog čega, prema članku 3. stavku 2. UFEU‑a, Unija ima isključivu nadležnost za pregovaranje o cijeloj Konvenciji.

145. Nedvojbeno je točno da pravo Unije obuhvaća značajan dio onoga što bi bilo predmet pregovaranja u Konvenciji. Međutim, ta činjenica sama po sebi nije dovoljna kako bi se zaključilo da je ispunjen kriterij iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a ( 108 ).

146. Započet ću s isključivim pravima organizacija za radiodifuziju.

147. Točno je da se prava fiksiranja, reproduciranja, reemitiranja bežičnim putem, stavljanja na raspolaganje javnosti, priopćavanja na mjestima pristupačnim javnosti uz plaćanje ulaznice i distribucije predviđena Konvencijom vjerojatno trebaju temeljiti na postojećem pravu Unije koje usklađuje zaštitu prava organizacija za radiodifuziju ( 109 ). Načelno bi ta činjenica upućivala na to da Unija stoga ima isključivu nadležnost za pregovaranje o tim dijelovima Konvencije jer države članice ne mogu preuzimati međunarodne obveze koje bi mogle ugroziti jedinstvo i jednaku primjenu prava Unije. Međutim, države članice mogu ostati nadležne za pregovaranje o Konvenciji u mjeri u kojoj pravo Unije određuje samo minimalne standarde zaštite i Konvencija preuzima te standarde.

148. Određuje li pravo Unije minimalne standarde?

149. Očigledno to čini u odnosu na pravo reemitiranja bežičnim putem i pravo priopćavanja javnosti iz članka 8. stavka 3. Direktive 2006/115.

150. Prema tome, pravo Unije još uvijek ne uređuje „u najmanju ruku“ pravo reemitiranja putem žice ili kabela, dok bi Konvencija to mogla, a države članice su trenutačno ovlaštene za njezino uređivanje u okviru vlastite nadležnosti. Nije važno čine li one to na vlastitu inicijativu ili kao rezultat međunarodne obveze. Isto tako ne igra ulogu označava li se takva šira zaštita kao novo pravo ili kao šire područje primjene postojećeg prava. Činjenica je da pravo Unije izričito navodi da su države članice nadležne za proširenje zaštite koja se dodjeljuje imateljima prava s obzirom na reemitiranje, odvojeno od drugih prava obuhvaćenih relevantnim direktivama Unije. Isti način razmišljanja bio bi primjenjiv na pravo priopćavanja javnosti izvan mjesta pristupačnih javnosti uz plaćanje ulaznice (npr. u dućanima ili restoranima) ako bi Konvencija obuhvatila to pravo. Međutim, u dostupnoj dokumentaciji nisam pronašla ništa što bi upućivalo na to da bi Konvencija mogla proširiti opseg prava priopćavanja na taj način. Zato se to pravo ne bi trebalo razmatrati za potrebe prvog tužbenog razloga.

151. Što je s pravima fiksiranja, reproduciranja, distribucije i stavljanja na raspolaganje javnosti?

152. Prema mojem mišljenju, pravom Unije određeno je više od minimalnih standarda zaštite tih prava, pri čemu je u obzir uzeto postojeće stanje tehničkog razvoja koje omogućuje radiodifuzijsko emitiranje. U tom pogledu, iz uvodnih izjava 6. i 7. u preambuli Direktive 2001/29 (koja između ostalog obuhvaća prava reproduciranja i stavljanja na raspolaganje javnosti) proizlazi da ta prava čine dio usklađenog zakonodavnog okvira čija je namjena izbjeći razlike u zakonodavstvima država članica kao i pravne nesigurnosti koje bi mogle negativno utjecati na funkcioniranje unutarnjeg tržišta. Iako Direktiva 2006/115 ne sadrži slične uvodne izjave, njezina je opća svrha jednaka i dijeli istu pravnu osnovu s Direktivom 2001/29. Stoga je, temeljem prava Unije, organizacijama za radiodifuziju dano isključivo pravo davanja ovlaštenja ili zabrane za fiksiranje njihovih radiodifuzijskih emitiranja (a to je prvo snimanje signala), bilo da se ta radiodifuzijska emitiranja prenose žicom ili zrakom, uključujući kabelom ili satelitom. Iz toga proizlazi da su obuhvaćeni svi oblici prijenosa. Međutim, državama članicama zabranjeno je dodjeljivati to pravo fiksiranja kabelskim distributerima koji samo prenose radiodifuzijska emitiranja organizacija za radiodifuziju putem kabela. Upravo su ta fiksiranja predmet isključivog prava na davanje ovlaštenja ili zabrane neposrednog ili posrednog reproduciranja i isključivog prava distribucije, kako bi snimke njihovih radiodifuzijskih emitiranja kao i njihove kopije bile dostupne javnosti prodajom ili na drugi način. Prema tome, pravo Unije ne daje državama članicama mogućnost određivanja drukčije razine zaštite. Načelo ERTA‑e stoga se u cijelosti primjenjuje na te dijelove pregovora. Unija mora imati isključivu nadležnost, čak i ako će Konvencija jednostavno preslikati te dijelove prava Unije, to jest, jednostavno preuzeti pravo Unije.

153. Međutim, ista se analiza ne može primijeniti na moguće konvencijsko pravo zaštite signala kao nositelja programa prije emitiranja. Prema sadašnjem stanju, pravo Unije jamči zaštitu samo ako se može dokazati da je krađa takvih signala uključivala izbjegavanje učinkovitih tehničkih mjera u smislu članka 6. Direktive 2001/29. Međutim, proizlazi da ta zaštita zahtijeva da su mjere o kojima je riječ kreirane na način da spriječe ili ograniče djelovanja u svezi s kojima postoji imatelj prava davanja ovlasti ( 110 ). Pravo Unije ipak ne zahtijeva od država članica da organizacijama za radiodifuziju daju pravo zabrane pristupa ili upotrebe njihovih signala kao nositelja programa prije emitiranja.

154. Na temelju raspoložive dokumentacije teško je ocijeniti u kojem će obliku Konvencija štititi takve signale. Jedna od mogućnosti je proširenje relevantnih definicija ( 111 ). Ostale mogućnosti su da za te signale vrijede odredbe o zaštiti tehničkih mjera (čime se uklanjanju neka ograničenja koja se primjenjuju temeljem prava Unije koje jamči pravnu zaštitu samo u odnosu na djelovanja za koja je potrebno ovlaštenje imatelja prava) ili da organizacije za radiodifuziju također budu zaštićene od djelovanja obuhvaćenih, primjerice, pravom fiksiranja, reproduciranja, reemitiranja, stavljanja na raspolaganje javnosti ili priopćavanja javnosti u odnosu na signale prije emitiranja ( 112 ). Ako bi se upotrijebio jedan od tih pristupa, Unija bi imala isključivu nadležnost.

155. Međutim, ako se pregovori umjesto toga usredotoče na uspostavljanje posebnog prava u pogledu zaštite signala kao nositelja programa prije emitiranja i u obliku različitom od onih koje sam upravo opisala, tada mi nije jasno zašto bi Unija, uzevši u obzir dostupne informacije, imala isključivu nadležnost. Činjenica da signal može sadržavati materijal zaštićen autorskim pravom, čija je zaštita već predmet prava Unije, ne znači da će posebno pravo organizacija za radiodifuziju utjecati na to autorsko pravo drukčije nego da unaprijedi njegovu učinkovitost. Isto tako nije dovoljno da takvo pravo može unaprijediti učinkovitost postojećih prava organizacija za radiodifuziju na temelju prava Unije, koja se sada u načelu „pojavljuju“ samo u trenutku fiksiranja signala i vjerojatno neovisno o tome sadrži li radiodifuzijsko emitiranje materijal zaštićen autorskim pravom ili nezaštićeni materijal. To je slučaj kod prava temeljem Direktive 2001/29 i Direktive 2006/115. U pogledu Direktive 93/83, njezino područje primjene određeno je definicijama iz njezina članka 1. u kojem prvi stavak objašnjava da sateliti moraju raditi na frekvencijskim područjima koja su rezervirana za radiodifuzijsko emitiranje signala namijenjenih prijemu za javnost ili koji su rezervirani za zatvorenu osobnu komunikaciju. Što se tiče druge vrste signala, Sud je prihvatio da se pojedinačni prijem u svakom slučaju mora odvijati u okolnostima koje su usporedive s onima koje se primjenjuju na prvu vrstu signala ( 113 ). Međutim, kako ja to shvaćam, bitna značajka signala kao nositelja programa prije emitiranja jest ta da oni (u pravilu, za razliku od programa koje nose) nisu namijenjeni za javnost.

156. Pravo Unije ne definira pojam „organizacije za radiodifuziju“ iako ih je očigledno moguće opisati kao imatelje prava na zaštićena radiodifuzijska emitiranja temeljem Direktive 93/83, Direktive 2001/29 i Direktive 2006/115. Pravo Unije ipak ne zauzima stajalište o tome trebaju li se organizacije koje emitiraju putem internetske mreže, usporedno emitiraju ili prenose signale u nekom drugom novom obliku (koji je rezultat tehničkog razvoja), označiti kao imatelji prava temeljem tih direktiva. Ovisno o načinu kako se formuliraju, definicije pojmova poput navedenih mogu utjecati na čitavo područje prava Unije koje uređuje prava organizacija za radiodifuziju, uključujući ona prava u odnosu na koja pravo Unije izričito navodi da države članice mogu ponuditi širu zaštitu imateljima prava (bez upućivanja da države članice također mogu proširiti kategoriju samih imatelja prava). Ako definicija iz Konvencije stvori apsolutnu kategoriju širu od organizacija za radiodifuziju, koje su imatelji prava temeljem navedenih direktiva, stvaranje te kategorije moglo bi možda ograničiti neovisnost Unije u odlučivanju o vlastitoj definiciji. Do toga ne bi došlo ako bi definicija u Konvenciji bila netaksativna i ako ne bi nudila zaštitu subjektima različitima od postojećih imatelja prava temeljem prava Unije.

157. Ograničenja i iznimke detaljno su opisani i očigledno taksativno navedeni u članku 5. Direktive 2001/29 i članku 10. Direktive 2006/115. Navedene odredbe tumačim na način da one predviđaju ograničeni broj iznimaka i ograničenja te je svako samostalno djelovanje država članica ograničeno tim popisom. Stoga države članice ne mogu ugroziti ta pravila Unije preuzimanjem samostalnih međunarodnih obveza.

158. Što se tiče provedbe prava, slažem se s Komisijom da ništa u dostupnoj dokumentaciji ne upućuje na to da će Konvencija sadržavati odredbe o kaznenim sankcijama. U tom pogledu, nisam spremna neformalni dopis predsjednika mjerodavnog odbora za pregovore WIPO‑a koji su usporedno u tijeku smatrati dokazom o potencijalnom opsegu pregovora o Konvenciji. Iako države članice imaju značajno diskrecijsko pravo u određivanju pravnih sredstava (i to ne samo kaznenih sankcija, čak i onda kad su mjere usvojene na temelju članka 83. stavka 2. UFEU‑a) u slučaju povrede srodnih prava organizacija za radiodifuziju, provedba tog diskrecijskog prava podložna je pravu Unije.

159. Što se tiče trajanja zaštite, pravo Unije određuje trajanje zaštite, a države članice ne mogu samostalno odstupiti od tog zahtjeva.

160. Preostala dva područja odnose se na zaštitu tehničkih mjera i podatke o upravljanju pravima. Još uvijek nije poznato hoće li Konvencija možda ići izvan pravne stečevine Unije ili na drugi način odrediti minimalni standard kao ni na koji bi način mogla definirati „tehničke mjere“ i „podatke o upravljanju pravima“. Iako se čini da države članice temeljem prava Unije zadržavaju neke nadležnosti za odlučivanje o obliku „odgovarajuće“ pravne zaštite, članci 6. i 7. Direktive 2001/29 su unatoč tome namijenjeni osiguranju usklađene pravne zaštite. Iz toga proizlazi da čak i u slučaju kad bi Konvencija preslikala sadržaj tih odredaba prava Unije, Unija bi imala isključivu nadležnost.

161. Ta razmatranja dovode me do zaključka da Komisija, prema stanju stvari, nije dokazala da Unija ima isključivu nadležnost za cijelu Konvenciju.

162. Mijenja li se taj zaključak zbog mogućeg utjecaja Konvencije na druge dijelove prava Unije na području intelektualnog vlasništva?

163. Sud tumači pravo Unije na području intelektualnog vlasništva tako da pojmovi koje sadrži imaju samostalno značenje u okviru Unije ( 114 ), da se često koriste u različitim kontekstima i da se moraju tumačiti na temelju relevantnih pravila međunarodnog prava ( 115 ), bilo da proizlaze iz međunarodnih sporazuma kojima je Unija stranka (i stoga čine sastavni dio pravnog poretka Unije) ili posredno utječu na pravni poredak Unije (kao što je to slučaj s Rimskom konvencijom). Stoga Komisija pravilno tvrdi da je Sud dužan osigurati jedinstveno tumačenje prava intelektualnog vlasništva, a osobito autorskog i srodnih prava ( 116 ). U tom kontekstu i ako nije drukčije propisano, pojmovi koji nisu definirani u jednoj direktivi trebaju se eventualno tumačiti u svjetlu druge direktive, osobito kad se dvije direktive odnose na odvojene aspekte istog predmeta, kao što su to, na primjer, Direktiva 93/83 i Direktiva 2001/29.

164. To ipak ne znači da Sud slijepo prenosi značenje pojma iz jednog konteksta u drugi ( 117 ). Prema tome, ako bi Konvencija proširila opseg prava priopćavanja javnosti na način da se ono primjenjuje i na priopćavanje na drugim mjestima osim onih pristupačnih uz plaćanje ulaznice, time se ne bi automatski promijenio opseg pojma „priopćavanje javnosti“ u drugim dijelovima prava Unije na području prava intelektualnog vlasništva, gdje se taj pojam, u svakom slučaju, može detaljno ograničiti posebnim uvjetima.

165. Jednako tako je važno da prema Rimskoj konvenciji kao i pravu Unije koje uređuje prava organizacija za radiodifuziju zaštita organizacija za radiodifuziju ne može dovesti u pitanje ili na drugi način utjecati na autorsko pravo. Komisija nije dokazala na koji bi način širenje opsega zaštite ili uspostavljanje novih prava za organizacije za radiodifuziju utjecalo na autorska prava, s obzirom na to da postojeća prava (za koja proizlazi da bi bila „preslikana“ u Konvenciju) to ne mogu.

166. Stoga ostajem kod stajališta da Komisija nije dokazala, prema stanju stvari, da Unija ima isključivu nadležnost za pregovaranje o svim dijelovima Konvencije. Željela bih pojasniti da će se taj zaključak možda trebati ponovno provjeriti kada postanu poznati novi elementi sadržaja Konvencije, ako postane jasno da sklapanje cijele Konvencije „može utjecati na zajednička pravila ili mijenjati njihov opseg“ u smislu članka 3. stavka 2. UFEU‑a.

Drugi tužbeni razlog: članak 218. stavak 2. UFEU‑a u vezi s člankom 13. stavkom 2. UEU‑a

Argumenti

167. Komisija tvrdi da se Odlukom krši i članak 218. stavak 2. UFEU‑a, u skladu s kojim Vijeće samostalno odobrava otvaranje pregovora u vezi s međunarodnim sporazumom i donosi direktive za pregovore, kao i članak 13. stavak 2. UEU‑a, koji je Sud u predmetu C‑27/04 tumačio tako da Vijeće ne može koristiti druge postupke ( 118 ). Vijeće ne može jednostrano odstupiti od postupka iz članka 218. stavka 2. UFEU‑a na način da u postupak donošenja odluke uključi države članice tako da djeluju zajedno s Vijećem. Parlament podupire tužbeni razlog Komisije.

168. Vijeće, uz podršku država članica intervenijenata, tvrdi da ne postoji razlika u tome je li otvaranje pregovora odobreno jednom „hibridnom“ odlukom ili dvjema posebnim odlukama koje bi donijelo Vijeće i države članice. Dodaje da se u tom kontekstu odluka država članica da uđu u pregovore o sporazumu temelji na međunarodnom javnom pravu, osobito načelu slobodnog pristanka, a ne na članku 218. UFEU‑a ili bilo kojoj drugoj odredbi Ugovora. Naime, upotreba hibridne odluke u tim je okolnostima u skladu sa zahtjevima jedinstva u međunarodnom zastupanju Unije i načelom lojalne suradnje.

169. Ujedinjena Kraljevina dalje navodi da Komisija zanemaruje činjenicu da se države članice, kada izvršavaju podijeljenu nadležnost, isto tako moraju suglasiti sa sudjelovanjem u pregovorima o sklapanju mješovitog sporazuma. Komisija je stoga u krivu kada tvrdi da je Odluku trebalo donijeti samo Vijeće. Dodaje da postojanje dviju odluka, jedne Vijeća, a druge država članica, ne bi dovelo do boljeg razumijevanja koja su područja u nadležnosti država članica. Usto, članak 218. stavak 2. UFEU‑a ne priječi države članice da surađuju s Unijom u pregovorima o međunarodnom sporazumu o pitanjima u pogledu kojih izvršavaju podijeljene nadležnosti.

Ocjena

170. Prema mojem mišljenju Ugovori nisu omogućavali donošenje Odluke na način koji je korišten ( 119 ).

171. Iz podjele vanjskih nadležnosti proizlazi da Unija i države članice moraju surađivati kod pregovaranja, sklapanja i provedbe međunarodnog sporazuma. Ta obveza proizlazi iz zahtjeva jedinstva u međunarodnom zastupanju Unije ( 120 ). Međutim, svaka od država članica mora primijeniti vlastite ustavne postupke za pregovaranje, potpisivanje, sklapanje i ratifikaciju međunarodnih sporazuma. Obveza suradnje ne mijenja tu činjenicu. Ako međunarodni sporazum potpada pod isključivu nadležnost Unije, primjenjuju se samo postupci koji su u skladu s njezinim ustavnim pravom. Ako i države članice zadržavaju nadležnost, tada se na njihovo sudjelovanje u međunarodnom sporazumu (i pregovaranje o njemu) primjenjuje njihovo nacionalno pravo, dok je za sudjelovanje Unije mjerodavno njezino pravo. Okolnost da je međunarodni sporazum mješovit ne mijenja činjenicu da samo pravo Unije može uređivati njezino sudjelovanje u tom sporazumu (i pregovaranju o njemu).

172. Kako ja na to gledam, iz članka 218. stavka 2. UFEU‑a jasno proizlazi da je jedino Vijeće nadležno za davanje ovlaštenja Uniji za pregovaranje, utvrđivanje pregovaračkih smjernica i davanje ovlaštenja za potpisivanje i sklapanje međunarodnog sporazuma između Unije i trećih zemalja ili međunarodnih organizacija. Članak 218. primjenjuje se na sve međunarodne sporazume, neovisno o tome je li njihov sadržaj u isključivoj nadležnosti Unije ili je nadležnost podijeljena s državama članicama. Njime su određeni uvjeti pod kojima Ugovori odobravaju Uniji sklapanje međunarodnih sporazuma.

173. Poseban instrument kojim se daje takvo ovlaštenje jest odluka u smislu četvrtog stavka članka 288. UFEU‑a: ona je u cijelosti obvezujuća, a ako se odnosi na Komisiju, tada je obvezujuća samo za nju. Donošenje takve odluke, u kontekstu članka 218. UFEU‑a, isključivo je pravo Vijeća. Države članice ne mogu određivati nijedan dio njezina sadržaja niti sudjelovati u njezinu donošenju. Jednako tako Vijeće ne može odlučivati o načinu na koji će države članice organizirati svoje sudjelovanje u pregovorima o mješovitom sporazumu.

174. To tumačenje potvrđeno je drugim dijelovima članka 218. UFEU‑a, koji se primjenjuje kako na mješovite tako i na isključive sporazume. Na primjer, stavak 3. traži od Komisije da daje preporuke koje se tiču ovlaštenja Vijeća (a ne država članica). Uz iznimku članka 218. stavka 11. UFEU‑a (kojim se traži mišljenje Suda), države članice (ili njihova uloga) nisu spomenute u ostalim stavcima članka 218.

175. Sud je presudio da pravila o postupku donošenja odluka u institucijama Unije, sadržana u Ugovorima, „nisu na raspolaganju ni državama članicama ni samim institucijama ( 121 )“. Stoga, u skladu s načelom dodjeljivanja iz članka 13. stavka 2. UEU‑a ( 122 ), Vijeće mora djelovati u granicama nadležnosti koja mu je dodijeljena i ne može na vlastitu inicijativu uključiti države članice u postupak donošenja odluke ako Ugovori propisuju drukčije. Jednako tako ne može se pozvati na načelo organizacijske autonomije kako bi postiglo taj rezultat. Na to načelo (kao i načelo lojalne suradnje) može se pozvati samo institucija koja djeluje unutar granica svojih nadležnosti. Odluku temeljem članka 218. stavka 2. UFEU‑a stoga može donijeti samo Vijeće.

176. Ne čini mi se uvjerljivom tvrdnja da Odluka nije ništa više nego zbroj odluke Vijeća i međuvladinog akta država članica. Pretpostavka te tvrdnje jest da su postupovna pravila iz članka 218. UFEU‑a ispunjena bilo kojim formalnim instrumentom koji Vijeće naziva „odlukom“ ako on sadrži element odluke koja je trebala biti donesena temeljem tog članka. Međutim, Ugovori pretpostavljaju da je institucija koja donosi odluku odgovorna za cijeli njezin sadržaj.

177. Što se tiče sadržaja Odluke, članak 218. stavak 2. UFEU‑a ne sprečava Vijeće da Komisiju ovlasti za pregovaranje o međunarodnom sporazumu, u skladu s podjelom nadležnosti za određeno područje, niti ga sprečava u tome da predvidi da taj sporazum bude mješovit. Ali jednako tako ne daje ovlaštenje Vijeću za donošenje odluke o tome kako će države članice pregovarati o međunarodnom sporazumu ako je on mješovit ( 123 ). A to je upravo ono što se želi točkom 3. Odluke.

178. Zbog toga smatram da bi drugi tužbeni razlog trebalo prihvatiti.

Treći tužbeni razlog: članak 218. stavak 8. prvi podstavak UFEU‑a i članak 16. stavak 3. UEU‑a

Argumenti

179. Komisija, uz podršku Parlamenta, navodi da je donošenjem Odluke zajedničkim sporazumom Vijeće učinilo povredu članka 218. stavka 8. UFEU‑a jer se Odluka morala donijeti kvalificiranom većinom. To je i opće pravilo određeno u članku 16. stavku 3. UEU‑a. Vijeće je spajanjem odluke Unije i međuvladine odluke u hibridni akt zapravo oduzelo postupku iz članka 218. stavka 8. UFEU‑a njegov sadržaj, ugrozilo učinkovitost postupka donošenja odluke, a moguće i utjecalo na sadržaj Odluke te donošenje Odluke u