MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MACIEJA SZPUNARA

od 29. studenoga 2016. ( 1 )

Predmet C‑544/15

Sahar Fahimian

protiv

Savezne Republike Njemačke

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgericht Berlin (Upravni sud, Berlin, Njemačka))

„Područje slobode, sigurnosti i pravde — Direktiva 2004/114/EZ — Članak 6. stavak 1. točka (d) — Uvjeti prihvata državljana trećih zemalja u svrhu studija — Odbijanje prihvata osobe — Pojam ,prijetnje javnoj sigurnosti’ — Diskrecijska ovlast države članice — Sudski nadzor“

S.

1. Fahimian je iranska studentica koja želi dobiti vizu u Njemačkoj da bi pohađala doktorski studij. Njemačka tijela odbijaju izdati takvu vizu na temelju toga što je ona studirala na sveučilištu koje je Vijeće Europske unije navelo kao subjekt koji je blizak iranskoj vladi i koji provodi istraživanja u vojne svrhe. Smatraju je prijetnjom javnoj sigurnosti.

2. Iako postoji opsežna sudska praksa o iznimci javne sigurnosti u području sloboda unutarnjeg tržišta i državljanstva Unije, isto se ne može reći i za uvjete javne sigurnosti u području politike useljavanja Unije.

3. Pitanja istaknuta u ovom predmetu, koji je drugi predmet o tumačenju odredbe Direktive Vijeća 2004/114/EZ ( 2 ) obuhvaćaju samu bit politike useljavanja Unije. Sud će biti dužan odrediti marginu prosudbe dostupnu tijelima države članice u ovom kontekstu, kao i intenzitet sudskog nadzora. Pri tome Sud mora uzeti u obzir različite ciljeve unutarnjeg tržišta i politike useljavanja.

I – Pravni okvir

A – Pravo Unije

1. Direktiva 2004/114

4. Članak 1. Direktive 2004/114 (u daljnjem tekstu: direktiva), pod naslovom „Predmet”, glasi kako slijedi: „Svrha je ove Direktive odrediti: (a) uvjete za prihvat državljana treće države na državno područje država članica na razdoblje duže od tri mjeseca u svrhe studija, razmjene učenika, neplaćene izobrazbe i dobrovoljnog rada; (b) pravila za postupke prihvata državljana trećih zemalja na državno područje država članica u te svrhe.”

5. U skladu s člankom 3. stavkom 1. (‚Područje primjene’), direktiva se primjenjuje na ‚državljane trećih zemalja koji su podnijeli zahtjev za prihvat na državno područje države članice u svrhe studija’.

6. Poglavlje II. Direktive 2004/114 obuhvaća članke 5. do 11. i odnosi se na ‚uvjete prihvata’.

7. ‚Načelo’, sadržano u članku 5., podrazumijeva da ‚prihvat državljanina treće države na temelju ove Direktive podliježe provjeri pisanih dokaza koji pokazuju da udovoljava uvjetima utvrđenim u članku 6. i s člancima od 7. do 11. koji se primjenjuju na relevantnu kategoriju’.

8. Članak 6. Direktive 2004/114, pod naslovom „Opći uvjeti”, glasi kako slijedi: „1. Državljanin treće države koji podnese zahtjev za prihvat u svrhe utvrđene u člancima 7. do 11.: (a) mora predočiti valjanu putnu ispravu sukladno nacionalnom zakonodavstvu. Države članice mogu zahtijevati da rok važenja putne isprave obuhvaća najmanje trajanje planiranog boravka; (b) ako je osoba maloljetna na temelju nacionalnog zakonodavstva države članice domaćina, mora predočiti suglasnost roditelja za planirani boravak; (c) mora imati zdravstveno osiguranje koje uključuje sve rizike protiv kojih su obično osigurani državljani određene države članice; (d) ne smije se smatrati prijetnjom općem interesu, javnoj sigurnosti ili javnom zdravlju; (e) mora osigurati dokaz, ako to traži država članica, da je platio pristojbu za obradu zahtjeva na temelju članka 20. 2. Države članice olakšavaju postupke prihvata za državljane trećih zemalja iz članaka 7. do 11. koji sudjeluju u programima Zajednice za jačanje mobilnosti prema ili unutar Zajednice.”

9. Članak 18. o „Postupovnim jamstvima i transparentnosti”, koji se nalazi u Poglavlju V. Direktive 2004/114 („Postupak i transparentnost”) u svojem četvrtom stavku navodi „[a]ko je zahtjev odbijen ili je dozvola boravka izdana sukladno ovoj Direktivi odbijena, osoba na koju se to odnosi ima pravo na pravni lijek pred tijelima te države članice”.

2. Uredba (EU) br. 267/2012 i Provedbena uredba (EU) br. 1202/2014

10. U skladu s člankom 23. stavkom 2. točkom (d) Uredbe (EU) br. 267/2012, ( 3 )„zamrzavaju se sva financijska sredstva i gospodarski izvori koji pripadaju, koji su u vlasništvu, s kojima raspolažu ili koje kontroliraju osobe, subjekti i tijela navedeni u Prilogu IX. Prilog IX. obuhvaća fizičke i pravne osobe, subjekte i tijela koja su u skladu s člankom 20. stavkom 1. točkom (b) i točkom (c) Odluke Vijeća 2010/413/ZVSP određeni kao […] druge osobe subjekti ili tijela koji osiguravaju potporu, kao što je npr. materijalna, logistička ili financijska potpora iranskoj vladi te subjekti u njihovu vlasništvu ili pod kontrolom osobe, kao i subjekti koji su s njima povezani”.

11. Provedbena uredba Vijeća (EU) br. 1202/2014 ( 4 ) u svojem Prilogu pod I. I. navodi osobe i subjekte „uključene u nuklearne aktivnosti i aktivnosti povezane s balističkim projektilima te osobe i subjekti koji pružaju potporu Vladi Irana” ( 5 ). U točki 161. Priloga propisano je kako slijedi: „Sharif University of Technology (SUT) ima niz sporazuma o suradnji s organizacijama iranske vlade koje su UN i/ili EU uvrstili na popis, a koje djeluju u vojnim područjima ili područjima povezanima s vojskom, posebno u području proizvodnje i nabave balističkih projektila. To uključuje: sporazum s Organizacijom za svemirsku industriju koju je EU uvrstio na popis zbog, između ostalog, proizvodnje satelita; suradnju s iranskim ministarstvom obrane i Iranskom revolucionarnom gardom (IRGC) na natječajima za pametne brodove; širi sporazum s ratnim zrakoplovstvom IRGC‑a koji obuhvaća razvoj i jačanje odnosa sa sveučilištem te organizacijsku i stratešku suradnju; SUT je strana sporazuma između šest sveučilišta kojim se putem istraživanja povezanih s obranom podržava Vlada Irana; na SUT‑u se također održavaju diplomski programi za projektiranje i izgradnju letjelica bez posade (UAV) koje je, između ostalih, osmislilo ministarstvo znanosti. Promatrano u cjelini, navedeno pokazuje značajan angažman s Vladom Irana u vojnim područjima ili područjima povezanima s vojskom, što predstavlja potporu Vladi Irana.”

B – Njemačko pravo

12. Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Zakon o boravištu, gospodarskoj aktivnosti i integraciji stranaca na saveznom području) ( 6 ), u inačici objavljenoj 25. veljače 2008 (BGBl. 2008 I, str. 162.), kako je zadnje izmijenjen člankom 1. Zakona od 27. srpnja 2015. (BGBl. 2015 I, str. 1386.) bavi se, među ostalim, pravom ulaska državljana trećih zemalja u Njemačku.

13. U skladu s člankom 4. stavkom 1. toga zakona: „Za ulazak i boravak na saveznom teritoriju stranci trebaju boravišnu dozvolu u nedostatku bilo kakvih suprotnih odredbi u pravu Europske unije ili zakonskog instrumenta te osim kada pravo na boravak postoji kao rezultat Sporazuma od 12. rujna 1963. o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske (Savezni službeni list 1964. II., str. 509.) (Sporazum o pridruživanju između EEZ‑a i Turske). Boravišne dozvole dodjeljuju se u obliku 1. vize u skladu s člankom 6. stavkom 1. točkom. 1. i člankom 6. stavkom 3., […]”

14. Članak 6. stavak 3. istoga zakona propisuje: „Viza za savezno područje (nacionalna viza) zahtijeva se za dulja razdoblja boravka; ova se viza izdaje prije nego što stranac stupi na savezno područje. Izdavanje se temelji na propisima koji se primjenjuju na boravišnu dozvolu, plavu kartu EU‑a, dozvolu za naseljenje i dugotrajnu boravišnu dozvolu EU. Trajanje zakonitog boravka s nacionalnom vizom uračunava se u razdoblja posjedovanja boravišne dozvole, plave karte EU‑a, dozvole za naseljenje ili dugotrajne boravišne dozvole EU.”

15. Članak 16. stavak 1. navedenog zakona glasi kako slijedi: „Strancu se može odobriti boravišna dozvola za potrebe studiranja na državnom ili državno odobrenom sveučilištu ili usporedivoj obrazovnoj ustanovi. […] Boravišna dozvola za studijske potrebe može se izdati samo ako je stranac primljen od strane dotične obrazovne ustanove; uvjetni prijam je dovoljan. Dokaz o znanju jezika na kojem se studij treba provoditi ne zahtijeva se ako je poznavanje jezika stranca već uzeto u obzir u odluci o prijamu ili će se steći putem pripremnih mjera u tijeku studija. Rok valjanosti kada se boravišna dozvola prvi put izda za studijske potrebe i za svako naknadno produljenje mora biti najmanje godinu dana te ne smije biti dulji od dvije godine tijekom studiranja i pripremnih mjera za studiranje; može se produljiti ako svrha boravka još nije postignuta te se može postići u odgovarajućem razdoblju.”

II – Činjenice, postupak i prethodna pitanja

16. S. Fahimian, iranska državljanka, rođena 1985., ima titulu magistra znanosti iz područja informacijske tehnologije sa Sharif University of Technology (SUT) u Teheranu. To je sveučilište specijalizirano za tehniku, inženjerske znanosti i fiziku.

17. Ona je 21. studenoga 2012. njemačkom veleposlanstvu u Teheranu podnijela zahtjev za izdavanje vize radi započinjanja doktorskog studija na Tehničkom sveučilištu Darmstadt, Centar za napredna sigurnosna istraživanja Darmstadt (CASED), u okviru projekta „Pouzdani ugrađeni i mobilni sustavi”. Zahtjevu je priložena potvrda o prijamu na sveučilište te dopis generalnog direktora CASED‑a od 14. studenoga 2012. Prema tom dopisu, S. Fahimian „će obavljati istraživanje u istraživačkom području sigurnosti, osobito u projektu ‚Pouzdani ugrađeni i mobilni sustavi’ […] Njezina istraživačka pitanja sežu od sigurnosti mobilnih sustava, osobito otkrivanja nedozvoljenih upada na pametne telefone, do sigurnosnih protokola. Njezin će zadatak biti pronaći nove uspješne i učinkovite mehanizme zaštite (SIC) za pametne telefone uzimajući u obzir dobro poznata ograničenja u obliku ograničene električne energije, ograničene uporabe računalnih resursa i ograničene pojasne širine”.

18. Nadalje, CASED je S. Fahimian ponudio doktorsku stipendiju u iznosu od 1468 EUR mjesečno.

19. Njemačko veleposlanstvo nalogom od 27. svibnja 2013. odbilo je zahtjev S. Fahimian za izdavanje vize. Njezina neformalna žalba („Remonstrationsverfahren”) protiv tog naloga bila je neuspješna.

20. S. Fahimian je 22. studenoga 2013. uložila tužbu protiv njemačke vlade pred sudom koji je uputio zahtjev, kojom ostaje pri svojem zahtjevu za izdavanje vize u svrhu studija. Ona svoje pravo ulaska temelji na članku 6. stavku 1. Direktive 2004/114. Njemačka vlada, sa svoje strane, smatra da ona predstavlja prijetnju javnoj sigurnosti u smislu članka 6. stavka 1. točke (d) Direktive 2004/114.

21. Verwaltungsgericht Berlin (Upravni sud u Berlinu, Njemačka) zatražio je u kontekstu ovog postupka odlukom od 14. listopada 2015., koju je Sud zaprimio 19. listopada 2015., od Suda da se u prethodnom postupku izjasni o sljedećim pitanjima: „(1) (a) Treba li članak 6. stavak 1. točku (d) [Direktive 2004/114] tumačiti na način da nadležna tijela država članica prilikom ispitivanja smatra li se državljanin treće države koji podnese zahtjev za prihvat u svrhe navedene u člancima 7. do 11. Direktive prijetnjom općem interesu, javnoj sigurnosti ili javnom zdravlju raspolažu marginom prosudbe na temelju koje ocjena tijela podliježe samo ograničenom sudskom nadzoru? (1) (b) U slučaju potvrdnog odgovora na pitanje 1. (a): Kojim pravnim ograničenjima podliježu nadležna tijela država članica prilikom ocjene da državljanina treće države koji podnese zahtjev za prihvat u svrhe navedene u člancima 7. do 11. [Direktive 2004/114] treba smatrati prijetnjom općem interesu, javnoj sigurnosti ili javnom zdravlju, osobito u pogledu činjenica na kojima se zasniva procjena i njihove ocjene? (2) Neovisno o odgovorima na pitanja 1. (a) i 1. (b): Treba li članak 6. stavak 1. točku (d) [Direktive 2004/114] tumačiti na način da su države članice prema njemu ovlaštene da u predmetu poput ovog – u kojem državljanka treće države iz Irana, koja je svoju visokoškolsku diplomu stekla u Iranu na Sharif University of Technology (Teheran), sveučilištu specijaliziranom za tehniku, inženjerske znanosti i fiziku, zahtijeva ulazak u svrhe započinjanja doktorskog studija u području IT‑sigurnosnog istraživanja u projektu „Pouzdani ugrađeni i mobilni sustavi”, osobito razvoju djelotvornih zaštitnih mehanizama za pametne telefone – odbiju prihvat na svojem državnom području obrazlažući to time da se ne može isključiti da će vještine stečene u vezi s istraživačkim projektom biti zloupotrijebljene u Iranu, primjerice radi pribave povjerljivih informacija u zapadnim zemljama, u svrhu unutarnje represije ili općenito u vezi s povredama ljudskih prava?”

22. Pisana očitovanja podnijeli su S. Fahimian i vlade Njemačke, Belgije, Grčke, Francuske, Italije i Poljske, kao i Europska komisija. S. Fahimian i vlade Njemačke, Grčke i Francuske kao i Europska komisija dali su i usmena očitovanja na raspravi održanoj 20. rujna 2016.

III – Analiza

23. Predlažem da se preformuliraju tri pitanja suda koji je uputio zahtjev, uzimajući u obzir da je u kontekstu postupka utvrđenog člankom 267. UFEU‑a dužnost Suda da nacionalnom sudu da odgovor koji će mu koristiti i omogućiti mu da odluči o predmetu u kojem sudi i da u tu svrhu Sud može izvući iz svih informacija koje je pružio nacionalni sud, posebice iz razloga za odluku kojom se upućuje prethodno pitanje, pravila i načela prava Unije koji zahtijevaju tumačenje s obzirom na predmet spora u glavnom postupku ( 7 ).

24. Svojim pitanjima, koja treba ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti želi utvrditi treba li članak 6. stavak 1. točku (d) Direktive 2004/114 tumačiti na način da sprečava državu članicu da odbije izdati vizu državljaninu treće države u okolnostima poput onih u ovome predmetu ako državljanin treće države iz Irana, koji je dobio sveučilišnu diplomu od ustanove navedene u Provedbenoj uredbi br. 1202/2014 kao subjekta „uključenog u nuklearne aktivnosti ili aktivnosti povezane s balističkim projektilima te osoba i subjekata koji pružaju potporu vladi Irana” namjerava provesti istraživački projekt u državi članici u području IT sigurnosti.

25. S tim u vezi, sud koji je uputio zahtjev želi dobiti smjernice glede pojma „javne sigurnosti” u smislu članka 6. stavka 1. točke (d) Direktive 2004/114, kao i glede dosega diskrecijske ovlasti koje uživaju nadležna nacionalna tijela i dosega naknadnog sudskog nadzora u tom pogledu.

A – O tumačenju Direktive 2004/114

26. Budući da je ovo već drugi predmet koji je Sud zaprimio u pogledu tumačenja odredbe Direktive 2004/114, smatram da je korisno utvrditi i podsjetiti na neke od osnovnih karakteristika ove direktive.

1. Međunarodno javno pravo i pravo ulaska

27. Prema sadašnjem stanju međunarodnog javnog prava, prvi ulazak u svrhu legalne migracije je područje koje je velikim dijelom neograničeno diskrecijskom ovlasti države ( 8 ). Tradicionalno države nemaju nikakvu obvezu prema međunarodnom pravu u pogledu prihvata stranaca i uvjeta za takav prihvat ( 9 ).Kako je nezavisni odvjetnik P. Mengozzi naveo u svojem mišljenju u predmetu Koushkaki ( 10 ), „ako postoji načelo međunarodnog prava koje se smatra jednim od karakterističnih manifestacija državnog suvereniteta, to je da države imaju pravo kontrolirati ulazak ne‑državljana na svoje državno područje”.

28. Uostalom, takva suverenost nije dovedena u pitanje međunarodnim ugovorima o ljudskim pravima, koji su se uvijek i tradicionalno smatrali jamstvima unutar postojećih država, a ne jamstvima za prekogranično kretanje ( 11 ). U istom smislu, Europski sud za ljudska prava (ESLJP) smatra da države ugovornice, prema uobičajenom međunarodnom pravu i podložno njihovim ugovornim obvezama, u načelu uživaju pravo kontrole ulaska, boravka i protjerivanja stranaca iz zemlje ( 12 ). Točno je da je taj isti sud neznatno umanjio važnost tog načela u vezi s dva odvojena slučaja zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja na temelju članka 3. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (EKLJP) ( 13 ), potpisane u Rimu 4. studenoga 1950., te u vezi s pitanjima ponovnog spajanja obitelji na temelju članka 8. EKLJP‑a ( 14 ), ali to ne mijenja prethodno opisano opće načelo na temelju međunarodnog javnog prava.

2. Povelja

29. Isto vrijedi i za Povelju Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) koja državljanima trećih zemalja dodjeljuje prava u kontekstu slobodnog kretanja u dvama specifičnim okolnostima. Dakle, članak 15. stavak 3. Povelje propisuje pravo na radne uvjete jednake onima koje imaju građani Unije za državljane trećih zemalja kojima je dopušten rad na državnim područjima država članica, dok članak 45. stavak 2. Povelje propisuje da se „sloboda kretanja i boravka može, u skladu s Ugovorima, dodijeliti državljanima trećih zemalja koji zakonito borave na državnom području neke države članice” ( 15 ). Povelja stoga podrazumijeva zakonit ulazak u Uniju i ne stvara takvo pravo.

3. Imigracijsko pravo Unije

30. Imigracijsko pravo Unije općenito je neodvojivo povezano s funkcioniranjem unutarnjeg tržišta, kako je definirano u članku 26. stavku 2. UFEU‑a ( 16 ) u tome da ukidanje unutarnjih granica, uključujući i granične kontrole, nužno podrazumijeva potrebu da se osigura zajednički režim u pogledu vanjskih granica ( 17 ). Iz tog se razloga članak 61. točka a), umetnut u Ugovoru o EZ‑u putem Ugovora iz Amsterdama ( 18 ) i primjenjiv u trenutku donošenja Direktive 2004/114, odnosi na kontrole vanjskih granica, azil i imigraciju kao „prateće mjere” koje su bile „izravno povezane” sa slobodnim kretanjem osoba ( 19 ).

4. Cilj Direktive 2004/114

31. Direktivu 2004/114 trebalo bi razmatrati u tom kontekstu.

32. Nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona na temelju sadašnjeg članka 79. stavka 2. UFEU‑a ( 20 ) svrha je Direktive 2004/114 odrediti „uvjete za prihvat državljana treće države na državno područje država članica na razdoblje duže od tri mjeseca u svrhe studija […]” ( 21 ) kao i „pravila za postupke prihvata državljana trećih zemalja na državno područje država članica u te svrhe” ( 22 ). Na općenitijoj razini, uvodne izjave ( 23 ) Direktive otkrivaju da je promicanje mobilnosti državljana trećih zemalja u Uniju ključni čimbenik za promicanje Europe u cjelini kao svjetskog središta izvrsnosti za studije i strukovnu izobrazbu ( 24 ) te da migracija u svrhe predviđene ovom Direktivom predstavlja oblik uzajamnog obogaćivanja za migrante, njihovu zemlju podrijetla, državu članicu domaćina te pomaže u promicanju boljeg razumijevanja među kulturama ( 25 ).

33. Njezin glavni cilj je interes Unije za privlačenje kvalificiranih državljana trećih zemalja u svrhu studija, razmjene učenika, osposobljavanja bez naknade ili volonterstva. Stvaranje prava za državljane trećih zemalja koji žele ući u Uniju samo je sredstvo za ostvarenje tog cilja. Grubo rečeno, stoga, Direktiva 2004/114 nije „direktiva o ljudskim pravima”, za razliku od, primjerice, sekundarnog prava o azilu.

5. Cilj Direktive 2016/801

34. Radi dobivanja potpune slike, treba napomenuti da je u međuvremenu zakonodavac Unije donio Direktivu (EU) 2016/801 ( 26 ), koja spaja predmete Direktive 2004/114 i Direktive 2005/71/EZ ( 27 ), istodobno stavljajući ta dva pravna instrumenta izvan snage, s učinkom od 24. svibnja 2018. ( 28 ). Iako se Direktiva 2016/801 ne primjenjuje na ovaj predmet ratione temporis, ipak upućuje na namjere zakonodavca u 2016.

35. Donesena od strane Vijeća i Parlamenta dvanaest godina nakon Direktive 2004/114, u Direktivi 2016/801 njezina je svrha puno opširnije opisana, što je vidljivo iz njezine preambule. Stoga uvodne izjave Direktive 2016/801 govore o privlačenju vrlo kvalificiranih ljudi, stvaranju ljudskog kapitala kao ključne vrijednosti Unije i osiguravanju rasta ( 29 ), jačanju međuljudskih kontakata i mobilnosti ( 30 ), uzajamnom obogaćivanju za dotične migrante, njihovu zemlju podrijetla i dotičnu državu članicu te istodobnom jačanju kulturne veze s njome i obogaćivanju kulturne raznolikosti ( 31 ), promicanju Unije kao privlačnog mjesta za istraživanje što bi trebalo dovesti do povećanja ukupne konkurentnosti i stope rasta Unije, istodobno stvarajući radna mjesta koja znatno doprinose rastu BDP‑a ( 32 ) i čineći Uniju privlačnijom državljanima trećih zemalja koji žele provoditi istraživačku aktivnost ( 33 ). No ipak, zakonodavac Unije ne nastoji poticati odljev mozgova iz zemalja u usponu i zemalja u razvoju zbog čega bi se mjere za pružanje podrške ponovnoj integraciji istraživača u njihove zemlje podrijetla trebale poduzimati u suradnji sa zemljama podrijetla radi uspostavljanja sveobuhvatne migracijske politike ( 34 ). Istodobno, čitavu Europu treba promicati kao svjetsko središte izvrsnosti za studiranje i osposobljavanje i, s tim ciljem, trebalo bi poboljšati i pojednostavniti uvjete za ulazak i boravak ( 35 ).

36. Teško da je to „terminologija iz područja ljudskih prava”, to je prije „žargon unutarnjeg tržišta”.

6. Pravo ulaska na temelju predmeta Ben Alaya

37. Očito, gore opisano načelo međunarodnog javnog prava u znatnoj mjeri je ograničeno u vezi sa situacijama unutar Unije u pogledu unutarnjeg tržišta, uključujući državljanstvo, u kojima je Unija vrlo slična saveznom subjektu s velikom slobodom kretanja osoba. Ali isto tako, što se tiče vanjske granice Unije, sekundarno pravo počelo je smanjivati značaj gore spomenutog općeg načela međunarodnog javnog prava, što se može vidjeti u slučaju Direktive 2004/114.

38. Predmet Ben Alaya ( 36 ) dobar je primjer toga.

39. B. Alaya, tuniški državljanin rođen u Njemačkoj koji je Njemačku napustio sa šest godina da bi otišao živjeti u Tunis, namjeravao se vratiti u Njemačku nakon što maturira kako bi se upisao na sveučilišni studij. Iako ga je sveučilište primilo na studij matematike, njemačka tijela odbila su mu izdati studentsku vizu jer su sumnjala u njegov razlog za studiranje u Njemačkoj, osobito uzimajući u obzir loš prosjek ocjena, slabo poznavanje njemačkog jezika i nepostojanje veze između željene naobrazbe i profesionalnih planova ( 37 ). Ključno je da je B. Alaya ispunio opće i posebne uvjete utvrđene u člancima 6. i 7. Direktive 2004/114. Njemačka tijela su u stvarnosti pokušala utvrditi dodatne uvjete koji nisu predviđeni u Direktivi.

40. U tom konkretnom kontekstu Sud je tumačio Direktivu na način da se studentima iz trećih zemalja mora izdati dozvola boravka u skladu s člankom 12. Direktive ako su udovoljili općim i posebnim uvjetima taksativno navedenima u člancima 6. i 7. te Direktive ( 38 ). Sud je dodao da „Direktiva 2004/114 priznaje državama članicama diskrecijsku ovlast prilikom ispitivanja zahtjeva za prihvat” ( 39 ) što se, međutim, odnosi „samo na uvjete predviđene u člancima 6. i 7. te direktive kao i, u tom kontekstu, na ocjenu relevantnih činjenica u cilju određivanja jesu li zadovoljeni uvjeti iz tih članaka i osobito postoje li razlozi koji se protive prihvatu državljana trećih zemalja, a koji se odnose na prijetnju općem interesu, javnoj sigurnosti ili javnom zdravlju” ( 40 ).

41. Kao rezultat toga, B. Alayi trebala je biti izdana dozvola boravka ( 41 ). Njemačka vlada nije mogla uvoditi nikakve dodatne uvjete osim onih navedenih u člancima 6. i 7. Direktive 2004/114.

42. Podložno općim i posebnim uvjetima iz članaka 6. i 7. Direktive 2004/114, državljanin treće države stoga ima pravo ući u Uniju. No ipak, s obzirom na diskrecijsku ovlast koju država članica ima u određivanju jesu li ispunjeni opći i posebni uvjeti, opseg takvog prava znatno se razlikuje od prava koja proizlaze iz slobode kretanja na unutarnjem tržištu.

7. Koushkaki i Air Baltic Corporation

43. U ovoj je fazi potrebno spomenuti još dvije presude: Koushkaki ( 42 ) o Uredbi (EZ) br. 810/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uspostavi Zakonika Zajednice o vizama (Zakonik o vizama) ( 43 ) i Air Baltic Corporation ( 44 ) o Uredbi (EZ) br. 562/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o Zakoniku Zajednice o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama) ( 45 ).

44. Njemačka tijela odbila su zahtjev R. Koushkakija, iranskog državljanina, za jedinstvenu vizu uz obrazloženje da nije dokazao da ima dostatna sredstva za uzdržavanje tijekom namjeravanog boravka ili za povratak u svoju zemlju podrijetla. Takav uvjet nije predviđen Zakonikom o vizama. Nije se primjenjivao niti jedan od razloga za odbijanje vize navedenih u članku 32. stavku 1. Zakonika o vizama. Prema tome, Sud je smatrao da nadležna tijela države članice nisu mogla odbiti, nakon zahtjeva za jedinstvenu vizu, izdati takvu vizu podnositelju zahtjeva, osim ako se jedan od razloga za odbijanje vize naveden u Zakoniku o vizama primjenjivao na tog podnositelja zahtjeva ( 46 ).

45. U predmetu Air Baltic Corporation, Sud je bio suočen s pitanjem je li nacionalno zakonodavstvo koje ulazak državljana trećih zemalja na državno područje države članice uvjetuje time da prilikom granične kontrole predočena važeća viza mora biti obavezno unesena u važeću putnu ispravu, uvjet koji nije predviđen u članku 5. Zakonika o schengenskim granicama, u skladu sa Zakonikom o schengenskim granicama. Analognom primjenom predmeta Koushkaki, Sud je smatrao da je popis uvjeta za ulazak utvrđenih u članku 5. Zakonika o schengenskim granicama bio iscrpan ( 47 ).

B – O članku 6. stavku 1. točki (d) Direktive 2004/114

46. Iako se upravni sud u svojim stvarnim pitanjima poziva na javni poredak, javnu sigurnost i javno zdravlje, smatram da su ta pitanja jasno usmjerena na „javnu sigurnost”, kako je vidljivo i iz činjenice da se u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku sud koji je uputio zahtjev dosljedno poziva samo na „javnu sigurnost” kada je riječ o predmetu S. Fahimian.

47. Njemačka vlada smatra da S. Fahimian predstavlja prijetnju javnoj sigurnosti u smislu članka 6. stavka 1. točke (d) Direktive 2004/114. To mišljenje temelji na tome da situacija u Iranu predstavlja dovoljno ozbiljan rizik da bi se vještine stečene tijekom istraživačkog projekta podnositeljice zahtjeva mogle zlouporabiti u njezinoj matičnoj zemlji. Planirani doktorat u osjetljivom istraživačkom području vezanom uz sigurnost može uključivati stjecanje znanja koja se mogu zlouporabiti u vojne svrhe i/ili za djela unutarnje represije ili općenitije u vezi s kršenjima ljudskih prava u Iranu. Također, policija ili obavještajne agencije za nadzor nad stanovništvom mogu iskoristiti stečena znanja o sustavima i opremi za telekomunikacije i internetske usluge te enkripciji i kriptografskoj tehnologiji.

48. Pitanje koje se postavlja jest, stoga, jesu li takva razmatranja obuhvaćena pojmom „javna sigurnost” u smislu članka 6. stavka 1. točke (d) Direktive 2004/114.

1. O „javnoj sigurnosti”

49. Ne postoji opća definicija pojma „javna sigurnost” na razini Unije. U načelu države članice trebaju definirati sadržaj „javne sigurnosti”. Tu nastupa pravo Unije, i to u dvije faze: prvo, u oblikovanju tog sadržaja i, drugo, u odnosu između dotičnog pojedinca i „javne sigurnosti”.

50. Sud ne želi biti previše strog u prvoj fazi kada je riječ o oblikovanju okvira „javne sigurnosti”. Sud u kontekstu unutarnjeg tržišta dosljedno smatra ( 48 ) da „države članice u biti zadržavaju slobodu da odrede zahtjeve javnog poretka i javne sigurnosti u skladu sa svojim nacionalnim potrebama koje se mogu razlikovati ovisno o kojoj državi članici i o kojem se razdoblju radi” ( 49 ). Ono što je bitno jest da svaka država članica ne može jednostrano utvrditi opseg zahtjeva bez ikakve kontrole od strane institucija Unije ( 50 ). Osim toga, Sud je u vezi s „javnim poretkom” na temelju članka 7. stavka 4. ( 51 ) Direktive 2008/115/EZ ( 52 ) primijenio istu formulu ( 53 ).

51. Na pojam „javne sigurnosti” poziva se u kontekstu svih sloboda unutarnjeg tržišta, uključujući Direktivu 2004/38/EZ, ( 54 ) koja određuje pravila o slobodnom kretanju i o državljanstvu u kontekstu slobode kretanja, ( 55 ) kao osnovu za opravdanje odstupanja od slobode kretanja ( 56 ). Štoviše, Sud je nedavno dopustio iznimku javne sigurnosti u kontekstu pravila iz Ugovora o državljanstvu Unije, presudivši u predmetu CS „da članak 20. UFEU‑a ne utječe na mogućnost da se države članice pozovu na iznimku, među ostalim, održavanja javnog reda i zaštite javne sigurnosti” ( 57 ).

52. U tom je kontekstu Sud iterativno presudio da javna sigurnost „obuhvaća unutarnju i vanjsku sigurnost države članice” ( 58 ) što može podrazumijevati „ugrožavanje djelovanja institucija i bitnih javnih službi, ugrožavanje opstanka stanovništva, opasnost od teških poremećaja u vanjskim odnosima ili miroljubivom suživotu naroda kao i ugrožavanje vojnih interesa” ( 59 ). Štoviše, Sud je također smatrao da se pojam „javne sigurnosti” sastoji od borbe protiv kriminala u vezi s trgovanjem drogom kao dijelom organizirane skupine ( 60 ), borbe protiv seksualnog iskorištavanja djece ( 61 ) i borbe protiv terorizma ( 62 ).

53. S obzirom na tako široko tumačenje, nemam ništa protiv toga da se zabrinutosti njemačkih tijela uključe u pojam „javna sigurnost”. Čini se da je glavna briga njemačkih tijela da će S. Fahimian širiti svoje znanje u vojne svrhe kada se vrati u Iran. Sigurnosni aspekti međunarodnih i vanjskih odnosa države članice trebaju stoga biti obuhvaćeni pojmom „javna sigurnost”. Valja upamtiti da se Zakonik o vizama posebno odnosi na „prijetnju […] međunarodnim odnosima bilo koje države članice” ( 63 ) kao osnovu za odbijanje vize. Po mojem mišljenju, nedostatak takvog teksta u članku 6. stavku 1. točki (d) Direktive 2004/114 ne podrazumijeva da prilikom određivanja javne sigurnosti država članica ne može pribjeći razmatranjima o međunarodnim odnosima.

2. O margini prosudbe njemačke vlade ( 64 ) pri utvrđivanju „prijetnje” javnoj sigurnosti

54. Ali mogu li njemačka tijela, u drugoj fazi, valjano tvrditi da „smatraju” da S. Fahimian predstavlja „prijetnju” javnom poretku u smislu članka 6. stavka 1. točke (d) direktive? Drugim riječima, koliko je široka margina prosudbe kojom njemačka tijela raspolažu?

55. U skladu sa slobodama unutarnjeg tržišta, na temelju kojih države članice mogu zbog razloga javnog poretka ograničiti unutarnje kretanje, takvi se razlozi smatraju iznimkom od općeg pravila o slobodnom kretanju. Na temelju pravila o slobodi kretanja „javna sigurnost” treba se temeljiti isključivo na osobnom ponašanju pojedinca, što znači da postojanje ranijih kaznenih osuda samo po sebi ne predstavlja razlog za poduzimanje takvih mjera i što nadalje podrazumijeva da osobno ponašanje dotičnog pojedinca mora predstavljati stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu opasnost koja utječe na neki od temeljnih interesa društva ( 65 ). Neprihvatljivi su razlozi koji nisu usko povezani s pojedinim slučajem ili se odnose na opću prevenciju ( 66 ). Mora postojati „istinska, prisutna i dovoljno snažna prijetnja koja zahvaća jedan od temeljnih interesa društva” ( 67 ).

56. Takva su razmatranja potpuno primjerena u kontekstu unutarnjeg tržišta. Razumljivo je da se iznimke od pravila o slobodnom kretanju tumače na ograničen način. Pravila o slobodnom kretanju jesu i dalje će biti kamen temeljac cjelokupnog projekta integracije i imaju ustavni značaj.

57. Ali s obzirom na članak 6. stavak 1. točku (d) Direktive 2004/114 treba primijeniti drukčiji pristup. Prethodno navedena sudska praksa ne bi trebala biti prenesena kao takva u režim vanjskih granica Unije, kako ću opisati u nastavku.

58. Prije svega, formulacija iznimki od unutarnjeg tržišta razlikuje se od njihove formulacije u članku 6. stavku 1. točki (d) Direktive 2004/114. Članak 6. stavak 1. točka (d) Direktive navodi da se državljanin treće države „ne smije smatrati” prijetnjom, između ostalog, javnoj sigurnosti. Uporaba pojma „smatrati” po meni podrazumijeva da dotična država članica pri ocjenjivanju ima veći manevarski prostor. Pojam „prijetnja” nije definiran onako kako je definiran u kontekstu slobode kretanja. U vezi s prijetnjom, ne koriste se pojmovi „istinska, prisutna i dovoljno snažna”. Kao posljedica toga prag prijetnje javnoj sigurnosti je, po mojem mišljenju, znatno niži nego u kontekstu slobode kretanja.

59. Drugo, ne smatrati nešto prijetnjom javnoj sigurnosti nije iznimka od široko tumačenog prava ulaska nego samo negativan uvjet za pravo ulaska. Kontekst je stoga jednostavno drukčiji nego na unutarnjem tržištu, a kontekst je važan. Poseban kontekst imigracijskog prava Unije podrazumijeva da državljanin treće zemlje ne uživa jednaka prava kao i državljanin države članice, tj. građanin Unije ( 68 ).

60. Treće, zakonodavni proces, posebice članka 6. stavka 1. točke (d) Direktive 2004/114, nudi dragocjen uvid u prilog mojoj tvrdnji. Direktiva 2004/114 donesena je ubrzo nakon Direktive 2004/38 ( 69 ). Jasna razlika u prethodno opisanom tekstu mogla je biti samo namjerna. Doista, izvorni je prijedlog nastojao uskladiti tekst u obje navedene direktive. U dva je slučaja sadržavao rečenicu „razlozi javnog poretka ili javne sigurnosti temelje se isključivo na ponašanju državljanina dotične treće zemlje” ( 70 ). Vijeće je odlučilo ne preuzeti tu terminologiju ( 71 ).

61. Naposljetku, treba imati na umu da se Direktiva 2004/114 temelji na članku 79. UFEU‑a (nekadašnji članak 63. UEZ‑a) u trećem dijelu Glave V. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Ta glava uključuje članak 72. UFEU‑a prema kojem „ova glava ne utječe na izvršavanje odgovornosti koju države članice imaju u pogledu očuvanja javnog poretka i zaštite unutarnje sigurnosti”. Iako točno značenje ove odredbe nije u potpunosti jasno na prvi pogled, ipak upućuje na razlike između javnog poretka i sigurnosti u pravu o slobodnom kretanju i imigracijskom pravu ( 72 ).

62. To me dovodi do pitanja koliko je široka margina prosudbe njemačkih tijela i što se može očekivati od njih u predmetu poput ovog. Sud koji je uputio zahtjev želi utvrditi znači li taj „veliki stupanj diskrecijske ovlasti” da je njemačkim tijelima dovoljno što su utvrdili (1) da je S. Fahimian iranska državljanka, (2) da je diplomirala na sveučilištu SUT, (3) da je SUT u Prilogu IX. Uredbi br. 267/2012 ( 73 ) klasificiran kao ustanova koja podržava iransku vladu i (4) da se predloženo područje njezina istraživanja odnosi na područje IT‑sigurnosti.

63. U presudi Ben Alaya Sud je presudio da u vezi s uvjetima propisanim u člancima 6. i 7. Direktive 2004/114, države članice mogu imati „diskrecijsku ovlast prilikom ispitivanja zahtjeva za prihvat” ( 74 ). Takav manevarski prostor odnosi se na ocjenu relevantnih činjenica u cilju određivanja jesu li zadovoljeni uvjeti iz članaka 6. i 7. Direktive 2004/114 ( 75 ).

64. Devet mjeseci ranije, odlučujući u velikom vijeću, Sud je državama članicama koje pregledavaju zahtjeve za vizu pružio „velik stupanj diskrecijske ovlasti” ( 76 ) kada je riječ o primjeni članka 21. stavka 1., članka 32. stavka 1. i članka 35. stavka 6. Zakonika o vizama. To se odnosi, prema navodima Suda, na „ocjenu pripadajućih činjenica kako bi se utvrdilo protive li se razlozi navedeni u [članku 32. stavku 1. i članku 35. stavku 6. Zakonika o vizama] izdavanju zatražene vize” ( 77 ).

65. Na temelju toga, što se može očekivati od njemačkih tijela?

66. Država članica mora u prvom redu pažljivo i iscrpno potvrditi, utvrditi i istražiti sve relevantne činjenice kako bi mogla donijeti informiranu odluku. U tom bih kontekstu također želio upozoriti na uvodnu izjavu 14. Direktive 2004/114, u skladu s kojom treba postojati „ocjena činjenica”.

67. U tom se kontekstu, međutim, mora zapamtiti da je niz činjeničnih elemenata na koje se država članica oslanja u predmetu poput ovog izvan njezine nadležnosti, pa čak i izvan teritorija Unije. To državi članici očito otežava stvari i treba se uzeti u obzir. Njemačkoj je vladi teže utvrditi činjenice koje se odnose na Iran od onih koje se odnose na Njemačku ili neku drugu državu članicu. Osim toga, bilo kakva ocjena budućeg razvoja sama je po sebi kompleksna ( 78 ). Takav proces odlučivanja nužno podrazumijeva da se treba donekle oslanjati na procjenu rizika budućih događaja. Stoga država članica ima značajnu „marginu prosudbe ‘za utvrđivanje činjenica’” ( 79 ) kada se radi o ocjeni članaka 6. i 7. Direktive 2004/114.

68. Drugo, iako se u pravilima o slobodnom kretanju ( 80 ) ne primjenjuje relativno visok prag osobnog ponašanja, mora postojati veza između pojedinca i poduzete mjere. Sve bi drugo predstavljalo oblik opće zabrane koja bi rijetko dovela do prava na ulazak za državljanina treće zemlje na temelju Direktive 2004/114. Stoga nacionalno tijelo mora pružiti konkretne informacije o tome zašto se dotični pojedinac smatra prijetnjom javnoj sigurnosti.

69. Osim toga, što je stvar osjetljivija, treba predočiti manje individualnih okolnosti da bi se opravdala prijetnja javnoj sigurnosti.

70. Naposljetku, država članica treba iscrpno uravnotežiti, s jedne strane, svoj interes i interes Unije u pogledu ulaska, tj. privlačenja visokokvalificiranih studenata da provedu istraživanje u Uniji i, s druge strane, sigurnosna pitanja.

71. Iako je očito da sud koji je uputio zahtjev mora utvrditi jesu li njemačka tijela ispunila te zahtjeve, imam dojam da su postupala u okviru margine prosudbe kojom raspolažu.

C – O sudskom nadzoru

72. Široka margina prosudbe podrazumijeva ograničeni sudski nadzor. U protivnom bi margina prosudbe bila onemogućena i sudstvo bi obavljalo zadaće izvršne vlasti. Kako je vidljivo iz načina na koji je formulirano pitanje 1. (a) ( 81 ), sud koji je uputio zahtjev u potpunosti je svjestan toga.

73. Ipak, sudski nadzor mora biti dostupan.

74. U skladu s člankom 18. stavkom 4. Direktive 2004/114, ako je zahtjev odbijen ili je dozvola boravka izdana sukladno toj direktivi oduzeta, osoba na koju se to odnosi ima pravo na pravni lijek pred tijelima te države članice.

75. Za razliku od prvotnog prijedloga Komisije ( 82 ), pravo žalbe više se ne odnosi na „sudove” dotične države članice. Stoga je moguće zapitati se zahtijeva li direktiva pravni lijek ili ne i je li isključenje pravnog lijeka na nacionalnoj razini u skladu s direktivom, ili čak člankom 47. Povelje i općim načelima prava Unije ( 83 ). Sumnjam da je takvo isključenje bilo moguće s obzirom na jasan izričaj članka 47. Povelje da svatko čija su prava i slobode, koji su zajamčeni pravom Unije, povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek.

76. No to se pitanje ne postavlja u ovom predmetu s obzirom da takav pravni lijek postoji u Njemačkoj. Kako je vidljivo iz zahtjeva za prethodnu odluku, postoji sudski postupak utvrđen na nacionalnoj razini. Osim toga, sudski nadzor odluka koje su donijela upravna tijela često je vrlo opsežna u Njemačkoj u smislu da sudovi imaju potpunu nadležnost za ocjenjivanje takvih odluka ( 84 ). Ta je nadležnost, međutim, ograničena ako upravna tijela uživaju marginu prosudbe ( 85 ).

77. Sudski nadzor, koji se, u načelu, uređuje nacionalnim postupovnim pravom, u kontekstu postupovne autonomije, mora biti djelotvoran.

78. Iako nacionalni sud može utvrditi samo jesu li granice diskrecijske ovlasti koju su izvršavale države članice bile prekoračene, njemu ipak mora biti omogućeno da pregleda sve postupovne aspekte, kao i materijalne elemente odluke. Djelotvoran pravni lijek zahtijeva da je nacionalni sud u mogućnosti ocijeniti jesu li tijela ispunila sve gore utvrđene zahtjeve, tj. jesu li utvrdila i istražila sve relevantne činjenice i zašto se ta osoba smatra prijetnjom javnoj sigurnosti.

79. U tom pogledu je moguće, kao što to njemačka vlada tvrdi, da se predviđanja države članice u predmetu o kojem se raspravlja temelje na informacijama koje se mogu objaviti samo na ograničeni način da se ne bi ugrozilo izvore informacija ili interese vanjske politike država članica. S tim u vezi Sud upućujem na predmet Kadi i Al Barakaat International Foundation protiv Vijeća i Komisije ( 86 ) u kojem sam Sud upućuje na mjerodavnu sudsku praksu ESLJP‑a ( 87 ) da „je […] zadaća sudstva Zajednice primijeniti, tijekom sudskog nadzora koji obavlja, metode koje omogućuju pomiriti, s jedne strane, legitimne sigurnosne prosudbe o prirodi i izvorima informacija koji su uzeti u obzir prilikom donošenja dotičnog akta i, s druge strane, potrebu da se pojedincu u dovoljnoj mjeri pruži postupovna zaštita ( 88 )”.

IV – Zaključak

80. U svjetlu prethodnih razmatranja predlažem da Sud na pitanja koje je uputio Verwaltungsgericht Berlin (Upravni sud u Berlinu, Njemačka) odgovori kako slijedi: (1) Kada tijelo države članice utvrđuje smatra li se državljanin treće države prijetnjom javnoj sigurnosti na temelju članka 6. stavka 1. točke (d) Uredbe Vijeća 2004/114/EZ od 13. prosinca 2004. o uvjetima prihvata državljana trećih zemalja u svrhu studija, razmjene učenika, osposobljavanja bez naknade ili volonterstva, ono, u okviru široke margine prosudbe kojom raspolaže, — iscrpno provjerava, određuje i istražuje sve relevantne činjenice; — pruža konkretne informacije o tome zašto se pojedinac smatra prijetnjom javnoj sigurnosti i — iscrpno uravnotežuje sve relevantne interese. U takvoj je situaciji sudski nadzor ograničen na provjeru jesu li poštovane granice takve diskrecijske ovlasti. (2) Članak 6. stavak 1. točka (d) Direktive 2004/114 ne zabranjuje državi članici da odbije izdati vizu državljaninu treće države, koji je dobio sveučilišnu diplomu od ustanove navedene u Uredbi Vijeća kao subjekt uključen u nuklearne aktivnosti ili aktivnosti povezane s balističkim projektilima te osobama i subjektima koji pružaju potporu vladi treće države i koje namjeravaju provesti istraživački projekt u toj državi članici, kada su tijela te države članice utvrdila da postoji rizik da će državljanin treće države zlouporabiti znanje stečeno u toj državi članici u svrhe koje predstavljaju prijetnju vanjskoj ili unutarnjoj sigurnosti države članice.

( 1 ) Izvorni jezik: engleski

( 2 ) Direktiva od 13. prosinca 2004. o uvjetima prihvata državljana trećih zemalja u svrhu studija, razmjene učenika, osposobljavanja bez naknade ili volonterstva (SL 2004., L 375, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 78.).

( 3 ) Uredba Vijeća od 23. ožujka 2012. o mjerama ograničavanja protiv Irana i stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 961/2010 (SL 2012., L 88, str. 1.), kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EU) 2015/1328 od 31. srpnja 2015. (SL 2015., L 206, str. 20.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 58., str. 20.).

( 4 ) Provedbena uredba od 7. studenoga 2014. o provedbi Uredbe (EU) br. 267/2012 (SL 2012., L 325, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 4., str. 194.)

( 5 ) Tehnički, osobe i subjekti navedeni u tom Prilogu moraju se umetnuti u popis naveden u Dijelu I. Priloga IX. Uredbi (EU) br. 267/2012.

( 6 ) Engleska inačica tog zakona dostupna je na https://www.gesetze‑im‑internet.de/englisch_aufenthg/englisch_aufenthg.html#p0046.

( 7 ) Vidjeti, u tom smislu, presude od 4. rujna 2014., eco cosmetics i Raiffeisenbank St Georgen (C‑119/13 i C‑120/13, EU:C:2014:2144, t. 33.) i od 23. travnja 2015., Aykul (C‑260/13, EU:C:2015:257, t. 43. i navedena sudska praksa).

( 8 ) Vidjeti Thym, D., „Legal framework for entry and border controls”, u Hailbronner, K., i Thym, D. (eds.), EU immigration and asylum law – a commentary, 2. izdanje, C. H. Beck, Hart, Nomos, München, Oxford, Baden‑Baden 2016., u točki 32.

( 9 ) Vidjeti Hailbronner, K. i Gogolin, J., „Aliens”, u Wolfrum, R. (ed.), Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Oxford University Press, internetsko izdanje (http://opil.ouplaw.com/home/EPIL), u točki 14.

( 10 ) C‑84/12, EU:C:2013:232, točka 47.

( 11 ) Vidjeti Hailbronner, K., i Gogolin, J., gore navedeno, u točkama 14. do 22.

( 12 ) To predstavlja ustaljenu sudsku praksu od presude ESLJP‑a od 18. veljače 1991., br. 12313/86, Moustaquim/Belgija, CE:ECHR:1991:0218JUD001231386, t. 43 i presude ESLJP‑a od 26. srpnja 2005., br. 38885/02, N./Finska, CE:ECHR:2003:0923DEC003888502, t. 158.

( 13 ) To predstavlja ustaljenu sudsku praksu od presude ESLJP‑a od 7. srpnja 1989., br. 14038/88, Soering/Ujedinjena Kraljevina, CE:ECHR:1989:0707JUD001403888, t. 91. Također vidjeti presudu ESLJP‑a od 15. studenoga 1996., br. 22414/93, Chahal/Ujedinjena Kraljevina, CE:ECHR:1996:1115JUD002241493, t. 73.‑74..

( 14 ) Vidjeti presude ESLJP‑a od 21. prosinca 2001., br. 31465/96, Sen/Nizozemska, CE:ECHR:2001:1221JUD003146596, t. 40.; od 1. Prosinca 2005., br. 60665/00, Tuquabo‑Tekle i dr./Nizozemska, CE:ECHR:2005:1201JUD006066500, t. 50.; i od 14. lipnja 2011., br. 38058/09, Osman/Danska, CE:ECHR:2011:0614JUD003805809, t. 53. i prateće točke.

( 15 ) Moje isticanje

( 16 ) Prema kojem unutarnje tržište obuhvaća područje bez unutarnjih granica na kojem je osigurano slobodno kretanje robe, osoba, usluga i kapitala u skladu s odredbama Ugovora.

( 17 ) To, međutim, ne znači da jednom kad je državljanin treće države primljen u državu članicu ima automatsko pravo mobilnosti. Doista, direktive donesene na temelju članka 79. UFEU‑a sadržavaju značajna ograničenja mobilnosti unutar Unije. Vidjeti, primjera radi, članak 8. Direktive 2004/114 koji uvjetuje mobilnost (opet) ispunjavanjem općih i posebnih uvjeta sadržanih u člancima 6. i 7. te direktive.

( 18 ) Kojim je, naime, uspostavljeno područje slobode, sigurnosti i pravde. To se dogodilo nakon što su pitanja koja su usko povezana sa slobodom kretanja osoba prenesena iz trećeg stupa (UEU) u prvi stup (UEZ). Stoga je do stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona ovo područje bilo regulirano u okviru dva stupa, pri čemu se dio njegovih odredbi nalazio u Ugovoru o EZ‑u, a drugi dio u Ugovoru o EU‑u.

( 19 ) Ta se terminologija prestala primjenjivati tek stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona 1. prosinca 2009.

( 20 ) Zajednička politika useljavanja. Bivši članak 63 stavci 3. i 4. UEZ.

( 21 ) Vidjeti članak 1. točku (a) Direktive 2004/114. Moje isticanje.

( 22 ) Vidjeti članak 1. točku (b) Direktive 2004/114. Moje isticanje.

( 23 ) U preambuli akta Unije može biti određen njegov sadržaj, vidjeti presudu od 22. prosinca 2008., Wallentin‑Hermann (C‑549/07, EU:C:2008:771, odlomak 17. i navedena sudska praksa).

( 24 ) Vidjeti uvodnu izjavu 6. Direktive 2004/114.

( 25 ) Vidjeti uvodnu izjavu 7. Direktive 2004/114.

( 26 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2016. o uvjetima ulaska i boravka državljana trećih zemalja u svrhu istraživanja, studija, osposobljavanja, volonterstva, razmjena učenika ili obrazovnih projekata, i obavljanja poslova au pair (preinaka) (SL 2016., L 132, str. 21.). (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 59., str. 21.)

( 27 ) Direktiva od 12. listopada 2005. o posebnom postupku za ulazak državljana trećih zemalja u svrhu znanstvenog istraživanja (SL 2005., L 289, str. 15.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 3., str. 216.).

( 28 ) Vidjeti članak 41. Direktive 2016/801.

( 29 ) Vidjeti uvodnu izjavu 3. Direktive 2016/801.

( 30 ) Vidjeti uvodnu izjavu 6. Direktive 2016/801.

( 31 ) Vidjeti uvodnu izjavu 7. Direktive 2016/801.

( 32 ) Vidjeti uvodnu izjavu 8. Direktive 2016/801.

( 33 ) Vidjeti uvodnu izjavu 11. Direktive 2016/801.

( 34 ) Vidjeti uvodnu izjavu 12. Direktive 2016/801.

( 35 ) Vidjeti uvodnu izjavu 14. Direktive 2016/801.

( 36 ) Presuda od 10. rujna 2014. (C‑491/13, EU:C:2014:2187)

( 37 ) Vidjeti presudu od 10. rujna 2014., Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, odlomak 16.).

( 38 ) Ibid, odlomak 27.

( 39 ) Ibid, odlomak 33.

( 40 ) Ibid.

( 41 ) Ibid, odlomak 35.

( 42 ) Presuda od 19. prosinca 2013. (C‑84/12, EU:C:2013:862)

( 43 ) SL 2009., L 243, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 12., stranica 8.)

( 44 ) Presuda od 4. rujna 2014. (C‑575/12, EU:C:2014:2155)

( 45 ) SL 2006., L 105, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 10., stranica 61.)

( 46 ) Presuda od 19. prosinca 2013., Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, t. 63.)

( 47 ) Vidjeti presudu od 4. rujna 2014., Air Baltic Corporation (C‑575/12, EU:C:2014:2155, t, 62.).

( 48 ) Vidjeti, primjera radi, presudu od 17. studenoga 2011., Gaydarov (C‑430/10, EU:C:2011:749, t. 32. i navedena sudska praksa).

( 49 ) Vidjeti presudu od 22. svibnja 2012., I (C‑348/09, EU:C:2012:300, t. 23. i navedena sudska praksa).

( 50 ) Ibid.

(

)

„Ako postoji opasnost od bijega ili ako je zahtjev za zakonit boravak odbijen kao očigledno neutemeljen ili lažan, ili ako konkretna osoba predstavlja opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost, države članice mogu se suzdržati od odobravanja vremena za dobrovoljni odlazak ili mogu odobriti vrijeme kraće od sedam dana.”

( 52 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (SL 2008., L 348, str. 98.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.).

( 53 ) Vidjeti presudu od 11. lipnja 2015., Zh. i O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, t. 48.).

( 54 ) Direktiva 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i boravište na području države članice, kojom se izmjenjuje Uredba (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktive 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL 2004., L 158, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42.), vidjeti članak 1. točku (c), članak 15. stavak 1., članak 27. i 28., članak 30. stavak 2., članak 31., članak 32. stavak 1. i članak 33. stavak 2.

( 55 ) Prema tome, pravne osnove ove direktive nalaze se u poglavljima o državljanstvu (članci 18. i 21. UFEU‑a), slobodi kretanja radnika (članak 46. UFEU‑a), slobodi poslovnog nastana (članak 50. UFEU‑a) i slobodi pružanja usluga (članak 59. UFEU‑a).

( 56 ) Sloboda kretanja roba (članak 36. UFEU‑a), sloboda kretanja radnika (članak 45. stavak 3. UFEU‑a), pravo poslovnog nastana (članak 52. stavak 1. UFEU‑a), sloboda pružanja usluga (članci 56., 61. i 52. stavak 2. UFEU‑a), sloboda kretanja kapitala (članak 65. stavak 1. točka (b) UFEU‑a). Na taj se pojam poziva i članak 202. UFEU‑a, pravna osnova Unije u području slobode kretanja radnika iz prekomorskih zemalja i teritorija.

( 57 ) Vidjeti presudu od 13. rujna 2016., CS (C‑304/14, EU:C:2016:674, t. 36.), koja pritom slijedi moje mišljenje u spojenim predmetima Rendón Marín i CS (C‑165/14 i C‑304/14, EU:C:2016:75), vidjeti t. 140. i prateće točke mojeg mišljenja.

( 58 ) Vidjeti, primjera radi, presudu od 13. rujna 2016.,CS (C‑304/14, EU:C:2016:674, t. 39. i navedena sudska praksa). Vidjeti i moje mišljenje u spojenim predmetima Rendón Marín i CS (C‑165/14 i C‑304/14, EU:C:2016:75, u točki 170.). Predmet CS odnosio se na državljanstvo, ali ta formula proizlazi iz slobode unutarnjeg tržišta i upotrebljava se u vezi sa svakom od njih.

( 59 ) Vidjeti presudu od 13. rujna 2016., CS (C‑304/14, EU:C:2016:674, t. 39.).

( 60 ) Presuda od 23. studenoga 2010., Tsakouridis (C‑145/09, EU:C:2010:708, odlomci 45. i 46.)

( 61 ) Vidjeti presudu od 22. svibnja 2012., I (C‑348/09, EU:C:2012:300, odlomak 28.).

( 62 ) Presuda od 26. studenoga 2002., Oteiza Olazabal (C‑100/01, EU:C:2002:712, odlomci 12. i 35.)

( 63 ) Vidjeti članak 32. stavak 1. točku (a) alineju (vi) Zakonika o vizama.

( 64 ) Za razliku od prava Unije, njemačko upravno pravo razlikuje ono što se naziva Beurteilungsspielraum od onog što se naziva Ermessen. Dok se prvi pojam odnosi na materijalne zahtjeve pravnog pravila, drugi se upotrebljava tek na razini pravnih posljedica, nakon što se slučaj predviđen pravnim pravilom realizira („Rechtsfolgenseite”). Ta razlika, međutim, nema nikakav značaj za ovaj predmet s obzirom da se u pravu Unije takve razlike ne uzimaju u obzir, zbog čega se pojam „margina prosudbe” u sudskoj praksi Suda ponekad naziva „Beurteilungsspielraum”, a ponekad „Ermessen”.

( 65 ) Vidjeti članak 27. stavke 2. i 3. Direktive 2004/38 kojim se kodificira prethodna sudska praksa Suda u vezi sa slobodama utvrđenim u Ugovoru.

( 66 ) Vidjeti članak 27. stavak 2. Direktive 2004/38.

( 67 ) Ibid.

( 68 ) Sličan su argument u pravnoj doktrini upotrijebili Hailbronner, K. i Thym, D., „Constitutional framework and principles for interpretation”, u Hailbronner, K. i Thym, D. (eds.), EU immigration and asylum law – a commentary, 2. izdanje, C. H. Beck, Hart, Nomos, München, Oxford, Baden‑Baden 2016., u točki 20.

( 69 ) Direktiva 2004/38 datira od 29. travnja 2004., dok je Direktiva 2004/114 donesena 13. prosinca 2004.

( 70 ) U okviru „općih uvjeta” u vezi s uvjetima ulaska i boravka u nacrtu članka 5. stavka 1. točke (c) i u okviru „oduzimanja dozvole” u nacrtu članka 15. stavka 2. Vidjeti Prijedlog Komisije za Direktivu Vijeća o uvjetima za ulazak i boravak državljana trećih zemalja u svrhu studija, strukovnog osposobljavanja ili volonterstva, COM(2002)548 final, na str. 26., odnosno 30.

( 71 ) To se dogodilo nakon prijedloga relevantne radne skupine Vijeća. Vidjeti „Outcome of proceedings, Working Party on Migration and Expulsion – Proposal for a Council Directive on the conditions of entry and residence of third‑country nationals for the purposes of studies, vocational training or voluntary service”, Bruxelles, 28. 11. 2003., 1513/03 MIGR 103, str. 9.

( 72 ) Jednakog su mišljenja i Hailbronner, K., i Gies, S., „Council Directive 2004/114/EC of 13 December 2004 on the conditions of admission of third‑country nationals for the purposes of studies, pupil exchange, unremunerated training or voluntary service”, u Hailbronner, K., i Thym, D. (ur.), EU immigration and asylum law – a commentary, 2. izdanje, C. H. Beck, Hart, Nomos, München, Oxford, Baden‑Baden 2016., članak 6., točka 7. Zagovornici suprotnog stajališta u pravnoj doktrini smatraju da se u tekstu ili preambuli Direktive 2004/114 ne poziva na članak 72. UFEU‑a, koji u tom pogledu podrazumijeva da nema naznake da „bi usko tumačenje iznimke javnog poretka poduprlo cilj zakonodavstva u tome da se privuku studenti u EU”, vidjeti Peers, S., u Peers, S., Guild, E., Acosta Arcarazo, D. Groenendijk, K., Moreno‑Lax, V. (ur.), EU Immigration and Asylum Law (Text and Commentary): Second Revised Edition, Volume 2: EU Immigration Law, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden, Boston 2012., poglavlje 7., str. 202.

( 73 ) Te je, osim toga, kao takav subjekt uvršten na popis u odjeljku I., br. 161, Priloga Provedbenoj uredbi br. 1202/2014.

( 74 ) Vidjeti presudu od 10. rujna 2014., Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, t. 33.).

( 75 ) Ibid.

( 76 ) Vidjeti presudu od 19. prosinca 2013., Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, t. 60., 61., 63. i izreka). Moje isticanje.

( 77 ) Ibid, odlomak 60.

( 78 ) Iako se mora priznati da postoji ista prepreka na temelju pravila o slobodi kretanja u skladu s kojima država članica ne može ograničiti slobodu kretanja kao kaznu za nešto što je netko učinio nego samo za ono za što se sumnja da će on ili ona napraviti u budućnosti.

( 79 ) Kako su to dopadljivo formulirali Hailbronner, K., i Gies, S., „Council Directive 2004/114/EC of 13 December 2004 on the conditions of admission of third‑country nationals for the purposes of studies, pupil exchange, unremunerated training or voluntary service”, u Hailbronner, K., i Thym, D. (ur.), EU immigration and asylum law – a commentary, 2. izdanje, C. H. Beck, Hart, Nomos, München, Oxford, Baden‑Baden 2016., članak 5., točka 15.

( 80 ) U skladu s člankom 27. stavkom 2. Direktive 2004/38, mjere koje su poduzele države članice temelje se isključivo na osobnom ponašanju pojedinca. Takvo osobno ponašanje mora predstavljati istinsku, prisutnu i dovoljno snažnu prijetnju koja zahvaća jedan od temeljnih interesa društva. Neprihvatljivi su razlozi koji nisu usko povezani s pojedinim slučajem ili se odnose na opću prevenciju.

( 81 ) „[…] na temelju koje ocjena tijela podliježe samo ograničenom sudskom nadzoru”.

( 82 ) Vidjeti nacrt članka 20. stavka 3. Prijedloga Komisije za Direktivu Vijeća o uvjetima za ulazak i boravak državljana trećih zemalja u svrhu studija, strukovnog osposobljavanja ili volonterstva, COM(2002)548 final, na str. 40.

( 83 ) Vidjeti Hailbronner, K., i Gies, S., „Council Directive 2004/114/EC of 13 December 2004 on the conditions of admission of third‑country nationals for the purposes of studies, pupil exchange, unremunerated training or voluntary service”, u Hailbronner, K., i Thym, D. (eds.), EU immigration and asylum law – a commentary, 2. izdanje, C. H. Beck, Hart, Nomos, München, Oxford, Baden‑Baden 2016., čl. 18.‑21., u točki 8.

( 84 ) Posebice u usporedbi s drugim nacionalnim pravnim poretcima, vidjeti von Danwitz, Th., Europäisches Verwaltungsrecht, Springer, Berlin, Heidelberg, 2008., str. 589. i dalje.

( 85 ) Bilo u obliku „Beurteilungsspielraum” ili „Ermessen”. Vidjeti također von Danwitz, Th., prethodno navedeno.

( 86 ) Presuda od 3. rujna 2008. (C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461).

( 87 ) Vidjeti presudu ESLJP‑a od 15. studenoga 1996., br. 22414/93, Chahal/Ujedinjena Kraljevina, CE:ECHR:1996:1115JUD002241493, točka 131.

( 88 ) Vidjeti presudu od 3. rujna 2008., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija (C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461, t. 344.).