MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE

JULIANE KOKOTT

od. 7. studenoga 2019. ( 1 )

Predmet C‑584/17 P

ADR Center SpA

protiv

Europske komisije

„Žalba – Sporazumi o bespovratnim sredstvima između Komisije i primateljâ subvencije – Donošenje odluke koja predstavlja izvršnu ispravu u skladu s člankom 299. UFEU‑a (odluka o izvršenju) u svrhu povrata subvencija dodijeljenih na temelju ugovora – Komisijina ovlast da u svrhu naplate ugovornih potraživanja donosi jednostrane odluke o povratu – Sudska provjera – Nadležnost suda Unije i njegova ovlast da provede ispitivanje”

Sadržaj

I. Uvod II. Pravni okvir A. Ugovor o funkcioniranju Europske unije B. Financijska uredba Europske unije III. Okolnosti žalbenog postupka A. Sklopljeni sporazumi o bespovratnim sredstvima B. Komisijina odluka o povratu C. Postupak pred Općim sudom IV. Žalbeni postupak i zahtjevi stranaka V. Ocjena A. Drugi žalbeni razlog 1. Komisijina ovlast da u svrhu naplate ugovornih potraživanja donosi odluke o izvršenju a) Članak 299. UFEU‑a b) Članak 299. u vezi s člancima 263., 272. i 274. UFEU‑a c) Članak 79. stavak 2. Financijske uredbe br. 966/2012 d) Međuzaključak 2. Usklađenost donošenja odluka o izvršenju radi naplate ugovornih potraživanja s temeljnim pravima Unije a) Zaštita legitimnih očekivanja b) Pravo na djelotvoran pravni lijek 1) Kvalifikacija odluka o izvršenju koje se donose radi naplate ugovornih potraživanja kao akata koji se u skladu s člankom 263. UFEU‑a osporavaju tužbom za poništenje 2) Nesuspenzivni učinak tužbi za poništenje odluka o izvršenju donesenih radi naplate ugovornih potraživanja 3) Tumačenje odvajanja tužbi za poništenje u skladu s člankom 263. UFEU‑a i ugovornih tužbi u skladu s člankom 272. UFEU‑a u sudskoj praksi Općeg suda i) Tužbe za poništenje u skladu s člankom 263. UFEU‑a, koje se odnose na odluke o izvršenju donesene radi naplate ugovornih potraživanja – Relevantnost ugovora i nacionalnog prava u okviru tužbe za poništenje odluke o izvršenju – Pravo Unije koje se primjenjuje na ugovore Unije – Zaključak ii) Nužnost ispitivanja svih relevantnih činjeničnih i pravnih pitanja u okviru ugovornih tužbi na temelju članka 272. UFEU‑a c) Međuzaključak 3. Zaključak o drugom žalbenom razlogu B. Prvi žalbeni razlog C. Učinak osnovanosti drugog žalbenog razloga na pobijanu presudu VI. Troškovi VII. Zaključak

I. Uvod

1. Može li Europska komisija jednostranim, izvršnim odlukama od svojih suugovaratelja tražiti povrat iznosa dugovanog na temelju ugovora ili se, naprotiv, u tu svrhu treba obratiti sudu nadležnom na temelju ugovora radi pribavljanja izvršnih isprava?

2. To je temeljno pitanje ove žalbe. Ono proizlazi iz Komisijine prakse da, tijekom petnaestak godina, sve češće ističe ugovorna potraživanja, osobito u odnosu na primatelje subvencija, jednostrano donesenim odlukama koje su izvršive u skladu s člankom 299. UFEU‑a (u daljnjem tekstu: odluke o izvršenju) ( 2 ).

3. Sudsko postupanje s tim odlukama složeno je, osobito zbog podjele nadležnosti između suda Unije koji je u načelu odgovoran za tužbe za poništenje jednostranih akata Unije, i sudova država članica koji su u načelu, odnosno, u slučaju nepostojanja odgovarajuće arbitražne klauzule, nadležni za sporove koji se odnose na ugovore institucija Unije.

4. S obzirom na navedeno, Opći sud je razvio složenu i djelomično neujednačenu sudsku praksu kako bi razlikovao između, s jedne strane, akata Unije koji se mogu odvojiti od ugovora i, s druge strane, akata Unije koji su isključivo ugovorne prirode te odgovarajuće tužbe za poništenje i ugovorne tužbe.

5. Stoga je Opći sud u svojoj ključnoj presudi od 20. srpnja 2017. ( 3 ), koja se u ovom slučaju osporava i koju je donijelo prošireno vijeće, na temelju dosadašnje sudske prakse pokušao odrediti jedinstven način postupanja. Taj se način postupanja u biti sastoji od priznavanja Komisijine ovlasti da u pogledu svojih ugovornih partnera donosi odluke o izvršenju, ali i od istodobnog pokušaja da se te odluke, kao i ugovorna potraživanja na kojima se one temelje, učine dostupnima za što je moguće cjelovitiju sudsku provjeru, a da se pritom ne napusti dosadašnja sudska praksa o strogom odvajanju tužbi za poništenje i ugovornih tužbi. Tako pravna zaštita i u okviru tog načina postupanja ostaje složena.

6. U okviru ove žalbe Sud se poziva da najprije iznese svoje stajalište o pitanju ima li Komisija ovlast da u svrhu naplate ugovornih potraživanja donosi odluke o izvršenju, te o pitanju u pogledu pravnih sredstava koja su na raspolaganju adresatima takvih odluka. Stoga su očitovanja Suda od velike važnosti za sustav. To je, među ostalim, razvidno iz činjenice da je Opći sud trenutačno prekinuo različite postupke, u očekivanju odluke Suda o predmetnoj žalbi ( 4 ).

II. Pravni okvir

A. Ugovor o funkcioniranju Europske unije

7. Člancima 272., 274. i 299. UFEU‑a određuje se: „Članak 272. Sud Europske unije nadležan je donositi presude na temelju svake arbitražne klauzule sadržane u ugovoru sklopljenom od strane Unije ili u njezino ime, bez obzira na to radi li se o javnopravnom ili privatnopravnom ugovoru. Članak 274. Sporovi u kojima je Unija jedna od stranaka nisu na osnovi toga izuzeti iz nadležnosti sudova država članica osim kada je nadležnost dodijeljena Sudu Europske unije Ugovorima. Članak 299. Akti Vijeća, Komisije ili Europske središnje banke kojima se nameće novčana obveza, osim ako se ona nameće državama, izvršivi su. Izvršenje je uređeno pravilima građanskog postupka koja su na snazi u državi na čijem se državnom području ono provodi. […] […] Izvršenje se može suspendirati samo odlukom Suda Europske unije. […]”

B. Financijska uredba Europske unije

8. Članak 79. stavak 2. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (u daljnjem tekstu: Financijska uredba br. 966/2012) ( 5 ), koja je u ovom predmetu relevantna ( 6 ), glasi kako slijedi: „Članak 79. Odobravanje povrata […] Institucija može formalno odrediti iznos potraživanja od dužnika koji nisu države članice na temelju odluke izvršive u smislu članka 299. UFEU‑a. […]”

III. Okolnosti žalbenog postupka

A. Sklopljeni sporazumi o bespovratnim sredstvima

9. Komisija je u prosincu 2008. s konzorcijima čiji je koordinator bio žalitelj, ADR Center SpA (u daljnjem tekstu: ADR), sklopila tri sporazuma o bespovratnim sredstvima za poticanje studija o izvansudskom rješavanju sporova i mirenju u području civilnog pravosuđa ( 7 ). Ti su sporazumi o bespovratnim sredstvima sadržavali posebne uvjete (broj I), opće uvjete (broj II) i priloge ( 8 ).

10. U sporazumima o bespovratnim sredstvima navodio se cjelokupni iznos prihvatljivih troškova te iznos bespovratnih sredstava koji Komisija treba platiti i koji odgovara određenoj stopi prihvatljivih troškova ( 9 ). U skladu s člankom I.5. sporazumâ o bespovratnim sredstvima Komisija je korisnicima trebala dodijeliti predfinanciranja, dok se plaćanje preostalog iznosa trebalo izvršiti tek po završetku financiranih mjera, nakon što korisnik bespovratnih sredstava ispuni obveze koje se odnose na dostavu izvješća i Komisija prihvati izvješća ( 10 ).

11. Članak I.9. sporazumâ o bespovratnim sredstvima propisivao je ( 11 ): „Na bespovratna sredstva primjenjuju se odredbe sporazuma, primjenjive odredbe prava Zajednice i, podredno, belgijsko pravo u području bespovratnih sredstava. Korisnici mogu podnijeti tužbu protiv Komisijine odluke u vezi s primjenom odredbi sporazumâ kao i načinima njegove primjene Prvostupanjskom sudu Europskih zajednica i, u slučaju žalbe, Sudu Europskih zajednica.”

12. Članak II.19.5. sporazumâ o bespovratnim sredstvima glasio je ( 12 ): „Korisnici su upoznati s činjenicom da na temelju članka 256. Ugovora o Europskoj zajednici [sada članak 299. UFEU‑a], Komisija može formalno odrediti iznos potraživanja od dužnika koji nisu države, na temelju odluke koja je izvršiva. Protiv te odluke može se podnijeti tužba pred [Općim sudom].”

13. U skladu s člankom II.20. sporazumâ o bespovratnim sredstvima koordinator se obvezao da će dostaviti sve informacije koje je odredila Komisija ili bilo koje drugo vanjsko tijelo koje je odredila Komisija. Nadalje, korisnici su prihvaćali to da Komisija, bilo izravno uz pomoć vlastitog osoblja bilo posredstvom bilo kojeg vanjskog tijela koje je ovlastila za te svrhe, može izvršiti reviziju korištenja bespovratnih sredstva te su priznavali Komisijinu ovlast da, kada je to primjereno, na temelju rezultata tih revizija naloži povrat sredstava. Naposljetku, korisnici su se obvezali da će Komisiji i vanjskim osobama ovlaštenima od strane Komisije osigurati pravo primjerenog pristupa mjestima i prostorijama gdje se mjera provodi, kao i svim informacijama potrebnim za provođenje tih revizija, uključujući i informacije u elektronskom obliku ( 13 ).

B. Komisijina odluka o povratu

14. Komisija je 2009. i 2010. izvršila isplate predfinanciranja u pogledu triju predmetnih sporazuma o bespovratnim sredstvima, dobila odgovarajuća konačna izvješća i isplatila preostale iznose za dva sporazuma, dok je za treći zahtijevala povrat dijela isplaćenog predfinanciranja ( 14 ).

15. Komisija je 2011. angažirala vanjsko revizorsko društvo da u uredima ADR‑a provede reviziju u skladu s člankom II.20. sporazumâ o bespovratnim sredstvima, koje je došlo do zaključka da se znatni dio troškova koji su proglašeni neprihvatljivima treba odbiti.

16. Nakon što se ADR 2011. i 2012. očitovao o inicijalnim i revidiranim nacrtima revizorskih izvješća, Komisija mu je u lipnju 2013. proslijedila konačna revizorska izvješća koja su joj u travnju 2012. dostavili vanjski revizori koji su došli do zaključka da se znatni dio troškova koji su proglašeni neprihvatljivima treba odbiti. Komisija je ADR‑u još jednom dala priliku da dostavi dodatne dokumente te je najavila da će mu uskoro poslati obavijesti o terećenju i eventualno tražiti povrat zatraženih iznosa ( 15 ).

17. Nakon što se ADR očitovao o revizorskim izvješćima, Komisija mu je 16. listopada 2013. dostavila tri obavijesti o terećenju za iznose s dospijećem 29. studenoga 2013. za koje je, u pogledu triju predmetnih sporazuma o bespovratnim sredstvima, zahtijevala povrat ( 16 ). Nakon još jedne razmjene informacija s ADR‑om, Komisija je to društvo 6. prosinca 2013. obavijestila da je pokrenula postupke za povrat dospjelih iznosa te je poslala podsjetnike 16. prosinca 2013. i pisma opomene 26. veljače 2014., dok je u međuvremenu, 21. siječnja 2014., održan još jedan sastanak između Komisijinih službi i ADR‑a ( 17 ).

18. Naposljetku je Komisija 27. lipnja 2014., upućujući na članak 299. UFEU‑a i članak 79. stavak 2. Uredbe br. 966/2012, donijela Odluku C(2014) 4485 final o povratu iznosa od 194275,34 eura na ime glavnice koju duguje ADR u vezi s provedbom ugovora o bespovratnim sredstvima, uvećane za iznos od 3236 eura na ime zateznih kamata do 30. travnja 2014. i dodatnog iznosa od 21,30 eura za svaki dan zakašnjenja od 1. svibnja 2014. (u daljnjem tekstu: sporna odluka). U članku 4. sporne odluke određeno je osobito da je ta odluka izvršna isprava u smislu prvog stavka članka 299. UFEU‑a ( 18 ).

C. Postupak pred Općim sudom

19. ADR je podneskom od 30. kolovoza 2014. podnio tužbu pred Općim sudom i od njega zahtijevao da poništi spornu odluku i naloži Komisiji da bez odgode plati iznos koji još duguje ADR‑u na temelju sporazumâ o bespovratnim sredstvima u visini od 49172,52 eura, da plati naknadu štete koja mu je nastala i da naloži Komisiji snošenje troškova.

20. Komisija je pak od Općeg suda zahtijevala da odbije tužbu kao neosnovanu, da odbije zahtjeve za plaćanje preostalog iznosa i za naknadu štete kao nedopuštene i, u svakom slučaju, kao neosnovane i da naloži ADR‑u snošenje troškova.

21. U prosincu 2015. Komisija je pokrenula prisilno izvršenje sporne odluke. ADR je zatim podneskom od 21. siječnja 2016. od Općeg suda zatražio suspenziju prisilnog izvršenja sporne odluke. Predsjednik Općeg suda odredio je rješenjem od 22. siječnja 2016. suspenziju prisilnoga izvršenja do donošenja rješenja u postupku privremene pravne zaštite ( 19 ).

22. Rješenjem u postupku privremene pravne zaštite od 7. travnja 2016. predsjednik Općeg suda odbio je zahtjev za privremenu pravnu zaštitu jer ADR nije dostatno obrazložio činjenicu da ne samo on sam kao društvo s ograničenom odgovornošću, nego ni njegovi članovi nisu mogli ispuniti Komisijine zahtjeve za plaćanje ( 20 ).

23. U svojoj presudi od 20. srpnja 2017. koja se u ovom slučaju osporava, Opći sud je najprije proglasio dopuštenim ADR‑ov zahtjev kojim to društvo traži da se Komisiji naloži plaćanje preostalog iznosa koji duguje jer Opći sud tužbu nije smatrao samo tužbom za poništenje koja se temelji na članku 263. UFEU‑a, nego i ugovornom tužbom koja se temelji na članku 272. UFEU‑a ( 21 ). Suprotno tomu, Opći sud je odbio zahtjev da se Komisiji naloži plaćanje štete koju je pretrpio ADR kao nedovoljno obrazložen i stoga nedopušten ( 22 ). U tom predmetu Opći sud je naposljetku odbio ADR‑ovu tužbu i naložio je tom društvu snošenje Komisijinih troškova i polovine vlastitih troškova, a Komisiji je naložio snošenje polovine ADR‑ovih troškova.

IV. Žalbeni postupak i zahtjevi stranaka

24. Podneskom od 4. listopada 2017. ADR je podnio žalbu protiv pobijane presude.

25. ADR zahtijeva da Sud ukine pobijanu presudu i poništi Komisijinu spornu odluku, da donese konačnu odluku o sporu i prihvati tužbene razloge koje je to društvo podnijelo u prvom stupnju i da Komisiji naloži snošenje troškova.

26. Komisija zahtijeva da Sud odbije žalbu i ADR‑u naloži snošenje troškova.

27. Stranke su podnijele pisana očitovanja Sudu te su iznijele usmena očitovanja na raspravi održanoj 27. veljače 2019.

V. Ocjena

28. ADR svoju argumentaciju temelji na dvama žalbenim razlozima, od kojih se prvi odnosi na tumačenje načelâ prava Unije o prihvatljivosti izdataka, a drugi na pitanje Komisijine ovlasti da u svrhu naplate ugovornih potraživanja donosi odluke o izvršenju. U ovom slučaju prvo treba ispitati taj drugi, važniji žalbeni razlog.

A. Drugi žalbeni razlog

29. U svojem drugom žalbenom razlogu ADR ističe da je Opći sud povrijedio članak 299. UFEU‑a i članak 79. Financijske uredbe br. 966/2012 (u tom pogledu vidjeti odjeljak 1.) kao i temeljna prava Unije (u tom pogledu vidjeti odjeljak 2.) time što je potvrdio da Komisija ima ovlast da u svrhu naplate ugovornih potraživanja donosi odluke o izvršenju.

1. Komisijina ovlast da u svrhu naplate ugovornih potraživanja donosi odluke o izvršenju

30. Iz točke 190. pobijane presude proizlazi da je ADR u prvostupanjskom postupku ( 23 ) osporavao nadležnost Komisije za donošenje sporne odluke tvrdnjom da Komisija ne može donositi odluke o izvršenju u stvarima koje se odnose na ugovore. Naprotiv, kako bi obvezala svojeg suugovaratelja da izvrši svoje financijske obveze, Komisija za to aktivnom procesnom legitimacijom mora dobiti izvršnu ispravu.

31. Opći sud je zatim u točkama 192. do 198. pobijane presude utvrdio da su pravne osnove sporne odluke članak 299. UFEU‑a i članak 79. stavak 2. Financijske uredbe br. 966/2012. Tim se odredbama Komisiji dodjeljuje ovlast da naplaćuje potraživanja na temelju odluka o izvršenju, a da se pritom ne razlikuje između ugovornih i izvanugovornih potraživanja i stoga su te odredbe relevantne za obje vrste potraživanja ( 24 ).

32. ADR smatra da ta utvrđenja Općeg suda sadržavaju pogrešku koja se tiče prava jer se člankom 299. stavkom 1. UFEU‑a i člankom 79. stavkom 2. Financijske uredbe br. 966/2012, koje valja usko tumačiti, ne određuje izričito da se ovlast za samostalno izdavanje odluke o izvršenju, koju te odredbe predviđaju, primjenjuje i na ugovorna potraživanja.

33. Međutim, to se stajalište ne može prihvatiti ni u pogledu članka 299. UFEU‑a (a) ni u pogledu članka 79. stavka 2. Financijske uredbe br. 966/2012 (c). Iz članka 299. u vezi s člancima 263., 272. i 274. UFEU‑a proizlazi, međutim, da Komisija može donositi odluke o izvršenju u svrhu naplate ugovornih potraživanja samo ako je predmetni ugovor u nadležnosti sudova Unije (b).

a) Članak 299. UFEU‑a

34. Prije svega, ni iz teksta ni iz strukturnog položaja ili regulatornog konteksta članka 299. UFEU‑a ne može se zaključiti da su akti, kojima se nalaže obveza plaćanja utemeljena na ugovoru, isključeni iz područja primjene te odredbe.

35. Naime, u skladu sa svojim tekstom, članak 299. stavak 1. UFEU‑a predviđa samo da su akti Vijeća, Komisije ili Europske središnje banke kojima se nameće novčana obveza, osim ako se ona nameće državama, izvršivi.

36. Suprotno tomu, u pogledu prirode akata čija se izvršivost obrazlaže tom odredbom, članak 299. UFEU‑a ne sadržava nikakve zahtjeve. Naprotiv, iz njegova strukturnog položaja u odjeljku 2. („Postupci za donošenje akata i druge odredbe”) poglavlja 2. („Pravni akti Unije, postupci donošenja i druge odredbe”) glave I. („Odredbe o institucijama”) dijela šestog („Institucionalne i financijske odredbe”) UFEU‑a, kojem prethodi odjeljak 1. („Pravni akti Unije”) istog poglavlja proizlazi da članak 299. UFEU‑a vrijedi za sve akte koje su Vijeće, Komisija ili ESB u skladu s člankom 288. UFEU‑a koji se nalazi u tom odjeljku 1. donijeli radi izvršavanja nadležnosti Unije i kojima se nameće novčana obveza.

37. Isto to proizlazi iz činjenice da ugovori Unije nisu među pravnim aktima koji se navode u članku 288. UFEU‑a, nego ih se, naprotiv, navodi osobito u članku 272. UFEU‑a, koji se nalazi u odjeljku 5. („Sud Europske unije”) poglavlja 1. („Institucije”) glave I. dijela šestog UFEU‑a.

38. Stoga je točno da se člankom 272. UFEU‑a predviđa mogućnost da se na temelju arbitražne klauzule sudu Unije ( 25 ) povjeri nadležnost za donošenje odluka o ugovorima Unije, dok se člankom 280. UFEU‑a k tomu određuje da su presude sudova Unije izvršive prema uvjetima utvrđenima u članku 299. UFEU‑a. Međutim, iz toga se s obzirom na izvršivost potraživanja iz ugovora Unije u svakom slučaju može zaključiti da ti ugovori kao takvi još nisu izvršivi u smislu članka 299. UFEU‑a. Suprotno tomu, iz tog strukturnog položaja ne može se iščitati da se potraživanja iz ugovorâ Unije mogu zahtijevati samo tužbom i da se ta potraživanja ne mogu ostvariti i jednostranim pravnim aktima, izvršivima u skladu s člankom 299. UFEU‑a.

39. Međutim, ADR ističe da činjenica da se članak 299. UFEU‑a odnosi samo na akte Vijeća, Komisije i ESB‑a upućuje na to da izvršivost predviđena tom odredbom ne obuhvaća odluke o povratu ugovornih potraživanja. To znači da se takva izvršivost može odnositi samo na potraživanja koja proizlaze iz odluka javnih tijela, koje mogu donijeti upravo samo ta tijela, kao što su Komisijine odluke o novčanim kaznama u području zabranjenih sporazuma ili nadzornih odluka ESB‑a o izricanju sankcija. Da je zakonodavac želio da i potraživanja koja proizlaze iz ugovorâ budu izvršiva u skladu s člankom 299. UFEU‑a, predvidio bi izvršivost pravnih akata svih institucija Unije s obzirom na to da sve institucije Unije sklapaju ugovore kako bi pribavile sredstva za izvršavanje svojih zadaća.

40. Iz tog argumenta najprije proizlazi pitanje znači li činjenica da se u članku 299. UFEU‑a navode samo akti Vijeća, Komisije i ESB‑a da pravni akti drugih institucija ili ostalih tijela Unije zaista ne mogu biti izvršive odluke u skladu s člankom 299. UFEU‑a, ako to nije izričito predviđeno u primarnom pravu, kao što je slučaj u članku 280. UFEU‑a za presude Suda Europske unije. Koliko je moguće utvrditi, Sud još nije odgovorio na to pitanje ( 26 ). Međutim, ono u okviru ove žalbe može ostati i neodgovoreno jer je autor sporne odluke ionako Komisija.

41. Stoga u ovom slučaju također nije potrebno odlučiti treba li članak 79. stavak 2. Financijske uredbe br. 966/2012 tumačiti na način da se njime svim institucijama Unije u smislu te uredbe ( 27 ) dopušta da odrede iznose potraživanja od dužnika koji nisu države članice na temelju odluka koje su izvršive u smislu članka 299. UFEU‑a ( 28 ) i bi li to, u slučaju potvrdnog odgovora, bilo u skladu s člankom 299. UFEU‑a. To vrijedi i za pitanje treba li uredbe o Okvirnoj financijskoj uredbi za tijela osnovana na temelju UFEU‑a i Ugovora o Euratomu, što se osobito odnosi na decentralizirane agencije Unije, tumačiti na način da i ta tijela mogu donositi odluke o izvršenju ( 29 ), i je li to eventualno u skladu s člankom 299. UFEU‑a.

42. Naprotiv, u okviru ove žalbe dovoljno je utvrditi da čak i u slučaju da pravni akti drugih institucija i tijela Unije osim onih iz članka 299. UFEU‑a nisu izvršivi na temelju te odredbe ako se ne izmijeni primarno pravo ( 30 ), to ne znači da Komisija ne može zahtijevati ugovorna potraživanja na temelju odluka o izvršenju.

43. Stoga je točno da ograničenje iz članka 299. UFEU‑a na akte Vijeća, Komisije i ESB‑a zaista može biti pokazatelj za to da su i autorima izvornih verzija ( 31 ) i autorima brojnih izmjena Ugovora o EU‑u u prvom planu bili izvršivost tipičnih akata tih institucija, kao što su Komisijine odluke o novčanim kaznama u području zabranjenih sporazuma, a ne jednostrana provedba potraživanja koja proizlaze iz ugovorâ o javnoj nabavi svih institucija Unije.

44. Međutim, čini se pogrešnim pretpostavljati da je to rezultat svjesne odluke autorâ Ugovorâ o tome da izvršivost iz članka 299. UFEU‑a ne uključuje odluke kojima se proglašavaju izvršivima potraživanja koja proizlaze iz Komisijinih ugovora. Naime, kao što se prethodno navodi ( 32 ), iz strukturnog položaja članka 299. UFEU‑a proizlazi da se tim člankom nastoje učiniti izvršivima svi pravni akti koje Komisija donosi radi izvršavanja nadležnosti Unije i kojima se nalaže novčana obveza.

45. Međutim, pravni akti ili pravne transakcije koje Komisija zaključuje radi izvršavanja zadaća Unije, osobito u području izravnih subvencija više ne uključuju samo donošenje jednostranih akata, nego sve više i sklapanje ugovora. Ništa ne upućuje na to da autori članka 299. UFEU‑a ne žele Komisijine odluke kojima se utvrđuju potraživanja koja proizlaze iz takvih ugovora smatrati pravnim aktima kojima se nalaže novčana obveza i koji stoga mogu biti izvršivi u skladu s tom odredbom, pod uvjetom da postoji pravna osnova na kojoj se temelji Komisijina ovlast za donošenje takvih odluka. Naime, ni iz prava Unije ni iz pravnih sustava država članica ne proizlazi opće načelo na temelju kojeg se nikada ne može jednostrano naložiti povrat potraživanja iz ugovora koje je sklopilo upravno tijelo ( 33 ).

46. Osim toga, nužnost da se osigura povrat neopravdano isplaćenih iznosa temelji se na Komisijinoj obvezi predviđenoj člancima 317. i 325. UFEU‑a da poštuje načelo dobrog financijskog upravljanja i da suzbija djelovanja koja su usmjerena protiv financijskih interesa Unije ( 34 ). To govori u prilog tomu da je namjera autorâ Ugovorâ Komisiji osigurati učinkovite instrumente za zaštitu financijskih interesa Unije, neovisno o tome upotrebljava li ona za obavljanje svojih zadaća jednostrane ili ugovorne načine djelovanja.

47. Iz svega prethodno navedenog proizlazi da članak 299. UFEU‑a predstavlja samo opće osnovno pravilo kojim se utvrđuje da Komisijini pravni akti kojima se nalažu novčane obveze mogu biti izvršivi i provedivi primjenom prisilne naplate. Suprotno tomu, članak 299. UFEU‑a ne sadržava informacije o materijalnim područjima primjene i uvjetima za donošenje takvih akata. Stoga se iz članka 299. UFEU‑a ne može zaključiti da se ta odredba ne može primijeniti i na odluke kojima se nalaže obveza plaćanja na temelju ugovora.

b) Članak 299. u vezi s člancima 263., 272. i 274. UFEU‑a

48. Međutim, ovlast za donošenje odluke o izvršenju u pogledu ugovornih potraživanja postoji samo ako je Sud na temelju arbitražne klauzule nadležan za sporove koji proizlaze iz ugovora. Naime, u suprotnom bi Komisija donošenjem takve odluke mogla zaobići nadležnost nacionalnog suda jer se time automatski uspostavlja sudska nadležnost sudova Unije.

49. Potonje najprije proizlazi iz pravilâ o izvršivosti odluke o izvršenju. Na temelju članka 299. četvrtog stavka UFEU‑a izvršenje takve odluke može se suspendirati samo odlukom Suda Europske unije, dok je u nadležnosti sudova dotične države samo ispitivanje pravilnosti u postupku izvršenja. Osim toga, Poslovnicima Općeg suda i Suda predviđa se da su zahtjevi za suspenziju izvršenja akata u skladu s člankom 299. UFEU‑a dopušteni samo u okviru podnošenja tužbe Općem sudu ili Sudu ( 35 ). Čini se da se to teško može uskladiti s nadležnošću nacionalnih sudova za ispitivanje tih akata u ovom predmetu.

50. Osim toga, Opći sud je u pobijanoj presudi ( 36 ) i u svojoj ustaljenoj sudskoj praksi ( 37 ) pravilno ( 38 ) pretpostavio da je odluka o izvršenju akt koji njegov adresat pobija tužbom za poništenje u skladu s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a, neovisno o tome je li ta odluka donesena radi naplate ugovornih ili izvanugovornih potraživanja.

51. Stoga se donošenjem odluke o izvršenju automatski uspostavlja nadležnost sudova Unije čak i kada se ta odluka odnosi na povrat iznosa dugovanog na temelju ugovora.

52. Međutim, u skladu s člankom 272. vezi s člankom 274. UFEU‑a, sud Unije nadležan je za tužbe koje se odnose na ugovore institucija Unije samo ako ti ugovori sadržavaju odgovarajuću arbitražnu klauzulu. Naime, kao što se izričito pojašnjava u članku 274. UFEU‑a, sporovi u kojima je Unija jedna od stranaka nisu na osnovi toga izuzeti iz nadležnosti sudova država članica osim kada je nadležnost Ugovorima dodijeljena sudovima Unije.

53. Ako ugovor ne sadržava arbitražnu klauzulu, donošenje odluke o izvršenju posljedično bi značilo zaobilaženje podjele nadležnosti između sudova Unije i nacionalnih sudova koja je utemeljena u primarnom pravu i proširenje nadležnosti sudova Unije izvan granica primarnog prava tako što bi se ta nadležnost primijenila na spor o ugovoru, iako su u skladu s voljom stranaka, koja dolazi do izražaja zbog nepostojanja arbitražne klauzule, za to nadležni nacionalni sudovi ( 39 ).

54. Međutim, članak 299. UFEU‑a jednostavno ne pruža pravnu osnovu za takvo proširenje nadležnosti sudova Unije. Naime, jedini smisao i svrha te odredbe, kako je prethodno objašnjeno ( 40 ), jest omogućiti neposrednu izvršivost akata koje institucije Unije donesu u skladu s člankom 288. UFEU‑a i kojima se nalaže novčana obveza. Stoga je u pogledu članka 299. samo riječ o olakšavanju izvršenja koje je sasvim opravdano s obzirom na potrebu da se osigura učinkovito izvršavanje zadaća institucija Unije i da se zaštite financijski interesi Unije. Konkretno, s obzirom na načelo dodjeljivanja nadležnosti Uniji koje se predviđa člancima 4. i 5. UEU‑a, to olakšavanje izvršenja ne pruža osnovu za odstupanje od podjele nadležnosti između sudova Unije i nacionalnih sudova koja je utvrđena člancima 272. i 274. UFEU‑a ( 41 ).

55. To tumačenje potvrđuje sudska praksa Suda u vezi s razgraničenjem tužbi za poništenje u skladu s člankom 263. UFEU‑a i ugovornih tužbi u skladu s člankom 272. UFEU‑a. Stoga ne bi bilo u skladu s člancima 272. i 274. UFEU‑a kada bi se sudovi Unije na temelju članka 263. UFEU‑a proglasili nadležnima za odlučivanje u sporovima o poništenju akata koji ulaze isključivo u ugovorni okvir. U protivnom bi naime postojala opasnost da sudovi Unije, u slučaju da ugovor ne sadržava arbitražnu klauzulu, svoju nadležnost prošire izvan granica koje su određene člankom 274. UFEU‑a ( 42 ). Kao što je Sud istaknuo, Komisijin suugovaratelj stoga ne može jednostrano izmijeniti podjelu nadležnosti između sudova Unije i nacionalnih sudova tako da izazove Komisijinu odluku o odbijanju zahtjeva koji joj je podnio i tu odluku zatim smatra odlukom u smislu članka 263. UFEU‑a ( 43 ).

56. A contrario to mora značiti da Komisija također ne može jednostrano izmijeniti podjelu nadležnosti između sudova Unije i nacionalnih sudova donošenjem odluke o izvršenju radi naplate ugovornog potraživanja koja predstavlja akt koji se u skladu s člankom 263. UFEU‑a može pobijati tužbom za poništenje, iako predmetni ugovor ne sadržava arbitražnu klauzulu kojom se nadležnost u sporovima u vezi s ugovornim obvezama stranaka prenosi na sudove Unije.

57. Točno je da u ovom slučaju Opći sud u pobijanoj presudi nije izričito naveo da Komisija može donijeti odluku o izvršenju radi naplate ugovornog potraživanja samo ako predmetni ugovor sadržava arbitražnu klauzulu u korist sudova Unije. Međutim, svi predmetni sporazumi o bespovratnim sredstvima sadržavali su takvu klauzulu među posebnim uvjetima ugovora ( 44 ).

58. Stoga se u predmetnom slučaju Općem sudu ne može prigovoriti da je počinio pogrešku koja se tiče prava kada je utvrdio da su i odluke koje Komisija donosi radi naplate ugovornih potraživanja izvršive u skladu s člankom 299. UFEU‑a.

c) Članak 79. stavak 2. Financijske uredbe br. 966/2012

59. Međutim, kao što je Opći sud već sam istaknuo ( 45 ), članak 299. UFEU‑a sam po sebi ne čini pravnu osnovu kojom se dodjeljuje ovlast za donošenje pravnih akata na kojima se temelji obveza plaćanja koja je izvršiva u skladu s tom odredbom. Naprotiv, takvu pravnu osnovu treba tražiti u drugim odredbama primarnog ili sekundarnog prava.

60. U ovom slučaju, sporna odluka temelji se na pravnoj osnovi iz članka 79. stavka 2. Financijske uredbe br. 966/2012 kojim se predviđa da institucije „[mogu] formalno odrediti iznos potraživanja […] na temelju odluke izvršive u smislu članka 299. UFEU‑a” ( 46 ).

61. Na pitanje daje li ta odredba, koja je s obzirom na svoj tekst općenita, Komisiji ovlast i za donošenje odluka o izvršenju posebnih ugovornih potraživanja, Opći sud je odgovorio u točki 195. pobijane presude, pozivajući se pritom na strukturu Financijske uredbe br. 966/2012.

62. U skladu s tom točkom, članak 79. stavak 2. nalazi se u poglavlju naslovljenom „Prihodi” koje se, kao i poglavlje koje slijedi nakon njega i koje je naslovljeno „Rashodi”, nalazi u glavi IV. naslovljenoj „Izvršenje proračuna” koja se pak nalazi u prvom dijelu Financijske uredbe br. 966/2012 naslovljenom „Zajedničke odredbe”. Opći sud je na temelju toga zaključio da se dva poglavlja o prihodima i rashodima ne bi trebala primjenjivati samo u nekom posebnom području prava Unije, nego na sve operacije koje se financiraju iz proračuna Unije.

63. U tim razmatranjima nije vidljiva pogreška koja se tiče prava. Konkretno, ta se razmatranja ne dovode u pitanje argumentom ADR‑a prema kojem se ne može smatrati da se člankom 79. stavkom 2. Financijske uredbe br. 966/2012 Komisiju implicitno ovlašćuje za donošenje izvršnih isprava u ugovornom kontekstu, iako se u toj odredbi izričito ne utvrđuje da je primjenjiva i u takvom kontekstu. Naime, kao što je Opći sud pravilno utvrdio, u članku 79. stavku 2. ne navodi se ni da se ta odredba posebno odnosi na izvanugovorne obveze, ni da je posebno relevantna kada je riječ o ugovornim potraživanjima, što u biti upravo potvrđuje da je općenito primjenjiva.

64. To također proizlazi iz članka 90. Financijske uredbe br. 966/2012, u skladu s kojim se plaćanja Unije „obavlja[ju] na osnovi predočenog dokaza da je odgovarajuća aktivnost u skladu s odredbama temeljnog akta ili ugovora”. ADR smatra da ta odredba pokazuje da su pravila Financijske uredbe br. 966/2012, koja se mogu primijeniti na ugovorne situacije, u tom pogledu potpuno jasna.

65. Međutim, takva se argumentacija ne može prihvatiti. Naime, člankom 90. Financijske uredbe br. 966/2012 samo se utvrđuje da se plaćanje Unije može izvršiti tek nakon što se utvrdi da je mjera za koju se plaćanje izvršava u skladu s pravnim aktom kojim se predviđa ta mjera. Pritom ne mora biti riječ samo o jednostranom pravnom aktu ( 47 ), nego i o ugovoru.

66. Tako se u članku 90. jednostavno navode sve vrste akata na koje se taj članak odnosi i on stoga, kao ni članak 79. Financijske uredbe br. 966/2012, nije odredba koja se primjenjuje posebno na ugovorne ili izvanugovorne situacije, nego je opće pravilo. Opći sud je stoga u točki 196. pobijane presude mogao utvrditi, a da pritom ne počini pogrešku koja se tiče prava, da članak 90. ide u prilog tumačenju u skladu s kojim se odredbe glave IV. Financijske uredbe br. 966/2012 primjenjuju na stvari koje se odnose na ugovore.

67. Tumačenje u skladu s kojim je ovlast za samostalno donošenje odluke o izvršenju predviđena u članku 79. stavku 2. Financijske uredbe br. 966/2012 relevantna i za ugovorna potraživanja potvrđuje se osim toga i poviješću nastanka te odredbe ( 48 ).

68. Tako iz Komisijinih pojašnjenja u pogledu odredbe koja je prethodila tom članku, odnosno u pogledu članka 72. stavka 2. Uredbe br. 1605/2002 ( 49 ), proizlazi da je ovlast institucija Unije da odrede potraživanja na temelju odluka o izvršenju, koja je predviđena u tom članku, utvrđena kako bi se omogućilo da svi nalozi za povrat budu izvršivi, a ne samo oni koji su izdani na temelju unaprijed donesene formalne odluke, kao što je odluka o novčanoj kazni u okviru prava tržišnog natjecanja. Time se naime nedvojbeno htio olakšati povrat vlastitih sredstava čija se naplata sudskim putem pokazala dugotrajnom. U skladu s time Komisija je u jednoj od svojih komunikacija iz 2002. najavila da upravo u području izravnog upravljanja sredstvima i posljedično u području dodjele subvencija (uključujući dodjelu subvencija ugovorom) prvenstveno namjerava primijeniti donošenje izvršnih isprava o povratu ( 50 ).

69. Iz svega prethodno navedenog proizlazi da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kada je utvrdio da se člankom 79. stavkom 2. Financijske uredbe br. 966/2012 Komisiji dodjeljuje ovlast da i u svrhu povrata ugovornih potraživanja donosi odluke koje su izvršive u skladu s člankom 299. UFEU‑a.

d) Međuzaključak

70. U skladu s prethodnim razmatranjima, valja zaključiti da članak 299. UFEU‑a u vezi s člankom 79. stavkom 2. Financijske uredbe br. 966/2012 Komisiji dodjeljuju ovlast da naplaćuje ugovorna potraživanja na temelju odluka o izvršenju, pod uvjetom da predmetni ugovori sadržavaju arbitražnu klauzulu u korist sudova Unije, u skladu s člankom 272. UFEU‑a. Budući da su takvu klauzulu sadržavali svi sporazumi o bespovratnim sredstvima o kojima je u ovom predmetu riječ, Opći sud je mogao utvrditi, a da pritom ne počini pogrešku koja se tiče prava, da je Komisija na temelju tih odredbi bila ovlaštena da donese spornu odluku.

71. Stoga treba odbiti prvi dio drugog žalbenog razloga.

2. Usklađenost donošenja odluka o izvršenju radi naplate ugovornih potraživanja s temeljnim pravima Unije

72. Međutim, ADR ističe da je u slučaju ugovornih potraživanja izvršavanje ovlasti donošenja odluka o izvršenju u svrhu naplate svih potraživanja nije u skladu s pravom Komisijinih suugovaratelja na zaštitu legitimnih očekivanja i na djelotvoran pravni lijek.

73. Suprotno mišljenju ADR‑a, iz presude Suda u predmetu BayWa na koju se to društvo pozvalo ne proizlazi, međutim, da se sva proračunska pravila Unije trebaju usko tumačiti. Naime, kao što Komisija pravilno navodi, Sud je u toj presudi utvrdio samo da se odredbe iz kojih proizlaze prava na financiranje sredstvima Unije trebaju usko tumačiti ( 51 ). To je u skladu s iznimnom važnošću zaštite financijskih interesa Unije koja se navodi u članku 325. UFEU‑a, Konvenciji o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica ( 52 ) i Direktivi (EU) 2017/1371 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srpnja 2017. o suzbijanju prijevara počinjenih protiv financijskih interesa Unije kaznenopravnim sredstvima ( 53 ).

74. Međutim, kao što je ADR pravilno istaknuo u svojoj replici, to ne može dovesti do toga da se proračunske ovlasti kojima se Komisija ovlašćuje za zadiranje u prava svojih suugovaratelja tumače i primjenjuju neovisno o tim pravima. Naime, obveza zaštite financijskih interesa Unije ne smije biti protivna temeljnim pravima Unije ( 54 ).

75. U skladu s tim, u ovom slučaju s jedne strane valja ispitati povređuje li se donošenjem odluka o izvršenju radi naplate ugovornih potraživanja načelo zaštite legitimnih očekivanja (a). S druge strane, potrebno je ispitati je li donošenje takvih odluka u skladu s pravom na djelotvoran pravni lijek (b).

a) Zaštita legitimnih očekivanja

76. ADR se poziva na presude Suda u predmetima Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija ( 55 ) i Komisija/AMI Semiconductor Belgium i dr. i na moje mišljenje u potonjem predmetu ( 56 ), kako bi istaknuo da Sud jednostrano odbija Komisijino izvršavanje javnih ovlasti u ugovornom kontekstu.

77. Tako je Sud osobito u svojoj presudi u predmetu Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija doveo u pitanje Komisijinu praksu jednostranog pozivanja na ugovorne zahtjeve. U toj je presudi Sud naime istaknuo da u slučaju kada Komisija, kako bi dala financijski doprinos, odabere ugovorni put, ona mora ostati unutar tog okvira ( 57 ). Suugovaratelj stoga ne može pretpostaviti da će Komisija napustiti taj ugovorni okvir i u odnosu na njega djelovati kao javno tijelo.

78. Opći sud je u točkama 199. do 208. pobijane presude detaljno razmotrio presudu Suda u predmetu Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija i presudu Općeg suda ( 58 ) koja se u pogledu spornog aspekta temelji na mišljenju u predmetu Komisija/AMI Semiconductor Belgium i dr. U tom je pogledu zaključio da iz tih presuda ne proizlazi da je sud Unije zabranio Komisiji da izvršava svoju ovlast donošenja odluka o izvršenju u ugovornom kontekstu.

79. Taj zaključak ne sadržava pogrešku koja se tiče prava. Naime, kao što je Opći sud pravilno utvrdio, Sud i Opći sud su se u navedenim presudama bavili samo pitanjima pravne prirode i mogućnosti pobijanja obavijesti o terećenju ( 59 ) poslanih u ugovornom kontekstu, a te obavijesti o terećenju Komisija u skladu s člankom 78. stavkom 2. Financijske uredbe br. 966/2012 šalje dužniku kako bi mu naložila da podmiri potraživanje prije nego što osigura povrat prisilnim izvršenjem ili na temelju sudskog postupka ( 60 ).

80. Suprotno tomu, u predmetnim presudama sudovi Unije nisu razmatrali pitanje može li Komisija u ugovornom kontekstu, primijeniti svoju ovlast utvrđenu u članku 79. stavku 2. Financijske uredbe br. 966/2012, u pogledu formalnog određivanja iznosa potraživanja na temelju odluke o izvršenju. To se također odnosi na presudu u predmetu Komisija/AMI Semiconductor Belgium i dr. i na moje mišljenje u tom predmetu, u kojima se razmatralo pitanje ima li Komisija diskrecijsku ovlast u pogledu priznavanja naknadivih troškova svojeg suugovaratelja ( 61 ).

81. Međutim, iz presuda na koje se poziva ADR barem je vidljivo da se priznavanje ovlasti javnih tijela u korist Komisije u njezinoj ulozi suugovaratelja ne podrazumijeva. Naime, čini se da sudovi Unije u tim presudama ipak polaze od modela ugovora koji je sklopila uprava, u kojem su ugovorne strane ravnopravne i uprava nema jednostrane povlastice čija bi se primjena u ugovornom okviru percipirala kao neprimjerena.

82. Osim toga, u državama članicama Unije također postoje sasvim različita stajališta kada je riječ o eventualnim javnim ovlastima uprave koja je sklopila ugovor ( 62 ): dok njemačko pravo, na primjer, strogo odbacuje takve ovlasti, u francuskom pravu ne samo da se priznaje da contrat administratif koji proizlazi iz upravnog prava upravi daje jednostrane ovlasti za izmjenu i raskid ugovora, nego se uprava u okviru provedbe bilo koje vrste ugovora, među ostalim i privatnopravnih ugovora, može pozivati na svoje opće proračunske povlastice kao tijelo javne vlasti, poput ovlasti za samostalno donošenje odluke o naplati novčanih potraživanja ( 63 ).

83. Točno je da iz tih različitih stajališta država članica u pogledu javnih ovlasti uprave koja sklapa ugovor ne proizlazi da se pravna osnova na kojoj se temelji Komisijina ovlast za donošenje odluka o izvršenju iz članka 79. stavka 2. Financijske uredbe br. 966/2012 treba tumačiti na način da nije relevantna u ugovornom kontekstu. Naime, to bi bilo u suprotnosti s prethodno ( 64 ) navedenom namjerom zakonodavca Unije da proširi mogućnost jednostrane naplate na sva Komisijina potraživanja u području povrata vlastitih sredstava, a time i na ugovorna potraživanja.

84. Osim toga, upravo različita rješenja u državama članicama pokazuju da ne postoji opće načelo na temelju kojeg se uprava pri sklapanju ugovora s privatnim osobama nikada ne može pozvati na svoje opće javne ovlasti ili na neki drugi način izvršavati javne ovlasti nad svojim suugovarateljem. Stoga se Komisijina ovlast da u svrhu naplate ugovornih potraživanja izdaje odluke o izvršenju ne može odbiti ni primjenom općih načela ugovornog prava. Takva se načela naime općenito ne primjenjuju na ugovore koje je sklopila uprava; naprotiv, pravnici različitih država članica u tom pogledu imaju sasvim različita stajališta ( 65 ). Naposljetku, različite odredbe prava Unije koje se odnose na jednostrane ovlasti upravnog tijela Unije koje sklapa ugovor upućuju na to da se čini da sam zakonodavac Unije ipak polazi od modela ugovora koji je sklopila uprava u skladu s kojim uprava ima javne ovlasti ( 66 ).

85. Međutim, s obzirom na to da u različitim pravnim tradicijama država članica postoje vrlo različiti modeli ugovorâ koje sklapa uprava, sasvim je moguće da korisnici subvencije koji s Komisijom sklapaju sporazume o bespovratnim sredstvima kao što su predmetni ne pretpostave da Komisija može zahtijevati povrat sredstava dodijeljenih na temelju ugovora ne samo odlukama koje su donesene u sudskom postupku, nego i jednostrano donesenim odlukama javne vlasti koje su izravno dostupne u svrhu prisilnog izvršenja. To vrijedi tim više s obzirom na to da Komisijini ugovori u pravilu sadržavaju klauzulu o prenošenju nadležnosti, kojom se nadležnost za odlučivanje u ugovornim sporovima prenosi na sud Unije ili nacionalni sud ( 67 ).

86. U tim okolnostima smatra se povredom načela zaštite legitimnih očekivanja ako Komisija primijeni svoju ovlast za donošenje odluka o izvršenju radi naplate ugovornih potraživanja iz članka 79. stavka 2. Financijske uredbe br. 966/2012, a da se to u predmetnom ugovoru, odnosno u općim ili posebnim uvjetima ugovora, ne predviđa posebnom klauzulom ( 68 ). Naime, kao što je nezavisni odvjetnik G. Cosmas naveo u svojem mišljenju u predmetu Duff i dr., to načelo obvezuje institucije Unije da izvršavaju svoje ovlasti na način da se na pravne situacije i pravne odnose koji su nastali na temelju prava Unije ne utječe na način koji razborita osoba ne može predvidjeti ( 69 ).

87. Kao što je Opći sud pravilno utvrdio u točki 207. pobijane presude, točno je da ugovorna klauzula kojom se predviđa donošenje odluka o izvršenju ne potvrđuje Komisijinu nadležnost za donošenje takvih odluka. Naime, ta se nadležnost temelji isključivo na članku 299. UFEU‑a u vezi s člankom 79. stavkom 2. Financijske uredbe br. 966/2012. Međutim, svrha takve klauzule jest uputiti Komisijina suugovaratelja na mogućnost jednostrane naplate potraživanja tako da taj suugovaratelj može sklopiti ugovor a da mu je pritom poznata relevantna pravna situacija.

88. U ovom slučaju svi su predmetni sporazumi o bespovratnim sredstvima među svojim općim ugovornim odredbama sadržavali klauzulu kojom se korisnike obavještavalo o tome da Komisija može formalno odrediti iznos potraživanja odlukom o izvršenju ( 70 ).

89. Posljedično se Općem sudu u ovom slučaju ne može predbaciti da je povrijedio načelo zaštite legitimnih očekivanja kada je utvrdio da se dosadašnjom sudskom praksom sudova Unije Komisiju ne sprečava u tome da radi naplate ugovornih potraživanja donosi odluke o izvršenju.

b) Pravo na djelotvoran pravni lijek

90. Daljnjim nizom argumenata ADR ističe da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je utvrdio da se donošenjem odluka o izvršenju u slučaju ugovornih potraživanja ne povređuje pravo na djelotvoran pravni lijek iz članka 47. Povelje. Naime, takve su odluke Komisiji omogućavale da u odnosu na svoje suugovaratelje zauzme ulogu suca u vlastitom predmetu i da postupak rješavanja spora pred sudom nadležnim na temelju ugovora liši bilo kakvog učinka.

91. Tim se argumentom postavlja pitanje je li Opći sud s pravom mogao pretpostaviti da donošenje odluka o izvršenju radi naplate ugovornih potraživanja ne predstavlja povredu prava na djelotvoran pravni lijek jer pravno sredstvo kojim Komisijini suugovaratelji raspolažu protiv takve odluke odgovara zahtjevima prava na djelotvoran pravni lijek.

92. U skladu s točkom 190. pobijane presude, ADR je u prvom stupnju u biti tvrdio da se na djelotvornost tužbe za poništenje odluka o izvršenju koje se donose radi naplate ugovornih potraživanja primjenjuje sudska praksa Općeg suda prema kojoj su tužbeni razlozi koji se temelje na povredi ugovora i primjenjivog nacionalnog prava nedopušteni u okviru takvih tužbi. To znači da Komisija može naplatiti svoja potraživanja od suugovaratelja, iako se ugovorna prava na kojima se ta potraživanja temelje još nisu ispitala.

93. Opći sud odbacio je taj argument u točkama 209. do 214. pobijane presude s obrazloženjem da se prema njegovu mišljenju tužba ne temelji samo na članku 263. UFEU‑a, nego i na članku 272. UFEU‑a. Tako je ispitao formalnu zakonitost sporne odluke kao i materijalnu utemeljenost Komisijinih ugovornih potraživanja prema ADR‑u na kojima se ta odluka temelji.

94. Stoga u nastavku najprije treba razjasniti je li Opći sud s pravom smatrao da je sporna odluka akt koji se trebao pobijati tužbom za poništenje (1)). Zatim valja ispitati predstavlja li činjenica da tužba za poništenje takve odluke automatski nema suspenzivni učinak (2)) povredu prava na djelotvoran pravni lijek. Naposljetku valja ispitati je li Opći sud pravilno pretpostavljao da sud Unije u okviru takve tužbe treba ispitati samo formalnu zakonitost pobijane odluke, dok ispitivanje materijalne utemeljenosti potraživanja na kojem se ta odluka temelji može izvršiti samo sud nadležan na temelju ugovora. Zbog toga je nužno preispitati mišljenje Općeg suda u pogledu odvajanja tužbi za poništenje u skladu s člankom 263. UFEU‑a i ugovornih tužbi u skladu s člankom 272. UFEU‑a (3)).

1) Kvalifikacija odluka o izvršenju koje se donose radi naplate ugovornih potraživanja kao akata koji se u skladu s člankom 263. UFEU‑a osporavaju tužbom za poništenje

95. Kao što je već navedeno ( 71 ), u skladu s člankom 272. u vezi s člankom 274. UFEU‑a sudovi Unije nadležni su u tužbama koje se odnose na ugovore institucija Unije samo ako ti ugovori sadržavaju odgovarajuću arbitražnu klauzulu. Međutim, kao što je također već navedeno ( 72 ), predmetni slučaj pokazuje da se sudovi Unije i u okviru tužbi za poništenje u skladu s člankom 263. UFEU‑a mogu baviti aktima institucija Unije u vezi s ugovorima.

96. To se ne protivi članku 272. UFEU‑a. Naime, ni iz teksta ni iz strukturnog položaja te odredbe ili iz smisla i svrhe te odredbe ne može se iščitati da sudovi Unije samo na toj osnovi mogu biti nadležni za sporove koji se odnose na ugovore institucija Unije. Kao što je već objašnjeno ( 73 ), iz članka 272. u vezi s člankom 274. UFEU‑a može se zaključiti samo da Komisija donošenjem odluka o izvršenju ne može jednostrano izmijeniti podjelu nadležnosti između sudova Unije i nacionalnih sudova, tako da su takve odluke dopuštene samo ako predmetni ugovor sadržava arbitražnu klauzulu u korist sudova Unije. Međutim, postojanje takve klauzule u ovom slučaju znači samo da su sudovi Unije, a ne nacionalni sudovi nadležni za sporove koji proizlaze iz ugovora, ali ne i to da sudovi Unije mogu odlučivati o takvim sporovima samo na temelju članka 272. UFEU‑a.

97. Prema sudskoj praksi Suda, kada postoji ugovor koji obvezuje tužitelja u odnosu na neku od institucija, pred sudovima Unije može se pokrenuti postupak na temelju članka 263. UFEU‑a, ali samo ako pobijani akt proizvodi obvezujuće pravne učinke koji su izvan ugovornih odnosa stranaka i koji uključuju izvršavanje ovlasti tijela javne vlasti koje su dodijeljene instituciji ugovornici kao upravnom tijelu ( 74 ).

98. Koliko je razvidno, iz dosadašnje sudske prakse sudova Unije proizlazi da barem u pravilu samo dvije vrste akata ispunjavaju te kriterije: – s jedne strane, akti povezani s ugovornim odnosom između institucije Unije i njezina suugovaratelja, ali koji proizvode učinak u potpunosti izvan tog ugovornog odnosa, kao što je privremeno isključenje suugovaratelja, koji je počinio povredu ugovora, iz drugih ugovora i iz dodjele bespovratnih sredstava Unije ili stavljanje takvog suugovaratelja na crnu listu (blacklisting) u središnjoj bazi podataka institucija Unije ( 75 ). – S druge strane, odluke o prijeboju ( 76 ) i odluke o izvršenju ( 77 ) koje se donose radi naplate ugovornih potraživanja.

99. Međutim, u pogledu potonjih akata ADR ističe da ni Komisija ni Opći sud u ovom predmetu nisu pojasnili u kojoj je mjeri sporna odluka proizvodila obvezujuće pravne učinke koji su izvan ugovornih odnosa stranaka. ADR smatra da je, naprotiv, očigledno da su pravni učinci te odluke povezani s ugovornim odnosima stranaka.

100. Točno je da pravni učinci odluke o izvršenju donesene radi naplate ugovornog potraživanja prirodno nastaju i unutar predmetnog ugovornog odnosa: naime, donošenjem takve odluke Komisija, kao prvo, određuje iznos koji joj prema njezinu mišljenju duguje njezin suugovaratelj na temelju svojih ugovornih obveza i obvezuje suugovaratelja na plaćanje tog iznosa. Kao drugo, u slučaju da predmetna odluka zbog izostanka (uspješnog) pobijanja postane konačna, postojanje odgovarajućih ugovornih obveza time bi se pravno utvrdilo i više ne bi bilo eventualnih prigovora protiv postojanja tih obveza. Kao treće, uspješno prisilno izvršenje odluke dovelo bi do ispunjenja ugovornih obveza o kojima je riječ.

101. Međutim, osim tih pravnih učinaka ugovora, odluka o izvršenju koju Komisija donosi u okviru izvršavanja ovlasti tijela javne vlasti za samostalno donošenje odluke o potraživanjima, koja joj je dodijeljena na temelju članka 79. stavka 2. Financijske uredbe br. 966/2012, proizvodi i obvezujuće pravne učinke koji nadilaze ugovorni odnos stranaka.

102. Kao što je prethodno navedeno ( 78 ), prema mišljenju Suda, akt Unije koji je potrebno pobijati tužbom za poništenje u skladu s člankom 263. UFEU‑a iako je povezan s ugovorom, definira se na način da akt proizvodi pravne učinke koji su izvan ugovornog odnosa stranaka i koji uključuju izvršavanje ovlasti tijela javne vlasti koje su dodijeljene instituciji ugovornici ne u njezinu svojstvu suugovaratelja, nego u njezinu općem svojstvu upravnog tijela.

103. U slučaju odluke o izvršenju, dvije komponente ove definicije djeluju zajedno s obzirom na to da izvanugovorna priroda pravnih učinaka takve odluke proizlazi iz pravnih učinaka povezanih s izvanugovornom prirodom i javnih ovlastima. Naime, izvanugovorni pravni učinci odluke o izvršenju očituju se u tome da Komisija temelji izvršivost ugovornog potraživanja na jednostranom aktu tijela javne vlasti koji je ona sama donijela. Takav pravni učinak jest izvan ugovornog odnosa zato što se, za razliku od, na primjer, izvršivosti ugovornog potraživanja utemeljene na odluci donesenoj u sudskom postupku, ne temelji na ugovornim pravima i obvezama stranaka, nego na općoj izvanugovornoj, Komisijinoj ovlasti kao tijela javne vlasti ( 79 ).

104. To je Opći sud pravilno zaključio kada je u točki 207. pobijane presude pojasnio da je sporna odluka akt koji proizvodi obvezujuće pravne učinke koji su izvan ugovornog odnosa stranaka i koji uključuju izvršavanje ovlasti tijela javne vlasti koje su dodijeljene Komisiji kao upravnom tijelu jer pravnu prirodu te odluke ne određuju predmetni ugovori, nego članak 299. UFEU‑a i članak 79. stavak 2. Financijske uredbe br. 966/2012. Stoga se Općem sudu ne može predbaciti da nije objasnio u kojoj mjeri sporna odluka proizvodi obvezujuće pravne učinke izvan ugovornog odnosa stranaka.

105. Iz prethodno navedenog proizlazi da je Opći sud u pobijanoj presudi pravilno kvalificirao spornu odluku kao akt Unije koji je ADR trebao pobijati tužbom za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a.

2) Nesuspenzivni učinak tužbi za poništenje odluka o izvršenju donesenih radi naplate ugovornih potraživanja

106. Međutim, ADR smatra povredom prava na djelotvoran pravni lijek to što tužba za poništenje u skladu s člankom 263. UFEU‑a u pogledu odluke o izvršenju donesene radi naplate ugovornog potraživanja nema suspenzivni učinak, iako prisilno izvršenje takve odluke može dovesti Komisijina suugovaratelja u stečaj.

107. U skladu s člankom 278. UFEU‑a, pokretanje postupka pred sudovima Unije nema suspenzivni učinak. Međutim, ako smatra da to okolnosti zahtijevaju, sud Unije može narediti suspenziju primjene osporavanog akta. Isto tako, kao što je već navedeno ( 80 ), prisilno izvršenje akta kojim se nalaže plaćanje i koji je izvršiv u skladu s člankom 299. UFEU‑a može se suspendirati odlukom suda Unije, u skladu s člankom 299. četvrtim stavkom UFEU‑a. ADR je osim toga i u ovom slučaju iskoristio mogućnost da zatraži takvu suspenziju prisilnog izvršenja, ali na kraju bez uspjeha ( 81 ).

108. Činjenica da tužbe pred sudovima Unije nemaju automatski suspenzivni učinak prema mišljenju Suda ne predstavlja povredu prava na potpunu i učinkovitu sudsku zaštitu zbog postojanja te mogućnosti dobivanja privremene pravne zaštite. Naime, mogućnost pružanja privremene zaštite ako je to potrebno za potpunu učinkovitost buduće odluke, sprečava prazninu u pogledu pravne zaštite koju pružaju sudovi Unije ( 82 ).

109. Iz predmetne ADR‑ove argumentacije sada proizlazi pitanje predstavlja li činjenica da tužba za poništenje odluke o izvršenju koja je donesena radi naplate ugovornog potraživanja nema suspenzivan učinak ipak povredu prava na djelotvoran pravni lijek. Drugim riječima: je li u ugovornom kontekstu neprihvatljivo prisilno izvršenje potraživanja prije ocjene postoji li to potraživanje u slučajevima u kojima se ne dodjeljuje privremena pravna zaštita?

110. Argumentacija ADR‑a temelji se na činjenici da suugovaratelj, u okviru ugovora koji se odnosi na sporno potraživanje drugog suugovaratelja, obično automatski ima pravo na odgodu plaćanja sve dok sud ne donese odluku o predmetnom potraživanju. To se mijenja samo iznimno, ako druga strana dobije privremenu pravnu zaštitu kako bi osigurala sporno potraživanje.

111. Slijedom toga, donošenje odluke o izvršenju u usporedbi s Komisijinom tužbom u skladu s člankom 272. UFEU‑a ne znači samo prebacivanje tereta pobijanja za suugovaratelja, nego se time usto još i smanjuje učinkovitost njegove pravne zaštite. Međutim, to je zadiranje u učinkovitu pravnu zaštitu opravdano jer je prilikom sklapanja ugovora suugovaratelj bio obaviješten o tom riziku, ali ipak može od suda zatražiti privremenu pravnu zaštitu i, naposljetku, jer postoji legitiman interes u pogledu učinkovite zaštite financijskih interesa Unije.

112. Stoga se iz te ADR‑ove argumentacije u pogledu nepostojanja automatskog suspenzivnog učinka tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a ne može zaključiti da u pobijanoj presudi postoji pogreška koja se tiče prava.

3) Tumačenje odvajanja tužbi za poništenje u skladu s člankom 263. UFEU‑a i ugovornih tužbi u skladu s člankom 272. UFEU‑a u sudskoj praksi Općeg suda

113. ADR smatra da priznanje Komisijine ovlasti da radi naplate ugovornih potraživanja donosi odluke o izvršenju, koje je potrebno pobijati tužbom za poništenje u skladu s člankom 263. UFEU‑a, postupak rješavanja spora pred sudom nadležnim na temelju ugovora lišava bilo kakvog učinka.

114. Kao što je prethodno već navedeno ( 83 ), Opći sud je odbacio taj argument u točkama 209. do 214. pobijane presude s obrazloženjem da se prema njegovu mišljenju ADR‑ova tužba ne temelji samo na članku 263. UFEU‑a, nego i na članku 272. UFEU‑a. Tako nije ispitao samo formalnu zakonitost sporne odluke, nego i materijalnu utemeljenost Komisijinih ugovornih potraživanja prema ADR‑u na kojima se ta odluka temelji.

115. To zasebno ispitivanje ADR‑ovih argumenata iznesenih u prvom stupnju, s jedne strane, u okviru tužbe za poništenje, i s druge strane, u okviru ugovorne tužbe, temelji se na pretpostavci iz sudske prakse Općeg suda koja se navodi u točki 70. pobijane presude, da se u okviru članka 263. UFEU‑a odluka o izvršenju može ocijeniti samo na temelju prava Unije. Suprotno tomu, u okviru članka 272. UFEU‑a može se istaknuti samo povreda ugovora ili nacionalnog prava koje se na njega primjenjuje.

116. S obzirom na sudsku praksu Općeg suda na kojoj se temelji pobijana presuda, iz toga proizlazi da su u okviru tužbe za poništenje nedopušteni svi tužbeni razlozi koji se temelje na povredi ugovornih odredbi ili nacionalnog prava koje se u ugovoru navodi kao primjenjivo. To znači da se u okviru tužbe za poništenje odluke o izvršenju ne može ispitati materijalna utemeljenost te odluke, a posljedično ni pitanje ima li Komisija uopće pravo na predmetno ugovorno potraživanje ( 84 ).

117. U slučaju da Opći sud unatoč tomu želi provesti takvo ispitivanje najprije treba provjeriti može li se tužba koja mu je podnesena „preinačiti” tako da se njome više ne traži samo poništenje pobijane odluke, nego i utvrđenje da Komisija uopće nema pravo na sporno ugovorno potraživanje. Ako se to potvrdi, Opći sud može, kao u ovom slučaju, smatrati da se tužba ne temelji samo na članku 263., nego i na članku 272. UFEU‑a te može ispitati sukcesivne tužbene razloge koji se vežu uz odgovarajuću vrstu pravnog sredstva. Međutim, takva je preinaka moguća samo pod određenim uvjetima ( 85 ).

118. Međutim, ako ne postoji akt koji se smatra odvojivim od ugovora i koji se stoga u skladu s člankom 263. UFEU‑a pobija zasebno, sud Unije kojem je, posljedično, podnesena ugovorna tužba isključivo na temelju članka 272. UFEU‑a, prema sudskoj praksi Općeg suda o kojoj je riječ može ispitivati samo prigovore koji se temelje na „povred[i] ugovornih odredbi ili [nacionalnog] prava koje se primjenjuje na ugovor”. Suprotno tomu, u okviru ugovornih tužbi u skladu s člankom 272. UFEU‑a, smatraju se nedopuštenima takozvani „tužbeni razlozi za poništenje” („moyens d’annulation”), odnosno tužbeni razlozi koji se temelje na „utvrđenjima koja se odnose na odnos upravnog prava” ili koji su „svojstven[i] tužbi za poništenje”, kao što je nedostatak obrazloženja, povreda tužiteljevih pravâ na obranu ili povreda njegova prava na dobru upravu ( 86 ).

119. ADR ima pravo kada tvrdi da se primjenom ove sudske prakse Općeg suda povređuje pravo Komisijinih suugovaratelja na djelotvoran pravni lijek, i u okviru tužbi za poništenje u skladu s člankom 263. UFEU‑a (i), kao i u okviru ugovornih tužbi u skladu s člankom 272. UFEU‑a (ii).

i) Tužbe za poništenje u skladu s člankom 263. UFEU‑a, koje se odnose na odluke o izvršenju donesene radi naplate ugovornih potraživanja

120. Stajalište Općeg suda da se ugovorna potraživanja stranaka u okviru tužbe za poništenje odluke o izvršenju ne mogu ispitati, temelji se na dvjema pogrešnim pretpostavkama koje imaju ozbiljne posljedice: s jedne strane, da u pogledu pravnih odredbi koje se ispituju u okviru tužbe za poništenje može biti riječ samo o odredbama prava Unije i, s druge strane, da u pogledu prava primjenjivog na ugovor može biti riječ samo o nacionalnom pravu.

– Relevantnost ugovora i nacionalnog prava u okviru tužbe za poništenje odluke o izvršenju

121. Stajalište da se ugovorna potraživanja stranaka u okviru tužbe za poništenje odluke o izvršenju ne mogu ispitati, Opći sud je prvi put zastupao, koliko je razvidno, u svojoj presudi od 27. rujna 2012. u predmetu Applied Microengineering/Komisija ( 87 ), koja se navodi u točki 70. pobijane presude. Pritom se najprije pozvao na izjavu Suda iz presude od 17. prosinca 1970. u predmetu Internationale Handelsgesellschaft ( 88 ), u skladu s kojom se valjanost akata institucija Unije može ocijeniti samo na temelju prava Unije jer bi utjecalo na njegovu ujednačenu primjenu, kada bi se pri odlučivanju o valjanosti takvih akata primjenjivale odredbe ili načela nacionalnog prava.

122. Ta se izjava Suda ipak odnosila na pitanje može li se zakonitost uredbe Zajednice ispitivati s obzirom na pravo države članice ( 89 ). To je Sud pravilno zanijekao jer bi se inače ugrozila ujednačena primjena prava Zajednice. Međutim, takva situacija nije usporediva sa situacijom u kojoj se odluka o izvršenju donesena radi naplate ugovornog potraživanja treba ispitati s obzirom na nacionalno pravo čija je primjenjivost ugovorno dogovorena između strana.

123. Za razliku od uredbe Unije, takva se odluka naime temelji na tom pravu, s obzirom na to da je nacionalno pravo, koje su suugovaratelji odabrali, relevantno za postojanje potraživanja koje se odlukom proglašava izvršivim. To se osim toga odnosi i na klauzule svih predmetnih ugovora. Naime, Komisija nije ovlaštena proglasiti izvršivim ugovorno potraživanje koje, u skladu s ugovorom i pravom koje se na njega primjenjuje, ne postoji. Tako ugovorne klauzule i nacionalno pravo postaju „pravna pravila vezana za primjenu ugovora” u smislu članka 263. drugog stavka UFEU‑a na temelju kojih sud Unije treba ispitati zakonitost odluke u okviru tužbe za poništenje.

124. Stoga narušavanje ujednačene primjene prava Unije koje proizlazi iz činjenice da se pri donošenju odluke o valjanosti nekog akta Unije primjenjuje nacionalno pravo, u slučaju odluke o izvršenju proizlazi iz mogućnosti predviđene u člancima 335. i 340. UFEU‑a da se na ugovor Unije (također) primjenjuje nacionalno pravo koje su odabrale stranke. To je iznimka i odnosi se na poseban slučaj prožimanja prava Unije i nacionalnog prava koji se temelji na nepostojanju sveobuhvatnog ugovornog prava na razini Unije.

125. Formulacija koju je Opći sud u točkama 40. i 41. svoje presude u predmetu Applied Microengineering/Komisija razvio iz teksta članka 263. drugog stavka UFEU‑a i iz presude Suda u predmetu Internationale Handelsgesellschaft, u skladu s kojom „sud Unije treba, kada odlučuje u postupku povodom tužbe za poništenje na temelju odredbi članka 263. UFEU‑a, ocijeniti zakonitost pobijanoga akta [samo] s obzirom na [UFEU] ili bilo koje pravno pravilo vezano za njegovu primjenu i, dakle, s obzirom na pravo Unije ( 90 )”, stoga je pogrešna u pogledu odluke o izvršenju donesene radi naplate ugovornog potraživanja ( 91 ).

– Pravo Unije koje se primjenjuje na ugovore Unije

126. Međutim, suprotno tomu, također treba odbaciti pretpostavku Općeg suda iz točaka 40. i 41. presude u predmetu Applied Microengineering/Komisija, u skladu s kojom u pogledu „prava koje se primjenjuje na ugovor” može biti riječ samo o nacionalnom pravu. Naime, pogrešno je pretpostaviti da ugovori institucija Unije podliježu samo ugovornim odredbama i nacionalnom pravu koje su odabrale stranke. Naprotiv, na te se ugovore uvijek primjenjuju još i opće odredbe primarnog i sekundarnog prava kao i posebne odredbe sekundarnog prava Unije koje su relevantne u određenom slučaju.

127. Konkretno, Financijska uredba br. 966/2012 i brojni sektorski propisi, na primjer u području financiranja istraživanja, sada sadržavaju niz pravila relevantnih za ugovore institucija Unije, osobito za sporazume o bespovratnim sredstvima i ugovore o javnoj nabavi ( 92 ). Stoga takvi ugovori trebaju, u skladu s pravilima o primjeni Financijske uredbe br. 966/2012, sadržavati informaciju da se na njih primjenjuje pravo Unije, koje se prema potrebi može dopuniti nacionalnim pravom navedenim u ugovoru ( 93 ).

128. Stoga je, kao što je Opći sud pravilno pojasnio u točki 85. pobijane presude, u pogledu nacionalnog prava koje su stranke odredile kao podredno primjenjivo, riječ samo o općim pravilima odabranog nacionalnog prava koja uređuju ugovore i obveze, čija je zadaća nadoknaditi eventualni nedostatak takvih pravila na razini Unije.

– Zaključak

129. Iz prethodnih razmatranja proizlazi da je pogrešno stajalište koje se navodi u točkama 40. i 41. presude Općeg suda u predmetu Applied Microengineering/Komisija, da u pogledu pravnih odredbi koje se ispituju u okviru tužbe za poništenje može biti riječ samo o odredbama prava Unije i da u pogledu prava primjenjivog na ugovor može biti riječ samo o nacionalnom pravu.

130. Stoga ideja na kojoj se temelji sudska praksa Općeg suda o razdvajanju tužbi za poništenje i ugovornih tužbi gubi svoju legitimnost u skladu s kojom se podjela zadaća između, s jedne strane, suda koji odlučuje u postupku povodom tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a i, s druge strane, suda koji odlučuje o ugovornoj tužbi na temelju članka 272. UFEU‑a, temelji na tome da je prvonavedeni sud nadležan isključivo za ispitivanje prava Unije, a potonji sud isključivo za ispitivanje ugovora i nacionalnog prava koje se ne njega primjenjuje.

131. Osim toga, nije opravdana ni bojazan da ispitivanje ugovornih obveza i nacionalnog prava u okviru tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a koja se odnosi na odluku o izvršenju može dovesti do toga da članak 272. UFEU‑a postane bespredmetan ili do zadiranja u nadležnost nacionalnih sudova ( 94 ). Naime, kao što je prethodno objašnjeno, donošenje odluke o izvršenju pretpostavlja postojanje arbitražne klauzule kojom se isključuje nadležnost nacionalnih sudova. U tom je pogledu, međutim, opet nezaobilazan članak 272. UFEU‑a ( 95 ).

132. Naposljetku se tumačenje podjele između tužbi za poništenje i ugovornih tužbi, na kojem se temelji pobijana presuda, ne može opravdati ni činjenicom da sud u okviru tužbe za poništenje, drukčije nego u okviru ugovorne tužbe, Komisiji ne može izdavati naloge ili umjesto nje donositi odluke ( 96 ). Naime, poništenje odluke o izvršenju koje se temelji na nepostojanju navedenog ugovornog potraživanja u skladu s člankom 263. UFEU‑a ima iste posljedice kao i utvrđenje da Komisija nema pravo na to potraživanje na temelju članka 272. UFEU‑a. U slučaju da tužitelj osim toga traži donošenje dodatnih mjera u pogledu Komisije, osim zahtjeva u skladu s člankom 263. UFEU‑a, kojim traži poništenje pobijane odluke, može podnijeti još i zahtjev na temelju članka 272. UFEU‑a za donošenje takvih mjera.

133. Iz prethodno navedenog proizlazi da zakonitost odluke o izvršenju donesene radi naplate ugovornog potraživanja, u okviru tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a, treba ocijeniti i na temelju prava Unije općenito i na temelju ugovornih odredbi i svih drugih odredbi prava Unije i nacionalnog prava koje se na njega primjenjuju. Stoga sud Unije u okviru takve tužbe treba ispitati i formalnu i materijalnu zakonitost pobijane odluke. Posljedično se njegova ocjena osobito odnosi na pitanje utemeljenosti navedenog ugovornog potraživanja. Opći sud je u prošlosti djelomično već provodio takvo ispitivanje ( 97 ).

134. Suprotno tomu, pristup koji se primjenjuje u pobijanoj presudi, u skladu s kojim suugovaratelj Komisiji treba podnijeti i tužbu na temelju članka 263. i tužbu na temelju članka 272. UFEU‑a, kako bi od suda Unije ishodio potpuno ispitivanje odluke o izvršenju, predstavlja povredu prava na djelotvoran pravni lijek jer nepotrebno otežava pravnu zaštitu.

135. Stoga se, s jedne strane, povređuje pravo na djelotvoran pravni lijek ako sud Unije u okviru tužbe podnesene protiv odluke o izvršenju na temelju članka 263. UFEU‑a ne ispita materijalnu zakonitost te odluke, odnosno pitanje postoji li uopće potraživanje koje je tom odlukom proglašeno izvršivim.

136. S druge strane, zahtijevanje od Komisijinih suugovaratelja da protiv odluke o izvršenju podnesu i tužbu na temelju članka 263. i tužbu na temelju članka 272. UFEU‑a, predstavlja povredu prava na djelotvoran pravni lijek jer za takav zahtjev, kao što je upravo pojašnjeno, ne postoji opravdanje. Time se, naime, Komisijinim suugovarateljima na nezakonit način prekomjerno otežava pristup pravosuđu i ostvarivanje njihovih prava ( 98 ). To je tim više slučaj jer se tužitelji, s obzirom na složenost sudske prakse Općeg suda u tom pogledu, redovito izlažu opasnosti da se njihov zahtjev proglasi nedopuštenim zato što ga pogreškom nisu podnijeli u obliku odgovarajuće vrste pravnog sredstva ( 99 ).

ii) Nužnost ispitivanja svih relevantnih činjeničnih i pravnih pitanja u okviru ugovornih tužbi na temelju članka 272. UFEU‑a

137. Kao što je Opći sud pravilno istaknuo u točki 211. pobijane presude, iz sudske prakse Suda proizlazi da je pravo na pristup sudu u skladu s člankom 47. Povelje zajamčeno samo ako je taj sud ovlašten za ispitivanje svih činjeničnih i pravnih pitanja relevantnih za spor u kojem odlučuje ( 100 ).

138. Međutim, Opći sud ne ispunjava taj zahtjev u okviru ugovornih tužbi na temelju članka 272. UFEU‑a primjenom svoje sudske prakse na koju upućuje u ovom slučaju, koja se odnosi na odvajanje tužbi za poništenje i ugovornih tužbi i koja se navodi u točki 70. pobijane presude i čini temelj za tu presudu. Naime, kao što je već pojašnjeno, u toj se sudskoj praksi pretpostavlja da sud Unije u okviru ugovornih tužbi ne može razmatrati prigovore koji se temelje na povredi prava Unije, a osobito temeljnih prava Unije ( 101 ).

139. Međutim, kao što je prethodno prikazano, potpuno je pogrešno pretpostaviti da ugovori institucija Unije podliježu samo ugovornim odredbama i odredbama nacionalnog prava koje su stranke proglasile primjenjivima ( 102 ). Isto tako, potpuno je neosnovana pretpostavka Općeg suda da se na institucije Unije primjenjuju temeljna prava Unije i druge javne obveze u okviru prava Unije samo pri donošenju jednostranih akata, ali ne i u okviru ugovora ( 103 ). Naime, neupitno je da institucije Unije vežu te obveze, neovisno o tome upotrebljavaju li za obavljanje svojih zadaća jednostrane ili ugovorne mjere. Konkretno, Povelja se, u skladu sa svojim člankom 51., općenito primjenjuje na institucije, tijela, urede i agencije Unije, a da se pritom ne čini razlika ovisno o odabranom načinu djelovanja. Sve drugo značilo bi omogućavanje institucijama Unije da se „bijegom u privatno pravo” oslobode svojih obveza koje proizlaze iz temeljnih prava ( 104 ).

140. To je Sud uostalom već potvrdio, premda implicitno, time što je u okviru ugovornih tužbi ispitao argumente koji su se temeljili na povredi prava na dobru upravu ( 105 ).

141. Suprotno tomu, Opći sud je pokušao obuhvatiti takve argumente općim ugovornopravnim načelom izvršenja ugovora u dobroj vjeri i odgovarajuće obveze institucija Unije stoga smatrati utemeljenima na ugovoru ili nacionalnom pravu koje se na njega primjenjuje ( 106 ). Iz toga proizlazi da je Opći sud prepoznao koliko je problematično nijekati činjenicu da su institucije Unije koje sklapaju ugovor vezane takvim obvezama. Međutim, puko svrstavanje tih obveza među načela ugovornog prava kao što je načelo dobre vjere, samo je rješenje u nuždi. Time se u biti podupire pogrešna pretpostavka da su institucije Unije u pogledu ugovornog postupanja usporedive sa suugovarateljima koji su privatne osobe i da stoga podliježu samo općim načelima ugovornog prava, ali ne temeljnim pravima i svojim drugim javnim obvezama u okviru prava Unije.

142. Naime, u skladu sa sudskom praksom Općeg suda u ovom predmetu, na institucije Unije primjenjuju se temeljna prava i druge javne obveze u okviru prava Unije„isključivo kada izvršavaju svoje upravne ovlasti” ( 107 ). Međutim, nije jasno zašto se sklapanje ugovorâ ne bi trebalo ubrajati u izvršavanje upravnih ovlasti tih institucija. Naime, za razliku od suugovaratelja koji su privatne osobe, institucije Unije uvijek djeluju s ciljem izvršavanja svojih upravnih nadležnosti.

143. Osim toga, sama je Komisija u ovom žalbenom postupku izričito zastupala stajalište da joj se ne može osporiti pravo da i u ugovornom kontekstu, radi naplate novčanih potraživanja primjenjuje opće javne ovlasti djelovanja koje proizlaze iz prava Unije jer bi to u suprotnom značilo da ona u ugovornom kontekstu nije vezana ni svojim općim javnim obvezama kao što su pravo na pristup dokumentima i, općenito, temeljna prava. Međutim, potpuno je neutemeljeno na takav način negirati prirodu Komisije kao nadležnog javnog tijela i koja djeluje na temelju ugovora.

144. Osim toga, primjena sudske prakse Općeg suda o kojoj je riječ dovodi do sasvim neprihvatljivih zaključaka: u skladu s njom, obveza obrazlaganja institucija Unije u pogledu povrata bespovratnih sredstava vrijedi samo ako su se predmetna financijska sredstva dodijelila na temelju jednostrane odluke, ali ne i ako su se dodijelila na temelju ugovora ( 108 ). Isto tako, suugovaratelj instituciji Unije može, na primjer, predbaciti povredu obveze obrazlaganja ili pravâ na obranu samo ako ugovorne klauzule predviđaju takve obveze i prava ( 109 ), a u protivnom to nije moguće ( 110 ). Međutim, to bi značilo da se institucije Unije mogu osloboditi obveza koje imaju u okviru primarnog prava tako da bespovratna sredstva dodijele na temelju ugovora umjesto na temelju jednostranih odluka i da u tim ugovorima za sebe ne predvide obveze obrazlaganja, odnosno pravâ na obranu za svojeg suugovaratelja.

145. Opći sud je svoje stajalište, u skladu s kojim se tužitelj u okviru ugovornog spora ne može pozvati na obveze koje institucije Unije imaju na temelju prava Unije, među ostalim temeljio na sudskoj praksi Suda o razlikovanju između izvanugovorne i ugovorne odgovornosti ( 111 ). U skladu s tom sudskom praksom, samo upućivanje na pravne odredbe koje ne proizlaze iz ugovora, ne može utjecati na vrstu odgovornosti, a stoga ni na sudsku nadležnost u slučaju spora u tom pogledu. Međutim, iz te sudske prakse ne može se zaključiti da institucije Unije u okviru ugovorâ nemaju obveze koje se temelje na pravu Unije i da se njihovi suugovaratelji na to ne mogu pozivati.

146. Osim toga, sudska praksa Općeg suda prema kojoj se na institucije Unije primjenjuju temeljna prava i druge javne obveze samo pri donošenju jednostranih akata, ali ne i u okviru ugovora, prvotno se vjerojatno razvila iz razmišljanja u skladu s kojim je prigovor u pogledu povrede takvih obveza „inopérant” u okviru ugovornih tužbi, odnosno da je bespredmetan jer takva povreda ionako ne može utjecati na postojanje ugovornih zahtjeva stranaka ( 112 ).

147. Međutim, to je pogrešno jer u okviru ugovornih tužbi povrede obveza koje proizlaze iz temeljnih prava ili drugih javnih obveza uprave koja sklapa ugovor po svojoj prirodi nipošto nisu bespredmetne. Naprotiv, takve povrede, kao što je sam Sud već utvrdio, mogu u potpunosti utjecati na ugovorna potraživanja stranaka ( 113 ). Osim toga, sudska praksa koja se odnosi na povrede prava na obranu pokazuje da prigovor u pogledu povrede općenito nije nedopušten samo zato što se ta povreda ne odražava nužno u izreci presude ( 114 ). Naposljetku, utvrđenje povrede samo po sebi za tužitelja ima učinak naknade štete i učinak stegovne mjere za upravu ( 115 ).

148. Naposljetku, stajalište Suda da sud nadležan na temelju ugovora ne može u okviru članka 272. UFEU‑a ispitati prigovore koji se odnose na povredu temeljnih prava Unije i drugih javnih obveza institucija Unije nije u skladu s podjelom sudske nadležnosti iz članaka 263., 272. i 274. UFEU‑a.

149. Stoga se, prema mišljenju Suda, u slučaju kada postoji ugovor između tužitelja i institucije Unije, akti Unije samo u iznimnim slučajevima mogu smatrati aktima koji se mogu pobijati tužbom za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a jer bi u protivnom postojala opasnost da sudovi Unije učine članak 272. UFEU‑a bespredmetnim i da se, u slučaju da ugovor ne sadržava arbitražnu klauzulu, njihova nadležnost proširi izvan granica koje su određene člankom 274. UFEU‑a ( 116 ). Prema tome, kao što je već prethodno objašnjeno, samo se odluke o prijeboju, odluke o izvršenju i akti koji proizvode učinak u potpunosti izvan ugovornog odnosa smatraju aktima koji se mogu pobijati tužbom za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a ( 117 ).

150. Kao što je nezavisni odvjetnik P. Cruz Villalón iznio u svojem mišljenju u predmetu Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija, definicija akata koji se mogu pobijati na temelju članka 263. UFEU‑a u ugovornom je kontekstu uža nego inače. Naime, u tom kontekstu za kvalifikaciju kao akta koji se može pobijati nije dovoljno da taj akt proizvodi obvezujuće pravne učinke za svojeg adresata ( 118 ). Stoga, na primjer, obavijesti o terećenju kojima se suugovaratelju nalaže da podmiri potraživanja, ali i njihovo dospijeće ( 119 ), revizorska izvješća kojima se utvrđuju nepravilnosti u uporabi bespovratnih sredstava i potraživanja koja iz toga proizlaze ( 120 ) ili odluke o jednostranom raskidu ugovora ( 121 ), u ugovornom se okviru ne smatraju aktima koji se mogu pobijati tužbom za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a ( 122 ).

151. Točno je da se to čini opravdanim jer suugovaratelj u pogledu akata u vezi s ugovorima, koje se ne može pobijati na temelju članka 263. UFEU‑a, ima pravo podnijeti pravni lijek pred sudom nadležnim na temelju ugovora. Međutim, to „izuzeće usporedne tužbe” ( 123 ) djeluje samo ako je taj pravni lijek i učinkovit. To znači da sud nadležan na temelju ugovora mora biti ovlašten za ispitivanje svih činjeničnih i pravnih pitanja relevantnih za spor u kojem odlučuje ( 124 ).

152. To je stajalište implicitno potvrdio i Komisijin odgovor na pitanje Suda na raspravi u ovom žalbenom postupku. Naime, na pitanje kako se u okviru ugovornih tužbi može ispitati poštovanje temeljnih prava ako su, prema mišljenju Općeg suda, prigovori koji se na njima temelje nedopušteni, Komisija je odgovorila da se takvi prigovori onda mogu ocijeniti u okviru tužbe za poništenje. Međutim, to bi značilo da se aktima koji se mogu pobijati na temelju članka 263. UFEU‑a ne trebaju smatrati samo Komisijine odluke o izvršenju, nego svi akti institucija Unije u odnosu na njihove suugovaratelje, kako bi se suugovarateljima omogućio djelotvoran pravni lijek. Takav bi zaključak međutim bio potpuno nespojiv sa sudskom praksom Suda, prema kojoj se akti institucija Unije u ugovornom kontekstu, osim odluka o izvršenju, ne mogu smatrati aktima koji se mogu pobijati na temelju članka 263. UFEU‑a ( 125 ).

153. Stoga sud nadležan na temelju ugovora osim ugovora i odredbi prava Unije i podredno primjenjivog nacionalnog prava, koji se posebno odnose na ugovore, treba moći ispitati i sve prigovore koji se odnose na povredu temeljnih prava Unije ili drugih javnih obveza iz prava Unije koje čine institucije Unije ( 126 ).

154. To je tim više slučaj s obzirom na to da akti o kojima je riječ, kao što su revizija suugovarateljevih financijskih izvještaja, jednostrana obustava plaćanja, jednostrani raskid ugovora ili jednostrano određivanje iznosa koje je potrebno vratiti u obavijestima o terećenju u kojima se određuje dospijeće plaćanja, iako se u pogledu pravnog sredstva kvalificiraju kao ugovorni, često odgovaraju izvršavanju jednostranih ovlasti institucija Unije koje su predviđene zakonskim odredbama ili, u pojedinačnom slučaju, standardnim ugovornim klauzulama o kojima se ne može pregovarati ( 127 ).

155. To osim toga objašnjava zašto suugovornici institucija Unije tužbe koje podnesu protiv takvih akata često automatski kvalificiraju kao tužbe za poništenje. U skladu s rješenjem koje se zastupa u ovom mišljenju, takva se tužba ni u kojem slučaju ne može proglasiti nedopuštenom jer tužitelj predmetnoj instituciji predbacuje povredu temeljnih prava ili drugih javnih obveza u okviru prava Unije ili podnosi druge prigovore koji se, prema dosadašnjoj sudskoj praksi Općeg suda, smatraju „svojstvenima tužbi za poništenje” ( 128 ), ( 129 ).

c) Međuzaključak

156. Iz prethodno navedenog proizlazi da Komisijino izvršavanje ovlasti da u svrhu naplate ugovornih potraživanja izdaje odluke o izvršenju ne predstavlja povredu načela zaštite legitimnih očekivanja ako je suugovaratelj, kao u ovom slučaju, u ugovoru obaviješten o postojanju te mogućnosti.

157. Suprotno tomu, povređuje se pravo Komisijinih suugovaratelja na djelotvoran pravni lijek ako Komisijin suugovaratelj protiv odluke o izvršenju mora podnijeti i tužbu za poništenje u skladu s člankom 263. i ugovornu tužbu u skladu s člankom 272. UFEU‑a kako bi ishodio potpuno ispitivanje zakonitosti te odluke.

158. Isto tako, povređuje se pravo na djelotvoran pravni lijek ako suugovaratelj u okviru ugovorne tužbe u skladu s člankom 272. UFEU‑a instituciji Unije koja sklapa ugovor ne može predbaciti povredu temeljnih prava Unije i drugih obveza javnih vlasti koje proizlaze iz prava Unije.

3. Zaključak o drugom žalbenom razlogu

159. Stoga se u konačnici može zaključiti da je drugi žalbeni razlog djelomično osnovan: Opći sud počinio je pogrešku koja se tiče prava kada je u točkama 70. i 71. pobijane presude utvrdio da se u okviru tužbe na temelju članka 263. UFEU‑a podnesene protiv odluke o izvršenju mogu ispitati samo tužbeni razlozi i argumenti koji dovode u pitanje zakonitost pobijane odluke na temelju Ugovorâ i bilo kojeg drugog pravnog pravila vezanog za njihovu primjenu, odnosno prava Unije, dok se u okviru tužbe na temelju članka 272. UFEU‑a mogu ispitati samo oni tužbeni razlozi i argumenti koji se temelje na povredi sporazumâ o bespovratnim sredstvima ili na nacionalnom pravu koje je na njih primjenjivo.

B. Prvi žalbeni razlog

160. U okviru svojeg prvog žalbenog razloga ADR tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je svoju presudu temeljio na previše strogom i, u konačnici, neproporcionalnom tumačenju načela u skladu s kojim Unija subvencionira samo stvarno nastale troškove ( 130 ).

161. Stoga Opći sud nije u dovoljnoj mjeri uzeo u obzir činjenicu da je ADR subvencionirane projekte proveo s dobrim rezultatima. To je protivno Komisijinoj namjeri i namjeri samog Europskog parlamenta da ubuduće olakšaju život korisnicima bespovratnih sredstava tako da se više usredotoče na postignute rezultate, nego na opravdavanje nastalih troškova.

162. Ta se argumentacija ne može prihvatiti.

163. Najprije treba istaknuti da ADR u svojoj žalbi ne dovodi u pitanje činjenična utvrđenja na temelju kojih je Opći sud odbio njegove argumente o neprihvatljivosti određenih izdataka. Osim toga, te činjenične ocjene u svakom slučaju nisu predmet ispitivanja Suda u žalbenom postupku, pod uvjetom da dokazi podneseni Općem sudu nisu iskrivljeni ili da netočnost činjeničnih utvrđenja Općeg suda ne proizlazi iz spisa ( 131 ), što ovdje nije slučaj.

164. Stoga je samo riječ o pitanju je li Opći sud unatoč činjenicama na temelju kojih je potvrdio da su sporni izdaci neprihvatljivi, trebao pretpostaviti da su ti izdaci prihvatljivi jer je nesporno da je ADR subvencioniranu mjeru proveo s dobrim rezultatima.

165. Na to pitanje valja odgovoriti niječno. Naime, kao što je Sud pojasnio, načelo u skladu s kojim Unija u okviru bespovratnih sredstava može subvencionirati samo stvarno nastale troškove znači da to što je u međuvremenu uspješno dovršena subvencionirana mjera ne utječe na obvezu korisnika da opravda uporabu iznosa koji su mu dodijeljeni ( 132 ). Stoga, ako se troškovi koje je prijavio korisnik ne mogu provjeriti, Komisija nema drugog izbora nego tražiti povrat bespovratnih sredstava u visini iznosa koji nisu opravdani. Posljedično, Komisija ne može odustati od zahtijevanja tog povrata ni na temelju razmatranja koja se odnose na proporcionalnost ( 133 ).

166. U ovom slučaju Opći sud je utvrdio da su troškovi u pogledu dvojice stručnjaka s pravom proglašeni neprihvatljivima jer se za jednog od tih stručnjaka, u pogledu kojeg je ADR obračunao troškove u okviru jednog od projekata o kojima je u ovom predmetu riječ, dokazalo da je jedan dan radio na drugom projektu. Što se tiče te konkretne indicije za to da izračun predmetnih troškova nije odgovarao stvarnom stanju, ADR nije dostavio tražene dokaze da je riječ o izoliranoj pogrešci. Naprotiv, rezerve koje su izrazili revizori potkrijepljene su drugim dokazima poput zakašnjelih plaćanja i nepostojanja dokaza ( 134 ). Naposljetku, nijedan od ostalih argumenata koje je ADR iznio protiv revizorskih izvješća također nije uspio dovesti u pitanje rezultate tih izvješća ( 135 ).

167. Slijedom toga, Opći sud došao je do zaključka da uspješna provedba predmetne mjere s dobrim rezultatima na koju se poziva ADR nije dovoljna kako bi se troškove o kojima je riječ smatralo prihvatljivima ako nisu ispunjeni i drugi uvjeti prihvatljivosti ( 136 ).

168. U tim razmatranjima nije vidljiva pogreška koja se tiče prava. Konkretno, Općem sudu ne može se predbaciti previše strogo tumačenje načela u skladu s kojim Unija subvencionira samo stvarno nastale troškove. Naprotiv, Opći sud je pravilno primijenio sudsku praksu Suda prema kojoj, u slučaju da nedostaje dokumentacija o stvarno nastalim izdacima, dokaz da je projekt realiziran nije dovoljan kako bi se opravdala dodjela specifične subvencije.

169. U tim okolnostima nije potrebno razmatrati razliku koju je istaknula Komisija, između subvencija kojima se korisniku želi omogućiti obavljanje djelatnosti od strateškog značaja za Uniju i ugovorâ o javnoj nabavi u pogledu kojih je riječ o pružanju usluge uz naknadu, a čiju relevantnost u ovom slučaju ADR osporava. Isto tako, nije potrebno razmatrati pitanje koje je bilo predmet rasprave između stranaka, o tome u kojoj mjeri naposljetku Komisija ili sam ADR upotrebljavaju i primjenjuju rezultate provedenog projekta.

170. Naposljetku, prethodni zaključak ne mijenja ni činjenica na koju se poziva ADR da su Komisija i Parlament u pripremi nove Financijske uredbe 2018/1046 ( 137 ) izrazili da im je namjera postići veću usredotočenost na rezultate plaćanja u području bespovratnih sredstava ( 138 ) i da se ta nastojanja sada zaista odražavaju u odredbama Uredbe 2018/1046 ( 139 ). Naime, nesporno je da se te odredbe ne primjenjuju na ovaj slučaj.

171. S obzirom na sve prethodno navedeno, prvi žalbeni razlog valja odbiti.

C. Učinak osnovanosti drugog žalbenog razloga na pobijanu presudu

172. Prema sudskoj praksi Suda, pogreška koja se tiče prava koju je počinio Opći sud ne može obesnažiti pobijanu presudu ako se njezina izreka temelji na drugim pravnim razlozima ( 140 ).

173. To je ovdje slučaj. Opći sud je naime u pobijanoj presudi sam iznio razloge koji potvrđuju izreku, unatoč prethodno ( 141 ) utvrđenoj pogrešci koja se tiče prava.

174. Stoga je točno da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je ADR‑ove tužbene razloge i argumente u točkama 71. do 80 pobijane presude podijelio na „prigovore ugovorne prirode” koji se vežu uz tužbu na temelju članka 272. UFEU‑a, i na „prigovore u pogledu ništetnosti” koji se vežu uz tužbu na temelju članka 263. UFEU‑a. Isto tako, Opći sud je ispitivanje tih tužbenih razloga i argumenata koje je zatim proveo podijelio na ispitivanje na temelju članka 272. UFEU‑a, u okviru kojeg je ispitao samo „prigovore ugovorne prirode” (točke 81. do 188. pobijane presude), i na ispitivanje na temelju članka 263. UFEU‑a, u okviru kojeg je ispitao samo „prigovore u pogledu ništetnosti” (točke 189. do 218. pobijane presude).

175. Međutim, u okviru tih formalno odvojenih ispitivanja Opći sud je naposljetku ipak ocijenio sve ADR‑ove tužbene razloge i argumente te ispitao njihov meritum. To vrijedi tim više jer je Opći sud u točki 75. pobijane presude utvrdio da se na prvom ADR‑ovu prigovoru u okviru drugog tužbenog razloga, iz kojeg proizlazi da je Komisija ADR‑u konačna revizorska izvješća dostavila s nerazumnim zakašnjenjem i time povrijedila načelo dobre uprave i ADR‑ova prava na obranu ( 142 ), temelje ADR‑ovi tužbeni zahtjevi i u okviru članka 272. i u okviru članka 263. UFEU‑a.

176. Nakon toga je Opći sud u točkama 172. do 184. pobijane presude ispitao sporni prigovor najprije u okviru ocjene tužbe u skladu s člankom 272. UFEU‑a. Zatim je Opći sud u točkama 215. do 218. pobijane presude još jednom ispitao ADR‑ove argumente u okviru ocjene tužbe u skladu s člankom 263. UFEU‑a.

177. Stoga je Opći sud svoje ispitivanje što se tiče strukture proveo strogim odvajanjem prigovora u pogledu ništetnosti i prigovora ugovorne prirode i tako počinio pogrešku koja se tiče prava. Međutim, to razdvajanje u ovom slučaju nije u konačnici utjecalo na dopuštenost ADR‑ovih prigovora i na ocjenu njihova merituma.

178. Osim toga, ADR nije ni dokazao niti je uopće tvrdio da je odvojeno ispitivanje njegovih argumenata u okviru tužbe na temelju članka 272. UFEU‑a, s jedne strane, i tužbe na temelju članka 263. UFEU‑a, s druge strane, u ovom slučaju zaista dovelo do toga da je Opći sud nepotpuno ocijenio njegove argumente u prvom stupnju.

179. Osim toga, utvrđenja do kojih je Opći sud došao u pogledu merituma ADR‑ovih žalbenih razloga i prigovora, osim onih koji su bili predmet drugog žalbenog razloga, ADR nije pobijao ili ih barem nije uspješno pobijao, kao što proizlazi iz ispitivanja prvog žalbenog razloga ( 143 ).

180. Stoga prethodno ( 144 ) utvrđena pogreška koja se tiče prava nije utjecala na izreku pobijane presude. Posljedično, drugi žalbeni razlog unatoč svojoj osnovanosti ne može dovesti do poništenja te presude.

VI. Troškovi

181. U skladu s člankom 184. stavkom 2. svojeg Poslovnika, Sud odlučuje o troškovima kada odbija žalbu.

182. Članak 138. stavak 3. Poslovnika, koji se na temelju svojeg članka 184. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, predviđa da, ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, svaka stranka snosi vlastite troškove. Međutim, Sud može odlučiti i da jedna stranka osim svojih vlastitih troškova snosi i dio troškova druge stranke u postupku ako se to s obzirom na okolnosti pojedinačnog slučaja čini opravdanim.

183. U predmetnom slučaju Komisija je djelomično uspjela u svojim zahtjevima u smislu da žalbu treba odbiti jer je izreka pobijane presude, kao što je prethodno objašnjeno, unatoč utvrđenoj pogrešci koja se tiče prava točna iz drugih pravnih razloga.

184. Međutim, upravo se zbog te pogreške koja se tiče prava drugi žalbeni razlog, koji čini glavni dio žalbe, pokazao opravdanim.

185. S obzirom na te okolnosti, čini se opravdanim odlučiti da ADR treba snositi dvije trećine vlastitih troškova i dvije trećine Komisijinih troškova, a Komisija jednu trećinu vlastitih troškova i jednu trećinu ADR‑ovih troškova.

VII. Zaključak

186. U skladu s prethodnim razmatranjima predlažem Sudu da odluči na sljedeći način: 1. Žalba se odbija. 2. ADR Center SpA snosit će dvije trećine vlastitih troškova i dvije trećine Komisijinih troškova. 3. Komisija snosi trećinu vlastitih troškova i trećinu troškova društva ADR Center SpA.

( 1 ) Izvorni jezik: njemački

( 2 ) U pogledu tog vremenskog okvira vidjeti točku 68. ovog mišljenja.

( 3 ) presuda Općeg suda od 20. srpnja 2017., ADR Center/Komisija (T‑644/14, EU:T:2017:533), u daljnjem tekstu: pobijana presuda

( 4 ) Vidjeti predmet T‑364/15, ADR Center/Komisija i T‑191/16 Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija. Pred Sudom se trenutačno vode još i postupci u predmetu C‑378/16 P, Inclusion Alliance for Europe/Komisija, u kojem se postavljaju ista pitanja kao i u predmetnoj žalbi, te u predmetu C‑730/18 P, SC/Eulex Kosovo, u kojem se postavljaju povezana pitanja.

( 5 ) Vidjeti prvotni članak 72. stavak 2. Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica (SL 2002., L 248, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 145.) i sada članak 100. stavak 2. Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. srpnja 2018. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije, o izmjeni uredaba (EU) br. 1296/2013, (EU) br. 1301/2013, (EU) br. 1303/2013, (EU) br. 1304/2013, (EU) br. 1309/2013, (EU) br. 1316/2013, (EU) br. 223/2014, (EU) br. 283/2014 i Odluke br. 541/2014/EU te o stavljanju izvan snage Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 (SL 2018., L 193, str. 1. i ispravak SL 2018., L 294, str. 45.).

( 6 ) SL 2012., L 298, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 248.). Sporazumi o bespovratnim sredstvima o kojima je riječ u ovom predmetu sklopljeni su u prosincu 2008. i stoga još uvijek u skladu s Uredbom br. 1605/2002 (vidjeti točku 9. ovog mišljenja), pri čemu se na pravo Unije koje je primjenjivo u sporazumima o bespovratnim sredstvima, koliko je razvidno, upućivalo dinamički (vidjeti točku 11. ovog mišljenja), tako da je stupanjem na snagu Financijske uredbe br. 966/2012 i ta uredba postala primjenjiva. U svakom slučaju, sporna Komisijina odluka donesena je 27. lipnja 2014. i stoga već u skladu s Financijskom uredbom br. 966/2012 (vidjeti točku 18. ovog mišljenja), tako da je u tom pogledu ona relevantna. To je u skladu s činjenicom da odredba koja čini pravnu osnovu akta i koja ovlašćuje instituciju Unije za usvajanje akta o kojem je riječ mora biti na snazi u vrijeme njegova usvajanja; vidjeti presudu od 14. lipnja 2016., Komisija/McBride i dr. (C‑361/14 P, EU:C:2016:434, t. 40.).

( 7 ) Točke 2., 3., 6. i 9. pobijane presude

( 8 ) Točka 12. pobijane presude

( 9 ) Točke 5., 8. i 11. pobijane presude

( 10 ) Točka 14. pobijane presude

( 11 ) Točka 15. pobijane presude

( 12 ) Točka 17. pobijane presude

( 13 ) Točka 18. pobijane presude

( 14 ) Točke 19. do 21. pobijane presude

( 15 ) Točke 22. do 31. pobijane presude

( 16 ) Točke 32. do 36. pobijane presude

( 17 ) Točke 37. do 40. pobijane presude

( 18 ) Točke 41. i 42. pobijane presude, Prilog 33. prvostupanjskoj tužbi

( 19 ) Vidjeti Rješenje predsjednika Općeg suda od 7. travnja 2016., ADR Center/Komisija (T‑644/14 R, neobjavljeno, EU:T:2016:201, t. 10. do 12.).

( 20 ) Rješenje predsjednika Općeg suda od 7. travnja 2016., ADR Center/Komisija (T‑644/14 R, neobjavljeno, EU:T:2016:201, t. 26. i sljedeće)

( 21 ) Točke 53. do 62. pobijane presude

( 22 ) Točke 63. do 67. pobijane presude

( 23 ) Opći sud je pravilno postupio kada nije razmatrao činjenicu da je ADR Komisijinu nadležnost za donošenje sporne odluke osporavao tek u svojem odgovoru na tužbu. Naime, pitanje nadležnosti autora akta sud Unije ionako mora ispitati po službenoj dužnosti i ono se stoga može postaviti u bilo kojem stadiju postupka (vidjeti presudu od 14. prosinca 2016., SV Capital/EBA (C‑577/15 P, EU:C:2016:947, t. 31. i 32. i ondje navedenu sudsku praksu)).

( 24 ) Slične izjave, iako bez daljnjeg razmatranja, mogu se pronaći u ranijim presudama Općeg suda; vidjeti presude od 13. lipnja 2012., Insula/Komisija (T‑246/09, neobjavljena, EU:T:2012:287, t. 94. i 95.), od 27. rujna 2012., Applied Microengineering/Komisija (T‑387/09, EU:T:2012:501, t. 39.) i od 4. srpnja 2017., Systema Teknolotzis/Komisija (T‑234/15, EU:T:2017:461, t. 91.); vidjeti također presudu od 13. lipnja 2019., Synergy Hellas/Komisija (T‑244/18, neobjavljena, EU:T:2019:409, t. 40.).

( 25 ) Članak 272. UFEU‑a odnosi se na Sud Europske unije kao instituciju u cjelini. U skladu s člankom 256. stavkom 1. UFEU‑a u vezi s člankom 51. Statuta Suda Europske unije, Opći sud je nadležan za odlučivanje u prvom stupnju u slučaju predmeta i postupka iz članka 272.

( 26 ) Koliko se može utvrditi, samo je Opći sud u svojim rješenjima od 19. listopada 2010., Nencini/Parlament (T‑431/10 R, neobjavljeno, EU:T:2010:441, t. 19.), od 19. svibnja 2015., Costa/Parlament (T‑197/15 R, neobjavljeno, EU:T:2015:294, t. 26.) i od 16. veljače 2017., Gollnisch/Parlament (T‑624/16 R, neobjavljeno, EU:T:2017:94, t. 51. i 52.) odredio da Parlament, za razliku od Vijeća, Komisije i ESB‑a, nema ovlast donositi odluke o izvršenju u skladu s člankom 299. UFEU‑a. Međutim, Opći sud nije razmatrao (vidjeti u tom pogledu točku 5. ovog mišljenja) pitanje eventualne utemeljenosti ovlasti iz članka 79. stavka 2. Financijske uredbe br. 966/2012, odnosno odredbe koja mu je prethodila, iz Uredbe br. 1605/2002 (vidjeti u tom pogledu točku 41. ovog mišljenja). U svojoj odluci o žalbi u posljednjem navedenom predmetu T‑624/16 R, Sud iz razlogâ koji se temelje na dopuštenosti nije odgovorio na argument koji se odnosio na pitanje nadležnosti Parlamenta za donošenje odluka o izvršenju; vidjeti rješenje potpredsjednika Suda od 6. srpnja 2017., Gollnisch/Parlament (C‑189/17 P(R), neobjavljeno, EU:C:2017:528, t. 46. i 47.). Iz članka 68. Odluke Predsjedništva Europskog parlamenta od 19. svibnja i 9. srpnja 2008. o Provedbenim mjerama Statuta zastupnika u Europskom parlamentu (SL 2009., C 159, str. 1.) također proizlazi samo to da glavni tajnik izdaje upute za povrat neopravdano isplaćenih iznosa od zastupnika, ali ne i odgovor na pitanje trebaju li se, odnosno mogu li se u tu svrhu donijeti odluke o izvršenju. Koliko je razvidno, Sud se dosad također bavio samo predmetima u kojima je Parlament odlučio da su iznosi isplaćeni neopravdano te je dotičnim zastupnicima poslao odgovarajuće obavijesti o terećenju, ali nije donio odluke o izvršenju; vidjeti, na primjer, rješenje predsjednika Suda od 11. studenoga 2011.Nencini/Parlament (C‑530/10 P(R), neobjavljeno, EU:C:2011:729, t. 3. i 4.), presudu od 14. lipnja 2016., Marchiani/Parlament (C‑566/14 P, EU:C:2016:437, t. 16., 17., 22. i 23.) i rješenje od 21. svibnja 2019., Le Pen/Parlament (C‑525/18 P, neobjavljeno, EU:C:2019:435, t. 13. i 14.); vidjeti i današnje rješenje u predmetu Le Pen/Parlament (C‑38/19 P).

( 27 ) U skladu s člankom 2. točkom (b) Financijske uredbe br. 966/2012 izraz „institucija” za potrebe te uredbe znači Europski parlament, Europsko vijeće, Vijeće, Europska komisija, Sud Europske unije, Revizorski sud, Europski gospodarski i socijalni odbor, Odbor regija, Europski ombudsman, Europski nadzornik za zaštitu osobnih podataka i Europska služba za vanjsko djelovanje (ESVD), ali ne i ESB. Vidjeti također članak 2. točku 67. Uredbe 2018/1046 koja je zamijenila prvonavedenu uredbu, kao i članak 1. stavak 2. Uredbe br. 1605/2002 koja je prethodila prvonavedenoj uredbi, kako je izmijenjena Uredbom (EU, Euratom) br. 1081/2010 (SL 2010., L 311, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 1., str. 293.); suprotno tomu, u prvotnoj verziji Uredbe br. 1605/2002 nedostajali su Europsko vijeće, koje je tek Ugovorom iz Lisabona dobilo status institucije Unije, te Europska služba za vanjsko djelovanje koja je osnovana tek 2010.

( 28 ) Članak 79. stavak 2. Financijske uredbe br. 966/2012, kao i odredba članka 100. stavka 2. Uredbe 2018/1046 koja ga je zamijenila (vidjeti točku 5. ovog mišljenja) nejasan je u dijelu u kojem se u njegovu prvom podstavku bez ikakvih ograničenja predviđa da „institucija” može formalno odrediti iznos potraživanja od dužnika koji nisu države članice na temelju odluke izvršive u smislu članka 299. UFEU‑a, ali se pak u njegovu drugom podstavku određuje da Komisija može, u izvanrednim okolnostima, donijeti izvršivu odluku o potraživanjima u vezi s osobljem na koje se primjenjuje Pravilnik o osoblju i u korist drugih institucija, a na njihov zahtjev. U članku 85. stavku 2 Delegirane uredbe Komisije (EU) br. 1268/2012 o pravilima za primjenu Uredbe o financijskim pravilima (SL 2012., L 362, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 9., str. 183.) čak se pojašnjava da se u iznimnim okolnostima „dotična institucija, osim institucija iz članka 299. UFEU‑a, može zatražiti od Komisije da donese izvršivu odluku”. Nije razvidno, barem ne na prvi pogled, zašto su te odredbe potrebne ako se člankom 79. stavkom 2. prvim podstavkom Financijske uredbe br. 966/2012 ionako svim institucijama u smislu te uredbe (vidjeti bilješku 27. ovog mišljenja) daje ovlast za samostalno donošenje odluka o izvršenju. Međutim, odredba članka 72. stavka 2. Uredbe br. 1605/2002 (bilješka 5. ovog mišljenja), koja je prethodila članku 79. stavku 2. Financijske uredbe br. 966/2012, nije sadržavala pravilo koje odgovara članku 79. stavku 2. drugom podstavku Financijske uredbe br. 966/2012, a ekvivalenta nije bilo ni u pravilima za provedbu Uredbe br. 1605/2002 iz Uredbe br. 2342/2002 (SL 2002., L 357, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 3., str. 7.).

( 29 ) Točno je da se člankom 62. stavkom 2. Delegirane uredbe Komisije (EU) br. 1271/2013 od 30. rujna