Privremena verzija

PRESUDA OPĆEG SUDA (drugo vijeće)

14. travnja 2021.( )

„Ekonomska i monetarna politika – Bonitetni nadzor kreditnih institucija – Članak 4. stavak 1. točka (d) i stavak 3. Uredbe (EU) br. 1024/2013 – Izračun omjera financijske poluge – ESB-ovo djelomično odbijanje da odobri isključivanje izloženosti koje ispunjavanju određene uvjete – Članak 429. stavak 14. Uredbe (EU) br. 575/2013 – Izostanak ispitivanja svih relevantnih elemenata konkretnog slučaja – Pravomoćnost – Članak 266. UFEU-a”

U predmetu T-504/19,

Crédit lyonnais, sa sjedištem u Lyonu (Francuska), koji zastupaju A. Champsaur i A. Delors, odvjetnici,

tužitelj,

protiv

Europske središnje banke (ESB), koju zastupaju J. Poscia, R. Ugena i F. Bonnard, u svojstvu agenata, uz asistenciju H.-G. Kamanna, odvjetnika,

tuženika,

povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU-a za poništenje Odluke ESB-a ECB-SSM-2019-FRCAG-39 od 3. svibnja 2019., donesene primjenom članka 4. stavka 1. točke (d) i članka 10. Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća ESB-u u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija (SL 2013., L 287, str. 63.) i članka 429. stavka 14. Uredbe (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 (SL 2013., L 176, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 13., str. 3. i ispravak SL 2017., L 20, str. 2.), u dijelu u kojem je ESB tužitelju odbio odobriti da iz izračuna svojeg omjera financijske poluge isključi određene izloženosti,

OPĆI SUD (drugo vijeće)

u sastavu: V. Tomljenović, predsjednica, F. Schalin i I. Nõmm (izvjestitelj), suci,

tajnik: M. Marescaux, administratorica,

uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 7. prosinca 2020.,

donosi sljedeću

Presudu

1 Tužitelj, Crédit lyonnais, dioničko je društvo francuskog prava koje je dobilo odobrenje za rad kao kreditna institucija. On je društvo kći društva Crédit agricole SA. Po toj je osnovi obuhvaćen izravnim bonitetnim nadzorom Europske središnje banke (ESB).

2 Dana 5. svibnja 2015. Crédit agricole zatražio je od ESB-a u svoje ime i u ime subjekata iz grupe Crédit agricole kojoj tužitelj pripada odobrenje da iz izračuna financijske poluge isključi izloženosti koje se sastoje od iznosa koji odgovaraju pravno uređenim proizvodima preuzetima kod njega, ali koje je na temelju članka 429. stavka 14. Uredbe (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 (SL 2013., L 176, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 13., str. 3. i ispravak SL 2017., L 20, str. 2.) bio dužan prenijeti na Caisse des dépôts et consignation (Depozitni i založni fond, Francuska, u daljnjem tekstu: CDC), kao francusku javnu instituciju.

3 Dotični su proizvodi livret A (štedni račun A), uređen člancima L.221‑1 do L.221‑9 francuskog Code monétaire et financier (Monetarni i financijski zakonik, u daljnjem tekstu: CMF), livret d’épargne populaire (štedni račun stanovništva, LEP), uređen člancima L.221‑13 do L.221‑17-2 CMF‑a, i livret de développement durable et solidaire (štedni račun održivog i uključivog razvoja, LDD), uređen člankom L.221‑27 CMF‑a. Na temelju članka L.221-5 CMF-a, dio ukupnih depozita prikupljenih po osnovi štednog računa A i LDD-a centralizirano se prikuplja u štednom fondu kojim upravlja CDC. Na temelju članka R.221-58 CMF-a, isto vrijedi za LEP.

4 Dana 24. kolovoza 2016. ESB je primjenom članka 4. stavka 1. točke (d) i članka 10. Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća ESB‑u u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija (SL 2013., L 287, str. 63.) i članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 donio odluku ECB/SSM/2016-969500TJ5KRTCJQWXH05/165, kojom je za Crédit agricole odbio odobriti da iz izračuna omjera financijske poluge isključi izloženosti prema CDC‑u koje su se sastojale od dijela iznosa položenih po osnovi štednog računa A, LDD‑a i LEP‑a koji je bio dužan prenijeti na njega. U toj je odluci ESB zaključio, u biti, da iz teksta članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 proizlazi da nadležna tijela – koja on zamjenjuje primjenom Uredbe br. 1024/2013 – raspolažu diskrecijskom ovlašću na temelju koje mogu odlučiti hoće li iz izračuna omjera financijske poluge isključiti izloženosti koje ispunjavaju uvjete utvrđene u toj odredbi. Smatrajući da su iznosi preneseni na CDC i dalje izloženosti relevantne za izračun njegova omjera financijske poluge, on nije prihvatio zahtjev društva Crédit agricole.

5 ESB se oslonio na tri razloga. Prvi se razlog temeljio na načinu knjiženja prikupljene štednje. Drugi se razlog sastojao od ugovorne obveze društva Crédit agricole da klijentima vrati depozite neovisno o tome jesu li vraćena sredstva koja su bila prenesena CDC-u. Treći se razlog zasnivao na postojanju razdoblja između usklađivanja pozicija društva Crédit agricole i CDC-ovih pozicija radi ponovnog uravnoteženja. ESB je zaključio da bi tijekom tog vremenskog razmaka Crédit agricole mogao pribjeći prisilnoj prodaji imovine dok se ne prenesu sredstva koja potječu od CDC-a. Iz tih je razloga ESB izveo zaključak da je mehanizam prijenosa s CDC na Crédit agricole nesavršen, čime izaziva zabrinutost s bonitetnog aspekta koja opravdava odbijanje njegova zahtjeva.

6 Svojom presudom od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB (T-758/16, EU:T:2018:472) Opći sud poništio je ESB-ovu odluku spomenutu u točki 4. ove presude. Utvrdio je da su prva dva razloga koja je ESB istaknuo zahvaćena pogreškom koja se tiče prava i da je treći razlog zahvaćen očitom pogreškom u ocjeni.

7 Dana 26. srpnja 2018. Crédit agricole je u svoje ime i u ime različitih subjekata iz grupe Crédit agricole, među kojima je i tužitelj, ponovno zatražio odobrenje da iz izračuna omjera financijske poluge isključi iznose koje je on bio dužan prenijeti na CDC.

8 Dana 21. veljače 2019. ESB je društvu Crédit agricole dostavio nacrt odluke kojim se korištenje zatraženim odstupanjem odobrava za Crédit agricole i sve subjekte iz grupe Crédit agricole, uz iznimku tužitelja, za kojeg je ESB predvidio odobriti samo djelomično odstupanje.

9 Dana 6. ožujka 2019. Crédit agricole podnio je svoja očitovanja na nacrt odluke.

10 Dana 3. svibnja 2019. ESB je primjenom članka 4. stavka 1. točke (d) i članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 donio odluku ECB-SSM-2019-FRCAG-39 (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).

11 Pobijanom odlukom ESB je odobrio da se iz izračuna omjera financijske poluge društva Crédit Agricole i subjekata iz grupe isključi dio iznosa položenih po osnovi štednog računa A, LDD‑a i LEP‑a koji su oni bili dužni prenijeti na CDC, uz iznimku tužitelja, za kojeg je to odstupanje odobreno samo u visini od 66 %.

12 U točki 2.1. pobijane odluke ESB je zaključio da su ispunjeni uvjeti utvrđeni u članku 429. stavku 14. točkama (a) do (c) Uredbe br. 575/2013, prije svega jer CDC treba smatrati subjektom javnog sektora, potom jer se s izloženostima prema CDC‑u postupa u bonitetne svrhe u skladu s člankom 116. stavkom 4. te iste uredbe te, naposljetku, jer postoji obveza prenijeti dio štednje položene po osnovi štednog računa A, LDD‑a i LEP‑a na CDC za potrebe financiranja ulaganja od općeg interesa. ESB je u biti također naglasio da ti uvjeti nisu ispunjeni glede dijela pravno uređene štednje za koji ne postoji obveza prijenosa na CDC, neovisno o svrsi njegova korištenja.

13 U točki 2.2. pobijane odluke ESB je, kao prvo, podsjetio na to da se priznanjem diskrecijske ovlasti nadležnim tijelima prilikom provedbe članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 želi tim tijelima omogućiti međusobno uravnoteženje dvaju ciljeva, koji se sastoje od toga da se, s jedne strane, slijedi logika omjera financijske poluge, koja zahtijeva da se u izračun tog omjera uključi mjera ukupne izloženosti kreditne institucije bez ponderiranja rizikom, te, s druge strane, da se omogući da određene izloženosti koje imaju posebno nizak profil rizičnosti i ne proizlaze iz ulagačke odluke kreditne institucije ne budu relevantne za izračun omjera financijske poluge i mogu biti isključene iz njega.

14 Kao drugo, ESB je naglasio da je razdoblje usklađivanja između pozicija kreditnih institucija i CDC‑a određeni rizik za kreditne institucije, s obzirom na to da one ostaju odgovorne štedišama za depozite i da bi ih obveza njihova povrata čak i prije prijenosa iznosa CDC-a mogla navesti na prodaju vrlo likvidne imovine ili na prisilnu prodaju imovine s privremenim korektivnim faktorom. Istaknuo je činjenicu da značaj tog rizika ovisi o koncentraciji izloženosti prema CDC-u i da bi se, prema tome, visoka ili masivna koncentracija izloženosti prema CDC-u morala barem djelomično odraziti u omjeru financijske poluge.

15 Kao treće, kako bi uravnotežio dva cilja spomenuta u točki 13. ove presude, ESB je slijedio metodologiju kod koje se u obzir uzima, kao prvo, kreditna kvaliteta središnje države, kao drugo, rizik prisilne prodaje i, kao treće, procjena koncentracije predmetnih izloženosti. Ta je metodologija podrazumijevala da, što su bonitetni rizici bili niži, to je bio viši ukupni postotak izuzeća koji je ESB odobrio.

16 Glede kreditne kvalitete francuske središnje države, ESB je u točki 2.2.1. pobijane odluke utvrdio da ne postoje bonitetni problemi koji bi opravdali da ne prihvati zahtjev da se iz izračuna omjera financijske poluge izuzmu izloženosti prema CDC-u. On je, međutim, primijetio da rejting koji su Francuskoj Republici dodijelile vanjske institucije za procjenu kreditnog rizika (VIPKR) nije najviši mogući i da uz kotaciju ugovora o razmjeni na osnovi nastanka statusa neispunjavanja obveza na pet godina koje je Francuska Republika ispregovarala postoji vjerojatnost nastanka statusa neispunjavanja obveza čija vrijednost nije nula.

17 Glede rizika prisilne prodaje, u točki 2.2.2. pobijane odluke ESB je, kao prvo, istaknuo da razdoblje usklađivanja pozicija s CDC-om može imati za posljedicu to da kreditna institucija bude navedena pristupiti takvoj prodaji kako bi deponentima izvršila povrat dok CDC ne prenese sredstva. Kao drugo, on je smatrao da, iako razdoblje kraće od pet dana jest gotovo trenutačni prijenos koji sadržava samo ograničen rizik prisilne prodaje, dekadni sustav usklađivanja pozicija s CDC-om zahtijeva da razdoblje može trajati do deset dana. Kao treće, ESB je primijetio, s jedne strane, da je prilikom nedavnih bankarskih kriza 10 do 30 % depozita – čak i osiguranih – kreditne institucije bilo povučeno u manje od pet dana te, s druge strane, u biti, da je štedni račun A likvidniji od štednog računa. Kao četvrto, ESB je naglasio da, iako je odlukom od 24. kolovoza 2016. priznao da razdoblje usklađivanja pozicija s CDC-om ne dovodi do likvidnosnog rizika, to je učinjeno u okviru ocjene zahtjeva za pokriće likvidnosnih potreba, koja se razlikuje od ocjene omjera financijske poluge. Kao peto i što se konkretnije tiče tužitelja, ESB je istaknuo da je povlačenje 30 % štednje u manje od pet dana činilo 5,4 milijarde eura.

18 Glede ocjene koncentracije izloženosti prema CDC-u, u točki 2.2.3. pobijane odluke ESB je, kao prvo, istaknuo postojanje mehanizma solidarnosti unutar grupe Crédit agricole koji podrazumijeva zakonsku obvezu između povezanih subjekata da pruže potporu u obliku kapitala i likvidnosti, koja opravdava to da se koncentracijski rizik za povezane subjekte procjenjuje na razini grupe. Iz toga je zaključio da ne postoji koncentracijski rizik u smislu članka 81. Direktive 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o pristupanju djelatnosti kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima, izmjeni Direktive 2002/87/EZ te stavljanju izvan snage direktiva 2006/48/EZ i 2006/49/EZ (SL 2013., L 176, str. 338.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 14., str. 105. i ispravak SL 2017., L 20, str. 1.).

19 Kao drugo, što se konkretnije tiče tužitelja, on je primijetio da on nije obuhvaćen mehanizmom solidarnosti grupe Crédit agricole i da stoga koncentracijski rizik glede njega treba ispitati na potkonsolidiranoj osnovi. S obzirom na to da je omjer izloženosti prema CDC-a glede tužiteljeva osnovnog kapitala bio 134 % u 2015. i 231 % u 2018., ESB je utvrdio postojanje koncentracijskog rizika za izloženosti prema CDC-u.

20 ESB je zaključio da je radi ublažavanja utjecaja masovnog povlačenja depozita na kapital razborito uključiti određenu razinu izloženosti prema CDC-u u izračun omjera tužiteljeve financijske poluge, koji je utvrdio u visini od 34 %.

Postupak i zahtjevi stranaka

21 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 12. srpnja 2019. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.

22 Opći sud je 30. lipnja 2020. zatražio informacije od ESB-a na temelju mjera upravljanja postupkom koje su predviđene u članku 89. njegova Poslovnika. Nakon očitovanja koja je 28. rujna 2020. tužitelj podnio na ESB-ov odgovor, ovom potonjem postavljena su dodatna pitanja 15. listopada 2020.

23 Na temelju prijedloga suca izvjestitelja, Opći sud (drugo vijeće) odlučio je otvoriti usmeni dio postupka.

24 Na raspravi održanoj 7. prosinca 2020. saslušana su izlaganja stranaka i njihovi odgovori na usmena pitanja koja je postavio Opći sud.

25 Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:

– poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem mu je uskraćeno odobrenje da iz izračuna omjera financijske poluge isključi 34 % svojih izloženosti prema CDC-u;

– naloži ESB-u snošenje troškova.

26 ESB od Općeg suda zahtijeva da:

– odbije tužbu;

– naloži tužitelju snošenje troškova.

Pravo

27 Svojom tužbom tužitelj osporava zakonitost pobijane odluke, donesene na temelju članka 4. stavka 1. točke (d) Uredbe br. 1024/2013 i članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013.

28 U skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (d) Uredbe br. 1024/2013, ESB-u je dodijeljena zadaća „osiguravati usklađenost s aktima iz članka 4. stavka 3., prvog podstavka, koji propisuju bonitetne zahtjeve za kreditne institucije u odnosu na kapitalne zahtjeve, sekuritizaciju, ograničenja velike izloženosti, likvidnost, financijsku polugu, izvješćivanje i javnu objavu informacija o tim pitanjima”. Usto, budući da tužitelj pripada grupi koja podliježe ESB-ovu izravnom bonitetnom nadzoru, provedba te zadaće izravno je u njegovoj nadležnosti, a ne nacionalnih tijela u okviru jedinstvenog nadzornog mehanizma (vidjeti u tom smislu presudu od 16. svibnja 2017., Landeskreditbank Baden-Württemberg/ESB, T-122/15, EU:T:2017:337, t. 63.).

29 Prema članku 4. stavku 3. Uredbe br. 1024/2013, „[u] provođenju zadaća dodijeljenih mu ovom Uredbom, i s ciljem osiguravanja visokih standarda nadzora, ESB primjenjuje relevantno pravo Unije”. To relevantno pravo obuhvaća i Uredbu br. 575/2013.

30 Prema članku 429. stavku 14. Uredbe br. 575/2013, „[n]adležna tijela instituciji mogu dopustiti da iz mjere izloženosti isključi izloženosti koje ispunjavaju sve sljedeće uvjete: (a) riječ je o izloženostima prema subjektu javnog sektora; (b) tretira ih se u skladu s člankom 116. stavkom 4.; (c) proizlaze iz depozita koje je institucija pravno obvezna prenijeti na subjekt javnog sektora iz točke (a) za potrebe financiranja ulaganja od općeg interesa”.

31 Kao što je to navedeno u točkama 10. do 20. ove presude, pobijanom odlukom ESB je djelomično odbio prihvatiti tužiteljev zahtjev da se primjenom članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 sve njegove izloženosti prema CDC-u, koje se sastoje od dijela depozita primljenih po osnovi pravno uređene štednje koje je on dužan prenijeti na njega, isključe iz izračuna njegova omjera financijske poluge. ESB je primijenio metodologiju kod koje se u obzir uzima, kao prvo, kreditna kvaliteta središnje države, kao drugo, rizik prisilne prodaje i, kao treće, procjena koncentracije predmetnih izloženosti. Ti su kriteriji ispitani u razlozima u točkama 2.2.1. do 2.2.3. pobijane odluke.

32 U prilog svojoj tužbi tužitelj ističe, među ostalim, tri tužbena razloga.

33 Prvi tužbeni razlog temelji se na povredi članka 266. UFEU-a. U sklopu njega tužitelj tvrdi, u biti, da tri razloga koja je ESB iznio u pobijanoj odluci ne odgovaraju pravilnom izvršenju presude od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB (T-758/16, EU:T:2018:472). Drugi se tužbeni razlog tiče konkretno razloga koji se temelji na koncentracijskom riziku koji predstavljaju tužiteljeve izloženosti prema CDC-u. On se temelji, u biti, na pogreškama koje se tiču prava koje je ESB počinio. Trećim se tužbenim razlogom osporava osnovanost razlogâ pobijane odluke i on se temelji na očitim pogreškama u ocjeni koje je ESB počinio.

Prvi tužbeni razlog, koji se temelji, u biti, na povredi članka 266. UFEU-a

34 Tužitelj tvrdi da je tri razloga pobijane odluke – to jest procjenu kreditne kvalitete središnje države, rizik prisilne prodaje povezan s razdobljem usklađivanja od deset dana i visoku koncentraciju njegovih izloženosti prema CDC-u – na temelju kojih je ESB odbio u cijelosti prihvatiti u odnosu na njega zahtjev podnesen na temelju članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 Opći sud već ispitao i odbio u svojoj presudi od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB (T-758/16, EU:T:2018:472), koja je postala pravomoćna. Upućuje u tom pogledu na točke 61. do 63., 66., 80. i 81. navedene presude.

35 U skladu s člankom 266. podstavkom 1. UFEU‑a, institucija čiji je akt proglašen ništavim dužna je poduzeti potrebne mjere kako bi postupila sukladno presudi o poništenju. Te odredbe predviđaju podjelu nadležnosti između sudske i upravne vlasti, prema kojoj je na instituciji čiji je akt proglašen ništavim da utvrdi mjere potrebne za izvršenje presude o poništenju (vidjeti presudu od 5. rujna 2014., Éditions Odile Jacob/Komisija, T-471/11, EU:T:2014:739, t. 55. i navedenu sudsku praksu).

36 U tom pogledu, kako bi postupila u skladu s presudom o poništenju i u potpunosti je provela, dotična je institucija dužna, prema ustaljenoj sudskoj praksi, poštovati ne samo izreku presude nego i obrazloženje koje je do nje dovelo i koje čini njezinu nužnu potporu, u smislu da je prijeko potrebno za određivanje točnog značenja onoga što je odlučeno u izreci. Naime, upravo je u tom obrazloženju, s jedne strane, točno određena odredba koja se smatra nezakonitom i, s druge strane, u njemu su prikazani točni razlozi nezakonitosti utvrđene u izreci, a koje dotična institucija mora uzeti u obzir kad nadomješta poništeni akt (presude od 26. travnja 1988., Asteris i dr./Komisija, 97/86, 99/86, 193/86 i 215/86, EU:C:1988:199, t. 27., od 6. ožujka 2003., Interporc/Komisija, C-41/00 P, EU:C:2003:125, t. 29. i od 13. rujna 2005., Recalde Langarica/Komisija, T-283/03, EU:T:2005:315, t. 50.).

37 Članak 266. UFEU‑a nalaže dotičnoj instituciji da izbjegava da svaki akt namijenjen zamjeni poništenog akta ima jednake nepravilnosti kao što su one utvrđene u presudi o poništenju (presude od 6. ožujka 2003., Interporc/Komisija, C-41/00 P, EU:C:2003:125, t. 30. i od 13. rujna 2005., Recalde Langarica/Komisija, T-283/03, EU:T:2005:315, t. 51.).

38 Valja naposljetku naglasiti da članak 266. UFEU‑a obvezuje instituciju koja donosi poništeni akt samo u granicama onoga što je potrebno za osiguranje izvršenja presude o poništenju (presude od 6. ožujka 2003., Interporc/Komisija, C-41/00 P, EU:C:2003:125, t. 30. i od 5. rujna 2014., Éditions Odile Jacob/Komisija, T-471/11, EU:T:2014:739, t. 57.). Postupak nadomještanja takvog akta može se stoga nastaviti točno od trenutka u kojem je nastupila nezakonitost (vidjeti presudu od 29. rujna 2007., Italija/Komisija, C-417/06 P, neobjavljenu, EU:C:2007:733, t. 52. i navedenu sudsku praksu; presuda od 5. rujna 2014., Éditions Odile Jacob/Komisija, T-471/11, EU:T:2014:739, t. 58.).

39 Tužiteljevu argumentaciju valja podijeliti u tri dijela, ovisno o tome radi li se o nepostupanju u skladu s presudom od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB (T-758/16, EU:T:2018:472) zbog razloga iznesenih u točki 2.2.1., točki 2.2.2. ili točki 2.2.3. pobijane odluke.

Razlog koji se temelji na kreditnoj kvaliteti središnje države (t. 2.2.1. pobijane odluke)

40 Tužitelj podsjeća na to da je izvršenje presude od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB (T-758/16, EU:T:2018:472) podrazumijevalo da ESB ispita i utvrdi vjerojatnost rizika neplaćanja Francuske Republike. U pobijanoj odluci ESB priznaje da ne postoji konkretna bonitetna zabrinutost glede sposobnosti središnje države da ispuni svoje obveze i samo naglašava da rejting koji je VIPKR dodijelio Francuskoj Republici nije najviši mogući i da vjerojatnost neplaćanja nije nula. Na temelju tih se elemenata ne može utvrditi vjerojatnost, to jest razumna mogućnost neplaćanja.

41 ESB ističe da je kriterij kreditne kvalitete francuske središnje države samo jedan od kriterija ispitanih u pobijanoj odluci. Dodaje da je u pobijanoj odluci proveo analizu vjerojatnosti tog rizika neplaćanja, koja ga ja navela na to da Francuskoj Republici dodijeli stupanj kreditne kvalitete 1 na temelju članka 114. stavka 2. Uredbe br. 575/2013, što je odredba na koju članak 429. stavak 14. upućuje, putem njezina članka 116. stavka 4. ESB podsjeća na to da je zaključio da postoji nedovoljan rizik neplaćanja koji bi sam za sebe opravdao odbijanje zatraženog izuzeća, ali on nije iznosio nula.

42 ESB ističe da je Opći sud obradio njegovu analizu samo u dijelu u kojem je radi odbijanja zahtjeva za izuzeće utvrdio da načelno i bez ispitivanja konkretnog slučaja država može biti u statusu neplaćanja. Iz toga zaključuje da je, radi postupanja u skladu sa zahtjevima presude od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB (T-758/16, EU:T:2018:472), na njemu samo da ispita rizik neplaćanja Francuske Republike, pri čemu pitanje je li on vjerojatan spada u provedbu njegove diskrecijske ovlasti.

43 Opći sud ističe da je u točkama 59. do 62. i 66. presude od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB (T-758/16, EU:T:2018:472) pogreška koja se tiče prava koju je ESB počinio utvrđena jedino u dijelu u kojem se ESB ograničio na isticanje samo mogućnosti neplaćanja Francuske Republike a da nije ispitao njegovu vjerojatnost. Iz toga proizlazi da navedena presuda nije spriječila ESB da u okviru svoje analize uzme u obzir mogućnost neplaćanja Francuske Republike, ali je bio dužan provesti analizu vjerojatnosti tog rizika.

44 Iz točke 2.2.1. pobijane odluke proizlazi da se ESB pozvao na dva elementa kako bi zaključio da, iako kreditna kvaliteta francuske središnje države ne stvara bonitetne probleme koji bi opravdali da ne prihvati zahtjev za izuzeće izloženosti prema CDC-u iz izračuna omjera financijske poluge, rizik neplaćanja Francuske Republike nije iznosio nula. Ta su dva elementa, s jedne strane, okolnost da rejting koji je toj državi dodijelio VIPKR nije bio najviši mogući te, s druge strane, okolnost da je uz kotaciju ugovora o razmjeni na osnovi nastanka statusa neispunjavanja obveza na pet godina koje je Francuska ispregovarala postojala vjerojatnost neplaćanja u iznosu od 0,611 %.

45 Prema tome, budući da je u pobijanoj odluci ESB proveo analizu vjerojatnosti neplaćanja Francuske Republike, on nije postupio suprotno presudi od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB (T-758/16, EU:T:2018:472), tako da treba odbiti argumentaciju koju je u tom pogledu tužitelj iznio u prvom dijelu prvog tužbenog razloga.

46 Glede tužiteljeve kritike koja se temelji na tome da ESB nije dokazao vjerojatnost neplaćanja Francuske Republike, ona se zapravo odnosi na osnovanost ESB-ove analize. Stoga je valja, prema potrebi, ispitati u okviru trećeg tužbenog razloga.

Razlog koji se temelji na razini koncentracije izloženosti prema CDC-u (t. 2.2.3. pobijane odluke)

47 Tužitelj smatra da ESB nije mogao uzeti u obzir kriterij razine koncentracije izloženosti prema CDC-u a da ne postupi suprotno presudi od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB (T-758/16, EU:T:2018:472). S jedne strane, podsjeća na to da je u njoj Opći sud presudio da bi kriterij koncentracije mogao biti relevantan samo u slučaju u kojem se, zbog neplaćanja Francuske Republike, od CDC‑a ne bi mogli pribaviti iznosi preneseni po osnovi pravno uređene štednje. S druge strane, tvrdi da ESB nije dokazao vjerojatnost takvog neplaćanja.

48 ESB uzvraća da je, s obzirom na to da je ispitao i utvrdio vjerojatnost neplaćanja Francuske Republike, imao pravo uzeti u obzir razinu koncentracije tužiteljevih izloženosti prema CDC-u. Dodaje da taj razlog nije bio odlučujući kriterij te je ocijenjen s obzirom na druge utvrđene kriterije, kao što to potvrđuje metodologija primijenjena u pobijanoj odluci.

49 U točki 63. presude od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB (T-758/16, EU:T:2018:472) presuđeno je da, s obzirom na to da ESB nije ispitao vjerojatnost neplaćanja Francuske Republike, isticanje obujma tužiteljevih izloženosti prema CDC‑u ne može samo po sebi opravdati ni uzimanje u obzir navedenih izloženosti prilikom izračuna omjera financijske poluge. Naime, Opći sud je naveo da bi navedeni obujam mogao biti relevantan samo u slučaju u kojem zbog neplaćanja Francuske Republike tužitelj ne bi mogao od CDC‑a pribaviti iznose prenesene po osnovi pravno uređene štednje i trebao bi pribjeći prisilnoj prodaji imovine.

50 Iz toga proizlazi da je ESB mogao uzeti u obzir razinu koncentracije tužiteljevih izloženosti prema CDC-u a da ne postupi suprotno presudi od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB (T-758/16, EU:T:2018:472), pod uvjetom da je to uzimanje u obzir bilo povezano s ispitivanjem vjerojatnosti neplaćanja Francuske Republike. No, kao što je to izloženo u točkama 44. i 45. ove presude, ESB je proveo takvo ispitivanje.

51 Drugi dio prvog tužbenog razloga treba, prema tome, odbiti.

Razlog koji se temelji na riziku prisilne prodaje (t. 2.2.2. pobijane odluke)

52 Tužitelj podsjeća na to da je pravilno izvršenje presude od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB (T-758/16, EU:T:2018:472) podrazumijevalo da ESB provede temeljitu analizu pravno uređene štednje radi ocjene je li se moglo predvidjeti da će povlačenje biti takvog obujma i iznenadno da nadilazi scenarije „iznimno stresnih uvjeta”, predviđene u okviru izračuna koeficijenta likvidnosti. Tvrdi da ESB nije proveo takvo ispitivanje.

53 S jedne strane, ESB nije dokazao po čemu bi vremenski odmak, za koji priznaje da ne sadržava nikakav likvidnosni rizik, mogao ipak biti rizik financijske poluge.

54 S druge strane, ESB se ograničio na opća i hipotetska razmatranja a da nije ispitao osobitosti pravno uređene štednje. U tom pogledu tužitelj ističe da slučaj koji je ESB razmatrao u pobijanoj odluci u vidu iznenadnog i masovnog povlačenja nije potkrijepljen nikakvim konkretnim podatkom i ne može se primijeniti na pravno uređenu štednju koja raspolaže dvostrukim državnim jamstvom u pogledu deponenata i kreditnih institucija te je sigurna luka u slučaju krize.

55 Dodaje da ESB-ova argumentacija počiva na načelu da je nedavni presedan dokazao da do masovnog povlačenja (između 10 i 30 % depozita) pravno uređene štednje može doći u kratkom roku. U tom pogledu osporava okolnost da u pobijanoj odluci nisu objašnjena obilježja primjera na koji se ESB oslonio i relevantnost tog primjera.

56 Tužitelj iz toga zaključuje da ni slučaj masovnog povlačenja pravno uređene štednje ni slučaj prisilne prodaje nisu vjerodostojni i da takvim rasuđivanjem ESB nije postupio u skladu s presudom od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB (T-758/16, EU:T:2018:472).

57 ESB podsjeća na to da je u toj presudi Opći sud presudio da razdoblje usklađivanja pozicija može biti relevantan kriterij prilikom ocjene rizika financijske poluge a da to ne bude za likvidnosni rizik, i to u slučaju da je povlačenje od strane deponenata bilo takvog obujma da je premašilo scenarije „iznimno stresnih uvjeta”, predviđene u okviru izračuna koeficijenta likvidnosti.

58 ESB tvrdi da je pažljivo i nepristrano ispitao obilježja pravno uređene štednje, što ga je navelo na zaključak da bi povlačenje klijenata moglo premašiti scenarije „iznimno stresnih uvjeta” i da je, prema tome, u svojoj procjeni utemeljeno utvrdio kriterij razdoblja usklađivanja. U tom pogledu podsjeća na to da razdoblje usklađivanje pozicija s CDC-om može iznositi deset dana, što je zahtijevalo primjenu drugog stupca tablice u pobijanoj odluci.

59 ESB priznaje da su štedni proizvodi sigurne luke u kriznim vremenima, ali smatra, u biti, da je to obilježje odvojeno od rizika masovnog povlačenja (bank run), koji se na pravno uređenu štednu primjenjuje zbog njezine vrlo velike likvidnosti. Podsjeća u tom pogledu na to da nema zakonskog ograničenja za povlačenja navedene štednje, a zbog čega je ona usporediva s klasičnim tekućim računima. ESB dodaje da državno jamstvo također ne može zaštititi od svakog rizika masovnog povlačenja jer je u pobijanoj odluci navedeno da je masovno povlačenje – u visini od 10 do 30 % – depozita koji podliježu jamstvenom sustavu ispoštovano prilikom nedavnih bankarskih kriza.

60 ESB smatra da se na temelju informacija u pobijanoj odluci može ocijeniti relevantnost primjera na koji se on oslonio.

61 Naposljetku, ESB naglašava, u biti, da se ispitivanje rizika financijske poluge razlikuje od ispitivanja likvidnosnog rizika i da članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013 ne predviđa nikakvu metodu koja se mora slijediti radi ispitivanja zahtjeva podnesenih na temelju te odredbe.

62 U točkama 70. i 71. presude od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB (T-758/16, EU:T:2018:472) Opći sud je istaknuo da se rizici povezani s prekomjernom financijskom polugom – to jest dužnost donošenja neželjenih izmjena poslovnog plana poduzeća, uključujući prisilnu prodaju imovine, što može rezultirati gubicima ili prilagodbom vrednovanja njegove preostale imovine – ostvaruju zbog nedostatne likvidnosti. U točkama 73. do 78. te presude Opći sud je također primijetio da je u odlukama o koeficijentu likvidnosti ESB smatrao da razdoblje usklađivanja pozicija s CDC-om ne dovodi do likvidnosnog rizika i da se Europsko nadležno tijelo za bankarstvo (EBA) složilo s tim stajalištem u izvješću od 15. prosinca 2015. o zahtjevima za neto stabilne izvore financiranja na temelju članka 510. Uredbe br. 575/2013. Ta su utvrđenja navela Opći sud da iznese tri zaključka.

63 Kao prvo, u točki 79. presude od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB (T-758/16, EU:T:2018:472) Opći sud je presudio da ESB‑ovo načelno stajalište da bi predmetno razdoblje usklađivanja moglo potaknuti nastanak rizika povezanih s prekomjernom financijskom polugom, iako ne predstavlja likvidnosni rizik, zbog njegove općenitosti treba smatrati očito pogrešnim.

64 Kao drugo, u točki 80. presude od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB (T-758/16, EU:T:2018:472) Opći sud je istaknuo da bi razdoblje usklađivanja s CDC-om moglo biti relevantno za rizik financijske poluge, dok to nije slučaj u pogledu likvidnosnog rizika, i to samo u slučaju u kojem bi povlačenje depozita povezanih s pravno uređenom štednjom bilo tako veliko da nadilazi „iznimno stresne uvjete”, predviđene u okviru izračuna koeficijenta likvidnosti na temelju članka 412. stavka 1. Uredbe br. 575/2013.

65 Kao treće, u točki 81. presude od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB (T-758/16, EU:T:2018:472) Opći sud naglasio je da se takva mogućnost nije mogla uzeti u obzir radi odbijanja tužiteljeva zahtjeva a da ESB temeljito ne ispita obilježja pravno uređene štednje. To je ispitivanje trebalo, među ostalim, navesti ESB da ispita je li se s obzirom na njezina obilježja moglo predvidjeti da je povlačenje pravno uređene štednje takvog obujma i tako iznenadno da se pribjegne mjerama predviđenima u članku 4. stavku 1. točki 94. Uredbe br. 575/2013 a da ne može pričekati prijenos sredstava podrijetlom od CDC‑a po osnovi usklađivanja pozicija.

66 Iz toga proizlazi da Opći sud nije isključio da se razdoblje usklađivanja pozicija s CDC-om može uzeti u obzir prilikom ocjene rizika financijske poluge – iako ne stvara probleme s aspekta koeficijenta likvidnosti – ali je tu mogućnost ograničio samo na slučaj povlačenja koje nadilazi „iznimno stresne uvjete”, koji su predviđeni po osnovi koeficijenta likvidnosti. Naglasio je, osim toga, ESB-ovu obvezu da svoju ocjenu zasnuje na temeljitoj analizi obilježja pravno uređene štednje.

67 U točki 2.2.2. pobijane odluke ESB je smatrao da pravno uređena štednja može biti predmet masovnog povlačenja u kratkom roku (do 30 % u roku kraćem od pet dana), unatoč državnom jamstvu koje je s njom povezano. Kako bi opravdao tu ocjenu, ESB se oslonio, s jedne strane, na iskustvo iz nedavnih bankarskih kriza, iz kojeg proizlazi da je u manje od pet dana iz kreditne institucije povučeno 10 do 30 % njezinih depozita, te, s druge strane, na osobitu likvidnost pravno uređene štednje. Usto je podsjetio na to da je povlačenje 30 % predmetnih depozita podrazumijevalo za tužitelja povrat gotovo 5,4 milijarde eura.

68 Iz toga proizlazi, s jedne strane, da je, pozivajući se na masovno povlačenje u kratkom roku, ESB ograničio uzimanje u obzir razdoblja usklađivanja tužiteljevih pozicija s CDC-om na slučaj predviđen u točki 80. presude od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB (T-758/16, EU:T:2018:472), tako da nije zanemario pravomoćnost navedene presude u tom pogledu. Valja, dakle, odbiti argumentaciju koju je tužitelj iznio glede toga u trećem dijelu prvog tužbenog razloga.

69 Što se, s druge strane, tiče pitanja je li ESB postupio u skladu s točkom 81. presude od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB (T-758/16, EU:T:2018:472) kada je proveo temeljitu analizu pravno uređene štednje, Opći sud smatra da se to pitanje podudara s ocjenom osnovanosti pobijane odluke i da je prikladno ispitati ga zajedno s trećim tužbenim razlogom.

Drugi tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 429. stavka 14. i članka 400. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 575/2013

70 Ovaj tužbeni razlog, koji se tiče zakonitosti razloga koji se nalazi u točki 2.2.2. pobijane odluke i odnosi se na razinu koncentracije tužiteljevih izloženosti prema CDC-u, može se podijeliti na dva dijela.

71 U okviru prvog dijela tužitelj, u biti, predbacuje ESB-u da se oslonio na rizik koncentracije koji podrazumijevaju izloženosti prema CDC-u, iako se takav rizik ne može uzeti u obzir prilikom provedbe članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013.

72 U okviru drugog dijela tužitelj tvrdi, u biti, da je ESB uzurpirao normativnu ovlast kada je prilikom ocjene tog rizika usvojio opću metodologiju, iako mu je delegirana samo pojedinačna ovlast odlučivanja.

Prvi dio drugog tužbenog razloga, kojim se osporava to što je u obzir uzet koncentracijski rizik koji predstavljaju izloženosti prema CDC-u

73 Tužitelj smatra da uzimanje u obzir koncentracijskog rizika dokazuje da se svojim ovlastima na temelju članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 ESB koristi u svrhe različite od onih zbog kojih su mu one delegirane, to jest radi provedbe nadzora nad koncentracijskim rizikom koji podrazumijevaju izloženosti prema CDC-u, iako se izloženosti države ne uzimaju u obzir prilikom izračuna tog rizika primjenom članka 400. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 575/2013. Iz toga zaključuje da je ESB, s jedne strane, povrijedio članak 400. stavak 1. točku (a) Uredbe br. 575/2013 te, s druge strane, iskoristio ovlast koja mu je delegirana člankom 429. stavkom 14. Uredbe br. 575/2013 u svrhu koja nije povezana s tom odredbom.

74 ESB smatra da tužiteljevu argumentaciju treba odbiti.

75 U biti, u okviru ovog dijela drugog tužbenog razloga tužitelj iznosi dva prigovora, koji se temelje na povredi, s jedne strane, članka 400. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 575/2013 te, s druge strane, njezina članka 429. stavka 14.

76 Uvodno, budući da tužitelj osporava to što je prilikom ispitivanja omjera financijske poluge ESB uzeo u obzir koncentracijski rizik, valja istaknuti da je pojam koncentracijskog rizika predviđen i u Direktivi 2013/36 i u Uredbi br. 575/2013.

77 U skladu s člankom 81. Direktive 2013/36:

„Nadležna tijela osiguravaju, uključujući i putem pisanih politika i postupaka, razmatranje i kontrolu koncentracijskog rizika koji proizlazi iz izloženosti prema svakoj drugoj ugovornoj strani, uključujući središnje druge ugovorne strane, grupe povezanih drugih ugovornih strana i druge ugovorne strane iz istoga gospodarskog sektora, iste geografske regije, iste djelatnosti ili povezane s istom robom, primjene tehnika smanjenja kreditnog rizika, uključujući posebno rizike povezane s velikim neizravnim kreditnim izloženostima kao što je jedan izdavatelj kolaterala.”

78 Članak 395. stavak 1. Uredbe br. 575/2013 odnosi se na koncentracijski rizik koji predstavlja osoba ili grupa povezanih osoba. U biti, njime se nastoji spriječiti da izloženosti prema njima premaše 25 % regulatornog kapitala institucije ili 150 milijuna eura, ovisno o tome koji je prag viši.

79 Iz toga proizlazi da se s postupanjem s koncentracijskim rizikom i nadzorom nad njim želi, u biti, ocijeniti razina diversifikacije izloženosti kreditne institucije i izbjeći prevelika koncentracija navedenih izloženosti prema određenim drugim ugovornim stranama.

80 Što se, kao prvo, tiče prigovora koji se temelji na povredi članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013, postavlja se pitanje je li razina koncentracije predmetnih izloženosti prema CDC-u relevantan razlog prilikom provedbe te odredbe.

81 U tom pogledu valja podsjetiti na to da je u točki 51. presude od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB (T-758/16, EU:T:2018:472) Opći sud naglasio da se ovlašću koja je člankom 429. stavkom 14. Uredbe br. 575/2013 delegirana nadležnim tijelima želi tim tijelima omogućiti da uravnoteže cilj omjera financijske poluge – to jest mjeru ukupne izloženosti kreditne institucije bez ponderiranja rizikom – i mogućnost da se iz izračuna tog omjera isključe određene izloženosti koje imaju posebno nizak profil rizičnosti i ne proizlaze iz ulagačke odluke kreditne institucije.

82 No, u slučaju da se rizik neplaćanja druge ugovorne strane ne bi mogao isključiti, razina koncentracije dotičnih izloženosti mogla bi biti relevantan razlog prilikom uravnoteženja koje je ESB dužan provesti.

83 To je Opći sud utvrdio u točki 63. presude od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB (C-758/16, EU:C:2018:472). Naime, ESB-ov argument koji se temelji na obujmu izloženosti prema CDC-u nije odbijen zbog toga što taj razlog ne bi bio relevantan. Naprotiv, Opći sud naglasio je da je obujam izloženosti prema CDC-u mogao biti relevantan u slučaju u kojem zbog neplaćanja Francuske Republike tužitelj ne bi mogao od CDC‑a pribaviti iznose prenesene po osnovi pravno uređene štednje i trebao bi pribjeći prisilnoj prodaji imovine.

84 Stoga ESB nije počinio pogrešku koja se tiče prava kada je razinu koncentracije tužiteljevih izloženosti prema CDC-u uzeo u obzir prilikom primjene članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013.

85 Što se, kao drugo, tiče prigovora koji se temelji na povredi članka 400. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 575/2013, tužitelj tvrdi, u biti, da ESB nije mogao uzeti u obzir koncentracijski rizik prema CDC-u jer je ta vrsta izloženosti isključena iz izračuna koncentracijskog rizika.

86 Doduše, primjenom članka 400. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 575/2013 izloženosti prema CDC-u izuzete su iz primjene članka 395 stavka 1. te uredbe, to jest one se ne uzimaju u obzir radi ocjene koncentracijskog rizika predviđenog tom odredbom. Međutim, ova se odluka ne odnosi na poštovanje članka 395. stavka 1. te uredbe, nego na poštovanje njezina članka 429. stavka 14.

87 Iz toga slijedi da članak 400. stavak 1. točka (a) Uredbe br. 575/2013 nije primjenjiv u ovom slučaju i da tužitelj ne može, dakle, predbacivati ESB-u da ga je prekršio.

88 Prema tome, prvi dio drugog tužbenog razloga treba odbiti.

Drugi dio drugog tužbenog razloga, kojim se, u biti, osporava ESB-ova primjena opće metodologije

89 Tužitelj naglašava da su ovlasti koje su ESB-u delegirane Uredbom br. 1024/2013 ograničene na provjeru poštuju li kreditne institucije Uredbu br. 575/2013 i da on ne raspolaže nikakvom normativnom ovlašću. Tvrdi da je ljestvicu koja se odnosi na razine koncentracije u pobijanoj odluci ESB prikazao na način da ima opći doseg jer se treba primijeniti na svaku kreditnu instituciju koja traži primjenu članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013. Prema tome, ESB želi obraditi opći koncentracijski rizik izloženosti prema subjektima javnog sektora i stoga prekoračuje ovlasti koje su mu delegirane člankom 4. stavkom 1. točkom (d) Uredbe br. 1024/2013.

90 ESB smatra da tužiteljevu argumentaciju treba odbiti.

91 Kao što je to naglašeno u točki 15. ove presude, u pobijanoj odluci ESB je primijenio metodologiju kod koje se u obzir uzimaju tri kriterija, među kojima je kriterij stupnja koncentracije predmetnih izloženosti. Ta se metodologija odražava u tablici u kojoj su navedeni postoci izuzeća koji proizlaze iz međudjelovanja tih triju kriterija.

92 Mora se utvrditi da je tom metodologijom ESB samo propisao indikativno pravilo postupanja o načinu na koji se namjeravao koristiti ovlašću koja mu je delegirana člankom 429. stavkom 14. Uredbe br. 575/2013.

93 U tom pogledu valja podsjetiti na to da je sud Europske unije priznao zakonitost ekvivalentnih postupaka za ograničenje diskrecijske ovlasti, neovisno o tome je li pravilo postupanja propisano internim direktivama (vidjeti u tom smislu presude od 30. siječnja 1974., Louwage/Komisija, 148/73, EU:C:1974:7, t. 12. i od 24. listopada 2018., Fernández González/Komisija, T-162/17 RENV, neobjavljenu, EU:T:2018:711, t. 60.) ili smjernicama koje se objavljuju (vidjeti u tom smislu presude od 28. lipnja 2005., Dansk Rørindustri i dr./Komisija, C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P do C-208/02 P i C-213/02 P, EU:C:2005:408, t. 209. do 211. i od 30. svibnja 2013., Quinn Barlo i dr./Komisija, C-70/12 P, neobjavljenu, EU:C:2013:351, t. 53.).

94 Suprotno od onoga što tužitelj tvrdi, takva metodologija nije isto što i ESB-ovo donošenje normativnog akta koji prekoračuje okvir ovlasti koje su mu delegirane Uredbom br. 1024/2013. Radi se, naime, samo o indikativnom pravilu postupanja čije postojanje ne oslobađa ESB obveze da konkretno ispita svaku pojedinačnu situaciju, što ga može navesti da ne primijeni navedenu metodologiju (vidjeti u tom smislu presudu od 28. lipnja 2005., Dansk Rørindustri i dr./Komisija, C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P do C-208/02 P i C-213/02 P, EU:C:2005:408, t. 209. do 211.).

95 U tim okolnostima, ESB je imao pravo u pobijanoj odluci istaknuti metodologiju koju je namjeravao slijediti prilikom primjene članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013, pod uvjetom da se ne oslobodi obveze da konkretno ispita tužiteljevu pojedinačnu situaciju.

96 Stoga valja odbiti drugi dio drugog tužbenog razloga, i, prema tome, navedeni tužbeni razlog u cijelosti.

Treći tužbeni razlog, koji se temelji na očitim pogreškama u ocjeni koje je ESB počinio

97 Tužitelj tvrdi da su tri razloga pobijane odluke, na koje se ESB oslonio kako bi odbio u cijelosti prihvatiti njegov zahtjev, zahvaćena očitim pogreškama u ocjeni.

98 Glede opsega sudskog nadzora koji Opći sud mora izvršiti u pogledu osnovanosti tih razloga, s obzirom na to da ESB raspolaže diskrecijskom ovlašću i posljedično širokom marginom prosudbe prilikom odluke hoće li dopustiti korištenje člankom 429. stavkom 14. Uredbe br. 575/2013, pri navedenom nadzoru on ne može ESB‑ovu ocjenu zamijeniti svojom, već je taj nadzor namijenjen provjeri temelji li se pobijana odluka na materijalno netočnim činjenicama, je li u njoj pogrešno primijenjeno pravo ili počinjena očita pogreška u ocjeni i je li došlo do zlouporabe ovlasti (vidjeti presudu od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB, T-758/16, EU:T:2018:472, t. 30. i navedenu sudsku praksu).

99 Međutim, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je, kad institucije raspolažu takvom diskrecijskom ovlašću, poštovanje prava koje jamči pravni poredak Unije u upravnim postupcima od temeljne važnosti. Među tim jamstvima koja u upravnim postupcima pruža pravni poredak Unije nalazi se osobito pravo na dobru upravu, koje obuhvaća obvezu nadležne institucije da pažljivo i nepristrano ispita sve elemente relevantne za predmetni slučaj (vidjeti presudu od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB, T-758/16, EU:T:2018:472, t. 31. i navedenu sudsku praksu).

100 Opći sud ističe da se tužiteljeva argumentacija može podijeliti u tri dijela, kojima se dovodi u pitanje osnovanost razloga pobijane odluke koji se odnose, kao prvo, na ocjenu rizika prisilne prodaje (t. 2.2.2. pobijane odluke), kao drugo, na procjenu kreditne kvalitete središnje države (t. 2.2.1. pobijane odluke) te, kao treće, na razinu koncentracije njegovih izloženosti prema CDC-u (t. 2.2.3. pobijane odluke).

101 U okviru prvog dijela trećeg tužbenog razloga tužitelj tvrdi da je ESB povrijedio svoje obveze koje proizlaze iz sudske prakse navedene u točki 99. ove presude time što prilikom ocjene rizika prisilne prodaje nije uzeo u obzir obilježja pravno uređene štednje. Kao prvo, zbog dvostrukog državnog jamstva pravno uređena štednja ima ulogu sigurne luke u slučaju krize. Kao drugo, pravno uređena štednja iz temelja se razlikuje od drugih vanjskih resursa, poput zaduživanja ili običnih depozita, i to zbog svoje strukturne uravnoteženosti na bilančnoj razini između centraliziranih pravno uređenih depozita i tražbina u istom iznosu prema CDC-u. Kao treće, obujam pravno uređene štednje ne ovisi o strategiji kreditne institucije, nego o čimbenicima izvan njezine kontrole jer ona djeluje samo kao prolazni subjekt između deponenta i CDC-a. Kao četvrto, okolnost da pravno uređena štednja ne stvara rizik financijske poluge potvrdili su EBA-ino izvješće i zakonodavac Unije, koji je prilikom reforme Uredbe br. 575/2013 uveo mehanizam izuzeća ex lege.

102 Usto, tužitelj upućuje na argumentaciju koju je iznio u okviru prvog tužbenog razloga i ponavlja svoju argumentaciju prema kojoj, s jedne strane, ESB nije dokazao po čemu isto razdoblje usklađivanja od deset dana predstavlja likvidnosni rizik u okviru ocjene omjera financijske poluge, dok ono ne predstavlja takav rizik u okviru ocjene koeficijenta likvidnosti, te, s druge strane, slučaj rizika masovnog povlačenja (bank run) koji se odnosi na 10 do 30 % depozita u manje od pet dana i na koji se ESB oslanja jest neprovjerljiv i irelevantan.

103 ESB tvrdi da je uzeo u obzir posebna obilježja pravno uređene štednje. Kao prvo, osobita sigurnost pravno uređene štednje povezana je s nepostojanjem rizika gubitka uloženog kapitala i ne utječe na rizik masovnog povlačenja koji proizlazi iz osobite likvidnosti te vrste depozita. Kao drugo, bilančna uravnoteženost pravno uređene štednje ne utječe na rizik financijske poluge i u svakom je slučaju relativna. Kao treće, tužitelj pogrešno tvrdi da on nema nikakva utjecaja na povećanje pravno uređene štednje jer raspodjela te štednje zahtijeva pozitivan pristup s njegove strane te da on iz toga radi promidžbu. Kao četvrto, osporava relevantnost EBA-ina mišljenja i izmjene izvršene prilikom reforme Uredbe br. 575/2013.

104 ESB također upućuje na argumentaciju koju je već izložio u okviru prvog tužbenog razloga. Smatra da je pravilno procijenio rizik prisilne prodaje dok se pozicije ne usklade s CDC-om i ponavlja svoju tvrdnju prema kojoj brojke od 10 do 30 % povlačenja u roku od pet dana proizlaze iz nedavnog primjera. Tvrdi da je dokazao da razdoblje usklađivanja od deset dana može dovesti do rizika financijske poluge te ističe da taj kriterij nije sam za sebe opravdao pobijanu odluku. Naposljetku naglašava da je objasnio zašto se ocjena likvidnosnog rizika razlikovala u okviru ocjene omjera financijske poluge i u okviru ocjene koeficijenta likvidnosti jer je on mogao nadići scenarije „iznimno stresnih uvjeta” predviđene u tom potonjem okviru.

105 Iz odlomka pobijane odluke sažetog u točki 67. ove presude proizlazi da se ESB zapravo oslonio na dva opravdanja kako bi zaključio da su iznosi koje je tužitelj bio dužan prenijeti na CDC predstavljali rizik prisilne prodaje, to jest, s jedne strane, na osobitu likvidnost te štednje te, s druge strane, na iskustvo iz nedavnih bankarskih kriza.

106 Kao prvo, valja naglasiti da je primjenom sudske prakse navedene u točki 99. ove presude ESB morao pažljivo i nepristrano ispitati sve relevantne okolnosti ovog slučaja. Usto, kako bi postupio u skladu s točkom 81. presude od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB (T-758/16, EU:T:2018:472), ESB je, zbog razloga izloženih u točkama 66. i 69. ove presude, bio dužan provesti temeljitu analizu obilježja pravno uređene štednje.

107 U tom pogledu, kao prvo, valja istaknuti da se u pobijanoj odluci uopće ne spominje bitno obilježje pravno uređene štednje koje je tužitelj istaknuo, to jest njezino svojstvo „sigurne luke” u slučaju bankarske krize.

108 Naime, to svojstvo „sigurne luke” u dovoljnoj je mjeri dokazano dokazima koje je tužitelj iznio, a ESB ga, uostalom, nije osporio u svojim pismenima.

109 Tako tužitelj podsjeća na to da je u svojem godišnjem javnom izvješću za 2010. Cour des comptes (Revizorski sud, Pariz, Francuska) naglasio da je „financijska kriza dočarala privlačnost [štednog računa A] za deponente sklone povećanom oprezu u svojim ulaganjima”. Isto tako, u izdanju od 19. veljače 2009. dnevne novine Le Monde naglasile su da su „neto prikupljena sredstva na štednom računu A dosegnula 18,7 milijardi eura u 2008., što je povijesna razina, gotovo tri puta viša od prethodnog rekorda, iznoseći 139,2 milijarde eura na kraju prosinca [2008.], prema brojkama koje je objavio Banque de France [francuska središnja banka]”, te da se „[š]tedni račun A koristio svojim statusom sigurne luke od početka financijske krize kao i visokom stopom naknade od 4 % između 1. kolovoza 2008. i 1. veljače 2009.”.

110 Iz toga proizlazi da tijekom bankarske krize, umjesto da se smanji zbog povlačenja francuskih štediša, obujam uložen u pravno uređenu štednju naginje povećanju jer tada navedeni štediše daju prednost toj vrsti ulaganja.

111 Kao drugo, tužitelj također s pravom ističe, u biti, da je malo vjerojatno da pravno uređena štednja doprinese stvaranju prekomjerne financijske poluge.

112 U tom pogledu, kao što je to Opći sud naglasio u točki 41. presude od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB (T-758/16, EU:T:2018:472), iz uvodne izjave 90. Uredbe br. 575/2013 kao i iz definicija u njezinu članku 4. stavku 1. točkama 93. i 94. proizlazi da se prekomjerna financijska poluga odnosi na situaciju u kojoj kreditna institucija financira prevelik dio svojih ulaganja zaduživanjem umjesto svojim regulatornim kapitalom. Rizik se, dakle, sastoji od toga da kreditna institucija ne raspolaže s dovoljno regulatornog kapitala da se nosi sa zahtjevima za povrat svojih dugova i treba hitno prodati određeni dio svoje imovine. Negativne posljedice tog hitnog smanjenja razine financijske poluge tijekom financijske krize navedene su u uvodnoj izjavi 90. Uredbe br. 575/2013 na sljedeći način:

„[…] To je dovelo do povećanja pritiska na smanjenje cijena imovine, zbog čega su institucije pretrpjele dodatne gubitke, koji su onda doveli do dodatnog smanjenja njihovog regulatornog kapitala. Krajnji je rezultat te negativne spirale događaja bilo smanjenje dostupnosti kredita za realno gospodarstvo te produbljenje i produžetak krize.”

113 No, za razliku od depozita prepuštenih slobodnom raspolaganju kreditnih institucija – koji mogu biti predmet bilo kakve vrste ulaganja, uključujući u rizičnu ili nelikvidnu imovinu koja može doprinijeti stvaranju prekomjerne financijske poluge – u ovom je predmetu riječ o iznosima koje je tužitelj dužan prenijeti na CDC i koji se, dakle, ne mogu ulagati u rizičnu ili nelikvidnu imovinu.

114 Naposljetku, kao treće, valja istaknuti da – za razliku od običnih depozita, koji su obuhvaćeni Direktivom 2014/49/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. o sustavima osiguranja depozita (SL 2014., L 173, str. 149.), u okviru koje je predviđena samo zaštita deponenata intervencijom fonda koji financiraju kreditne institucije – iznosi koje su kreditne institucije dužne prenijeti na CDC podliježu dvostrukom jamstvu Francuske Republike. Naime, članak 120-I loi no 2008-1443 de finances rectificative pour 2008 (Zakon br. 2008-1443 o rebalansu proračuna za 2008., JORF od 31. prosinca 2008., str. 20518.) od 30. prosinca 2008., na koji upućuje članak L.221-7-V CMF-a, predviđa za moguću propast CDC-a državno jamstvo ne samo u pogledu deponenata nego i u korist kreditnih institucija.

115 Kao drugo i s obzirom na elemente objašnjene u točkama 107. do 114. ove presude, valja smatrati da opravdanje koje se temelji na osobitoj likvidnosti pravno uređene štednje ne omogućuje samo za sebe da se dokaže osnovanost ESB-ova zaključka koji se temelji na riziku prisilne prodaje koji ona predstavlja.

116 Naime, iako ta likvidnost može zapravo potaknuti štediše da povuku navedenu štednju, iz dokaza koje je tužitelj podnio također proizlazi da navedena likvidnost također doprinosi njezinu svojstvu „sigurne luke” u kriznim situacijama. Naime, ona doprinosi tomu da se štedišama pruži instrument koji je istodobno likvidan – omogućujući im povlačenje i plaćanja s tekućeg računa – i ima visoku razinu sigurnost, kao što je to navedeno u godišnjem izvješću promatračke skupine za pravno uređenu štednju, prema kojem „u 2011., iako [je primijećen] rast nesigurnosti i volatilnost na financijskim tržištima, tradicionalna sigurnost koju nudi ulaganje za koje država jamči, koja je u cijelosti likvidna i čiji povrat nije oporeziv, doprinijela je njezinoj privlačnosti”.

117 Iz toga proizlazi da osnovanost tog razloga zapravo ovisi o ESB-ovu opravdanju koje se temelji na iskustvu iz nedavnih bankarskih kriza.

118 U tom pogledu, kao treće, valja istaknuti da iz pobijane odluke i ESB-ovih odgovora na mjere upravljanja postupkom proizlazi da se on oslonio samo na jedan primjer kako bi zaključio da „iskustvo iz nedavnih bankarskih kriza pokazuje da dolazi do masovnog povlačenja”. Upitan u dva navrata u okviru mjera upravljanja postupkom, ESB zbog razloga povjerljivosti nije želio otkriti identitet kreditne institucije na koju se pozvao. On je u svojim odgovorima ipak objasnio bitna obilježja depozita koji su bili predmet masovnog povlačenja. Radi se o depozitima po viđenju, koji su prihvatljivi za mehanizam osiguranja u korist deponenata koji proizlazi iz prenošenja Direktive 2014/49.

119 Kako bi primjer koji je ESB uzeo u obzir bio relevantan u okviru temeljite analize obilježja pravno uređene štednje koju je on morao provesti, on se nužno morao odnositi na depozite koji imaju obilježja dovoljno bliska onima po osnovi pravno uređene štednje.

120 S obzirom na informacije koje je ESB priopćio, Opći sud smatra da to nije bio slučaj.

121 U tom pogledu valja istaknuti da, s aspekta doprinosa stvaranju prekomjerne financijske poluge, ESB-ov navod o tome da je bila riječ o depozitima po viđenju podrazumijeva slobodu korištenja dotične kreditne institucije navedenim depozitima, također i u rizičnoj ili nelikvidnoj imovini. Povrh navedenog, takav se primjer razlikuje od depozita koje je tužitelj dužan prenijeti na CDC i o kojima je riječ u ovom slučaju, i to zbog razloga navedenih u točkama 111. do 113. ove presude.

122 Usto, mora se utvrditi da između primjera koji je ESB uzeo u obzir i pravno uređene štednje postoji druga razlika koja se tiče predodžbe deponenta o sigurnosti svojih depozita i, prema tome, mogućnosti da ih se masovno i iznenada povuče u slučaju krize. Naime, zbog razloga izloženih u točki 114. ove presude, za primjenu samo sustava koji proizlazi iz prenošenja Direktive 2014/49 ne može se smatrati da ima obilježja koja su dovoljno bliska pravno uređenoj štednji, koja se, kao što je to naglašeno u točkama 107. do 110. ove presude, doživljava kao „sigurna luka” u slučaju krize.

123 U tim okolnostima valja zaključiti da tužitelj s pravom prigovara ESB-u da je povrijedio svoje obveze koje proizlaze iz sudske prakse navedene u točki 99. ove presude time što prilikom ocjene rizika prisilne prodaje nije uzeo u obzir sva obilježja pravno uređene štednje. Prema tome, valja prihvatiti prvi dio trećeg tužbenog razloga.

124 Osim toga, zbog razloga izloženih u točki 69. ove presude, iz toga se mora zaključiti da ESB nije pravilno primijenio točku 81. presude od 13. srpnja 2018., Crédit agricole/ESB (T-758/16, EU:T:2018:472), prema kojoj je na njemu bilo da svoju analizu zasnuje na obilježjima pravno uređene štednje. Prema tome, treba također prihvatiti argumentaciju istaknutu u tom pogledu u trećem dijelu prvog tužbenog razloga.

125 Dakle, razlog u točki 2.2.2. pobijane odluke zahvaćen je nezakonitošću.

126 Uzimajući u obzir metodologiju koju je ESB primijenio, valja zaključiti da se razlozima u točkama 2.2.1. i 2.2.3. pobijane odluke – koji se odnose na kreditnu kvalitetu središnje države i razinu koncentracije izloženosti prema CDC-u – pod pretpostavkom da nisu nezakoniti, ne može opravdati odbijanje u odnosu na tužitelja. Naime, ako bi se na temelju navedene metodologije u obzir uzeli samo ti razlozi, to ne bi dovelo do odbijanja da se tužitelju odobri da se u potpunosti koristi odstupanjem predviđenim u članku 429. stavku 14. Uredbe br. 575/2013.

127 Prema tome, valja prihvatiti ovu tužbu i poništiti pobijanu odluku u dijelu u kojem je ESB uskratio tužitelju da iz izračuna svojeg omjera financijske poluge isključi 34 % svojih izloženosti prema CDC-u, pri čemu nije potrebno ispitati argumentaciju koju je tužitelj istaknuo u pogledu drugih razloga osim onog u točki 2.2.2. pobijane odluke.

Troškovi

128 U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. S obzirom na to da ESB nije uspio u postupku, treba mu naložiti snošenje troškova, u skladu s tužiteljevim zahtjevom.

Slijedom navedenog,

OPĆI SUD (drugo vijeće)

proglašava i presuđuje:

1. Odluka Europske središnje banke (ESB) ECB-SSM-2019-FRCAG-39 od 3. svibnja 2019. poništava se u dijelu u kojem je njome društvu Crédit lyonnais uskraćeno da iz izračuna svojeg omjera financijske poluge isključi 34 % svojih izloženosti prema Caisse des dépôts et consignations.

2. ESB-u se nalaže snošenje troškova.

Tomljenović Schalin Nõmm

Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 14. travnja 2021.

Potpisi