MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

PAOLA MENGOZZIJA

od 12. veljače 2015. ( 1 )

Predmet C‑18/14

CO Sociedad de Gestion y Participación SA,

Depo 96 SA,

INOC SA,

Corparación Catalana Occidente SA,

La Previsión 96 SA,

Grupo Catalana Occidente SA,

Grupo Compañia Española de Crédito y Caución SL,

Atradius NV,

Atradius Credit Insurance NV,

J. M. Serra Farré,

M. A. Serra Farré,

J. Serra Farré,

De Nederlandsche Bank NV,

(zahtjev za prethodnu odluku koju je uputio College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nizozemska))

„Bonitetna procjena stjecanja kvalificiranog udjela u društvu za osiguranje — Direktiva 2007/44/EZ — Direktiva 92/49/EEZ — Postupak i kriteriji procjene — Uvjetovano odobrenje — Članci 49. i 63. UFEU‑a — Pravo na saslušanje — Obveza obrazlaganja“

I – Uvod

1. Predmetni zahtjev za prethodnu odluku, koji je uputio College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nizozemska), Sudu će omogućiti da pojasni postupak procjene planova stjecanja udjela u društvu za osiguranje koji provode nadležna tijela država članica.

2. Svako društvo koje želi obavljati poslove osiguranja mora prethodno dobiti odobrenje nadležnih tijela države članice na čijem će teritoriju biti njegovo sjedište. Jednako tako, svako društvo koje želi steći kvalificirani udio u ovlaštenom društvu za osiguranje mora prethodno dobiti odobrenje nadležnih tijela države članice na čijem se teritoriju nalazi društvo čiji udio želi steći.

3. Zahtjev za prethodno odobrenje planova stjecanja kvalificiranog udjela uveden je u području neživotnog osiguranja Direktivom 92/49/EEZ Vijeća od 18. lipnja 1992. o usklađivanju zakona i drugih propisa koji se odnose na izravno osiguranje osim životnog osiguranja te kojom se izmjenjuju Direktiva 73/239/EEZ i Direktiva 88/357/EEZ (Treća direktiva o „neživotnom osiguranju“) ( 2 ). Potom su Direktivom 2007/44/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 5. rujna 2007. o izmjeni Direktive Vijeća 92/49/EEZ i direktiva 2002/83/EZ, 2004/39/EZ, 2005/68/EZ i 2006/48/EZ o pravilima postupanja i kriterijima procjene za bonitetnu procjenu stjecanja i povećanja udjela u financijskom sektoru utvrđeni kriteriji i postupak procjene ( 3 ).

4. U tom pogledu Direktivom 2007/44 izmijenjen je članak 15. Direktive 92/49. Njome su također u Direktivu 92/49 uvedeni novi članci, osobito članak 15.a o postupku procjene stjecanja ili ustupanja kvalificiranog udjela i članak 15.b o kriterijima procjene. Prema tome, tekst članka 15. proizlazi iz članka 15. Direktive 92/49, u vezi s člankom 1. Direktive 2007/44, koja ga mijenja. Tekst članaka 15.a i 15.b nalazi se u članku 1. Direktive 2007/44. U svrhu pojednostavljenja u nastavku ću te odredbe nazivati „članak 15. izmijenjene Direktive 92/49“, „članak 15.a izmijenjene Direktive 92/49“ i „članak 15.b izmijenjene Direktive 92/49“.

5. U ovom predmetu od Suda se traži da se izjasni o tome mogu li države članice prilikom odobravanja stjecanja nametnuti predloženom stjecatelju pridržavanje određenih uvjeta a da to nije u suprotnosti s Direktivom 2007/44. Naime, Direktiva 2007/44, iako predviđa da se nadležna tijela mogu usprotiviti namjeri stjecanja, ne predviđa izričito mogućnost uvjetovanog odobrenja ( 4 ).

II – Pravni okvir

A – Pravo Unije

6. Člankom 15. izmijenjene Direktive 92/49 zahtijeva se prethodno obavještavanje o namjeri stjecanja kvalificiranog udjela ( 5 ) u društvu za osiguranje.

7. Članak 15.a izmijenjene Direktive 92/49 odnosi se na postupak procjene. Njime se, među ostalim, utvrđuje maksimalni rok za izvršenje procjene namjere stjecanja te uređuje njezin prekid.

8. U članku 15.b stavku 1. izmijenjene Direktive 92/49 nabrojano je pet kriterija koje nadležna tijela moraju uzeti u obzir kad ocjenjuju „prikladnost predloženog stjecatelja i financijsku stabilnost namjeravanog stjecanja“, a to su: ugled predloženog stjecatelja, ugled i iskustvo osoba koje će voditi poslovanje društva čiji se udjeli namjeravaju steći, financijska stabilnost predloženog stjecatelja, sposobnost društva čiji se udjeli namjeravaju steći da ispunjava svoje bonitetne zahtjeve kao i postojanje sumnji u pranje novca ili financiranje terorizma.

B – Nizozemsko zakonodavstvo

9. Članak 3:95. Zakona o financijskom nadzoru (Wet op het financieel toezicht) od 28. rujna 2006. (u daljnjem tekstu: Wft) zahtijeva prethodno obavještavanje o namjeri stjecanja kvalificiranog udjela ( 6 ) u društvu za osiguranje.

10. Člankom 3:100. Wft‑a određeno je da nadležno tijelo, odnosno De Nederlandsche Bank (u daljnjem tekstu: DNB), izdaje „potvrdu o neosporavanju za namjeravano stjecanje kvalificiranog udjela, „osim ako“ nisu ispunjeni kriteriji sadržani u toj odredbi. Članak 3:100. Wft‑a izmijenjen je prilikom prenošenja Direktive 2007/44 u nizozemsko pravo. Prije prenošenja kriterij je bio „upravljanje pažnjom dobrog stručnjaka“ društvom čiji se udjeli namjeravaju steći. Nakon prenošenja kriterija je pet, i to: pouzdanost predloženog stjecatelja u smislu „određivanja […] strategije društva“ čiji se udjeli namjeravaju steći, osposobljenost njegova budućeg rukovoditeljskog kadra, financijska stabilnost predloženog stjecatelja, sposobnost društva čiji se udjeli namjeravaju steći da ispunjava svoje bonitetne zahtjeve i postojanje sumnje u pranje novca ili financiranje terorizma.

11. Člankom 3.104. stavkom 1. Wft‑a predviđeno je da DNB može „potvrdi o neosporavanju postaviti […] zahtjeve ili uvjete koji se odnose na interese“ koji se žele zaštititi člankom 3:100. tog zakona. Za razliku od članka 3:100., ova odredba nije izmijenjena prilikom prenošenja Direktive 2007/44 u nizozemsko pravo. Predstavnik DNB‑a objasnio je na raspravi da ako predloženi stjecatelj ne poštuje neki uvjet to ne znači automatsko poništenje potvrde o neosporavanju predviđene člankom 3:100. Wft‑a: prethodno stanje ponovno se uspostavlja samo ako DNB povuče potvrdu o neosporavanju, što on čini tek u krajnjem slučaju, nakon što je, na primjer, izrekao novčanu kaznu.

III – Činjenice, glavni postupak i prethodna pitanja

12. Društvo Grupo Catalana Occidente S. A., sa sjedištem u Barceloni (Španjolska) (u daljnjem tekstu: GCO), steklo je 2007. udjel od 64,23% u kapitalu društva Atradius NV (u daljnjem tekstu: ATNV) i njegova društva kćeri Atradius Credit Insurance NV (u daljnjem tekstu: ACINV), sa sjedištem u Amsterdamu (Nizozemska), koja spadaju među najznačajnije globalne aktere u području kreditnog osiguranja. Odlukom od 13. kolovoza 2007. DNB je izdao potvrdu o neosporavanju u smislu članka 3:100. Wft‑a koja se odnosila na to stjecanje.

13. GCO je zatim povećao svoj udjel u kapitalu ATNV‑a i ACINV‑a na 100%. Odlukom od 25. svibnja 2010. DNB je izdao potvrdu o neosporavanju u smislu članka 3:100. Wft‑a koji se odnosi na taj postupak. Međutim, potvrdi o neosporavanju postavio je tri uvjeta, a to su: kao prvo, da ATNV i društva iz njegove grupe moraju DNB‑u pružiti potrebnu pomoć pri bonitetnom nadzoru; kao drugo, da raspodjela dividendi između ATNV‑a i ACINV‑a ne smije dovesti do smanjivanja razina njihove solventnosti ispod određenog praga; i kao treće, da najmanje polovica članova nadzornih odbora ATNV‑a i ACINV‑a, među kojima i njihovi predsjednici, moraju biti neovisni o dioničarima.

14. Osim toga, odlukom od 20. srpnja 2010. DNB je izmijenio potvrdu o neosporavanju izdanu 13. kolovoza 2007. kako bi joj postavio iste uvjete kao i u odluci od 25. svibnja 2010.

15. Nakon administrativnih prigovora na odluke DNB‑a od 25. svibnja i 20. srpnja 2010., i na presude Rechtbank Rotterdam, GCO je podnio žalbu sudu koji je uputio zahtjev. Taj sud dvoji o tome zadržava li DNB nakon usvajanja Direktive 2007/44 nadležnost da uvjetuje potvrdu o neosporavanju koje izdaje na temelju članka 3:100. Wft‑a. College van Beroep voor het bedrijfsleven odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja: „1. Ako nadležno tijelo izričito odobri namjeravano stjecanje u smislu članka 15.a [izmijenjene Direktive 92/49] ( 7 ), je li mu dopušteno postaviti zahtjeve ili uvjete tom odobrenju na temelju nacionalnih pravnih propisa? Postoji li s tim u vezi razlika vezana uz to jesu li ovi zahtjevi ili uvjeti temeljeni na obvezama predloženog stjecatelja u smislu treće uvodne izjave Direktive 2007/44? 2. Ako je odgovor na prvo pitanje pozitivan, moraju li zahtjevi ili uvjeti koje je postavilo nadležno tijelo biti neophodni u smislu da bi se navedeno tijelo bez tih zahtjeva ili uvjeta na temelju procjene koje je provelo prema kriterijima navedenima u članku 15.b stavku 1. [izmijenjene Direktive 92/49] smatralo primoranim uložiti prigovor na namjeravano stjecanje? 3. Ako je dopušteno postavljati zahtjeve ili uvjete, daje li članak 15.b stavak 1. [izmijenjene Direktive 92/49] nadležnom tijelu temelj za te zahtjeve, u okviru stjecanja, u vezi s korporativnim upravljanjem subjekta čije je stjecanje namjeravano, kao što je dualistički sastav nadzornog odbora?“

16. GCO, DNB, nizozemska, belgijska, estonska, francuska, talijanska i portugalska vlada, kao i Europska komisija, pisano su se očitovali o tim pitanjima. GCO, DNB, nizozemska i portugalska vlada i Komisija saslušani su na raspravi održanoj 26. studenoga 2014.

IV – Pravna analiza

A – Prvo prethodno pitanje

17. Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem u biti pita Sud može li se nacionalnom mjerom predvidjeti mogućnost uvjetovanog odobrenja namjeravanog stjecanja iako nije predviđena Direktivom 2007/44. Ako je odgovor potvrdan, sud koji je uputio zahtjev pita mogu li nadležna nacionalna tijela jednostrano nametnuti uvjete ili samo prihvatiti uvjete koje je postavio predloženi stjecatelj.

1. Nepostojanje izričito predviđene mogućnosti uvjetovanog odobrenja u Direktivi 2007/44

18. Direktivom 2007/44 izričito je predviđeno da se nadležna tijela mogu suprotstaviti namjeri stjecanja. Člankom 15.b stavkom 2. izmijenjene Direktive 92/49 određeno je da se nadležna tijela „mogu suprotstaviti namjeravanom stjecanju samo ako za to postoje opravdani razlozi na temelju kriterija utvrđenih u stavku 1.“, dok se u članku 15.a stavku 4. izmijenjene Direktive 92/49 predviđa da „ako se nadležna tijela […] odluče suprotstaviti namjeravanom stjecanju“, o tome obavještavaju predloženog stjecatelja u obliku pisane i obrazložene odluke ( 8 ). Kad je riječ o odobravanju namjere stjecanja, člankom 15.a stavkom 5. izmijenjene Direktive 92/49 predviđeno je da šutnja znači odobrenje ( 9 ), a uvodnom izjavom 5. Direktive 2007/44 određeno je da nadležna tijela obavještavaju predloženog stjecatelja o „pozitivnom ishodu“ procjene, u najmanju ruku ako on to zatraži. A fortiori Direktiva 2007/44 nigdje ne upućuje na uvjetovano odobrenje.

19. Suprotno tvrdnjama nizozemske vlade i Komisije, ne čini mi se da članak 15.b stavak 3. izmijenjene Direktive 92/49 predviđa mogućnost uvjetovanog odobrenja.

20. Tom je odredbom predviđeno da „države članice ne smiju uvoditi nikakve prethodne uvjete u vezi s visinom udjela koji se mora steći“. Nizozemska vlada i Komisija predlažu da se ta odredba tumači suprotno, pa bi prema tom tumačenju države članice mogle uvesti „prethodne uvjete“ u smislu uvjeta za odobravanje namjeravanog stjecanja jer se oni ne odnose na visinu udjela. Komisija se također oslanja na uvodnu izjavu 3. Direktive 2007/44, prema kojoj „ova Direktiva ne bi trebala spriječiti nadležna tijela da uzmu u obzir obveze na koje se obvezao predloženi stjecatelj“ kao i na smjernice Odbora europskih nadzornih tijela za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje (u daljnjem tekstu: smjernice CEIOPS‑a) koje navode mogućnost obvezivanja ( 10 ).

21. Međutim, ističem da Direktiva 92/49 i Direktiva Vijeća 73/239/EEZ od 24. srpnja 1973. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na osnivanje i obavljanje poslova izravnog osiguranja osim životnog osiguranja ( 11 ) upotrebljavaju pojmove „uvjeti za osnivanje“ i „uvjeti za obavljanje“ kada govore o kriterijima za pristup poslovima osiguranja te o kriterijima za obavljanje tih poslova ( 12 ). Dakle, čini se da pojam „uvjeti“ prije označava normativne kriterije nego uvjete koji se vežu uz odobrenje određenog namjeravanog stjecanja. Osim toga, zabrana iz članka 15.b stavka 3. izmijenjene Direktive 92/49 odnosi se na države članice, a ne na nadležna tijela. A upravo su ona ta koja prilikom procjene određene namjere postavljaju uvjete.

22. Ne čini mi se da članak 15. stavak 4. izmijenjene Direktive 92/49 predviđa mogućnost uvjetovanog odobrenja, baš kao ni članak 15.b stavak 3. izmijenjene Direktive 92/49, suprotno tvrdnjama DNB‑a i nizozemske vlade.

23. Člankom 15. stavkom 4. izmijenjene Direktive 92/49 predviđeno je naime da „države članice zahtijevaju, ako utjecaj osoba iz stavka 1. djeluje protivno upravljanju društvom za osiguranje pažnjom dobrog stručnjaka, da nadležna tijela matične države članice poduzmu odgovarajuće mjere kako bi se takva situacija okončala“, a koje se među ostalim sastoje „od zabrana, sankcija protiv direktora i rukovoditelja ili ograničavanja ostvarivanja prava glasa iz udjela koje drže dotični dioničari ili članovi“. Suprotno onome što tvrde DNB i nizozemska vlada, „odgovarajuće mjere“ iz te odredbe nisu uvjeti pod kojima se odobrava namjeravano stjecanje, koji se postavljaju ex ante, to jest prije provedbe takve namjere. Te mjere donose nadležna tijela u okviru bonitetnog nadzora koji se kontinuirano provodi nad obavljanjem djelatnosti društva za osiguranje ( 13 ). Prema tome, donose se ex post, odnosno nakon njezina odobrenja ili eventualno nakon odobrenja namjeravanog stjecanja kvalificiranog udjela. Članak 15. stavak 4. izmijenjene Direktive 92/49 upućuje na „sankcije“ za direktore ili rukovoditelje kao primjer „odgovarajućih mjera“. Svrha procjene namjeravanog stjecanja nije sankcionirati ponašanje; riječ je o nadzoru struktura.

24. Tekst članaka 15., 15.a i 15. b izmijenjene Direktive 92/49 ne navodi na zaključak da postoji mogućnost uvjetovanog odobrenja. Uostalom, ističem da prijedlog ESB‑a, kojim je želio izmjenu teksta navedene Direktive kako bi se predvidjela takva mogućnost, nije bio prihvaćen ( 14 ).

25. Treba li iz toga zaključiti da države članice ne mogu predvidjeti mogućnost uvjetovanog odobrenja? Zainteresirane strane slažu se da je odgovor negativan, osim GCO‑a. Prema GCO‑u, Direktiva 2007/44, kao što je sadržano u njezinoj uvodnoj izjavi 6., provodi „maksimalno“ usklađenje, zbog čega, prema mišljenju GCO‑a, države članice nisu ovlaštene donositi mjeru koja nije predviđena tom Direktivom ( 15 ). Međutim, takvog se stajališta, prema mojem mišljenju, ne možemo držati jer članak 15.a stavak 7. izmijenjene Direktive 92/49 zabranjuje donošenje mjera koje znače „strože zahtjeve“ od onih predviđenih Direktivom. Uvjetovano odobrenje namjeravanog stjecanja, koje nije predviđeno izmijenjenom Direktivom 92/49, ne može se, međutim, smatrati strožim od protivljenja takvoj namjeri koje je predviđeno navedenom Direktivom.

2. „Stroži zahtjevi“ čije nametanje zabranjuje Direktiva 92/49

26. Člankom 15.a stavkom 7. izmijenjene Direktive 92/49 državama članicama zabranjeno je „uvoditi zahtjeve za obavještavanje nadležnih tijela ili za odobrenje […] koji su stroži od onih utvrđenih [t]om [d]irektivom“. Prema uvodnoj izjavi 6. Direktive 2007/44 usklađenje je „maksimalno“ i jasno je utvrđeno da „države članice ne utvrđuju stroža pravila“.

27. Što je „stroži zahtjev“? Prema mojem mišljenju, s obzirom na cilj Direktive 2007/44, riječ je o nacionalnoj mjeri koja sprečava ili otežava stjecanje kvalificiranog udjela u društvu za osiguranje sa sjedištem u drugoj državi članici, namećući predloženom stjecatelju ispunjavanje postupovnih obveza koje nisu predviđene izmijenjenom Direktivom 92/49.

28. Naime, u uvodnoj izjavi 13. Direktive 2007/44 navodi se da je potonjoj „cilj […] donošenje usklađenih pravila postupanja i kriterija procjene diljem Zajednice“. Time se želi povećati transparentnost kako kriterija tako i postupka procjene, kao što je navedeno u uvodnoj izjavi 2., prema kojoj je, „kako bi se osigurala nužna pravna sigurnost, jasnoća i predvidljivost postupka procjene, kao i njegovih rezultata, potrebno […] pojasniti kriterije i postupak bonitetne procjene“. U tom pogledu Komisija u obrazloženju prijedloga direktive navodi da „svako prekomjerno uplitanje regulatornih tijela“ može otežati, pa čak i onemogućiti provođenje prekograničnog konsolidiranja ( 16 ). Zloupotreba postupaka bonitetne procjene dovela je naime do tužbi zbog povrede obveze protiv država članica koje su se suprotstavile stjecanju udjela u nacionalnim bankama ( 17 ).

29. U pogledu tog cilja, „stroži zahtjev“ bila bi nacionalna mjera koja bi, u suprotnosti s člankom 15.b stavkom 4. izmijenjene Direktive 92/49, predloženog stjecatelja obvezala na podnošenje informacija koje nisu relevantne za procjenu namjeravanog stjecanja (o njegovim tržišnim udjelima, na primjer) ili informacija koje nisu strogo potrebne za tu procjenu kada je riječ o određenoj namjeri stjecanja. „Stroži zahtjev“ bila bi i nacionalna mjera koja bi, u suprotnosti s člankom 15.a stavcima 2. i 3. izmijenjene Direktive 92/49, dopustila nadležnim tijelima da u nedogled produlje rok za procjenu kako bi zatražila dodatne informacije od predloženog stjecatelja.

30. U ovom slučaju članak 3.104. Wft‑a predviđa mogućnost da se uvjetuje izdavanje potvrde o neosporavanju iz članka 3:100. tog propisa. Točno je da, kako je to objasnio predstavnik DNB‑a, neispunjavanje uvjeta nema utjecaja na valjanost potvrde o neosporavanju: ne uzrokuje njezinu apsolutnu ništavost, a prethodno stanje ponovno se uspostavlja samo ako DNB povuče potvrdu o neosporavanju. Međutim, sigurno je da članak 3.104. Wft‑a predstavlja mogućnost uvjetovanog odobrenja jer su uvjeti obvezni i njihovo neispunjavanje u krajnjem slučaju dovodi do povlačenja potvrde o neosporavanju. A ta odredba sigurno predstavlja „zahtjev“ koji nije predviđen izmijenjenom Direktivom 92/49 u smislu njezina članka 15.a stavka 7. Naime, njome se od predloženog stjecatelja zahtijeva da ispuni postupovne obveze koje nisu predviđene izmijenjenom Direktivom 92/49 (dostavljanje dodatnih informacija, ispunjavanje uvjeta). Međutim, sumnjam da se te postupovne obveze mogu smatrati „strožima“ od onih iz izmijenjene Direktive 92/49, s obzirom na to da ispunjavanje obveza za predloženog stjecatelja nije „strože“ od odustajanja od stjecanja, što je posljedica odluke o protivljenju izričito predviđene Direktivom 2007/44.

31. Prema tome, ni člankom 15.a stavkom 7. izmijenjene Direktive 92/49, kako je izmijenjena, kao nijednom drugom odredbom te Direktive nije državama članicama zabranjeno predvidjeti mogućnost uvjetovanog odobrenja. U uvjetima nepostojanja propisa Unije u tom području države članice slobodne su utvrditi postupovna pravila kojima će se osigurati očuvanje prava koje predloženi stjecatelj ima na temelju izmijenjene Direktive 92/49, odnosno prava da nadležna tijela odobre stjecanje koje on namjerava provesti čim bude u stanju zajamčiti da će društvom za osiguranje „upravljati pažnjom dobrog stručnjaka“. Međutim, postupovna pravila predviđena nacionalnim pravom ne smiju biti manje pogodna od onih kojima su uređene slične situacije u unutarnjem pravnom poretku (načelo ekvivalentnosti) ni u praksi onemogućavati ili izrazito otežavati ostvarivanje prava koje jamči pravni poredak Unije (načelo djelotvornosti) ( 18 ).

32. Međutim, prije nego što ispitam sukladnost Wft‑a s načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti, smatram potrebnim odgovoriti na argument GCO‑a koji sam ranije spomenuo ( 19 ), a prema kojem „maksimalno“ usklađenje određeno Direktivom 2007/44 onemogućava države članice ne samo u donošenju „strožih“ mjera, nego i svih onih mjera koje nisu predviđene izmijenjenom Direktivom 92/49, a ulaze u njezino područje primjene. Doista ne vjerujem da se može smatrati da je zakonodavac Unije donošenjem Direktive 2007/44 ograničio ovlast država članica da donose zakone u području podijeljene nadležnosti kakvo je unutarnje tržište osiguranja ( 20 ). Ističem da se pitanje koje nas ovdje zanima (uvjetovano odobrenje) ne odnosi na usklađivanje odredbi materijalnog prava (kriteriji za procjenu namjeravanog stjecanja) nego na usklađivanje postupovnih odredbi. Na temelju načela lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a, pravo Unije načelno provode nacionalna tijela prema nacionalnim postupovnim pravilima. Stoga mi se čini da bi zakonodavac Unije, da je namjeravao državama članicama oduzeti ovlast donošenja propisa u području u kojem raspolažu slobodom djelovanja koju je Sud nazvao „autonomijom“ ( 21 ), izričito u članku 15.a stavku 7. izmijenjene Direktive 92/49 odredio da države članice ne smiju postavljati „druge uvjete“ osim onih predviđenih tom Direktivom umjesto što se ograničio na zabranu donošenja „strožih uvjeta“ ( 22 ).

33. Međutim, čak i pod pretpostavkom da se Direktivom 2007/44 državama članicama oduzima ovlast donošenja propisa, to može biti učinjeno samo ako predmetna nacionalna mjera ulazi u njezino područje primjene. Čini mi se da unatoč tome što Direktiva 2007/44 provodi „maksimalno“ usklađenje, ipak nije riječ o potpunom usklađenju. Osobito se u njoj ne spominje odluka o odobrenju, bila ona uvjetovana ili ne. Prema tome, budući da nacionalna mjera koja predviđa mogućnost uvjetovanog odobrenja ne ulazi u njezino područje primjene, državama članicama dopušteno je donošenje takve mjere. Podredno ću i u kratkim crtama objasniti u kojem dijelu Direktiva 2007/44 ne provodi potpuno usklađenje postupka.

3. Nepotpuno usklađenje postupka procjene

34. Iako Direktiva 2007/44 provodi potpuno usklađenje kriterija procjene, na što ću se vratiti kasnije, ipak ne provodi potpuno usklađenje postupka procjene.

35. U tom pogledu Komisija, ne izražavajući stajalište o potpunosti usklađivanja, primjećuje da Direktiva 2007/44 državama članicama dopušta određenu fleksibilnost. Doista, čini mi se da uvodne izjave Direktive 2007/44 državama članicama ostavljaju slobodu utvrđivanja pojedinih postupovnih pravila. One im dopuštaju da urede postupak prije obavještavanja (uvodna izjava 7.), da zatraže (ili prihvate) dodatne informacije, čak i po isteku roka od 50 radnih dana koje Direktiva određuje u tu svrhu (uvodna izjava 7.) te da obavijeste predloženog stjecatelja ne samo o odlukama o protivljenju, što Direktiva zahtijeva, već i o „pozitivnom ishodu“ procjene (uvodna izjava 5.). „Maksimalno“ usklađenje ne odnosi se dakle na cjelokupni postupak procjene.

36. Obavještavanje o „pozitivnom ishodu“ procjene, koje države članice mogu predvidjeti na temelju uvodne izjave 5. Direktive 2007/44, može se shvatiti bilo kao obično odobrenje namjeravanog stjecanja bilo kao uvjetovano odobrenje, s obzirom na to da je potonje za predloženog stjecatelja „povoljnije“ od protivljenja. Nije jasno kako bi predloženi stjecatelj mogao biti obaviješten o uvjetovanom odobrenju osim u pisanom obliku, dakle u obliku odluke. Kako bi inače saznao točan sadržaj uvjeta koje mora ispuniti? Prema tome, priznavajući nadležnim tijelima mogućnost da obavijeste predloženog stjecatelja o „pozitivnom ishodu“ procjene, uvodna izjava 5. Direktive 2007/44 priznaje pravo država članica da ovlaste svoja nadležna tijela na donošenje formalne odluke o odobrenju, barem kada je riječ o uvjetovanom odobrenju ( 23 ).

37. Direktiva 2007/44 nije dakle provela potpuno usklađenje postupka procjene. Osobito nije uskladila akt kojim nadležna tijela zaključuju postupak kada on završava „pozitivnim ishodom“. Kao što to ističu DNB i talijanska vlada, usklađivanje se ne odnosi na upravnopravni akt kojim nadležna tijela dovršavaju postupak. Prema tome, čak i pod pretpostavkom da Sud ocijeni, prema mojem mišljenju pogrešno, da Direktiva 2007/44 zabranjuje državama članicama ne samo donošenje „strožih“ mjera, već i svake mjere koja nije predviđena izmijenjenom Direktivom 92/49, ona im ipak ne zabranjuje da uvedu mogućnost uvjetovanog odobrenja. Potonje, naime, ne ulazi u područje primjene navedene Direktive.

4. Poštovanje načela djelotvornosti

38. Nacionalna mjera kojom država članica predviđa mogućnost uvjetovanog odobrenja pripada njezinoj postupovnoj autonomiji. Prema tome, kad se država koristi tom autonomijom, ona se mora pridržavati načela ekvivalentnosti i djelotvornosti.

39. Ovdje nas zanima samo načelo djelotvornosti.

40. Međutim, ne vidim zbog čega bi donošenje odluke o uvjetovanom odobrenju prekomjerno otežalo predloženom stjecatelju ostvarivanje prava koja ima na temelju Direktive 2007/44. Naime, ta Direktiva predloženom stjecatelju daje pravo na stjecanje kvalificiranog udjela u društvu za osiguranje samo ako namjeravano stjecanje ispunjava kriterije iz članka 15.b stavka 1. izmijenjene Direktive 92/49. Cilj uvjeta je upravo osigurati poštovanje tih kriterija. Uvjeti ne mogu imati drugi cilj jer je popis kriterija iz članka 15.b stavka 1. izmijenjene Direktive 92/49 konačan.

41. Naime, člankom 15.b stavkom 2. izmijenjene Direktive 92/49 određeno je da se nadležna tijela „mogu suprotstaviti namjeravanom stjecanju samo ako za to postoje opravdani razlozi na temelju kriterija utvrđenih u stavku 1.“ ( 24 ). Osim toga, članak 15.b stavak 3. izmijenjene Direktive 92/49 ne može se tumačiti a contrario na način da dopušta državama članicama određivanje onih kriterija koji nisu navedeni u stavku 1. sve dok se oni ne odnose na visinu udjela koji se mora steći. Naime, u uvodnoj izjavi 3. Direktive 2007/44 navedeno je da je popis utvrđen tom Direktivom „ograničeni niz jasnih kriterija procjene“. Naposljetku, namjera utvrđivanja konačnog popisa proizlazi iz pripremnih akata. U prijedlogu Komisije navedeno je da „izmijenjene direktive predviđaju zatvoreni popis kriterija za procjenu prikladnosti stjecatelja“ ( 25 ). Dakle, države članice ne mogu odrediti kriterije koji nisu predviđeni člankom 15.b stavkom 1. izmijenjene Direktive 92/49. Uostalom, stranke su u tome suglasne (barem one koje su se izjasnile po tom pitanju).

42. Prema tome, uvjetovati odobrenje poštovanjem kriterija iz izmijenjene Direktive 92/49 ne znači ograničiti prava predloženog stjecatelja koja on ima na temelju te direktive, već naprotiv omogućiti mu da to pravo u potpunosti iskoristi poštujući ograničenja koja sama Direktiva određuje u pogledu tog prava, odnosno poštujući kriterije koje ona predviđa. Kao što to ističe DNB, mogućnost uvjetovanja odobrenja pogoduje učinkovitosti bonitetnog nadzora.

43. U konkretnom slučaju, te unatoč tome što je samo na nacionalnom sudu da tumači unutarnje pravo ( 26 ), čini mi se da je nacionalni zakonodavac pravilno uočio da uvjeti ne mogu imati drugi cilj osim ispunjavanja pet kriterija procjene iz članka 15.b stavka 1. izmijenjene Direktive 92/49. Naime, člankom 3.104. Wft‑a određeno je da „DNB može potvrdi o neosporavanju postaviti […] zahtjeve ili uvjete koji se odnose na interese“ koji se žele zaštititi člankom 3:100. tog propisa. Čini mi se da sadržaj članka 3:100., prema kojem „[DNB] izdaje potvrdu o neosporavanju [...], osim ako“ nije ispunjen neki od pet kriterija, upućuje na činjenicu da su ti kriteriji konačni ( 27 ). Osim toga, čini mi se da je navedeni članak 3:100. vjerno prenio kriterije iz članka 15.b stavka 1. ( 28 ) Nesumnjivo, prenošenje Direktive 2007/44 nije bilo pravodobno, zbog čega je utvrđena povreda obveze na strani Kraljevine Nizozemske ( 29 ). Prema tome, verzija članka 3:100. Wft‑a koja je bila na snazi u vrijeme nastanka činjenica nije upućivala na kriterije iz članka 15.a stavka 1. izmijenjene Direktive 92/49. Međutim, u mjeri u kojoj je sud koji je uputio zahtjev naveo svoju namjeru da tu odredbu tumači u svjetlu Direktive 2007/44, posljedica nepravodobnog prenošenja ne daje pravo DNB‑u da postavlja uvjete koji nemaju za cilj ispunjavanje nekog od prethodno navedenih pet kriterija.

44. Kada je riječ o odgovoru na pitanje mogu li države članice ovlastiti svoja nadležna tijela da jednostrano postavljaju uvjete predloženom stjecatelju, a ne samo da prihvate njegove uvjete, smatram da je on potvrdan.

45. Točno je da pozivanje na „preuzete obveze“ predloženog stjecatelja u uvodnoj izjavi 3. Direktive 2007/44 upućuje na njegovo voljno postupanje, tim više što Uredba (EZ) br. 139/2004 Vijeća od 20. siječnja 2004. o kontroli koncentracija između poduzetnika (Uredba EZ o koncentracijama) ( 30 ) također upotrebljava pojam „obveze“ po pitanju izmjena prijavljene koncentracije ( 31 ) koje predlažu stranke. Međutim, ne vidim u čemu bi jednostrano postavljanje uvjeta u praksi prekomjerno otežalo ostvarivanje prava koje predloženi stjecatelj ima na temelju Direktive 2007/44 s obzirom na to da uvjeti omogućavaju isključivo ispunjavanje kriterija iz članka 15.a stavka 1. izmijenjene Direktive 92/49.

46. Prije prelaska na analizu drugog prethodnog pitanja preostaje još ispitati sukladnost Wft‑a s UFEU‑om. Točno je da sud koji je uputio zahtjev nije to pitanje postavio Sudu. Međutim, čini mi se da ga treba razmotriti kako bi se mogao dati koristan odgovor ( 32 ). Naime, Direktiva 2007/44 ne provodi potpuno usklađenje postupka procjene. Tek u uvjetima potpunog usklađenja nacionalna mjera ocjenjuje se samo s obzirom na Direktivu ( 33 ). Ako takvo usklađenje nije provedeno, mora se provjeriti je li mjera u skladu s UFEU‑om. O tom je problemu, iako neizravno, bilo riječi u pisanim očitovanjima estonske, francuske i talijanske vlade ( 34 ), a pitanje o tome postavljeno je i na raspravi agentu Komisije.

5. Sukladnost Wft‑a s člancima 49. i 63. UFEU‑a

47. Ako se predmetna nacionalna mjera primjenjuje samo na udjele koji omogućuju ostvarivanje značajnog utjecaja u društvu, mora se ispitati u svjetlu članka 49. UFEU‑a. Ako se primjenjuje na sve udjele, čak i na manjinske, valja je ispitati u svjetlu članaka 49. i 63. UFEU‑a ( 35 ). U ovom se slučaju čini, iako to ne proizlazi jasno iz pismena, da se Wft primjenjuje i na udjele koji pružaju stanovit utjecaj i na one koji ga ne pružaju. Prema tome, Wft se treba ispitati u svjetlu članaka 63. i 49. UFEU‑a.

a) Sukladnost s člankom 63. UFEU‑a

48. Članak 3.104. Wft‑a, kojim se predviđa mogućnost uvjetovanog odobrenja, predstavlja ograničenje slobodnog kretanja kapitala ( 36 ). Naime, nacionalna mjera kojom se nameće obveza ispunjavanja uvjeta koje su postavila nadležna tijela ometa ili čini manje privlačnim stjecanje kvalificiranog udjela.

49. Međutim, čini mi se da takvo ograničenje može biti opravdano važnim razlogom u općem interesu. Umjesto pozivanja na zaštitu potrošača, s obzirom na to da se kreditno osiguranje – o kojem je riječ u ovom predmetu – odnosi i na poduzetnike, predlažem Sudu da kao važan razlog u općem interesu prizna jamstvo stabilnosti i sigurnosti imovine kojom upravlja društvo za osiguranje, po uzoru na presude Komisija/Poljska i VBV– Vorsorgekasse ( 37 ), u kojima je ocijenio da je u općem interesu to da mirovinski fond i subjekt za zajednička ulaganja zajamče stabilnost i sigurnost imovine kojom se upravlja, osobito donošenjem bonitetnih pravila.

50. U ovom slučaju, „interesi“ koji se žele zaštititi uvjetima koji su postavljeni na temelju članka 3.104. Wft‑a istovjetni su kriterijima iz članka 15.b stavka 1. izmijenjene Direktive 92/49 kojima se želi osigurati „upravljanje pažnjom dobrog stručnjaka“ društvom za osiguranje, što prije svega uključuje osiguravanje stabilnosti imovine društva. Dakle, Wft odgovara željenom cilju.

51. U pogledu njegove proporcionalnosti postavljaju se, prema mojem mišljenju, dva pitanja.

52. Kao prvo, treba utvrditi je li uvjete korisnije postaviti a priori, u sklopu bonitetnog odobrenja, nego a posteriori, u okviru bonitetnog nadzora, kada dođe do poteškoća. Odgovor na to pitanje prema mojem je mišljenju pozitivan. Čini mi se da kriteriji iz članka 15.b stavka 1. izmijenjene Direktive 92/49 moraju po potrebi biti istodobno uvjetovani i podvrgnuti mjerama bonitetnog nadzora. Na primjer, bilo bi besmisleno kada se društvu za osiguranje koje se na dan odobrenja namjeravanog stjecanja nalazi u financijskim poteškoćama ne bi odmah nametnule obveze u tom pogledu, postavljene u obliku uvjeta. Jednako tako mogu mu se naknadno odrediti mjere bonitetnog nadzora čiji je cilj osigurati njegovu financijsku stabilnost, kako je predviđeno uvodnom izjavom 4. Direktive 2007/44, kojom je određeno da „bonitetna procjena […] ne bi trebala […] zamijeniti zahtjeve kontinuiranog bonitetnog nadzora“.

53. Kao drugo, treba osigurati, kao što to Sud zahtijeva za mehanizme prethodnog odobrenja – Wft doista predviđa sustav prethodnog odobrenja u sklopu kojeg se postavljaju uvjeti – da se uvjetovanje provodi u skladu s „objektivnim, nediskriminirajućim i unaprijed poznatim kriterijima“ i da se protiv svake odluke o uvjetovanom odobrenju može obratiti sudu ( 38 ). U pogledu obraćanja sudu, ističem da Direktiva 2007/44 predviđa obrazlaganje isključivo odluke o protivljenju ( 39 ). Međutim, sud ne može provesti stvarni nadzor uvjeta ako odluka o uvjetovanom odobrenju nije obrazložena. Čini mi se stoga da su nadležna tijela u slučaju uvjetovanog odobrenja dužna donijeti pisanu i obrazloženu odluku ( 40 ). U ovom slučaju, člankom 3:100. predviđeni su objektivni i nediskriminirajući kriteriji preuzeti iz Direktive 2007/44. Dužnost je suda koji je uputio zahtjev ocijeniti njihovu predvidljivost za predloženog stjecatelja, vodeći računa o nepravodobnom prenošenju te direktive. Osim toga, jasno je da odluke DNB‑a podliježu pravu na obraćanje sudovima. Međutim, sud koji je uputio zahtjev mora provjeriti jesu li predmetne odluke dovoljno obrazložene da bi GCO mogao ostvariti svoje pravo na obraćanje sudovima u potpunosti upoznat s argumentima koje može iznijeti.

54. Dakle, prema mojem mišljenju, članak 3.104. Wft‑a, kojim je predviđena mogućnost uvjetovanog odobrenja, predstavlja ograničenje slobodnog kretanja kapitala koje se može opravdati općim interesom osiguravanja stabilnosti i sigurnosti imovine kojom upravlja društvo za osiguranje. Zadaća je suda koji je uputio zahtjev da provjeri je li to ograničenje proporcionalno. S jedne strane, on mora ispitati jesu li s obzirom na nepravodobno prenošenje Direktive 2007/44 kriteriji procjene bili za GCO dovoljno predvidljivi i, s druge strane, jesu li predmetne odluke DNB‑a dovoljno obrazložene kako bi GCO mogao učinkovito ostvarivati svoje pravo na obraćanje sudovima.

b) Sukladnost s člankom 49. UFEU‑a

55. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, ako predmetna nacionalna mjera dovodi do ograničenja slobode poslovnog nastana, takvo je ograničenje izravna posljedica prethodno ispitanih prepreka slobodnom kretanju kapitala, od kojih je neodvojiva ( 41 ).

56. Članak 3.104. Wft‑a stoga predstavlja ograničenje slobode poslovnog nastana. Međutim, i to ograničenje, kao i ograničenje slobodnog kretanja kapitala, može biti opravdano općim interesom osiguravanja stabilnosti i sigurnosti imovine kojom upravlja društvo za osiguranje. Dužnost je suda koji je uputio zahtjev provjeriti ono što je navedeno u točki 54. ovog mišljenja.

B – Drugo pitanje

57. Drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita Sud mogu li nadležna tijela nametnuti uvjete koji nisu potrebni za odobrenje namjeravanog stjecanja, odnosno uvjete kojima cilj nije ispunjavanje nekog od pet kriterija iz članka 15.b stavka 1. izmijenjene Direktive 92/49.

58. Odgovor na ovo pitanje je negativan. Kao što sam ranije naveo ( 42 ), države članice ne mogu tom popisu dodavati nove kriterije, a nadležna nacionalna tijela ne mogu nametati uvjete koji ne ispunjavaju neki od tih kriterija, kako su preneseni u nacionalno pravo.

59. Osim toga, ističem da, kao što je to primijetila i Komisija na raspravi, uvjeti ne samo da moraju biti potrebni kako bi se ispunio neki od kriterija procjene, nego i proporcionalni, odnosno ne smiju prelaziti ono što je potrebno za ispunjavanje tih kriterija. Iako sud koji je uputio zahtjev ne pita Sud moraju li uvjeti biti proporcionalni, prema mojem mišljenju Sud mora razmotriti to pitanje koje proizlazi iz onoga o potrebnosti uvjeta.

60. Naime, s jedne strane, iako Direktiva 2007/44 zahtijeva poštovanje načela proporcionalnosti samo u odnosu na informacije koje predloženi stjecatelj mora dostaviti uz obavijest ( 43 ), smjernice CEIOPS‑a u pogledu ugleda predloženog stjecatelja predviđaju da on mora ispuniti strože zahtjeve kada je, među ostalim, riječ o preuzimanju nadzora, a ne o stjecanju manjinskog udjela ( 44 ). Iz navedenog proizlazi da uvjeti moraju biti stroži kad je riječ o preuzimanju nadzora.

61. S druge strane, načelo proporcionalnosti opće je načelo prava Unije, koje države članice moraju poštovati čim predmetni nacionalni propisi ulaze u područje primjene prava Unije ( 45 ). Prema tome, dužnost je nadležnih tijela i nacionalnog suda provjeriti ne samo jesu li uvjeti potrebni, nego jesu li i proporcionalni.

62. Naposljetku, ističem da je GCO na raspravi izrazio svoju „iznenađenost“ donošenjem odluke o uvjetovanom odobrenju. Točno je da izmijenjena Direktiva 92/49 nigdje ne upućuje na pravo na saslušanje, čak ni u slučaju protivljenja namjeravanom stjecanju. Međutim, pravo na saslušanje, koje je sastavni dio prava na obranu, općeg načela prava Unije, jamči svakoj osobi mogućnost da na smislen i učinkovit način iznese svoje mišljenje u upravnom postupku i prije donošenja bilo koje odluke koja bi mogla nepovoljno utjecati na njegove interese ( 46 ). Navedeno je obveza upravnih tijela država članica kad donose odluke koje ulaze u područje primjene prava Unije, čak i kad mjerodavnim zakonodavstvom Unije nije izričito predviđena takva formalnost ( 47 ). Prema tome, nadležna tijela obvezna su obavijestiti predloženog stjecatelja o svojoj namjeri da nametnu uvjete te mu omogućiti da se očituje o tom pitanju prije donošenja odluke o uvjetovanom odobrenju ( 48 ).

63. Zadaća je dakle nacionalnog suda provjeriti je li GCO imao mogućnost očitovati se prije nego što je DNB donio odluku.

C – Treće pitanje

64. Trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita Sud mogu li nadležna tijela nametnuti uvjet koji se odnosi na korporativno upravljanje, to jest je li cilj takvog uvjeta ispuniti neki od kriterija iz članka 15.b stavka 1. izmijenjene Direktive 92/49. Podsjećam da je u ovom slučaju DNB zatražio da najmanje polovica članova nadzornog odbora ATNV‑a i ACINV‑a, među kojima i njihovi predsjednici, budu neovisni o dioničarima.

65. Komisija smatra da DNB nije mogao nametnuti uvjet u vezi s korporativnim upravljanjem jer on nije u vezi ni sa jednim od kriterija iz članka 15.b stavka 1. izmijenjene Direktive 92/49, pa čak ni s točkom (d). Druge stranke slažu se u tome da se uvjet može odnositi na korporativno upravljanje.

66. Prema mojem mišljenju, stajalište Komisije ne može se prihvatiti. Smatram da uvjet koji se odnosi na korporativno upravljanje društvom čiji se udjeli namjeravaju steći doista odgovara kriteriju iz članka 15.b stavka 1. točke (d) izmijenjene Direktive 92/49.

67. Tim je kriterijem predviđeno da nadležna tijela provjeravaju hoće li društvo „moći poštovati i nastaviti poštovati“ bonitetne zahtjeve, „a posebno ima li grupa čijim će dijelom postati strukturu koja omogućava provedbu učinkovitog nadzora“. Upućivanje na strukturu grupe uvedeno je na prijedlog ESB‑a, koji to objašnjava na sljedeći način: „treba […] osigurati to da grupa čijim će dijelom ciljani subjekt postati nakon namjeravanog stjecanja ne može omesti učinkovit nadzor nad tim subjektom jer je struktura namjeravanog stjecanja netransparentna“ ( 49 ). Riječ je dakle o tome da se spriječi neprimjereni utjecaj predloženog stjecatelja.

68. Zadaća je suda koji je uputio zahtjev ocijeniti proporcionalnost uvjeta navedenog u točki 64. Sud je, međutim, nadležan pružiti mu elemente tumačenja prava Unije ( 50 ). U tom pogledu ističem da nizozemski sustav predviđa dualistički sustav upravljanja društvom, u kojem dva različita tijela obavljaju funkcije upravljanja društvom i nadzora tog upravljanja. Predstavnik DNB‑a je na raspravi istaknuo da se uvjet iz točke 64. ovog mišljenja odnosi na nadzorna tijela ATNV‑a i ACINV‑a. Uvjet čiji je cilj osigurati neovisnost nadzornog tijela društva čiji se udjeli namjeravaju steći čini mi se prikladnim za sprječavanje neprimjerenog utjecaja predloženog stjecatelja. Kad bi on, s obzirom na veličinu svog udjela u ciljanom društvu, mogao imenovati većinu članova nadzornih tijela, ništa ga ne bi sprječavalo da donosi odluke suprotne „upravljanju pažnjom dobrog stručnjaka“, kakvo se traži u članku 15.b stavku 1. izmijenjene Direktive 92/49 ( 51 ). Uostalom, ističem da smjernice CEIOPS‑a upućuju, u okviru kriterija iz članka 15.b stavka 1. točke (d) izmijenjene Direktive 92/49, na mogućnost postavljanja uvjeta koji se odnose na upravljanje društvom. ( 52 )

69. U pogledu proporcionalnosti uvjeta nametnutog GCO‑u, sud koji je uputio zahtjev morat će voditi računa o udjelu koji GCO ima u društvima ATNV i ACINV, na što je više stranaka upozorilo na raspravi. Također treba voditi računa o tome da se uvjet nametnut DNB‑u odnosi na sastav nadzornog, a ne upravnog tijela ATNV‑a i ACINV‑a. Ova dva elementa idu u prilog proporcionalnosti uvjeta nametnutog GCO‑u. U pogledu zahtjeva da predsjednici nadzornih odbora budu neovisni i o dioničarima, čini mi se da nacionalni sud mora ocijeniti njegovu proporcionalnost u svjetlu nacionalnog prava društava i ovlasti koje ono priznaje predsjedniku nadzornog odbora.

V – Zaključak

70. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio College van Beroep voor het bedrijfsleven odgovori na sljedeći način: 1. Članke 15., 15.a i 15.b Direktive Vijeća 92/49/EEZ od 18. lipnja 1992. o usklađivanju zakona i drugih propisa koji se odnose na izravno osiguranje osim životnog osiguranja te kojom se izmjenjuju Direktiva 73/239/EEZ i Direktiva 88/357/EEZ (Treća direktiva o „neživotnom osiguranju“), kako je izmijenjena Direktivom 2007/44/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 5. rujna 2007., treba tumačiti na način da državama članicama ne zabranjuju da ovlaste svoja nadležna tijela da uvjetuju odobrenje namjeravanog stjecanja kvalificiranog udjela u društvu za osiguranje. Države članice slobodne su ovlastiti svoja nadležna tijela ne samo na to da prihvate uvjete predloženog stjecatelja, nego i na to da mu jednostrano nametnu svoje uvjete. 2. Članak 15.b stavak 1. Direktive 92/49, kako je izmijenjena Direktivom 2007/44, treba tumačiti na način da nadležnim tijelima zabranjuje postavljati uvjete koji su nepotrebni, odnosno čiji cilj nije ispuniti kriterije procjene utvrđene tom odredbom. Opće načelo proporcionalnosti zabranjuje nadležnim tijelima nametanje uvjeta koji nisu proporcionalni s ispunjavanjem tih kriterija. 3. Opće načelo prava na obranu obvezuje nadležna tijela na to da prije donošenja odluke o uvjetovanom odobrenju saslušaju predloženog stjecatelja. 4. Članak 15.b stavak 1. točku (d) Direktive 92/49, kako je izmijenjena Direktivom 2007/44, treba tumačiti na način da dopušta nadležnim tijelima postavljanje uvjeta koji se odnosi na korporativno upravljanje ciljanim društvom. Zadaća je nacionalnog suda provjeriti nužnost i proporcionalnost takvog uvjeta, s obzirom na udio glavnog dioničara u kapitalu ciljanog društva, na upravljačku ili nadzornu funkciju koju izvršava tijelo na koje se uvjet odnosi te s obzirom na ovlasti koje nacionalno pravo daje predsjedniku tog tijela. 5. Nacionalna mjera kojom se predviđa mogućnost uvjetovanog odobrenja predstavlja ograničenje slobodnog kretanja kapitala i slobode poslovnog nastana protivno člancima 49. i 63. UFEU‑a. Međutim, ono može biti opravdano općim interesom osiguravanja stabilnosti i sigurnosti imovine kojom upravlja društvo za osiguranje. Zadaća suda koji je uputio zahtjev s jedne je strane provjeriti jesu li uvjeti potrebni za ispunjavanje tog cilja, a s druge strane jesu li proporcionalni. Kako bi ocijenio proporcionalnost odluke o uvjetovanom odobrenju, sud koji je uputio zahtjev mora provjeriti odgovara li ona objektivnim, nediskriminirajućim i unaprijed određenim kriterijima te podliježe li pravu na obraćanje sudovima. Prilikom tog ispitivanja treba voditi računa prije svega o nepravodobnom prenošenju u nacionalno pravo i utjecaju te činjenice na predvidljivost uvjeta, kao i o postojanju dostatnog obrazloženja odluke o odobrenju, koje jedino može omogućiti predloženom stjecatelju da iskoristi svoje pravo na obraćanje sudovima.

( 1 ) Izvorni jezik: francuski

( 2 ) SL L 228, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 30.)

( 3 ) SL L 247, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 164.)

( 4 ) Skrećem pažnju Sudu na činjenicu da su, kao što je to na raspravi istaknuo predstavnik De Nederlandsche Bank NV (u daljnjem tekstu: DNB), odredbe Direktive 2007/44 koje treba protumačiti jednake odredbama Direktive 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o pristupanju djelatnosti kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru kreditnih institucija i investicijskih društava kojom se izmjenjuje Direktiva 2002/87/EZ i ukidaju direktive 2006/48/EZ i 2006/49/EZ (SL L 176, str. 338.), vidjeti članke 22. i 23. Direktive 2013/36. Međutim, dok u sektoru osiguranja isključivu nadležnost za izdavanje dozvola i odobravanje namjere stjecanja imaju nadležna nacionalna tijela, u bankarskom sektoru isključivu nadležnost za izdavanje dozvola i odobravanje namjere stjecanja odsad ima Europska središnja banka (u daljnjem tekstu: ESB), na temelju Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013., o dodjeli određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija (SL L 287. str. 63.), vidjeti članak 4. stavak 1. točke (a) i (c) te uredbe. U tom pogledu člankom 4. stavkom 3. podstavkom 1. navedene Uredbe određeno je da „ESB primjenjuje relevantno pravo Unije, a kada se ono sastoji od direktiva primjenjuje nacionalno pravo koje je prenijelo te direktive“ (vidjeti u tom pogledu Witte, A., „The Application of National Banking Supervision Law by the ECB: Three Parallel Modes of Executing EU Law“, Maastricht journal of European and comparative law, sv. 21, 2014., br. 1, str. 89. do 109.). Prema tome, pod pretpostavkom da Sud Direktivu 2007/44 protumači na način da zabranjuje državama članicama da predvide mogućnost uvjetovanog odobrenja, nije isključeno to da se na temelju članka 4. stavka 3. podstavka 1. Uredbe 1024/2013 ESB smatra lišenim te mogućnosti kad ocjenjuje namjeru stjecanja kvalificiranog udjela u kreditnoj instituciji.

( 5 ) „Kvalificirani udio“ definira se kao posjedovanje najmanje 10% kapitala ili prava glasa ili mogućnost ostvarivanja značajnog utjecaja nad upravljanjem društvom (članak 1. točka (g) Direktive 92/49). Na temelju članka 15. izmijenjene Direktive 92/49 postoji obveza obavještavanja o stjecanju kvalificiranog udjela ako on doseže ili premašuje pragove od 20%, 33% ili 50%, udjela u kapitalu ili u pravu glasa ili ako je društvo za osiguranje postalo društvo kći predloženog stjecatelja. Obveza obavještavanja postoji i u slučaju ustupanja kvalificiranog udjela na način da se stjecateljev udio smanji ispod tih pragova.

( 6 ) „Kvalificirani udjel“ definiran je kao posjedovanje najmanje 10% upisanog kapitala ili prava glasa u društvu ili mogućnost provođenja usporedivog nadzora u društvu (čl. 1.1 Wft‑a).

( 7 ) Sud koji je uputio zahtjev Direktivu 2007/44 naziva „Direktiva Antoveneta“, prema nazivu javne ponude za preuzimanje (u daljnjem tekstu: JPP) koju je 2005. objavila nizozemska banka ABN AMRO za Banca Antoveneta (vidjeti bilješku 17. ovog mišljenja). Zakonodavac Unije je Direktivu 2007/44 donio, među ostalim, zbog netransparentnog postupanja talijanskih nadležnih tijela u provedbi tog JPP‑a (vidjeti Raas, R., „A Legislator’s Job Is Never Easy“, European Company Law, 2009., sv. 6., br. 5, str. 186.).

( 8 ) Moje isticanje

( 9 ) Člankom 15.a stavkom 5. izmijenjene Direktive 92/49 određeno je da „ako se nadležna tijela u razdoblju procjene u pisanom obliku ne suprotstave namjeravanom stjecanju, ono se smatra odobrenim“. Stavkom 1. te odredbe predviđeno je da razdoblje procjene ne može biti dulje od 60 radnih dana od primitka obavijesti i nakon što nadležna tijela potvrde njezin primitak.

( 10 ) Committee of European Banking Supervisors, Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors and Committee of European Securities Regulators, Guidelines for the prudential assessment of acquisitions and increases in holdings in the financial sector required by Directive 2007/44/EC, t. 70. Taj je tekst dostupan samo na engleskom jeziku.

( 11 ) SL L 228, str. 3. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 10., str. 3.)

( 12 ) Naslov Odjeljka A Glave II. Direktive 73/239 glasi „Uvjeti pristupa“, a naslov Odjeljka B iste glave glasi „Uvjeti poslovanja“. U konsolidiranoj verziji Direktive 73/239, koja obuhvaća izmjene sadržane u Direktivi 92/49 i Direktivi 2007/44, članci 15.a, 15.b i 15.c izmijenjene Direktive 92/49 uneseni su u navedeni Odjeljak B glave II.

( 13 ) Člankom 19. Direktive 73/239 predviđeno je da društvo za osiguranje podnosi godišnje i periodične izvještaje nadležnim tijelima kako bi potonja mogla nadzirati poštuju li se uvjeti obavljanja poslova osiguranja (osobito financijske obveze iz članaka 15. do 17. te direktive). Člancima 20. i 20.a predviđena su djelovanja koja stoje na raspolaganju državama članicama u slučaju nepoštovanja obveza.

( 14 ) Mišljenje Europske središnje banke od 18. prosinca 2006. o prijedlogu direktive o izmjenama određenih direktiva Zajednice koje se odnose na pravila postupanja i kriterije mjerodavne za bonitetnu procjenu stjecanja i povećanja udjela u subjektima iz financijskog sektora (SL 2007, C 27, str. 1.), t. 2.8.

( 15 ) Ističem da su argumenti koje iznosi GCO u svojem pisanom očitovanju u određenoj mjeri kontradiktorni jer on najprije tvrdi da maksimalno usklađivanje onemogućava države članice u postavljanju „strožih zahtjeva“, među kojima je i mogućnost uvjetovanog odobrenja, prije nego što (naširoko) izloži da im maksimalno usklađivanje dopušta donošenje samo onih mjera koje ne ulaze u područje primjene Direktive 2007/44.

( 16 ) Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Direktive Vijeća 92/49/EZ i direktiva 2002/83/EZ, 2004/39/EZ, 2005/68/EZ i 2006/48/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o pravilima postupanja i kriterijima za bonitetnu procjenu stjecanja i povećanja udjela u financijskom sektoru [COM(2006) 507 final, obrazloženje, t. 1.2.].

( 17 ) Commission Staff Working Document Accompanying document to the Proposal for a directive of the European Parliament and of the Council [SEC(2006) 1118, t. 5.2.]. Taj je tekst dostupan samo na engleskom jeziku. Po pitanju tužbi zbog povrede obveze kojima nije udovoljeno, vidjeti priopćenje za medije Komisije IP/05/1995 od 14. prosinca 2005. (pokušaji javne ponude banke Banco Bilbao Vizcaya Argentaria za preuzimanje banke Banca Nazionale del Lavoro i javne ponude ABN AMRO‑a za preuzimanje banke Banca Antonveneta) te priopćenje za medije Komisije IP/99/551 od 20. srpnja 1999. (predmet Champalimaud).

( 18 ) Presuda CA Consumer Finance (C‑449/13, EU:C:2014:2464, t. 23.).

( 19 ) Vidjeti točku 25. ovog mišljenja.

( 20 ) Članak 4. stavak 2. točka (a) UFEU‑a.

( 21 ) Presuda CA Consumer Finance (C‑449/13, EU:C:2014:2464, t. 23.).

( 22 ) Uostalom, primjećujem da Sud razmišlja u smjeru gore navedenog ograničenja samo kada je riječ o vanjskim nadležnostima ili o zajedničkoj poljoprivrednoj politici. Izvan tih područja ustručava se primijeniti te argumente, čak i kad je to mogao učiniti, na primjer u presudi British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, t. 77. Vidjeti Timmermans, C., „ECJ Doctrines on Competences“, u The Question of Competence in the EU, ur. Azoulai, L., Oxford University Press, 2014., str. 155. do 167.; Gormley, L., „Free Movement of Goods and Pre‑emption of State Power“, u A Constitutional Order of States? Essays in EU Law in Order of Alan Dashwood, Hart Publishing, 2011., str. 365. do 374., a o vanjskim nadležnostima, Cremona, M., „External Relations and External Competence of the European Union: the Emergence of an Integrated Policy“, u The Evolution of EU Law, u izdanju Craig, P., i Búrca, G., Oxford University Press, 2011., str. 217. do 268.

( 23 ) K tome, navedeno je izričito predviđeno u točki 6.2.3. podtočki (b) Komisijine analize učinka, koja je prethodno navedena u bilješci 17. ovog mišljenja: „an amendment to the current rules could specifically state how decision notifications need to be carried out for both positive and negative determinations […]. Supervisory authorities would need to send a copy of their decisions within a certain time frame to all relevant parties involved“ (moje isticanje).

( 24 ) Moje isticanje.

( 25 ) Prijedlog direktive naveden u bilješci 16. ovog mišljenja, obrazloženje, točka 1.4., četvrti podstavak.

( 26 ) Presuda CA Consumer Finance (C‑449/13, EU:C:2014:2464, t. 26.)

( 27 ) Moje isticanje.

( 28 ) Vidjeti točke 8. do 10. ove presude.

( 29 ) Presuda Komisija/Nizozemska (C‑233/10, EU:C:2010:791). Rok za prenošenje Direktive 2007/44 istekao je 21. ožujka 2009., uvjeti su GCO‑u postavljeni odlukama od 25. svibnja i 20. srpnja 2010., a nizozemski zakon o prenošenju stupio je na snagu 7. svibnja 2011.

( 30 ) SL L 24, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 5., str. 73.)

( 31 ) Obavijest Komisije o dopuštenim korektivnim mjerama u skladu s Uredbom Vijeća (EZ) br. 139/2004 i Uredbom Komisije (EZ) br. 802/2004 (SL 2008., C 267, str. 1.), t. 6.

( 32 ) Presuda Cipra i Kvasnicka (C‑439/01, EU:C:2003:31, t. 24.).

( 33 ) Presuda Deutscher Apothekerverband (C‑322/01, EU:C:2003:664, t. 64.).

( 34 ) Estonska vlada smatra da nacionalna mjera kojom se predviđa mogućnost uvjetovanog odobrenja predstavlja ograničenje slobode poslovnog nastana, slobodnog pružanja usluga i slobodnog kretanja kapitala, koji su predviđeni člancima 49., 56. i 63. UFEU‑a jer sve države članice ne predviđaju takvu mogućnost, ali da je takvo ograničenje opravdano. Francuska vlada ističe da odluka o uvjetovanom odobrenju manje šteti slobodnom kretanju kapitala nego odluka o protivljenju i da je stoga u skladu s ciljem Direktive 2007/44 tumačiti članke 15.a i 15.b izmijenjene Direktive 92/49 u korist postojanja mogućnosti država članica da predvide uvjetovano odobrenje. Talijanska vlada smatra da uvjeti ne samo da ne ograničavaju, nego potiču slobodno kretanje kapitala i slobodu poslovnog nastana.

( 35 ) Presuda Komisija/Italija (C‑531/06, EU:C:2009:315, t. 40.).

( 36 ) Ograničenja u smislu članka 63. UFEU‑a predstavljaju mjere koje „bi mogle spriječiti ili ograničiti stjecanje dionica“ predmetnih društava ili „odvratiti ulagače iz drugih država članica od ulaganja u kapital“ tih društava (vidjeti presudu Komisija/Portugal, C‑171/08, EU:C:2010:412, t. 50.).

( 37 ) Presude Komisija/Poljska (C‑271/09, EU:C:2011:855, t. 57.) i VBV – Vorsorgekasse (C‑39/11, EU:C:2012:327, t. 31.).

( 38 ) Vidjeti presude Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, t. 21. i 22.); Analir i dr. (C‑205/99, EU:C:2001:107, t. 38.); Komisija/Španjolska (C‑207/07, EU:C:2008:428, t. 48.) i Carmen Media Group (C‑46/08, EU:C:2010:505, t. 87.).

( 39 ) Članak 15.a stavak 4. izmijenjene Direktive 92/49. Pravo obraćanja sudovima protiv odluka „donesenih […] na temelju zakona i drugih propisa donesenih u skladu s [tom d]irektivom“ predviđeno je njezinim člankom 56.

( 40 ) U tom pogledu ističem da je Sud ocijenio da je obveza obrazlaganja „prirodna posljedica“ prava na saslušanje, koje je sastavni dio prava na obranu kao općeg načela prava Unije (vidjeti presude M., C‑277/11, EU:C:2012:744, t. 88. i Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, t. 48.). Također je ocijenio da obveza obrazlaganja proizlazi iz „bitnog zahtjeva da svaka odluka nadležnog tijela kojom se uskraćuje uživanje prava priznatog pravom [Unije] može biti podvrgnuta nadzoru suda radi osiguravanja djelotvorne zaštite tog prava (presude Heylens i dr., 222/86, EU:C:1987:442, t. 15.; BVBA Management, Training en Consultancy, C‑239/05, EU:C:2007:99, t. 36. i Mellor, C‑75/08, EU:C:2009:279, t. 59.; kao i mišljenje nezavisne odvjetnice Kokott u predmetu Housieaux (C‑186/04, EU:C:2005:70, t. 32.) i njezino mišljenje u predmetu Mellor (C‑75/08, EU:C:2009:32, t. 26. do 34.).

( 41 ) Presuda Komisija/Portugal (C‑171/08, EU:C:2010:412, t. 80.).

( 42 ) Vidjeti točke 40. i 41. ovog mišljenja.

( 43 ) Članak 15.b stavak 4. izmijenjene Direktive 92/49.

( 44 ) Smjernice CEIOPS‑a, prethodno navedene u bilješci 10. ovog mišljenja, t. 44.: „competence requirements are reduced for acquirers who are not in a position to exercise, or do not intend to exercise any influence over the target institution“.

( 45 ) Presuda Dokter i dr. (C‑28/05, EU:C:2006:408, t. 71.).

( 46 ) Presuda Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, t. 45. do 48.).

( 47 ) Presuda Sopropé (C‑349/07, EU:C:2008:746, t. 38.).

( 48 ) Obveza koju imaju nadležna tijela da saslušaju predloženog stjecatelja mora se prihvatiti, kao što sam naveo u točki 62. ovog mišljenja, na temelju općeg načela prava Unije o poštovanju prava na obranu (presuda Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, t. 45.). Međutim, čini mi se da bi ta obveza mogla biti prihvaćena i na temelju članka 41. Povelje o temeljnim pravima Europske unije (u daljnjem tekstu: Povelja), koji se odnosi na pravo na dobru upravu. Naime, stavkom 2. točkom (a) te odredbe predviđeno je da svaka osoba ima „pravo [...] na saslušanje prije poduzimanja bilo kakve pojedinačne mjere koja bi na nju mogla nepovoljno utjecati“. Točno je da članak 41. izričito priznaje pravo na saslušanje samo u odnosu na ono koje provode institucije Europske unije, ali ne i upravna tijela država članica. Njegovim stavkom 1. određeno je da „svatko ima pravo da institucije, tijela, uredi i agencije Unije njegove predmete obrađuju nepristrano, pravično i u razumnom roku“ (moje isticanje). Upravo je zato Sud ocijenio da članak 41. stavak 2. Povelje nije primjenjiv na države članice (vidjeti presude Cicala, C‑482/10, EU:C:2011:868, t. 28.; YS i dr., C‑141/12 i C 372/12, EU:C:2014:2081, t. 67.; Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, t. 44., kao i Boudjlida, C‑249/13, EU:C:2014:2431, t. 32. i 33.). Međutim, ističem da članak 51. stavak 1. Povelje obvezuje države članice da primjenjuju njezine odredbe „kada primjenjuju pravo Unije“. Prema tome, kada države članice primjenjuju pravo Unije moraju se pridržavati odredbi Povelje, uključujući, prema mojem mišljenju, i pravo osobe na saslušanje, predviđeno u članku 41. stavku 2. točki (a) Povelje. Naime, doslovno tumačenje članka 41. Povelje, kojim se isključuje njezina primjenjivost na države članice, dovelo bi do priznavanja prava na saslušanje iz članka 41. kao iznimke od njezina članka 51., kojim se predviđa da se sve „odredbe Povelje“ primjenjuju na države članice kada primjenjuju pravo Unije. Kao što ističe nezavisni odvjetnik Wathelet, ne bi bilo „smisleno […] kada bi tekst članka 41. Povelje predstavljao iznimku od pravila utvrđenog njezinim člankom 51., koja bi državama članicama omogućila da ne primjenjuju jedan od članaka Povelje, bez obzira na to što primjenjuju pravo Unije“ (mišljenje nezavisnog odvjetnika Watheleta u predmetu Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2031, t. 56.); vidjeti i stajalište nezavisnog odvjetnika Watheleta u predmetu G. i R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:553, t. 49. do 52.), kao i njegovo mišljenje u predmetu Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2032, t. 46 do 48.). Uostalom, čini se da je Sud primijenio članak 41. Povelje na države članice u presudama M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, t. 84.) i N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, t. 49. i 50.). Vidjeti o tome i mišljenje nezavisnog odvjetnika Ruiz‑Jarabo Colomera u spojenim predmetima SECAP i Santorso (C‑147/06 i C‑148/06, EU:C:2007:711, t. 50. i 51.); mišljenje nezavisne odvjetnice Kokott u predmetu Mellor (C‑75/08, EU:C:2009:32, t. 33.); moje mišljenje u predmetu Stoilov i Ko (C‑180/12, EU:C:2013:492, t. 75. do 79.), kao i mišljenje nezavisnog odvjetnika Bota u predmetu N. (C‑604/12, EU:C:2013:714, t. 36.). U svakom slučaju, na ovom mjestu nije potrebno rješavati pitanje primjenjivosti članka 41. stavka 2. Povelje na države članice. Naime, kao što sam ranije naveo, obveza upravnih tijela država članica da saslušaju predloženog stjecatelja mora se u svakom slučaju priznati na temelju općih načela prava Unije.

( 49 ) Točka 2.4. mišljenja ESB‑a koje je prethodno navedeno u bilješci 14. ovog mišljenja.

( 50 ) Presuda Profaktor Kulesza, Frankowski, Jóźwiak, Orłowski, (C‑188/09, EU:C:2010:454, t. 30.).

( 51 ) U tom je pogledu bez značaja činjenica da nizozemski zakonodavac nije, prilikom prenošenja članka 15.b stavka 1. točke (d), uputio na „strukturu grupe“, zadovoljivši se time da uputi na sposobnost društva za osiguranje da ispuni svoje bonitetne obveze. Naime, u skladu sa samim tekstom članka 15.b stavka 1. točke (d), upućivanje na strukturu grupe samo je „poseban“ primjer na koji se odnosi taj kriterij.

( 52 ) Smjernice CEIOPS‑a, prethodno navedene u bilješci 10. ovog mišljenja, t. 70.: „these commitments could concern, for example, financial support in case of liquidity or solvency problems, corporate governance issues, the acquirer’s future target share in the institution, directions and goals for development, etc“ (moje isticanje).