MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØEA

od 19. srpnja 2016. ( 1 )

Predmet C‑272/15

Swiss International Air Lines AG

protiv

The Secretary of State for Energy and Climate Change,

Environment Agency

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Žalbeni sud (Engleska i Wales) (Građanski odjel) Ujedinjena Kraljevina))

„Okoliš — Direktiva 2003/87/EZ — Sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Unije — Odluka br. 377/2013/EU — Valjanost — Privremeno odstupanje od obveze nadzora i prijave emisija te predaje emisijskih jedinica u pogledu letova između država EGP‑a i većine trećih zemalja — Isključenje letova između država EGP‑a i Švicarske — Različito postupanje prema pojedinim trećim zemljama — Opće načelo jednakog postupanja — Neprimjenjivost“

I – Uvod

1. Sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Europske unije (u daljnjem tekstu: EU ETS), uspostavljen Direktivom 2003/87/EZ ( 2 ), primjenjuje se od 1. siječnja 2012. na emisije iz zrakoplova koji lete u države Europskog gospodarskog prostora (EGP) i iz njih ( 3 ).

2. Međutim, Odlukom br. 377/2013/EU ( 4 ) privremeno je obustavljena primjena tog sustava na emisije iz zrakoplova koji lete između država EGP‑a i većine trećih zemalja. Ipak, letovi između država članica EGP‑a i određenih područja ili trećih zemalja koje su tijesno povezane s Unijom, uključujući Švicarsku, isključeni su iz tog moratorija ( 5 ).

3. Svojim zahtjevom za prethodnu odluku Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (United Kingdom) (Žalbeni sud Engleske i Walesa (Građanski odjel) (Ujedinjena Kraljevina) prije svega ispituje Sud o valjanosti te odluke jer je njome uspostavljeno različito postupanje prema letovima u Švicarsku i iz nje u odnosu na letove u ostale treće zemlje te iz njih.

II – Pravni okvir

A – Pravo Unije

1. Direktiva 2003/87

4. U skladu s njezinom uvodnom izjavom 5., cilj Direktive 2003/87 je doprinijeti ispunjavanju obveza koje su Europska unija i njezine države članice preuzele Kyotskim protokolom uz Okvirnu konvenciju Ujedinjenih naroda o promjeni klime ( 6 ).

5. Prvotno se EU ETS nije primjenjivao na emisije od zrakoplovnih djelatnosti. Međutim, izmjenama Direktive 2003/87 koje su izvršene Direktivom 2008/101/EZ ( 7 ) svi dolazni i odlazni letovi na zračnim lukama unutar Unije obuhvaćeni su EU ETS‑om od 1. siječnja 2012 ( 8 ).

6. Odlukama Zajedničkog odbora EGP‑a br. 146/2007 ( 9 ) i br. 6/2011 ( 10 ) direktive 2003/87 i 2008/101 uključene su u Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru (u daljnjem tekstu: Sporazum o EGP‑u) ( 11 ).

7. U skladu s člankom 3.e Direktive 2003/87, svaki operater zrakoplova može za svaku kalendarsku godinu podnijeti zahtjev za dodjelu emisijskih jedinica koje države članice besplatno raspodjeljuju. Člankom 3.d te direktive predviđeno je da države članice putem dražbi raspodjeljuju dodatne emisijske jedinice. U skladu s člankom 3. točkom (a) direktive svaka emisijska jedinica, neovisno o tome je li dodijeljena besplatno ili za naknadu, daje svojem nositelju pravo na emisiju jedne tone ekvivalenta ugljikovog dioksida tijekom određenog razdoblja. Emisijske jedinice mogu se prenijeti pod uvjetima iz članka 12. stavka 1. te direktive.

8. U skladu s člankom 12. stavkom 2.a Direktive 2003/87, države članice osiguravaju da svaki operater zrakoplova preda do 30. travnja svake godine broj emisijskih jedinica koji odgovara ukupnim emisijama u prethodnoj kalendarskoj godini od njegovih zrakoplovnih djelatnosti.

9. U članku 14. stavku 3. te direktive od država članica se zahtijeva da osiguraju da svaki operater zrakoplova nadzire emisije koje su iz zrakoplova kojima upravlja ispuštene tijekom prethodne godine te da ih prijavi.

10. U članku 16. stavku 3. navedene direktive predviđeno je da države članice osiguravaju da svaki operater zrakoplova koji ne preda dovoljan broj emisijskih jedinica u skladu s člankom 12. stavkom 2.a iste direktive bude dužan platiti kaznu za prekomjerne emisije. U skladu s člankom 16. stavkom 5., svakom operateru zrakoplova koji ne ispuni zahtjeve Direktive 2003/87 može se, pod određenim okolnostima, nametnuti zabrana poslovanja.

2. Odluka br. 377/2013

11. Odlukom br. 377/2013 uveden je moratorij na određene zahtjeve iz Direktive 2003/87. Ta je odluka uključena u Sporazum o EGP‑u Odlukom Zajedničkog odbora EGP‑a br. 50/2013 ( 12 ).

12. U uvodnoj izjavi 5. Odluke br. 377/2013 govori se o napretku koji je u Međunarodnoj organizaciji za civilno zrakoplovstvo (ICAO) postignut „prema donošenju globalnog okvira za politiku smanjivanja emisija koja olakšava primjenu tržišnih mjera na emisije iz međunarodnog zrakoplovstva i na razvijanje globalnih tržišnih mjera (MBM)”. U skladu s uvodnom izjavom 6. te odluke, cilj odluke je bio „omogući[ti] taj napredak i osigura[ti] njegov zamah” tako da se odgodi izvršavanje zahtjeva iz Direktive 2003/87 koji se odnose na dolazne letove u zračne luke i odlazne letove iz zračnih luka u zemljama izvan Unije, uz iznimku članica Europskog udruženja slobodne trgovine (EFTA), pridruženih područja i državnih područja država u EGP‑u i zemalja koje su s Unijom potpisale Ugovor o pristupanju.

13. U uvodnoj izjavi 9. te odluke navedeno je: „Odstupanje predviđeno ovom Odlukom ne bi trebalo utjecati na okolišni integritet i krajnji cilj zakonodavstva Unije o klimatskim promjenama, niti bi trebalo dovesti do narušavanja tržišnog natjecanja. U skladu s tim te zbog očuvanja sveobuhvatnog cilja [Direktive 2003/87], koja čini dio pravnog okvira Unije za ispunjavanje njezine neovisne obveze da do 2020. godine smanji svoje emisije za 20 % u odnosu na razine iz 1990., ta bi se Direktiva trebala i dalje primjenjivati na odlazne letove iz zračnih luka ili dolazne letove u zračne luke na području država članica, [i] na dolazne letove u zračne luke ili odlazne letove iz zračnih luka u određenim tijesno povezanim ili pridruženim područjima ili zemljama izvan Unije.”

14. U skladu s člankom 1. Odluke br. 377/2013, „[o]dstupajući od članka 16. [Direktive 2003/87], države članice ne poduzimaju nikakve mjere protiv operatera zrakoplova u vezi sa zahtjevima utvrđenima u članku 12. stavku 2.a i članku 14. stavku 3. te Direktive za kalendarske godine 2010., 2011. i 2012. s obzirom na aktivnosti dolazaka u zračne luke i odlazaka iz zračnih luka u zemljama izvan Unije koje nisu članice EFTA‑e, [pridružena područja i državna područja] država u Europskom gospodarskom prostoru (EGP) ili [zemlje] koje su s Unijom potpisale Ugovor o pristupanju, u slučajevima kada tim operaterima zrakoplova nisu bile dodijeljene besplatne emisijske jedinice za takve aktivnosti za 2012. ili ako su im te emisijske jedinice bile dodijeljene i oni do tridesetog dana od stupanja ove Odluke na snagu državama članicama vrate na poništenje određeni broj emisijskih jedinica za zrakoplovstvo za 2012. koji odgovara udjelu verificiranih tonskih kilometara povezanih s tim aktivnostima u referentnoj godini 2010.”.

15. Kategorija „članice EFTA‑e” navedena u toj odredbi odnosila se posebno na Švicarsku, zato što su ostale tri članice EFTA‑e – Island, Lihtenštajn i Norveška – ujedno i članice EGP‑a, pa se dakle moratorij na njih u svakom slučaju nije ni primjenjivao jer se EU ETS nastavio primjenjivati na letove unutar EGP‑a ( 13 ). Kategorija „pridružena područja i državna područja država u EGP‑u” obuhvaćala je prekomorske zemlje i područja država u EGP‑u ( 14 ). Kategorija „zemlje koje su s Unijom potpisale Ugovor o pristupanju” uključivala je samo Hrvatsku. Stoga su jedini dolazni letovi u treće zemlje (države koje nisu članice EGP‑a), odnosno odlazni letovi iz njih, koji su bili isključeni iz moratorija bili oni u Švicarsku ili Hrvatsku, odnosno iz njih. Nakon što je Hrvatska 1. srpnja 2013. pristupila Europskoj uniji Švicarska je ostala jedina treća zemlja isključena iz moratorija.

16. U skladu sa svojim člankom 6. Oduka br. 377/2013 počela se primjenjivati od 24. travnja 2013., odnosno nekoliko dana prije isteka roka iz članka 12. stavka 2.a Direktive 2003/87, predviđenog za predaju emisijskih jedinica koje odgovaraju emisijama koje su ispuštene u 2012.

B – Pravo Ujedinjene Kraljevine

17. Secretary of State for Energy and Climate Change (United Kingdom) (ministar energije i klimatskih promjena, Ujedinjena Kraljevina) izmijenio je s Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme (Amendment) Regulations 2013 (Uredba iz 2013. o izmjeni propisa o sustavu trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova, u daljnjem tekstu: sporna nacionalna uredba) nacionalne propise o sustavu trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova (kojima je Direktiva 2003/87 prenesena u nacionalno pravo) kako bi proveo Odluku br. 377/2013.

III – Spor iz glavnog postupka, prethodna pitanja i postupak pred Sudom

18. Swiss International Air Lines AG (u daljnjem tekstu: Swiss Airlines), zračni prijevoznik sa sjedištem u Švicarskoj, stekao je za 2012. određeni broj emisijskih jedinica stakleničkih plinova, kako besplatno tako i za naknadu. To je društvo predalo emisijske jedinice koje su odgovarale emisijama od letova koje je tijekom 2012. obavilo između država EGP‑a i Švicarske.

19. Društvo Swiss Airlines podnijelo je pred High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Visoki sud (Engleska i Wales), odjel Queen's Bench (upravno vijeće), Ujedinjena Kraljevina) tužbu za poništenje sporne nacionalne uredbe jer su njome letovi između država EGP‑a i Švicarske isključeni iz moratorija na primjenu EU ETS‑a. U prilog svojoj tužbi je tvrdilo da Odluka br. 377/2013, koja je spornom nacionalnom uredbom prenesena u nacionalno pravo, nije bila u skladu s pravom Unije. Točnije, društvo Swiss Airlines tvrdilo je da ta odluka povređuje načelo jednakog postupanja time što gorenavedene letove isključuje iz moratorija, a njime obuhvaća letove između država EGP‑a i većine ostalih trećih zemalja.

20. Društvo Swiss Airlines također je zahtijevalo poništenje predaje emisijskih jedinica koje je izvršilo u pogledu letova između država EGP‑a i Švicarske i posljedični ispravak registra emisijskih jedinica. Podredno je zahtijevalo naknadu vrijednosti naplatno stečenih emisijskih jedinica koje je predalo, ili bilo koji drugi prikladan oblik pravne zaštite.

21. Ta je tužba odbijena pa je društvo Swiss Airlines podnijelo žalbu sudu koji je uputio zahtjev.

22. Odlukom od 24. ožujka 2015., Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Žalbeni sud (Engleska i Wales) (Građanski odjel)) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja: „(1) Krši li se [Odlukom br. 377/2013] opće načelo jednakog postupanja iz prava Unije utoliko što se njome uspostavlja moratorij na zahtjeve za predaju emisijskih jedinica uvedene [Direktivom 2003/87] za letove između država [EGP‑a] i gotovo svih država koje nisu dio EGP‑a, ali se taj moratorij ne primjenjuje na letove između država EGP‑a i Švicarske? (2) U slučaju pozitivnog odgovora na prvo pitanje, koje pravno sredstvo mora imati na raspolaganju podnositelj zahtjeva u situaciji u kojoj se nalazi društvo [Swiss Airlines] koje je predalo emisijske jedinice za letove obavljene tijekom 2012. između država EGP‑a i Švicarske kako bi bio vraćen u položaj u kojem bi se nalazio da letovi između država EGP‑a i Švicarske nisu isključeni iz moratorija? Osobito: (a) Mora li se registar ispraviti na način da odražava manju količinu emisijskih jedinica koje bi takav podnositelj zahtjeva morao predati da su letovi u Švicarsku ili iz nje bili uključeni u moratorij? (b) U slučaju pozitivnog odgovora na prethodno pitanje, kakve radnje (ako je to uopće potrebno) mora poduzeti nacionalno nadležno tijelo i/ili nacionalni sud kako bi se osiguralo da se dodatne emisijske jedinice koje su predane vrate takvom podnositelju zahtjeva? (c) Ima li takav podnositelj zahtjeva pravo zahtijevati naknadu štete na temelju članka 340. UFEU‑a od Europskog parlamenta i Vijeća za štetu koju je pretrpio zbog predaje dodatnih emisijskih jedinica prouzročenu Odlukom br. 377/2013? (d) Treba li podnositelju zahtjeva dodijeliti neki drugi oblik pravne zaštite i, ako treba, kakav?”

23. Društvo Swiss Airlines, talijanska vlada i vlada Ujedinjene Kraljevine, Europski parlament, Vijeće Europske unije i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja. Sve navedene stranke, osim talijanske vlade, sudjelovale su na raspravi održanoj 4. svibnja 2016.

IV – Analiza

A – Uvodne napomene

24. Komisija kao uvodni argument navodi – ne osporavajući nadležnost Suda ili dopuštenost prethodnih pitanja – da je Ujedinjena Kraljevina povrijedila pravo Unije usvojivši, na temelju sporne nacionalne uredbe, mjere za prijenos Odluke br. 377/2013 u nacionalno pravo.

25. Komisija ističe da su spornom nacionalnom uredbom izmijenjeni propisi kojima je prenesena Direktiva 2003/87 te da je preuzet sadržaj Odluke br. 377/2013. Ta je uredba time prikrila pravnu narav odredbi odluke i njihov izravan učinak. Komisija je na raspravi od Suda zatražila, u biti, da zbog tih razloga proglasi spornu nacionalnu uredbu nevaljanom.

26. U vezi s tim bih istaknuo da Sud u postupku pokrenutom na temelju članka 267. UFEU‑a nije nadležan odlučivati o sukladnosti odredbi domaćeg prava s pravom Unije ( 15 ).

27. Sud ipak može nacionalnom sudu pružiti tumačenje prava Unije o takvim pitanjima koje potonjem može omogućiti da u svojoj presudi odluči o sukladnosti domaćeg prava ( 16 ). Međutim, smatram da bi Sud u predmetnom slučaju i time prekoračio svoju nadležnost. Naime, argument Komisije odnosi se na pitanje koje sud koji je uputio zahtjev nije postavio. U skladu s podjelom nadležnosti iz članka 267. UFEU‑a, samo nacionalni sud može odrediti predmet pitanja koja želi uputiti Sudu ( 17 ).

28. S obzirom na to, smatram da nije potrebno da Sud odgovara na uvodna zapažanja Komisije.

29. U svakom slučaju, naginjem stajalištu da pravu Unije nije protivno usvajanje mjera kojima se Odluka br. 377/2013 prenosi u nacionalno pravo.

30. Istina, Sud je više puta zaključio da mjere koje države članice usvoje za prijenos uredbi predstavljaju povredu prava Unije utoliko što ometaju njihovu izravnu primjenu, predviđenu drugim stavkom članka 288. UFEU‑a, pa stoga ugrožavaju njihovu istovremenu i ujednačenu primjenu u čitavoj Europskoj uniji ( 18 ). Osobito, države članice ne smiju usvajati mjere koje onima na koje se primjenjuju prikrivaju činjenicu da određeno pravno pravilo potječe iz prava Unije ili učinke tog pravila ( 19 ).

31. U ovom slučaju Odlukom br. 377/2013 od država članica se zahtijeva da se suzdrže od primjene određenih mjera predviđenih Direktivom 2003/87. Iako države članice moraju provesti tu odluku, usvajanjem određenih upravnih mjera ako je potrebno ( 20 ), njezina primjena ne ovisi o njezinu prijenosu ili uključivanju u nacionalno pravo. U skladu s time, u Odluci br. 377/2013 nema odredbi o prijenosu te odluke od strane država članica ( 21 ). U skladu s njezinim člankom 6., primjenjuje se od datuma na koji je usvojena pa mi se, stoga, čini da se, kao i uredbe, izravno primjenjuje ( 22 ).

32. Pod pretpostavkom da se načelo navedeno u točki 30. u pogledu uredbi primjenjuje i na odluke, usvajanje mjera za prijenos u nacionalno pravo svejedno nije apsolutno zabranjeno. Doista, Sud je potvrdio da se pod određenim okolnostima odredbe uredbe mogu uključiti u takve mjere, osobito kako bi se postigla unutarnja usklađenost odredbi kojima se uredba primjenjuje, i kako bi bile razumljive osobama na koje se primjenjuju ( 23 ).

33. Smatram da takve okolnosti postoje u predmetnom slučaju. S obzirom na vezu između Odluke br. 377/2013 i Direktive 2003/87, države članice moraju imati mogućnost usvajati mjere za prijenos te odluke u domaće pravo kako bi omogućile lako razumijevanje područja primjene direktive, i u interesu pravne sigurnosti. Doista, bez takvih mjera prijenosa nacionalni propisi kojima se direktiva prenosi ne bi odražavali moratorij uveden Odlukom br. 377/2013. Operateri zrakoplova bi zbog toga mogli krivo shvatiti opseg obveza koje imaju na temelju nacionalnih propisa. Osim toga, budući da su takve mjere neraskidivo povezane s nacionalnim propisima kojima se prenosi direktiva, one vjerojatno neće prikriti činjenicu da obveze koje su njima predviđene proizlaze iz prava Unije.

34. U glavnom postupku sud koji je uputio zahtjev u cijelosti je priznao porijeklo odredbi predviđenih spornom uredbom. Doista, taj je sud ispravno zauzeo stajalište da, s obzirom na to da je spornom uredbom Odluka br. 377/2013 uključena u domaće pravo, valjanost te uredbe ovisi o valjanosti odluke, zbog čega je i uputio predmetni zahtjev za prethodnu odluku.

B – Narav navodne razlike u postupanju

35. Člankom 1. Odluke br. 377/2013 od država članica se u biti zahtijeva da ne kažnjavaju operatere zrakoplova ako ne ispune svoje obveze iz Direktive 2003/87 u pogledu nadzora i prijave emisija ispuštenih tijekom 2010., 2011. i 2012. te predaje emisijskih jedinica koje odgovaraju emisijama ispuštenima tijekom 2012. ( 24 ), pod uvjetom da su to emisije od letova između država EGP‑a i zemalja izvan Europske unije – uz iznimku Švicarske ( 25 ).

36. Budući da letove u Švicarsku i iz nje isključuje iz moratorija, ta odredba predviđa različito postupanje prema zračnim rutama ovisno o polazištu i odredištu letova. Kako je Parlament naveo, takvo razlikovanje zračnih ruta jednako je različitom postupanju prema pojedinim trećim zemljama ( 26 ). Zračne rute su, u biti, definirane isključivo s obzirom na zemlje koje povezuju. Iz tog različitog postupanja prema pojedinim trećim zemljama dalje proizlazi različito postupanje prema pojedinim operaterima zrakoplova s obzirom na letove koje obavljaju, odnosno na temelju zemljopisnog kriterija koji se odnosi na njihove djelatnosti.

37. Osim toga, iako se moratorij primjenjuje neovisno o državljanstvu operatera zrakoplova ili mjestu njegova sjedišta, isključenje letova u Švicarsku i iz nje može ozbiljnije utjecati na operatere sa sjedištem u Švicarskoj nego na operatere sa sjedištem u ostalim trećim zemljama jer su djelatnosti prvonavedenih više usmjerene na obavljanje takvih letova.

38. Kako bi se otklonile sve moguće sumnje u pogledu tog pitanja, istaknuo bih da opće načelo jednakog postupanja na temelju državljanstva ili sjedišta ( 27 ), koje je konkretizirano odredbama UFEU‑a o slobodi kretanja, isključivo ide u korist državljana država članica i trgovačkih društava koja imaju sjedište u Europskoj uniji ( 28 ). Nadalje, smatram da se člankom 3. Sporazuma između EZ‑a i Švicarske o zračnom prometu ( 29 ), u kojem je utjelovljeno načelo nediskriminacije na temelju državljanstva u području primjene tog sporazuma, zabranjuje isključivo diskriminacija između društava sa sjedištem u Švicarskoj i društava sa sjedištem u Europskoj uniji (a ne između društava sa sjedištem u Švicarskoj i društava sa sjedištem u trećim zemljama). Nesporno je da se Odlukom br. 377/2013 ne daju nikakve prednosti operaterima zrakoplova sa sjedištem u Europskoj uniji u odnosu na one sa sjedištem u Švicarskoj. Naime, moratorij uspostavljen tom odlukom ne odnosi se ni na letove između država EGP‑a i Švicarske ni na letove unutar EGP‑a. Osim toga, društvo Swiss Airlines ne navodi postojanje neizravne diskriminacije na temelju državljanstva operatera zrakoplova ili mjesta njihova sjedišta.

39. Stoga, kako bi se odgovorilo na prvo pitanje, potrebno je razmotriti valjanost Odluke br. 377/2013 s obzirom na opće načelo jednakog postupanja koje ograničava ovlasti institucija Unije i zahtijeva, općenito, da „se s usporedivim situacijama ne postupa različito, a s različitim situacijama da se ne postupa jednako, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano” ( 30 ).

C – Opseg „načela iz presude Balkan ” (prvo pitanje)

1. Uvodne napomene

40. Odnosi između država i međunarodnih organizacija – kao subjekata međunarodnog javnog prava – tradicionalno su uređeni međunarodnim javnim pravom. Kako je Komisija istaknula na raspravi, međunarodno javno pravo ne priznaje nikakvo opće načelo jednakog postupanja koje jednog subjekta tog prava obvezuje da prema drugim subjektima jednako postupa ( 31 ).

41. Načelo jednakog postupanja prema svim trećim zemljama ne postoji ni u pravu Unije. Kako je Sud naveo u presudi Balkan‑Import‑Export ( 32 ), „u Ugovoru ne postoji opće načelo koje [Uniju] obvezuje da u svojim vanjskim odnosima jednako postupa prema svim trećim zemljama u svakom pogledu”.

42. Sud je u presudi Faust/Komisija pojasnio značaj te činjenice za gospodarske subjekte istaknuvši da, „ako različito postupanje prema pojedinim trećim zemljama nije protivno pravu [Unije], ni različito postupanje prema pojedinim gospodarskim subjektima iz [Unije] također se ne može smatrati protivnim tom pravu ako je to različito postupanje tek automatska posljedica različitog postupanja prema pojedinim trećim zemljama s kojima su takvi gospodarski subjekti uspostavili poslovne odnose” ( 33 ). Čini mi se da se taj zaključak a fortiori primjenjuje na različito postupanje prema pojedinim gospodarskim subjektima sa sjedištem izvan Europske unije (ili prema gospodarskim subjektima iz Unije u odnosu na gospodarske subjekte sa sjedištem izvan Unije).

43. Načelo utvrđeno presudom Balkan‑Import‑Export ( 34 ) i njegova posljedica, kako je određena u presudi Faust/Komisija ( 35 ), zajedno čine ono što u nastavku nazivam „načelo iz presude Balkan”.

44. U ovom slučaju operateri letova između država EGP‑a i Švicarske u nepovoljnijem su položaju utoliko što, za razliku od operatera letova između država EGP‑a i ostalih trećih zemalja, nemaju koristi od moratorija predviđenog Odlukom br. 377/2013. Nijedna od stranaka nije osporila činjenicu da je taj nepovoljni položaj „automatska posljedica” toga da Europska unija prema Švicarskoj postupa drukčije nego što postupa prema ostalim trećim zemljama time što razlikuje zračne rute u Švicarsku i iz nje od zračnih ruta u treće zemlje te iz njih.

45. Društvo Swiss Airlines ipak osporava zakonitost različitog postupanja prema Švicarskoj u odnosu na treće zemlje, a time i prema operaterima zrakoplova na temelju letova koje obavljaju.

2. Argumentacija društva Swiss Airlines u pogledu mogućeg ograničenja načela presude Balkan

46. Argumentacija društva Swiss Airlines temelji se na induktivnom zaključivanju proizašlom iz presuda Balkan‑Import‑Export ( 36 ), Faust/Komisija ( 37 ) i Njemačka/Vijeće ( 38 ).

47. Svaka od tih presuda odnosila se na valjanost, s obzirom na opće načelo jednakog postupanja, mjera Zajednice kojima je na uvoz robe iz određenih trećih zemalja nametnula stroža ograničenja nego na uvoz robe iz ostalih trećih zemalja.

48. Točnije, presuda Balkan‑Import‑Export ( 39 ) odnosila se na pitanje je li ubiranje novčane naknade na uvoz sira iz Bugarske, ali ne i na uvoz sira iz Švicarske, sukladno tom načelu.

49. Presuda Faust/Komisija ( 40 ) odnosila se na zakonitost uredbe kojom je privremeno obustavljeno izdavanje uvoznih dozvola za konzervirane gljive iz svih trećih zemalja (uključujući iz Tajvana) osim iz onih koje su se obvezale ograničiti svoj izvoz (odnosno iz Kine i Južne Koreje) ( 41 ).

50. U presudi Njemačka/Vijeće ( 42 ) Sud je ocijenio valjanost odluke Vijeća kojom je odobren okvirni sporazum za određivanje tarifnih kvota za uvoz banana iz trećih zemalja (u daljnjem tekstu: okvirni sporazum o bananama), na temelju kojeg se različito postupalo prema raznim kategorijama uvoznika banana ovisno o zemlji iz koje su banane uvožene ( 43 ).

51. Društvo Swiss Airlines prije svega navodi da Sud nije slijedio isti pristup u svim navedenim presudama. U presudama Faust/Komisija ( 44 ) i Njemačka/Vijeće ( 45 ) zaključio je da se načelo jednakog postupanja nije primjenjivalo. S druge strane, u presudi Balkan‑Import‑Export ( 46 ), Sud je primijenio načelo jednakog postupanja te zaključio da ono nije povrijeđeno jer je različito postupanje bilo objektivno opravdano.

52. U vezi s tim društvo Swiss Airlines ističe da je Sud samo u presudi Balkan‑Import‑Export ( 47 ) razmatrao opravdanost različitog postupanja prema pojedinim trećim zemljama. Naime, točno je da je Sud, nakon što je potvrdio da nijedno opće načelo prava Unije ne obvezuje Uniju da jednako postupa prema svim trećim zemljama, naveo razloge koji su opravdavali različito postupanje prema dotičnoj robi s obzirom na njezino porijeklo ( 48 ). Nasuprot tomu, Sud je u presudama Faust/Komisija ( 49 ) i Njemačka/Vijeće ( 50 ) samo zaključio da, u nedostatku takve obveze, načelo jednakog postupanja nije povrijeđeno ako je različito postupanje prema pojedinim gospodarskim subjektima automatska posljedica različitog postupanja prema pojedinim trećim zemljama ( 51 ).

53. Kao drugo, društvo Swiss Airlines tu navodnu razliku u pristupu Suda nastoji objasniti činjenicom da, u predmetu Balkan‑Import‑Export ( 52 ), nisu postojala nikakva vanjska djelovanja, poput međunarodnog sporazuma, koja bi mogla opravdati dotično različito postupanje. Nasuprot tomu, različito postupanje predviđeno mjerama Zajednice koje su se razmatrale u predmetu Faust/Komisija ( 53 ) temeljilo se na trgovinskom sporazumu između Europske zajednice i Kine te na pregovorima – koji su zaključeni razmjenom neslužbenih dokumenata (u obliku teleksâ) – koji su se vodili između tih dviju strana u vezi s obvezom koju je Kina preuzela da ograniči svoj izvoz dotične robe. Razlika u postupanju u predmetu Njemačka/Vijeće ( 54 ) također se temeljila na međunarodnom sporazumu, odnosno na okvirnom sporazumu o bananama.

54. Kao treće, društvo Swiss Airlines iz toga zaključuje da primjena načela Balkan ovisi o uvjetu koji odražava tu činjeničnu razliku. Navodi da se načelo Balkan primjenjuje samo „kada [Unija] izvršava svoje nadležnosti u području vanjskog djelovanja (kao što je sklapanje međunarodnih ugovora, obično u okviru zajedničke trgovinske politike)”. U biti, tvrdi da se to načelo primjenjuje samo na situacije u kojima različito postupanje prema pojedinim trećim zemljama predstavlja nastavak nekog „vanjskog djelovanja” koje ima sljedeća obilježja: — Djelovanje, koje ne mora nužno biti međunarodni sporazum, u sadržajnom smislu mora spadati u izvršavanje Unijine nadležnosti u području „vanjskog djelovanja”, u suprotnosti s provedbom vanjskih aspekata njezina unutarnjeg djelovanja. — Osim toga, u formalnom smislu vanjsko djelovanje mora prethoditi usvajanju zakonodavstva Unije kojim se predviđa različito postupanje prema pojedinim trećim zemljama ( 55 ) te mora biti „konkretno” i „javno”. Društvo Swiss Airlines je na raspravi istaknulo da taj zahtjev proizlazi iz potrebe da takvo različito postupanje bude javno poznato i podložno demokratskom nadzoru.

55. Društvo Swiss Airlines tvrdi da taj uvjet nije ispunjen u predmetnom slučaju. Stoga se različito postupanje prema letovima između država EGP‑a i Švicarske, s jedne strane, i letova između država EGP‑a i ostalih trećih zemalja, s druge, ne može izuzeti iz uporabe načela jednakog postupanja. Navodi da u nedostatku ikakvog objektivnog opravdanja – a u ovom slučaju ono ne postoji – takvo postupanje predstavlja diskriminaciju.

56. Zbog razloga koje ću iznijeti u nastavku smatram da iz gore navedene sudske prakse nije moguće izvući ni sadržajni ni formalni aspekt ijednog takvog uvjeta.

3. Primjena načela iz presude Balkan ne ovisi o postojanju „vanjskog djelovanja” u sadržajnom smislu, kako predlaže društvo Swiss Airlines

57. Argument društva Swiss Airlines, s obzirom na to da „vanjskim djelovanjem” obuhvaća samo akte usvojene u okviru izvršavanja Unijine nadležnosti u području vanjskog djelovanja u smislu članka 21. stavka 3. UEU‑a ( 56 ), proturječan je formulaciji kojom se Sud koristio da izrazi načelo iz presude Balkan. Naime, Sud je to načelo formulirao u smislu da Unija, „u svojim vanjskim odnosima”, nije obvezna jednako postupati prema svim trećim zemljama ( 57 ).

58. Kako je istaknula vlada Ujedinjene Kraljevine, pojam „vanjski odnosi” nije ograničen na Unijino vanjsko djelovanje, u smislu članka 21. stavka 3. UEU‑a, u područjima obuhvaćenima glavom V. UEU‑a ( 58 ) i dijelom petim UFEU‑a ( 59 ). „Vanjski odnosi” također uključuju vanjske aspekte ostalih Unijinih politika ( 60 ), na koje se, u skladu s tom odredbom, primjenjuju ista načela i koji teže istim ciljevima kao Unijino vanjsko djelovanje.

59. Vanjski aspekti ostalih Unijinih politika uključuju Unijino izvršavanje nadležnosti koje ima na temelju članka 192. stavka 1. UFEU‑a radi ostvarenja cilja u pogledu „promicanj[a] mjera na međunarodnoj razini za rješavanje regionalnih, odnosno svjetskih problema okoliša, a osobito borb[e] protiv klimatskih promjena”, koji je naveden u članku 191. stavku 1. četvrtoj alineji UFEU‑a.

60. Doista, pravna osnova Odluke br. 377/2013 je članak 192. stavak 1. UFEU‑a, a cilj moratorija uspostavljenog tom odlukom zapravo je bio da se olakšaju pregovori kako bi se u okviru ICAO‑a usvojio globalni pristup za smanjenje emisija od zračnog prometa ( 61 ). Unatoč tomu, zakonodavac Unije je smatrao potrebnim iz tog moratorija isključiti letove između država EGP‑a i Švicarske kako bi se izbjeglo narušavanje tržišnog natjecanja i očuvao okolišni integritet EU ETS‑a, kojemu je cilj, da podsjetim, doprinijeti ispunjenju obveza koje su Unija i njezine države članice preuzele Kyotskim protokolom ( 62 ). Stoga, kako je Parlament naglasio, Odluka br. 377/2013 odražava Unijino stajalište u vanjskim odnosima u području prava o okolišu i klimi.

61. Posljedično, smatram da područje primjene načela iz presude Balkan nije ograničeno na različito postupanje prema pojedinim trećim zemljama koje se temelji na Unijinom izvršavanju nadležnosti koju ona ima u području vanjskog djelovanja u smislu članka 21. stavka 3. UEU‑a.

4. Primjena načela iz presude Balkan ne ovisi o postojanju „vanjskog djelovanja” u formalnom smislu, kako navodi društvo Swiss Airlines

62. Društvo Swiss Airlines tvrdi da se načelo iz presude Balkan ne primjenjuje na različito postupanje prema pojedinim trećim zemljama koje je isključivo posljedica akta kojim je uspostavljeno to različito postupanje. Područje primjene tog načela ograničeno je na različito postupanje koje se temelji na konkretnom, javnom vanjskom djelovanju koje prethodi usvajanju zakonodavstva Unije iz kojeg proizlazi to različito postupanje ( 63 ).

63. Prije svega bih istaknuo da bi taj pristup lišio načelo iz presude Balkan svakog korisnog učinka. Naime, taj pristup zahtijeva da se različito postupanje prema pojedinim trećim zemljama opravda takvim djelovanjem, čime pretpostavljamo da to različito postupanje spada u područje primjene načela jednakog postupanja. Međutim, sam učinak načela iz presude Balkan jest da primjenu načela jednakog postupanja isključuje u pogledu odnosa između Europske unije i raznih trećih zemalja.

64. Kako sam istaknuo u točki 40. ovog mišljenja, to isključenje sukladno je međunarodnom javnom pravu. Odnose između subjekata međunarodnog javnog prava općenito, i Unijine vanjske odnose konkretno, u biti obilježava njihova široka diskrecijska narav. Smatram da je iz te perspektive nezavisni odvjetnik Sir Gordon Slynn u svojem mišljenju u predmetu Faust/Komisija zaključio da „čak i ako je nepostojanje sporazuma o ograničenju izvoza posljedica proizvoljne diskriminacije koju Komisija provodi, ona i dalje ne predstavlja nezakonitu diskriminaciju prema pojedinim uvoznicima jer Komisija nema pravnu obvezu jednako postupati prema svim trećim zemljama” ( 64 ).

65. Dakle, nasuprot tvrdnjama društva Swiss Airlines, načelo iz presude Balkan nije „iznimka” od načela jednakog postupanja. Načelo jednakog postupanja jednostavno se ne primjenjuje na postupanje Europske unije prema raznim trećim zemljama u okviru njezinih vanjskih odnosa jer bi joj se inače vođenje tih odnosa učinilo znatno težim ili čak nemogućim ( 65 ). Unijini vanjski odnosi temelje se na odlukama političke i diplomatske naravi. Mnogi čimbenici igraju ulogu pri donošenju tih odluka, u vezi s čime zakonodavac Unije mora imati široke diskrecijske ovlasti ( 66 ). Nadalje, u nedostatku općeg načela jednakog postupanja prema svim trećim zemljama u međunarodnom javnom pravu Unija bi jednostrano ograničila svoju slobodu djelovanja u svojim vanjskim odnosima ako bi se podvrgnula tom načelu.

66. S obzirom na ta razmatranja, naginjem, kao i Parlament, stajalištu da je Sud u presudi Balkan‑Import‑Export ( 67 ), samo radi cjelovitosti i potpore svojem zaključku da dotična uredba nije bila suprotna načelu jednakog postupanja, razmatrao je li različito postupanje prema pojedinim trećim zemljama koje je proizlazilo iz te uredbe bilo objektivno opravdano.

67. Nadalje, tumačenje koje predlaže društvo Swiss Airlines implicira, paradoksalno, da Sud nije primijenio načelo iz presude Balkan u presudi Balkan‑Import‑Export ( 68 ). Teško mi je prihvatiti da bi Sud, u točki 14. te presude, prvo odredio to načelo da bi potom, u točki 15., odstupio od njega. Da je to bila njegova namjera, čini mi se da bi bar izričito naveo da dotična situacija ne spada u područje primjene tog načela i objasnio to isključenje.

68. Kao drugo, smatram da okolnosti koje čine kontekst predmeta u kojima su donesene presude Faust/Komisija ( 69 ) i Njemačka/Vijeće ( 70 ) ne mogu predstavljati uvjet za primjenjivost načela iz presude Balkan.

69. Parlament je u vezi s tim ispravno istaknuo da u presudi Faust/Komisija ( 71 ) postojanje trgovinskog sporazuma između Zajednice i Kine nije bilo izravno objašnjenje povlaštenog postupanja prema uvozu iz te zemlje. To povlašteno postupanje temeljilo se na činjenici da je Kina, za razliku od Tajvana, jednostrano preuzela obvezu ograničiti svoj izvoz. Sporazum je dakle bio samo jedan od elemenata u cjelokupnom kontekstu trgovinskih odnosa između Zajednice i Kine ( 72 ). U svakom slučaju, takav sporazum nije postojao između Zajednice i Južne Koreje. Sud je ipak zaključio da je i različito postupanje prema Tajvanu, u odnosu na Južnu Koreju, valjano.

70. Što se tiče teleksâ koje su Zajednica i Kina razmijenile prije nego što se Kina obvezala ograničiti svoj izvoz, to su bili jednostrani akti, vjerojatno povjerljivi. Ipak, društvo Swiss Airlines poziva se na potrebu za javnim nadzorom, osobito od strane Parlamenta, razlogâ koji opravdavaju različito postupanje prema pojedinim trećim zemljama. Nadalje, u predmetnom slučaju ne vidim potrebu da Parlament provede takav javni nadzor jer je ta institucija zapravo bila jedan od suatora Odluke br. 377/2013.

71. Smatram da te okolnosti samo govore o tome da se različito postupanje prema pojedinim trećim zemljama koje se razmatralo u gorenavedenim presudama odvijalo u međunarodnom kontekstu. To vrijedi i za različito postupanje koje se razmatralo u presudi Balkan‑Import‑Export ( 73 ). Također vrijedi i za različito postupanje prema pojedinim trećim zemljama predviđeno Odlukom br. 377/2013 ( 74 ). Općenito govoreći, čini mi se da Unijino postupanje prema trećim zemljama uvijek ima, po samoj svojoj naravi, međunarodni kontekst.

72. S obzirom na ta razmatranja, smatram da primjenjivost načela iz presude Balkan ne ovisi o postojanju konkretnog, javnog vanjskog djelovanja Unije koje prethodi usvajanju zakonodavstva Unije kojim se uspostavlja različito postupanje prema pojedinim trećim zemljama te koje opravdava to različito postupanje.

5. Zaključak u pogledu valjanosti Odluke br. 377/2013

73. Iz navedenih razmatranja slijedi da područje primjene načela iz presude Balkan nije ograničeno na situacije u kojima zakonodavstvo Unije kojim se predviđa različito postupanje prema trećim zemljama predstavlja nastavak nekog vanjskog djelovanja Unije koje ima obilježja opisana u točki 54. ovog mišljenja.

74. Posljedično, to se načelo primjenjuje u ovom predmetu. Europska unija ne mora dakle jednako postupati prema letovima između država EGP‑a i Švicarske, s jedne strane, i letova između država EGP‑a i ostalih trećih zemalja, s druge, jer je različito postupanje prema tim zračnim rutama usporedivo s različitim postupanjem prema pojedinim trećim zemljama ( 75 ). Također, Europska unija nije obvezna jednako postupati prema operaterima tih dviju kategorija letova. Naime, različito postupanje prema pojedinim operaterima s obzirom na mjesto polazišta i odredišta letova koje obavljaju automatska je posljedica, u smislu presude Faust/Komisija ( 76 ), različitog postupanja prema pojedinim zračnim rutama.

75. Osim toga, talijanska vlada i vlada Ujedinjene Kraljevine, Parlament, Vijeće i Komisija iznijeli su snažne argumente za opravdanje tog različitog postupanja, ako bi Sud takvo opravdanje smatrao potrebnim. Ti se argumenti u biti odnose na razmatranja u vezi s međunarodnim kontekstom usvajanja Odluke br. 377/2013, poput onih iz točke 60. ovog mišljenja. Smatram da nije potrebno detaljnije razmotriti te argumente. Naime, budući da se načelo jednakog postupanja ne primjenjuje na predmetno različito postupanje, nije potrebno da to različito postupanje bude opravdano.

76. Zbog istih je razloga irelevantno da je zakonodavac Unije Uredbom (EU) br. 421/2014 moratorij na primjenu EU ETS‑a, za razdoblje od 1. siječnja 2013. do 31. prosinca 2016., proširio na sve letove u zemlje koje nisu članice EGP‑a i iz njih, uključujući Švicarsku ( 77 ). Ta bi činjenica eventualno bila relevantna ako bi bilo potrebno opravdati različito postupanje predviđeno Odlukom br. 377/2013. Međutim, zaključio sam da nije. U svakom slučaju, smatram da je zakonodavac Unije ovlašten prilagoditi Unijine politike u području vanjskih odnosa s obzirom na razvoj međunarodnog konteksta tih politika ( 78 ).

77. Ta me razmatranja vode zaključku da članak 1. Odluke br. 377/2013 ne povređuje načelo jednakog postupanja u dijelu u kojem se njime predviđeno odstupanje ne primjenjuje na letove između država EGP‑a i Švicarske.

D – Drugo pitanje

78. Budući da se na prvo pitanje treba negativno odgovoriti, smatram da nije potrebno odgovoriti na drugo prethodno pitanje.

V – Zaključak

79. S obzirom na navedeno, predlažem da Sud na sljedeći način odgovori na prvo prethodno pitanje koje je uputio Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Žalbeni sud (Engleska i Wales) (Građanski odjel)): Članak 1. Odluke br. 377/2013/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 24. travnja 2013. o privremenom odstupanju od Direktive 2003/87/EZ o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice ne povređuje načelo jednakog postupanja u dijelu u kojem se njime predviđeno odstupanje ne primjenjuje na letove između država Europskog gospodarskog prostora (EGP) i Švicarske.

( 1 ) Izvorni jezik: francuski

( 2 ) Direktiva 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ (SL 2003., L 275, str. 32.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 9., str. 28.), kako je izmijenjena Direktivom 2008/101/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o izmjeni Direktive 2003/87/EZ radi uključivanja zrakoplovnih djelatnosti u sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice (SL 2009., L 8, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 213.).

( 3 ) Vidjeti točke 5. i 6. ovog mišljenja.

( 4 ) Odluka Europskog parlamenta i Vijeća od 24. travnja 2013. o privremenom odstupanju od Direktive 2003/87/EZ o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice (SL 2013., L 113, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 31., str. 186.).

( 5 ) Vidjeti točke 11. do 16. ovog mišljenja.

( 6 ) Protokol je u ime Europske zajednice odobren Odlukom Vijeća 2002/358/EZ od 25. travnja 2002. (SL 2002., L 130, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 16., str. 245.).

( 7 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o izmjeni Direktive 2003/87/EZ radi uključivanja zrakoplovnih djelatnosti u sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice (SL 2009., L 8, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 213.).

( 8 ) Članak 2. stavak 1. Direktive 2003/87 i točka 6. njezina Priloga I.

( 9 ) Odluka Zajedničkog odbora EGP‑a od 26. listopada 2007. o izmjeni Priloga XX. (Okoliš) Sporazumu o EGP‑u (SL 2008., L 100, str. 92.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 110., str. 298.).

( 10 ) Odluka Zajedničkog odbora EGP‑a od 1. travnja 2011. o izmjeni Priloga XX. (Okoliš) Sporazumu o EGP‑u (SL 2011., L 93, str. 35.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 132., str. 115.).

( 11 ) Sporazum od 2. svibnja 1992. (SL 1994., L 1, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 106., str. 4.).

( 12 ) Odluka Zajedničkog odbora EGP‑a br. 50/2013 od 30. travnja 2013. o izmjeni Priloga XX. (Okoliš) Sporazumu o EGP‑u (SL 2013., L 231, str. 24.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 132., str. 209.).

( 13 ) Vidjeti Komunikaciju Komisije – Smjernice za provedbu Odluke br. 377/2013/EU Europskog parlamenta i Vijeća o privremenom odstupanju od Direktive 2003/87/EZ o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice (SL 2013., C 289, str. 1.) (u daljnjem tekstu: Komisijine smjernice) (točka 2.1.1.).

( 14 ) Vidjeti točku 2.1.2. Komisijinih smjernica.

( 15 ) Vidjeti, među ostalim, presudu od 23. ožujka 2006., Enirisorse (C‑237/04, EU:C:2006:197, t. 24. i navedenu sudsku praksu).

( 16 ) Vidjeti, među ostalim, presudu od 23. ožujka 2006., Enirisorse (C‑237/04, EU:C:2006:197, t. 24. i navedenu sudsku praksu).

( 17 ) Vidjeti presude od 3. listopada 1985., CBEM (311/84, EU:C:1985:394, t. 9. i 10.), i od 12. veljače 2004., Slob (C‑236/02, EU:C:2004:94, t. 29.). S druge strane, Komisija može taj argument iznijeti u okviru tužbe protiv Ujedinjene Kraljevine zbog povrede obveze koja se podnosi na temelju članka 258. UFEU‑a (vidjeti presude od 7. veljače 1973., Komisija/Italija (39/72, EU:C:1973:13, t. 15.), i od 28. ožujka 1985., Komisija/Italija (272/83, EU:C:1985:147, t. 4.)).

( 18 ) U tom pogledu, vidjeti presude od 7. veljače 1973., Komisija/Italija (39/72, EU:C:1973:13, t. 16. do 18.); od 10. listopada 1973., Variola (34/73, EU:C:1973:101, t. 10.); i od 15. studenoga 2012., Al‑Aqsa/Vijeće i Nizozemska/Al‑Aqsa (C‑539/10 P i C‑550/10 P, EU:C:2012:711, t. 85. do 87.).

( 19 ) Vidjeti osobito presude od 10. listopada 1973., Variola (34/73, EU:C:1973:101, t. 11.), i od 15. studenoga 2012., Al‑Aqsa/Vijeće i Nizozemska/Al‑Aqsa (C‑539/10 P i C‑550/10 P, EU:C:2012:711, t. 87. i navedenu sudsku praksu).

( 20 ) Vidjeti osobito točku 3.3.2. (o poništenju emisijskih jedinica) i točku 3.3.3. (o objavljivanju vraćanja emisijskih jedinica) Komisijinih smjernica. Iz sudske prakse (vidjeti osobito presudu od 5. svibnja 2015., Španjolska/Komisija (C‑147/13, EU:C:2015:299, t. 94. i navedenu sudsku praksu)) proizlazi da zabrana usvajanja mjera kojima se uredbe prenose u nacionalno pravo ne dovodi u pitanje mogućnost država članica da usvoje „zakonodavne, druge pravne, upravne i financijske mjere potrebne za primjenu odredbi [takvih uredbi]”.

( 21 ) Ne slažem se s tumačenjem koje je predložila vlada Ujedinjene Kraljevine, u skladu s kojim upućivanje u članku 4. Odluke br. 377/2013 na „provedbu” odluke znači da su države članice obvezne usvojiti mjere za prijenos odluke u nacionalno pravo. Točnije, člankom 4. predviđeno je da „Komisija izdaje smjernice potrebne za provedbu […] Odluke”. Smatram da se spominjanjem provedbe u tom kontekstu samo upućuje na obvezu država članica da primijene Odluku br. 377/2013 u skladu s obvezama koje im odluka nameće. To tumačenje podupiru Komisijine smjernice, sastavljene na temelju članka 4., kojima je cilj postići da nadležna tijela u državama članicama usklađenije „primjenjuju” odluku (osobito vidjeti točku 1. Komisijinih smjernica).

( 22 ) O razlici između izravne primjenjivosti i izravnog učinka, vidjeti Winter, J. A., „Direct applicability and direct effect: two distinct and different concepts in Community law”, CMLR, 1972, sv. 2., str. 425. do 438. Smatram da odredbe Odluke br. 377/2013 imaju i neposredan učinak jer državama članicama nameću jasne, precizne i bezuvjetne obveze a da pritom njihova primjena ne ovisi o usvajanju diskrecijskih provedbenih mjera (vidjeti presudu od 15. siječnja 1986., Hurd (44/84, EU:C:1986:2, t. 47.)). Obvezama država članica odgovaraju prava na koja se operateri zrakoplova mogu pozivati pred nacionalnim sudovima.

( 23 ) Presuda od 28. ožujka 1985., Komisija/Italija (272/83, EU:C:1985:147, t. 27.). Također vidjeti mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu Skoma‑Lux (C‑161/06, EU:C:2007:525, t. 55.).

( 24 ) Odstupanje se primjenjuje samo pod uvjetom da je operater zrakoplova, ako je za 2012. dobio besplatne emisijske jedinice, vratio emisijske jedinice čiji broj odgovara emisijama od letova na koje se odstupanje odnosi.

( 25 ) Nakon što je Hrvatska pristupila Europskoj uniji Švicarska je ostala jedina treća zemlja isključena iz moratorija (vidjeti točku 15. ovog mišljenja).

( 26 ) Slično tomu, Sud je zaključio da različito postupanje prema robi ovisno o njezinu porijeklu predstavlja različito postupanje prema pojedinim trećim zemljama (vidjeti osobito presude od 22. siječnja 1976., Balkan‑Import‑Export (55/75, EU:C:1976:8, t. 14.); od 28. listopada 1982., Faust/Komisija (52/81, EU:C:1982:369, t. 25.); i od 10. ožujka 1998., Njemačka/Vijeće (C‑122/95, EU:C:1998:94, t. 56.)).

( 27 ) Kako je Sud naglasio u presudi od 28. siječnja 1986., Komisija/Francuska (270/83, EU:C:1986:37, t. 18.), sjedište trgovačkog društva, utoliko što predstavlja poveznicu s pravnim sustavom određene države, ima sličnu ulogu kao državljanstvo u slučaju fizičkih osoba.

( 28 ) Vidjeti članke 49., 54., 56. i 62. UFEU‑a.

( 29 ) Sporazum između Europske zajednice i Švicarske Konfederacije o zračnom prometu, potpisan 21. lipnja 1999. u Luxembourgu, u ime Zajednice odobren Odlukom 2002/309/EZ, Euratom Vijeća i Komisije o Sporazumu o znanstvenoj i tehnološkoj suradnji od 4. travnja 2002. o sklapanju sedam sporazuma sa Švicarskom Konfederacijom (SL 2002., L 114, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 60., str. 3.).

( 30 ) Presuda od 16. prosinca 2008., Arcelor Atlantique et Lorraine i dr. (C‑127/07, EU:C:2008:728, t. 23. i navedena sudska praksa).

( 31 ) Osobito, pravo međunarodnih ugovora dopušta uspostavu povlaštenih odnosa između subjekata međunarodnog javnog prava. Ta mogućnost ne dovodi u pitanje pravo takvih subjekata da se ugovorno sporazume o poštovanju načela jednakog postupanja. To ilustrira klauzula najpovlaštenije nacije iz članka 1. stavka 1. Općeg sporazuma o carinama i trgovini 1994. (GATT), sadržanog u Prilogu 1.A Sporazuma o osnivanju Svjetske trgovinske organizacije koji je potpisan u Marrakešu 15. travnja 1994. i odobren Odlukom Vijeća 94/800/EZ od 22. prosinca 1994. o sklapanju u ime Europske zajednice, s obzirom na pitanja iz njezine nadležnosti, sporazuma postignutih u Urugvajskom krugu multilateralnih pregovora (1986. – 1994.) (SL 1994., L 336, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 74., str. 3.).

( 32 ) Presuda od 22. siječnja 1976., Balkan‑Import‑Export (55/75, EU:C:1976:8, t. 14.).

( 33 ) Presuda od 28. listopada 1982. (52/81, EU:C:1982:369, t. 25.). Teorijski govoreći, čini mi se da taj zaključak proizlazi iz činjenice da se gospodarski subjekti, u takvim okolnostima, ne nalaze u međusobno usporedivoj situaciji jer su povezani s različitim trećim zemljama prema kojima Europska unija različito pojedinačno postupa. U svakom slučaju, različito postupanje prema pojedinim takvim gospodarskim subjektima može se opravdati činjenicom da je ono automatska posljedica različitog postupanja prema pojedinim trećim zemljama s kojima su oni uspostavili poslovne odnose. Rezultat je isti. U tom pogledu vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Sira Gordona Slynna u predmetu Faust/Komisija (52/81, EU:C:1982:205, str. 3773.).

( 34 ) Presuda od 22. siječnja 1976. (55/75, EU:C:1976:8).

( 35 ) Presuda od 28. listopada 1982. (52/81, EU:C:1982:369).

( 36 ) Presuda od 22. siječnja 1976. (55/75, EU:C:1976:8).

( 37 ) Presuda od 28. listopada 1982. (52/81, EU:C:1982:369).

( 38 ) Presuda od 10. ožujka 1998. (C‑122/95, EU:C:1998:94).

( 39 ) Presuda od 22. siječnja 1976. (55/75, EU:C:1976:8).

( 40 ) Presuda od 28. listopada 1982. (52/81, EU:C:1982:369).

( 41 ) Sud je slično pitanje već razmatrao u presudi od 15. srpnja 1982., Edeka Zentrale (245/81, EU:C:1982:277).

( 42 ) Presuda od 10. ožujka 1998. (C‑122/95, EU:C:1998:94).

( 43 ) Sud je također, u presudi od 10. ožujka 1998., T. Port (C‑364/95 i C‑365/95, EU:C:1998:95), odlučio o valjanosti uredbe kojom se provodio okvirni sporazum o bananama jer je tom uredbom bilo predviđeno takvo različito postupanje.

( 44 ) Presuda od 28. listopada 1982. (52/81, EU:C:1982:369).

( 45 ) Presuda od 10. ožujka 1998. (C‑122/95, EU:C:1998:94).

( 46 ) Presuda od 22. siječnja 1976. (55/75, EU:C:1976:8).

( 47 ) Presuda od 22. siječnja 1976. (55/75, EU:C:1976:8).

( 48 ) Presuda od 22. siječnja 1976., Balkan‑Import‑Export (55/75, EU:C:1976:8, t. 14. i 15.). Izuzeće sira iz Švicarske temeljilo se na činjenici da je uvoz tog sira stvarao manji rizik od poremećaja u trgovini poljoprivrednim proizvodima u odnosu na uvoz sira iz Bugarske.

( 49 ) Presuda od 28. listopada 1982. (52/81, EU:C:1982:369).

( 50 ) Presuda od 10. ožujka 1998. (C‑122/95, EU:C:1998:94).

( 51 ) Presude od 28. listopada 1982., Faust/Komisija (52/81, EU:C:1982:369, t. 25.), i od 10. ožujka 1998., Njemačka/Vijeće (C‑122/95, EU:C:1998:94, t. 56. i 57.). Sud je isti pristup usvojio u presudama od 15. srpnja 1982., Edeka Zentrale (245/81, EU:C:1982:277, t. 19. i 20.), i od 10. ožujka 1998., T. Port (C‑364/95 i C‑365/95, EU:C:1998:95, t. 76. i 77.).

( 52 ) Presuda od 22. siječnja 1976. (55/75, EU:C:1976:8).

( 53 ) Presuda od 28. listopada 1982. (52/81, EU:C:1982:369).

( 54 ) Presuda od 10. ožujka 1998. (C‑122/95, EU:C:1998:94).

( 55 ) Društvo Swiss Airlines navodi da to vrijedi čak i ako se samim zakonodavstvom Unije izvršava Unijina nadležnost u području vanjskog djelovanja. Navodi da se načelo iz presude Balkan ne bi moglo primijeniti u presudi od 28. listopada 1982., Faust/Komisija (52/81, EU:C:1982:369), da se različito postupanje prema Tajvanu, s jedne strane, i Kini i Južnoj Koreji, s druge (te prema pojedinim gospodarskim subjektima koji uvoze robu iz tih zemalja), koje je u svakom slučaju proizlazilo iz uredbi u području zajedničke trgovinske politike, odnosno u području Unijinog vanjskog djelovanja u smislu članka 21. stavka 3. UEU‑a, nije temeljilo na „konkretnom vanjskom djelovanju”, kako je navedeno u točki 53. ovog mišljenja.

( 56 ) Društvo Swiss Airlines nije precizno definiralo što podrazumijeva pod „vanjskim djelovanjem”. Međutim, budući da pravi razliku između vanjskog djelovanja i vanjskih aspekata Unijinih unutarnjih politika, čini se da upućuje na Unijino vanjsko djelovanje u smislu članka 21. stavka 3. UEU‑a.

( 57 ) Presude od 22. siječnja 1976., Balkan‑Import‑Export (55/75, EU:C:1976:8, t. 14.); od 28. listopada 1982., Faust/Komisija (52/81, EU:C:1982:369, t. 25.); od 15. srpnja 1982., Edeka Zentrale (245/81, EU:C:1982:277, t. 19.); od 10. ožujka 1998., Njemačka/Vijeće (C‑122/95, EU:C:1998:94, t. 56.); i od 10. ožujka 1998., T. Port (C‑364/95 i C‑365/95, EU:C:1998:95, t. 76.). Također vidjeti presudu od 24. lipnja 1986., Malt (236/84, EU:C:1986:254, t. 21.).

( 58 ) Odnosno u raznim područjima zajedničke vanjske i sigurnosne politike (ZVSP).

( 59 ) Odnosno u području vanjske trgovinske politike, suradnje i humanitarne pomoći, mjera ograničavanja, međunarodnih sporazuma i međunarodnih odnosa Unije te delegacija.

( 60 ) To jasno proizlazi iz presude Balkan‑Import‑Export (55/75, EU:C:1976:8), koja se odnosila na valjanost Unijine uredbe u području zajedničke poljoprivredne politike, koja se smatra unutarnjom politikom Unije. Sud je govoreći o „vanjskim odnosima” mislio dakle na vanjske aspekte te unutarnje politike.

( 61 ) Uvodne izjave 5. i 6. Odluke br. 377/2013.

( 62 ) Uvodna izjava 9. Odluke br. 377/2013.

( 63 ) Kao što su Odluka br. 377/2013, koja se razmatra u glavnom postupku, uredba kojom je određeno ubiranje novčane naknade, koja se razmatrala u presudi od 22. siječnja 1976., Balkan‑Import‑Export (55/75, EU:C:1976:8), uredbe kojima su uvedena ograničenja uvoza određenih proizvoda, koje su se razmatrale u presudama od 28. listopada 1982., Faust/Komisija (52/81, EU:C:1982:369), i od 15. srpnja 1982., Edeka Zentrale (245/81, EU:C:1982:277), odluka kojom je odobren okvirni sporazum o bananama, koja se razmatrala u presudi od 10. ožujka 1998., Njemačka/Vijeće (C‑122/95, EU:C:1998:94), i odluka kojom je proveden taj okvirni sporazum, koja se razmatrala u presudi od 10. ožujka 1998., T. Port (C‑364/95 i C‑365/95, EU:C:1998:95).

( 64 ) Mišljenje nezavisnog odvjetnika Sira Gordona Slynna u predmetu Faust/Komisija (52/81, EU:C:1982:205, str. 3779.).

( 65 ) U vezi s tim nezavisni odvjetnik M. B. Elmer je u svojem mišljenju u predmetu Njemačka/Vijeće (C‑122/95, EU:C:1997:309, t. 61.) opravdano zaključio da „pravo Zajednice dakle ne štiti gospodarske subjekte od eventualnih negativnih učinaka povezanih s Unijinim političkim odnosima s trećim zemljama, koje je, uostalom, teško razlikovati od drugi općih poslovnih rizika. Prihvaćanjem suprotnog argumenta Zajednici bi se moglo znatno otežati usvajanje mjera u području trgovinske politike”.

( 66 ) Općenito govoreći, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, kada mora provesti složene ocjene Unija ima široke diskrecijske ovlasti vršenje kojih podliježe samo ograničenom sudskom nadzoru. Osobito vidjeti presude od 22. siječnja 1976., Balkan‑Import‑Export (55/75, EU:C:1976:8, t. 8.), i od 7. travnja 2016., ArcelorMittal Tubular Products Ostrava i dr./Vijeće i Vijeće/Hubei Xinyegang Steel (C‑186/14 P i C‑193/14 P, EU:C:2016:209, t. 34.).

( 67 ) Presuda od 22. siječnja 1976. (55/75, EU:C:1976:8).

( 68 ) Presuda od 22. siječnja 1976. (55/75, EU:C:1976:8).

( 69 ) Presuda od 28. listopada 1982. (52/81, EU:C:1982:369).

( 70 ) Presuda od 10. ožujka 1998. (C‑122/95, EU:C:1998:94).

( 71 ) Presuda od 28. listopada 1982. (52/81, EU:C:1982:369).

( 72 ) Svrha sporazuma između Zajednice i Kine bila je „potaknuti skladno proširenje njihove međusobne trgovine” (vidjeti presudu od 28. listopada 1982., Faust/Komisija,52/81, EU:C:1982:369, str. 3755.).

( 73 ) Pozadina povlaštenog postupanja prema uvozu švicarskog sira bio je trgovinski spor između Švicarske i Zajednice u pogledu primjene GATT‑a (vidjeti presudu od 22. siječnja 1976., 55/75, EU:C:1976:8, t. 25.).

( 74 ) Vidjeti točku 60. ovog mišljenja. Osim toga, Sporazum između Europske zajednice i Švicarske Konfederacije o zračnom prometu, potpisan 21. lipnja 1999. u Luxembourgu, u ime Zajednice odobren Odlukom 2002/309/EZ, Euratom Vijeća i Komisije o Sporazumu o znanstvenoj i tehnološkoj suradnji od 4. travnja 2002. o sklapanju sedam sporazuma sa Švicarskom Konfederacijom (SL 2002., L 114, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 60., str. 3.), svjedoči o posebnom odnosu između dviju strana u području obuhvaćenom Odlukom br. 377/2013. Osobito, iz članka 1. stavka 2. tog sporazuma, i njegova Priloga I., proizlazi da se znatan dio pravne stečevine Unije u području zračnog prometa primjenjuje na Švicarsku. Osim toga, u vrijeme usvajanja Odluke br. 377/2013, Unija i Švicarska su vodile pregovore u pogledu povezivanja EU ETS‑a sa švicarskim sustavom trgovanja emisijskim jedinicama u sektoru zračnog prometa.

( 75 ) Vidjeti točku 36. ovog mišljenja.

( 76 ) Presuda od 28. listopada 1982. (52/81, EU:C:1982:369, t. 25.).

( 77 ) Članak 1. stavak 1. Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. o izmjeni Direktive 2003/87/EZ o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice s ciljem provedbe međunarodnog sporazuma o primjeni jedinstvene globalne tržišno utemeljene mjere na emisije iz međunarodnog zrakoplovstva do 2020. (SL 2014., L 129, str. 1.).

( 78 ) Parlament je u vezi s tim istaknuo da su pregovori u pogledu povezivanja EU ETS‑a sa švicarskim ETS‑om prekinuti nakon glasovanja u veljači 2014. za ponovno uvođenje useljeničkih kvota u Švicarskoj i zatim nastavljeni u ožujku 2015. Započeti su i pregovori za povezivanje EU ETS‑a s australskim ETS‑om. Osim toga, pregovori u vezi s globalnim sustavom trgovanja emisijskim jedinicama nisu napredovali kako se očekivalo u okviru ICAO‑a.