Privremena verzija

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

EVGENIJA TANCHEVA

od 28. ožujka 2019. ( )

Predmet C-569/17

Europska komisija

protiv

Kraljevine Španjolske

„Povreda obveze države članice – Članak 258. UFEU-a – Direktiva 2014/17/EU – Hipotekarni kredit – Članak 260. stavak 3. UFEU-a – Nepriopćavanje mjera za prenošenje direktive donesene na temelju zakonodavnog postupka – Financijske sankcije – Novčana kazna”





I. Uvod

1. Komisija je u predmetnom slučaju protiv Kraljevine Španjolske pokrenula postupak zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU-a jer potonja nije usvojila do 21. ožujka 2016. mjere potrebne za prenošenje Direktive 2014/17/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 4. veljače 2014. o ugovorima o potrošačkim kreditima koji se odnose na stambene nekretnine i o izmjeni direktiva 2008/48/EZ i 2013/36/EU i Uredbe (EU) br. 1093/2010 (takozvana Direktiva o hipotekarnim kreditima)( ) ili, u svakom slučaju, jer Komisiji nije priopćila te mjere. Komisija ujedno zahtijeva od Suda da sukladno članku 260. stavku 3. UFEU-a Kraljevini Španjolskoj naloži plaćanje dnevne novčane kazne u iznosu od 105 991,60 eura, računajući od dana izricanja presude kojom se utvrđuje postojanje povrede obveze priopćavanja mjera za prenošenje Direktive 2014/17.

2. Ovaj predmet Sudu tako pruža priliku da po prvi put odluči o tumačenju i primjeni članka 260. stavka 3. UFEU-a( ). Ta odredba, uvedena Ugovorom iz Lisabona, omogućuje Komisiji da na temelju članka 258. UFEU-a pokrene postupak zbog povrede obveze pred Sudom iz razloga što država članica „nije ispunila svoju obvezu priopćavanja mjera za prenošenje direktive donesene na temelju zakonodavnog postupka” te da istovremeno zatraži od Suda da toj državi članici izrekne financijske sankcije( ).

3. Ključna pitanja koja treba riješiti u bitnome su, kao prvo, primjenjuje li se članak 260. stavak 3. UFEU-a na priopćavanje, od strane države članice, nepotpunih ili nepravilnih mjera za prenošenje; kao drugo, s obzirom na koja pravila treba odrediti eventualnu financijsku sankciju koju bi se izreklo na temelju te odredbe; i, kao treće, je li predmetna sankcija proporcionalna.

II. Pravni okvir

4. Članak 260. stavak 3. UFEU-a predviđa:

„Kad Komisija uputi predmet Sudu na temelju članka 258. zbog toga što dotična država članica nije ispunila svoju obvezu priopćavanja mjera za prenošenje direktive donesene na temelju zakonodavnog postupka, može, ako to smatra primjerenim, odrediti paušalni iznos ili novčanu kaznu koju je dotična država članica dužna platiti, a koju smatra primjerenom s obzirom na okolnosti.

Ako utvrdi da je došlo do povrede, Sud može dotičnoj državi članici naložiti plaćanje paušalnog iznosa ili novčane kazne koja ne premašuje iznos koji je odredila Komisija. Obveza plaćanja proizvodi učinke od dana koji Sud odredi u svojoj presudi.”

5. Članak 42. stavak 1. Direktive 2014/17 predviđa:

„Države članice najkasnije do 21. ožujka 2016. donose i objavljuju zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s ovom Direktivom. One Komisiji odmah dostavljaju tekst tih mjera.”

III. Predsudski postupak

6. Budući da joj Kraljevina Španjolska do isteka roka za prijenos, 21. ožujka 2016., nije priopćila mjere za prenošenje Direktive 2014/17 u španjolsko pravo, Komisija je Kraljevini Španjolskoj 26. svibnja 2016. poslala pismo opomene pozivajući je da to učini.

7. Kraljevina Španjolska u svom je dopisu od 28. srpnja 2016. odgovorila da Direktivu 2014/17 nije mogla prenijeti zbog neuobičajenih okolnosti povezanih s privremenom naravi španjolske vlade, ali da je započela priprema nacrta zakona za prenošenje te direktive.

8. Komisija je u obrazloženom mišljenju od 17. studenoga 2016. navela da Kraljevina Španjolska još nije usvojila mjere za prenošenje Direktive 2014/17 niti joj je priopćila te mjere. Komisija ju je pozvala da potrebne mjere usvoji u roku od dva mjeseca od primitka obrazloženog mišljenja.

9. Kraljevina Španjolska na to je obrazloženo mišljenje odgovorila dopisom od 19. siječnja 2017., obavijestivši Komisiju o napretku u izradi preliminarnog nacrta zakona za prenošenje Direktive 2014/17.

10. Zauzevši stajalište da Kraljevina Španjolska još nije prenijela Direktivu 2014/17 niti je priopćila ikakve mjere za prenošenje, Komisija je 27. travnja 2017. odlučila pokrenuti postupak zbog povrede obveze pred Sudom.

IV. Postupak pred Sudom

11. Komisija je tužbom podnesenom 27. rujna 2017. pokrenula predmetni postupak pred Sudom na temelju članka 258. i članka 260. stavka 3. UFEU-a. Od Suda zahtijeva da:

– kao prvo, utvrdi da je Kraljevina Španjolska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 42. stavka 1. Direktive 2014/17 time što do 21. ožujka 2016. nije donijela zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s tom direktivom odnosno što, u svakom slučaju, Komisiji nije priopćila takve propise;

– kao drugo, na temelju članka 260. stavka 3. UFEU-a, naloži Kraljevini Španjolskoj plaćanje dnevne novčane kazne u iznosu od 105 991,60 eura, računajući od dana izricanja presude kojom se utvrđuje neispunjenje obveze donošenja propisa kojima se postupa po Direktivi 2014/17 ili, u svakom slučaju, obveze njihova priopćavanja Komisiji; i

– kao treće, naloži Kraljevini Španjolskoj snošenje troškova postupka.

12. U svojem odgovoru na tužbu podnesenom 15. prosinca 2017. Kraljevina Španjolska od Suda zahtijeva da:

– kao prvo, u cijelosti odbije predmetnu tužbu ili, podredno, smanji iznos novčane kazne; i

– kao drugo, naloži Komisiji snošenje troškova postupka.

13. Komisija i Kraljevina Španjolska ujedno su uložile repliku i odgovor na repliku 26. siječnja odnosno 12. ožujka 2018.

14. Francuska Republika je 26. prosinca 2017. podnijela zahtjev za intervenciju u postupak u potporu Kraljevini Španjolskoj. Intervencija je dopuštena odlukom od 30. siječnja 2018., nakon čega je Francuska Republika 7. ožujka 2018. podnijela svoj intervencijski podnesak. Komisija i Kraljevina Španjolska o tom su se podnesku očitovale 14. svibnja 2018.

15. Dana 21. siječnja 2019. održana je rasprava na kojoj su Komisija, Kraljevina Španjolska i Francuska Republika iznijele usmena očitovanja.

V. Argumenti stranaka

A. Povreda obveze iz članka 258. UFEU-a

16. Komisija ističe da Kraljevina Španjolska do isteka roka utvrđenog u članku 42. stavku 1. Direktive 2014/17 (21. ožujka 2016.) nije usvojila mjere potrebne za prenošenje te direktive niti je te mjere priopćila Komisiji.

17. Kraljevina Španjolska ne osporava navod da nije priopćila nikakve mjere za prenošenje Direktive 2014/17. Kraljevina Španjolska na raspravi je navela da se očekuje da će nacionalni zakon namijenjen prenošenju te direktive biti usvojen 14. veljače 2019.

B. Primjena članka 260. stavka 3. UFEU-a

18. Komisija prvo iznosi nekoliko uvodnih napomena na temelju svoje Komunikacije iz 2011. o provedbi članka 260. stavka 3. UFEU-a (u daljnjem tekstu: Komunikacija iz 2011.)( ). Osobito, Komisija naglašava da je svrha članka 260. stavka 3. UFEU-a snažnije potaknuti države članice da direktive prenose u rokovima koje odredi zakonodavac Unije te na taj način osigurati istinsku djelotvornost zakonodavstva Unije( ). Osim toga, kao odgovor na argumente Francuske Republike, Komisija ističe da članak 260. stavak 3. UFEU-a sankcionira ne samo neispunjenje „postupovne” obveze država članica da priopće mjere za prenošenje, nego i „materijalne” obveze samog prenošenja, to jest činjenice da država članica svoj unutarnji pravni poredak nije prilagodila direktivi u pitanju. Nadalje, Komisija tvrdi da se članak 260. stavak 3. UFEU-a primjenjuje na potpuno nepriopćavanje mjera za prenošenje, kakav je slučaj u ovom predmetu, kao i na djelomično nepriopćavanje mjera za prenošenje, o čemu se radi, primjerice, kada te mjere ne obuhvaćaju čitavo područje države članice ili ne odgovaraju svim odredbama direktive u pitanju( ).

19. Što se tiče određivanja financijskih sankcija, Komisija navodi da sankcije predložene na temelju članka 260. stavka 3. UFEU-a treba izračunati istom metodom kao i one predložene na temelju članka 260. stavka 2. UFEU-a( ). Odgovarajući na argumente Francuske Republike, Komisija naglašava, među ostalim, da Ugovori nakon uvođenja članka 260. stavka 3. UFEU-a propisuju da neusvajanje i nepriopćavanje mjera za prenošenje čini povredu prava Unije koja nije ništa manje važna od povreda koje sankcionira članak 260. stavak 2. UFEU-a, te proizlazi iz članka 288. trećeg stavka UFEU-a i članka 4. stavka 3. UEU-a.

20. Komisija na temelju toga predlaže da se Kraljevini Španjolskoj izrekne dnevna novčana kazna u iznosu od 105 991,60 eura, izračunata množenjem standardnog paušala (680) s koeficijentima za težinu (10) i trajanje (1,3) te faktorom „n” (11,99)( ), koja bi trebala početi proizvoditi učinke na datum izricanja presude Suda( ). Komisija ujedno traži od Suda da u presudi kao račun na koji treba uplatiti novčanu kaznu ne navede „vlastita sredstva Europske unije” kako bi ona mogla račun navesti u obavijesti o terećenju koju će izdati Kraljevini Španjolskoj na temelju primjenjivih pravila Unije.

21. Što se tiče težine povrede, Komisija na ljestvici od 1 do 20 predlaže primjenu koeficijenta 10, uzimajući u obzir utvrđene parametre, kao prvo, važnosti povrijeđenih odredbi prava Unije i, kao drugo, učinaka povrede na opće i posebne interese( ).

22. Kao prvo, što se tiče važnosti Direktive 2014/17, Komisija navodi, među ostalim, da se tom direktivom nastoji uspostaviti transparentnije, učinkovitije i konkurentnije unutarnje tržište ugovora o kreditima za stambene nekretnine te istodobno osigurati visoka razina zaštite potrošača. Komisija ističe da Direktiva 2014/17 zahtijeva od zajmodavaca da potrošačima pruže određene informacije i da kreditnu sposobnost potrošača procjenjuju na temelju zajedničkih standarda Unije te da potrošačima jamči niz posebnih prava. Komisija dalje naglašava da Direktiva 2014/17 uvodi standarde kvalitete i pravila ponašanja za sve zajmodavce u Uniji te uspostavlja sustav putovnica kako bi kreditni posrednici koji su ovlašteni poslovati u državi članici mogli svoje usluge pružati u čitavoj Uniji, čime promiče financijsku stabilnost.

23. Kao drugo, što se tiče učinaka neprenošenja Direktive 2014/17 u španjolsko pravo, Komisija tvrdi da se potrošači u Španjolskoj ne mogu pozivati na prava koja im ta direktiva dodjeljuje te da kreditni posrednici ne mogu koristiti sustav putovnica radi obavljanja svojih poslovnih djelatnosti. Komisija navodi da to može imati štetne učinke na tržišno natjecanje na tržištima hipotekarnih kredita, osobito u Španjolskoj, te rezultirati manjim rasponom usluga i višim cijenama. Komisija ujedno ističe da, iz šire perspektive, španjolski pravni poredak ne zadovoljava stroge standarde Direktive 2014/17, kojima je cilj osigurati da se zajmodavci i kreditni posrednici odgovorno ponašaju na tržištu.

24. Komisija u tom pogledu osporava tvrdnje Kraljevine Španjolske da je pogrešno odredila koeficijent težine. Osobito, Komisija opovrgava relevantnost određenih podataka Banke Španjolske i studija Ujedinjene Kraljevine koje je Kraljevina Španjolska priložila. Komisija je na raspravi dalje naglasila da je ocjena težine objektivna te da ne mora uzeti u obzir određene nacionalne mjere na koje se Kraljevina Španjolska prvi put pozvala u svojem odgovoru na tužbu, koje joj nisu bile priopćene te koje nisu dovoljno jamstvo prijenosa Direktive 2014/17.

25. Što se tiče trajanja povrede, Komisija predlaže koeficijent 1,3, dobiven množenjem 13 mjeseci s faktorom 0,1. Ona smatra da je to razdoblje počelo dan nakon isteka roka za prijenos Direktive 2014/17 (22. ožujka 2016.), a da je završilo na datum kada je Komisija odlučila pokrenuti postupak zbog povrede obveze (27. travnja 2017.)( ). Komisija u tom pogledu osporava tvrdnju Kraljevine Španjolske da razdoblje od 20. prosinca 2015. do 29. listopada 2016., tijekom kojeg je bilo problema s formiranjem vlade, treba isključiti iz koeficijenta trajanja jer ta situacija čini unutarnje okolnosti koje treba izuzeti u skladu sa sudskom praksom Suda.

26. Kraljevina Španjolska, kao prvo, iako prihvaća da je ovaj predmet moguće riješiti bez potrebe za utvrđivanjem točnog područja primjene članka 260. stavka 3. UFEU-a, osporava Komisijino tumačenje te odredbe i zauzima stajalište da se ona ne primjenjuje na slučajeve u kojima je država članica priopćila nepotpune ili nepravilne mjere za prenošenje.

27. Nadalje, Kraljevina Španjolska smatra da se sudska praksa Suda u pogledu određivanja novčanih kazni na temelju stavka 2. članka 260. UFEU-a može po analogiji primijeniti na stavak 3. tog članka te ne prigovara na Komisijin zahtjev da Sud ne navede račun na koji će se novčana kazna uplatiti ako se izrekne.

28. Međutim, Kraljevina Španjolska u ovom predmetu tvrdi da je predložena dnevna novčana kazna neproporcionalna zbog dvaju razloga.

29. Kao prvo, Kraljevina Španjolska navodi da razdoblje od 20. prosinca 2015. do 29. listopada 2016., tijekom kojeg je postojala neuobičajena situacija povezana s poteškoćama u formiranju vlade, treba isključiti iz koeficijenta trajanja te da ta situacija u svakom slučaju opravdava smanjenje novčane kazne. Kraljevina Španjolska na raspravi je naglasila da tijekom razdoblja za prijenos Direktive 2014/17 nije bilo moguće predvidjeti tu situaciju.

30. Kao drugo, Kraljevina Španjolska tvrdi da je Komisija pogrešno odredila koeficijent težine te osobito učinke neprenošenja Direktive 2014/17. Kraljevina Španjolska u tom pogledu osporava Komisijin navod da neprenošenje može štetno utjecati na tržišno natjecanje na tržištima hipotekarnih kredita, osobito u Španjolskoj, te rezultirati manjim rasponom usluga i višim cijenama (vidjeti točku 23. ovog mišljenja) iz razloga što podaci Banke Španjolske pokazuju da su cijene hipotekarnih kredita u Španjolskoj uglavnom niže od prosjeka u Eurozoni te što, osim toga, određene studije provedene u Ujedinjenoj Kraljevini pokazuju da učinci prijenosa Direktive 2014/17 ne sežu dalje od mogućeg poboljšanja zaštite potrošača.

31. Kraljevina Španjolska dalje osporava Komisijin navod da španjolski pravni poredak ne zadovoljava stroge standarde Direktive 2014/17 (vidjeti točku 23. ovog mišljenja) te ističe da od 2011. postoje određene nacionalne mjere koje uređuju aspekte povezane s Direktivom 2014/17( ). Kraljevina Španjolska je na raspravi istaknula da su te mjere relevantne za ocjenu proporcionalnosti jer, među ostalim, ostvaruju ciljeve Direktive 2014/17 istodobno rješavajući probleme u sektoru hipotekarnih kredita koji nisu obuhvaćeni područjem primjene te direktive, te da pristup iz presude Suda u predmetu Gavieiro Gavieiro i Iglesias Torres( ), u kojoj je utvrđeno da mjere u kojima se ne upućuje na direktivu nisu nužno isključene kao valjane mjere za prenošenje, treba primijeniti i na članak 260. stavak 3. UFEU-a.

32. U potporu Kraljevini Španjolskoj Francuska Republika ističe da se članak 260. stavak 3. UFEU-a primjenjuje samo na nepriopćavanje nikakvih nacionalnih mjera za prenošenje, dok se na nepriopćavanje mjera kojima je prijenos izvršen nepotpuno ili nepravilno primjenjuju članak 258. i članak 260. stavak 2. UFEU-a. Francuska Republika ujedno smatra da se članak 260. stavak 3. UFEU-a primjenjuje ako je iz prima facie ispitivanja nacionalnih mjera za prenošenje priopćenih Komisiji očito da te mjere ne prenose čitavu direktivu.

33. Što se tiče određivanja financijskih sankcija, Francuska Republika osobito tvrdi da stavak 3. članka 260. UFEU-a ima drukčiji cilj od stavka 2. tog članka. Potonji sankcionira „dvostruku povredu” prava Unije i nepostupanje države članice u skladu s prvom presudom Suda, dok prvonavedeni sankcionira neispunjenje obveze koju državi članici nameće sekundarno pravo Unije. Francuska Republika na temelju toga navodi da za novčane kazne u skladu s člankom 260. stavkom 3. UFEU-a treba primijeniti nižu ljestvicu koeficijenata težine te da koeficijent težine od 10 nije opravdan u predmetnom slučaju.

VI. Analiza

A. Povreda obveze iz članka 258. UFEU-a

1. Relevantna sudska praksa Suda

34. Treba podsjetiti da se odredbe direktive moraju provesti s neupitnom obvezujućom snagom te s konkretnošću, preciznošću i jasnoćom potrebnom da se zadovolje zahtjevi pravne sigurnosti koji nalažu, kada se radi o direktivi čija je namjena pojedincima dodijeliti prava, da osobe u pitanju moraju moći odrediti puni opseg svojih prava( ).

35. Osim toga, u postupku koji se temelji na članku 258. UFEU-a, na pitanje je li država članica povrijedila svoje obveze odgovara se s obzirom na situaciju koja u državi članici postoji na kraju razdoblja navedenog u obrazloženom mišljenju( ).

36. Kako je Sud više puta utvrdio, postupak na temelju članka 258. UFEU-a ovisi o objektivnom utvrđenju o tome je li država članica povrijedila svoje obveze iz prava Unije( ). Država članica se stoga ne može pozivati na odredbe, prakse ili situacije koje su postojale u njezinu unutarnjem pravnom sustavu, kao što je održavanje parlamentarnih izbora( ) ili privremena narav vlade( ), kako bi opravdala povredu obveza predviđenih pravom Unije, uključujući rokove utvrđene u direktivi, koju je počinila( ).

2. Primjena na predmetni postupak

37. Kraljevina Španjolska u ovom predmetu ne osporava navod da nije ispunila obveze iz članka 42. stavka 1. Direktive 2014/17 da usvoji mjere potrebne za prenošenje te direktive u svoje domaće pravo i te mjere priopći Komisiji do isteka roka propisanog u obrazloženom mišljenju, to jest do 18. siječnja 2017.( ).

38. Stoga predlažem da Sud utvrdi da je Komisijin prvi tužbeni razlog na temelju članka 258. UFEU-a, prema kojem Kraljevina Španjolska nije ispunila svoje obveze prenošenja Direktive 2014/17 ili priopćavanja Komisiji tomu namijenjenih mjera, osnovan.

B. Primjena članka 260. stavka 3. UFEU-a

39. Središnje pitanje u ovom predmetu tiče se proporcionalnosti predložene dnevne novčane kazne. To otvara određena opća pitanja u pogledu određivanja financijskih sankcija na temelju članka 260. stavka 3. UFEU-a, a osobito može li Komisija koristiti istu metodu i za izračunavanje financijskih sankcija na temelju stavka 2. članka 260. UFEU-a i za izračunavanje financijskih sankcija na temelju stavka 3. tog članka, je li sudska praksa Suda u pogledu određivanja financijskih sankcija na temelju stavka 2. tog članka primjenjiva na njegov stavak 3. te kolika je margina prosudbe Suda na temelju stavka 3.

40. Osim toga, iako je nesporno da je članak 260. stavak 3. UFEU-a primjenjiv na ovaj postupak( ), to ipak otvara pitanje što točno podrazumijeva „neispunjenje obveze priopćavanja” u smislu te odredbe, koje ću prvo razmotriti.

1. Materijalno područje primjene članka 260. stavka 3. UFEU-a: neispunjenje obveze priopćavanja

41. U skladu s člankom 260. stavkom 3. UFEU-a, njegovo materijalno područje primjene ograničeno je na postupke zbog povrede pokrenute na temelju članka 258. UFEU-a koji se odnose na neispunjenje obveze države članice da priopći mjere za prenošenje direktive donesene na temelju zakonodavnog postupka( ). Odgovor na pitanje na koji način treba tumačiti „neispunjenje obveze priopćavanja” mjera za prenošenje u smislu članka 260. stavka 3. UFEU-a vrlo je složen. Pravna teorija u tom je pogledu podijeljena pa neki pravnici zagovaraju restriktivan pristup( ), dok drugi preferiraju srednji( ) ili široki pristup( ).

42. U tom su pogledu osobito relevantna dva međusobno povezana pitanja. Prvo se odnosi na to je li članak 260. stavak 3. UFEU-a ograničen na neispunjenje takozvane „postupovne” obveze države članice da priopći mjere za prenošenje, kako Kraljevina Španjolska i Francuska Republika tvrde, ili pak obuhvaća neispunjenje takozvane „materijalne” obveze samog prenošenja, kako Komisija navodi. Drugo pitanje odnosi se na to primjenjuje li se članak 260. stavak 3. UFEU-a na slučajeve u kojima država članica priopći mjere kojima je prijenos nepotpuno (djelomično) izvršen, kako Komisija smatra, ili se primjenjuje i na slučajeve nepravilnog prijenosa, kako je nezavisni odvjetnik M. Wathelet zaključio u svojem mišljenju u predmetu Komisija/Poljska( ).

43. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, pri tumačenju odredbe prava Unije u obzir treba uzeti ne samo njezin tekst i njezine ciljeve nego i njezin kontekst i sve odredbe prava Unije. Nastanak neke odredbe prava Unije može se također pokazati važnim za njezino tumačenje( ).

44. Na temelju toga predlažem da se članak 260. stavak 3. UFEU-a tumači na način da se odnosi na neispunjenje „materijalne” obveze prenošenja te da stoga uključuje i nepriopćavanje nikakvih mjera za prenošenje (potpuno nepriopćavanje), što je slučaj u ovom predmetu, kao i priopćavanje mjera kojima je prijenos direktive u pitanju izvršen nepotpuno ili nepravilno. Iako postoje određeni uvjerljivi argumenti u prilog obama mogućim tumačenjima, široko tumačenje članka 260. stavka 3. UFEU-a u tom pogledu sukladno je tekstu te odredbe i u najvećoj mogućoj mjeri odgovara njezinim ciljevima i strukturi, kao i potrebi da se osigura da ona čini istinski djelotvorno sredstvo koje jamči da države članice pravovremeno prenesu direktive.

a) Tekst

45. Članak 260. stavak 3. UFEU-a odnosi se na situacije u kojoj država članica nije „ispunila svoju obvezu priopćavanja” mjera za prenošenje zakonodavne direktive. Iako doslovno tumačenje tog teksta može upućivati na puko nepriopćavanje, nije jasno može li se obuhvatiti samô neprenošenje kao i nepotpuno ili nepravilno prenošenje.

46. Smatram da restriktivnom tumačenju članka 260. stavka 3. UFEU-a ne ide u prilog činjenica da bi sastavljači Ugovora bili upotrijebili određeni član da su mislili na nepriopćavanje svih mjera za prenošenje, dakle i na nepotpuno prenošenje (primjerice, nizozemski: „tot mededeling van maatregelen”, a ne „tot mededeling van de maatregelen”; francuski: „communiquer des mesures de transposition”, a ne „communiquer les mesures de transposition”; njemački: „Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung”, a ne „Verpflichtung verstoßen hat, die Maßnahmen zur Umsetzung”). Ne samo da je određene jezične verzije moguće tumačiti na način da kvalificiraju mjere („the measures”) (primjerice, bugarski: „да съобщи за мерките”; talijanski: „comunicare le misure di attuazione”; španjolski: „informar sobre las medidas de transposición”), nego i činjenica da se u gore navedenim jezičnim verzijama govori o „measures” u općem smislu (također vidjeti, primjerice, engleski: „notify measures”; malteški: „jinnotifika miżuri”) ide u prilog širokom tumačenju članka 260. stavka 3. UFEU-a.

47. Iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da podaci koji se odnose na prenošenje određene direktive koje su države članice obvezne priopćiti (pružiti) Komisiji moraju, u skladu s načelom lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU-a, biti jasni i precizni te nedvosmisleno naznačivati koje su zakonodavne, administrativne i druge mjere kojima država članica smatra da je ispunila razne obveze koje joj ta direktiva nameće te time omogućiti Komisiji da provjeri je li država članica stvarno i potpuno prenijela direktivu( ).

48. Iz toga slijedi da su obveze priopćavanja i prenošenja međusobno povezane u smislu da obveza priopćavanja izaziva primjenu obveze prenošenja( ) jer, kako je Komisija navela, obveza priopćavanja bitan je korak u osiguravanju poštovanja obveze prenošenja. Obveza države članice da poduzme sve mjere potrebne za prenošenje direktive u skladu sa sudskom praksom Suda (vidjeti točku 34. ovog mišljenja)( ) ide ruku pod ruku s njezinom obvezom da Komisiji priopći da je to učinila( ). Dakle, sudska praksa Suda( ) podupire tumačenje članka 260. stavka 3. UFEU-a na način da uključuje i „postupovnu” obvezu priopćavanja i „materijalnu” obvezu prenošenja.

49. Činjenica da se u članku 260. stavku 3. UFEU-a spominje neispunjenje obveze priopćavanja umjesto neispunjenja obveze prenošenja čini se logičnim, doista domišljatim, načinom da se osigura da države članice poštuju obje obveze. Također se čini besmislenim da država članica može ispuniti svoju obvezu priopćavanja, a da Komisiji ni u jednoj fazi postupka na temelju članka 258. i članka 260. stavka 3. UFEU-a ne priopći mjere za prenošenje.

b) Nastanak

50. Članak 260. stavak 3. UFEU-a nastao je neposredno iz raspravnog kruga o funkcioniranju Suda u kontekstu Europske konvencije. Jedno od pitanja koja se u tom raspravnom krugu razmatralo bio je sustav kazni u postupku zbog povrede. Članovi su u ranim raspravama načelno bili skloni uspostavi „ubrzanog postupka” u okviru tadašnjeg članka 228. UEZ-a (sadašnji članak 260. UFEU-a), tako da se uklone zahtjevi u pogledu slanja pisma opomene i obrazloženog mišljenja te bi „Komisija, u slučajevima poput, primjerice, ‚neispunjenja obveze priopćavanja’, čak mogla zatražiti od Suda, ako bi to smatrala prikladnim, da u okviru istog postupka utvrdi da ta obveza nije ispunjena kao i da izrekne kaznu”( ).

51. Završno izvješće raspravnog kruga( ) sadržavalo je prijedloge o tim aspektima, a Predsjedništvo Konvencije ih je prihvatilo( ). Kako je u dokumentu Predsjedništva naglašeno, sustav nije bio dovoljno učinkovit jer su mogle proteći godine prije nego što bi se državi članici izrekla novčana kazna te se stoga „trebaju pronaći načini da se mehanizam sankcija za nepostupanje u skladu s presudom Suda učini izrazito djelotvornim i jednostavnim”( ). U tu je svrhu, zajedno s prijedlogom o uklanjanju obrazloženog mišljenja u postupku za drugu presudu, iznesen sljedeći prijedlog:

„Stavak 3. (novi) rezultat je prijedloga koji je Komisija podnijela raspravnom krugu. On Komisiji pruža mogućnost da pred sudom (u istom postupku) zahtijeva i utvrđenje da obveza iz članka 226. UEZ-a [sadašnji članak 258. UFEU-a] nije ispunjena i izricanje sankcije. Ako Sud na Komisijin zahtjev izrekne sankciju u istoj presudi, sankcija bi se primjenjivala nakon što bi od donošenja presude prošlo određeno razdoblje, ako tužena država ne bi postupila u skladu s presudom. […] Time bi se omogućilo značajno pojednostavljenje i ubrzanje postupka izricanja sankcija za ‚nepriopćavanje’ nacionalnih mjera za prenošenje”( ).

52. U pratećoj je bilješci bilo navedeno: „U praksi se pravi razlika između ‚nepriopćavanja’ (kada država članica nije usvojila nijednu mjeru za prenošenje) i nepravilnog prenošenja (kada mjere za prenošenje koje je država članica usvojila nisu, prema mišljenju Komisije, u skladu s direktivom (ili okvirnim propisom( ))). Predloženi aranžman u drugom se slučaju ne bi primjenjivao”( ).

53. Taj je prijedlog ušao u nacrt Ustavnog ugovora iz 2003. (kao članak III-267(3))( ), u sljedećem obliku:

„Kad Komisija uputi predmet Sudu na temelju članka III-265 zbog toga što dotična država nije ispunila svoje obveze priopćavanja mjera za prenošenje europskog okvirnog propisa, može, kada to smatra primjerenim, od Suda zahtijevati da, u okviru istog postupka, naloži plaćanje paušalnog iznosa ili kazne ako Sud utvrdi da te obveze doista nisu ispunjene. Ako Sud udovolji Komisijinu zahtjevu, plaćanje u pitanju proizvodi učinke u roku koji Sud odredi u svojoj presudi.”

54. U nacrtu Ustavnog ugovora iz 2004. odredba (označena kao članak III-362(3))( ) podijeljena je na dva stavka i izmijenjena (moje isticanje) na sljedeći način:

„Kad Komisija uputi predmet Sudu Europske unije na temelju članka III-360 zbog toga što dotična država članica nije ispunila svoju obvezu priopćavanja mjera za prenošenje europskog okvirnog propisa, može, ako to smatra primjerenim, odrediti paušalni iznos ili novčanu kaznu koju je dotična država članica dužna platiti, a koju smatra primjerenom s obzirom na okolnosti.

Ako utvrdi da je došlo do povrede, Sud može dotičnoj državi članici naložiti plaćanje paušalnog iznosa ili novčane kazne koja ne premašuje iznos koji je odredila Komisija. Obveza plaćanja proizvodi učinke od dana koji Sud odredi u svojoj presudi.”

55. Navedeni pripremni akti za članak 260. stavak 3. UFEU-a doveli su do sljedećih zapažanja.

56. Kao prvo, iz gore citirane bilješke u dokumentima Europske konvencije (vidjeti točku 52. ovog mišljenja) može se zaključiti da je članak 260. stavak 3. UFEU-a, barem u svojoj izvornoj verziji, namijenjen tomu da obuhvaća samo slučajeve u kojima država članica ne poduzme niti priopći nikakvu mjeru za prenošenje, ne i slučajeve nepravilnog prenošenja. Međutim, u toj se bilješci priopćavanje i prenošenje izjednačavaju te se ne spominje nepotpuno prenošenje, koje se vjerojatno može u nju učitati s obzirom na Komisijinu praksu na koju ta bilješka naizgled upućuje( ).

57. Kao drugo, iz određenih izmjena u tekstu relevantne odredbe nacrta Ustavnog ugovora iz 2004., koji je, u usporedbi s ranijim verzijama, gotovo identičan tekstu članka 260. stavka 3. UFEU-a, može se zaključiti da su sastavljači Ugovora željeli uvelike uskladiti tekst stavaka 2. i 3. članka 260. UFEU-a. Pritom je u drugom podstavku stavka 3. članka 260. UFEU-a određena gornja granica financijske sankcije koju Sud može izreći („koja ne premašuje iznos koji je odredila Komisija”) te je predviđeno da obveza plaćanja „proizvodi učinke od dana koji Sud odredi u svojoj presudi”. Tome ću se kasnije vratiti u svojoj analizi (vidjeti točke 76. do 79. ovog mišljenja).

58. Kao treće, korisno je istaknuti da je tijekom Europske konvencije izneseno nekoliko kritika i prijedloga da se odnosna odredba izbriše, koji su djelomično proizlazili iz zabrinutosti da bi ta odredba, kao prvo, bila beskorisna ako bi je se ograničilo na postupovnu obvezu i da bi, osim toga, bilo neprimjereno financijske sankcije izricati samo na toj osnovi, i , kao drugo, da će ona ocjenjivanje je li država članica prenijela direktivu i razlikovanje između kasnog, nepotpunog i nepravilnog prenošenja učiniti složenim( ).

59. Stoga sam sklon stajalištu da pripremni akti za članak 260. stavak 3. UFEU-a, iako donekle idu u prilog restriktivnom tumačenju, ne pružaju definitivan odgovor.

c) Ciljevi

60. Člankom 260. stavkom 3. UFEU-a uspostavljen je takozvani ubrzani postupak za izricanje financijskih sankcija državama članicama, koji je zamišljen da bude brži i učinkovitiji od tradicionalnog postupka na temelju članka 260. stavka 2. UFEU-a. Izricanje financijskih sankcija više ne ovisi o duljem postupku u kojem Sud donosi prvu presudu kojom se na temelju članka 258. UFEU-a utvrđuje da je počinjena povreda, nakon čega donosi drugu presudu na temelju članka 260. stavka 2. UFEU-a ako država članica nije postupila u skladu s prvom presudom. Člankom 260. stavkom 3. UFEU-a ujedno se želi države članice snažnije potaknuti da pravovremeno prenose direktive, kako bi se osigurala djelotvornost i jednolika primjena prava Unije te kako bi građani Unije stoga mogli uživati prava koja proizlaze iz tih direktiva.

61. S obzirom na te ciljeve, moguće je smatrati, kao prvo, u skladu sa stajalištem koje je nezavisni odvjetnik M. Wathelet iznio u svojem mišljenju u predmetu Komisija/Poljska( ), da bi članak 260. stavak 3. UFEU-a izgubio smisao ako bi bilo dovoljno da država članica bilo koji dokument priopći kao mjeru za prenošenje.

62. Kao drugo, postupak na temelju članka 260. stavka 3. UFEU-a ne bi smio biti „talac” Komisijine prakse pokretanja zasebnih postupaka za potpuno ili djelomično neprenošenje odnosno za nepravilno prenošenje( ). To se protivi cilju članka 260. stavka 3. UFEU-a da se postupak ubrza i učini djelotvornijim tako da se istodobno odlučuje i o povredi i o sankcijama.

63. Slučajeve nepotpunog i nepravilnog prenošenja nije moguće jasno razlikovati te će pokušaji da se to učini vjerojatno zakomplicirati postupak na temelju članka 260. stavka 3. UFEU-a, što bi se protivilo njegovim ciljevima. To se može ilustrirati primjerima iz sudske prakse Suda u kojima je povodom prigovora o neprenošenju, potpunom ili djelomičnom, bilo potrebno ispitati već postojeće nacionalne odredbe te stoga i pravilnost prenošenja( ). Tu složenost potvrđuje točka 19. Komunikacije iz 2011., u kojoj Komisija navodi da sporove u pogledu postojećih nacionalnih pravila treba rješavati u okviru uobičajenog postupka u okviru pravilnog prenošenja direktive na temelju članka 258. UFEU-a.

64. Takvo se razlikovanje ujedno protivi sudskoj praksi Suda, a osobito njegovim presudama u predmetima Komisija/Italija( ) i Komisija/Luksemburg( ), u kojima je Sud utvrdio da Komisija u postupku zbog povrede može prigovor o potpunom neprenošenju pretvoriti u prigovor o nepotpunom ili nepravilnom prenošenju ako država članica svoje postojeće mjere za prenošenje kasno priopći i tako Komisiji oteža mogućnost da ranije podnese prigovor o manjkavom prenošenju; u takvim okolnostima, prigovor o nepotpunom ili nepravilnom prenošenju obuhvaćen je prigovorom o nepotpunom prenošenju te je njemu sporedan.

65. Točno je da je u sudskoj praksi Suda moguće naći primjere u kojima se nepriopćavanje razmatralo zasebno od kvalitete mjera za prenošenje (nepotpune ili nepravilne)( ). Ipak, smatram da ti primjeri potvrđuju poteškoće koje nastaju ako se pravi takva razlika i ne rješavaju probleme koje to izaziva funkcioniranju članka 260. stavka 3. UFEU-a.

66. Osim toga, problematično je osloniti se na prima facie ispitivanje. Prema mojemu shvaćanju, Komisija u okviru prima facie ispitivanja ima značajnu marginu prosudbe pri određivanju je li država članica izvršila potpuni prijenos. Smatram da to Komisijinu stajalištu o tome što čini (ne)potpun prijenos može dati povlašten položaj te da državi članici oduzima marginu prosudbe koju joj članak 288. treći stavak UFEU-a daje u pogledu odabira oblika i metoda prenošenja direktiva( ).

d) Kontekst

67. Članak 260. stavak 3. UFEU-a smješten je u kontekst postupka zbog povrede uređenog člancima 258. do 260. UFEU-a, konkretnije, dio je sustava financijskih sankcija uspostavljenog člankom 260. UFEU-a. Stavak 3. članka 260. UFEU-a uveden je zajedno s izmjenama članka stavka 2. tog članka te stoga kao dopuna potonjeg. Posljedično, tvrdnje da je stavak 3. iznimka od stavka 2. te da ga treba restriktivno tumačiti nisu uvjerljive.

68. Tomu u prilog ide činjenica da, u skladu s člankom 260. stavkom 3. UFEU-a, Komisija ima marginu prosudbe („može, ako to smatra primjerenim”) pri odlučivanju hoće li izravno zatražiti izricanje financijskih sankcija na temelju te odredbe. Ona Komisiju ne obvezuje da to učini( ). Komisija umjesto toga može upotrijebiti članak 258. i članak 260. stavak 2. UFEU-a( ). Dakle, tradicionalni postupak iz stavka 2. članka 260. UFEU-a i ubrzani postupak iz stavka 3. tog članka nisu nepropusni.

69. Iz šire perspektive, treba istaknuti da izvorni UEEZ (za razliku od EZUČ-a) nije sadržavao nikakve odredbe o sankcijama za povrede prava Unije od strane država članica. Trebalo je 36 godina da se, stupanjem na snagu Ugovora iz Maastrichta (1957.-1993.), uvede članak 260. stavak 2. UFEU-a( ). Kasniji pokušaji u obliku predloženih izmjena Ugovora u okviru Ugovorâ iz Amsterdama i Nice da se režim povreda i sankcija ubrza i učini učinkovitijim propali su( ). Bila su potrebna još gotovo dva desetljeća (1993.-2009.) da se, stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona, uvede članak 260. stavak 3. UFEU-a.

70. S obzirom na to, iako restriktivno tumačenje članka 260. stavka 3. UFEU-a u smislu da je ta odredba ograničena na brze, jednostavne slučajeve nepriopćavanja nikakvih mjera za prenošenje, dok se za sve ostale slučajeve primjenjuje tradicionalni postupak na temelju članka 258. i članka 260. stavka 2. UFEU-a, možda jest privlačno, posljedice takvog tumačenja bile bi dulji postupak u većini slučajeva te se, slično tomu, pokušaj razlikovanja između priopćavanja nepotpunih mjera za prenošenje, s jedne, i nepravilnih mjera za prenošenje, s druge strane, protivi smislu članka 260. stavka 3. UFEU-a.

71. Prethodne doslovne, povijesne, teleološke i kontekstualne analize članka 260. stavka 3. UFEU-a dovode me do zaključka da tumačenje te odredbe koje ja predlažem, u smislu da se ona primjenjuje i na slučajeve nepriopćavanja mjera kojima je izvršen nepotpun ili nepravilan prijenos, najbolje odgovara njezinim ciljevima te istinski osnažuje mehanizam sankcija u Uniji.

2. Određivanje financijskih sankcija na temelju članka 260. stavka 3. UFEU-a

72. Vodeći se pretpostavkom da je članak 260. stavak 3. UFEU-a primjenjiv, posvetit ću se sada pitanju određivanja financijskih sankcija na temelju te odredbe.

73. Kao prvo, argumentaciju koju je nezavisni odvjetnik M. Wathelet razvio u svojem mišljenju u predmetu Komisija/Poljska( ), prema kojoj Komisija mora moći i za izračunavanje financijskih sankcija koje predlaže na temelju stavka 2. članka 260. UFEU-a i za izračunavanje financijskih sankcija koje predlaže na temelju stavka 2. tog članka upotrijebiti istu metodu, smatram uvjerljivom. To je osobito zato što su takve kazne iste, ciljevi tih odredbi su slični, a Komisijini kriteriji u pogledu novčanih kazni odgovaraju onima koje je Sud koristio u svojoj sudskoj praksi( ), što promiče dosljednost i državama članicama pruža mogućnost predviđanja. Činjenica da stavak 2. članka 260. UFEU-a sankcionira „dvostruku povredu” prava Unije i nepostupanje u skladu s prvom presudom Suda, dok stavak 3. tog članka sankcionira jednu povredu prava Unije ne umanjuje, prema mojemu mišljenju, činjenicu da se obje odredbe odnose na povrede ukorijenjene u primarnom pravu Unije.

74. Treba istaknuti da Komisijina metoda izračunavanja ne ugrožava položaj država članica u postupku na temelju stavka 3. članka 260. UFEU-a jer, upravo kao što je Sud utvrdio u pogledu stavka 2. tog članka, na Sudu je da u svakom pojedinom predmetu odredi financijske sankcije koje treba izreći. Komisijini prijedlozi i smjernice iz njezinih komunikacija ne obvezuju Sud, nego čine samo korisnu referentnu točku te osiguravaju da su Komisijine radnje transparentne, predvidljive i u skladu s pravnom sigurnosti( ). Dakle, Sud se pri određivanju novčanih kazni na temelju stavka 3. članka 260. UFEU-a treba voditi, u odgovarajućim okolnostima, svojom sudskom praksom u pogledu novčanih kazni na temelju stavka 2. tog članka.

75. Nadalje, Sud je u svojoj sudskoj praksi u pogledu članka 260. stavka 2. UFEU-a, a osobito u svojoj značajnoj presudi u predmetu Komisija/Francuska( ), utvrdio da on može izreći i financijske sankcije na temelju članka 260. stavka 2. UFEU-a( ) i financijsku sankciju koju Komisija nije predložila iz razloga što se „primjerenost izricanja financijske sankcije i odabira sankcije koja najbolje odgovara okolnostima predmeta mogu odrediti samo s obzirom na utvrđenja Suda u presudi koju će donijeti na temelju članka [260. stavka 2. UFEU-a] te stoga ne spadaju u političku sferu”( ).

76. Postoje snažni razlozi za zaključak da je taj pristup primjenjiv i na stavak 3. članka 260. UFEU-a te da Sud stoga može odrediti plaćanje i paušalnog iznosa i novčane kazne ili financijske sankcije koju Komisija nije predložila, do gornje granice predviđene tom odredbom. Taj se zaključak temelji na identičnom tekstu stavaka 2. i 3. članka 260. UFEU-a („paušalni iznos ili novčana kazna”). On ujedno bolje odgovara ciljevima stavka 3. članka 260. UFEU-a, a to je suzbijanje kasnog prenošenja direktiva, uzimajući u obzir svrhu postojanja različitih financijskih sankcija u Ugovorima( ).

77. Protivno argumentima koje je Komisija iznijela na raspravi( ), činjenica da stavak 3., ali ne i stavak 2. članka 260. UFEU-a, predviđa da Sud „može odrediti paušalni iznos ili novčanu kaznu koju je dotična država članica dužna platiti” ne dovodi u pitanje tu analizu. U stavku 3. spominje se samo iznos, ne i odabir, financijske sankcije koja će se izreći. Iz toga se može zaključiti da Sud ne može izreći financijsku sankciju višeg iznosa od onog koji je Komisija predložila. Međutim, smatram da to marginu prosudbe Suda ne ograničava kada je riječ o vrsti financijske sankcije koju će izreći. Dakle, Sud može izreći financijsku sankciju koju Komisija nije predložila ili obje financijske sankcije, istog ili manjeg iznosa od onog koji je Komisija odredila.

78. To pitanje može imati ključnu važnost za sudsku praksu Suda u pogledu članka 260. stavka 3. UFEU-a. Komisija je u Komunikaciji iz 2011. navela da će u postupku na temelju članka 260. stavka 3. UFEU-a zahtijevati samo plaćanje novčane kazne te da će povući svoju tužbu ako država članica priopći mjere za prenošenje koje su potrebne da bi se povreda okončala( ). Komisija je nedavno promijenila svoj pristup te sada načelno zahtijeva obje kazne( ). To pomaže objasniti zašto je Komisija tako mnogo predmeta povukla prije nego što je Sud donio presudu na temelju članka 260. stavka 3. UFEU-a( ). Iako to možda nije primjenjivo u ovom predmetu( ), ne treba previdjeti da Sud, u slučajevima u kojima država članica potrebne mjere za prenošenje priopći nakon što je postupak pred Sudom pokrenut, ali prije nego što Sud donese presudu, može odrediti plaćanje paušalnog iznosa čak i ako je Komisija zatražila samo izricanje novčane kazne.

79. Također treba istaknuti da stavak 3. članka 260. UFEU-a, za razliku od stavka 2. tog članka, predviđa: „Obveza plaćanja proizvodi učinke od dana koji Sud odredi u svojoj presudi”. Sud na temelju stavka 2. može odrediti datum na koji će izrečena financijska sankcija početi proizvoditi učinke( ). Ipak, iz izričitog spomena u stavku 3. može se zaključiti da to Sudu može poslužiti kao korisno sredstvo u okviru njegove diskrecijske ovlasti da prilagodi financijske sankcije u specifičnim okolnostima( ).

3. Novčana kazna u predmetnom postupku

80. Na temelju sudske prakse Suda u pogledu stavka 2. članka 260. UFEU-a može se zaključiti da se novčanu kaznu na temelju stavka 3. tog članka mora odrediti s obzirom na stupanj nagovaranja koji je potreban da bi država članica promijenila svoje ponašanje i okončala utvrđenu povredu( ). Kada koristi svoju marginu prosudbe, Sud mora novčanu kaznu odrediti na način da je i prikladna okolnostima i proporcionalna utvrđenoj povredi kao i platnoj sposobnosti dotične države članice. Osnovni kriteriji koje treba uzeti u obzir pri određivanju iznosa novčane kazne načelno su težina povrede, njezino trajanje i platna sposobnost države članice u pitanju. Prilikom primjene tih kriterija posebno treba voditi računa o učincima povrede na javne i privatne interese te koliko je hitno da se ta država članica navede da ispuni svoje obveze( ).

81. U ovom predmetu treba smatrati da je izricanje novčane kazne prikladno kao mjera nagovaranja. Trajanje povrede bi se moglo produljiti ako Sud prihvati moj prijedlog da se kao njezin početak ne odredi datum koji je Komisija predložila. Također, paušalni iznos bi se mogao povećati sa 680 na 690, a faktor „n” smanjiti s 11,99 na 11,93 ako se u obzir uzmu Komisijine ažurirane brojke( ). Time bismo dobili dnevnu novčanu kaznu (690 x 10 x 2,4 x 11,93 = 197 560,80 eura) koja je viša od one koju je Komisija odredila (680 x 10 x 1,3 x 11,99 = 105 991,60 eura: vidjeti točku 20. ovog mišljenja). S obzirom na gornju granicu predviđenu člankom 260. stavkom 3. UFEU-a, predlažem da Sud izrekne dnevnu novčanu kaznu u punom iznosu koji je Komisija odredila.

82. Kao prvo, što se tiče težine povrede, nisam uvjeren da su određene nacionalne mjere koje je Kraljevina Španjolska istaknula relevantne za ocjenu proporcionalnosti novčane kazne. Sud je u presudi Komisija/Švedska( ) odbio slične argumente iz razloga što je bilo nesporno da takve mjere nisu zadovoljavale zahtjeve odnosne direktive; u suprotnom se ne bi utvrdilo da je država članica povrijedila svoju obvezu prenošenja. Budući da te mjere nisu mjere za prenošenje, ni presuda Suda u predmetu Gavieiro Gavieiro i Iglesias Torres( ) nije relevantna u tom pogledu.

83. Protivno argumentima Kraljevine Španjolske, ne čini se da je Komisijina ocjena težine posljedica ikakve pogreške, uzimajući u obzir važnost direktive u pitanju i učinke povrede na javne i privatne interese, elemente koje Sud objektivno ocjenjuje( ).

84. Kako je Komisija navela, Direktivom 2014/17 nastoji se uspostaviti zajednički okvir za određene aspekte pravila država članica koja se odnose na ugovore o potrošačkim kreditima koji su osigurani hipotekom ili se na drugi način tiču stambenih nekretnina( ). Direktiva 2014/17 usvojena je u vidu globalne financijske krize te joj je stoga cilj stvaranje unutarnjeg tržišta hipotekarnih kredita i promicanje financijske stabilnosti osiguravanjem odgovornog ponašanja na tržištu hipotekarnih kredita( ).

85. Slično onomu što je Sud utvrdio u kontekstu državnih potpora, pravila Direktive 2014/17 konkretiziraju jednu od glavnih zadaća koja je Uniji povjerena člankom 3. stavkom 3. UEU-a, a to je uspostava unutarnjeg tržišta, te Protokol br. 27 o unutarnjem tržištu i tržišnom natjecanju, koji, u skladu s člankom 51. UEU-a, čini sastavni dio Ugovorâ te prema kojem unutarnje tržište treba uključivati sustav koji će osigurati da se tržišno natjecanje ne naruši( ).

86. Učinci neprenošenja Direktive 2014/17 na javne i privatne interese ujedno se mogu smatrati značajnima u španjolskom kontekstu, osobito s obzirom na probleme u španjolskom hipotekarnom sektoru. To ilustrira, primjerice, Rezolucija Europskog parlamenta od 8. listopada 2015. o zakonodavstvu o hipotekama i riskantnim financijskim instrumentima u Španjolskoj( ), kojom je skrenuta pozornost na stotine tisuća deložacija i nedostatak zaštite za zajmoprimce, što je financijska kriza dodatno pogoršala. Kako bi reagirao na tu situaciju, Parlament je, među ostalim, zatražio od Komisije da pomno prati prenošenje Direktive 2014/17 u svim državama članicama( ). U toj je rezoluciji i očitovanjima Kraljevine Španjolske ujedno navedeno da su nepoštene klauzule i prakse u španjolskom hipotekarnom sektoru bile predmet nekoliko zahtjeva za prethodnu odluku upućenih Sudu( ). Dakle, posljedice predmetnog neprenošenja su ozbiljne, kako Komisija navodi, jer ono potrošače i gospodarske subjekte diljem Španjolske lišava prava koja im dodjeljuje ta direktiva te, osim toga, dovodi u pitanje sustav pravila primjenjivih na zajmodavce i kreditne posrednike kojim se nastoji osigurati stabilnost financijskog sustava Unije.

87. Kao drugo, što se tiče trajanja povrede, Komisija smatra da se novčana kazna mora izračunati uzimajući kao početak povrede dan nakon isteka roka za prijenos Direktive 2014/17, a to je 22. ožujka 2016., a kao kraj datum na koji je Komisija odlučila pokrenuti postupak zbog povrede, a to je 27. travnja 2017. (vidjeti točku 25. ovog mišljenja).

88. Međutim, Sud u svojoj sudskoj praksi u pogledu novčanih kazni na temelju članka 260. stavka 2. UFEU-a trajanje povrede računa počevši od izricanja prve presude do trenutka u kojem u drugom postupku utvrdi činjenice, a ne trenutka u kojem Komisija pokrene postupak( ). Stoga predlažem, u pogledu postupka na temelju članka 260. stavka 3. UFEU-a, da Sud pri izračunavanju trajanja povrede kao datum njezina početka uzme referentni datum određen u obrazloženom mišljenju jer je to datum utvrđenja povrede u skladu sa sudskom praksom Suda (vidjeti točku 35. ovog mišljenja).

89. U ovom predmetu, računajući od datuma na koji je rok utvrđen u obrazloženom mišljenju istekao (18. siječnja 2017.) do datuma rasprave (21. siječnja 2019.), trajanje povrede iznosi otprilike 24 mjeseca (2,4), što se može smatrati poprilično dugim razdobljem( ).

90. Tvrdnju Kraljevine Španjolske da razdoblje od 20. prosinca 2015. do 29. listopada 2016., tijekom kojeg je postojala neobična situacija povezana s poteškoćama u formiranju vlade, treba izuzeti iz trajanja povrede, ili da ga barem treba uzeti u obzir u svrhu smanjenja novčane kazne, treba odbiti. Sud je u svojoj sudskoj praksi u pogledu članka 260. stavka 2. UFEU-a kao i članka 258. UFEU-a( ) više puta utvrdio da se država članica ne može pozivati na poteškoće u svojem domaćem pravnom poretku kako bi opravdala nepoštovanje obveza predviđenih pravom Unije( ). U biti, Sud je nedavno u predmetu koji se ticao određivanja paušalnog iznosa na temelju članka 260. stavka 2. UFEU-a odbio argumente slične onima koje Kraljevina Španjolska iznosi u predmetnom postupku( ). Isti se pristup treba primijeniti na postupak na temelju članka 260. stavka 3. UFEU-a. Osim toga, ako trajanje povrede treba odrediti počevši od isteka roka utvrđenog u obrazloženom mišljenju, a to je 18. siječnja 2017., to razdoblje (20. prosinca 2015. do 29. listopada 2016.) ionako nije važno.

91. Kao treće, Kraljevina Španjolska nije Sudu pružila nikakve dokaze o svojoj platnoj sposobnosti.

92. Nadalje, Sud u predmetima koji se tiču usvajanja zakonodavnih izmjena, osobito kada je riječ o prijenosu, obično određuje dnevnu novčanu kaznu( ). Sudu nisu izneseni nikakvi argumenti zbog kojih bi u ovom postupku morao odstupiti od tog pristupa ili promijeniti datum na koji obveza plaćanja treba početi proizvoditi učinke. Stoga smatram da treba prihvatiti Komisijin zahtjev da dnevna novčana kazna počne proizvoditi učinke od datuma na koji Sud donese presudu. Također u skladu s Komisijinim zahtjevom, predlažem da Sud u svojoj presudi ne navede račun „vlastitih sredstava Europske unije”.

VII. Troškovi

93. U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija podnijela zahtjev za troškove te da Kraljevina Španjolska nije uspjela u postupku, Kraljevini Španjolskoj treba naložiti snošenje troškova. U skladu s člankom 140. stavkom 1. tog poslovnika, prema kojem države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove, Francuskoj Republici treba naložiti snošenje vlastitih troškova.

VIII. Zaključak

94. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud:

1. Utvrdi da je Kraljevina Španjolska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 42. stavka 1. Direktive 2014/17/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 4. veljače 2014. o ugovorima o potrošačkim kreditima koji se odnose na stambene nekretnine i o izmjeni direktiva 2008/48/EZ i 2013/36/EU i Uredbe (EU) br. 1093/2010 time što do 21. ožujka 2016. nije donijela zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s tom direktivom odnosno što, u svakom slučaju, Komisiji nije priopćila te propise;

2. Naloži Kraljevini Španjolskoj, na temelju članka 260. stavka 3. UFEU-a, plaćanje dnevne novčane kazne u iznosu od 105 991,60 eura, računajući od dana izricanja presude u ovom predmetu do datuma na koji Komisiji priopći mjere potrebne za usklađivanje s Direktivom 2014/17;

3. Naloži Kraljevini Španjolskoj snošenje troškova postupka;

4. Naloži Francuskoj Republici snošenje vlastitih troškova.