MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE

ELEANOR SHARPSTON

od 4. svibnja 2017. ( 1 )

Predmet C‑18/16

K.

protiv

Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Sud u Haagu, odjel u Haarlemu, Nizozemska))

„Politika azila – Standardi prihvata podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu – Direktiva 2013/33/EU – Članak 9. – Zadržavanje – Točke (a) i (b) prvog podstavka stavka 3. članka 8. – Provjera identiteta i državljanstva – Utvrđivanje elemenata na kojima se temelji zahtjev za međunarodnu zaštitu – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članci 6. i 52. – Proporcionalnost”

1. Ovim zahtjevom za prethodnu odluku, rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Sud u Haagu, odjel u Haarlemu, Nizozemska) pita Sud jesu li točke (a) i (b) prvog podstavka stavka 3. članka 8. Direktive 2013/33/EU o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu ( 2 ) valjane. Sud koji je uputio zahtjev u biti pita jesu li te odredbe u skladu s pravom na slobodu i sigurnost predviđenim u članku 6. Povelje Europske unije o temeljnim pravima ( 3 ). To se pitanje pojavilo u okviru spora u vezi odluke od 17. prosinca 2015. kojom je naloženo da se K., podnositelj zahtjeva koji je zaustavljen i zadržan u zračnoj luci Schiphol jer je na putu u Ujedinjenu Kraljevinu koristio lažnu putovnicu, zadrži u Nizozemskoj.

Međunarodno pravo

Ženevska konvencija o statusu izbjeglica

2. Člankom 31. stavkom 1. Ženevske konvencije ( 4 ) zabranjeno je da se izbjeglicama koji su došli izravno s područja na kojem su njihov život ili sloboda bili ugroženi izriču izravne kazne zbog nezakonitog ulaska ili boravka (ili boravka bez dozvole), pod uvjetom da se bez odgađanja jave vlastima i predoče valjane razloge svog nezakonitog ulaska ili boravka. U članku 31. stavku 2. predviđeno je da se kretanje izbjeglica ne smije ograničiti, osim ako je to neophodno. Eventualna takva ograničenja smiju se primjenjivati samo dok se status izbjeglice u zemlji ne riješi ili dok izbjeglica ne bude prihvaćena u nekoj drugoj zemlji.

Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda

3. Člankom 5. stavkom 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ( 5 ) jamči se pravo na osobnu slobodu i sigurnost. To pravo podliježe određenim iznimkama koje su također predviđene u članku 5. stavku 1., a mogu se primijeniti samo „[u skladu sa zakonom propisanim postupkom]”. U ovom je predmetu sporno može li se u situaciji na koju se isti odnosi valjano primijeniti iznimka iz članka 5. stavka 1. točke (f), koja se odnosi na slučajeve „[zakonitog uhićenja ili pritvaranja] neke osobe kako bi je se spriječilo da neovlašteno uđe u zemlju ili osobe protiv koje je u tijeku postupak protjerivanja ili izručenja”.

4. Zadiranje u pravo na osobnu slobodu i sigurnost na temelju iznimki navedenih u članku 5. stavku 1. točkama (a) do (f) mora, da bi bilo zakonito, biti u skladu i s jamstvima iz članka 5. stavaka 2. do 5. EKLJP‑a. U pogledu podnositelja zahtjeva za azil, ta jamstva uključuju pružanje informacija o uhićenju u najkraćem roku; pravo na hitan postupak radi osporavanja zadržavanja pred sudovima koji mogu osigurati puštanje podnositelja zahtjeva na slobodu (ako je to zadržavanje nezakonito); i izvršivo pravo na odštetu u slučaju povrede odredbi članka 5. EKLJP‑a ( 6 ).

Pravo Unije

Povelja

5. Članak 6. Povelje odgovara članku 5. stavku 1. EKLJP‑a. U njemu je predviđeno da „[s]vatko ima pravo na slobodu i osobnu sigurnost”.

6. Članak 52. Povelje nosi naslov „Opseg i tumačenje prava i načela”. U njemu je predviđeno: „1. Svako ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih ovom Poveljom mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda. Podložno načelu proporcionalnosti, ograničenja su moguća samo ako su potrebna i ako zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba. 2. Prava priznata ovom Poveljom i koja su predviđena u Ugovorima ostvaruju se pod uvjetima i u granicama određenima tim Ugovorima. 3. U onoj mjeri u kojoj ova Povelja sadrži prava koja odgovaraju pravima zajamčenima Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, značenje i opseg primjene tih prava jednaki su onima iz spomenute Konvencije. Ova odredba ne sprječava pravo Unije da pruži širu zaštitu. […] 7. Sudovi Unije i država članica uzimaju u obzir objašnjenja sastavljena kao smjernice za tumačenje ove Povelje.”

Direktiva o vraćanju

7. Cilj Direktive 2008/115/EZ o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom ( 7 ) je utvrditi skup horizontalnih pravila koja se primjenjuju na sve državljane trećih zemalja koji ne ispunjavaju ili koji više ne ispunjavaju uvjete za ulazak, boravak ili boravište u državi članici ( 8 ). U skladu s člankom 1., direktivom se „utvrđuju zajednički standardi i postupci koji se imaju primjenjivati u državama članicama za vraćanje državljana trećih zemalja koji nemaju zakonit boravak u skladu s temeljnim pravima kao općim načelima prava [Unije] kao i međunarodnog prava, uključujući zaštitu izbjeglica i ljudskih prava”.

8. U članku 2. stavku 1. predviđeno je da se Direktiva o vraćanju primjenjuje na državljane trećih zemalja koji nezakonito borave na državnom području države članice. U članku 3. točki 1. „državljanin treće zemlje” definiran je kao „svaka osoba koja nije državljanin Unije u smislu članka [20. stavka 1. UFEU‑a] i koja nema na temelju prava [Unije] pravo na slobodno kretanje kako je utvrđeno člankom 2. stavkom 5. Zakonika o schengenskim granicama” ( 9 ). U članku 3. točki 4. „odluka o vraćanju” definirana je kao „pravna ili sudska odluka ili akt u kojem se navodi ili određuje da je boravak državljanina treće zemlje nezakonit i kojom se određuje ili utvrđuje obveza vraćanja”.

Direktiva o kvalifikaciji

9. U Direktivi 2011/95/EU ( 10 ) utvrđeni su standardi za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite ( 11 ). U članku 2. točki (h) zahtjev za međunarodnu zaštitu definiran je kao „zahtjev za zaštitom koji državi članici podnosi državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva, a može se shvatiti kao traženje statusa izbjeglice ili supsidijarne zaštite, pri čemu podnositelj zahtjeva ne traži izrijekom drugu vrstu zaštite koja je izvan djelokruga ove Direktive, a koja se može zasebno tražiti”.

10. U članku 4. stavku 1. predviđeno je da države članice mogu utvrditi kao obvezu podnositelja zahtjeva da čim prije dostavi sve potrebne elemente kojima će potkrijepiti svoj zahtjev za međunarodnu zaštitu. U skladu s člankom 4. stavkom 2., ti elementi uključuju izjave podnositelja zahtjeva i „svu dokumentaciju kojom on raspolaže i koja se odnosi na njegovu dob, podrijetlo, uključujući i podrijetlo njegove rodbine, njegov identitet, državljanstvo/državljanstva, zemlju(-e) i mjesto(-a) prethodnog boravišta, prethodne zahtjeve za azilom, smjerove putovanja, putne isprave i razloge za podnošenje zahtjeva za međunarodnom zaštitom”. U skladu s člankom 4. stavkom 3., zahtjevi za međunarodnu zaštitu procjenjuju se pojedinačno pri čemu se u obzir uzima sljedeće: odgovarajuće činjenice koje se odnose na zemlju podrijetla u vrijeme donošenja odluke o zahtjevu; odgovarajuće izjave i dokumentacija koje je dostavio podnositelj zahtjeva; i njegov položaj i osobne okolnosti, uključujući podrijetlo, spol i dob ( 12 ). U tom se pogledu u uvodnoj izjavi 22. navodi da „[k]onzultacije s visokim povjerenikom za izbjeglice Ujedinjenih naroda mogu dati vrijedne smjernice državama članicama prilikom određivanja statusa izbjeglica”.

11. Razlozi za isključenje iz statusa izbjeglice navedeni su u članku 12. Učinak primjene tih razloga je da podnositelja zahtjeva lišavaju zaštite koju pruža status izbjeglice. Oni stoga predstavljaju iznimku od prava na azil u pogledu svake osobe koja bi inače bila obuhvaćena tom zaštitom ( 13 ).

Direktiva o postupcima

12. U skladu s člankom 9. stavkom 1. Direktive 2013/32/EU o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite ( 14 ), podnositeljima zahtjeva dozvoljava se ostanak u državi članici do završetka razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu.

13. U članku 10. utvrđeni su određeni zahtjevi u pogledu tog razmatranja. Među njima je potreba da se prvo utvrdi ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete za status izbjeglice, a ako ne ispunjava, da se utvrdi ispunjava li uvjete za ostvarivanje supsidijarne zaštite; potreba da se zahtjevi odgovarajuće razmotre; i potreba za osiguravanjem da se zahtjevi razmatraju, a odluke donose pojedinačno, objektivno i nepristrano ( 15 ).

14. U skladu s člankom 13., države članice nalažu podnositeljima zahtjeva obvezu surađivanja s nadležnim tijelima radi utvrđivanja njihova identiteta i drugih elemenata iz članka 4. stavka 2. Direktive o kvalifikaciji.

15. Člankom 24. predviđena su posebna jamstva za određene podnositelje zahtjeva, a člankom 25. uređen je položaj maloljetnika bez pratnje.

16. U članku 26. stavku 1. odražava se članak 31. Ženevske konvencije jer se kao opće pravilo predviđa da države članice ne smiju zadržati osobu samo zato što je državljanin treće zemlje koji je podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu dok se takav zahtjev razmatra. U slučaju zadržavanja podnositelja zahtjeva razlozi i uvjeti zadržavanja te jamstva koja su mu na raspolaganju moraju biti u skladu s Direktivom o prihvatu.

17. U skladu s člankom 33. Direktive o postupcima, države članice mogu zahtjev za međunarodnu zaštitu smatrati nedopuštenim u određenim okolnostima, pa i ako je druga država članica već priznala međunarodnu zaštitu, kako je predviđeno člankom 33. stavkom 2. točkom (a).

Direktiva o prihvatu

18. U uvodnim izjavama Direktive o prihvatu navodi se sljedeće: – Zajednička politika azila, uključujući zajednički europski sustav azila (u daljnjem tekstu: ZESA), sastavni je dio cilja Europske unije za postupno stvaranje područja slobode, sigurnosti i pravde, otvorenog za one koje su okolnosti prisilile na zakonito traženje zaštite u Uniji ( 16 ). – ZESA se temelji na cjelovitoj i sveobuhvatnoj primjeni Ženevske konvencije ( 17 ). – U odnosu na postupanje prema osobama koje ulaze u područje primjene Direktive o prihvatu, države članice su dužne poštovati obveze iz instrumenata međunarodnog prava kojih su stranke ( 18 ). – Zadržavanje podnositelja zahtjeva trebalo bi primjenjivati u skladu s temeljnim načelom prema kojem se osobu ne bi smjelo zadržavati samo zbog toga što traži međunarodnu zaštitu, posebno u skladu s međunarodnim pravnim obvezama država članica i člankom 31. Ženevske konvencije. Podnositelje zahtjeva smije se zadržati samo pod vrlo jasno definiranim iznimnim okolnostima koje su utvrđene u ovoj Direktivi te u skladu s načelima nužnosti i razmjernosti u odnosu na način i svrhu takvog zadržavanja. Kada se podnositelja zahtjeva zadržava, on mora imati djelotvoran pristup potrebnim postupovnim jamstvima, kao što je podnošenje pravnog lijeka pred nacionalnim pravosudnim tijelom ( 19 ). – Pojam „dužne pažnje” minimalno zahtijeva da se upravni postupci u vezi razloga za zadržavanje provedu u najkraćem mogućem vremenu, osobito u pogledu poduzimanja „konkretnih i smislenih mjera” radi provjere razloga za zadržavanje. Zadržavanje podnositelja zahtjeva ne smije biti dulje nego što je to opravdano potrebno za dovršavanje svih odgovarajućih postupaka ( 20 ). – Kako bi se bolje osigurala tjelesna i psihološka nepovredivost podnositelja zahtjeva, zadržavanje bi trebalo biti krajnje rješenje te se smije primijeniti tek nakon što se pažljivo razmotre sve druge mjere koje nisu mjere oduzimanja slobode odnosno zadržavanje. Sve druge mjere koje nisu zadržavanje moraju biti u skladu s temeljnim ljudskim pravima podnositelja zahtjeva ( 21 ). – Direktivom o prihvatu poštuju se temeljna prava i čuvaju načela koja su posebno priznata u Povelji ( 22 ).

19. Člankom 2. točkom (a) definicija „zahtjeva za međunarodnu zaštitu” iz Direktive o kvalifikaciji prenesena je u Direktivu o prihvatu. U članku 2. točki (b) „podnositelj zahtjeva” definiran je kao „državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva koja je podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu o kojem još nije donesena konačna odluka” ( 23 ). U članku 2. točki (h) „zadržavanje” je definirano kao „zadržavanje podnositelja zahtjeva od strane države članice na određenom mjestu na kojem je podnositelju zahtjeva uskraćena sloboda kretanja”.

20. U skladu s člankom 3. stavkom 1., direktiva se primjenjuje na „sve državljane trećih zemalja i osobe bez državljanstva koje podnesu zahtjev za međunarodnu zaštitu na državnom području, uključujući na granici, u teritorijalnim vodama ili u područjima tranzita države članice, sve dok im je kao podnositeljima zahtjeva dopušteno ostati na državnom području, kao i članove obitelji, ako su obuhvaćeni takvim zahtjevom za međunarodnu zaštitu u skladu s nacionalnim pravom”.

21. U skladu s člankom 8.: „1. Države članice ne smiju zadržati osobu samo zato jer je podnositelj zahtjeva u skladu s [Direktivom o postupcima]. 2. Kada se pokaže potrebnim, i na temelju pojedinačne ocjene svakog slučaja, države članice mogu zadržati podnositelja zahtjeva, ako se ne mogu primijeniti druge manje prisilne mjere. 3. Podnositelja zahtjeva može se zadržati samo: (a) da se utvrdi ili provjeri njegov identitet ili državljanstvo; (b) da se odrede oni elementi na kojima se zahtjev za međunarodnu zaštitu temelji, a koji se bez zadržavanja ne mogu pribaviti, posebno kada postoji opasnost od bijega podnositelja zahtjeva; […] Razlozi za zadržavanje utvrđuju se nacionalnim pravom. […]”

22. U članku 9. predviđena su određena jamstva za zadržane podnositelje zahtjeva. Među njima su sljedeći zahtjevi: – podnositelje zahtjeva smije se zadržati samo što je kraće moguće i samo tako dugo dok vrijede razlozi iz članka 8. stavka 3. (članak 9. stavak 1.); – zadržavanje podnositelja zahtjeva moraju pisanim putem naložiti nadležna tijela, a u nalogu o zadržavanju moraju se navesti stvarni i pravni razlozi na kojima se zadržavanje temelji (članak 9. stavak 2.); – u skladu s člankom 9. stavkom 3., države članice moraju osigurati brzo sudsko razmatranje zakonitosti zadržavanja; – zadržane podnositelje zahtjeva mora se odmah pisanim putem, na jeziku koji razumiju (ili se može pretpostaviti da ga razumiju), obavijestiti o razlozima zadržavanja i postupcima za osporavanje takvih odluka (članak 9. stavak 4.); – zadržavanje podliježe sudskom nadzoru (članak 9. stavak 5.); i – podnositelji zahtjeva trebaju imati pravo na besplatnu pravnu pomoć i zastupanje kako bi mogli podnijeti prigovor na temelju članka 9. stavka 3. (članak 9. stavci 6. i 7.).

Nacionalno pravo

23. U članku 59.b stavku 1. točkama (a) i (b) Vreemdelingenwet 2000 (Zakon o strancima iz 2000., u daljnjem tekstu: Vw) predviđeno je: „1. [Ministar sigurnosti i pravosuđa] može zadržati stranca koji zakonito boravi na temelju članka 8. točke (f) […][ ( 24 )], pod uvjetom da je riječ o zahtjevu za izdavanje dozvole za privremeni boravak koja se izdaje osobama kojima je odobren azil, ako: (a) je zadržavanje nužno radi utvrđivanja identiteta ili državljanstva stranca; (b) je zadržavanje nužno radi prikupljanja podataka koji su nužni za ocjenu zahtjeva za dozvolu za privremeni boravak […], osobito ako postoji opasnost od bijega; […] 2. Zadržavanje na temelju stavka 1., točaka (a) [ili] (b) […] ne premašuje četiri tjedna […]”

Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja

24. Glavni postupak odnosi se na K.-a (u daljnjem tekstu: tužitelj), iranskog državljanina. On je 30. studenoga 2015. letom iz Beča (Austrija) došao u zračnu luku Schiphol u Amsterdamu (Nizozemska). Namjeravao je istog dana otići u Edinburgh (Ujedinjena Kraljevina). Prilikom provjere putovnica prije nego što se ukrcao na let za Edinburgh pojavile su se sumnje da se koristio lažnom putovnicom. Te su sumnje potvrđene daljnjim provjerama kojima je utvrđeno da je njegova putovnica doista bila lažna.

25. Naloženo je njegovo zadržavanje tijekom trajanja kaznenog postupka koji je protiv njega pokrenut zbog lažne putovnice koju je predočio nizozemskim tijelima. Sud koji je uputio zahtjev navodi da ništa ne upućuje na to da je zadržan kako bi se spriječio njegov nezakonit ulazak u Nizozemsku. Umjesto toga, njegovo prvotno zadržavanje odnosilo se na njegovo uhićenje zbog sumnje da je počinio kazneno djelo (ili kaznena djela). U odluci kojom je upućeno prethodno pitanje nije navedena točna narav optužbe(-i) protiv njega. Sud koji je uputio zahtjev ipak objašnjava da se kazneni postupak temeljio na sljedećem: protupravan ulazak u Nizozemsku; povreda propisa o useljavanju; odbijanje suradnje ili nedovoljna suradnja prilikom utvrđivanja identiteta i državljanstva; nenavođenje valjanog razloga za neposjedovanje putnih i identifikacijskih dokumenata; i upotreba lažnih ili krivotvorenih dokumenata. Ti su razlozi opisani kao „glavni razlozi”. Navode se i sljedeći „sporedni razlozi” u vezi K.-a: nije poštovao jednu ili više obveza iz poglavlja 4. Vreemdelingenbesluit 2000 (Zakon o strancima iz 2000.); nije imao fiksno boravište; nije imao dovoljna financijska sredstva; sumnjiči se ili je osuđen za kazneno djelo.

26. Dok je bio zadržavan, K. je naveo da namjerava podnijeti zahtjev za azil u Nizozemskoj jer se u Iranu boji za svoj život. Tvrdi da je taj zahtjev podnio 9. prosinca 2015.

27. Dana 15. prosinca 2015. nacionalni kazneni sud utvrdio je da kazneni progon K.-a nije dopušten. Čini se da su nadležna tijela zbog toga odlučila da neće voditi postupak protiv njega ( 25 ). Državni odvjetnik nalogom o „trenutnom puštanju” od 16. prosinca 2015. naložio je prestanak njegova zadržavanja. Dana 17. prosinca. K. je podnio službeni zahtjev za azil. Istog je dana naloženo njegovo zadržavanje na temelju članka 59.b stavka 1. točaka (a) i (b) Vw‑a (u daljnjem tekstu: odluka o zadržavanju).

28. Odluka o zadržavanju temeljila se, kao prvo, na tome da je zadržavanje bilo potrebno kako bi se utvrdio identitet ili državljanstvo tužitelja ( 26 ) i, kao drugo, na tome da je ono bilo potrebno radi pribavljanja podataka potrebnih za ocjenu njegova zahtjeva za azil. Osobito, smatralo se da postoji opasnost od bijega ( 27 ).

29. Dana 17. prosinca 2015. K. je podnio tužbu protiv odluke o zadržavanju te je istodobno zatražio odštetu. K. tvrdi da je njegovo zadržavanje, s obzirom na presudu Suda u predmetu N. ( 28 ), bilo protivno članku 5. EKLJP‑a, da su odredbe članka 8. stavka 3. točaka (a) i (b) Direktive o prihvatu protivne i toj odredbi i članku 6. Povelje.

30. Sud koji je uputio zahtjev iznosi sljedeća zapažanja. Kao prvo, protiv K.-a nije donesena odluka o vraćanju. Kao drugo, u članku 9. stavku 1. Direktive o postupcima predviđeno je osnovno pravilo da se podnositelju zahtjeva (u smislu direktive) mora dozvoliti ostanak u dotičnoj državi članici do donošenja odluke o njegovu zahtjevu za međunarodnu zaštitu. Stoga se za takvu osobu ne može smatrati da nezakonito boravi na državnom području države članice u smislu Direktive o vraćanju. Kao treće, čini se da je i Direktivi o postupcima i nacionalnom pravu protivno protjerivanje podnositelja zahtjeva u takvim okolnostima. Kao četvrto, to stajalište potvrđuje presuda Suda u Strasbourgu u predmetu Nabil i dr. protiv Mađarske, kojom je protumačen članak 5. stavak 1. točka (f) EKLJP‑a ( 29 ). Kao peto, čini se da cilj zadržavanja na temelju razloga navedenih u članku 8. stavku 3. točkama (a) i (b) Direktive o prihvatu (u daljnjem tekstu: sporne odredbe) nije udaljavanje državljanina treće zemlje. Sud koji je uputio zahtjev smatra da bi to bilo u suprotnosti s člankom 5. stavkom 1. točkom (f) EKLJP‑a. Stoga, smatra da je potrebno ocijeniti valjanost članka 8. stavka 3. točaka (a) i (b) te direktive.

31. Sud koji je uputio zahtjev navodi da iz presude Foto‑Frost ( 30 ) proizlazi da nacionalni sud nije ovlašten akte institucija Unije proglasiti nevaljanima. Stoga je Sudu uputio sljedeće prethodno pitanje: „Je li članak 8. stavak 3. točke (a) i (b) Direktive o prihvatu u skladu s člankom 6. Povelje: 1. ako je državljanin treće zemlje zadržan prema članku 8. stavku 3. točkama (a) i (b) Direktive o prihvatu i ako prema članku 9. [Direktive o postupcima] ima pravo ostati u državi članici do donošenja prvostupanjske odluke o njegovom zahtjevu za azil, i 2. s obzirom na objašnjenje (SL 2007., C 303, str. 17.) prema kojem ograničenja, koja se legitimno mogu uvesti u vezi prava iz članka 6. Povelje, ne smiju premašiti ograničenja koja dopušta tekst članka 5. stavka 1. točke (f) EKLJP‑a, i s obzirom na tumačenje potonje odredbe koje je [Sud u Strasbourgu] dao u, među ostalim, presudi [Nabil], prema kojem se zadržavanjem podnositelja zahtjeva za azil krši članak 5. stavak 1. točka (f) EKLJP‑a osim ako to zadržavanje nema svrhu protjerivanja?”

32. Pisana očitovanja podnijeli su Belgija, Estonija, Irska i Nizozemska, kao i Vijeće Europske unije, Europski parlament i Europska komisija. Rasprava nije zatražena niti je održana.

Ocjena

Dopuštenost

33. Parlament smatra da pitanje suda koji je uputio zahtjev nije dopušteno. Tvrdi da su postavljeno pitanje i razlozi njegova postavljanja u biti jednaki pitanjima koja je Raad van State postavio u predmetu N. ( 31 ). Ukratko, protiv tužitelja u tom predmetu donesena je odluka o vraćanju, dok protiv K.-a takva odluka nije donesena. Parlament ističe da okolnosti navedene u predmetnoj odluci kojom je upućeno prethodno pitanje nisu relevantne za utvrđivanje jesu li sporne odredbe u skladu s Poveljom.

34. Ne slažem se s Parlamentom zbog sljedećih razloga.

35. Kao prvo, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, kada ima sumnje u vezi valjanosti akta Unije, nacionalni sud mora Sudu uputiti zahtjev za prethodnu odluku ( 32 ). Kao drugo, kada se pred nacionalnim sudom pojavi pitanje valjanosti Unijine mjere, taj sud mora odlučiti je li odgovor na to pitanje potreban da bi donio presudu i, posljedično, treba li od Suda zatražiti odgovor na to pitanje. U skladu s tim, kada se pitanja nacionalnog suda odnose na valjanost odredbe prava Unije, Sud načelno mora na njih odgovoriti. Sud može na prethodno pitanje nacionalnog suda odbiti odgovoriti samo ako je, među ostalim, prilično očito da tumačenje valjanosti prava Unije koje taj sud traži nije povezano sa stvarnim činjeničnim stanjem ili svrhom glavnog postupka, ili ako je problem hipotetske naravi ( 33 ).

36. Kao treće, sud koji je uputio zahtjev u uvodnom odjeljku odluke kojom je uputio prethodno pitanje, koji se odnosi na „Razloge” zahtjeva za prethodnu odluku, objašnjava da zadržavanje K.-a nema pravnu osnovu ako su sporne odredbe nevaljane i da se njegova tužba u tom slučaju treba uvažiti. Ishod predmetnog postupka relevantan je i za njegov zahtjev za naknadu štete zbog navodnog nezakonitog zadržavanja. Stoga, jasno je da valjanost spornih odredbi ima izravan utjecaj na postupak pred nacionalnim sudom.

37. Kao četvrto, članak 6. stavak 3. UEU‑a potvrđuje da temeljna prava priznata Poveljom predstavljaju opća načela prava Unije. U tom pogledu, iz Objašnjenja koja se odnose na Povelju jasno proizlazi da prava iz članka 6. Povelje odgovaraju pravima zajamčenima u članku 5. EKLJP‑a ( 34 ). Stoga, sporne odredbe ne mogu biti valjane ako, iz perspektive EKLJP‑a, nisu u skladu s Poveljom; a zadržavanje K.-a koje se temeljilo na nacionalnim pravilima kojima je proveden članak 8. stavak 3. točke (a) i (b) Direktive o prihvatu ne može biti zakonito.

38. Kao peto, sud koji je uputio zahtjev donošenje prethodne odluke u biti traži zato što presudu Suda u Strasbourgu u predmetu Nabil tumači na način da je zadržavanje osoba (uključujući tražitelja azila) opravdano u smislu članka 5. stavka 1. točke (f) EKLJP‑a samo dok su postupci protjerivanja ili izručenja u tijeku. Sud koji je uputio zahtjev smatra da je članku 9. stavku 1. Direktive o postupcima protivno udaljavanje podnositelja zahtjeva za azil dok se njegov zahtjev za međunarodnu zaštitu razmatra. Ističe da protiv K.-a nije donesena odluka o vraćanju u smislu Direktive o vraćanju. Navodi da se njegovo zadržavanje na temelju spornih odredbi ne temelji na razlozima povezanima s njegovim udaljavanjem s područja Unije.

39. Budući da su prava iz članka 6. Povelje zajamčena i u članku 5. EKLJP‑a i da, u skladu s člankom 52. stavkom 3. Povelje, imaju jednako značenje i opseg primjene ( 35 ), mislim da je potrebno razmotriti presudu Suda u Strasbourgu u predmetu Nabil kako bi se ocijenilo je li ta presuda relevantna za tumačenje i valjanost članka 8. stavka 3. točaka (a) i (b) Direktive o prihvatu. Jasno je da se ta ocjena, kao i navedeni razlozi podnošenja zahtjeva za prethodnu odluku, odnosi na činjenično stanje opisano u odluci kojom je upućeno prethodno pitanje. Odgovor Suda bit će ključan za središnje pitanje u glavnom postupku – je li zadržavanje K.-a bilo zakonito. Očito je i da pitanje suda koji je uputio zahtjev nije hipotetsko. Stoga je zahtjev za prethodnu odluku dopušten.

Uvodne napomene

40. Kako jasno proizlazi iz članka 78. stavka 1. UFEU‑a, zajednička politika azila mora biti u skladu sa Ženevskom konvencijom i ostalim relevantnim međunarodnim ugovorima. U skladu s člankom 78. stavkom 2. točkama (c) i (f) UFEU‑a, zakonodavac Unije ovlašten je usvajati mjere za taj sustav koje uključuju, među ostalim, „standarde uvjeta za prihvat podnositelja zahtjeva za azil […]”.

41. Člankom 31. Ženevske konvencije zabranjeno je da se izbjeglicama koje su došle izravno s područja na kojem su njihov život ili sloboda bili ugroženi izriču kazne zbog nezakonitog ulaska ili boravka. To se načelo primjenjuje ako izbjeglice bez dozvole uđu u odnosnu državu ili u njoj borave, pod uvjetom da se bez odgađanja jave vlastima i predoče valjane razloge svojeg nezakonitog ulaska ili boravka. U Smjernicama Visokog povjerenika Ujedinjenih naroda o zadržavanju ( 36 ) navedeno je da „zadržavanje u kontekstu migracija nije kao takvo zabranjeno međunarodnim pravom niti je pravo na slobodu apsolutno”. U tim su smjernicama utvrđena sljedeća opća načela: zadržavanje u tom kontekstu (i) mora biti u skladu sa zakonom i odobreno na temelju zakona; (ii) ne smije biti proizvoljno i mora se temeljiti na ocjeni konkretnih okolnosti pojedinca o kojem je riječ; (iii) mora se koristiti kao iznimna mjera te može biti opravdano samo zakonitom svrhom, što uključuje početnu provjeru identiteta i utvrđivanje elemenata na kojima se zahtjev za međunarodnu zaštitu temelji, a koje bez zadržavanja ne bi bilo moguće pribaviti; i (iv) mora biti proporcionalno ( 37 ).

42. Sud je u presudi u predmetu N. uputio na raniju verziju tih smjernica ( 38 ). Međutim, tužitelj je u tom predmetu zadržan na temelju članka 8. stavka 3. točke (e) Direktive o prihvatu (radi zaštite nacionalne sigurnosti i javnog reda). Protiv njega je donesena odluka o vraćanju (odnosno, nalog da napusti Europsku uniju) i desetogodišnja zabrana ulaska koja je izrečena nakon odbijanja ranijeg zahtjeva za azil. Te su mjere izrečene na temelju nacionalnih pravila kojima je provedena Direktiva o vraćanju ( 39 ). N. je doista bio zadržavan u vrijeme kada je njegov slučaj upućen Sudu radi donošenja prethodne odluke.

43. K.-ove okolnosti su mnogo drugačije. Nije sporno da je njegovo zadržavanje predstavljalo lišenje slobode ( 40 ). Međutim, pravna osnova njegova zadržavanja bio je članak 8. stavak 3. točke (a) i (b) Direktive o prihvatu. Sud koji je uputio zahtjev ne navodi da su u njegovu slučaju ikada poduzete mjere na temelju Direktive o vraćanju. Protiv njega nije donesen nalog da napusti područje Unije, niti mu je izrečena zabrana ulaska; te niti jedna takva mjera nije „na čekanju” dok se ne odluči o njegovu zahtjevu za međunarodnu zaštitu.

44. Ipak, smatram da Sud u ovom predmetu treba primijeniti istu onu metodologiju kojom se koristio u predmetu N. Stoga se ocjena treba provesti isključivo s obzirom na temeljna prava zajamčena Poveljom ( 41 ).

Valjanost s obzirom na članak 52. stavak 1. Povelje

45. Sve stranke koje su u predmetnom postupku podnijele pisana očitovanja Sudu – među kojima, međutim, nije bio K. – slažu se da valjanost članka 8. stavka 3. točaka (a) i (b) nije sporna.

46. Dijelim to stajalište.

47. Prema odluci kojom je upućeno prethodno pitanje, tužitelj je prvotno zadržan zbog sumnje da je počinio kazneno djelo. U uvodnoj izjavi 17. Direktive o prihvatu navodi se da razlozi za zadržavanje navedeni u članku 8. stavku 3. ne dovode u pitanje druge razloge za zadržavanje, kao što su razlozi za zadržavanje u okviru kaznenog postupka. Stoga, prvotno zadržavanje tužitelja koje su nizozemska tijela naložila zato što je bio osumnjičen za počinjenje kaznenog djela – predočenje lažne putovnice – nije sporno u predmetnom postupku.

48. Nakon što je kazneni progon proglašen nedopuštenim, K. je zadržan u kontekstu svojeg zahtjeva za azil. Nesporno je da je njegovo pritvaranje predstavljalo zadržavanje u smislu Direktive o prihvatu ( 42 ). Nizozemska tijela dala su dva razloga za zadržavanje K.-a: kao prvo, kako bi se utvrdio njegov identitet i/ili državljanstvo i, kao drugo, zato što je njegovo zadržavanje bilo nužno da bi se utvrdili elementi potrebni za ocjenu njegova zahtjeva i zato što se smatralo da postoji opasnost od bijega.

49. Temeljno pravo na slobodu zajamčeno člankom 6. Povelje ima jednako značenje kao u članku 5. EKLJP‑a, iako potonji akt nije dio pravne stečevine EU‑a ( 43 ). „[…] [O]graničenja koja mogu biti legitimno uvedena u vezi s ostvarivanjem prava sadržanih u prvoj od tih odredbi ne smiju prekoračiti ona koja dopušta EKLJP” ( 44 ). Osim toga, prema općem načelu tumačenja, akt Unije mora se tumačiti u najvećoj mogućoj mjeri tako da se ne dovede u pitanje njegova valjanost i sukladnost s primarnim pravom kao cjelinom i osobito odredbama Povelje ( 45 ).

50. Budući da točke (a) i (b) stavka 3. članka 8. dopuštaju državama članicama da zadrže podnositelje zahtjeva za azil, te odredbe omogućuju ograničenje izvršavanja prava na slobodu predviđenog člankom 6. Povelje ( 46 ). To ograničenje proizlazi iz direktive – zakonodavnog akta Europske unije. Ono je stoga predviđeno zakonom u smislu članka 52. stavka 1. Povelje ( 47 ).

51. Jesu li sporne odredbe u skladu s pravom na slobodu predviđenim u članku 6. Povelje?

52. Smatram da je odgovor na to pitanje potvrdan.

53. Kao prvo, polazna točka određena u članku 8. stavku 1. Direktive o prihvatu je da države članice ne smiju zadržati osobu samo zato što je podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu ( 48 ). Kao drugo, zadržavanje se u Direktivi o prihvatu smatra „osobito drastičn[om] mjer[om] koja se poduzima u odnosu na podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu” ( 49 ), a može se poduzeti samo u „jasno definiranim iznimnim okolnostima” ( 50 ). Kao treće, u skladu s člankom 8. stavkom 2., zadržavanje je dopušteno u propisanim okolnostima: (i) kada se pokaže potrebnim; (ii) na temelju pojedinačne ocjene konkretnog slučaja; i (iii) ako se ne mogu primijeniti druge manje prisilne mjere. Kao četvrto, podnositelja zahtjeva moguće je zadržati samo ako postoji jedan od razloga navedenih u članku 8. stavku 3. Svaki od tih razloga odgovara posebnoj potrebi i ima autonomnu narav ( 51 ).

54. Osim toga, ti strogi uvjeti podliježu zahtjevu da razlozi za zadržavanje moraju biti utvrđeni nacionalnim pravom i da postupovna jamstva za zadržane podnositelje zahtjeva budu zadovoljena ( 52 ). Ta jamstva uključuju uvjet da zadržavanje podnositelja zahtjeva mora biti što je kraće moguće i da se njegova sloboda može ograničavati samo dok vrijede razlozi iz članka 8. stavka 3. (članak 9. stavak 1.).

55. Sam tekst članka 8. stavka 3. točaka (a) i (b) nije, kao takav, suprotan pravu na slobodu iz članka 6. Povelje ( 53 ).

56. Iz članka 78. UFEU‑a proizlazi da uspostava i pravilno funkcioniranje ZESA‑e predstavlja cilj od općeg interesa koji Europska unija priznaje.

57. Dalje je potrebno razmotriti premašuje li miješanje u pravo na slobodu koje je dopušteno spornim odredbama granice onoga što je prikladno i nužno za ostvarenje legitimnih ciljeva propisa o kojima je riječ. To je zato što nepovoljni učinci pravnih pravila ne smiju biti neproporcionalni ciljevima koje se želi postići ( 54 ).

58. Elementi ZESA‑e uključuju utvrđivanje jedinstvenog statusa osoba koje ispunjavaju uvjete za međunarodnu zaštitu na temelju cjelovite i sveobuhvatne primjene Ženevske konvencije ( 55 ). Sustav se temelji na ideji da države članice trebaju primjenjivati zajedničke kriterije za utvrđivanje osoba kojima je zaista potrebna takva zaštita ( 56 ).

59. Što se tiče članka 8. stavka 3. točke (a) Direktive o prihvatu, utvrđivanje ili provjera identiteta ili državljanstva podnositelja zahtjeva ključan je dio ocjene ispunjava li on uvjete za dobivanje statusa izbjeglice. Za potrebe definicije „izbjeglice” iz članka 2. točke (d) Direktive o kvalifikaciji, mora se utvrditi ima li podnositelj zahtjeva „[…] osnovan [...] strah [...] od proganjanja zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, političkog mišljenja ili pripadnosti određenoj društvenoj skupini, [je li] izbjegao iz svoje nacionalne države te [je li] u [ne]mogućnosti ili, zbog takvog straha, ne želi staviti se pod zaštitu te države, [ili je] osoba bez državljanstva koja se nalazi izvan države prethodnog uobičajenog boravišta, a koja se zbog istih gore navedenih razloga, ili zbog takvog straha, ne želi vratiti u tu državu […]”. Državljanstvo podnositelja zahtjeva važan je kriterij koji se uzima u obzir u ocjeni koja se provodi na temelju članka 4. stavka 3. te direktive. Države članice će upravo informacije o stanju u državi podrijetla podnositelja zahtjeva htjeti provjeriti kod organizacija poput UNHCR‑a ( 57 ). Međutim, takvo što mogu učiniti samo ako je državljanstvo podnositelja zahtjeva (ili njegov status osobe bez državljanstva) poznato.

60. Nadalje, države članice moraju razmotriti je li moguće da dotična osoba nema pravo na međunarodnu zaštitu jer je na temelju članka 12. Direktive o kvalifikaciji isključena iz pogodnosti statusa izbjeglice. To ne mogu učiniti ako se prvo ne utvrdi identitet osobe.

61. Općenitije govoreći, identitet podnositelja zahtjeva predstavlja značajan element u okviru ZESA‑e, a osobito je relevantan za djelovanje onoga što se naziva „Dublinski sustav” ( 58 ). Tim je sustavom predviđen postupak određivanja države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje. Bez podataka o identitetu podnositelja zahtjeva, države članice ne bi mogle primijeniti kriterije iz Uredbe br. 604/2013 za određivanje države članice koja je odgovorna u konkretnom slučaju.

62. Identitet je relevantan i za utvrđivanje je li zahtjev nedopušten u skladu s člankom 33. Direktive o postupcima. Zahtjev za azil nije dopušten na temelju članka 33. stavka 2. točke (a) te direktive ako je druga država članica već priznala međunarodnu zaštitu.

63. Naposljetku, identitet podnositelja zahtjeva relevantan je i za pitanje treba li primijeniti posebna postupovna jamstva u skladu s člankom 24. Direktive o postupcima ili u slučaju maloljetnika bez pratnje (članak 25. te direktive).

64. S obzirom na ta sistemska obilježja ZESA‑e, čini mi se da zadržavanje podnositelja zahtjeva radi provjere njegova identiteta ili državljanstva na temelju članka 8. stavka 3. točke (a) Direktive o prihvatu može, u pojedinačnom slučaju, predstavljati prikladnu mjeru.

65. Članak 8. stavak 3. točka (b) Direktive o prihvatu odnosi se na određivanje „elemen[ata] na kojima se zahtjev za međunarodnu zaštitu temelji, a koji se bez zadržavanja ne mogu pribaviti, posebno kada postoji opasnost od bijega podnositelja zahtjeva”. Ovdje podsjećam da je člankom 4. stavkom 1. Direktive o kvalifikaciji predviđeno da, u svrhu ocjene činjenica i okolnosti koje se odnose na zahtjev za međunarodnu zaštitu, države članice mogu utvrditi kao obvezu podnositelja zahtjeva da čim prije dostavi sve potrebne elemente kojima će potkrijepiti svoj zahtjev. U mnogim će slučajevima sam podnositelj zahtjeva biti izvor informacija, s obzirom na to da se ocjena koju države članice provode mora prije svega temeljiti na njegovu opisu događaja, koji se može provjeriti usporedbom s drugim izvorima ( 59 ). Države članice moraju sve zahtjeve za međunarodnu zaštitu razmotriti pojedinačno, objektivno i nepristrano ( 60 ). One pritom moraju provjeriti i vjerodostojnost navoda podnositelja zahtjeva ( 61 ).

66. Tako, ako pojedinac traži azil tvrdeći da strahuje od progona zbog svojih političkih mišljenja, tijela država članica moraju provjeriti takve tvrdnje u skladu s Direktivom o kvalifikaciji i Direktivom o postupcima. U članku 13. potonje također se, u biti, podnositeljima zahtjeva nameće obveza suradnje s nadležnim tijelima radi utvrđivanja njihova identiteta i drugih elemenata iz članka 4. stavka 2. Direktive o kvalifikaciji.

67. Ako podnositelj zahtjeva ne surađuje s nadležnim tijelima i a fortiori ako se odbije staviti na raspolaganje za razgovor ili ako pobjegne, ta se ocjena ne može provesti.

68. Stoga, smatram da je članak 8. stavak 3. točka (b) Direktive o prihvatu prikladna mjera za ostvarenje općeg cilja ZESA‑e da se prilikom utvrđivanja osoba kojima je zaista potrebna međunarodna zaštita primjenjuju zajednički kriteriji i da se te osobe razlikuje od podnositelja zahtjeva koji ne ispunjavaju uvjete za takvu zaštitu.

69. Sud je naglasio da se, s obzirom na važnost prava na slobodu propisanog u članku 6. Povelje i na težinu miješanja u to pravo koje takva mjera zadržavanja predstavlja, ograničenja u ostvarivanju tog prava moraju provoditi u granicama onoga što je strogo nužno ( 62 ).

70. Obje odredbe podliježu nizu uvjeta čiji je cilj uspostaviti strogi okvir u kojem se svakom od njih može koristiti ( 63 ).

71. I točka (a) i točka (b) stavka 3. članka 8. predstavljaju autonomne razloge za zadržavanje. Stoga ću svaku od tih odredbi zasebno razmotriti kako bih provjerila zadovoljavaju li kriterij nužnosti.

72. Budući da podnositelji zahtjeva za azil bježe od progona, za očekivati je da će mnogi od njih putovati s lažnim ili nepotpunim dokumentima. Iz teksta točke (a) stavka 3. članka 8. Direktive o prihvatu, tumačene u vezi s člankom 8. stavcima 1. i 2., implicitno proizlazi da je zadržavanje podnositelja zahtjeva na temelju tog razloga moguće samo ako ne obznani svoj identitet ili državljanstvo ili ako nadležna tijela ne prihvate njegove navode. Ne može se svakog podnositelja zahtjeva zadržati radi provjere njegova identiteta ili državljanstva. Osim toga, članak 8. stavak 3. točka (a) mora se primijeniti imajući u vidu ciljeve Direktive o prihvatu. Među njima su načela proporcionalnosti i nužnosti te cilj da vrijeme potrebno za provjeru razloga za zadržavanje mora biti što je moguće kraće ( 64 ).

73. Članak 8. stavak 3. točka (b) izričito je ograničen na slučajeve u kojima se informacije u prilog zahtjevu „bez zadržavanja ne mogu pribaviti”. Dakle, uporabljeni tekst upućuje na to da je zakonodavac htio naglasiti da države članice ne mogu proizvoljno primjenjivati taj razlog. To ograničenje naglašeno je riječima „posebno kada postoji opasnost od bijega podnositelja zahtjeva”. Jednako tako, ciljevi navedeni u uvodnim izjavama 15. i 16. potvrđuju da se ta odredba treba koristiti samo kada je to strogo nužno.

74. Nadalje, normativna jamstva predviđena u članku 8. stavcima 1. i 2. odražavaju Preporuku Rec(2003)5 Odbora ministara Vijeća Europe i Smjernice UNHCR‑a o zadržavanju u skladu s kojima zadržavanje mora biti ograničeno na iznimne slučajeve.

75. Također se ne smije zaboraviti da Direktivu o prihvatu treba tumačiti u vezi s postupovnim jamstvima iz Direktive o postupcima. Članak 26. potonje zabranjuje da se osobu zadrži samo zato što je podnositelj zahtjeva. Iz šireg konteksta ZESA‑e također jasno proizlazi da su odredbe o zadržavanju iz članka 8. stavka 3. Direktive o prihvatu namijenjene za iznimne slučajeve, a ne kao opće pravilo.

76. Povijest nastanka Direktive o prihvatu potvrđuje da se pitanje zadržavanja razmatralo s obzirom na opći okvir i ciljeve ZESA‑e i da je zadržavanje dopušteno samo ako je u skladu s temeljnim pravima i ako je nužno i proporcionalno ( 65 ).

77. Naposljetku, čini mi se da sporne odredbe postižu pravičnu ravnotežu između pojedinačnog interesa i općeg interesa za pravilno funkcioniranje ZESA‑e kojom se međunarodna zaštita priznaje onim državljanima trećih zemalja koji zadovoljavaju kriterije, dok se odbijaju zahtjevi onih koji te kriterije ne zadovoljavaju, te se omogućuje državama članicama da upotrijebe svoja ograničena sredstva pri ispunjavaju svojih međunarodnih obveza, uključujući zahtjeve iz prava Unije koji su se razvili s obzirom na načela iz Ženevske konvencije kao i iz EKLJP‑a ( 66 ).

Valjanost s obzirom na članak 52. stavak 3. Povelje

78. Kako sam gore navela, članak 6. Povelje odgovara članku 5. stavku 1. EKLJP‑a ( 67 ). U skladu s člankom 52. stavkom 3. Povelje, značenje i opseg primjene prava na osobnu slobodu zajamčenog člankom 6. Povelje stoga su jednaki onima iz EKLJP‑a ( 68 ). Zato Sud prilikom razmatranja valjanosti spornih odredbi s obzirom na članak 6. Povelje mora uzeti u obzir članak 5. EKLJP‑a kako ga tumači Sud u Strasbourgu.

79. Sudska praksa tog suda o članku 5. EKLJP‑a vrlo je opsežna. Pravo na slobodu i sigurnost zajamčeno tom odredbom nije apsolutno. Podliježe iscrpnom popisu dopuštenih osnova na kojima je osobe moguće lišiti slobode ( 69 ). Članak 5. stavak 1. točka (f) opisan je kao osnova koja državama omogućuje da zadrže „stranca” (ili državljanina treće zemlje) u kontekstu izvršavanja funkcija u vezi useljavanja ili azila. Ta konkretna osnova ima dva dijela. Kao prvo, zadržavanje je dopušteno ako služi sprečavanju neovlaštenog ulaska u zemlju. Kao drugo, državljanina treće zemlje može se zadržati u svrhu protjerivanja ili izručenja.

80. S obzirom na činjenično stanje opisano u odluci kojom je upućeno prethodno pitanje, čini mi se da je valjanost spornih odredbi potrebno razmotriti samo u odnosu na prvi dio članka 5. stavka 1. točke (f) EKLJP‑a.

81. Sud u Strasbourgu taj je dio prvi put protumačio u presudi Saadi ( 70 ). Podsjetio je da „države, podložno obvezama koje imaju na temelju Konvencije, imaju ‚nepobitno suvereno pravo nadzirati ulazak i boravak stranaca na svojem državnom području’ […]. Tom je pravu potrebno dodati da države mogu zadržati potencijalne useljenike koji su zatražili dozvolu za ulazak bilo putem azila ili drugačije. Očito je da […] zadržavanje potencijalnih useljenika, uključujući tražitelja azila, može biti u skladu s člankom 5. stavkom 1. točkom (f) [EKLJP‑a]” ( 71 ).

82. Sud u Strasbourgu potom je naveo da „[…] je svaki ulazak u zemlju ‚neovlašten’ dok ga država ne ‚odobri’, a zadržavanje osobe koja želi ući u zemlju i kojoj je potrebna dozvola za ulazak, ali je nema, može, doslovno, služiti ‚sprečavanju njezina neovlaštenog ulaska’. [Veliko vijeće] ne prihvaća da činjenica da se tražitelj azila javio imigracijskim tijelima nužno znači da želi ‚ovlašteno’ ući, čega bi posljedica bila da se zadržavanje ne može opravdati na temelju prvog dijela članka 5. stavka 1. točke (f). Tumačenje prvog dijela članka 5. stavka 1. točke (f) na način da dopušta samo zadržavanje onih osoba za koje je dokazano da pokušavaju izbjeći ograničenja ulaska bilo bi preusko tumačenje teksta te odredbe i ovlasti države da izvršava svoje nepobitno pravo nadzora koje je gore navedeno.” ( 72 ). Sud u Strasbourgu izrazio je stajalište da takvo tumačenje ne bi bilo u skladu sa Zaključkom br. 44 programa Izvršnog odbora UNHCR‑a, Smjernicama UNHCR‑a i Preporukom Rec (2003)5 Odbora ministara Vijeća Europe ( 73 ). U tim se dokumentima prihvaća da je tražitelje azila moguće zadržati u određenim okolnostima, radi provedbe provjera identiteta ili utvrđivanja elemenata na kojima se temelji zahtjev za međunarodnu zaštitu.

83. Iz toga proizlazi da se prvi dio članka 5. stavka 1. točke (f) može primjenjivati kao iznimka od općeg pravila kojim se jamči sloboda u slučajevima koji se odnose na tražitelje azila protiv kojih nije donesena odluka o njihovu protjerivanju iz područja Europske unije. Zadržavanje podnositelja zahtjeva za azil kada pokušava ući u područje Unije kako bi se utvrdio ili provjerio njegov identitet (članak 8. stavak 3. točka (a) Direktive o prihvatu) načelno nije u suprotnosti s tom odredbom te stoga ni s člankom 6. Povelje. Jednako tako, u suprotnosti s tom odredbom nije ni zadržavanje podnositelja zahtjeva kako bi se odredili elementi na kojima se njegov zahtjev temelji, a koji se bez njegova zadržavanja ne mogu pribaviti, posebno kada postoji opasnost od bijega (članak 8. stavak 3. točka (b) Direktive o prihvatu).

84. U vezi mogućnosti da podnositelj zahtjeva pobjegne, čini mi se da nije nužno dokazati da je zadržavanje potrebno kako bi se njegov bijeg spriječio ( 74 ). Umjesto toga, traži se poduzimanje mjera kako bi se osiguralo da nadležna tijela mogu izvršiti svoje funkcije iz članka 4. Direktive o kvalifikaciji i članka 10. Direktive o postupcima kako bi mogla ocijeniti zahtjev za međunarodnu zaštitu te postojanje moguće opasnosti da će bez tih mjera podnositelj zahtjeva pobjeći.

85. Međutim, Sud u Strasbourgu više je puta presudio da bilo koje lišenje slobode, osim što mora biti obuhvaćeno jednom od iznimki navedenih u članku 5. stavku 1. točkama (a) do (f), mora biti „zakonito”. U tom pogledu, EKLJP „u biti upućuje na nacionalno pravo i predviđa obvezu poštovanja sadržajnih i postupovnih pravila nacionalnog prava” ( 75 ).

86. Zadržavanje na temelju članka 5. stavka 1. točke (f) ne može biti u skladu s EKLJP‑om ako je proizvoljno ( 76 ). Ne postoji opća definicija proizvoljnog postupanja nacionalnih tijela. Ključan kriterij koji se primjenjuje u ocjeni pojedinačnih slučajeva jest pitanje je li tijelo postupalo s lošom vjerom ili zavaravajuće kada je donosilo odluku o zadržavanju, unatoč tomu što je ona bila u skladu sa slovom zakona ( 77 ). Ako se podnositelja zahtjeva zadrži, njegovo zadržavanje „mora biti usko povezano sa svrhom da se spriječi njegov neovlašteni ulazak u zemlju”. Sud u Strasbourgu također je naveo da mjesto i uvjeti zadržavanja trebaju biti prikladni, imajući na umu da se „ta mjera ne primjenjuje na počinitelje kaznenih djela, nego na strance koji su, često u strahu za svoj život, pobjegli iz vlastite zemlje”. Stoga, zadržavanje ne smije biti dulje od onoga što je razumno potrebno za svrhu koja se želi ostvariti ( 78 ).

87. Iz moje analize članka 8. stavka 3. točaka (a) i (b) Direktive o prihvatu s obzirom na članak 52. stavak 1. Povelje proizlazi da uporabu zadržavanja smatram proporcionalnim ograničenjem prava na osobnu slobodu u prikladnim slučajevima u okolnostima predviđenima tom odredbom. Ta ocjena jednako vrijedi i u pogledu članka 52. stavka 3. Povelje ( 79 ).

88. Dodala bih da se ograničenja iz članka 8. stavka 3. točaka (a) i (b) Direktive o prihvatu moraju tumačiti i s obzirom na njezin članak 9., koji odražava jamstva koja su za podnositelje zahtjeva predviđena u stavcima 2. do 5. članka 5. EKLJP‑a. Među njima su obavještavanje o razlozima uhićenja u najkraćem roku, hitan sudski nadzor uhićenja ili zadržavanja, pravo na pokretanje postupka radi osporavanja zakonitosti zadržavanja i izvršivo pravo na odštetu u slučaju nepropisnog uhićenja ili zadržavanja. Usporedna jamstva predviđena su u članku 9. Direktive o prihvatu, osobito u njegovim stavcima 1. do 5. Kako sam navela u stajalištu u predmetu N., iako u Direktivi o prihvatu ne postoji odredba ekvivalentna članku 5. stavku 5. EKLJP‑a, ta direktiva ipak „ostavlja potrebnu diskreciju državama članicama kako bi [predvidjele izvršivo pravo na odštetu]” ( 80 ).

89. Stoga, ograničenja prava na slobodu predviđena u članku 8. stavku 3. točkama (a) i (b) Direktive o prihvatu, tumačena u vezi s jamstvima za zadržane podnositelje zahtjeva, osiguravaju da se pravo na slobodu, za koje je navedeno da je „od najveće važnosti u ‚demokratskom društvu’” ( 81 ), primjenjuje u skladu i sa značenjem i s duhom članka 5. EKLJP‑a.

90. Naposljetku, ističem da je sud koji je uputio zahtjev svoje pitanje oblikovao s obzirom na presudu Suda u Strasbourgu u predmetu Nabil. U tom je predmetu protiv podnositelja zahtjeva za azil donesena i odluka o protjerivanju iz Mađarske i zabrana ulaska. Te su dvije mjere donesene prije nego što su podnijeli zahtjeve za azil. Položaji podnositelja zahtjeva razmatrani su kako bi se utvrdilo je li primjena zadržavanja bila u skladu s pravom na slobodu na temelju drugog dijela članka 5. stavka 1. točke (f) – zadržavanje osobe protiv koje je u tijeku postupak protjerivanja ili izručenja ( 82 ).

91. Budući da se K.-ov zahtjev za azil još uvijek razmatra i da u odluci kojom je upućeno prethodno pitanje nema informacija koje bi upućivale na to da su se protiv njega poduzele ikakve mjere na temelju Direktive o vraćanju, ništa ne upućuje na to da mu trenutno prijeti „protjerivanje ili izručenje”. On se stoga nalazi u mnogo drugačijem položaju nego podnositelji zahtjeva u predmetu Nabil. S obzirom na to i na opis činjeničnog stanja koji je pružio sud koji je uputio zahtjev, na njegove se okolnosti ne može primijeniti drugi dio članka 5. stavka 1. točke (f) EKLJP‑a. U skladu s tim, tumačenje te odredbe koje je Sud u Strasbourgu dao u presudi Nabil ne utječe na ocjenu valjanosti članka 8. stavka 3. točke (a) u ovom predmetu.

92. Radi cjelovitosti dodala bih da je predmetna situacija, s obzirom na zaključak Suda u presudi N. u skladu s kojim iz presude Nabil ne proizlazi nužno da zahtjev za azil koji se još razmatra znači da zadržavanje osobe koja je podnijela takav zahtjev više ne predstavlja zadržavanje „[u svrhu protjerivanja]”, u svakom slučaju mnogo složenija nego što to sud koji je uputio zahtjev sugerira ( 83 ).

Zaključak

93. S obzirom na sva navedena razmatranja, smatram da Sud treba utvrditi da: Razmatranje pitanja koje je rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Sud u Haagu, odjel u Haarlemu, Nizozemska) postavio Sudu Europske unije nije otkrilo nijedan čimbenik koji utječe na valjanost točaka (a) i (b) prvog podstavka stavka 3. članka 8. Direktive 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu s obzirom na članak 6. i članak 52. stavke 1. i 3. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.

( 1 ) Izvorni jezik: engleski

( 2 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. (SL 2013., L 180, str. 96.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 137.) (u daljnjem tekstu: Direktiva o prihvatu).

( 3 ) SL 2010., C 83, str. 389. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 104.) (u daljnjem tekstu: Povelja).

( 4 ) Konvencija o statusu izbjeglica, koja je potpisana u Ženevi 28. srpnja 1951. te je stupila na snagu 22. travnja 1954. (Zbornik međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 189., str. 150., br. 2545 (1954.)), kako je dopunjena Protokolom o statusu izbjeglica, koji je sklopljen u New Yorku 31. siječnja 1967. te je stupio na snagu 4. listopada 1967. (u daljnjem tekstu zajedno: Ženevska konvencija). Protokol nije relevantan za pružanje odgovora na predmetni zahtjev za prethodnu odluku.

( 5 ) Potpisana u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP).

( 6 ) Vidjeti stavke 2., 4., odnosno 5. članka 5. Stavak 3. tog članka odnosi se na pojedince koji su uhićeni ili zadržani u skladu s člankom 5. stavkom 1. točkom (c) kad postoji osnovana sumnja da su počinili kazneno djelo ili kad je to nužno radi sprečavanja izvršenja kaznenog djela. Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Sud u Strasbourgu) utvrdio je da se ta odredba primjenjuje samo u kontekstu kaznenog postupka (vidjeti presudu od 31. srpnja 2000., Jėčius protiv Litve, CE:ECHR:2000:0731JUD003457897, t. 50.). Iz odluke kojom je upućeno prethodno pitanje jasno proizlazi da zadržavanje K.-a nije bilo povezano s kaznenim postupkom (vidjeti točke 24. do 28. u nastavku). Stoga, za predmetni postupak nije relevantan ni stavak 1. točka (c) ni stavak 3. članka 5. EKLJP‑a.

( 7 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. (SL 2008., L 348, str. 98.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.) (u daljnjem tekstu: Direktiva o vraćanju).

( 8 ) Uvodna izjava 5.

( 9 ) Kategorije osoba koje, u smislu članka 3. točke 1. Direktive o vraćanju, imaju pravo na slobodno kretanje na području Unije utvrđene su u članku 2. točki 5. Uredbe (EU) 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama) (SL 2016., L 77, str. 1.). Tom su uredbom stavljene izvan snage i zamijenjene odredbe Uredbe (EZ) br. 562/2006, koja je bila ranija verzija tog zakonika. Te kategorije uključuju građane Unije u smislu članka 20. UFEU‑a i državljane trećih zemalja koji su članovi obitelji građana Unije koji ostvaruju svoja prava na slobodno kretanje. Također uključuju državljane trećih zemalja i članove njihovih obitelji koji, na temelju sporazumâ između Unije i njezinih država članica s jedne strane i odnosnih trećih zemalja s druge strane, uživaju jednaka prava na slobodno kretanje kao i građani Unije (te treće zemlje su Island, Lihtenštajn, Norveška i Švicarska).

( 10 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL 2011., L 337, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248.) (u daljnjem tekstu: Direktiva o kvalifikaciji).

( 11 ) Članak 1.

( 12 ) Vidjeti točke (a), (b) odnosno (c) stavka 3. članka 4.

( 13 ) Ne navodim pojedine razloge jer je za ovaj predmet relevantan samo pojam isključenja iz statusa izbjeglice.

( 14 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. (SL 2013., L 180, str. 60.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249.) (u daljnjem tekstu: Direktiva o postupcima).

( 15 ) Osobito vidjeti članak 10. stavak 2. i stavak 3. točku (a).

( 16 ) Uvodna izjava 2.

( 17 ) Uvodna izjava 3.

( 18 ) Uvodna izjava 10.

( 19 ) Uvodna izjava 15.

( 20 ) Uvodna izjava 16.

( 21 ) Uvodna izjava 20.

( 22 ) Uvodna izjava 35.

( 23 ) Ista se definicija koristi i u članku 2. točki (i) Direktive o kvalifikaciji i članku 2. točki (c) Direktive o postupcima.

( 24 ) Iz odluke kojom je upućeno prethodno pitanje zaključujem da se, u skladu s člankom 8. točkom (f) Vw‑a, za državljanina treće zemlje koji zatraži azil smatra da zakonito boravi u Nizozemskoj dok se ne donese odluka o njegovu zahtjevu za dozvolu boravka i da se, na temelju njegova zahtjeva (ili sudskog naloga), njegovo protjerivanje odgađa dok se ne donese odluka o zahtjevu za azil.

( 25 ) Na temelju istraživanja nacionalnog spisa predmeta koje sam provela, čini se da je kazneni progon utvrđen „nedopuštenim” zato što je K. podnio zahtjev za status izbjeglice. Stoga, nizozemska tijela smatrala su da uživa zaštitu Ženevske konvencije, osobito njezina članka 31.

( 26 ) Članak 59.b stavak 1. točka (a) Vw‑a

( 27 ) Članak 59.b stavak 1. točka (b) Vw‑a

( 28 ) Presuda od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84.

( 29 ) Presuda Suda u Strasbourgu od 22. rujna 2015., CE:ECHR:2015:0922JUD006211612 (u daljnjem tekstu: Nabil)

( 30 ) Presuda od 22. listopada 1987., 314/85, EU:C:1987:452, t. 15. i 16.

( 31 ) Presuda od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84.

( 32 ) Presuda od 10. siječnja 2006., IATA i ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, t. 30. i 31.

( 33 ) Presuda od 12. srpnja 2012., Association Kokopelli, C‑59/11, EU:C:2012:447, t. 28. i 29. i navedena sudska praksa.

( 34 ) Članak 6. stavak 1. UEU‑a i članak 52. stavak 7. Povelje. Također vidjeti Objašnjenja koja se odnose na Povelju Europske unije o temeljnim pravima (SL 2007., C 303, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 120.) (u daljnjem tekstu: Objašnjenja).

( 35 ) Objašnjenje članka 6. – Pravo na slobodu i sigurnost, str. 19. Objašnjenja.

( 36 ) Detention Guidelines — Guidelines on the applicable criteria and standards relating to the detention of asylum‑seekers and alternatives to detention, koje je objavio Visoki povjerenik Ujedinjenih naroda za izbjeglice (2012.) (u daljnjem tekstu: Smjernice UNHCR‑a).

( 37 ) Dodatno vidjeti Izvješće radne skupine Opće skupštine Ujedinjenih naroda o proizvoljnom zadržavanju, objavljeno 4. svibnja 2015., „Guideline 21. Specific measures for non‑nationals, including migrants regardless of their migration status, asylum seekers, refugees and stateless persons”.

( 38 ) United Nations High Commissioner for Refugees’ Guidelines on Applicable Criteria and Standards Relating to the Detention of Asylum Seekers od 26. veljače 1999.

( 39 ) S obzirom na N.-ov zahtjev za azil koji se još razmatrao, njegovo protjerivanje iz Nizozemske bilo je „na čekanju” na temelju nacionalnog prava te u skladu s člankom 9. Direktive o postupcima.

( 40 ) Presuda Suda u Strasbourgu od 23. veljače 2012., Creangă protiv Rumunjske, CE:ECHR:2012:0223JUD002922603, t. 92.

( 41 ) Presuda od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 46.

( 42 ) Vidjeti članak 2. točku (h) Direktive o prihvatu.

( 43 ) Presuda od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 45. i navedena sudska praksa

( 44 ) Presuda od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 47.

( 45 ) Presuda od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 48. i navedena sudska praksa

( 46 ) Vidjeti, po analogiji (u pogledu članka 8. stavka 3. točke (e)), presudu od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 49.

( 47 ) Vidjeti, po analogiji (u pogledu članka 8. stavka 3. točke (e)), presudu od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 50. i 51.

( 48 ) Također vidjeti članak 9. Direktive o postupcima.

( 49 ) Vidjeti moje stajalište u predmetu N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:85, t. 113.; također vidjeti uvodnu izjavu 20. Direktive o prihvatu.

( 50 ) Vidjeti uvodnu izjavu 15. Direktive o prihvatu.

( 51 ) Presuda od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 59.

( 52 ) Vidjeti članak 8. stavak 3. in fine i članak 9. Direktive o prihvatu.

( 53 ) Vidjeti, po analogiji, presudu od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 52.

( 54 ) Presuda od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 54. i navedena sudska praksa

( 55 ) Vidjeti članak 1. Direktive o kvalifikaciji i uvodnu izjavu 3. Direktive o prihvatu.

( 56 ) Članak 4. Direktive o kvalifikaciji.

( 57 ) Vidjeti uvodnu izjavu 22. Direktive o kvalifikaciji.

( 58 ) „Dublinski sustav” odnosi se, među ostalim, na pravila iz Uredbe (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva (SL 2013., L 180, str. 31.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 108.). U članku 28. te uredbe postoji posebna odredba o zadržavanju podnositelja zahtjeva u svrhu transfera. Međutim, ta odredba nije relevantna za ovaj predmet.

( 59 ) Članak 4. Direktive o kvalifikaciji

( 60 ) Članak 10. stavak 2. i stavak 3. točka (a) Direktive o postupcima

( 61 ) Vidjeti, primjerice, presudu od 2. prosinca 2014., A i dr., C‑148/13 do C‑150/13, EU:C:2014:2406, t. 55. i sljedeće.

( 62 ) Presuda od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 56. i navedena sudska praksa

( 63 ) Vidjeti, po analogiji (u vezi članka 8. stavka 3. točke (e)), presudu od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 57.

( 64 ) Vidjeti uvodne izjave 15. odnosno 16. Direktive o prihvatu.

( 65 ) Vidjeti Prijedlog Komisije za direktivu Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju minimalnih standarda za prihvat tražitelja azila COM(2008) 815 final, str. 6. i 8.; također vidjeti uvodnu izjavu 35. Direktive o prihvatu.

( 66 ) Vidjeti, po analogiji, presudu od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 68.

( 67 ) Vidjeti gornju točku 5.

( 68 ) Vidjeti gornje točke 49. i 50.

( 69 ) Vidjeti presudu Nabil, t. 26.

( 70 ) Presuda Suda u Strasbourgu od 29. siječnja 2008., Saadi protiv Ujedinjene Kraljevine, CE:ECHR:2008:0129JUD001322903 (u daljnjem tekstu: Saadi).

( 71 ) Presuda Saadi, t. 64.

( 72 ) Presuda Saadi, t. 65.

( 73 ) Presuda Saadi, t. 34., 35. i 37.

( 74 ) Vidjeti, po analogiji, presudu Suda u Strasbourgu od 15. studenoga 1996., Chahal protiv Ujedinjene Kraljevine, CE:ECHR:1996:1115JUD002241493, t. 112.

( 75 ) Presuda Saadi, t. 67.

( 76 ) Presuda Saadi, t. 67.

( 77 ) Presuda Saadi, t. 69. do 73.

( 78 ) Presuda Saadi, t. 74.

( 79 ) Vidjeti gornje točke 57. do 77.

( 80 ) Vidjeti moje stajalište u predmetu N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:85, t. 136.

( 81 ) Vidjeti presudu Suda u Strasbourgu od 29. ožujka 2010., Medvedyev i dr. protiv Francuske, CE:ECHR:2010:0329JUD000339403, t. 76.

( 82 ) Presuda Nabil, t. 28. i 38. i sljedeće.

( 83 ) Potrebno je samo da je u tijeku postupak protjerivanja ili izručenja (vidjeti presudu od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 79. i 80.). To stajalište potvrđuje sudska praksa Suda u Strasbourgu (vidjeti, primjerice, presudu Suda u Strasbourgu od 23. listopada 2008., Soldatenko protiv Ukrajine, CE:ECHR:2008:1023JUD000244007, t. 109.). Taj je sud zaključio da zadržavanje može biti opravdano na temelju članka 5. stavka 1. točke (f) EKLJP‑a čak i ako nije donesena službena odluka o izručenju; vidjeti Odluku Europske komisije za ljudska prava od 9. prosinca 1980., X. protiv Švicarske, CE:ECHR:1980:1209DEC000901280.