PRESUDA SUDA

29. listopada 1980.

„Izoglukoza – Proizvodne kvote“

U predmetu C‑138/79,

SA Roquette Freres, sa sjedištem u Lestremu (departman Pas-de-Calais), koje zastupa njegov pomoćnik glavnog direktora Gerard Rousseaux uz asistenciju Marcela Veroonea, suradnika u društvu Veroone-Freyria-Letartre-Pailluseau-Hoste-Dutat, odvjetničkom društvu pri komori u Lilleu, s adresom za dostavu u uredu odvjetnika Loscha, 2, rue Goethe,

tužitelj,

koje podupire

Europski parlament, koji zastupa njegov glavni direktor Francesco Pasetti Bombardella uz asistenciju Rolanda Biebera, glavnog administratora u njegovoj Pravnoj službi, i profesora Pierrea Henrija Teitgena, s adresom za dostavu u Luxembourgu, u glavnom tajništvu Europskog parlamenta,

intervenijent,

protiv

Vijeća Europskih zajednica, koje zastupa Daniel Vignes, direktor Pravne službe, uz asistenciju Arthura Brautigama i Hans-Joachima Glaesnera u svojstvu suagenata, Hans-Juergena Rabea, odvjetnika pri komori u Hamburgu, profesora Jeana Boulouisa, počasnog doajena Sveučilišta prava, ekonomije i društvenih znanosti u Parizu, s adresom za dostavu u Luxembourgu, kod Douglasa Fonteina, direktora Uprave za pravna pitanja Europske investicijske banke, 100, bd Konrad Adenauer, Kirchberg,

tuženika,

koje podupire

Komisija Europskih zajednica, koju zastupa njezin pravni savjetnik Peter Gilsdorf, u svojstvu agenta, uz asistenciju Jacquesa Delmolyja, člana Pravne službe, s adresom za dostavu u Luxembourgu, kod pravnog savjetnika g. Marija Cervina, u Bâtiment Jean Monnet, Kirchberg,

intervenijent,

povodom zahtjeva za poništenje Uredbe Vijeća 1293/79 od 25. lipnja 1979. (SL L 162, str. 10.) u dijelu u kojem ta Uredba o izmjeni Uredbe Vijeća 1111/77 kojom se utvrđuju zajedničke odredbe za izoglukozu utvrđuje osnovnu kvotu za tužitelja,

SUD,

u sastavu: H. Kutscher, predsjednik, P. Pescatore i T. Koopmans, predsjednici vijeća, J. Mertens de Wilmars, Mackenzie Stuart, A. O’Keefe, G. Bosco, A. Touffait i O. Due, suci

nezavisni odvjetnik: G. Reischl,

tajnik: A. Van Houtte,

donosi sljedeću

Presudu

1 Tužbom podnesenom tajništvu Suda 31. kolovoza 1979. tužitelj, francusko društvo koje, među ostalim, proizvodi izoglukozu, zatražio je od Suda da poništi utvrđivanje proizvodnih kvota koje za njega proizlaze iz Priloga II. Uredbi Vijeća br. 1293/79 od 25. lipnja 1979. o izmjeni Uredbe br. 1111/77 kojom se utvrđuju zajedničke odredbe za izoglukozu (SL L 162, str. 10.; ispravak u SL L 176, str. 37.). Iz ispitivanja tužbe proizlazi da se ona zapravo odnosi na zahtjev za poništenje Uredbe 1293/79 kojom se tužitelju utvrđuje proizvodna kvota izoglukoze.

2 U prilog tužbi, tužitelj se, uz druge različite tužbene razloge glede temelja, poziva i na povrede postupka te predlaže poništenje proizvodne kvote koju propisuje prethodno spomenuta uredba. Tužitelj tvrdi da je Vijeće usvojilo uredbu bez prethodno pribavljenog mišljenja Europskog parlamenta, kako predviđa članak 43. stavak 2. Ugovora o EEZ-u, te time počinilo bitnu povredu postupka u smislu članka 173. tog ugovora.

3 Rješenjem od 16. siječnja 1980. Sud je dopustio Parlamentu da intervenira u postupak podupirući tužbene zahtjeve tužitelja utemeljene na bitnim povredama postupka. Također je rješenjem od 13. veljače 1980. dopustio Komisiji da intervenira u postupak podupirući zahtjeve Vijeća.

4 Vijeće se pozivalo na nedopuštenost tužbe i intervencije u postupak na strani tužitelja. Podredno je tražilo da se tužba odbije kao neosnovana.

5 Prije ispitivanja dopuštenosti na koju se pozvalo Vijeće i tužbenih razloga koje je istaknuo tužitelj, potrebno je ukratko podsjetiti na povijesni tijek donošenja sporne uredbe i njezin sadržaj.

6 Presudom od 25. listopada 1978., donesenom u spojenim predmetima 103 i 145/77 (Royal Scholten Honig (Holdings) Ltd/Intervention Board for Agricultural Produce; Tunnel Refineries Ltd/Intervention Board for Agricultural Produce, Recueil 1978., str. 2037.), Sud je odlučio da je Uredba Vijeća 1111/77 od 17. svibnja 1977. kojom se utvrđuju zajedničke odredbe o izoglukozi (SL L 134, str. 4.) nevaljana u onom dijelu u kojem njezini članci 8. i 9. propisuju namet na proizvodnju izoglukoze od 5 obračunskih jedinica na 100 kilograma suhe tvari za razdoblje koje odgovara trgovinskoj godini za šećer 1977./1978. Sud je utvrdio da uređenje koje je uvedeno navedenim člancima predstavlja povredu općeg načela jednakosti (u predmetnom slučaju proizvođača šećera i proizvođača izoglukoze), čiji je konkretan izraz načelo zabrane diskriminacije propisano člankom 40. stavkom 3. Ugovora. Sud je, međutim, dodao da njegova presuda Vijeću ostavlja mogućnost da poduzme potrebne mjere, spojive s pravom Zajednice, u cilju osiguravanja normalnog funkcioniranja tržišta zaslađivača.

7 Nakon donošenja te presude, Komisija je 7. ožujka 1979. Vijeću uputila prijedlog izmjene Uredbe 1111/77. Vijeće je pismom od 19. ožujka 1979., koje je Parlament zaprimio 22. ožujka 1979., zatražilo mišljenje te institucije u skladu s člankom 43. stavkom 2. podstavkom 3. Ugovora. U tom pismu Vijeće napominje da:

„Ovaj prijedlog uzima u obzir situaciju koja proizlazi iz presude Suda od 25. listopada 1978., u očekivanju novog uređenja za tržište zaslađivača koje bi trebalo stupiti na snagu od 1. srpnja 1980. … Budući da bi se Uredba trebala primjenjivati od srpnja 1979., Vijeće bi cijenilo ako bi Parlament mogao donijeti svoje mišljenje tijekom travanjskog zasjedanja.“

8 Hitnost savjetovanja koje je Vijeće zatražilo u svojem pismu proizlazi iz činjenice da je predmet prijedloga uredbe u biti bio, u cilju izbjegavanja nejednakog postupanja među proizvođačima šećera i izoglukoze, podvrgnuti proizvodnju izoglukoze pravilima jednakima onima koja su postojala za proizvodnju šećera do 30. lipnja 1980. u okviru organizacije zajedničkog tržišta uspostavljenog Uredbom Vijeća br. 3330/74 od 19. prosinca 1974. (SL L 369, str. 1.). Osobito je do tog datuma trebalo uspostaviti prijelazno uređenje proizvodnih kvota za izoglukozu koje se trebalo primjenjivati od 1. srpnja 1979., datuma početka nove trgovinske godine za šećer.

9 Predsjednik Europskog parlamenta savjetovanje što se tiče meritornih pitanja odmah je povjerio Odboru za poljoprivredu te je zatražio mišljenje od Odbora za proračun. Odbor za proračun uputio je svoje mišljenje Odboru za poljoprivredu 10. travnja 1979. Odbor za poljoprivredu usvojio je 9. svibnja 1979. prijedlog rezolucije svojeg izvjestitelja. Izvješće i prijedlog rezolucije koje je usvojio Odbor za poljoprivredu razmatrani su na sjednici Parlamenta 10. svibnja 1979. Na sjednici 11. svibnja Parlament je odbio usvojiti prijedlog rezolucije te ju je vratio na ponovno razmatranje Odboru za poljoprivredu.

10 Zasjedanje Parlamenta od 7. do 11. svibnja 1979. trebalo je biti posljednje prije konstitutivne sjednice Parlamenta izabranog na temelju općih izravnih izbora predviđenih Aktom o izboru predstavnika u Skupštini neposrednim općim izborima od 17. srpnja 1979. Ured Parlamenta tijekom sastanka 1. ožujka 1979. odlučio je da neće predvidjeti dodatne sjednice u razdoblju između svibnja i srpnja. Tom je prilikom ipak precizirao da:

„Ured u proširenom sastavu…

– procjenjuje da, u slučaju ako Vijeće i Komisija smatraju potrebnim predvidjeti dodatno razdoblje zasjedanja, oni mogu prema odredbama članka 1. stavka 4. Uredbe tražiti sazivanje Parlamenta. Podrazumijeva se da bi takva sjednica bila posvećena isključivo ispitivanju izvješća nastalih povodom hitnog savjetovanja;“

Tijekom sastanka 10. svibnja 1979. Ured je trebao potvrditi svoje stajalište o sljedećem:

– „potvrđuje stajalište zauzeto na prije spomenutom sastanku tijekom kojeg je odlučeno ne predvidjeti dodatno razdoblje zasjedanja između posljednje sjednice aktualnog saziva Parlamenta i konstitutivne sjednice Parlamenta izabranog na temelju općih izravnih izbora, uzimajući u obzir činjenicu da, u slučaju da većina članova Parlamenta, Vijeće i Komisija žele održati sjednicu u razdoblju dodatnog zasjedanja, oni mogu, prema odredbama članka 1. stavka 4. Uredbe, tražiti sazivanje Parlamenta.

– odlučuje, osim toga, imajući u vidu odredbe članka 139. Ugovora o EEZ-u, da se, u slučaju da se predsjedniku podnese takav zahtjev, sazove Ured u proširenom sastavu koji treba odlučiti kako će se po njemu postupati.“

11 Dana 25. lipnja 1979. Vijeće je bez prethodno pribavljenog traženog mišljenja usvojilo prijedlog uredbe koji je načinila Komisija te je isti postao Uredbom br. 1293/79 o izmjeni Uredbe br. 1111/77. Treća uvodna izjava Uredbe br. 1293/79 spominje savjetovanje sa Skupštinom. Vijeće je ipak uzelo u obzir izostanak mišljenja Parlamenta navodeći u trećoj uvodnoj izjavi Uredbe da „Skupština, koja je o prijedlogu Komisije konzultirana 16. ožujka 1979., nije donijela mišljenje na svojem zasjedanju u svibnju, već je pitanje podnijela na odlučivanje novoj Skupštini.“

12 Od Suda se traži poništenje te Uredbe 1293/79 u dijelu u kojem mijenja Uredbu 1111/77.

O dopuštenosti tužbe

13 Prema Vijeću, tužba je nedopuštena jer se odnosi na uredbu, a nisu ispunjeni uvjeti predviđeni člankom 173. stavkom 2. Ugovora. Pobijani akt ne smatra se odlukom donesenom u obliku uredbe i ne odnosi se ni izravno niti osobno na tužitelja. Tužitelj, naprotiv, tvrdi da pobijana uredba predstavlja skup pojedinačnih odluka od kojih se jedna odnosi na tužitelja i tiče ga se izravno i osobno.

14 Prema odredbama članka 9. stavaka 1. 2. i 3. Uredbe br. 1111/77, kako su izmijenjeni člankom 3. Uredbe 1293/79:

„1. Osnovna kvota dodjeljuje se svakom poduzeću proizvođaču izoglukoze s poslovnim nastanom u Zajednici za razdoblje predviđeno člankom 8. stavkom 1.

Ne dovodeći u pitanje primjenu stavka 3., osnovna kvota svakog određenog poduzeća jednaka je dvostrukom iznosu njegove utvrđene proizvodnje na temelju trenutno važeće uredbe tijekom razdoblja od 1. studenoga 1978. do 30. travnja 1979.

2. Svakom poduzeću koje ima osnovnu kvotu dodijeljena je također najviša kvota koja je jednaka osnovnoj kvoti uvećanoj pomoću koeficijenta. Taj se koeficijent određuje prema članku 25. stavku 2. drugom podstavku Uredbe (EEZ) br. 3330/74 za razdoblje od 1. srpnja 1979. do 30. lipnja 1980.

3. Osnovna kvota predviđena stavkom 1. ispravlja se ako je potrebno tako da najviša kvota utvrđena u skladu sa stavkom 2.:

– ne bude viša od 85 %

– ne bude niža od 65 %

tehničkog godišnjeg proizvodnog kapaciteta dotičnog poduzeća.“ [neslužbeni prijevod]

15 Prema odredbama članka 9. stavka 4., osnovne kvote određene primjenom stavaka 1. i 3. pojedinačno se dodjeljuju svakom poduzeću, kako stoji u Prilogu II. Taj prilog, koji čini sastavni dio članka 9., određuje da je osnovna kvota za tužitelja određena u iznosu od 15.887 tona.

16 Iz toga proizlazi da članak 9. stavak 4. Uredbe 1111/77 (kako je izmijenjen člankom 3. Uredbe br. 1293/79), u vezi s Prilogom II., primjenjuje mjerila utvrđena u članku 9. stavcima 1. do 3. na svako od poduzeća koja su njegovi adresati i na koja se prema tome te odredbe izravno i osobno odnose. Uredba 1293/79 predstavlja akt protiv kojeg zainteresirana poduzeća proizvođači izoglukoze mogu pokrenuti postupak za poništenje prema članku 173. podstavku 2. Ugovora.

O dopuštenosti intervencije Parlamenta

17 Vijeće dovodi u pitanje mogućnost Parlamenta da dobrovoljno intervenira u postupku u tijeku pred Sudom. Prema Vijeću, ovlast na intervenciju ove vrste treba izjednačiti s pravom na podnošenje tužbe pred Sudom, koje Parlamentu nije priznato prema Ugovoru. U tom pogledu, treba istaknuti da članak 173. Ugovora među institucijama koje mogu tražiti poništenje akta ne navodi Parlament i da ga članak 20. Statuta Suda ne spominje među institucijama pozvanima na podnošenje očitovanja u okviru odlučivanja o prethodnim pitanjima iz članka 177.

18 Članak 37. Statuta Suda utvrđuje:

„Države članice i institucije Zajednice mogu se uključiti u postupak pred Sudom.

Isto pravo ima svaka druga osoba koja dokaže svoj pravni interes za ishod postupka pred Sudom. Fizičke ili pravne osobe ne mogu se uključiti u postupke među državama članicama, među institucijama Unije ili između država članica i institucija Unije.

Prijedlog za uključenje u postupak ograničen je na potporu tužbenog zahtjeva jedne od stranaka.“

19 Stavak 1. tog članka predviđa isto pravo intervencije u postupak za sve institucije Zajednice. To pravo nije moguće ograničiti na neke od njih, a da se istodobno negativno ne utječe na njihov institucionalni položaj zajamčen Ugovorom i osobito člankom 4. stavkom 1.

20 Podredno, Vijeće tvrdi da, čak i ako se Parlamentu prizna pravo intervencije, to pravo ovisi o postojanju pravnog interesa. Takav se interes nesumnjivo može presumirati, ali to ne sprečava Sud da, ako je potrebno, provjeri njegovo postojanje. U konkretnom slučaju takva bi provjera, prema Vijeću, trebala dovesti Sud do zaključka da Parlament nema interesa za ishod postupka.

21 Takav se razlog mora odbiti kao nespojiv s člankom 37. Statuta Suda. Iako članak 37. stavak 2. Statuta Suda predviđa da se druge osobe osim država i institucija ne mogu uključiti u postupak pokrenut pred Sudom osim ako ne dokažu interes za ishod postupka, pravo uključenja u postupak priznato institucijama, pa prema tome i Parlamentu, člankom 37. prvim podstavkom ne podliježe tom uvjetu.

O povredi načela jednakog postupanja

22 Kao što je prije spomenuto, Sud je u svojim prethodnim presudama donesenima u predmetima 103 i 145/77 odlučio da Uredba 1111/77 predstavlja povredu općeg načela jednakosti. Sud je u biti ustanovio da, unatoč tome što se proizvođači šećera i izoglukoze nalaze u usporedivim situacijama, proizvođačima glukoze određen je očito nejednak namet. Prema presudi Suda, Vijeće je Uredbom 1293/79 izmijenilo Uredbu 1111/77 i uvelo sustav kvota za izoglukozu koji je izravno nadahnut postojećim sustavom u području šećera.

23 Tužitelj smatra da i ta nova uredba predstavlja povredu načela jednakosti. Prema njemu, Uredbom se primjenjuju slična pravila na različite situacije i time se stvaraju razlike između dvaju uređenja koje dovode do primjene različitog postupanja na jednake situacije.

24 Sama činjenica da tužitelj smatra kako može istodobno istaknuti oba argumenta pokazuje složenost situacije u kojoj su tržišta izoglukoze i šećera usporediva, a da nisu stvarno i jednaka.

25 Kada provedba poljoprivredne politike Zajednice od strane Vijeća implicira nužnost procjene složene gospodarske situacije, diskrecijska ovlast koju ono ima ne odnosi se isključivo na prirodu i opseg mjera koje treba poduzeti već u određenoj mjeri i na utvrđenje osnovnih podataka u tom smislu, što Vijeću omogućava da se, ako je potrebno, osloni na opće tvrdnje. Prilikom nadzora izvršavanja takve ovlasti, sudac se treba ograničiti na ispitivanje je li pritom došlo do očite pogreške ili se radi o zloporabi ovlasti ili je dotično tijelo očito prešlo granice svoje diskrecijske ovlasti.

26 Uzimajući u obzir da je proizvodnja izoglukoze pridonijela povećanju viškova šećera te da je Vijeću bilo dopušteno utjecati na tu proizvodnju restriktivnim mjerama, Vijeće je bilo ovlašteno da u okviru poljoprivredne politike poduzme mjere koje smatra korisnima uzimajući u obzir sličnost i međuovisnost dvaju tržišta kao i osobitost tržišta izoglukoze.

27 Ovdje je osobito istina da je Vijeće, suočeno sa složenim problemom koji predstavljaju posljedice proizvodnje izoglukoze na politiku Zajednice u području šećera, u kratkom roku trebalo donijeti prijelaznu regulativu novog tržišta koje se snažno razvija. U tim okolnostima, nije dokazano da je donošenjem Uredbe br. 1293/79 Vijeće prešlo granice svoje diskrecijske ovlasti.

O povredi načela proporcionalnosti

28 Prema tužitelju, kvota koja mu se dodjeljuje Prilogom II. Uredbi br. 1111/77 očito nije dovoljna. Utvrđenje kvote na temelju proizvodnje ostvarene između 1. studenoga 1978. i 30. travnja 1979. ne uzima u obzir ni sezonske varijacije niti činjenicu da je u tom razdoblju proizvodnja bila ograničena zbog nesigurnosti koja je za proizvođača nastala uslijed uređenja koje bi Zajednica trebala primijeniti nakon presude Suda u prije spomenutim predmetima kao i stajališta francuskih tijela koja do odluke od 9. kolovoza 1979. nisu dopuštala uporabu izoglukoze. Moguća korekcija kvota na temelju godišnjih tehničkih kapaciteta bila je nepovoljna za poduzeća koja su, kao i tužitelj, zastala sa svim novim investicijama u očekivanju razjašnjenja situacije. Te kvote čine tržišno natjecanje nemogućim.

29 Povodom toga, treba napomenuti da je uspostava kvota utemeljenih na referentnom razdoblju uobičajen postupak prema pravu Zajednice koji je prikladan kada se radi o kontroli proizvodnje u određenom sektoru. S druge strane, tužitelj nije dokazao svoju tvrdnju da je ograničio proizvodnju. Također valja primijetiti da, nakon donošenja spomenute presude, prvotno predviđeni namet više nije bilo moguće primijeniti.

30 U svakom slučaju, ne može se očekivati od Vijeća da uzme u obzir razloge, tržišne mogućnosti i unutarnju politiku svakog individualnog poduzeća pri donošenju mjera od općeg interesa, a u cilju izbjegavanja situacije u kojoj nekontrolirana proizvodnja izoglukoze ugrožava politiku Zajednice u području šećera.

31 Zaključno, tužitelj koji nije u potpunosti iskoristio kvotu dodijeljenu za razdoblje koje se poklapa s tržišnom godinom za šećer ne može se pozivati na ograničenje konkurentne sposobnosti dodijeljenom kvotom.

O bitnoj povredi postupka

32 Tužitelj i Parlament u svojoj intervenciji drže da je Vijeće donijelo Uredbu 1111/77 u njezinoj izmijenjenoj inačici, a da pritom nije poštovan savjetodavni postupak predviđen člankom 43. stavkom 2. Ugovora, te je treba smatrati nevaljanom zbog bitne povrede postupka.

33 Savjetovanje predviđeno člankom 43. stavkom 2. podstavkom 3. kao i drugim paralelnim odredbama Ugovora jest sredstvo koje Parlamentu omogućava efektivno sudjelovanje u zakonodavnom postupku Zajednice. Ta je nadležnost ključan element institucionalne ravnoteže koju ustanovljava Ugovor. Iako je ograničeno, ono na razini Zajednice odražava osnovno demokratsko načelo prema kojem građani sudjeluju u obnašanju vlasti posredstvom zastupničke skupštine. Redovito savjetovanje s Parlamentom u slučajevima predviđenima Ugovorom bitan je uvjet čije nepoštovanje ima za posljedicu nevaljanost dotičnog akta.

34 U tom pogledu potrebno je istaknuti da poštovanje ovog uvjeta podrazumijeva izražavanje mišljenja Parlamenta te ne treba smatrati da je samo dovoljno da Vijeće zatraži mišljenje. Prema tome, Vijeće nije imalo pravo u uvodne izjave u preambuli Uredbe br. 1293/79 uključiti savjetovanje s Parlamentom.

35 Vijeće nije osporilo da je savjetovanje s Parlamentom bitna postupovna pretpostavka. Ono ističe da je u okolnostima u predmetnom slučaju sam Parlament svojim ponašanjem prouzročio nemogućnost izvršenja tog uvjeta i prema tome ne može se pozivati na tu nepravilnost.

36 Ne dovodeći u pitanje načelna pitanja na koja se Vijeće poziva u toj argumentaciji, dovoljno je ustanoviti da 25. lipnja 1979., na dan kad je bez mišljenja Skupštine donijelo Uredbu 1293/79 o izmjeni Uredbe 1111/77, ono nije iscrpilo sve mogućnosti za pribavljanje mišljenja Parlamenta. Kao prvo, Vijeće nije tražilo primjenu hitnog postupka predviđenog unutarnjim propisima Parlamenta, iako se u drugim područjima i povodom drugih prijedloga uredbi u istom trenutku koristilo tom mogućnošću. S druge strane, Vijeće se moglo koristiti mogućnošću koju pruža članak 139. Ugovora i tražiti izvanrednu sjednicu Skupštine, na koju mu je mogućnost, štoviše, Ured Parlamenta skrenuo pozornost 1. ožujka i 10. svibnja 1979.

37 Iz toga slijedi da, zbog nedostatka mišljenja Parlamenta propisanog člankom 43. Ugovora, Uredbu Vijeća br. 1293/79 o izmjeni Uredbe br. 1111/77 treba poništiti, ne dovodeći u pitanje ovlast Vijeća da nakon ove presude poduzme bilo koju mjeru u skladu s člankom 176. stavkom 1. Ugovora.

Troškovi

38 Prema odredbama članka 69. stavka 2. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.

39 Ni tužitelj niti intervenijenti nisu zahtijevali da se Vijeću naloži snošenje troškova. Proizlazi da se snošenje troškova mora odrediti svakoj od stranaka, iako Vijeće nije uspjelo u postupku.

Slijedom navedenog,

SUD

objavljuje i presuđuje :

1. Uredba br. 1293/79 (SL L 162, str. 10.; s ispravkom u SL L 176, str. 37.) o izmjeni Uredbe br. 1111/77 (SL L 134, str. 4.) poništava se.

2. Svaka stranka snosi vlastite troškove.

Kutscher Pescatore Koopmans

Mertens de Wilmars Mackenzie Stuart O’Keeffe

Bosco Touffait Due

Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu, 29. listopada 1980.

Tajnik Predsjednik

A. Van Houtte H. Kutscher