MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE

od 27. lipnja 2018. ( 1 )

Predmet C‑219/17

Silvio Berlusconi,

Finanziaria d’investimento Fininvest SpA (Fininvest)

protiv

Banca d’Italia,

Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS),

uz sudjelovanje:

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Banca Mediolanum SpA,

Holding Italiana Quarta SpA,

Fin. Prog. Italia di E. Doris & C. s.a.p.a.,

Sirefid SpA,

Ennio Doris

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Bonitetni nadzor kreditnih institucija – Jedinstveni nadzorni mehanizam – Stjecanje kvalificiranog udjela u kreditnoj instituciji – Složeni upravni postupci Unije – Sudski nadzor nad složenim upravnim postupcima – Sud nadležan za tužbe podnesene protiv akata koje donosi nacionalno tijelo – Načelo pravomoćno presuđene stvari”

1. Bankovna unija jedan je od ključnih koraka u procesu europske integracije od uvođenja jedinstvene valute. Izrazito se brzo pravno uredila iako je tehnički iznimno složena, a sve kao odgovor na veliku financijsku krizu iz 2008.

2. Države članice dodijelile su institucijama Unije ovlasti u pogledu bonitetnog nadzora kreditnih institucija i njihove sanacije kada se suočavaju s poteškoćama solventnosti. Europskoj središnjoj banci (u daljnjem tekstu: ESB) dodijeljena je većina ovlasti za izvršavanje tih nadležnosti, koje su joj prenijele države članice, a čija su nacionalna nadzorna tijela ipak i dalje bitan dio Jedinstvenog nadzornog mehanizma (Single Supervisory Mechanism, u daljnjem tekstu: SSM) banaka.

3. Pravilima Unije, kojima se uređuje SSM, uspostavljeni su različiti upravni postupci u kojima sudjeluju ESB i nacionalna nadzorna tijela. Takvi postupci nisu novost u pravu Unije: već su postojali u području strukturnih fondova, u poljoprivredi ili, na primjer, u okviru imenovanja članova Europskog parlamenta. Mnogo se opširnije i češće primjenjuju u bankovnoj uniji nego u drugim područjima.

4. Ovaj spor Sudu daje mogućnost da po prvi put (ako ne griješim) donese odluku o jednom od tih novih postupaka, odnosno o postupku kojim se uređuje izdavanje odobrenja za stjecanje ili povećanje kvalificiranih udjela u kreditnim institucijama.

5. Poteškoća koju treba riješiti u ovom prethodnom postupku odnosi se na utvrđenje tko treba izvršiti sudski nadzor nad aktima donesenima u okviru tog postupka. Konkretno, postavlja se pitanje može li se protiv određenih prijedloga ili nacrta odluka koje nacionalna nadzorna tijela podnose ESB‑u pokrenuti postupak pred nacionalnim sudovima ili, suprotno tomu, može li njihov sadržaj i posljedičnu konačnu odluku ESB‑a preispitati isključivo Sud Europske unije.

I. Pravni okvir

A. Pravo Unije

6. Postupak u skladu s kojim su donesene odluke pobijane pred sudom koji je uputio zahtjev predmet je sljedećih pravila prava Europske unije: – Članci 22. i 23. Direktive 2013/36/EU ( 2 ), kojom se u pravo Unije uključuje sporazum Basel III, koji je donio Bazelski odbor za nadzor banaka i koji djeluje u okviru Banke za međunarodne namire ( 3 ). – Članak 1. stavak 5. i članak 15. Uredbe (EU) br. 1024/2013 ( 4 ). – Članci 85. do 87. Uredbe (EU) br. 468/2014 ( 5 ).

1. Direktiva CRD IV

7. U skladu s člankom 22. („Obavješćivanje o predloženim stjecanjima i njihova procjena”): „1. Države članice od svake fizičke ili pravne osobe ili od takvih osoba koje zajednički djeluju (‚predloženi stjecatelj’), a koje su donijele odluku ili o stjecanju, bilo izravnom ili neizravnom, kvalificiranog udjela u kreditnoj instituciji, ili o daljnjem povećanju, bilo izravnom ili neizravnom, takvog kvalificiranog udjela u kreditnoj instituciji zbog čega bi udio u pravima glasa ili u kapitalu dosegnuo ili premašio 20 %, 30 % ili 50 % ili bi kreditna institucija postala njihovo društvo kći (‚predloženo stjecanje’), zahtijevaju da prije stjecanja pisanim putem obavijeste nadležna tijela kreditne institucije u kojoj žele steći ili povećati kvalificirani udjel, navodeći veličinu planiranog udjela i relevantne informacije, kao što je navedeno u članku 23. stavku 4. […] 2. Nadležna tijela brzo, a u svakom slučaju u roku od dva radna dana od primitka, pismeno potvrđuju predloženom stjecatelju primitak obavijesti iz stavka 1. ili dodatnih informacija iz stavka 3. […] 3. Nadležna tijela mogu za vrijeme razdoblja procjene, ako je to potrebno, no najkasnije 50-og radnog dana razdoblja procjene, zahtijevati dodatne informacije koje su potrebne za dovršetak takve procjene. Taj se zahtjev podnosi u pisanom obliku te se u njemu pobliže navode dodatne informacije koje su potrebne. […] Nadležna tijela mogu prema svojem nahođenju postaviti daljnje zahtjeve za dopunu ili pojašnjenje informacija, ali se razdoblje procjene zbog toga ne prekida. […] 5. Ako se nadležna tijela odluče usprotiviti predloženom stjecanju, ona moraju u roku od dva radna dana od završetka procjene, a prije isteka razdoblja procjene, obavijestiti predloženog stjecatelja pisanim putem i navesti razloge za takvu odluku. Poštujući nacionalno pravo, prikladnu izjavu o razlozima za takvu odluku moguće je objaviti javnosti na zahtjev predloženog stjecatelja. To ne sprečava državu članicu da dopusti nadležnom tijelu objavljivanje takvih informacija ako predloženi stjecatelj ne podnese takav zahtjev. 6. Ako se nadležna tijela pisanim putem ne usprotive predloženom stjecanju unutar razdoblja procjene, smatra se da je stjecanje odobreno. 7. Nadležna tijela mogu odrediti najdulje razdoblje za dovršenje predloženog stjecanja i produljiti ga prema potrebi. 8. Države članice ne smiju propisivati zahtjeve za obavješćivanje nadležnih tijela o izravnim i neizravnim stjecanjima prava glasa ili kapitala, kao ni zahtjeve za odobravanje takvih stjecanja koji su stroži od onih navedenih u ovoj Direktivi. […]”

8. U članku 23. („Kriteriji procjene”) navodi se: „1. Da bi osigurala dobro i razborito upravljanje kreditnom institucijom u kojoj je predloženo stjecanje te uzimajući u obzir vjerojatan utjecaj predloženog stjecatelja na kreditnu instituciju, nadležna tijela pri procjeni obavijesti iz članka 22. stavka 1. i informacija iz članka 22. stavka 3. procjenjuju primjerenost predloženog stjecatelja i financijsku sigurnost predloženog stjecanja prema sljedećim kriterijima: (a) ugled predloženog stjecatelja; (b) ugled, znanje, vještine i iskustvo, kako je navedeno u članku 91. stavku 1. svakog člana upravljačkog tijela i svakog člana višeg rukovodstva koji će upravljati poslovanjem kreditne institucije nakon predloženog stjecanja; (c) financijsko stanje predloženog stjecatelja, posebno s obzirom na vrstu poslova koji se obavljaju i planiranih poslova u kreditnoj instituciji u kojoj se predlaže stjecanje; […] 2. Nadležna se tijela mogu usprotiviti predloženom stjecanju samo ako za to postoje opravdani razlozi na temelju kriterija navedenih u stavku 1. ili ako su informacije koje je dostavio predloženi stjecatelj nepotpune. […]”

9. U skladu s člankom 119. („Uključivanje holdinga u nadzor na konsolidiranoj osnovi”) stavkom 1.: „1. Države članice donose sve potrebne mjere, kada je to potrebno, za uključivanje financijskih holdinga i mješovitih financijskih holdinga u nadzor na konsolidiranoj osnovi.”

2. Uredba o SSM‑u

10. U skladu s uvodnom izjavom 11.: „[…] Trebalo bi dakle uspostaviti bankovnu uniju unutar Unije, na temelju sveobuhvatnih i detaljnih jedinstvenih pravila za financijske usluge na unutarnjem tržištu kao cjelini koja bi se sastojala od jedinstvenog nadzornog mehanizma i novih okvira za osiguranje depozita i sanaciju. […]” U okviru SSM‑a tom se uredbom ESB‑u dodjeljuju posebne ovlasti za bonitetni nadzor kreditnih institucija.

11. Članak 1. („Predmet i područje primjene”) glasi kako slijedi: „Ova Uredba dodjeljuje ESB‑u posebne zadaće koje se odnose na politike bonitetnog nadzora kreditnih institucija s ciljem unapređenja sigurnosti i pouzdanosti kreditnih institucija i stabilnosti financijskog sustava unutar Unije i u svakoj državi članici, uz puno poštovanje i dužnu pažnju prema jedinstvu i cjelovitosti unutarnjeg tržišta utemeljenog na jednakom postupanju prema kreditnim institucijama kako bi se spriječila regulatorna arbitraža. […] Ova Uredba ne dovodi u pitanje odgovornosti i povezane ovlasti nadležnih tijela država članica sudionica u provođenju nadzornih zadaća koje ova Uredba ne dodjeljuje ESB‑u.”

12. Člankom 4. propisuje se: „1. U okviru članka 6., ESB, sukladno stavku 3. tog članka, ima isključivu nadležnost provođenja, u svrhu bonitetnog nadzora, sljedećih zadaća u odnosu na sve kreditne institucije sa sjedištem u državama članicama sudionicama: […] (c) procijeniti obavijesti o stjecanju i raspolaganju kvalificiranim udjelima u kreditnim institucijama, osim u slučaju sanacije banke, i podložno članku 15.; […] 3. U provođenju zadaća dodijeljenih mu ovom Uredbom, i s ciljem osiguravanja visokih standarda nadzora, ESB primjenjuje relevantno pravo Unije, a kada se ono sastoji od direktiva, primjenjuje nacionalno pravo koje je prenijelo te direktive. Kada se relevantno pravo Unije sastoji od uredaba, i kada te uredbe izričito dopuštaju više različitih mogućnosti državama članicama, ESB primjenjuje i nacionalno pravo za provođenje tih mogućnosti. […]”

13. U skladu s člankom 6. stavkom 2., ESB i nacionalna nadležna tijela (u daljnjem tekstu: NNT) obvezni su surađivati u dobroj vjeri i razmjenjivati informacije te, ne dovodeći u pitanje ovlasti ESB‑a da izravno zaprima ili ima izravan pristup informacijama koje kreditne institucije stalno podnose, nacionalna nadležna tijela ESB‑u dostavljaju sve informacije nužne za provođenje zadaća koje su ESB‑u dodijeljene ovom Uredbom.

14. Članak 15. („Procjena stjecanja kvalificiranih udjela”) glasi: „1. Ne dovodeći u pitanje iznimke iz članka 4. stavka 1. točke (c), obavijesti o stjecanju kvalificiranog udjela u kreditnoj instituciji sa sjedištem u državi članici sudionici ili svaka s tim povezana informacija dostavljaju se nacionalnim nadležnim tijelima države članice u kojoj kreditna institucija ima sjedište u skladu sa zahtjevima iz relevantnog nacionalnog prava na temelju akata navedenih u članku 4. stavku 3. prvom podstavku. 2. Nacionalno nadležno tijelo procjenjuje predloženo stjecanje i šalje ESB‑u obavijest i prijedlog za odluku o protivljenju ili slaganju sa stjecanjem, na temelju kriterija iz akata navedenih u članku 4. stavku 3. prvom podstavku […] te pomaže ESB‑u u skladu s člankom 6. 3. ESB odlučuje hoće li se protiviti stjecanju na temelju kriterija za procjenu iz relevantnog prava Unije i u skladu s postupkom i u okviru razdoblja procjene koji su tamo navedeni.”

3. Okvirna uredba o SSM‑u

15. Okvirnom uredbom o SSM‑u, donesenom u skladu s člankom 4. stavkom 3. Uredbe o SSM‑u, uređuje se okvir za suradnju unutar SSM‑a između ESB‑a i NNT‑ova.

16. U članku 85. („Obavještavanje nacionalnih nadležnih tijela o stjecanju kvalificiranog udjela”) navodi se: „1. Nacionalno nadležno tijelo koje zaprimi obavijest o namjeri stjecanja kvalificiranog udjela u kreditnoj instituciji sa sjedištem u državi članici sudionici tog nacionalnog nadležnog tijela, obavještava ESB o takvoj obavijesti najkasnije u roku od pet radnih dana nakon potvrde o primitku u skladu s člankom 22. stavkom 2. Direktive 2013/36/EU. 2. Nacionalno nadležno tijelo će obavijestiti ESB ako mora odgoditi razdoblje procjene zbog zahtjeva za dodatnim informacijama. Nacionalno nadležno tijelo će dostaviti sve dodatne informacije ESB‑u u roku od 5 radnih dana nakon primitka zahtjeva od strane nacionalnog nadležnog tijela. 3. Nacionalno nadležno tijelo također obavještava ESB o datumu do kojeg se podnositelju zahtjeva treba dostaviti odluka o protivljenju ili neprotivljenju stjecanju kvalificiranog udjela u skladu s mjerodavnim nacionalnim pravom.”

17. Člankom 86. („Procjena potencijalnih stjecanja”) određuje se: „1. Nacionalno nadležno tijelo koje je obaviješteno o namjeri stjecanja kvalificiranog udjela u kreditnoj instituciji procjenjuje je li potencijalno stjecanje u skladu sa svim uvjetima utvrđenima mjerodavnim pravom Unije i nacionalnim pravom. Nakon ove procjene nacionalno nadležno tijelo izrađuje za ESB nacrt odluke o protivljenju ili neprotivljenju stjecanju. 2. Nacionalno nadležno tijelo dostavlja ESB‑u nacrt odluke o protivljenju ili neprotivljenju stjecanju najmanje 15 radnih dana prije isteka razdoblja za procjenu utvrđenog mjerodavnim pravom Unije.”

18. Člankom 87. („Odluka ESB‑a o stjecanju”) propisuje se: „ESB odlučuje hoće li se protiviti stjecanju na temelju procjene predloženog stjecanja i nacrta odluke nacionalnog nadležnog tijela. Primjenjuje se pravo na saslušanje predviđeno člankom 31.”

B. Talijansko pravo

1. Propis o financijskom nadzoru: pročišćeni tekst Zakona o bankama ( 6 )

19. Člankom 19. TUB‑a Banca d’Italia (u daljnjem tekstu: Banka Italije) dodijeljena je ovlast za izdavanje odobrenja za stjecanje povlaštenih udjela u financijskim institucijama. Konkretno, u članku 19. stavku 5. pojašnjava se da se navedena odobrenja izdaju ako su ispunjeni „uvjeti prikladni za osiguranje upravljanja bankama pažnjom dobrog stručnjaka, na temelju procjene primjerenosti namjeravanog stjecatelja i financijske stabilnosti namjeravanog stjecanja u skladu sa sljedećim kriterijima: ugled namjeravanog stjecatelja u smislu članka 25.”

20. U skladu s člankom 25. („Udjeli u temeljnom kapitalu”) stavkom 1., imatelji udjela navedenih u članku 19. moraju ispunjavati zahtjeve o poslovnom ugledu i kriterije stručnosti i poštenja kojima se osigurava upravljanje bankama pažnjom dobrog stručnjaka ( 7 ).

21. U prijelaznom razdoblju, člankom 2. stavkom 8. Uredbe sa zakonskom snagom br. 72 iz 2015. propisano je da se prethodna pravila koja se odnose na zahtjeve o poslovnom ugledu imatelja udjela u financijskim institucijama nastavljaju primjenjivati.

22. Ta su pravila sadržana u Ministarskoj odluci br. 144 od 18. ožujka 1998. ( 8 ), u čijem se članku 1. navodi koje osude narušavaju poslovni ugled i tako dovode do neispunjenja zahtjeva.

23. U prijelaznom razdoblju, člankom 2. Odluke br. 144 iz 1998. bilo je određeno da, „što se tiče imateljâ udjela u kapitalu banke na dan stupanja na snagu ove Ministarske odluke, neispunjavanje uvjeta iz članka 1., koji nisu bili predviđeni prethodnim propisom, ako su ispunjeni prije tog datuma, ne ograničava već stečene udjele”.

24. Što se tiče mješovitih financijskih holdinga, člankom 63. TUB‑a njihovim kvalificiranim članovima nalažu se iste obveze kao i bankama. U članku 67.bis stavku 2. TUB‑a navodi se da su Banka Italije i Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (Tijelo za nadzor sektora osiguranja, u daljnjem tekstu: IVASS) trebali zajedno osigurati poštovanje tih obveza s obzirom na to da navedena društva imaju sjedište u Italiji te su u cijelosti ili djelomično matična društva talijanskih financijskih konglomerata.

2. Propisi o upravnom sporu

25. U talijanskom upravnom sporu razmatra se takozvani giudizio di ottemperanza (postupak izvršenja), u okviru kojeg je Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) uputio predmetni zahtjev za prethodnu odluku.

26. U skladu s člankom 21.septies stavkom 1. Zakona br. 241 od 7. kolovoza 1990. ( 9 ), „upravna odluka kojom se povrjeđuje ili ne primjenjuje pravorijek jest ništava”.

27. U skladu s člankom 112. stavkom 1. Zakonika o upravnom postupku ( 10 ), „mjere upravnih sudova moraju izvršavati tijela javne uprave i druge stranke”.

28. Stavak 2. te odredbe glasi kako slijedi: „Postupak izvršenja može se pokrenuti radi primjene: […] (c) pravomoćnih presuda i drugih istovjetnih mjera redovnih sudova radi provedbe obveze javne uprave da poštuje pravomoćnost odluke u riješenom predmetu. […]”

29. U skladu s člankom 114. stavkom 4. točkom (b) Zakonika o upravnom postupku, sud koji vodi postupak izvršenja, ako prihvati žalbu, „proglašava ništavima eventualne radnje koje pretpostavljaju povredu ili izbjegavanje učinka pravomoćno presuđene stvari”.

30. Člankom 2909. talijanskog Građanskog zakonika određuje se da se utvrđenja iz pravomoćne presude u cijelosti primjenjuju na stranke, njihove nasljednike i pravne sljednike.

II. Glavni postupak i prethodna pitanja

31. Od sredine devedesetih S. Berlusconi posjedovao je putem društva kćeri Fininvest kvalificirani udio koji je premašivao 30 % u društvu Mediolanum SpA (u daljnjem tekstu: društvo Mediolanum). Potonje je društvo bilo mješoviti financijski holding, uvršteno na burzu, matično društvo financijske grupe Mediolanum u koju je ulazila i Banca Mediolanum SpA, u 100 %-tnom vlasništvu društva Mediolanum.

32. Corte Suprema di Cassazione (Vrhovni kasacijski sud, Italija) osudio je u presudi br. 35729/13 S. Berlusconija, kao počinitelja kaznenog djela utaje poreza, na kaznu zatvora u trajanju od četiri godine (koja mu je skraćena za tri godine) i na dodatnu kaznu zabrane obavljanja javnih funkcija i operativnog upravljanja pravnim osobama u trajanju od dvije godine. Presuda je postala pravomoćna 1. kolovoza 2013.

33. Nakon donošenja Uredbe sa zakonskom snagom br. 53 od 4. ožujka 2014. ( 11 ) Fininvest je (za račun S. Berlusconija) podnio zahtjev za izdavanje odobrenja za stjecanje kvalificiranih udjela u društvu Mediolanum.

34. Odlukom br. 976145/14 od 7. listopada 2014. Banka Italije je, zajedno s IVASS‑om, odbila taj zahtjev jer je smatrala da S. Berlusconi ne ispunjava zahtjev o poslovnom ugledu, predviđen u pogledu vlasništva nad kvalificiranim udjelima u društvima koja se bave financijskim posredovanjem.

35. Osim što je odbila zahtjev, Banka Italije naložila je suspenziju prava glasa i prodaju udjelâ (koji premašuju zakonski prag od 9,999 %) u društvu Mediolanum. Međutim, prihvatila je prijedlog društva Fininvest o osnivanju trusta u koji bi se prenijeli sporni udjeli te je društvu Fininvest odredila rok od 20 dana da podnese obavijest o tome prihvaća li postavljene uvjete, a radi njihova prijenosa u taj trust.

36. S. Berlusconi pobijao je tu odluku pred Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionalni upravni sud Lacija, Italija), koji je njegovu tužbu odbio presudom br. 7966/2015 od 5. lipnja 2015.

37. S. Berlusconi je protiv odbijajuće presude podnio žalbu (a Fininvest incidentalnu žalbu) pred Consiglio di Stato (Državno vijeće). Banka Italije je u tom postupku istaknula nedostatak interesa žaliteljâ za pokretanje žalbenog postupka nakon što je društvo Mediolanum „nizvodnim pripajanjem” preuzela Banca Mediolanum.

38. Naime, tijekom tog spora upravni su odbori odobrili da društvo Mediolanum „nizvodnim pripajanjem” preuzme Banca Mediolanum ( 12 ). Taj je plan pripajanja dostavljen 26. svibnja 2015. Banci Italije na odobrenje, u skladu s člankom 57. TUB‑a. Posljedično je Fininvest postao imatelj kvalificiranog udjela u financijskoj instituciji ( 13 ).

39. Odlukom br. 7969932/21 od 21. srpnja 2015. Banka Italije izdala je odobrenje za predloženo pripajanje. U dopisu priloženom toj odluci od 23. srpnja 2015. potvrdila je odluku od 7. listopada 2014. te je pritom pojasnila da treba smatrati da se obveza prijenosa imovine predviđena u potonjoj odluci „odnosi na dionice društva Banca Mediolanum koje se, kao rezultat pripajanja, dodjeljuju društvu Fininvest u zamjenu za dionice društva Mediolanum”.

40. Consiglio di Stato (Državno vijeće) presudom br. 882/2016 od 3. ožujka 2016. prihvatio je žalbe S. Berlusconija i društva Fininvest te je poništio odluku Banke Italije od 7. listopada 2014. ( 14 ).

41. Prema mišljenju Consiglio di Stato (Državno vijeće), odluka od 7. listopada 2014. bila je nezakonita zbog povrede načela zabrane retroaktivnosti s obzirom na to da je proširila primjenu pravila u pogledu procjene kvalificiranih udjela, uvedenih Direktivom 2007/44/EZ ( 15 ) u Direktivu CRD, na udjele koji su prethodili njihovu stupanju na snagu. Direktiva 2007/44 primjenjivala se na buduće udjele, dok se članak 2. Odluke br. 144 iz 1998. odnosio na „već stečene udjele” ( 16 ). Budući da su činjenice prethodile stupanju na snagu novog zakonodavstva, na društvo Fininvest nije se mogao primijeniti zahtjev o poslovnom ugledu.

42. U dopisu br. 491595/16 od 4. travnja 2016. Banka Italije pojasnila je ESB‑u da je S. Berlusconi, na temelju pripajanja društava Mediolanum i Banca Mediolanum, putem svojeg društva kćeri Finivest postao dioničar kreditne institucije Banca Mediolanum. Dodala je da, nakon presude koju je donio Consiglio di Stato (Državno vijeće) 3. ožujka 2016., obveza prijenosa dijela dionica koji premašuje 9,999 % kapitala navedene banke i suspenzija prava glasa koja se odnosila na taj dio više ne proizvode učinak. Stoga je Banka Italije smatrala da društvo Fininvest mora podnijeti zahtjev za izdavanje odobrenja u pogledu svojeg kvalificiranog udjela u Banci Mediolanum, u skladu s člankom 22. i sljedećima Direktive CRD IV te člankom 19. i sljedećima TUB‑a.

43. Prema uputama ESB‑a (dopis od 24. lipnja 2016.), Banka Italije naložila je društvu Fininvest 14. srpnja 2016. da podnese zahtjev za izdavanje odobrenja u roku od 15 dana. Budući da taj zahtjev nije ispunjen, Banka Italije je 3. kolovoza 2016. odlučila po službenoj dužnosti pokrenuti upravni postupak te je pritom istaknula da je za odlučivanje o tom pitanju nadležan ESB, na temelju članka 4. Uredbe o SSM‑u.

44. Nakon što joj je dostavljena dokumentacija društva Fininvest Banka Italije je ESB‑u, u skladu s člankom 15. stavkom 2. Uredbe o SSM‑u, poslala nacrt odluke koji je sadržavao negativno mišljenje o ugledu kupaca, pozivajući ESB da se usprotivi stjecanju.

45. Odbor za bonitetni nadzor ESB‑a prihvatio je argumentaciju Banke Italije te je odobrio nacrt odluke koji je poslao društvu Fininvest i S. Berlusconiju kako bi iznijeli očitovanja. Nakon završetka tog postupka navedeni je odbor donio Odluku od 25. listopada 2016. ( 17 ), pri čemu Upravno vijeće ESB‑a naknadno nije imalo primjedbi.

46. ESB je u toj odluci smatrao da postoji osnovana sumnja u pogledu poslovnog ugleda stjecateljâ udjela u Banci Mediolanum. Uzimajući u obzir da je S. Berlusconi, većinski dioničar i stvarni vlasnik društva Fininvest, bio neizravni stjecatelj udjela u Banci Mediolanum i da je bio pravomoćno osuđen na kaznu zatvora u trajanju od četiri godine zbog utaje poreza, ESB je smatrao da ne ispunjava zahtjev o poslovnom ugledu, propisan nacionalnim zakonodavstvom za imatelje kvalificiranih udjela. Osim toga, S. Berlusconi počinio je druge nepravilnosti pa su mu izrečene druge osuđujuće presude, kao i drugim članovima upravnih tijela društva Fininvest.

47. S obzirom na sve prethodno navedeno, ESB je zaključio da stjecatelji kvalificiranog udjela u Banci Mediolanum ne ispunjavaju zahtjev o poslovnom ugledu i da postoje ozbiljne sumnje u njihovu sposobnost da u budućnosti osiguraju da se tom financijskom institucijom upravlja pažnjom dobrog stručnjaka. Slijedom toga, ESB se protivio tomu da društvo Fininvest i S. Berlusconi steknu kvalificirani udio u Banci Mediolanum.

48. Fininvest i S. Berlusconi pobijali su Odluku ESB‑a iz 2016. trima pravnim sredstvima: – Pred Općim sudom podnijeli su tužbu ( 18 ) čije je rješavanje prekinuto dok Sud ne odgovori na predmetni zahtjev za prethodnu odluku. – Fininvest je pred Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionalni upravni sud Lacija, Italija) pokrenuo postupak radi poništenja pripremnih akata Banke Italije za Odluku ESB‑a. – Pred Consiglio di Stato (Državno vijeće) pokrenuli su postupak izvršenja („ottemperanza”) navodeći da su spomenuti akti ništavi jer se njima povrjeđuje pravomoćna presuda br. 882/2016 od 3. ožujka 2016.

49. Banka Italije tvrdi da nacionalni sud nije nadležan za odlučivanje u tom postupku pokrenutom protiv pripremnih akata koji ne sadržavaju nikakve odluke i čiji je cilj donošenje odluke koja je u isključivoj nadležnosti ESB‑a. Konačna odluka te institucije Unije podliježe samo nadzoru Suda.

50. Nakon spajanja predmeta u kojima su S. Berlusconi i Fininvest podnijeli tužbe, Consiglio di Stato (Državno vijeće) smatra da ne postoje posebne presude Suda u pogledu podjele nadležnosti između nacionalnog suda i suda Unije u sporovima koji se odnose na nezakonitost akata NNT‑ova donesenih u okviru te vrste postupaka. Usto smatra da je pitanje s objektivnog gledišta sporno s obzirom na to da uključuje elemente jedinstvenog postupka (stajalište Banke Italije) i složenog postupka (stajalište S. Berlusconija i društva Fininvest). U svakom slučaju, ističe da faza postupka koja se odvija pred nacionalnim tijelom ne završava donošenjem akta obvezujućeg za europsko tijelo koje mora donijeti konačnu odluku.

51. U tim je okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće) Sudu uputio sljedeća prethodna pitanja: „Treba li članak 263. stavke 1., 2. i 5. u vezi s člankom 256. stavkom 1. UFEU‑a tumačiti na način da je sud Unije odnosno nacionalni sud nadležan za tužbu protiv akata o pokretanju postupka, provođenju istrage ili neobvezujućem prijedlogu nacionalnog nadležnog tijela (pobliže navedeni u točki 1. ovog rješenja), koji su doneseni u okviru postupka uređenog člancima 22. i 23. Direktive 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća, člankom 1. stavkom 5., člankom 4. stavkom 1. točkom (c) i člankom 15. Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013., člancima 85., 86. i 87. Uredbe (EU) br. 468/2014 Europske središnje banke, kao i člancima 19., 22. i 25. pročišćenog teksta talijanskog Zakona o bankama? Može li se posebno utvrditi nadležnost suda Unije u slučaju kada protiv tih akata nije pokrenut opći postupak za poništenje, već postupak za utvrđenje ništavim zbog navodne povrede ili izbjegavanja učinka pravomoćno presuđene stvari presude Consiglia di Stato (Državno vijeće) br. 882/2016 od 3. ožujka 2016., sve u okviru postupka izvršenja u smislu članka 112. Codice del processo amministrativo (talijanski Zakonik o upravnom postupku) i sljedećih članaka, odnosno u okviru instituta koji je svojstven nacionalnom upravnom postupku, pri čemu, sukladno nacionalnom pravu, odluka podrazumijeva tumačenje i utvrđenje objektivnih granica pravomoćnosti te presude?”

III. Analiza prethodnih pitanja

52. Prethodna pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev treba ponešto preoblikovati, kao što je navela Komisija, kako bi Sud mogao na njih dati koristan odgovor.

53. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, Sud u okviru tužbi za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a načelno nije nadležan za nadzor zakonitosti akata koje donose nacionalna tijela ( 19 ).

54. Zato treba smatrati da sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem nastoji utvrditi je li isključiva nadležnost za nadzor zakonitosti akata koja je Sudu dodijeljena na temelju članka 263. UFEU‑a Unije zapreka tomu da nacionalni sudovi provode nadzor zakonitosti nacionalnih akata o pokretanju postupka, provođenju istrage ili neobvezujućem prijedlogu NNT‑a u okviru postupka iz članka 4. stavka 1. točke (c) i članka 15. Uredbe o SSM‑u te članaka 85., 86. i 87. Okvirne uredbe o SSM‑u, odnosno postupka koji završava donošenjem obvezujuće odluke ESB‑a.

55. Svojim drugim prethodnim pitanjem, koje je podredno prethodnom pitanju, sud koji je uputio zahtjev želi saznati je li Sud nadležan za nadzor zakonitosti nacionalnih pripremnih akata za konačnu odluku ESB‑a kada se navedeni akti ne pobijaju pokretanjem „općeg postupka za poništenje”, nego podnošenjem (posebne) tužbe za proglašenje akta ništavim zbog navodne povrede ili izbjegavanja učinka pravomoćno presuđene stvari presude nacionalnog suda koja je donesena u okviru postupka giudizio di ottemperanza.

56. Prije analize obaju prethodnih pitanja, smatram da je nužno: – proučiti sudsku praksu Suda u pogledu sudskog nadzora akata donesenih u okviru složenih ili miješanih upravnih postupaka u kojima sudjeluju institucije Unije i nacionalna tijela država članica i – utvrditi obilježja upravnog postupka koji ESB i NNT‑ovi primjenjuju na odobrenja za stjecanja ili povećanja kvalificiranih udjela u kreditnim institucijama.

A. Sudski nadzor akata donesenih u složenim ili miješanim upravnim postupcima u pravu Unije

57. Za primjenu prava Unije općenito su nadležna tijela država članica. Kada ta tijela djeluju u okviru upravnih postupaka prema nacionalnom pravu, njihove akte preispituju nacionalni sudovi koji imaju mogućnost upućivanja prethodnih pitanja Sudu. U ograničenom broju područja, obično u isključivoj nadležnosti Unije, primjena prava Unije u upravnim je stvarima izravna, provode je njezine institucije, tijela, uredi ili agencije koji vode vlastite postupke pod sudskim nadzorom Općeg suda i Suda.

58. Međutim, postoji sve više slučajeva u kojima se pravo Unije primjenjuje u postupcima u kojima sudjeluju institucije, tijela, uredi ili agencije Unije i država članica ( 20 ). Općenito nisu uređeni ( 21 ) pravom Unije, iako su često analizirani u okviru pravne teorije ( 22 ).

59. Sud je dosada kazuistički i netaksativno odlučivao ( 23 ) o sudskom nadzoru tih složenih postupaka, kao i akata kojima se oni okončavaju, uzimajući u obzir utvrđivanje suda nadležnog s obzirom na pobijane akte ( 24 ). Razmatranje takvih postupaka u području bankovne unije bit će prekretnica za tu sudsku praksu ( 25 ).

60. Kao opće pravilo, za utvrđivanje suda koji je nadležan treba razjasniti tko ima stvarnu ovlast za odlučivanje u složenom upravnom postupku. U skladu s tim pravilom, nacionalni sudovi preispituju zakonitost upravnih akata koje su donijela nacionalna tijela kada ta tijela donesu konačnu odluku u toj vrsti postupka. Isto tako, Sud Europske unije odlučuje o upravnim aktima institucija EU‑a kojima se složeni postupci završavaju.

61. Međutim, to je pravilo manje jasno u dvama slučajevima, odnosno kada u toj vrsti postupka: – Konačni akt institucija Unije temelji se na prethodnim ili pripremnim aktima nacionalnih tijela čija se zakonitost dovodi u pitanje. – Suprotno tomu, konačni akt nacionalnih tijela kontaminiran je prethodnom, navodno nezakonitom, radnjom institucija Unije na kojoj se navedeni akt temelji.

62. U drugom slučaju nema većih poteškoća s obzirom na to da postoji sudski nadzor nacionalnih sudova, iako su oni obvezni Sudu uputiti prethodno pitanje o ocjeni valjanosti ako smatraju da bi akt Unije mogao biti nevaljan ( 26 ).

63. Suprotno tomu, u prvom su slučaju poteškoće složenije. Koji je sud (nacionalni sud ili sud Unije) nadležan za obavljanje sudskog nadzora ovisi o obilježjima predmetnog postupka. Konkretnije, ovisi o podjeli nadležnosti za odlučivanje u navedenom postupku. Primjenom tog kriterija, na temelju analize sudske prakse Suda mogu se razlikovati dva slučaja: – Složeni upravni postupci EU‑a u kojima su za odlučivanje nadležna nacionalna tijela (sudska praksa uspostavljena presudom Borelli). – Složeni upravni postupci EU‑a u kojima ovlast za odlučivanje imaju institucije Unije (sudska praksa uspostavljena presudom Švedska/Komisija).

1. Sudska praksa uspostavljena presudom Borelli

64. Presuda Oleificio Borelli/Komisija ( 27 ) odnosila se na složeni upravni postupak u kojem su za odlučivanje bila nadležna nacionalna tijela. Sud je smatrao da projekt može iskoristiti sredstava EFSJP‑a samo ako je država na čijem se državnom području on treba provesti o njemu dala pozitivno mišljenje. Slijedom toga, ako je to mišljenje bilo negativno, Komisija nije mogla ispitati projekt niti, a fortiori, provjeriti je li to mišljenje u skladu s pravom.

65. Sud je zaključio da nije nadležan za odlučivanje o pravnoj usklađenosti akta koji je donijelo nacionalno tijelo, čak i ako je navedeni akt dio procesa odlučivanja unutar Zajednice u kojem su institucije Unije vezane tim aktom. Eventualni nedostaci nacionalnog mišljenja nisu mogli utjecati na valjanost odluke Komisije koja je odbila dodjelu zatraženih sredstava ( 28 ).

66. Tako je Sud isključio mogućnost da na akt Unije može utjecati nezakonitost nacionalnog akta u složenom postupku u kojem ovlast za odlučivanje uglavnom ima nacionalno tijelo. To se rješenje, koje na prvi pogled nije logično, opravdavalo potrebom da se spriječi da upravni akti Unije mogu biti nevaljani nakon što nacionalni sudovi ponište također nacionalne upravne akte na temelju povrede isto tako nacionalnih pravila.

67. Kako bi se u tim slučajevima spriječile pravne praznine sudske nadležnosti, Sud je potvrdio da je na nacionalnim sudovima da odluče, po potrebi uz upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku, o pravnoj usklađenosti nacionalnog akta u istim uvjetima koji se primjenjuju na sve konačne akte koji, s obzirom na to da ga donosi isto nacionalno tijelo, može biti štetan za treće osobe ( 29 ).

68. Sud je proširio tu sudsku praksu na složene postupke u kojima ovlast za odlučivanje uglavnom imaju nacionalna tijela kada su se odnosili na upravljanje strukturnim fondovima, zaštitu oznaka zemljopisnog podrijetla ili imenovanja i razrješenja članova Europskog parlamenta. U nastavku ću razmotriti neke od njih.

69. Sud je u presudi Liivimaa Lihaveis ( 30 ) utvrdio da „priručnik” programa koji je odbor za praćenje usvojio u okviru operativnog programa uređenog Uredbom (EZ) br. 1083/2006 ( 31 ), a koji ima za cilj promicanje europske teritorijalne suradnje između dviju država članica, nije akt institucije, tijela, ureda ili agencije Unije pa slijedom toga Sud nije bio nadležan za ocjenu valjanosti tog priručnika. Međutim, taj se upravni akt mogao pobijati pred nacionalnim sudovima koji pak mogu uputiti prethodno pitanje kako bi provjerili njegovu usklađenosti s pravom Unije ( 32 ).

70. U području zaštite oznaka zemljopisnog podrijetla također postoje primjeri složenih upravnih postupaka u kojima su za odlučivanje nadležna uglavnom nacionalna tijela ( 33 ). Sud je u presudi Carl Kühne i dr. ( 34 ) naveo da se podjelom nadležnosti između Komisije (koja provodi upis u registar prijavljene oznake) i nacionalnih tijela (koja su se prethodno očitovala u pogledu te oznake ocijenivši da su ispunjeni uvjeti iz Uredbe) utvrđuje da moguća nezakonitost nacionalnog upravnog akta ne utječe na zakonitost Uredbe br. 590/1999 ( 35 ).

71. Sud je kao i u presudi Borelli dodao da je na nacionalnim sudovima da odluče o zakonitosti prijave za registraciju u istim uvjetima nadzora kao što su oni primjenjivi na sve konačne akte koje donosi isto nacionalno tijelo i koji mogu štetiti pravima trećih osoba koja proizlaze iz prava Unije te da stoga dopuste tužbu podnesenu u tu svrhu čak i kada domaća postupovna pravila ne propisuju takav pravni lijek u sličnom slučaju ( 36 ).

72. Za odabir članova Europskog parlamenta također se predviđaju složeni postupci u kojima se prednost daje nacionalnim tijelima. Nakon što je definirao nadležnosti Parlamenta i nacionalnih tijela za provjeru valjanosti mandata zastupnika u Europskom parlamentu, Sud je presudio da je na potonjim tijelima da proglase rezultate u skladu s nacionalnim zakonima usklađenima s pravom Unije. Stoga je Europski parlament, u skladu s člankom 12. Akta iz 1976., morao uzeti u obzir objavu, pri čemu nije bio ovlašten odstupiti od njezina sadržaja zbog navodnih nepravilnosti koje su utjecale na taj nacionalni akt ( 37 ).

2. Sudska praksa uspostavljena presudom Švedska/Komisija

73. Sud je odlučivao i o složenim upravnim postupcima u kojima je konačna ovlast za odlučivanje dodijeljena institucijama Unije, a u kojima nacionalna tijela sudjeluju u prethodnim ili pripremnim fazama.

74. U takvim slučajevima odgovornost za donošenje konačnog akta, kojim se završava postupak, ima institucija Unije pa sudski nadzor nad njom obvezno moraju izvršiti Opći sud i Sud. Osim toga, akti nacionalnih tijela u tim postupcima tek su pripremni, tako da u pravilu nije nužno da ih preispituju nacionalni sudovi ili Sud ( 38 ).

75. Sud je u presudi Nizozemska/Komisija ( 39 ) razlikovao složene postupke u kojima ovlast za odlučivanje imaju institucije Unije od složenih postupaka u kojima je odlučujuća intervencija nacionalnih tijela. Konkretno, presudio je da se zajednička organizacija tržišta u sektoru banana ne temelji na decentraliziranom upravljanju carinske kvote koje bi uključivalo ovlast država članica za odlučivanje ( 40 ).

76. Drugi složeni postupak u kojem su ovlast za konačno odlučivanje imale institucije Unije ispitan je u presudi Greenpeace France i dr. ( 41 ); konkretno, bila je riječ o odobrenju genetski modificiranog kukuruza u skladu s Direktivom 90/220 ( 42 ). Sud je smatrao da nacionalni sud – ako utvrdi da nadležno nacionalno tijelo zbog nepravilnosti tijekom svojeg ispitivanja obavijesti predviđenog člankom 12. stavkom 1. Direktive 90/220 nije moglo Komisiji valjano dostaviti spis s pozitivnim mišljenjem, u smislu stavka 2. navedene odredbe – ne može zbog toga ispitivati valjanost akta Komisije, što je ovlast koju si pridržava Sud neizravno u okviru prethodnog pitanja o ocjeni valjanosti ( 43 ).

77. Naposljetku, Sud je u presudi Švedska/Komisija ( 44 ) razmatrao drugi oblik složenog postupka s nadzorom tijela Unije. Bila je riječ o zahtjevu za pristup dokumentima institucija koji potječu iz država članica, kako je predviđeno člancima 4. i 5. Uredbe br. 1049/2001 ( 45 ). Institucija Europske unije donosi odluku kojom uskraćuje ili dopušta pristup zatraženom dokumentu nakon što za to dobije dopuštenje od države članice podrijetla.

78. Sud je smatrao da je to postupak u kojem sudjeluju institucija Zajednice i država članica kako bi se utvrdilo treba li pristup dokumentu uskratiti u skladu s nekim od materijalnih izuzeća utvrđenih u članku 4. stavcima 1. do 3. navedene uredbe.

79. U tim je okolnostima utvrdio da je „sud Zajednice, na zahtjev zainteresirane osobe kojoj je institucija kojoj je podnesen zahtjev uskratila pristup, nadležan za provjeru može li se to uskraćivanje opravdano temeljiti na navedenim izuzećima, i to neovisno o tome je li to uskraćivanje rezultat ocjene izuzeća koju je provela sama institucija ili predmetna država članica. Nadalje, u odnosu na tu zainteresiranu osobu, treba istaknuti da uključenost države članice ne utječe na činjenicu da je riječ o odluci Zajednice koju toj osobi naknadno dostavlja institucija kao odgovor na zahtjev koji je podnijela radi pristupa dokumentu kojim raspolaže institucija” ( 46 ).

B. Upravni postupak za izdavanje odobrenja za kvalificirane udjele u kreditnim institucijama

80. (Obveznim) izdavanjem odobrenja za kvalificirane udjele nastoji se osigurati da pristup bankovnom sektoru imaju samo fizičke ili pravne osobe koje ne ugrožavaju njegovo pravilno funkcioniranje. Konkretno, cilj je procjene provjeriti ima li predloženi stjecatelj dobar ugled i potrebnu financijsku stabilnost tako da institucija čiji su udjeli predmet stjecanja nastavi ispunjavati svoje bonitetne zahtjeve. Procjena pridonosi i sprečavanju toga da se transakcija financira iz sredstava stečenih na temelju nezakonitih aktivnosti.

81. Članak 2. točka 8. Uredbe o SSM‑u odnosi se na definiciju „kvalificiranog udjela” iz članka 4. stavka 1. točke 36. Uredbe (EU) br. 575/2013 ( 47 ). „‚[K]valificirani udio’ znači izravno ili neizravno ulaganje u društvo koje predstavlja 10 % ili više kapitala ili glasačkih prava ili koje omogućava ostvarivanje značajnog utjecaja na upravljanje tim društvom.”

82. Člankom 22. Direktive CRD IV nalaže se obvezno izdavanje odobrenja za stjecanje ili povećanje ( 48 ) kvalificiranih udjela. Sva nadzorna tijela u Uniji, države koje su dio bankovne unije i države koje to nisu, moraju primjenjivati postupak za izdavanje odobrenja.

1. Kriteriji za izdavanje odobrenja

83. Člankom 23. Direktive CRD IV usklađuju se materijalni kriteriji za procjenu stjecanja ili povećanja kvalificiranog udjela ( 49 ). Međutim, to je usklađivanje djelomično jer se u Direktivi ne navode konkretni elementi koje treba ispuniti kod svakog od tih kriterija, koje treba ocijeniti primjenom nacionalnih pravila.

84. Kako bi se ujednačila praksa država, europska nadzorna tijela donijela su 2016. Zajedničke smjernice o bonitetnoj procjeni stjecanja i povećanja kvalificiranih udjela u financijskom sektoru ( 50 ). Što se tiče banaka, pravna osnova tih smjernica je članak 16. stavak 1. Uredbe br. 1093/2010 ( 51 ), u skladu s kojim Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo, s ciljem uspostavljanja dosljednih, učinkovitih i efektivnih nadzornih praksi unutar ESFS‑a te osiguravanja zajedničke, ujednačene i dosljedne primjene prava Unije, izdaje smjernice i preporuke upućene nadležnim tijelima ili financijskim institucijama.

85. Iako smjernice nisu obvezujući pravni akti, države se obvezuju učiniti sve što je u njihovoj mogućnosti kako bi ih poštovale (kao i preporuke) takozvanom tehnikom „comply or explain” („poštuj ili objasni”) ( 52 ). Prema informacijama iznesenima na raspravi, talijanska su tijela bila sklona primijeniti te Smjernice iz 2016. u odluci koju je 2017. donio Comitato Interministeriale per il Credito ed il Risparmio (Međuministarski odbor za kreditiranje i štednju).

2. Postupak za izdavanje odobrenja

86. Postupak za izdavanje te vrste odobrenjâ uređen je člankom 4. stavkom 1. točkom (c), člankom 6. stavkom 4. i člankom 15. Uredbe o SSM‑u, koji su dopunjeni člancima 85. do 87. Okvirne uredbe o SSM‑u.

87. U skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (c), u vezi s člankom 6. stavkom 4. Uredbe o SSM‑u, ESB ima isključivu nadležnost za procjenu i odlučivanje o stjecanju i povećanju kvalificiranih udjela u svim financijskim institucijama unutar Jedinstvenog nadzornog mehanizma, neovisno o tome jesu li više ili manje značajne i jesu li pod izravnim nadzorom ESB‑a ili NNT‑ova.

88. Tom se činjenicom ističe da je u Uredbi o SSM‑u utvrđen „uistinu integrirani nadzorni mehanizam” unutar kojeg su ključni procesi općenito jednaki za sve kreditne institucije, bez obzira na to jesu li „značajne” ili „manje značajne”, i u koje su uključeni ESB i NNT‑ovi.

89. Zajednički upravni postupci uspostavljeni Uredbom o SSM‑u primjenjuju se za izdavanje odobrenjâ za početak poslovanja banke ili za njihovo oduzimanje, kao i za procjenu stjecanja i povećanja kvalificiranih udjela.

90. Konkretno, ESB izvršava svoje ovlasti nadzora nad stjecanjem i povećanjima kvalificiranih udjela u skladu s člankom 15. Uredbe o SSM‑u, koji je dopunjen člancima 85. do 87. Okvirne uredbe o SSM‑u. U postupku koji se u tom pogledu treba slijediti sudjeluje ESB kao institucija koja donosi odluke i NNT‑ovi kao tijela zadužena za pripremanje odluka.

91. Taj se postupak provodi na sljedeći način: ( 53 ) – Podnositelj zahtjeva dostavlja obavijesti o stjecanju ili povećanju kvalificiranog udjela nadležnom NNT‑u prema državi članici u kojoj institucija koja se želi steći ima domicil. – NNT obavještava ESB da je zaprimio obavijest o namjeri stjecanja ili povećanja kvalificiranog udjela najkasnije u roku od pet radnih dana nakon potvrde o primitku poslane podnositelju zahtjeva. Postupak se ne može okončati prije nego što se dostave zahtijevane informacije. Stoga se podnositelji zahtjeva moraju pobrinuti da njihovi zahtjevi budu potpuni i pravilno sastavljeni. Ako se prilikom prvog ispitivanja utvrdi da je zahtjev nepotpun i nedosljedan, NNT koji ga je zaprimio odmah će od podnositelja zahtjeva zatražiti da unese potrebne izmjene. – Nakon podnošenja zahtjeva i provjere cjelovitosti njegova sadržaja, NNT koji ga je zaprimio, ESB i ostali uključeni NNT‑ovi, po potrebi, provode dodatne procjene. Cilj je te procjene osigurati da su sve uključene strane u potpunosti upoznate s poslovnim modelom i njegovom održivosti, a u tu svrhu obuhvaća sve kriterije utvrđene u nacionalnom zakonodavstvu i zakonodavstvu Unije. – NNT predlaže ESB‑u nacrt odluke o protivljenju ili neprotivljenju stjecanju ili povećanju kvalificiranih udjela. Nakon toga za donošenje konačne odluke o odobrenju ili odbijanju zahtjeva isključivo je odgovoran ESB. Ako se smatra da zahtjev mora biti odbijen ili ako je potrebno propisati dodatne uvjete, podnositelj zahtjeva ima pravo na saslušanje. – Odluku kojom se završava postupak donosi ESB, koji primjenjuje uobičajene postupke za odlučivanje u području bankovne unije sadržane u članku 26. stavcima 6. i 8. Uredbe o SSM‑u: Nadzorni odbor ESB‑a dovršeni nacrt odluke šalje Upravnom vijeću ESB‑a i te se odluka smatra donesenom ako se to vijeće ne usprotivi u roku od najviše deset dana. – Nakon donošenja konačne odluke ESB o tome obavještava podnositelja zahtjeva. Ako se stjecanje odbije ili ako predloženi stjecatelj smatra da mu ta odluka na neki način šteti, može zatražiti da je Administrativni odbor za preispitivanja ESB‑a preispita, kako je predviđeno u članku 24. Uredbe o SSM‑u.

C. Prvo prethodno pitanje: sudski nadzor nacionalnih pripremnih akata u postupku za izdavanje odobrenja za stjecanje kvalificiranih udjela u kreditnim institucijama

92. Kao što sam upravo naveo, postupak za izdavanje odobrenja za stjecanje ili povećanje kvalificiranih udjela u financijskim institucijama složen je jer u njemu sudjeluju ESB, u svojstvu tijela koje donosi odluku, i NNT‑ovi, u svojstvu tijela zaduženih za pripremanje odluka. Najprije ću razmotriti pitanja u pogledu nadležnosti radi njegova rješavanja te ću kasnije razmotriti sudski nadzor nad konačnom odlukom koju treba donijeti u tom postupku.

1. Nadležnost za konačno odlučivanje

93. Nakon podnošenja zahtjeva NNT‑ovi u okviru svoje intervencije samo provjeravaju jesu li ispunjeni uvjeti za odobrenje transakcije koji su utvrđeni u pravu Unije i nacionalnom pravu. Njihova je glavna zadaća ESB‑u dostaviti nacrt ili prijedlog odluke koja ga ni u kojem slučaju ne obvezuje.

94. Na temelju tog prijedloga započinje faza donošenja odluke u složenom postupku za koju je u potpunosti odgovoran ESB koji, u konačnici, treba odobriti ili odbiti zahtjev za stjecanje ili povećanje kvalificiranog udjela. Prema mojem mišljenju, ESB je isključivo nadležan za odlučivanje zbog sljedećih razloga.

95. Kao prvo, člankom 87. Okvirne Uredbe o SSM‑u propisuje se da „ESB odlučuje hoće li se protiviti stjecanju na temelju procjene predloženog stjecanja i nacrta odluke nacionalnog nadležnog tijela”. Kao što tvrdi Banka Italije, iz te odredbe proizlazi da ESB prilikom donošenja konačne odluke ima potpunu diskrecijsku ovlast što se tiče pravnih i činjeničnih elemenata. Prijedlog koji mu upućuje NNT dodatan je, ali ne nužno i jedini element za procjenu. ESB ništa ne sprečava da provede samostalne istražne radnje ( 54 ) i da donese zaključak drukčiji od NNT‑ova neobvezujućeg prijedloga ( 55 ).

96. Nacrt NNT‑a, ponavljam, pravno gledajući ne uvjetuje naknadnu odluku ESB‑a. Prema svojim pojedinačnim značajkama može više ili manje utjecati na potonju odluku, ali je to obilježje svojstveno drugim formalnostima (na primjer, neobvezujućem mišljenju) u bilo kojem postupku. NNT nema nikakvu posebnu ovlast za odlučivanje, osim što je nakon podnošenja zahtjeva za izdavanje odobrenja dužan provesti istragu u prvoj fazi postupka. Stoga nije riječ o postupku suodlučivanja između NNT‑a i ESB‑a, kao što se čini da S. Berlusconi smatra u svojim pisanim očitovanjima.

97. Kao drugo, ESB može odlučiti izmijeniti svoju konačnu odluku, i time donijeti drukčiji zaključak nego u prijedlogu NNT‑a koji je preuzeo, nakon intervencije Administrativnog odbora za preispitivanja ( 56 ), ako se tužba namjeravanog stjecatelja u cijelosti ili djelomično prihvati ( 57 ). Osim toga, ESB prilikom donošenja svoje konačne odluke može dodati uvjete za izdavanje odobrenja za stjecanje ili povećanje kvalificiranog udjela koji nisu navedeni u prijedlogu NNT‑a.

98. Kao treće, to što početnu fazu postupka provodi NNT ne znači da ESB nije upoznat s njom. Člankom 85. stavkom 1. Okvirne uredbe o SSM‑u propisuje se da NNT koji zaprimi obavijest o namjeri stjecanja kvalificiranog udjela u kreditnoj instituciji o tome obavještava ESB najkasnije u roku od pet radnih dana nakon potvrde o primitku. Osim toga, u članku 6. stavku 2. Uredbe o SSM‑u navedeno je da su ESB i NNT‑ovi obvezni surađivati u dobroj vjeri i razmjenjivati informacije.

99. Kao četvrto, nacionalno tijelo ne obavještava podnositelja zahtjeva o nacrtu odluke koji NNT dostavlja ESB‑u, čime se dokazuje da je riječ tek o unutarnjem pripremnom aktu konačne odluke ESB‑a koji nema pravnu važnost ni za ESB ni za treće osobe ( 58 ).

100. Kao peto, postupak za izdavanje odobrenja za stjecanje ili povećanje kvalificiranih udjela razlikuje se od drugih sličnih postupaka, poput postupka za izdavanje odobrenja za obavljanje bankovnog poslovanja. U potonjem postupku, u skladu s člankom 14. stavkom 2. Uredbe o SSM‑u ( 59 ), NNT je ovlašten samostalno donijeti odluku o odbijanju zahtjeva za izdavanje odobrenja, o kojoj obavještava podnositelja zahtjeva i koja proizvodi učinke u odnosu na njega i treće osobe. Riječ je o konačnom aktu nad kojim sudski nadzor mogu izvršiti nacionalni sudovi, uz mogućnost upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku Sudu. Suprotno tomu, u postupku za izdavanje odobrenja za stjecanje kvalificiranih udjela NNT‑ovi nemaju takve ovlasti.

101. Kao šesto, u skladu s člankom 22. stavkom 6. Direktive CRD IV, ako se nadležna tijela pisanim putem ne usprotive predloženom stjecanju unutar razdoblja procjene, smatra se da je stjecanje odobreno. U slučaju nedjelovanja NNT‑ova, ESB, kako bi spriječio tu vrstu pozitivne šutnje administracije, može intervenirati (u skladu s člankom 9. stavkom 1. trećom rečenicom Uredbe o SSM‑u) ( 60 ) te od NNT‑a tražiti da se očituje o zahtjevu za izdavanje odobrenja za stjecanje ili povećanje kvalificiranog udjela. Na taj se način ističe da ESB od početka sudjeluje u tom postupku i da upravo ta institucija ima isključivi nadzor nad njim.

2. Sudski nadzor nad odlukama donesenima u tim postupcima

102. Nakon što je utvrđeno da se izdavanje odobrenja za stjecanje ili povećanje kvalificiranih udjela u financijskim institucijama rješava u složenom postupku, u kojem je za donošenje konačne odluke isključivo nadležan ESB, treba razjasniti tko izvršava sudski nadzor nad odlukama donesenima u okviru tog postupka.

103. Za utvrđenje primjenjivog sustava sudskog nadzora, sudska praksa uspostavljena presudama Borelli i Švedska/Komisija odnosi se na konkretnu podjelu nadležnosti između nacionalnih tijela i institucija Unije. Kada ovlast za odlučivanje imaju nacionalna tijela, primjenjuje se sudska praksa uspostavljena presudom Borelli, a ako ovlast za odlučivanje ima tijelo Unije, u obzir se uzima sudska praksa uspostavljena presudom Švedska/Komisija.

104. SSM je složena i višerazinska struktura koju čine ESB i NNT‑ovi, u okviru koje ESB ima ključnu ulogu jer preuzima odgovornost za funkcioniranje sustava te nadzire sve zadaće mehanizma ( 61 ). Kako bi ostvario te ciljeve, ESB u okviru SSM‑a ima isključive ovlasti. NNT‑ovi interveniraju u skladu s logikom decentraliziranog obavljanja tih ovlasti, a ne u skladu s podjelom nadležnosti između ESB‑a i nacionalnih tijela ( 62 ).

105. U postupku za izdavanje odobrenja za kvalificirane udjele, ESB ima isključivu ovlast za donošenje konačne odluke, kao i u većini složenih upravnih postupaka bankovne unije. Isto tako, isključivu nadležnost za obavljanje sudskog nadzora nad izvršenjem te koncentrirane ovlasti trebaju imati Opći sud i Sud ( 63 ).

106. Smatram da je taj argument teško osporiti. Naime, Fininvest je podnio tužbu za poništenje koja je u tijeku pred Općim sudom (T‑913/16) protiv odluke ESB‑a kojom mu je odbijeno stjecanje kvalificiranog udjela u Banci Mediolanum.

107. Činjenica da su akti NNT‑ova u početnoj fazi postupka pripremni akti ide u prilog, po potrebi, isključivom sudskom nadzoru Suda odluka o odobrenju stjecanja ili povećanja kvalificiranih udjela u bankama i prijedloga koji prethode tim odlukama.

108. U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, jedino je moguće pobijati valjanost akata koje su donijele institucije Unije, neovisno o njihovoj prirodi ili obliku, čija je svrha proizvesti obvezujuće pravne učinke koji utječu na tužiteljeve interese, mijenjajući na određeni način njegov pravni položaj. Stoga, kada je riječ o aktima ili odlukama koji se sastavljaju u više faza, mogu se pobijati samo oni u kojima se konačno utvrđuje stajalište (obično Komisije ili Vijeća) nakon završetka navedenog postupka. Suprotno tomu, ne mogu se pobijati privremene ili prijelazne mjere koje imaju za cilj pripremanje konačne odluke ( 64 ).

109. Ta se sudska praksa može primijeniti na postupke u kojima nacionalno tijelo intervenira radi pripremnih, potpuno pomoćnih zadaća. Kada je akt tog tijela samo prijedlog, koji po definiciji nije odlučujući, on nema dovoljan učinak da bi utjecao na pravni položaj fizičke ili pravne osobe. Naime, njegova narav nije takva da bi ga se moglo samostalno pobijati. Osim toga, na eventualne nedostatke nastale pri sastavljanju prijedloga moguće je pozvati se prilikom pobijanja konačne odluke u kojoj je preuzet sadržaj tog prijedloga.

110. Ukratko, nacionalni sudovi ne mogu odlučivati o tek pripremnim aktima koje su sastavili NNT‑ovi, a koji su dio složenog postupka u kojem je ESB isključivo nadležan za donošenje odluke. U suprotnom bi nacionalni sudovi zapravo preuzeli sadržajni nadzor nad odlukama koje ne donose NNT‑ovi nego ESB, što bi usto moglo dovesti do paradoksalnih situacija ( 65 ).

111. Stoga smatram da sudski nadzor nad svim aktima donesenima u okviru postupka za izdavanje odobrenja za stjecanja i povećanja kvalificiranih udjela u bankama mora biti pridržan sudovima Unije, a ne nacionalnim sudovima.

112. Naravno, ta dodjela sudske nadležnosti predstavlja poteškoće. Kako bi se osiguralo pravo na djelotvornu sudsku zaštitu stranaka, sudovi Unije, kada se pred njima podnese takav prigovor, trebaju utvrditi jesu li pripremni akti NNT‑ova, čiji je sadržaj kasnije preuzeo ESB, ništavi na način da cijeli postupak neizbježno postaje nevažeći.

113. S tog gledišta, Opći sud u okviru tužbe za poništenje podnesene protiv konačne odluke ESB‑a (predmet T‑913/16) treba preispitati eventualnu nezakonitost prijedloga Banke Italije zato što je ESB raspolagao diskrecijskom ovlasti za prihvaćanje ili neprihvaćanje prijedloga NNT‑a.

114. To je rješenje, osim toga, u skladu s odredbama članka 4. stavka 3. Uredbe o SSM‑u ( 66 ). U skladu s tom odredbom, ESB primjenjuje nacionalno pravo koje je prenijelo direktive i, iznimno, uredbe o bankovnoj uniji, te time podupire proširenje sudskog nadzora Suda na te slučajeve ( 67 ).

115. S obzirom na prethodne argumente, smatram da se člankom 263. UFEU‑a: – Sudu dodjeljuje isključiva nadležnost za nadzor zakonitosti akata donesenih u postupku predviđenom u članku 4. stavku 1. točki (c) i članku 15. Uredbe o SSM‑u te u člancima 85., 86. i 87. Okvirne uredbe o SSM‑u, i – nacionalnim sudovima onemogućuje da nadziru zakonitost nacionalnih akata o pokretanju postupka, provođenju istrage ili prijedlogu, koje donosi nacionalno tijelo nadležno u navedenom postupku koji završava konačnom odlukom ESB‑a.

D. Drugo prethodno pitanje: utjecaj nacionalnih pravomoćnih presuda na sudski nadzor nacionalnih pripremnih akata

116. Iz predloženog odgovora na prvo pitanje logično proizlazi odgovor na drugo pitanje. Zahtijevanjem isključive nadležnosti Općeg suda i Suda za izvršavanje sudskog nadzora nad aktima donesenima u tim postupcima i uskraćivanjem te nadležnosti nacionalnim sudovima, nije važno da je te sudove moguće pozvati da odlučuju u okviru giudizio di ottemperanza ili nekog drugog postupka njihova nacionalnog prava.

117. Naime, dodjela nadležnosti nužan je preduvjet da bi kasnije djelovanje sudova bilo valjano. Ako sud nije nadležan, on jednostavno ne može djelovati ni u kojem postupku. Giudizio di ottemperanza jedan je od tih postupaka kojima talijansko postupovno pravo nastoji poštovati pravomoćnost prethodne sudske odluke ( 68 ).

118. S. Berlusconi i Fininvest žele se pozvati na taj postupak, upućujući na presudu koju je 3. ožujka 2016. donio Consiglio di Stato (Državno vijeće) kao razlog za ništavost prijedloga odluke koji je Banka Italije tijekom postupka za izdavanje odobrenja dostavila ESB‑u. Međutim, kao što sam već naveo, ako talijanski sudovi nisu nadležni za odlučivanje o pripremnim aktima koje donose NNT‑ovi, tu tvrdnju treba istaknuti pred Općim sudom (kao što je slučaj u predmetu T‑913/16), a ne pred nacionalnim sudovima.

119. Stoga smatram da se nije moguće pozvati na postupovnu autonomiju Talijanske Države kako bi se opravdalo da se na temelju (eventualne) pravomoćnosti presude od 3. ožujka 2016. nacionalnom sudu dodjeljuje nadležnost za nadzor zakonitosti postupanja Banke Italije u okviru pripremanja konačne odluke ESB‑a.

120. Stoga smatram da Sud ne bi trebao učiniti korak više i posredovati u sudski nedovršenoj raspravi o utjecaju te presude na ovaj predmet. Međutim, samo ću podredno pojasniti zašto smatram da ne postoji ni subjektivna ni objektivna istovjetnost (nužna za ocjenu pravomoćnosti) između spora riješenog presudom od 3. ožujka 2016. i predmetnog spora.

121. Objektivna istovjetnost: – Prethodna tužba odnosila se na Odluku br. 976145/14 od 7. listopada 2014., koju su donijeli Banka Italije i IVASS i u kojoj je navedeno da S. Berlusconi nije ispunjavao zahtjev o poslovnom ugledu, predviđen u pogledu vlasništva kvalificiranog udjela u društvima koja se bave financijskim posredovanjem. – Predmetni se spor odnosi na zakonitost prijedloga Banke Italije (koji je kasnije preuzet u Odluci ESB‑a iz 2016.) protiv stjecanja kvalificiranog udjela u Banci Mediolanum koje je S. Berlusconi neizravno proveo putem društva Fininvest. Razlog za to protivljenje temelji se na činjenici da je on pravomoćno osuđen na kaznu zatvora u trajanju od četiri godine zbog utaje poreza, na što je upućivala i presuda Consiglio di Stato (Državno vijeće). Međutim, radi donošenja zaključka da nije ispunjen zahtjev o poslovnom ugledu stjecateljâ Banka Italije i ESB ocijenili su i druge dodatne elemente, od kojih neke koji potječu iz razdoblja nakon presude od 3. ožujka 2016. ( 69 ).

122. Subjektivna istovjetnost: – ESB nije sudjelovao, niti je mogao sudjelovati, u postupku u kojem je donesena presuda od 3. ožujka 2016., ali je u ovom postupku njegova uloga ključna. – U Odluci ESB‑a iz 2016. ističe se nepostojanje poslovnog ugleda stjecatelja koje se ne pripisuje samo „većinskom dioničaru i neizravnom stjecatelju S. Berlusconiju, nego i drugom članu upravnog odbora i članu nadzornog odbora društva Fininvest SpA, kao i samom društvu Fininvest” ( 70 ).

123. Osim toga, razlikuju se stjecanja kvalificiranih udjela, mjerodavni propisi se mijenjaju, a promijenio se i postupak u kojem sada ESB ima isključivu nadležnost za odlučivanje.

124. Stoga, budući da ne postoji ni subjektivna ni objektivna istovjetnost spora riješenog pravomoćnom presudom koju je Consiglio di Stato (Državno vijeće) donio 3. ožujka 2016. i spora koji se trenutačno vodi, teško se može prihvatiti primjena načela pravomoćno presuđene stvari.

125. U potonjem, dalje podrednom, slučaju nije moguće pozvati se na načelo pravomoćno presuđene stvari kako bi se osiguralo izvršenje presuda čijim su se donošenjem očito povrijedila pravila prava Unije ( 71 ), kao što su ona kojima bi se moglo zadirati u isključivu nadležnost ESB‑a za izdavanje odobrenja za stjecanja kvalificiranih udjela.

IV. Zaključak

126. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je postavio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) odgovori na sljedeći način: „1. Člankom 263. UFEU‑a, u vezi s člankom 4. stavkom 1. točkom (c) i člankom 15. Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija i u vezi s člancima 85., 86. i 87. Uredbe (EU) br. 468/2014 Europske središnje banke od 16. travnja 2014. o uspostavljanju okvira za suradnju unutar Jedinstvenog nadzornog mehanizma između Europske središnje banke i nacionalnih nadležnih tijela te s nacionalnim imenovanim tijelima: – Sudu Europske unije dodjeljuje se isključiva nadležnost za nadzor zakonitosti akata donesenih u okviru postupka, predviđenog u navedenim člancima obiju uredbi, za izdavanje odobrenja za stjecanja i povećanja kvalificiranih udjela u bankama, i – nacionalnim sudovima onemogućuje se da nadziru zakonitost akata o pokretanju postupka, provođenju istrage ili prijedlogu odluke, koje donose nadležna nacionalna tijela u tom postupku, u kojem Europska središnja banka donosi konačnu odluku. 2. Nenadležnost nacionalnih sudova za nadzor zakonitosti akata donesenih u navedenom postupku ne može se dovesti u pitanje podnošenjem tužbe za poništenje (giudizio di ottemperanza) u kojoj se poziva na navodnu povredu ili izbjegavanje učinka pravomoćno presuđene stvari na temelju prethodne presude nacionalnog suda.”

( 1 ) Izvorni jezik: španjolski

( 2 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o pristupanju djelatnosti kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima, izmjeni Direktive 2002/87/EZ te stavljanju izvan snage direktiva 2006/48/EZ i 2006/49/EZ (SL 2013., L 176, str. 338.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 14., str. 105. i ispravak SL 2017., L 20, str. 1. i ispravak SL 2017., L 20, str. 1.) (poznata i kao Direktiva CRD IV)

( 3 ) Sporazume pod nazivom Basel III čini skup mjera usvojenih na međunarodnoj razini koje je Bazelski odbor za nadzor banaka donio kao odgovor na financijsku krizu. Njihov je cilj poboljšati uređenje, nadzor i upravljanje rizicima banaka. Vidjeti informacije o tom pitanju na internetskoj stranici Bazelskog odbora za nadzor banaka https://www.bis.org/bcbs/basel3.htm.

( 4 ) Uredba Vijeća od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija (SL 2013., L 287, str. 63.) (u daljnjem tekstu: Uredba o SSM‑u)

( 5 ) Uredba Europske središnje banke od 16. travnja 2014. o uspostavljanju okvira za suradnju unutar Jedinstvenog nadzornog mehanizma između Europske središnje banke i nacionalnih nadležnih tijela te s nacionalnim imenovanim tijelima (Okvirna uredba o SSM‑u) (SL 2014., L 141, str. 1.)

( 6 ) Decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385, Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (Testo unico bancario) (Uredba sa zakonskom snagom br. 385 od 1. rujna 1993., Pročišćeni tekst zakonâ u području bankarstva i kreditiranja (Pročišćeni tekst Zakona o bankama; u daljnjem tekstu: TUB)). U trenutku kada su se dogodile činjenice u glavnom postupku, pravila o kvalificiranim udjelima u financijskim institucijama bila su sadržana u glavi II. TUB‑a, kako je izmijenjen Uredbom sa zakonskom snagom br. 72 od 12. svibnja 2015., kojom je u talijansko pravo prenesena Direktiva CRD IV.

( 7 ) Za potrebe posebnog određivanja tih uvjeta, stavak 2. odnosio se na buduće pravilo (koje je trebao donijeti Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministarstvo gospodarstva i financija), nakon što zatraži mišljenje Banke Italije), koje nije sastavljeno.

( 8 ) Decreto 18 marzo 1998, n.o 144, regolamento recante norme per l’individuazione dei requisiti di onorabilità dei partecipanti al capitale sociale delle banche e fissazione della soglia rilevante (Ministarska odluka br. 144 od 18. ožujka 1998. o pravilima za utvrđivanje zahtjeva o poslovnom ugledu imatelja udjela u temeljnom kapitalu banaka i utvrđivanje mjerodavnog praga, u daljnjem tekstu: Odluka br. 144 iz 1998.)

( 9 ) Legge 7 agosto 1990, n. 241, nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di acceso ai documenti amministrativi, come modificata dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15. (Zakon od 7. kolovoza 1990., br. 241, o novim pravilima u području upravnog postupka i prava na pristup upravnim dokumentima, kako je izmijenjen Zakonom od 11. veljače 2005., br. 15)

( 10 ) Codice del processo amministrativo, decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Zakonik o upravnom postupku, Uredba sa zakonskom snagom br. 104 od 2. srpnja 2010.)

( 11 ) Decreto Legislativo 4 de marzo 2014, n. 53, attuazione della direttiva 2011/89/UE (Uredba sa zakonskom snagom br. 53 od 4. ožujka 2014. kojim se u talijansko pravo prenosi Direktiva 2011/89/EU (Europskog parlamenta i Vijeća od 16. studenoga 2011. o izmjeni direktiva 98/78/EZ, 2002/87/EZ, 2006/48/EZ i 2009/138/EZ u odnosu na dodatni nadzor financijskih subjekata u financijskom konglomeratu (SL 2011., L 136, str. 113.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 7., str. 212.)), kojom se na mješovite financijske holdinge proširuje primjena zahtjeva o poslovnom ugledu upravitelja koji se primjenjuju na banke.

( 12 ) Bila je riječ o „pripajanju unutar grupe, s omjerom zamjene dionica 1:1” kako bi se pojednostavilo društvo i organizacijski racionalizirala bankovna grupa s obzirom na to da je društvo Mediolanum imalo kontrolu nad svim dionicama u Banci Mediolanum.

( 13 ) Fininvest je stekao otprilike 30,124 % kapitala u Banci Mediolanum, ali je imao stvarnu kontrolu nad 9,999 % kapitala s obzirom na to da su za preostalih 20,125 % suspendirana prava glasa te ih je prema nalogu Banke Italije bio obvezan prodati.

( 14 ) U pogledu prigovora zbog nedostatka interesa za pokretanje postupka koji je istaknula Banka Italije, Consiglio di Stato (Državno vijeće) smatrao je da je dopis od 23. srpnja 2015. samo potvrda s obzirom na to da se njime, bez nove autonomne ocjene, proširila obveza prijenosa imovine prethodno naložena za dionice društva Mediolanum. Stoga eventualno stavljanje izvan snage potvrđenog akta automatski dovodi do nevaljanosti potvrđujućeg akta.

( 15 ) Direktiva 2007/44/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 5. rujna 2007. o izmjeni Direktive Vijeća 92/49/EEZ i direktiva 2002/83/EZ, 2004/39/EZ, 2005/68/EZ i 2006/48/EZ o pravilima postupanja i kriterijima procjene za bonitetnu procjenu stjecanja i povećanja udjela u financijskom sektoru (SL 2007., L 247, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 164.)

( 16 ) Prema mišljenju Consiglio di Stato (Državno vijeće) nije došlo do prešutnog stavljanja izvan snage zakonodavnog pravila Direktivom 2007/44. Za prešutno stavljanje izvan snage nužno mora biti riječ o istovjetnoj situaciji uređenoj tim pravilom; suprotno tomu, u ovom predmetu oba su se pravila odnosila na različito područje primjene: pravilo Unije odnosilo se na stjecanje udjela dok je Odluka br. 144 iz 1998. upućivala na prethodno stečene udjele koji su dakle u tom trenutku bili u vlasništvu.

( 17 ) ESB/SSM/20016‑7LVZJ6XRIE7VNZ4UBX81/4 (u daljnjem tekstu: Odluka ESB‑a iz 2016.)

( 18 ) Predmet Fininvest i Berlusconi/ESB (T‑913/16)

( 19 ) Presude od 3. prosinca 1992., Oleificio Borelli/Komisija (C‑97/91, EU:C:1992:491, t. 9.); od 25. siječnja 2007., Dalmine/Komisija (C‑407/04 P, EU:C:2007:53, t. 62.); od 18. prosinca 2007., Švedska/Komisija (C‑64/05 P, EU:C:2007/802, t. 91.), i od 17. rujna 2014., Liivimaa Lihaveis (C‑562/12, EU:C:2014:2229, t. 48.)

( 20 ) Ta vrsta postupaka odgovara onome što se u pravnoj teoriji naziva suupravljanje ili cjelovito upravljanje. Vidjeti Ziller, J., „Les concepts d’administration directe, d’administration indirecte et de coadministration et les fondements du droit administratif européen”, u Auby, J.-B. i Dutheil de la Rochère, J. (ur.), Traité de Droit Administratif Européen, Bruylant, Bruxelles, 2014., str. 327. i sljedeće; Hofmann, H. C. H., „Conclusions: Europe’s integrated administration”, u Hofmann, H. C. H. i Türk, A. (ur.), EU Administrative Governance, str. 583.; Schmidt‑Aßmann, E., „Introduction”, u Jansen, O. i Schöndorf‑Haubold, B. (ur.), The European Composite Administration, Intersentia, Bruxelles, 2011., str. 6. do 8.

( 21 ) Ambiciozni prijedlog u okviru pravne teorije a u pogledu definiranja upravnih postupaka Unije iznijeli su Mir, O., Hofmann, H. C. H., Schneider, J.-P., Ziller, J. i drugi (ur.) u Código ReNEUAL de procedimiento administrativo de la Unión Europea, INAP, Madrid, 2015. U članku I‑4 točki 4. ReNEUAL‑ovih Model pravila upravnog postupka EU‑a „složeni postupak” definiran je kao upravni postupak u kojem su tijelima Unije i tijelima određene države članice ili različitih država članica dodijeljene različite zadaće koje su međuzavisne. Također je složeni postupak i kombinacija dvaju izravno povezanih upravnih postupaka”.

( 22 ) Alonso de León, S., Composite administratives procedures in the European Union, Iustel, Madrid, 2017.; Della Cananea, G., „I procedimenti amministrativi composti dell’Unione europea”, u Bignami, F. i Cassese, S. (ur.), Il procedimento amministrativo nel diritto europeo, Milano, Giuffrè, 2004.; Mastrodonato, G., I procedimenti amministrativi composti nel diritto comunitario, Bari, Cacucci, 2007.; Hofmann, H. C. H., „Composite decision‑making procedures in EU administrative law”, u Hofmann, H. C. H., Türk, A., Legal challenges in EU administrative Law. Towards an Integrated Administration, Edward Elgar, Cheltenham, 2009., str. 136.

( 23 ) Novija analiza može se pronaći u Brito Bastos, F., „Derivative illegality in European composite administrative procedures”, Common Market Law Review, 2018., br. 1, str. 101. do 134.

( 24 ) Alonso de León, S., Composite administrative procedures in the European Union, Iustel, Madrid, 2017., str. 273. do 318. Vidjeti i radove čiji su autori Eliantonio, M., „Judicial Review in an Integrated Administration: the Case of ‘Composite Procedures’”, Review of European Administrative Law, 2014., br. 2, str. 65. do 102., i Türk, A., „Judicial Review of integrated administration in the EU”, u Hofmann, H. C. H. i Türk, A., Legal challenges in EU administrative Law. Towards an Integrated Administration, Edward Elgar, Cheltenham, 2009., str. 218. do 256., konkretno, str. 222. do 224.

( 25 ) Vidjeti Prechal, S., Widdershoven, R., Jans, J., „Introduction”, u Jans, J., Prechal, S., Widdershoven, R. (ur.), Europeanisation of Public Law, Europa Law Publishing, Amsterdam, 2015., str. 33.

( 26 ) Presuda od 22. listopada 1987., Foto‑Frost (314/85, EU:C:1987:452, t. 14. i 15.). Vidjeti također presude od 10. siječnja 2006., IATA i ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, t. 27. i 30.), i od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće (C‑583/11 P, u daljnjem tekstu: presuda Inuit I, EU:C:2013:625, t. 95.).

( 27 ) Presuda od 3. prosinca 1992. (C‑97/91, u daljnjem tekstu: presuda Borelli, EU:C:1992:491)

( 28 ) Presuda Borelli, t. 9. do 12., i rješenje predsjednika Suda od 13. siječnja 2009., Occhetto i Parlament/Donnici (C‑512/07 P(R) i C‑15/08 P(R), EU:C:2009:3, t. 50.)

( 29 ) Presuda Borelli, t. 13. U skladu s presudom nacionalni je sud trebao dopustiti tužbu podnesenu u tim uvjetima iako domaća postupovna pravila ne propisuju takav pravni lijek.

( 30 ) Presuda od 17. rujna 2014. (C‑562/12, EU:C:2014:2229, t. 56.)

( 31 ) Uredba Vijeća od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999 (SL 2006., L 210, str. 25.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 1.)

( 32 ) Sud je smatrao da „Uredbu br. 1083/2006 u vezi s člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima treba tumačiti na način da se protivi odredbi priručnika programa koji je donio odbor za praćenje u okviru operativnog programa sklopljenog između dviju država članica, a koji ima za cilj promicanje europske teritorijalne suradnje, ako ta odredba ne propisuje da se odluka odbora za praćenje o odbijanju zahtjeva za subvenciju može pobijati pred sudom države članice” (presuda od 17. rujna 2014., Liivimaa Lihaveis, C‑562/12, EU:C:2014:2229, t. 76.).

( 33 ) Uredbom Vijeća (EEZ) br. 2081/92 od 14. srpnja 1992. o zaštiti oznaka zemljopisnog podrijetla i oznaka izvornosti za poljoprivredne i prehrambene proizvode (SL 1992., L 208, str. 1.) uveden je složeni postupak u okviru kojeg udruženja proizvođača podnose prijave za registraciju ZOI‑ja ili ZOZP‑a nacionalnim tijelima. Potonja tijela moraju utvrditi da je prijava opravdana i kada zaključe da su ispunjeni uvjeti iz Uredbe prijavu dostavljaju Komisiji koja provodi tek formalno ispitivanje kako bi provjerila jesu li ispunjeni navedeni uvjeti.

( 34 ) Presuda od 6. prosinca 2001. (C‑269/99, EU:C:2001:659, t. 57. i 58.). Isto tako, presuda od 2. srpnja 2009., Bavaria i Bavaria Italia (C‑343/07, EU:C:2009:415, t. 55. do 57.)

( 35 ) Riječ je o registraciji oznake „Spreewälder Gurken”, koja je provedena u skladu s Uredbom Komisije (EZ) br. 590/1999 od 18. ožujka 1999. o dopuni Priloga Uredbi (EZ) br. 1107/96 o registraciji oznaka zemljopisnog podrijetla i oznaka izvornosti u skladu s postupkom utvrđenim člankom 17. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 2081/92 (SL 1999., L 74, str. 8.).

( 36 ) Presuda od 6. prosinca 2001., Carl Kühne i dr. (C‑269/99, EU:C:2001:659, t. 57. i 58.). U istom smislu, presuda od 2. srpnja 2009., Bavaria i Bavaria Italia (C‑343/07, EU:C:2009:415, t. 64. do 67.)

( 37 ) To je bio slučaj s objavama talijanskog izbornog povjerenstva koje su bile predmet presude od 30. travnja 2009., Italija i Donnici/Parlament (C‑393/07 i C‑9/08, EU:C:2009:275, t. 74. i 75.), i rješenja predsjednika Suda od 13. siječnja 2009., Occhetto i Parlament/Donnici (C‑512/07 P(R) i C‑15/08 P(R), EU:C:2009:3). Utvrdivši, suprotno toj objavi, da mandat B. Donnicija nije valjan i potvrdivši mandat A. Occhettu, pobijanom je odlukom povrijeđen članak 12. navedenog akta.

( 38 ) Presude od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija (60/81, EU:C:1981:264, t. 12.), i od 13. listopada 2011., Deutsche Post i Njemačka/Komisija (C‑463/10 P i C‑475/10 P, EU:C:2011:656)

( 39 ) Presuda od 17. listopada 1995. (C‑478/93, EU:C:1995:324, t. 34. do 40.)

( 40 ) Ni Vijeće ni Komisija nisu državama članicama dodijelili ovlast za odlučivanje radi upravljanja carinskom kvotom, ali su potonje države morale preuzeti određene tehničke zadaće za račun i pod nadzorom Komisije (primjerice, sastaviti popis gospodarskih subjekata i navesti prosječnu količinu banana koju je svaki gospodarski subjekt prodao u posljednje tri godine za koje postoje podaci). Međutim, uloga koju su imale države članice u prikupljanju i prijenosu podataka nije mogla spriječiti Komisiju, koja je bila zadužena za svakodnevno upravljanje zajedničkom organizacijom tržišta, da provjeri točnost tih podataka te da ih ispravi ako se utvrdi da bi dvostruko računanje količina moglo narušiti temelje uvoznog sustava.

( 41 ) Presuda od 21. ožujka 2000. (C‑6/99, EU:C:2000:148)

( 42 ) Direktiva Vijeća 90/220/EEZ od 23. travnja 1990. o namjernom uvođenju u okoliš genetski modificiranih organizama (SL 1990., L 117, str. 15.), kako je izmijenjena Direktivom Komisije 97/35/EZ od 18. lipnja 1997. o drugoj prilagodbi Direktive 90/220 tehničkom napretku (SL 1997., L 169, str. 72.). Za odobrenje genetski modificiranih sjemenki bilo je potrebno podnijeti zahtjev nadležnom nacionalnom tijelu. Nakon analize njihova utjecaja na zdravlje ljudi i okoliš, to je tijelo Komisiji upućivalo zahtjev s pozitivnim mišljenjem. Komisija je pak taj zahtjev dostavljala svim državama članicama radi podnošenja eventualnih prigovora. Ako Komisija donese „pozitivnu odluku” u skladu s člankom 13. stavkom 4. navedene direktive, nadležno je tijelo obvezno izdati „pisano odobrenje” za stavljanje proizvoda na tržište.

( 43 ) Presuda od 21. ožujka 2000., Greenpeace France i dr. (C‑6/99, EU:C:2000:148, t. 57.)

( 44 ) Presuda od 18. prosinca 2007. (C‑64/05 P, EU:C:2007:802)

( 45 ) Uredba (EZ) Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.)

( 46 ) Presuda od 18. prosinca 2007., Švedska/Komisija (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, t. 94.); u istom smislu, rješenje predsjednika Suda od 13. siječnja 2009., Occhetto i Parlament/Donnici (C‑512/07 P(R) i C‑15/08 P(R), EU:C:2009:3, t. 53.)

( 47 ) Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 (SL 2013., L 176, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 13., str. 3. i ispravak SL 2017., L 20, str. 2.)

( 48 ) U članku 22. Direktive CRD IV izjednačavaju se, u pogledu njihove obrade, stjecanje kvalificiranog udjela i njegovo izravno ili neizravno povećanje do kojeg dolazi kada udio u pravima glasa ili u kapitalu dosegne ili premaši 20 %, 30 % ili 50 % ili kada kreditna institucija postane njihovo društvo kći.

( 49 ) Riječ je o sljedećim kriterijima: ugled predloženog stjecatelja, ugled i iskustvo novih predloženih rukovoditelja, financijsko stanje predloženog stjecatelja, utjecaj na kreditnu instituciju i opasnost od povezanosti s pranjem novca ili financiranjem terorizma.

( 50 ) Zajedničke smjernice EBA‑e, EIOPA‑e i ESMA‑e o bonitetnoj procjeni stjecanja i povećanja kvalificiranog udjela u financijskom sektoru (JC/GL/2016/01), str. 15. do 24. Njihove različite jezične verzije dostupne su na internetskoj stranici Zajedničkog odbora europskih nadzornih tijela (engl. Joint Committee of the European Supervisory Authorities) na adresi https://esas‑joint‑committee.europa.eu/Pages/Guidelines/Joint‑Guidelines‑on‑the‑prudential‑assessment‑of‑acquisitions‑and‑increases‑of‑qualifying‑holdings‑in‑the‑banking,-insuranc.aspx.

( 51 ) Uredba (EU) Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o osnivanju europskog nadzornog tijela (Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo), kojom se izmjenjuje Odluka br. 716/2009/EZ i stavlja izvan snage Odluka Komisije 2009/78/EZ (SL 2010., L 331, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 12., str. 80., u daljnjem tekstu: Uredba o EBA‑i)

( 52 ) U skladu s člankom 16. stavkom 3. drugim podstavkom Uredbe o EBA‑i, „[u] razdoblju od dva mjeseca od izdavanja smjernice ili preporuke svako nadležno tijelo dužno je potvrditi da je usklađeno ili da se namjerava uskladiti s tom smjernicom ili preporukom. U slučaju da nadležno tijelo nije usklađeno ili da se ne namjerava uskladiti, dužno je o tome obavijestiti Tijelo, navodeći svoje razloge.”

( 53 ) ESB, Vodič o nadzoru banaka, 2014., str. 27. do 30.

( 54 ) U ovom je predmetu ESB izmijenio određene točke nacrta odluke koji je dostavila Banka Italije na temelju očitovanja koje je Fininvest iznio na raspravi održanoj pred ESB‑om. Ta okolnost, po potrebi, ide u prilog neovisnosti ESB‑a kada treba donijeti konačnu odluku u toj vrsti postupka.

( 55 ) Vidjeti u istom smislu Lackhoff, K., Single Supervisory Mechanism. A Practitioner's Guide, Beck, Hart, Nomos, München, 2017., str. 172.: postupak za izdavanje odobrenja za kvalificirane udjele „does not consist in a two‑step procedure (with a national and an ECB part) as the authorization procedure but is in its entirety an ECB supervisory procedure”.

( 56 ) Odluka ESB‑a od 14. travnja 2014. o osnivanju Administrativnog odbora za preispitivanja i njegovih pravila postupanja (SL 2014., L 175, str. 47.). O djelovanju tog unutarnjeg tijela za upravni nadzor, vidjeti Brescia Morra, C., Smits i R., Magliari, A., „The Administrative Board of Review of the European Central Bank: Experience After 2 Years”, European Business Organisation Law Review, 2017., str. 567. do 589.

( 57 ) ESB je na raspravi potvrdio da ta pretpostavka nije uobičajena.

( 58 ) NNT sastavlja nacrt odluke na engleskom jeziku u svim slučajevima radi njegova dostavljanja ESB‑u zato što je to jezik komunikacije između NNT‑ova i ESB‑a unutar SSM‑a (članak 23. Okvirne uredbe o SSM‑u). Međutim, konačna odluka ESB‑a prevodi se na jezik podnositelja zahtjeva.

( 59 ) U skladu s tom odredbom, „[a]ko podnositelj zahtjeva ispunjava sve uvjete iz relevantnog nacionalnog prava […] države članice za izdavanje odobrenja, nacionalno nadležno tijelo donosi, unutar razdoblja određenog relevantnim nacionalnim pravom, nacrt odluke kao prijedlog ESB‑u za izdavanje odobrenja. Nacrt odluke šalje se u ESB i podnositelju zahtjeva. U drugim slučajevima, nacionalno nadležno tijelo odbacuje zahtjev za izdavanje odobrenja”.

( 60 ) Taj članak glasi kako slijedi: „U mjeri u kojoj je to potrebno za izvođenje zadaća dodijeljenih mu ovom Uredbom, ESB može zatražiti putem uputa, u slučajevima kad ova Uredba ne dodjeljuje takve ovlasti ESB‑u, da nacionalna tijela koriste svoje ovlasti sukladno uvjetima iz nacionalnog prava. Nacionalna tijela podrobno izvješćuju ESB o korištenju tih ovlasti”.

( 61 ) Vidjeti analize koje su proveli Chiti, E. i Recine, F., „The Single Supervisory Mechanism in Action: Institutional Adjustment and the Reinforcement of the ECB Position”, European Public Law, 2018., br. 24, str 103. do 108., i Lamandini, M. i Ramos Muñoz, D., EU Financial Law, CEDAM Legal Studies, Wolters Kluwer, 2016., str. 183. do 212.

( 62 ) Tu je ideju istaknuo Opći sud u svojoj presudi od 16. svibnja 2017., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB (T‑122/15, EU:T:2017:337, t. 54.), protiv koje je u tijeku žalbeni postupak (predmet C‑450/17 P). Vidjeti komentare koje su iznijeli D’Ambrosio, R. i Lamandini, M., „La ‚prima volta’ del Tribunale dell’Unione europea in materia di Meccanismo di Vigilanza Unico”, Giurisprudenza commerciale, 2017., str. 594. do 599., i Adalid, S., „Le MSU, nouveau sous‑système de droit de l’Union européenne”, Revue des affaires européennes, 2017., br. 2, str. 373. do 370.

( 63 ) Presuda od 18. prosinca 2007., Švedska/Komisija (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, t. 93. i 94.); u istom smislu, rješenje predsjednika Suda od 13. siječnja 2009., Occhetto i Parlament/Donnici i Italija (C‑512/07 P(R) i C‑15/08 P(R), EU:C:2009:3, t. 53.)

( 64 ) Vidjeti osobito presude od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija (60/81, EU:C:1981:264, t. 9. i 10.), od 9. rujna 2015., Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, t. 16.), i od 20. rujna 2016., de Mallis i dr./Komisija i ESB (C‑105/15 P do C‑109/15 P, EU:C:2016:702, t. 51.).

( 65 ) Presude nacionalnog suda i Suda u pogledu pripremnog akta NNT‑a koji ima isti sadržaj kao i akt ESB‑a mogle bi se razlikovati. Do toga bi došlo kad bi u ovom predmetu talijanski sud i Opći sud donijeli proturječne presude.

( 66 ) Ta odredba glasi kako slijedi: „U provođenju zadaća dodijeljenih mu ovom Uredbom, i s ciljem osiguravanja visokih standarda nadzora, ESB primjenjuje relevantno pravo Unije, a kada se ono sastoji od direktiva, primjenjuje nacionalno pravo koje je prenijelo te direktive. Kada se relevantno pravo Unije sastoji od uredaba, i kada te uredbe izričito dopuštaju više različitih mogućnosti državama članicama, ESB primjenjuje i nacionalno pravo za provođenje tih mogućnosti”.

( 67 ) Čak i u područjima nadzora banaka koja su uređena pravilima nacionalnog prava država članica i koja nisu izričito predviđena pravom Unije, ESB se smatra nadležnim za obavljanje nadzorne funkcije te u velikoj mjeri primjenjuje nacionalna pravila. Tako je navedeno u obavijesti namijenjenoj NNT‑ovima: ESB, Additional clarification regarding the ECB’s competence to exercise supervisory powers granted under national law, letter SSM/2017/0140, od 31. ožujka 2017., dostupno na https://www.bankingsupervision.europa.eu/banking/letterstobanks/

shared/pdf/2017/Letter_to_SI_Entry_point_information_letter.pdf?abdf436e51b6ba34d4c53334f0197612. Vidjeti komentare koje je iznio Smits, R., „Competences and alignment in an emerging future. After L‑Bank: how the Eurosystem and the single Supervisory Mechanism may develop”, ADEMU Working Papers Series 2017/077, str. 16. do 24.

( 68 ) Kao što je na raspravi navela Komisija, u odgovoru na odlučnu obranu jedinstvenosti tog talijanskog postupovnog instrumenta koju su iznijeli odvjetnici S. Berlusconija, točno je da u mnogim drugim državama članicama postoje pravni mehanizmi kojima se nastoji očuvati pravomoćnost sudskih odluka.

( 69 ) U točki 2.2.1. Odluke iz 2016., ESB je u obzir uzeo kaznene postupke ili postupke kažnjavanja, u tijeku ili u kojima su donesene pravomoćne i nepravomoćne presude protiv Ubalda Livolsija, Ferdinanda Supertija Furge i Silvija Berlusconija, kao i protiv društva Fininvest, kako bi utvrdio da stjecatelji kvalificiranih udjela ne ispunjavaju zahtjev o poslovnom ugledu, na temelju talijanskih pravnih pravila i pravila Unije, primijenjenih u skladu sa Zajedničkim smjernicama EBA‑e, EIOPA‑e i ESMA‑e o bonitetnoj procjeni stjecanja i povećanja kvalificiranog udjela u financijskom sektoru.

( 70 ) Točka 2.2.2 in fine Odluke ESB‑a iz 2016.

( 71 ) Sud je u presudi od 18. srpnja 2007., Lucchini (C‑119/05, EU:C:2007:434), presudio da se pravo Unije u biti protivi primjeni nacionalne odredbe, kao što je članak 2909. talijanskoga Građanskog zakonika, kojim se utvrđuje načelo pravomoćno presuđene stvari, utoliko što bi se primjenom te odredbe spriječio povrat državne potpore koja je bila dodijeljena povredom prava Unije i čija je neusklađenost s unutarnjim tržištem bila utvrđena u konačnoj odluci Europske komisije (presude od 3. rujna 2009., Fallimento Olimpiclub, C‑2/08, EU:C:2009:506, t. 25.; od 10. srpnja 2014., Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, t. 61., i od 11. studenoga 2015., Klausner Holz Niedersachsen, C‑505/14, EU:C:2015:742, t. 45.).