MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

NILSA WAHLA

od 25. lipnja 2015. ( 1 )

Spojeni predmeti C‑132/14, C‑133/14, C‑134/14, C‑135/14 i C‑136/14

Europski parlament (predmeti C‑132/14 i C‑136/14)

i

Europska komisija (predmeti C‑133/14 do C‑135/14)

protiv

Vijeća Europske unije

„Tužbe za poništenje — Uredba (EU) br. 1385/2013 — Direktiva 2013/62/EU — Direktiva 2013/64/EU — Pravna osnova — Članak 349. UFEU‑a — Područje primjene — Najudaljenija regija — Izmjena statusa Mayottea“

1. U predmetnoj skupini postupaka Parlament i Komisija zahtijevaju od Suda da poništi Uredbu br. 1385/2013 ( 2 ) i Direktivu 2013/64 ( 3 ). Osim toga, Komisija također traži poništenje Direktive 2013/62 ( 4 ) (zajedno u daljnjem tekstu: pobijane mjere). Te se tužbe odnose na pitanje jesu li pobijane mjere usvojene na pravilnoj pravnoj osnovi.

2. Bit je dotičnih predmeta sljedeće: koje je područje primjene članka 349. UFEU‑a? To se pitanje pojavilo zbog promjene statusa Mayottea prema pravu Unije. Nakon lokalnog referenduma 2009., otoci koji čine arhipelag Mayotte nastavili su svoj proces integracije u Francusku Republiku te su 31. ožujka 2011. postali prekomorski francuski departman i regija. Europsko vijeće, povodom zahtjeva Francuske Republike u tom smislu, odlučilo je promijeniti status Mayottea iz prekomorske zemlje ili područja (u daljnjem tekstu: PZP) u najudaljeniju regiju (u daljnjem tekstu: NR), s učinkom od 1. siječnja 2014. ( 5 ).

3. Međutim, nakon toga u pogledu pobijanih mjera koje su usvojene u vezi s tom promjenom statusa nastao je institucijski spor. Vijeće, koje se nije slagalo s predloženim sektorskim pravnim osnovama pobijanih mjera, odlučilo ih je usvojiti na temelju članka 349. UFEU‑a. Sada se postavlja pitanje je li taj postupak Vijeća bio opravdan, što, kako ćemo vidjeti, smatram da jest.

I – Pravni okvir

A – Relevantne primjenjive odredbe i odredbe Ugovora stavljene izvan snage

4. Nakon stupanja na snagu Ugovora iz Maastrichta, članak 227. stavak 2. Ugovora o EZ‑u glasio je kako slijedi: „U odnosu na francuske prekomorske departmane, opće i posebne odredbe Ugovora o: — slobodnom kretanju robe; — poljoprivredi, osim članka 40. stavka 4. [Ugovora o EZ‑u]; — liberalizaciji usluga; — pravilima o tržišnom natjecanju; — zaštitnim mjerama predviđenim člancima 109.h, 109.i i 226. [Ugovora o EZ‑u]; — institucijama; primjenjuju se od stupanja ovog Ugovora na snagu. U roku od dvije godine od stupanja ovog Ugovora na snagu Vijeće jednoglasno, na prijedlog Komisije, odlukama određuje uvjete pod kojima se primjenjuju ostale odredbe ovog Ugovora. Institucije Zajednice, u okviru postupaka predviđenih ovim Ugovorom, posebno člankom 226. [Ugovora o EZ‑u], vode brigu o gospodarskom i socijalnom razvoju navedenih područja.“

5. Nakon stupanja na snagu Ugovora iz Amsterdama, članak 227. stavak 2. Ugovora o EZ‑u zamijenjen je člankom 299. stavkom 2. UEZ‑a, u kojem je stajalo: „Odredbe ovog Ugovora primjenjuju se na francuske prekomorske departmane, Azore, Madeiru i Kanarske otoke. Međutim, vodeći računa o strukturno uvjetovanom društvenom i gospodarskom stanju u francuskim prekomorskim departmanima, Azorima, Madeiri i Kanarskim otocima, koje je još složenije zbog njihove udaljenosti, izoliranosti, male površine, nepovoljne topografije i klime, gospodarske ovisnosti o malom broju proizvoda, kao i o tome da postojanost i međudjelovanje tih uvjeta u velikoj mjeri ograničuju njihov razvoj, Vijeće, odlučujući kvalificiranom većinom, na prijedlog Komisije i nakon savjetovanja s Europskim parlamentom, usvaja posebne mjere koje su posebice namijenjene utvrđivanju uvjeta primjene ovog Ugovora u tim regijama, uključujući zajedničke politike. Pri usvajanju odgovarajućih mjera iz drugog podstavka Vijeće vodi računa o carinskoj, trgovinskoj i poreznoj politici, slobodnim zonama, poljoprivrednoj i ribarskoj politici, uvjetima za opskrbu sirovinama i osnovnom robom široke potrošnje, državnim potporama i o uvjetima pristupanja strukturnim fondovima i horizontalnim programima Zajednice. Vijeće usvaja mjere iz drugog podstavka vodeći računa o posebnim svojstvima i ograničenjima najudaljenijih regija, ne ugrožavajući cjelovitost i dosljednost pravnog poretka Zajednice, uključujući unutarnje tržište i zajedničke politike.“

6. Nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, članak 299. UEZ‑a zamijenjen je člancima 349. i 355. UFEU‑a te, u biti, člankom 52. UEU‑a. U potonjem stoji: „1. Ugovori se primjenjuju na Kraljevinu Belgiju, Republiku Bugarsku, Češku Republiku, Kraljevinu Dansku, Saveznu Republiku Njemačku, Republiku Estoniju, Irsku, Helensku Republiku, Kraljevinu Španjolsku, Francusku Republiku, Talijansku Republiku, Republiku Cipar, Republiku Latviju, Republiku Litvu, Veliko Vojvodstvo Luksemburg, Republiku Mađarsku, Republiku Maltu, Kraljevinu Nizozemsku, Republiku Austriju, Republiku Poljsku, Portugalsku Republiku, Rumunjsku, Republiku Sloveniju, Slovačku Republiku, Republiku Finsku, Kraljevinu Švedsku i Ujedinjenu Kraljevinu Velike Britanije i Sjeverne Irske. 2. Teritorijalno područje primjene Ugovorâ navedeno je u članku 355. [UFEU‑a].“

7. U članku 349. UFEU‑a, kako je izmijenjen Odlukom Europskog vijeća 2012/419/EU, stoji: „Vodeći računa o strukturno uvjetovanom društvenom i gospodarskom stanju u Guadeloupeu, Francuskoj Gvajani, Martiniku, Reunionu, Saint‑Barthelemyju, Saint‑Martinu, Azorima, Madeiri i Kanarskim otocima, koje je još složenije zbog njihove udaljenosti, izoliranosti, male površine, nepovoljne topografije i klime, gospodarske ovisnosti o malom broju proizvoda, kao i o tome da postojanost i međudjelovanje tih uvjeta u velikoj mjeri ograničuju njihov razvoj, Vijeće, na prijedlog Komisije i nakon savjetovanja s Europskim parlamentom, usvaja posebne mjere koje su posebice namijenjene utvrđivanju uvjeta primjene Ugovorâ u tim regijama, uključujući zajedničke politike. Kad Vijeće u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom usvaja posebne mjere, ono također odlučuje na prijedlog Komisije i nakon savjetovanja s Europskim parlamentom. Mjere iz stavka prvog posebno se odnose na carinsku, trgovinsku i poreznu politiku, slobodne zone, poljoprivrednu i ribarstvenu politiku, uvjete za opskrbu sirovinama i osnovnom robom široke potrošnje, državne potpore i na uvjete pristupanja strukturnim fondovima i horizontalnim programima Unije. Vijeće usvaja mjere iz prvog stavka vodeći računa o posebnim svojstvima i ograničenjima najudaljenijih regija, ne ugrožavajući cjelovitost i dosljednost pravnog poretka Unije, uključujući unutarnje tržište i zajedničke politike.“

8. Članak 355. stavak 1. UFEU‑a, kako je izmijenjen Odlukom Europskog vijeća 2012/419/EU, glasi kako slijedi: „Osim odredaba iz članka 52. [UEU‑a] koje se odnose na teritorijalno područje primjene Ugovorâ, primjenjuju se sljedeće odredbe: 1. Odredbe Ugovorâ primjenjuju se na Guadeloupe, Francusku Gvajanu, Martinik, Reunion, Saint‑Barthelemy, Saint‑Martin, Azore, Madeiru i Kanarske otoke u skladu s člankom 349. [UFEU‑a].“

B – Pobijane mjere

9. Za potrebe predmetnog postupka, dovoljno je istaknuti sljedeće.

10. Uredbom se, u biti, izmjenjuje pet različitih uredbi. Dok se njezinim člankom 1. stavkom 1. Mayotte dodaje popisu morskih voda koje se mogu podvrgnuti mjerama Unije radi očuvanja ribolovnih resursa, njezinim se člankom 1. stavkom 2. zabranjuje uporaba okružujućih mreža plivarica za ulov jata tuna i riba nalik tunama u vodama koje ga neposredno okružuju. Člankom 2. rok za provedbu određenih pravila Unije o zajedničkoj organizaciji tržišta proizvodima ribarstva i akvakulture (u daljnjem tekstu: ZOTPRA) u vezi s deklariranjem ribarskih proizvoda produžuje se do 31. prosinca 2021. Člankom 3. stavkom 1. odstupa se od određenih pravila zajedničke ribarstvene politike (u daljnjem tekstu: ZRP) o ribolovnom kapacitetu i registru ribarske flote, a stavkom 2. njihova primjena odgađa se do 31. prosinca 2025. i 31. prosinca 2021., dok su člankom 3. stavkom 3. u pogledu Mayottea izvršeni određeni unosi na popis kojim su određene gornje granice ribolovnog kapaciteta. Člankom 4. odgađa se do 1. siječnja 2021. primjena na Mayotte određenih pravila koja se odnose na obradu nusproizvoda životinjskog podrijetla i od njih dobivenih proizvoda. Konačno, dok se člankom 5. obveza Francuske Republike da na Mayotte primijeni nekoliko pravila radi usklađivanja sa ZRP‑om odgađa do 31. prosinca 2021., njime se ta država članica također obvezuje da do 30. rujna 2014. uspostavi privremeni program kontrole.

11. Horizontalnom direktivom u biti se odgađa primjena na Mayotte nekoliko pravila sadržanih u šest različitih direktiva koje se odnose na različita područja politika kao što su vodna politika, pročišćavanje komunalnih otpadnih voda, voda za kupanje, zaštita kokoši nesilica, zdravlje i sigurnost u odnosu na umjetno optičko zračenje te prava pacijenata u području prekogranične zdravstvene skrbi. Predviđeno je, naime, da obveze iz tih direktiva stupe na snagu kasnije, u razdoblju između 1. siječnja 2014. i 31. prosinca 2031.

12. Minidirektivom se, pak, Francuskoj Republici u pogledu Mayottea odobrava dodatno razdoblje za provedbu pravila Unije o roditeljskom dopustu. To razdoblje završava 31. prosinca 2018.

II – Pozadina spora

13. Nakon usvajanja Odluke Europskog vijeća 2012/419/EU, čije je stupanje na snagu bilo predviđeno za 1. siječnja 2014., Komisija je 13. lipnja 2013. podnijela tri prijedloga zakonodavcu Unije s ciljem izmjene nekoliko akata sekundarnog zakonodavstva.

14. Komisijin prijedlog koji će kasnije postati Uredba temeljio se na članku 43. stavku 2. i članku 168. stavku 4. točki (b) UFEU‑a. Prijedlog na kojem se temeljila horizontalna direktiva bio je zasnovan na članku 43. stavku 2., članku 114., članku 153. stavku 2., članku 168. i članku 192. stavku 1. UFEU‑a. Naposljetku, prijedlog koji je bio osnova minidirektive temeljio se na članku 155. stavku 2. UFEU‑a.

15. Dakle, svi su se Komisijini prijedlozi pozivali na sektorske pravne osnove. S iznimkom članka 155. stavka 2. UFEU‑a, te su pravne osnove predviđale redovni zakonodavni postupak i savjetovanje s Gospodarskim i socijalnim odborom (te, u pogledu nekih od predloženih pravnih osnova, i s Odborom regija).

16. Međutim, Vijeće je tijekom zakonodavnog procesa odlučilo promijeniti pravnu osnovu triju mjera te za nju odrediti članak 349. UFEU‑a.

17. U pogledu horizontalne direktive i Uredbe, Parlament je predložio da se izvorno predloženim sektorskim osnovama pridoda članak 349. UFEU‑a. Stoga je, kada je riječ o tim dvjema mjerama, Parlament smatrao da ne djeluje u savjetodavnoj funkciji, već kao suzakonodavac.

18. Unatoč tome, Vijeće je 17. prosinca 2013. usvojilo pobijane mjere, smatrajući da je dobilo potrebno stajalište Parlamenta o prijedlozima.

III – Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka

19. Tužbama podnesenima 21. ožujka 2014. tužitelji su pokrenuli predmetnu skupinu postupaka. U predmetu C‑132/14 Parlament od Suda zahtijeva da: — poništi Uredbu; — naloži Vijeću snošenje troškova.

20. U predmetu C‑133/14 Komisija od Suda zahtijeva da: — poništi horizontalnu direktivu; — zadrži učinke horizontalne direktive do stupanja na snagu nove direktive donesene na temelju odgovarajućih pravnih osnova; — naloži Vijeću snošenje troškova.

21. U predmetu C‑134/14 Komisija od Suda zahtijeva da: — poništi minidirektivu; — zadrži učinke minidirektive do stupanja na snagu nove direktive donesene na temelju odgovarajućih pravnih osnova; — naloži Vijeću snošenje troškova.

22. U predmetu C‑135/14 Komisija od Suda zahtijeva da: — poništi Uredbu; — zadrži učinke Uredbe do stupanja na snagu nove uredbe donesene na temelju odgovarajućih pravnih osnova; — naloži Vijeću snošenje troškova.

23. U predmetu C‑136/14 Parlament od Suda zahtijeva da: — poništi horizontalnu direktivu; — naloži Vijeću snošenje troškova.

24. Rješenjem predsjednika Suda od 28. travnja 2014. pet je predmeta spojeno za potrebe pisanog i usmenog postupka kao i presude. U svojem skupnom odgovoru na tužbe, podnesenom 17. lipnja 2015., Vijeće od Suda zahtijeva da: — u cijelosti odbije tužbe Parlamenta i Komisije; — naloži Parlamentu i Komisiji snošenje troškova; — podredno, u slučaju da Sud poništi pobijane mjere, zadrži njihove učinke do donošenja novih zakonodavnih akata kojima će se one zamijeniti, zasnovanih na odgovarajućim pravnim osnovama koje Sud utvrdi.

25. Rješenjem predsjednika Suda od 29. srpnja 2014. Kraljevini Španjolskoj, Francuskoj Republici i Portugalskoj Republici dopuštena je intervencija na strani Vijeća.

26. Na raspravi održanoj 21. travnja 2015. Parlament, Komisija i Vijeće iznijeli su usmena očitovanja, kao i tri intervenijenta.

IV – Navodi stranaka i intervenijenata

27. U prilog svojim tužbama za poništenje pobijanih mjera Parlament i Komisija ističu samo jedan, isti tužbeni razlog: pogrešan izbor pravne osnove Vijeća. Međutim, stajališta Parlamenta i Komisije o području primjene članka 149. UFEU‑a su različita.

28. Parlament zauzima stajalište da članak 349. UFEU‑a dopušta usvajanje samo posebnih mjera usmjerenih na NR‑e kojima je cilj ispraviti nedostatke koji su posljedica svojstava i posebnih ograničenja odnosne(ih) regije(a). Pritom te mjere moraju biti povezane s gospodarskim i/ili društvenim stanjem u odnosnoj(im) regiji(ama). Nasuprot tomu, članak 349. UFEU‑a ne može biti osnova mjera koje potpadaju pod područje primjene politike Unije, a koje nisu predviđene da prilagode zakonodavstvo Unije tim ograničenjima. Mjera koja se odnosi na NR‑e ne potpada automatski, isključivo na temelju te činjenice, pod područje primjene članka 349. UFEU‑a. Iako Parlament smatra da posebne mjere mogu imati i opći i ad hoc oblik, takve mjere moraju NR‑ima ići u prilog u vezi s njihovom specifičnom situacijom te se ne mogu sastojati isključivo od odgoda primjene određenih odredbi prava Unije. Doista, Parlament ističe da se odgodom pravo Unije ne prilagođava posebnim uvjetima NR‑a, već da se time jamči njegova puna primjena od kasnijeg datuma.

29. Konkretno, Parlament prihvaća da se Vijeće, u pogledu članka 3. stavaka 1. i 2. te članka 5. Uredbe, može zakonito pozvati na članak 349. UFEU‑a. U pogledu ostalog, smatra da se, kao prvo, svrha i sadržaj članaka 1. i 2. te članka 3. stavka 3. Uredbe odnose na ZRP iz članka 43. UFEU‑a, a ne na članak 349. UFEU‑a. Kao drugo, smatra da se članak 4. Uredbe, kojim se samo odgađa primjena određenih pravila koja se odnose na obradu nusproizvoda životinjskog podrijetla, nije mogao valjano usvojiti na temelju članka 349. UFEU‑a, umjesto na temelju članka 168. stavka 4. točke (b) UFEU‑a. Stoga Parlament ističe da se Uredba trebala usvojiti na temelju članka 43. stavka 2., članka 168. stavka 4. točke (b) i članka 349. UFEU‑a. Osim toga, Parlament tvrdi da Vijeće nije moglo usvojiti horizontalnu direktivu isključivo na temelju članka 349. UFEU‑a ili zajedno s drugim pravnim odredbama, s obzirom na to da smatra kako se odredbama te direktive u biti odgađaju određene obveze Francuske Republike u pogledu Mayottea. Parlament tvrdi da su odstupanja takve vrste relevantna za sve regije koje moraju ispunjavati nove standarde.

30. Komisija smatra da se Vijeće nije moglo pozvati na članak 349. UFEU‑a, s obzirom na to da pobijane mjere ne odstupaju od Ugovorâ, već samo izmjenjuju sekundarno pravo Unije, što ta odredba ne dopušta. Stoga su se pobijane mjere trebale usvojiti na sektorskim pravnim osnovama koje su izvorno predložene. Komisija potporu takvom stajalištu nalazi u tekstu članka 349. UFEU‑a, tumačenog u skladu s člankom 355. stavkom 1. UFEU‑a, u sustavu pravnih osnova UFEU‑a i u izvorima članka 349. UFEU‑a.

31. Konkretno, Komisija ističe da uporaba izraza „posebice“ u članku 349. UFEU‑a znači da ta odredba pokriva sve posebne mjere koje odstupaju od Ugovorâ, neovisno o tome utvrđuju li se tim mjerama posebni „uvjeti primjene Ugovorâ“. Stoga članak 349. UFEU‑a i članak 355. stavak 1. UFEU‑a, tumačeni zajedno, omogućuju Vijeću da odstupi od „odredbi Ugovorâ“. Komisija navodi da se akti institucija primjenjuju isključivo u granicama članka 355. UFEU‑a. Ako nije drukčije navedeno, takav se akt ne primjenjuje na NR‑e. Što se tiče sustava pravnih osnova UFEU‑a, Komisija smatra da su državne potpore koje se NR‑ima odobravaju na temelju čimbenika navedenih u članku 349. UFEU‑a oduvijek dopuštene na temelju članka 88. UEZ‑a, a ne članka 299. UEZ‑a. Može se smatrati da sadašnji tekst članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU‑a, koji se poziva na članak 349. UFEU‑a, to kodificira. Komisijino je stajalište da se pobijane mjere odnose na prijelazna pitanja, a ne na te „postojane“ čimbenike navedene u članku 349. UFEU‑a. U vezi s tim, smatra da sektorske osnove već pružaju mogućnost takvog uređenja te ističe da su i državama pristupnicama omogućena prijelazna razdoblja radi usklađivanja s pravnom stečevinom Unije. Što se tiče Uredbe konkretno, Komisija tvrdi da se njezinim člankom 1. izmjenjuju područja koja su podložna očuvanju na temelju ZRP‑a, koja većim dijelom nemaju nikakvu vezu s NR‑ima. Naposljetku, povijesni razvoj članka 349. UFEU‑a donekle ide u prilog stajalištu da, za razliku od članka 227. stavka 2. Ugovora o EZ‑u, osim što na popis NR‑a dodaju određena španjolska i portugalska područja, članak 299. stavak 2. UEZ‑a i članak 349. UFEU‑a dopuštaju Vijeću da u potpunosti odstupi od primarnog prava.

32. Vijeće ističe da članak 349. UFEU‑a predstavlja lex specialis ograničene geografske primjene koji ima prednost pred drugim pravnim osnovama uvijek kada zakonodavac Unije namjerava usvojiti posebne mjere kojima je doista cilj uzeti u obzir nepovoljno stanje u NR‑ima, ako su te mjere potrebne, proporcionalne i precizno određene. Vijeće smatra da mu članak 349. UFEU‑a daje potrebnu fleksibilnost u pogledu naravi, sadržaja i oblika posebnih mjera – kao što su to privremena odstupanja kraćeg ili duljeg trajanja – te da pojam „Ugovori“ uključuje akte institucija. Smatra da tom stajalištu u prilog ide povijesni razvoj članka 349. UFEU‑a kao i njegov tekst, u kojem se navode „slobodne zone“ i pristup „horizontalnim programima Unije“. Vijeće smatra da ne postoji nijedan razlog za primjenu sektorskih pravnih osnova. Takvim bi se uvjetom dovela u opasnost učinkovitost članka 349. UFEU‑a te bi bio u suprotnosti sa sudskom praksom.

33. U svojem odgovoru Parlamentu Vijeće se ne slaže s time da članak 349. UFEU‑a ne može poslužiti kao pravna osnova za usvajanje odgoda: razlikovanje između privremenih i stalnih odstupanja bilo bi umjetno i u praksi neizvedivo. Osim toga, Vijeće tvrdi da su ciljevi Uredbe i horizontalne direktive pružanje potpore Mayotteu u skladu sa zahtjevima iz članka 349. UFEU‑a. Ne slaže se s mišljenjem da je tako važne odgode moguće odobriti bilo kojoj regiji države članice. Nadalje, Vijeće tvrdi da izraz „vodeći računa o“ iz članka 349. UFEU‑a ne zahtijeva da predmetne posebne mjere moraju služiti za ispravljanje nepovoljnog stanja u NR‑ima. Prihvativši da su članak 1. stavak 1. i članak 3. stavak 3. Uredbe sporedni u odnosu na glavne odredbe iz njezina članka 1. stavka 2. i članka 3. stavka 1., Vijeće dalje ističe da članak 349. UFEU‑a predstavlja „gravitacijsko središte“ obiju mjera koje Parlament pobija. Vijeće nikako ne vidi kako su različite odredbe iz tih mjera neraskidivo povezane na način da bi iznimno omogućile primjenu više pravnih osnova.

34. Vijeće u pogledu određenih Komisijinih navoda ističe da Komisija podcjenjuje značenje povijesnog razvoja članka 349. UFEU‑a. Prema Vijeću, pojam „posebnih mjera“ predstavlja mjeru koja je osmišljena posebno za NR‑e sasvim nove vrste. Iako ne pobija stajalište da je Komisija u prošlosti donosila odluke o državnim potporama u pogledu NR‑a, Vijeće odgovara da te odluke predstavljaju samo primjenu Ugovora te ne opravdavaju sličan pristup u pogledu drugih područja te, osim toga, da su državne potpore posebno spomenute u drugom stavku članka 349. UFEU‑a. Što se tiče minidirektive konkretno, Vijeće smatra da potpada pod područje primjene članka 349. UFEU‑a, a ne sektorskih osnova koje je Komisija predložila.

35. Portugalska vlada smatra da odstupanje predstavlja odstupanje, neovisno o trajanju. Iako, prema stajalištu te vlade, iz trećeg stavka članka 349. UFEU‑a proizlazi da Vijeće ne može usvajati trajna odstupanja, u tekstu članka 349. UFEU‑a nema osnove za razlikovanje između stalnih i privremenih odstupanja. Ta se vlada slaže s Vijećem da članak 349. UFEU‑a čini nevažnom primjenu drugih pravnih osnova – do mjere da je isključuje.

36. Španjolska vlada, među ostalim, naglašava uporabu izraza „posebice“ u tekstu članka 349. UFEU‑a te činjenicu da je prema Ugovoru iz Lisabona članak 349. UFEU‑a odvojen od članka 355. stavka 1. UFEU‑a. Ta vlada dalje ističe da pozivanje na poseban zakonodavni postupak u članku 349. UFEU‑a pretpostavlja da ga se može primijeniti za izmjenu sekundarnog zakonodavstva. Osim toga, ako je moguće pozivati se na članak 349. UFEU‑a radi prilagodbe primjene primarnog prava na te regije, to bi, prema njezinu stajalištu, a fortiori također uključivalo privremene i prijelazne mjere.

37. U svojem odgovoru Komisiji francuska vlada, kao prvo, ističe da je teritorijalno područje primjene sekundarnog zakonodavstva Unije predviđeno u članku 52. UEU‑a te u članku 355. UFEU‑a. Kao drugo, tvrdi da se u nekoliko odredbi primarnog prava, kao što je to članak 19. UEU‑a, koristi pojam „Ugovorâ“ u širem smislu. Kao treće, naglašavajući široku formulaciju članka 349. UFEU‑a kao i povijesni razvoj te odredbe, ta vlada smatra da se članak 349. UFEU‑a treba široko primjenjivati. Prema stajalištu te vlade, Vijeće se treba pozvati na članak 349. UFEU‑a kao lex specialis svaki put kad razmišlja o usvajanju mjera koje su specifične za NR‑e. Kao četvrto, tvrdi da odobravanje odgode doista može imati za cilj odgovor na gospodarske i/ili društvene teškoće s kojima se NR‑i suočavaju te da se određenim odredbama o odgodama (kao što su to članci 3. do 5. Uredbe i članci 1., 2. i 5. horizontalne direktive) nameću posebne obveze ili uvjeti tijekom prijelaznih razdoblja. Kao peto, francuska vlada dodaje da pozivanje na članak 349. UFEU‑a ne opravdavaju samo gospodarski ili društveni razlozi u užem smislu, nego i drugi čimbenici kao što su okolišni. Konačno, ta se vlada pita kako je moguće da u pogledu Uredbe Parlament, s jedne strane, priznaje da su dijelovi flote Mayottea nedovoljno razvijeni, a ipak, s druge strane, odbija to učiniti kada je riječ o tamošnjoj komercijalizaciji ribljih proizvoda ili o industrijskom kapacitetu za obradu nusproizvoda životinjskog podrijetla.

V – Analiza

A – Uvodni komentari

38. Za početak, što se svi slažu, izbor pravne osnove akta Unije mora biti utemeljen na objektivnim elementima pogodnima za sudski nadzor, među kojima su osobito cilj i sadržaj tog akta. Ako je cilj ili sadržaj te mjere dvojak, od kojih se jedan može utvrditi kao prevladavajući, a drugi samo kao sporedan, mjera se mora utemeljiti samo na jednoj pravnoj osnovi, onoj koju zahtijeva onaj cilj ili sadržaj koji je prevladavajući. Iznimno, ako se utvrdi da mjera ima više neodvojivo povezanih ciljeva od kojih nijedan nije sekundaran ili neizravan u odnosu na drugi, ona mora biti utemeljena na različitim odgovarajućim pravnim osnovama. Međutim, kumuliranje dviju pravnih osnova isključeno je ako su njima predviđeni postupci međusobno nespojivi ( 6 ). Osim toga, ako u Ugovorima postoji određenija odredba koja može biti pravna osnova mjere o kojoj je riječ, ona se treba temeljiti na toj odredbi ( 7 ).

39. Iz navoda stranaka proizlazi da Komisija u osnovi zauzima usko stajalište u pogledu područja primjene članka 349. UFEU‑a, dok ga Vijeće, s druge strane, široko tumači. Čini se da Parlament, pak, zauzima srednji pristup, iako je u biti bliži stajalištu Vijeća.

40. Imajući to u vidu, smatram zbunjujućim da se od Suda još jednom zahtijeva da riješi prilično složen zakonodavni spor te da se od njega istodobno – s obzirom na to da se svi slažu da su pobijane mjere benigne te da ih se ne treba trenutačno ukloniti – traži da se pobrine da njegova odluka nema nikakve posljedice. To nije uobičajena uloga sudskog tijela.

41. Osim toga, kao prvo, obje strane u sporu iznose – do određene mjere – razumne argumente. Kao drugo, iako i Parlament i Komisija odbijaju tumačenje koje zastupa Vijeće, ne slažu se u pogledu pravilne pravne osnove. Kako je proizišlo iz rasprave, čini se da su stajališta zastupana u predmetnom postupku više stvar afiniteta nego pravnog shvaćanja. To je žalosno s obzirom na činjenicu da, kako je istaknuto, izbor pravne osnove treba biti objektivan. Kako god bilo, čini se da je to posljedica načina na koji je sročen članak 349. UFEU‑a, koji baš i nije najbolji primjer lucidnosti ( 8 ).

B – Načela na kojima se temelji odnos između NR‑a i Unije: integracija i prilagodba

42. Odnos između NR‑a i Unije, koji se može usporediti s Janusom, temelji se na dvama naizgled oprečnim načelima. Njihova međusobna interakcija još nije u potpunosti viđena na djelu ni shvaćena.

43. Pravo Zajednice, kako je tada bilo poznato, od 1957. načelno se u potpunosti primjenjivalo na preteče NR‑a, odnosno na francuske prekomorske departmane. To je u suprotnosti s PZP‑ima, u pogledu kojih se pravo Unije primjenjuje u mjeri u kojoj je to posebno predviđeno ( 9 ). To načelo, koje, kako ćemo vidjeti u nastavku, sada proizlazi iz zajedničkog tumačenja članka 52. stavka 2. UFEU‑a i članka 355. stavka 1. UFEU‑a, poznato je kao načelo integracije te pokazuje potpunu asimilaciju NR‑a u pravni poredak Unije.

44. S druge strane, jedno je rješenje rijetko primjereno za sve. Srećom, potpuna primjena prava Unije ne zahtijeva primjenu iste skupine pravila, nego samo njihovu ujednačenu primjenu. Osobito različiti strukturni nedostaci od kojih NR‑i pate otežavaju održavanje cilja potpuno jedinstvene primjene prava Unije. Stoga je potreba da se osobitosti NR‑a zasebno razmatraju rano prepoznata. To je načelo, sada utjelovljeno člankom 349. UFEU‑a, poznato kao načelo prilagodbe.

45. Međutim, tijekom vremena ta su se načela različito razvila. Dok je u prvom stavku članka 227. Ugovora o EEZ‑u, u njegovu izvornom obliku, stajalo da se Ugovor o EEZ‑u „primjenjuje na“ tadašnje države članice, u drugom su stavku tog članka predviđena pravila o primjeni tog ugovora na određena francuska prekomorska područja. Sud je sedamdesetih godina prošlog stoljeća u ključnoj presudi zaključio da je načelo integracije pravilo: nakon isteka početnog roka od dvije godine, Ugovor o EEZ‑u kao takav primjenjivao se na ta područja, iako je Vijeće i dalje moglo „usvajati posebne mjere radi zadovoljavanja potreba tih područja“ ( 10 ). Međutim, tijekom devedesetih godina prošlog stoljeća nekim se presudama preispitivala ovlast prilagodbe koja je dodijeljena Vijeću ( 11 ).

46. S druge strane, politički pozivi za obraćanjem veće pozornosti posebnom stanju u NR‑ima postali su sve učestaliji ( 12 ). To je naposljetku dovelo do usvajanja potpuno izmijenjene odredbe: članka 299. stavka 2. UEZ‑a. Novim se tekstom te odredbe stavljao veći naglasak na načelo prilagodbe, uz objašnjenje da je „strukturno uvjetovano društveno i gospodarsko stanje“ u NR‑ima još složenije zbog njihove udaljenosti, izoliranosti, male površine, nepovoljne topografije i klime, gospodarske ovisnosti o malom broju proizvoda, kao i o tome da postojanost i međudjelovanje tih uvjeta u velikoj mjeri ograničuju njihov razvoj“ (u daljnjem tekstu: svojstva NR‑a). Osim toga, njime je stvorena samostalna pravna osnova za usvajanje „posebnih mjera“ u pogledu NR‑a. U međuvremenu, Sud je donekle iznenađujućim usporednim potezom početkom 1998. donio presudu kojom je Vijeću ponovno priznao ovlasti prilagodbe na temelju članka 299. stavka 2. UEZ‑a ( 13 ).

47. Međutim, ostaje činjenica da Sud nije sadržajno protumačio ni članak 299. stavak 2. UEZ‑a ni članak 349. UFEU‑a ( 14 ). Analizi potonje odredbe – prema potrebi – vratit ću se u nastavku pri razmatranju navoda stranaka. Unatoč tome, ovdje je potrebno iznijeti određena zapažanja opće naravi u pogledu područja primjene članka 349. UFEU‑a.

48. Kao prvo, jasno je da dva vodeća načela, načelo integracije i načelo prilagodbe, nisu kompatibilna te se čini prilično paradoksalnim oba odrediti kao temeljne ciljeve. U tom kontekstu, ne smije se zanemariti da postavljanje načela prilagodbe iznad načela integracije znači da se, u određenoj mjeri, NR‑ima – za razliku od PZP‑a – dopušta, tako reći, „slobodan izbor“ ( 15 ). To pitanje postaje još spornije ako se ima na umu da je određenim regijama u nepovoljnom položaju unutar kontinentalnog područja Unije možda u jednakoj ili još većoj mjeri potreban poseban tretman, barem nakon vala proširenja Unije 2004.

49. Kao drugo, kako to Vijeće priznaje, zakonodavac nije uvijek imao dosljedan pristup pri odlučivanju hoće li u pogledu posebnih mjera koje se primjenjuju na NR‑e primijeniti članak 349. UFEU‑a (ili njegove preteče) ili sektorske pravne osnove.

50. Kao treće, iako je članak 299. UEZ‑a Ugovorom iz Lisabona podijeljen na tri odredbe, konkretno, na članak 52. UEU‑a i članke 349. i 355. UFEU‑a, značenje te podjele nije jasno ( 16 ). Prema članku 52. stavku 1., „Ugovori“ se primjenjuju na države članice – naizgled kao na adresate, s obzirom na to da se njegov drugi stavak, u kojem je određeno teritorijalno područje primjene Ugovorâ, poziva na članak 355. UFEU‑a. Stoga, za razliku od prije, jasno je da je teritorijalno područje primjene Ugovora o EU‑u jednako onom UFEU‑a. U pogledu NR‑a, u članku 355. stavku 1. potom se navodi da se „odredbe Ugovorâ“ na njih primjenjuju „u skladu s“ člankom 349. UFEU‑a. Međutim, u potonjoj se odredbi u geografskom smislu detaljno ne predviđa kako se „Ugovori“ primjenjuju na NR‑e, osim što se navodi popis područja. Unatoč tome, omogućuje Vijeću usvajanje posebnih mjera kojima se, među ostalim, izmjenjuje „primjena Ugovorâ“ na te regije pod određenim uvjetima. Stoga mi se čini da članak 349. UFEU‑a ne predstavlja samo pravnu osnovu za usvajanje „posebnih mjera“ već se njime i dodatno određuje teritorijalno područje primjene „Ugovorâ“ na NR‑e u pogledu tih mjera.

51. Kao četvrto, članak 349. UFEU‑a neznatno je poboljšan u usporedbi s prethodnim verzijama. Za početak, uklonjeno je spominjanje, u općem smislu, francuskih prekomorskih departmana – koje je davalo dojam da status NR‑a ovisi o tome što u domaćem pravu predstavlja područje. Dalje, za razliku od prije, u drugom stavku članka 349. UFEU‑a ne navodi se da Vijeće „vodi računa“ o određenim područjima politika ( 17 ), već da se posebne mjere „posebno odnose“ na takva područja politika. Područja politika NR‑a tako su postala predmet posebnih mjera, a ne razlog njihova usvajanja – uloga koju ima popis nabrojenih svojstava NR‑a.

52. Naposljetku, međutim, jedna izmjena koja je provedena Ugovorom iz Lisabona, nažalost, zakomplicirala je stvari. Pritom mislim na naizgled bezazlen navod u prvom stavku drugoj rečenici članka 349. UFEU‑a o mogućnosti da „Vijeće posebne mjere […] [može] usvojiti u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom“. Kao prvo, čini mi se da sam članak 349. UFEU‑a predstavlja poseban zakonodavni postupak prema članku 289. stavku 2. UFEU‑a. Ipak, komentatori se ne slažu u pogledu značenja te rečenice ( 18 ), kao što se ni stranke i intervenijenti u pogledu toga nisu slagali tijekom svojih usmenih očitovanja ( 19 ). Međutim, u ovim predmetima nije potrebno autoritativno riješiti to pitanje.

C – Je li članak 349. UFEU‑a ograničen na prilagodbe primarnog prava (Komisijina teorija)?

53. Komisija je od usvajanja Ugovora iz Amsterdama dosljedno zastupala usko tumačenje članka 349. UFEU‑a ( 20 ). Ono se u osnovi temelji na posebnom usklađenom tumačenju članka 349. i članka 355. stavka 1. UFEU‑a prema kojem se, općenito, samo „odredbe Ugovorâ“ ( 21 ) primjenjuju na NR‑e, uz isključenje sekundarnog zakonodavstva. Budući da u članku 349. UFEU‑a stoji da Vijeće „usvaja posebne mjere namijenjene [...] utvrđivanju uvjeta primjene Ugovorâ u tim regijama“ (moje isticanje), Komisija iz toga zaključuje da navedena odredba samo ovlašćuje Vijeće da prilagodi način na koji se primarno pravo primjenjuje na NR‑e.

54. Prednost je Komisijina tumačenja to da je jasno. Međutim, njime nisam zadovoljan zbog nekoliko razloga.

55. Kao prvo, gore u točki 50. naveo sam kako se „Ugovori“, kao pojam korišten u članku 52. UEU‑a te u članku 349. i članku 355. stavku 1. UFEU‑a, primjenjuju na NR‑e. Kako ću objasniti, te odredbe ne idu u prilog Komisijinu stajalištu.

56. Doista, pojam „Ugovorâ“, ako nije drukčije navedeno, obično se mora shvaćati na način da se odnosi na pravni poredak Unije kao cjelinu (pravna stečevina), a ne u uskom smislu. To osobito vrijedi ako se ta riječ javlja u množini, kao što je to slučaj u prethodno navedenim odredbama. Priznavanje ovlasti prilagodbe samo primarnog, a ne i sekundarnog prava bilo bi neintuitivno te u suprotnosti s načelom prema kojem veće obično uključuje manje. Na drugim se mjestima, kao što su članak 19. UEU‑a i članak 258. UFEU‑a, za pojam „Ugovorâ“ obično smatra da uključuje sekundarno zakonodavstvo. Komisija, naravno, ima pravo što ističe da se svaka odredba mora zasebno promatrati. Uz rizik upućivanja na očito, to je razlog zbog kojeg, primjerice, navođenje „Ugovorâ“ u prvoj rečenici članka 6. stavka 1. UEU‑a, u pogledu njihova statusa unutar opće hijerarhije normi, ne uključuje sekundarno zakonodavstvo. Međutim, članak 52. UEU‑a te članak 349. i članak 355. stavak 1. UFEU‑a odredbe su opće naravi (od kojih je potonja sadržana u dijelu sedmom UFEU‑a, pod naslovom „Opće i završne odredbe“). Osim toga, unatoč Komisijinim tvrdnjama, sudska praksa u pogledu PZP‑a ne ide u prilog tom stajalištu ( 22 ).

57. Kao drugo, teza – iznesena kao odgovor na pitanje koje je postavio Sud – da Komisijina teorija može proizlaziti iz članka 288. UFEU‑a nije održiva: osim što su njome uređeni njezini pravni učinci, u toj je odredbi navedeno komu je sekundarno zakonodavstvo upućeno (primatelji). Nasuprot tomu, u njoj se ne govori ništa o tome gdje se to zakonodavstvo primjenjuje.

58. Kao treće, Komisijino tumačenje članka 349. UFEU‑a čini se selektivnim. U prvom stavku te odredbe Vijeću se dopušta da „usvaja posebne mjere koje su posebice namijenjene utvrđivanju uvjeta primjene Ugovorâ u tim regijama, uključujući zajedničke politike“ (moje isticanje). Stoga, iako predmetne posebne mjere očito mogu sadržavati različite uvjete primjene Ugovorâ, nisu ograničene isključivo na taj aspekt.

59. Kao četvrto, u drugom stavku članka 349. UFEU‑a stoji da se posebne mjere „posebno“ odnose na područja politika NR‑a. Budući da mnogo tih područja politika nije iscrpno uređeno primarnim pravom, pravilno tumačenje članka 349. UFEU‑a moralo bi uključivati ovlast Vijeća da izmijeni sekundarno zakonodavstvo.

60. Kao peto, sama činjenica da Vijeće posebne mjere može usvojiti „u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom“ govori u prilog tezi da se članak 349. UFEU‑a može primijeniti za prilagodbu sekundarnog zakonodavstva, neovisno o konkretnoj svrsi te rečenice.

61. Konačno, Komisija smatra da je njezino tumačenje u skladu s povijesnim razvojem odredbe koja danas predstavlja članak 349. UFEU‑a. U vezi s time, mislim da se članak 349. UFEU‑a ne može tumačiti s obzirom na (osobito) tekst članka 227. stavka 2. Ugovora o EZ‑u, koji je suštinski različit. Dapače, članak 349. UFEU‑a treba zasebno tumačiti.

62. Na temelju navedenog i neovisno o drugim navodima koje je iznijela Komisija, zaključujem da članak 349. UFEU‑a nije ograničen na prilagodbe primarnog prava. Sukladno tomu, tužbe u predmetima C‑133/14 do C‑135/14 trebaju se odbiti.

D – Zabranjuje li članak 349. UFEU‑a odgode primjene prava Unije (glavni argument Parlamenta)?

63. Čini se da Parlament zauzima srednje stajalište među institucijama u sporu. Doista, njegov je glavni navod taj da jednostavne odgode primjene prava Unije nije moguće odobriti na temelju članka 349. UFEU‑a, već da se trebaju usvojiti na sektorskim pravnim osnovama. Prema njegovu stajalištu, sektorske osnove već pružaju mogućnost zakonodavcu Unije da određuje različita razdoblja provedbe. S druge strane, može se tvrditi da nijedno od svojstava NR‑a samo po sebi ne opravdava poduzimanje takve radnje.

64. Iako sam u određenoj mjeri sklon uravnoteženim pristupima, s ovim se ne slažem. Kao prvo, činjenica da Parlament nije podnio tužbu za poništenje minidirektive govori o nedostatku uvjerenja ( 23 ). Međutim, još je važnije to što se u članku 349. UFEU‑a spominju samo „posebne mjere“. Njime se na prvi pogled ne isključuje mogućnost da Vijeće odgodi datum provedbe mjere Unije.

65. Radi jasnoće, u članku 349. UFEU‑a objašnjeno je što se podrazumijeva pod „posebnim mjerama“ koje Vijeće može usvajati: „Vijeće […] usvaja posebne mjere koje su posebice namijenjene utvrđivanju uvjeta primjene Ugovorâ u tim regijama, uključujući zajedničke politike […] [Posebne mjere] posebno se odnose na područja kao što su [područja politika NR‑a]“ (moje isticanje). Kao što se može vidjeti, koriste se netaksativni izrazi. Stoga, čak i pod pretpostavkom da se ne može smatrati kako odgoda datuma provedbe pobijanih mjera spada u te vrste slučajeva, tekst te odredbe ne isključuje tu mogućnost.

66. Međutim, još je važnije da bi se doista radilo o „posebnoj mjeri“ koja odstupa od općeg pravila ako bi Vijeće, na temelju članka 349. UFEU‑a, odlučilo odgoditi datum provedbe mjere Unije. Kako Vijeće i portugalska vlada pravilno ističu, umjetno razlikovanje između toga jesu li posebne mjere stalne ili privremene naravi, na što tumačenje Parlamenta u biti upućuje, nema pravnu osnovu u samom članku 349. UFEU‑a. Činjenica da se u članku 349. UFEU‑a svojstva NR‑a opisuju kao postojana nema nikakvu važnost za vremensku narav posebnih mjera koje Vijeće može usvajati. Ili, drukčije, čemu ću se vratiti u nastavku – te što ističe portugalska vlada – svakako je veća vjerojatnost da bi stalno odstupanje predstavljalo povredu trećeg stavka članka 349. UFEU‑a. Osim toga, ako Vijeće može usvojiti posebnu mjeru na temelju članka 349. UFEU‑a isključujući u cijelosti određeni NR iz područja primjene prava Unije – što je podložno naknadnom periodičnom sudskom nadzoru – ne vidim zašto ne bi također moglo odgoditi datum primjene sekundarnog zakonodavstva u takvoj regiji.

67. Na osnovi gore navedenog, predlažem da Sud odbaci argument Parlamenta da članak 349. UFEU‑a zabranjuje odgode primjene prava Unije. Sukladno tomu, tužba u predmetu C‑136/14 te pobijanje članka 4. Uredbe u predmetu C‑132/14 trebaju se odbiti. Ostaje za odlučiti o argumentu Parlamenta prema kojem se Vijeće nije moglo pozvati na članak 349. UFEU‑a za usvajanje članaka 1. i 2. te članka 3. stavka 3. Uredbe, koji ću analizirati u nastavku u točki 78. et seq. Međutim, s obzirom na to da je to primjereno, prvo ću iznijeti neke dodatne napomene.

E – Dodatna zapažanja o stajalištu Vijeća

68. Iz navedenog proizlazi da mi je preostalo stajalište Vijeća, s kojim se načelno slažem. Međutim, iako to možda nije sasvim nužno, s obzirom na raspravu koju je članak 349. UFEU‑a izazvao te kako bi stvari u budućnosti bile jasnije, iskoristit ću ovu priliku kako bih istaknuo, u biti, svoja stajališta i zadrške u pogledu tumačenja Vijeća.

69. Za početak, nisam uvjeren u stajalište Vijeća (i intervenijenata) da se članak 349. UFEU‑a, kao lex specialis, mora koristiti uvijek kad su NR‑i predmet zakonodavnog prijedloga. Kao prvo, jedina osnova na koju se Vijeće oslanjalo za opravdanje takvog stajališta odnosila se na izrazito različite okolnosti ( 24 ). Kao drugo, temeljeći svoje stajalište uglavnom na geografskoj određenosti članka 349. UFEU‑a, Vijeće nije uspjelo objasniti – uz iznimku članka 114. UFEU‑a – zašto je članak 349. UFEU‑a, u pogledu svojeg normativnog sadržaja, posebniji od sektorskih osnova koje Komisija zagovara. Kao treće, iako je nevažno koja se pravna osnova koristi za usvajanje drugih mjera Unije ( 25 ), smatram da pristup Vijeća nije u skladu s njegovom trenutačnom praksom ( 26 ). Kao četvrto, čini se da tumačenje članka 349. UFEU‑a koje je Vijeće predložilo ne vodi računa o činjenici da NR‑i na temelju te odredbe nemaju automatsko pravo na to da se njihovo specifično stanje uzme u obzir ( 27 ).

70. Stoga smatram da ništa u Ugovorima ne upućuje na to da članak 349. UFEU‑a ima prednost pred sektorskim osnovama. Drugim riječima, članak 349. UFEU‑a nije „zakonodavna crna rupa“. Pod pretpostavkom da su uvjeti te odredbe ispunjeni, Vijeće može birati hoće li se pozvati na tu odredbu ili na sektorske odredbe, ali nije obvezno izabrati jednu prije druge. To, naravno, ne dovodi u pitanje primjenu drugih općih načela navedenih u točki 38. gore.

71. Što se tiče izbora između sektorskih osnova i članka 349. UFEU‑a, Vijeće (zajedno s intervenijentima) iz izraza „vodeći računa“, kako se koristi u toj odredbi, zaključuje da mjere kao takve ne moraju biti osmišljene kako bi se ispravile strukturne teškoće od kojih NR‑i pate. Osim toga, iz uporabe izraza „posebice“ te „uključujući“, kao i iz dugog nabrajanja, zaključuje da se članak 349. UFEU‑a treba široko primjenjivati tako da se, gdje je to relevantno, odnosi i na okolišna pitanja. Međutim, prihvaća da posebne mjere moraju biti „potrebne, proporcionalne i precizno određene“.

72. Slažem se s Vijećem da je članak 349. UFEU‑a neobično široko formuliran. To doista značajno ide u prilog njegovu stajalištu. Čini se da su, u slučajevima gdje se javlja mogućnost usvajanja „posebne mjere“, zakonodavne ovlasti Vijeća gotovo neograničene te obuhvaćaju i ovlast prilagodbe primarnog prava ( 28 ).

73. Međutim, nisam uvjeren da Vijeće može samo formalno uvažiti svojstva NR‑a; mora ih istinski uzeti u obzir. Čini se da je prvenstveno na zakonodavcu da to osigura ( 29 ). Stoga se, posljedično, sudski nadzor, kao i u pogledu drugih zakonodavnih izbora politika, mora svesti na minimum ( 30 ). U skladu s tim pristupom, suzdržat ću se od zauzimanja stajališta o pitanju mogu li okolišni čimbenici opravdati primjenu članka 349. UFEU‑a jer to za svrhu ovog postupka nije potrebno. Ali reći ću sljedeće: u slučajevima poput ovoga, iz članka 293. UFEU‑a proizlazi da Vijeće mora jednoglasno djelovati kada mijenja pravnu osnovu zakonodavnog prijedloga. Osim toga, u takvoj se situaciji ne može isključiti mogućnost da Komisija povuče svoj prijedlog, ako bi uvjeti za to bili ispunjeni ( 31 ).

74. Slijedeći taj način razmišljanja, trebao bih istaknuti – kao prvo – da članak 349. UFEU‑a sadržava ugrađeni sigurnosni ventil: posebne mjere ne smiju „ugrožavati cjelovitost i dosljednost pravnog poretka Unije“. Ali što to znači? Odnosi li se to na uobičajeni nadzor proporcionalnosti u smislu da posebne mjere moraju biti „potrebne, proporcionalne i precizno određene“?

75. Taj izraz proizlazi iz presude Chevassus‑Marche ( 32 ), koja se odnosila na članak 227. stavak 2. Ugovora o EZ‑u, odredbu koja je temeljito izmijenjena. Stoga je dvojbeno može li se ta sudska praksa jednostavno prenijeti na članak 349. UFEU‑a. U stvarnosti, čini se da je mogućnost „ugrožavanja cjelovitosti i dosljednosti pravnog poretka Unije“ donekle srodna pojmu „ozbiljne opasnosti utjecaja na jedinstvo ili dosljednost prava Unije“, kako se koristi u članku 256. stavku 2. UFEU‑a. Ipak, ispravno se preispitivalo je li, na temelju članka 349. UFEU‑a, uopće moguće odstupiti od odredbi koje se odnose na unutarnje tržište ili zajedničke politike a da se ne ugrožava njihovo djelovanje te cjelovitost i dosljednost pravnog poretka Unije ( 33 ). Ipak, ne vidim nijednu drugu mogućnost – u suprotnom bi se ugrozila sama svrha članka 349. UFEU‑a. U biti, već postoji određena sudska praksa koja podupire to stajalište (iako se, doduše, ne odnosi izravno na članak 299. stavak 2. UEZ‑a ili na članak 349. UFEU‑a): u predmetu RAR ( 34 ) nezavisni odvjetnik Mischo tvrdio je da bi neograničena mogućnost izvoza šećera proizvedenog uz pomoć poljoprivrednih potpora iz Azora u ostatak Zajednice predstavljala „zastranjenje sustava“. Međutim, odgovor Suda bio je da, s obzirom na nepostojanje izričite zabrane te u svjetlu temeljnog načela slobodnog kretanja robe, nije postojalo nikakvo ograničenje izvoza šećera u Zajednicu. Osim toga, okvirni program kojim su se odobravale te potpore nije imao za cilj razdijeliti tržište na Azorima ili stvoriti nepremostive prepreke trgovini, već doprinijeti njihovu sudjelovanju u unutarnjem tržištu dajući im pritom određene pogodnosti ( 35 ).

76. Kao drugo, smatram da iz trećeg stavka članka 349. UFEU‑a proizlazi da mora postojati zakonodavna granica ovlasti Vijeća koja odražava razlikovanje između NR‑a i PZP‑a. Doista, sam je smisao stjecanja statusa NR‑a taj da se pravo Unije načelno treba u potpunosti primjenjivati ako lokalno stanje to ne onemogućuje. U tom svjetlu, sumnjam da bi prihvaćanje trajnog odstupanja, bez ikakva oblika periodičnog nadzora ili odredbe o vremenskom ograničenju valjanosti („sunset clause“), bilo u skladu sa svrhom te odredbe ( 36 ).

77. Neovisno o tome, u predmetnom postupku ne tvrdi se da pobijane mjere ugrožavaju pravni poredak Unije. Stoga Sud ne mora odlučiti o tom pitanju.

F – Preostala pitanja u pogledu predmeta C‑132/14 i posljedice za tužbe za poništenje

78. Već sam zaključio da se tri Komisijine tužbe za poništenje (predmeti C‑133/14 do C‑135/14) kao i tužbe Parlamenta protiv horizontalne direktive u predmetu C‑136/14 te njegovo pobijanje članka 4. Uredbe u predmetu C‑132/14 trebaju odbiti. Što se tiče ostatka predmeta C‑132/14, Parlament ne poriče da Vijeće može usvojiti članak 3. stavke 1. i 2. te članak 5. Uredbe na temelju članka 349. UFEU‑a. Sukladno tomu, Sud mora odlučiti o tome je li Vijeće bilo ovlašteno pozvati se na potonju odredbu za usvajanje članaka 1. i 2. te članka 3. stavka 3. Uredbe ili se, pak, trebalo osloniti na članak 43. stavak 2. UFEU‑a.

79. Dakle, kada je riječ, prvo, o članku 1. stavku 2. Uredbe, smatram da se tvrdnja Parlamenta u pogledu te odredbe, koja se odnosi na ribolov okružujućim mrežama plivaricama, kako Vijeće ističe, temelji na pogrešnom shvaćanju cilja Uredbe te osobito treće uvodne izjave u njezinoj preambuli ( 37 ). Njihov cilj nije pokušati očuvati velike migracijske ribe kao što su tune i tunama slične vrste radi samih tih vrsta (što bi bilo besmisleno, s obzirom na njihovu migracijsku narav), već očuvati ih u blizini obala Mayottea u korist lokalne flote koja se, s obzirom na to da i dalje uvelike rabi mehanička plovila s parangalima, ne može natjecati sa stranim flotama. Sukladno tome, budući da se čini kako se takvom zabranom uzima u obzir posebno društveno‑gospodarsko stanje u Mayotteu, ona se doista može usvojiti na temelju članka 349. UFEU‑a.

80. Slično tomu, čini se da i članak 2. (koji odstupa od pravila o deklariranju proizvoda ribarstva ponuđenih na prodaju na malo krajnjem potrošaču u Mayotteu) vodi računa o istim čimbenicima, što je vidljivo iz četvrte uvodne izjave u preambuli Uredbe ( 38 ).

81. Što se tiče preostalih odredbi predmetne uredbe, odnosno članka 1. stavka 1. i članka 3. stavka 3., slažem se s Vijećem da se čine sporednima u odnosu na prevladavajući cilj Uredbe, a to je pružiti određena posebna pravila i odstupanja koja vode računa o specifičnom društveno‑gospodarskom stanju u Mayotteu. Stoga iz sudske prakse spomenute gore pod točkom 38. proizlazi da se Vijeće opravdano pozvalo samo na članak 349. UFEU‑a te se, prema mojem mišljenju, ne pojavljuje pitanje dvostruke (ili trostruke) pravne osnove.

82. Posljedično, u svjetlu svega navedenog, smatram da se i preostali prigovori Parlamenta u vezi s člancima 1. i 2. te člankom 3. stavkom 3. Uredbe u predmetu C‑132/14 trebaju odbiti kao neosnovani te se stoga i svih pet tužbi treba odbiti u cijelosti.

G – Razmatranja alternativnih mogućnosti

83. Ako Sud ne bude smatrao da Vijeće može primijeniti samo članak 349. UFEU‑a kao pravnu osnovu pobijanih mjera, potrebna su određena dodatna zapažanja.

1. Potpuno ili djelomično poništenje?

84. Komisijino tumačenje prilično je jasno: ako bi ga Sud uvažio, pobijane mjere jednostavno bi se u cijelosti trebale poništiti.

85. Međutim, ako bi Sud potvrdio stajališta Parlamenta, posljedice bi bile raznolike. S jedne strane, jasno je da bi se horizontalna direktiva morala poništiti jer se ne bi mogla valjano usvojiti na temelju članka 349. UFEU‑a. S druge strane, situacija je manje očita u pogledu Uredbe. Tu bi rješenje ovisilo o tome slaže li se Sud s Parlamentom (i) da članak 349. UFEU‑a ne dopušta posebne mjere u obliku jednostavnih odgoda (što bi dovelo do poništenja članka 4. Uredbe); (ii) da članci 1. i 2. te članak 3. stavak 3. Uredbe ne vode računa o društveno‑gospodarskom stanju u Mayotteu, već da predstavljaju opće mjere ZRP‑a (što bi dovelo do proglašenja tih odredbi ništavima); ili (iii) u pogledu svega navedenog.

86. U vezi s tim, Parlament ističe da su se sektorske pravne osnove i članak 349. UFEU‑a trebali istodobno primijeniti za usvajanje Uredbe, s obzirom na to da se ne može odrediti samo jedna prevladavajuća pravna osnova. Međutim, Vijeće odgovara – i to prema mojem mišljenju ispravno, što se potvrdilo na raspravi – da Parlament nije objasnio zašto odredbe Uredbe za koje Parlament tvrdi da se nisu mogle usvojiti samo na temelju članka 349. UFEU‑a nije moguće razlučiti od ostalih. Primjerice, ne vidim kakve veze pravila o deklariranju proizvoda ribarstva ponuđenih na prodaju na malo u Mayotteu na temelju ZOTPRA‑e (članak 2. Uredbe) imaju s pravilima o ribolovnim kapacitetima i registru flote u skladu sa ZRP‑om (članak 3. stavci 1. i 2. Uredbe).

87. Međutim, s obzirom na to da, prema mojem mišljenju, tužba Parlamenta u predmetu C‑132/14 ne bi trebala uspjeti, taj pristup neću dalje razvijati.

2. Zahtjev za zadržavanje učinaka pobijanih mjera

88. U slučaju poništenja, Komisija i Vijeće, pozivajući se na članak 264. stavak 2. UFEU‑a, traže od Suda da zadrži učinke pobijanih mjera, čemu se i Parlament pridružio u svojem odgovoru na repliku. Tumačim da to uključuje mogućnost djelomičnog poništenja Uredbe u pogledu tako poništenih odredbi.

89. Ako bi Sud pobijane mjere djelomično ili u cijelosti poništio, učinak bi bio to da bi se pravila koja se njima žele izmijeniti primjenjivala na Mayotte u vrijeme općenito predviđeno u tim pravilima, na sličan način kao i drugdje u Uniji. Nesporno je da su pobijane mjere potrebne te da je njihov sadržaj opravdan s obzirom na trenutačno stanje u Mayotteu.

90. U tim okolnostima, smatram da bi, iznimno, bilo neproporcionalno ne zadržati učinke tako poništenih mjera.

91. Zapazio sam da Komisija i Vijeće nisu odredili konkretno razdoblje tijekom kojeg se učinci tako poništenih mjera trebaju zadržati, ali traže da se zadrže do stupanja na snagu novih mjera donesenih na temelju odgovarajućih pravnih osnova.

92. Međutim, iznimno je važno da se učinci nezakonitih akata ne zadržavaju dulje nego što je to doista nužno. U vezi s tim, istaknuo bih da je zakonodavni proces u dotičnim predmetima – koji je također bio vremenski ograničen – od izrade prijedloga do usvajanja trajao oko šest mjeseci. Budući da među institucijama politički nije sporna potreba za pobijanim mjerama kao ni njihov sadržaj, trebao bi biti moguć brz zakonodavni postupak. Stoga, kako bih potaknuo zakonodavca Unije da sukladno tomu i postupi, u slučaju da Sud u cijelosti ili djelomično poništi pobijane mjere, smatram da bi se učinci tako poništenih mjera trebali zadržati u razdoblju ne duljem od šest mjeseci od datuma donošenja presude u dotičnim spojenim predmetima.

VI – Troškovi

93. Prema članku 138. stavku 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Vijeće je u svih pet predmeta zatražilo da se Parlamentu i Komisiji, koji nisu uspjeli u postupku, naloži snošenje troškova.

94. Sukladno članku 140. stavku 1. Poslovnika, države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Dakle, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika i Portugalska Republika trebaju snositi vlastite troškove u svih pet predmeta.

VII – Zaključak

95. S obzirom na navedena razmatranja, predlažem da Sud: — odbije tužbe; — naloži Parlamentu i Komisiji snošenje troškova i — naloži Kraljevini Španjolskoj, Francuskoj Republici i Portugalskoj Republici snošenje vlastitih troškova.

( 1 ) Izvorni jezik: engleski

( 2 ) Uredba Vijeća (EU) br. 1385/2013 оd 17. prosinca 2013. o izmjeni uredbi Vijeća (EZ) br. 850/98 i (EZ) br. 1224/2009 i uredbi (EZ) br. 1069/2009, (EU) br. 1379/2013 i (EU) br. 1380/2013 Europskog parlamenta i Vijeća zbog izmjene statusa departmana Mayotte u odnosu na Europsku uniju (SL 2013., L 354, str. 86.) (u daljnjem tekstu: Uredba)

( 3 ) Direktiva Vijeća 2013/64/EU оd 17. prosinca 2013. o izmjeni direktiva Vijeća 91/271/EEZ i 1999/74/EZ i direktiva 2000/60/EZ, 2006/7/EZ, 2006/25/EZ i 2011/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća zbog izmjene statusa Mayottea u odnosu na Europsku uniju (SL 2013., L 353, str. 8.) (u daljnjem tekstu: horizontalna direktiva)

( 4 ) Direktiva Vijeća 2013/62/EU od 17. prosinca 2013. o izmjeni Direktive 2010/18/EU o provedbi revidiranog Okvirnog sporazuma o roditeljskom dopustu koji su sklopili BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP i ETUC zbog izmjene statusa Mayottea u odnosu na Europsku uniju (SL 2013., L 353, str. 7.) (u daljnjem tekstu: minidirektiva)

( 5 ) Odluka Europskog vijeća 2012/419/EU od 11. srpnja 2012. o izmjeni statusa prekomorske zemlje Mayotte u odnosu na Europsku uniju (SL 2012., L 204, str. 131.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 203.)

( 6 ) Vidjeti, među ostalim, presudu od 11. lipnja 2014., Komisija protiv Vijeća, C‑377/12, EU:C:2014:1903, t. 34. i navedenu sudsku praksu.

( 7 ) Vidjeti, među ostalim, presudu od 12. veljače 2015., Parlament protiv Vijeća, C‑48/14, EU:C:2015:91, t. 36. i navedenu sudsku praksu.

( 8 ) Slično tomu, vidjeti Ziller, J., „The European Union and the Territorial Scope of the European Territories“, 38 Vict. U. Wellington L. Rev. 51, str. 62., gdje se spominje „vrlo složena formulacija“ članka 299. stavka 2. UEZ‑a („Ziller, J. (2007)“), i Omarjee, I., „Specific Measures for the Outermost Regions after the Entry into Force of the Lisbon Treaty“, u Kochenov, D. (ur.), EU Law of the Overseas: Outermost Regions, Associated Overseas Countries and Territories, Territories Sui Generis, 2011., Kluwer Law, Nizozemska, str. 135., koji tekst članka 349. UFEU‑a smatra „razočaravajućim“.

( 9 ) Vidjeti, u pogledu članka 299. stavka 2. UEZ‑a, presudu od 5. lipnja 2014., X i TBG, C‑24/12 i C‑27/12, EU:C:2014:1385, t. 45. i navedenu sudsku praksu.

( 10 ) Vidjeti presudu od 10. listopada 1978., Hansen & Balle, 148/77, EU:C:1978:173, t. 10. i 11. Osim toga, vidjeti presudu od 26. ožujka 1987., Coopérative agricole d’approvisionnement des Avirons, 58/86, EU:C:1987:164, t. 13. i 14.

( 11 ) Vidjeti presudu od 16. srpnja 1992., Legros i drugi, C‑163/90, EU:C:1992:326 i presudu od 9. kolovoza 1994., Lancry i drugi, C‑363/93 i C‑407/93 do C‑411/93, EU:C:1994:315. Sud je u potonjem predmetu odlučio da je ovlast prilagodbe koja je Vijeću dodijeljena člankom 227. stavkom 2. Ugovora o EEZ‑u ograničena na pitanja za koja u toj odredbi nije predviđeno da su trenutačno primjenjiva na područja koja su ondje navedena (vidjeti t. 37. i 38. te presude).

( 12 ) Vidjeti, među ostalim, Izjavu o najudaljenijim regijama Zajednice, priloženu Ugovoru iz Maastrichta (SL 1992., C 191, str. 104.); „Izjavu iz Funchala“, koju su 14. ožujka 1996. donijeli predsjednici najudaljenijih regija; Rezoluciju Europskog parlamenta o razvojnim problemima najudaljenijih regija Europske unije od 24. travnja 1997. (SL 1997., C 150, str. 62.) i Izjavu br. 30 o otočnim regijama, priloženu Ugovoru iz Amsterdama (SL 1997., C 340, str. 136.).

( 13 ) Vidjeti presudu od 19. veljače 1998., Chevassus‑Marche, C‑212/96, EU:C:1998:68 (koja je potvrđena presudom od 30. travnja 1998., Sodiprem i drugi, C‑37/96 i C‑38/96, EU:C:1998:179), u kojoj se čini da je Sud pokušao razlikovati okolnosti iz tog predmeta u odnosu na okolnosti iz predmeta Legros i drugi, C‑163/90, EU:C:1992:326. Komentatori su istaknuli da je Sudu nadahnuće bio novi članak 299. stavak 2. UEZ‑a, čiji je tekst objavljen u Službenom listu 10. studenoga 1997.; odnosno prije nego što je Sud donio presudu u tom predmetu (što je učinio 19. veljače 1998.), vidjeti Ziller, J. (2007), str. 62., i Kochenov, D., „The application of EU Law in the EU’s overseas regions, countries, and territories after the entry into force of the Treaty of Lisbon“, 20 Mich. St. Int’l. L. Rev. 669, str. 708.

( 14 ) Vidjeti, međutim, rješenje u predmetu Região autónoma dos Açores protiv Vijeća, C‑444/08 P, EU:C:2009:733. Vidjeti također presudu Općeg suda od 13. rujna 2006., Sinaga protiv Komisije, T‑321/00, T‑222/01 i T‑217/99, EU:T:2006:251.

( 15 ) To je pitanje kojeg je, kako se tvrdi, Sud bio svjestan kada se bavio tim predmetima koji su doveli do presuda Legros i drugi, C‑163/90, EU:C:1992:326 te Leplat, C‑260/90, EU:C:1992:66; vidjeti Ziller, J. (2007), str. 60.

( 16 ) Komentatori ističu da je razlog te podjele bilo jednostavno „čišćenje“ članka 299. UEZ‑a; vidjeti Ziller, J., „Outermost Regions, Overseas Countries and Territories and Others after the Entry into Force of the Lisbon Treaty“, u Kochenov, D. (ur.), EU Law of the Overseas: Outermost Regions, Associated Overseas Countries and Territories, Territories Sui Generis, 2011, Kluwer Law, Nizozemska, str. 81. i 82. („Ziller, J. (2011) “); i Murray, F., The European Union and Member State Territories: A New Legal Framework Under the EU Treaties, 2012, TMC Asser Press, Nizozemska, str. 89.

( 17 ) Ta područja politika su sljedeća: carinska i trgovinska politika, porezna politika, slobodne zone, poljoprivredna i ribarstvena politika, uvjeti za opskrbu sirovinama i osnovnom robom široke potrošnje, državne potpore i uvjeti pristupanja strukturnim fondovima i horizontalnim programima Unije (u daljnjem tekstu: područja politika NR‑a).

( 18 ) Perrot., D. u „Les régions ultrapériphériques françaises selon le Traité de Lisbonne“, R. T. D. Eur. 2009, str. 733., smatra da je svrha te „višeznačne“ rečenice da ukloni druge posebne zakonodavne postupke kojima su predviđeni stroži uvjeti u pogledu glasovanja od onih koji proizlaze iz članka 16. stavka 3. UEU‑a (kvalificirana većina). Čini se da Omarjee., I. zauzima suprotno stajalište; vidjeti op. cit., str. 134. Ziller, J. (2011) smatra da se ta rečenica treba razumjeti u svjetlu teksta članka III‑330 Ugovora o ustavu, u kojem su bile navedene određene kategorije zakonodavnih akata u okviru nove hijerarhije normi koje bi, prema Ugovoru iz Lisabona, trebale odgovarati trojstvu koje se sastoji od zakonodavnih, delegiranih i izvršnih akata.

( 19 ) Kako sam shvatio te navode, Vijeće i Kraljevina Španjolska su istaknuli, na temelju povijesnog tumačenja članka 349. UFEU‑a, da je svrha te rečenice dati mogućnost Vijeću da usvaja posebne mjere i u obliku zakonodavnih i u obliku nezakonodavnih akata. Portugalska Republika zauzela je stajalište da je cilj te rečenice dati članku 349. UFEU‑a prednost pred drugima, dok je Francuska Republika istaknula da je svrha te odredbe kumuliranje zahtjeva tih postupaka. Komisija se nije slagala ni s jednim od tih stajališta tvrdeći, među ostalim, da razlikovanje između zakonodavnog i nezakonodavnog akta nije isto što i razlika između „primarnog/sekundarnog prava Unije“.

( 20 ) Vidjeti, među ostalim, odgovor koji je predsjednik Komisije R. Prodi 4. rujna 2001. dao na parlamentarno pitanje P-1691/2001 (SL 2002., C 81 E, str. 52.) prema kojem „Komisija stoji pri svojem stajalištu da se članak 299. stavak 2. [UEZ‑a] treba koristiti kao pravna osnova samo za iznimke od odredbi Ugovora, bez dovođenja u pitanje primjene posebnih pravnih osnova za zajedničke politike“.

( 21 ) Istaknuo bih da se u određenim jezičnim verzijama članka 355. stavka 1. UFEU‑a (kao što su to danska i njemačka) ne koristi izraz „odredbe Ugovorâ“, već jednostavno „Ugovori“.

( 22 ) U presudi od 28. siječnja 1999., van der Kooy (C‑181/97, EU:C:1999:32) Sud je zaključio, s obzirom na to da se Ugovor o EZ‑u, na temelju članka 227. stavka 3. Ugovora o EZ‑u (sadašnjeg članka 355. stavka 2. UFEU‑a), nije primjenjivao na Nizozemske Antile kao PZP, u nedostatku posebne odredbe u prilog suprotnom, da je posljedica toga da se na iste ne primjenjuje ni sekundarno zakonodavstvo, vidjeti t. 35. do 41.

( 23 ) Odgovarajući na pitanje postavljeno na raspravi Parlament je potvrdio da iz političkih razloga nije pobijao minidirektivu.

( 24 ) Presuda od 26. siječnja 2006., Komisija protiv Vijeća, C‑533/03, EU:C:2006:64. Ta se presuda odnosila na pitanje pravne osnove sekundarnog zakonodavstva o fiskalnoj suradnji. Točka 45. te presude, na koju se Vijeće poziva, odnosila se na lex specialis status članka 93. UEZ‑a (sadašnjeg članka 113. UFEU‑a) o usklađivanju određenih poreza u odnosu na opću odredbu o usklađivanju zakonodavstva iz članka 95. UEZ‑a (sadašnjeg članka 114. UFEU‑a). U potonjoj je odredbi izričito navedeno da se primjenjuje „osim ako je drugačije predviđeno“ te, osim toga, da se ne primjenjuje na usklađivanje „fiskalnih odredbi“. Stoga se, za razliku od dotičnih predmeta, ovaj primjer lex specialis slučaja čini prilično očitim.

( 25 ) Vidjeti presudu od 12. veljače 2015., Parlament protiv Vijeća, C‑48/14, EU:C:2015:91, t. 30. i navedenu sudsku praksu.

( 26 ) Za nedavne primjere vidjeti Uredbu (EU) br. 228/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. ožujka 2013. o utvrđivanju posebnih mjera za poljoprivredu u najudaljenijim regijama Unije i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 247/2006 (SL 2013., L 78, str. 23.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 67., str. 144.), koja je usvojena na zajedničkoj osnovi članka 42. stavka 1., članka 43. stavka 2. i članka 349. UFEU‑a; te Direktivu Vijeća 2013/61/EU od 17. prosinca 2013. o izmjeni direktiva 2006/112/EZ i 2008/118/EZ u pogledu najudaljenijih francuskih regija, a posebno prekomorske zemlje Mayotte (SL 2013., L 353, str. 5.), koja je usvojena na temelju članka 113. UFEU‑a (kojim se zahtijeva jednoglasnost), istog dana kao i pobijane mjere. Kada mu je u vezi s tim na raspravi postavljeno pitanje, Vijeće je odgovorilo da pravna osnova potonje direktive nije promijenjena na članak 349. UFEU‑a iz „praktičnih razloga“.

( 27 ) U tom smislu vidjeti rješenje u predmetu Região autónoma dos Açores protiv Vijeća, C‑444/08 P, EU:C:2009:733, t. 38. i 39.

( 28 ) Bivši sudac Puissochet u izvansudskom komentaru „Aux confins de la Communauté européenne: Les régions ultrapériphériques“, u Rodríguez Iglesias, G. C. et al. (ur.), Mélanges en hommage à Fernand Schockweiler, 1999., Nomos, Baden‑Baden, str. 506., bilješka 54., upozorio je na mogućnost da možda nije bilo potrebno odluku o pristanišnim pristojbama, koja je predstavljala srž presude od 19. veljače 1998., Chevassus‑Marche (C‑212/96, EU:C:1998:68) temeljiti na članku 235. Ugovora o EZ‑u (sadašnjem članku 352. UFEU‑a) osim na članku 227. stavku 2. Ugovora o EZ‑u.

( 29 ) Usporediti s Perrot, D., op. cit., bilješka 56. Vidjeti analogijom presudu od 30. travnja 1998., Sodiprem i drugi (C‑37/96 i C‑38/96, EU:C:1998:179), t. 33.

( 30 ) Usporediti, u pogledu članka 227. stavka 2. Ugovora o EZ‑u, presudu od 26. ožujka 1987., Coopérative agricole d’approvisionnement des Avirons, 58/86, EU:C:1987:164, t. 14. i 17.

( 31 ) U pogledu redovnog zakonodavnog postupka vidjeti presudu od 14. travnja 2015., Vijeće protiv Komisije, C‑409/13, EU:C:2015:217.

( 32 ) Presuda od 19. veljače 1998., C‑212/96, EU:C:1998:68, t. 49.

( 33 ) Vidjeti Omarjee, I., op. cit., str. 135.

( 34 ) Mišljenje u predmetu RAR, C‑282/00, EU:C:2002:299, t. 81. do 92.

( 35 ) Vidjeti presudu od 15. svibnja 2003., RAR, C‑282/00, EU:C:2003:277, t. 55. i 59. te, osim toga, presudu od 30. travnja 1998., Sodiprem i drugi (C‑37/96 i C‑38/96, EU:C:1998:179), t. 33., gdje je Sud zaključio da poremećaji unutarnjeg tržišta uzrokovani takvim odstupanjima moraju biti „što je moguće manji te da stoga štetno ne utječu na trgovinu u mjeri suprotnoj zajedničkom interesu“.

( 36 ) S tim se, među ostalima, slaže Kochenov, op. cit., str. 712.

( 37 ) U toj uvodnoj izjavi stoji: „uporaba okružujućih mreža plivarica za ulov jata tuna i riba nalik tunama unutar područja od 24 milje od polazne crte otoka trebala bi biti zabranjena kako bi se sačuvala jata velikih migracijskih riba u blizini otoka Mayotte“. Osim toga, u sedmoj uvodnoj izjavi u preambuli Uredbe flota Mayottea opisana je kao „nedovoljno razvijena flota mehaničkih plovila s parangalima“.

( 38 ) U toj uvodnoj izjavi, među ostalim, stoji da „zbog vrlo fragmentiranih i nedovoljno razvijenih marketinških programa Mayottea, primjena pravila o deklariranju proizvoda ribarstva značajno bi opteretila trgovce na malo, nerazmjerno vrijednosti informacije koja bi bila pružena potrošaču“.