MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MICHALA BOBEKA

od 2. rujna 2021. ( 1 )

Predmet C‑117/20

bpost SA

protiv

Autorité belge de la concurrence

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu, Belgija))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Načelo ne bis in idem – Novčana kazna koju je izreklo nacionalno regulatorno tijelo za poštanske usluge – Novčana kazna koju je izreklo nacionalno tijelo za tržišno natjecanje”

I. Uvod

1. Članak 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) utjelovljuje plemenitu ideju jedinstvenog pravnog prostora. U tom pravnom prostoru nikome se ne može ponovno suditi niti ga se može kazniti u kaznenom postupku za isto kazneno djelo. Zaštita koja se ranije pružala na razini država članica podignuta je na razinu Europske unije.

2. Provedba te ideje u pravu Unije bila je pomalo teška zbog više razloga. Među njima valja izdvojiti tri. Kao prvo, u višedijelnom pravnom prostoru kao što je Europska unija, bilo u horizontalnom (države članice – države članice) ili u vertikalnom smislu (države članice – Europska unija), praktična provedba te ideje izrazito je složena. Jednostavno postoji previše varijabli. Kao drugo, uvode se novi regulatorni segmenti, slojevi i potpodručja. Stvaraju se nova tijela odgovorna za njihov nadzor. To ponekad dovodi do preklapanja ovlasti i nedoumica u pogledu toga tko je nadležan za provedbu istraga i izricanje kazni. Kao treće, tu je „logika presude Engel”. Poprilično ekspanzionistički kriteriji, koje je izvorno skovao Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) kako bi proširio svoju nadležnost na temelju članka 6. stavka 1. Europske konvencije o ljudskim pravima (u daljnjem tekstu: EKLJP), sada se upotrebljavaju i u drugim kontekstima. To obuhvaća ocjenu što čini „kazneno djelo” za potrebe članka 50. Povelje. Posljedica toga je da se mnoga pravila i postupke, koja se u prošlosti na konceptualnoj razini smatralo upravnima, sada smatra kaznenima po prirodi.

3. Kombinacija tih triju čimbenika znatno je proširila skup postupaka i sankcija na koje se primjenjuje načelo ne bis in idem. Stoga se tijekom godina pokazalo teškim pronaći razumnu ravnotežu između zaštite temeljnih prava i uvažavanja legitimnih interesa prilikom kažnjavanja određenih vrsta ponašanja. Sudsku praksu Suda, koja je razvijena kroz interakcije s ESLJP‑om, obilježava fragmentiranost i djelomična nedosljednost. Teško je se može označiti kao (ne) bis in idem, već do sada više kao quater ili quinquies in idem, pri čemu nesigurnost nastavlja pogađati i bis.

4. Ovaj predmet još je jedna ilustracija tih nesigurnosti. Dva su belgijska tijela bpostu, etabliranom pružatelju poštanskih usluga u Belgiji, izrekla uzastopne novčane kazne. Kao prvo, nacionalno regulatorno tijelo za poštanske usluge zaključilo je da je sustav popusta koji je bpost primjenjivao 2010. diskriminirao neke od klijenata tog društva. Nacionalni sud poništio je tu odluku nakon što je Sudu podnio zahtjev za prethodnu odluku ( 2 ). Situacija o kojoj je riječ nije predstavljala diskriminaciju prema zakonodavstvu o poštanskim uslugama. Kao drugo, nacionalno tijelo za tržišno natjecanje (u daljnjem tekstu: NTTN) izreklo je bpostu novčanu kaznu za zloporabu vladajućeg položaja zbog primjene tog sustava popusta između siječnja 2010. i srpnja 2011.

5. Bpost osporava zakonitost tog drugog postupka, pozivajući se na načelo ne bis in idem. Nakon dva kruga sudskog nadzora, spor u glavnom postupku ponovno je u tijeku pred Courom d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu, Belgija). Taj sud u bitnome pita treba li zakonitost postupka pred NTTN‑om ocijeniti s obzirom na definiciju pojma idem koja je razvijena u sudskoj praksi o tržišnom natjecanju, kako je potvrđena u presudi Toshiba ( 3 ), ili je treba razmotriti u vidu klauzule o ograničenju prava i kriterija utvrđenih u presudama Menci, Garlsson i Di Puma, koje su donesene istog dana (u daljnjem tekstu: sudska praksa Menci) ( 4 ).

6. Kao i sud koji je uputio zahtjev, ne vidim baš kako je moguće pomiriti presude Toshiba i Menci te ih primijeniti u istom postupku. Prema mojemu mišljenju, ovaj predmet, zajedno s usporednim postupkom u predmetu Nordzucker ( 5 ), Sudu nudi jedinstvenu priliku da nacionalnim sudovima pruži usklađene smjernice o tome kakva bi se zaštita na temelju članka 50. Povelje trebala priznati i time nadomjesti trenutni mozaik rascjepkanih i djelomično proturječnih usporednih uređenja.

II. Pravni okvir

A. EKLJP

7. Članak 4. Protokola br. 7 uz EKLJP glasi: „1. Nikome se ne može ponovno suditi niti ga se može kazniti u kaznenom postupku iste države za kazneno djelo za koje je već pravomoćno oslobođen ili osuđen u skladu sa zakonom i kaznenim postupkom te države. 2. Odredbe prethodnoga stavka ne sprečavaju ponovno razmatranje slučaja u skladu sa zakonom i kaznenim postupkom dotične države ako postoje dokazi o novim ili novootkrivenim činjenicama, ili ako je u prethodnom postupku došlo do bitnih povreda koje su mogle utjecati na rješenje slučaja. 3. Ovaj se članak ne može derogirati na temelju članka 15. Konvencije.”

B. Pravo Unije

8. Članak 50. Povelje, naslovljen „Pravo da se ne bude dva puta suđen ili kažnjen za isto kazneno djelo”, predviđa da se „[n]ikome […] ne može ponovno suditi niti ga se može kazniti u kaznenom postupku za kazneno djelo za koje je već pravomoćno oslobođen ili osuđen u Uniji u skladu sa zakonom”.

9. Članak 54. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma od 14. lipnja 1985. između vlada država Gospodarske unije Beneluksa, Savezne Republike Njemačke i Francuske Republike o postupnom ukidanju kontrola na zajedničkim granicama (u daljnjem tekstu: CISA) ( 6 ) propisuje sljedeće: „Protiv osobe protiv koje je sudski postupak pravomoćno okončan u jednoj ugovornoj stranci ne može se voditi postupak u drugoj ugovornoj stranci za ista djela pod uvjetom da je, ako je izrečena kazna i izvršena, trenutačno u postupku izvršenja ili se više, prema zakonima ugovorne stranke koja ju je izrekla, ne može izvršiti.”

10. Članak 102. UFEU‑a propisuje: „Svaka zloporaba vladajućeg položaja od strane jednog poduzetnika ili više njih na unutarnjem tržištu ili njegovu znatnom dijelu zabranjena je kao nespojiva s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj bi mogla utjecati na trgovinu među državama članicama. Takva se zloporaba može osobito sastojati od: […] (c) primjene nejednakih uvjeta na istovrsne poslove s ostalim trgovinskim partnerima, čime ih se stavlja u nepovoljan položaj u odnosu na konkurenciju. […]”

11. Članak 12. Direktive 97/67/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. prosinca 1997. o zajedničkim pravilima za razvoj unutarnjeg tržišta poštanskih usluga u Zajednici i poboljšanje kvalitete usluga ( 7 ) propisuje: „Države članice poduzimaju korake kako bi osigurale da tarife za svaku od usluga koje čine dio univerzalnih usluga budu usklađene sa sljedećim načelima: […] – tarife su transparentne i nediskriminirajuće, – kadgod pružatelji univerzalne usluge koriste posebne tarife, na primjer za usluge za poduzeća, za pošiljatelje masovne pošte ili za konsolidirane pošte od različnih korisnika, [konsolidatore koji prikupljaju poštu različitih korisnika] moraju poštovati načela transparentnosti i nediskriminacije za tarife i s njima povezanim uvjetima [povezane uvjete]. Tarife se zajedno s njima povezanim uvjetima jednako primjenjuju između različitih trećih stranaka kao i između trećih stranaka i pružatelja univerzalne usluge koji nude jednakovrijedne usluge. Svaka takva tarifa na raspolaganju je korisnicima, posebno individualnim korisnicima te malim i srednjim poduzećima, koji šalju poštu pod istim [sličnim] uvjetima.”

C. Belgijsko pravo

12. Članak 3. Loi sur la protection de la concurrence économique (Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja), koji je pročišćen 15. rujna 2006., sadržava odredbe slične odredbama članka 102. UFEU‑a.

13. Članak 12. Direktive 97/67, kako je izmijenjen Direktivom 2002/39/EZ od 10. lipnja 2002. (SL 2002., L 176, str. 21.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 32.), u belgijsko je pravo prenesen člankom 144.ter Loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques économiques (Zakon o reformi određenih javnih gospodarskih poduzeća od 21. ožujka 1991.).

III. Činjenično stanje, nacionalni postupak i prethodna pitanja

14. Bpost je etablirani pružatelj poštanskih usluga u Belgiji. On, među ostalim, pruža usluge prikupljanja, razvrstavanja, prijevoza i dostave poštanskih pošiljaka primateljima. Te se usluge pružaju široj javnosti i dvjema posebnim kategorijama klijenata, pošiljateljima masovnih pošiljaka (u daljnjem tekstu: pošiljatelji) i konsolidatorima.

15. Pošiljatelji su krajnji potrošači usluga distribucije pošte. Oni određuju poruku koju treba poslati te proizvode potražnju za poštanskim uslugama. Konsolidatori pošiljateljima isporučuju usluge usmjeravanja prije usluge distribucije pošte. Te usluge uključuju pripremu pošte prije njezine predaje bpostu (razvrstavanje, tiskanje, pakiranje, etiketiranje, adresiranje i oslobađanje od poštarine) kao i predaju pošiljaka (preuzimanje od pošiljatelja, spajanje i smještanje pošiljaka u poštanske vreće, prijevoz i predaju na mjestima koja je za to odredio poštanski operater).

16. Bpost je u prošlosti primjenjivao različite vrste tarifa, uključujući posebne tarife utemeljene na popustima koji su se dodjeljivali pojedinim klijentima, kako pošiljateljima tako i konsolidatorima, koji su stvarali određeni promet. Najučestaliji ugovorni popusti bili su popusti na količinu, koji su se dodjeljivali ovisno o količini poštanskih pošiljaka u referentnom razdoblju, i „operativni popusti”, kojima su se kompenzirale određene radnje usmjeravanja, a koji su odgovarali troškovima koji bpostu nisu nastali.

A. Postupak pred nacionalnim regulatornim tijelom za poštanske usluge

17. Bpost je obavijestio Institut belge des services postaux et des télécommunications (Belgijski institut za poštanske i telekomunikacijske usluge; u daljnjem tekstu: IBPT) o izmjeni svojeg sustava popusta za 2010. u vezi s ugovornim tarifama za usluge dostave pošiljaka adresiranog oglašavanja i administrativnih pošiljaka.

18. Taj novi sustav popusta uključivao je popust na količinu, koji se izračunavao na temelju količine predanih pošiljaka, a odobravao se i pošiljateljima i konsolidatorima. Međutim, popust koji se odobravao konsolidatorima više se nije izračunavao na temelju ukupne količine pošiljaka koje su potjecale od svih pošiljatelja kojima su oni pružali svoje usluge, nego na temelju količine pošiljaka svakog od tih pošiljatelja pojedinačno (u daljnjem tekstu: popust na količinu po pošiljatelju).

19. IBPT je odlukom od 20. srpnja 2011. naložio bpostu plaćanje novčane kazne u iznosu od 2,3 milijuna eura zbog njegova diskriminirajućeg tarifnog sustava koji se temeljio na neopravdanoj razlici u postupanju prema pošiljateljima i konsolidatorima.

20. Cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu, Belgija) (u daljnjem tekstu: Žalbeni sud), pred kojim je pokrenut postupak za poništenje navedene odluke, uputio je Sudu zahtjev za prethodnu odluku u pogledu tumačenja Direktive 97/67.

21. Sud je u presudi u predmetu bpost utvrdio da se „pošiljatelji i konsolidatori ne nalaze u usporedivoj situaciji s obzirom na cilj sustava popusta na količinu po pošiljatelju, odnosno poticanje potražnje u sektoru poštanskih usluga, s obzirom na to da se tim sustavom može potaknuti samo pošiljatelje da povećaju svoju količinu pošiljaka koje predaju bpostu i, time, promet tog operatera” ( 8 ). Slijedom toga, Sud je zaključio da razlika u postupanju između tih dviju kategorija klijenata koja je proizlazila iz primjene sustava popusta na količinu po pošiljatelju nije činila diskriminaciju zabranjenu člankom 12. Direktive 97/67.

22. Žalbeni je sud presudom od 10. ožujka 2016. poništio IBPT‑ovu odluku.

B. Postupak pred nacionalnim tijelom za tržišno natjecanje

23. U međuvremenu je Conseil de la concurrence (Vijeće za tržišno natjecanje; koje je otada postalo Autorité belge de la concurrence (Belgijsko tijelo za tržišno natjecanje)) odlukom od 10. prosinca 2012. utvrdio da različito postupanje u pogledu popusta na količinu predstavlja zloporabu vladajućeg položaja. Takvim postupanjem se važne klijente poticalo da ugovore zaključuju izravno s bpostom zbog čega su konsolidatori stavljeni u nepovoljan tržišni položaj u odnosu na bpost.

24. Belgijsko tijelo za tržišno natjecanje u tom je pogledu utvrdilo da je bpost između siječnja 2010. i srpnja 2011. povrijedio članak 3. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja i članak 102. UFEU‑a. U skladu s tim bpostu je naložilo plaćanje novčane kazne u iznosu od 37399786 eura (u daljnjem tekstu: sporna odluka). Prilikom određivanja visine te novčane kazne u obzir je uzelo novčanu kaznu koju je ranije izrekao IBPT, a koja u vrijeme donošenja sporne odluke još nije bila poništena.

25. Bpost je 9. siječnja 2013. od Žalbenog suda tražio da poništi spornu odluku.

26. Žalbeni je sud presudom od 10. studenoga 2016. utvrdio da se bpost s pravom pozvao na načelo ne bis in idem. Presudom od 10. ožujka 2016. kojom je poništena IBPT‑ova odluka pravomoćno je i meritorno odlučeno o djelima koja su u bitnome istovjetna onima o kojima je odlučilo Belgijsko tijelo za tržišno natjecanje (bpostov sustav ugovornih tarifa „po pošiljatelju” za 2010.). Budući da je postupak pred Belgijskim tijelom za tržišno natjecanje time postao nedopušten, Žalbeni sud je poništio spornu odluku.

27. Cour de cassation (Kasacijski sud, Belgija) presudom od 22. studenoga 2018. ukinuo je presudu Žalbenog suda i vratio predmet tom sudu na ponovno odlučivanje, ali u drukčijem sastavu. Cour de cassation (Kasacijski sud) utvrdio je da članak 50. Povelje ne sprečava kumulaciju kaznenih postupaka, u smislu te odredbe, koji se odnose na isto činjenično stanje, čak i kada je u jednom od njih donesena pravomoćna oslobađajuća odluka, ako se ti postupci, podložno načelu proporcionalnosti te radi postizanja cilja od općeg interesa u skladu s člankom 52. stavkom 1. Povelje, tiču komplementarnih ciljeva čiji su predmet različiti aspekti istog protupravnog postupanja.

28. Predmet vraćen na ponovno odlučivanje trenutno je u tijeku pred Žalbenim sudom. Bpost u glavnom postupku tvrdi da sporna odluka povrjeđuje načelo ne bis in idem zato što su postupak pred IBPT‑om i postupak pred Belgijskim tijelom za tržišno natjecanje bili kaznene prirode te su se odnosili na iste činjenice. Osim toga, bpost tvrdi da nisu ispunjeni strogi uvjeti pod kojima je moguća kumulacija kaznenih postupaka i sankcija. Između tih dvaju postupaka ne postoji dovoljno uska materijalna i vremenska povezanost.

29. Belgijsko tijelo za tržišno natjecanje navodi da sporna odluka ne povrjeđuje načelo ne bis in idem. U sudskoj praksi Suda koja se odnosi na načelo ne bis in idem u pravu tržišnog natjecanja razmatra se kriterij „zaštićenog pravnog interesa”. Nadalje, oba postupka o kojima je riječ imaju komplementarne ciljeve čiji su predmet različiti aspekti istog protupravnog postupanja. Oni štite različite pravne interese.

30. Komisija pak, koja u glavni postupak intervenira kao amicus curiae, smatra da bi se ugrozio javni interes Europske unije ako bi se napustio kriterij pravnog interesa. Prema njezinu mišljenju, sudska praksa Menci ne odnosi se na pravo tržišnog natjecanja. Ta se sudska praksa odnosi na kumulaciju postupaka i sankcija za isto kazneno djelo koje se u nacionalnom pravu kvalificira i kažnjava na dvije osnove. Za razliku od te situacije, bpost je bio predmet dvaju zasebnih postupaka zbog dvaju različitih kaznenih djela, koji su se temeljili na različitim pravnim odredbama koje imaju različite, ali komplementarne ciljeve od općeg interesa: postupka zbog povrede sektorskih pravila (zabrane diskriminacije i obveze transparentnosti, koje su među ostalim sadržane u članku 144.ter Zakona o reformi određenih javnih gospodarskih poduzeća od 21. ožujka 1991.), s jedne strane, i postupka zbog kršenja zabrane zloporabe vladajućeg položaja predviđene člankom 102. UFEU‑a i člankom 3. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja od 15. rujna 2006., s druge strane. Komisija smatra da u ovom predmetu načelo ne bis in idem treba sagledati s obzirom na kriterije koje je Sud utvrdio u predmetima koji se odnose na pravo tržišnog natjecanja. Ako se zaštićeni pravni interes ne bi uzeo u obzir, postojala bi opasnost od znatnog smanjenja područja primjene prava tržišnog natjecanja s obzirom na to da se ono primjenjuje horizontalno.

31. Sud koji je uputio zahtjev smatra da je za primjenu načela ne bis in idem u glavnom postupku potrebno uzeti u obzir pravni interes, bez kojeg postoji opasnost od toga da pravo tržišnog natjecanja postane neučinkovito. Međutim, sud koji je uputio zahtjev usto upućuje na postojanje sudske prakse Menci i relevantne sudske prakse ESLJP‑a, koje također treba razmotriti.

32. U tim je okolnostima Žalbeni sud odlučio prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja: „1. Treba li načelo [ne] bis in idem, kako je zajamčeno člankom 50. Povelje, tumačiti na način da ono ne sprečava nadležno upravno tijelo države članice da izrekne novčanu kaznu zbog povrede prava tržišnog natjecanja Unije u situaciji kao što je ona u predmetnom slučaju u kojoj je ista pravna osoba pravomoćno oslobođena plaćanja upravne novčane kazne koju joj je, uzimajući u obzir istovjetne ili slične činjenice, izreklo nacionalno regulatorno tijelo za poštanske usluge zbog navodne povrede poštanskih propisa, a s obzirom na to da uvjet istovjetnosti zaštićenog pravnog interesa nije ispunjen jer se predmetni slučaj odnosi na dvije različite povrede dvaju različitih propisa koji su dio dvaju odvojenih pravnih područja? 2. Treba li načelo [ne] bis in idem, kako je zajamčeno člankom 50. Povelje, tumačiti na način da ono ne sprečava nadležno upravno tijelo države članice da izrekne novčanu kaznu zbog povrede prava tržišnog natjecanja Unije u situaciji kao što je ona u predmetnom slučaju u kojoj je ista pravna osoba pravomoćno oslobođena plaćanja upravne novčane kazne koju joj je, uzimajući u obzir istovjetne ili slične činjenice, izreklo nacionalno regulatorno tijelo za poštanske usluge, iz razloga što ograničenje načela [ne] bis in idem opravdava činjenica da propis iz područja prava tržišnog natjecanja ima komplementaran cilj od općeg interesa, odnosno osiguravanje i očuvanje sustava bez narušavanja tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu, te što ono ne prekoračuje ono što je prikladno i nužno za ostvarivanje legitimnog cilja navedenog propisa i/ili za zaštitu prava i slobode poduzetništva drugih subjekata na temelju članka 16. Povelje?”

33. Pisana očitovanja podnijeli su bpost, belgijska, češka, grčka, talijanska, latvijska i rumunjska vlada te Europska komisija. Bpost, belgijska, grčka, latvijska i poljska vlada te Komisija usto su iznijeli usmena očitovanja na raspravi održanoj 22. ožujka 2021. Ta je rasprava skupno održana za ovaj predmet i predmet C‑151/20 Nordzucker i dr.

IV. Ocjena

34. Sud koji je uputio zahtjev obama pitanjima poziva Sud da pojasni, u bitnome, pod kojim se kriterijima primjenjuje načelo ne bis in idem, zajamčeno člankom 50. Povelje. Ta se pitanja postavljaju u kontekstu dvaju postupaka. Prvi, koji je sada okončan, odnosio se na sektorsko uređenje poštanskih usluga i, kasnije poništenu, novčanu kaznu koju je IBPT izrekao bpostu zbog nepoštovanja obveze nediskriminacije (u daljnjem tekstu: sektorski postupak). Drugi postupak odnosi se na tržišno natjecanje. U tom je predmetu Belgijsko tijelo za tržišno natjecanje bpostu izreklo novčanu kaznu zbog zloporabe vladajućeg položaja (u daljnjem tekstu: postupak tržišnog natjecanja).

35. Oba ta postupka su, prema svemu sudeći, dovela do izricanja sankcija kaznene prirode. Sud koji je uputio zahtjev stoga pita treba li ocjena elementa idem ovisiti o pravnom interesu koji se štiti predmetnim dvama regulatornim okvirima ili tu ocjenu treba provesti s obzirom na klauzulu o ograničenju prava iz članka 52. stavka 1. Povelje.

36. Drugim riječima, sud koji je uputio zahtjev nije siguran koji točno test u pogledu idem treba primijeniti na kombinaciju sektorskog postupka i postupka tržišnog natjecanja. Odnosno treba li primijeniti test koji se primjenjuje kada je riječ o kombinaciji dvaju postupaka tržišnog natjecanja, koji je Sud uspostavio u presudi Wilhelm i dr. ( 9 ) te koji je od tada više puta potvrdio, osobito u presudi Toshiba ( 10 ), a posljednji put u presudi Slovak Telecom ( 11 )? Ili pak treba primijeniti test koji je Sud, također nedavno, utvrdio u presudi Menci za kombinaciju kaznenog i upravnog postupka?

37. Pitanje treba li primijeniti sudsku praksu „Toshiba ili Menci” ključno je za ovaj predmet. Međutim, ono u kontekstu članka 50. Povelje predstavlja tek poslovičan vrh ledenog brijega. Valja znati da se pod površinom krije više toga te da još mnogo toga treba razotkriti da bi se u potpunosti uvidjela stvarna veličina ledenog brijega i donijela informirana odluka o smjeru koji treba slijediti.

38. Stoga ću započeti kratkim prikazom razvoja načela ne bis in idem u različitim područjima prava Unije, koji je često bio posljedica izričite interakcije s ESLJP‑om, a u svjetlu kojeg se najbolje može razumjeti stvaran doseg i relevantnost pitanja „Toshiba ili Menci” (A). Osim toga, s obzirom na to da je razvoj načela ne bis in idem bio poprilično problematičan, što je dovelo do brojnih rascjepkanih pristupa, istaknut ću neke od problema koje je ta rascjepkanost uzrokovala. Objasnit ću i zašto proširenje testa iz sudske prakse Menci na sve slučajeve obuhvaćene člankom 50. Povelje možda nije najbolji put (B). Naposljetku ću izložiti rješenje za spomenute probleme predlaganjem (što je moguće homogenijeg) pristupa načelu ne bis in idem iz članka 50. Povelje (C).

A. Razvoj sudske prakse o načelu ne bis in idem

39. Za početak je potrebna terminološka napomena. Postojeće pristupe načelu ne bis in idem često se razvrstava, radi jednostavnosti, u dvije kategorije, koje se uobičajeno nazivaju idem factum odnosno idem crimen. Ti pojmovi utjelovljuju ono što, ukratko, čini polaznu pretpostavku konkretnog pristupa navedenom načelu.

40. Prema pristupu koji se temelji na idem factum, uvjet u pogledu idem je ispunjen kada se dva predmetna postupka odnose na iste radnje, pri čemu nije relevantno odnosi li se drugi postupak na drugo kazneno djelo koje možda predstavljaju iste radnje. Činjenična istovjetnost dovoljna je da bi uvjet u pogledu idem bio ispunjen.

41. Pristup koji se temelji na idem crimen sastoji se od ocjenjivanja odnosi li se drugi postupak ne samo na iste radnje, nego i na isto kazneno djelo. Ako je riječ o drukčijem kaznenom djelu, drugi postupak načelno je dopušten. Međutim, shvaćanja o istovjetnosti kaznenog djela u određenoj mjeri variraju. Ona se često temelje na konceptima zaštićenog pravnog interesa, društvenih dobara u koja radnja zadire odnosno, apstraktnije rečeno, prirode društveno nedozvoljenog ponašanja.

42. Na razini Unije, najprikladnije je reći da se načelo ne bis in idem razvilo u uzastopnim valovima sudske prakse. Donekle pojednostavljeno rečeno, taj je razvoj počeo u području prava tržišnog natjecanja Unije s pristupom utemeljenim na zaštićenom pravnom interesu (1.). Potom je razvijena sudska praksa u pogledu CISA‑e, koja se temeljila na pristupu idem factum (2.). Razvoj u kontekstu CISA‑e je, prema svemu sudeći, potaknuo promjenu u sudskoj praksi ESLJP‑a, na način da se s idem crimen prvo prešlo na idem factum. Međutim, test je kasnije dorađen uvođenjem uvjeta uske materijalne i vremenske povezanosti, čime je pod određenim okolnostima omogućeno vođenje drugog postupka o istom pitanju (3.). Nakon toga, Sud je slijedio razvoj u sudskoj praksi ESLJP‑a. Međutim, potom je fokus svoje analize odlučio prebaciti s opsega zaštite koju pruža članak 50. Povelje na klauzulu o ograničenju prava sadržanu u članku 52. stavku 1. Povelje (4.).

1. Zaštićeni pravni interes u pravu tržišnog natjecanja Unije

43. Polazišnu točku u sudskoj praksi o načelu ne bis in idem u području tržišnog natjecanja čini presuda u predmetu Wilhelm i dr. ( 12 ). Taj se predmet odnosio na usporednu nacionalnu i nadnacionalnu istragu protutržišnog ponašanja. Tvrdilo se da njemački NTTN nije bio nadležan nastaviti istragu određenih povreda zakona koje je istodobno istraživala Komisija. Pitanja postavljena u tom predmetu odnosila su se, među ostalim, na to je li na istu činjeničnu situaciju, koja je u to vrijeme bila obuhvaćena područjem primjene članka 85. stavka 1. UEEZ‑a, bilo moguće primijeniti nacionalno pravo tržišnog natjecanja i pravo tržišnog natjecanja Zajednice u situaciji u kojoj je Komisija već pokrenula postupak na temelju Uredbe br. 17 ( 13 ) ili je pak djelovanje NTTN‑a koji primjenjuje nacionalno pravo tržišnog natjecanja bilo zabranjeno zbog opasnosti od dvostrukog sankcioniranja i donošenja proturječnih ocjena.

44. Sud je istaknuo da je članak 9. stavak 3. Uredbe br. 17 ovlašćivao nacionalna tijela da primijene tadašnji članak 85. stavak 1. i članak 86. UEEZ‑a. Međutim, ta se odredba nije odnosila na nadležnost NTTN‑ova kada primjenjuju nacionalno pravo ( 14 ). Sud je dodao da „pravo Zajednice i nacionalno pravo o zabranjenim sporazumima promatraju zabranjene sporazume iz različitih perspektiva” ( 15 ), pri čemu je dao do znanja da nacionalni postupak ne može dovesti u pitanje postupak Zajednice.

45. Načelo ne bis in idem se još od te presude ne smatra preprekom vođenju usporednih postupaka pred Komisijom i odnosnim NTTN‑ovima. Utvrđenje da pravo Zajednice o tržišnom natjecanju i nacionalno pravo tržišnog natjecanja promatraju zaštitu tržišnog natjecanja iz različitih perspektiva kasnije je dopunjeno navodom Suda da Unijino i nacionalno pravo tržišnog natjecanja štite različite pravne interese. Posljedično, u skladu sa sada ustaljenom sudskom praksom, zaštita na temelju načela ne bis in idem se u pravu tržišnog natjecanja aktivira samo ako postoji trostruka istovjetnost: činjeničnog stanja, počinitelja i zaštićenog pravnog interesa.

46. Potonji je kriterij primjenjivan u kontekstu postupaka provođenih, i sankcija izricanih, u Europskoj uniji, pri čemu je Sud zaključio da se „ista osoba ne može sankcionirati više puta za isto protupravno postupanje kako bi se zaštitilo isto pravno dobro” ( 16 ). Sud je kriterij zaštićenog pravnog interesa primjenjivao i na slučajeve u kojima su poduzetnici bili predmet kaznenog progona i kažnjavanja u trećoj zemlji ( 17 ), opravdavajući tu odluku posebnom prirodom ciljeva, materijalnim pravilima i pravnim posljedicama kad je riječ o sankcioniranju povreda prava tržišnog natjecanja ( 18 ).

47. Poprilično je važno istaknuti da je veliko vijeće potvrdilo primjenu trostrukog kriterija za idem u presudi Toshiba ( 19 ), iako je nezavisna odvjetnica J. Kokott pozvala Sud da taj uvjet napusti ( 20 ). Naime, nezavisna odvjetnica predložila je da se ocjena u pogledu idem uskladi s pristupom utemeljenim na istovjetnosti počinitelja i činjeničnog stanja koji je Sud upotrijebio u kontekstu članka 54. CISA‑e i europskog uhidbenog naloga, a u svjetlu (u to vrijeme nedavnog) utvrđenja ESLJP‑a u presudi Zolotukhin ( 21 ). Istaknula je nepostojanje ijednog „objektivnog razloga zbog kojeg bi se uvjeti primjene načela ne bis in idem u stvarima koje se odnose na tržišno natjecanje razlikovali od uvjeta njegove primjene u drugim područjima” ( 22 ). Usto je objasnila da se ocjena određenog protutržišnog ponašanja nužno provodi s obzirom na određeni vremenski i teritorijalni kontekst, jer su to elementi po kojima se određeno protupravno ponašanje razlikuje od bilo kojeg drugog ( 23 ).

48. Činjenica da Sud nije prihvatio prijedlog nezavisne odvjetnice u konačnici bila je od ograničenog praktičnog značaja za rješavanje tog predmeta. Sud i nezavisna odvjetnica složili su se da su se dvije odluke o kojima je bila riječ – Komisijina odluka i odluka češkog NTTN‑a – odnosile na različita područja i vremenska razdoblja, što je razmatranje kriterija pravnog interesa učinilo irelevantnim.

49. Potreba za preispitivanjem predmetne problematike idući put se pojavila u predmetu Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie ( 24 ). U tom se predmetu postavilo pitanje je li načelo ne bis in idem bilo pravilno primijenjeno u postupku u vezi sa zloporabom vladajućeg položaja. Međutim, taj se predmet odnosio samo na jedan postupak te je Sud stoga zaključio da načelo ne bis in idem nije bilo primjenjivo. Unatoč tomu, nezavisni odvjetnik N. Wahl iskoristio je taj predmet kao priliku da predloži, u bitnome, da kriterij zaštićenog pravnog interesa treba napustiti ( 25 ).

50. Nedugo nakon toga, Sud je kriterij istovjetnosti zaštićenog pravnog interesa ponovno potvrdio u predmetu Slovak Telekom ( 26 ), u kojem je bila riječ o dvama postupcima koji su se, kako se čini, odnosili na različita činjenična stanja (odnosno na različita tržišta proizvoda).

51. S obzirom na taj razvoj u sudskoj praksi, posebno valja istaknuti sljedeće tri stvari. Kao prvo, u sudskoj je praksi sada već ustaljeno da se primjena načela ne bis in idem u kontekstu prava tržišnog natjecanja Unije temelji na trima kriterijima: istovjetnosti počinitelja, činjeničnog stanja i zaštićenog pravnog interesa. Međutim, kao drugo i poprilično zanimljivo, kriterij pravnog interesa ustaljen je samo u teoriji. Nikada nije bio primijenjen u praksi. Predmeti prava tržišnog natjecanja unutar Unije koje je Sud do sada razmatrao odnosili su se, prema mišljenju Suda, na različita djela. Stoga Sud zapravo nikada nije naročito detaljno objasnio kako kriterij zaštićenog pravnog interesa treba ocjenjivati.

52. Kao treće, do sada su taj kriterij kritizirala tri nezavisna odvjetnika. Nakon nezavisne odvjetnice J. Kokott ( 27 ), nezavisni odvjetnik N. Wahl slično je naveo da mu je „[t]eško […] pronaći dobre razloge za to zašto bi se trostruki kriterij trebao nastaviti primjenjivati u kontekstu prava tržišnog natjecanja” ( 28 ). Naposljetku, nezavisni odvjetnik E. Tanchev istaknuo je da se „značaj uvjeta da zaštićeni pravni interes mora biti jednak osporava […] s obzirom na to da se, kao prvo, taj uvjet, osim u pravu tržišnog natjecanja, ne primjenjuje u ostalim područjima prava Unije […] i, kao drugo, u sukobu je s rastućom konvergencijom Unijinih i nacionalnih pravila o tržišnom natjecanju i s decentralizacijom primjene pravila Unije o tržišnom natjecanju koja su donesena Uredbom Vijeća (EZ) br. 1/2003[ ( 29 )]” ( 30 ). Slične dvojbe izražene su u pravnoj teoriji u kojoj se postavljaju pitanja u pogledu razloga zbog kojeg Sud i dalje neprestano potvrđuje taj kriterij unatoč usvajanju pristupa idem factum u drugim područjima prava Unije ( 31 ).

2. Idem factum u području slobode, sigurnosti i pravde

53. Članak 54. CISA‑e bio je prva odredba prava Unije u povijesti čiji tekst je predviđao načelo ne bis in idem. Ono što razlikuje članak 54. CISA‑e od tada postojećih izraza načela ne bis in idem u međunarodnom pravu, kao što su članak 4. Protokola br. 7 uz EKLJP ( 32 ) ili članak 14. stavak 7. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima ( 33 ), jest njegov izričit prekogranični doseg. Ono što se do tada zahtijevalo unutar jedne države ili jedne potpisnice postalo je primjenjivo u širem pravnom prostoru. Sličan izraz načela ne bis in idem nakon toga usvojen je u instrumentima pravosudne suradnje u kaznenim stvarima, kao što je Okvirna odluka 2002/584/PUP o europskom uhidbenom nalogu ( 34 ), kao jedan od obveznih razloga za neizvršenje ( 35 ).

54. U kontekstu CISA‑e razmatranja u vezi sa zaštićenim pravnim interesom i pravnom kvalifikacijom smatrala su se irelevantnima. Jedini relevantan kriterij postala je „istovjetnost materijalnih djela, u smislu postojanja skupa konkretnih okolnosti koje su neodvojivo povezane” ( 36 ).

55. To poprilično dobro pokazuje presuda u predmetu van Esbroeck ( 37 ). U tom je predmetu bila riječ o belgijskom državljaninu kojemu je u Norveškoj izrečena kazna zatvora od pet godina za nezakonit uvoz opojnih droga u Norvešku. Nakon što je odslužio dio kazne, uvjetno je pušten i ispraćen u Belgiju. Nekoliko mjeseci kasnije u Belgiji je kazneno progonjen i osuđen na kaznu zatvora od jedne godine za nezakonit izvoz tih istih opojnih droga iz Belgije. Odlučujući o dopuštenosti drugog postupka, belgijski sudovi su primijenili članak 36. stavak 2. točku (a) Jedinstvene konvencije o opojnim drogama ( 38 ), prema kojoj svako od kaznenih djela predviđenih u tom članku, među kojima su uvoz i izvoz opojnih droga, treba smatrati zasebnim kaznenim djelom ako je počinjeno u različitim zemljama.

56. Pred Sudom je postavljeno pitanje je li drugi postupak povrjeđivao članak 54. CISA‑e. Sud je istaknuo da se u tekstu članka 54. CISA‑e spominje samo priroda spornih djela, a ne i njihova pravna kvalifikacija ( 39 ). Sud je potom taj tekst usporedio s tekstom članka 4. Protokola br. 7 uz EKLJP i tekstom članka 14. stavka 7. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, u kojima se govori o „kaznenom djelu”. To podrazumijeva da je kriterij pravne kvalifikacije djela relevantan „kao preduvjet primjenjivosti načela ne bis in idem […] utvrđenog u [navedenim] ugovorima” ( 40 ).

57. S obzirom na uzajamno povjerenje u nacionalne sustave kaznenog pravosuđa u Europskoj uniji, slobodu kretanja i neusklađenost kaznenih zakonodavstava, Sud je naveo da „mogućnost različitih pravnih kvalifikacija istih djela u dvjema različitim državama ugovornicama nije prepreka primjeni članka 54. CISA‑e” ( 41 ). „Zbog istih razloga, kriterij istovjetnosti zaštićenog pravnog interesa ne može se primjenjivati jer će se taj kriterij vjerojatno razlikovati od jedne države ugovornice do druge. ( 42 )”

58. Sud je priznao da situacija u kojoj je riječ o izvozu i uvozu istih opojnih droga, što je bilo predmet kaznenog progona u različitim državama ugovornicama, može činiti skup činjenica koje su, po samoj svojoj prirodi, neodvojivo povezane, ali je nacionalnom sudu ostavio da to ocijeni ( 43 ).

59. Ukratko, sudska praksa u pogledu članka 54. CISA‑e i ekvivalentnih odredbi Okvirne odluke 2002/584 uvijek se temeljila na pretpostavci da zaštićeni pravni interes i pravna kvalifikacija danih djela nisu relevantni za razmatranja u vezi s primjenjivosti načela ne bis in idem.

60. Odbijanje pristupa idem crimen prvo se temeljilo na tekstualnom tumačenju. Čini se da se članak 54. CISA‑e smatralo drukčijim u smislu da se njime pruža viša razina zaštite nego člankom 4. Protokola br. 7 uz EKLJP. Osim tekstom, potreba za prihvaćanje pristupa idem factum opravdavala se i upućivanjem na smisao područja slobode, sigurnosti i pravde, koji se sastoji od uklanjanja eventualnih prepreka koje proizlaze iz mnogobrojnosti jurisdikcija u Uniji koju obilježava neusklađenost kaznenih zakonodavstava te moguća različitost pravnih interesa i pravnih kvalifikacija istog ponašanja.

61. Dok je upućivanje na pravnu kvalifikaciju uglavnom samorazumljivo, upućivanje na (različite) pravne interese baš i nije. Čini se da je Sud te pojmove koristio kao sinonime. Logika kojom se vodio implicira da je pravni interes koji se štiti sankcioniranjem određenog kaznenog djela, kako je definirano u domaćem pravu, nešto što je nužno svojstveno svakoj državi članici. Čini se da pojam pravnog interesa nije shvaćen kao društveni interes koji se određenim kaznenim djelom, ili određenom kategorijom kaznenih djela, nastoji zaštititi neovisno o državi članici o kojoj je riječ, kao što je interes za zaštitu ljudskog života, zdravlja, slobode, imovine i tako dalje. Što je to točno zaštićeni pravni interes još uvijek nije istraženo.

62. Kako god bilo, opće je prihvaćeno da je sudska praksa Suda u pogledu članka 54. CISA‑e utjecala na ESLJP ( 44 ). U biti, ona je navela ESLJP da u presudi Zolotukhin uskladi svoju sudsku praksu, koja je ranije oscilirala između pristupa idem crimen i pristupa idem factum, te da prihvati pristup prema kojem je za ocjenu je li drugi postupak zabranjen relevantno postojanje „istovjetnih činjenica ili činjenica koje su u biti iste” ( 45 ).

3. ESLJP: od idem crimen preko idem factum do nekog drugog mjesta (ali materijalno i vremenski usko povezanog)

63. Sudska praksa ESLJP‑a u pogledu načela ne bis in idem razvijala se u fazama. ESLJP je u presudi Zolotukhin iznio prvi opći pregled načina na koji se u njegovoj sudskoj praksi pristupalo uvjetu u pogledu idem te je odlučio usvojiti usklađeno tumačenje pojma istog kaznenog djela sadržanog u članku 4. Protokola br. 7 uz EKLJP kako bi uklonio „pravnu neizvjesnost” ( 46 ) (a)). Međutim, ESLJP je nekoliko godina kasnije, u presudi A i B ( 47 ), opet odlučio sagledati razvoj sudske prakse. Odlučio je doraditi pristup iz presude Zolotukhin, tako što je u prvi plan stavio test uske materijalne i vremenske povezanosti (b).

a) Od idem crimen do idem factum u presudi Zolotukhin

64. Pristup u pogledu idem u sudskoj praksi koja je prethodila presudi Zolotukhin uglavnom se temeljio na idem crimenu ( 48 ). Počivao je na pretpostavci da isto ponašanje može činiti više kaznenih djela koja pravno mogu biti predmet zasebnih postupaka. Neki od primjera sudske prakse koja je prethodila presudi Zolotukhin su presude Oliveira ( 49 ) ili Franz Fischer ( 50 ). U potonjem predmetu, ESLJP je istovjetnost kaznenih djela ocjenjivao s obzirom na njihove bitne elemente ( 51 ).

65. Pristup utemeljen na idem crimen napušten je u presudi Zolotukhin. U tom je predmetu bila riječ o tužitelju koji je verbalno zlostavljao policijske službenike dok su ga ispitivali. On je u upravnom postupku koji je protiv njega pokrenut, a koji je ESLJP izjednačio s kaznenim postupkom, osuđen za „prekršaj protiv javnog reda i mira”. Nekoliko dana kasnije pokrenut je kazneni postupak u pogledu, među ostalim, optužbe za „kazneno djelo protiv javnog reda”. Ta se optužba pozivala na isto ponašanje za koje je tužitelj već bio osuđen. Tužitelj je oslobođen te optužbe, ali je proglašen krivim po drugim točkama.

66. Prije nego što je zaključio da je drugi postupak činio povredu članka 4. Protokola br. 7 uz EKLJP, ESLJP je utvrdio da je „[njegov raniji] pristup koji naglašava pravnu karakterizaciju dva djela previše restriktivan u odnosu na prava pojedinca” te „da se članak 4. Protokola br. 7 mora shvatiti na način da zabranjuje kazneni progon ili suđenje za drugo ‚djelo’ u mjeri u kojoj ono proizlazi iz istovjetnih činjenica ili činjenica koje su u biti iste” ( 52 ). ESLJP je zaključio da se ispitivanje stoga treba „usredotočiti na one činjenice koje predstavljaju skup konkretnih činjeničnih okolnosti koje uključuju istoga okrivljenika i koje su neraskidivo povezane u vremenu i prostoru, a čije postojanje treba dokazati kako bi se osigurala osuđujuća presuda ili pokrenuo kazneni postupak” ( 53 ).

b) A i B: idem factum u kombinaciji s uskom materijalnom i vremenskom povezanosti

67. Pristup upotrijebljen u presudi Zolotukhin se (uglavnom) primjenjivao u daljnjoj sudskoj praksi ( 54 ). Međutim, taj pristup nije bio općeprihvaćen. ESLJP ga je odlučio ponovno preispitati u predmetu A i B. Iako je načelno zadržao pristup idem factum, taj je sud ipak zaključio da je kumulacija postupaka moguća ako su ti postupci „bili kombinirani na cjelovit način, tako da tvore koherentnu‑povezanu cjelinu” ( 55 ). ESLJP smatra da, u takvim okolnostima, istinski drugi postupak zapravo nije proveden.

68. Predmet A i B odnosio se na porezne kazne koje su tužiteljima izrečene u upravnom postupku zato što u svojim poreznim prijavama nisu propisno prijavili dohodak. Tužitelji su za ista djela osuđeni i u kaznenom postupku koji se (djelomično) usporedno vodio. ESLJP je zaključio da ta situacija nije činila povredu članka 4. Protokola br. 7 uz EKLJP navodeći da: „iako su različita tijela nametnula različite sankcije u različitim postupcima, ipak [je između njih] postojala dovoljno bliska povezanost, kako u naravi, tako i u vremenu, […] da bi se smatralo kako čine dio integriranog sustava sankcija prema norveškom pravu za uskratu informacija na poreznoj prijavi što je dovelo do manjkavog razreza poreza” ( 56 ).

69. Drugim riječima, ESLJP je odlučio u prvi plan staviti test dovoljno uske materijalne i vremenske povezanosti koji je već koristio (mada ne sustavno) u svojoj ranijoj sudskoj praksi, uključujući predmete koji su prethodili presudi Zolotukhin ( 57 ).

70. ESLJP je objasnio da ispunjenje zahtjeva u pogledu materijalne povezanosti ovisi o sljedećim elementima: (i.) imaju li predmetna dva postupka komplementarne svrhe čiji su predmet različiti aspekti društveno nedozvoljenog ponašanja; (ii.) je li dualitet predmetnih postupaka predvidljiva posljedica, u pravu i u praksi, istog spornog ponašanja; (iii.) jesu li predmetni postupci vođeni na način kako bi se izbjeglo dupliciranje u prikupljanju i ocjeni dokaza; i, (iv.) jesu li ukupne sankcije koje su izrečene razmjerne ( 58 ).

71. Vremenska povezanost uvelike nije definirana, osim što je pružena opća smjernica da „[š]to je slabija vremenska veza, to država snosi veći teret da objasni i opravda takve odgode” ( 59 ).

72. Kako bi objasnio promjenu pristupa, ESLJP je naveo da u presudi Zolotukhin nema „smjernica za situacije u kojima postupak nije u stvarnosti bio dupliciran, nego je bio kombiniran na integrirani način kako bi tvorio koherentnu – povezanu cjelinu” ( 60 ), o kakvoj je, prema mišljenju ESLJP‑a, bila riječ u predmetu A i B. ESLJP je usto istaknuo „nedostatak konsenzusa među domaćim sustavima država ugovornica i različitu spremnost država da budu vezane Protokolom [br. 7 uz EKLJP]” ( 61 ).

73. ESLJP smatra da test dovoljno uske materijalne i vremenske povezanosti omogućuje „uspostavu pravedne ravnoteže između zaštite interesâ pojedinca koji je zaštićen načelom ne bis in idem, s jedne strane, i interesa javnosti da uspostavi cjelovit regulatorni pristup u predmetnom području, s druge strane” ( 62 ).

74. U presudi A i B oba se dijela novog testa smatralo zadovoljenima. U kasnijoj sudskoj praksi pružena su neka dodatna pojašnjenja. Međutim, bilo bi smiono tvrditi da je sada jasno što će činiti dovoljno usku povezanost, posebice kada je riječ o njezinoj vremenskoj dimenziji ( 63 ).

4. Kumulacija postupaka u sudskoj praski Suda: od idem factum do idem factum u kombinaciji s klauzulom o ograničenju prava

75. Sud je na promjenu pristupa koju je ESLJP izvršio odgovorio u skupu presuda koje tvore sudsku praksu Menci ( 64 ). Te su se presude, koje su bile predmet opširnih teoretskih rasprava ( 65 ), odnosile na drugi (kazneni ili upravni) postupak koji je pokrenut zbog porezne utaje, manipulacije tržištem ili trgovanja na temelju povlaštenih informacija, unatoč tomu što je za ista djela već bio pokrenut (kazneni ili upravni) postupak.

76. U predmetu Menci, koji je možda moguće smatrati vodećim u tom skupu, bila je riječ o tužitelju protiv kojeg je bio pokrenut upravni postupak zbog neplaćanja PDV‑a. Upravni je postupak završen izricanjem novčane kazne u iznosu od približno 85000 eura, što je činilo 30 % poreznog duga. Nakon što je odluka u tom postupku postala pravomoćna, protiv tužitelja je u pogledu istih činjenica pokrenut kazneni postupak. Stoga se pojavilo pitanje je li drugi postupak bio dopušten u skladu s člankom 50. Povelje.

77. Sud je morao odlučiti hoće li prihvatiti ESLJP‑ov pristup iz presude A i B ili zadržati svoj raniji pristup koji je upotrijebio u sličnom kontekstu u predmetu Åkerberg Fransson. U potonjem je predmetu utvrđeno da načelo ne bis in idem ne sprečava državu članicu da uzastopno izrekne, za iste povrede obveza u pogledu PDV‑a, poreznu sankciju i kaznenu sankciju, pod uvjetom da prva sankcija nije kaznene prirode (prema kriterijima iz presude Engel) ( 66 ).

78. Nezavisni odvjetnik M. Campos Sánchez‑Bordona u svojem je mišljenju tvrdio da bi prihvaćanje novog ESLJP‑ova testa oslabilo postojeću zaštitu na temelju načela ne bis in idem ( 67 ). Međutim, Sud je imao drukčije stajalište. Čini se da je, u biti, htio slijediti ESLJP. Međutim, kako bi to učinio, izabrao je poprilično jedinstven analitički okvir. On je fokus analize prebacio s članka 50. Povelje na klauzulu o ograničenju prava sadržanu u članku 52. stavku 1. Povelje.

79. Sud je vođenje drugog postupka proglasio dopuštenim pod uvjetom da propis koji omogućuje kumuliranje postupaka „ima cilj u općem interesu koji može opravdati takvo kumuliranje, pri čemu ti progoni i sankcije moraju imati komplementarne ciljeve, sadržava pravila kojima se osigurava koordinacija, ograničavajući na ono što je krajnje nužno dodatni teret koji za dotične osobe nastaje zbog kumuliranja postupaka, i predviđa pravila koja mogu osigurati da strogost svih izrečenih sankcija bude ograničena na ono što je krajnje nužno s obzirom na težinu konkretnog kaznenog djela” ( 68 ).

80. Sud je u okviru analize na temelju članka 52. stavka 1. Povelje prvo provjerio je li predmetno ograničenje bilo predviđeno zakonom te je li poštovalo bit prava zajamčenog člankom 50. Povelje. Sud je u potonjem pogledu istaknuo da je predmetni propis „kumuliranje progona i sankcija dopušta[o] samo pod taksativno određenim uvjetima, čime se osigurava[lo] da pravo zajamčeno navedenim člankom 50. neće kao takvo biti dovedeno u pitanje” ( 69 ).

81. Kao drugo, Sud je potom potvrdio postojanje cilja u općem interesu (naplata dugovanog PDV‑a u predmetu Menci ( 70 ); zaštita integriteta financijskih tržišta i povjerenja javnosti u financijske instrumente u predmetima Di Puma ( 71 )i Garlsson ( 72 )) kao i činjenice da su dva predmetna propisa imala komplementarne ciljeve. Sud je u presudi Menci utvrdio da su se ti komplementarni ciljevi sastojali u tome da se, s jedne strane, obeshrabri i sankcionira „svako namjerno ili nenamjerno kršenje pravila o prijavi i naplati PDV‑a izricanjem upravnih sankcija” i, s druge strane, da se obeshrabre i kazne „ozbiljne povrede tih pravila koje su posebno štetne za društvo te opravdavaju donošenje strožih kaznenih sankcija” ( 73 ).

82. Kao treće, Sud je provjerio proporcionalnost predmetnog ograničenja. Razmotrio je „prelazi [li] granice onoga što je prikladno i nužno za postizanje legitimnih ciljeva kojima taj propis teži, s time da, ako postoji izbor između više prikladnih mjera, treba izabrati manje ograničavajuću, a uzrokovane nepovoljnosti ne smiju biti neproporcionalne u odnosu na ciljeve koje se želi postići” ( 74 ).

83. Sud je u tom pogledu istaknuo da se predmetnim zakonodavstvom može postići proglašeni cilj te da se, kada je riječ o „krajnjoj nužnosti”, njime predviđaju jasna i precizna pravila koja poreznom obvezniku omogućuju da predvidi koje radnje i propuštanja mogu biti predmet takve kumulacije progona. Usto je istaknuo da taj propis osigurava koordinaciju na način da dodatni teret koji za dotične osobe nastaje zbog kumulacije postupaka svodi na ono što je krajnje nužno i jamči da će strogost svih izrečenih sankcija biti ograničena na ono što je krajnje nužno s obzirom na težinu konkretnog kaznenog djela ( 75 ).

84. Dakle, situacija iz predmeta Menci zadovoljavala je novo uspostavljeni test. To nije bio slučaj u predmetu Garlsson, u kojem je Sud utvrdio da bi izricanje upravne sankcije poduzetnicima koji su već bili osuđeni za kazneno djelo i sankcionirani učinkovitom, proporcionalnom i odvraćajućom sankcijom za iste činjenice prelazilo ono što je krajnje nužno. Sud je isti zaključak donio i u presudi Di Puma, u kojoj je bila riječ o pravomoćnoj oslobađajućoj presudi i kasnijem upravnom postupku u vezi s istim činjenicama.

B. Problemi koje stvaraju trenutni rascjepkani pristupi načelu ne bis in idem

85. Kako proizlazi iz pregleda izloženog u prethodnom odjeljku, sudska praksa Suda, koja je razvijena kroz bliske interakcije s ESLJP‑om, u najbolju se ruku može opisati kao mozaik usporednih pristupa. U ovom ću se odjeljku osvrnuti na dva ključna pitanja povezana s tom situacijom. Kao prvo, je li to uopće problem? (1.) Kao drugo, ako jest, ne bi li Sud trebao jednostavno proširiti test koji je nedavno uveo presudom Menci na sve predmete obuhvaćene područjem primjene članka 50. Povelje, uključujući ovaj predmet? (2.)

1. Postoji li problem?

86. Možda bi se moglo tvrditi da ne postoji problem s dosljednošću. Međutim, to bi zahtijevalo poprilično zahtjevna utvrđenja suptilnih razlika kojima bi se potvrđivalo da postoje dobri razlozi zbog kojih se gore prikazani pristupi razlikuju. Testovi se razlikuju jer se temelje na različitim propisima te pripadaju različitim regulatornim kontekstima.

87. Kao prvo, članak 54. CISA‑e i ekvivalentne odredbe instrumenata pravosudne suradnje o kaznenim stvarima govore o istovjetnosti djela, dok članak 50. Povelje (a u biti i članak 4. Protokola br. 7 uz EKLJP) upućuje na istovjetnost kaznenih djela. Dakle, između tih dviju odredbi postoji jasna tekstualna razlika. Osim toga, kada je riječ o njezinu regulatornom kontekstu, CISA sadržava poseban prekogranični izraz načela ne bis in idem koji je relevantan samo za (istinske) kaznene stvari unutar schengenskog sustava. Zanemarivanje pravnog interesa i pravne kvalifikacije stoga se može objasniti potrebom da se nadvladaju, unutar Unije, koju karakterizira više jurisdikcija, prepreke slobodi kretanja koje je Sud utvrdio u presudi van Esbroeck ( 76 ).

88. Kao drugo, primjenjivost načela ne bis in idem u skladu s člankom 4. Protokola br. 7 uz EKLJP ograničena je na jednu ugovornu stranku te konvencije. Stoga je malo vjerojatno da će se u kontekstu te odredbe javljati prekogranična pitanja. Činjenica da je primjena načela ne bis in idem ograničena na jednu državu, unutar koje je doista moguće stavljanje većeg naglaska na integrirane postupke i nužnost koordinacije, možda može opravdati stroži pristup primjenjivosti kriterija uspostavljenih u presudi A i B. Ističem da je i osvrt u sudskoj praksi Menci na test iz presude A i B ograničen na isti kontekst unutar jedne države.

89. S obzirom na te razlike, treba li jednostavno prihvatiti postojanje tih usporednih pristupa u sudskoj praksi u pogledu načela ne bis in idem? Umjesto da se nastoji ostvariti nekakvo jedinstvo za potrebe članka 50. Povelje, ne bi li bilo logičnije objasniti različitost pristupa?

90. Smatram da ne bi.

91. Kao prvo, ta mogućnost ima logička ograničenja. Naime, članak 50. Povelje i sudsku praksu u pogledu CISA‑e i Okvirne odluke 2002/584 može se razlikovati na temelju njihova teksta, a djelomično i na temelju konteksta i svrhe. Međutim, to razlikovanje postaje puno manje očito kada se s člankom 50. Povelje usporedi članak 4. Protokola br. 7 uz EKLJP. Iako obje odredbe govore o istovjetnosti „kaznenog djela”, testovi razvijeni za potrebe tih odredbi međusobno se razlikuju.

92. Osim toga, prilikom pokušaja razlikovanja u trenutno supostojećoj sudskoj praksi proizašloj iz presuda Wilhelm/Toshiba, s jedne strane, i presude Menci, s druge strane, očito se nailazi na zid. Situacije na koje su se odnosile te dvije linije sudske prakse sada obje podliježu članku 50. Povelje, zbog čega je poprilično teško uvjerljivo objasniti zašto je za svaku upotrijebljen različiti test. Naravno, kad je riječ o kontekstu, uvijek je moguće pozivati se na posebnu prirodu prava tržišnog natjecanja, koje izbjegava sve ostale ladice i kvalifikacije. Međutim, u tom pogledu te slično kao i svi moji cijenjeni kolege koji su se do sada očitovali o tom pitanju ( 77 ), to mi jednostavno nije uvjerljivo. Ni ja ne mogu prihvatiti stajalište da je područje prava tržišnog natjecanja kao takvo i načelno išta drukčije od ostalih pravnih područja ( 78 ).

93. Kao drugo, tu je posljedična nepredvidljivost testa (testova). Kako pokazuju raznolika stajališta koja su nacionalni sudovi zauzimali u glavnim postupcima, kada se dva područja primjene načela ne bis in idem preklapaju u jednom predmetu, nema pravila na temelju kojeg se može utvrditi koji je od testova primjenjiv. Treba li se na kombinaciju upravnog postupka u vezi s tržišnim natjecanjem i upravnog postupka koji nije povezan s tržišnim natjecanjem primjenjivati test Wilhelm/Toshiba, što uključuje razmatranje pravnog interesa? Ili treba primijeniti sudsku praksu Menci i pristup utemeljen na klauzuli o ograničenju prava? Ili je sudska praksa Menci zamijenila test utvrđen u presudama Wilhelm/Toshiba?

94. Ne čini se da u testu iz presude Menci ima ičega što bi isključilo potonju mogućnost. Presuda Menci oslanja se na tumačenje članka 50. Povelje koje se horizontalno primjenjuje u svim područjima prava Unije. Međutim, presuda Slovak Telecom ( 79 ), donesena nakon presude Menci, potvrđuje da se test iz presuda Wilhelm/Toshiba, koji se temelji na pravnom interesu, još uvijek primjenjuje, ali ne objašnjava zašto je tomu tako.

95. Kao treće i možda najvažnije, poprilično je teško, u konceptualnom smislu, opravdati tvrdnju da jedna te ista odredba primarnog prava, članak 50. Povelje, čije se poštovanje mora osigurati u svim situacijama obuhvaćenima područjem primjene prava Unije, može imati različit sadržaj ovisno o području prava Unije na koje se primjenjuje. Međutim, upravo će to biti slučaj ako se definicijski elementi zabrane predviđene u toj odredbi, to jest idem i bis, različito tumače u različitim područjima prava Unije. To dovodi do pitanja koja je uloga članka 50. Povelje u situacijama poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, koja se ne tiče isključivo prava tržišnog natjecanja niti se uklapa u scenarij iz presude Menci zbog nepostojanja (istinskog) kaznenog postupka?

96. Takvo stanje smatram neodrživim.

97. Međutim, priznajem da se ovaj predmet možda može riješiti a da se ne pokušava objediniti test koji treba primijeniti za potrebe članka 50. Povelje. Primjena testa iz sudske prakse Menci možda se može proširiti i na situaciju iz glavnog postupka, dok bi se primjena testa iz presuda Wilhelm/Toshiba mogla odbaciti.

98. Ovaj predmet ne zahtijeva, strogo govoreći, da se riješe sve gore istaknute poteškoće, uključujući nezgodno pitanje treba li u pravu tržišnog natjecanja zadržati ili napustiti kriterij pravnog interesa. Ranije je pitanje pravnog interesa bilo jasno povezano sa specifičnom strukturom provedbe prava tržišnog natjecanja u Europskoj uniji, kako je sada uređena Uredbom br. 1/2003, a ranije Uredbom br. 17. Stoga bi se moglo tvrditi da primjena kriterija pravnog interesa, s obzirom na to da je u glavnom postupku riječ o kumulaciji postupka povezanog s pravom tržišnog natjecanja i postupka koji s tim pravom nije povezan, nije potrebna jer ta situacija ne spada u specifičnu problematiku provedbe prava tržišnog natjecanja u Uniji.

99. Međutim, sada kada smo na taj način suzili logiku iz presuda Wilhelm/Toshiba, ostaje odgovoriti na pitanje koji test treba primijeniti u glavnom postupku? Odgovor na to je, naravno, onaj iz presude Menci. To je test koji je veliko vijeće Suda nedavno uspostavilo te koji se, barem sudeći prema njegovu tekstu, čini holističkim. Čini se da pokriva sve situacije u kojima se primjenjuje članak 50. Povelje. Stoga bi ga se moglo izričito ustoličiti kao odgovarajući (i jedinstveni) test za načelo ne bis in idem iz članka 50. Povelje.

100. Unatoč tomu, zbog razloga koje ću navesti u narednom odjeljku, Sudu bi bilo mudro da to ne učini. Prema mojemu mišljenju, presuda Menci je problematična.

2. Treba li test iz presude Menci biti općeprimjenjiv?

101. Presuda Menci je paradoks. Iznenađujuća posljedica nastojanja u toj presudi da se pruži snažnija zaštita u skladu sa sudskom praksom ESLJP‑a jest ta da nije pružena učinkovita pojedinačna zaštita.

102. Konteksta radi, uvodno valja priznati da dio problema proizlazi već iz same definicije i ESLJP‑ove primjene takozvanih kriterija iz presude Engel ( 80 ), putem kojih je ESLJP razvio poprilično ekspanzionističko poimanje toga što čini „kaznenu” stvar ( 81 ). To široko tumačenje pojma „kaznene” stvari upotrijebljeno je kako bi se pod nadležnost ESLJP‑a podveli nacionalni postupci koji bi zbog toga što su u nacionalnom pravu kvalificirani kao upravne stvari inače bili izvan područja primjene članka 6. EKLJP‑a.

103. Međutim, zaključak da isti sveobuhvatni pristup, koji je u danom kontekstu razvijen za potrebe ustanovljavanja nadležnosti na temelju članka 6. stavka 1. EKLJP‑a, automatski treba biti primjenjiv na sve druge pojmove „kaznenoga” u okviru EKLJP‑a nije neizbježan. Ipak, ESLJP je potvrdio da se „član[ak] 4. Protokola br. 7 mora […] tumačiti u svjetlu općih načela koja se tiču odgovarajućih riječi ‚optužba za kazneno djelo’ i ‚kazna’ u člancima 6. odnosno 7. [EKLJP‑a]” ( 82 ). Taj je pristup potvrdio i u presudi A i B ( 83 ).

104. Sud je slijedio te smjernice ( 84 ). S obzirom na članak 52. stavak 3. Povelje, drukčije zapravo praktički nije ni mogao. Međutim, taj prvotni odabir ima značajne implikacije za test u pogledu idem koji mora uslijediti. Kako se popis raznih upravnih postupaka i sankcija koje se smatra kaznenima širi, tako se širi i opseg postupaka i sankcija koji zahtijevaju ocjenu u pogledu idem. Dalje, osim ako prihvatimo zaključak da je sve i bilo što obuhvaćeno zaštitom koju pruža načelo ne bis in idem, tada se negdje mora povući crta: bilo u fazi definiranja što je to „kazneno” ili u trenutku definiranja pojma idem.

105. Trenutno se čini da neće doći do preispitivanja kriterija iz presude Engel. Međutim, to znači da, ako ne želimo da se bilo koji i svaki drugi upravno‑kazneni postupak proglasi nedopuštenim, neovisno o konkretnoj svrsi ili ciljevima koje ima, definicija pojma idem mora postati stroža. U suprotnom, ako su i definicija kaznenoga i definicija pojma idem preširoke, većina usporednih upravnih uređenja u državama članicama suočit će se sa značajnim problemima u smislu njihove provedbe, da ne spominjemo činjenicu da bi se u različitim državama članicama ili na razini Unije mogli voditi usporedni upravni postupci.

106. Imajući u vidu takvu ozbiljnu opasnost, čini se da je Sud testom iz presude Menci htio pružiti alternativu. Naime, prebacivanje fokusa analize s članka 50. Povelje na članak 52. stavak 1. Povelje na prvi se pogled može činiti elegantnim načinom zaobilaženja problema definiranja pojma idem za potrebe članka 50. Povelje. Razlog tomu je činjenica da se poprilično široko (te stoga zaštitno) tumačenje pojma idem kompenzira mogućnošću ograničenja prava predviđenog člankom 50. Povelje. Na taj način dobiveno pravilo postiže ravnotežu. Međutim, nakon pobliže analize bojim se da ono stvara više problema nego što nudi rješenja.

107. Kao prvo i najvažnije, sama svrha članka 50. Povelje jest, barem prema mojemu mišljenju, zaštita pojedinca od drugog postupka. Članak 50. Povelje je prepreka. Ako se valjano primijeni, sprječava da se drugi postupak uopće započne ( 85 ). Takva se prepreka mora definirati unaprijed i normativno.

108. Međutim, prema testu iz presude Menci ( 86 ), tek kada drugi postupak završi, bit će moguće provjeriti jesu li neki od uvjeta testa ispunjeni te stoga je li drugi postupak zakonit ili nije. Mogao bi se spriječiti nastavak nekih „drugih” postupaka zbog nepostojanja cilja od općeg interesa ili zbog nepostojanja komplementarnih ciljeva. Međutim, ako su ti uvjeti ispunjeni, proporcionalnost posljedičnog ograničenja ovisi o uvjetima odvijanja drugog postupka, uključujući izrečenu sankciju.

109. Drugim riječima, primjena načela ne bis in idem prestaje se oslanjati na unaprijed normativno definirani test. Umjesto toga, ona postaje naknadni korektivni test koji će se možda primijeniti, a možda neće ovisno o okolnostima i točnoj visini izrečenih sankcija. To nije zaštita od dvostrukih sankcija. To je samo naknadna zaštita od neproporcionalnosti kumuliranih odnosno zbrojenih sankcija.

110. Kao drugo, s obzirom na to, poprilično mi je nejasno kako na taj način osmišljeno načelo ne bis in idem može nastaviti štititi samu bit prava zajamčenog člankom 50. Povelje. Objašnjenje pruženo u presudi Menci ( 87 ) ne daje dodatna pojašnjenja po tom pitanju. Sud je u svojoj presudi tek aksiomatski naveo da dotični propis „poštuje bit članka 50. Povelje jer […] kumuliranje progona i sankcija dopušta samo pod taksativno određenim uvjetima” ( 88 ). Čini mi se da se taj navod više odnosi na uvjet zakonitosti predmetnog ograničenja („predviđeno zakonom”). Kada je riječ o biti pravâ, baš i ne vidim na koji način jasan i izričit navod u nacionalnom pravu da će biti drugog postupka štiti bit načela ne bis in idem ( 89 ).

111. Kao treće, kriteriji testa koji nije namijenjen pružanju prethodne zaštite, već naknadnom korektivu, nužno će biti kontekstualni ( 90 ). Elementi koji se odnose na proporcionalnost čine se osobito ovisnima o okolnostima, s obzirom na to da je usklađenost postupaka proklamirana, ali nije uvijek obvezna te s obzirom na to da opis mehanizma koji utvrđuje ukupnu visinu sankcije sadržava razne elemente, ali ne predviđa nikakav opći test.

112. Zapanjujuć je takav stupanj slučajne kontekstualnosti unutar zaštite koja bi trebala biti jednaka za sve pojedince. Naime, u postupcima koji se odnose na dvije osobe u veoma sličnim situacijama, koje provode ista tijela, vrlo bi lako se mogli donijeti različiti zaključci zbog brzine kojom tijela razmatraju predmet ili ovisno o načinu izračunavanja novčane kazne.

113. Kao četvrto, stvarna razina pojedinačne zaštite koju pruža test iz presude Menci čini se poprilično niskom. Bit prava na zaštitu od drugog kaznenog postupka smatra se očuvanom samo zato što optuženik može predvidjeti da će drugi put biti progonjen ( 91 ). Postojanje komplementarnih ciljeva pretpostavlja se na temelju puke činjenice da je kazneni progon, za razliku od upravnog, ograničen na „ozbiljne” povrede, pri čemu prema svemu sudeći ima uvelike isti cilj ( 92 ). Možda se može pretpostaviti da bi takav test zadovoljilo više usporednih uređenja, a da pritom ne bi nastali veći problemi.

114. Kao peto, tu je zahtjev, iz presude Menci, da se kumuliranje ograniči na ono što je krajnje nužno za ostvarenje cilja od općeg interesa. Konkretnije, trebaju postojati pravila za osiguravanje koordinacije nacionalnih postupaka kako bi se dodatni teret koji zbog kumuliranja takvih postupaka nastaje za dotične osobe sveo na ono što je krajnje nužno. Lako je uvidjeti smisao i privlačnost takvog prijedloga u kontekstu kaznenog postupka i u okviru jedne države članice ( 93 ).

115. Međutim, ako kumuliranje relevantnih postupaka uključuje više usporednih upravnih uređenja i, još važnije, više od jedne države članice ili i tijela država članica i tijela Europske unije, onda bi ideje o poželjnosti sustava jednog postupka brzo mogle prijeći iz pustih želja u znanstvenu fantastiku.

116. Uzgredno (ili čak realno) rečeno, trebalo je nekoliko desetljeća da se uspostavi integrirana mreža prava tržišnog natjecanja koja povezuje Komisiju i NTTN‑ove. Međutim, unatoč istovjetnosti primjenjivih pravila i stupanju Uredbe br. 1/2003 na snagu, ostaje neodgovoreno nekoliko pitanja praktične provedbe ( 94 ). Čini se da ostali sustavi usporednog odlučivanja, kao što je nedavno uvedeni jedinstveni mehanizam GDPR‑a ( 95 ), pate od znatnih problema u početku u smislu dodjeljivanja nadležnosti ( 96 ). Ako je to trenutno stanje stvari unutar specijaliziranih i izričito reguliranih mreža diljem Europske unije, nije na prvu očito kako bi se potrebna razina koordinacije mogla smisleno očekivati i postići u raznim pravnim područjima, u okviru raznih tijela i među raznim državama članicama.

117. Ukratko, svi ti elementi uzeti zajedno vode do poprilično nezadovoljavajuće opće slike opisane na početku ovog odjeljka. Kako bi se potencijalno vratila određena ravnoteža, Sud se u presudi Menci odlučio okrenuti članku 52. stavku 1. Povelje i ograničenju prava. Međutim, time je, paradoksalno, stvorio situaciju u kojoj je izgubljena sama bit članka 50. Povelje.

C. Predloženo rješenje

118. Izloživši, u prethodnom odjeljku, probleme koje je trenutni pristup stvorio, započet ću kratkim sažimanjem parametara koje bi prikladniji pristup trebao imati (1.). Potom ću se okrenuti pitanju zaštićenog društvenog ili pravnog interesa (2.), a onda predložiti mogući jedinstveni test za načelo ne bis in idem iz članka 50. Povelje (3.). Nakon toga ću kroz niz primjera detaljnije ilustrirati funkcioniranje tog testa (4.). Naposljetku ću se okrenuti ovom predmetu i primjeni testa koji predlažem (5.).

1. Parametri

119. Kao prvo, opseg zaštite na temelju članka 50. Povelje mora se moći unaprijed odrediti. Normativni doseg odredbe prava Unije, osobito temeljnog prava, ne može ovisiti o neizvjesnim te stoga nepredvidljivim okolnostima ili ishodima određenog postupka. Kada se primjenjivost članka 50. Povelje unaprijed definira, načelo ne bis in idem moglo bi jamčiti da se drugi postupak neće provesti, po potrebi i onemogućavanjem da se drugi postupak uopće započne.

120. Kao drugo, u skladu s člankom 52. stavkom 3. Povelje, razina zaštite koju pruža članak 50. Povelje ne može biti niža od one koju pruža članak 4. Protokola br. 7 uz EKLJP. To ne znači nužno, prema mojemu mišljenju, da test osmišljen radi postizanja takvog kompatibilnog ishoda mora biti identičan. To posebno vrijedi u situacijama u kojima test mora odgovarati specifičnim značajkama određenog sustava. Uloga Suda je da nacionalnim sudovima pruži prethodne smjernice o tome kako primjenjivati pravo Unije. Njegova uloga nije, barem kad je riječ o zahtjevima za prethodnu odluku, da naknadno utvrdi je li u određenom slučaju neku konvenciju povrijedila njezina ugovorna stranka.

121. Kao treće, test, koji kao svoje polazište prihvaća širok spektar onoga što je „kaznena” stvar ( 97 ), mora osiguravati da to ne dovodi do nerazumnih ishoda unutar specifičnog višedijelnog pravnog okruženja Europske unije. Opći test za potrebe članka 50. Povelje mora moći funkcionirati ne samo unutar jedne države članice, nego i, odnosno još i važnije, na razini čitave Europske unije, kako u horizontalnom (države članice – države članice) tako i u vertikalnom smislu (države članice – Unija). Unutar te složene domene mora se ponovno uspostaviti razumna ravnoteža između učinkovite zaštite pojedinačnih prava i legitimnih ciljeva država ili Unije da progone djela koja očito ugrožavaju razne zaštićene društvene interese.

122. Naposljetku, test, barem za potrebe članka 50. Povelje kada se sam primjenjuje, mora biti jednak za sve situacije koje su područjem primjene prava Unije obuhvaćene na temelju članka 51. stavka 1. Povelje, a u okviru kojih se primjenjuje članak 50. Povelje. U tom se pogledu doista slažem s tvrdnjom da „ključna važnost načela ne bis in idem kao temeljnog načela prava Unije koje uživa status temeljnog prava znači da njegov sadržaj ne može bitno varirati ovisno o pravnom području o kojem je riječ” ( 98 ). Naravno, to ne onemogućuje postojanje posebnih uređenja unutar prava Unije koji pružaju višu razinu zaštite. Međutim, ako je Povelja primjenjiva, opći test za potrebe njezina članka 50. mora biti isti.

2. Kameleon

123. Najbolje je započeti tekstom. Članak 50. Povelje, naslovljen „Pravo da se ne bude dva puta suđen ili kažnjen za isto kazneno djelo”, propisuje da se „[n]ikome […] ne može ponovno suditi niti ga se može kazniti u kaznenom postupku za kazneno djelo za koje je već pravomoćno oslobođen ili osuđen u Uniji u skladu sa zakonom” ( 99 ).

124. Taj se tekst razlikuje od teksta članka 54. CISA‑e, u kojem se koristi izraz „djela”. U skladu s tim člankom, „[p]rotiv osobe protiv koje je sudski postupak pravomoćno okončan u jednoj ugovornoj stranci ne može se voditi postupak u drugoj ugovornoj stranci za ista djela pod uvjetom da je, ako je izrečena kazna i izvršena, trenutačno u postupku izvršenja ili se više, prema zakonima ugovorne stranke koja ju je izrekla, ne može izvršiti” ( 100 ).

125. „Kazneno djelo” nije „djelo”. Riječ „kazneno djelo” ima šire značenje. Ono se načelno odnosi ne samo na relevantne činjenične elemente, nego i na pravnu kvalifikaciju određenog tipiziranog ponašanja ili barem na negativne učinke ili utjecaj takvog ponašanja na interese koje je društvo smatralo vrijednim zaštititi.

126. Kada jedno ponašanje utječe na više zaštićenih pravnih ili društvenih interesa, ono često rezultira počinjenjem više različitih kaznenih djela (idealni stjecaj kaznenih djela). Posljedična sankcija uglavnom se, ovisno nacionalnom pravnom sustavu, određuje na temelju posebnih načela, čija je bit da se počinjena kaznena djela ocjenjuju kao cjelina ( 101 ).

127. To uglavnom nije moguće kada se počinjena kaznena djela odnose na različita pravna područja, za svako od kojih je zaduženo drugo regulatorno tijelo. Tvrdnja da drugi postupak u tim okolnostima nikada nije dopušten zato što se odnosi na iste činjenice zapravo onemogućuje usporedno ostvarivanje različitih pravnih interesa.

128. Stoga, za potrebe razlikovanja predmetnih situacija prije ili kasnije logički dolazimo do pitanja zaštićenog društvenog ili pravnog interesa. Zanimljivo je primijetiti da čak ni kada se slijedio pristup idem factum, koncept zaštićenog pravnog interesa zapravo nikada nije nestao. Uvelike poput kameleona, samo bi poprimio druge boje, lijepivši se za drukčije izdanke ili grane koje su u danom trenutku bile dostupne unutar pojedine linije sudske prakse.

129. Jedino područje prava Unije u kojem pojam zaštićenog pravnog interesa doista nestaje jest ono na koje se odnose članak 54. CISA‑e i Okvirna odluka 2002/584. Nasuprot tomu, u pravu tržišnog natjecanja relevantnost zaštićenog interesa oduvijek se priznaje. Čak i nezavisni odvjetnici koji su predlagali napuštanje pravnog interesa kao zasebnog kriterija u konačnici su došli do toga da se njegov sadržaj zapravo preklapa sa široko definiranim pojmom „istovjetnosti činjenica” ( 102 ). Slično se i u presudi Menci rasprava o različitosti zaštićenih pravnih interesa jednostavno preoblikovala u raspravu o različitim ciljevima od općeg interesa i komplementarnosti ciljeva kojim se teži ( 103 ).

130. Međutim, koncept zaštićenog pravnog interesa tek u sudskoj praksi ESLJP‑a pokazuje svoja istinska kameleonska svojstva. Kao prvo, prije presude Zolotukhin, razlika u pravnom interesu koji se nastoji ostvariti činila se dijelom definicije pojma idem, barem u većini slučajeva. To je osobito dobro ilustrirano u sudskoj praksi ESLJP‑a koja se odnosi na tužitelje koji su prouzročili automobilske nesreće za koje su im izrečene kaznene i upravne sankcije, pri čemu su se potonje sastojale od oduzimanja vozačke dozvole. ESLJP je prihvatio mogućnost te kombinacije, iako se oduzimanje vozačke dozvole obično smatralo kaznenom sankcijom prema kriterijima iz presude Engel ( 104 ). Kao drugo, točno je da je presudom Zolotukhin utvrđeno da razlika u pravnom interesu nije relevantna. Međutim, kao treće, nekoliko godina kasnije, u predmetu A i B, razlika u zaštićenom pravnom interesu praktički je ponovno postala relevantna. Analiza te razlike ovaj se put, kao u kasnijoj presudi Suda u predmetu Menci, skrivala u raspravi o komplementarnim ciljevima zakonodavstva koje se primjenjivalo u obama predmetnim postupcima. Međutim, za razliku od pristupa Suda u presudi Menci, te na temelju onoga što bi možda bilo pomalo iznenađujuće u konceptualnom smislu, pitanje jesu li se „različitim postupcima nastojale ostvariti komplementarne svrhe te time obuhvatiti […] različiti aspekti spornog društveno nedozvoljenog ponašanja” iznenada se ponovno pojavilo kao dio ocjene kriterija u pogledu bis i pitanja postoji li (ili ne) dovoljna materijalna povezanost ( 105 ).

131. Ne mislim da je sve to slučajnost. Nakon što se provedba drugog postupka za ista djela odluči dopustiti kako bi se uvažila potreba za osiguravanjem boljeg poštovanja zakona, ili jednostavno kako bi se prihvatila stvarnost da je malo vjerojatno da će se za ista djela, bilo unutar jedne države članice ili, posebice, između više njih, voditi samo jedan postupak, jedino dostupno sredstvo razlikovanja između dvaju ili više postupaka postaje usredotočiti se na ciljeve kojima se teži. Budući da uvjeti u pogledu proporcionalnosti očito ovise o konkretnim okolnostima svakog pojedinog slučaja, smatram da pojam komplementarnih ciljeva kojima se teži postaje središnji element svake normativne analize. Međutim, kako je već navedeno, taj je element samo još jedan način opisivanja ideje istovjetne onoj koja čini okosnicu koncepta zaštićenog pravnog interesa.

3. Test

132. Zbog svih tih razloga, moj je prijedlog vrlo jednostavan. Predlažem da se razmatranje zaštićenih pravnih interesa, te time i cilja kojemu se teži, učini dijelom analize u pogledu idem. Isključivo taj element omogućuje da se normativno, jasno i unaprijed, odredi zašto se određeno ponašanje progoni u usporednom ili kasnijem postupku te da se utvrdi kažnjava li se isti navodni počinitelj ponovno zbog istih razloga. Ako pobliža analiza ne pokaže da su pravni interesi koji se štite dvama pravnim okvirima o kojima je riječ isti, treba dopustiti njihovo usporedno ostvarivanje, a ne jedan od njih de facto izbrisati primjenom kriterija iz presude Engel i širokog pojma idem.

133. Stoga, ocjena u pogledu idem za potrebe članka 50. Povelje treba se temeljiti na trostrukoj istovjetnosti: počinitelja, relevantnog činjeničnog stanja i zaštićenog pravnog interesa.

134. Kao prvo, uvjet istovjetnosti počinitelja poprilično je jasan i, u svakom slučaju, nesporan u ovom predmetu.

135. Kao drugo, u pogledu relevantnih činjenica istaknuo bih da se doista zahtijeva njihova istovjetnost, a ne puka „sličnost”. Naravno, može se dogoditi da se kasniji postupak odnosi samo na dio činjenica (u vremenskom i sadržajnom smislu) koje su uzete u obzir u ranijem postupku. Međutim, poanta je u tome da one činjenice u pogledu kojih se postupci preklapaju moraju biti istovjetne.

136. Kao treće, što je zaštićeni pravni interes? To je društveno dobro ili društvena vrijednost čijoj je zaštiti i ostvarivanju namijenjen dani zakonodavni okvir ili njegov dio. Predmetno kazneno djelo nanosi štetu tom dobru odnosno vrijednosti ili u njih zadire.

137. U kaznenom odnosno prekršajnom pravu ustaljeno je poprilično jasno razlikovanje između raznih zaštićenih pravnih interesa. Nacionalni zakonici u tim područjima obično navode koje interese ili vrijednosti svako pojedino kazneno djelo povrjeđuje (kaznena djela protiv života, imovine, tjelesnog integriteta ili države i tako dalje). To razlikovanje može biti mnogo složenije u raznim usporednim područjima javne uprave te kada se promatra više nacionalnih pravnih sustava i regulatornih područja.

138. Ipak, valja istaknuti da zaštićeni pravni interes nije istovjetan objektivnoj strani kaznenog djela utvrđenog u nacionalnom pravu. On čini samo jedan od njegovih elemenata, koji je definiran na višoj razini apstrakcije. Logičnu polaznu točku čini određivanje pravnog interesa ili vrijednosti koji se navodno štite kriminalizacijom određenih djela u nacionalnom pravu. Međutim, to nipošto nije odlučujuće.

139. Definicija zaštićenog pravnog interesa za potrebe članka 50. Povelje ne smije kopirati nacionalne etikete i nacionalne pravne specifičnosti. To u praksi znači da država članica ne može izbjeći doseg načela ne bis in idem tako da jednostavno uvede poprilično neobična kaznena djela u svoj pravni poredak. U takvim slučajevima, za potrebe primjene načela ne bis in idem, učinkovito zaštićeni pravni interes treba redefinirati, s obzirom na činjenice navodno počinjenog kaznenog djela, na prikladnoj razini apstrakcije. Taj je pothvat na neki način sličan ocjenjivanju dvostruke kažnjivosti u okviru raznih sustava pravosudne suradnje u kaznenim stvarima. Isto tako, pritom se konkretan opis i činjenice moraju „delokalizirati” od danog nacionalnog zakonodavnog konteksta ( 106 ).

140. Moguće je uzeti primjer kaznenih dijela protiv života i tjelesnog integriteta drugih osoba. Ako nasilan napad na drugu osobu rezultira njezinom smrću, za određivanje zaštićenog pravnog interesa nije relevantno je li to djelo, s obzirom na konkretne činjenične okolnosti, u odnosnom nacionalnom pravu definirano kao ubojstvo, ubojstvo iz nehaja ili tek nanošenje ozbiljnih tjelesnih ozljeda sa smrtnim ishodom. Ključno je to da je jednom nasilnom radnjom protiv drugog čovjeka (istovjetnost djela) isti počinitelj (istovjetnost počinitelja) povrijedio istu vrstu zaštićenog pravnog interesa, to jest život i tjelesni integritet druge osobe (istovjetnost zaštićenog pravnog interesa).

141. Taj primjer iziskuje zaključno zapažanje. Pojam pravnog interesa zaštićenog posebnim pravilom kao i cilj tog pravila vjerojatno će u praksi biti uzajamno tranzitivni. To su dvije oznake koje se odnose na isto pitanje – predmet i svrhu danog pravila.

4. Ilustracije

142. Funkcioniranje i funkcionalnost predloženog tumačenja u pogledu idem za potrebe članka 50. Povelje mogu se ilustrirati sljedećim primjerima.

143. Kao prvo, tu je scenarij koji uključuje dva kaznena postupka u dvjema različitim državama članicama za isto kazneno djelo čiji su teritorijalni elementi i utjecaj prisutni u objema tim državama. To je moguće nazvati scenarijem iz predmeta van Esbroeck. Međutim, za pretpostaviti je da je u takvom scenariju (izvoz nezakonitih droga iz jedne države i njihov neposredan uvoz u drugu državu, možebitno istim djelom) zaštićeni pravni interes za sankcioniranje istog djela u objema državama isti: zaštita društva i javnog zdravlja od opojnih droga. Stvarna istovjetnost zaštićenih pravnih interesa u obama postupcima u takvim scenarijima nipošto nije irelevantna, već onemogućuje kasniji progon za isto djelo u drugoj državi članici.

144. Kao drugo, tu je scenarij iz predmeta Menci. On podrazumijeva kombinaciju kaznenog i upravnog postupka u istoj državi članici, koja je kriterijima iz presude Engel pretvorena u kombinaciju dvaju kaznenih postupaka. Drugi postupak se može dopustiti ako primjenjivo zakonodavstvo štiti drugi pravni interes, kao što je učinkovito prikupljanje i naplata poreza u upravnom postupku i sankcioniranje kaznenog djela u vezi s javnim financijama.

145. Međutim, konceptualan problem u takvim scenarijima, primjerice u kontekstu PDV‑a, čini postojanje onoga što bismo mogli nazvati „prekomjernost upravne sankcije”. Do toga dolazi kada (porezna) uprava, osim što potražuje neplaćene iznose, potencijalno s kamatama, izriče i dodatnu novčanu kaznu (odnosno, novčanu kaznu, poreznu kaznu i tako dalje). Upravo ta prekomjernost upravni postupak obično pretvara u „kazneni” prema kriterijima iz presude Engel.

146. Kasniji postupak, u kojem se izvršavala takva „prekomjernost”, nije se smatrao problematičnim u presudi Menci, ali je u presudama Garlsson i Di Puma proglašen nedopuštenim. Razlikovanje ciljeva kojima se teži i pravnih interesa koji se štite u takvim scenarijima nije jednostavno. U mjeri u kojoj dano upravno pravilo nije namijenjeno samo naplati duga (s mogućim zateznim kamatama), nego se njime nalaže i plaćanje novčane kazne, odnosna područja primjene kaznenih i upravnih pravila preklapaju se kada je riječ o ciljevima kojima teže.

147. Ta je ideja dobro ilustrirana u presudi Menci. U tom je predmetu Sud priznao zakonitost kasnijeg kaznenog postupka. Nakon što je utvrdio da su dotična upravna i kaznena pravila zajedno imala cilj od općeg interesa, koji je činila naplata dugovanog PDV‑a, Sud je dalje objasnio da „kumuliranje progona i sankcija kaznene naravi može biti opravdano ako se ti progoni i sankcije […] tiču komplementarnih ciljeva čiji su predmet eventualno različiti aspekti istog konkretnog protupravnog postupanja” ( 107 ). Iako je Sud prepustio sudu koji je uputio zahtjev da to provjeri, usto je dodao da se „čini […] opravdanim da država članica želi, s jedne strane, obeshrabriti i suzbiti […] izricanjem upravnih sankcija […] i, s druge strane, obeshrabriti i suzbiti ozbiljne povrede tih pravila koje su posebno štetne za društvo te opravdavaju donošenje strožih kaznenih sankcija” ( 108 ).

148. Nasuprot tomu, Sud je u presudi Garlsson istaknuo da vođenje upravnog postupka nakon osude u kaznenom postupku „prelazi ono što je krajnje nužno za postizanje cilja” da se zaštiti integritet financijskih tržišta Europske unije i javno povjerenje javnosti u financijske instrumente ( 109 ). Sličan zaključak, u kojem se ističe pretjeranost sankcije, donesen je u presudi Di Puma, koja se odnosila na oslobađajuću presudu u ranijem kaznenom postupku i kasniji upravni postupak za ista djela trgovanja na temelju povlaštenih informacija ( 110 ).

149. Bilo da je riječ o članku 52. stavku 1. Povelje ili o opsegu zaštite na temelju članka 50. Povelje, u obama je scenarijima ključna razlika u zaštićenim pravnim interesima odnosno komplementarnim ciljevima kojima se teži. Smatram da se konceptualna razlika zapravo može praviti samo između različitih ciljeva i razloga (te time i pravnih interesa) naplate dugovanog novca, s jedne strane, i kažnjavanja i obeshrabrivanja, s druge. Međutim, ako se u poreznom/upravnom postupku povrh naplate iznosa s kamatama ujedno izriče sankcija, odnosno ako se u kaznenom postupku nastoji ostvariti i naplata bilo kojeg dugovanog iznosa, konceptualna razlika između tih dvaju postupaka jednostavno ne postoji te se praktički aktivira zabrana ponavljanja postupka na temelju načela ne bis in idem, barem prema mojemu mišljenju.

150. U takvim je situacijama, koje su uglavnom ograničene na jednu te istu državu članicu, sasvim opravdano od te države članice tražiti da uskladi svoje relevantne postupke. Kao prvo, logično je da će porezna uprava vjerojatno istražiti i progoniti poreznu utaju. Ako otkrivena porezna utaja ima određenu težinu ili doseže određeni prag, priroda istrage i progona može se promijeniti, iz upravne u kaznenu. Konkretan odnos između dvaju postupaka određuje država članica, pri čemu, međutim, ne smije doći do toga da u konačnici i porezna uprava i kazneni sud za isto djelo izreknu sankcije koje su kaznene prirode.

151. Kao treće, tu je scenarij usporednih ili kasnijih upravnih postupaka u različitim državama članicama koji su kazneni prema kriterijima iz presude Engel. Te se situacije mogu pojaviti u okviru jednog te istog regulatornog uređenja unutar Europske unije (kao što je tržišno natjecanje, zaštita podataka i tako dalje), ali se mogu pojaviti i u odnosu na iste činjenice koje različita tijela procesuiraju s obzirom na različite regulatorne okvire ( 111 ). Pitanje istovjetnosti zaštićenog pravnog interesa osobito će se javiti u takvim situacijama. S druge strane, u takvim situacijama u praksi često neće biti istovjetnosti činjenica s obzirom na teritorijalnost kaznenog djela, kako je, primjerice, u kontekstu prava tržišnog natjecanja objašnjeno u mišljenju nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu Toshiba ( 112 ), a dorađeno u mojem mišljenju u usporednom predmetu Nordzucker.

5. Ovaj predmet

152. Ovaj se predmet odnosi na dva upravna postupka, koja su a priori kaznena prema kriterijima iz presude Engel te su provedena u jednoj državi članici. On stoga predstavlja varijantu gore opisanog trećeg scenarija, ali je ograničen na jednu državu članicu. Podredno ga se također može smatrati i varijantom scenarija iz predmeta Menci: smješten je u jednu državu članicu, ali uključuje dva postupka koja su kaznena, ne prema njihovoj izvornoj nacionalnoj kvalifikaciji, nego prema kriterijima iz presude Engel.

153. Sektorski postupak pred IBPT‑om temeljio se na nacionalnom zakonodavstvu kojim je prenesena Direktiva 97/67. Tom se direktivom, nametanjem obveza nediskriminacije i transparentnosti, nastoje postupno uvesti tržišni uvjeti u sektor poštanskih usluga. Nakon njega je pokrenut postupak u vezi s tržišnim natjecanjem. On se odnosio na provedbu zabrane zloporabe vladajućeg položaja kojom se štiti slobodno tržišno natjecanje.

154. Valja spomenuti da je ESLJP u načelu već priznao kaznenu prirodu zloporabe vladajućeg položaja za potrebe primjene kaznenog dijela članka 6. EKLJP‑a ( 113 ). Naravno, postoji ustaljena sudska praksa Suda prema kojoj se načelo ne bis in idem primjenjuje u području Unijina prava tržišnog natjecanja ( 114 ).

155. Čini se da regulatorne povrede obveza nediskriminacije i transparentnosti koje čine pružatelji poštanskih usluga nisu tako kvalificirane. Međutim, čini se da sud koji je uputio zahtjev i sve stranke koje su intervenirale u postupak polaze od pretpostavke da i te povrede ispunjavaju kriterije iz presude Engel. Stoga ću se i ja voditi tom pretpostavkom, ali ću ipak pritom istaknuti da je na sudu koji je uputio zahtjev da potvrdi njezinu valjanost.

156. Istovjetnost počinitelja čini se nespornom. U pogledu istovjetnosti činjenica ističem da je nekoliko stranaka koje su intervenirale u postupak izrazilo dvojbe u tom pogledu. Osim toga, pitanja suda koji je uputio zahtjev poprilično su upitno sročena, u smislu da pretpostavljaju da je za ispunjenje kriterija istovjetnosti činjenica dovoljno postojanje „sličnih činjenica”.

157. Ponovno naglašavam da se oba postupka moraju odnositi na djela koja se preklapaju kako bi postojala istovjetnost činjenica. Nije dovoljno da djela budu samo slična. To pitanje mora provjeriti sud koji je uputio zahtjev kako bi se utvrdilo da se oba postupka doista odnose na iste materijalne činjenice koje tvore skup konkretnih okolnosti koje su neodvojivo povezane ( 115 ). Ako, i u mjeri kojoj, ne postoji istovjetnost činjenica, zaštita na temelju načela ne bis in idem ne može se aktivirati.

158. Naposljetku, tu je istovjetnost zaštićenog pravnog interesa, koja, zajedno s istovjetnošću počinitelja i činjenica, može uputiti na to da je riječ o istom kaznenom djelu. Štiti li pravo tržišnog natjecanja koje je primijenjeno u drugom postupku, a posebice dano kazneno djelo predviđeno u tom regulatornom uređenju, iste pravne interese kao odgovarajuće kazneno djelo predviđeno u zakonodavstvu o poštanskim uslugama koje je primijenjeno u sektorskom postupku?

159. Sektorski postupak temeljio se na članku 144.ter Zakona o reformi određenih javnih gospodarskih poduzeća od 21. ožujka 1991., koji pružateljima univerzalne poštanske usluge nameće više obveza nediskriminacije i transparentnosti kada usvajaju i primjenjuju svoje tarifne sustave. S obzirom na to, IBPT je u svojoj odluci izričito naveo da nije ocjenjivao je li ponašanje bposta bilo u skladu s Unijinim ili nacionalnim pravilima o tržišnom natjecanju, posebice zato što nije za to nadležan.

160. Kako je belgijska vlada objasnila na raspravi, cilj predmetnih propisa o poštanskih uslugama jest liberalizacija unutarnjeg tržišta poštanskih usluga. Zabrana diskriminacije i obveza transparentnosti trebale bi postaviti parametre ponašanju subjekata koji su u prošlosti bili monopolisti. Taj je cilj u načelu vremenski ograničen. Taj se sektorski propis temelji na pretpostavci da će se tržište poštanskih usluga postupno transformirati i u konačnici postati slobodno.

161. Kada je riječ o postupku u vezi s tržišnim natjecanjem, sud koji je uputio zahtjev objašnjava da Belgijsko tijelo za tržišno natjecanje nije sankcioniralo bpost zbog netransparentnosti ili ikakvih diskriminirajućih praksi. Ono je primijenilo Unijino i nacionalno pravo tržišnog natjecanja kako bi sankcioniralo bpostove protutržišne prakse. Kao što je to sud koji je uputio zahtjev istaknuo, a belgijska vlada potvrdila na raspravi, cilj tog zakonodavstva je zaštita tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu putem zabrane gospodarskim subjektima da zloporabljuju svoj vladajući položaj. Prema utvrđenju Belgijskog tijela za tržišno natjecanje, postojala je vjerojatnost da bpostove prakse isključe konsolidatore i bpostove potencijalne konkurente, s jedne strane, i ojačaju odanost bpostovih najvećih klijenata što bi povećalo prepreke ulasku u sektor distribucije, s druge strane.

162. Shodno tomu, čini se, podložno provjeri od strane suda koji je uputio zahtjev, da su oba kaznena djela koja su uzastopno bila predmet sektorskog postupka odnosno postupka u vezi s tržišnim natjecanjem bila povezana sa zaštitom različitih pravnih interesa te s propisima koji imaju različite ciljeve. Kao prvo, kada je riječ o zaštićenim pravnim interesima, postizanje liberalizacije određenih, do tada monopolističkih, tržišta ima drukčiji smisao u usporedbi s tekućom i horizontalnom zaštitom tržišnog natjecanja. Kao drugo, to je očito i u pogledu nepoželjnih učinaka čijem je sprječavanju svako od kaznenih djela namijenjeno. Ako je cilj liberalizirati sektor, potencijalno uzvodno ili nizvodno narušavanje tržišnog natjecanja nije nužno problem koji bi trebao rješavati sektorski regulatorni okvir. Nasuprot tomu, zloporaba vladajućeg položaja koja narušava tržišno natjecanje uzvodno ili nizvodno od poduzetnika koji je u vladajućem položaju itekako predstavlja predmet interesa pravila o tržišnom natjecanju.

163. Prije donošenja zaključka htio bih istaknuti da se u ovom predmetu mnogo govorilo o potrebi da se kriterij pravnog interesa zadrži konkretno u pravu tržišnog natjecanja. Uz iznimku bposta, sve stranke koje su podnijele očitovanja naglašavaju da bi napuštanje tog kriterija pravu tržišnog natjecanja moglo oduzeti svu učinkovitost.

164. S obzirom na test predložen u ovom mišljenju, to je pitanje bespredmetno. Međutim, istaknuo bih da su točan odnos i posljedice predloženog testa, kada se primjenjuje u specifičnom području prava tržišnog natjecanja, okosnica mojeg mišljenja u usporednom predmetu Nordzucker. Stoga se detaljniju raspravu o tom pitanju može pronaći u tom mišljenju. Ovdje bih samo podsjetio na to da se, kada je riječ o uvjetima primjene članka 50. Povelje, pravo tržišnog natjecanja u strukturnom smislu ne razlikuje od drugih područja obuhvaćenih pravom Unije. Stoga bi, u skladu s pristupom predloženim u ovom mišljenju, razmatranje pravnog interesa trebalo biti dio svake ocjene u pogledu idem za potrebe članka 50. Povelje, podložno posebnom režimu, kao što je članak 54. CISA‑e.

165. Zbog svih tih razloga, smatram da načelo ne bis in idem iz članka 50. Povelje ne sprječava nadležno upravno tijelo države članice da izrekne novčanu kaznu za povredu Unijina i nacionalnog prava tržišnog natjecanja kada je ista osoba već pravomoćno oslobođena u ranijem postupku koji je nacionalno regulatorno tijelo za poštanske usluge vodilo u vezi s navodnom povredom propisa o poštanskim uslugama, pod uvjetom da se, načelno, kasniji postupak razlikuje bilo u pogledu identiteta počinitelja bilo u pogledu relevantnih činjenica ili u pogledu zaštićenog pravnog interesa čijem su ostvarenju namijenjeni odnosni pravni instrumenti o kojima je riječ u odnosnim postupcima.

V. Zaključak

166. Predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu, Belgija) odgovori na sljedeći način: – Načelo ne bis in idem iz članka 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima ne sprečava nadležno upravno tijelo države članice da izrekne novčanu kaznu zbog povrede prava Unije ili nacionalnog prava pod uvjetom da se kasniji postupak koji se pred tim tijelom vodi razlikuje od ranije provedenog postupka, bilo u pogledu identiteta počinitelja bilo u pogledu relevantnih činjenica ili u pogledu zaštićenog pravnog interesa čijem su ostvarenju namijenjeni odnosni pravni instrumenti o kojima je riječ u odnosnim postupcima.

( 1 ) Izvorni jezik: engleski

( 2 ) Presuda od 11. veljače 2015., bpost (C‑340/13, EU:C:2015:77)

( 3 ) Presuda od 14. veljače 2012., Toshiba Corporation i dr. (C‑17/10, EU:C:2012:72)

( 4 ) Presude od 20. ožujka 2018., Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197); Garlsson Real Estate i dr. (C‑537/16, EU:C:2018:193); i Di Puma i Zecca (C‑596/16 i C‑597/16, EU:C:2018:192)

( 5 ) Moje mišljenje u predmetu Nordzucker i dr. (C‑151/20, u daljnjem tekstu: Nordzucker) koje je doneseno istog dana kao i ovo mišljenje.

( 6 ) SL 2000., L 239, str. 19. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 9., str. 12.)

( 7 ) SL 1998., L 15, str. 14. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 53.)

( 8 ) Presuda od 11. veljače 2015. (C‑340/13, EU:C:2015:77, t. 48.)

( 9 ) Presuda od 13. veljače 1969. (14/68, EU:C:1969:4)

( 10 ) Presuda od 14. veljače 2012. (C‑17/10, EU:C:2012:72)

( 11 ) Presuda od 25. veljače 2021. (C‑857/19, EU:C:2021:139)

( 12 ) Presuda od 13. veljače 1969., Wilhelm i dr. (14/68, EU:C:1969:4)

( 13 ) Vijeće EEZ‑a: Uredba br. 17: Prva uredba o provedbi članaka 85. i 86. Ugovora (SL 1962., 13, str. 204.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 3., str. 3.)

( 14 ) Članak 9. stavak 3. samo je predviđao da „[d]ok Komisija ne pokrene postupke iz članka 2., 3. ili 6., tijela država članica ostaju nadležna za primjenu članka 85. stavka 1. i članka 86. […];” [neslužbeni prijevod].

( 15 ) Presuda od 13. veljače 1969., Wilhelm i dr. (14/68, EU:C:1969:4, t. 3.)

( 16 ) Presude od 7. siječnja 2004., Aalborg Portland i dr./Komisija (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P i C‑219/00 P, EU:C:2004:6, t. 338.), i od 14. veljače 2012., Toshiba Corporation i dr. (C‑17/10, EU:C:2012:72, t. 97.)

( 17 ) Presude od 29. lipnja 2006., Showa Denko/Komisija (C‑289/04 P, EU:C:2006:431, t. 52. do 56.); i SGL Carbon/Komisija (C‑308/04 P, EU:C:2006:433, t. 28. do 32.); i od 10. svibnja 2007., SGL Carbon/Komisija (C‑328/05 P, EU:C:2007:277, t. 24. do 30.)

( 18 ) Vidjeti, primjerice, presudu od 29. lipnja 2006., Showa Denko/Komisija (C‑289/04 P, EU:C:2006:431, t. 53.). Međutim, usporediti s presudom od 14. prosinca 1972., Boehringer Mannheim/Komisija (7/72, EU:C:1972:125, osobito s točkom 4.).

( 19 ) Presuda od 14. veljače 2012., Toshiba Corporation i dr. (C‑17/10, EU:C:2012:72, t. 97. i navedena sudska praksa). Vidjeti također presudu Općeg suda od 26. listopada 2017., Marine Harvest/Komisija (T‑704/14, EU:T:2017:753, t. 308.).

( 20 ) Mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu Toshiba Corporation i dr. (C‑17/10, EU:C:2011:552, t. 114. do 122.)

( 21 ) Presuda ESLJP‑a od 10. veljače 2009., Sergey Zolotukhin protiv Rusije (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903)

( 22 ) Mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu Toshiba Corporation i dr. (C‑17/10, EU:C:2011:552, t. 118.)

( 23 ) Ibid., t. 129. do 134.

( 24 ) Presuda od 3. travnja 2019. (C‑617/17, EU:C:2019:283)

( 25 ) Mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Wahla u predmetu Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie (C‑617/17, EU:C:2018:976, t. 45.)

( 26 ) Presuda od 25. veljače 2021. (C‑857/19, EU:C:2021:139, t. 43.)

( 27 ) Mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu Toshiba Corporation i dr. (C‑17/10, EU:C:2011:552, t. 114. do 122.), spomenuto u točki 47. ovog mišljenja

( 28 ) Mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Wahla u predmetu Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie (C‑617/17, EU:C:2018:976, t. 45.), spomenuto u točki 49. ovog mišljenja

( 29 ) Uredba od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima [101. i 102. UFEU‑a] (SL 2003., L 1, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165. i ispravak SL 2016., L 173, str. 108.)

( 30 ) Mišljenje nezavisnog odvjetnika E. Tancheva u predmetu Marine Harvest (C‑10/18 P, EU:C:2019:795, t. 95., bilj. 34.)

( 31 ) Vidjeti, primjerice, Sarmiento, D., „Ne Bis in Idem in the Case‑Law of the European Court of Justice”, u Van Bockel, B. (urednik), Ne Bis in Idem in EU Law, Cambridge University Press, Cambridge, 2016., str. 130.; Nazzini, R., „Parallel Proceedings in EU Competition Law. Ne Bis In Idem as a Limiting Principle”, u Van Bockel, B. (urednik), Ne Bis in Idem in EU Law, Cambridge University Press, Cambridge 2016., str. 143. do 145. Vidjeti također Luchtman, M., „The ECJ’s Recent Case Law on Ne Bis in Idem: Implications For Law Enforcement in a Shared Legal Order”, Common Market Law Review, sv. 55., 2018., str. 1724.

( 32 ) Od 22. studenoga 1984., ETS br. 117

( 33 ) Od 16. prosinca 1966.: „Nitko se ne smije ponovno progoniti ili kažnjavati za djelo za koje je bio konačno osuđen ili oslobođen u skladu sa zakonom i kaznenim postupkom bilo koje zemlje.” (moje isticanje)

( 34 ) Članak 3. stavak 2. Okvirne odluke Vijeća 2002/584/PUP od 13. lipnja 2002. o Europskom uhidbenom nalogu i postupcima predaje između država članica (SL 2002., L 190, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 3., str. 83. i ispravak SL 2013., L 222, str. 14.)

( 35 ) Vidjeti, za dodatne primjere, članak 11. stavak 1. točku (c) Okvirne odluke Vijeća 2008/947/PUP od 27. studenoga 2008. o primjeni načela uzajamnog priznavanja na presude i probacijske odluke s ciljem nadzora probacijskih mjera i alternativnih sankcija (SL 2008., L 337, str. 102.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 16., str. 148.) i članak 9. stavak 1. točku (c) Okvirne odluke Vijeća 2008/909/PUP od 27. studenoga 2008. o primjeni načela uzajamnog priznavanja presuda u kaznenim predmetima kojima se izriču kazne zatvora ili mjere koje uključuju oduzimanje slobode s ciljem njihova izvršenja u Europskoj uniji (SL 2008., L 327, str. 27.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 11., str. 111.).

( 36 ) Presude od 9. ožujka 2006., van Esbroeck (C‑436/04, EU:C:2006:165, t. 36.); od 28. rujna 2006., Gasparini i dr. (C‑467/04, EU:C:2006:610, t. 54.); od 28. rujna 2006., van Straaten (C‑150/05, EU:C:2006:614, t. 48.); od 18. srpnja 2007., Kraaijenbrink (C‑367/05, EU:C:2007:444, t. 26.); od 16. studenoga 2010., Mantello (C‑261/09, EU:C:2010:683, t. 39.); od 29. travnja 2021., X (Europski uhidbeni nalog – ne bis in idem) (C‑665/20 PPU, EU:C:2021:339, t. 71. i navedena sudska praksa), pri čemu se posljednji predmet odnosio na kaznu koju je ranije izrekla treća država.

( 37 ) Presuda od 9. ožujka 2006. (C‑436/04, EU:C:2006:165)

( 38 ) Jedinstvena konvencija Ujedinjenih naroda o opojnim drogama, UNTS, 1961., sv. 520., str. 151. (kako je izmijenjena Protokolom iz 1972., UNTS, sv. 976., str. 3.)

( 39 ) Presuda od 9. ožujka 2006., van Esbroeck (C‑436/04, EU:C:2006:165, t. 27.)

( 40 ) Ibid., t. 28.

( 41 ) Ibid., t. 31.

( 42 ) Ibid., t. 32.

( 43 ) Vidjeti također presude od 28. rujna 2006., van Straaten (C‑150/05, EU:C:2006:614, t. 41.); od 18. srpnja 2007., Kraaijenbrink (C‑367/05, EU:C:2007:444, t. 26.); ili od 16. studenoga 2010., Mantello (C‑261/09, EU:C:2010:683, t. 39.).

( 44 ) Kako je, primjerice, nezavisni odvjetnik P. Cruz Villalón istaknuo u svojem mišljenju u predmetu Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2012:340, t. 77.)

( 45 ) Presuda ESLJP‑a od 10. veljače 2009., Sergey Zolotukhin protiv Rusije (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903, t. 82.)

( 46 ) Ibid., t. 78.

( 47 ) Presuda ESLJP‑a od 15. studenoga 2016., A i B protiv Norveške (CE:ECHR:2016:1115JUD002413011)

( 48 ) Međutim, vidjeti presudu ESLJP‑a od 23. listopada 1995., Gradinger protiv Austrije (CE:ECHR:1995:1023JUD001596390). U toj je presudi ESLJP utvrdio da je došlo do povrede članka 4. Protokola br. 7 uz EKLJP, iako su kvalifikacija, priroda i svrha dvaju kaznenih djela o kojima je bila riječ bile različite, zato što su se obje odluke odnosile na isto ponašanje.

( 49 ) Presuda ESLJP‑a od 30. srpnja 1998., Oliveira protiv Švicarske (CE:ECHR:1998:0730JUD002571194, t. 25. do 29.). Vidjeti također presude ESLJP‑a od 14. rujna 1999., Ponsetti i Chesnel protiv Francuske (CE:ECHR:1999:0914DEC003685597, t. 5.); od 2. srpnja 2002., Göktan protiv Francuske (CE:ECHR:2002:0702JUD003340296, t. 50.); i od 24. lipnja 2003., Gauthier protiv Francuske (CE:ECHR:2003:0624DEC0006117800, str. 14.).

( 50 ) Presuda ESLJP‑a od 29. svibnja 2001., Franz Fischer protiv Austrije (CE:ECHR:2001:0529JUD00379509, t. 29.)

( 51 ) Vidjeti također, primjerice, presude ESLJP‑a od 30. svibnja 2002., W. F. protiv Austrije (CE:ECHR:2002:0530JUD003827597, t. 28.); od 6. lipnja 2002., Sailer protiv Austrije (CE:ECHR:2002:0606JUD003823797, t. 28.); od 2. rujna 2004., Bachmaier protiv Austrije (CE:ECHR:2004:0902DEC00774130); od 14. rujna 2004., Rosenquist protiv Švedske (CE:ECHR:2004:0914DEC006061900); od 7. prosinca 2006., Hauser‑Sporn protiv Austrije (CE:ECHR:2006:1207JUD003730103, t. 45.); od 1. veljače 2007., Storbråten protiv