RJEŠENJE SUDA (osmo vijeće)

16. studenoga 2017.( )

„Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 53. stavak 2. Poslovnika Suda – Svojstvo ‚suda’ tijela koje je uputilo zahtjev – Neovisnost – Očita nedopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku”

U predmetu C-476/16,

povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU-a, koji je uputilo Ministarstvo pomorstva, prometa i infrastrukture – Uprava zračnog prometa, elektroničkih komunikacija i pošte, odlukom od 26. kolovoza 2016., koju je Sud zaprimio 30. kolovoza 2016., u postupku

Hrvatska agencija za civilno zrakoplovstvo

protiv

Air Serbia A.D. Beograd,

Dane Kondića,

SUD (osmo vijeće),

u sastavu: J. Malenovský (izvjestitelj), predsjednik vijeća, M. Safjan i D. Šváby, suci,

nezavisni odvjetnik : Y. Bot,

tajnik: A. Calot Escobar,

uzimajući u obzir pisani postupak,

uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

– za Hrvatsku agenciju za civilno zrakoplovstvo, A. Lažeta, u svojstvu agenta,

– za Air Serbia A.D. Beograd, T. van der Wijngaart, advocate, i M. Brealey, QC,

– za hrvatsku vladu, T. Galli, u svojstvu agenta,

– za Europsku komisiju, W. Mölls, R. Mrljić i K. Simonsson, u svojstvu agenata,

odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči obrazloženim rješenjem, sukladno članku 53. stavku 2. Poslovnika Suda,

donosi sljedeće

Rješenje

1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 3. stavka 1. točke (a) podtočke i. Protokola VI. iz Dodatka V. Mnogostranom sporazumu između Europske zajednice i njezinih država članica, Republike Albanije, bivše jugoslavenske republike Makedonije, Bosne i Hercegovine, Republike Bugarske, Republike Hrvatske, Republike Islanda, Republike Crne Gore, Kraljevine Norveške, Rumunjske, Republike Srbije i Misije privremene uprave Ujedinjenih naroda na Kosovu o uspostavi Europskog zajedničkog zračnog prostora (ECAA) (SL 2006., L 285, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 53., str. 35.), čiji su potpisivanje i privremena primjena u ime Zajednice odobreni Odlukom 2006/682/EZ Vijeća i predstavnika država članica Europske unije okupljenih u Vijeću od 9. lipnja 2006. (SL 2006., L 285, str. 1.), podložno kasnijoj odluci Vijeća Europske unije o sklapanju tog sporazuma (u daljnjem tekstu: Sporazum ECAA).

2 Zahtjev je upućen u okviru prekršajnog postupka koji je pokrenula Hrvatska agencija za civilno zrakoplovstvo (Hrvatska) podizanjem optužnih prijedloga protiv društva Air Serbia A.D. Beograd i njegova zastupnika Dane Kondića zbog obavljanja tijekom 2014. i 2015. redovnog zračnog prijevoza putnika iz Zagreba (Hrvatska) preko Beograda (Srbija) do zračnih luka u drugim državama članicama Europske unije ili trećim zemljama, kršeći time Sporazum ECAA.

Pravni okvir

3 Članak 3. stavak 1. Zakona o zračnom prometu (Narodne novine br. 69/09, 84/11, 54/13, 127/13, 92/14) određuje:

„Tijela nadležna za civilno zrakoplovstvo prema ovom Zakonu su:

a) ministarstvo nadležno za civilni zračni promet [...]”

4 Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je Uprava zračnog prometa, elektroničkih komunikacija i pošte (Hrvatska) ustrojstvena jedinica unutar Ministarstva pomorstva, prometa i infrastrukture (Hrvatska) nadležna za prekršajni postupak predviđen Zakonom o zračnom prometu.

Glavni postupak i prethodna pitanja

5 Hrvatska agencija za civilno zrakoplovstvo pred Ministarstvom pomorstva, prometa i infrastrukture – Upravom zračnog prometa, elektroničkih komunikacija i pošte iznijela je optužbe protiv Air Serbije A.D. Beograd, društva za zračni prijevoz sa sjedištem u Srbiji, državi koja je pridružena stranka Sporazuma ECAA, i protiv D. Kondića, direktora tog društva, kao odgovorne osobe.

6 Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da Hrvatska agencija za civilno zrakoplovstvo društvu Air Serbia A.D. Beograd i njegovu direktoru stavlja na teret da su tijekom 2014. i 2015., kršeći članak 27. stavak 2. Zakona o zračnom prometu u vezi s člankom 3. stavkom 1. točkom (a) podtočkom i. Protokola VI. iz Dodatka V. Sporazumu ECAA, obavljali djelatnost zračnog prijevoza putnika polazeći iz Zagreba, preko Beograda, gdje su putnici i njihova prtljaga bili prekrcani iz jednog u drugi zrakoplov tog prijevoznika, do odredišta u državi članici Unije ili trećoj zemlji, i to na temelju jedinstvenog prijevoznog dokumenta.

7 Hrvatska agencija za civilno zrakoplovstvo smatra da su time navedeno društvo i njegov direktor ostvarivali prometna prava kojima se, u skladu s odredbama Sporazuma ECCA, nisu mogli koristiti tijekom prvog prijelaznog razdoblja predviđenog tim sporazumom i da su slijedom toga povrijedili članak 27. stavak 2. točku (a) Zakona o zračnom prometu. Naime, na temelju članka 3. stavka 1. točke (a) podtočke i. Protokola VI. iz Dodatka V. Sporazumu ECAA, tijekom prvog prijelaznog razdoblja društvo Air Serbia A.D. Beograd i njegov direktor mogli su se koristiti samo pravima tzv. „treće i četvrte zračne slobode”.

8 To konkretno znači da je na temelju samo jednog prijevoznog dokumenta to društvo smjelo prevoziti putnike s polazištem iz Hrvatske samo do odredišta u Srbiji, pri čemu nije bilo moguće dalje nastaviti prijevoz. Naime, prijevoz putnika na temelju samo jednog prijevoznog dokumenta preko Srbije i s odredištem u drugoj državi članici Unije ili trećoj zemlji, poput onoga koji je obavljalo društvo Air Serbia A.D. Beograd, obuhvaćen je pravom tzv. „šeste zračne slobode”, kojom su se navedeno društvo i njegov direktor mogli koristiti tek u drugom prijelaznom razdoblju predviđenom Sporazumom ECAA.

9 Društvo Air Serbia A.D. Beograd i njegov direktor ističu da, na temelju članka 3. stavka 1. točke (a) podtočke i. Protokola VI. iz Dodatka V. Sporazumu ECAA, od prvog prijelaznog razdoblja raspolažu pravom nuditi letove s polazištem iz Srbije i s odredištem u bilo kojoj državi članici Unije te da je jedina razlika između prometnih prava dodijeljenih na temelju prvog i drugog prijelaznog razdoblja u tome što je u drugom prijelaznom razdoblju prijevoznik ovlašten izvršavati letove između dviju država članica Unije a da pritom nije dužan izvršiti dva različita leta kako bi putnike u pitanju prevezao preko Srbije.

10 Prema mišljenju društva Air Serbia A.D. Beograd i njegova direktora, stajalište Hrvatske agencije za civilno zrakoplovstvo počiva na pogrešnoj premisi, a to je da pojam „prometna prava”, korišten u Sporazumu ECAA, odgovara cjelokupnom kretanju putnika, dok se taj pojam zapravo odnosi na „let”. Iz definicije tog drugog pojma sadržane u članku 2. točki 5. Uredbe (EZ) br. 1008/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. rujna 2008. o zajedničkim pravilima za obavljanje zračnog prijevoza u Zajednici (SL 2008., L 293, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 8., str. 164.), iz tumačenja koje je tom pojmu dao Sud u presudi od 10. srpnja 2008., Emirates Airlines (C-173/07, EU:C:2008:400) u kontekstu Uredbe (EZ) br. 261/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. veljače 2004. o utvrđivanju općih pravila odštete i pomoći putnicima u slučaju uskraćenog ukrcaja i otkazivanja ili dužeg kašnjenja leta u polasku te o stavljanju izvan snage Uredbe (EEZ) br. 295/91 (SL 2004., L 46, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 26., str. 21.) kao i iz pojma „nalet”, koji se spominje u dijelu FCL.010 Priloga I. Uredbi (EU) br. 1178/2011 od 3. studenoga 2011. o utvrđivanju tehničkih zahtjeva i administrativnih postupaka vezano za članove posade zrakoplova u civilnom zrakoplovstvu u skladu s Uredbom (EZ) br. 216/2008 Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2011., L 311, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 15., str. 102.), proizlazi pak da za putnike koji kupe prijevozni dokument oblikovan tako da odgovara dvama različitim letovima, s različitim brojevima letova, a koji moraju promijeniti zrakoplov u Beogradu i kojima su izdane različite ukrcajne propusnice za svaki od tih letova, treba smatrati da su, pravno gledajući, bili na dvama različitim letovima.

11 U tim je okolnostima Ministarstvo pomorstva, prometa i infrastrukture – Uprava zračnog prometa, elektroničkih komunikacija i pošte odlučilo prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

„Da li je u skladu s interpretacijom prava [Unije] generalno, te partikularno u skladu s interpretacijom odredbe članka 3. (a) (i) Protokola VI Aneksa V [ECAA Sporazuma], praksa zračnoga prijevoznika iz pridružene stranke ECAA Sporazuma, da obavlja komercijalni zračni prijevoz putnika s mjestom polaska iz države članice [Unije], preko matične države kao transferne točke uz prekrcaj putnika i prtljage u drugi zrakoplov istoga prijevoznika, na mjesto odredišta u državama članicama [Unije] odnosno u trećim državama, temeljem samostalnoga prijevoznoga dokumenta u kojemu je naveden zračni prijevoz s dva odvojena broja leta?”

Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku

12 Na temelju članka 53. stavka 2. Poslovnika Suda, kad je zahtjev za prethodnu odluku očito nedopušten, Sud može, nakon što sasluša nezavisnog odvjetnika, u svakom trenutku odlučiti obrazloženim rješenjem, bez poduzimanja daljnjih koraka u postupku.

13 U ovom predmetu valja primijeniti tu odredbu.

14 Naime, iz članka 267. stavka 2. UFEU-a proizlazi da samo sud jedne od država članica može od Suda tražiti da odlučuje u prethodnom postupku.

15 U tom pogledu, na Sudu je da po službenoj dužnosti provjeri ima li tijelo koje mu je uputilo zahtjev za prethodnu odluku svojstvo suda, o čemu ovisi dopuštenost tog zahtjeva (vidjeti u tom smislu presudu od 6. srpnja 2000., Abrahamsson i Anderson, C-407/98, EU:C:2000:367, t. 28.).

16 Kako bi mogao ocijeniti ima li tijelo koje je uputilo zahtjev svojstvo suda, Sud vodi računa o skupu elemenata kao što su njegova utemeljenost na zakonu, stalnost, svojstvo obvezne nadležnosti, kontradiktorna narav postupka, primjena pravnih pravila od strane tog tijela te njegova neovisnost (vidjeti u tom smislu presudu od 6. listopada 2015., Consorci Sanitari del Maresme, C-203/14, EU:C:2015:664, t. 17. i navedenu sudsku praksu).

17 Kad je riječ o posljednjem elementu, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da pojam neovisnosti podrazumijeva dva aspekta. Prvi, vanjski aspekt pretpostavlja da tijelo koje odlučuje o sporovima bude zaštićeno od svih vanjskih utjecaja ili pritisaka koji mogu ugroziti neovisnu prosudbu njegovih članova glede postupaka pred njima (presuda od 9. listopada 2014., TDC, C-222/13, EU:C:2014:2265, t. 30. i navedena sudska praksa).

18 Drugi, unutarnji aspekt podudara se s pojmom nepristranosti i ima za cilj osiguranje jednake distance prema strankama spora i njihovim pripadajućim interesima u odnosu na predmet spora. Taj aspekt zahtijeva poštovanje objektivnosti i nepostojanje bilo kakvog interesa u rješavanju spora (vidjeti u tom smislu presudu od 9. listopada 2014., TDC, C‑222/13, EU:C:2014:2265, t. 31.).

19 Ta dva aspekta pretpostavljaju postojanje pravila, osobito u pogledu funkcioniranja navedenog tijela kao i imenovanja, razloga za izuzeće i opoziv njegovih članova, koja omogućuju da se otkloni svaka legitimna sumnja kod građana u pogledu nemogućnosti utjecaja vanjskih čimbenika na navedeno tijelo i njegove neutralnosti u odnosu na međusobno suprotstavljene interese (vidjeti u tom smislu presudu od 9. listopada 2014., TDC, C‑222/13, EU:C:2014:2265, t. 32.).

20 U ovom slučaju zahtjev za prethodnu odluku potječe od Ministarstva pomorstva, prometa i infrastrukture – Uprave zračnog prometa, elektroničkih komunikacija i pošte, tijela za koje je očito da a priori ne može imati potrebnu neovisnost kako bi ga se smatralo sudom u smislu članka 267. stavka 2. UFEU-a.

21 U tom pogledu dopisi koji su pristigli tajništvu Suda 13. listopada odnosno 28. studenoga 2016. kao odgovori na dva zahtjeva Suda za pojašnjenje od 5. listopada odnosno 21. studenoga 2016. potvrdili su da Uprava zračnog prometa, elektroničkih komunikacija i pošte, tijelo koje je dio Ministarstva pomorstva, prometa i infrastrukture, i, konkretnije, osoba koja je unutar te uprave voditelj postupka za prekršaje propisane na temelju Zakona o zračnom prometu nemaju dovoljan stupanj zaštite od vanjskih utjecaja, kao što su mogući pritisci izvršne vlasti vlade.

22 Kao prvo, jasno je da, neovisno o članku 189. stavku 1. Prekršajnog zakona (Narodne novine br. 107/07, 39/13, 157/13, 110/15) – prema kojem bi voditelj postupka za prekršaje propisane na temelju Zakona o zračnom prometu trebao voditi postupak kao pojedinac – članak 189. stavak 6. Prekršajnog zakona omogućuje hrvatskom ministru pomorstva, prometa i infrastrukture, koji predstavlja izvršnu vlast vlade, da u okviru tog istog postupka donosi određene odluke, tj. one čije je donošenje prema tom zakonu dodijeljeno predsjedniku nadležnog prekršajnog suda odnosno Visokog prekršajnog suda ili samom Visokom prekršajnom sudu.

23 Kao drugo, iz članka 189. stavka 4. Prekršajnog zakona i iz članka 163. stavka 4. Zakona o zračnom prometu proizlazi da hrvatski ministar pomorstva, prometa i infrastrukture imenuje voditelja prekršajnog postupka koji se odnosi na prekršaje predviđene potonjim zakonom.

24 Kao treće, iz članaka 106. i 189. Prekršajnog zakona proizlazi da navedeni ministar u određenim okolnostima može odlučivati o zahtjevima za izuzeće voditelja prekršajnog postupka koji se odnosi na prekršaje predviđene Zakonom o zračnom prometu, a koje podnesu stranke postupka.

25 Kao četvrto, iz odgovora na zahtjeve za pojašnjenja proizlazi da voditelj prekršajnog postupka može biti opozvan pod pretpostavkama određenima u članku 110. Zakona o državnim službenicima (Narodne novine br. 92/05, 142/06, 77/07, 107/07, 27/08, 34/11, 49/11, 150/11, 34/12, 49/12, 37/13, 38/13, 01/15, 138/15), na temelju kojeg može doći do prestanka službe svake osobe koja podliježe odredbama tog zakona u slučaju teške povrede službene dužnosti, što je pojam za koji je Ministarstvo pomorstva, prometa i infrastrukture navelo da, za razliku od drugih ministarstava, nije donijelo akt u svojoj nadležnosti kojim bi se pojasnila njegova definicija.

26 Prema tome, s obzirom na to da tijelo koje je uputilo zahtjev u ovom predmetu nije neovisno, u smislu sudske prakse navedene u točkama 16. do 19. ovog rješenja, ne može ga se smatrati sudom u smislu članka 267. stavka 2. UFEU-a.

27 U tim okolnostima, primjenom članka 53. stavka 2. Poslovnika, predmetni zahtjev za prethodnu odluku treba proglasiti očito nedopuštenim.

Troškovi

28 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred tijelom koje je uputilo zahtjev, na tom je tijelu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (osmo vijeće) odlučuje:

Zahtjev za prethodnu odluku koji je 26. kolovoza 2016. uputilo Ministarstvo pomorstva, prometa i infrastrukture – Uprava zračnog prometa, elektroničkih komunikacija i pošte (Hrvatska) očito je nedopušten.

U Luxembourgu 16. studenoga 2017.

Tajnik Predsjednik osmog vijeća