MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE

od 28. ožujka 2019. ( 1 )

Predmet C‑210/18

WESTbahn Management GmbH

protiv

ÖBB‑Infrastruktur AG

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Schienen‑Control Kommission (Komisija za nadzor željezničke mreže, Austrija))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Prijevoz – Jedinstveni Europski željeznički prostor – Direktiva 2012/34/EU – Putnički kolodvori, kolodvorske zgrade i drugi objekti – Željeznička infrastruktura – Uključivanje perona – Pristupna pristojba – Ograničenje učinaka presude”

1. Jesu li peroni dio putničkih željezničkih kolodvora? Premda se čini da je potvrdan odgovor očit, on to prestaje biti kada u okviru pravila prava Unije (Direktiva 2012/34/EU) ( 2 ) nastanu određene nejasnoće prilikom definiranja željezničke infrastrukture, s jedne strane, i uslužnih objekata, s druge strane.

2. U Direktivi 2012/34 putnički kolodvori i robni terminali smatraju se objektima za pružanje željezničke usluge. Međutim, „popis sastavnih dijelova željezničke infrastrukture” uključuje „peron[e] i utovarno‑istovarne rampe, uključujući putničke kolodvore i robne terminale”.

3. Ovisno o tome ulaze li peroni u jednu ili drugu kategoriju, mijenja se izračun pristojbi koje željeznički prijevoznici moraju platiti za njihovo korištenje. To je problem s kojim se suočava Schienen‑Control Kommission (Komisija za nadzor željezničke mreže, Austrija; u daljnjem tekstu: Komisija za nadzor), koji u upravnom postupku treba riješiti sporove u tom području ( 3 ).

I. Pravni okvir

A. Pravo Unije. Direktiva 2012/34

4. Člankom 3. („Definicije”) predviđa se: „Za potrebe ove Direktive, primjenjuju se sljedeće definicije: (1) ‚željeznički prijevoznik’ znači svako javno ili privatno poduzeće koje ima dozvolu u skladu s ovom Direktivom i čija je primarna djelatnost pružati usluge prijevoza robe i/ili putnika željeznicom s tim da mora osigurati vuču; to uključuje i poduzeća koja pružaju samo usluge vuče; (2) ‚upravitelj infrastrukture’ znači tijelo ili poduzeće koje je posebno odgovorno za uspostavu, upravljanje i održavanje željezničke infrastrukture, uključujući upravljanje prometom i prometno‑upravljačkim i signalno‑sigurnosnim podsustavom; uloga upravitelja infrastrukture na mreži ili dijelu mreže može biti dodijeljena različitim tijelima ili poduzećima; (3) ‚željeznička infrastruktura’ znači svi elementi navedeni u Prilogu I; […] (11) ‚uslužni objekt’ znači postrojenje, uključujući zemljište, zgrade i opremu, koji je posebno opremljen, u cjelini ili dijelom, za pružanje jedne ili više usluga iz točaka 2. do 4. Priloga II.; (12) ‚operator uslužnog objekta’ znači javno ili privatno tijelo odgovorno za upravljanje jednim ili više uslužnih objekata ili za pružanje željezničkim prijevoznicima jedne ili više usluga iz točaka 2. do 4. Priloga II.; […].”

5. U skladu s člankom 13. („Uvjeti za pristup uslugama”): „1. Upravitelji infrastrukture osiguravaju željezničkim prijevoznicima, na nediskriminacijski način, minimalni pristupni paket iz točke 1. Priloga II. 2. Operatori uslužnih objekata pružaju svim željezničkim prijevoznicima na nediskriminirajući način pristup objektima iz točke 2. Priloga II., uključujući pristup prugom do uslužnih objekata, kao i pristup uslugama koje se pružaju u tim objektima. […] 4. Na zahtjeve željezničkih prijevoznika za pristupom i pružanjem usluga u uslužnom objektu iz točke 2. Priloga II. u razumnom roku odgovara regulatorno tijelo iz članka 55. Takvi se zahtjevi mogu odbaciti samo ako postoje izvedive alternative koje im omogućuju da pružaju usluge prijevoza robe i putnika na istim ili alternativnim pravcima pod gospodarski prihvatljivim uvjetima. […] […]”

6. Članak 31. („Načela za određivanje pristojbi”) glasi kako slijedi: „1. Pristojbe za korištenje željezničke infrastrukture i uslužnih objekata plaćaju se upravitelju infrastrukture i operatoru uslužnog objekta te se koriste za financiranje njihovog poslovanja. […] 3. Ne dovodeći u pitanje stavak 4. i 5. ovog članka ili članak 32., pristojbe za minimalni pristupni paket i za pristup infrastrukturi koja povezuje uslužne objekte određuju se na razini troška koji je stvarno nastao zbog pružanja željezničke usluge. […] 7. Pristojba za pristup prugom unutar uslužnog objekta iz točke 2. Priloga II. i pružanje usluga u tim objektima ne prelaze trošak pružanja te usluge plus razumnu dobit.”

7. Prilog I. („Popis sastavnih dijelova željezničke infrastrukture”) glasi kako slijedi: „Željeznička infrastruktura sastoji se od sljedećih sastavnih dijelova, pod uvjetom da oni čine dio otvorene pruge s glavnim kolosijecima, uključujući sporedne kolosijeke, ali isključujući kolosijeke smještene unutar radionica za popravak željezničkih vozila, depoa ili spremišta za lokomotive te odvojke ili kolosijeke za privatno korištenje (industrijske kolosijeke): – zemljište, – pruga i pružno tijelo, posebice nasipi, odvodni kanali i jarci, zidani usjeci, propusti, obložni zidovi, zaštitni biljni pojasevi za nagibe uz prugu itd.; peroni i utovarno‑istovarne rampe, uključujući putničke kolodvore i robne terminale, pješačke staze; pregradni zidovi, živice, ograde; pojasevi zaštite od požara; sklopovi za grijanje skretnica itd.:, snjegobrani, […] – pristupni putovi za putnike i robu, uključujući pristupne ceste i pristup za putnike koji dolaze ili odlaze pješice, […] – zgrade koje koristi odjel za infrastrukturu, uključujući dio uređaja za naplatu prijevoznih pristojbi.”

8. Prilogom II. („Usluge koje se pružaju željezničkim prijevoznicima (iz članka 13.)”) propisuje se: „1. Minimalni pristupni paket uključuje: (a) obradu zahtjeva za dodjelu željezničkog infrastrukturnog kapaciteta; (b) pravo korištenja dodijeljenog kapaciteta; (c) korištenje željezničke infrastrukture, uključujući skretnice i čvorišta; […] 2. Pristup, uključujući pristup prugom, mora se dati sljedećim uslužnim objektima, ako postoje, te uslugama koje se pružaju u tim objektima: (a) putničkim kolodvorima, kolodvorskim zgradama i drugim objektima, uključujući zaslone za prikaz informacija o vlakovima i odgovarajuće mjesto za usluge izdavanja karata; […].”

B. Nacionalno pravo. Eisenbahngesetz (Zakon o željeznicama)

9. U članku 10.a izravno se upućuje na Prilog I. Direktivi 2012/34 radi definiranja željezničke infrastrukture.

10. Članak 58. odnosi se na minimalno pružanje usluga, među kojima je korištenje željezničke infrastrukture, na isti način kao i u točki 1. podtočki (c) Priloga II. Direktivi 2012/34.

11. U članku 58.b, koji se odnosi na pristup uslužnim objektima i pružanje usluga, pojašnjava se da operatori uslužnih objekata moraju osigurati nediskriminirajući pristup svojim objektima primjenom odredbe jednake odredbi točke 2. Priloga II. Direktivi 2012/34.

12. Što se tiče troškova koji su nastali zbog pružanja željezničke usluge i pristojbi za usluge, u članak 67. i članak 69.b stavak 1. preneseni su kriteriji iz članka 13. stavaka 3. i 7. Direktive 2012/34.

II. Činjenice u sporu i prethodno pitanje

13. ÖBB‑Infrastruktur AG (u daljnjem tekstu: ÖBB) subjekt je koji u Austriji upravlja željezničkom infrastrukturom, u smislu članka 3. točke 2. Direktive 2012/34, i uslužnim objektima ( 4 ).

14. WESTbahn Management GmbH (u daljnjem tekstu: Westbahn) jedan je od željezničkih prijevoznika (definiranih u članku 3. točki 1. Direktive 2012/34) koji pruža usluge željezničkog prijevoza putnika. U tu svrhu koristi se ÖBB‑ovim željezničkim rutama i postajama na kolodvorima, kojemu plaća odgovarajuće pristojbe.

15. Westbahn je smatrao da su kolodvorske pristojbe koje naplaćuje ÖBB prekomjerne, zbog čega je podnio prigovor Komisiji za nadzor, regulatornom tijelu osnovanom u skladu s člankom 55. Direktive 2012/34.

16. U sporu treba samo utvrditi trebaju li se peroni, za potrebe izračuna tih pristojbi, smatrati (a) uključenima u takozvani „minimalni pristupni paket” iz točke 1. Priloga II. Direktivi 2012/34 ili (b) uslužnim objektima u smislu točke 2. podtočke (a) Priloga II. istoj direktivi.

17. Komisija za nadzor ima dvojbe jer je u Direktivi 2012/34 izmijenjen „minimalni pristupni paket”: – Dotad nije bilo sporno da je korištenje perona obuhvaćeno korištenjem kolodvora. – Međutim, točkom 1. Priloga II. Direktivi 2012/34, prilikom definiranja „minimalnog pristupnog paketa” koji upravitelji infrastrukture moraju osigurati svim željezničkim prijevoznicima, uveden je novi element u točki (c), odnosno „korištenje željezničke infrastrukture”. – Osim toga, Prilog I. Direktivi 2012/34, u okviru „popis[a] sastavnih dijelova željezničke infrastrukture”, uključuje „peron[e] i utovarno‑istovarne rampe, uključujući putničke kolodvore i robne terminale”.

18. Rješenje spora utječe na izračun pristupnih pristojbi koje moraju plaćati željeznički prijevoznici. – Ako se peroni kvalificiraju kao uslužni objekti, primjenjivao bi se troškovni kriterij za pružanje usluga u skladu s člankom 31. stavkom 7. Direktive 2012/34 (trošak pružanja usluge plus razumna dobit). – Suprotno tomu, ako ih se kvalificira kao dio željezničke infrastrukture obuhvaćen „minimalnim pristupnim paketom”, primjenjivao bi se troškovni kriterij iz članka 31. stavka 3. Direktive 2012/34 (trošak koji je stvarno nastao zbog pružanja željezničke usluge).

19. Tijelo koje je uputilo zahtjev isto tako dvoji o tome bi li minimalnim pristupnim paketom bili obuhvaćeni samo peroni na „putničkim kolodvorima” ili i peroni na jednostavnim postajama koje su najzastupljenije na 1069 postojećih kolodvora u Austriji. Smatra da, ako su peroni na putničkim kolodvorima njime već obuhvaćeni, onda su tim više obuhvaćeni i peroni na postajama koje također omogućavaju ukrcaj i iskrcaj putnika.

20. Komisija za nadzor ističe da iz uvodnih izjava Direktive 2012/34 ne proizlazi izmjena troškovnih načela niti se na temelju njih zaključuje da su peroni sada dio minimalnog pristupnog paketa. U suprotnom, to bi dovelo do bitne izmjene troškovnih načela jer se znatan dio troškova više ne bi mogao uključiti u izračun troškova za korištenje kolodvora. Stoga, prema njezinu mišljenju, perone ne bi bilo razumno uključiti u minimalni pristupni paket, nego u rubriku putničkih kolodvora, odnosno u kategoriju uslužnih objekata.

21. U tim okolnostima, Komisija za nadzor postavlja Sudu sljedeća prethodna pitanja: „1. Treba li točku 2. podtočku (a) Priloga II. Direktivi [2012/34] tumačiti na način da element ‚putnički kolodvori, kolodvorske zgrade i drugi objekti’ iz te podtočke uključuje i ‚perone’ kao sastavne dijelove željezničke infrastrukture, na koje se odnosi druga alineja Priloga I. navedenoj direktivi? 2. U slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje: Treba li točku 1. podtočku (c) Priloga II. Direktivi [2012/34] tumačiti na način da element ‚korištenje željezničke infrastrukture’ iz te podtočke uključuje i korištenje perona na koje se odnosi druga alineja Priloga I. navedenoj direktivi?”

III. Postupak pred Sudom

22. Tajništvo Suda zaprimilo je odluku kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku 23. ožujka 2018.

23. Pisana očitovanja podnijeli su ÖBB, Westbahn, poljska i francuska vlada te Komisija. Svi osim poljske vlade su sudjelovali na raspravi održanoj 17. siječnja 2019.

IV. Ocjena

A. Analiza

24. Slažem se s većinom sudionika u prethodnom postupku u pogledu toga da se na dva pitanja koja je postavila Komisija za nadzor može dati jedan odgovor.

25. Radi utvrđivanja uvjeta rasprave, valja podsjetiti da usluge koje treba pružati željezničkim prijevoznicima, na temelju Priloga II. Direktivi 2012/34, uključuju: – Usluge uključene u minimalni pristupni paket na koji se upućuje u točki 1. – Usluge predviđene u točkama 2., 3. i 4. koje redom odgovaraju uslužnim objektima, dodatnim uslugama i pratećim uslugama.

26. Članak 13. Direktive 2012/34 odnosi se na uvjete pod kojima željeznički prijevoznici mogu pristupiti različitim uslugama. – Ako je riječ o minimalnom pristupnom paketu, osiguravaju ga upravitelji infrastrukture na nediskriminacijski način (stavak 1.). – Što se tiče uslužnih objekata, njihovi operatori pružaju željezničkim prijevoznicima „pristup objektima iz točke 2. Priloga II., uključujući pristup prugom do uslužnih objekata, kao i pristup uslugama koje se pružaju u tim objektima” (stavak 2.) ( 5 ).

27. Direktivom 2012/34 predviđa se plaćanje pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture i uslužnih objekata. Te se pristojbe plaćaju upravitelju infrastrukture i operatoru uslužnog objekta te se koriste za financiranje njihova poslovanja (članak 31. stavak 1.) ( 6 ) u skladu sa sljedećim kriterijima: – Pristojbe za minimalni pristupni paket „određuju se na razini troška koji je stvarno nastao zbog pružanja željezničke usluge” (članak 31. stavak 3. prvi podstavak Direktive 2012/34). – Što se tiče uslužnih objekata, pristojba ne prelazi trošak pružanja usluge plus razumnu dobit (članak 31. stavak 7. iste direktive).

28. Kao što sam već istaknuo, ako su peroni jedan od uslužnih objekata, pristojba koju željeznički prijevoznik mora platiti operatoru tog objekta može uključivati dio razumne dobiti, u korist potonjeg operatora. Suprotno tomu, ako su peroni uključeni u minimalni pristupni paket, iznos pristojbe ograničava se na trošak koji je stvarno nastao zbog pružanja željezničke usluge.

29. Putnički kolodvori, kolodvorske zgrade i drugi objekti ubrajaju se u uslužne objekte iz točke 2. Priloga II. Direktivi 2012/34, konkretno iz njezine podtočke (a).

30. Iako u Direktivi nije definirano što treba smatrati „peronom”, na temelju njegova uvriježenog značenja kao prostora prilagođenog za ulazak i izlazak osoba iz vlaka zaključuje se da se nalazi na kolodvorima ili izvan njih (postaje) ( 7 ).

31. Intuitivno, poimanje željezničkog kolodvora neodvojivo je od perona. Stoga na prvo prethodno pitanje treba odgovoriti potvrdno. Međutim, taj naizgled jasan odgovor dovodi se u pitanje, kao što sam naveo na početku ovog mišljenja, čitanjem točke 1. Priloga II. Direktivi 2012/34 u kojoj je „korištenje željezničke infrastrukture” uključeno u minimalni pristupni paket.

B. Peroni kao (dio) željezničke infrastrukture

1. Tumačenje priloga I. i II. Direktivi 2012/34

32. Iako se među „definicijama” iz članka 3. nalazi pojam „željeznička infrastruktura”, u Direktivi 2012/34 dodatno se navode sastavni dijelovi koji čine tu infrastrukturu te se na njih detaljno upućuje u Prilogu I. Među tim sastavnim dijelovima izričito se navode „peroni”.

33. Stoga se ne može osporiti da su navedeni peroni, u skladu s Direktivom 2012/34, dio željezničke infrastrukture te su, u istom smislu, uključeni u minimalni pristupni paket. Riječ je o izričitoj odluci zakonodavca Unije koji je na taj način izmijenio raniji pravni okvir.

34. Naime, Direktiva 2001/14/EZ ( 8 ), koja je prethodila Direktivi 2012/34, nije uključivala korištenje željezničke infrastrukture u minimalnom pristupnom paketu, tako da razlika između tog pristupnog paketa i uslužnih objekata, definiranih u Prilogu II., nije ovisila ni o kojem popisu sastavnih dijelova željezničke infrastrukture.

35. ÖBB te francuska i poljska vlada na temelju tog podatka tvrde da bi zakonodavac Unije, da je imao namjeru izmijeniti raniji sustav, to učinio na izričit način te da bi to opravdao u uvodnim izjavama nove Direktive. Uključivanje peronâ u pojam željezničke infrastrukture pretpostavljalo bi bitnu izmjenu u odnosu na ranije uređenje.

36. Taj mi se argument, međutim, ne čini uvjerljivim. Čitanjem teksta članka 2. Direktive 91/440/EEZ ( 9 ) može se provjeriti kako se točno utvrđuje njezino područje primjene u odnosu na „upravljanje željezničkom infrastrukturom”. Radi njezina definiranja, u članku 3. trećoj alineji upućivalo se na Prilog I.A Uredbi (EEZ) br. 2598/70 ( 10 ). U tom su prilogu, čiji je tekst gotovo jednak tekstu Priloga I. Direktivi 2012/34, peroni i utovarno‑istovarne rampe dio popisa.

37. Iz usporedbe obaju tekstova proizlazi da se jedna od dodanih rečenica odnosi upravo na perone i utovarno‑istovarne rampe, kojima je u Prilogu I. Direktivi 2012/34 pridružena sintagma „uključujući putničke kolodvore i robne terminale”.

38. Nije moguće da ta sintagma nije namjerno dodana ( 11 ), osobito jer su putnički kolodvori u točki 2. podtočki (a) Priloga II. Direktivi 2012/34 dio uslužnih objekata, a peroni su svrha kolodvora kad je riječ o pristupu putnikâ vlaku. S tog se stajališta samo može zaključiti da je zakonodavac želio da peroni, uključujući perone na kolodvorima, budu dio željezničke infrastrukture ( 12 ).

39. Isti je zakonodavac naknadno potkrijepio svoj kriterij, s obzirom na to da izmjene uvedene u Direktivi (EU) 2016/2370 ( 13 ) nisu utjecale na tekst Priloga I. Direktivi 2012/34.

40. Komisija uvjerljivo objašnjava odabir te opcije. Razlika između minimalnog pristupnog paketa (kojim se osigurava pružanje usluga bez kojih se prijevoz ne bi mogao odvijati) i pristupa uslužnim objektima nema samo gospodarske posljedice, zbog različitih kriterija za utvrđivanje odgovarajuće pristojbe, nego podrazumijeva i drukčiji sustav u odnosu na mogućnost pristupa. Taj je pristup obvezan u slučaju minimalnog pružanja usluga, dok pristup uslužnim objektima treba odbiti ako postoje izvedive alternative.

41. Naime, Direktivom 2012/34 osigurava se pristup željezničkoj infrastrukturi i uslužnim objektima. Međutim, doseg prava na pristup nije isti. Tako su pravila o željezničkoj infrastrukturi vrlo stroga te željezničkim prijevoznicima nije moguće odbiti pristup. U tom smislu, u uvodnoj izjavi 65. Direktive 2012/34 navodi se da je poželjno definirati „one usluge vezane uz infrastrukture koj[e] su nužne operatoru za pružanje usluge, a koje bi se trebale pružiti u zamjenu za minimalnu pristupnu pristojbu” ( 14 ).

42. Postupkom uređenim u Direktivi 2012/34 za podjelu željezničkog infrastrukturnog kapaciteta među željezničkim prijevoznicima upućuje se na to da je cilj da potonji prijevoznici imaju pristup dodijeljenom kapacitetu.

43. Kao što sam to naveo u mišljenju u predmetu SJ ( 15 ), željeznička infrastruktura ima ograničen kapacitet ( 16 ), a to se ističe u uvodnoj izjavi 58. Direktive 2012/34 kada se u njoj navodi da „[p]rogrami ubiranja pristojbi i dodjele kapaciteta moraju voditi računa o učincima sve većeg zasićenja infrastrukturnog kapaciteta što na kraju može dovesti do nestašice kapaciteta”.

44. Postupkom iz Direktive 2012/34 za dodjelu infrastrukturnog kapaciteta nastoji se postići to da željeznički prijevoznici stvarno raspolažu dodijeljenim kapacitetom i da ostvaruju pravo na njegovo korištenje, kao što je to utvrđeno u članku 13. stavku 1. u vezi s točkom 1. podtočkom (b) Priloga II.

45. Suprotno tomu, zahtjevi koji se odnose na uslužne objekte fleksibilniji su. Člankom 13. stavkom 4. Direktive 2012/34 predviđa se da se zahtjevi za pristup željezničkih prijevoznika „mogu odbaciti […] ako postoje izvedive alternative koje im omogućuju da pružaju usluge prijevoza robe i putnika na istim ili alternativnim pravcima pod gospodarski prihvatljivim uvjetima”.

46. Stoga je zakonodavac uključivanjem perona među nužne sastavne dijelove na koje se odnosi Prilog I. Direktivi 2012/34 želio da raspoloživost perona uvijek bude osigurana, kao dio minimalnog pristupnog paketa.

47. Logično je da je to tako jer je operativno korištenje vlaka nezamislivo ako nije osiguran ukrcaj i iskrcaj na peronima. Stoga je nedvojbeno da se željeznički prijevoznici mogu koristiti peronima za pružanje svojih usluga, neovisno o tome nalaze li se na kolodvoru ili jednostavnim postajama.

48. Štoviše, zapravo se može utvrditi da su peroni u većini država članica uključeni u željezničku infrastrukturu ( 17 ). Stoga se čini da nepostojanje objašnjenja u uvodnim izjavama Direktive 2012/34 nije bila prepreka pravilnom shvaćanju njezina teksta.

49. U konačnici, volja zakonodavca Unije ne samo da je jasno izražena u Direktivi 2012/34, nego se opravdava i s materijalnog gledišta zbog toga što je nužno da željeznički prijevoznici u svakom slučaju imaju osiguran pristup peronima.

2. Argumenti protiv tog tumačenja

50. U prilog tezi koja je suprotna tezi (Komisije i društva Westbahn), koju sam upravo naveo, ÖBB te francuska i poljska vlada ističu različite razloge, a o nekima sam već iznio svoje mišljenje (na primjer, razlog koji se odnosi na nepostojanje konkretne uvodne izjave u Direktivi 2012/34 kojim se opravdava izmjena pravnog sustava).

51. Ukratko, ti razlozi upućuju na fizičku odvojenost željezničke infrastrukture i uslužnih objekata (kao kriterij za razgraničenje nadležnosti upravitelja te infrastrukture i operatorâ uslužnih objekata) ili na financijske posljedice.

52. Odmah ću napomenuti da ÖBB te francuska i poljska vlada u okviru svojih tvrdnji zagovaraju, prema mojem mišljenju, contra legem tumačenje Direktive 2012/34 ( 18 ). Njihovo stajalište, koje se prije svega temelji na (nespornim) praktičnim poteškoćama koje nastaju prilikom kvalifikacije peronâ kao dijela željezničke infrastrukture, prije odražava kritiku zakonodavne odluke sadržane u Direktivi 2012/34.

a) Fizičko razgraničenje prostorâ

53. Logično je da peroni (infrastruktura na čije se korištenje odnosi točka 1. Priloga II. u vezi s Prilogom I. Direktivi 2012/34) i putnički kolodvori (uslužni objekti u smislu točke 2. navedenog Priloga II.) moraju biti fizički povezani. Postoji mjesto (odnosno pruga) na kojem završava korištenje željezničkog uslužnog objekta, a počinje korištenje infrastrukture. Ovisno o tom čimbeniku mijenja se materijalna podjela nadležnosti nad različitim prostorima, koja se na temelju Direktive 2012/34 zasebno dodjeljuje upraviteljima infrastrukture i operatorima uslužnih objekata.

54. Treba priznati da praktične poteškoće u pogledu razgraničenja tih prostora, koje su naveli ÖBB te francuska i poljska vlada, nisu zanemarive. Može se pokazati da točno utvrđivanje granice između potonjih prostora nije jednostavno, osobito u određenim složenijim slučajevima ( 19 ). Međutim, te poteškoće ne moraju narušavati pravilo koje je propisao zakonodavac, prema kojem je peron, kao takav, dio željezničke infrastrukture.

55. Iako se o utjecaju na pristojbu govori u sljedećoj točki, ovdje treba istaknuti da se članak 31. stavak 3. prvi podstavak Direktive 2012/34 odnosi na „pristojbe za minimalni pristupni paket i za pristup infrastrukturi koja povezuje uslužne objekte”. Stoga se u njemu upućuje na prijelaznu infrastrukturu prema uslužnim objektima, za koju je nadležan upravitelj te infrastrukture.

56. ÖBB zagovara da se sastavnice željezničke infrastrukture i uslužni objekti ne miješaju. Prema njegovu mišljenju, ako se peroni uključe u minimalni pristupni paket, dovela bi se u pitanje podjela funkcija između upravitelja (infrastrukture) i operatora (uslužnih objekata). Osim toga, na operatoru je da pruži pristup navedenim objektima, „uključujući pristup prugom”. Prema njegovu mišljenju, točka 2. Priloga II. pravilo je koje se izravno primjenjuje na perone, a obuhvaća uslužne objekte, uključujući kolodvore ( 20 ).

57. ÖBB‑ova teza i dalje se temelji na poimanju infrastrukture koja samo uključuje željezničke pruge i sastavne dijelove nužne za njihovu izgradnju. To poimanje, koje je bilo održivo sve do regulatorne izmjene u Prilogu I. Direktivi 2012/34, više nije moguće jer je pojam željezničke infrastrukture proširen u prethodno navedenom smislu.

58. Naime, ÖBB treba prihvatiti da su i željezničke pruge dio putničkog kolodvora, u uobičajenom smislu te riječi, a da se pritom zbog toga prema njima ne treba odnositi kao prema uslužnim objektima. Slična argumentacija primjenjiva je na perone od stupanja na snagu Direktive 2012/34.

59. Ako se razmotri popis uslužnih objekata sadržan u točki 2. Priloga II. Direktivi 2012/34, može se utvrditi da se većina njih nalazi u prostorima odvojenim od pruge za željeznički tranzit ( 21 ). Suprotno tomu, otvorene pruge s glavnim kolosijecima, uključujući sporedne kolosijeke, sastavni su dio kolodvora na način da se na tim mjestima željeznička infrastruktura isprepliće s uslužnim objektom te mu nije nužno dati zaseban pristup jer ga čine upravo pruge same željezničke infrastrukture.

60. Stoga se ničim ne sprečava to da upravitelj infrastrukture ne bude nadležan samo za pruge koje prolaze kolodvorom, nego i za perone. Potonji peroni imaju funkciju „infrastruktur[e] koja povezuje uslužne objekte”, na koju se upućuje u članku 31. stavku 3. Direktive 2012/34.

61. Detaljna rješenja za utvrđivanje načina na koji se peron povezuje s različitim sastavnim dijelovima uslužnog objekta ovise o posebnim okolnostima strukture svakog kolodvora. Budući da ne postoji pravilo kojim bi se točnije definirali jedni i drugi prostori, upravitelj infrastrukture i operator kolodvora moraju postići dogovor ili se obratiti željezničkom regulatornom tijelu da riješi njihove nesuglasice.

b) Financijske posljedice

62. Stranke koje se protive tomu da se peroni kvalificiraju kao dio željezničke infrastrukture uključene u minimalni pristupni paket ističu financijske posljedice te mjere s obzirom na to da pristojba za njezino korištenje ne može biti viša od troška koji je stvarno nastao (načelo graničnog troška) ( 22 ).

63. Taj argument u biti uopće ne utječe na tumačenje odredbi Direktive 2012/34 na koje se upravo odnosi prethodno pitanje. Ako su, kao što to priznaje Komisija za nadzor, „peroni […] dio željezničke infrastrukture u skladu s definicijom iz prava Unije” ( 23 ), tu pretpostavku treba primijeniti kako bi se na temelju nje izvele relevantne posljedice u pogledu pristojbe kojom se naknađuje korištenje te infrastrukture.

64. Stoga sastavne dijelove navedene u Prilogu I. treba uzeti u obzir radi izračuna te pristojbe, u skladu s odredbama članka 29. i sljedećih članaka Direktive 2012/34, i, od njezina stupanja na snagu, u skladu s Provedbenom uredbom (EU) 2015/909 ( 24 ). Ta se uredba odnosi na troškove koji su izravno nastali kao posljedica obavljanja željezničke usluge za potrebe utvrđivanja naknada za minimalni pristupni paket i za pristup infrastrukturi kojom se povezuju uslužni objekti iz članka 31. stavka 3. Direktive 2012/34/EU.

65. Uključivanje peronâ u željezničku infrastrukturu znači da ih se ne može uzeti u obzir za potrebe izračuna pristojbe za korištenje uslužnih objekata. Stoga se njihovo korištenje ne može naplaćivati s obzirom na čimbenik razumne dobiti. To eventualno može imati za posljedicu to da se operatorima navedenih objekata, koji su dosad bili nadležni za perone, smanje prihodi jer su te perone pogrešno smatrali dijelom potonjih objekata.

66. Napominjem da ta posljedica uopće ne utječe na tumačenje priloga I. i II. Direktivi 2012/34. Osim toga, nemogućnost naplate pristojbe uslužnog objekta za perone na kolodvoru uravnotežit će se prijenosom nadležnosti nad tim peronima (nad njihovom izgradnjom i održavanjem) od koje se oslobađa upravitelj kolodvora.

67. Poljska vlada u svojim pisanim očitovanjima tvrdi da bi se isključenjem peronâ iz uslužnih objekata povrijedili ciljevi Direktive 2012/34, među kojima je cilj da željeznički promet bude učinkovit i konkurentan s drugim vrstama prijevoza (uvodna izjava 5.). Dodaje da mogućnost upravitelja uslužnih objekata da svoje pristojbe naplaćuju iz dijela razumne dobiti upotpunjava taj cilj. Tako ostvarena dobit može se upotrijebiti za unapređenje objekata, upravo na peronima, gdje se putnicima mora pružiti najveća razina udobnosti i sigurnosti, što se u konačnici očituje u pružanju boljih usluga.

68. Tim i drugim sličnim argumentima ističe se neželjeni učinak postojećih propisa, ali on nije dovoljan da bi ih se tumačilo u suprotnosti s njihovim sadržajem niti, još manje, kako bi se osporila njihova valjanost (što, uostalom, nitko i ne tvrdi). Osim toga, polazi od sporne pretpostavke prema kojoj se kvaliteta svojstvena većem ulaganju samo može povezati s višom pristojbom.

69. Stoga nema nikakvih dokaza da kriterij utvrđen u Direktivi 2012/34 zasigurno dovodi do istodobnog postojanja nedostatne željezničke infrastrukture i besprijekornih uslužnih objekata zbog razlika između jednih i drugih pristojbi. U svakom slučaju treba podsjetiti da se u člancima 8. i 32. Direktive 2012/34 predviđaju mehanizmi na temelju kojih države članice mogu donositi mjere gospodarske potpore koja se pruža upraviteljima infrastrukture.

C. Vremensko ograničenje učinaka presude

70. ÖBB zagovara to da, ako Sud prihvati da su peroni na temelju Direktive 2012/34 dio željezničke infrastrukture, presuda počne proizvoditi učinke tek nakon njezine objave.

71. Kako bi opravdao svoj zahtjev, navodi gospodarske posljedice i svoju dobru vjeru jer nije utvrdio da je u Direktivi 2012/34 došlo do bitne izmjene sustava Direktive 2001/14. Smatra da postupanje država članica i Komisije, koja nije pobijala austrijska pravna pravila, ide u prilog njegovu zahtjevu.

72. Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, tumačenjem pravnog pravila prava Unije koje potonji sud daje izvršavajući ovlast koju mu dodjeljuje članak 267. UFEU‑a pojašnjava se i precizira značenje i doseg tog pravnog pravila, onako kako ono mora ili je moralo biti shvaćeno i primijenjeno od trenutka njegova stupanja na snagu. Iz toga proizlazi da tako tumačeno pravno pravilo sudac može i mora primijeniti čak i na pravne odnose koji su se pojavili i nastali prije presude o zahtjevu za tumačenje ako su usto ispunjeni uvjeti koji omogućuju iznošenje spora o primjeni spomenutog pravnog pravila pred nadležne sudove ( 25 ).

73. Iznimno od tog pravila Sud može, primjenjujući opće načelo pravne sigurnosti svojstveno pravnom poretku Unije, biti doveden u situaciju da ograniči mogućnost da se zainteresirane osobe pozovu na odredbu koju je već protumačio s ciljem dovođenja u pitanje pravnih odnosa uspostavljenih u dobroj vjeri. Dva osnovna kriterija moraju biti ispunjena kako bi se takvo ograničenje moglo odobriti, odnosno dobra vjera zainteresiranih osoba i opasnost od ozbiljnih poremećaja.

74. Sud je primijenio tu iznimku kada je postojala opasnost od teških gospodarskih posljedica zbog, među ostalim, velikog broja pravnih odnosa nastalih u dobroj vjeri na temelju propisa za koji se smatralo da je valjano na snazi te kada je bilo očito da su zbog znatne objektivne nesigurnosti u pogledu dosega prava Unije pojedinci i nacionalna tijela bili potaknuti ponašati se protivno propisima Unije, čemu je eventualno pridonijelo samo ponašanje drugih država članica ili Komisije ( 26 ).

75. Smatram da u ovom predmetu nije ispunjen nijedan od sljedećih uvjeta: – Iako odluka zakonodavca da perone uključi u željezničku infrastrukturu nije popraćena objašnjenjem u uvodnim izjavama Direktive 2012/34, sadržaj pravila je jasan i u većini država članica nije doveo ni do kakvih dvojbi ( 27 ). – ÖBB nije čak ni otprilike kvantificirao ekonomski učinak koji bi imalo uključivanje perona na kolodvorima u sastavne dijelove željezničke infrastrukture. Štoviše, u svojim se pisanim očitovanjima ( 28 ) odnosi na eventualnu „naknadu financijske štete”, koju bi morale snositi države članice. Međutim, nijedna od tih država članica (uključujući Austriju, koja nije sudjelovala u prethodnom postupku) nije se složila s ÖBB‑ovim zahtjevom u pogledu vremenskih učinaka presude.

V. Zaključak

76. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je postavio Schienen‑Control Kommission (Komisija za nadzor željezničke mreže, Austrija) odgovori na sljedeći način: „Prilog I. te točku 1. podtočku (c) i točku 2. podtočku (a) Priloga II. Direktivi 2012/34/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 21. studenoga 2012. o uspostavi jedinstvenog Europskog željezničkog prostora treba tumačiti na način da su peroni na kolodvorima dio željezničke infrastrukture čije je korištenje obuhvaćeno ‚minimalnim pristupnim paketom’ dostupnim svim željezničkim prijevoznicima.”

( 1 ) Izvorni jezik: španjolski

( 2 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 21. studenoga 2012. o uspostavi jedinstvenog Europskog željezničkog prostora (SL 2012., L 343, str. 32.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 25., str. 136. i ispravci SL 2015., L 67, str. 32. i SL 2016., L 210, str. 150.)

( 3 ) Sud dopušta da se ta komisija uvrsti među tijela ovlaštena za upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku (presuda od 22. studenoga 2012., Westbahn Management, C‑136/11, EU:C:2012:740, t. 26. do 31.). Imam određene zadrške u pogledu te kvalifikacije, koja bi se, iz sličnih razloga, mogla primijeniti na gotovo sva sektorska regulatorna tijela.

( 4 ) Upravitelj infrastrukture i operator uslužnog objekta definirani su u članku 3. točkama 2. i 12. Direktive 2012/34. Iako se u načelu smatra da su njihove funkcije odvojene, na temelju članka 13. stavka 3. trećeg podstavka te direktive, upravitelj infrastrukture istodobno može biti i operator uslužnog objekta. To je tako u Austriji, gdje ÖBB ima obje funkcije.

( 5 ) Napominjem da postoje jezična odstupanja među različitim verzijama Direktive koja utječu na određene ključne odredbe u ovom predmetu (članak 13. stavak 2., članak 31. stavak 7. i točka 2. Priloga II. Direktivi 2012/34). U nekim je jezicima (francuski, talijanski ili njemački) riječ o „pristupu prugama”, a u drugima (engleski, španjolski ili portugalski) se upućuje na „pristup prugom”. ÖBB se možda zbog toga, na temelju njemačke verzije, vodio oblikom „pristup željezničkim prugama” sa stajališta korisnika i smatrajući te korisnike subjektom koji ima „pristup”, a ne željezničke prijevoznike koji su stvarni primatelji usluga. U svakom slučaju, ne smatram bitnima ta jezična odstupanja. Treba osigurati da željeznički prijevoznici imaju pristup (ostalim) uslužnim objektima prugom, kao i da se pruzi može pristupiti iz uslužnih objekata. Stoga ću pojam „pristup”, koji se odnosi na željezničke prijevoznike, u daljnjem tekstu upotrebljavati u smislu „povezivanja ulaza i izlaza između uslužnih objekata i željezničke pruge”.

( 6 ) Budući da ÖBB ima obje funkcije, naplaćuje obje pristojbe.

( 7 ) U odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku razlikuju se „peroni na putničkim kolodvorima” i „peroni na jednostavnim postajama” (točka 23.). Usporedbom željezničkog kolodvora i postaje utvrđuje se da im je zajednički peron. Osim što u pravilu ima više perona, kolodvor se sastoji od kolosijeka i drugih dodatnih objekata za manevriranje i održavanje vlakova, ali i od prostora za putnike te područja za upravljanje robom. Suprotno tomu, postaja je u biti peron s više ili manje dodatnih objekata kako bi se čekanje vlaka učinilo lagodnijim. Stoga smatram da se, s obzirom na to da se u točki 2. podtočki (a) Priloga II. upućuje na kolodvore, treba usredotočiti na perone koji se nalaze na kolodvorima, ne dovodeći u pitanje moguće pozivanje na postaje.

( 8 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2001. o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i ubiranju pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture i dodjeli rješenja o sigurnosti (SL 2001., L 75, str. 29.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 5., str. 27.)

( 9 ) Direktiva Vijeća od 29. srpnja 1991. o razvoju željeznica Zajednice (SL 1991., L 237, str. 25.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 4., str. 3.)

( 10 ) Uredba Komisije od 18. prosinca 1970. o određivanju stavki koje treba uvrstiti u različite rubrike (konta) u računovodstvenim obrascima prikazanim u Prilogu I. Uredbi Vijeća (EEZ) br. 1108/70 od 4. lipnja 1970. (SL 1970., L 278, str. 1.). Bila je tu riječ o dodatnom pravilu uz Uredbu (EEZ) br. 1108/70 od 4. lipnja 1970. o uvođenju računovodstvenog sustava izdataka za infrastrukturu u željezničkom i cestovnom prometu te prometu unutarnjim vodnim putovima (SL 1970., L 130, str. 4.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 15., str. 5.).

( 11 ) Točno je da bi bilo poželjno da je autor Direktive 2012/34 objasnio svoje namjere u obrazloženju propisa, ali se zbog nepostojanja uvodne izjave u tom pogledu ne može odstupiti od jedinog objašnjenja koje je u skladu s odredbama tog pravila, njegovim kontekstom i svrhom koja se nastoji postići.

( 12 ) Smatram da u tom pogledu ne postoje razlike između perona na kolodvoru i perona na postajama: pravilom su obuhvaćeni svi peroni, kao što se to ističe dodavanjem izraza „uključujući […] kolodvore”.

( 13 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 14. prosinca 2016. o izmjeni Direktive 2012/34/EU u pogledu otvaranja tržišta za usluge domaćeg željezničkog prijevoza putnika i upravljanja željezničkom infrastrukturom (SL 2016., L 352, str. 1.)

( 14 ) Moje isticanje

( 15 ) C‑388/17, EU:C:2018:738, točka 52. i sljedeće

( 16 ) U uvodnoj izjavi 71. Direktive 2012/34 željeznička infrastruktura kvalificira se kao prirodni monopol.

( 17 ) Tako to navodi Independent Regulators’ Group – Rail (Skupina nezavisnih regulatora željezničkog prometa čija je suradnja propisana člankom 57. Direktive 2012/34) prilikom ispitivanja primjene pristojbi za korištenje uslužnih objekata u različitim europskim zemljama. Vidjeti „An overview of charging practices for access to service facilities and rail‑related services in the IRG‑Rail member states” (IRG‑Rail (17) 6), izvješće od 27. studenoga 2017., str. 14. Odnosi se na Austriju, Belgiju, Bugarsku, Finsku, Francusku, Grčku, Hrvatsku, Italiju, Mađarsku, Njemačku, Norvešku, Poljsku, Portugal, Rumunjsku, Sloveniju, Španjolsku, Švedsku i Ujedinjenu Kraljevinu. O sadržaju tog izvješća diskutiralo se na raspravi.

( 18 ) Francuska vlada na raspravi je zatražila da Sud provede „tumačenje koje odstupa od teksta” te direktive.

( 19 ) ÖBB je kao primjer naveo, među ostalim, podzemne tunele kojima se, na nekim putničkim kolodvorima, olakšava pristup peronima.

( 20 ) U tom se objašnjenju ne uzima dovoljno u obzir to da Prilog I. u okviru popisa sastavnih dijelova željezničke infrastrukture poimence obuhvaća perone, uključujući one na kolodvorima.

( 21 ) Na primjer, robni terminali, garažni kolosijeci, objekti za održavanje, tehnički objekti ili objekti za opskrbu gorivom.

( 22 ) Na stranici 10. u dokumentu „Updated review of charging practices for the mínimum access package in Europe”, koji je sastavio IRG‑Rail (IRG‑Rail (18) 10), ističe se da se u većini zemalja pristojbe za minimalni pristupni paket izračunavaju na temelju graničnih troškova koji su nastali upraviteljevim korištenjem infrastrukture.

( 23 ) Točka 6., in fine, odjeljka IV. (objašnjenja u vezi s prethodnim pitanjima) odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku

( 24 ) Provedbena uredba Komisije od 12. lipnja 2015. o načinima izračuna troška koji je izravno nastao kao posljedica obavljanja željezničke usluge (SL 2015., L 148, str. 17.)

( 25 ) Presuda od 27. veljače 2014., Transportes Jordi Besora (C‑82/12, EU:C:2014:108, t. 40. i navedena sudska praksa)

( 26 ) Presude od 27. veljače 2014., Transportes Jordi Besora (C‑82/12, EU:C:2014:108), t. 42. i 43.); od 3. lipnja 2010., Kalinchev (C‑2/09, EU:C:2010:312, t. 50. i 51.) i od 10. svibnja 2012., Santander Asset Management SGIIC i dr. (C‑338/11 do C‑347/11, EU:C:2012:286, t. 59. i 60.)

( 27 ) Upućujem na dokument naveden u bilješki 17.

( 28 ) Točka 54. ÖBB se na raspravi nije pozvao na ograničenje vremenskih učinaka presude.