Predmet T‑296/12

The Health Food Manufacturers’ Association i dr.

protiv

Europske komisije

„Zaštita potrošača — Uredba (EU) br. 432/2012 — Zdravstvene tvrdnje koje se navode na hrani — Tužba za poništenje — Regulatorni akt koji ne podrazumijeva provedbene mjere — Izravni utjecaj — Dopuštenost — Povreda članaka 13. i 28. Uredbe (EZ) br. 1924/2006 — Načelo dobre uprave — Nediskriminacija — Pogrešni kriteriji ocjenjivanja — Uredba br. 1924/2006 — Prigovor nezakonitosti — Pravo na saslušanje — Pravna sigurnost — Nerazumno prijelazno razdoblje — Popis tvrdnji čije je korištenje suspendirano“

Sažetak – Presuda Općeg suda (osmo vijeće) od 12. lipnja 2015.

(Statuta Suda, čl. 21. st. 1. i čl. 53. st. 1.; Poslovnik Općeg suda, čl. 44. st. 1. t. (c))

(Poslovnik Općeg suda, čl. 44. st. 1. t. (c))

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1924/2006, uvodna izjava 17. i čl. 5., 6. i 13. st. 1 do 3. i st. 5. i čl. 14.)

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1924/2006, čl. 13. st. 1. do 3.; Uredba Komisije br. 432/2012)

Temeljna prava – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Pravo na dobru upravu – Pravo na saslušanje – Neprimjenjivost na postupke koji dovode do donošenja akata opće primjene

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1924/2006, uvodne izjave 1. i 2., te čl. 1. i 13. st. 1. do 3.)

Pojam regulatornog akta iz članka 263. četvrtog stavka posljednjeg dijela rečenice UFEU‑a odnosi se na akte opće primjene osim zakonodavnih akata. Uredba br. 432/2012 o utvrđivanju popisa dopuštenih zdravstvenih tvrdnji koje se navode na hrani, osim onih koje se odnose na smanjenje rizika od neke bolesti te na razvoj i zdravlje djece je regulatorni akt. Naime, navedenu uredbu donijela je Komisija izvršavajući provedbene ovlasti u okviru regulatornog postupka s kontrolom te stoga nije riječ o zakonodavnom aktu. Usto, Uredba br. 432/2012 je akt opće primjene jer se primjenjuje na situacije koje su objektivno utvrđene i proizvodi obvezujuće pravne učinke u pogledu kategorije osoba koje su općenito i apstraktno određene. (t. 34.‑37.)

Pretpostavka izravnog utjecaja u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a zahtijeva, ponajprije, da sporna mjera proizvodi izravne učinke na pravnu situaciju tužitelja i, drugo, da adresatima te mjere koji su zaduženi za njezinu provedbu ne ostavlja nikakvu diskrecijsku ovlast s obzirom na to da je ta mjera potpuno automatska i proizlazi iz sâmog spornog propisa bez primjene drugih posrednih pravila. Kada je riječ o tužbi podnesenoj protiv Uredbe br. 432/2012 o utvrđivanju popisa dopuštenih zdravstvenih tvrdnji koje se navode na hrani, osim onih koje se odnose na smanjenje rizika od neke bolesti te na razvoj i zdravlje djece, tužitelj je dužan u svrhu dokazivanja da se ta uredba u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a na njega izravno odnosi identificirati tvrdnje na koje se odnosi navedena uredba kojima se štetno utječe na njegovu pravnu situaciju. Preciznije, tužitelj je dužan dokazati da je prilikom podnošenja tužbe u svojim trgovačkim komunikacijama u vezi sa svojim proizvodima upotrebljavao tvrdnje koje su nakon donošenja Uredbe br. 432/2012 zabranjene. U tom pogledu, ako dokaže da je, pri prodaji svojih proizvoda, upotrebljavao zdravstvene tvrdnje koje su navedenom uredbom odbijene, valja utvrditi da to može utjecati na tužiteljev pravni položaj. Nadalje, Uredba br. 432/2012 ne ostavlja nikakvu diskrecijsku ovlast svojim adresatima, jer je odobrenje predviđeno u navedenoj uredbi, očito, automatsko i proizlazi iz samog spornog propisa bez primjene drugih posrednih pravila. U tom pogledu valja istaknuti, u skladu s člankom 2. Uredbe br. 432/2012, da je ona u cijelosti obvezujuća i da se izravno primjenjuje u svim državama članicama. (t. 38., 40., 41., 44.)

Postupanje Suda i Općeg suda vođeno je načelom slobodne ocjene dokaza, s obzirom na to da je jedini kriterij ocjene snage podnesenih dokaza njihova vjerodostojnost. Kako bi se ocijenila dokazna snaga neke isprave, treba provjeriti vjerodostojnost podatka koje ona sadržava i uzeti u obzir osobito tko je izdao ispravu, okolnosti njezina nastanka i tko je njezin adresat, te razmotriti doima li se ona sadržajno smislenom i pouzdanom. U tom pogledu, valja zaključiti da je vjerodostojnost isprava koje podnosi tužitelj dovoljno utvrđena u slučaju izjava, podnesenih na izričit zahtjev Općeg suda, potpisanih od strane direktora poduzeća, u svojstvu tužitelja, koji bi trebali biti u stanju pružiti precizne naznake o traženim podacima, i koje su dostavljene posredstvom odvjetnika koji zastupa tužitelja u njegovoj tužbi, koji kao suradnik pravde i koji zbog svojih moralnih obveza mora paziti na autentičnost i istinitost navedenih isprava. (t. 42.)

Vidjeti tekst odluke. (t. 43.)

Pojam regulatornih akata koji ne podrazumijevaju provedbene mjere iz članka 263. četvrtog stavka 4. UFEU‑a valja tumačiti s obzirom na cilj te odredbe, koji je, kao što to proizlazi iz njezina nastanka, usmjeren prema izbjegavanju toga da neki pojedinac bude prisiljen prekršiti pravo kako bi ostvario pristup sudu. Radi ocjene podrazumijeva li regulatorni akt provedbene mjere potrebno je usredotočiti se na položaj osobe koja se poziva na pravo na pokretanje postupka na temelju članka 263. stavka 4. UFEU‑a. Slijedom navedenoga, pitanje podrazumijeva li akt u pitanju provedbene mjere u odnosu na druge osobe nije relevantno. Kako bi se provjerilo podrazumijeva li pobijani akt provedbene mjere, valja se ograničiti isključivo na predmet tužbe i, u slučaju kada tužitelj zahtijeva samo djelomično poništenje nekog akta, u obzir se moraju uzeti, ako je to potrebno, samo one provedbene mjere koje taj dio akta eventualno sadržava. Kada je riječ o Uredbi br. 432/2012 o utvrđivanju popisa dopuštenih zdravstvenih tvrdnji koje se navode na hrani, osim onih koje se odnose na smanjenje rizika od neke bolesti te na razvoj i zdravlje djece, ona se per definitionem, automatski primjenjuje na udruženja proizvođača dodataka prehrani i njezina primjena ne zahtijeva nikakvu vrstu mjere od strane nacionalnih ili europskih javnih agencija. Iz toga slijedi da navedena uredba ne podrazumijeva provedbene mjere u smislu članka 263. stavka 4. UFEU‑a. (t. 46.‑50.)

Zakonodavac Unije povjerio je Komisiji, putem članka 13. Uredbe 1924/2006 o prehrambenim i zdravstvenim tvrdnjama koje se navode na hrani, zadaću da unutar Unije stvori usklađen popis dopuštenih zdravstvenih tvrdnji osim onih koje se odnose na smanjenje rizika od neke bolesti te na razvoj i zdravlje djece. Međutim, u tekstu navedene odredbe nije precizirano treba li popis dopuštenih tvrdnji biti donesen odjednom, ili se, naprotiv, taj popis može donijeti u nekoliko stadija, dopuštajući Komisiji da odgodi odobrenje zdravstvenih tvrdnji čija procjena, bilo pred Europskom agencijom za sigurnost hrane (EFSA) bilo pred Komisijom, nije završena. U tom pogledu, s obzirom na ciljeve Uredbe br. 1924/2006, kako proizlaze iz uvodnih izjava 1. i 2., kao i iz njezina članka 1., članak 13. stavke 1. do 3. navedene uredbe treba tumačiti na način da sadržava samo obvezu rezultata za Komisiju koja se sastoji, nakon konzultiranja EFSA‑e, od donošenja popisa dopuštenih tvrdnji na temelju nacionalnih popisa koje su dostavile države članice. Naime, ništa u tekstu tog članka ili uvodnih izjava Uredbe br. 1924/2006 ne upućuje na to da je zakonodavac Unije htio oduzeti Komisiji pravo da postupno postupa pri donošenju navedenog popisa, da ga kako EFSA dovrši tehničke provjere postupno popunjava i da uvjete utvrđene tom uredbom provjerava sama. Nasuprot tomu, članak 13. stavci 1. do 3. Uredbe br. 1924/2006 prepušta toj instituciji slobodnu ocjenu određivanja, uz poštovanje načela utvrđenih navedenom uredbom i pravom Unije, ritma usvajanja popisa dopuštenih tvrdnji. U tom pogledu, kako bi mogla djelotvorno ostvariti zadane joj ciljeve i uzimajući u obzir složene tehničke procjene koje ona treba izvršiti, Komisiji se treba priznati široka diskrecijska ovlast. Slijedom toga, nadzor suda Unije o osnovanosti ocjena Komisije u složenom području ograničava se osobito na ispitivanje je li izvršavanje nadležnosti od strane institucija Unije očito pogrešno, ima li zlouporabe ovlasti ili jesu li one očito prekoračile svoju diskrecijsku ovlast. (t. 59., 60., 64., 65., 73.)

Vidjeti tekst odluke. (t. 61.‑63.)

Iako je točno da je Komisija u skladu s člankom 13. stavkom 3. Uredbe br. 1924/2006 o prehrambenim i zdravstvenim tvrdnjama koje se navode na hrani trebala donijeti cjelovit popis dopuštenih tvrdnji najkasnije do 31. siječnja 2010. i da je navedeni popis donesen tek djelomično Uredbom br. 432/2012 o utvrđivanju popisa dopuštenih zdravstvenih tvrdnji koje se navode na hrani, osim onih koje se odnose na smanjenje rizika od neke bolesti te na razvoj i zdravlje djece na dan 16. svibnja 2012., u nedostatku odredbe koja izričito ili prešutno predviđa posljedice u slučaju prekoračenja postupovnih rokova, prekoračenje o kojem je riječ može dovesti do poništenja u cijelosti ili djelomično akta na čiji se postupak donošenja odnosi taj rok samo ako je utvrđeno da bi u nedostatku te nepravilnosti navedeni akt bio drugačijeg sadržaja. (t. 71.)

Iz teksta članka 28. stavaka 5. i 6. Uredbe br. 1924/2006 o prehrambenim i zdravstvenim tvrdnjama koje se navode na hrani proizlazi da je primjena prijelaznih mjera predviđena za zdravstvene tvrdnje za koje je u tijeku postupak ocjenjivanja i za one o kojima Komisija još nije donijela nikakvu odluku. Neovisno o njihovoj klasifikaciji unutar triju kategorija iz članka 13. stavka 1. te uredbe, ništa ne sprečava da se tvrdnje čije korištenje ostaje suspendirano, u očekivanju njihove procjene od strane Europske agencije za sigurnost hrane (EFSA) ili njihova ispitivanja od strane Komisije, okoriste prijelaznim mjerama koje propisuje navedena uredba. (t. 83.)

Ne može predstavljati povredu načela pravne sigurnosti, kojim se zahtijeva da su pravna pravila jasna i precizna te da su njihove posljedice predvidive, činjenica da, kako bi se identificirale zdravstvene tvrdnje za koje je postupak ocjenjivanja u tijeku i koje se mogu koristiti u skladu s člankom 28. stavcima 5. i 6. Uredbe br. 1924/2006 o prehrambenim i zdravstvenim tvrdnjama koje se navode na hrani, nakon donošenja Uredbe br. 432/2012 o utvrđivanju popisa dopuštenih zdravstvenih tvrdnji koje se navode na hrani, osim onih koje se odnose na smanjenje rizika od neke bolesti te na razvoj i zdravlje djece, uvodne izjave 4. i 11. Uredbe br. 432/2012 upućuju na internetske stranice Europske agencije za sigurnost hrane (EFSA) i Komisije, gdje su na raspolaganje javnosti stavljeni, s jedne strane, pročišćeni popis koji sadržava sve ID kodove zdravstvenih tvrdnji koje su dostavile države članice na temelju članka 13. stavka 2. Uredbe br. 1924/2006 o prehrambenim i zdravstvenim tvrdnjama koje se navode na hrani i, s druge strane, popis koji nabraja ID kodove u vezi sa zdravstvenim tvrdnjama čije je korištenje ostalo suspendirano kao i popis ID kodova u vezi sa zdravstvenim tvrdnjama koje su odbijene. U tom pogledu iako je bilo poželjno da Komisija donese, kada je riječ o tvrdnjama čije je korištenje suspendirano ili o odbijenim tvrdnjama, popis koji bi formom bio sličan popisu s dopuštenim tvrdnjama, koji je priložen Uredbi br. 432/2012, kako bi zainteresiranim stranama olakšao zadaću identificiranja, okolnost što je Komisija u ovom slučaju različito postupila nije dovoljna da podupre prigovor o nedostatku jasnoće ili preciznosti u tom pogledu. Nadalje, činjenica da agencije države članice smatraju da pronalaženje zdravstvenih tvrdnji čije je korištenje suspendirano dovodi do određenih poteškoća nije sama po sebi dovoljna da se Komisiji prigovori nedostatak preciznosti i jasnoće s obzirom na to da se tvrdnje čije je korištenje suspendirano mogu pronaći pregledavanjem isprava koje su Komisija i EFSA stavile na raspolaganje javnosti. Također, odluka navedenih agencija da se proizvođačima hrane predloži instrument pomoći ne upućuje na nedostatak Uredbe br. 432/2012 koja je takve naravi da dovodi do njezina poništenja, već mehanizmom pomoći koji su navedene agencije na vlastitu inicijativu odlučile usvojiti u okviru svojih nadležnosti. (t. 86., 87., 89.)

U skladu s člankom 41. stavkom 2. točkom (a) Povelje o temeljnim pravima, pravo na dobru upravu obuhvaća osobito pravo svake osobe na saslušanje prije poduzimanja bilo kakve pojedinačne mjere koja bi na nju mogla nepovoljno utjecati. Međutim, pravo na dobru upravu, kakvo proizlazi iz navedene odredbe, ne odnosi se na postupak donošenja akata opće primjene. Naime, pravo na saslušanje u upravnom postupku koje se odnosi na određenu osobu ne može se primijeniti u kontekstu postupka donošenja općih mjera. Stoga, kada je riječ o Uredbi br. 432/2012 o utvrđivanju popisa dopuštenih zdravstvenih tvrdnji koje se navode na hrani, osim onih koje se odnose na smanjenje rizika od neke bolesti te na razvoj i zdravlje djece, s obzirom na to da ona predstavlja mjeru opće primjene, članak 41. Povelje o temeljenim pravima Europske unije ne može se primijeniti. (t. 97.‑99.)

Članak 13. stavci 1. do 3. Uredbe br. 1924/2006 o prehrambenim i zdravstvenim tvrdnjama koje se navode na hrani kao pravna osnova za donošenje Uredbe br. 432/2012 o utvrđivanju popisa dopuštenih zdravstvenih tvrdnji koje se navode na hrani, osim onih koje se odnose na smanjenje rizika od neke bolesti te na razvoj i zdravlje djece ne propisuje da je Komisija dužna savjetovati se s proizvođačima iz sektora i drugim zainteresiranim stranama u okviru donošenja popisa dopuštenih tvrdnji. Naime, iz članka 13. stavka 2. Uredbe br. 1924/2006 proizlazi da su samo države članice ovlaštene dostaviti Komisiji nacionalne popise zdravstvenih tvrdnji koji služe kao osnova za sastavljanje popisa dopuštenih tvrdnji. U tim okolnostima tužitelj ne može u svoju korist istaknuti da je Komisija počinila povredu ikakvog prava na savjetovanje temeljenog na članku 13. stavcima 1. do 3. Uredbe br. 1924/2006 u pogledu odluke o donošenju popisa dopuštenih tvrdnji u nekoliko stadija. (t. 100.)

Vidjeti tekst odluke. (t. 105., 110.)

Vidjeti tekst odluke. (t. 113.)

Iz zajedničkog tumačenja uvodne izjave 17. i članaka 5. i 6. Uredbe br. 1924/2006 o prehrambenim i zdravstvenim tvrdnjama koje se navode na hrani proizlazi da navedena uredba zahtijeva, s jedne strane, da se samo zdravstvene tvrdnje koje su znanstveno podržane mogu koristiti u Uniji i, s druge strane, da se te tvrdnje mogu odobriti samo nakon usklađene znanstvene procjene najvećeg mogućeg standarda koju izvršava Europska agencija za sigurnost hrane (EFSA). To se utvrđenje također primjenjuje na postupak odobrenja iz članka 13. stavaka 1. do 3. Uredbe br. 1924/2006, u okviru kojeg Komisija ne može zatražiti od EFSA‑e da izvrši manje zahtjevnu procjenu u odnosu na tvrdnje iz članka 13. stavka 5. te uredbe ili iz njezina članka 14. U tom pogledu valja utvrditi da nijedna gore navedena odredba ne uvodi drugačije uvjete za znanstvenu procjenu koju treba izvršiti u odnosu na zdravstvene tvrdnje koje ovise o odredbi koja se na njih primjenjuje. Nadalje, najiscrpnije moguće izvršavanje znanstvene procjene rizika, na temelju znanstvenog mišljenja utemeljenog na načelu izvrsnosti, transparentnosti i neovisnosti, predstavlja bitno proceduralno jamstvo kojim se osigurava znanstvena objektivnost mjera i izbjegava donošenje arbitrarnih mjera. (t. 129., 130.)

Ni Uredba br. 1924/2006 o prehrambenim i zdravstvenim tvrdnjama koje se navode na hrani, ni Uredba br. 178/2002 o utvrđivanju općih načela i uvjeta zakona o hrani, osnivanju Europske agencije za sigurnost hrane (EFSA) te utvrđivanju postupaka u područjima sigurnosti hrane, ne sadržavaju nikakvu obvezu Komisije ili EFSA‑e da pruže, prije početka postupka procjene iz članka 13. stavka 3. Uredbe br. 1924/2006, specifične smjernice koje se odnose na način na koji će EFSA procjenjivati zahtjeve za odobrenje tvrdnji. Okolnost što je EFSA naknadno donijela te smjernice, u svjetlu stečenog iskustva pri prvim izvršenim procjenama, po svojoj prirodi ne dokazuje postojanje povrede pravne sigurnosti. Naprotiv, valja smatrati da donošenje spomenutih smjernica pridonosi jačanju navedene sigurnosti, pogotovo u odnosu na zainteresirane strane. (t. 149.)

Iz sustava koji je uvela Uredba br. 178/2002 o utvrđivanju općih načela i uvjeta zakona o hrani, osnivanju Europske agencije za sigurnost hrane (EFSA) te utvrđivanju postupaka u područjima sigurnosti hrane, osobito iz članka 30. spomenute uredbe, proizlazi da u pogledu uvjeta koji uređuju postupak donošenja znanstvenog mišljenja, ta uredba predstavlja dopunski propis u odnosu na Uredbu br. 1924/2006 o prehrambenim i zdravstvenim tvrdnjama koje se navode na hrani čija je primjena isključena, ako propisi Unije, kao što je potonja uredba, sadržavaju specifične odredbe za odobrenje zdravstvenih tvrdnji. U tom pogledu, s obzirom na to da članak 13. stavak 3. Uredbe br. 1924/2006 izričito predviđa da EFSA ima mogućnost izvršiti usklađenu znanstvenu procjenu popisa tvrdnji koje su dostavile države članice sukladno članku 13. stavku 2. iste uredbe, valja smatrati da se članak 30. stavak 4. Uredbe br. 178/2002 ne primjenjuje u okviru procjene zdravstvenih tvrdnji osim onih koje se odnose na smanjenje rizika od neke bolesti te na razvoj i zdravlje djece, tako da EFSA ne treba ni započeti rasprave s nacionalnim agencijama, niti objaviti dokumente koji se odnose na te rasprave u okviru izvršenih procjena. (t. 160., 161.)

Vidjeti tekst odluke. (t. 162.)

Mogućnost pozivanja na nezakonitost akta opće primjene, koju nudi članak 277. UFEU‑a, ne daje pravo na samostalnu tužbu i ne može se koristiti osim podredno, pa nedopuštenost glavne tužbe podrazumijeva stoga nedopuštenost prigovora nezakonitosti. Usto, prigovor nezakonitosti koji je prilikom glavnog osporavanja zakonitosti akta treće strane podredno istaknut na temelju članka 277. UFEU‑a dopušten je samo ako postoji veza između tog akta i propisa čija se navodna nezakonitost ističe. U mjeri u kojoj cilj članka 277. UFEU‑a nije davanje stranci mogućnosti da osporava primjenjivost bilo kojeg općeg akta u korist bilo koje tužbe, doseg prigovora nezakonitosti mora se ograničiti na ono što je neophodno za rješenje spora. Iz toga slijedi da opći akt čija se nezakonitost ističe mora izravno ili neizravno biti primjenjiv na slučaj koji je predmet tužbe. U tom pogledu, o postojanju takve veze može se osobito zaključiti iz tvrdnje da glavni pobijani akt počiva ponajprije na odredbi akta čija je zakonitost osporena. (t. 169., 170., 172.)

Akti ili odluke koji mogu biti predmet tužbe za poništenje u smislu članka 263. UFEU‑a su one mjere koje proizvode obvezujuće pravne učinke koji utječu na interese tužitelja, mijenjajući na bitan način njihovu pravnu situaciju. Da bi se utvrdilo proizvodi li akt ili odluka takve učinke potrebno je promotriti njihovu bit. Usto, kad je riječ o aktima ili odlukama koji se izrađuju u više faza, tada su akti koji se mogu pobijati načelno samo one mjere koje konačno utvrđuju stajalište institucije na kraju postupka, uz isključenje međumjera čiji je cilj priprema konačne odluke. Popis zdravstvenih tvrdnji koje se mogu koristiti u skladu sa prijelaznim sustavom predviđenim člankom 28. stavcima 5. i 6. Uredbe br. 1924/2006, koji je objavila Komisija nije akt koji se može pobijati s obzirom na to da korištenje tih tvrdnji ostaje suspendirano, sve dok ih ne ocijeni Europska agencija za sigurnost hrane (EFSA) ili dok ih Komisija ne ispita. Naime, donošenje popisa čiji je jedini cilj popisivanje zdravstvenih tvrdnji za koje je postupak ocjenjivanja još uvijek u tijeku i za koje Komisija još nije donijela konačnu odluku samo je posredna mjera čiji je cilj priprema uključivanja ili, u suprotnom slučaju, neuključivanja svake pojedine od tih tvrdnji na popis dopuštenih tvrdnji, a koji i dalje predstavlja konačnu odluku (t. 201.‑203.)

Vidjeti tekst odluke. (t. 206., 207.)