MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

GERARDA HOGANA

od 30. rujna 2021. ( 1 )

Predmet C‑247/20

VI

protiv

Commissioners for Her Majesty’s Revenue & Customs

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Social Security Appeal Tribunal (Northern Ireland) (Žalbeni sud za socijalno osiguranje Sjeverne Irske, Ujedinjena Kraljevina))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Pravo na slobodno kretanje i boravak na području država članica – Direktiva 2004/38/EZ – Članak 7. stavak 1. točka (b) i članak 16. – Dijete državljanin države članice koje boravi u drugoj državi članici – Ekonomski aktivna majka iz treće zemlje koja pruža dostatna sredstva – Majčino izvedeno pravo na boravak u državi članici domaćinu – Pravo na osobni odbitak za dijete i obiteljski doplatak (dječji doplatak) – Uvjet ‚sveobuhvatnog zdravstvenog osiguranja’”

I. Uvod

1. Ovaj zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 7. i 16. Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ ( 2 ).

2. Zahtjev je upućen u okviru spora između osobe VI i Her Majesty’s Revenue & Customs (Porezna i carinska uprava, Ujedinjena Kraljevina) (u daljnjem tekstu: Porezna uprava) u vezi s pravom tužiteljice da boravi u Ujedinjenoj Kraljevini u razdobljima od 1. svibnja 2006. do 20. kolovoza 2006. te od 18. kolovoza 2014. do 25. rujna 2016. i da u tim razdobljima prima osobni odbitak za dijete i obiteljski doplatak.

II. Pravni okvir

A. Pravo Unije

1. Direktiva 2004/38

3. U skladu s uvodnim izjavama 10. i 18. Direktive 2004/38: „(10) Osobe koje ostvaruju pravo na boravak ne bi, međutim, trebale postati prekomjeran teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina tijekom prvotnog razdoblja boravka. Pravo na boravak građana Unije i članova njihovih obitelji u razdobljima duljima od tri mjeseca trebalo bi stoga podlijegati određenim uvjetima. […] (18) Kako bi ono predstavljalo pravi instrument za integraciju u društvo države članice domaćina u kojoj građanin Unije boravi, jednom stečeno pravo na stalni boravak ne bi smjelo podlijegati nikakvim uvjetima.”

4. Pravo na boravak uređeno je Poglavljem III. Direktive 2004/38, naslovljenim „Pravo na boravak”. U tom poglavlju člankom 7. uređuje se pravo na boravak dulji od tri mjeseca. Njime se propisuje: „1. Svi građani Unije imaju pravo na boravak na državnom području druge države članice u razdoblju duljem od tri mjeseca ako: (a) su radnici ili samozaposlene osobe u državi članici domaćinu; ili (b) imaju dostatna sredstva za sebe i članove svoje obitelji kako ne bi postali teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina tijekom svog razdoblja boravka te su sveobuhvatno zdravstveno osigurani u državi članici domaćinu. […] (d) su članovi obitelji u pratnji građanina Unije ili se pridružuju građaninu Unije koji ispunjava uvjete iz točke (a), (b) ili (c). 2. Pravo na boravak predviđeno u stavku 1. obuhvaća članove obitelji koji nisu državljani države članice, a koji su u pratnji građanina Unije ili mu se pridružuju u državi članici domaćinu, pod uvjetom da taj građanin Unije ispunjava uvjete iz stavka 1. točke (a), (b) ili (c). […]”

5. Člankom 8. stavkom 4. Direktive 2004/38 propisuje se da „[d]ržave članice ne smiju utvrditi fiksni iznos koji smatraju ‚dostatnim sredstvima’, nego moraju u obzir uzeti osobni položaj dotične osobe. U svakom slučaju, taj iznos ne smije biti viši od praga ispod kojeg državljani države članice domaćina stječu pravo na socijalnu pomoć ili, kada to mjerilo nije primjenjivo, viši od najniže mirovine iz socijalnog osiguranja koju isplaćuje država članica domaćin”.

6. U istom Poglavlju III., člankom 12., naslovljenim „Zadržavanje prava [na boravak] članova obitelji u slučaju smrti ili odlaska građanina Unije”, propisuje se: „1. Ne dovodeći u pitanje drugi podstavak, smrt građanina Unije ili njegov odlazak iz države članice domaćina ne utječe na pravo na boravak članova njegove obitelji koji su državljani države članice. Prije stjecanja prava na stalni boravak dotične osobe moraju ispuniti uvjete utvrđene u članku 7. stavku 1. točki (a), (b), (c) ili (d). 2. Ne dovodeći u pitanje podstavak 2., smrt građanina Unije nema za posljedicu gubitak prava na boravak članova njegove obitelji koji nisu državljani države članice i koji su boravili u državi članici domaćinu kao članovi obitelji najmanje godinu dana prije smrti građanina Unije. Prije stjecanja prava na stalni boravak, pravo na boravak dotičnih osoba podliježe zahtjevu da one mogu dokazati da su radnici ili samozaposlene osobe ili da imaju dovoljno sredstava za sebe i članove svoje obitelji kako ne bi postali teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina tijekom svojeg razdoblja boravka te da su sveobuhvatno zdravstveno osigurani u državi članici domaćinu ili da u državi članici domaćinu već imaju status člana obitelji osobe koja udovoljava tim zahtjevima. ‚Dostatna sredstva’ jesu ona utvrđena su u članku 8. stavku 4. Takvi članovi obitelji zadržavaju svoje pravo na boravak isključivo na osobnoj osnovi […]”

7. U istom Poglavlju III. Direktive 2004/38, člankom 14. stavkom 2. prvim podstavkom propisuje se: „Građani Unije i članovi njihovih obitelji imaju pravo na boravak predviđeno u člancima 7., 12. i 13. tako dugo dok ispunjavaju uvjete navedene u tim člancima.”

8. U Poglavlju IV., naslovljenom „Pravo na stalni boravak”, člankom 16. propisuje se: „1. Građanin Unije koji je u neprekidnom razdoblju od pet godina zakonito boravio u državi članici domaćinu, ondje ima pravo na stalni boravak. Ovo pravo ne podliježe uvjetima predviđenima u poglavlju III. 2. Stavak 1. primjenjuje se i na članove obitelji koji nisu državljani države članice i koji su zakonito boravili s građaninom Unije u državi članici domaćinu u neprekidnom razdoblju od 5 godina.” […]”

2. Uredba br. 492/2011

9. Osim Direktive 2004/38, zakonodavac Unije donio je poseban tekst o slobodnom kretanju radnika: Uredbu (EU) br. 492/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2011. o slobodi kretanja radnika u Uniji ( 3 ).

10. U skladu s člankom 10. prvim stavkom Uredbe br. 492/2011, „[d]jeca državljanina jedne države članice koji je zaposlen ili je bio zaposlen na državnom području druge države članice, ako borave na državnom području te države, imaju pravo pristupa općem obrazovanju, naukovanju i strukovnom osposobljavanju pod istim uvjetima kao državljani te države”.

B. Pravo Ujedinjene Kraljevine

11. Direktiva 2004/38 prenesena je u pravo Ujedinjene Kraljevine putem Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (Uredba iz 2006. o useljavanju (Europski gospodarski prostor)), konsolidirana putem Immigration (European Economic Area) Regulations 2016 (Uredba iz 2016. o useljavanju (Europski gospodarski prostor)) (u daljnjem tekstu: Uredba iz 2016. o useljavanju).

12. Člankom 4. stavkom 1. Uredbe iz 2016. o useljavanju određuju se različite skupine građana Unije iz članka 7. stavka 1. točaka (a) do (c) Direktive 2004/38, odnosno „radnici”, „samozaposlene osobe”, „samodostatne osobe” i „studenti”. U skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (c) Uredbe iz 2016. o useljavanju „samodostatne osobe” znači: „osoba koja ima: (i) dostatna sredstva kako ne bi postala teret za sustav socijalne pomoći Ujedinjene Kraljevine tijekom boravka te osobe; i (ii) sveobuhvatno zdravstveno osiguranje u Ujedinjenoj Kraljevini”.

13. U članku 4. stavku 3. točki (b) Uredbe iz 2016. o useljavanju ističe se da je „zahtjev prema kojemu student ili samodostatna osoba mora imati sveobuhvatno zdravstveno osiguranje u Ujedinjenoj Kraljevini ispunjen samo ako takvo osiguranje obuhvaća i studenta ili samodostatnu osobu i sve relevantne članove njihovih obitelji”.

14. Članak 15. Uredbe iz 2016. o useljavanju naslovljen je „Pravo na stalni boravak”. Njime se propisuje: „(1) Sljedeće osobe stječu pravo na stalni boravak u Ujedinjenoj Kraljevini: (a) građanin EGP‑a koji je boravio u Ujedinjenoj Kraljevini u neprekinutom razdoblju od pet godina u skladu s ovom Uredbom; (b) član obitelji građanina EGP‑a koji nije građanin EGP‑a, ali je boravio u Ujedinjenoj Kraljevini s građaninom EGP‑a u skladu s ovom Uredbom u neprekinutom razdoblju od pet godina; […]”

15. Članak 16. Uredbe iz 2016. o useljavanju naslovljen je „Izvedeno pravo na boravak”. On odgovara članku 15. točki (a) Uredbe iz 2006. o useljavanju i njime se propisuje: „(1) Osoba ima izvedeno pravo na boravak tijekom čitavog razdoblja tijekom kojeg osoba: (a) nije izuzeta osoba; i (b) ispunjava svaki od kriterija iz jednog ili više stavaka 2. do 6. (2) Kriteriji iz ovog stavka su sljedeći: (a) osoba stvarno skrbi o državljaninu EGP‑a; i (b) državljanin EGP‑a: (i) je mlađi od 18 godina; (ii) boravi u Ujedinjenoj Kraljevini kao samodostatna osoba; i (iii) ne bi mogao ostati u Ujedinjenoj Kraljevini ako bi ta osoba napustila Ujedinjenu Kraljevinu na neodređeno vrijeme. […]”

III. Činjenice glavnog postupka

16. Sud koji je uputio zahtjev osobito je sažeto opisao činjenične okolnosti.

17. Međutim, iz zahtjeva za prethodnu odluku može se zaključiti da je osoba VI pakistanska državljanka koja boravi u Sjevernoj Irskoj (Ujedinjena Kraljevina) gdje je njezin sin rođen 2004. godine. Njezino je dijete irski državljanin na temelju odredaba članka 2. irskog ustava koje su se primjenjivale u trenutku njegova rođenja. Tim je odredbama (koje su otada znatno izmijenjene) bilo predviđeno da je osoba rođena na otoku Irska irski državljanin rođenjem.

18. Također se čini da su se stranke u glavnom postupku suglasile oko činjenice da su barem tijekom razdoblja od 17. kolovoza 2006. do 16. kolovoza 2014. osoba VI i njezina obitelj imali pravo na boravak u svrhu ostvarivanja državnih potpora dok je ona imala sveobuhvatno zdravstveno osiguranje za sebe i svoju obitelj.

19. Njezino izvedeno pravo na boravak proizlazi iz članka 15a stavaka 1. i 2. Uredbe iz 2006. o useljavanju zbog toga što je stvarno skrbila o djetetu koje je državljanin EGP‑a, a koje je samodostatno.

20. Među tim strankama također je nesporno da je, zbog zakonitog boravka u Ujedinjenoj Kraljevini tijekom neprekinutog razdoblja od pet godina, sin osobe VI stekao pravo na stalni boravak u Ujedinjenoj Kraljevini.

21. Nasuprot tomu, stranke glavnog postupka spore se oko prava osobe VI na osobni odbitak za dijete, s jedne strane, i na obiteljski doplatak, s druge strane, u razdobljima od 1. svibnja 2006. do 20. kolovoza 2006. i od 18. kolovoza 2014. do 25. rujna 2016.

22. U skladu s mišljenjem Porezne uprave takvo pravo ne postoji s obzirom na to da osoba VI nije imala sveobuhvatno zdravstveno osiguranje u svim tim razdobljima. Slijedom toga, u tim razdobljima nije imala pravo ni na osobni odbitak za dijete ni na obiteljski doplatak. Međutim, Porezna uprava sada priznaje da se preplaćeni iznos ne može potraživati od osobe VI s obzirom na to da ona nije ni pogrešno protumačila ni propustila otkriti nijednu materijalnu činjenicu.

23. Nacionalni sud spojio je dva povezana postupka koja se pred njim vode za potrebe ovog zahtjeva za prethodnu odluku jer dijele isti predmet spora, odnosno pravo na boravak osobe VI u Ujedinjenoj Kraljevini tijekom predmetnih razdoblja.

IV. Zahtjev za prethodnu odluku i postupak pred Sudom

24. U tim je okolnostima Social Security Appeal Tribunal (Žalbeni sud za socijalno osiguranje, Ujedinjena Kraljevina) odlukom od 11. ožujka 2020., koju je Sud zaprimio 7. travnja 2020., odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja: „1. Mora li dijete koje ima stalno boravište [stalno boravi] u zemlji EGP‑a imati sveobuhvatno zdravstveno osiguranje da bi zadržalo pravo boravka [na boravak], kao što bi ga imalo da je samodostatna osoba u smislu članka 4. stavka 1. Uredbe iz 2016. [o useljavanju]? 2. Je li odredba, iz članka 4. stavka 3. točke (b) Immigration (European Economic Area) Regulations 2016 (Uredba iz 2016. o useljavanju (Europski gospodarski prostor)), prema kojoj student ili samodostatna osoba uvjet posjedovanja sveobuhvatnog zdravstvenog osiguranja u Ujedinjenoj Kraljevini ispunjava, u vezi s člankom 16. stavkom 2. točkom b. podtočkom ii. te uredbe, samo ako to osiguranje pokriva i tu osobu i sve relevantne članove njezine obitelji, nezakonita prema pravu Unije s obzirom na članak 7. stavak 1. Direktive 2004/381 i utvrđenje Suda Europske unije u točki 70. [presude od 23. veljače 2010., Teixeira, C‑480/08, EU:C:2010:83)]? 3. U vidu utvrđenja u točki 53. presude Ahmad protiv Secretary of State for the Home Department (2014) EWCA Civ 988, smatra li se važeći recipročni režim Zajedničkog putnog prostora o obuhvatu zdravstvenog osiguranja koji je na snazi između Ujedinjene Kraljevine i Republike Irske ‚recipročnim režimom’ te čini li stoga sveobuhvatno zdravstveno osiguranje za potrebe članka 4. stavka 1. Uredbe iz 2016. [o useljavanju]?”

25. VI, norveška vlada i Komisija podnijele su pisana očitovanja. U skladu s člankom 76. stavkom 2. svojeg Poslovnika, Sud je odlučio da neće održati raspravu. Mjerom upravljanja postupkom od 2. srpnja 2021. Sud je tužitelju iz glavnog postupka kao i svim zainteresiranim strankama postavio pitanja na koja je trebalo odgovoriti pisanim putem. Pisana očitovanja o pitanjima koja su predmet tih mjera upravljanja postupkom podnijele su osoba VI i Komisija u za to određenom roku.

26. U skladu sa zahtjevom Suda, ovo će se mišljenje usredotočiti na prva dva prethodna pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev.

V. Uvodna napomena o nadležnosti Suda

27. Dana 1. veljače 2020., kada je stupio na snagu Sporazum o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju ( 4 ), ta se država povukla iz Unije, čime je postala treća država. Iz toga slijedi da se sudovi Ujedinjene Kraljevine od tog datuma više ne mogu smatrati sudovima države članice.

28. Međutim, člankom 126. tog sporazuma predviđa se prijelazno razdoblje od datuma stupanja na snagu 1. veljače 2020. do 31. prosinca 2020. Člankom 127. tog sporazuma predviđa se da se u tom razdoblju, osim ako nije drukčije predviđeno tim sporazumom, pravo Unije primjenjuje na Ujedinjenu Kraljevinu i na njezino državno područje, da ima pravne učinke jednake onima koje ima na području Unije i njezinih država članica te da ga se tumači i primjenjuje u skladu s metodama i općim načelima jednakima onima koji se primjenjuju u Uniji.

29. Člankom 86. stavkom 2. Sporazuma o povlačenju Ujedinjene Kraljevine također se predviđa da Sud ostaje nadležan za donošenje odluka o prethodnim pitanjima na temelju zahtjeva sudova Ujedinjene Kraljevine koji su mu upućeni prije isteka prijelaznog razdoblja. Osim toga, na temelju članka 86. stavka 3. tog sporazuma, zahtjevi za odluku o prethodnom pitanju smatraju se upućenima, u skladu sa značenjem iz stavka 2., u trenutku upisa pismena kojim se pokreće postupak u tajništvu Suda.

30. Ovaj zahtjev za prethodnu odluku Sudu je 7. travnja 2020. uputio sud Ujedinjene Kraljevine, odnosno prije isteka prijelaznog razdoblja, u okviru spora o pravu na boravak osobe VI i o njezinu pravu korištenja određenih državnih potpora.

31. Iz toga slijedi, kao prvo, da situacija o kojoj je riječ u glavnom postupku ulazi u područje primjene ratione temporis prava Unije, u skladu s člancima 126. i 127. Sporazuma o povlačenju Ujedinjene Kraljevine, i, kao drugo, da je Sud nadležan za donošenje odluke o prethodnim pitanjima, barem o prvim dvama pitanjima koja je postavio sud koji je uputio zahtjev, u skladu s člankom 86. stavkom 2. tog sporazuma.

VI. Analiza

A. Prvo pitanje

32. Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita mora li dijete koje stalno boravi u EGP‑u zadržati sveobuhvatno zdravstveno osiguranje kako bi zadržalo pravo na boravak, kao što bi to činilo kao samodostatna osoba, u skladu s člankom 4. stavkom 1. Uredbe iz 2016. o useljavanju.

33. S obzirom na način formulacije, netko bi se mogao upitati je li pitanje dopušteno ili čak je li Sud nadležan odgovoriti na njega. U tom pogledu treba podsjetiti na to da se sustav koji je ustanovljen člankom 267. UFEU‑a zasniva na jasnoj razdiobi ovlasti između nacionalnih sudova i Suda. U okviru postupka koji je uveden tim člankom odredbe unutarnjeg prava tumače sudovi država članica, a ne Sud, te Sud nema nadležnost za odlučivanje o usklađenosti normi unutarnjeg prava s odredbama prava Unije. Nasuprot tomu, Sud je nadležan pružiti nacionalnom sudu sve odgovarajuće elemente tumačenja prava Unije koji mu omogućuju ocjenu usklađenosti normi unutarnjeg prava s propisima Unije ( 5 ).

34. U tom smislu Sud će prema potrebi preoblikovati pitanja koja su mu postavljena. Naime, zadaća je Suda tumačiti sve odredbe prava Unije kada je to potrebno nacionalnim sudovima radi rješavanja predmeta u kojima vode postupke, čak i ako te odredbe nisu izričito naveli u pitanjima koja su uputili Sudu ( 6 ). Na Sudu je u tom pogledu da iz svih podataka koje je dostavio nacionalni sud, a osobito iz obrazloženja odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, izvede one elemente tog prava koje treba tumačiti, uzimajući u obzir predmet spora ( 7 ).

35. S obzirom na tu sudsku praksu i uzimajući u obzir navode iz zahtjeva za prethodnu odluku, čini se očitim da prvim upućenim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita propisuje li se člankom 16. Direktive 2004/38 da dijete koje je građanin EGP‑a mora imati sveobuhvatno zdravstveno osiguranje kako bi zadržalo svoje pravo na stalni boravak tijekom razdoblja privremenog boravka u skladu s člankom 7. stavkom 1. točkom (b) Direktive 2004/38.

36. Ako se pitanje shvati u tom smislu, na njega treba dati vrlo jasan i niječan odgovor. Naime, iako je rijetkost da je tekst pravnog pravila nedvosmislen, to se može dogoditi: članak 16. stavak 1. Direktive 2004/38 je takav primjer. Tom se odredbom izričito predviđa da „[g]rađanin Unije koji je u neprekidnom razdoblju od pet godina zakonito boravio u državi članici domaćinu, ondje ima pravo na stalni boravak. Ovo pravo ne podliježe uvjetima predviđenima u poglavlju III” ( 8 ).

37. Međutim, zahtjev sveobuhvatnog zdravstvenog osiguranja sadržan je u jednoj od odredaba tog poglavlja, odnosno u članku 7. stavku 1. točki (b). Stoga taj uvjet više nije potreban za građanina Unije koji je pet godina zakonito boravio na području države članice domaćina.

38. Ako bi to trebalo navesti, moglo bi se također uputiti na uvodnu izjavu 18. Direktive 2004/38, koja nedvosmisleno potvrđuje volju zakonodavca Unije da iz svih uvjeta izuzme građane Unije koji su stekli pravo na stalni boravak. Naime, u skladu s tom uvodnom izjavom, „[k]ako bi se stvorio istinski instrument za integraciju u društvo države članice domaćina u kojoj građanin Unije boravi, jednom stečeno pravo na stalni boravak ne bi smjelo podlijegati nikakvim uvjetima”.

39. Drugim riječima, jednom kad se stekne status stalnog boravka, građani Unije više ne moraju ispunjavati uvjete iz članka 7. Direktive 2004/38 ( 9 ).

40. Na tumačenje članka 16. stavka 1. Direktive 2004/38 Sud je uostalom već podsjetio u sličnim okolnostima. Iz presude od 13. rujna 2016., Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675), proizlazi da, kada je dijete državljanina treće zemlje steklo pravo na stalni boravak u državi članici na temelju članka 16. stavka 1. Direktive 2004/38, pravo na boravak tog djeteta „nije podvrgnuto uvjetima iz poglavlja III. te direktive i osobito uvjetima iz njezina članka 7. stavka 1. točke (b)” ( 10 ).

41. Naposljetku, dodajem da se člankom 16. stavkom 2. Direktive 2004/38 naglašava da se to pravilo primjenjuje i na članove obitelji koji nisu državljani države članice i koji su zakonito boravili s građaninom Unije na kojeg se odnosi članak 16. stavak 1. Direktive 2004/38 u državi članici domaćinu u neprekidnom razdoblju od pet godina.

42. Slijedom toga, u skladu s prethodnim razmatranjima, jasno je da članak 16. Direktive 2004/38 treba tumačiti na način da dijete koje boravi u EGP‑u koje je steklo pravo na stalni boravak na temelju te odredbe nije dužno imati sveobuhvatno zdravstveno osiguranje kako bi zadržalo svoje pravo na stalni boravak.

B. Drugo pitanje

43. Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li članak 7. stavak 1. Direktive 2004/38 tumačiti na način da je zahtjev sveobuhvatnog zdravstvenog osiguranja ispunjen za ekonomski neaktivnu osobu samo ako se takvo osiguranje odnosi i na tu osobu i na sve dotične članove njezine obitelji. Sud koji je uputio zahtjev u svojem prethodnom pitanju također upućuje na točku 70. presude Suda od 23. veljače 2010., Teixeira (C‑480/08, EU:C:2010:83, u daljnjem tekstu: Teixeira). Upravo ću te dvije točke ispitati jednu za drugom. Zaključit ću s napomenom o pojmu „sveobuhvatno zdravstveno osiguranje”.

1. Osobe koje podliježu zahtjevu sveobuhvatnog zdravstvenog osiguranja u skladu s člankom 7. stavkom 1. točkom (b) Direktive 2004/38

44. U skladu s člankom 7. stavkom 1. točkom (b) Direktive 2004/38, svi građani Unije imaju pravo na boravak na području druge države članice u razdoblju duljem od tri mjeseca ako „imaju dostatna sredstva za sebe i članove svoje obitelji kako ne bi postali teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina tijekom svog razdoblja boravka te su sveobuhvatno zdravstveno osigurani u državi članici domaćinu”.

45. Iako je, zapravo, tekst te odredbe na engleskom jeziku mogao izazvati sumnju u pogledu dosega obveze sveobuhvatnog zdravstvenog osiguranja u skladu s člankom 7. stavkom 1. točkom (b) Direktive 2004/38, treba istaknuti da je Sud nedavno tumačio tu odredbu i odgovorio na pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev.

46. Naime, u svojoj presudi od 15. srpnja 2021., A (Javna zdravstvena zaštita) (C‑535/19, EU:C:2021:595), Sud je utvrdio da „iz članka 7. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/38, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 10., proizlazi da države članice smiju zahtijevati od građana Unije, državljana druge države članice koji žele ostvariti pravo [na stalni boravak] na njihovu državnom području u razdoblju duljem od tri mjeseca a da pritom nisu zaposleni, da raspolažu, za sebe i za članove svoje obitelji, sveobuhvatnim zdravstvenim osiguranjem u državi članici domaćinu te dostatnim sredstvima kako ne bi postali teret za sustav socijalne skrbi te države tijekom svojeg boravka” ( 11 ).

47. Kao što je objašnjeno u toj presudi, čini se da na temelju članka 14. stavka 2. Direktive 2004/38, pravo građana Unije i članova njihovih obitelji na boravak na državnom području države članice domaćina na temelju članka 7. te direktive postoji toliko dugo dok ti građani i članovi njihovih obitelji ispunjavaju uvjete navedene u toj odredbi. Stoga iz članka 7. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/38, u vezi s njezinim člankom 14. stavkom 2., proizlazi da tijekom cjelokupnog trajanja boravka na području države članice domaćina duljeg od tri mjeseca, a kraćeg od pet godina, građanin Unije koji nije ekonomski aktivan mora, među ostalim, raspolagati sveobuhvatnim zdravstvenim osiguranjem za sebe i članove svoje obitelji kako ne bi postao nerazuman teret za javne financije te države članice ( 12 ).

48. Unatoč mogućoj dvosmislenosti teksta članka 7. stavka 1. točke (b), u verziji na engleskom jeziku, ovo je tumačenje u potpunosti u skladu s drugim jezičnim verzijama te odredbe ( 13 ). Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, formulacija korištena u jednoj od jezičnih verzija neke odredbe prava Unije ne može služiti kao jedini temelj za tumačenje te odredbe ili imati prednost u odnosu na druge jezične verzije ( 14 ).

49. Osim toga, tumačenje članka 7. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/38 koje je dao Sud također je u skladu s općom strukturom i svrhom pravila čiji je on dio. U tom pogledu mogu se pozvati na članak 12. stavak 2. i na članak 14. stavak 2. Direktive 2004/38 odnosno na uvodnu izjavu 10. te direktive.

50. U tim okolnostima mogu samo potvrditi da članak 7. stavak 1. točku (b) Direktive 2004/38 treba tumačiti na način da tijekom čitavog trajanja boravka u državi članici domaćinu duljeg od tri mjeseca i kraćeg od pet godina ekonomski neaktivni građani Unije moraju imati sveobuhvatno zdravstveno osiguranje za sebe i za članove svojih obitelji.

2. Doseg tumačenja iz presude Teixeira

51. U točki 70. presude Teixeira Sud je utvrdio da pravo na boravak u državi članici domaćinu roditelja koji stvarno skrbi o djetetu koje ostvaruje pravo na nastavak školovanja u skladu s člankom 12. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 1612/68 od 15. listopada 1968. o slobodi kretanja radnika u Zajednici ( 15 ) ne podliježe uvjetu da taj roditelj raspolaže dostatnim sredstvima kako ne bi postao teret za sustav socijalne skrbi te države članice tijekom boravka i da je u njoj sveobuhvatno zdravstveno osiguran.

52. Treba podsjetiti na to da, iako je članak 12. Uredbe br. 1612/68 stavljen izvan snage i zamijenjen člankom 10. Uredbe br. 492/2011, tekst tih dviju odredaba je istovjetan, pa je stoga sudska praksa Suda koja se odnosi na članak 12. Uredbe br. 1612/68 također relevantna za tumačenje članka 10. Uredbe br. 492/2011. ( 16 ).

53. Stoga nema nikakve sumnje da se djeca državljanina države članice koji radi ili je radio u državi članici domaćinu, kao i roditelj koji o njima stvarno skrbi, u toj državi mogu pozvati na pravo na samostalni boravak samo na temelju članka 10. Uredbe br. 492/2011 a da pritom ne moraju ispunjavati uvjete utvrđene Direktivom 2004/38, među kojima je i onaj da dotične osobe imaju dostatna sredstva i sveobuhvatno zdravstveno osiguranje u navedenoj državi ( 17 ).

54. Zahtjev za prethodnu odluku nije sadržavao nijednu informaciju u tom pogledu. Međutim, u svojem odgovoru na pitanja na koja je trebalo odgovoriti pisanim putem upućena Sudu osoba VI je navela da je njezin suprug, otac djeteta na koje se odnosi spor, pakistanski državljanin, kao i ona. U svojem odgovoru osoba VI sama potvrđuje da stoga ne tvrdi da je situacija obuhvaćena područjem primjene članka 10. Uredbe br. 492/2011 ( 18 ).

55. U tim okolnostima članak 10. Uredbe br. 492/2011 ni u kojem slučaju ne može utjecati na odgovor na drugo prethodno pitanje.

3. Posljednja napomena o pojmu „sveobuhvatno zdravstveno osiguranje”

56. Smatram da nije moguće zanemariti činjenicu da je drugo osnovno pitanje na kojem se temelji spor između stranaka iz glavnog postupka vjerojatno pitanje predstavlja li pravo korištenja zdravstvene skrbi koju pruža javni zdravstveni sustav (odnosno National Health Service) (Nacionalna zdravstvena služba) (u daljnjem tekstu: NHS) „sveobuhvatno zdravstveno osiguranje” u smislu članka 7. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/38 ( 19 ). Osim toga, iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je potreba za pitanjem koje se odnosi na problem sveobuhvatnog zdravstvenog osiguranja izričito istaknuta u okviru rasprave pred sudom koji je uputio zahtjev.

57. Međutim, treba priznati da je, s jedne strane, žaliteljičin zastupnik jasno odgovorio da „drugo prethodno pitanje nije potrebno preformulirati ili raščlaniti kako bi se postavilo pitanje što je‚sveobuhvatno zdravstveno osiguranje’” ( 20 ) i, s druge strane, da sud koji je uputio zahtjev nije smatrao potrebnim uputiti Sudu prethodno pitanje o tom problemu. Naime, drugo prethodno pitanje ne odnosi se ni na „prirodu” ni na materijalno područje primjene zahtjeva „zdravstvenog osiguranja”.

58. Nadalje, zahtjev za prethodnu odluku u tom pogledu ne sadržava dodatne informacije, osim upućivanja na odluku Court of Appeala (England & Wales) (Civil Division) (Žalbeni sud, Engleska i Wales, Građanski odjel, Ujedinjena Kraljevina) ( 21 ) u tekstu trećeg prethodnog pitanja o recipročnim režimima Zajedničkog putnog prostora između Ujedinjene Kraljevine i Irske.

59. Naposljetku, mogu samo žaliti da Ujedinjena Kraljevina nije uvidjela vrijednost podnošenja pisanih očitovanja ili traženja rasprave kako bi Sudu objasnila funkcioniranje i svrhu njezina javnog zdravstvenog sustava ( 22 ).

60. U tim okolnostima čini mi se da bi bilo osobito neprikladno razmatrati to pitanje, unatoč činjenici da sud koji je uputio zahtjev više neće imati priliku uputiti Sudu pitanje o tome s obzirom na činjenicu da je Ujedinjena Kraljevina odlučila napustiti Uniju.

61. Slijedom toga, jedine stvari koje se mogu istaknuti u tom pogledu su, kao prvo, to da je zakonodavac Unije bio pažljiv kad je u pitanju bio strah država članica da bi na njihove javne financije moglo utjecati ostvarivanje slobode kretanja ( 23 ), ali da, kao drugo, nije išao toliko daleko da je tražio da taj zahtjev „sveobuhvatnog zdravstvenog osiguranja” pruži privatni subjekt i, kao treće, da je dao prednost izrazu „sveobuhvatno zdravstveno osiguranje”, dok se u članku 1. stavku 1. Direktive 90/365 prethodno zahtijevalo zdravstveno osiguranje koje bi pokrivalo „sve rizike u državi članici domaćinu” ( 24 ).

62. Suprotno tomu, iako se u Direktivi 2004/38 ne nudi nikakva naznaka o načinu na koji treba razumjeti pojam „sveobuhvatno”, ona ne sadržava ni upućivanje na nacionalna prava u pogledu značenja tog pojma. Iz toga slijedi da taj pojam treba smatrati, u svrhu primjene te direktive, autonomnim pojmom prava Unije koji treba ujednačeno tumačiti u svim državama članicama ( 25 ). Usto, uzimajući u obzir kontekst Direktive 2004/38 i njezine ciljeve, njezine odredbe ne mogu se tumačiti strogo niti smiju u bilo kojem slučaju biti lišene svojeg korisnog učinka ( 26 ). To, a contrario, znači da uvjet koji vjerojatno može ugroziti slobodu kretanja, kao što je onaj koji se odnosi na sveobuhvatno zdravstveno osiguranje predviđen člankom 7. stavkom 1. točkom (b) Direktive 2004/38, treba tumačiti usko.

63. U tim okolnostima smatram da pokriće zdravstvenim osiguranjem treba smatrati „sveobuhvatnim” u smislu članka 7. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/38 kada pokriće koje ostvaruje građanin Unije odgovara onom koje država članica domaćin osigurava besplatno svojim državljanima, i to tim više što ta država članica može predvidjeti da pristup njezinu sustavu zdravstvenog osiguranja nije besplatan ( 27 ), ili onom za koji država članica traži od svojih državljana da mu pristupe, posebice kad građani Unije doprinose porezom na temelju kojeg se zdravstveni sustav financira na isti način kao i državljani dotične države članice.

64. Priroda ovog tumačenja je takva da ne može izazvati prekomjerno opterećenje javnih financija i, u toj mjeri, u skladu je s ciljem Direktive 2004/38. Dodatno, odgovara, mutatis mutandis, onome što je potrebno za uvjet koji se odnosi na dostatna sredstva također u skladu s člankom 7. stavkom 1. točkom (b) Direktive 2004/38. Naime, u skladu s člankom 8. stavkom 4. Direktive 2004/38 iznos koji se smatra „dostatnim sredstvima” ne smije biti viši od praga ispod kojeg državljani države članice domaćina stječu pravo na socijalnu pomoć ili, kada to mjerilo nije primjenjivo, viši od najniže mirovine iz socijalnog osiguranja koju isplaćuje država članica domaćin. Stoga je logično da se zdravstveno osiguranje smatra „sveobuhvatnim” kad odgovara onomu što je dano ili se zahtijeva od državljana države članice domaćina.

VII. Zaključak

65. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prva dva prethodna pitanja koja je postavio Žalbeni sud za socijalno osiguranje Sjeverne Irske odgovori na sljedeći način: 1. Članak 16. Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ, treba tumačiti na način da dijete koje boravi u EGP‑u, a koje je steklo pravo na stalni boravak u skladu s tom odredbom, nije dužno imati sveobuhvatno zdravstveno osiguranje kako bi zadržalo svoje pravo na stalni boravak. 2. Članak 7. stavak 1. točku (b) Direktive 2004/38 treba tumačiti na način da tijekom razdoblja boravka u državi članici domaćinu duljem od tri mjeseca i kraćem od pet godina ekonomski neaktivni građani Unije moraju imati sveobuhvatno zdravstveno osiguranje za sebe i članove svojih obitelji.

( 1 ) Izvorni jezik: engleski

( 2 ) SL 2004., L 158, str. 77. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42. i ispravak SL 2016., L 87, str. 36.)

( 3 ) SL 2011., L 141, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 264.)

( 4 ) SL 2020., L 29, str. 7. (u daljnjem tekstu: Sporazum o povlačenju Ujedinjene Kraljevine)

( 5 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 18. studenoga 2020., Syndicat CFTC (C‑463/19, EU:C:2020:932, t. 29.).

( 6 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 13. rujna 2016., Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, t. 33.).

( 7 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 13. rujna 2016., Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, t. 34.).

( 8 ) Moje isticanje

( 9 ) Vidjeti Mantu, S. i Minderhoud, P., „Exploring the Links between Residence and Social Rights for Economically Inactive EU Citizens”, European Journal of Migration and Law, 2019 (21), str. 313. do 337., posebno str. 327.

( 10 ) Točka 47.

( 11 ) Točka 53. Moje isticanje

( 12 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 15. srpnja 2021., A (Javna zdravstvena zaštita) (C‑535/19, EU:C:2021:595, t. 54. i 55.). Može se primijetiti da je ovo tumačenje već bilo prisutno u ranijim presudama o prethodnoj relevantnoj odredbi, odnosno članku 1. stavku 1. Direktive Vijeća 90/364/EEZ od 28. lipnja 1990. o pravu boravišta (SL 1990., L 180, str. 26.) ili u formulaciji koja se može činiti dvosmislenom u verziji na engleskom jeziku. Vidjeti u tom smislu presudu od 17. rujna 2002., Baumbast i R (C‑413/99, EU:C:2002:493, t. 87.) i od 19. rujna 2013., Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, t. 47.). Iako pretražena literatura ne pretendira na iscrpnost, konzultirana doktrina dijeli to tumačenje. Vidjeti u tom smislu, među ostalim, Sarolea, S., „De Strasbourg à Luxembourg, quels droits pour les familles migrantes?”, Revue Québecoise de Droit International, 2020., 33 (posebno izdanje), str. 439. do 464., osobito str. 444.; de Mars, S., „Economically inactive EU migrants and the United Kingdom’s National Health Service: unreasonable burdens without real links?”, E. L. Rev., 2014, 39(6), str. 770. do 789., osobito str. 772., i Sokol, T., „Comprehensive Sickness Insurance as a Condition for EU Citizens’ Residence in Other Member State: a Need for a Reform?”, European Journal of Social Security, 2016., sv. 18., str. 380. do 398. osobito str. 381. i str. 394.

( 13 ) Usporediti primjerice verziju članka 7. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/38 s verzijom na njemačkom jeziku („für sich und seine Familienangehörigen über ausreichende Existenzmittel verfügt […] und er und seine Familienangehörigen über einen umfassenden Krankenversicherungsschutz im Aufnahmemitgliedstaat verfügen”), na španjolskom jeziku („dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes […] así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida”), na francuskom jeziku („s’il dispose, pour lui et pour les membres de sa famille, de ressources suffisantes […] et d’une assurance maladie complète dans l’État membre d’accueil”) ili na talijanskom jeziku („di disporre, per se stesso e per i propri familiari, di risorse economiche sufficienti […] e di un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante”).

( 14 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 20. prosinca 2017., Gusa (C‑442/16, EU:C:2017:1004, t. 34.).

( 15 ) SL, posebno izdanje na engleskom jeziku, 1968. (II), str. 475., kako je izmijenjen Uredbom Vijeća (EEZ) br. 2434/92 od 27. srpnja 1992. (SL 1992., L 245, str. 1.)

( 16 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 6. listopada 2020., Jobcenter Krefeld (C‑181/19, EU:C:2020:794, t. 34.).

( 17 ) Vidjeti u tom smislu presude od 23. veljače 2010., Ibrahim i Secretary of State for the Home Department (C‑310/08, EU:C:2010:80, t. 50. i 59.) i od 6. listopada 2020., Jobcenter Krefeld (C‑181/19, EU:C:2020:794, t. 39.).

( 18 ) Vidjeti točku 14. odgovora žaliteljice na pitanja na koja je trebalo odgovoriti pisanim putem.

( 19 ) To se pitanje stoga razlikuje od pitanja je li država članica domaćin dužna odobriti ekonomski neaktivnom građaninu Unije koji boravi na njezinu državnom području na temelju članka 7. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/38 besplatan pristup svojem javnom sustavu zdravstvenog osiguranja. Poznato je da je Sud na to pitanje odgovorio niječno u svojoj presudi od 15. srpnja 2021., A (Javna zdravstvena zaštita) (C ‑535/19, EU:C:2021:595, t. 56. i 58.).

( 20 ) Zapisnik s rasprave pred Žalbenim sudom održane 28. veljače 2020. u Spires Centreu, Belfast (Ujedinjena Kraljevina), koji je poslan kao zahtjev za prethodnu odluku u ovom predmetu.

( 21 ) Ahmad protiv Secretary of State for the Home Department [2014] EWCA Civ 988. Žalbeni sud je u tom predmetu presudio da pokriće NHS‑a nije sveobuhvatno zdravstveno osiguranje. VI smatra da ovo pitanje treba raspraviti. Vidjeti u tom pogledu de Mars, S., „Economically inactive EU migrants and the United Kingdom’s National Health Service: unreasonable burdens without real links?”, E. L. Rev., 2014., 39(6), str. 770. do 789.

( 22 ) Niti mi čini da se ikakav zaključak može izvesti iz činjenice da je Sud u prikazu činjeničnog stanja iz presude od 23. veljače 2010., Ibrahim i Secretary of State for the Home Department (C ‑310/08, EU:C:2010:80, t. 20.), utvrdio da gđa Ibrahim „nije bila sveobuhvatno zdravstveno osigurana te da se pozivala na Nacionalnu zdravstvenu službu”.

( 23 ) Vidjeti uvodnu izjavu 10. Direktive 2004/38 i u tom smislu presudu od 15. srpnja 2021., A (Javna zdravstvena zaštita) (C‑535/19, EU:C:2021:595, t. 55. i 62.).

( 24 ) Moje isticanje

( 25 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2011., Ziolkowski i Szeja (C‑424/10 i C‑425/10, EU:C:2011:866, t. 33.).

( 26 ) Vidjeti u tom smislu noviju presudu od 11. travnja 2019., Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, t. 38. i navedena sudska praksa).

( 27 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 15. srpnja 2021., A (Javna zdravstvena zaštita) (C‑535/19, EU:C:2021:595, t. 58. i 62.).