MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE

od 26. lipnja 2019. ( 1 )

Predmet C‑255/18

State Street Bank International GmbH

protiv

Banca d’Italia,

uz sudjelovanje:

Banco delle Tre Venezie SpA

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2014/59/EU – Oporavak i sanacija kreditnih institucija – Promjene statusa – Spajanje uključivanjem institucije u matično društvo sa sjedištem u drugoj državi članici – Delegirana uredba (EU) 2015/63 – Aranžmani financiranja sanacije – Redovni doprinosi – Izvanredni doprinosi – Prikupljanje doprinosa u poslovnoj godini 2015. – Prijelazne odredbe – Primjena Delegirane uredbe 2015/63 unatoč neprenošenju Direktive 2014/59 u nacionalno pravo”

1. Kreditne institucije obvezne su pridonijeti financiranju nacionalnih aranžmana uspostavljenih u svim državama članica radi preuzimanja troškova oporavka i sanacije financijskog sektora. Svoj doprinos moraju dati i jedinstvenom fondu za sanaciju (u daljnjem tekstu: SRF), što je sličan aranžman na razini Unije.

2. Direktivom 2014/59/EU ( 2 ) uređeni su ti obvezni doprinosi, koji su ključan element u funkcioniranju nacionalnih sustava za oporavak i sanaciju financijskih institucija kao i jedinstvenog sanacijskog mehanizma (u daljnjem tekstu: SRM), pri čemu se razlikuju redovni ex ante doprinosi i izvanredni ex‑post doprinosi.

3. Zahtjevom za prethodnu odluku Sudu se omogućava da prvi put donese odluku o pravilima primjenjivima na prikupljanje jednih i drugih doprinosa. Osim toga, na temelju odgovora na prethodna pitanja moći će se riješiti problemi koji se u Italiji pojavljuju u pogledu doprinosa za 2015. zbog zakašnjelog prenošenja Direktive 2014/59 u nacionalno zakonodavstvo i stupanja na snagu Delegirane uredbe (EU) 2015/63 ( 3 ).

I. Pravni okvir

A. Pravo Unije

1. Direktiva 2014/59

4. Člankom 100. određuje se: „1. Države članice uspostavljaju jedan aranžman financiranja ili više njih kako bi se osiguralo da sanacijsko tijelo učinkovito primjenjuje instrumente sanacije i sanacijske ovlasti. […] 3. Države članice osiguravaju da aranžmani financiranja imaju odgovarajuća financijska sredstva. 4. Za potrebe stavka 3., aranžmani financiranja posebno imaju ovlast: (a) prikupljanja ex ante doprinosa kako je navedeno u članku 103. radi dostizanja ciljne razine iz članka 102.; (b) prikupljanja ex‑post izvanrednih doprinosa kako je navedeno u članku 104. ako doprinosi navedeni pod (a) nisu dostatni, te (c) ugovaranja pozajmljivanja i ostalim oblicima potpore kako je navedeno u članku 105. 5. Osim ako je to dopušteno stavkom 6., svaka država članica uspostavlja svoje nacionalne aranžmane financiranja preko fonda čiju upotrebu može pokrenuti njezino sanacijsko tijelo, u svrhe utvrđene u članku 101. stavku 1. […]”

5. U skladu s člankom 102.: „1. Države članice osiguravaju da do 31. prosinca 2024. dostupna financijska sredstva njihovih aranžmana financiranja dosegnu najmanje 1 % iznosa osiguranih depozita svih institucija s odobrenjem za rad na njihovu državnom području. 2. Tijekom početnog razdoblja iz stavka 1. doprinosi aranžmanima financiranja prikupljeni u skladu s člankom 103. vremenski se raspodjeljuju što je moguće ravnomjernije dok se ne postigne ciljna razina, no uzimajući u obzir fazu poslovnog ciklusa i utjecaj koji prociklički doprinosi mogu imati na financijski položaj institucija koje daju doprinos. […]”

6. Člankom 103. („Ex ante doprinosi”) propisuje se: „1. Kako bi se ostvarila ciljna razina navedena u članku 102., države članice osiguravaju da se doprinosi prikupljaju najmanje na godišnjoj razini od institucija s odobrenjem za rad na njihovom državnom području uključujući podružnice u Uniji. 2. Doprinos svake institucije razmjeran je iznosu njezinih obveza (isključujući regulatorni kapital) umanjenom za osigurane depozite u odnosu na ukupne obveze (isključujući regulatorni kapital) umanjene za osigurane depozite svih institucija s odobrenjem za rad na državnom području države članice. Ti doprinosi usklađuju se razmjerno profilu rizičnosti institucija u skladu s kriterijima usvojenima u skladu sa stavkom 7. […]”

7. Članak 104. („Izvanredni ex‑post doprinosi”) stavak 1. glasi: „Ako dostupna financijska sredstva nisu dovoljna za pokrivanje gubitaka, troškova ili drugih rashoda nastalih uporabom aranžmana financiranja, države članice osiguravaju da se izvanredni ex‑post doprinosi prikupljaju od institucija s odobrenjem za rad na njihovim državnim područjima kako bi se pokrili dodatni iznosi. Ti se izvanredni ex‑post doprinosi raspodjeljuju među institucijama u skladu s pravilima utvrđenima u članku 103. stavku 2. Izvanredni ex‑post doprinosi ne prelaze iznos koji je triput veći od godišnjeg iznosa doprinosa utvrđenog u skladu s člankom 103.”

2. Delegirana uredba 2015/63

8. Člankom 4. („Utvrđivanje godišnjih doprinosa”) propisuje se: „1. Sanacijska tijela utvrđuju godišnji doprinos svake institucije razmjerno njezinu profilu rizičnosti na temelju informacija koje je institucija dostavila u skladu s člankom 14. te primjenom metodologije iz ovog odjeljka. 2. Sanacijsko tijelo utvrđuje godišnji doprinos iz stavka 1. na temelju godišnje ciljne razine aranžmana financiranja sanacije, uzimajući u obzir ciljnu razinu koju je potrebno dosegnuti do 31. prosinca 2024. u skladu s člankom 102. stavkom 1. Direktive 2014/59/EU, te na temelju prosječnog iznosa osiguranih depozita u prethodnoj godini, koji se izračunava tromjesečno, za sve institucije s odobrenjem za rad na njegovu državnom području.”

9. Članak 12. („Nove institucije pod nadzorom ili promjena statusa”) glasi: „1. Ako je institucija nova institucija pod nadzorom samo u jednom dijelu razdoblja doprinosa, djelomični doprinos utvrđuje se primjenom metodologije iz odjeljka 3. na iznos njezina godišnjeg doprinosa izračunan tijekom sljedećeg razdoblja doprinosa uzimajući u obzir broj punih mjeseci razdoblja doprinosa tijekom kojih je institucija pod nadzorom. 2. Promjena statusa institucije, uključujući male institucije, tijekom razdoblja doprinosa ne utječe na godišnji doprinos koji se plaća za tu godinu.”

10. Člankom 13. stavkom 1. utvrđuje se: „Sanacijsko tijelo najkasnije do 1. svibnja svake godine obavješćuje sve institucije iz članka 2. o odluci o utvrđivanju godišnjeg doprinosa svake od njih.”

11. Člankom 14. stavkom 1. predviđa se: „Institucije dostavljaju sanacijskom tijelu posljednje odobrene financijske izvještaje dostupne prije 31. prosinca godine koja prethodi razdoblju doprinosa, zajedno s mišljenjem ovlaštenog revizora ili revizorskog društva, u skladu s člankom 32. Direktive 2013/34/EU […].”

12. Prijelazne odredbe Delegirane uredbe 2015/63 uređene su u njezinu članku 20., čijim se stavcima 1., 2. i 3. pojašnjava: „1. […] Odstupajući od članka 13. stavka 1., kada je riječ o doprinosima koji se plaćaju u 2015., sanacijska tijela obavješćuju svaku instituciju o odluci o utvrđivanju njihova godišnjeg doprinosa najkasnije do 30. studenoga 2015. 2. Odstupajući od članka 13. stavka 4., kada je riječ o doprinosima koji se plaćaju u 2015., iznos plativ na temelju odluke iz članka 13. stavka 3. plaća se do 31. prosinca 2015. 3. Odstupajući od članka 14. stavka 4., kada je riječ o informacijama koje se sanacijskom tijelu dostavljaju u 2015., informacije iz tog stavka dostavljaju se najkasnije do 1. rujna 2015.”

13. U skladu s člankom 21. drugim stavkom te uredbe, „[o]na se primjenjuje od 1. siječnja 2015.”.

B. Nacionalno pravo. Zakonodavna uredba br. 180 od 16. studenoga 2015. o primjeni Direktive 2014/59 ( 4 )

14. Direktiva 2014/59 prenesena je u talijansko pravo Zakonodavnom uredbom br. 180/2015, koja je stupila na snagu na dan njezine službene objave, odnosno 16. studenoga 2015.

15. Člankom 2. stavkom 1. određuje se: „1. Ova se Uredba primjenjuje na sljedeće subjekte: (a) banke sa sjedištem u Italiji; (b) talijanska matična društva bankovne grupe i društva koja pripadaju bankovnoj grupi u smislu članaka 60. i 61. Testo Unico Bancario (pročišćeni tekst Zakona o bankama, u daljnjem tekstu: TUB); (c) društva pod konsolidiranim nadzorom u smislu članka 65. stavka 1. TUB‑a; (d) društva sa sjedištem u Italiji nad kojima se provodi konsolidirani nadzor u drugoj državi članici.”

16. Člankom 3. stavkom 1. utvrđuje se: „Talijanska središnja banka izvršava funkcije i ovlasti predviđene ovom Direktivom u svojstvu sanacijskog tijela za institucije predviđene u članku 2. ako te institucije imaju sjedište u Italiji, osim ako je drukčije propisano. U slučajevima predviđenima ovom Uredbom, svoje funkcije i ovlasti izvršava nad podružnicama koje banke sa sjedištem izvan Unije imaju u Italiji.”

17. U skladu sa Zakonodavnom uredbom br. 180/2015: – „kako bi se postigli ciljevi sanacije […] u okviru talijanske središnje banke uspostavlja se barem jedan sanacijski fond” (članak 78.); – „do 31. prosinca 2024. ukupna financijska sredstva sanacijskih fondova iznosit će 1 % osiguranih depozita, izračunanih na završni dan najnovijih godišnjih financijskih izvještaja subjekata koji su obvezni plaćati doprinose, koje su ti subjekti usvojili” (članak 81. stavak 1.); – „radi postizanja razine navedene u stavku 1., doprinosi se izračunavaju i prikupljaju u skladu s člankom 82. na godišnjoj osnovi, što ravnomjernije tijekom vremena, uzimajući u obzir i prociklički učinak koji njihovo plaćanje može imati na financijsku situaciju subjekata koji su ih obvezni plaćati” (članak 81. stavak 2.); – „banke sa sjedištem u Italiji i talijanske podružnice banaka sa sjedištem izvan Zajednice uplaćuju redovne doprinose u sanacijske fondove na godišnjoj osnovi, u iznosu koji utvrdi talijanska središnja banka u skladu s utvrđenjima Europske komisije na temelju članka 103. stavka 7. Direktive 2014/59/EU” (članak 82.); – „ako financijska sredstva nisu dostatna za podnošenje tereta koji proizlazi iz mjera iz članka 79. stavka 1., banke sa sjedištem u Italiji i talijanske podružnice banaka sa sjedištem izvan Zajednice u sanacijske fondove uplaćuju izvanredne doprinose za pokrivanje dodatnih troškova u visini koju određuje talijanska središnja banka” (članak 83.).

18. Talijanska središnja banka je Odlukom od 22. rujna 2015. uspostavila Unità di risoluzione e gestione della crisi (Odjel za sanaciju i krizno upravljanje) ( 5 ) u okviru kojeg izvršava svoje funkcije u svojstvu nacionalnog sanacijskog tijela. Odlukom od 18. studenoga 2015. ( 6 ) osnovala je nacionalni fond za sanaciju banaka.

II. Činjenice u sporu i prethodna pitanja

19. State Street Bank International GmbH (u daljnjem tekstu: SSB International) njemačka je kreditna institucija koja je obavljala svoje djelatnosti u Italiji do 5. srpnja 2015. posredstvom talijanske banke State Street Bank S.p.A. (u daljnjem tekstu: SSB Italija).

20. SSB International je od 6. srpnja 2015., nakon preuzimanja društva SBB Italija, nastavio obavljati svoje djelatnosti na talijanskom državnom području na temelju slobode poslovnog nastana u svojoj jedinoj podružnici pod nazivom State Street Bank International GmbH – Succursale Italia.

21. Talijanska središnja banka je 22. studenoga 2015. protiv četiriju banaka pod svojom nadležnošću ( 7 ) pokrenula sanacijski postupak, čiji je trošak iznosio gotovo 3700 milijuna eura.

22. Kako bi naplatila taj trošak, talijanska središnja banka je uz redovne doprinose za 2015., koje je utvrdila na otprilike 588 milijuna eura, odlučila zahtijevati i plaćanje izvanrednih doprinosa. Iznos potonjih doprinosa utvrdila je u okviru zakonski utvrđene visine, koja može biti i do tri puta veća od redovnih doprinosa (1763 milijuna eura) ( 8 ).

23. Talijanska središnja banka je u okviru obavijesti br. 0445827/16, „Contribuzione 2015 al Fondo Nazionale di Risoluzione” (Doprinosi nacionalnom sanacijskom fondu za 2015.), od SSB‑a International zahtijevala plaćanje iznosa od 5102425 eura, od kojeg je 1275606 eura bilo za redovne doprinose za 2015., a 3826819 eura za izvanredne doprinose.

24. SSB International je pred Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija) zahtijevao poništenje obavijesti br. 0445827/16 talijanske središnje banke, kao i drugih akata povezanih s njom.

25. Prema mišljenju SSB‑a International, talijanska središnja banka nije bila nadležna naplatiti mu nijedan doprinos za 2015. jer je, na dan kada su mu izdani sporni zahtjevi, bio pod nadležnošću njemačkog sanacijskog tijela. Stoga nije bio dio „banaka sa sjedištem u Italiji”, a još manje „talijanskih podružnica banaka sa sjedištem izvan Zajednice”, u smislu članaka 82. i 83. Zakonodavne uredbe br. 180/2015.

26. SSB International također tvrdi da su odredbe Zakonodavne uredbe br. 180/2015, na temelju kojih je talijanska središnja banka donijela svoje mjere, stupile na snagu tek 16. studenoga 2015. U tom trenutku SSB Italia više nije postojao kao banka sa sjedištem u Italiji te stoga nije bio obuhvaćen područjem primjene Zakonodavne uredbe. Štoviše, do osnivanja nacionalnog sanacijskog fonda i provedbe cijelog sustava predviđenog Direktivom 2014/59 u Italiji je došlo nakon spajanja SSB‑a Italia s matičnim društvom (SSB International) i, stoga, nakon odlaska tužitelja, kao neovisne banke na koju se primjenjuje nacionalno pravo, iz Italije.

27. Podredno, SSB International tvrdi da je talijanska središnja banka od njega jedino mogla zahtijevati plaćanje redovnog doprinosa u iznosu koji je razmjeran broju mjeseci u kojima je SSB Italia obavljao svoju djelatnost u Italiji, a ne plaćanje doprinosa za cijelu godinu ( 9 ). Tako proizlazi iz slične primjene članka 12. stavka 1. Delegirane uredbe 2015/63, na način da institucija koja je tijekom godine prestala poslovati više nije pod nadzorom nacionalnog sanacijskog tijela i mora platiti doprinose samo za razdoblje u kojem je postojala.

28. Talijanska središnja banka osporava te tvrdnje i ističe da je njezino postupanje bilo ispravno. Prema njezinu mišljenju, SSB Italia je 1. siječnja 2015. bio dio talijanskog bankovnog sustava, zbog čega je opravdano od njega tražiti plaćanje odgovarajućih redovnih i izvanrednih doprinosa. Naknadne subjektivne promjene navedene financijske institucije nisu važne.

29. Njemačko sanacijsko tijelo u biti nije moglo znati za spajanje SSB‑a Italia s SSB‑om International ni posljedično povećanje te druge institucije jer su se s knjigovodstvenog aspekta učinci spajanja očitovali samo u završnim financijskim izvještajima za 2015. koji su tek naknadno postali dostupni. Stoga se isključuje mogućnost dvostrukog oporezivanja/doprinosa.

30. Talijanska središnja banka, s vremenskog aspekta, navodi da: – ovlast nacionalnog sanacijskog tijela za naplaćivanje doprinosa (i s njom povezana obveza kreditnih institucija da ih plate) nije mogla biti uvjetovana stupanjem na snagu Zakonodavne uredbe br. 180/2015; – zakonito je bilo u studenom 2015. prikupiti dugovane doprinose od 1. siječnja 2015., na temelju Delegirane uredbe 2015/63 koja se izravno primjenjuje.

31. S obzirom na te suprotstavljene navode, Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij) Sudu upućuje sljedeća pitanja: „1. Treba li pojmom ‚promjena statusa’, koja u skladu s člankom 12. Delegirane uredbe (EU) 2015/63 ne utječe na obvezu plaćanja doprinosa, biti obuhvaćeno i spajanje preuzimanjem institucije koja je ranije bila pod nadzorom nacionalnog sanacijskog tijela od strane matičnog društva iz druge države članice, koje se dogodilo u razdoblju doprinosa, i treba li to pravilo primjenjivati i kada su se spajanje i posljedični prestanak postojanja institucije dogodili 2015., u trenutku kada država članica još nije službeno osnovala nacionalno sanacijsko tijelo i nacionalni fond te kada doprinosi još nisu bili izračunani? 2. Treba li navedeni članak 12. Delegirane uredbe (EU) 2015/63, u vezi s člankom 14. iste uredbe i člancima 103. i 104. Direktive 2014/59/EU, tumačiti na način da je, čak i u slučaju spajanja preuzimanjem koje provodi matično društvo iz druge države članice tijekom godine doprinosa, institucija dužna platiti puni iznos doprinosa za tu godinu, a ne razmjerno broju mjeseci tijekom kojih je ta institucija bila pod nadzorom sanacijskog tijela prve države članice, jednako kao što je to određeno za ‚nov[u] institucij[u] pod nadzorom’ u navedenom članku 12. stavku 1. Delegirane uredbe (EU) 2015/63? 3. Treba li, u skladu s Direktivom 2014/59/EU, Delegiranom uredbom (EU) 2015/63 i načelima kojima se uređuje sustav instrumenata sanacije banka, navedene propise o redovnim doprinosima, konkretno članak 12. stavak 2. Delegirane uredbe (EU) 2015/63, s obzirom na trenutak utvrđivanja subjekata koji su obvezni plaćati doprinose i iznosa doprinosa, primjenjivati i na izvanredni doprinos, uzimajući u obzir njegovu narav i uvjete propisane za nalaganje njegova plaćanja?”

32. Pisana očitovanja podnijeli su SSB International, talijanska središnja banka, Komisija te talijanska i španjolska vlada. Svi su sudjelovali na raspravi održanoj 10. travnja 2019.

III. Analiza prethodnih pitanja

A. Uvodna razmatranja o aranžmanima oporavka i sanacije banaka

33. Prije nego što odgovorim na prethodna pitanja, smatram da je prikladno sažeto iznijeti osnovne informacije o financiranju aranžmana oporavka i sanacije banaka.

34. Kao odgovor na gospodarsku krizu iz 2008., zemlje europodručja uspostavile su bankovnu uniju prenijevši institucijama Unije nadležnosti u području bonitetnog nadzora te oporavka i sanacije financijskih institucija. Tom postupku prijenosa prethodilo je usklađivanje propisa u svim državama članicama Unije (takozvano stvaranje jedinstvenih pravila).

35. Iako još treba razviti jedinstveni sustav osiguranja depozita, sada već funkcioniraju druga dva stupa bankovne unije, odnosno jedinstveni nadzorni mehanizam (u daljnjem tekstu: SSM) i SRM. Prethodno su za cijelu Uniju donesena pravila o usklađivanju u području bonitetnog nadzora i sanacije banaka.

36. Što se tiče oporavka i sanacije banaka, usklađivanje je provedeno Direktivom 2014/59 koja se primjenjuje od 1. siječnja 2015. Kad je riječ o zemljama europodručja, donošenjem Uredbe (EU) br. 806/2014 ( 10 ) omogućena je provedba SRM‑a od 1. siječnja 2016., nakon uspostave SSM‑a, koji je uveden 1. siječnja 2015.

37. Direktiva 2014/59 sadržava pravila i postupke prema kojima troškove oporavka i sanacije kreditnih institucija snosi financijski sektor u cjelini kako bi se izbjegao oporavak na teret nacionalnih proračuna.

38. Učinkovitost instrumenata sanacije može, u mnogim slučajevima, ovisiti o dostupnosti kratkoročnih sredstava za financiranje. Stoga je Direktivom 2014/59 predviđeno (članak 99.) uspostavljanje europskog sustava koji se sastoji od: (i.) nacionalnih aranžmana financiranja (članci 100. do 105.); (ii.) pozajmljivanja između nacionalnih aranžmana financiranja (članak 106.) i (iii.) uzajamnosti nacionalnih aranžmana financiranja u slučaju sanacije grupe (članak 107.).

39. Svaka država članica trebala je uspostaviti vlastiti nacionalni aranžman financiranja i osigurati da ima financijska sredstva, pod nadzorom njezina sanacijskog tijela, koja treba upotrebljavati kako bi se osigurala učinkovita primjena instrumenata sanacije ( 11 ).

40. Nacionalni sanacijski fondovi pune se trima vrstama sredstava ( 12 ): – ex ante ili redovnim doprinosima, koje prikupljaju financijske institucije prije primjene bilo kakvog postupka za oporavak i neovisno o njemu (članak 103. Direktive 2014/59); – ex‑post ili izvanrednim doprinosima, koje te institucije isto tako naplaćuju „[a]ko dostupna financijska sredstva nisu dovoljna za pokrivanje gubitaka, troškova ili drugih rashoda nastalih uporabom aranžmana financiranja” (članak 104. Direktive 2014/59); – alternativnim sredstvima financiranja, poput pozajmica ili drugih oblika potpore, koja se prikupljaju ako prethodni doprinosi nisu dovoljni (članak 105. Direktive 2014/59).

41. Člankom 102. stavkom 1. Direktive 2014/59 unaprijed se utvrđuje iznos redovnih doprinosa. Države članice moraju osigurati da u razdoblju od stupanja na snagu te direktive (1. siječnja 2015.) do 31. prosinca 2024.„dostupna financijska sredstva njihovih aranžmana financiranja dosegnu najmanje 1 % iznosa osiguranih depozita svih institucija s odobrenjem za rad na njihovu državnom području” ( 13 ).

42. Redovne doprinose treba prikupljati barem jednom godišnje i uzeti u obzir veličinu financijske institucije i izloženost njezinih djelatnosti riziku ( 14 ). U Delegiranoj uredbi 2015/63 utvrđeni su elementi i postupak za njihov izračun.

43. Ako redovni doprinosi nisu dovoljni za pokrivanje slučajeva na koje se upućuje u članku 104. stavku 1. Direktive 2014/59, tom se odredbom državama članicama omogućava da od kreditnih institucija sa sjedištem na njihovu državnom području prikupljaju izvanredne ili ex‑post doprinose.

44. Izvanredni ex‑post doprinosi ne prelaze iznos koji je triput veći od godišnjeg iznosa redovnih doprinosa. Izračunavaju se slično kao i redovni doprinosi te se njima upravlja na sličan način.

45. Direktiva 2014/59 i Delegirana uredba 2015/63 primjenjuju se u svim državama članicama Unije od 1. siječnja 2015. Međutim, za 19 zemalja europodručja koje sudjeluju u bankovnoj uniji (među njima je i Italija) uvođenje SRM‑a od 1. siječnja 2016. preklopilo se s tim dvama pravilima.

46. Naime, od 1. siječnja 2016., na temelju Uredbe o SRM‑u: – nadležnosti za oporavak i sanaciju banaka centralizirane su i povjerene tijelu Unije, pod nazivom jedinstveni sanacijski odbor (u daljnjem tekstu: SRB), koje djeluje u odnosu na značajne institucije koje nadzire SSM; – uspostavljen je aranžman financiranja za vlastite intervencije, odnosno SRF, pod nadzorom SRB‑a, koji se puni istim prihodima kao i nacionalni sanacijski fondovi.

47. Stoga je SRF aranžman financiranja SRM‑a. Njegova je svrha postupno zamijeniti (u razdoblju od osam godina, od 2016. do 2024.) nacionalne fondove za oporavak financijskih institucija pod nadzorom SSM‑a i SRM‑a. Nacionalni fondovi i dalje će postojati samo za manje značajne institucije država članica uključenih u bankovnu uniju ( 15 ).

48. Člancima 67. do 79. Uredbe br. 806/2014 uređuje se SRF na gotovo jednak način utvrđen u Direktivi 2014/59 za nacionalne sanacijske fondove. To je slučaj u pogledu njegovih prihoda ( 16 ), u pogledu njegovih sredstava ( 17 ) i u pogledu načina izračuna redovnih i izvanrednih doprinosa ( 18 ).

49. SRF je poseban zbog postupnog objedinjavanja svojih sredstava, predviđenog Uredbom br. 806/2014 i primijenjenog u skladu s međuvladinim sporazumom između država članica Unije koje sudjeluju u bankovnoj uniji („Sporazum o prijenosu i objedinjavanju doprinosa u jedinstveni fond za sanaciju” sastavljen u Bruxellesu 21. svibnja 2014.) ( 19 ).

50. SRF se puni financijskim sredstvima koja prikupljaju nacionalni sanacijski fondovi ( 20 ). Iako se u početku sastojao od „nacionalnih odjeljaka”, oni se postupno objedinjuju tijekom prijelaznog razdoblja od osam godina. Objedinjavanje prikupljenih prihoda započelo je s 40 % u prvoj godini i 20 % u drugoj godini, da bi se tijekom preostalih šest godina iznosi izjednačavali sve dok nacionalni odjeljci ne prestanu postojati.

51. U članku 3. stavcima 3. i 5. Sporazuma od 21. svibnja 2014. navedeno je sljedeće: – doprinose prikupljene u skladu s člancima 103. i 104. Direktive 2014/59 prije datuma početka primjene Sporazuma (1. siječnja 2016.) trebalo je prenijeti u SRF najkasnije do 31. siječnja 2016.; – od 2016. odgovarajuće redovne ex ante doprinose za svaku poslovnu godinu treba prenijeti u SRF najkasnije do 30. lipnja godine o kojoj je riječ ( 21 ); – izvanredni ex‑post doprinosi odmah će se prenijeti nakon njihova prikupljanja.

B. Utjecaj promjena statusa kreditnih institucija na njihove redovne ex‑ante doprinose nacionalnim sanacijskim fondovima (prvo i drugo prethodno pitanje)

52. Sud koji je uputio zahtjev želi znati je li „promjena statusa”, u skladu s člankom 12. stavkom 2. Delegirane uredbe 2015/63, transakcija društva kojom matično društvo sa sjedištem u drugoj državi članici preuzima (spajanje preuzimanjem) kreditnu instituciju koja je dotad bila pod nadzorom nacionalnog sanacijskog tijela.

53. Pitanje ima smisla ako se napomene da, na temelju te odredbe, „promjena statusa institucije […] tijekom razdoblja doprinosa ne utječe na godišnji doprinos koji se plaća za tu godinu”. Rasprava se usredotočuje na razjašnjavanje toga je li institucija, u okolnostima kao što su to one u predmetnom slučaju, obvezna platiti odgovarajući doprinos za navedeno razdoblje u cijelosti ili samo razmjerni dio tog doprinosa (odnosno, razmjerno broju mjeseci u kojima je bila pod nadzorom tijela prve države članice).

54. SSB International smatra da taj pojam treba usko tumačiti na način da se njime ne obuhvaća spajanje preuzimanjem, nego samo promjene u veličini financijskih institucija. Suprotno tomu, Komisija, talijanska središnja banka, španjolska i talijanska vlada predlažu široko tumačenje na način da „promjena statusa”, kao autonomni pojam prava Unije, podrazumijeva prekogranične transakcije spajanja preuzimanjem. Ono bi se stoga primijenilo na preuzimanje SSB‑a Italia koje je proveo SSB International.

55. Slažem se s tim drugim mišljenjem.

56. Člankom 12. stavkom 2. Delegirane uredbe 2015/63 zahtijeva se njegova ujednačena primjena u svim državama članicama. Pojam „promjena stanja” ili „promjena statusa” ( 22 ) institucije sadržan tim pravilom treba tumačiti kao autonomni pojam prava Unije, tim više što se u odredbi uopće ne upućuje na nacionalno pravo.

57. U skladu s uobičajenom hermeneutičkom metodom u sudskoj praksi Suda ( 23 ), primijenit ću kriterije za doslovno, sustavno i teleološko tumačenje.

1. Doslovno tumačenje

58. Sa stajališta doslovnog tumačenja, do „promjene statusa” financijske institucije dolazi ako se promijeni njezina pravna ili činjenična situacija na način da se može izmijeniti, u načelu, primjena Direktive 2014/59 i Delegirane uredbe 2015/63.

59. Među tim promjenama nalazi se naravno promjena veličine, na koju se implicitno upućuje u umetnutom rečeničnom dijelu „uključujući male institucije”, koji se nalazi u potonjoj odredbi. Međutim, to je samo jedan od oblika promjene statusa, ali ne i jedini.

60. Direktiva 2014/59 i Delegirana uredba 2015/63 (osobito njezin članak 10.) sadržavaju pojednostavljena i povoljnija pravila za izračun redovnih doprinosa malih institucija ( 24 ). Iz toga ne proizlazi da su jedine nevažne promjene statusa, u skladu s člankom 12. stavkom 2. Delegirane uredbe 2015/63, promjene veličine financijskih institucija čiji je cilj iskoristiti povoljniji sustav doprinosa.

61. Točno je da se Delegiranom uredbom 2015/63 (kao i Provedbenom uredbom 2015/81 za institucije pod nadzorom SRM‑a) nastoje spriječiti promjene financijskih institucija kojima bi se njihova veličina umjetno smanjila, odnosno promjene koje imaju za cilj da se na institucije primjenjuje pojednostavljeni sustav izračuna redovnih doprinosa.

62. Međutim, sa stajališta doslovnog tumačenja, promjene statusa financijskih institucija na koje se upućuje u članku 12. stavku 2. Delegirane uredbe 2015/63 ne odnose se samo na smanjenje veličine ili dimenzije navedenih institucija. S tog tekstualnog stajališta, sporni pojam dopušta da se njime obuhvate i drugi slučajevi.

63. Doslovnim tumačenjem članka 12. stavka 2. Delegirane uredbe 2015/63 također je moguće odbaciti redukcionistički argument SSB‑a International, prema kojem se promjene statusa poistovjećuju samo s izmjenama strukture društva ili veličine financijske institucije, pod uvjetom da se ona i dalje nalazi na državnom području države i stoga u okviru nacionalnog mehanizma za sanaciju.

64. Tim bi se argumentom iz promjena statusa isključila prekogranična spajanja preuzimanjem ( 25 ) s obzirom na to da u tom pogledu nema nikakvog upućivanja u članku 12. stavku 2. Delegirane uredbe 2015/63. Osim toga, kao što ću ubrzo objasniti, to bi bilo protivno logici Direktive 2014/59, kojom se uspostavlja integrirani europski sustav aranžmana financiranja sanacija banaka ( 26 ).

2. Sustavno tumačenje

65. Sa stajališta sustavnog tumačenja, ne treba zanemariti da se Uredbom br. 806/2014 uvodi jedinstveni fond za sanaciju u kojem se postupno objedinjuju nacionalni sanacijski fondovi zemalja uključenih u bankovnu uniju. U tom se kontekstu ne može čak ni strogo govoriti o prekograničnim spajanjima preuzimanjem s obzirom na to da iznos redovnih doprinosa utvrđuje SRB te se prikuplja u nacionalne fondove da bi se kasnije uključio u SRF.

66. Stoga pojam „promjena statusa”, u kontekstu Direktive 2014/59 i ostalih pravila u tom području, obuhvaća prekogranična spajanja preuzimanjem, zbog čega ona nisu važna za izračun redovnih doprinosa.

67. Naime, prema Komisijinu rasuđivanju, u članku 12. Delegirane uredbe 2015/63: – u njegovu stavku 2. se, kao opće pravilo, utvrđuje da su promjene statusa financijskih institucija nevažne za plaćanje godišnjih redovnih doprinosa nacionalnim sanacijskim fondovima; – u njegovu stavku 1. se, kao jedina iznimka od navedenog pravila, priznaje obveza plaćanja samo djelomičnog doprinosa pro rata temporis za nove institucije pod nadzorom samo u jednom dijelu razdoblja doprinosa.

3. Teleološko tumačenje

68. Članak 12. stavak 2. Delegirane uredbe 2015/63 treba tumačiti u skladu s dvama ciljevima svojstvenima osnivanju nacionalnih sanacijskih fondova, odnosno: (a) nužnom stabilnošću u izračunu redovnih doprinosa i (b) postupnim objedinjavanjem i centralizacijom tih fondova.

a) Stabilnost u izračunu doprinosâ

69. Člankom 102. i člankom 103. stavkom 1. Direktive 2014/59 te člankom 4. Delegirane uredbe 2015/63 nalaže se godišnje prikupljanje ( 27 ) redovnih doprinosa kako bi sredstva aranžmana financiranja postupno dosegnula (do 31. prosinca 2024.) najmanje 1 % iznosa osiguranih depozita svih institucija s odobrenjem za rad na njihovu državnom području.

70. U okviru postizanja tog cilja nacionalno sanacijsko tijelo mora utvrditi iznose redovnih doprinosa u skladu sa situacijom financijskih institucija na dan 1. siječnja svake porezne godine. Stoga te institucije, na temelju članka 14. stavka 1. Delegirane uredbe 2015/63, moraju sanacijskom tijelu dostaviti posljednje odobrene financijske izvještaje dostupne prije 31. prosinca godine koja prethodi razdoblju doprinosa, zajedno s mišljenjem ovlaštenog revizora ili revizorskog društva ( 28 ).

71. Kao što se može vidjeti, redovni doprinosi izračunavaju se na temelju „fiksne slike” financijskih institucija pod nadležnošću nacionalnog tijela na dan 1. siječnja svake godine, u skladu s financijskim podacima koje dostavljaju te institucije.

72. Stabilnost u izračunu neophodna je kako bi se redovni doprinosi mogli postupno povećavati dok ne dosegnu 1 % depozita u 2024. Kad bi sanacijska tijela morala uzimati u obzir promjene u pravnoj i financijskoj situaciji institucija do kojih dolazi tijekom cijele poslovne godine, teško bi se mogla postići razina utvrđena Direktivom 2014/59.

73. Stoga se člankom 12. stavkom 2. Delegirane uredbe 2015/63, kao opće pravilo, nalaže to da su promjene statusa institucija tijekom poslovne godine nevažne za izračun redovnih doprinosa. Tim se pravilom potvrđuje da na temelju Delegirane uredbe 2015/63 nije dopušteno ponovno izračunati godišnje redovne doprinose s obzirom na promjene do kojih je došlo u institucijama tijekom te poslovne godine, kao što to Komisija pravilno ističe.

b) Postupno objedinjavanje i centralizacija nacionalnih sanacijskih fondova

74. Direktiva 2014/59 i Uredba o SRM‑u imaju za cilj postupno objedinjavanje i centralizaciju nacionalnih sanacijskih fondova. S tim je ciljem usklađenije tumačenje pojma „promjena statusa” koji uključuje prekogranična spajanja preuzimanjem, zbog čega ona postaju nevažna za izračun redovnih doprinosa.

75. U zemljama europodručja osnivanje, u 2015., nacionalnih sanacijskih fondova (Direktivom 2014/59 i Delegiranom uredbom 2015/63) provedeno je zajedno s uvođenjem, u 2016., SRM‑a i SRF‑a ( 29 ). U tom kontekstu razlika između nacionalnih i prekograničnih spajanja preuzimanjem počinje gubiti smisao u pogledu plaćanja redovnih doprinosa.

76. Uvođenje SRM‑a podrazumijevalo je jedinstveni i centralizirani sanacijski sustav za značajne financijske institucije. Taj se sustav temelji na jedinstvenom fondu (SRF‑u pod nadzorom SRB‑a), iako još funkcionira s nacionalnim odjeljcima koji će se postupno objedinjavati do 2024. Zbog toga se može odbaciti teza SSB‑a International, koji zagovara strogo odvajanje nacionalnih sanacijskih fondova ( 30 ), jer se ona ne može obraniti čak ni za prijelaznu poslovnu godinu 2015.

77. Čak i da se prihvati takvo strogo odvajanje, i dalje bi mi se činilo da promjene statusa nastale prekograničnim spajanjem preuzimanjem nisu važne za izračun redovnih doprinosa. Budući da se članak 12. stavak 2. Delegirane uredbe 2015/63 primjenjuje na tijelo zemlje u kojoj se nalazi institucija koja je predmet preuzimanja (u ovom slučaju Italije) i na tijelo zemlje u kojoj se nalazi matična institucija (Njemačke), ne može doći do dvostrukog oporezivanja: SSB International platio bi godišnji doprinos za 2015. talijanskom sanacijskom fondu u ime SSB‑a Italia a da pritom ne poveća svoj doprinos istovjetnom njemačkom fondu u 2015. (kad je riječ o imovini i izloženosti njegova društva kćeri riziku, koje je on preuzeo 5. srpnja 2015.).

78. U slučajevima spajanja preuzimanjem do kojih je došlo tijekom neke poslovne godine institucija preuzimateljica mora nacionalnom sanacijskom fondu države u kojoj institucija koja je predmet preuzimanja ima sjedište platiti godišnji doprinos u cijelosti. Kao što sam već naveo, za njegov izračun mora uzeti u obzir postojeću situaciju na dan 1. siječnja porezne godine, pri čemu su nevažne naknadne promjene statusa, među ostalim, prekogranična spajanja preuzimanjem.

79. Od tog općeg pravila, utvrđenog u članku 12. stavku 2. Delegirane uredbe 2015/63, predviđena je samo jedna iznimka u stavku 1. tog članka, a riječ je o plaćanju djelomičnog doprinosa pro rata temporis koje se odnosi na nove financijske institucije. Posebno rješenje za tu pretpostavku ne može se ekstrapolirati do te mjere da se u pitanje dovede opće pravilo (odnosno, nevažnost promjena statusa).

80. Stoga se ne može prihvatiti zahtjev smanjenja godišnjeg doprinosa ako promjena statusa financijske institucije zakonski nije važna. Slična primjena koju je predložio SSB International stoga nije dopuštena.

C. Utjecaj promjena statusa kreditnih institucija na njihove izvanredne doprinose nacionalnim sanacijskim fondovima (treće prethodno pitanje)

81. Ukratko, sud koji je uputio zahtjev želi znati primjenjuju li se na izvanredne doprinose, u slučaju prekograničnog spajanja preuzimanjem, ista pravila kao i na redovne doprinose.

82. Odgovori stranaka koje su podnijele očitovanja uvelike se razlikuju: – Talijanska središnja banka i talijanska vlada smatraju da se na te doprinose primjenjuju ista pravila prikupljanja i izračuna kao i na redovne doprinose. Institucija preuzimateljica u okviru prekograničnog spajanja preuzimanjem mora platiti izvanredne doprinose koje je utvrdilo sanacijsko tijelo države u kojoj se nalazi institucija koja je predmet preuzimanja tijekom poslovne godine u kojoj je došlo do te promjene statusa; – SSB International i Komisija smatraju da, iako to drukčije obrazlažu, na temelju članka 104. Direktive 2014/59, izvanredne doprinose moraju platiti samo institucije pod nadležnošću nacionalnog sanacijskog fonda u trenutku prikupljanja tih doprinosa.

83. U skladu s člankom 104. stavkom 1. Direktive 2014/59, izvanredne ex‑post doprinose prikupljaju nacionalna sanacijska tijela „[a]ko dostupna financijska sredstva nisu dovoljna za pokrivanje gubitaka, troškova ili drugih rashoda nastalih uporabom aranžmana financiranja”.

84. U istoj odredbi navedeno je da se izvanredni ex‑post doprinosi raspodjeljuju među institucijama u skladu s pravilima utvrđenima u članku 103. stavku 2. pod uvjetom da ne prelaze iznos koji je triput veći od godišnjeg iznosa redovnih doprinosa. Osim toga, članak 103. stavci 4. do 8. također se primjenjuju na izvanredne doprinose, kako je utvrđeno člankom 104. stavkom 2. Direktive 2014/59.

85. Prema mojem mišljenju, upućivanja iz članka 104. Direktive 2014/59 na pravni sustav redovnih doprinosa ne znače da su izvanredni doprinosi njihova preslika. Ako je način izračuna izvanrednih doprinosa istovjetan načinu izračuna redovnih doprinosa, koji je točno utvrđen Delegiranom uredbom 2015/63, mijenja se gornja granica ili ograničenje jer izvanredni doprinosi mogu dosegnuti iznos koji je do triput veći od godišnjeg iznosa redovnih doprinosa. Člankom 104. stavkom 3. predviđa se i da se plaćanje izvanrednih doprinosa može djelomično ili u cijelosti odgoditi ( 31 ), što nije propisano za redovne doprinose. Još je važnije to da se također razlikuju trenutak i logika kojima se opravdava prikupljanje redovnih i izvanrednih doprinosa.

86. Sanacijska tijela naplaćuju izvanredne doprinose kada moraju izvršiti transakcije kojima se smanjuje iznos u nacionalnom fondu i kada su dodatni prihodi potrebni kako bi se dosegnuo iznos sredstava utvrđen na godišnjoj razini. Stoga su izvanredni doprinosi nepredvidljivi, odnosno ne mogu se planirati poput redovnih doprinosa koji se prikupljaju za kalendarsku godinu oporezivanja u skladu sa situacijom institucija na dan 1. siječnja.

87. Iznos izvanrednih doprinosa stoga ovisi o potrebi refinanciranja nacionalnog sanacijskog fonda, s obzirom na sredstva potrošena u konkretnim postupcima sanacije ( 32 ). Zbog same prirode tih doprinosa trenutak u kojem ih treba naplatiti nije izvjestan jer ovisi o danu provedbe postupaka sanacije koji dovode do deficita u fondu.

88. S obzirom na njihovu nepredvidljivost i nemoguće planiranje, smatram da se, kao što to navodi Komisija, izvanredni doprinosi mogu zahtijevati samo od institucija pod nadležnošću nacionalnog sanacijskog fonda na dan donošenja odgovarajuće odluke.

89. U načelu, upravo institucije koje djeluju u državnom financijskom sustavu prilikom naplate izvanrednih doprinosa stvaraju rizik kojim se određuje njihovo davanje (odnosno rizik zbog kojeg se provode postupci sanacije u okviru kojih su potrošena sredstva iz fonda). Institucije koji više nisu pod nadležnošću sanacijskog tijela u poslovnoj godini u kojoj su utvrđeni izvanredni doprinosi općenito manje utječu na rizik koji dovodi do postupaka sanacije.

90. To je tumačenje u skladu s člankom 12. stavkom 2. Delegirane uredbe 2015/63 u kojem je samo riječ o smanjenju učinka promjena statusa u odnosu na redovne doprinose, a u kojem se ne navode izvanredni doprinosi ( 33 ). Stoga ih institucija koja se spoji sa svojom matičnom institucijom druge države članice, prije nego što sanacijsko tijelo naloži plaćanje izvanrednih doprinosa, nije obvezna platiti u državi u kojoj više nema sjedište.

91. U skladu s tim, institucija preuzimateljica treba platiti izvanredne doprinose koje je donio sanacijski fond države njezina sjedišta, uključujući u njihov izračun imovinu institucije koja je predmet preuzimanja, a da se pritom ne može koristiti plaćanjem pro rata temporis predviđenim člankom 12. stavkom 1. Delegirane uredbe 2015/63 za institucije koje ulaze u financijski sustav dotične države. Na taj se način sprečavaju radnje čiji je cilj da se na temelju promjena statusa izbjegne plaćanje izvanrednih doprinosa.

92. Stoga promjena statusa institucije utječe na prikupljanje izvanrednih doprinosa koje treba provesti u skladu s „fiksnom slikom” bankarskog sektora u trenutku njihova donošenja, pri čemu se oporezuju institucije koje su u tom trenutku pod nadležnošću sanacijskog tijela.

D. Primjena ratione temporis redovnih doprinosa nacionalnim sanacijskim fondovima (drugi dio prvog prethodnog pitanja)

93. Sud koji je uputio zahtjev želi znati treba li tumačenje pojma „promjena statusa” iz članka 12. stavka 2. Delegirane uredbe 2015/63 primijeniti na situaciju u kojoj su se spajanje i posljedični prestanak postojanja institucije dogodili 2015., u trenutku kada Italija još nije službeno osnovala nacionalno sanacijsko tijelo i nacionalni fond te kada doprinosi još nisu bili izračunani.

94. Odgovor na to pitanje zahtijeva analizu prijelaznog sustava uspostavljenog Direktivom 2014/59 i Delegiranom uredbom 2015/63 u pogledu uvođenja, izračuna i prikupljanja redovnih doprinosa za poslovnu godinu 2015.

95. Stajališta se u tom pogledu ponovno razlikuju: – prema mišljenju Komisije, talijanske središnje banke, španjolske i talijanske vlade, tim prijelaznim sustavom omogućava se naplata redovnih doprinosa utvrđenih talijanskim sanacijskim fondom za poslovnu godinu 2015. To pravilo također vrijedi za institucije koje, iako su ga tijekom navedenog razdoblja imale, više nemaju sjedište u Italiji zbog spajanja preuzimanjem do kojeg je došlo prije osnivanja navedenog fonda, uspostave nacionalnog tijela koje upravlja njime ili utvrđivanja iznosa doprinosa; – suprotno tomu, SSB International smatra da je Italija Direktivu 2014/59 u svoje nacionalno pravo prenijela Zakonodavnom uredbom br. 180/2015, koja je stupila na snagu 16. studenoga 2015., ali bez retroaktivne primjene. Budući da je do spajanja preuzimanjem SSB‑a Italia došlo 6. srpnja 2015., talijanski sanacijski fond nije se mogao pozvati na Direktivu 2014/59 protiv SSB‑a International (kako bi opravdao prikupljanje redovnih doprinosa za 2015.) jer nije bio prihvaćen obrnuti izravan učinak direktiva. Iako je Delegirana uredba 2015/63 na taj dan bila na snazi, nije se mogla primijeniti neovisno o Direktivi 2014/59, koju nadopunjuje.

96. Člankom 130. stavkom 1. Direktive 2014/59 utvrđuje se da države članice donose i objavljuju zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s tom direktivom do 31. prosinca 2014. i pojašnjava da ih države članice primjenjuju od 1. siječnja 2015.

97. Nedvojbeno je da je Italija sa zakašnjenjem prenijela tu direktivu u svoje nacionalno pravo. Provedbeno pravilo (Zakonodavna uredba br. 180/2015) stupilo je na snagu 16. studenoga 2015. te je talijanska središnja banka, u svojstvu nacionalnog sanacijskog tijela, sanacijski fond uspostavila tek 18. studenoga 2015. i zatim od financijskih institucija (uključujući SSB International) tražila plaćanje redovnih i izvanrednih doprinosa redom 23. i 26. studenoga 2015.

98. Što se tiče Delegirane uredbe 2015/63, ona je stupila na snagu 6. veljače 2015., iako je njezinim člankom 21. drugim podstavkom utvrđeno da se „[o]na […] primjenjuje od 1. siječnja 2015.”. Stoga je ta uredba, za koju se nije zahtijevalo da se prenese u talijansko nacionalno pravo, bila na snazi kada je došlo do spajanja preuzimanjem SSB‑a Italia.

99. Zbog kasnijeg donošenja Direktive 2014/59 ( 34 ) i Delegirane uredbe 2015/63 preporučeno je da se u potonju uredbu uključe prijelazne odredbe kojima bi se omogućilo prikupljanje odgovarajućih redovnih doprinosa za poslovnu godinu 2015. Te su mjere sadržane u članku 20. stavcima 1., 2. i 3. i 4. Delegirane uredbe 2015/63, iz čijeg sadržaja, u odnosu na činjenice u sporu, proizlazi da: – su sanacijska tijela morala najkasnije do 30. studenoga 2015. obavijestiti svaku instituciju o odluci o utvrđivanju njihova godišnjeg redovnog doprinosa za poslovnu godinu 2015. Talijanska središnja banka obavijestila je SSB International o toj odluci 23. studenoga 2015. te je time poštovala zakonski rok; – je iznos redovnog doprinosa za 2015. trebalo platiti do 31. prosinca 2015. S obzirom na datum obavijesti talijanske središnje banke, SSB International mogao je poštovati taj rok; – je informacije za izračun redovnog doprinosa za 2015. trebalo sanacijskom tijelu dostaviti do 1. rujna 2015.; – su sustavi osiguranja depozita morali sanacijskom tijelu najkasnije 1. rujna 2015. dostaviti informacije o iznosu osiguranih depozita na dan 31. srpnja 2015.

100. Članak 20. Delegirane uredbe 2015/63 ne sadržava nijednu prijelaznu ili odstupajuću odredbu u pogledu izračuna redovnih doprinosa. To znači, u skladu s kriterijima Suda u području prijelaznog prava ( 35 ), da je taj izračun trebalo utvrditi 2015. prema općem pravilu predviđenom Direktivom 2014/59 i razvijenom Delegiranom uredbom 2015/63.

101. Referentni je datum za izračun redovnih doprinosa 1. siječnja odgovarajuće poslovne godine, pri čemu nisu važne promjene statusa institucija do kojih je došlo u toj godini.

102. Posljedično, na temelju Delegirane uredbe 2015/63 plaćanje odgovarajućih redovnih doprinosa za 2015. moglo se zahtijevati od svih institucija koje su imale sjedište u Italiji 1. siječnja 2015. U tom je kontekstu bespredmetna činjenica da je institucija prestala postojati kao posljedica prekograničnog spajanja preuzimanjem.

103. Treba uzeti u obzir da se redovni doprinosi plaćaju na godišnjoj osnovi i da je njihovo prikupljanje u bitnome utvrđeno Direktivom 2014/59, uključujući od poslovne godine 2015. Delegiranom uredbom 2015/63 utvrđene su prethodno navedene prijelazne odredbe kojima je omogućeno da se prikupljanje za 2015. provede kasnije. Talijanska je država, iako je sa zakašnjenjem prenijela Direktivu 2014/59, na vrijeme donijela nacionalno provedbeno pravilo (Zakonodavnu uredbu br. 180/2015) kako bi ispoštovala raspored prikupljanja predviđen člankom 20. Delegirane uredbe 2015/63.

104. Slijedom toga, smatram da ovdje nije riječ o slučaju retroaktivne primjene Zakonodavne uredbe br. 180/2015, kao što to tvrdi SSB. Prije je riječ o primjeni prijelaznih pravila za prikupljanje godišnjih doprinosa za 2015., utvrđenih člankom 20. Delegirane uredbe 2015/63, u skladu s Direktivom 2014/59, kojom su ranije uređeni bitni elementi tih doprinosa.

105. Zbog toga smatram da nije nužno analizirati je li Delegirana uredba 2015/63 bila primjenjiva i je li proizvodila izravan učinak (također u Italiji) od 1. siječnja 2015. Međutim, razmotrit ću to pitanje za slučaj da ga Sud postavi.

106. SSB International tvrdi da se Delegirana uredba nije mogla izravno primjenjivati u državi članici ako Direktiva koju nadopunjuje još nije bila prenesena u nacionalno pravo te države. Stoga Delegiranu uredbu 2015/63 ne bi bilo moguće primijeniti na SSB Italia s obzirom na to da je Direktiva 2014/59 u talijansko pravo prenesena 16. studenoga 2015., odnosno na dan kada SSB Italia više nije postojao jer ga je 6. srpnja 2015. preuzeo SSB International.

107. Ne slažem se s tom argumentacijom. Točno je da, općenito, Sud ne priznaje obrnuti vertikalni izravan učinak direktiva ( 36 ). Međutim, to pravilo treba prilagoditi u predmetu poput ovog jer je Direktiva 2014/59, koja je temeljno pravilo, u članku 103. stavcima 7. i 8. sadržavala delegiranje ( 37 ), na temelju kojeg je Komisija donijela delegirani akt (Delegirana uredba 2015/63) s ciljem: – „[p]obližeg određivanja pojma prilagođavanja doprinosa razmjerno profilu rizičnosti institucije”, uzimajući u obzir niz čimbenika koji se detaljno utvrđuju; – pobližeg određivanja „obveza u vezi s prijavom, računovodstvom, izvješćivanjem te ostalih obveza iz stavka 4. kojima se osigurava stvarno plaćanje doprinosa”; kao i „mjera iz stavka 4. kako bi osigurala da se pravilno provjeri jesu li doprinosi ispravno plaćeni”.

108. Prema mojem mišljenju, Delegiranom uredbom 2015/63 ne prekoračuje se mandat ovlašćujućeg akta ( 38 ) kada se njome utvrđuju rokovi za uobičajeni postupak prikupljanja godišnjih redovnih doprinosa. Ne prekoračuje se ni u odnosu na temeljni zakonodavni akt kada se u njezinu članku 20. utvrđuju odredbe primjenjive na poslovnu godinu 2015. Kao što sam to već napomenuo, zbog skraćenog roka za prenošenje Direktive 2014/59 i kašnjenja u njezinu uključivanju u nacionalna prava, te prijelazne odredbe postale su nužne kako bi se omogućilo prikupljanje redovnih doprinosa za 2015.

109. Stoga se Delegirana uredba 2015/63 kao izravno primjenjivo pravilo u talijanskom pravnom poretku primjenjivala od 1. siječnja 2015. te je otada, nakon stupanja na snagu, sama po sebi mogla proizvoditi pravne učinke.

110. Djelotvornost Delegirane uredbe 2015/63 (za koju smatram da je samodostatna na način da može biti predmet izravne primjene) ne bi bilo logično uvjetovati prenošenjem Direktive 2014/59 u nacionalno pravo. Kad bi to bio slučaj, bilo koja država članica mogla bi neutralizirati i odgoditi izravnu primjenu Delegirane uredbe tako da samo zakasni s prenošenjem osnovne direktive. Kao što to ističu Komisija i talijanska središnja banka, to zakašnjenje bilo bi na štetu ujednačene primjene Delegirane uredbe, koja se bi se u nekim državama članicama primjenjivala prije, a u nekima kasnije.

111. Osim toga, zakašnjenje bi imalo negativne posljedice za ujednačeno financiranje nacionalnih sanacijskih fondova i, u konačnici, SRF‑a. Kad Delegirana uredba 2015/63 ne bi bila primjenjiva u Italiji od 1. siječnja 2015., u talijanski sanacijski fond mogao bi se uplatiti samo manji postotak redovnog doprinosa za 2015. (doprinos nakon 16. studenoga 2015., dana stupanja na snagu nacionalnog pravila kojim se prenosi Direktiva). Osim toga, u tim okolnostima, talijanski sanacijski fond ne bi 2016. u SRF uplatio razmjerni dio koji mu pripada s obzirom na veličinu talijanskih financijskih institucija.

112. Posljedično, na temelju prijelaznih odredbi iz članka 20. Delegirane uredbe 2015/63 plaćanje ex ante doprinosa za poslovnu godinu 2015. moglo se zahtijevati od financijske institucije koja je u jednom dijelu te poslovne godine bila pod nadležnošću nacionalnog sanacijskog tijela i koja je to prestala biti na temelju prekograničnog spajanja preuzimanjem. Odredbe Delegirane uredbe 2015/63 o ex ante doprinosima bile su izravno primjenjive u Italiji tijekom poslovne godine 2015., neovisno o datumu prenošenja Direktive 2014/59 u nacionalno pravo.

IV. Zaključak

113. U skladu s prethodno navedenim, predlažem Sudu da Tribunaleu Amministrativo Regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija) odgovori na sljedeći način: „Članak 12. stavak 2. Delegirane uredbe Komisije (EU) 2015/63 od 21. listopada 2014. o dopuni Direktive 2014/59/EU Europskog parlamenta i Vijeća u vezi s ex ante doprinosima aranžmanima financiranja sanacije, u vezi s navedenom direktivom, treba tumačiti na način da: – pojam ‚promjene statusa’ obuhvaća prekogranična spajanja preuzimanjem, u okviru kojih matično društvo sa sjedištem u drugoj državi članici preuzima kreditne institucije koje su prethodno bile pod nadzorom nacionalnog sanacijskog tijela; – u okolnostima poput onih u glavnom postupku, institucija preuzimateljica obvezna je nacionalnom sanacijskom fondu države u kojoj je institucija koja je predmet preuzimanja imala sjedište platiti iznos godišnjeg redovnog doprinosa u cijelosti; – izvanredni ex‑post doprinosi mogu se prikupljati samo od institucija pod nadležnošću nacionalnog sanacijskog fonda u trenutku donošenja odluke o njihovoj naplati, pri čemu nije moguće primijeniti članak 12. stavak 2. Delegirane uredbe 2015/63 kako bi se otklonio učinak promjena statusa u odnosu na navedene izvanredne doprinose; – na temelju prijelaznih odredbi iz članka 20. Delegirane uredbe 2015/63 plaćanje ex ante doprinosa za poslovnu godinu 2015. moglo se zahtijevati od financijske institucije koja je u jednom dijelu te poslovne godine bila pod nadležnošću nacionalnog sanacijskog tijela i koja je to prestala biti na temelju prekograničnog spajanja preuzimanjem; – odredbe Delegirane uredbe 2015/63 o ex ante doprinosima bile su izravno primjenjive u Italiji tijekom poslovne godine 2015., neovisno o datumu prenošenja Direktive 2014/59 u nacionalno pravo.”

( 1 ) Izvorni jezik: španjolski.

( 2 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o uspostavi okvira za oporavak i sanaciju kreditnih institucija i investicijskih društava te o izmjeni Direktive Vijeća 82/891/EEZ i direktiva 2001/24/EZ, 2002/47/EZ, 2004/25/EZ, 2005/56/EZ, 2007/36/EZ, 2011/35/EU, 2012/30/EU i 2013/36/EU te uredbi (EU) br. 1093/2010 i (EU) br. 648/2012 Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2014., L 173, str. 190. i ispravak SL 2015., L 216, str. 9.)

( 3 ) Delegirana uredba Komisije od 21. listopada 2014. o dopuni Direktive 2014/59/EU Europskog parlamenta i Vijeća u vezi s ex ante doprinosima aranžmanima financiranja sanacije (SL 2015., L 11, str. 44. i ispravak SL 2017., L 156, str. 38.)

( 4 ) Decreto legislativo 16 novembre 2015, n. 180. Attuazione della direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE), n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio (GURI br. 267 od 16. studenoga 2015.) (u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 180/2015)

( 5 ) Delibera 436/2015 de la Banca d’Italia, 22 settembre 2015, Istituzione dell'Unità di Risoluzione e Gestione delle Crisi, dostupan na https://www.bancaditalia.it/compiti/vigilanza/normativa/archivio norme/disposizioni/Provv_22_09_15_UGC.pdf.

( 6 ) Provvedimento n. 1226609/15, del 18 novembre 2015, istitutivo del Fondo Nazionale di Risoluzione, https://www.bancaditalia.it/compiti/risoluzione‑gestione‑crisi/provvedimenti‑crisi/2015/provv‑generali/RGC_FONDO_NAZIONALE_RISOLUZIONE_181115.pdf.

( 7 ) Banca della Marche S.p.A., Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio S. C.p.A., Cassa di Risparmio della Provincia di Chieti S.p.A. i Cassa di Risparmio di Ferrara S.p.A.

( 8 ) Banca d'Italia, Rendiconto del Fondo nazionale di risoluzione, anno 2015, str. 6., dostupno na https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/rendiconto‑fondo‑nazionale‑risoluzione/2016-rendiconto‑fondo‑nazionale‑risoluzione/Rendiconto‑dei‑fondi‑di‑risoluzione.pdf.

( 9 ) Prema njegovu mišljenju, s obzirom na to da je SSB Italia bio pod talijanskim nadzorom od 1. siječnja 2015. do 30. lipnja 2015., od njega se u najboljem slučaju mogla zahtijevati polovina godišnjeg redovnog doprinosa utvrđena u pobijanim aktima. Izvanredni doprinos nije trebalo naplatiti jer je utvrđen kada SSB Italia više nije bio pod talijanskim nadzorom i sanacijskim sustavom.

( 10 ) Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 15. srpnja 2014. o utvrđivanju jedinstvenih pravila i jedinstvenog postupka za sanaciju kreditnih institucija i određenih investicijskih društava u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma i jedinstvenog fonda za sanaciju te o izmjeni Uredbe (EU) br. 1093/2010 (SL 2014., L 225, str. 1. i ispravak SL 2015., L 101, str. 62.)

( 11 ) Na temelju članka 101. stavka 2. Direktive 2014/59, aranžmani financiranja „ne koriste se izravno za nadoknađivanje gubitaka institucije ili subjekta iz članka 1. stavka 1. točke (b), (c) ili (d) ili za dokapitalizaciju takve institucije ili takvog subjekta”.

( 12 ) Uvodne izjave 104. i 105. te članak 100. Direktive 2014/59

( 13 ) Tijekom tog razdoblja redovni doprinosi trebali bi se vremenski raspodijeliti što je moguće ravnomjernije dok se ne postigne ciljna razina, uzimajući u obzir fazu poslovnog ciklusa i utjecaj koji prociklički doprinosi mogu imati na financijski položaj institucija koje daju doprinos.

( 14 ) Redovni doprinos sastoji se od fiksnog iznosa utvrđenog na temelju obveza institucije (osnovni godišnji doprinos), koji se uvećava za drugi iznos izračunan razmjerno profilu rizičnosti institucije (dodatna prilagodba riziku).

( 15 ) SRF nije namijenjen državama članicama EU‑a izvan bankovne unije. U tim državama nacionalni sanacijski fondovi i dalje djeluju na temelju Direktive 2014/59 i njezinih provedbenih pravila.

( 16 ) Prihode SRF‑a čine redovni doprinosi, izvanredni doprinosi i alternativna sredstva financiranja.

( 17 ) U 2024. trebaju dosegnuti najmanje 1 % iznosa osiguranih depozita svih kreditnih institucija kojima je izdano odobrenje za rad u svim državama članicama sudionicama.

( 18 ) U članku 4. Provedbene uredbe Vijeća (EU) 2015/81 od 19. prosinca 2014. o utvrđivanju jedinstvenih uvjeta primjene Uredbe (EU) br. 806/2014 Europskog parlamenta i Vijeća u vezi s ex ante doprinosima jedinstvenom fondu za sanaciju (SL 2015., L 15, str. 1.) upućuje se na Delegiranu uredbu 2015/63.

( 19 ) Tekst dostupan na: http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=ES&f=ST%208457 %202014 %20IN.

( 20 ) Člankom 77. drugim podstavkom Uredbe (EU) br. 806/2014 utvrđuje se da se SRB, tijekom prijelaznog razdoblja od osam godina, koristi sredstvima iz SRF‑a „u skladu s načelima utemeljenima na podjeli Fonda na nacionalne odjeljke koji odgovaraju svakoj od država članica sudionica, kao i na postupnom spajanju različitih fondova prikupljenih na nacionalnoj razini za raspodjelu među nacionalnim odjelima Fonda, kao što je utvrđeno Sporazumom”.

( 21 ) Prema podacima SRB‑a, redovni doprinosi u 2018. dosegnuli su 7500 milijuna eura, pri čemu je u SRF‑u već prikupljeno oko 24900 milijuna od oko 56300 milijuna eura, odnosno iznosa koji se želi dosegnuti u 2024. (taj je iznos jednak 1 % depozita financijskih institucija uključenih u SRM). Vidjeti https://srb.europa.eu/en/content/ex‑ante‑contributions-0.

( 22 ) U španjolskoj jezičnoj verziji članka 12. stavka 2. Delegirane uredbe 2015/63 upotrijebljen je izraz „promjena stanja”. U drugim jezičnim verzijama upotrijebljen je izraz „promjena statusa”: „changement de statut” u francuskoj jezičnoj verziji; „change of status” u engleskoj jezičnoj verziji; „cambiamento di status” u talijanskoj jezičnoj verziji; „alteração do estatuto” u portugalskoj jezičnoj verziji ili „Statusänderung” u njemačkoj jezičnoj verziji. Iako bi izraz „promjena statusa” bio precizniji, on je zapravo jednak pojmu „promjena stanja”, zbog čega nema značajne razlike između jezičnih verzija.

( 23 ) Presude od 17. travnja 2018., Egenberger (C‑414/16, EU:C:2018:257, t. 44.); od 10. prosinca 2018., Wightman i dr. (C‑621/18, EU:C:2018:999, t. 47.) i od 26. veljače 2019., Rimšēvičs i ESB/Latvija (C‑202/18 i C‑238/18, EU:C:2019:139, t. 45.)

( 24 ) Člankom 8. stavkom 5. Provedbene uredbe 2015/81 također se omogućava da institucije čija je ukupna imovina jednaka ili manja od 3000000000 eura plaćaju pojednostavljeni redovni doprinos u paušalnom iznosu od 50000 eura za prvih 300000000 eura ukupnih obveza, uz odbitak vlastitih sredstava i osiguranih depozita, pri čemu moraju platiti ono što prelazi taj iznos u skladu s općim pravilima iz članaka 4. do 9. Delegirane uredbe 2015/63. U skladu s uvodnom izjavom 18. te uredbe, tim bi se pojednostavljenim izračunom doprinosa navedenih institucija „također spriječile moguće kratkoročne promjene u statusu koje bi te institucije mogle provesti kako bi ispunile uvjete za primjenu članka 10. Delegirane uredbe (EU) 2015/63”.

( 25 ) „Spajanje preuzimanjem” znači „postupak kojim jedno ili više društava prestaje bez likvidacije i prenose na drugo društvo svu svoju aktivu i pasivu, u zamjenu za izdavanje dionica društva preuzimatelja dioničarima društva ili društava koja su predmet preuzimanja te, eventualno, isplatu u gotovini koja ne premašuje 10 % nominalne vrijednosti tako izdanih dionica, ili ako te dionice nemaju nominalnu vrijednost, njihove knjigovodstvene vrijednosti”, u skladu s člankom 89. stavkom 1. Direktive (EU) 2017/1132 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. lipnja 2017. o određenim aspektima prava društava (SL 2017., L 169, str. 46.).

( 26 ) U uvodnoj izjavi 113. Direktive 2014/59 navedeno je da bi se „[u]spostavom aranžmana financiranja za osnivanje Europskog sustava aranžmana financiranja utvrđenog u ovoj Direktivi trebala […] osigurati koordinacija korištenja sredstava koja su dostupna na nacionalnoj razini za sanaciju”.

( 27 ) U članku 3. točki 6. Delegirane uredbe 2015/63 navedeno je da „razdoblje doprinosa” znači kalendarska godina.

( 28 ) Te informacije dostavljaju se najkasnije do 31. siječnja svake godine u odnosu na godinu koja je završila 31. prosinca prethodne godine ili primjenjivu relevantnu financijsku godinu, na temelju članka 14. stavka 4. Delegirane uredbe 2015/63. Sanacijsko tijelo najkasnije do 1. svibnja svake godine obavješćuje sve institucije o odluci o utvrđivanju godišnjeg redovnog doprinosa svake od njih, u skladu s člankom 13. stavkom 1. navedene uredbe.

( 29 ) Godina 2015. bila je prijelazna poslovna godina u kojoj su nacionalna sanacijska tijela utvrdila i prikupila godišnje doprinose; utvrđivanje iznosa navedenih doprinosa u 2016. povjereno je SRB‑u, dok su ih navedena nacionalna tijela nastavila prikupljati. Nacionalni fondovi prenijeli su prikupljene doprinose iz 2015. u SRF te se od 2016. svi godišnji doprinosi prenose u SRF kako bi ih se postupno objedinilo.

( 30 ) Prema njegovu mišljenju, obvezivanje SSB‑a International na plaćanje redovnog doprinosa talijanskom nacionalnom fondu za djelatnosti koje je u Italiji tijekom 2015. obavljao SSB Italia značilo bi, zapravo, da mu se nalaže „plaćanje pokrića za osiguranje” (i.) koje se odnosi na rizik čijem nastajanju tužitelj ne pridonosi (s obzirom na to da nije dio talijanskog sustava) i (ii.) od kojeg tužitelj nikad ne bi mogao imati koristi, s obzirom na to da SSB International nikad ne bi mogao biti primatelj sanacijskih mjera talijanskog fonda jer je u nadležnosti njemačkog tijela.

( 31 ) U skladu s člankom 104. stavkom 4. Direktive 2014/59, Komisija je ovlaštena donijeti delegirane akte kako bi pobliže odredila okolnosti i uvjete te odgode, ali to delegiranje još nije provedeno u praksi.

( 32 ) U točki 22. ovog mišljenja točno navodim iznose sanacije četiriju institucija, koju je 22. studenoga 2015. provela talijanska središnja banka.

( 33 ) Točno je da se Delegiranom uredbom 2015/63 samo uređuju redovni doprinosi.

( 34 ) Zbog kratkog roka za prenošenje te direktive, koja je službeno objavljena 12. lipnja, i koju je trebalo uključiti u nacionalna prava do 31. prosinca 2014., došlo je, kao što je to slučaj u Italiji, do kašnjenja u njezinu prenošenju.

( 35 ) Prijelazne odredbe trebaju se usko tumačiti i ne mogu se primijeniti po analogiji s obzirom na to da se njima izuzimaju i stavljaju izvan snage opće odredbe pravila Unije. Vidjeti, među ostalim, presude od 7. prosinca 2006., Eurodental (C‑240/05, EU:C:2006:763, t. 54.) i od 12. lipnja 2008., Komisija/Portugal (C‑462/05, EU:C:2008:337, t. 54.).

( 36 ) Prema ustaljenoj sudskoj praksi, država se članica ne može protiv pojedinca pozivati na odredbu direktive koju nije prenijela u svoje nacionalno pravo (presude od 22. studenoga 2017., Cussens i dr. (C‑251/16, EU:C:2017:881, t. 49.) i od 21. rujna 2017., DNB Banka (C‑326/15, EU:C:2017:719, t. 41.). Direktiva ne može sama po sebi stvarati obveze za pojedinca te se stoga protiv njega nije moguće pozivati na direktivu kao takvu (presude od 26. veljače 2019., N Luxembourg 1 i dr. (C‑115/16, C‑118/16, C‑119/16 i C‑299/16, EU:C:2019:134, t. 114.) i od 5. srpnja 2007., Kofoed,C‑321/05, EU:C:2007:408, t. 42.).

( 37 ) U skladu s člankom 115. Direktive 2014/59 Komisija je ovlaštena donijeti delegirane akte.

( 38 ) U slučaju delegirane ovlasti u smislu članka 290. UFEU‑a, sudskom praksom Suda utvrđuje se da je nužno provjeriti da tijela Unije ne prekoračuju mandat koji im je povjeren ovlašćujućim aktom s obzirom na to da, među ostalim, takva delegirana ovlast mora u svakom slučaju poštovati bitne elemente ovlašćujućeg akta i ulaziti u regulatorni okvir kako je definiran osnovnim zakonodavnim aktom (vidjeti presude od 18. ožujka 2014., Komisija/Parlament i Vijeće (C‑427/12, EU:C:2014:170, t. 38.) i od 17. ožujka 2016., Parlament/Komisija (C‑286/14, EU:C:2016:183, t. 30.)).

Sudska praksa Suda zahtijeva, među ostalim, da je razgraničenje povjerene ovlasti dovoljno precizno, u smislu da mora jasno navesti granice te ovlasti i omogućiti podvrgavanje Komisijine uporabe te ovlasti nadzoru s obzirom na objektivne kriterije koje je utvrdio zakonodavac Unije (vidjeti presude od 5. srpnja 1988., Central‑Import Münster/Hauptzollamt Münster, 291/86, EU:C:1988:361, t. 13.; od 12. srpnja 2005., Alliance for Natural Health i dr., C‑154/04 i C‑155/04, EU:C:2005:449, t. 90. i od 26. srpnja 2017., Češka Republika/Komisija, C‑696/15 P, EU:C:2017:595, t. 49.).