MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

YVESA BOTA

od 26. srpnja 2017. ( 1 )

Predmeti C‑643/15 i C‑647/15

Slovačka Republika,

Mađarska

protiv

Vijeća Europske unije

„Tužba za poništenje – Odluka (EU) 2015/1601 – Privremene mjere u području međunarodne zaštite u korist Talijanske Republike i Helenske Republike – Krizna situacija zbog iznenadnog priljeva državljana trećih zemalja na državno područje određenih država članica – Premještanje tih državljana na državno područje drugih država članica – Raspodjela udjela premještanja – Članak 80. UFEU‑a – Načelo solidarnosti i pravedne podjele odgovornosti među državama članicama – Članak 78. stavak 3. UFEU‑a – Pravna osnova – Pojam ‚zakonodavni akt’ – Članak 289. stavak 3. UFEU‑a – Obvezujuća narav Vijeću Europske unije zaključaka koje je donijelo Europsko vijeće – Članak 15. stavak 1. UEU‑a i članak 68. UFEU‑a – Bitna povreda postupka – Izmjena prijedloga Europske komisije – Zahtjevi novog savjetovanja s Europskim parlamentom i jednoglasne odluke u okviru Vijeća – Članak 293. UFEU‑a – Načela pravne sigurnosti i proporcionalnosti”

1. Slovačka Republika (C‑643/15) i Mađarska (C‑647/15) svojim tužbama traže poništenje Odluke Vijeća (EU) 2015/1601 od 22. rujna 2015. o uvođenju privremenih mjera u području međunarodne zaštite u korist Italije i Grčke ( 2 ).

2. Tu je odluku Vijeće Europske unije donijelo na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a, kojim se predviđa da, „[u] slučaju da se jedna ili više država članica nađe u kriznoj situaciji zbog iznenadnog priljeva državljana trećih zemalja, Vijeće, na prijedlog [Europske k]omisije, može usvojiti privremene mjere u korist dotične države članice ili dotičnih država članica. Vijeće odlučuje nakon savjetovanja s Europskim parlamentom”.

3. Navedena je odluka donesena u okolnostima migracijske krize koja je pogodila Europsku uniju 2014. te se povećala tijekom 2015., osobito tijekom srpnja i kolovoza te godine, kao i u okolnostima katastrofalne humanitarne situacije do koje je ta kriza dovela osobito u najizloženijim državama članicama, kao što su Talijanska Republika i Helenska Republika, koje su bile suočene s masivnim priljevom migranata iz trećih zemalja kao što su Sirijska Arapska Republika , Afganistan, Republika Irak i Država Eritreja.

4. Radi suočavanja s tom migracijskom krizom i pritiskom koji je ona izvršila na sustave azila Talijanske Republike i Helenske Republike, pobijanom se odlukom predviđa da će se u razdoblju od dvije godine iz tih dviju država članica u druge države članice premjestiti 120000 osoba kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita. Toj su odluci priložena dva priloga kojima se u prvoj fazi raspodjeljuje 66000 osoba koje moraju biti premještene iz Italije (kvota od 15600 osoba) i Grčke (kvota od 50400 osoba) na temelju obvezujućih udjela utvrđenih za svaku od drugih država članica ( 3 ).

5. Člankom 2. točkom (e) pobijane odluke premještanje se definira kao „transfer podnositelja zahtjeva s državnog područja države članice, koja je prema kriterijima utvrđenima u poglavlju III. Uredbe (EU) br. 604/2013[ ( 4 )] navedena kao odgovorna za razmatranje njegova zahtjeva za međunarodnu zaštitu, na državno područje države članice premještanja”. Država članica premještanja znači, na temelju članka 2. točke (f) pobijane odluke, „država članica koja postaje odgovorna za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu u skladu s Uredbom [Dublin III] podnositelja zahtjeva nakon njegova premještanja na državno područje te države članice”.

6. Privremeni mehanizam premještanja predviđen pobijanom odlukom dodaje se drugim mjerama koje su već donesene na razini Unije kako bi se suočilo s migracijskom krizom, među kojima su i europski program „preseljenja” ( 5 )22504 osobe kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita, koji je 20. srpnja 2015. dogovoren u obliku „rezolucije” između država članica i država pridruženih Dublinskom sustavu, te Odluka (EU) 2015/1523 koju je Vijeće donijelo 14. rujna 2015. ( 6 ), kojom se predviđa da će se u razdoblju od dvije godine, na temelju raspodjele utvrđene konsenzusom, iz Grčke i Italije u druge države članice premjestiti 40000 osoba kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita ( 7 ).

7. Također valja navesti da Komisija 9. rujna 2015. nije podnijela samo prijedlog akta koji će postati pobijana odluka ( 8 ), već i prijedlog uredbe o izmjeni Uredbe Dublin III ( 9 ). Tim se prijedlogom predviđa „trajni” mehanizam premještanja, odnosno mehanizam premještanja koji, za razliku od onog predviđenog Odlukom 2015/1523 i pobijanom odlukom, nije vremenski ograničen. Taj potonji prijedlog do danas još nije donesen.

8. Što se tiče nastanka pobijane odluke, navest ću sljedeće elemente.

9. Prvotnim se prijedlogom Komisije predviđalo premještanje 120000 podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu iz Italije (15600 osoba), Grčke (50400 osoba) i Mađarske (54000 osoba) u druge države članice. Među prilozima tom prijedlogu nalazile su se, u prilozima I. do III., tri tablice kojima su se ti podnositelji zahtjeva iz svake od tih triju država članica raspodjeljivali među drugim državama članicama, izuzev Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske, Irske i Kraljevine Danske, u obliku udjela utvrđenih za svaku od navedenih država članica.

10. Komisija je 13. rujna 2015. taj prijedlog proslijedila nacionalnim parlamentima.

11. Vijeće je 14. rujna 2015. taj isti prijedlog proslijedilo Parlamentu radi savjetovanja.

12. Parlament je 17. rujna 2015. donio zakonodavnu rezoluciju kojom odobrava navedeni prijedlog, osobito s obzirom na „iznimnu kriznu situaciju i potrebu da se ona što prije otkloni”, pri čemu je od Vijeća zatražio da se s njim ponovno savjetuje ako namjerava bitno izmijeniti prijedlog Komisije.

13. Tijekom različitih sastanaka koji su se održali u okviru Vijeća između 17. i 22. rujna 2015., prvotni prijedlog Komisije izmijenjen je u određenim točkama.

14. Konkretno, Mađarska je na tim sastancima navela da ne prihvaća ideju da je se kvalificira kao „najizloženiju državu članicu” te da ne želi biti među državama članicama korisnicama premještanja po istoj osnovi kao Talijanska Republika i Helenska Republika. Stoga je u konačnom tekstu prijedloga izbrisan svaki navod Mađarske kao države članice korisnice, uključujući u naslovu prijedloga. Izbrisan je i Prilog III. prvotnom prijedlogu o raspodjeli 54000 podnositelja zahtjeva za koje je prvotno bilo predviđeno da će ih se premjestiti iz Mađarske. Suprotno tomu, Mađarska je uključena u priloge I. i II. kao država članica premještanja podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu iz Italije i Grčke te su joj udjeli stoga dodijeljeni u tim prilozima.

15. Vijeće je 22. rujna 2015. kvalificiranom većinom donijelo tako izmijenjen prijedlog Komisije. Češka Republika, Mađarska, Rumunjska i Slovačka Republika glasovale su protiv donošenja tog prijedloga. Republika Finska bila je suzdržana.

16. Pobijana odluka predstavlja izraz solidarnosti koja se Ugovorom predviđa među državama članicama.

17. Ove su tužbe prilika da se podsjeti na to da je solidarnost jedna od osnovnih vrijednosti Unije i da čak čini temelj Unije. Kako bi bilo moguće povećati solidarnost među narodima Europe i zamisliti sve tješnje povezanu uniju među tim narodima, kao što se predlaže u preambuli Ugovora o EU‑u, ako među državama članicama ne postoji solidarnost kada je jedna od njih suočena s kriznom situacijom? Tu se radi o suštini onog što istodobno predstavlja svrhu i cilj europskog projekta.

18. Stoga najprije valja naglasiti važnost solidarnosti kao temeljne i egzistencijalne vrijednosti Unije.

19. Već potvrđen u Rimskom ugovoru ( 10 ), zahtjev solidarnosti i dalje se nalazi u središtu procesa integracije koji se nastoji postići Ugovorom iz Lisabona. Iako se, iznenađujuće, ne nalazi na popisu vrijednosti na kojima se Unija temelji ( 11 ) u prvoj rečenici članka 2. UEU‑a, solidarnost se, suprotno tomu, u preambuli Povelje Europske unije o temeljnim pravima ( 12 ) navodi kao dio „nedjeljivi[h], univerzalni[h] vrijednosti” na kojima se temelji Unija. Nadalje, u članku 3. stavku 3. UEU‑a pojašnjuje se da Unija ne promiče samo „međugeneracijsku solidarnost”, već i „solidarnost među državama članicama”. Solidarnost je stoga i dalje dio skupa vrijednosti i načelâ koji predstavlja „temelj europske strukture” ( 13 ).

20. Konkretnije, solidarnost je istodobno stup i vodeće načelo politika Unije u pogledu graničnih kontrola, azila i imigracije, koje su predmet glave V. poglavlja 2. Ugovora o FEU‑u posvećenog području slobode, sigurnosti i pravde ( 14 ).

21. O tomu svjedoči članak 67. stavak 2. UFEU‑a, u skladu s kojim Unija „oblikuje zajedničku politiku azila, useljavanja i kontrole vanjskih granica, koja se temelji na solidarnosti među državama članicama i koja je pravedna prema državljanima trećih zemalja”. Osim toga, člankom 80. UFEU‑a propisuje se da „[p]olitike Unije određene [tim] poglavljem i njihovu provedbu uređuje načelo solidarnosti i pravedne podjele odgovornosti među državama članicama, uključujući i njegove financijske implikacije. Kada god je to potrebno, akti Unije usvojeni na temelju [navedenog] poglavlja sadržavaju odgovarajuće mjere za primjenu tog načela” ( 15 ).

22. S obzirom na nejednakost koja postoji među državama članicama ovisno o njihovu zemljopisnom položaju i ranjivosti pred masivnim migracijskim tokovima, donošenje mjera na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a i njihova stvarna primjena tim su važniji. U tom smislu, mjere kao što su one predviđene pobijanom odlukom omogućuju da se načelu solidarnosti i pravedne podjele odgovornosti među državama članicama, koje je propisano člankom 80. UFEU‑a, posveti konkretan sadržaj.

23. Posebnost je pobijane odluke u uvođenju mehanizma premještanja na temelju obvezujućih udjela dodijeljenih državama članicama. Tom odlukom solidarnost među državama članicama dobiva konkretan sadržaj i obvezujuću narav. To ključno i inovativno obilježje navedene odluke objašnjava političku osjetljivost ovih predmeta jer ono otkriva protivljenje nekih država članica zagovornica solidarnosti koja se preuzelima slobodnom voljom i temelji isključivo na dobrovoljnim obvezama.

24. To protivljenje, zajedno s utvrđenjem vrlo djelomične primjene pobijane odluke, na koju ću se vratiti kasnije ( 16 ), može navesti na mišljenje da se iza onog što se obično naziva „migracijska kriza iz 2015.” krije druga kriza, odnosno kriza projekta europske integracije koji u velikoj mjeri počiva na zahtjevu solidarnosti među državama članicama koje su odlučile sudjelovati u tom projektu ( 17 ).

25. S druge strane, ipak se može smatrati da je Unija, time što je dala čvrst odgovor na tu migracijsku krizu, dokazala da raspolaže potrebnim sredstvima i da ih je u mogućnosti upotrijebiti. Treba provjeriti, kao što nas na to pozivaju ove tužbe, je li Unija, time što je donijela mjere kao što su one iz pobijane odluke, poštovala pravni okvir propisan ugovorima.

I. Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka

26. U predmetu C‑643/15, Slovačka Republika traži od Suda da poništi pobijanu odluku te naloži Vijeću snošenje troškova.

27. U predmetu C‑647/15, Mađarska zahtijeva od Suda da poništi pobijanu odluku ili pak, podredno, u slučaju da ne prihvati prvi dio njezinih zahtjeva, poništi tu odluku u dijelu u kojem se odnosi na Mađarsku, i da Vijeću naloži snošenje troškova.

28. U predmetima C‑643/15 i C‑647/15, Vijeće zahtijeva od Suda da odbije tužbu kao neosnovanu i da Slovačkoj Republici i Mađarskoj naloži snošenje troškova nastalih u predmetu koji se odnosi na njih.

29. Odlukom predsjednika Suda od 29. travnja 2016., Kraljevini Belgiji, Saveznoj Republici Njemačkoj, Helenskoj Republici, Francuskoj Republici, Talijanskoj Republici, Velikom Vojvodstvu Luksemburg, Kraljevini Švedskoj i Komisiji dopušteno je intervenirati u predmete C‑643/15 i C‑647/15 u prilog zahtjevu Vijeća.

30. Tom istom odlukom predsjednika Suda, Republici Poljskoj dopušteno je intervenirati u predmet C‑643/15 u prilog zahtjevu Slovačke Republike te u predmet C‑647/15 u prilog zahtjevu Mađarske.

II. O tužbama

31. U prilog svojem zahtjevu, Slovačka Republika poziva se na šest tužbenih razloga, od kojih se prvi temelji na povredi članka 68. UFEU‑a, članka 13. stavka 2. UEU‑a kao i načela institucionalne ravnoteže, drugi na povredi članka 10. stavaka 1. i 2. UEU‑a, članka 13. stavka 2. UEU‑a, članka 78. stavka 3. UFEU‑a, članaka 3. i 4. Protokola (br. 1.) o ulozi nacionalnih parlamenata u Europskoj uniji te članaka 6. i 7. Protokola (br. 2.) o primjeni načelâ supsidijarnosti i proporcionalnosti, priloženih Ugovorima ( 18 ), kao i načelâ pravne sigurnosti, predstavničke demokracije i institucionalne ravnoteže, treći na bitnoj povredi postupka u pogledu zakonodavnog postupka kao i povredi članka 10. stavaka 1. i 2. UEU‑a, članka 13. stavka 2. UEU‑a i načelâ predstavničke demokracije, institucionalne ravnoteže i dobrog upravljanja (podredno), četvrti na bitnoj povredi postupka iz članka 78. stavka 3. UFEU‑a i članka 293. UFEU‑a, kao i povredi članka 10. stavaka 1. i 2. UEU‑a, članka 13. stavka 2. UEU‑a i načelâ predstavničke demokracije, institucionalne ravnoteže i dobrog upravljanja (djelomično podredno), peti na povredi na članka 78. stavka 3. UFEU‑a zbog nepoštovanja uvjeta povezanih s njegovom primjenjivošću (podredno) te šesti na povredi načela proporcionalnosti.

32. U prilog svojim tužbenim zahtjevima, Mađarska ističe deset tužbenih razloga.

33. Prva dva tužbena razloga temelje se na povredi članka 78. stavka 3. UFEU‑a jer ta odredba nije prikladna pravna osnova za donošenje mjera Vijeća koje čine obvezujuće odstupanje od odredbi zakonodavnog akta i koje se primjenjuju u razdoblju od 24 mjeseca, a u određenim slučajevima čak i 36 mjeseci, te čiji se učinci nastavljaju i nakon tog razdoblja, što je protivno pojmu „privremenih mjera”.

34. Treći, četvrti, peti i šesti tužbeni razlog temelje se na bitnoj povredi postupka, kao prvo, jer je donošenjem pobijane odluke Vijeće povrijedilo odredbe članka 293. stavka 1. UFEU‑a time što se bez jednoglasnosti udaljilo od Komisijina prijedloga (treći tužbeni razlog), kao drugo, jer se pobijanom odlukom utvrđuje odstupanje od odredbi zakonodavnog akta i ona sama s obzirom na svoj sadržaj čini zakonodavni akt, pa je prilikom njezina donošenja, čak i da je ono bilo moguće na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a, trebalo poštovati pravo nacionalnih parlamenata da daju mišljenje o zakonodavnim aktima, koje je priznato Protokolom (br. 1.) i Protokolom (br. 2.) (četvrti tužbeni razlog), kao treće, jer je Vijeće nakon savjetovanja s Europskim parlamentom bitno izmijenilo tekst prijedloga odluke, a da se o tom pitanju nije ponovno savjetovalo s Europskim parlamentom (peti tužbeni razlog), i, kao četvrto, jer prilikom donošenja pobijane odluke Vijeća prijedlog odluke nije bio dostupan na jezičnim verzijama službenih jezika Unije (šesti tužbeni razlog).

35. Sedmi tužbeni razlog temelji se na povredi članka 68. UFEU‑a i zaključaka Europskog vijeća od 25. i 26. lipnja 2015. ( 19 )

36. Osmi tužbeni razlog temelji se na povredi načelâ pravne sigurnosti i jasnoće regulative, s obzirom na to da se na više mjesta ne pojašnjava način na koji treba primjenjivati odredbe pobijane odluke i način na koji su one povezane s odredbama Uredbe Dublin III.

37. Deveti tužbeni razlog temelji se na povredi načelâ nužnosti i proporcionalnosti jer, s obzirom na to da se Mađarska više ne nalazi među državama članicama korisnicama privremenog mehanizma premještanja, više nije opravdano da se pobijanom odlukom predviđa premještanje 120000 osoba koje traže međunarodnu zaštitu.

38. Deseti tužbeni razlog, podnesen podredno, temelji se na povredi načela proporcionalnosti i članka 78. stavka 3. UFEU‑a na štetu Mađarske jer joj se pobijanom odlukom kao državi članici premještanja dodjeljuju obvezujuće kvote, iako je priznato da je riječ o zemlji na čije je područje ušao velik broj nezakonitih migranata koji su ondje podnijeli velik broj zahtjeva za međunarodnu zaštitu.

III. Moja ocjena

A. Uvodne napomene

39. S obzirom na to da pravna osnova akta određuje postupak koji treba slijediti za njegovo donošenje ( 20 ), kao prvo treba ispitati tužbene razloge koji se temelje na neprikladnosti članka 78. stavka 3. UFEU‑a kao pravne osnove za donošenje pobijane odluke. Kao drugo, ispitat ću tužbene razloge koji se temelje na bitnim povredama postupka koje su navodno počinjene prilikom donošenja te odluke te, kao treće, meritum tužbenih razloga.

40. Osim toga, u ta će tri dijela prvo biti ispitani tužbeni razlozi Slovačke Republike i Mađarske koji se preklapaju u cijelosti ili djelomično, a zatim, ako je potrebno, tužbeni razlozi svojstveni svakom od tužitelja.

B. Tužbeni razlozi koji se temelje na neprikladnosti članka 78. stavka 3. UFEU‑a kao pravne osnove za donošenje pobijane odluke

41. Slovačka Republika (drugi i peti tužbeni razlog) i Mađarska (prvi i drugi tužbeni razlog) osporavaju da članak 78. stavak 3. UFEU‑a može biti prikladna pravna osnova za donošenje pobijane odluke.

42. Međutim, među stajalištima koja zastupaju te dvije države članice postoji razlika. Naime, dok Mađarska priznaje da su se Talijanska Republika i Helenska Republika prilikom donošenja pobijane odluke nalazile u „kriznoj situaciji zbog iznenadnog priljeva državljana trećih zemalja” u smislu članka 78. stavka 3. UFEU‑a, ali istodobno osporava da je pobijana odluka bila prikladna mjera kao odgovor na tu situaciju, Slovačka Republika tvrdi da takva krizna situacija u smislu te odredbe nije postojala (drugi dio petog tužbenog razloga).

43. Kako bi osporile izbor pravne osnove pobijane odluke, te dvije države članice tvrde, kao prvo, da bi se pobijana odluka, iako je donesena u skladu s nezakonodavnim postupkom i stoga čini nezakonodavni akt, ipak trebala kvalificirati kao zakonodavni akt zbog njezina sadržaja jer se njome izmjenjuju zakonodavni akti. Međutim, člankom 78. stavkom 3. UFEU‑a ne omogućuje se donošenje zakonodavnih akata.

44. Kao drugo, Slovačka Republika i Mađarska osporavaju privremenost pobijane odluke.

45. Kao treće, Slovačka Republika, za razliku od Mađarske, tvrdi da članak 78. stavak 3. UFEU‑a nije prikladna pravna osnova za donošenje pobijane odluke jer nije ispunjen uvjet postojanja „krizne situacije zbog iznenadnog priljeva državljana trećih zemalja”.

1. Drugi tužbeni razlog Slovačke Republike i prvi tužbeni razlog Mađarske, koji se temelje na zakonitosti pobijane odluke

46. Slovačka Republika i Mađarska ističu da se pobijana odluka, iako je donesena u skladu s nezakonodavnim postupkom i stoga formalno čini nezakonodavni akt, ipak treba kvalificirati kao zakonodavni akt s obzirom na njezin sadržaj i učinke jer se njome izmjenjuje, i to bitno, više zakonodavnih akata prava Unije. Međutim, članak 78. stavak 3. UFEU‑a ne predstavlja pravnu osnovu za donošenje zakonskih mjera jer ne sadržava nikakvu naznaku prema kojoj se mjere poduzete na temelju njega trebaju donijeti u okviru zakonodavnog postupka.

47. Kao što se izričito potvrđuje u uvodnoj izjavi 23. pobijane odluke, ta odluka odstupa od više zakonodavnih akata prava Unije. Iako se u pobijanoj odluci te izmjene opisuju kao jednostavna odstupanja, razlika između odstupanja i izmjene je umjetna s obzirom na to da su, u praksi, učinci odstupanja i izmjene jednaki jer je u oba slučaja isključena primjena normativne odredbe, tako da se zapravo utjecalo na njezinu djelotvornost.

48. Konkretnije, Slovačka Republika tvrdi da je Vijeće povrijedilo članak 78. stavak 3. UFEU‑a jer pobijana odluka odstupa od odredbi tih zakonodavnih akata i jer se takve izmjene mogu provesti samo zakonodavnim aktom. Međutim, članak 78. stavak 3. UFEU‑a, u kojem se ne navodi ni redovni zakonodavni postupak ni posebni zakonodavni postupak, ne omogućuje donošenje zakonodavnih akata. Iz toga proizlazi da oblik pobijane odluke ne odgovara njezinu sadržaju.

49. Donošenjem pobijane odluke na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a, Vijeće nije samo povrijedio tu odredbu, već je povrijedilo i prava nacionalnih parlamenata i Europskog parlamenta. I nacionalni parlamenti i Europski parlament trebali su, na temelju primarnog prava, sudjelovati u izmjenama zakonodavnih akata od kojih je Vijeće odstupilo pobijanom odlukom. Naime, Slovačka Republika ističe da su ti akti doneseni u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom.

50. Slovačka Republika stoga smatra da Vijeće donošenjem pobijane odluke nije povrijedilo samo članak 78. stavak 3. UFEU‑a, već i članak 10. stavke 1. i 2. UEU‑a, članak 13. stavak 2. UEU‑a, članke 3. i 4. Protokola (br. 1.) te članke 6. i 7. Protokola (br. 2.), kao i načela pravne sigurnosti, predstavničke demokracije i institucionalne ravnoteže.

51. Mađarska se pridružuje ideji Slovačke Republike da pravni akt donesen na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a koji, na temelju a contrario tumačenja članka 289. stavaka 2. i 3. UFEU‑a, ne čini zakonodavni akt, ne može na obvezujući, pa čak ni privremeni način izmijeniti zakonodavne akte koji su na snazi i koji su doneseni u okviru redovnih ili posebnih zakonodavnih postupaka, kao što je Uredba Dublin III. Pobijana odluka s obzirom na svoj sadržaj nesumnjivo čini zakonodavni akt. Budući da ta odluka odstupa od odredbi Uredbe Dublin III, nije se mogla donijeti na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a koji Vijeću dopušta donošenje samo nezakonodavnih akata s obzirom na to da mu dodjeljuje ovlast donošenja akata samo u okviru nezakonodavnog postupka.

52. Prema mišljenju Mađarske, članak 78. stavak 3. UFEU‑a može u najboljem slučaju poslužiti kao pravna osnova za donošenje dopunskih mjera uz zakonodavne akte donesene na temelju članka 78. stavka 2. UFEU‑a, koje su u skladu s njima, ili mjera koje olakšavaju njihovu provedbu s obzirom na kriznu situaciju ( 21 ).

53. Mađarska pojašnjuje da, ako Sud odluči da je na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a moguće donijeti akt koji odstupa od zakonodavnog akta donesenog na temelju članka 78. stavka 2. UFEU‑a, takvo odstupanje ne može utjecati na bit takvog zakonodavnog akta ni oduzeti smisao njegovim temeljnim odredbama. Međutim, to je slučaj pobijane odluke jer se njome izmjenjuje, među ostalim, ključni element te uredbe, odnosno imenovanje države članice koja je odgovorna za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Tako se pobijanom odlukom uvodi odstupanje od odredbi te uredbe koje je u okviru nezakonodavnog akta neprihvatljiva opsega. To predstavlja zaobilaženje redovnog zakonodavnog postupka koji je predviđen člankom 78. stavkom 2. UFEU‑a.

54. Naposljetku, Mađarska u svojoj replici i odgovoru na intervencijske podneske tvrdi, pri čemu se po analogiji poziva na točke 151. do 161. mišljenja nezavisnog odvjetnika M. Watheleta u predmetu Vijeće/Front Polisario ( 22 ), da se zahtjev savjetovanja s Parlamentom, kako je predviđen člankom 78. stavkom 3. UFEU‑a, može smatrati „sudjelovanjem” Parlamenta u smislu članka 289. stavka 2. UFEU‑a, tako da se primjenjuje posebni zakonodavni postupak te se pobijana odluka stoga treba kvalificirati kao zakonodavni akt.

55. Međutim, čak ni tada članak 78. stavak 3. UFEU‑a ne ovlašćuje Vijeće da odstupi od ključne odredbe zakonodavnog akta donesenog na temelju članka 78. stavka 2. UFEU‑a.

56. Ti me različiti argumenti nisu uvjerili. Smatram da je članak 78. stavak 3. UFEU‑a mogao poslužiti kao pravna osnova nezakonodavnog akta, kao što je pobijana odluka, koji privremeno i u ograničenom okviru odstupa od određenih odredbi zakonodavnih akata.

57. Najprije ću odgovoriti na argumentaciju koju je Mađarska istaknula u fazi replike ( 23 ), odnosno argumentaciju da se pobijana odluka može smatrati zakonodavnim aktom unatoč činjenici da se u članku 78. stavku 3. UFEU‑a ne navodi da su mjere koje su poduzete na tom temelju donesene u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom. Mađarska se u tom pogledu oslanja na utvrđenje da je, u skladu s onim što se zahtijeva člankom 289. stavkom 2. UFEU‑a, pobijanu odluku donijelo Vijeće „uz sudjelovanje Parlamenta”.

58. Čini mi se neophodnim na to pravno pitanje odgovoriti nedvosmisleno jer je pri donošenju zakonodavnog akta potrebno poštovati određene zahtjeve koji se ne primjenjuju pri donošenju nezakonodavnog akta. Konkretno, mislim na sudjelovanje nacionalnih parlamenata predviđeno člancima 3. i 4. Protokola (br. 1.) i člancima 6. i 7. Protokola (br. 2.), kao i na zahtjev prema kojem se Vijeće sastaje javno kada raspravlja i glasuje o nacrtu zakonodavnog akta, koji proizlazi iz članka 16. stavka 8. UEU‑a i članka 15. stavka 2. UFEU‑a.

59. Tipologijom normativnih instrumenata Unije proizašlom iz Ugovora iz Lisabona po prvi je put utvrđena razlika između zakonodavnih akata i nezakonodavnih akata na temelju razmatranja koja su prije svega organizacijska i postupovna ( 24 ).

60. Člankom 289. stavkom 3. UFEU‑a „zakonodavni akti” definirani su kao „[p]ravni akti doneseni zakonodavnim postupkom”. „Zakonodavni postupak” podrazumijeva „redovni zakonodavni postupak” ili „posebni zakonodavni postupak”. U skladu s člankom 289. stavkom 1. UFEU‑a, u redovnom zakonodavnom postupku Parlament i Vijeće na prijedlog Komisije zajedno donose pravni akt.

61. U skladu s člankom 289. stavkom 2. UFEU‑a, posebni zakonodavni postupak jest postupak u skladu s kojim, „[u] posebnim slučajevima predviđenima Ugovorima”, „Europski parlament uz sudjelovanje Vijeća ili Vijeće uz sudjelovanje Europskog parlamenta […] donosi uredbe, direktive ili odluke” ( 25 ). Posebni zakonodavni postupak stoga obilježava činjenica da pri donošenju akta Unije uključuje Vijeće i Parlament u različitim mjerama.

62. U većini slučajeva u kojima je predviđen posebni zakonodavni postupak, takav akt Vijeće treba donijeti jednoglasno uz prethodnu suglasnost Parlamenta ( 26 ) ili pak, češće, nakon savjetovanja s Parlamentom ( 27 ). U određenim slučajevima akt donosi Parlament uz prethodnu suglasnost Vijeća ( 28 ).

63. Iz tih odredbi proizlazi da su autori Ugovora primijenili potpuno formalni pristup ( 29 ) na temelju kojeg se zakonodavni akti kvalificiraju kao takvi ako su doneseni u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom ili u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom.

64. Stoga nije relevantno da se, kao što predlažu tužitelji, pobijana odluka kvalificira kao zakonodavni akt s obzirom na njezin sadržaj.

65. Zbog argumentacije Mađarske postavlja se pitanje je li potrebno da se u odredbi Ugovora izričito navodi da se njome omogućuje donošenje akta u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom kako bi se smatralo da je takav akt zakonodavni akt.

66. Prema mojem mišljenju, potrebno je odgovoriti potvrdno kako bi se osigurala dovoljna razina pravne sigurnosti za klasifikaciju akata Unije koju su uspostavili autori Ugovora.

67. U tom pogledu valja utvrditi da Ugovor sadržava brojne odredbe kojima se predviđa donošenje akata Unije uz izričito navođenje da se to donošenje provodi u skladu s „posebnim zakonodavnim postupkom”, i to iako oblici tog postupka mogu biti različiti u pogledu naravi i razine uključenosti Vijeća i Parlamenta. Koristan učinak takvog navođenja jest pojasniti da je, bez obzira na njegove oblike, predmetni postupak ipak „zakonodavni postupak” i da će stoga dovesti do donošenja zakonodavnog akta. Zahtjev za navedenim navođenjem također proizlazi iz samog teksta članka 289. stavka 2. UFEU‑a u skladu s kojim se posebni zakonodavni postupak primjenjuje samo „[u] posebnim slučajevima predviđenima Ugovorima”.

68. Suprotno tomu, postupci koji se odvijaju na sličan način kao i posebni zakonodavni postupci, ali koji se u Ugovoru izričito ne kvalificiraju kao takvi, moraju se smatrati nezakonodavnim postupcima koji će stoga dovesti do donošenja nezakonodavnih akata ( 30 ).

69. Točno je da se može smatrati da razlika između zakonodavnih akata i nezakonodavnih akata koja proizlazi iz takvog „pravnog nominalizma” ( 31 ) predstavlja probleme u pogledu dosljednosti ( 32 ) i da se autori Ugovora nisu potrudili do kraja kategorizirati zakonodavni akt Unije ( 33 ).

70. Ipak se može smatrati, i upravo to rješenje podržavam, da su autori Ugovora, naprotiv, time što su primijenili isključivo formalan pristup zakonodavnom aktu, omogućili da se sa sigurnošću identificiraju pravne osnove na temelju kojih su institucije Unije ovlaštene donositi zakonodavne akte. Nepotpunost ili čak, prema mišljenju nekih, očita nedosljednost klasifikacije koju su proveli autori Ugovora stoga se mora smatrati posljedicom volje tih autora da se neke akte kvalificira kao zakonodavne akte, a neke ne.

71. Takvo je ispitivanje teksta odredbi Ugovora radi eventualne kvalifikacije akta Unije kao zakonodavnog akta, osim toga, u skladu s utvrđenjem Suda da „ne određuju postupci pravnu osnovu akta, nego pravna osnova akta određuje postupke koje treba slijediti za njegovo donošenje” ( 34 ).

72. Točnije, tumačenje koje zagovaram dovodi do toga da se pobijana odluka ne kvalificira kao zakonodavni akt.

73. Naime, valja istaknuti da se u članku 78. stavku 3. UFEU‑a, iako se njime predviđa da Vijeće donosi mjere nakon savjetovanja s Parlamentom, izričito ne navodi da su takve mjere donesene u okviru posebnog zakonodavnog postupka. Donesene u okviru nezakonodavnog postupka, navedene su mjere, na temelju a contrario tumačenja članka 289. stavka 3. UFEU‑a, nezakonodavne. Suprotnost je u tom pogledu očita u odnosu na članak 78. stavak 2. UFEU‑a u kojem se izričito navodi da su mjere donesene na temelju tog članka donesene u skladu sa zakonodavnim postupkom, u ovom slučaju redovnim zakonodavnim postupkom.

74. S obzirom na to pojašnjenje, sada valja odgovoriti na središnje pitanje argumentacije Slovačke Republike i Mađarske, odnosno pitanje je li, i u kojoj mjeri, Vijeće na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a ovlašteno donijeti nezakonodavni akt koji odstupa od odredbi zakonodavnih akata Unije.

75. Smatram, poput Vijeća i intervenijenata koji ga podržavaju, da se člankom 78. stavkom 3. UFEU‑a dopušta donošenje mjera koje, kako bi se njima odgovorilo na jasno utvrđenu kriznu situaciju, privremeno i u točno određenim pitanjima odstupaju od zakonodavnih akata u području azila.

76. Cilj je te odredbe Ugovora upravo omogućiti Uniji da brzo i učinkovito odgovori na kriznu situaciju zbog iznenadnog priljeva državljana trećih zemalja. S obzirom na činjenicu da članak 78. stavak 2. UFEU‑a obuhvaća različite aspekte zajedničkog europskog sustava azila i da su mjere donesene na temelju njega zakonodavni akti, neizbježno je da privremene mjere koje su, u odnosu na taj isti sustav, donesene na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a dovode do privremenog odstupanja od određenih odredbi tih zakonodavnih akata. Pojam „privremene mjere” u smislu članka 78. stavka 3. UFEU‑a stoga se ne može, suprotno tvrdnjama tužitelja, shvatiti kao da je ograničen na dopunske operativne ili financijske mjere, a da se time previše ne ograniči područje primjene te pravne osnove, a stoga i njezin korisni učinak. Pojam „privremene mjere” stoga treba, prema mojem mišljenju, tumačiti široko jer se člankom 78. stavkom 3. UFEU‑a Vijeće ovlašćuje da donese sve mjere koje smatra potrebnima da bi se suočilo s kriznom situacijom zbog iznenadnog priljeva državljana trećih zemalja.

77. Da bi se mjere mogle smatrati pravilno utemeljenima na članku 78. stavku 3. UFEU‑a, njima se ne smiju konačno odbaciti, zamijeniti ili izmijeniti odredbe zakonodavnih akata donesenih na temelju članka 78. stavka 2. UFEU‑a.

78. To zasigurno nije slučaj što se tiče pobijane odluke kojom se, u skladu s njezinom naravi privremene mjere kojom se želi odgovoriti na točno određenu kriznu situaciju, samo predviđaju, u strogo utvrđenom okviru, privremena odstupanja od više odredbi zakonodavnih akata Unije. Stoga se ne može smatrati, suprotno tvrdnjama tužitelja, da takva odstupanja trajno i općenito izmjenjuju te akte.

79. U tom pogledu napominjem da se odstupanja koja sadržava pobijana odluka primjenjuju samo tijekom razdoblja od dvije godine i da se odnose samo na ograničen broj od 120000 državljana određenih trećih zemalja koji su podnijeli zahtjev za međunarodnu zaštitu u Italiji ili Grčkoj, koji imaju državljanstvo iz članka 3. stavka 2. pobijane odluke, koji će biti premješteni iz jedne od tih dviju država članica i koji su u navedene države članice pristigli ili će pristići između 24. ožujka 2015. i 26. rujna 2017.

80. Kao što navodi Vijeće, nakon zadnjeg dana primjene pobijane odluke, odnosno 26. rujna 2017., učinci odstupanja isteći će automatski te će se ponovno početi primjenjivati opća pravila, a da zakonodavac Unije ni na koji način neće trebati intervenirati.

81. Kao što sam prethodno naveo, ta određena i privremena odstupanja ne mogu se poistovjetiti s trajnom izmjenom materijalnih pravila sadržanih u zakonodavnim aktima Unije u području azila, koja bi se mogla provesti samo na temelju članka 78. stavka 2. UFEU‑a.

82. Stoga se, prema mojem mišljenju, donošenjem pobijane odluke na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a nije zaobišao redovni zakonodavni postupak predviđen člankom 78. stavkom 2. UFEU‑a.

83. U tom pogledu valja pojasniti odnos između tih dviju odredbi Ugovora.

84. Članak 78. stavak 3. UFEU‑a, u vezi s člankom 80. UFEU‑a, predstavlja posebnu pravnu osnovu za privremene mjere kojima se konkretizira načelo solidarnosti u kriznim situacijama zbog iznenadnog priljeva državljana trećih zemalja.

85. Hitnost djelovanja obilježje je postupka predviđenog člankom 78. stavkom 3. UFEU‑a. Time se opravdava činjenica da nije u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom.

86. Kao što navodi Vijeće, svaka od mjera predviđenih člankom 78. stavcima 2. i 3. UFEU‑a temelji se na vlastitoj pravnoj osnovi iz Ugovora i odnosi na različite situacije i ima različite ciljeve te među njima nije potrebno utvrditi hijerarhiju.

87. Valja ustrajati na komplementarnoj naravi pravnih osnova koje predstavljaju članak 78. stavak 2. točka (e) UFEU‑a ( 35 ) i članak 78. stavak 3. UFEU‑a. Njihova istodobna ili uzastopna upotreba Uniji osobito omogućuje da učinkovito reagira u slučaju migracijske krize. Ta je komplementarnost opisana u Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća od 9. rujna 2015. o uspostavi mehanizma premještanja u krizama i izmjeni Uredbe Dublin III.

88. Komisija u svojem prijedlogu jasno navodi interakcije između, s jedne strane, mjera iz tog prijedloga i, s druge strane, sustava hitnog premještanja na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a.

89. Kao što objašnjava Komisija, „[p]rijedlog kojim se osniva mehanizam premještanja u krizama treba razlikovati od prijedloga koje je Komisija donijela na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a u korist određenih država članica koje se suočavaju s iznenadnim priljevom državljana trećih zemalja na svoje državno područje” ( 36 ). Komisija u nastavku pojašnjuje da se, „[d]ok su mjere koje je Komisija predložila na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a privremene, prijedlogom osnivanja mehanizma premještanja u krizama uvodi […] metoda za određivanje koja država članica privremeno može biti odgovorna za obradu zahtjeva za azil podnesenih u državi članici koja je suočena s kriznom situacijom kako bi se osigurala pravednija raspodjela podnositelja zahtjeva među državama članicama u takvim situacijama i tako olakšalo funkcioniranje Dublinskog sustava čak i u kriznim vremenima” ( 37 ).

90. Stoga se u tom potonjem slučaju, za razliku od onog što se predviđa pobijanom odlukom, radi o trajnom mehanizmu kojim se uvodi metoda za određivanje koja je država članica odgovorna za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu podnesenih u državama članicama koje se nalaze u kriznim situacijama. Taj trajni mehanizam primjenjuje se općenito jer njegova primjena nije predviđena za određene države članice koje se trenutačno nalaze u kriznoj situaciji, nego ga može primijeniti svaka država članica koja bi se našla u takvoj situaciji.

91. Uvjeti za aktiviranje mehanizma premještanja predviđeni su u prijedlogu uredbe. Kao što je Komisija navela u tom prijedlogu, država članica korisnica tako mora biti „suočena s kriznom situacijom koja otežava primjenu [Uredbe Dublin III] zbog prekomjernog pritiska uslijed velikog i nesrazmjernog priljeva državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva, koji dovodi do znatnog pritiska na njezin sustav azila” ( 38 ).

92. Komisija je komplementarnost između mjera donesenih na temelju članka 78. stavka 2. UFEU‑a točke (e) i mjera donesenih na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a još objasnila na sljedeći način: „[o]snivanjem mehanizma premještanja u krizama ne dovodi se u pitanje mogućnost da Vijeće na prijedlog Komisije donese privremene mjere u korist država članica suočenih s kriznim situacijama opisanima u članku 78. stavku 3. UFEU‑a. Donošenje hitnih mjera na temelju članka 78. stavka 3. [UFEU‑a] i dalje će važiti u iznimnim situacijama kad bude potreban hitan odgovor koji bi mogao tražiti širu potporu sustavu upravljanja migracijama u slučaju da uvjeti za aktiviranje mehanizma premještanja u krizama ne budu zadovoljeni” ( 39 ).

93. Što se tiče upotrijebljene pravne osnove, Komisija u svojem prijedlogu navodi da se tim prijedlogom „mijenja [Uredba Dublin III] i stoga bi trebala biti donesena na temelju iste pravne osnove, odnosno članka 78. stavka 2. točke (e) UFEU‑a, u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom” ( 40 ). Naime, prijedlogom uredbe mijenja se Uredba Dublin III na način da se u nju dodaje odjeljak VII. naslovljen „Mehanizam premještanja u krizama”. Budući da se njime mijenja ta uredba, taj se prijedlog pravilno temelji na članku 78. stavku 2. točki (e) UFEU‑a i podliježe redovnom zakonodavnom postupku.

94. Osim toga, Komisija pojašnjuje da „[m]ehanizam premještanja u krizama koji je predmet [t]og prijedloga uključuje trajna odstupanja, koja se aktiviraju u posebnim kriznim situacijama u korist određenih država članica, posebno od načela utvrđenog u članku 3. stavku 1. Uredbe [Dublin III] prema kojem zahtjev za međunarodnu zaštitu obrađuje država članica koja je odgovorna za to na temelju kriterija utvrđenih u poglavlju III. Umjesto [t]og načela prijedlogom se utvrđuje obvezan ključ raspodjele za utvrđivanje odgovornosti za ispitivanje zahtjeva u slučaju detaljno utvrđenih kriznih okolnosti” ( 41 ).

95. Zajedničko je pobijanoj odluci i prijedlogu uredbe to što Uniji pružaju sredstva za odgovor na situacije migracijske krize. Međutim, dok je pobijana odluka, kao mjera donesena na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a, privremena i predviđena za države članice koje se nalaze u kriznoj situaciji zbog iznenadnog priljeva državljana trećih zemalja, prijedlogom uredbe uvodi se mehanizam premještanja na neodređeno, koji nije ograničen unaprijed utvrđenim brojem državljana trećih zemalja i kojim se unaprijed neka država članica, ili više njih, ne identificira kao korisnik tog mehanizma.

96. Iz tih elemenata proizlazi da se, dok članak 78. stavak 3. UFEU‑a predstavlja pravnu osnovu koja Uniji omogućuje da privremeno i hitno odgovori na iznenadni priljev državljana trećih zemalja, člankom 78. stavkom 2. točkom (e) UFEU‑a omogućuje da se Uniji dodijeli okvir namijenjen tomu da se trajno i općenito odgovori na strukturni problem, odnosno neprikladnost članka 3. stavka 1. Uredbe Dublin III u slučaju iznenadnog migracijskog pritiska na najizloženije države članice.

97. Iz prethodnih razmatranja proizlazi da, prema mojem mišljenju, članak 78. stavak 3. UFEU‑a može poslužiti kao temelj za privremene mjere, kao što su one iz pobijane odluke, koje su namijenjene tomu da se na kriznu situaciju odgovori čak i ako sadržavaju odstupanja od posebnih odredbi zakonodavnih akata Unije, iako su ta odstupanja strogo materijalno i vremenski ograničena.

98. Drugi tužbeni razlog Slovačke Republike i prvi tužbeni razlog Mađarske stoga treba odbiti kao neosnovane.

2. Prvi dio petog tužbenog razloga Slovačke Republike i drugi tužbeni razlog Mađarske, koji se temelje na nepostojanju privremene naravi pobijane odluke

99. Slovačka Republika i Mađarska tvrde da članak 78. stavak 3. nije prikladna pravna osnova za donošenje pobijane odluke jer ta odluka, suprotno onomu što se zahtijeva tom odredbom, nije privremena.

100. U skladu s člankom 13. stavcima 1. i 2. pobijane odluke, ta se odluka primjenjuje od 25. rujna 2015. do 26. rujna 2017., odnosno tijekom razdoblja od 24 mjeseca. Osim toga, člankom 13. stavkom 3. te odluke predviđa se da se ta odluka primjenjuje na osobe koje pristižu na državno područje Talijanske Republike i Helenske Republike u tom razdoblju, kao i na podnositelje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji su od 24. ožujka 2015. pristigli na državno područje tih država članica.

101. Iz tih odredbi proizlazi da je vremensko područje primjene pobijane odluke strogo ograničeno. Njome se nedvojbeno predviđa hitan mehanizam na određeno vrijeme, tako da se njezinu privremenost, prema mojem mišljenju, ne može osporavati.

102. Budući da se u članku 78. stavku 3. UFEU‑a više ne navodi najdulje trajanje od šest mjeseci, suprotno slučaju iz članka 64. stavka 2. Ugovora o EZ‑u, iz toga valja zaključiti da privremene mjere koje su donesene na temelju njega mogu trajati dulje.

103. Suprotno tvrdnjama Slovačke Republike i Mađarske, okolnost da pobijana odluka, zbog trajnih veza koje mogu nastati između podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu i država članica premještanja, može imati učinke nakon razdoblja navedenog u toj odluci, prema mojem mišljenju, nije relevantna. Naime, takvi su, više ili manje dugoročni učinci svojstveni međunarodnoj zaštiti koju je moguće dobiti u državi članici premještanja. Kad bi se slijedila teza koju zagovaraju Slovačka Republika i Mađarska, na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a ne bi se mogao uvesti nikakav mehanizam premještanja.

104. Nadalje, budući da se člankom 78. stavkom 3. UFEU‑a ne utvrđuje točan rok, nego se isključivo predviđa donošenje privremenih mjera, smatram da je Vijeće moglo uvesti privremeni mehanizam premještanja koji se primjenjuje 24 mjeseca, a da time ne povrijedi tu odredbu i ne prekorači marginu prosudbe koja mu je tom odredbom dodijeljena. U tom pogledu valja istaknuti zabrinutost koju je Komisija izrazila u svojem prijedlogu odluke, u skladu s kojom, „kako bi se osiguralo da [privremene] mjere imaju stvarni utjecaj u praksi i pružila istinska potpora Talijanskoj Republici [i] Helenskoj Republici […] za svladavanje posljedica zbog priljeva migranata, trajanje tih mjera ne bi trebalo biti prekratko” ( 42 ). Nadalje, izbor trajanja primjene od 24 mjeseca također je opravdan s obzirom na predvidiv rok koji je potreban za pripremu provedbe postupka premještanja u svim državama članicama, tim više ako se uzme u obzir, kao što je Helenska Republika pravilno istaknula na raspravi, novost tog postupka.

105. Osim toga, argument koji su istaknule Slovačka Republika i Mađarska, prema kojem trajanje i učinci mjere donesene na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a ne mogu prekoračiti trajanje potrebno za donošenje zakonodavnog akta utemeljenog na članku 78. stavku 2. UFEU‑a, ničim nije potkrijepljen u tekstu tih dviju odredbi. Usto, s obzirom na to da je nemoguće unaprijed odrediti trajanje koje će biti potrebno za donošenje zakonodavnog akta kojim se uvodi trajni mehanizam premještanja na temelju članka 78. stavka 2. UFEU‑a, čini mi se nemogućim u praksi provesti tezu koju zagovaraju Slovačka Republika i Mađarska. Ta se nesigurnost može dočarati činjenicom da prijedlog uredbe kojim se uvodi trajni mehanizam premještanja, iako je bio podnesen 9. rujna 2015., odnosno istog dana kao i prijedlog koji je doveo do pobijane odluke, još nije donesen te da je nemoguće sa sigurnošću znati da će biti donesen prije 26. rujna 2017., datuma isteka pobijane odluke, ili čak na neki kasniji datum.

106. Drugi argumenti koje ističu Slovačka Republika i Mađarska nisu takve naravi da bi izmijenili moju ocjenu. Tako činjenica da se pobijanu odluku može prilagoditi s obzirom na okolnosti nije proturječna njezinoj privremenosti, kao ni mogućnost produljenja za najviše 12 mjeseci, kako je predviđeno člankom 4. stavkom 5. pobijane odluke ( 43 ).

107. Iz prethodnih razmatranja proizlazi da prvi dio petog tužbenog razloga Slovačke Republike i drugi tužbeni razlog Mađarske treba odbiti kao neosnovane.

3. Drugi dio petog tužbenog razloga Slovačke Republike, koji se temelji na tomu da pobijana odluka ne ispunjava uvjete za primjenu članka 78. stavka 3. UFEU‑a

108. Slovačka Republika u tri pogleda osporava činjenicu da se pobijanom odlukom poštuje uvjet primjene članka 78. stavka 3. UFEU‑a, u skladu s kojim se država članica korisnica privremenih mjera mora nalaziti „u kriznoj situaciji zbog iznenadnog priljeva državljana trećih zemalja”.

109. Kao prvo, prema mišljenju Slovačke Republike, priljev državljana trećih zemalja u Italiju i Grčku u trenutku donošenja pobijane odluke ili neposredno prije njezina donošenja bio je razumno predvidiv te se stoga ne može kvalificirati kao „iznenadan”. Naime, statistički podaci za 2013. i 2014. te prve mjesece 2015. pokazuju da se broj državljana trećih zemalja koji su se uputili u Italiju i Grčku stalno povećavao i da je to povećanje, od intervala 2013. – 2014., bilo znatno. Osim toga, što se tiče Italije, sadašnji podaci za 2015. pak pokazuju da se broj migranata iz godine u godinu smanjuje.

110. Taj se argument, prema mojem mišljenju, ne može prihvatiti.

111. Prvo ću općenito istaknuti, pri čemu ću se pozvati na „annual brief 2015” Frontexa, da je u 2015. broj nezakonitih ulazaka državljana trećih zemalja na vanjskim granicama Unije dosegao više od 1,8 milijuna, dok je taj broj 2014. iznosio 285532, što znači da je došlo do povećanja od 546 %. Kao glavne točke ulaska tih državljana u Uniju, Grčka i Italija bile su izložene osobito snažnom migracijskom pritisku.

112. Članak 78. stavak 3. UFEU‑a pruža posebnu pravnu osnovu kako bi se odgovorilo na krizne situacije u području migracija s kojima se suočava neka država članica ili više njih, na način da se njime predviđa donošenje privremenih mjera koje su, kao što je Komisija istaknula u svojem prijedlogu odluke, „izvanredne”, u smislu da se „[m]ogu […] aktivirati samo ako je zbog iznenadnog priljeva državljana trećih zemalja unutar sustava azila države članice ili više njih dosegnut određeni prag hitnosti i ozbiljnosti problema” ( 44 ).

113. Poput Vijeća i intervenijenata koji su podnijeli očitovanja u njegovu potporu, ističem da je masovno povećanje priljeva državljana trećih zemalja tijekom 2015. te osobito tijekom srpnja i kolovoza te godine objektivna činjenica koja je odražena u podacima Frontexa navedenima u uvodnoj izjavi 13. pobijane odluke. U tim se podacima navodi, što se tiče Italije, 42356 nezakonitih prelazaka granica tijekom srpnja i kolovoza 2015., odnosno povećanje od 20 % u odnosu na svibanj i lipanj 2015. Što se tiče Grčke, ta je brojka dosegnula 137000 tijekom srpnja i kolovoza 2015., što je povećanje od 250 %.

114. Kao što proizlazi iz uvodne izjave 13. pobijane odluke, Vijeće je uzelo u obzir činjenicu da se velikom dijelu tih migranata, s obzirom na njihovo državljanstvo, mogla odobriti međunarodna zaštita.

115. Nadalje, iz uvodne izjave 14. pobijane odluke proizlazi da je, prema podacima Eurostata i Europskog potpornog ureda za azil (EASO), između siječnja i srpnja 2015. zabilježeno naglo povećanje broja osoba koje su u Talijanskoj Republici i Helenskoj Republici zatražile međunarodnu zaštitu, čime se u potpunosti potvrđuje utvrđenje eksponencijalnog rasta pritiska koji se vrši na sustave azila Italije i Grčke.

116. Dodajem da iz uvodne izjave 16. pobijane odluke proizlazi da je Vijeće također uzelo u obzir činjenicu da će se krizna situacija koja obuhvaća Italiju i Grčku vrlo vjerojatno nastaviti zbog nestabilnosti i sukoba u neposrednom susjedstvu tih dviju država članica. Zbog isticanja stalnog pritiska na sustave azila Italije i Grčke, koji neprestano pridonosi njihovu slabljenju, tim je više potrebno da Unija brzo odgovori, u obliku privremenih mjera donesenih na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a, na nastalu kriznu situaciju zbog iznenadnog i masovnog priljeva državljana trećih zemalja na područje tih država članica ( 45 ).

117. Iznenadna narav priljeva državljana trećih zemalja tako proizlazi iz objektivnih podataka. Njima se naglašava fenomen brzog povećanja broja dolazaka državljana trećih zemalja u Italiju i Grčku u kratkom vremenskom razdoblju. Nemogućnost tih dviju država članica da se suoče s tim fenomenom obilježje je postojanja krizne situacije koju se želi otkloniti pobijanom odlukom.

118. Bez obzira na to je li taj priljev državljana trećih zemalja bio predvidiv, za opravdanje upotrebe članka 78. stavka 3. UFEU‑a važno je da je zbog brzine i opsega takvog priljeva neophodno da Unija brzo reagira donošenjem privremenih mjera kako bi se smanjio znatan pritisak koji se time vrši na sustave azila Italije i Grčke, kao što je navedeno u uvodnoj izjavi 26. pobijane odluke.

119. Nije važno ni to da je tendencija povećanja broja državljana trećih zemalja koji su nezakonito pristigli u Italiju i Grčku nastala prije 2015. Kao što sam prethodno naveo, važno je utvrđenje naglog rasta tog broja, kako proizlazi iz prethodno navedenih objektivnih podataka, čiju točnost tužitelji ne osporavaju.

120. Kao drugo, Slovačka Republika tvrdi da članak 78. stavak 3. UFEU‑a podrazumijeva da se država članica nalazi u kriznoj situaciji koju je prouzročio upravo iznenadan priljev državljana trećih zemalja, što proizlazi iz upotrebe izraza „zbog”. Međutim, Slovačka Republika navodi da se čini da, barem u slučaju Helenske Republike, ta uzročna veza ne postoji. Naime, utvrđeno je da je sustav azila i migracijski sustav Grčke (kao i Italije) već dugo suočen s velikim problemima bez izravne uzročne povezanosti s migracijskim fenomenom koji obilježava razdoblje tijekom kojeg je donesena pobijana odluka.

121. Prema mojem mišljenju, taj argument treba odbiti.

122. Točno je da, kao što navodi Vijeće, postoji razlika između jezičnih verzija članka 78. stavka 3. UFEU‑a jer se u petnaest verzija upotrebljava riječ „obilježena”, dok se u devet verzija upotrebljava riječ „zbog”. Međutim, u oba je slučaja izražen uvjet u skladu s kojim mora postojati uska povezanost između krizne situacije zbog koje je potrebno donijeti privremene mjere i iznenadnog priljeva državljana trećih zemalja. Međutim, kao što proizlazi iz uvodnih izjava 13. i 26. pobijane odluke, neizdrživom pritisku na sustave azila Italije i Grčke, koji obilježava kriznu situaciju, pridonio je upravo iznenadan priljev državljana trećih zemalja tijekom 2015. i osobito tijekom srpnja i kolovoza 2015.

123. U tom pogledu nije važno to što su sustavi azila Italije i Grčke već ranije bili oslabljeni. Kao što pravilno ističe Vijeće, snažan pritisak koji je opteretio sustave azila Italije i Grčke vjerojatno bi mogao ozbiljno narušiti bilo koji sustav azila, čak i onaj bez strukturnih nedostataka.

124. Kao treće, prema mišljenju Slovačke Republike, pobijana odluka ne bi se mogla donijeti na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a jer njezin cilj nije riješiti postojeću ili neizbježnu kriznu situaciju u Talijanskoj Republici i Helenskoj Republici, nego, barem djelomično, buduće hipotetske situacije za koje prilikom donošenja pobijane odluke nije bilo moguće s dovoljnom vjerojatnošću potvrditi da će nastati.

125. Slovačka Republika smatra da je razdoblje primjene pobijane odluke od dvije ili čak tri godine predugo da bi se moglo tvrditi da će se tijekom tog razdoblja donesenim mjerama odgovarati na kriznu, trenutačnu ili neizbježnu situaciju koja obuhvaća Talijansku Republiku i Helensku Republiku. Tako tijekom tog razdoblja krizna situacija može prestati postojati u tim državama članicama. Osim toga, cilj je mehanizma premještanja rezerve od 54000 dodatnih osoba, predviđenog člankom 4. stavkom 3. pobijane odluke, u vezi s člankom 4. stavkom 1. točkom (c) te odluke, odgovoriti na potpuno hipotetske situacije u drugim državama članicama.

126. Republika Poljska podržava to stajalište i tvrdi da se članak 78. stavak 3. UFEU‑a odnosi na situaciju već postojeće i trenutačne krize koja zahtijeva donošenje hitnih korektivnih mjera, a ne, kao u pobijanoj odluci, na situacije krize koja može nastati u budućnosti, ali čiji su nastanak, narav i opseg neizvjesni ili ih je teško predvidjeti.

127. Za razliku od Slovačke Republike i Republike Poljske, smatram da činjenica da se pobijanom odlukom upućuje na buduće događaje ili situacije ni u kojem pogledu nije neusklađena s člankom 78. stavkom 3. UFEU‑a.

128. Naime, podsjećam da iz uvodnih izjava 13. i 26. pobijane odluke proizlazi da je donošenje te odluke prije svega obrazloženo potrebom da se odgovori na kriznu situaciju koja je osobito bila vidljiva tijekom srpnja i kolovoza 2015. u Italiji i Grčkoj. Okolnošću da pobijana odluka sadržava više odredbi kojima se omogućava njezina prilagodba razvoju te situacije ne smije se prikriti činjenica da je ta odluka namijenjena rješavanju problema koji je nastao prije njezina donošenja.

129. U svakom slučaju, smatram da se članku 78. stavku 3. UFEU‑a ne protivi to da pobijana odluka sadržava više odredbi kojima se omogućuje njezina prilagodba razvoju migracijskih tokova. Tom se odredbom Vijeću dodjeljuje široka margina prosudbe pri izboru mjera koje je potrebno donijeti kako bi se primjereno odgovorilo na kriznu situaciju zbog iznenadnog priljeva državljana trećih zemalja. Budući da se takva krizna situacija može nastaviti, razvijati i utjecati na druge države članice, Vijeće je imalo osnovu da predvidi mogućnost prilagodbe svojeg djelovanja i osobito obilježja i načina primjene privremenog mehanizma premještanja.

130. Tako potreba da se privremenim mjerama odgovori na kriznu situaciju, izražena u pravnoj osnovi koju čini članak 78. stavak 3. UFEU‑a, ne isključuje ni prilagodbu mjere kao što je pobijana odluka razvoju situacije ni donošenje provedbenih akata Vijeća. Odgovor na hitnu situaciju ne znači da se taj odgovor ne može razvijati i prilagođavati, pod uvjetom da ostane privremen.

131. S tog su stajališta stoga odredbe kao što su članak 1. stavak 2. drugi podstavak i članak 4. stavak 3. pobijane odluke, kojima se predviđa da Komisija Vijeću može podnositi prijedloge ako smatra da je prilagodba mehanizma premještanja opravdana zbog razvoja situacije na terenu ili da je država članica suočena s kriznom situacijom zbog iznenadnog priljeva državljana trećih zemalja uslijed naglih promjena tokova migracija, u potpunosti u skladu s člankom 78. stavkom 3. UFEU‑a.

132. Vijeće je također moglo, a da to ne utječe na zakonitost pobijane odluke, u prvoj rečenici članka 9. te odluke ponoviti uvjete u kojima se privremene mjere, različite od pobijane odluke, mogu donijeti na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a te posljedice koje iz toga mogu proizaći u pogledu primjene pobijane odluke.

133. Naposljetku, kao što to pravilno ističe Vijeće, pobijana odluka ne može biti nezakonita zbog činjenice da se u njoj predviđa donošenje provedbenih akata ( 46 ) i da njihovo donošenje ovisi o budućim događajima ili situacijama. Naime, kao što proizlazi iz uvodne izjave 28. pobijane odluke, izvršavanje takvih provedbenih ovlasti Vijeća nužno je da bi se omogućilo da se privremeni mehanizam premještanja brzo prilagođava situacijama koje se brzo razvijaju.

134. Drugi dio petog tužbenog razloga Slovačke Republike stoga nije osnovan.

135. Iz prethodnih razmatranja proizlazi da sve tužbene razloge Slovačke Republike i Mađarske koji se temelje na neprikladnosti članka 78. stavka 3. UFEU‑a kao pravne osnove za donošenje pobijane odluke treba odbiti kao neosnovane.

C. Tužbeni razlozi koji se odnose na pravilnost postupka donošenja pobijane odluke i koji se temelje na bitnoj povredi postupka

1. Prvi tužbeni razlog Slovačke Republike i sedmi tužbeni razlog Mađarske, koji se temelje na povredi članka 68. UFEU‑a

136. Slovačka Republika i Mađarska tvrde da je Vijeće, s obzirom na to da pobijana odluka prekoračuje smjernice koje je Europsko vijeće utvrdilo u svojim zaključcima od 25. i 26. lipnja 2015., u skladu s kojima o raspodjeli premještenih osoba treba postići dogovor „konsenzusom” i „odražavajući posebne položaje država članica” ( 47 ), povrijedilo članak 68. UFEU‑a i počinilo bitnu povredu postupka.

137. U skladu s člankom 15. stavkom 1. UEU‑a, „Europsko vijeće daje Uniji potreban poticaj za njezin razvoj i utvrđuje opće političke smjernice i prioritete tog razvoja. Europsko vijeće ne izvršava zakonodavne funkcije”.

138. Na temelju članka 68. UFEU‑a, „Europsko vijeće utvrđuje strateške smjernice za zakonodavno i operativno planiranje u području slobode, sigurnosti i pravde”.

139. Ističem da se, iako zaključci Europskog vijeća od 25. i 26. lipnja 2015. stvarno sadržavaju odredbu kojom se predviđa da države članice moraju „konsenzusom” postići dogovor o raspodjeli osoba kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita, i to „odražavajući posebne položaje država članica” ( 48 ), ta odredba odnosi na privremeno i iznimno premještanje 40000 osoba iz Italije i Grčke unutar dvije godine. Međutim, ta mjera premještanja 40000 osoba bila je predmet Odluke 2015/1523, koja stoga odgovara upravo smjernicama Europskog vijeća.

140. Prema mišljenju Slovačke Republike i Mađarske, nova mjera hitnog premještanja kao što je ona predviđena pobijanom odlukom nije se mogla predložiti, ni a fortiori donijeti, a da Europsko vijeće prethodno ne zauzme stajalište u tom pogledu.

141. Slovačka Republika tako smatra da se Vijeće, time što je donijelo pobijanu odluku, a da ovlast koja proizlazi iz zaključaka Europskog vijeća od 25. i 26. lipnja 2015. nije bila izmijenjena ni proširena, umiješalo u funkcije i nadležnosti Europskog vijeća. Stoga je povrijedilo članak 68. UFEU‑a te članak 13. stavak 2. UEU‑a i načelo institucionalne ravnoteže. Osim toga, prema mišljenju Mađarske, članak 15. UEU‑a treba tumačiti na način da se zaključci Europskog vijeća nalažu institucijama Unije.

142. Na temelju članka 13. stavka 2. UEU‑a, „[s]vaka institucija djeluje u granicama ovlasti koje su joj dodijeljene u Ugovorima i u skladu s njima određenim postupcima, uvjetima i ciljevima”. Ta odredba odraz je načela institucionalne ravnoteže, koje obilježava institucionalnu strukturu Unije, a koje podrazumijeva da svaka institucija izvršava svoje ovlasti uz poštovanje ovlasti drugih institucija ( 49 ).

143. Prema mojem mišljenju, ni Komisija ni Vijeće nisu prekoračili granice koje su im dodijeljene člankom 78. stavkom 3. UFEU‑a time što je Komisija predložila, a Vijeće donijelo pobijanu odluku.

144. Konkretno, zaključci Europskog vijeća od 25. i 26. lipnja 2015. ne mogu imati za učinak da se Komisiji zabrani da predloži, a Vijeću da donese privremeni i obvezujući mehanizam premještanja podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu kojim se dopunjuje Odluka 2015/1523.

145. U tom pogledu podsjećam da su privremene mjere koje Vijeće može donijeti na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a donesene na prijedlog Komisije. Ta ovlast inicijative koja se općenito Komisiji priznaje člankom 17. stavkom 2. UEU‑a može se dovesti u pitanje ako se prizna da je uvjetovana prethodnim donošenjem zaključaka Europskog vijeća. To tim više vrijedi kada se odredbom Ugovora, kao što je članak 78. stavak 3. UFEU‑a, Komisiji dodjeljuje ovlast predlaganja hitnog odgovora Unije na kriznu situaciju. Na temelju svoje ovlasti inicijative, Komisija, koja u skladu s člankom 17. stavkom 1. UEU‑a „promiče opći interes Unije i u tu svrhu poduzima odgovarajuće inicijative”, mora moći odrediti predmet, cilj i sadržaj svojeg prijedloga ( 50 ).

146. Kao što u biti navode Talijanska Republika i Veliko Vojvodstvo Luksemburg, pobijanom se odlukom odgovara na novu kriznu situaciju koja je nastala tijekom srpnja i kolovoza 2015. Donošenje privremenog mehanizma premještanja 120000 podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a, nije se prethodno trebalo konkretno utvrditi u zaključcima Europskog vijeća. Osim što takav zahtjev ne proizlazi iz teksta te odredbe, njegov bi učinak bio poništenje reaktivnosti koju institucije Unije trebaju pokazati kad su države članice suočene s kriznom situacijom.

147. Nadalje, zaključcima Europskog vijeća od 25. i 26. lipnja 2015. ne smije se dopustiti da proizvode učinke izvan donošenja mjere čiji je cilj upravo dati učinak tim zaključcima, odnosno Odluke 2015/1523, koja se odnosi na dobrovoljno premještanje 40000 osoba.

148. U svakom slučaju, iako se smatra da Odlukom 2015/1523 nisu iscrpljene preporuke iz zaključaka Europskog vijeća od 25. i 26. lipnja 2015., u pristupu koji su Komisija i Vijeće na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a slijedili za donošenje pobijane odluke ne otkrivam nikakvu načelnu proturječnost sa smjernicama koje je Europsko vijeće utvrdilo u svojim zaključcima od 25. i 26. lipnja 2015.

149. Naime, Europsko vijeće u točki 2. tih zaključaka izjavljuje da je potrebno unaprijediti rad „[n]astavljajući se na Komisijin europski migracijski program”. Međutim, tim se programom predviđa aktiviranje hitnog mehanizma predviđenog člankom 78. stavkom 3. UFEU‑a. Osim toga, Europsko vijeće u točki 3. navedenih zaključaka navodi da su potrebni „veći napori […] kako bi se bolje ograničili sve veći nezakoniti migracijski tokovi”, osobito na način da se razvija dimenzija koja se odnosi na premještanje. Komisija i Vijeće stoga su se pridružili pravcu djelovanja koje zagovara Europsko vijeće time što je Komisija predložila, a Vijeće donijelo pobijanu odluku na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a.

150. Naposljetku, iako se bit osporavanja Slovačke Republike i Mađarske odnosi na činjenicu da je pobijana odluka donesena kvalificiranom većinom, valja istaknuti da je, s obzirom na to da se člankom 78. stavkom 3. UFEU‑a Vijeću omogućuje donošenje mjera kvalificiranom većinom, isključeno, zbog nepostojanja suprotne odredbe u Ugovoru, da Europsko vijeće izmijeni to pravilo glasovanja na način da Vijeću naloži pravilo jednoglasne odluke. Naime, iz sudske prakse Suda proizlazi da, s obzirom na to da su pravila koja se odnose na formiranje volje institucija Unije određena Ugovorima i da ih ni države članice ni same institucije ne mogu staviti izvan snage, samo Ugovori mogu u posebnim slučajevima ovlastiti instituciju da izmijeni postupak donošenja odluka koji je njima uređen ( 51 ).

151. Iz prethodnih razmatranja proizlazi da prvi tužbeni razlog Slovačke Republike i sedmi tužbeni razlog Mađarske treba odbiti kao neosnovane.

2. Treći dio trećeg tužbenog razloga i prvi dio četvrtog tužbenog razloga Slovačke Republike kao i peti tužbeni razlog Mađarske, koji se temelje na bitnoj povredi postupka jer Vijeće nije poštovalo obvezu savjetovanja s Parlamentom predviđenu člankom 78. stavkom 3. UFEU‑a

152. Slovačka Republika i Mađarska ističu da je Vijeće, s obzirom na to da je bitno izmijenilo prvotni prijedlog Komisije i donijelo pobijanu odluku bez novog savjetovanja s Parlamentom, počinilo bitnu povredu postupka iz članka 78. stavka 3. UFEU‑a koja treba dovesti do poništenja pobijane odluke. Slovačka Republika smatra da je Vijeće time također povrijedilo članak 10. stavke 1. i 2. UEU‑a, članak 13. stavak 2. UEU‑a te načela predstavničke demokracije, institucionalne ravnoteže i dobrog upravljanja.

153. Slovačka Republika i Mađarska u tom pogledu navode sljedeće bitne izmjene.

154. Te dvije države članice ističu da se u pobijanoj odluci Mađarska ne nalazi među državama članicama korisnicama mehanizma premještanja, nego među državama članicama premještanja, što je dovelo do brisanja Priloga III. prvotnom prijedlogu i uključivanja Mađarske u priloge I. i II. pobijane odluke.

155. Temeljna se izmjena odnosi na činjenicu da je, iako je zadržan ukupni broj od 120000 osoba, broj od 54000 osoba uključenih u taj ukupni broj, za koji je prvotno bilo predviđeno da će se odnositi na osobe koje je potrebno premjestiti iz Mađarske, bio pretvoren u „rezervu” koja nije bila predviđena u prvotnom prijedlogu Komisije. Stoga su struktura i više ključnih elemenata tog prijedloga bili bitno izmijenjeni, kao što su naslov i njegovo područje primjene ratione personae, popis država članica korisnica i država članica premještanja kao i broj osoba koje treba premjestiti u svaku državu članicu. To je dovelo do izmjena članaka 1. i 3. kao i članka 4. stavka 1. točke (c) pobijane odluke.

156. Slovačka Republika navodi druge izmjene prvotnog prijedloga Komisije. Ta država članica tako navodi da se, suprotno onomu što je bio slučaj u tom prijedlogu, pobijanom odlukom u njezinu članku 4. stavku 3. predviđa da druge države članice mogu biti korisnice mehanizma premještanja ako ispunjavaju uvjete predviđene tom odredbom. Nadalje, člankom 13. stavkom 3. pobijane odluke predviđa se da se ta odluka primjenjuje retroaktivno na podnositelje zahtjeva pristiglih od 24. ožujka 2015., odnosno u razdoblju od šest mjeseci prije donošenja te odluke, dok je Komisija u svojem prvotnom prijedlogu tu retroaktivnost ograničila na jedan mjesec.

157. Jednako tako, članak 4. stavci 5. i 6. pobijane odluke sadržavaju bitne izmjene u odnosu na prvotni prijedlog Komisije u pogledu sustava privremene suspenzije sudjelovanja neke države članice u procesu premještanja. Naime, Slovačka Republika ističe da se pobijanom odlukom propisuje da ovlast odlučivanja o takvoj suspenziji pripada Vijeću, dok je Komisija predložila da ta ovlast bude povjerena njoj. Pobijana odluka također sadržava ograničenje suspenzije na 30 % podnositelja zahtjeva koji su dodijeljeni predmetnoj državi članici, dok prvotni prijedlog Komisije nije sadržavao takvo ograničenje. Osim toga, dok se prvotnim prijedlogom Komisije predviđala obveza da oslobođena država članica plati financijsku naknadu, takva se obveza ne nalazi u tekstu pobijane odluke.

158. Naposljetku, Slovačka Republika ističe da se, dok se u uvodnoj izjavi 25. prvotnog prijedloga Komisije navodi ključ raspodjele prema kojem su utvrđene brojke u pogledu osoba koje treba premjestiti u svaku državu članicu, u pobijanoj odluci ne navodi takav ključ, tako da ta odluka ne omogućuje upoznavanje s kriterijima prema kojima su udjeli dodijeljeni svakoj državi članici.

159. Tužitelji prigovaraju Vijeću da se nije ponovno savjetovalo s Parlamentom nakon što je unijelo te temeljne izmjene u prvotni prijedlog Komisije, i to iako je Parlament u svojoj rezoluciji od 17. rujna 2015. zatražio od Vijeća da se s njim ponovno savjetuje ako namjerava bitno izmijeniti prijedlog Komisije.

160. Iako je predsjedništvo Unije redovito obavještavalo Parlament, osobito Odbor Parlamenta za građanske slobode, pravosuđe i unutarnje poslove (u daljnjem tekstu: Odbor LIBE), o događajima u Vijeću povezanima s predmetom, to ne može zamijeniti službenu rezoluciju Parlamenta donesenu na plenarnoj sjednici.

161. Mađarska se poziva na dva dopisa koja je predsjednik Odbora za pravna pitanja Parlamenta poslao predsjedniku Parlamenta u kojima je, među ostalim, navedeno da je i taj odbor došao do zaključka da je Vijeće bitno izmijenilo prvotni prijedlog Komisije time što je Mađarsku povuklo iz kruga država članica korisnica i da se stoga trebalo ponovno savjetovati s Parlamentom. Međutim, navedeni je odbor zbog političkih razloga savjetovao Parlamentu da ne intervenira u ove predmete pred Sudom.

162. Vijeće osporava upotrebu tih dvaju dopisa u okviru ovih postupaka te je, među ostalim, zatražilo od Suda da poduzme mjeru izvođenja dokaza kako bi se provjerila njihova autentičnost. Prema mojem mišljenju, Sud ta dva dopisa ne treba uzeti u obzir jer je u konačnici na njemu da neovisno o sadržaju tih dopisa odluči je li Vijeće ispunilo obvezu savjetovanja s Parlamentom u skladu s onim što se predviđa člankom 78. stavkom 3. UFEU‑a.

163. Prema mišljenju Suda, „redovito savjetovanje s Parlamentom u slučajevima predviđenima Ugovorom bitan je uvjet čije nepoštovanje ima za posljedicu nevaljanost dotičnog akta” ( 52 ). Također ističem da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, „zahtjev savjetovanja s Parlamentom […], u slučajevima predviđenima Ugovorom, uključuje zahtjev ponovnog savjetovanja svaki put kada konačno doneseni tekst kao cjelina u svojoj biti odstupa od teksta o kojem je već provedeno savjetovanje s Parlamentom, ako izmjene u bitnome ne odgovaraju želji koju je izrazio sâm Parlament” ( 53 ).

164. Stoga valja ispitati odnose li se izmjene, koje navode tužitelji, na samu bit teksta kao cjeline.

165. U tom pogledu valja utvrditi da se prvotnim prijedlogom Komisije, kao i izmijenjenim prijedlogom, predviđao privremeni mehanizam premještanja 120000 osoba kako bi se suočilo s kriznom situacijom zbog iznenadnog priljeva državljana trećih zemalja, kojim se predviđala obvezujuća raspodjela tih osoba među državama članicama na određeno vrijeme. Točno je da povlačenje Mađarske iz država članica koje imaju korist od tog mehanizma predstavlja pravnu izmjenu, ali se njime ne dovode u pitanje temeljna obilježja navedenog mehanizma.

166. Nakon tog povlačenja, prvotni je prijedlog Komisije bilo potrebno prilagoditi u više pogleda, osobito što se tiče rezerve od 54000 osoba. Međutim, te prilagodbe ne utječu na temeljnu strukturu pobijane odluke. Nadalje, ne čini nam se da druge izmjene koje je istaknula Slovačka Republika utječu na jezgru prvotnog prijedloga, koju sam prethodno istaknuo.

167. U konačnici, različite izmjene koje je Komisija unijela u svoj prijedlog, prema mojem mišljenju, nisu utjecale na samu bit pobijane odluke kao cjeline te stoga nije bilo potrebno novo savjetovanje s Parlamentom.

168. Dodajem da se može postaviti pitanje o potrebi za novim savjetovanjem s Parlamentom kada glavna izmjena koju je Vijeće unijelo u prvotni prijedlog Komisije ne proizlazi iz njegova slobodnog izbora, nego se njome samo uzima u obzir nova okolnost koja ne ovisi o njegovoj volji i koju je, štoviše, Vijeće dužno uzeti u obzir.

169. U ovom slučaju treba naglasiti da Vijeće nije moglo obvezati Mađarsku da ostane korisnik privremenog mehanizma premještanja, kao što je to bilo predviđeno u prvotnom prijedlogu Komisije. Stoga je Vijeće samo moglo uzeti u obzir volju te države članice da se ne nalazi među državama članicama u korist kojih taj mehanizam treba primijeniti.

170. Usto, osim ako bi se smatralo da se radi o isključivo formalnom savjetovanju, svrha savjetovanja s Parlamentom jest, po potrebi, doći do toga da Vijeće izmijeni podneseni tekst u smislu onog što želi Parlament. Međutim, u ovom slučaju Vijeće nije imalo drugog izbora nego da uzme u obzir povlačenje Mađarske, pri čemu je svoju odluku prilagodilo toj okolnosti koja nije ovisila o njegovoj volji.

171. Ukratko, smatram da se, kako bi se utvrdilo je li bilo potrebno novo savjetovanje s Parlamentom, element na koji Vijeće nije moglo utjecati ne može smatrati ključnim elementom propisa. U ovom se slučaju ne radi o rezultatu političkog kompromisa, nego o odbijanju države članice da bude korisnica privremene mjere donesene na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a. Iako Vijeće može naložiti državama članicama da na temelju te odredbe, u vezi s člankom 80. UFEU‑a, pokažu solidarnost i preuzmu svoj dio odgovornosti radi suočavanja s kriznom situacijom, ono ne može, prema mojem mišljenju, obvezati državu članicu da bude korisnik te solidarnosti.

172. U svakom slučaju, čak i ako se može smatrati da konačno doneseni tekst kao cjelina u svojoj biti odstupa od teksta na temelju kojeg je Parlament donio svoju zakonodavnu rezoluciju od 17. rujna 2015., smatram da je, s obzirom na kontekst hitnosti u pogledu donošenja mjere na temelju članka 78. stavak 3. UFEU‑a, kao što je pobijana odluka, s Parlamentom propisno provedeno savjetovanje tijekom cijelog postupka, kako u pogledu prvotne verzije prijedloga Komisije tako i u pogledu izmjena tog prijedloga.

173. Iz očitovanja podnesenih Sudu, osobito očitovanja Vijeća i Velikog Vojvodstva Luksemburg, proizlazi da je Vijeće prilikom više formalnih i neformalnih kontakata obavijestilo Parlament o gotovo svim izmjenama koje su unesene u prvotni tekst i da im se Parlament nije protivio.

174. Konkretnije, Vijeće navodi, a nitko to ne opovrgava, da se 14. rujna 2015. u 12 sati odlučilo savjetovati s Parlamentom u pogledu prijedloga Komisije. Istog je dana glavni tajnik Vijeća predsjedniku Parlamenta proslijedio dopis o službenom savjetovanju u kojem se Vijeće obvezalo da će Parlament obavještavati o svim događajima u Vijeću povezanima s predmetom. Jean Asselborn, luksemburški ministar za imigraciju i azil, predsjednik Vijeća, sudjelovao je 16. rujna 2015. na izvanrednoj plenarnoj sjednici Parlamenta. Tijekom svoje intervencije predstavio je rezultate sa sastanka Vijeća za pravosuđe i unutarnje poslove od 14. rujna 2015. Tom je prilikom objavio da je Mađarska navela da odbija da je se smatra najizloženijom državom članicom i da odbija biti korisnik mehanizma solidarnosti, kao i da će se, unatoč tom povlačenju Mađarske, zadržati broj od 120000 osoba koje treba premjestiti.

175. Kao što to pravilno ističe Veliko Vojvodstvo Luksemburg, Parlament je stoga bio u mogućnosti uzeti u obzir tu okolnost kako bi donio svoju zakonodavnu rezoluciju 17. rujna 2015. Stoga je u fazi službenog savjetovanja mogao uzeti u obzir povlačenje Mađarske iz kruga korisnika privremenog mehanizma premještanja 120000 osoba. Ako mu se činilo da se ta nova okolnost protivi donošenju pobijane odluke, Parlament je bio u mogućnosti izraziti svoje mišljenje u tom pogledu.

176. Činjenica da u zakonodavnoj rezoluciji Parlamenta od 17. rujna 2015. to povlačenje nije odraženo i da nijednom drugom rezolucijom nije formalno utvrđeno savjetovanje s Parlamentom o izmjenama unesenima u prijedlog Komisije nakon navedenog povlačenja, prema mojem mišljenju, nije odlučujuća.

177. Smatram da posebna obilježja pravne osnove koju čini članak 78. stavak 3. UFEU‑a idu u prilog relativnoj fleksibilnosti u pogledu provjere je li novo savjetovanje s Parlamentom propisno provedeno nakon povlačenja Mađarske i nakon izmjena prvotnog teksta koje su bile posljedica tog povlačenja.

178. Napominjem, uostalom, da je Parlament u okviru savjetovanja u potpunosti uzeo u obzir taj kontekst hitnosti. Naime, zakonodavna rezolucija Parlamenta od 17. rujna 2015. donesena je u skladu s hitnim postupkom predviđenim člankom 154. Poslovnika te institucije. Također ističem da je Parlament u toj istoj rezoluciji istaknuo „iznimnu kriznu situaciju i potrebu da se ona što prije otkloni”.

179. Točno je da Parlament u navedenoj rezoluciji „traži od Vijeća da se s njim ponovno savjetuje ako namjerava bitno izmijeniti prijedlog Komisije”. Međutim, smatram da, s obzirom na iznimnu narav krizne situacije i zahtjev žurnosti pri donošenju odgovora na migracijsku krizu koji je istaknuo sâm Parlament, nije potrebno zahtijevati da se novo savjetovanje provede u točno određenom formalnom i postupovnom okviru.

180. Nadalje, Vijeće pojašnjuje način na koji se Parlament redovito obavještavalo između 17. rujna 2015., datuma njegove zakonodavne rezolucije, i 22. rujna 2015., datuma donošenja pobijane odluke.

181. Tako je predsjedništvo Vijeća u okviru neslužbenih kontakata navedenih u dopisu o savjetovanju za Parlament pripremilo konsolidiranu verziju teksta prijedloga sa svim izmjenama koje je Vijeće unijelo do 21. rujna 2015. u 22 sata. Taj je tekst proslijeđen Parlamentu 22. rujna 2015. u 9 sati. Istog je dana Odbor LIBE, kojemu se ne osporava da je nadležan parlamentarni odbor u području azila, održao sastanak na kojem je predsjedništvo Vijeća podnijelo tekst izmijenjenog prijedloga Komisije. U tom je pogledu predsjedništvo Vijeća bilo u mogućnosti u svoje izlaganje na izvanrednom sastanku Odbora stalnih predstavnika (Coreper) koji se održao istog jutra uključiti posljednje izmjene unesene u tekst. Parlament je također bio obaviješten o dnevnom redu sastanka Vijeća predviđenog za 14:30 sati istog dana, kao i o namjerama predsjedništva te mogućim događajima povezanima s predmetom na tom sastanku Vijeća. Nadalje, Odbor LIBE održao je raspravu o tako izmijenjenom tekstu prije izvanrednog sastanka Vijeća.

182. Iz tih elemenata proizlazi da je Vijeće u izradu pobijane odluke usko uključilo Parlament. S obzirom na kontekst hitnosti, koji je sâm Parlament priznao i uzeo u obzir, i na potrebnu fleksibilnost pri odvijanju postupka u takvom kontekstu, valja priznati da je s Parlamentom provedeno propisno savjetovanje, u skladu s onim što se predviđa člankom 78. stavkom 3. UFEU‑a.

183. Stoga predlažem Sudu da odbije kao neosnovane treći dio trećeg tužbenog razloga i prvi dio četvrtog tužbenog razloga Slovačke Republike kao i peti tužbeni razlog Mađarske.

3. Drugi dio četvrtog tužbenog razloga Slovačke Republike i treći tužbeni razlog Mađarske, koji se temelje na bitnoj povredi postupka jer Vijeće nije odlučilo jednoglasno, suprotno onomu što se predviđa člankom 293. stavkom 1. UFEU‑a

184. Slovačka Republika i Mađarska tvrde je Vijeće, time što je donijelo pobijanu odluku, počinilo bitnu povredu postupka iz članka 293. stavka 1. UFEU‑a jer je izmijenilo prijedlog Komisije, a da nije poštovalo zahtjev jednoglasnosti propisan tom odredbom. Slovačka Republika smatra da je Vijeće time također povrijedilo članak 13. stavak 2. UEU‑a te načela institucionalne ravnoteže i dobrog upravljanja.

185. Prema mišljenju tužitelja, zahtjev jednoglasnosti predviđen člankom 293. stavkom 1. UFEU‑a primjenjuje se na svaku izmjenu prijedloga Komisije, uključujući u slučaju manje izmjene i neovisno o tomu je li Komisija eksplicitno ili implicitno prihvatila izmjene unesene u njezin prijedlog na raspravama u okviru Vijeća.

186. Tužitelji također ističu da ništa ne upućuje na to da je Komisija tijekom postupka donošenja pobijane odluke povukla svoj prijedlog i podnijela novi prijedlog istovjetan tekstu koji je slijedom toga postao pobijana odluka. Naprotiv, iz zapisnika sa sastanka Vijeća od 22. rujna 2015. proizlazi da Komisija nije ni podnijela novi prijedlog ni dala prethodnu izjavu u pogledu izmijenjenog nacrta koji je Vijeće konačno donijelo. Međutim, Komisija mora aktivno i izričito pristati na predmetne izmjene kako bi se moglo smatrati da je svoj prijedlog izmijenila u smislu članka 293. stavka 2. UFEU‑a. Osim toga, ovaj je slučaj različit od onog o kojem je riječ u presudi od 5. listopada 1994., Njemačka/Vijeće ( 54 ).

187. Naposljetku, tužitelji osporavaju činjenicu da je kolegij povjerenika propisno ovlastio dva člana Komisije koji su bili prisutni na različitim sastancima održanima u okviru Vijeća za odobravanje teksta koji je Vijeće konačno donijelo.

188. Ne slažem se sa stajalištem tužitelja.

189. Kao što sam prethodno naveo, UFEU‑om se Komisiji dodjeljuje ovlast zakonodavne inicijative. Članak 293. stavak 1. UFEU‑a omogućuje osiguravanje te ovlasti jer se njime predviđa da Vijeće, osim u slučajevima predviđenima u tamo navedenim odredbama UFEU‑a, kada na temelju Ugovorâ odlučuje o Komisijinom prijedlogu, može taj prijedlog izmijeniti samo jednoglasnom odlukom ( 55 ).

190. Osim toga, u članku 293. stavku 2. UFEU‑a pojašnjuje se da, „[s]ve dok Vijeće ne donese odluku, Komisija može izmijeniti svoj prijedlog u bilo koje vrijeme tijekom postupka donošenja akta Unije”.

191. U kontekstu postupka koji je doveo do donošenja pobijane odluke, smatram da ovlast inicijative Komisije, koju se člankom 293. UFEU‑a želi očuvati, nije dovedena u pitanje. Nadalje, napominjem da sama Komisija u okviru ovog postupka tvrdi da su se njezina prava institucija poštovala.

192. Iz objašnjenja koja je Komisija pružila Sudu proizlazi da si je ona na sastanku od 16. rujna 2015. za primarni cilj postavila da se postigne da Vijeće na svojem sastanku od 22. rujna 2015. donese obvezujuću odluku koja će se odmah primjenjivati u pogledu premještanja 120000 osoba kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita. Kako bi se postigao taj primarni cilj, Fransu Timmermansu, prvom potpredsjedniku Komisije, i Dimitrisu Avramopoulosu, povjereniku za migracije, unutarnje poslove i građanstvo, dodijeljen je, prema navodima Komisije, potreban manevarski prostor u pogledu drugih aspekata prijedloga.

193. Kao što pojašnjuje Komisija, na temelju članka 13. svojeg Poslovnika ona može, „uz suglasnost predsjednika, zadužiti jednog ili više članova da pripreme konačan tekst bilo kojeg instrumenta ili prijedloga koji treba predstaviti drugim institucijama, a čiji je sadržaj već utvrđen tijekom rasprave”. Ističem da tužitelji ne navode nikakvu naznaku dokaza kojim bi se potkrijepili njihovi navodi da kolegij povjerenika nije propisno ovlastio dva člana Komisije za odobravanje, u ime Komisije, izmjena prvotnog prijedloga. U tim okolnostima i s obzirom na objašnjenja Komisije, valja, prema mojem mišljenju, pretpostaviti da je kolegij povjerenika propisno ovlastio prvog potpredsjednika Komisije i nadležnog povjerenika u području azila i imigracije za potpuno sudjelovanje, u ime Komisije, u postupku koji je doveo do donošenja pobijane odluke.

194. Ovlast inicijative Komisije očuvana je u okviru postupka koji je doveo do donošenja pobijane odluke te stoga valja smatrati da je Komisija, u skladu s mogućnošću uvedenom člankom 293. stavkom 2. UFEU‑a, izmijenila svoj prijedlog.

195. U tom pogledu valja istaknuti da Sud ne pridaje važnost obliku koji izmijenjeni prijedlog može imati. Prema njegovu mišljenju, „[t]akvi izmijenjeni prijedlozi dio su zakonodavnog postupka [Unije] koji se odlikuje određenom fleksibilnošću potrebnom za približavanje stavova institucija” ( 56 ).

196. Potreba da se u postupku odlučivanja prizna određena fleksibilnost kako bi se olakšalo postizanje političkih kompromisa tim je važnija u kontekstu hitnosti kao što je onaj koji obilježava provedbu članka 78. stavka 3. UFEU‑a.

197. Iz toga proizlazi da je za osiguranje poštovanja ovlasti inicijative Komisije važno provjeriti je li ona dala pristanak za izmjene unesene u njezin prijedlog. Kao što pravilno ističe Vijeće, iz zajedničkog tumačenja odredbi članka 293. stavaka 1. i 2. UFEU‑a proizlazi da se zahtjev jednoglasne odluke Vijeća primjenjuje samo u situaciji u kojoj se Komisija protivi izmjeni svojeg prijedloga.

198. Međutim, iz spisa proizlazi da su prvi potpredsjednik Komisije i nadležan povjerenik u području azila i imigracije aktivno i stalno sudjelovali u postizanju političkog kompromisa u okviru Vijeća. U tu su svrhu ta dva člana Komisije prihvatili izmjene koje je Vijeće unijelo u prvotni prijedlog. Stoga je Vijeću u trenutku odlučivanja bio podnesen prijedlog Komisije izmijenjen u skladu s političkim kompromisom koji su prihvatili dva člana Komisije, koja je Komisija u tu svrhu propisno ovlastila, u skladu s onim što se predviđa člankom 293. stavkom 2. UFEU‑a ( 57 ).

199. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da odbije kao neosnovane drugi dio četvrtog tužbenog razloga Slovačke Republike i treći tužbeni razlog Mađarske.

4. Drugi dio trećeg tužbenog razloga Slovačke Republike i četvrti tužbeni razlog Mađarske, koji se temelje na bitnoj povredi postupka jer se nije poštovalo pravo nacionalnih parlamenata da u skladu s protokolom (br. 1.) i protokolom (br. 2.) daju mišljenje

200. Slovačka Republika, podredno, i Mađarska ističu da se prilikom donošenja pobijane odluke nije poštovalo pravo nacionalnih parlamenata da daju mišljenje o svakom nacrtu zakonodavnog akta, kako je predviđeno protokolom (br. 1.) i protokolom (br. 2.).

201. Budući da je, prema mišljenju tužitelja, pobijana odluka zakonodavni akt s obzirom na svoj sadržaj jer se njome izmjenjuju zakonodavni akti Unije, ta je odluka trebala biti donesena u skladu sa zakonodavnim postupkom, tako da se trebalo poštovati pravo nacionalnih parlamenata da daju mišljenje o prijedlogu tog akta. Prosljeđivanje nacrta nacionalnim parlamentima samo za informaciju, kako je provedeno 13. rujna 2015., stoga nije bilo dovoljno. U svakom slučaju, budući da je Vijeće donijelo nacrt u izmijenjenoj verziji 22. rujna 2015., nije se poštovao rok od osam tjedana kojim nacionalni parlamenti raspolažu za davanje mišljenja na temelju članka 4. Protokola (br. 1.) i članka 6. Protokola (br. 2.).

202. Osim toga, iznimka u hitnom slučaju koja se predviđa člankom 4. Protokola (br. 1.), kojom se omogućuje skraćivanje tog roka od osam tjedana, ne primjenjuje se jer nijedan dokument Vijeća nije upućivao na to da, s obzirom na hitnost predmeta, nacionalni parlamenti moraju dati svoje mišljenje o nacrtu u kraćem roku.

203. Kao i Vijeće, smatram da, s obzirom na to da je, kao što sam prethodno dokazao, pobijana odluka nezakonodavni akt, ta odluka ne podliježe zahtjevima povezanima sa sudjelovanjem nacionalnih parlamenata i donošenjem zakonodavnog akta koji su predviđeni protokolom (br. 1.) i protokolom (br. 2.).

204. Drugi dio trećeg tužbenog razloga Slovačke Republike i četvrti tužbeni razlog Mađarske stoga treba odbiti kao neosnovane.

5. Prvi dio trećeg tužbenog razloga Slovačke Republike, koji se temelji na bitnoj povredi postupka jer Vijeće nije poštovalo zahtjev javnog raspravljanja i glasovanja u okviru Vijeća

205. Slovačka Republika podredno tvrdi da, u slučaju da Sud presudi da je pobijana odluka donesena u skladu sa zakonodavnim postupkom i da je stoga zakonodavni akt, iz toga slijedi da je Vijeće počinilo bitnu povredu postupka time što je pobijanu odluku donijelo iza zatvorenih vrata u izvršavanju svojih nezakonodavnih aktivnosti jer se člankom 16. stavkom 8. UEU‑a i člankom 15. stavkom 2. UFEU‑a predviđa da su sastanci Vijeća javni kad raspravlja i glasuje o nacrtu zakonodavnog akta.

206. Kao i Vijeće, smatram da, s obzirom na to da je, kao što sam prethodno dokazao, pobijana odluka nezakonodavni akt, ta odluka ne podliježe uvjetima povezanima s donošenjem zakonodavnog akta, među kojima su zahtjev javnog raspravljanja i glasovanja Vijeća.

207. Stoga prvi dio trećeg tužbenog razloga Slovačke Republike treba odbiti kao neosnovan.

6. Šesti tužbeni razlog Mađarske koji se temelji na bitnoj povredi postupka jer Vijeće prilikom donošenja pobijane odluke nije poštovalo pravna pravila Unije o jeziku

208. Mađarska ističe da je Vijeće počinilo bitnu povredu postupka jer je donijelo pobijanu odluku iako tekst te odluke o kojem se glasovalo nije bio dostupan na svim službenim jezicima Unije.

209. Konkretnije, Vijeće nije poštovalo pravna pravila Unije o jeziku i, osobito, članak 14. stavak 1. svojeg Poslovnika ( 58 ) jer su tekstovi s izmjenama koje su se uzastopno unosile u prvotni prijedlog Komisije, među kojima je i tekst pobijane odluke kako ga je konačno donijelo Vijeće, delegacijama država članica bili proslijeđeni isključivo na engleskom jeziku.

210. Slovačka Republika taj je isti tužbeni razlog istaknula u svojoj replici. Prema mojem mišljenju, u okviru tužbe koju je podnijela ta država članica, taj tužbeni razlog treba smatrati nepravodobnim, a stoga i nedopuštenim.

211. Člankom 14. Poslovnika Vijeća, naslovljenim „Vijećanja i odluke na temelju dokumenata i nacrta sastavljenih na jezicima predviđenim važećim jezičnim pravilima”, predviđa se: „1. Osim ako Vijeće jednoglasno odluči drukčije na osnovu hitnosti, Vijeće vijeća i donosi odluke samo na temelju dokumenata i nacrta sastavljenih na jezicima koji su određeni u propisima na snazi kojima se uređuju jezici. 2. Bilo koji član Vijeća može se suprotstaviti vijećanju ako tekstovi svih predloženih izmjena nisu sastavljeni na jednom od jezika iz stavka 1. kao što on može odrediti”.

212. Vijeće tvrdi da tu odredbu njegova Poslovnika treba shvatiti na način da se, dok se njezinim stavkom 1. zahtijeva da se dokumenti i nacrti koji čine „osnovu” vijećanja Vijeća, u ovom slučaju prvotni prijedlog Komisije, stave na raspolaganje državama članicama na svim službenim jezicima Unije, stavkom 2. navedene odredbe predviđaju pojednostavnjena pravila za izmjene, koje ne moraju nužno biti dostupne na svim službenim jezicima Unije. Samo u slučaju protivljenja neke države članice bi se jezična verzija na koju upućuje ta država članica trebala također podnijeti Vijeću prije nego što bi ono moglo nastaviti s vijećanjem.

213. Smatram da je to objašnjenje Vijeća u pogledu načina na koji treba shvatiti članak 14. njegova Poslovnika ( 59 ) uvjerljivo jer predstavlja uravnotežen i fleksibilan pristup koji omogućuje da se osigura učinkovitost rada Vijeća, osobito u kontekstu hitnosti koji obilježava privremene mjere donesene na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a. Osim toga, navedeno se objašnjenje podudara s odvijanjem postupka koji je doveo do donošenja pobijane odluke.

214. U ovom je slučaju, kao što pojašnjuje Vijeće te mu nitko ne proturječi, Komisija svoj prijedlog odluke stavila na raspolaganje svim delegacijama država članica na svim službenim jezicima Unije. Nadalje, Vijeće navodi, a tužitelji to ne osporavaju, da je sve izmjene koje su različite države članice zatražile usmeno, navedene u radnim dokumentima sastavljenima na engleskom jeziku i poslijeđenima delegacijama, predsjednik Vijeća pročitao te se to simultano prevodilo na sve službene jezike Unije. Prema tvrdnjama Vijeća, nijedna država članica nije istaknula prigovor na temelju članka 14. stavka 2. Poslovnika Vijeća.

215. Naposljetku, u svakom slučaju, kao što to pravilno ističe Vijeće, iz sudske prakse Suda proizlazi da, čak i da je Vijeće time što je donijelo pobijanu odluku povrijedilo članak 14. svojeg Poslovnika, takva postupovna nepravilnost može dovesti do poništenja akta koji je konačno donesen samo ako je, bez te nepravilnosti, postupak mogao imati drukčiji ishod ( 60 ). Međutim, Mađarska nije istaknula nijedan element kojim bi se moglo dokazati da je postupak mogao imati drukčiji ishod da su izmjene prvotnog prijedloga Komisije bile sastavljene na svim službenim jezicima Unije.

216. Stoga šesti tužbeni razlog Mađarske valja odbiti kao neosnovan.

217. Stoga iz razmatranja u pogledu ispitivanja tužbenih razloga Slovačke Republike i Mađarske, koji se odnose na pravilnost postupka donošenja pobijane odluke i temelje na bitnoj povredi postupka, proizlazi da ih sve treba odbiti kao neosnovane.

D. Meritum tužbenih razloga

1. Šesti tužbeni razlog Slovačke Republike te deveti i deseti tužbeni razlog Mađarske, koji se temelje na povredi načela proporcionalnosti

218. Slovačka Republika i Mađarska tvrde, argumentacijama koje se u određenim pogledima razlikuju, da pobijana odluka povređuje načelo proporcionalnosti.

219. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo proporcionalnosti zahtijeva da su akti institucija Unije prikladni za ostvarenje legitimnih ciljeva koje slijedi zakonodavstvo o kojem je riječ i da ne prelaze granice onoga što je nužno za postizanje tih ciljeva, pri čemu, u slučaju kada postoji izbor između više prikladnih mjera, valja upotrijebiti najmanje ograničavajuću, a uzrokovane nepovoljnosti ne smiju biti neproporcionalne u odnosu na ciljeve koje se želi postići ( 61 ).

220. Što se tiče sudskog nadzora poštovanja tog načela, iz sudske prakse Suda proizlazi da institucijama Unije valja priznati široku diskrecijsku ovlast u područjima koja od njih zahtijevaju političke odluke i pri čemu su pozvane izvršavati složene procjene. U tim situacijama na zakonitost takve mjere može utjecati samo očita neprikladnost mjere koja je donesena u jednom od tih područja s obzirom na cilj koji nadležne institucije nastoje postići ( 62 ).

221. Prema mojem mišljenju, nema sumnje u to da se ta sudska praksa primjenjuje u ovom slučaju jer je pobijana odluka odraz političkih odluka koje je Vijeće donijelo kako bi se suočilo s kriznom situacijom i jer je odgovor koji je time dao na fenomen iznenadnog priljeva državljana trećih zemalja na područje Unije plod složenih procjena koje Sud ne može zamijeniti.

222. Podsjećam da je cilj koji se želi postići pobijanom odlukom, u skladu s njezinim člankom 1. stavkom 1., u vezi s njezinim uvodnim izjavama 12. i 26., pružiti podršku Talijanskoj Republici i Helenskoj Republici da se bolje nose s kriznom situacijom zbog iznenadnog priljeva državljana trećih zemalja na njihovu području uvođenjem privremenih mjera u području međunarodne zaštite koje su namijenjene smanjenju znatnog pritiska na sustave azila tih dviju država članica.

223. Do poništenja te odluke moglo bi dovesti samo utvrđenje da je pobijana odluka očito neprikladna za ostvarenje cilja koji se njome nastoji postići ili pak da prelazi ono što je nužno za postizanje tog cilja.

224. Sada valja ispitati sadržaj tužbenih razloga koje su istaknule Slovačka Republika i Mađarska kako bi dovele u pitanje proporcionalnost pobijane odluke.

a) Prikladnost pobijane odluke za ostvarivanje cilja koji se njome želi postići

225. Slovačka Republika, koju podupire Republika Poljska, ističe da pobijana odluka nije prikladna za ostvarenje cilja koji se njome nastoji postići jer je pritisak na sustave azila Italije i Grčke posljedica ozbiljnih strukturnih nedostataka u tim sustavima u smislu nedostatka kapaciteta za prihvat i obrade zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Privremenim mehanizmom premještanja koji je predviđen pobijanom odlukom ne mogu se otkloniti takvi strukturni nedostaci.

226. Ja se ne slažem s tom argumentacijom.

227. Smatram da pobijana odluka, time što iz nadležnosti Talijanske Republike i Helenske Republike izuzima obradu brojnih zahtjeva za međunarodnu zaštitu, automatski pridonosi smanjenju znatnog pritiska izvršenog na sustave azila tih dviju država članaka nakon migracijske krize u ljeto 2015. Okolnost da glavni cilj pobijane odluke nije otkloniti strukturne nedostatke tih sustava azila ne može prikriti to utvrđenje.

228. Uostalom, valja istaknuti da pobijana odluka ne zanemaruje problem poboljšanja funkcioniranja sustava azila Talijanske Republike iHelenske Republike, daleko od toga.

229. Naime, pobijanom se odlukom u članku 8. stavku 1. predviđa da „[Talijanska Republika] i [Helenska Republika], imajući na umu obveze utvrđene člankom 8. stavkom 1. Odluke […] 2015/1523, i do 26. listopada 2015., dostavljaju Vijeću i Komisiji ažurirani hodogram uzimajući u obzir potrebu da se osigura pravilna provedba ove Odluke”. U skladu s onim što se navodi u članku 8. stavku 1. Odluke 2015/1523, u tom su hodogramu osobito sadržane „odgovarajuće mjere u području azila, prvog prihvata i vraćanja u svrhu jačanja kapaciteta, kvalitete i učinkovitosti […] sustava [Talijanske Republike i Helenske Republike] u tim područjima”. U uvodnoj izjavi 18. pobijane odluke u tom se pogledu pojašnjuje da se u Odluci 2015/1523 „utvrđuje obveza Talijanske Republike i Helenske Republike da osiguraju strukturna rješenja kako bi ublažile izniman pritisak na svoje sustave azila i migracijske sustave uspostavom čvrstog i strateškog okvira kao odgovora na kriznu situaciju i jačanjem tekućeg procesa reformi u tim područjima”. Pobijana je odluka, s obzirom na to da se njome zahtijeva ažuriranje hodogramâ koje su Talijanska Republika i Helenska Republika uspostavile na temelju Odluke 2015/1523, nastavak te potonje odluke. Cilj koji se time želi postići jest obvezati države članice da urede svoje sustave azila kako bi se nakon razdoblja primjene pobijane odluke mogle bolje suočiti s eventualnim povećanjem priljeva migranata na njihovo područje.

230. Stoga Talijanska Republika i Helenska Republika na temelju pobijane odluke imaju obvezu, uz premještanja s njihovih područja, ispraviti strukturne nedostatke svojih sustava azila. Ako jedna od tih dviju država članica povrijedi tu obvezu, to može, u skladu s člankom 8. stavkom 3. pobijane odluke, dovesti do suspenzije primjene te odluke u pogledu te države članice na razdoblje do tri mjeseca, koja se može produljiti jedanput.

231. Nadalje, valja imati na umu da pobijana odluka nije jedina mjera koju je Unija donijela kako bi rasteretila sustave azila Talijanske Republike i Helenske Republike. Kao što je to istaknulo Veliko Vojvodstvo Luksemburg, ta se odluka mora shvatiti kao dio niza mjera, od kojih je provedba „žarišta” zasigurno jedna od najvažnijih u operativnom smislu ( 63 ).

232. Naposljetku, kao što sam prethodno naveo, slažem se s mišljenjem Vijeća da bi snažan pritisak koji je opteretio sustave azila Italije i Grčke vjerojatno mogao ozbiljno narušiti bilo koji sustav azila, čak i onaj bez strukturnih nedostataka. Stoga mi se čini pogrešnim tvrditi, kao što tvrdi Slovačka Republika, da je pritisak na sustave azila Italije i Grčke isključivo posljedica strukturnih nedostataka tih dvaju sustava.

233. S obzirom na te elemente, smatram da se ne čini, i da je još manje očito, da je premještanje velikog broja osoba kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita, na način da se sustave azila rastereti od obrade odgovarajućih zahtjeva, neprikladna mjera za stvaran i učinkovit doprinos cilju smanjenja znatnog pritiska na ta dva sustava azila.

234. Prema mišljenju Slovačke Republike i Mađarske, neprikladnost pobijane odluke za ostvarenje cilja koji se njome želi postići također je potvrđena malim brojem premještanja izvršenih na temelju te odluke.

235. Međutim, kao što to pravilno navodi Vijeće, proporcionalnost se mora ocijeniti s obzirom na elemente kojima je ta institucija raspolagala prilikom donošenja pobijane odluke.

236. U tom pogledu valja podsjetiti na sudsku praksu Suda prema kojoj se, u okviru tužbe za poništenje, zakonitost akta mora ocijeniti u skladu s činjeničnim i pravnim elementima koji su postojali na dan kada je akt donesen i ona osobito ne može ovisiti o retrospektivnim razmatranjima u pogledu njezina stupnja djelotvornosti ( 64 ). Sud je također pojasnio da, kad je zakonodavac Unije pozvan ocijeniti buduće učinke propisa koji treba donijeti, iako se ti učinci ne mogu predvidjeti sa sigurnošću, njegova ocjena može biti osporavana samo ako je razvidno da je očito pogrešna s obzirom na elemente kojima je raspolagao u trenutku donošenja propisa o kojem je riječ ( 65 ).

237. Kao što to proizlazi iz više uvodnih izjava pobijane odluke, Vijeće se oslonilo na detaljnu analizu uzroka i učinaka krizne situacije koja je nastala u ljeto 2015. na temelju brojčanih podataka kojima je raspolagalo u trenutku donošenja te odluke.

238. Kao što to ističe Vijeće, loša učinkovitost mjera predviđenih pobijanom odlukom ( 66 ) može se objasniti nizom elemenata koje ono nije moglo predvidjeti u trenutku donošenja te odluke, osobito politikom „propuštanja” koju provodi više država članica i koja je dovela do nepreglednog kretanja velikog broja migranata prema drugim državama članicama, sporim odvijanjem postupaka premještanja, nesigurnošću koja je nastala slijedom brojnih slučajeva odbijanja zbog razloga javnog poretka na koje se pozivaju određene države članice premještanja te nedovoljnom suradnjom određenih država članica u provedbi pobijane odluke.

239. Što se tiče tog potonjeg elementa, dodajem da se argumentacijom koju iznose tužitelji zapravo želi izvući korist od njihova neizvršenja pobijane odluke. Naime, ističem da su Slovačka Republika i Mađarska, time što nisu ispunile svoje obveze premještanja, pridonijele tomu da je cilj od 120000 premještanja utvrđen pobijanom odlukom još i danas daleko od toga da bude postignut.

240. U tom pogledu valja utvrditi da, prema ažuriranim podacima od 10. travnja 2017. ( 67 ), Mađarska nije premjestila nijednu osobu iz Italije i Grčke. Slovačka Republika premjestila je pak samo 16 osoba iz Grčke i nijednu osobu iz Italije. Te brojke odgovaraju postotku od 0 % odnosno 2 % udjela premještanja koji su pobijanom odlukom dodijeljeni Mađarskoj i Slovačkoj Republici. Osim toga, ističem da ni Slovačka Republika ni Mađarska nisu zatražile da se na njih primijeni mehanizam privremene suspenzije njihovih obveza koji je predviđen člankom 4. stavkom 5. pobijane odluke.

241. Iako je, prema mojem mišljenju, jasno da tužitelji ne mogu prikladnost pobijane odluke za ostvarenje cilja koji se njome želi postići osporiti na temelju nedostatka u njezinoj primjeni ili njezine neučinkovitosti u praksi, ipak postoji jedna stvar koja mi se čini nespornom, a to je da se tom odlukom može riješiti krizna situacija koja opravdava njezino donošenje samo ako je sve države članice, u istom duhu solidarnosti kao što je onaj koji čini njezin