MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MACIEJA SZPUNARA

od 25. studenoga 2021. ( 1 )

Predmet C‑161/20

Europska komisija

protiv

Vijeća Europske unije

„Tužba za poništenje – Odluka Odbora stalnih predstavnika (Coreper) – Odluka kojom se odobrava upućivanje podneska Međunarodnoj pomorskoj organizaciji u pogledu uvođenja smjernica o životnom ciklusu za procjenu emisija stakleničkih plinova koje održiva alternativna goriva stvaraju u fazi ‚od izvora do spremnika’ s ciljem da ga predsjedništvo Vijeća proslijedi Međunarodnoj pomorskoj organizaciji u ime država članica i Komisije – Isključiva, podijeljena ili komplementarna nadležnost Europske unije – Institucionalne ovlasti Komisije na temelju članka 17. stavka 1. UEU‑a”

I. Uvod

1. Ovaj se predmet tiče dviju zasebnih problematika. Prva se odnosi na načela i oblike vanjskog predstavljanja Europske unije u međunarodnoj organizaciji u kojoj Unija nije niti član niti u njoj djeluje kao promatrač. Druga se odnosi na prirodu, bilo isključive ili podijeljene, vanjske nadležnosti Unije u pogledu rasprave o budućem aktu u području koje je u određenoj mjeri obuhvaćeno pravom Unije.

2. Bit prve problematike čini pitanje je li članak 17. stavak 1. UEU‑a, u dijelu u kojem ovlašćuje Komisiju da predstavlja Europsku uniju u vanjskim odnosima, primjenjiv na situacije u kojima Unija svoju vanjsku nadležnost može izvršavati samo posredstvom država članica.

3. Srž druge problematike može se sažeti u pitanju je li vjerojatno da će budući akt međunarodne organizacije, čija se priroda, sadržaj i područje primjene tek trebaju utvrditi, utjecati na zajednička pravila Unije ili izmijeniti njihov opseg u smislu članka 3. stavka 2. UFEU‑a in fine.

4. O odgovorima na ta pitanja ovisi zakonitost odluke da se odboru Međunarodne pomorske organizacije (u daljnjem tekstu: IMO) u ime država članica i Europske komisije (a ne u ime Europske unije) podnese prijedlog u vezi s pitanjima koja se tiču pomorskog prometa i zaštite okoliša.

II. Pravni okvir

A. Međunarodno pravo

5. IMO je osnovan Konvencijom o Međuvladinoj pomorskoj savjetodavnoj organizaciji ( 2 ), koja je usvojena 6. ožujka 1948. na Konferenciji Ujedinjenih naroda o pomorstvu u Ženevi, a stupila je na snagu 1958. (u daljnjem tekstu: Konvencija o IMO‑u).

6. Prema članku 1. točki (a) Konvencije o IMO‑u, jedan od ciljeva IMO‑a jest „potaknuti i pospješiti opće prihvaćanje najviših primjenjivih normi u pitanjima […] sprečavanja i kontrole onečišćenja mora s brodova […]” [neslužbeni prijevod]

7. Članak 2. Konvencije o IMO‑u predviđa da IMO za potrebe ostvarenja svojih ciljeva, među ostalim: „(a) […] razmatra i daje preporuke […]; (b) omogućuje sastavljanje konvencija, sporazuma ili drugih prikladnih instrumenata te ih preporučuje vladama i međuvladinim organizacijama […]” [neslužbeni prijevod]

8. Konvencija o IMO‑u ne predviđa pristupanje regionalnih organizacija za (gospodarsku) integraciju. Prema njezinu članku 4., članovi IMO‑a mogu biti samo države. U skladu s time, za razliku od svih država članica Unije, koje su članice IMO‑a, sama Europska unija ne može pristupiti Konvenciji o IMO‑u i postati članica IMO‑a.

9. Međutim, Konvencija o IMO‑u u članku 25. točki (a) propisuje: „Vijeće može zaključivati sporazume ili aranžmane u vezi s odnosom Organizacije s drugim organizacijama […] Ti sporazumi i aranžmani podliježu odobrenju Skupštine.” [neslužbeni prijevod]

10. U skladu s člankom 66. Konvencije o IMO‑u: „[IMO] može, u pitanjima koja su unutar njegove nadležnosti, surađivati s drugim međuvladinim organizacijama koje nisu specijalizirane agencije Ujedinjenih naroda, ali čiji su interesi i aktivnosti povezane s ciljevima [IMO‑a].” [neslužbeni prijevod]

11. U tom kontekstu, Europska komisija je 28. lipnja 1974. s IMO‑om sklopila sporazum o suradnji ( 3 ) (u daljnjem tekstu: Sporazum o suradnji iz 1974.), na temelju tadašnjeg članka 229. UEEZ‑a. On obuhvaća pravo Komisije da kao promatrač sudjeluje u radu IMO‑a, uključujući njegove odbore. Komisija nema pravo glasovanja u IMO‑u.

12. Glavna tijela IMO‑a su Skupština, Vijeće, pet odbora i Tajništvo ( 4 ). Jedan od tih odbora je Odbor za zaštitu morskog okoliša (u daljnjem tekstu: MEPC). MEPC se sastoji od svih članica IMO‑a ( 5 ). Prema članku 38. Konvencije o IMO‑u, MEPC „razmatra svako pitanje koje je u nadležnosti [IMO‑a], a odnosi se na sprečavanje i kontrolu onečišćenja mora s brodova […]” [neslužbeni prijevod].

13. Članak 5. Poslovnika MEPC‑a propisuje: „[…] 3. Glavni tajnik poziva sljedeće subjekte da pošalju svoje promatrače na svaku sjednicu Odbora na kojoj se raspravlja o pitanjima koja ih se izravno tiču: 1. ostale međuvladine organizacije s kojima je sklopljen sporazum ili poseban aranžman; i 2. nevladine međunarodne organizacije s kojima je Organizacija zasnovala odnose u skladu s pravilima o savjetovanju s takvim organizacijama. 4. Na poziv predsjedatelja te uz suglasnost dotičnog odbora, ti promatrači mogu sudjelovati, bez prava glasovanja, u raspravama o pitanjima koja ih se izravno tiču.” [neslužbeni prijevod]

14. Jedna od ključnih IMO‑ovih konvencija jest Međunarodna konvencija o sprječavanju onečišćenja s brodova, potpisana u Londonu 2. studenoga 1973., kako je dopunjena Protokolom od 17. veljače 1978. (u daljnjem tekstu: MARPOL Konvencija 73/78), kojom su uvedena pravila za suzbijanje onečišćenja morskog okoliša. Sve države članice su stranke te konvencije, ali sama Europska unija nije. Protokolom iz 1997. o izmjeni MARPOL Konvencije 73/78, koji je potpisan u Londonu 26. rujna 1997. (u daljnjem tekstu: Protokol iz 1997.), toj je konvenciji dodan Prilog VI., naslovljen „Sprečavanje onečišćenja zraka s brodova”.

15. IMO je putem MARPOL Konvencije 73/78, kako je izmijenjena Protokolom iz 1997. (u daljnjem tekstu: MARPOL Konvencija 73/78/97), usvojio nekoliko mjera namijenjenih smanjenju emisija stakleničkih plinova iz međunarodnog pomorskog prometa. Sam MEPC uspostavio je Radnu skupinu za smanjenje emisija stakleničkih plinova iz brodova, koja se sastaje između sjednica (u daljnjem tekstu: Radna skupina za stakleničke plinove), a ona tijekom svojih zasjedanja izvještava MEPC.

B. Pravo Unije

16. Šesta rečenica članka 17. stavka 1. UEU‑a predviđa: „Osim u slučaju zajedničke vanjske i sigurnosne politike i u drugim slučajevima predviđenima u Ugovorima, [Komisija] osigurava vanjsko predstavljanje Unije.”

17. Prema članku 3. stavku 2. UFEU‑a: „Unija ima […] isključivu nadležnost za sklapanje međunarodnog sporazuma […] ako je takav sporazum potreban kako bi Uniji omogućio izvršavanje njezine unutarnje nadležnosti ili u mjeri u kojoj bi njegovo sklapanje moglo utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg.”

18. Uredba (EU) 2015/757 ( 6 ) (u daljnjem tekstu: Uredba o MRV‑u) stupila je na snagu 1. srpnja 2015.

19. Članak 1. Uredbe o MRV‑u, naslovljen „Predmet”, glasi: „Ovom Uredbom utvrđuju se pravila za točno praćenje emisija ugljikova dioksida (CO2) i drugih relevantnih informacija o brodovima koji dolaze u luke pod nadležnošću države članice, polaze iz tih luka ili se u njima nalaze te za izvješćivanje o njima i njihovu verifikaciju radi promicanja smanjenja emisija CO2 iz pomorskog prometa na troškovno učinkovit način.”

20. Članak 4. navedene uredbe u stavcima 1. do 3. propisuje: „1. U skladu s člancima od 8. do 12., društva za svaki svoj brod prate i izvješćuju o relevantnim parametrima tijekom razdoblja izvješćivanja. To [praćenje] i izvješćivanje oni provode u svim lukama u nadležnosti države članice i za sva putovanja u luku ili iz luke u nadležnosti države članice. 2. Praćenje i izvješćivanje moraju biti potpuni i obuhvaćati emisije CO2 od izgaranja goriva dok su brodovi na moru i na vezu. Društva primjenjuju prikladne mjere za izbjegavanje svih propusta u podacima tijekom razdoblja izvješćivanja. 3. Praćenje i izvješćivanje dosljedno je i usporedivo kroz vrijeme. U tu svrhu društva primjenjuju iste metodologije praćenja i skupove podataka koji podliježu izmjenama koje ocijeni verifikator.”

21. Članak 5. te uredbe, naslovljen „Metode praćenja emisija CO2 i druge relevantne informacije”, u stavku 1. predviđa: „Za potrebe članka 4. stavaka 1., 2. i 3., društva za svaki od svojih brodova određuju emisije CO2 u skladu s bilo kojom od metoda utvrđenih u Prilogu I. […]”

22. U dijelu A Priloga I. toj uredbi utvrđena je sljedeća formula za izračunavanje emisija CO2: „potrošnja × emisijski faktor”, te se u njemu nalazi tablica s popisom zadanih vrijednosti za emisijske faktore za sedam nealternativnih goriva. Tablicu slijedi odredba koja predviđa da se u vezi s biogorivima, alternativnim nefosilnim gorivima i ostalim gorivima za koja nisu utvrđene zadane vrijednosti primjenjuju odgovarajući emisijski faktori.

23. Članak 1. Direktive 2014/94/EU ( 7 ), naslovljen „Predmet”, predviđa: „Ovom Direktivom utvrđuje se zajednički okvir mjera za postavljanje infrastrukture za alternativna goriva u Uniji kako bi se na najmanju moguću mjeru smanjila ovisnost o nafti i ublažio negativni utjecaj prometa na okoliš. Ovom se Direktivom utvrđuju minimalni zahtjevi za izgradnju infrastrukture za alternativna goriva, uključujući mjesta za punjenje električnih vozila i mjesta za opskrbu prirodnim plinom (UPP i SPP) i vodikom, koji se provode putem nacionalnih okvira politika država članica, kao i zajedničke tehničke specifikacije za takva mjesta za punjenje i opskrbu, te zahtjeve za informiranje korisnika.”

24. Članak 1. Direktive (EU) 2018/2001 ( 8 ), naslovljen „Predmet”, predviđa: „Ovom Direktivom utvrđuje se zajednički okvir za promicanje energije iz obnovljivih izvora. Direktivom se postavlja obvezujući cilj Unije za ukupan udio energije iz obnovljivih izvora u konačnoj bruto potrošnji energije Unije u 2030. Direktivom se propisuju i pravila o financijskoj potpori za električnu energiju iz obnovljivih izvora, o vlastitoj potrošnji takve električne energije, o upotrebi energije iz obnovljivih izvora za sektore grijanja, hlađenja i prometa, o regionalnoj suradnji država članica, međusobno, i s trećim zemljama, o jamstvima o podrijetlu, o administrativnim postupcima i informacijama i osposobljavanju. Direktivom se također utvrđuju kriteriji održivosti i uštede emisija stakleničkih plinova za biogoriva, tekuća biogoriva i goriva iz biomase.”

25. Članak 29. Direktive 2018/2001 sadržava detaljna pravila o kriterijima održivosti i uštede emisija stakleničkih plinova za biogoriva, tekuća biogoriva i goriva iz biomase.

III. Okolnosti spora

26. MEPC je 13. travnja 2018. usvojio „Početnu strategiju IMO‑a za smanjenje emisija stakleničkih plinova iz brodova” (u daljnjem tekstu: Početna strategija) ( 9 ). U Početnoj strategiji je kao jedna od mogućih kratkoročnih mjera za smanjenje emisija stakleničkih plinova iz brodova naveden razvoj strogih smjernica za procjenu intenziteta emisija stakleničkih plinova/ugljika tijekom životnog ciklusa za sve vrste goriva, s ciljem pripreme za provedbeni program za djelotvorno povećanje korištenja alternativnih goriva s niskom ili nultom stopom ugljika ( 10 ).

27. Životni ciklus odnosi se na ocjenu emisija stakleničkih plinova od proizvodnje goriva do broda („od izvora do broda” (Well‑to‑Wake), u daljnjem tekstu: WtW); od primarne proizvodnje goriva do njegova prijevoza u brodskom spremniku („od izvora do spremnika” (Well‑to‑Tank), u daljnjem tekstu: faza WtT), poznate i kao prethodne emisije), i od brodskog spremnika za gorivo do ispuha („od spremnika do propelera” (Tank‑to‑Propeller), (u daljnjem tekstu: faza TtP) ili „od spremnika do broda”, koje su poznate i kao naknadne emisije) ( 11 ).

28. MEPC je 2019., tijekom svoje 74. sjednice, odobrio mandat za šesti sastanak Radne skupine za smanjenje emisija stakleničkih plinova (u daljnjem tekstu: Radna skupina za smanjenje emisija stakleničkih plinova 6). Radna skupina za smanjenje emisija stakleničkih plinova 6 je upućena da, među ostalim, dodatno razmotri konkretne prijedloge za poticanje korištenja alternativnih goriva s niskom i nultom stopom ugljika, uključujući, prema potrebi, razvoj smjernica za procjenu intenziteta emisija stakleničkih plinova/ugljika tijekom životnog ciklusa za sve relevantne vrste goriva i razvoj modelâ potpora.

29. U tom pogledu, Radna skupina za smanjenje emisija stakleničkih plinova 6 je nakon rasprava vođenih u okviru sastanka u studenome 2019. podržala otvaranje posebnog područja rada za razvoj smjernica za procjenu intenziteta emisija stakleničkih plinova/ugljika tijekom životnog ciklusa za sve relevantne vrste goriva. Složila se da u okviru međunarodnog pomorskog prometa prednost treba dati razvoju emisijskih faktora za fazu TtP za alternativna goriva te da pritom treba obuhvatiti terminološka i računovodstvena pitanja. Međutim, istaknula je da treba imati u vidu prethodne emisije (faza WtT) jer su „one relevantne za procjenu održivosti alternativnih goriva”. Naposljetku, „pozvala je zainteresirane države članice i međunarodne organizacije da surađuju i dostave prijedloge nacrta smjernica za procjenu intenziteta emisija stakleničkih plinova/ugljika tijekom životnog ciklusa za sve relevantne vrste goriva” ( 12 ).

30. Komisija je povodom potonjeg poziva za sedmi sastanak Radne skupine za smanjenje emisija stakleničkih plinova pripremila nacrt podneska (u daljnjem tekstu: nacrt podneska) u čijem je naslovu pisalo: „[…] upućuje Europski parlament u ime Europske unije”. U nacrtu podneska predlagalo se uvođenje smjernica o životnom ciklusu za procjenu emisija stakleničkih plinova u fazi WtT. Predlagalo se da se smjernice nastave voditi emisijama u fazi TtP kao glavnim mjerilom, ali da se utvrdi metodologija za prilagodbu tog mjerila kako bi se odrazile WtW emisije. Ta bi se metodologija mogla temeljiti na uporabi vrijednosti za prilagodbu koje bi se primjenjivale na postojeće zadane vrijednosti za emisije u fazi TtP.

31. Nacrt podneska predstavljen je Vijeću u prilogu Radnom dokumentu službi Komisije SWD(2019) 456 (u daljnjem tekstu: SWD) ( 13 ). Prema SWD‑u, priloženi podnesak predstavljen je s ciljem utvrđivanja stajališta Unije. Međutim, to ne bi bilo formalno stajalište u smislu članka 218. stavka 9. UFEU‑a ( 14 ). Komisija je tvrdila da će akt koji MEPC u konačnici usvoji proizvoditi pravne učinke te da bi mogao presudno utjecati na sadržaj relevantnog zakonodavstva Unije, to jest Uredbe o MRV‑u, Direktive 2018/2001 i Direktive 2014/94 ( 15 ). Zbog potonjeg razloga, nacrt podneska spadao je pod isključivu nadležnost Europske unije. Komisija je usto navodila da podnošenje IMO‑u prijedloga ili informacijskih brošura o pitanjima koja spadaju pod isključivu vanjsku nadležnost Europske unije čini vanjsko predstavljanje te da bi za njega stoga trebala biti zadužena Komisija ili delegacija Unije u skladu s člankom 17. stavkom 1. UEU‑a i člankom 221. UFEU‑a ( 16 ).

32. Nacrt podneska razmotrila je Radna skupina Vijeća za pomorski promet. Ona je odbila prvotni prijedlog u vezi s uporabom vrijednosti za prilagodbu te je umjesto toga predložila uporabu posebnih vrijednosti za fazu WtT. Te vrijednosti za fazu WtT, u kombinaciji s postojećim zadanim vrijednostima za emisije u fazi TtP, odražavale bi učinkovitost korištenih goriva. Osim toga, Radna skupina za pomorski promet nije se složila s Komisijinim navodima o prirodi Unijine nadležnosti u području obuhvaćenom podneskom. Zaključila je da podnesak pod isključivu nadležnost Unije spada samo u mjeri u kojoj je njegov predmet obuhvaćen pravnim aktima istaknutima u SWD‑u. Budući da pitanja obuhvaćena podneskom nisu u velikoj mjeri obuhvaćena tim aktima, zaključeno je da podnesak upućuju države članice u okviru podijeljene nadležnosti te da ga ne treba smatrati činom izvršavanja podijeljene nadležnosti Unije. Posljedično, države članice su zaključile da podnesak trebaju uputiti države članice i Komisija.

33. U skladu s time, Komisijin nacrt podneska je izmijenjen kako bi se odrazili gore navedeni zaključci. Kao prvo, dijelovi koji su se odnosili na vrijednosti za prilagodbu zamijenjeni su prijedlozima o primjeni vrijednosti za fazu WtT. Kao drugo, naslov prijedloga je izmijenjen u: „[…] upućuju Austrija, [ostale države članice Unije prema abecednom redoslijedu] i Europska komisija” (bez navođenja Europske unije). Odbor stalnih predstavnika (Coreper) pozvan je da odobri tekst izmijenjenog nacrta podneska (u daljnjem tekstu: sporni podnesak) kako bi ga predsjedništvo Vijeća proslijedilo IMO‑u ( 17 ).

34. Coreper je 5. veljače 2020. prihvatio sporni podnesak upućen IMO‑u kako bi ga predsjedništvo Vijeća proslijedilo IMO‑u (u daljnjem tekstu: pobijana odluka). U skladu s praksom Vijeća u pitanjima koja se tiču IMO‑a, nije donesena nikakva formalna odluka.

35. Komisija je u izjavi uvrštenoj u zapisnik sa sastanka održanog 5. veljače 2020. izrazila svoje neslaganje s pobijanom odlukom. U bitnome je navela da Europska unija ima isključivu nadležnost u pogledu spornog podneska te da ga stoga samo Unija može uputiti. Podnesak je čin vanjskog predstavljanja te ga Komisija stoga treba uputiti u ime Unije. Prema Komisijinu navodu, postupovni argumenti kojima se osporava ovlast Komisije da u ime Unije IMO‑u upućuje podneske nisu uvjerljivi. Ništa ne upućuje na to da će IMO, kao specijalizirana agencija Ujedinjenih naroda, odbiti podnesak.

36. Republika Hrvatska, koja je u odnosno vrijeme predsjedala Vijećem, sporni je podnesak 7. veljače 2020. proslijedila Radnoj skupini za smanjenje emisija stakleničkih plinova u okviru poruke elektroničke pošte. Glavni tekst te poruke je glasio: „Hrvatska, koja trenutno predsjeda Europskom unijom, sa zadovoljstvom prosljeđuje priloženi podnesak u ime supodnositelja (Austrije, ostalih država članica Europske unije i Europske komisije) […].”

IV. Zahtjevi stranaka

37. Komisija od Suda zahtijeva da: – poništi odluku Vijeća sadržanu u Coreperovu aktu od 5. veljače 2020. kojom je odobreno upućivanje podneska Međunarodnoj pomorskoj organizaciji (IMO) o uvođenju smjernica o životnom ciklusu za procjenu emisija stakleničkih plinova iz održivih alternativnih goriva u fazi „od izvora do spremnika”, kako bi ga predsjedništvo Vijeća proslijedilo IMO‑u u ime država članica i Komisije; – održi na snazi učinke odluke; – naloži Vijeću snošenje troškova.

38. Vijeće od Suda zahtijeva da: – odbije tužbu u cijelosti; – naloži Komisiji snošenje troškova.

39. Kraljevini Belgiji, Češkoj Republici, Kraljevini Danskoj, Saveznoj Republici Njemačkoj, Helenskoj Republici, Francuskoj Republici, Kraljevini Nizozemskoj, Republici Finskoj i Kraljevini Švedskoj dopušteno je da interveniraju u potporu zahtjevu Vijeća.

40. Sve navedene stranke, izuzevši Saveznu Republiku Njemačku i Kraljevinu Švedsku, sudjelovale su na raspravi održanoj 7. rujna 2021.

V. Analiza

41. Komisija u prilog svojoj tužbi ističe dva tužbena razloga. Prvim razlogom navodi povredu isključive nadležnosti Europske unije predviđene u članku 3. stavku 2. UFEU‑a u području na koje se odnosi sporni podnesak, a koje je u velikoj mjeri, prema Komisijinu mišljenju, obuhvaćeno zajedničkim pravilima primjenjivima na situacije unutar Unije. Drugim razlogom navodi povredu Komisijinih institucionalnih ovlasti predviđenih u članku 17. stavku 1. UEU‑a, s obzirom na to da jedino ta institucija može djelovati u ime Europske unije i osiguravati njezino vanjsko predstavljanje.

42. Prvo ću razmatrati dopuštenost tužbe, a potom njezin meritum.

A. Dopuštenost

43. Ni Vijeće ni države članice koje su intervenirale u postupak ne osporavaju dopuštenost tužbe, uz iznimku Helenske Republike, koja u bitnome navodi da Sud nije nadležan odlučivati o tome ima li Unija status sudionika u IMO‑u.

44. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, akt koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a svaka je odluka koju je donijela institucija, ured, tijelo i agencija Unije, neovisno o njezinoj prirodi ili obliku, kojom se žele proizvesti pravni učinci ( 18 ).

45. Sud je usto utvrdio da akt koji je donio Coreper mora podlijegati nadzoru zakonitosti ako se njime kao takvim nastoji proizvesti pravne učinke i on stoga izlazi iz okvira pripremne i izvršne funkcije Corepera ( 19 ).

46. Pobijanom odlukom utvrđeno je stajalište Europske unije u pogledu pitanja koje spada pod Unijine nadležnosti, kao što su pomorski promet i zaštita okoliša. Iz njezina podneska IMO‑u proizlazi obveza država članica i Komisije da podrže to stajalište pred odborom IMO‑a u skladu s obvezom lojalne suradnje. U tom smislu, pobijanom se odlukom nastoje proizvesti pravni učinci. Ona kao takva čini akt koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a. Stoga zaključujem da je tužba za poništenje pobijane odluke dopuštena te da je Sud nadležan preispitati zakonitost te odluke na temelju članka 263. UFEU‑a.

B. Meritum

47. Komisija pobijanu odluku osporava pozivajući se na dva tužbena razloga: prvi se odnosi na prirodu Unijine nadležnosti u području obuhvaćenom spornim podneskom, dok se drugi odnosi na pravila o vanjskom predstavljanju Unije.

48. Važno je istaknuti da Komisija pobijanu odluku osporava, kao prvo, u dijelu u kojem su u njoj države članice Unije i Komisija (a ne Unija) navedene kao autori (supodnositelji) spornog podneska i, kao drugo, u dijelu u kojem je njome predsjedništvu Vijeća, to jest Republici Hrvatskoj, povjerena zadaća prosljeđivanja spornog podneska IMO‑u. Nasuprot tomu, Komisija ne osporava sâm sadržaj spornog podneska (osim naslova tog podneska u dijelu u kojem se navode njegovi supodnositelji). Komisija taj sadržaj smatra relevantnim za ishod postupka time što njegov predmet spada pod isključivu nadležnost Unije.

49. Vijeće u tom pogledu navodi da se, u skladu s pravilima o članstvu i sudjelovanju u IMO‑u, toj organizaciji ne mogu upućivati podnesci „u ime Europske unije”, neovisno o tome jesu li obuhvaćeni opsegom njezine isključive nadležnosti. U skladu s tim navodom, neke od država članica koje su intervenirale u postupak dovode u pitanje relevantnost prvog tužbenog razloga: tvrde da su aranžmani koji u pogledu vanjskog predstavljanja Europske unije proizlaze iz IMO‑ovih pravila zahtijevali donošenje pobijane odluke.

50. Ti se argumenti ne mogu samo tako odbaciti. Priroda Unijine nadležnosti, bilo da je isključiva ili podijeljena, mogla bi biti irelevantna za ishod predmeta ako postoje razlozi smatrati da Europska unija u svakom slučaju podnesak uopće ne može uputiti. Stoga ću prvo razmotriti drugi, a potom prvi tužbeni razlog.

1. Drugi tužbeni razlog

51. Komisija svojim drugim tužbenim razlogom navodi da pobijana odluka povređuje njezine institucionalne ovlasti iz članka 71. stavka 1. UEU‑a.

a) Argumenti stranaka

52. Komisija tvrdi da ona na temelju članka 17. stavka 1. UEU‑a ima ovlast vanjskog predstavljanja Europske unije u odnosu na sporni podnesak. Sporazumom o suradnji iz 1974., tumačenim u vezi s Rezolucijom 65/276 Opće skupštine UN‑a ( 20 ), nije isključeno upućivanje takvih podnesaka u ime Europske unije. Osim toga ( 21 ), Vijeće i Komisija su u verbalnoj noti od 27. studenoga 2009. obavijestili IMO da će Europska unija od 1. prosinca 2009. ostvarivati sva prava i preuzeti sve obveze Europske zajednice, uključujući njezin status u toj organizaciji. Uostalom, Radna skupina za smanjenje stakleničkih plinova 6 svoj je poziv uputila svim „zainteresiranim državama članicama i međunarodnim organizacijama”, a Europska unija čini, s obzirom na predmet rasprave, „zainteresiranu međunarodnu organizaciju”. Komisija je stoga predložila da se sporni podnesak predstavi na način da ga upućuje „Europska komisija u ime Europske unije”. Međutim, pobijanom je odlukom utvrđeno da će podnesak uputiti predsjedništvo u ime „država članica i Komisije” te da se u njemu neće navesti da države članice djeluju u interesu Europske unije. U mjeri u kojoj treba smatrati da se sporni podnesak upućuje u ime Unije, pobijana odluka sprečava Komisiju, protivno članku 17. stavku 1. UEU‑a, da osigura vanjsko predstavljanje Europske unije.

53. Komisija usto navodi da monopol u predstavljanju Unije koji je joj je Ugovorima dodijeljen znači da rotirajuće predsjedništvo Vijeća nikada ne može zakonito predstavljati Uniju niti izvršavati njezine vanjske nadležnosti. Budući da za odluku Vijeća da se Komisiji onemogući predstavljanje Europske unije u kontekstu spornog podneska nema pravne osnove, pobijana odluka povređuje članak 17. stavak 1. UEU‑a.

54. Vijeće, uz potporu država članica koje su intervenirale u postupak, navodi da IMO‑ova pravila onemogućuju Europskoj uniji djelovanje unutar IMO‑a, s obzirom na to da ona nije ni član te organizacije niti promatrač u njoj. Samo Komisija ima status promatrača u toj organizaciji, na temelju Sporazuma o suradnji iz 1974. Ni Rezolucija UN‑a 65/276 ni verbalna nota od 27. studenoga 2009. ne mogu ništa promijeniti u tom pogledu. Europska unija nije mogla, na temelju pukog stupanja Ugovora iz Lisabona na snagu, ostvariti ikakva prava ili preuzeti ikakve obveze koje je Europska zajednica imala u IMO‑u jer potonja nije ni imala ikakva prava ili obveze u toj organizaciji. Posljedično, iako Komisija može, kao promatrač, u svoje ime podnositi dokumente MEPC‑u, kao što su izvješća, studije itd., ona ne može IMO‑u podnositi dokumente „u ime Unije”, jer Unija nije član te organizacije niti je promatrač u njoj. Zbog tog je razloga IMO odbio podnesak koji mu je Nizozemska 2005. uputila u ime Europskih zajednica. Prema mišljenju Vijeća, iz teksta poziva ne proizlazi da se podnesak može podnijeti u ime Europske unije, jer ona nije organizacija sa statusom promatrača te stoga nije ovlaštena sudjelovati u MEPC‑u.

55. Vijeće dalje navodi da iz sudske prakse Suda proizlazi da je, ako Unija nije član međunarodne organizacije, na državama članicama da, zajednički djelujući, šalju podneske toj organizaciji u interesu Unije, uključujući u područjima Unijine isključive nadležnosti. Države članice djeluju u svoje ime. Osim toga, s obzirom na to da Komisija nema pravo glasovanja u IMO‑u, uključujući u MEPC‑u, kada MEPC usvaja neki akt, samo države članice mogu zajednički djelovati u interesima Unije u pogledu pitanja koja spadaju pod Unijinu nadležnost.

56. Prema navodu Vijeća, koji podupiru države članice koje su intervenirale u postupak, ništa u Ugovorima ne sprečava države članice da obavljanje određenih zadaća povezanih s njihovim vanjskim predstavljanjem povjere na način koji smatraju prikladnim. Države članice mogu slobodno izabrati, ovisno o slučaju, način na koji žele organizirati svoje vanjsko predstavljanje. Ustaljena je praksa da te zadaće izvršava država članica koja predsjeda Vijećem.

b) Ocjena

1) Uvodne napomene

57. Čini se da se državocentrični koncepti međunarodne organizacije razvijeni nakon Westfalskog mirovnog sporazuma iz 1648. i dalje primjenjuju ( 22 ). Primjerice, od tuda proizlazi nesklonost prihvaćanju međunarodnih organizacija kao članova međunarodnih organizacija. Istina, sada je čvrsto ustaljeno da je takvo članstvo načelno moguće. Međutim, međunarodne su organizacije rijetko punopravni članovi drugih međunarodnih organizacija ( 23 ).

58. Postoje različiti oblici sudjelovanja u radu međunarodne organizacije. Velika se razlika pravi između sudjelovanja članova te organizacije i sudjelovanja onih koji nisu njezini članovi, uključujući promatrače ( 24 ).

59. Mogućnost međunarodne organizacije da postane član neke međunarodne organizacije podliježe pravilima potonje sadržanima u njezinu osnivačkom ugovoru ( 25 ), a osobito postojanju odredbe o ROGI‑jima ili ROI‑jima ( 26 ) u tom ugovoru.

60. Općenito se smatra da je međunarodnoj organizaciji lakše dobiti status promatrača u međunarodnoj organizaciji nego postati njezinim članom ( 27 ). U vezi s tim treba naglasiti da ne postoji jedinstven status „promatrača” kao takav. Konkretan sadržaj tog statusa može se razlikovati ovisno o konkretnoj organizaciji te čak ovisno i o konkretnom promatraču unutar iste organizacije ( 28 ). Načelno, prava promatrača nisu puna prava. Promatrači obično ne mogu glasovati niti mogu bez posebnog dopuštenja dokumente puštati u optjecaj kao službene dokumente; moguće je da im je iznošenje prijedloga uvjetovano potporom od strane punopravnih članova ( 29 ). Njihovo sudjelovanje može biti ograničeno samo na formalne sastanke te im formalne intervencije mogu biti dopuštene tek po završetku intervencija formalnih sudionika ( 30 ).

61. Ako osnivački ugovor međunarodne organizacije ne sadržava odredbu o RO(G)I‑jima, Europska unija ne može u okviru te organizacije djelovati kao član. Europska unija čak ne može djelovati ni kao promatrač u toj organizaciji ako to nije predviđeno u posebnoj odluci ili sporazumu. Ona svoje nadležnosti u takvim situacijama ne može izvršavati na način predviđen Ugovorima.

62. Tumačenje pravila međunarodne organizacije koja se odnose na oblike članstva i sudjelovanja u toj organizaciji, uključujući pravila o uvjetima za stjecanje statusa člana, načelno je na dotičnoj međunarodnoj organizaciji. Sud nije nadležan tumačiti ih na način koji bi obvezivao tu organizaciju ( 31 ).

63. Idealno bi bilo da međunarodno pravo uzima u obzir prirodu Europske unije kao nadnacionalne organizacije, kao i njezina pravila o izvršavanju vanjskih nadležnosti. Kada to nije slučaj, Europska unija mora pronaći najprimjereniji način kojim će osigurati uredno izvršavanje svojih vanjskih nadležnosti predviđenih Ugovorima.

64. Iznesena razmatranja stvaraju određeno razilaženje između, s jedne strane, oblika vanjskog djelovanja Unije predviđenih u Ugovorima i, s druge strane, oblika djelovanja koji su mogući u međunarodnoj organizaciji. Sud je potpuno svjestan tog razilaženja, kako je i vidljivo u njegovoj sudskoj praksi. Prema toj sudskoj praksi, kao prvo, kada Unija odluči izvršavati svoje nadležnosti, to treba učiniti poštujući međunarodno pravo ( 32 ). Kao drugo, kada pravila primjenjiva u međunarodnoj organizaciji onemogućuju Uniji da djeluje u svoje ime, ona svoje vanjske nadležnosti može izvršavati posredstvom svojih država članica koje zajednički djeluju u njezinu interesu ( 33 ). Kao treće, države članice koje djeluju u međunarodnoj organizaciji to moraju činiti u skladu s ustavnim pravilima kojima je uređeno vanjsko predstavljanje Unije, to jest u skladu s načelima lojalne suradnje, dosljednosti i jedinstva ( 34 ).

65. U skladu s tom sudskom praksom, odluke koje Vijeće na temelju članka 218. stavka 9. UFEU‑a donosi u pogledu stajališta Europske unije u okviru međunarodnih organizacija kojih ona nije i ne može biti član predviđaju da to stajalište izražavaju države članice, djelujući zajednički u interesu Unije ( 35 ).

66. Ovaj se predmet odnosi na djelovanje u okviru IMO‑a koje je u interesu Europske unije. Članstvo u toj organizaciji ograničeno je samo na države članice, a Europska unija ne može postati član. Konvencija o IMO‑u predviđa mogućnost suradnje s ostalim međunarodnim organizacijama kao promatračima. Specifičnost IMO‑a leži u činjenici da je, u skladu sa Sporazumom o suradnji iz 1974., Komisija ta koja ima status promatrača u toj organizaciji, a ne Unija.

67. S obzirom na to, glavno pitanje u ovom predmetu jest treba li djelovanje u okviru IMO‑a koje je u interesu Unije poduzeti Unija, Komisija ili države članice, a odgovor na to pitanje ovisi o prirodi nadležnosti Europske unije u području o kojem je riječ.

2) Pobijana odluka: sadržaj i obrazloženje

68. Pobijana odluka u bitnome predviđa da će se sporni podnesak IMO‑u uputiti kao podnesak država članica i Komisije te da će ga IMO‑u proslijediti predsjedništvo Vijeća.

69. Pobijana odluka donesena je neformalno, u skladu s praksom koju institucije prihvaćaju ( 36 ). Posljedica toga je da njezino obrazloženje ne proizlazi izravno iz nje kao takve, već se može izvesti samo iz okolnosti u kojima je ona donesena, a koji su opisani u pripremnim dokumentima te u zapisniku sa Coreperova sastanka ( 37 ).

70. U tom pogledu, iz dokumenta Vijeća upućenog Coreperu proizlazi da je pobijana odluka donesena povodom utvrđenja da je upućivanje podneska u isključivoj nadležnosti Unije samo u mjeri u kojoj je njegov predmet obuhvaćen pravnim aktima istaknutima u SWD‑u. Za preostali dio se smatralo da podnesak trebaju uputiti države članice na temelju svoje podijeljene nadležnosti. Iz Komisijine izjave zabilježene u zapisniku s Coreperova sastanka usto se može zaključiti da su države članice iznijele argument prema kojem relevantna IMO‑ova pravila ne dopuštaju upućivanje IMO‑u podnesaka u ime Unije.

71. Kad je riječ o opsegu zadaće delegirane predsjedništvu Vijeća, valja istaknuti da je ona pobijanom odlukom svedena tek na tehnički čin prosljeđivanja spornog podneska IMO‑u. U stvarnosti je tu zadaću činilo sastavljanje uvodne poruke elektroničke pošte, prilaganje spornog podneska toj poruci te, kako su samo stranke navele, „klikanje na opciju [pošalji]”. Osobito, predsjedništvu nipošto nije povjerena zadaća izlaganja i obrane podneska u MEPC‑u ili Radnoj skupini za smanjenje emisija stakleničkih plinova. Pobijanom odlukom pravo Komisije kao promatrača u IMO‑u ni na koji način nije ograničeno na promicanje i obranu podneska.

3) Dopuštenost Unijina podneska IMO‑u

72. Uvodno pitanje koje treba riješiti jest pitanje Unijina statusa u IMO‑u u odnosu na sporni podnesak. S jedne strane, stranke se slažu da Unija nije član IMO‑a te da nema status promatrača u toj organizaciji ( 38 ). S druge strane, Komisija navodi da je Unija, u odnosu na sporni podnesak, ovlaštena djelovati u IMO‑u u svoje ime. Komisija dvije okolnosti smatra relevantnima u tom pogledu: status Unije u sustavu Ujedinjenih naroda nakon stupanja Ugovora iz Lisabona na snagu i tekst poziva koji je uputila Radna skupina za smanjenje emisija stakleničkih plinova 6.

73. Istina, tumačenje IMO‑ovih akata ne spada u tumačenje prava Unije. Unatoč tomu, Sud mora provesti takvo tumačenje kako bi ocijenio zakonitost pobijane odluke.

74. Od kada je s Komisijom potpisao Sporazum o suradnji iz 1974., IMO Komisiju (a ne Europsku zajednicu ili, kasnije, Uniju) smatra promatračem u toj organizaciji ( 39 ). Praktična posljedica toga je bila da je podnesak koji je Kraljevina Nizozemska u ime Europske zajednice uputila IMO‑u 2005. godine na njegov poziv ( 40 ) odbijen. Iz očitovanja stranaka proizlazi da je IMO tu odluku donio zbog toga što Europska zajednica nije bila država članica IMO‑a te nije imala status promatrača u toj organizaciji.

75. Ne čini mi se da su Ugovor iz Lisabona, Rezolucija UN‑a 65/276 ili verbalna nota mogli išta promijeniti u tom pogledu. Istina, Unija je na temelju Ugovora iz Lisabona stekla pravnu osobnost i svojstvo sljednice Europske zajednice. To je, zajedno s pravilima o predstavljanju Unije, priznato u Rezoluciji UN‑a 65/276 te je usto bilo predmet verbalne note. Međutim, stranke se slažu da Rezolucija UN‑a 65/276 kao takva nije primjenjiva na specijalizirane agencije UN‑a, uključujući IMO. Osim toga, zamjena Europske zajednice Europskom unijom nije relevantna jer status promatrača u IMO‑u nije imala Europska zajednica, nego Europska komisija. Naposljetku, verbalna nota, kao jednostrana izjava u ime Unije, ne može sama po sebi promijeniti status Unije u okviru IMO‑a.

76. Stoga se mora utvrditi da Unija nije ni član IMO‑a niti ima status promatrača u toj organizaciji. Samo Komisija ima status promatrača u toj organizaciji ( 41 ).

77. Što se tiče poziva koji je uputila Radna skupina za smanjenje emisija stakleničkih plinova 6, točno je da raspon subjekata koje je Radna skupina za smanjenje emisija stakleničkih plinova 6 pozvala da podnesu prijedloge za smjernice o životnom ciklusu stakleničkih plinova nipošto nije bio ograničen na članove IMO‑a, već je uključivao i međunarodne organizacije. Čini se da Komisija iz toga zaključuje da je bila riječ o otvorenom pozivu upućenom svim međunarodnim organizacijama zainteresiranima za podnošenje prijedloga. Vijeće i države članice koje su intervenirale u postupak ne slažu se s takvim tumačenjem poziva.

78. Ne bi trebalo biti nikakve dvojbe da je poziv Radne skupine za smanjenje emisija stakleničkih plinova 6 upućen međunarodnim organizacijama koje sudjeluju u IMO‑ovu radu. Poziv je bio dio internog dokumenta Radne skupine za stakleničke plinove, što samo po sebi upućuje na to da su njegovi adresati bili subjekti koji su imali određeni status u IMO‑ovoj radnoj skupini. Osim toga, adresati su pozvani da iznesu početne prijedloge o složenom tehničkom pitanju koji bi činili polaznu točku za daljnje rasprave. Samo međunarodne organizacije koje sudjeluju u IMO‑ovim aktivnostima mogu promicati, raspravljati, objašnjavati i braniti svoje prijedloge u okviru rada/aktivnosti Radne skupine za smanjenje emisija stakleničkih plinova. Stoga treba smatrati da su samo subjekti koji su imali status člana ili promatrača u MEPC‑u bili adresati predmetnog poziva te da su mogli uputiti svoje prijedloge bez opasnosti od odbijanja.

79. Posljedično, nema razloga smatrati da tekst poziva čini konkretnu osnovu koja Uniju ovlašćuje da uputi sporni podnesak.

4) Područje primjene šeste rečenice članka 17. stavka 1. UEU‑a

80. Komisija navodi da pobijana odluka povređuje njezine ovlasti na temelju članka 17. stavka 1. UEU‑a u dijelu u kojem ta odredba predviđa da vanjsko predstavljanje Unije, osim u slučaju zajedničke vanjske i sigurnosne politike i u drugim slučajevima predviđenima u Ugovorima, osigurava Komisija.

81. Temeljno je pitanje, stoga, je li područje primjene navedene odredbe ograničeno na situacije u kojima Unija djeluje u svoje ime ili pak obuhvaća i situacije u kojima Unija svoje vanjske nadležnosti, ako je spriječena izvršavati ih u svoje ime, izvršava posredstvom država članica.

82. Ne čini se da je sudska praksa Suda u pogledu izvršavanja Unijinih nadležnosti posredstvom država članica ( 42 ) postala irelevantna sa stupanjem Ugovora iz Lisabona na snagu ( 43 ). Ako bi šesta rečenica članka 17. stavka 1. UEU‑a bila primjenjiva na te situacije, države članice koje zajednički djeluju u interesu Unije morala bi predstavljati Komisija. Takva ovlast Komisije ne proizlazi iz Ugovorâ.

83. Jedino logično tumačenje šeste rečenice članka 17. stavka 1. UEU‑a jest da je ta odredba primjenjiva na situacije u kojima Unija može, kao subjekt međunarodnog prava, djelovati u svoje ime. To je tumačenje u skladu s uobičajenim shvaćanjem izraza „predstavljanje”, prema kojem se taj izraz odnosi na pitanje komu se može priznati ovlast djelovanja u ime subjekta međunarodnog prava ( 44 ), osobito s ciljem preuzimanja obveza prema drugim subjektima u njegovo ime ( 45 ).

84. U skladu s time, kada god države članice zajednički djeluju u intersu Unije jer sama Unija zbog pravila međunarodnog prava ne može izvršavati svoje vanjske nadležnosti, one ne djeluju kao predstavnici Unije, već djeluju u svoje ime kao njezini povjerenici ( 46 ). Posljedično, one (a ne Unija) postaju subjekti prava i obveza koje proizlaze iz sklopljenih sporazuma ( 47 ). Stoga smatram da šesta rečenica članka 17. stavka 1. UEU‑a, u dijelu u kojem ovlašćuje Komisiju da predstavlja Uniju u njezinim vanjskim odnosima, nije primjenjiva na situacije u kojima Unija ne djeluje u svoje ime ( 48 ).

85. Kada god države članice zajednički djeluju kao povjerenici Unije zbog nemogućnosti Unije da sama djeluje, one mogu slobodno odlučiti hoće li djelovati pojedinačno ili će jednu od njih zadužiti da u njihovo ime obavlja određene zadaće. Mogućnost takvog „posrednog djelovanja” postoji zahvaljujući pravilu običajnog međunarodnog prava ( 49 ). Nema razloga to pravilo smatrati neprimjenjivim na odnose između država članica Unije kada one djeluju u svoje ime, ali u interesu Unije. Prema mojem mišljenju, to se ne protivi šestoj rečenici članka 17. stavka 1. UEU‑a.

5) Navod o djelovanju u interesu Unije

86. Komisija tvrdi da je u pobijanoj odluci počinjena pogreška time što nije navedeno da države članice djeluju u interesu Unije.

87. Budući da formalna odluka Vijeća u kojoj se to moglo navesti ne postoji, navedenu tvrdnju shvaćam na način da se odnosi na naslov spornog podneska.

88. Prema mojem mišljenju, iz načela lojalne suradnje proizlazi da države članice, kada kao povjerenici zajednički djeluju u ime Unije, trebaju tu informaciju prenijeti svojim vanjskim partnerima. Njihovo djelovanje temelji se na obvezama koje proizlaze iz njihova članstva u Europskoj uniji te kao takvo nije potpuno samostalno. Ta činjenica nije nevažna za vanjske partnere. Opće načelo postupanja u dobroj vjeri nalaže da se te partnere upozna s navedenom činjenicom.

89. Unatoč tomu, odgovarajući oblik priopćavanja činjenice da države članice djeluju u ime Unije ovisi o okolnostima. Osobito, ona se ne smije priopćiti na način koji bi mogao izazvati dvojbe u pogledu identiteta autora djelovanja. S jedne strane, stoga se načelno slažem s Komisijom da ništa nije sprečavalo da se MEPC obavijesti o tome da se odnosno djelovanje poduzima u interesu Unije. S druge strane, to ne znači nužno da u naslovu podneska treba pisati „u ime Europske unije”, posebice s obzirom na činjenicu da je IMO u prošlosti smatrao da takav navod upućuje na subjekt koji djeluje u okviru IMO‑a, zbog čega je odbio podnesak upućen u ime Unije (tada Europske zajednice).

90. Prema mojem mišljenju, u ovom predmetu nema dvojbe da su supodnositelji djelovali u interesu Unije. To proizlazi iz činjenice da su kao podnositelji spornog podneska određene države članice Unije i Europska komisija. Prisutnost potonje jasno upućuje na to da djelovanje uključuje Europsku uniju. Isto slijedi i iz teksta poruke elektroničke pošte kojom je sporni podnesak proslijeđen. Autor te poruke naveo je da je šalje država članica koja je predsjedavala Europskom unijom ( 50 ). Osim toga, u toj su poruci kao supodnositelji podneska navedene države članice Europske unije. S obzirom na to, jasno je da sporni podnesak čini djelovanje u interesu Unije.

6) Zaključne napomene

91. Budući da, s obzirom na prethodnu analizu, nema razloga smatrati da je Unija među subjektima koji mogu IMO‑u uputiti sporni podnesak, zaključujem da šesta rečenica članka 17. stavka 1. UEU‑a, koja ovlašćuje Komisiju da predstavlja Uniju, nije primjenjiva.

92. U skladu s time, mogućnost Unijina djelovanja u odnosu na sporni podnesak je na temelju međunarodnog prava ograničena na zajedničko djelovanje država članica u interesu Unije. Iznimno, s obzirom na poseban poziv upućen međunarodnim organizacijama (koje sudjeluju u MEPC‑ovu radu), Europska komisija ovlaštena je djelovati uz države članice.

93. S obzirom na te okolnosti, činjenica da su države članice Unije i Europska komisija određene kao supodnositelji spornog podneska ne može činiti povredu Komisijine ovlasti da predstavlja Uniju predviđene u šestoj rečenici članka 17. stavka 1. UEU‑a. Uvrštenje Komisije kao supodnositelja spornog podneska bilo je u skladu s Komisijinim prijedlogom sadržanim u SWD‑u i nacrtu podneska, jer je to moguće na temelju IMO‑ovih pravila kako ih je do sada tumačio sâm IMO. To uvrštenje izraz je činjenice da se djelovanje poduzima u interesu Unije.

94. Zbog razloga navedenih u točki 85. ovog mišljenja, šesta rečenica članka 17. stavka 1. UEU‑a nije povrijeđena ni delegiranjem predsjedništvu Vijeća zadaće prosljeđivanja spornog podneska. Osim toga, to delegiranje čak potvrđuje činjenicu da države članice djeluju u svojem svojstvu članica Europske unije.

95. Posljedično, smatram da pobijanom odlukom nije povrijeđena šesta rečenica članka 17. stavka 1. UEU‑a, jer ta odredba nije primjenjiva na sporni podnesak.

c) Zaključak u pogledu drugog tužbenog razloga

96. Drugi tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan jer pobijana odluka ne povređuje članak 17. stavak 1. UEU‑a.

2. Prvi tužbeni razlog

97. Ishod moje analize drugog tužbenog razloga čini analizu prvog tužbenog razloga nepotrebnom. Neovisno o naravi Unijine nadležnosti, nema razloga smatrati da IMO‑ova pravila dopuštaju samo one podneske u interesu Unije koje upućuju države članice (kao članice IMO‑a) i Komisija (kao promatrač u IMO‑u ( 51 )). U skladu s time, priroda Unijine nadležnosti u području obuhvaćenom spornim podneskom ne utječe na zakonitost pobijane odluke. Čak i ako je ona isključiva, sporni podnesak nije se moglo uputiti kao podnesak Europske unije.

98. Unatoč tomu, razmotrit ću prvi tužbeni razlog za slučaj da se Sud ne bude slagao sa mnom u pogledu drugog tužbenog razloga.

99. Prvim tužbenim razlogom navodi se povreda članka 3. stavka 2. UFEU‑a i Unijine isključive nadležnosti. Iako nije u tom obliku izložen u tužbi, taj se tužbeni razlog u bitnome sastoji od dvaju dijelova: prvi se odnosi na zadnju (treću) situaciju predviđenu u članku 3. stavku 2. UFEU‑a, dok se drugi odnosi na drugu situaciju iz tog članka.

a) Prvi dio prvog tužbenog razloga

1) Argumenti stranaka

100. U prvom dijelu prvog tužbenog razloga navodi se povreda zadnjeg dijela članka 3. stavka 2. UFEU‑a. Prema Komisijinu navodu, akt koji IMO usvoji utjecat će na zajednička pravila ili će izmijeniti njihov opseg, što upućuje na to da je Unijina nadležnost isključiva. Osobito, metoda procjene emisija stakleničkih plinova u pomorskom prometu koja je predložena u spornom podnesku spada u područje koje je u velikoj mjeri obuhvaćeno zajedničkim pravilima Unije. Komisija se u vezi s tim poziva na Uredbu o MRV‑u, Direktivu 2014/94 i Direktivu 2018/2001. Ona usto tvrdi da bi sporni podnesak na ta zajednička pravila mogao utjecati s obzirom na njihov predvidljiv razvoj.

101. Vijeće, uz potporu država članica koje su intervenirale u postupak, navodi da Komisija nije dokazala da bi sporni podnesak mogao utjecati na zajednička pravila Unije ili izmijeniti njihov opseg u smislu članka 3. stavka 2. UFEU‑a. Puka činjenica da taj podnesak možda ima sličan krajnji cilj kao pravila sadržana u prethodno navedenom zakonodavstvu Unije nije dovoljna za zaključak da se odnosi na područje koje je u velikoj mjeri obuhvaćeno tim pravilima ili da bi mogao na njih utjecati u smislu članka 3. stavka 2. UFEU‑a. Prema tvrdnji Vijeća, Komisijin SWD kojemu je priložen nacrt spornog podneska ne sadržava analizu predvidljive mogućnosti razvoja niti prirode i sadržaja Unijinih pravila i odredbi međunarodnog instrumenta.

102. Kraljevina Belgija u tom pogledu tvrdi da se spornim podneskom samo nastoje uspostaviti ključni pojmovi i načela, prije upuštanja u izradu nacrta smjernica. Dakle, trenutno ne postoji čak ni nacrt smjernica, a kamoli opasnost od bilo kakvog utjecaja na zajednička pravila Unije.

103. Savezna Republika Njemačka navodi da članak 3. stavak 2. UFEU‑a načelno nije primjenjiv na podnošenje prijedloga za izradu neobvezujućih smjernica. U vezi s tim, ovaj predmet se ne odnosi na mjere koje su obvezujuće na temelju međunarodnog prava te koje bi mogle opravdati proširenje područja primjene članka 3. stavka 2. UFEU‑a, jer MEPC/Radna skupina za smanjenje emisija stakleničkih plinova u ovom predmetu ne djeluje kao donositelj pravila. Podnesak o kojemu je ovdje riječ ponajprije čini doprinos raspravi.

104. Kada je riječ o Uredbi o MRV‑u, Komisija navodi da su njome utvrđena pravila za točno praćenje emisija ugljikova dioksida (CO2) iz brodova, izvješćivanje o njima i njihovu verifikaciju radi promicanja smanjenja emisija CO2 iz pomorskog prometa na troškovno učinkovit način. Ta se uredba temelji na stvarnoj potrošnji goriva u plovilu, koja se množi s emisijskim faktorom koji odražava izgaranje danog goriva. Razvoj metodologije za izračunavanje emisija u fazi WtT koja je predložena u spornom podnesku spadao bi u područje obuhvaćeno Uredbom o MRV‑u. Ako bi IMO prihvatio tu metodologiju, emisijski faktori navedeni u dijelu A Prilogu I. toj uredbi nužno bi se morali promijeniti.

105. Vijeće i većina država članica koje su intervenirale u postupak u tom pogledu u bitnome navode da se ne može pretpostaviti da će buduće smjernice utvrditi novu i cjelovitu metodologiju za praćenje, izvješćivanje i verifikaciju emisija jer sadržaj i predmet tih smjernica još nije poznat. U tom pogledu, u spornom se podnesku ne predlaže razvoj nove metodologije za praćenje, izvješćivanje i verifkaciju. Osobito, u njemu se ne zahtijeva nikakva promjena IMO‑ovih ili Unijinih pravila o praćenju, izvješćivanju i verifikaciji. U njemu se samo upućuje na procjenu emisija stakleničkih plinova u fazi WtT kako bi se brodarima omogućilo da odrede utjecaj alternativnih goriva i usporede učinkovitost tih goriva u fazi WtW te kako bi se potaknulo korištenje tih goriva. Osim toga, taj je podnesak šireg opsega nego Uredba o MRV‑u, koja se primjenjuje samo na emisije ugljikova dioksida (CO2) iz brodova te zadane emisijske vrijednosti predviđa samo za nealternativna goriva. Sustav te uredbe temelji se na TtP fazi te ne uzima u obzir emisije u fazi WtT. Kako bi odrazila emisije u fazi WtW, Komisija je predložila razvoj posebnih vrijednosti za prilagodbu koje bi se primjenjivale na postojeće zadane emisijske vrijednosti za emisije u fazi TtP. Međutim, Coreper je usvojio drukčiji pristup, u smislu da je predložio razvoj posebnih vrijednosti za fazu WtT koje bi se dodale vrijednostima za fazu TtP. Izmjena Uredbe o MRV‑u stoga ne bi bila potrebna.

106. Komisija u svojoj replici tvrdi da su emisije u fazama WtT i TtP povezane u okviru metodologije izložene u spornom podnesku. Nije naročito važno hoće li se, za potrebe izračunavanja cjelokupnih emisija, emisije u fazi WtT izračunavati zasebno od emisija u fazi TtP ili će se od početka uzimati u obzir emisije u objema tim fazama. Protivno navodu Vijeća, Uredba o MRV‑u primjenjuje se neovisno o vrsti goriva, iako u njoj nisu definirani zadani emisijski faktori za alternativna goriva, već je to ostavljeno za fazu provedbe te uredbe. Komisija usto navodi da je metodologiju predviđenu u podnesku koji se odnosi na emisije stakleničkih plinova moguće smatrati predvidim proširenjem trenutno primjenjivog sustava, s emisija CO2 na emisije drugih stakleničkih plinova.

107. Kad je riječ o Direktivi 2014/94, Komisija navodi da bi instrument koji IMO usvoji mogao utjecati na definiciju „alternativnih goriva” sadržanu u članku 2. točki 1. te direktive. Ta će se definicija radi dosljednosti vjerojatno morati prilagoditi IMO‑ovim pravilima te će vjerojatno imati horizontalan učinak na opseg zajedničkih pravila Unije namijenjenih poticanju korištenja alternativnih goriva.

108. Vijeće i neke države članice koje su intervenirale u postupak navode da nema razloga smatrati da će se definiciju „alternativnih goriva” sadržanu u Direktivi 2014/94 morati prilagoditi smjernicama koje IMO usvoji na temelju spornog podneska. Kraljevina Belgija tvrdi da Direktiva 2014/94 nema nikakve veze sa sadržajem podneska. Francuska Republika ističe da sporni podnesak ne sadržava definiciju „alternativnih goriva”. Francuska Republika i Savezna Republika Njemačka u bitnome navode da Komisija nije objasnila zašto bi definicija „alternativnih goriva” iz članka 2. točke 1. Direktive 2014/94 zahtijevala izmjene.

109. Komisija u svojoj replici tvrdi da je dovoljno da podnesak koji se odnosi na emisije stakleničkih plinova predviđa pravila koja se u velikoj mjeri preklapaju sa zajedničkim pravilima Unije.

110. Kad je riječ o Direktivi 2018/2001, Komisija upućuje na njezin članak 29., u kojem su predviđena detaljna pravila o kriterijima održivosti i uštede emisija stakleničkih plinova za biogoriva, tekuća biogoriva i goriva iz biomase. Ona prihvaća da su te definicije prvenstveno namijenjene drugim svrhama, kao što je ocjenjivanje poštovanja obveza koje države članice imaju u vezi s obnovljivom energijom. Međutim, navodi da će budući IMO‑ov instrument vjerojatno i na njih utjecati.

111. Prema mišljenju Vijeća, koje podupiru države članice koje su intervenirale u postupak, iako Direktiva 2018/2001 i sporni podnesak imaju sličan krajnji cilj, a to je poticanje proizvodnje i korištenja obnovljivih izvora energije prvenstveno radi smanjenja emisija stakleničkih plinova, kriteriji iz članka 29. te direktive nemaju iste svrhe kao sporni podnesak. Potonjem je svrha omogućiti brodarima da točno odrede i usporede ukupan utjecaj emisija stakleničkih plinova povezan s korištenjem raznih alternativnih goriva i njihovom učinkovitošću. Prema navodu Savezne Republike Njemačke, s obzirom na nepostojanje korelacije između normativnog sadržaja nacrta smjernica i Direktive 2018/2001, predmetno regulatorno područje nedvojbeno je u velikoj mjeri obuhvaćeno pravilima Unije.

2) Ocjena

i) Uvod

112. Članak 3. stavak 2. UFEU‑a in fine predviđa da Unija ima isključivu vanjsku nadležnost za sklapanje međunarodnog sporazuma kada njegovo sklapanje može utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg. U skladu sa sudskom praksom Suda, ta se odredba primjenjuje ne samo na sklapanje međunarodnog sporazuma, nego i u ranijem stadiju, prilikom pregovaranja o takvom sporazumuu, i u kasnijem stadiju, kada je tijelo osnovano na temelju navedenog sporazuma pozvano donositi mjere za njegovu provedbu ( 52 ).

113. Članak 3. stavak 2. UFEU‑a in fine kodificira glavnu liniju sudske prakse u pogledu implicitnih vanjskih ovlasti Unije, koja je započela presudom Komisija/Vijeće ( 53 ), a uobičajeno se naziva doktrinom ERTA.

114. Doktrina ERTA s vremenom se razvijala te se njezin razvoj ne čini dovršenim. Izjava da je riječ o „jednoj od najnerazumljivijih doktrina u pravu Unije, čak i za najistaknutije pravne umove” ( 54 ), možda je malo pretjerana, ali se tu doktrinu zasigurno može opisati kao „složenu pravosudnu doktrinu koju nije moguće savršeno kodificirati u jednom ili dvama retcima” ( 55 ).

115. Jednostavan sažetak trenutnog stanja te doktrine može se pronaći u nekoliko presuda i mišljenja donesenih posljednjih godina. Prema vlastitim riječima Suda, kako Unija ima samo dodijeljene ovlasti, postojanje nadležnosti, pogotovo isključive, mora se temeljiti na zaključcima izvedenima iz opće i konkretne analize odnosa između predviđenog međunarodnog sporazuma i važećeg prava Unije. Ta analiza mora uzeti u obzir područja obuhvaćena pravilima Unije odnosno odredbama predviđenog sporazuma, predvidljive mogućnosti njihova razvoja kao i prirodu i sadržaj tih pravila i odredaba, kako bi se provjerilo može li sporazum u pitanju narušiti ujednačenu i dosljednu primjenu pravila Unije te pravilno funkcioniranje njima uspostavljenog sustava ( 56 ).

116. Značaj i odnos između različitih elemenata istaknutih u izloženom sažetku pitanja su o kojima je moguće raspravljati. Ti su elementi srži doktrine ERTA postupno dodavani tijekom godina koje su uslijedile nakon donošenja presuda i mišljenja Suda. Moguće ih je podijeliti u dvije kategorije. Elementi iz prve kategorije određuju aspekte koji će biti predmet analize (pravila Unije i međunarodna obveza). Elementi iz druge kategorije tiču se odnosa između tih aspekata.

117. Srž problematike leži u odnosu kojeg se tiču elementi iz druge kategorije ( 57 ). Ako međunarodna obveza uopće neće utjecati na pravo Unije (uzimajući u obzir predvidljivost njegova razvoja), činjenica da se dva sustava pravila odnose na isto područje irelevantna je za potrebe članka 3. stavka 2. UFEU.

118. To proizlazi ne samo iz teksta članka 3. stavka 2. UFEU‑a, nego i iz prethodno navedene sudske prakse Suda. U toj se sudskoj praksi ističe da analizu treba u cijelosti provesti kako bi se utvrdilo može li međunarodna obveza ugroziti ujednačenu i dosljednu primjenu pravila Unije i pravilno funkcioniranje sustava uspostavljenog tim pravilima ili, podredno, mogu li sporne međunarodne obveze utjecati na značenje, opseg i djelotvornost tih pravila, a da im nužno ne proturječe ( 58 ). Dakle, da bi predmetni uvjet bio ispunjen, međunarodna obveza mora očito utjecati na pravo Unije.

119. Uvjet postojanja očitog utjecaja na pravila Unije treba imati na umu prilikom razmatranja elemenata iz prve kategorije. Sud je u pogledu tih elemenata među ostalim utvrdio da rizik od toga da međunarodne obveze koje su preuzele države članice negativno utječu na zajednička pravila Unije ili izmijene njihov opseg postoji ako te obveze ulaze u područje primjene navedenih pravila ( 59 ). Sud je zaključio i da utvrđenje postojanja takvog rizika ne pretpostavlja potpuno podudaranje područja obuhvaćenog međunarodnim obvezama i područja obuhvaćenog pravnim pravilima Unije ( 60 ). Osobito, takve međunarodne obveze mogu utjecati na pravila Unije ili izmijeniti njihov opseg kada ulaze u područje koje je već velikim dijelom uređeno takvim pravilima ( 61 ). Međutim, utvrđenje da se područja primjene odnosnih dvaju sustava pravila preklapaju u svim je tim slučajevima tek prvi korak. Da bi predmetni uvjet bio ispunjen, međunarodna obveza mora imati određeni utjecaj na značenje, opseg i djelotvornost pravila Unije.

120. Također se mora istaknuti da je, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, na predmetnoj stranci da podnese dokaze radi utvrđivanja isključive prirode vanjske nadležnosti Unije na koju se poziva ( 62 ).

121. S obzirom na prethodna razmatranja, prvo ću analizirati opseg, prirodu i sadržaj predviđene međunarodne obveze; kao drugo, njezin ću opseg usporediti s opsegom pravila Unije na koja se Komisija poziva; i, kao treće, razmatrat ću utjecaj međunarodne obveze na odnosna pravila Unije ( 63 ).

ii) Međunarodna obveza: opseg, priroda i sadržaj

122. U slučaju sklapanja sporazuma, ili čak pregovaranja o njemu, određivanje opsega, prirode i sadržaja buduće međunarodne obveze načelno je jednostavno. Međutim, ovaj se predmet odnosi na budući instrument čiji je opseg, prirodu i sadržaj teško odrediti i predvidjeti. Razlog tomu je činjenica da je rad na budućem aktu u svojim početnim stadijima, u kojima se tek treba odlučiti o mjerama koje su namijenjene rješavanju problema emisija stakleničkih plinova koje goriva koja se koriste u pomorskom prometu stvaraju tijekom svojeg životnog ciklusa te se o tome još uvijek razmatra i raspravlja.

123. U skladu s time, prvo treba utvrditi opseg, prirodu i sadržaj buduće međunarodne obveze koju treba uzeti u okviru analize za potrebe članka 3. stavka 2. UFEU‑a. Konkretno, treba li te elemente utvrditi na temelju teksta poziva koji je uputila Radna skupina za smanjenje stakleničkih plinova 6 ili na temelju spornog podneska?

124. Komisija i Vijeće su se složili na raspravi da u obzir treba uzeti sadržaj spornog podneska, a ne opseg poziva. Načelno se slažem s tim stajalištem. Istina, poziv koji je uputila Radna skupina za smanjenje emisija stakleničkih plinova 6 također je relevantan, jer zadaje određene (iako široke) granice u smislu opsega, prirode i sadržaja budućeg instrumenta. Međutim, sporni podnesak jedini je izvor informacija o načinu na koji Unija zamišlja taj instrument. Ta početna zamisao omogućuje da se predvidi oblik budućeg instrumenta te stoga može bolje poslužiti kao predmet analize nego otvoren i neodređen poziv na podnošenje prijedloga. Ona usto omogućuje donošenje zaključka da postoji određena vjerojatnost da će se usvojiti prijedlog koji je Unija podnijela ( 64 ).

125. S obzirom na sporni podnesak, valja smatrati da međunarodnu obvezu koju treba uzeti u obzir u okviru analize za potrebe članka 3. stavka 2. UFEU‑a čini budući instrument, to jest smjernice koje problem emisija stakleničkih plinova koje goriva koja se koriste u pomorskom prometu stvaraju tijekom svojeg životnog ciklusa nastoje riješiti uvođenjem emisijskih vrijednosti za fazu WtT za alternativna goriva. Te vrijednosti za fazu WtT odražavale bi emisije stakleničkih plinova u prethodnoj fazi, dok bi poznate emisijske vrijednosti za fazu TtP odražavale emisije stakleničkih plinova u naknadnoj fazi.

126. S obzirom na tekst spornog podneska i IMO‑ovih dokumenata ( 65 ), uključujući poziv koji je uputila Radna skupina za smanjenje emisija stakleničkih plinova 6, trenutno nije moguće utvrditi hoće li buduće smjernice biti obvezujuće ( 66 ). Osobito, spornim se podneskom ne predlažu izmjene ijednog obvezujućeg IMO‑ova instrumenta ( 67 ).

iii) Opseg pravila Unije na koja bi mogao postojati utjecaj

127. Komisija ističe tri izvora pravila Unije na koja bi mogao utjecati budući međunarodni instrument o kojem je riječ u ovom predmetu, a to su Uredba o MRV‑u, Direktiva 2014/94 i Direktiva 2018/2001.

128. Što se tiče dviju gore navedenih direktiva, u potpunosti dijelim stajalište koje su Vijeće i neki intervenijenti izrazili. Nema razloga smatrati da se područja obuhvaćena tim direktivama na ijedan relevantan način preklapaju s područjima koja će obuhvaćati međunarodni instrument. Činjenica da različiti akti imaju isti krajnji cilj da doprinesu smanjenju emisija stakleničkih plinova i suzbiju klimatske promjene nije sama po sebi dovoljna da se utvrdi da se njihove odredbe preklapaju na relevantan način iz perspektive članka 3. stavka 2. UFEU‑a. Isti krajnji cilj, kao što je zaštita okoliša ili, konkretnije, suzbijanje klimatskih promjena ili čak smanjenje emisija stakleničkih plinova, može se ostvariti različitim mjerama čije odredbe ne moraju nužno utjecati jedne na druge. Osobito, isti pojmovi se u različitim aktima ne moraju jednako definirati, jer njihova definicija može ovisiti o kontekstu, strukturi i opsegu danog akta. Istina, mogućnost usvajanja određenih horizontalnih definicija nije isključena, ali to nije najočitije rješenje.

129. U vezi s tim, definiciju „alternativnih goriva” sadržanu u članku 2. točki 1. Direktive 2014/94 neće se morati nužno izmijeniti povodom usvajanja budućeg međunarodnog instrumenta. Komisijini navodi da će se ta definicija radi dosljednosti vjerojatno morati prilagoditi IMO‑ovim pravilima te da će vjerojatno horizontalno djelovati na opseg zajedničkih pravila Unije namijenjenih poticanju korištenja alternativnih goriva za sada su tek hipotetski. Puka činjenica da se u obama aktima koristi isti pojam nije dovoljna za tvrdnju da se ti akti međusobno preklapaju, ako su njihove odnosne svrhe različite. Pojam „alternativna goriva” se u Direktivi 2014/94 koristi kako bi se odredio doseg njezinih pravila o mjerama za postavljanje infrastrukture za alternativna goriva. Određivanje dosega vrijednosti za fazu WtT primjenjivih na alternativna goriva ne znači da se, za te potrebe, pojmu „alternativna goriva” ne može pripisati drukčija definicija.

130. Što se tiče Direktive 2018/2001, sama Komisija priznaje da su definicije iz članka 29. te direktive prvenstveno namijenjene za druge svrhe, kao što je ocjenjivanje poštovanja obveza koje države članice imaju u vezi s obnovljivom energijom. Ne postoje argumenti na temelju kojih bi se moglo predvidjeti da će uvođenje vrijednosti za fazu WtT za različita goriva koja se koriste u pomorskom prometu utjecati na navedene definicije.

131. Smatram da Komisija nije iznijela čvrste argumente ni u prilog svojim navodima o Direktivi 2014/94 ni u prilog svojim navodima o Direktivi 2018/2001.

132. Međutim, slučaj Uredbe o MRV‑u poprilično je drukčiji. U tom se pogledu slažem s Komisijom da su područja obuhvaćena tom uredbom i područja obuhvaćena budućim međunarodnim instrumentom usko povezana.

133. Smisao Uredbe o MRV‑u je jasan. Iz njezine uvodne izjave 1. proizlazi da je toj uredbi cilj doprinijeti smanjenju emisija. S obzirom na sporni podnesak, to je cilj i budućih smjernica.

134. I ta uredba i te smjernice odnose se na isti sektor – pomorski promet – i istu djelatnost, nabavu i korištenje goriva.

135. Obje su namijenjene pružanju informacija o emisijama stakleničkih plinova povezanima s korištenjem pojedinih goriva ( 68 ). Razlika je u tome što su emisije u fazi TtP izravno povezane s izgaranjem goriva na brodu – to jest sa samim djelatnostima pomorskog sektora – dok se emisije u fazi WtT odnose na aktivnosti koje prethode tim djelatnostima te nisu posljedica djelatnosti pomorskog sektora kao takvog. Međutim, te su emisije neizravno povezane u smislu da potražnja za gorivima za potrebe pomorskog sektora potiče proizvodnju goriva i emisija u fazi WtT.

136. Naposljetku, jasna veza između područja primjene Uredbe o MRV‑u i područja primjene budućeg međunarodnog instrumenta predviđenog spornim podneskom vidljiva je iz teksta tog podneska. Predložene vrijednosti za fazu WtT ne bi se koristile zasebno, već u kombinaciji s poznatim emisijskim vrijednostima za naknadnu fazu (kako se primjenjuju u toj uredbi).

137. Istina, između dvaju instrumenata postoje i razlike.

138. Kao prvo, Uredba o MRV‑u odnosi se samo na emisije CO2, dok su vrijednosti za fazu WtT namijenjene obuhvaćanju svih vrsta stakleničkih plinova. U tom pogledu treba istaknuti da je CO2 staklenički plin na koji otpada najveći dio ukupnih emisija stakleničkih plinova ( 69 ). Ako bi Unija sklopila međunarodni sporazum koji predviđa izračunavanje emisija drugih stakleničkih plinova radi smanjenja emisija iz pomorskog prometa, bilo bi nemoguće tvrditi da taj sporazum ne spada u područje koje je u velikoj mjeri obuhvaćeno pravom Unije ( 70 ).

139. Kao drugo, iako se zadani emisijski faktori iz Priloga I. Uredbi o MRV‑u za sada odnose samo na fosilna goriva, u tom je prilogu ujedno jasno navedeno da njegov doseg nije ograničen na ta goriva ( 71 ).

140. Kao treće, činjenica da je cilj budućih smjernica potaknuti korištenje alternativnih goriva ne znači da fosilna goriva, koja su predmet Uredbe o MRV‑u, neće biti obuhvaćena tim smjernicama ( 72 ). Čini se da je prednosti korištenja alternativnih goriva moguće uvidjeti samo ako se za sva goriva mogu usporediti iste informacije (emisije u fazi WtT).

141. Kao četvrto, valja priznati da se Uredba o MRV‑u temelji na fazi TtP, što u načelu znači da se odnosi na emisije stakleničkih plinova koje nastaju izgaranjem goriva na brodovima (naknadna faza). Nasuprot tomu, sporni podnesak predviđa usvajanje vrijednosti za fazu WtT koje bi odražavale emisije stakleničkih plinova tijekom izvlačenja sirovina te proizvodnje i distribucije goriva (prethodna faza). Međutim, čak i u kontekstu spornog podneska, te će se vrijednosti za fazu WtT kombinirati s emisijskim vrijednostima za fazu TtP. U biti, one su predviđene kao dopuna dostupnih informacija o emisijama stakleničkih plinova u naknadnoj fazi. To je logično s obzirom na to da su se podnesci trebali baviti problemom emisija stakleničkih plinova koje goriva stvaraju tijekom svojeg čitavog životnog ciklusa, a ne samo u prethodnoj fazi. Zbog tog mi se razloga čini da vrijednosti za fazu WtT ne bi bile od naročite koristi ako bi se zasebno promatrale. Osobito, one se prilikom izračunavanja ukupnih emisija ne bi trebale koristiti samo za izračunavanje stvarnih emisija u prethodnoj fazi ( 73 ). One služe tomu da pruže informacije onima koji su odgovorni za emisije u naknadnoj fazi. Vrijednosti iz WtT faze mogu pružiti informacije o emisijama stakleničkih plinova koje određeno gorivo stvara tijekom svojeg životnog ciklusa samo ako ih se kombinira s vrijednostima emisija u fazi TtP.

142. Zbog prethodno navedenih razloga, razlike između područja primjene dvaju akata ne smatram relevantnima za potrebe te analize. Nasuprot tomu, smatram da se budući međunarodni instrument, kako je zamišljen u spornom podnesku, odnosi na područje koje je uređeno pravom Unije, u velikoj mjeri Uredbom o MRV‑u.

iv) Utjecaj budućeg međunarodnog instrumenta na pravila Unije

143. S obzirom na prethodno donesene zaključke, ključno je pitanje je li Komisija dokazala da će budući međunarodni instrument očito utjecati na pravila Unije.

144. Smatram da na to pitanje treba niječno odgovoriti.

145. U tom pogledu, kao prvo, nema razloga za utvrditi da će budući međunarodni instrument biti obvezujuć u bliskoj budućnosti. Mora se ustanoviti da je za sada predviđen kao neobvezujuć akt namijenjen isključivo poticanju određenog ponašanja unutar pomorskog prometa, tako što će osigurati informacije o emisijama stakleničkih plinova iz alternativnih goriva u prethodnoj fazi ( 74 ).

146. Istina, korištenje vrijednosti za fazu WtT kao mjerila koje bi osiguralo takve informacije bilo bi usko povezano s korištenjem vrijednosti koje se primjenjuju u Uredbi o MRV‑u. Međutim, to ne znači da će njihovo uvođenje od strane IMO‑a s ciljem da se odraze emisije stakleničkih plinova u prethodnoj fazi utjecati na sustav uspostavljen tom uredbom. Nema konkretnog razloga za utvrditi da će se taj sustav morati na bilo koji način izmijeniti. Uredba o MRV‑u moći će se nastaviti primjenjivati u svojem trenutnom obliku za potrebe praćenja i izvješćivanja o stvarnim emisijama iz pomorskog prometa u naknadnoj fazi, čak i u slučaju usvajanja budućih IMO‑ovih smjernica. Činjenica da bi neobvezujući instrument međunarodne organizacije za potrebe pružanja informacija o emisijama stakleničkih plinova tijekom životnog ciklusa goriva mogao koristiti iste faktore kao uredba neće utjecati na zajednička pravila Unije niti će izmijeniti njihov opseg u smislu članka 3. stavka 2. UFEU‑a.

147. U tom pogledu treba istaknuti da se ni iz spornog podneska ni iz IMO‑ovih dokumenata ne čini da se budućim instrumentom žele zamijeniti postojeći sustavi praćenja i izvješćivanja. Čini se da se te sustave i smjernice smatra međusobno odvojenim instrumentima koji su poprilično neovisni jedan o drugome. U svakom slučaju, MEPC‑ov rad na smjernicama o emisijama stakleničkih plinova tijekom životnog ciklusa goriva nije u IMO‑ovim dokumentima predstavljen kao prvi korak prema usvajanju izmjena IMO‑ova sustava prikupljanja podataka (u daljnjem tekstu: IMO‑ov SPP), što je IMO‑ov pandan sustavu uspostavljenom Uredbom o MRV‑u ( 75 ). Činjenica da smjernice nemaju takav utjecaj na IMO‑ov SPP daje za pretpostaviti da one neće rezultirati ni izmjenom navedene uredbe.

148. Ovaj se predmet razlikuje od predmeta Njemačka/Vijeće ( 76 ), ali ipak podsjeća na njega. Sud je u tom predmetu utvrdio da su neobvezujuće preporuke Međunarodne organizacije za vinogradarstvo i vinarstvo (OIV) proizvodile pravne učinke u smislu članka 218. stavka 9. UFEU‑a zbog toga što su ugrađene u pravo Unije na temelju određenih odredbi prava Unije koje su izričito predviđale takve učinke ( 77 ). Iako se taj predmet nije odnosio na članak 3. stavak 2. UFEU‑a, čini se da utvrđenje Suda upućuje na to da je za izmjenu takvih preporuka moguće smatrati da utječe na pravila Unije u smislu tog članka.

149. Ta sudska praksa nije primjenjiva na ovaj predmet. Ne postoje odredbe prava Unije koje upućuju na ikakve IMO‑ove smjernice koje predviđaju uvođenje vrijednosti za fazu WtT za potrebe procjenjivanja emisija stakleničkih plinova u prethodnoj fazi niti na bilo koje druge smjernice za procjenu intenziteta emisija stakleničkih plinova/ugljika tijekom životnog ciklusa proizvoda. Ni IMO‑ovi propisi ne upućuju na takve smjernice.

150. Istina, potrebno je uzeti u obzir i budući razvoj predmetnih pravila Unije, u mjeri u kojoj je on predvidljiv u trenutku provedbe te analize ( 78 ).

151. U tom pogledu, trenutno nema razloga smatrati da će buduće IMO‑ove smjernice činiti obvezujuć akt te da će njihovo usvajanje zahtijevati izmjenu IMO‑ova SPP‑a. Osim toga, nema razloga utvrditi da će Unija u bliskoj budućnosti usvojiti akt koji će odgovarati budućim IMO‑ovim smjernicama.

152. Čini se da Komisija tvrdi da će Unija svoje zakonodavstvo zasigurno prilagoditi budućim IMO‑ovim smjernicama. Ona se u vezi s tim poziva na predstojeće izmjene Uredbe o MRV‑u, koje su posljedica uvođenja IMO‑ova SPP‑a ( 79 ). Međutim, članak 22. stavak 3. te uredbe u tom pogledu izričito predviđa obvezu usvajanja takvih izmjena ( 80 ). Dakle, usklađivanje te uredbe s IMO‑ovim SPP‑om nalaže konkretna odredba prava Unije. Takva odredba koja bi se ticala smjernica o kojima je riječ u ovom predmetu ne postoji. Osim toga, s obzirom na to da buduće smjernice neće utjecati na IMO‑ov SPP ( 81 ), nema razloga smatrati da obveza da se Uredba o MRV‑u prilagodi IMO‑ovu SPP‑u znači da postoji obveza da se zakonodavstvo Unije prilagodi budućim smjernicama.

153. Nipošto nije nemoguće da instrument koji je usvojila međunarodna organizacija postane izvor inspiracije za zakonodavca Unije. Međutim, prema mojem mišljenju, puka mogućnost povlačenja inspiracije iz takvog instrumenta nije dovoljna za zaključak da će se u bliskoj budućnosti usvojiti odgovarajuća autonomna pravila Unije.

154. S obzirom na prethodna razmatranja, smatram da nema razloga za utvrditi da bi budući međunarodni instrument, kako je trenutno zamišljen, mogao ugroziti ujednačenu i dosljednu primjenu pravila Unije i pravilno funkcioniranje sustava koji je njima uspostavljen. Slično tomu, ne može se utvrditi da bi taj međunarodni instrument mogao utjecati na značenje, opseg i djelotvornost pravila Unije.

b) Drugi dio prvog tužbenog razloga

1) Argumenti stranaka

155. Komisija navodi da je, s obzirom na globalnu prirodu pomorskog prometa i borbe protiv klimatskih promjena, djelovanje Unije u IMO‑u potrebno kako bi Unija mogla izvršavati svoje unutarnje nadležnosti.

156. Vijeće, uz potporu država članica koje su intervenirale u postupak, navodi da Komisija nije dokazala da je takvo djelovanje potrebno iz pravne perspektive kako bi Unija mogla izvršavati svoje unutarnje nadležnosti.

157. Komisija u svojoj replici nije odgovorila na taj navod ( 82 ).

2) Ocjena

158. U drugom se dijelu članka 3. stavka 2. UFEU‑a Uniji dodjeljuje isključiva vanjska nadležnost za sklapanje međunarodnog sporazuma ako je on potreban da bi Unija mogla izvršavati svoje unutarnje nadležnosti.

159. U drugom dijelu članka 3. stavka 2. UFEU‑a kodificirana je sudska praksa Suda koja je započela mišljenjem 1/76 ( 83 ). Prema utvrđenju Suda, ta osnova Unijine isključive vanjske nadležnosti javlja se u situaciji u kojoj je unutarnju nadležnost moguće djelotvorno izvršavati samo istovremeno s vanjskom nadležnosti ( 84 ) pa je sklapanje međunarodnog sporazuma potrebno da bi se ostvarili ciljevi Ugovora koji se ne mogu ostvariti uspostavom autonomnih pravila ( 85 ).

160. Smatram da Komisija u svojoj tužbi nije iznijela dokaze potrebne da bi se utvrdila isključiva priroda Unijine vanjske nadležnosti. Puko spominjanje globalne prirode pomorskog prometa i borbe protiv klimatskih promjena nije dovoljno. Sud usko tumači uvjet prema kojem je sklapanje međunarodnog sporazuma potrebno za ostvarenje ciljeva Ugovora ( 86 ). Činjenica da neko pitanje koje je u Unijinoj nadležnosti ima globalnu dimenziju ne znači sama po sebi da se ciljevi Ugovora ne mogu ostvariti bez međunarodnog sporazuma.

161. To posebno vrijedi u slučaju neobvezujućeg akta namijenjenog pružanju informacija koji će vjerojatno potaknuti određena ponašanja u okviru pomorskog prometa. Komisija nije dokazala da se, bez usvajanja takvog instrumenta, ciljevi Ugovora ne mogu ostvariti usvajanjem autonomnih pravila.

162. U skladu s time, smatram da i drugi dio prvog tužbenog razloga treba odbiti.

c) Zaključak u pogledu prvog tužbenog razloga

163. Imajući u vidu sva prethodna razmatranja u pogledu obaju dijelova prvog tužbenog razloga, smatram da i taj tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.

164. S obzirom na to, za slučaj da se Sud ne složi s mojom analizom drugog tužbenog razloga, ali se složi s mojim stajalištem u pogledu prvog tužbenog razloga, tužbu svejedno treba odbiti. Čak i ako Unija može samostalno djelovati u području u kojem ima podijeljenu nadležnost ( 87 ), slabiji status koji Komisija u IMO‑u uživa u usporedbi sa statusom država članica Unije argument je koji ide u prilog sudjelovanju država članica u izvršavanju Unijinih vanjskih nadležnosti ( 88 ).

VI. Troškovi

165. Smatram da Komisija nije uspjela u postupku. Vijeće zahtijeva da Komisija plati njegove troškove. U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Članak 140. stavak 1. Poslovnika Suda predviđa da države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove.

VII. Zaključak

166. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem da Sud: – odbije tužbu; – naloži Europskoj komisiji snošenje vlastitih troškova i troškova Vijeća Europske unije; – naloži Kraljevini Belgiji, Češkoj Republici, Kraljevini Danskoj, Saveznoj Republici Njemačkoj, Helenskoj Republici, Francuskoj Republici, Kraljevini Nizozemskoj, Republici Finskoj i Kraljevini Švedskoj snošenje vlastitih troškova.

( 1 ) Izvorni jezik: engleski

( 2 ) Njezin je naziv 1982. promijenjen u „Konvencija o međunarodnoj pomorskoj organizaciji”.

( 3 ) Sporazum o suradnji između Međuvladine pomorske savjetodavne organizacije i Komisije Europskih zajednica

( 4 ) Članak 11. Konvencije o IMO‑u

( 5 ) Članak 37. Konvencije o IMO‑u

( 6 ) Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2015. o praćenju emisija ugljikova dioksida iz pomorskog prometa, izvješćivanju o njima i njihovoj verifikaciji te o izmjeni Direktive 2009/16/EZ (SL 2015., L 123, str. 55.)

( 7 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2014. o uspostavi infrastrukture za alternativna goriva (SL 2014., L 307, str. 1.)

( 8 ) Direktiva (EU) 2018/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora (SL 2018., L 328, str. 82. i ispravak SL 2020., L 311, str. 11.)

( 9 ) Rezolucija MEPC.304(72)

( 10 ) Točka 4.7.11. Početne strategije

( 11 ) Objašnjenje koje je IMO dao na svojoj službenoj internetskoj stranici (https://www.imo.org/en/MediaCentre/Pages/WhatsNew-1603.aspx). U širem kontekstu, procjena životnog ciklusa (LCA) obuhvaća okolišne aspekte i potencijalne učinke na okoliš (primjerice, korištenje resursa i posljedice raznih emisija za okoliš) tijekom čitavog životnog ciklusa danog proizvoda, od nabave sirovine do proizvodnje, korištenja, zbrinjavanja nakon korištenja, recikliranja i konačnog odlaganja (to jest, od kolijevke do groba) (vidjeti uvod u ISO 14040:2006, norma Upravljanje okolišem – Procjena životnog ciklusa – Načela i okvir, dostupno na https://www.iso.org/obp/ui/#iso:std:iso:14040:ed-2:v1:en). LCA je u novije vrijeme uključena u razne strategije/propise, prije svega u one koji se odnose na smanjenje intenziteta emisija stakleničkih plinova iz goriva koja se koriste u prometu. Iako se područje LCA‑a brzo proširilo, i dalje postoje mnogi izazovi povezani s metodologijom i provedbom (Rajagopal, D., Vanderghem, C., MacLean, H. L., „Life Cycle Assessment for Economists”, Annual Review of Resource Economics, 2017., sv. 9:361–381, https://doi.org/10.1146/annurev‑resource-100815‑095513, str. 362. i 363.).

( 12 ) Izvješće sa šestog sastanka Radne skupine za smanjenje emisija stakleničkih plinova iz brodova, između zasjedanja, od 15. studenoga 2019. (ISWG‑GHG 6), MEPC 75/7/2, t. 49.1.‑3.

( 13 ) Radni dokument službi Komisije: „Komisijin prijedlog za sedmi sastanak IMO‑ove Radne skupine za smanjenje emisija stakleničkih plinova iz brodova, između zasjedanja, u Londonu od 23. do 27. ožujka 2020. o uvođenju smjernica o životnom ciklusu za procjenu emisija stakleničkih plinova iz održivih alternativnih goriva u fazi ‚od izvora do spremnika’ s ciljem poticanja korištenja održivih alternativnih goriva na svjetskoj razini” (SWD(2019) 456 final od 20. prosinca 2019.)

( 14 ) Formalno stajalište Unije u smislu članka 218. stavka 9. UFEU‑a utvrdilo bi se u odgovarajuće vrijeme (SWD(2019) 456 final, str. 2. i 3. i bilješka 8.).

( 15 ) SWD(2019) 456 final, str. 2. i 3. i bilješka 8.

( 16 ) SWD(2019) 456 final, str. 2. i bilješka 1.

( 17 ) Dokument Vijeća 5606/20

( 18 ) Presude od 28. travnja 2015., Komisija/Vijeće (C‑28/12, EU:C:2015:282, t. 14.), i od 20. studenoga 2018., Komisija/Vijeće (antarktički ZMP‑ovi) (C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, t. 59.)

( 19 ) Presuda od 20. studenoga 2018., Komisija/Vijeće (antarktički ZMP‑ovi) (C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, t. 61.)

( 20 ) Kako Komisija objašnjava, u prilogu Rezoluciji 65/276 Opće skupštine UN‑a od 3. svibnja 2011. (u daljnjem tekstu: Rezolucija UN‑a 65/276) predviđeni su oblici sudjelovanja predstavnika Europske unije, u njezinu svojstvu promatrača, na zasjedanjima i u radu Opće skupštine te njezinih odbora i radnih skupina, na međunarodnim sastancima i konferencijama pod okriljem Opće skupštine te na konferencijama Ujedinjenih naroda.

( 21 ) Taj je argument prvi put iznesen u replici.

( 22 ) Droesse, G., Membership in International Organizations: Paradigms of Membership Structures, Legal Implications of Membership and the Concept of International Organization, Hag, T. M. C. Asser Press, 2020., str. 1. i 2., 11. i 12.

( 23 ) Vidjeti, općenitije, Droesse, G., op. cit., str. 151. i 152. Europska unija, koja je nerijetko član drugih organizacija, čini iznimku koja potvrđuje pravilo.

( 24 ) Neki autori prave razliku između sudionika koji su članovi (uključujući punopravne članove, pridružene članove, priključene članove i djelomične članove) i onih koji to nisu (uključujući promatrače), ali pritom ističu da je položaj pridruženih članova sličan položaju promatrača. Vidjeti Schermers, H. G., Blokker, N. M., International Institutional Law: Unity within Diversity, peto revidirano izdanje, Leiden, Brill Nijhoff, 2011., str. 63. i 150.

( 25 ) Za više detalja, vidjeti Klabbers, J., An Introduction to International Institutional Law, drugo izdanje, Cambridge, Cambridge University Press, 2009., str. 94. do 99.

( 26 ) Regionalne organizacije za gospodarsku integraciju odnosno regionalne organizacije za integraciju (u daljnjem tekstu: odredba o RO(G)I‑jima)

( 27 ) Iako, kako J. Klabbers navodi, „[d]ržave članice organizacije nisu uvijek gostoljubive prema promatračima” (Klabbers, J., op. cit., str. 101.).

( 28 ) Klabbers, J., op. cit., str. 100.

( 29 ) Klabbers, J., op. cit., str. 101.

( 30 ) Wessel, R. A., Odermatt, J., (urednici.), Research Handbook on the European Union and International Organizations, Cheltenham, Gloucestershire, Edward Elgar Publishing, 2019., str. 16.

( 31 ) Vidjeti, u tom pogledu, mišljenje 2/91 (Konvencija ILO‑a br. 170) od 19. ožujka 1993. (EU:C:1993:106, t. 4.). Za postojanje takve nadležnosti bilo bi potrebno postojanje posebne pravne osnove u međunarodnom sporazumu.

( 32 ) Vidjeti, među ostalim, presudu od 20. studenoga 2018., Komisija/Vijeće (antarktički ZMP‑ovi) (C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, t. 127. i navedenu sudsku praksu).

( 33 ) Vidjeti, u tom pogledu, mišljenje 2/91 (Konvencija ILO‑a br. 170) od 19. ožujka 1993. (EU:C:1993:106, t. 5.); presude od 12. veljače 2009., Komisija/Grčka (C‑45/07, EU:C:2009:81, t. 31.); od 7. listopada 2014., Njemačka/Vijeće (C‑399/12, EU:C:2014:2258, t. 52.); i mišljenje 1/13 (pristupanje trećih država Haškoj konvenciji) od 14. listopada 2014. (EU:C:2014:2303, t. 44.).

( 34 ) Za pregled sudske prakse, vidjeti Wouters, J., Hoffmeister, F., De Beere, G., Ramopoulos, T., The Law of EU External Relations. Cases, Materials, and Commentary on the EU as an International Legal Actor, treće izdanje, Oxford University Press, Oxford, str. 24., 25., 139. i 166. Vidjeti također Van Elsuwege, P., „The Duty of Sincere Cooperation and its Implications for Autonomous Member State Action in the Field of External Relations” u Varju, M. (urednik), Between Compliance and Particularism. Member State Interests and European Union Law, Springer, Cham, str. 283. do 297.

( 35 ) Za IMO vidjeti, primjerice, članak 4. stavak 1. Odluke Vijeća 2013/268/EU od 13. svibnja 2013. o stajalištu koje u okviru Međunarodne pomorske organizacije (IMO) treba zauzeti u ime Europske unije u pogledu usvajanja određenih kodeksa i povezanih izmjena određenih konvencija i protokola (SL 2013., L 155, str. 3.) [neslužbeni prijevod]

( 36 ) Sama Komisija je navela u SWD‑u da će se formalna odluka u smislu članka 218. stavka 9. UFEU‑a kasnije donijeti. Kako je nezavisna odvjetnica E. Sharpston istaknula u svojem mišljenju u predmetu Vijeće/Komisija (C‑660/13, EU:C:2015:787, t. 107.), „za razliku od unutarnjeg djelovanja Unije, instrumenti putem kojih Unija vanjski djeluje nisu ograničeni na one koje Ugovori izričito predviđaju, utvrđuju im oblik i učinke te propisuju postupovne korake koje je potrebno poduzeti”. Komisija je prilikom upućivanja nacrta podneska Vijeću s pravom mogla pretpostaviti da formalna odluka u smislu članka 218. stavka 9. UFEU‑a nije potrebna za odnosno djelovanje.

( 37 ) Vidjeti, po analogiji, presudu od 20. studenoga 2018., Komisija/Vijeće (antarktički ZMP‑ovi) (C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, t. 65.).

( 38 ) Komisija se na raspravi nije slagala s nekim stajalištima izraženima u pravnoj teoriji prema kojima Unija, a ne Komisija, ima status promatrača u IMO‑u.

( 39 ) Svi dokumenti na koje stranke upućuju, kao i IMO‑ova internetska stranica, navode Europsku komisiju (a ne Europsku uniju) među promatračima u toj organizaciji (https://www.imo.org/en/OurWork/ERO/Pages/IGOsWithObserverStatus.aspx).

( 40 ) Komisija navodi da podnesak iz 2005. nije upućen povodom IMO‑ova poziva. Međutim, države članice su istaknule i pozivale se na IMO‑ov dokument od 28. lipnja 2004. u kojem je taj poziv sadržan. Stoga pretpostavljam da podnesak jest upućen povodom IMO‑ova poziva.

( 41 ) Ništa ne sprečava Uniju i njezine države članice da poduzmu odgovarajuće korake kako bi promijenile tu situaciju. Osobito, institucije i države članice mogu pokrenuti izmjenu Sporazuma o suradnji iz 1974. ili podnijeti prijedlog za sklapanje novog sporazuma s IMO‑om radi promjene Unijina statusa u toj organizaciji.

( 42 ) Vidjeti bilješku 33. ovog mišljenja.

( 43 ) U tom pogledu vidjeti, primjerice, mišljenje 1/13 (pristupanje trećih država Haškoj konvenciji) od 14. listopada 2014. (EU:C:2014:2303, t. 44.).

( 44 ) Vidjeti, općenitije, Schermers, H. G., Blokker, N. M., op. cit., str. 190.; Droesse, G., op. cit., str. 84. do 86.; i Klabbers, J., op. cit., str. 107. i 108.

( 45 ) Kao što je slučaj s predstavljanjem država u smislu članka 7. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora

( 46 ) Taj se izraz, koji je Sud upotrijebio u presudi od 5. svibnja 1981., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (804/79, EU:C:1981:93, t. 30.), u kontekstu dotične situacije koristi u pravnoj teoriji; vidjeti, primjerice, Cremona, M, „Member States as Trustees of the Union Interests: Participating in International Agreements on Behalf of the European Union”, u Arnull, A., Barnard, C., Dougan, M., Spaventa, E. (urednici), A Constitutional Order of States?: Essays in EU Law in Honour of Alan Dashwood, Hart Publishing, London, 2011., str. 435. do 458.

( 47 ) Sud je samo u iznimnim situacijama sporazume koje su sklopile države članice proglasio obvezujućima za Zajednicu (za više detalja, vidjeti Cremona, M, op. cit., str. 447.). Međutim, MARPOL Konvenciji 73/78 nije priznao takav učinak (vidjeti, u tom pogledu, presudu od 3. lipnja 2008., The International Association of Independent Tanker Owners i dr. (C‑308/06, EU:C:2008:312, t. 50.).

( 48 ) U pravnoj teoriji se tvrdi i da slučaj u kojem države članice u dotičnoj situaciji djeluju umjesto Unije čini iznimku „predviđenu Ugovorima” u smislu članka 17. stavka 1. UEU‑a. Vidjeti, primjerice, Martenczuk, B., „EUV Art. 17” u Grabitz, E., Hilf, M., Nettesheim, M. (urednici), Das Recht der Europäischen Union, C. H. Beck, München, 2021., t. 45. Kako god bilo, zaključak u pogledu neprimjenjivosti članka 17. stavka 1. UFEU‑a ostaje isti.

( 49 ) Vidjeti, općenitije, Droesse, G., op. cit., str. 85. i 86. Komisija mogućnost takvog delegiranja zadaće državi članici nije dovodila u pitanje tijekom rasprave, već samo u kontekstu ranijeg IMO‑ova odbijanja podneska upućenog u ime Unije.

( 50 ) Od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, ugovori predsjedništvu Vijeća ne daju nikakve ovlasti u području međunarodnog predstavljanja Europske unije. Dakle, u Ugovorima ne postoji pravna osnova za takvo djelovanje. To ne znači da države članice, kada djeluju u svoje ime, ne mogu među sobom odrediti jednu državu da djeluje u ime sviju njih.

( 51 ) U mjeri u kojoj je djelovanje promatrača dopušteno

( 52 ) Presuda od 20. studenoga 2018., Komisija/Vijeće (antarktički ZMP‑ovi) (C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, t. 112.)

( 53 ) Presuda od 31. ožujka 1971., Komisija/Vijeće (22/70, EU:C:1971:32)

( 54 ) Chamon, M., „Implied exclusive powers in the ECJ’s post‑Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine”, Common Market Law Review, sv. 55.(4.), 2018., str. 1102.

( 55 ) Idem., str. 1140.

( 56 ) Vidjeti, u tom pogledu, mišljenje 1/13 (pristupanje trećih država Haškoj konvenciji) od 14. listopada 2014. (EU:C:2014:2303, t. 74.); presudu od 26. studenoga 2014., Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, t. 33.); i mišljenje 3/15 (Marakeški ugovor o pristupu objavljenim djelima) od 14. veljače 2017. (EU:C:2017:114, t. 108.).

( 57 ) Vidjeti također Rosas, A., „EU External Relations: Exclusive Competence Revisited”, Fordham International Law Journal, sv. 38.(4.), 2015., str.1086.

( 58 ) Vidjeti u tom pogledu presudu od 4. rujna 2014., Komisija/Vijeće (C‑114/12, EU:C:2014:2151, t. 102.); mišljenje 1/13 (pristupanje trećih država Haškoj konvenciji) od 14. listopada 2014. (EU:C:2014:2303, t. 85.); i presudu od 20. studenoga 2018., Komisija/Vijeće (antarktički ZMP‑ovi) (C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, t. 114.).

( 59 ) Mišljenje 1/13 (pristupanje trećih država Haškoj konvenciji) od 14. listopada 2014. (EU:C:2014:2303, t. 71.); presuda od 26. studenoga 2014., Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, t. 29.); i mišljenje 3/15 (Marakeški ugovor o pristupu objavljenim djelima) od 14. veljače 2017. (EU:C:2017:114, t. 105.)

( 60 ) Mišljenje 1/13 (pristupanje trećih država Haškoj konvenciji) od 14. listopada 2014. (EU:C:2014:2303, t. 72.); presuda od 26. studenoga 2014., Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, t. 30.); i mišljenje 3/15 (Marakeški ugovor o pristupu objavljenim djelima) od 14. veljače 2017. (EU:C:2017:114, t. 106.)

( 61 ) Vidjeti u tom pogledu mišljenje 1/13 (pristupanje trećih država Haškoj konvenciji) od 14. listopada 2014. (EU:C:2014:2303, t. 73.), i presudu od 26. studenoga 2014., Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, t. 31.); kao i mišljenje 3/15 (Marakeški ugovor o pristupu objavljenim djelima) od 14. veljače 2017. (EU:C:2017:114, t. 107.).

( 62 ) Vidjeti u tom pogledu presude od 4. rujna 2014., Komisija/Vijeće (C‑114/12, EU:C:2014:2151, t. 75.), i od 20. studenoga 2018., Komisija/Vijeće (antarktički ZMP‑ovi) (C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, t. 115.).

( 63 ) U skladu s prijedlogom nezavisne odvjetnice E. Sharpston u njezinu mišljenju u predmetu Komisija/Vijeće (C‑114/12, EU:C:2014:224, t. 89.)

( 64 ) Budući akt mogao bi biti znatno drukčije prirode. Primjerice, Australija, Japan, Norveška, Republika Koreja i ICS u svojem su zajedničkom podnesku, kako bi odrazili emisije u prethodnom stadiju, predložili uvođenje oznaka za kategorizaciju goriva prema emisijama koje proizvode tijekom svojeg životnog ciklusa (dokument Radne skupine za stakleničke plinove 7/5/8).

( 65 ) Vidjeti točku 4.7.11. Početne strategije i točku 7.48.4. Mandata za Radnu skupinu za smanjenje emisija stakleničkih plinova 6 odobren tijekom 74. sjednice MEPC‑a.

( 66 ) U IMO‑ovim se konvencijama upućuje na neke smjernice koje su odbori IMO‑a razradili te su te smjernice stoga obvezujuće. Vidjeti, primjerice, članak 9. stavak 7. točku (g) ili članak 13.F stavak 5. Priloga I. MARPOL Konvenciji 73/78/97. Nadalje, ima i smjernica koje nisu na taj način pridružene ijednom obvezujućem aktu.

( 67 ) Izmjene IMO‑ovih akata nisu izravno predložene ni u IMO‑ovim dokumentima.

( 68 ) Kako je navedeno u uvodnoj izjavi 10. Uredbe o MRV‑u, „[j]avni pristup podacima o emisijama doprinijet će uklanjanju tržišnih prepreka koje sprečavaju primjenu mnogih mjera kojima bi se uz negativni trošak smanjila emisija stakleničkih plinova iz pomorskog prometa”.

( 69 ) Kad je riječ o pomorskom prometu, iz Četvrte IMO‑ove studije o stakleničkim plinovima iz 2020. proizlazi da su ukupne emisije stakleničkih plinova iz pomorskog prometa u 2018. iznosile 1076 milijuna tona, a od toga su 1056 milijuna tona činile emisije CO2. Vidjeti Četvrtu IMO‑ovu studiju o stakleničkim plinovima iz 2020., IMO, London, 2021., str. 1., dostupna na: https://www.imo.org/en/OurWork/Environment/Pages/Fourth‑IMO‑Greenhouse‑Gas‑Study-2020.aspx

( 70 ) Vidjeti također uvodnu izjavu 20. Uredbe o MRV‑u, u kojoj je objašnjeno ograničenje područja primjene te uredbe: „Kako bi se dodatno smanjio administrativni teret za brodovlasnike i brodare, pravila praćenja trebala bi se usredotočiti na CO2 kao najvažniji staklenički plin iz pomorskog prometa.”

( 71 ) Vidjeti točku 22. ovog mišljenja.

( 72 ) U spornom se podnesku to pitanje ostavlja otvorenim, ali se predlaže da se vrijednosti za fazu WtT ne koriste za fosilna goriva.

( 73 ) Međuvladin panel o klimatskim promjenama (IPCC) u svojim metodologijama na temelju kojih države trebaju procjenjivati inventare stakleničkih plinova koje moraju priopćiti Okvirnoj konvenciji Ujedinjenih naroda o promjeni klime, predviđa zasebno priopćavanje emisija iz brodova koji plove u međunarodnom prometu i emisija iz proizvodnje goriva. Emisije stakleničkih plinova u fazi proizvodnje i distribucije goriva (prethodna faza) trebaju biti unaprijed uključene u izračunima za druge sektore. U skladu s time, posebne vrijednosti za emisije stakleničkih plinova iz goriva u fazi WtT (kako su predložene u spornom podnesku) nisu namijenjene pružanju općih informacija o emisijama u prethodnoj fazi, nego pružanju informacija o emisijama u naknadnoj fazi subjektima u pomorskom prometu koji imaju obveze praćenja i izvješćivanja. Za IPCC‑ove metodologije, vidjeti IPCC‑ove smjernice iz 2006. za nacionalne inventare emisija stakleničkih plinova: https://www.ipcc‑nggip.iges.or.jp/public/2006gl/i Doradu iz 2019. IPCC‑ovih smjernica iz 2006. za nacionalne inventare emisija stakleničkih plinova: https://www.ipcc‑nggip.iges.or.jp/public/2019rf/index.html

( 74 ) Potpuno sam svjestan da izraz „poticanje” može biti zavaravajuć jer se može odnositi na mjere različite naravi. One se mogu sastojati u pružanju informacija s ciljem podizanja svijesti, što može utjecati na odluke koje pojedinci donose, ali i u nametanju ograničenja ili dodatnih obveza u slučaju nepoštovanja određenih zahtjeva. Buduća međunarodna obveza, kako je predviđena u spornom podnesku, ne upućuje na to da će se u bliskojj budućnosti usvojiti konkretne mjere koje nadilaze podizanje svijesti. Sama Komisija u svojoj tužbi navodi da je cilj tog instrumenta pružanje informacija koje će potaknuti korištenje održivih alternativnih goriva.

( 75 ) IMO‑ov DCS uveden je po usvajanju Rezolucije MEPC.278(70) od 28. listopada 2016. (koja je na snagu stupila 1. ožujka 2018.), kojom je izmijenjen Prilog VI. MARPOL Konvenciji 73/78/97 tako što mu je dodan novi članak 22.A, naslovljen „Prikupljanje i priopćavanje podataka o potrošnji loživih ulja na brodovima”. IMO‑ov SPP stoga ima pravnu osnovu u obvezujućoj međunarodnoj konvenciji.

( 76 ) Presuda od 7. listopada 2014., Njemačka/Vijeće (C‑399/12, EU:C:2014:2258)

( 77 ) Presuda od 7. listopada 2014., Njemačka/Vijeće (C‑399/12, EU:C:2014:2258, t. 57. do 64.)

( 78 ) Presuda od 26. studenoga 2014., Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, t. 61.)

( 79 ) Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EU) 2015/757 kako bi se na odgovarajući način uzeo u obzir globalni sustav prikupljanja podataka o potrošnji loživih ulja na brodovima COM/2019/38

( 80 ) U skladu s člankom 22. stavkom 3. Uredbe o MRV‑u, „[u] slučaju da se postigne međunarodni sporazum o globalnom sustavu za praćenje emisija stakleničkih plinova, izvješćivanje o njima i njihovu verifikaciju ili o općim mjerama za smanjenje emisija stakleničkih plinova iz pomorskog prometa, Komisija je dužna preispitati ovu Uredbu i, ako je to potrebno, predložiti izmjene ove Uredbe kako bi se osigurala usklađenost s tim međunarodnim sporazumom”.

( 81 ) Vidjeti točku 147. ovog mišljenja.

( 82 ) Komisija je tek u svojim usmenim očitovanjima, odgovarajući na pitanja Suda, uputila na četvrtu alineju članka 191. stavka 1. UFEU‑a, članak 21. UEU‑a kao i na globalnu prirodu pomorskog prometa. Tvrdila je da, kako bi bilo potpuno djelotvorno, svako djelovanje koje se u pomorskom prometu poduzima radi suzbijanja klimatskih promjena mora biti globalno te da je ciljeve Unije nemoguće u cijelosti ostvariti bez djelovanja na međunarodnoj razini.

( 83 ) Mišljenje 1/76 (Sporazum o osnivanju Europskog fonda za raspremu u unutarnjoj plovidbi) od 26. travnja 1977. (EU:C:1977:63, t. 3. i 4.). Ta je sudska praksa dopunjena u kasnijim mišljenjima i presudama, osobito u mišljenju 1/94 (sporazumi priloženi Sporazumu o WTO‑u), i presudama o „otvorenom nebu” od 15. studenoga 1994., primjerice, presuda od 5. studenoga 2002., Komisija/Danska (C‑467/98, EU:C:2002:625, t. 56.).

( 84 ) Vidjeti u tom pogledu mišljenje 1/76 (Sporazum o osnivanju Europskog fonda za raspremu u unutarnjoj plovidbi) od 26. travnja 1977. (EU:C:1977:63, t. 4. i 7.), i mišljenje 1/94 (sporazumi priloženi Sporazumu o WTO‑u) od 15. studenoga 1994. (EU:C:1994:384, t. 85.).

( 85 ) Vidjeti osobito presudu od 5. studenoga 2002., Komisija/Danska (C‑467/98, EU:C:2002:625, t. 57.), i mišljenje 1/03 (nova Luganska konvencija) od 7. veljače 2006. (EU:C:2006:81, t. 115.).

( 86 ) Vidjeti u tom pogledu presudu od 5. studenoga 2002., Komisija/Danska (C‑467/98, EU:C:2002:625, t. 57. do 62.).

( 87 ) Vidjeti u tom pogledu presudu od 5. prosinca 2017., Njemačka/Vijeće (C‑600/14, EU:C:2017:935, t. 68.).

( 88 ) Vidjeti po analogiji presudu od 20. studenoga 2018., Komisija/Vijeće (antarktički ZMP‑ovi) (C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, t. 130. do 133.).