MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MELCHIORA WATHELETA

od 17. ožujka 2015. ( 1 )

Predmet C‑425/13

Europska komisija

protiv

Vijeća Europske unije

„Tužba za poništenje — Pravo institucija — Odluka Vijeća kojom je odobreno otvaranje pregovora o povezivanju sustava Europske unije za trgovanje emisijskim jedinicama stakleničkih plinova sa sustavom za trgovanje emisijskim jedinicama stakleničkih plinova u Australiji — Direktive za pregovore — Poseban odbor — Povreda članka 13. stavka 2. UEU‑a, članka 218. stavaka 2. do 4. UFEU‑a i članka 295. UFEU‑a — Institucionalna ravnoteža — Lojalna suradnja“

Sadržaj

I – Pravni okvir A – Ugovor o FEU‑u B – Direktiva 2003/87/EZ II – Okolnosti slučaja III – Postupak pred Sudom IV – Ocjena A – Dopuštenost B – Meritum 1. Argumenti stranaka 2. Analiza a) Načela i) Što se podrazumijeva pod „direktive za pregovore“? ii) Mogu li direktive za pregovore poput onih u pitanju sadržavati postupovne odredbe? – Uvod – Odgovor na pitanje iii) Direktive za pregovore i svojstvo pregovarača iv) Članak 218. UFEU‑a u svjetlu načela institucionalne ravnoteže b) Protuargumenti Vijeća i država članica i) Prvi argument ii) Drugi argument iii) Treći argument iv) Četvrti argument v) Peti argument vi) Šesti argument vii) Sedmi argument viii) Osmi argument ix) Deveti argument x) Deseti argument xi) Jedanaesti argument C – Doseg i učinci poništenja V – Zaključak

1. Ovom tužbom Europska komisija zahtijeva poništenje članka 2. druge rečenice i Odjeljka A Dodatka – Priloga Odluci Vijeća kojom je odobreno otvaranje pregovora o povezivanju sustava Europske unije za trgovanje emisijskim jedinicama stakleničkih plinova sa sustavom za trgovanje emisijskim jedinicama stakleničkih plinova u Australiji (doc. 8568/13 LIMITE) (u daljnjem tekstu: sporna odluka).

2. U ovom se predmetu postavlja pitanje od ustavne važnosti, to jest pitanje o podjeli ovlasti, odgovornosti i nadležnosti između Komisije i Vijeća Europske unije, u kontekstu pregovora o međunarodnim sporazumima kojih je Unija stranka. Savjesno poštovanje jasno određenih uloga koje Komisiji, Vijeću i Europskom parlamentu dodjeljuju Ugovori u procesu koji vodi sklapanju međunarodnih sporazuma Unije bitan je uvjet održanja institucionalne ravnoteže u izvršavanju međunarodnih nadležnosti Unije ( 2 ).

3. To je prvi put da se od Suda zahtijeva da se očituje o dosegu ovlasti Vijeća da donosi direktive za pregovore i osobito da u njih unosi postupovne odredbe kao i o ulozi posebnog odbora koji je odredilo Vijeće u skladu s člankom 218. stavkom 4. UFEU‑a, i u okviru gotovo neprestane pravne bitke između Vijeća (i država članica) i Komisije, koja od početka prati pojavu Unije kao aktera na međunarodnoj sceni ( 3 ) .

4. Važnost ovog predmeta, osim toga, prelazi međunarodne pregovore o kojima je ovdje riječ s obzirom na to da se pitanje o kojem Sud mora odlučiti može postaviti i u ostalim pregovorima u tijeku, mislim osobito na pregovore o jednom trgovinskom sporazumu između Unije i Sjedinjenih Američkih Država, koji predviđa stvaranje transatlantske zone slobodne trgovine ( 4 ), nazvane „veliko transatlantsko tržište“, odnosno o „Transatlantskom trgovinskom i investicijskom partnerstvu“ („TTIP“ na engleskom jeziku, u daljnjem tekstu: TTIP), također poznatom pod nazivom Transatlantski ugovor o slobodnoj trgovini („TAFTA“ na engleskom jeziku) ( 5 ) , o kojem su pregovori počeli u srpnju 2013.

I – Pravni okvir

A – Ugovor o FEU‑u

5. Sud se u ovom slučaju mora očitovati o tumačenju članka 218. stavaka 2. do 4. UFEU‑a, prema kojem: „Vijeće [...] donosi direktive za pregovore [...]. Komisija [...] daje preporuke Vijeću koje donosi odluku kojom se odobrava otvaranje pregovora i kojom se imenuje [...] pregovarač ili voditelj pregovaračkog tima Unije. Vijeće može pregovaraču uputiti direktive i odrediti poseban odbor u savjetovanju s kojim se pregovori moraju voditi.“

B – Direktiva 2003/87/EZ

6. Direktiva 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ ( 6 ) donesena je na temelju članka 175. stavka 1. UEZ‑a. U skladu s njezinom uvodnom izjavom 5. njezin cilj je doprinijeti učinkovitijem ispunjavanju obveza Unije i njezinih država članica u okviru Kyotskog protokola kako bi se smanjile emisije stakleničkih plinova uzrokovane ljudskom djelatnošću.

7. Članak 1. te direktive definira njezin predmet kako slijedi: „Ova direktiva utvrđuje sustav trgovanja emisijskim jedinicama [...] unutar Zajednice [...] s ciljem promicanja smanjenja emisija stakleničkih plinova na način koji je učinkovit u troškovnom i gospodarskom smislu.“

8. Članak 25. navedene direktive, naslovljen „Veze s ostalim sustavima trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova“, kako je izmijenjen Direktivom 2009/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. ( 7 ), glasi kako slijedi: „1. Potrebno je sklopiti sporazume s trećim zemljama utvrđenima u Prilogu B Kyotskom protokolu, koje su ratificirale Protokol, u svrhu uzajamnog priznavanja emisijskih jedinica između sustava Zajednice i drugih sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova, u skladu s pravilima iz članka 300. Ugovora. 1. a. Mogu se sklopiti sporazumi o međusobnom priznavanju emisijskih jedinica između sustava Zajednice i sukladnih obveznih sustava trgovanja emisijama stakleničkih plinova, koji imaju utvrđena ograničenja apsolutnih emisija u drugim zemljama, odnosno saveznim ili regionalnim entitetima. 1. b. S trećim zemljama, odnosno sa saveznim ili regionalnim entitetima, mogu se sklopiti neobvezujući sporazumi o administrativnoj i tehničkoj koordinaciji u vezi s emisijskim jedinicama u sustavu Zajednice ili drugim obveznim sustavima trgovanja emisijama stakleničkih plinova koji imaju utvrđena ograničenja apsolutnih emisija. 2. Ako je sklopljen sporazum iz stavka 1., Komisija izrađuje sve potrebne odredbe koje se odnose na uzajamno priznavanje emisijskih jedinica prema odredbama tog sporazuma. [...].“

II – Okolnosti slučaja

9. Australija je 2011. stupila u kontakt s Komisijom s ciljem da se započnu bilateralni pregovori o povezivanju sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova Europske unije s australskim sustavom.

10. Službena preporuka, kako je predviđeno u članku 218. stavku 3. UFEU‑a, u vezi s odobravanjem otvaranja pregovora s Australijom o povezivanju sustava trgovanja, sastavljena je po modelu prethodne preporuke koji se odnosio na povezivanje sa švicarskim sustavom trgovanja. Komisija ju je usvojila 24. siječnja 2013. i zatim ju uputila Vijeću. Države članice su tijekom rasprava u radnoj skupini Vijeća „Okoliš“ zahtijevale da ih se više uključi u pregovore s Australijom nego što je to predviđala preporuka Komisije. Radna skupina Vijeća „Okoliš“ odobrila je kompromisni tekst s manjim izmjenama 22. travnja 2013. i Vijeće je odobrilo direktive za pregovore 24. travnja 2013.

11. Komisija je 2. svibnja 2013. uputila izjavu za unos u zapisnik u kojoj ona osporava određene aspekte odobrenog teksta. Odluka koju je predložila radna skupina podnesena je Odboru stalnih predstavnika (Coreper) i naposljetku je prihvaćena kao točka A na dnevnom redu Vijeća „Poljoprivreda i ribolov“ od 13. svibnja 2013.

12. Članak 1. stavak 2. sporne odluke predviđa da „Komisija vodi pregovore [...] u skladu s direktivama za pregovore iz Dodatka [– Priloga] toj odluci“. [neslužbeni prijevod]

13. Druga rečenica članka 2. navedene odluke predviđa da „Komisija pisanim putem obavještava Vijeće o ishodu pregovora nakon svakog kruga pregovora, a u svakom slučaju najmanje jednom u tri mjeseca“. [neslužbeni prijevod]

14. Odjeljak A Dodatka – Priloga koji sadrži direktive za pregovore upućene Komisiji glasi kako slijedi: „A. Postupak za pregovore 1. Komisija vodi pregovore u skladu s relevantnim zakonodavstvom Unije koje je na snazi. Ako je potrebno, detaljna pregovaračka stajališta Unije definiraju se unutar posebnog odbora iz članka 1. stavka 2. ili unutar Vijeća. Radna skupina „Okoliš“ određena je kao poseban odbor zadužen da pomaže Komisiji u tom zadatku. Sastanke posebnog odbora organizira i njima predsjeda država članica koja predsjeda Vijećem. 2. Pregovore treba pripremiti dosta unaprijed. U tu svrhu, Komisija Vijeću priopćava predviđeni raspored, teme pregovora i relevantne dokumente što je prije moguće kako bi članovi posebnog odbora imali dovoljno vremena da se odgovarajuće pripreme za buduće pregovore. 3. Svakom krugu pregovora prethodi sastanak posebnog odbora čiji je cilj utvrditi bitna pitanja i definirati, ovisno o slučaju, pregovaračka stajališta ili smjernice. Ako je potrebno, uz prethodno odobrenje posebnog odbora, moguće je zatražiti smjernice o specifičnim tehničkim aspektima pregovora od odbora za klimatske promjene. 4. Komisija obavještava Vijeće o rezultatima pregovora nakon svakog kruga pregovora, a u svakom slučaju najmanje jednom u tri mjeseca. Komisija obavještava Vijeće o svakom značajnijem problemu koji bi se mogao pojaviti tijekom pregovora i savjetuje se o tome s posebnim odborom“ [neslužbeni prijevod]

15. Odjeljak B Dodatka – Priloga spornoj odluci naslovljen je „Sadržaj i doseg pregovora“. Drugi stavak Odluke Vijeća od 8. svibnja 2013., koja se odnosi na Nacrt odluke o otvaranju pregovora, glasi kako slijedi: „Osnivanje posebnog odbora, u skladu s člankom 218. stavkom 4. UFEU‑a, znači da odbor [...] ima zadatak pratiti vođenje pregovora i usmjeravati pregovarača vodeći računa o direktivama za pregovore koje je donijelo Vijeće.“

16. Komisiji je sporna odluka dostavljena 15. svibnja 2013.

III – Postupak pred Sudom

17. Komisija od Suda zahtijeva da: — poništi drugu rečenicu članka 2. i Odjeljak A Dodatka – Priloga spornoj odluci ili podredno: — poništi spornu odluku i održi na snazi njezine učinke ako bude u cijelosti poništena i — naloži Vijeću snošenje troškova.

18. Parlament, kao intervenijent, od Suda zahtijeva da prihvati tužbu Komisije.

19. Vijeće od Suda zahtijeva da odbije tužbu kao neosnovanu i naloži Komisiji snošenje troškova. Podredno, u slučaju poništenja sporne odluke Vijeće od Suda zahtijeva da ne održi na snazi njezine učinke.

20. Češka Republika, Kraljevina Danska, Savezna Republika Njemačka, Francuska Republika, Republika Poljska, Kraljevina Švedska kao i Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske, stranke koje interveniraju na strani Vijeća, zahtijevaju od Suda da odbije tužbu kao neosnovanu.

21. Osjetljivost ovog predmeta vidljiva je i iz zahtjeva Vijeća za povlačenje određenih dokumenata iz spisa, među ostalim, sporne odluke i direktiva za pregovore. Taj je zahtjev odbijen rješenjem Komisija/Vijeće (C‑425/13, EU:C:2014:91).

22. Tijekom rasprave koja se održala 6. siječnja 2015. sve su strane, osim Kraljevine Danske i Republike Poljske, podnijele očitovanja.

IV – Ocjena

A – Dopuštenost

23. Prema mišljenju Komisije nema sumnje da je namjera Vijeća da Odjeljak A direktiva za pregovore priloženih spornoj odluci proizvodi pravne učinke. Stoga je tužba dopuštena.

24. Vijeće tvrdi da je direktive za pregovore donesene u ovom slučaju neprimjereno smatrati drukčijima od direktiva za pregovore koje su dovedene u pitanje u drugim sporovima među institucijama, osobito u predmetu u kojem je donesena presuda Komisija/Vijeće (C‑114/12, EU:C:2014:2151). Posljedično, ako Sud u ovom predmetu potvrdi da su direktive za pregovore po svojoj naravi bez pravnih učinaka, Vijeće od Suda zahtijeva da ovu tužbu proglasi nedopuštenom.

25. Kao što je Sud presudio u točki 39. te presude na koju se poziva Vijeće, „u tom pogledu valja podsjetiti da tužba za poništenje mora biti dostupna protiv svih odluka koje su donijele institucije i koje proizvode pravne učinke, bez obzira na njihovu narav ili oblik (presuda Komisija/Vijeće, tzv. „AETR“, 22/70, EU:C:1971:32, t. 42.; Parlament/Vijeće i Komisija, C‑181/91 i C‑248/91, EU:C:1993:271, t. 13. kao i Komisija/Vijeće, C‑27/04, EU:C:2004:436, t. 44.)“ ( 8 ) , a za određivanje proizvodi li akt takve učinke, valja proučiti njegovu bit kao i namjeru donositelja (vidjeti presudu Nizozemska/Komisija, C‑147/96, EU:C:2000:335, t. 27.). U ovom slučaju Sud je presudio, u točki 40. presude Komisija/Vijeće (C‑114/12, EU:C:2014:2151), da „u konkretnom slučaju pobijana odluka [donesena na temelju članka 218. stavaka 3. i 4. UFEU‑a] proizvodi pravne učinke u odnosima između Unije i njezinih država članica kao i između institucija Unije“.

26. Osim toga, kao što je to ispravno istaknuto u komentaru Mégret ( 9 ), „[o]vlast Vijeća da otvori pregovore u praksi je često povezana s direktivama za pregovore. Ta se praksa ponovno nadahnjuje člankom 133. [UEZ‑a], koji predviđa tu mogućnost za trgovinske pregovore. Ne radi se o obvezi Vijeća i propuštanje toga ne bi štetilo postupku. Te direktive za pregovore su orijentacijske smjernice koje imaju pravne učinke samo na međuinstitucionalnom planu, a ne na međunarodnom“ (moje isticanje).

27. Osim toga valjano se može tvrditi da se u spornoj odluci Vijeće ne zadovoljava time da Komisiji daje smjernice za pregovore s Australijom, s obzirom na to da svojim direktivama daje pravni učinak dodajući im cijeli postupak koji bi Komisija trebala slijediti i dodjeljujući posebnom odboru (i Vijeću) znatno važniju ulogu nego što je to predvidio članak 218. UFEU‑a.

28. Prema mojem mišljenju stoga je jasno da u ovom predmetu kao i u predmetu Komisija/Vijeće (C‑114/12, EU:C:2014:2151) sporna odluka proizvodi pravne učinke između institucija Unije ( 10 ) i stoga može biti predmet tužbe za poništenje ( 11 ).

29. Ova je tužba stoga dopuštena.

B – Meritum

30. U prilog svojoj tužbi Komisija ističe dva tužbena razloga, a oba se pozivaju na kršenje članka 13. stavka 2. UEU‑a, članka 218. stavaka 2. do 4. UFEU‑a, načela institucionalne ravnoteže, pri čemu se prvi tužbeni razlog odnosi na članak 295. S obzirom na to da su slični, što je neke države intervenijente navelo da se kod drugog tužbenog razloga pozivaju na argumente koji se odnose na prvi, ispitat ću ih zajedno.

1. Argumentacija stranaka

31. Komisija tvrdi da detaljni postupak predviđen u Odjeljku A direktiva za pregovore Vijeću daje ovlasti koje nadilaze ono što je predviđeno u članku 218. stavcima 2. do 4. UFEU‑a. Naime, Vijeće je, jednostrano namećući taj postupak, željelo sebi dati nove ovlasti, a Komisiji obveze koje ne počivaju na navedenim odredbama Ugovora o FEU‑u.

32. Komisija objašnjava da članak 218. stavak 4. UFEU‑a posebnom odboru dodjeljuje samo savjetodavnu ulogu s obzirom na to da predviđa da se pregovori moraju voditi u savjetovanju s njim. Doista, poseban odbor može izraziti svoje gledište u odnosu na različite aspekte pregovora. Međutim sporna odluka ide mnogo dalje, predviđajući donošenje „detaljnih pregovaračkih stajališta“ Unije koja bi stoga bila obvezujuća.

33. Komisija opaža da načelo institucionalne ravnoteže podrazumijeva da svaka institucija izvršava svoje ovlasti poštujući ovlasti drugih.

34. Parlament navodi da Vijeće ima mogućnost izraditi direktive za pregovore koje mogu poslužiti kao oruđe u službi ostvarenja općih ciljeva. U okviru pregovora te direktive vode pregovarača prema ostvarivanju ishoda koji bi odgovarao očekivanjima Vijeća. Nadalje, pravo na suglasnost Parlamenta rezultiralo bi ovlašću Parlamenta da upozna Vijeće i pregovarača sa svojim stajalištima glede sadržaja budućeg sporazuma.

35. Parlament opaža da, u skladu s člankom 218. stavkom 5. UFEU‑a, činjenica da je Vijeće jedino odgovorno za odluku kojom se ovlašćuje potpisivanje sporazuma nema veći utjecaj na pitanje praćenja pregovora. Ni Parlament ni Vijeće nisu ovlašteni, u okviru tih pregovora, igrati aktivnu ulogu u prvom planu i time posezati u prava pregovarača. Osobito se Vijeće ne može pozvati, ni u vlastito ime ni u ime posebnog odbora koji je odredilo, na ulogu onog koji odlučuje tijekom pregovora. Poseban odbor pri pregovaračevom vođenju pregovora ima samo savjetodavnu ulogu.

36. Parlament objašnjava da u kontekstu pregovora o međunarodnim sporazumima Komisija ima samostalnu i najvažniju ulogu do faze u kojoj ona predlaže Vijeću sklapanje sporazuma. Sustav koji je predviđen u članku 218. UFEU‑a stoga je dosljedan s obzirom na to da Komisija predlaže otvaranje pregovora da bi ih potom vodila. Tek na kraju pregovora Komisija preuzima odgovornost i predlaže Vijeću potpisivanje, a potom sklapanje sporazuma.

37. Vijeće tvrdi da nijedan element iz članka 218. UFEU‑a ne omogućava razvijanje teze prema kojoj ono nije ovlašteno uključiti određene postupovne modalitete u direktive za pregovore kada Komisiji dodjeljuje odobrenje za pregovaranje. Pojam „direktive za pregovore“ ima opći doseg i, kad taj pojam ne bi obuhvaćao postupovne upute, članak 218. stavak 4. UFEU‑a izgubio bi svoj koristan učinak.

38. Vijeće smatra da je na njemu da ocijeni, kada Komisiji dodjeljuje odobrenje za pregovaranje, je li nužno u direktive za pregovore uključiti određene postupovne modalitete kao i posebne odredbe za pregovarača.

39. Vijeće objašnjava da se postupovni modaliteti iz direktiva za pregovore u pitanju odnose isključivo na odnose između Komisije kao pregovarača i posebnog odbora koji je pozvan pratiti pregovore. Nijedna odredba Ugovora ne zabranjuje mu da uključi takve postupovne modalitete u direktive za pregovore.

40. Prema mišljenju Vijeća, stajališta koja je zauzeo poseban odbor namijenjena su tome da budu konkretan izraz direktiva za pregovore i kao takva imaju svrhu pomoći pregovaraču, što za Komisiju ne stvara nikakvu obvezu da dođe do ishoda preporučenoga tim smjernicama.

41. Vijeće opaža da s obzirom na to da u ovom slučaju sporne odredbe stvaraju nezaobilazan temelj za nastavak postupka, njihovo djelomično poništenje nije prihvatljivo. Zapravo poništenjem druge rečenice članka 2. Odjeljka A direktiva za pregovore opći sadržaj odobrenja bio bi bitno izmijenjen, s obzirom na samu strukturu sporne odluke i njezinog priloga, jer te odredbe čine nedjeljivu cjelinu.

42. Češka Republika naglašava da aktivno sudjelovanje Vijeća tijekom pregovora o međunarodnom sporazumu proizlazi iz teksta članka 218. stavaka 2. do 4. UFEU‑a. Ovlast Vijeća da donosi direktive za pregovore i da predvidi obvezu Komisije da vodi pregovore u savjetovanju s posebnim odborom upućuje na to da je riječ o stalnoj koordinaciji između Komisije i Vijeća tijekom pregovora.

43. Što se tiče sadržaja i dosega direktiva za pregovore, Češka Republika navodi da tekst članka 218. UFEU‑a Vijeću ne propisuje nikakvo posebno ograničenje pri donošenju tih direktiva niti se protivi tome da Vijeće propisuje postupovna pravila.

44. Češka Republika također tvrdi da ovlast definiranja detaljnih pregovaračkih stajališta proizlazi iz položaja i uloge posebnog odbora, čije upute moraju služiti kao smjernice prema cilju učinkovitog pregovora. U interesu je Komisije kao pregovarača da vodi računa o tim smjernicama i tako spriječi situaciju u kojoj bi Vijeće odbilo potvrditi rezultate pregovora, sa svim negativnim posljedicama koje bi iz toga proizašle.

45. Kraljevina Danska smatra da vodeći računa o ulozi dodijeljenoj Vijeću i njegovim ovlastima na području otvaranja, donošenja, odobrenja i sklapanja međunarodnih sporazuma ono također mora imati ulogu tijekom pregovora.

46. Kraljevina Danska smatra da članak 218. UFEU‑a pretpostavlja trajan dijalog između Vijeća i pregovarača, koji može rezultirati direktivama za pregovore i određivanjem posebnog odbora s kojim se mora savjetovati tijekom pregovora. Osim toga mogućnost upućivanja direktiva za pregovore nije ograničena na određenu fazu postupka pregovora.

47. Savezna Republika Njemačka tvrdi da Komisija nije oslobođena toga da mora dobiti odobrenje Vijeća prije nego što se bitno udalji od „pravila“ sadržanih u direktivama za pregovore. Već samo zbog te činjenice ona također treba ispuniti obveze izvješćivanja predviđene tim direktivama. To također proizlazi iz načela lojalne suradnje, sadržanog u članku 13. stavku 2. UFEU‑a.

48. Savezna Republika Njemačka navodi da specijalizirano znanje država članica u području u pitanju ne može biti dovoljno iskorišteno ako Komisija uspije nametnuti svoju volju da sudjeluje u pregovorima na potpuno samostalan način a da ne vodi računa o Vijeću ili državama članicama.

49. Savezna Republika Njemačka još naglašava da članak 218. stavak 4. UFEU‑a ne sadrži nijedan element koji opravdava tezu prema kojoj ta odredba dopušta samo pravila koja se odnose na sadržaj pregovora, ali ne i na način vođenja pregovora. Takvo tumačenje navedene odredbe oduzelo bi joj koristan učinak.

50. Francuska Republika smatra da direktive za pregovore mogu, ne povređujući članak 13. stavak 2. UFEU‑a ni načelo institucionalne ravnoteže, predvidjeti da unutar posebnog odbora ili Vijeća budu definirana detaljna pregovaračka stajališta Unije.

51. Francuska Republika smatra da se direktive za pregovore ne ograničavaju nužno na definiranje strateških izbora i temeljnih ciljeva koje treba zagovarati tijekom pregovora, već one mogu sadržavati i određene postupovne zahtjeve. Naime, pojam „direktive za pregovore“ ima opći doseg i ništa u tekstu članka 218. stavka 4. ne omogućava da im se ograniči doseg.

52. Francuska Republika još naglašava da Odjeljak A direktiva za pregovore ne stvara nikakvu ovlast Vijeća ili posebnog odbora kao ni obvezu za Komisiju koja ne bi proizašla iz članka 218. stavaka 2. do 4. UFEU‑a ili iz načela lojalne suradnje. Naprotiv, Odjeljak A tih direktiva precizniji je izraz ovlasti koje su Vijeću dodijeljene tim odredbama UFEU‑a.

53. Što se tiče načina savjetovanja s posebnim odborom, predviđenih direktivama za pregovore u pitanju, Francuska Republika ističe da nije na Komisiji da utvrđuje te načine. Tako, s obzirom na to da u skladu s člankom 218. stavkom 4. UFEU‑a Vijeće može odlučiti da će se pregovori voditi u savjetovanju s posebnim odborom, ono također može utvrditi načine savjetovanja s tim odborom. Osim toga, predviđajući da Vijeće može donijeti detaljna pregovaračka stajališta, direktive za pregovore samo podsjećaju na pravo Vijeća da u svakom trenutku precizira te direktive.

54. Republika Poljska smatra da je povezanost dodjeljivanja odobrenja za pregovore i donošenja direktiva za pregovore osobito uska s obzirom na to da samo postizanje rezultata pregovora koji su prihvatljivi za Vijeće može u konačnici dovesti do potpisivanja i sklapanja sporazuma u ime Unije. Stoga je nužno od trenutka u kojem su direktive upućene pregovaraču da im Vijeće može utvrditi granice i navesti uvjete vođenja pregovora.

55. Republika Poljska navodi da stvarno izvršavanje funkcije oblikovanja politika od strane Vijeća, među kojima je i vanjska politika, zahtijeva da odluka kojom se odobrava otvaranje pregovora i s njima povezane direktive za pregovore mogu sadržavati postupovne upute.

56. Nadalje, Republika Poljska opaža da je ovlast Vijeća trajna i da se ne ograničava na jednokratno određivanje direktiva za pregovore, priloženih odluci kojom se odobrava otvaranje pregovora.

57. Kraljevina Švedska smatra da najprije Vijeće mora moći detaljnije izraditi direktive za pregovore kako bi Komisiji dalo smjernice kojima bi se mogla voditi. Tako poseban odbor djeluje kao produžetak Vijeća tijekom pregovora i stvara platformu za suradnju između Komisije i Vijeća.

58. Kraljevina Švedska opaža da ništa u članku 218. UFEU‑a ne sprečava Vijeće da u direktive za pregovore uključi postupovne odredbe kada je Komisija ovlaštena da otvori pregovore za račun Unije. Da je postojala namjera ograničiti ovlast Vijeća da izdaje direktive za pregovore na određenu vrstu pitanja, u tekstu tog članka bila bi izričita odredba u tom smislu. Naime opća narav pojma „direktive za pregovore“ upućuje na to da cilj članka 218. UFEU‑a nije ograničavanje prava Vijeća da izdaje direktive za pregovore na pitanja materijalne naravi.

59. Kraljevina Švedska naglašava da su u ovom slučaju postupovne odredbe u direktivama za pregovore usmjerene na uspostavljanje učinkovite razmjene informacija između Vijeća i Komisije, što je preduvjet da Vijeće može izvršavati svoju ovlast da tijekom pregovora mijenja ili dopunjava direktive za pregovore. Takav protok informacija također je uvjet za to da se savjetovanje unutar posebnog odbora odvija u dobrim uvjetima te da Unija može prilagoditi svoja stajališta tijekom pregovora.

60. Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske tvrdi da članak 218. stavak 4. UFEU‑a dopušta Vijeću da uključi postupovna pravila u direktive za pregovore. Ništa u tekstu te odredbe ne zabranjuje da direktive sadrže postupovna pravila, koja se na primjer odnose na savjetovanje s posebnim odborom. Osim toga bilo bi protivno cilju i korisnom učinku članka 218. stavka 4. UFEU‑a da se direktive za pregovore ne mogu odnositi i na postupovne elemente.

61. Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske dodaje da Vijeće može imati potrebu da bude obaviješteno o napretku da bi primjereno i učinkovito moglo izvršavati ovlasti koje su mu dodijeljene člankom 218. stavkom 4. UFEU‑a. To je osobito slučaj prilikom pregovora tijekom kojih postoji povećan rizik da će biti poteškoća pri postizanju sporazuma s drugom stranom.

62. Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske smatra da poseban odbor ima svoju ulogu u postupku pregovora. Vijeće ga je odredilo za tu svrhu i Komisija bi se s njim trebala savjetovati. Poseban odbor bi posljedično trebao imati pravo izraziti svoja očitovanja glede stajališta koja treba zauzeti tijekom pregovora. Osim toga, Vijeće može donijeti direktive za pregovore ili izmijeniti postojeće u bilo kojoj fazi postupka u pitanju.

63. Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske navodi da sporna odluka točno odražava institucionalnu ravnotežu iz članka 218. UFEU‑a, tako da nema nedostatka lojalne suradnje u smislu članka 13. stavka 2. UEU‑a. Naime, u postupku pregovora i Vijeće i poseban odbor koji ono određuje imaju ulogu koja proizlazi iz Ugovora.

64. U slučaju da tužba bude djelomično ili u cijelosti prihvaćena, Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske pridružuje se zahtjevima Vijeća kada je riječ o učincima mogućeg poništenja. Ništa ne opravdava zadržavanje učinaka sporne odluke ako se ona poništi.

2. Analiza

a) Načela

i) Što se podrazumijeva pod „direktive za pregovore“?

65. Prema UFEU‑u „[V]ijeće može pregovaraču uputiti direktive [ ( 12 )] [u ovom slučaju Komisiji ( 13 )]“ (moje isticanje) ( 14 ).

66. Najprije općenito (i u upravnom pravu), direktiva je propis kojim tijelo koje ima diskrecijsku ovlast propisuje sebi ili drugom tijelu smjernice za postupanje u izvršavanju te ovlasti ( 15 ).

67. Izraz korišten u članku 218. stavku 4. UFEU‑a odgovara toj definiciji, koja se očito razlikuje od one koja je istoj riječi dana u članku 288. UFEU‑a, sukladno kojem „[d]irektiva je obvezujuća, u pogledu rezultata koji je potrebno postići, za svaku državu članicu kojoj je upućena, a odabir oblika i metoda postizanja tog rezultata prepušten je nacionalnim tijelima“. U kontekstu međunarodnih pregovora direktive Vijeća ne moraju biti upućene državama članicama, već Komisiji; protivno direktivama u smislu članka 288. UFEU‑a, direktive za pregovore ne smiju biti objavljene – upravo zato da drugoj strani ne bi otkrile taktiku Unije i štetile pregovaračkom položaju Komisije ( 16 ).

68. Na kraju jedina paralela koju možemo povući između dviju vrsta direktiva jest to što direktive za pregovore Komisiji ostavljaju „izbor oblika i metode“ jer one Komisiju kao pregovarača mogu samo usmjeravati u vođenju pregovora. Moglo bi se reći, da je drukčije, ne bi se više radilo o „direktivama“, već o „naredbi“ ( 17 ) za pregovore, što nikako ne bi odražavao institucionalnu ravnotežu koju Ugovori ( 18 ) i sudska praksa Suda žele postići i to od 1985. godine ( 19 ). Naime „[p]regovori zahtijevaju fleksibilnost i prilagođavanje, i problematično je prerano ograničiti manevarski prostor izvršnog tijela“ ( 20 ).

69. Institucionalna ravnoteža koja se nastoji postići člankom 218. UFEU‑a za međunarodne sporazume približava se također onoj koju Ugovor nastoji postići u području donošenja uredbi, direktiva i odluka time što, prema članku 218. stavku 3. UFEU‑a, „[K]omisija [...] daje preporuke Vijeću“. Tako, kao i drugdje u Ugovoru, Komisija je ta koja ima pravo pokrenuti djelovanje Unije. Komisija je ta koja mora prethodno ispitati je li svrsishodno da Unija s jednom ili više trećih država sklopi međunarodni sporazum u određenom području, a ne Vijeće.

70. Nadalje, čak je i uobičajeno da prijedlog direktiva za pregovore Komisija predlaže Vijeću i prilaže preporuci za otvaranje pregovora ( 21 ).

71. Slijedom toga, direktive za pregovore, prema mojem mišljenju, služe pregovaraču (ovdje Komisiji) da kao smjernice izloži opće ciljeve, koje bi on trebao pokušati postići u pregovorima.

72. Osim toga, kao što je Opći sud već valjano naveo ( 22 ), „sankcija mogućeg nepoštovanja direktiva koje Vijeće upućuje Komisiji za pregovore koje ona vodi u okviru članka 300. stavka 1. UEZ‑a [odsada u okviru članka 218. UFEU‑a] u pravilu se sastoji u odluci o tome hoće li se sporazum sklopiti ili ne, koja je na Vijeću. Takve direktive u načelu ne spadaju u norme u odnosu na koje se ocjenjuje zakonitost djelovanja Komisije u okviru međunarodnih pregovora ako je protiv tih akata moguće podnijeti pravni lijek“.

73. Ipak, kao što ćemo dalje vidjeti, uloga posebnog odbora koji može odrediti Vijeće istovrsna je ulozi direktiva za pregovore: on bi trebao voditi Komisiju u njezinu djelovanju, ni više ni manje, pri čemu članak 218. UFEU‑a navodi da „bi se pregovori trebali voditi u savjetovanju s posebnim odborom“ (moje isticanje).

ii) Mogu li direktive za pregovore poput onih u pitanju sadržavati postupovne odredbe?

74. Odjeljak A sadrži četiri točke u kojima su opisana pravila definiranja pregovaračkih stajališta, obavješćivanja i savjetovanja koja se moraju poštovati tijekom pregovora u pitanju. Kao „akteri“ navedeni su Komisija, Vijeće i poseban odbor koji je uspostavljen za praćenje tih pregovora, u ovom slučaju „radna skupina ,Okoliš'“. Iz odjeljka A, među ostalim, proizlazi da Komisija mora obavještavati Vijeće o rasporedu i temama pregovora, izvještavati Vijeće o rezultatima pregovora nakon svakog kruga te obavještavati Vijeće i savjetovati se s posebnim odborom o svakom važnom problemu koji bi mogao iskrsnuti tijekom pregovora. Također Odjeljkom A predviđeno je da će poseban odbor i Vijeće, ako je potrebno, definirati detaljna pregovaračka stajališta i da se prije svakog kruga pregovora mora održati sastanak posebnog odbora kako bi on među ostalim definirao pregovaračka stajališta i smjernice.

– Uvod

75. Najprije napominjem da, protivno pogrešnom prikazivanju nekih država članica, stajalište Komisije nikako nije to da se posebnom odboru i/ili Vijeću ne dodijeli nikakva uloga niti da sama Komisija nema nikakve obveze. Jasno je da Komisija nikad nije namjeravala djelovati „izolirano“ ( 23 ).

76. Također, u više intervencijskih podnesaka navedeno je da su određene postupovne odredbe u direktivama za pregovore u pitanju prilično razumne, zanemarujući pritom da se prigovor Komisije nikako ne odnosi na određene propise iz Odjeljka A, već na temelju članka 218. stavaka 2. do 4. UFEU‑a osporava samu ovlast Vijeća da donosi ta postupovna pravila, neovisno o tome jesu li ona razumna ili ne.

77. Presuda Komisija/Vijeće (C‑114/12, EU:C:2014:2151), koju smo već spominjali u kontekstu ispitivanja dopuštenosti ove tužbe, ne daje upute kako tumačiti članak 218. stavak 4. UFEU‑a u ovom predmetu. Ipak direktive za pregovore koje je donijelo Vijeće u okviru te presude sadržavale su znatno manje detalja nego direktive o kojima je riječ u ovom predmetu (vidjeti točke 32. i 33. navedene presude), koje su manje detaljne od onih za pregovore o TTIP‑u koje imaju 18 stranica, prema četiri u ovom predmetu ( 24 ).

– Odgovor na pitanje

78. Smatram da na temelju članka 218. stavaka 2. do 4. UFEU‑a Vijeće ne može jednostrano Komisiji nametnuti detaljni postupak za vođenje pregovora o međunarodnom sporazumu ( 25 ).

79. Dogovor institucija o aranžmanima suradnje može se opravdati, osobito u okviru međunarodnih pregovora, ali bi u tom slučaju ti aranžmani trebali biti utvrđeni međuinstitucionalnim sporazumima ( 26 ), a ne jednostranom odlukom koju jedna institucija nameće jednoj ili više drugih institucija. Naime, „[t]ehnikom međuinstitucionalnih sporazuma ostvaruje se komplementarnost [načela institucionalne ravnoteže i lojalne suradnje ( 27 )]. U područjima nadležnosti podijeljenih između triju političkih institucija međuinstitucionalni sporazum omogućuje da se utvrdi dobra praksa, spriječe sukobi i da se svuda održi institucionalna ravnoteža“ ( 28 ).

80. Takav način postupanja je, osim toga, izričito predviđen u članku 295. UFEU‑a, koji predviđa da „Europski parlament, Vijeće i Komisija međusobno se savjetuju i zajedničkim sporazumom odlučuju o aranžmanima za svoju suradnju. U tom smislu i u skladu s Ugovorima, mogu sklopiti međuinstitucionalne sporazume koji mogu biti obvezujuće prirode“.

81. Kada je Komisija primjerice željela pojasniti obvezu izvještavanja Parlamenta iz članka 218. stavka 10. UFEU‑a, sklopila je s njim okvirni sporazum. Prema tom okvirnom sporazumu sklopljenom 2010., „kada Komisija predlaže nacrt direktiva za pregovore s ciljem da ih Vijeće donese, u isti ih trenutak predstavlja Parlamentu“ ( 29 ). Također, predviđa da Komisija „redovito i brzo obavještava Parlament o vođenju pregovora sve do parafiranja sporazuma te objašnjava jesu li i na koji način primjedbe Parlamenta uvrštene u tekstove o kojima se pregovara te ako nisu, objašnjava razloge za to“ ( 30 ).

82. Stoga, suprotno načinu na koji Komisija postupa u ovom slučaju, Parlament je sklapajući taj međuinstitucionalni sporazum pazio na apsolutnu nužnost da poštuje Komisijinu ulogu pregovarača i slobodu koju zahtijeva svako pregovaranje.

83. Takav sporazum mogli su sklopiti Komisija i Vijeće, odnosno sve tri institucije ( 31 ), jer članak 295. UFEU‑a otvara mogućnost da sve tri u njemu spomenute institucije „zajedničkim sporazumom odlučuju o aranžmanima za svoju suradnju“. Osim toga ja ne vidim čime bi, kao što tvrdi Vijeće, uključivanje triju institucija u takav sporazum (ili a fortiori dvije od njih) ugrozilo ravnotežu između institucija utvrđenu člankom 218. UFEU‑a.

84. Kao što je naglasio Sud, odredba kao što je ona predviđena u članku 218. UFEU‑a (ili prije u članku 228. UEEZ‑a, koji je Ugovorom iz Amsterdama postao članak 300. UEZ‑a) predstavlja, u području sklapanja ugovora, samostalnu i opću normu ustavnog dosega, time što institucijama Unije dodjeljuje određene nadležnosti i ima za cilj ostvariti ravnotežu među institucijama ( 32 ).

85. Sud dodaje da je „[o]vlast za sklapanje sporazuma […] dodijeljena Vijeću ,osim onih koje su u tom području priznate Komisiji'“ ( 33 ).

86. Zato je nužno da institucije savjesno poštuju tu ravnotežu, da se izbjegne svako zadiranje jedne institucije u ovlasti druge.

87. Smatram da je uspostavljajući u direktivama za pregovore postupak koji Komisiji oduzima nužan prostor za pregovore o međunarodnom sporazumu u pitanju i namećući joj taj postupak u odluci koja joj je upućena Vijeće poseglo u ovlasti Komisije.

88. Time je Vijeće, suprotno gore navedenoj situaciji između Parlamenta i Komisije, jednostrano odredilo ( 34 ) oblik i učestalost kako protoka informacija tako i obavještavanja o stajalištima i smjernicama koje treba donijeti tijekom pregovora, čime se samo pretvorilo u pravog pregovarača.

89. Naime, smatram da se direktive za pregovore trebaju odnositi na strateške izbore i temeljne ciljeve koji se trebaju braniti tijekom pregovora, drugim riječima na sadržaj teksta o kojem se pregovora.

90. Naprotiv, direktive za pregovore ne smiju nametati posebne postupke pregovaraču ( 35 ), u ovom slučaju Komisiji, koji osim toga ima ovlast da sam utvrdi načine savjetovanja s posebnim odborom koji je Vijeće odredilo na temelju članka 218. stavka 4. UFEU‑a.

iii) Direktive za pregovore i svojstvo pregovarača

91. Kao što je Komisija valjano istaknula, članak 13. stavak 2. UEU‑a, kako je izmijenjen Ugovorom iz Lisabona (vidjeti t. 188. ovog mišljenja) ( 36 ), kodificira sudsku praksu Suda, koji je već u vezi s Vijećem izjavio da „iz slova i strukture sustava uspostavljenog Ugovorom proizlazi da se Vijeće ne može osloboditi propisa određenih [Ugovorom]“ i da „[t]ako ne [može] izabrati alternativni postupak, primjerice za donošenje akta koji nije odluka koja je u određenoj fazi predviđena ili koji je donesen u drukčijim uvjetima od onih koje zahtijevaju primjenjive odredbe“ ( 37 ).

92. Odjeljak A direktiva za pregovore spominje u više navrata Vijeće kao pravog aktera u pregovorima ( 38 ), što je protivno institucionalnoj ravnoteži iz članka 218. UFEU‑a. Naime, otkad Vijeće odobri Komisiji otvaranje pregovora, ono ne može više imati izravnu ulogu onoga koji odlučuje tijekom pregovora. To isto a fortiori vrijedi za poseban odbor ( 39 ) koji je samo savjetodavno tijelo.

93. Ako savjetovanje s posebnim odborom može pomoći Komisiji da odredi mogu li određene odredbe budućeg sporazuma dobiti političku podršku Vijeća, na Komisiji je da odluči kako uključiti taj element u pregovore u tijeku.

94. Istina je, kao što bilježi Eeckhout ( 40 ), da „[t]he Commission conducts the negotiations in accordance with directives [...] [t]hat does not mean that the Commission has a free hand in the negotiations. Through the ‘special committees’, consisting of national governments representatives, the Council machinery keeps a close eye on how the negotiations are evolving. The Commission is therefore often a double negotiator: both with the other party to the negotiations and with Member States’ representatives or the Council itself“.

95. Također je točno ono što su MacLeod, Hendry i Hyett ( 41 ) valjano istaknuli, da izrazi UEZ‑a „u savjetovanju s posebnim odborima koje određuje Vijeće da mu pomažu u [njegovu] zadatku [pregovarača]“ naglašavaju „the pre‑eminent role of the Commission in any negotiation: the committee does not give the Commission direct instructions, and the Treaty does not imply that the committee, or its representatives, may be present during the face to face negotiations, at least when the agreement relates only to matters within the competence of the Community under the Treaty. But the Commission is under an obligation to consult the committee. It would be unlikely to ignore its views: the results of any negotiation have to be acceptable to the Council, so there would be little point in the Commission side‑stepping any committee set up to assist in the negotiations“ (moje isticanje).

96. U vezi s izrazima „within the framework of [such directives as the Council may issue]“ ( 42 ) valjano dodaju da „[a]lthough the Commission’s negotiating discretion is limited by the directives of the Council, the Commission’s basic discretion as negotiator remains: the Council may issue ‘directives’, but it may not seek to regulate the conduct of the negotiations on a line‑by‑line basis“ (moje isticanje) ( 43 ).

97. Također se slažem s Eeckhout ( 44 ) da „[n]otwithstanding such supervision by the Council, the negotiation of international agreements does amount to a significant Commission prerogative. The Commission is generally in a position to try to find a common denominator of the, often varying, interests of the Member States. Moreover, in some cases the Commission can be quite deft in the use of its authority to negotiate. Two examples, both from the Uruguay Round negotiations leading to the establishment of the WTO, illustrate this“.

98. Ako direktive za pregovore ne mogu od Vijeća napraviti pravog pregovarača, rečeno vrijedi a fortiori za poseban odbor, predviđen člankom 218. stavkom 4. UFEU‑a.

99. Kao što propisuje taj članak, poseban odbor ima samo savjetodavnu ulogu, „u savjetovanju s [kojim] se pregovori moraju voditi“.

100. Čini mi se da je jasno da je to proturječno Odjeljku A Dodatka – Priloga spornoj odluci, koji posebnom odboru daje ovlast da odlučuje u vođenju pregovora, jer točka 1. predviđa mogućnost da on definira „detaljna stajališta za pregovore Unije“ i točka 3. propisuje da „svakom krugu pregovora prethodi sastanak posebnog odbora kako bi se odredila bitna pitanja i definirala, ovisno o slučaju, pregovaračka stajališta ili smjernice“.

101. Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske na raspravi je inzistirala na činjenici da se Komisija mora samo „savjetovati“ s posebnim odborom, a ne ga „poslušati“. Ne vidim kako pomiriti to stajalište s ovlašću odbora da definira detaljna pregovaračka stajališta. Također na raspravi Vijeće se složilo da odbor ne može donositi direktive za pregovore (što je isključiva ovlast Vijeća) i svi su se složili oko toga da odbor ne glasa i osim toga da se na njega ne primjenjuju nikakva pravila glasovanja, ali prema mojem mišljenju te izjave su u suprotnosti sa samim tekstom sporne odluke prema kojem odbor može definirati detaljna stajališta za pregovore.

iv) Članak 218. UFEU‑a u svjetlu načela institucionalne ravnoteže

102. Takvo strogo razgraničenje nadležnosti Vijeća i Komisije, u provedbi članka 218. UFEU‑a, u potpunosti je u skladu sa sudskom praksom Suda koja naglašava važnost „ravnoteže ovlasti“ ( 45 ), „podjele ovlasti između institucija“ ( 46 ), „sustava podjele funkcija i institucionalne ravnoteže između ovlasti“ ( 47 ), ali također i „institucionalnog položaja“ ( 48 ) ili „organizacije institucija“ ( 49 ), naglašavajući da je institucionalna ravnoteža „obilježje institucionalne strukture Zajednice“ ( 50 ).

103. Naime, prema sudskoj praksi „načelo institucionalne ravnoteže [...] podrazumijeva da svaka institucija izvršava svoje nadležnosti poštujući nadležnosti drugih“ ( 51 ). Institucionalna ravnoteža nije ništa drugo nego izraz klasičnog načela (poštovanja) dodijeljenih nadležnosti i načelo lojalne suradnje se može shvatiti kao instrument koji omogućava da se sudski nadzor poštovanja institucionalne ravnoteže bolje prilagodi ( 52 ). Kao što je to valjano istaknuo Jacqué ( 53 ), institucionalna ravnoteža „se odnosi [...] na činjenicu da se institucionalna struktura Zajednice temelji na raspodjeli ovlasti između različitih institucija“.

104. Kao što sam već istaknuo ( 54 ), Sud se osim toga pozvao na institucionalnu ravnotežu u vezi sa starim člankom 228. UEEZ‑a (koji je postao članak 300. UEZ‑a i sada je članak 218. UFEU‑a) ( 55 ), o kojoj je presudio da „u području sklapanja ugovora ona predstavlja samostalnu i opću normu ustavnog dosega, time što institucijama Zajednice dodjeljuje određene nadležnosti. Želeći uspostaviti ravnotežu između institucija, taj članak predviđa da o sporazumima između Zajednice i jedne ili više država pregovara Komisija, a zatim ih sklapa Vijeće nakon što se savjetovalo s Europskim parlamentom u slučajevima kada to predviđa Ugovor. Nadležnost za sklapanje ugovora je međutim dodijeljena Vijeću, ,osim onih koje su u tom području priznate Komisiji'“.

105. Isto pravilo (a fortiori) vrijedi za poseban odbor. Naime, mogućnost koja mu je priznata (kao Vijeću) da definira „detaljna pregovaračka stajališta“ koja proizvode obvezne učinke tijekom pregovora mijenja ravnotežu ovlasti između institucija, čineći od Vijeća ili posebnog odbora odlučujućeg aktera Unije u postupcima pregovora, pri čemu Komisija više nije pregovarač koji ima političku odgovornost, već je ograničena u sekundarnu ulogu glasnogovornika ili mandatara Vijeća ili posebnog odbora. Osim toga valja istaknuti razliku između „detaljnih pregovaračkih stajališta“ i „direktiva za pregovore“ – ta stajališta se ne mogu smatrati običnim „izmjenama“ direktiva za pregovore. Treba primijetiti da, iako Vijeće može donijeti i izmijeniti direktive za pregovore, Ugovor ne predviđa ništa slično za poseban odbor, za koji bi bilo još čudnije da može donositi „detaljna stajališta za pregovore“.

106. Prema presudi Parlament/Vijeće ( 56 ) (u kojoj su u pitanju bile ovlasti Parlamenta) Sud je presudio da „su te ovlasti [bile] jedan od elemenata institucionalne ravnoteže koje su stvorili Ugovori. Ugovori su, naime, uspostavili sustav raspodjele nadležnosti između različitih institucija Zajednice, koji svakoj instituciji dodjeljuje vlastitu ulogu u institucionalnoj strukturi Zajednice i ostvarivanju zadataka povjerenih Zajednici“.

b) Protuargumenti Vijeća i država članica

107. Više argumenata Vijeća i država članica zaslužuje da se zadržim na njima.

i) Prvi argument

108. Vijeće i određene države članice ( 57 ) brane Odjeljak A direktiva za pregovore pozivajući se na članak 16. UEU‑a, koji podsjeća da Vijeće obavlja funkcije „oblikovanja politika“.

109. Taj argument nije uvjerljiv.

110. Naime, prema članku 16. stavku 1. UEU‑a, ta uloga „oblikovanja politika“ mora se izvršavati „kako je utvrđeno u Ugovorima“.

111. Osim toga, članak 16. UFEU‑a očito se ne može tumačiti u smislu da u tom kontekstu samo Vijeće ima političku ulogu, a da ju druge institucije nemaju. Ni Vijeće ne može koristiti članak 16. kao „ključ koji otvara sva vrata“, koji bi služilo za popunjavanje svih „praznina“ koje primijeti Vijeće svaki put kada mu nijedna druga odredba Ugovora ne povjerava dovoljno utjecajnu ulogu.

112. Vijeće je ovlašteno izvršavati svoju političku ulogu u području međunarodnih sporazuma tek u fazama i prema pravilima koje izričito predviđa članak 218. UFEU‑a, pri čemu je taj članak „samostalna i opća norma“ (da iskoristimo izraze koje Sud koristi). Ta uloga nije mala jer se izvršava (isključivo) ( 58 ) u odluci da se odobri ili ne odobri otvaranje pregovora, u mogućnosti da uputi direktive pregovaraču (koje se precizno shvaćaju kao smjernice koje se odnose na strateški izbor i na političke ciljeve pregovora) i naravno u ovlasti da sklopi sporazum ili ne.

113. Češka Republika je na raspravi tvrdila da je neprihvatljivo da Vijeće odbije ono što je Komisija postigla na pregovorima jer bi to štetilo međunarodnom ugledu Unije. Podsjećam u tom smislu da je pravilo kod međunarodnih sporazuma da se tekst o kojem se pregovaralo mora podvrgnuti ratifikaciji nekog tijela (u pravilu parlamenta) koje nije sudjelovalo u pregovorima niti ima ovlast donositi direktive za pregovore.

114. Samo Vijeće čini se prihvaća činjenicu da njegova ovlast ne uključuje i ovlast da prisili Komisiju da mu da prijedlog koji ono želi, s obzirom na to da, prema točki 25. odgovora na repliku, Vijeće „ne osporava da je Komisija potpuno odgovorna za pregovore u tom okviru. Bilo koja Komisijina odluka tijekom pregovora u načelu može biti sankcionirana samo odlukom Vijeća kojom odobrava ili ne odobrava rezultate pregovora, ako na kraju postupka Komisija odluči podnijeti prijedlog“.

115. U tom kontekstu Cloos, Reinesch, Vignes i Weyland ( 59 ) ističu da je u kontekstu pregovora koji su doveli do donošenja Ugovora iz Maastrichta “Komisija dala značajniji prijedlog u vezi s trenutkom sudjelovanja odbora 113 [ ( 60 )]. Komisija je, naime, predložila da se izraz ,u savjetovanju' [ ( 61 )] zamijeni s ,nakon savjetovanja' [...]. Ta izmjena bi proširila manevarski prostor Komisije koja bi se s odborom 113 savjetovala samo jednom na početku pregovora. Države članice nisu željele ići u tom smjeru, smatrajući da je nužno da odbor 113 redovito prati pregovore ako se žele izbjeći neugodna iznenađenja u trenutku završetka pregovora [...]. Nijedna druga izmjena, odnosno pojašnjenje koje je predložilo luksemburško predstavništvo za članak 113. nije naišlo na odobravanje predstavnika. Prijedlog je bio da se izričito navede da se ,u područjima koja pokriva članak 113. neovisno o članku 228. [UEEZ‑a] stajalište Komisije izražava u odnosima s trećim državama, unutar međunarodnih organizacija i u okviru međunarodnih konferencija'. Taj podstavak koji je ipak samorazumljiv u području isključive nadležnosti Zajednice nije se pojavio u zadnjem tekstu [...] koji je predložen Europskom vijeću u Maastrichtu. Argument za njegovo povlačenje bio je taj da ono što je samorazumljivo nije nužno izričito navoditi. Pravi razlog treba očito tražiti u sumnjičavosti prema Komisiji u području trgovine: određene države članice zapravo su se bojale da Komisija, koju podržava Sud, ne iskoristi najmanju priliku da progura svoje ambiciozne namjere u tom području“.

116. Ovaj predmet općenito te očitovanja Vijeća kao i sedam država članica posebice pokazuju da više od dvadeset godina poslije sumnjičavost prema Komisiji i dalje traje ( 62 ).

117. Naime, u ovom predmetu Vijeće tvrdi da je razlog postojanja direktiva za pregovore (i time posebnog odbora) izbjeći gotove stvari koje su „politički neprihvatljive“ jer bi „takav ishod mogao ugroziti samo odobravanje sporazuma“ ( 63 ).

118. To je osim toga opća tema u argumentaciji većine država članica koje su uložile intervencijske podneske u potporu Vijeću ( 64 ). Također, te države članice naglašavaju da bi uska suradnja koju navedene direktive zahtijevaju jamčila dobro odvijanje postupka pregovora, uzimajući u obzir područje koje je predmet pregovora.

119. Kao što ističe samo Vijeće, taj je argument političke naravi. Iako mogućnost donošenja direktiva za pregovore ima za cilj smanjiti rizik da dođe do sukoba između Komisije i Vijeća tijekom postupka, ipak se ta ovlast ne može tumačiti tako da ona poništava zadatak Komisije da vodi pregovore i njezino pravo inicijative nakon što su pregovori završeni.

120. Ako Vijeće odluči da neće odobriti sporazum, izvršavat će ovlast koja mu je dodijeljena Ugovorima, koja ne uključuje ovlast da Komisiji nametne da nužno mora dati prijedlog koji će dobiti potrebnu većinu u Vijeću.

121. Drukčije rečeno, ovlast da definira politike ne širi se na oblikovanje prijedloga na kraju pregovora, koje je na Komisiji.

ii) Drugi argument

122. U skladu s gore navedenim argumentom Vijeća, prema mišljenju određenih država članica ( 65 ) Odjeljak A i sudjelovanje Vijeća na pregovorima nužni su kako bi se jamčila učinkovitost njegove uloge donositelja konačne odluke u fazi potpisa i sklapanja sporazuma. Taj je argument također predstavljen kao jamstvo za vjerodostojnost Unije kao ozbiljnog partnera za pregovore.

123. Iako je taj argument moguće zagovarati (i osporavati) na političkom planu, on zanemaruje institucionalnu ravnotežu koja se nastoji postići, između ostalog, člankom 218. UFEU‑a, koji uspostavlja proces ( 66 ) u kojem tri institucije, Komisija, Vijeće i Parlament imaju jasno određenu ulogu.

124. Kao što valjano naglašava Parlament „[s]truktura članka 218. UFEU‑a mora se razmatrati cjelovito, kako bi se osigurala opća dosljednost“ ( 67 ) i argument koji opravdava ulogu Vijeća u pregovorima njegovom konačnom ovlašću da sklopi ili ne sklopi sporazum temeljito mijenja strukturu članka 218. UFEU‑a.

125. Taj je argument u prošlosti također koristila (pravna služba) Vijeća koja je tvrdila da je prethodno odobrenje Vijeća nužno prije nego što se Komisija tijekom pregovora obveže pretpravnim obvezama („pre‑legal commitments“), inače će Vijeće izgubiti svaki utjecaj u pravom postupku donošenja odluka. Devuyst ( 68 ) ispravno ističe da pojam „pre‑legal commitments“, kako ga definira (pravna služba) Vijeća, nije predviđen u Ugovoru i da bi njegovo uvođenje „dodalo novi postupovni stadij [...] koji nije predviđen Ugovorima“. „To bi izmijenilo institucionalnu ravnotežu u korist Vijeća“ s obzirom na to da su „svi stadiji pregovora između početka pregovora i potpisivanja sporazuma logično odgovornost Komisije“. „Ako bi Vijeće trebalo odobriti svaki važan, ‚pre‑legal commitment’ [...], posebni postupci iz članka 207. stavka 3. i članka 218. UFEU‑a postali bi potpuno suvišni“ i to bi pretvorilo „Europsku uniju u nemogućeg partnera za pregovore“.

126. Osim toga, bitno je naglasiti da Komisijin cilj ne može biti samo postići međunarodni sporazum koji će dobiti odobrenje Vijeća, već pregovaranjem postići sporazum koji će što bolje služiti interesima Unije ( 69 ) prije nego što će ga Komisija predložiti Parlamentu na suglasnost, kada je to potrebno, a zatim Vijeću.

127. U tom pogledu, naglasio bih da Vijeće priznaje da Komisija slobodno odlučuje o tome da ne predloži sklapanje sporazuma ( 70 ), što bi paradoksalno predstavljalo rizik da se češće ponovi ako bi Vijeće moglo (ili poseban odbor, većina država članica ih ne razlikuje) donijeti pregovaračko stajalište, bez obzira na suprotne komentare koje bi mogla imati Komisija.

iii) Treći argument

128. Prema mišljenju Češke Republike, valjalo bi spriječiti situaciju u kojoj bi ishod pregovora bio neprihvatljiv za Vijeće i u kojoj bi odbijanje odobravanja završnog nacrta sporazuma negativno utjecalo na odnose s drugom stranom. Češka vlada pokušava ovdje povući „korisnu analogiju“ s ciljem postupka pribavljanja mišljenja predviđenog u članku 218. stavku 11. UFEU‑a, koji je također uklanjanje rizika neusklađenosti s pravom Unije međunarodnog sporazuma o kojem se pregovara i sprečavanje problema koji bi iz toga proizašli u području međunarodnih odnosa. Prema njezinu mišljenju Sud se jasno očitovao o tom pitanju i presudio da „sudska odluka kojom se utvrđuje da taj sporazum, zbog svojeg sadržaja ili postupka kojim je došlo do njegova sklapanja, nije u skladu s odredbama Ugovora, stvorila bi ozbiljne poteškoće, ne samo u okviru Zajednice već i u okviru međunarodnih odnosa, i mogla bi nanijeti štetu svim zainteresiranim stranama, uključujući i treće države“ ( 71 ).

129. Smatram da upućivanje na članak 218. stavak 11. UFEU‑a i mišljenje 2/94 nije bitno u kontekstu ovog predmeta ( 72 ).

130. Kao što je to Komisija ispravno istaknula, nesklapanje međunarodnog sporazuma se ni u kojem slučaju ne može uspoređivati s poništenjem odluke o sklapanju sporazuma koji je već stupio na snagu. Odbijanje Vijeća da odobri sporazum može imati najviše političke posljedice, koje će također nastati ako Komisija ne predloži sklapanje sporazuma ili ako Parlament, kada je to potrebno, ne da svoju suglasnost. Sa stajališta međunarodnih odnosa porijeklo nedavanja suglasnosti za sporazum nije bitno niti opravdava davanje prednosti jednoj instituciji nad drugom.

iv) Četvrti argument

131. Protivno tvrdnji Kraljevine Švedske ( 73 ), Komisija nikad nije tvrdila da Vijeće ne može imati „nikakav utjecaj na sadržaj sporazuma o kojem se vode pregovori“.

132. Osim toga Komisija je sama priznala ( 74 ) da je s obzirom na to da Vijeće ima zadnju riječ o sklapanju ili ne sklapanju sporazuma, što je čimbenik koji nesumnjivo ima utjecaj na sadržaj pregovora, malo vjerojatno ( 75 ) da bi Komisija trošila svoje resurse na pregovore o međunarodnom sporazumu koji ima malo izgleda da stekne snagu zakona jer mu se suprotstavlja Vijeće (ili Parlament). Ta se briga Komisije može analizirati kao primjena načela lojalne suradnje.

133. Osim toga, valja priznati da Vijeće ima pravo tražiti potpune i redovne zapisnike o vođenju pregovora, pri čemu je tijelo za posredovanje baš poseban odbor koji će o svojem mišljenju (i mišljenju Vijeća) obavještavati pregovarača tijekom postupka savjetovanja. Komisija ističe da, protivno onome što proizlazi iz odgovora na tužbu Vijeća (točka 32.), ona ne tvrdi da Vijeće ne smije iznositi svoje stajalište tijekom pregovora, pri čemu naglašava u tužbi da bi ona trebala voditi računa o stajalištima koja izražava Vijeće (ili Parlament).

134. Također, Komisija ne osporava svoju obvezu da se savjetuje s posebnim odborom i da s njime ima redovite kontakte. Ta obveza logično proizlazi iz članka 218. UFEU‑a i čak je više objašnjena u slučaju trgovinskih sporazuma ( 76 ).

135. Zato ne predlažem Sudu da poništi članak 2. drugu rečenicu sporne odluke.

136. Još se postavlja pitanje može li Vijeće izmijeniti direktive za pregovore tijekom postupka pregovora.

137. Komisija tvrdi da postojanje preporuke nije obična formalnost koja je potrebna da bi se započeo postupak koji će potom biti u potpunosti u rukama Vijeća. Ako Vijeće tvrdi da njegova ovlast tijekom pregovora počiva na ovlasti da odobri otvaranje i na ovlasti da odobri sporazum, dvije ovlasti koje se svaka za sebe moraju osloniti na prijedloge (ili preporuke) Komisije, moralo bi se također prihvatiti da svakoj promjeni ili izmjeni prethodi prijedlog ili preporuka. U nedostatku toga Vijeće bi imalo više ovlasti tijekom pregovora (to jest u stadiju u kojem mu Ugovori ne daju nikakvu ovlast) nego u stadiju odobravanja pregovora i sklapanja međunarodnih sporazuma (to jest u dvjema fazama za koje je u Ugovorima predviđena uloga Vijeća).

138. Ta argumentacija Komisije ne može se prihvatiti (valja osim toga naglasiti da Komisija ne zahtijeva poništenje prve rečenice članka 2. sporne odluke, prema kojoj „Vijeće u svakom trenutku može izmijeniti direktive za pregovore“).

139. Smatram da, s obzirom na to da se na kraju Vijeće poziva da odobri sporazum o kojem se pregovara, ne bi bilo logično da može dati svoje stajalište samo kod otvaranja pregovora, a ne i tijekom njih ( 77 ). Naime, jasno je da na početku pregovora ni Vijeće ni Komisija ne znaju detalje stajališta trećih zemalja. Također, pregovori su često složeni i dugotrajni, vlade se mijenjaju kao i okolnosti, što također ide u korist mogućnosti da se direktive za pregovore mijenjaju tijekom pregovora, s obzirom na to da njihov cilj da se što je više moguće izbjegnu razlike između institucija ne bi bio ostvaren da se Vijeće samo jednom obavijesti, nakon što su pregovori završeni. Ipak nije ispravno tvrditi, kao što čine Vijeće i određene države članice, da Komisija ne želi izvještavati Vijeće tijekom pregovora. Osim toga, treba zapaziti da članak 218. stavak 10. UFEU‑a izričito predviđa da se Parlament mora biti izvijestiti „o svim stadijima tog postupka“ (to jest i od strane Komisije) i zato mi se čini samorazumljivim da Komisija također mora redovito izvještavati Vijeće.

140. Zato se slažem s Vijećem i državama članicama da Vijeće tijekom pregovora na temelju informacija koje mu je dala Komisija, a da mu Komisija ne mora podnijeti izmijenjene preporuke, može ponovo pregledati direktive za pregovore i, ovisno o slučaju, izmijeniti ih ili dopuniti.

141. Čini mi se da iz teksta članka 218. stavka 4. UFEU‑a, koji je napisan prilično općenito, proizlazi da Vijeće također može voditi Komisiju tijekom pregovora. Naime, taj stavak 4., prema kojem „Vijeće može pregovaraču uputiti direktive i odrediti poseban odbor u savjetovanju s kojim se pregovori moraju voditi“, razlikuje se od stavaka 5. i 6., koji kao preduvjet za odluke traže „prijedlog pregovarača“. Osim toga valja istaknuti da odredba ne određuje kada Vijeće mora (ili može) uputiti direktive za pregovore.

142. O tom pitanju Komisija je neodređena jer se ne protivi, u načelu, tome da se direktive za pregovore mogu mijenjati ( 78 ).

143. Čini se da praksa potvrđuje, a pravna znanost također ističe činjenicu da Vijeće može mijenjati direktive za pregovore bez prethodnog prijedloga Komisije (s obzirom na to da, prema mišljenju Vijeća, Komisija često zahtijeva njihovo ažuriranje, a da ne daje prijedloge) . Kao što MacLeod i dr. ispravno ističu ( 79 ), „the Council may issue further directives unilaterally, without a Commission proposal, during the negotiations“ i „[i]t is for the Council to decide whether further directives are necessary: it does not need a Commission proposal before acting“. Čini se da se u praksi rijetko događa da Vijeće izdaje dodatne direktive ( 80 ).

144. Također, prema komentaru Mégret ( 81 ), „[V]ijeće može intervenirati tijekom otvaranja pregovora, ali i tijekom njih, da bi mijenjalo, zamijenilo ili dopunilo direktive koje su već upućene Komisiji. Te su direktive često ishod dugih razgovora unutar Vijeća i rijetko ostaju tajna. To što su neslužbeno ,javne' Komisiji zadatak čini težim u odnosu na njezina partnera smanjujući joj manevarski prostor do mjere da ga čini prividnim [...]“ (moje isticanje).

145. To međutim ne može dovesti do toga da Vijeće, nakon što je odobrilo pregovore i izvijestilo, čak i izmijenilo svoje smjernice, u okviru tih pregovora zahtijeva „vodeću ulogu“ koja bi smanjila manevarski prostor koji je nužan da bi pregovarač ostvario zadovoljavajući ishod. Jednako tako, poseban odbor koji je Vijeće odredilo također ne može igrati tu ulogu jer je njegova uloga strogo savjetodavna.

146. Naime, Komisija pregovara kao predstavnik interesa Unije u ime i za račun Unije (a ne za račun Vijeća).

v) Peti argument

147. Vijeće još tvrdi da tumačenje koje brani, to jest da članak 218. stavak 4. UFEU‑a omogućava da se u direktive za pregovore uključe postupovna pravila, umjesto da ih se ograniči na neodređene izjave namjere, u cijelosti štiti sposobnost Unije da na međunarodnoj sceni nastupa jednoglasno.

148. Ta me argumentacija nije uvjerila jer u svakom slučaju jedinstvo je zajamčeno time da je samo pregovarač ovlašten pregovarati u ime Unije u okviru koji je definiran direktivama koje upućuje Vijeće i kada je to potrebno, nakon savjetovanja s posebnim odborom.

149. Osim toga, taj „jedini glas“ već je predviđen Ugovorima s obzirom na to da, sukladno članku 17. stavku 1. UEU‑a, „[Komisija] osigurava vanjsko predstavljanje Unije“.

150. Sud je u svojem mišljenju 1/94 (EU:C:1994:384, t. 106. i sljedeće) naglasio važnost „jedinstvenog djelovanja [Unije] prema van“ i to kako bi Uniji dao snažniju pregovaračku moć.

vi) Šesti argument

151. Vijeće i države članice navode također (navodno) ustaljenu praksu u području prometa da se u direktive za pregovore uključuju postupovna pravila.

152. Komisija odgovara da se dva dokumenta koja je spomenulo Vijeće ( 82 )odnose na sporazume o kojima treba pregovarati u obliku mješovitih sporazuma. U tim dokumentima nalazi se prvi prilog s „direktivama za pregovore“ i drugi prilog (odvojen), naslovljen „Ad hoc postupci za pregovore o sporazumu između Europske zajednice i njezinih država članica i Alžira [ili Gruzije] u području prometa“ ( 83 ). Glavni predmet tog drugog priloga koji nije dio direktiva za pregovore bilo je jednostavno definiranje postupka koordinacije s državama članicama.

153. Iz toga slijedi da ti elementi nisu relevantni u kontekstu sporazuma koji može sklopiti samo Unija, kao što je to ovdje slučaj.

154. Također, prema mišljenju određenih država članica direktive za pregovore često sadrže postupovne odredbe ( 84 ).

155. Ako je to točno (što Komisija snažno osporava), prema sudskoj praksi „sama praksa ne može biti jača od normi Ugovora“ ( 85 ). Na primjer Sud je presudio, u točki 23. presude Wybot (149/85, EU:C:1986:310), da „[v]alja [...] provjeriti ne lišava li praksa Europskog parlamenta svakog učinka odredbe [Ugovora o EZUČ-u, Ugovora o EEZ‑u i Ugovora o EZAE‑u u pitanju u ovom predmetu], koje većini članova, ali i drugim institucijama, to jest Vijeću i Komisiji, daju mogućnost da zahtijevaju sazivanje izvanredne sjednice. U okviru ravnoteže ovlasti između institucija koju predviđaju Ugovori, praksa Europskog parlamenta [u pitanju] zapravo ne može drugim institucijama oduzeti pravo koje su im dodijelili sami Ugovori“ (moje isticanje).

vii) Sedmi argument

156. Prema mišljenju Vijeća uključivanje određenih postupovnih modaliteta i posebnih zahtjeva u direktive za pregovore logična je posljedica njegove ovlasti odlučivanja treba li dodijeliti odobrenje ili ne.

157. Naime, kao što sam već naveo, kad je Vijeće odobrilo Komisiji da započne pregovore, tijekom tih pregovora ono ne može imati neposrednu odlučujuću ulogu. Naime, valja naglasiti da, iako se odobrenje Vijeća i njegove direktive za pregovore uobičajeno nazivaju „mandat za pregovore“ (na engleskom jeziku „the negotiating mandate“), Komisija nije nikako dobila „mandat“ od Vijeća – već „odobrenje“ ( 86 ).

158. Izbor Vijeća da se poziva na „mandat“ (točka 42. odgovora na tužbu), umjesto da upotrijebi tekst Ugovora, nije slučajan ( 87 ). Mandat nije samo voljno djelovanje, već uključuje i to da mandatar djeluje za račun drugoga, u granicama i prema ograničavajućim uputama koje je nametnuo mandant.

159. Naime, kao što su Waelbroeck i dr. ( 88 ) ispravno istaknuli, korištenje izraza „mandat za pregovore“„pravno daje krivi dojam: [V]ijeće, naime, ne može nikome dati mandat po svojoj volji da pregovara u ime Zajednice. S tim u vezi Komisija ima monopol. Zapravo, radi se o tome da se započne postupak koji će samo Komisiji omogućiti da vodi pregovore“.

160. Korištenje izraza „mandat“ ima smisla samo kada Komisija pregovara u ime država članica ( 89 ).

161. Kako god bilo, Ugovori ne upućuju ni na kakav „mandat“ u kontekstu članka 218. UFEU‑a, međutim taj je izraz ipak korišten u drugim člancima, kao u članku 18. stavku 2. UEU‑a, u vezi s visokim predstavnikom Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku.

162. Prema mojem mišljenju, da su autori Ugovorâ željeli da Komisija djeluje u skladu s „mandatom“, upotrijebili bi taj izraz.

163. Činjenica da Vijeće može odlučiti hoće li dati odobrenje ili ne ne znači stoga da ono ima pravo u prilog toj ovlasti uključiti sve što želi. Taj sadržaj mora također poštovati odredbe Ugovora. Osim toga ako bi argument Vijeća bio da u slučaju odbijanja postupovnih odredaba jednostavno ne bi dalo odobrenje, mogla bi biti riječ o zlouporabi ovlasti.

viii) Osmi argument

164. Prema mišljenju Vijeća „[s]tajališta koja su definirana unutar posebnog odbora trebala bi biti praktičan izraz direktiva za pregovore Vijeća i kao takva imaju za cilj pomoći pregovaraču precizirajući koja stajališta imaju potporu političkog autoriteta koji će na kraju morati odlučiti odobrava li ili ne tekst o kojem se pregovara“ (odgovor na tužbu, točka 42.). Ako se tako gleda, što ostaje za pregovore osim toga da se drugoj strani ponudi cjelina koju može uzeti ili ostaviti?

165. Osim onoga što sam prije precizirao ( 90 ) o pojmu „mandata“, smatram da, iako joj savjetovanje s posebnim odborom može pomoći da sazna imaju li određene odredbe budućeg sporazuma „političku potporu“ Vijeća, (samo) je na Komisiji da odluči kako uključiti taj element u pregovore. Svako bi drugo tumačenje poništilo njezino pravo na inicijativu jer bi to pretpostavljalo obvezu da predloži tekst samo zato što odražava stajališta koja je poduprlo Vijeće. Takva obveza očito ne postoji u pravu Unije ( 91 ).

166. Također primjećujem da bi korištenje određenog člana u izrazu „politički autoritet“ moglo sugerirati da taj politički autoritet pripada samom Vijeću. Naime, Komisija (i Parlament) su institucije koje imaju važnu političku ulogu i u kontekstu međunarodnih pregovora.

167. Naposljetku, članak 218. stavak 4. UFEU‑a posebnom odboru daje samo savjetodavnu ulogu jer predviđa da se pregovori moraju voditi „u savjetovanju s“ odborom. To doista podrazumijeva da poseban odbor može izraziti svoje stajalište o različitim aspektima pregovora, ali sporna odluka ide mnogo dalje od toga. Sporna odluka ( 92 ) predviđa donošenje „detaljnih pregovaračkih stajališta Unije“ (moje isticanje) od strane posebnog odbora (ili Vijeća u točki 1. Odjeljka A direktiva za pregovore), koja bi trebala stoga biti obvezujuća za Komisiju jer ako bi se udaljila od stajališta, to bi bilo udaljavanje od stajališta Unije, a ne samo stajališta posebnog odbora (ili Vijeća).

168. Ovdje možemo povući paralelu između ovog predmeta i presude Komisija/Vijeće, nazvane „presuda CITES“ ( 93 ) (C‑370/07, EU:C:2009:590, t. 43. i 44.), u kojoj je Sud presudio – doista u kontekstu odredbe koja je sada članak 218. stavak 9. UFEU‑a – da definicija stajališta „Unije“ proizvodi obvezujuće pravne učinke za institucije. Osim toga, može se dodati da točka 3. Odjeljka A direktiva za pregovore razlikuje „stajališta“ od „smjernica“.

169. Vijeće smatra da nije ispravno tvrditi da Komisija „nema slobodu da se udalji“ i upozorava na „pogrešnu usporedbu“ sa stajalištima koja donosi na osnovi članka 218. stavka 9. UFEU‑a, koja imaju drukčiju narav i za koja je Sud presudio da proizvode „obvezujuće pravne učinke“ i za institucije imaju „obvezujuću narav“ ( 94 ). Naposljetku prema mišljenju Vijeća, na Komisiji je da odluči o načinu pregovora ( 95 ), ali uvijek slijedeći smjernice koje dobiva unutar posebnog odbora, bilo to u obliku usmenih uputa ili stajalištima izraženima u dokumentima.

170. U tom pogledu, iako je donošenje direktiva za pregovore postupak različit od onog iz članka 218. stavka 9. UFEU‑a, tekst direktiva za pregovore u pitanju navodi „stajalište Unije“ na način koji je usporediv s onim iz članka 218. stavka 9. UFEU‑a. Vijeće daje posebnom odboru (ili ostavlja sebi) ovlast da definira stajalište Unije, s odgovarajućom obvezom pregovarača Unije da od njega ne odstupa.

171. Prema mišljenju Vijeća, kao što to naznačuju postupovne odredbe sporne odluke, „ako se pokaže nemogućim ostvariti ono što je predviđeno stajalištem, [Komisija] o tome mora izraditi izvješće posebnom odboru i zahtijevati nove smjernice“ (odgovor na tužbu, točka 44.). Ipak, Vijeće potvrđuje za Komisiju obvezujući učinak stajališta koja je donio poseban odbor (ili koja je Vijeće utvrdilo), pri čemu je jedini manevarski prostor Komisije „način“ pregovaranja.

172. Kada Francuska Republika (točka 11. intervencijskog podneska) objašnjava da Komisija uživa određenu slobodu oko strategije pregovora, kazuje samo da se Komisija mora obratiti Vijeću ili posebnom odboru ako misli odstupiti od njihova stajališta.

173. Da zbrka bude veća, ističem da Vijeće koristi izraz „prijedlog“ da bi označilo učinke stajališta posebnog odbora (točke 46. i 53. odgovora na tužbu navode „preporučeni ishod“). Vijeće još spominje obvezu da se „vodi računa o stajalištima“ i „prijenosu u praksu“ (odgovor na repliku, t. 23. i 25.). Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske smatra da je poseban odbor jednostavno ovlašten izraziti svoje stajalište (točke 23. i 24.). To je sve teško pomiriti s jasnim tekstom Odjeljka A direktiva za pregovore, gdje se upućuje na definiciju „stajališta Unije“, a ne samo na „prijedloge Komisiji“ ili „stajališta Vijeća (i/ili posebnog odbora)“. Obrana Vijeća također je protivna tekstu sporne odluke, koji u rečenicama koristi izraze „definirani su“ i „definirati“, „[a]ko je potrebno detaljna pregovaračka stajališta Unije definirana su unutar posebnog odbora […] ili Vijeća“ i „[s]vakom krugu pregovora prethodi sastanak posebnog odbora kako bi se utvrdila bitna pitanja i definirala, ovisno o slučaju, pregovaračka stajališta ili smjernice“ (moje isticanje) ( 96 ). U pregovorima Komisija ne predstavlja Vijeće, nego Uniju.

174. Obvezujuća narav stajališta koja je donio poseban odbor ne može se pomiriti s tekstom članka 218. stavka 4. UFEU‑a, koji koristi izraz „savjetovanje“. Da su autori Ugovora željeli da Komisija bude vezana smjernicama ili stajalištima posebnog odbora, koristili bi snažnije riječi da označe ulogu posebnog odbora (ili Vijeća).

175. Naime, ja se slažem s Komisijom da ako je cilj „pomoći pregovaraču“, ostavimo pregovaraču da odluči kako koristiti stajališta u pitanju. Preciziranje koja stajališta imaju potporu političkog autoriteta ne može se izjednačiti s obvezom da se slijedi stajalište posebnog odbora.

176. To ne podrazumijeva da Komisija nema zakonsku obvezu voditi računa o stajalištima koja su definirana u direktivama za pregovore Vijeća ili posebnog odbora ( 97 ), ali valja razlikovati tu obvezu od one da se ne odstupa, što ju, kao što naglašava Parlament, stavlja u položaj izvršitelja odluka posebnog odbora (ili Vijeća).

177. Zanimljivo je uočiti da se Sud već osvrnuo, u drugom kontekstu, na razliku između dosega i naravi tih dviju vrsta obveza.

178. U presudi Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71) Sud je ispitivao tu razliku: predmet se odnosio na odluke Komisije kojima je utvrđeno da je program potpora nezakonit i nespojiv s unutarnjim tržištem i osobito na ulogu nacionalnog suda i uzimanje u obzir stajališta Komisije u okviru izvršenja njezine odluke od strane nacionalnog suda.

179. Sud je u točki 31. te presude presudio da „iako stajališta Komisije ne mogu obvezivati nacionalni sud, važno je istaknuti da, s obzirom na to da elementi sadržani u navedenim stajalištima kao i u mišljenjima Komisije, koja je eventualno zatražio nacionalni sud pod pretpostavkama koje su nabrojene u prethodnoj točki, imaju za cilj olakšati obavljanje zadatka nacionalnih tijela u okviru neodgodivog i učinkovitog izvršenja odluke o povratu te uzimajući u obzir načelo lojalne suradnje, nacionalni sud mora o njima voditi računa kao o elementu ocjene u okviru spora o kojem se vodi postupak i obrazložiti svoju odluku u odnosu na sve isprave u spisu koje su mu podnesene“.

180. Stoga, „iako je nacionalni sud, kako bi osigurao izvršenje odluke Komisije kojom se utvrđuje da je program potpora nezakonit i nespojiv s unutarnjim tržištem te se nalaže povrat predmetnih potpora a da se pritom ne određuju pojedinačni korisnici tih potpora i da se ne određuju točni iznosi koje je potrebno vratiti, vezan tom odlukom, on naprotiv nije vezan i stajalištima koja je ta institucija zauzela u okviru provedbe navedene odluke. Međutim, nacionalni sud mora, uzimajući u obzir načelo lojalne suradnje navedeno u članku 4. stavku 3. UEU‑a [ ( 98 )], o njima voditi računa kao o elementu ocjene u okviru spora o kojem se vodi postupak“.

181. Stoga bismo za ovaj predmet mogli zaključiti da „imati obvezu voditi računa o smjernicama Vijeća“ (što je Komisija priznala u ovom predmetu ( 99 )) nije isto što i „biti zakonski obvezan slijediti ih“ (što je čini se teza Vijeća i država članica koje su sudjelovale kao intervenijenti).

182. Dodajem da Komisija mora zadržati mogućnost da odluči da nije u općem interesu Unije u potpunosti slijediti mišljenje posebnog odbora, kojim bi u cijelosti mogli upravljati nacionalni interesi.

183. Kao što sam već naglasio u točki 126. ovog mišljenja, zadaća Komisije nije i ne može biti samo proizvesti međunarodni sporazum koji će dobiti odobrenje Vijeća (bez obzira na to slažu li se s tim druge institucije), već pregovaranjem postići sporazum koji će što bolje služiti interesu Unije i koji će biti prihvatljiv za tri institucije. Očito je da kompromisi između različitih institucija mogu biti nužni.

ix) Deveti argument

184. Prema mišljenju Vijeća, sadržaj postupovnih pravila jest samo izražavanje načina na koje bi institucije trebale prenijeti u praksu načelo lojalne suradnje u kontekstu međunarodnih pregovora.

185. Intervencije određenih država članica pozivaju se također na načelo lojalne suradnje kao više‑manje posredan temelj spornih postupovnih odredbi ( 100 ).

186. Načelo lojalne suradnje (lojalnost ( 101 ) Zajednice) doista je u središtu pravnog sustava Unije ( 102 ) i odražava ključan element institucionalne ravnoteže koju zahtijeva Ugovor. Smatra se „temeljnim načelom ustavne strukture Zajednice“ ( 103 ).

187. Ipak, kao što podsjeća sudska praksa Suda, „sukladno članku 7. stavku 1. drugom podstavku UEZ‑a (koji je postao članak 13. stavak 2. UEU‑a) institucije Zajednice mogu djelovati u granicama ovlasti koje su im dodijeljene Ugovorom o EZ‑u“ ( 104 ).

188. Članak 13. stavak 2. UEU‑a to nedvosmisleno potvrđuje ( 105 ) propisujući da „[s]vaka institucija djeluje u granicama ovlasti koje su joj dodijeljene u Ugovorima i u skladu s njima određenim postupcima, uvjetima i ciljevima. Institucije međusobno održavaju lojalnu suradnju“ ( 106 ).

189. U tom kontekstu valja imati na umu da „[t]he distribution of the powers between the institutions reflects the place that the authors of the treaties wanted to grant to each one of them in the exercise of the missions that they entrusted to the Community. In this context, the task of the Court is to ensure that this system is maintained, in order to prevent the compromises made at the time of the drafting of the treaties being called into question again. The balance to which the Court refers is therefore that established by the Treaty. It is therefore not acceptable for one institution to extend its powers unilaterally to the detriment of another institution“ ( 107 ).

190. Također, kao što to valjano ističe nezavisni odvjetnik Jääskinen ( 108 ), „s jedne strane […] načelo lojalne suradnje omogućuje da se pojasne nesigurnosti koje proizlaze iz sivih zona Ugovora, kao one koje proizlaze iz načina izvršavanja ovlasti povlačenja [u pitanju u navedenom predmetu]. S druge strane, iako se primjenjuje na neslužbenu suradnju između institucija Unije, njezin se sadržaj ne može precizno odrediti ( 109 )“.

191. U odnosu na argument Vijeća koji je izložen u točki 184. ovog mišljenja, neosporno je da taj „način na koji bi institucije trebale prenijeti u praksu“ to načelo mora biti dogovoren između dvije (ili tri) institucije u pitanju, umjesto da ga jedna jednostrano nameće drugoj (ili drugima).

192. U tom kontekstu, zanimljivo je primijetiti da se u prošlosti Vijeće, oslanjajući se na načelo institucionalne ravnoteže, bunilo (ponovno protiv „gotove stvari“) kada je Parlament u svojim postupovnim propisima jednostrano nametnuo svoju viziju odnosa s ostalim institucijama ( 110 ).

193. Kao što proizlazi iz prethodno navedenoga, činjenica da se drugoj instituciji bez njezina pristanka nameću postupovna pravila očito je protivna načelu lojalne suradnje i osobito kada nametnuta pravila imaju kao posljedicu da se politička uloga koju Komisiji dodjeljuju Ugovori približava čisto tehničkoj i podređenoj ulozi tajništva ( 111 ) (makar i općeg! ) ( 112 ) koja nije u skladu sa svojstvom institucije politički odgovorne Parlamentu (članak 17. stavak 8. UEU‑a ( 113 )) i čija je posebna uloga u pregovorima o međunarodnim sporazumima savršeno usklađena sa zadatkom koji joj je povjerio članak 17. UEU‑a, da osigurava zastupanje Unije u inozemstvu (uz iznimku vanjske politike i sigurnosti Zajednice). Pregovori o međunarodnim sporazumima jedan su od oblika vanjskog predstavljanja Unije ( 114 ).

194. U vezi s predmetom članka 17. stavka 1. UEU‑a, koji je učinio Komisiju čuvarom Ugovora, na raspravi njemačka je vlada postavila pitanje tko će čuvati čuvare ( 115 ) ako Komisija može pregovarati „bez nadzora“. U tom pogledu dovoljno je podsjetiti da je to uloga Parlamenta koja se izvršava političkom odgovornošću Komisije i Suda kroz sudski nadzor zakonitosti akata koje donose institucije, uključujući Komisiju.

x) Deseti argument

195. Vijeće pokušava opravdati spornu odluku tvrdeći, u biti, da Komisija nije poštovala svoje obveze da se savjetuje s posebnim odborom u kontekstu sličnih pregovora sa Švicarskom Konfederacijom. Neke se države članice ( 116 ) također pozivaju na iskustvo pregovora sa Švicarskom Konfederacijom. Vijeće dodaje da Komisija još danas upućuje na internetsku stranicu švicarskog Saveznog ureda za okoliš kako bi se dobio uvid u cjelinu tih pregovora. Prema mišljenju Komisije ta internetska stranica jedini je javno dostupan izvor informacija.

196. Kako bilo, za potrebe ovog predmeta iz spisa podnesenog Sudu ne proizlazi da Komisija nije poštovala svoje obveze iz Ugovora da se savjetuje s posebnim odborom.

197. Naime, iz tablice 1. „Datumi sastanaka na visokoj razini ([u daljnjem tekstu] ‚RHN’) i ažuriranje informacija koje su predstavljene radnoj skupini za okoliš o napredovanju pregovora u području povezivanja“ koju je Komisija uputila Sudu proizlazi da su se u trenutku podnošenja odgovora na tužbu ( 117 ) održala četiri kruga službenih pregovora posvećenih povezivanju sa Švicarskom Konfederacijom. Bila su predviđena još dva kruga, ali su odgođena ili otkazana. Komisija je obavijestila radnu skupinu „Okoliš“ o svakom RHN‑u. Općenito Komisija je predstavila ažurirane informacije malo prije i/ili poslije svakog RHN‑a i, kada je bilo potrebno, uputila dokumente radnoj skupini „Okoliš“. Katkad je Komisiji bilo teško dobiti termin u programu te radne skupine.

198. Komisija objašnjava da je primjerice 9. studenoga 2012. tražila od Vijeća da joj radna skupina „Okoliš“ posveti dio svojeg vremena, ali je tek u siječnju 2013. dobila termin. U drugim prilikama Komisija je dobila termin koji je poslije predsjedništvo odgodilo a da ona o tome nije bila obaviještena. Primjerice radna skupina „Okoliš“ trebala je Komisiji posvetiti neko vrijeme u ožujku 2013., ali je sastanak bio odgođen za 18. travnja 2013. Iako je istina da je Komisija radnoj skupini „Okoliš“ samo jednom predstavila ažurirane informacije o povezivanju sa Švicarskom Konfederacijom, to je bilo tako zbog jako ograničenog napretka u povezivanju koji se zbivao tijekom godine, zbog velikih neslaganja između Švicarske Konfederacije i Unije, osobito u vezi s pokrivanjem međunarodnog zrakoplovstva. Na redovnim poslovnim sastancima 2012. bilo je vrlo malo tehničkih razmjena.

199. S obzirom na to, čak ako bi Vijeće bilo potpuno u pravu u ocjeni ponašanja Komisije u pregovorima između Unije i Švicarske Konfederacije (quod non), ono u sljedećim pregovorima ne bi imalo pravo samo provoditi pravdu jer bi to značilo nepoštovanje Ugovorâ.

200. Vijeće još napominje da je Komisija tijekom rada radne skupine „Okoliš“ surađivala bez zadrške u izradi Odjeljka Dodatka – Priloga namijenjenog postupku i da se nije protivila tekstu koji je bio odaslan radi neformalnog odobrenja. Vijeće dodaje da „je stoga razumljivo iznenađenje koje je izazvala izjava Komisije u trenutku donošenja [sporne] odluke“ (točka 29. odgovora na tužbu).

201. Komisija odbija tu tezu, objašnjava da njezin prijedlog nije uključivao taj odjeljak i da je jasno izrazila svoje protivljenje tom odjeljku više tjedana prije donošenja sporne odluke.

202. U svakom slučaju, činjenica da joj je trebalo određeno vrijeme da reagira (od 22. travnja do 2. svibnja 2013.) nakon odašiljanja prvog nacrta ne može opravdati nezakonito činjenje i sigurno ne podrazumijeva da je Komisija potpuno surađivala ili da je neformalno odobrila tekst.

xi) Jedanaesti argument

203. Iako UFEU ne predviđa nikakvo savjetovanje „s Vijećem“, Kraljevina Švedska i Kraljevina Danska izbjegavaju taj prigovor tvrdeći da „poseban odbor djeluje kao produžetak Vijeća“ i „predstavlja platformu za suradnju između Komisije i Vijeća“ ( 118 ). Te države članice u biti tvrde da nije važno što Ugovor upućuje na poseban odbor ili na Vijeće jer se u praksi radi o istom subjektu ( 119 ). Čini se da su stajališta drugih država članica utemeljena na nerazlikovanju posebnog odbora i Vijeća.

204. Kao što je naglasila Komisija, dovoljno je napomenuti da za to stajalište nema potpore ni u Ugovorima ni u sudskoj praksi. Osim toga, ako bi se trebalo inspirirati drugim područjima prava Unije, odbori „komitologije“ koji imaju važnu ulogu u pravu Unije su za države članice, a ne Vijeće, sredstvo nadzora nadležnosti Komisije (članak 291. stavak 3. UFEU‑a).

205. Nesporno je da, iako članak 218. UFEU‑a upućuje na „poseban odbor“, to nije isto kao „Vijeće“. Također, da je Ugovor htio Vijeću dati takvu vrstu uloge u pregovorima kao što tvrde neke države članice, to bi bilo jasno navedeno.

206. Činjenica da Vijeće ima zadnju riječ u sklapanju sporazuma ne ovlašćuje ga da igra odlučujuću ulogu u posebnoj fazi pregovora i ne opravdava stoga njegovo zadiranje u Komisijinu ulogu pregovarača. Jednako tako, primjerice činjenica da su Vijeće i Parlament suzakonodavci ne opravdava njihovo miješanje u postupak izrade prijedloga Komisije ( 120 ).

207. S ciljem „očuvanja institucionalne ravnoteže i osiguranja pune primjene odredaba Ugovorâ u vezi s podjelom nadležnosti“ ( 121 ), Sudu predlažem da prihvati tužbu Komisije u dijelu u kojem se odnosi na Odjeljak A Dodatka – Priloga spornoj odluci.

208. Ako Sud odluči ići u tome smjeru, ostaje još utvrditi doseg i učinke poništenja.

C – Doseg i učinci poništenja

209. Prema sudskoj praksi djelomično poništenje odluke moguće je samo ako su elementi čije se poništenje zahtijeva odvojivi od ostatka odluke ( 122 ).

210. Smatram da je to očito ovdje slučaj jer se Odjeljak A Dodatka – Priloga spornoj odluci može odvojiti od ostatka sporne odluke. Kao što je zapravo naglasila Komisija, te se detaljne postupovne odredbe u pravilu ne pojavljuju u toj vrsti odluka.

211. Vijeće, naglašavajući da Odjeljak A Dodatka – Priloga upućuje na članak 1. stavak 2. sporne odluke, tvrdi da taj odjeljak nije odvojiv od ostatka sporne odluke.

212. Upućivanje na članak 1. stavak 2. sporne odluke ništa ne dodaje ( 123 ). Čak i ako se Odjeljak A poništi, to neće utjecati na određivanje posebnog odbora. Također, s obzirom na to da velik broj odluka kojima se odobravaju pregovori o međunarodnim sporazumima ne sadrži tekst kao što je onaj u Odjeljku A, njegova odvojiva narav je očita. Iz spisa proizlazi da odluka koja se odnosi na pregovore sa Švicarskom Konfederacijom osim toga ne sadrži odredbe te vrste. Stoga ishod ne bi bio „potpuno nedosljedan“ (odgovor na tužbu, točka 57.).

213. Također, pitanje bi li djelomično poništenje izmijenilo bit pobijanog akta ne predstavlja subjektivan kriterij koji je povezan s političkom voljom tijela koje je donijelo sporni akt, već objektivni kriterij ( 124 ). Osim toga, kada su ispunjeni uvjeti za djelomično poništenje, odluka ne može biti poništena u cijelosti ( 125 ).

214. Smatram da iz toga slijedi da u ovom slučaju Sud može poništiti Odjeljak A Dodatka – Priloga spornoj odluci.

215. Podredno, za slučaj da Sud odluči poništiti odluku u cijelosti, održavanje na snazi učinaka sporne odluke koje se temelji na članku 264. drugom stavku UFEU‑a bilo bi nužno i opravdano jer bi se time izbjeglo prekidanje pregovora s Australijom.

V – Zaključak

216. S obzirom na navedeno, predlažem Sudu: — da poništi Odjeljak A Dodatka – Priloga Odluci Vijeća od 13. svibnja 2013., kojom se odobrava otvaranje pregovora o povezivanju sustava Europske unije za trgovanje emisijskim jedinicama stakleničkih plinova sa sustavom za trgovanje emisijama stakleničkih plinova u Australiji. Podredno predlažem Sudu: — da poništi Odluku Vijeća od 13. svibnja 2013. kojom se odobrava otvaranje pregovora o povezivanju sustava Europske unije za trgovanje emisijskim jedinicama stakleničkih plinova sa sustavom trgovanja emisijama stakleničkih plinova u Australiji i da održi na snazi učinke te odluke, u slučaju da bude poništena u cijelosti. U svakom slučaju predlažem Sudu: — da Vijeću Europske unije naloži snošenje vlastitih troškova kao i troškova Europske komisije te — da Češkoj Republici, Kraljevini Danskoj, Saveznoj Republici Njemačkoj, Francuskoj Republici, Republici Poljskoj, Kraljevini Švedskoj, Ujedinjenoj Kraljevini Velike Britanije i Sjeverne Irske kao i Europskom parlamentu naloži snošenje vlastitih troškova.

( 1 ) Izvorni jezik: francuski

( 2 ) To načelo institucionalne ravnoteže koje podrazumijeva određenu samostalnost institucija treba povezati s njihovom obvezom lojalne suradnje, što je sinonim za obveze činjenja i nečinjenja, koja „ne samo da nalaže institucijama da poštuju svoje ovlasti, već ovlašćuje uspostavljanje postupaka koji omogućuju dobro provođenje odlučivanja, pod uvjetom da ti postupci ne utječu na institucionalnu ravnotežu i poštuju Ugovor“ (vidjeti Jacqué, J‑P., Droit institutionnel de l’UE, Dalloz, 2004., str. 184.).

( 3 ) U tom kontekstu, osim predmeta navedenih u ovom mišljenju, vidjeti primjerice predmet Vijeće/Komisija (C‑73/14) (u vezi s Odlukom Komisije o podnošenju pisane izjave Europske komisije u ime Europske unije, bez prethodne suglasnosti Vijeća, Međunarodnom sudu za pravo mora) ili predmet Vijeće/Komisija (C‑660/13) (u vezi s potpisivanjem Dodatka Memorandumu o razumijevanju u vezi sa švicarskim financijskim doprinosom, u ime Komisije). Ta su dva predmeta trenutačno u tijeku pred Sudom. Također vidjeti Anderson, D., u predgovoru djelu koje je autoritet u području: Eeckhout, P., EU External Relations Law, 2. izdanje., Oxford, 2011., koje odlično opisuje to bojno polje: „[t]his book functions [...] as a definitive military history of that forty years’ war, ranging from the dramatic early breakthroughs of ERTA and Opinion 1/76 and the set‑piece battles of Opinion 1/94 and Open Skies to more recent skirmishes over such vitally important matters – to those involved – as whether it is open to a Member State to propose a pollutant for regulation in an international forum where the Commission is also represented“.

( 4 ) Što bi pokrivalo 45,5% svjetskog bruto domaćeg proizvoda.

( 5 ) Vidjeti internetsku stranicu Komisije posvećenu tim pregovorima na sljedećoj adresi: http://ec.europa.eu/trade/policy/in‑focus/ttip/index_fr.htm. Može se primijetiti da je 9. listopada 2014. Vijeće odlučilo maknuti oznaku tajnosti s direktiva za pregovore o TTIP‑u (od 17. lipnja 2013.). Vidjeti internetsku stranicu Vijeća na sljedećoj adresi: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑11103‑2013-DCL-1/en/pdf.

( 6 ) SL L 275, str. 32. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 9., str. 28.)

( 7 ) SL L 140, str. 63. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 30., str. 3.)

( 8 ) Tako je oblik akta ili odluke u načelu nebitan za dopuštenost tužbe za poništenje tog akta ili odluke (vidjeti rješenje Makhteshim‑Agan Holding i dr./Komisija (C‑69/09 P, EU:C:2010:37), t. 37. i 38.).

( 9 ) Vidjeti komentar Mégret, J., Le droit de la CE et de l’Union européenne - Relations extérieures, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2005., str. 84.

( 10 ) U tom kontekstu također vidjeti Eeckhout, P., External relations of the European Union, Oxford, 2005., str. 173.: „[i]t is thus not clear at this stage whether Commission observance of the Council’s negotiating directives is subject to judicial review. In principle, any Commission act producing legal effects can be challenged on grounds of violation of the Treaty in an action for annulment. In so far as the Commission adopts such an act in the framework of an international negotiation, it would seem possible to argue a violation of the provisions of Article 300(1) EC. The case is unlikely to arise, however, as the Commission’s actions are subject to political review by the Council. If the latter is unhappy with the outcome of a negotiation, it may simply refuse to conclude the agreement. Where it does conclude [it], it obviously agrees with the Commission’s approach, and a challenge to particular Commission conduct in the course of negotiations would then in any event be unable to affect the outcome, namely conclusion of the agreement, as this is a separate Council act“.

( 11 ) Zanimljivo je primijetiti s tim u vezi da je u točki 22. odgovora na tužbu u ovom predmetu Vijeće jasno potvrdilo da s njegova stajališta direktive za pregovore imaju pravne učinke koji su obvezujući za Komisiju: „[š]toviše direktive za pregovore, kao što je to u ovom slučaju, dio su odluke Vijeća upućene Komisiji. Kao takve one su za Komisiju obvezujuće“. To se stajalište znatno razlikuje od onog koje je Vijeće prethodno donijelo. U svojem mišljenju 3/94 (EU:C:1995:436) Sud je sažeo argumente Vijeća o usklađenosti sporazuma koji je sklopila Komisija s direktivama za pregovore: „U praksi Komisija često mora ići izvan područja primjene tih direktiva kada pregovara o međunarodnom sporazumu; u takvim okolnostima Vijeće jednostavno prihvaća konačni rezultat potpisujući sporazum, radije nego da mijenja direktive tijekom postupka“.

( 12 ) Vidjeti za ovaj predmet drugu rečenicu članka 2. sporne odluke i Odjeljak A Dodatka – Priloga, protiv kojih je upućena tužba Komisije.

( 13 ) S obzirom na to da se ovaj sporazum ne odnosi isključivo i prije svega na vanjsku politiku i zajedničku sigurnost, nije nužno govoriti o visokom predstavniku Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku („visoki predstavnik“).

( 14 ) Vidjeti članak 218. stavak 4. UFEU‑a.

( 15 ) Vidjeti primjerice Cornu, G., Vocabulaire juridique, PUF, 2007., str. 312.

( 16 ) Iako u praksi tisak često vodi računa o sadržaju direktiva za pregovore.

( 17 ) Odluka koja je jednostrano nametnuta, protiv koje se ne može ništa i onima kojima je upućena ne ostavlja nikakvu marginu prosudbe. Vidjeti Le Petit Robert, Dictionnaire de la langue française, VUEF, 2003., str. 750.

( 18 ) Podsjećam da je UFEU Komisiji povjerio ulogu pregovarača (vidjeti bilješku 11. ovog mišljenja).

( 19 ) Vidjeti presudu Meroni/Haute Autorité (9/56, EU:C:1958:7). Zanimljivo je primijetiti da Ugovori ne propisuju izričito načelo institucionalne ravnoteže, osim u Protokolu br. 7 priloženom Ugovoru iz Amsterdama o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti, koji navodi da „primjena načela supsidijarnosti i proporcionalnosti poštuje opće odredbe i ciljeve Ugovora, osobito u pogledu [...] institucionalne ravnoteže“.

( 20 ) Vidjeti Blumann, C. i Dubouis, L., Droit institutionnel de l’UE, 5. izdanje, LexisNexis, 2013., str. 401. („[područje zajedničke trgovinske politike] uvijek je izazivalo kontroverze, kako na strani Komisije koja smatra da je previše ograničena i u nemogućnosti poduzeti najmanju stvarnu inicijativu tako i na strani Vijeća ili država članica koje naprotiv smatraju da Komisija prelako odstupa od okvira koji joj je određen. Veliki međunarodni trgovinski pregovori u okviru GATT‑OMC omiljeno su područje za tu vrstu sukoba. Bit problema odnosi se osobito na direktive za pregovore, na njihov stupanj preciznosti“).

( 21 ) Kao što je zabilježio M. H. Paemen, koji je bio „Commission’s Chief Negotiator“ tijekom „Uruguay Round negotiations“, u praksi nije lako ostvariti direktive za pregovore koje predstavljaju interes Zajednice jer „[the] uppermost concern [of the Member States] is to look after their national interests, in the narrow sense of the term [and] [i]nevitably, [the Commission] proposals [for negotiating directives] intended to reflect the collective position – ie the Community interest – are amended to take account of disparate national views until, in many cases, all that is left is the ‘lowest common denominator’“ (vidjeti Devuyst, Y. „EU law and practice in the negotiation and conclusion of international trade agreements“, Journal of International Business and Law, 2014., svezak 12., br. 2, članak 13., str. 290.).

( 22 ) Vidjeti presudu Italija/Komisija (T‑226/04, EU:T:2006:85, t. 76. i 78.) i bilješku 10. ovog mišljenja.

( 23 ) Vidjeti primjerice točku 11. očitovanja češke vlade.

( 24 ) Vidjeti bilješku 5. ovog mišljenja.

( 25 ) Taj ću zaključak obrazložiti u nastavku, analizom de lege lata, jer je teza Savezne Republike Njemačke (intervencijski podnesak, t. 27.) da je „štetan za interese Unije“ političke naravi.

( 26 ) Vidjeti o tom predmetu Guerassimoff, C., La coopération interinstitutionnelle dans l’Union européenne, RAE, Pariz, 1997., str. 472.; Huiban, O., „Les accords interinstitutionnels dans l’Union européenne“, Problèmes actuels du droit communautaire, LGDJ, 1998., str. 93.; Gautron, J.-C., „Les accords interinstitutionnels dans l’ordre juridique communautaire“, Les règles et principes non écrits en droit public, LGDJ, 2000., str. 195.; Godet, R., Accords interinstitutionnels et équilibre institutionnel dans la Communauté européenne, Université Panthéon‑Sorbonne, Pariz, 2001.

( 27 ) Vidjeti Tournepiche, M.-A., Les accords interinstitutionnels dans l’Union européenne, t. 18., Bruylant, 2011. i Blumann, C., Les accords interinstitutionnels, JCI. Europe, sv. 1., fasc. 193. (vidjeti također, isti autor, „Équilibre institutionnel et séparation des pouvoirs en droit communautaire“, Clés pour le siècle, Dalloz, 2000., str. 1639.).

( 28 ) Vidjeti Blumann, C. i Dubouis, L., op. cit., str. 199. (vidjeti također odjeljak o načelu institucionalne ravnoteže, str. 194. i sljedeće).

( 29 ) Vidjeti Okvirni sporazum o odnosima između Parlamenta i Komisije, Prilog III. stavak 2. (SL L 304, str. 47.), koji je osim toga kao Prilog XIII. uključen u Poslovnik Parlamenta. Za kritiku tog okvirnog sporazuma vidjeti Weiler, J., „Dispatch from the Euro Titanic: And the Orchestra Played On“, European Journal of International Law, dostupno na sljedećoj internetskoj stranici: http://www.ejiltalk.org/dispatch‑from‑the‑euro‑titanic‑and‑the‑orchestra‑played‑on‑ejil‑editorial/.

( 30 ) Ibidem (Prilog III. stavak 4.)

( 31 ) Neki smatraju da bi takav sporazum uvijek trebao ujediniti tri institucije. Vidjeti Weiler, J., op. cit. („What is rather astonishing in this respect is the fact that this [Framework] Agreement [between the Parliament and the Commission] was negotiated in its entirety without Council involvement – arguably contrary to the very Treaty stipulations on interinstitutional agreements [i.e. Article 295 TFEU]“).

( 32 ) Vidjeti presudu Francuska/Komisija, nazvanu „Sporazum Komisija/Sjedinjene Američke Države o tržišnom natjecanju“ (C‑327/91, EU:C:1994:305, t. 28.).

( 33 ) Idem

( 34 ) I to unatoč protivljenju Komisije (vidjeti t. 11. ovog mišljenja).

( 35 ) Sama činjenica na koju se poziva Vijeće i određene države članice, kao Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske (intervencijski podnesak, t. 13.) i Kraljevina Švedska (intervencijski podnesak, t. 24. i 25.), da ih članak 218. stavci 2. do 4. UFEU‑a izričito ne zabranjuje, nije dovoljna da ih opravda.

( 36 ) Vidjeti u tom kontekstu primjerice Krajewski, M., „External Trade Law and the Constitution Treaty: Towards a Federal and More Democratic Common Commercial Policy?“, Common Market Law Review 91, Kluwer Law, 2005. kao i Müller‑Graff, P.-C., „The Common Commercial Policy Enhanced by the Reform Treaty of Lisbon?“ in Dashwood, A. i Maresceau, M., Law and Practice of EU External Relations, Cambridge University Press, 2008., str. 188.

( 37 ) Presuda Komisija/Vijeće(C‑27/04, EU:C:2004:436, t. 81.)

( 38 ) U skladu s Odjeljkom A Vijeće može definirati „detaljna pregovaračka pravila“ (t. 1.); Vijeće mora biti obaviješteno o „predviđenom rasporedu i [t]emama pregovora“ (t. 2.); Komisija „pisanim putem obavještava Vijeće“ o rezultatima pregovora nakon svakog kruga pregovora (t. 3. i druga rečenica članka 2. sporne odluke) i „obavještava“ Vijeće o „svakom važnom problemu“ (t. 4.).

( 39 ) Također citirano u Odjeljku A kako bi se definirala „detaljna pregovaračka stajališta“ (t. 1.), „utvrdila bitna pitanja“ i „prema slučaju definirala pregovaračka stajališta i smjernice“ (t. 3.).

( 40 ) Vidjeti Eeckhout, P., External relations of the European Union, Oxford, 2005., str. 171.

( 41 ) Vidjeti MacLeod, I., Hendry, I. D. i Hyett, S., The external relations of the European Communities, Oxford University Press, 1998., str. 88., u pogledu članka 228. UEEZ‑a, koji je postao članak 218. UFEU‑a. U vezi s tim njihovi se tekstovi podudaraju osim što je članak 228. UEEZ‑a precizirao da „Komisija vodi pregovore u savjetovanju s posebnim odborima, koje određuje Vijeće kao pomoć u tom zadatku“, dok članak 218. UFEU‑a predviđa da „Vijeće može […] odrediti poseban odbor u savjetovanju s kojim se pregovori moraju voditi“.

( 42 ) Što se pretvorilo u „Vijeće može pregovaraču uputiti direktive“ u članku 218. UFEU‑a.

( 43 ) Vidjeti MacLeod, I. Hendry, I. D. i Hyett, S., op. cit. Kao što i autori valjano navode, primjerice „Article 228 [EEC] does not preclude the possibility of involvement of experts from Member States in such negotiations if the Commission is agreeable, but the ‘conduct’ of the negotiations is the responsibility of the Commission“ (str. 87.) i direktive za pregovore „could not authori[s]e – or require – the Commission to begin a completely new set of negotiations with other parties. Such a change of tack would require a new Commission recommendation. On the other hand, it would seem to be possible for the Council to call a halt to negotiations by a directive under Article 228 [EEC]“ (str. 89.).

( 44 ) Eeckhout, P., op. cit., str. 171. Za više detalja o dva gore navedena primjera (radi se o sporazumu Blair House, s jedne strane, i pregovorima o bananama, s druge strane) vidjeti str. 172. i sljedeće.

( 45 ) Vidjeti presudu Wybot (149/85, EU:C:1986:310, t. 23.).

( 46 ) Vidjeti presude Komisija/Vijeće, nazvanu „AETR“ (22/70, EU:C:1971:32, t. 73.) i Massey‑Ferguson (8/73, EU:C:1973:90, t. 4.).

( 47 ) Ovaj put to je bio Opći sud: vidjeti presudu Roquette Frères/Komisija (T‑322/01, EU:T:2006:267, t. 327.).

( 48 ) Presuda Parlament/Vijeće (13/83, EU:C:1985:220, t. 17.)