MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE

ELEANOR SHARPSTON

od 12. ožujka 2020. ( 1 )

Predmet C‑575/18 P

Češka Republika

protiv

Europske komisije

„Žalba – Vlastita sredstva Europske unije – Financijska odgovornost država članica – Utvrđenje financijske odgovornosti Češke Republike – Gubitak određenih uvoznih pristojbi – Obveza isplate Komisiji iznosa koji odgovara navedenom gubitku – Pojam akta koji se može pobijati – Pravo na djelotvoran pravni lijek”

Uvod

1. Svojom žalbom Češka Republika traži ukidanje rješenja Općeg suda Europske unije od 28. lipnja 2018., Češka Republika/Komisija ( 2 ), kojom je zbog nedopuštenosti on odbacio tužbu za poništenje koju je ona podnijela protiv navodne odluke Europske komisije koja je sadržana u dopisu od 20. siječnja 2015. koji potječe od ravnatelja uprave „Vlastiti resursi i financijsko programiranje” Glavne uprave za proračun i nosi oznaku Ares (2015)217973 (u daljnjem tekstu: sporni dopis).

2. U okviru ove žalbe pojavljuje se niz temeljnih pitanja o funkcioniranju sustava tradicionalnih vlastitih sredstava Unije u pogledu koncepta plaćanja uz iznošenje prigovora, ali i, općenitije, u pogledu pristupa država članica djelotvornoj sudskoj zaštiti u slučaju sporova koji se odnose na opseg njihove financijske odgovornosti prema Uniji.

Pravni okvir

Ugovor o FEU‑u

3. Članak 263. prvi stavak UFEU‑a određuje: „Sud Europske unije ispituje zakonitost zakonodavnih akata, akata Vijeća, Komisije i Europske središnje banke, osim preporuka i mišljenja, te akata Europskog parlamenta i Europskog vijeća s pravnim učinkom prema trećima. On ispituje i zakonitost akata tijelâ, uredâ ili agencijâ Unije s pravnim učinkom prema trećima.”

Povelja

4. U skladu s člankom 47. prvim stavkom Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja): „Svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom, u skladu s uvjetima utvrđenima ovim člankom.”

Odluka Vijeća 2007/436/EZ, Euratom

5. Prema uvodnoj izjavi 2. Odluke Vijeća 2007/436/EZ, Euratom od 7. lipnja 2007. o sustavu vlastitih sredstava Europskih zajednica ( 3 ), sustav vlastitih sredstava mora „osigurati adekvatna sredstva za uredno provođenje politika [Unije] uz uvjet stroge proračunske discipline”.

6. U skladu s člankom 2. stavkom 1. točkom (a) Odluke 2007/436, vlastita sredstva koja se unose u opći proračun Europske unije čine prihodi koji potječu, među ostalim, od carina Zajedničke carinske tarife i ostalih davanja koje utvrde ili trebaju utvrditi institucije Unije u pogledu trgovanja s državama nečlanicama.

7. Članak 8. stavak 1. pojašnjava još da države članice prikupljaju vlastita sredstva iz članka 2. stavka 1. točke (a). Navedena sredstva one stavljaju na raspolaganje Komisiji.

Uredba Vijeća (EZ, Euratom) br. 1150/2000

8. Uvodna izjava 21. Uredbe (EZ, Euratom) br. 1150/2000 ( 4 ) određuje da će bliska suradnja između država članica i Komisije olakšati pravilnu primjenu financijskih pravila koja se odnose na vlastita sredstva.

9. Na temelju članka 2. stavka 1. Uredbe br. 1150/2000, pravo Unije na vlastita sredstva iz članka 2. stavka 1. točke (a) Odluke 2007/436 utvrđuje se čim su ispunjeni uvjeti predviđeni carinskim propisima o knjiženju prava na odgovarajuće račune i o obavješćivanju dužnika.

10. Člankom 6. stavcima 1. i 3. određeno je: „1. Računi za vlastita sredstva vode se pri državnoj riznici svake države članice, odnosno pri tijelu koje odredi svaka država članica, i to raščlanjeni prema vrsti sredstava. […] 3. (a) Prava utvrđena u skladu s člankom 2. ove Uredbe knjiže se na računima, ovisno o odredbama točke (b) ovoga stavka, najkasnije prvog radnog dana nakon 19. dana drugog mjeseca koji slijedi nakon mjeseca u kojem je pravo utvrđeno. (b) Utvrđena prava koja nisu knjižena na računima iz točke (a) ovoga članka zbog toga što još nisu namirena, a za njihovu naplatu nije dano nikakvo osiguranje, iskazuju se na posebnim računima u roku iz točke (a). Države članice mogu usvojiti ovaj postupak u slučajevima kada su predmet spora utvrđena prava za koje je dano osiguranje te postoji mogućnost da po rješenju nastalog spora dođe do njihove promjene. […]”

11. U skladu s člankom 9. stavkom 1.: „U skladu s postupkom iz članka 10. svaka država članica odobrava iznos vlastitih sredstava na račun otvoren na ime Komisije pri državnoj riznici, odnosno pri drugom tijelu koje je imenovala. […]”

12. Na temelju članka 10. stavka 1., knjiženje vlastitih sredstava iz članka 2. stavka 1. točke (a) Odluke 2007/436 izvršava se najkasnije prvog radnog dana nakon 19. dana drugog mjeseca od mjeseca u kojem je utvrđeno pravo u skladu s člankom 2. ove navedene uredbe.

13. Članak 11. stavak 1. predviđa da se na svako kašnjenje u knjiženju na račun iz članka 9. stavka 1. predmetnoj državi članici obračunava [zatezna] kamata.

14. Naposljetku, u skladu s člankom 17. stavcima 1. do 4.: „1. Države članice poduzimaju sve potrebne mjere kako bi osigurale da iznos prava utvrđenih na temelju članka 2. ove Uredbe bude stavljen na raspolaganje Komisiji na način utvrđen ovom Uredbom. 2. Države članice oslobađaju se obveze stavljanja na raspolaganje Komisiji iznosa koji su jednaki utvrđenim pravima koja se pokažu nenaplativim bilo: (a) zbog više sile; ili (b) zbog drugih razloga koji se ne mogu pripisati državama članicama. Iznosi utvrđenih prava proglašavaju se nepovratnima odlukom nadležnog upravnog tijela koje utvrdi da se njihov povrat ne može osigurati. Iznosi utvrđenih prava smatraju se nepovratnima najkasnije nakon razdoblja od pet godina od dana utvrđivanja iznosa u skladu s člankom 2. ove Uredbe ili, u slučaju žalbe u upravnom ili sudskom postupku, kada je konačna odluka donesena, priopćena ili objavljena. Ako je primljeno djelomično plaćanje ili su primljena djelomična plaćanja, rok od najviše pet godina počinje teći od dana posljednjeg plaćanja, ako dug nije poravnan. Iznosi koji su proglašeni ili koji se smatraju nepovratnima trajno se uklanjaju iz zasebnoga računa iz članka 6. stavka 3. točke (b) ove Uredbe. Oni se iskazuju u prilogu tromjesečnog izvješća iz članka 6. stavka 4. točke (b) ove Uredbe i prema potrebi u tromjesečnom izvješću iz članka 6. stavka 5. ove Uredbe. 3. U roku od tri mjeseca od upravne odluke iz stavka 2. ovog članka ili u skladu s rokovima iz tog stavka, države članice pružaju Komisiji informacije o slučajevima primjene stavka 2. ovog članka pod uvjetom da predmetna utvrđena prava premašuju iznos od 50000 eura. […] Ovo izvješće koje se sastavlja na obrascu koji izrađuje Komisija nakon savjetovanja s odborom iz članka 20. ove Uredbe, mora sadržavati sve potrebne činjenice za potpuno ispitivanje razloga iz stavka 2. točaka (a) i (b) ovog članka koji su spriječili predmetnu državu članicu da stavi na raspolaganje predmetne iznose, kao i mjere utjerivanja koje je poduzela država članica u predmetnom slučaju ili predmetnim slučajevima. 4. Komisija u roku od šest mjeseci od primitka izvješća iz stavka 3. ovog članka prosljeđuje svoje komentare predmetnoj državi članici. Ako Komisija smatra potrebnim zahtijevati dodatne informacije, rok od šest mjeseci počinje danom primitka zahtijevanih dodatnih informacija.”

Okolnosti spora

15. Okolnosti spora mogu se sažeti na sljedeći način.

16. Dana 30. svibnja 2008. Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) usvojio je konačno izvješće povodom istrage koja se odnosila na provjere o uvozu džepnih kremenih upaljača podrijetlom iz Laosa tijekom razdoblja od 2004. do 2007. Ti su upaljači u stvari potjecali iz Narodne Republike Kine te se na njih trebala primijeniti antidampinška pristojba.

17. U navedenom je izvješću navedeno da su „dokazi o kineskom podrijetlu izneseni tijekom inspekcije dovoljni da države članice pokrenu upravni postupak naknadne naplate poreza”. Prema izvješću, bilo je nužno „da države članice provedu naknadne revizije i, prema potrebi, istrage o dotičnim uvoznicama i da hitno pokrenu postupak naplate […]”.

18. Glede Češke Republike, zaključcima iz OLAF‑ova izvješća otkriveno je 28 slučajeva uvoza robe, koji su spadali u nadležnost triju različitih carinskih ureda.

19. Dotični carinski uredi poduzeli su mjere radi naknadne naplate poreza u tih 28 slučajeva.

20. Međutim, ni u jednom od tih 28 slučajeva Češka Republika nije bila u mogućnosti osigurati naknadnu naplatu u određenom roku.

21. Između studenoga 2013. i studenoga 2014., Češka Republika vodila je u sustavu WOMIS ( 5 ) 28 slučajeva nemogućnosti naplate vlastitih sredstava.

22. U srpnju i prosincu 2014. ta je država članica dostavila putem sustava WOMIS dopunske informacije Komisiji na njezin zahtjev.

23. Spornim dopisom ravnatelj ravnatelja uprave „Vlastiti resursi i financijsko programiranje” Komisijine Glavne uprave za proračun obavijestio je češka tijela da uvjeti za oslobađanje od obveze u vidu stavljanja vlastitih sredstava na raspolaganje, koji su predviđeni u članku 17. stavku 2. Uredbe br. 1150/2000, nisi ispunjeni ni u jednom od gore navedenih slučajeva. Pozvao je češka tijela da poduzmu nužne mjere da se u korist Komisijina računa uknjiži iznos od 53976340 čeških kruna (CZK) (oko 2112708 eura), najkasnije prvog radnog dana nakon devetnaestog dana drugog mjeseca od mjeseca u kojem je navedeni dopis bio poslan. Gore navedeni ravnatelj dodao je da će svako kašnjenje dovesti do plaćanja zateznih kamata na temelju članka 11. Uredbe br. 1150/2000.

24. Dana 17. ožujka 2015. Češka Republika isplatila je sporni iznos na Komisijin račun, ponavljajući svoje prigovore glede njezina pravnog stajališta u spornom dopisu.

Postupak pred Općim sudom i pobijano rješenje

25. Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 30. ožujka 2015. Češka Republika pokrenula je postupak za poništenje odluke navodno sadržane u spornom dopisu.

26. Komisija je zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 11. lipnja 2015. istaknula prigovor nedopuštenosti uz obrazloženje da sporni dopis nije odluka koja može biti predmet tužbe za poništenje. Češka Republika podnijela je svoja očitovanja o tom prigovoru.

27. Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 20. srpnja 2015. Slovačka Republika zahtijevala je da joj se odobri intervencija u potporu zahtjevu Češke Republike.

28. Nakon što je primio očitovanja glavnih stranaka, Opći je sud odlukom od 22. prosinca 2015. prekinuo postupak, koji se vodio pred njim, i to do objave presuda Slovačka/Komisija ( 6 ) i Rumunjska/Komisija ( 7 ). Postupak je nastavljen nakon objave tih presuda i glavne su stranke bile pozvane izjasniti se o posljedicama koje bi trebalo povući iz njih.

29. Pobijanim rješenjem Opći je sud prihvatio Komisijin prigovor nedopuštenosti iz razloga navedenog u točkama 64. i 87. navedenog rješenja, to jest stoga što je sporni dopis samo informativni pisani izraz mišljenja, dopunjen pozivom da se vlastita sredstva stave na raspolaganje, tako da on ne može biti predmet tužbe za poništenje.

30. Ta kvalifikacija proizlazi iz analize konteksta u kojem je sporni dopis usvojen i Komisijinih ovlasti na području Unijinih vlastitih sredstava, s jedne strane, i analize sadržaja tog dopisa, s druge strane.

31. Kao prvo, Opći je sud presudio, u biti, da na temelju Odluke 2007/436 i Uredbe br. 1150/2000 države članice izravno moraju utvrditi vlastita sredstva i staviti ih na raspolaganje (točke 37. do 43. pobijanog rješenja), pri čemu tim aktima nije predviđen poseban postupak po okončanju kojeg bi Komisija morala donijeti odluku o obvezi glede stavljanja na raspolaganje (točka 47. pobijanog rješenja). Konkretno, glede iznimnog oslobađanja od te obveze predviđenog u članku 17. stavku 2. Uredbe br. 1150/2000 Komisija može na temelju stavka 4. tog članka samo proslijediti svoje komentare o razlozima koji su spriječili državu članicu da stavi na raspolaganje iznos koji je odlukom nadležnog nacionalnog upravnog tijela proglašen nenaplativim i mjerama koje je poduzela ta država članica kako bi osigurala naplatu. Ti komentari nisu obvezujući i prema tome su lišeni obvezujućih pravnih učinaka (točke 44. do 49. navedenog rješenja).

32. Usto, u točkama 51. do 55. pobijanog rješenja, Opći je sud dodao, u biti, da mogući sporovi između države članice i Komisije u vezi sa stavljanjem vlastitih sredstava na raspolaganje spadaju u postupak zbog povrede obveze.

33. Kao drugo, Opći je sud ocijenio u točki 59. pobijanog rješenja da iz sadržaja spornog dopisa proizlazi da je Komisija, u bitnome, iznijela Češkoj Republici svoje komentare, u skladu s člankom 17. stavkom 4. Uredbe br. 1150/2000, glede zahtjeva ove potonje da je se oslobodi obveze stavljanja spornog iznosa na raspolaganje i da je ta institucija pozvala tu državu članicu da taj iznos stavi na raspolaganje. Budući da je u tom dopisu naveden rok za stavljanje navedenog iznosa na raspolaganje, Opći je sud u točkama 62. i 63. tog rješenja istaknuo da se s obzirom na cjelokupni sadržaj navedenog dopisa i na temelju navoda o takvom roku ne može zaključiti da je Komisija namjeravala donijeti akt koji proizvodi obvezujuće pravne učinke i da je tim navodom preuzet tekst članaka 10. i 11. te uredbe u sporni dopis.

34. Naposljetku, Opći sud odbio je različite argumente koje je iznijela Češka Republika. Konkretno, glede argumenta koji se temelji na pravu na djelotvornu sudsku zaštitu, on je u točkama 81. do 84. pobijanog rješenja istaknuo sljedeće: „81. […] s jedne strane, iako uvjet u vezi s obvezujućim pravnim učincima treba tumačiti s obzirom na pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, kako je zajamčeno člankom 47. prvim stavkom Povelje Europske unije o temeljnim pravima, dovoljno je podsjetiti da to pravo nema za cilj izmijeniti sustav sudskog nadzora predviđen Ugovorima, posebno pravila o dopuštenosti izravnih tužbi sudu Unije, kao što to također proizlazi iz objašnjenjâ uz taj članak 47., koja se u skladu s člankom 6. stavkom 1. trećim podstavkom UEU‑a i člankom 52. stavkom 7. te povelje moraju uzeti u obzir prilikom njegova tumačenja. Prema tome, tumačenje pojma ‚akt koji se može pobijati’ s obzirom na taj članak 47. ne može dovesti do uklanjanja tog uvjeta bez prekoračenja nadležnosti koje Ugovor dodjeljuje sudovima Unije (presude Slovačka/Komisija, t. 66., i od 25. listopada 2017., Rumunjska/Komisija, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, t. 68.). 82. Osim toga, Češka Republika mogla je po primitku [spornog] dopisa ne postupiti po [spornom] dopisu dok Komisija možda ne podnese tužbu zbog povrede obveze. 83. Doduše, iz strukture članka 258. UFEU‑a proizlazi Komisija nije dužna podnijeti takvu tužbu, pri čemu diskrecijska ocjena kojom raspolaže glede svrsishodnosti da Sudu podnese tužbu zbog povrede isključuje ičije pravo da od nje zahtijeva zauzimanje stajališta u određenom smislu (vidjeti rješenje od 14. rujna 2015., Rumunjska/Komisija, T‑784/14, neobjavljeno, EU:T:2015:659, t. 55. i navedenu sudsku praksu). 84. Češka Republika mogla je, međutim, također uvjetno staviti predmetni [iznos] na raspolaganje ističući prigovore glede osnovanosti pravnog stajališta te institucije, a koju je mogućnost Sud spomenuo u više navrata (vidjeti u tom smislu presude od 16. svibnja 1991., Komisija/Nizozemska, C‑96/89, EU:C:1991:213, t. 17., od 12. rujna 2000., Komisija/Ujedinjena Kraljevina, C‑359/97, EU:C:2000:426, t. 31., i rješenje od 4. listopada 2007., Finska/Komisija, C‑457/06 P, neobjavljeno, EU:C:2007:582, t. 39.).”

35. Slijedom navedenog, Opći je sud kao nedopuštenu odbacio tužbu Češke Republike za poništenje, pri čemu nije odlučio o zahtjevu Slovačke Republike za intervenciju.

Žalbeni zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom

36. U skladu sa svojom žalbom podnesenom 13. rujna 2018., Češka Republika zahtijeva od Suda da: – ukine pobijano rješenje; – odbije prigovor nedopuštenosti koji je Komisija istaknula, – vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje o osnovanosti tužbe; – naloži Komisiji snošenje troškova.

37. Komisija sa svoje strane poziva Sud da: – odbije žalbu; – naloži Češkoj Republici snošenje troškova.

38. Kraljevina Nizozemska intervenirala je u potporu zahtjevu Češke Republike.

39. Stranke u žalbenom postupku iznijele su svoje argumente tijekom rasprave od 11. studenoga 2019.

Analiza

40. U prilog svojoj žalbi žalitelj ističe jedini žalbeni razlog koji se temelji na povredi članka 263. UFEU‑a u vezi s člankom 47. Povelje. Prije ispitivanja argumentacije stranaka, čini mi se korisnim podsjetiti na pravna načela i načela iz sudske prakse kojima su uređena tradicionalna vlastita sredstva, a osobito njihovo stavljanje na raspolaganje.

Sustav tradicionalnih vlastitih sredstava

41. Tradicionalna vlastita sredstva (uključujući carinske pristojbe) namijenjena su financiranju Unijinih politika. Budući da Unija ne raspolaže tijelima s djelatnicima za ubiranje tih sredstava, njihovo prikupljanje i upravljanje istima jest na državama članicama kojima je nametnuto više obveza u tom pogledu (u skladu s Uredbom br. 1150/2000, glede razdoblja koje je relevantno u ovom slučaju) ( 8 ).

42. Vlastita sredstva dospijevaju čim se utvrde. Valja primijetiti da su države članice dužne utvrditi pravo na vlastita sredstva „čim su ispunjeni uvjeti predviđeni carinskim propisima o knjiženju prava na odgovarajuće račune i o obavješćivanju dužnika” (vidjeti članak 2. stavak 1. Uredbe br. 1150/2000) ( 9 ).

43. Države članice u tom pogledu nemaju nikakvu marginu prosudbe. Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, države članice ne mogu odustati od utvrđivanja tražbina, čak i ako ih osporavaju; „u suprotnom bi trebalo prihvatiti da se financijska ravnoteža Unije može poremetiti” ponašanjem države članice ( 10 ). Proizlazi da se bilo kakav (mogući) spor može iznijeti tek a posteriori.

44. Jednom kada se to utvrđenje izvede, svaka država članica odobrava iznos vlastitih sredstava na račun otvoren u tu svrhu na ime Komisije pri državnoj riznici, odnosno pri drugom tijelu koje je ta država imenovala. Svaka država članica djeluje na neki način u svojstvu bankara i depozitara za predmetna sredstva, uz obvezu da ih u cijelosti stavi Komisiji na raspolaganje, pri čemu je nebitno jesu li bila predmet naplate (ili ne) ( 11 ). Tako svoju obvezu stavljanja na raspolaganje države članice mogu izbjeći samo u slučajevima utvrđenima u članku 17. stavku 2. Uredbe br. 1150/2000 – to jest, kada se iznosi koji su jednaki utvrđenim pravima pokažu nenaplativima bilo zbog više sile ili zbog drugih razloga koji se ne mogu pripisati dotičnim državama.

45. Taj se strogi mehanizam opravdava nužnošću da se osigura „brzo i djelotvorno” stavljanje vlastitih sredstava Unije na raspolaganje ( 12 ). Njime se osobito nastoji uspostaviti odgovornost država članica.

46. To je također razlog zbog kojeg povreda gore istaknutih obveza dovodi na temelju članka 11. Uredbe br. 1150/2000 do određivanja visokih zateznih kamata. U tom pogledu Sud smatra da postoji „neraskidiva veza” između obveze utvrđivanja vlastitih sredstava Unije, obveze njihova pravodobnog knjiženja na račun Komisije i obveze plaćanja zateznih kamata ( 13 ).

47. U tom je kontekstu Komisija zadužena da osigura da države članice ispunjavaju svoje obveze. Ona je ovlaštena pokrenuti postupak zbog povrede obveze u skladu s člankom 258. UFEU‑a kada država članica povrijedi navedene obveze.

48. U slučaju spora glede postojanja tradicionalnih vlastitih sredstava ili iznosa koji država članica mora platiti, ona može izbjeći sankciju u vidu zateznih kamata „stavljajući Komisiji na raspolaganje potraživane iznose i ističući pri tome prigovore o osnovanosti pravnog stajališta te institucije” ( 14 ).

49. Međutim, Sud nije odredio detaljna pravila za takvo plaćanje uz prigovore. On se nije izjasnio niti o tome može li se takvo plaćanje – u konačnici – smatrati „perfektnim” s pravnog aspekta odnosno ostaje li dotična država članica u statusu neispunjavanja svojih obveza.

50. Sud je samo primijetio da, iako Komisija ne može državi članici uskratiti pravo na plaćanje uz isticanje prigovora, sustavu tradicionalnih vlastitih sredstva protivi se (Komisijina) mogućnost da pregovara o uvjetima i detaljnim pravilima za takvo plaćanje ( 15 ).

51. Ova situacija proizlazi iz posebnosti sustava tradicionalnih vlastitih sredstava: Komisija nema nikakvu ovlast donošenja odluka na temelju Uredbe br. 1150/2000.

52. Naime, iako je Komisija dužna na temelju članka 17. stavka 4. Uredbe br. 1150/2000 iznijeti komentare o tome može li se država članica osloboditi svoje obveze u vidu stavljanja na raspolaganje, ona nije pozvana donijeti odluku u tom pogledu. Isto tako, države članice zadržavaju kontrolu nad računima koje vode u Komisijino ime i mogu čak s njih povući sporne iznose ( 16 ), uz opasnost da se, po potrebi, moraju suočiti s postupkom zbog povrede obveze i plaćanjem gore navedenih zateznih kamata.

53. Ne radi se o previdu na strani zakonodavca: on je namjerno odlučio ne dodijeliti Komisiji takvu ovlast. Naime, u prijedlogu za izmjenu Uredbe br. 1150/2000 iz 2003. novi članak 17. stavak 4. predviđao je donošenje „Komisijine obrazložene odluke” u slučaju neslaganja o tome je li konačna nenaplata proizlazila iz razloga više sile ili zbog drugih razloga koji se ne mogu pripisati dotičnoj državi članici ( 17 ). Vijeće je odbilo taj prijedlog. Države članice bile su sklonije sačuvati svoje ovlasti i uskratile su Komisiju bilo kakvu ovlast donošenja odluka glede iznosa koje treba platiti.

54. Međutim, taj izostanak ovlasti donošenja odluka ne dovodi u pitanje Komisijinu ulogu u svojstvu zaštitnice Ugovorâ niti njezino ovlaštenje da iznosi pravna mišljenja o obvezama koje države članice imaju na temelju Uredbe br. 1150/2000.

55. U tom okviru, kao što je to istaknuto u pravnoj teoriji, Komisija (ponekad) mora neposlušnim državama članicama uputiti dopise upozoravajućeg sadržaja ( 18 ).

56. Sud je već zaključio da takvi dopisi nisu „akti koji se mogu pobijati” na temelju članka 263. UFEU‑a ( 19 ), tako da su države članice koje žele osporiti Komisijinu analizu suočene s kornelijanskom dilemom: ili će odbiti staviti potraživane iznose Komisiji na raspolaganje riskirajući tako obvezu plaćanja vrlo visokih zateznih kamata ili će, da se zaštite od tog rizika, izvršiti isplatu uz isticanje prigovara, a da, međutim, nisu sigurne hoće li Komisija pokrenuti postupak zbog povrede obveze na temelju koje će Sud moći riješiti spor u meritumu ( 20 ).

57. Žalba koja je podnesena Sudu u ovom slučaju primjer je za tu gotovo kafkijansku pravnu situaciju. Češka Republika željela je dovesti u pitanje analizu koju je Komisija iznijela u spornom dopisu. Kako bi to uspjela, ona je izvršila isplatu uz isticanje prigovora te je podnijela tužbu za poništenje koja se temelji na članku 263. UFEU‑a. Opći sud odbio je prihvatiti tu tužbu uz obrazloženje da sporni dopis nije akt koji se može pobijati. Komisija je sa svoje strane smatrala da nema povrede jer je potraživana isplata bila izvršena – pri čemu je smatrala, čini se, da istaknuti prigovori nemaju pravnog učinka ( 21 ).

58. S obzirom na taj poseban pravni kontekst posvetit ću se sada analizi jedinog žalbenog razloga, koji je žalitelj istaknuo u prilog svojoj žalbi, te argumenata koje su iznijele druge stranke u žalbenom postupku.

Argumentacija stranaka

59. Svojim jedinim žalbenim razlogom, koji se temelji na članku 263. UFEU‑a u vezi s člankom 47. Povelje, Češka Republika ističe – u biti – da ne raspolaže nikakvim djelotvornim pravnim sredstvom kako bi pred sud Unije iznijela spor s Komisijom glede postojanja (ili nepostojanja) obveze stavljanja tradicionalnih vlastitih sredstava na raspolaganje, suprotno onomu što je Opći sud naveo u točki 81. i sljedećima pobijanog rješenja.

60. Češka Republika uvodno naglašava da kada putem dokumenta poput spornog dopisa Komisija pozove državu članicu da joj stavi na raspolaganje iznos vlastitih sredstava, ta država članica jest – de facto – obvezana isplatiti potraživani iznos u određenom roku, unatoč prigovorima koje istakne u tom pogledu protiv Komisijina pravnog stajališta. Naime, ako do takve isplate ne dođe, postojala bi opasnost da ta država članica mora platiti visoke zatezne kamate u slučaju da se utvrdi da je povrijedila svoju obvezu u vidu stavljanja na raspolaganje. Iznos tih kamata ovisi u praksi o datumu na koji Komisija pokrene postupak zbog povrede obveze i trajanju tog postupka te je stoga izvan nadzora dotične države članice.

61. No, kao prvo, s obzirom na diskrecijsku ovlast koju Komisija ima glede pokretanja postupka zbog povrede obveze ( 22 ) i na to da ne postoji uvjet poštovanja roka, država članica nema nikakvu sigurnost da će Sud ispitati spor u meritumu. Budući da pristup sudu ovisi po toj osnovi o Komisijinoj dobroj volji, pravo na djelotvornu sudsku zaštitu nije zajamčeno ( 23 ).

62. Drukčije bi bilo da je povodom plaćanja uz isticanje prigovora od strane dotične države članice Komisija dužna protiv navedene države članice pokrenuti postupak zbog povrede obveze. U trenutnom stanju stvari ( 24 ), takva obveza ne proizlazi, međutim, niti iz pobijanog rješenja niti iz sudske prakse Suda u vezi s plaćanjem uz isticanje prigovora. Štoviše, u toj sudskoj praksi nisu pojašnjeni uvjeti za takvo plaćanje niti njegovi učinci te ona stvara pravnu nesigurnost i ugrožava pravo na djelotvornu sudsku zaštitu.

63. Kao drugo, Češka Republika ističe da iz Komisijine trenutačne prakse proizlazi da se ona ne smatra obvezanom podnijeti tužbu zbog povrede obveze, ako je plaćanje izvršeno uz isticanje prigovora ( 25 ).

64. Kao treće, Češka Republika smatra da nedostatnosti u sudskoj zaštiti države članice (u slučaju plaćanja uz isticanje prigovorâ), poput onih koje proizlaze iz gore iznesenih argumenata, čine element „činjeničnog i pravnog konteksta” u kojem je sporni dopis izdan i koji je relevantan kriterij za ocjenu mogućnosti pobijanja tog dopisa ( 26 ). No, s obzirom na taj kontekst, pojmove „obvezujući pravni učinci” i „akt koji se može pobijati” treba protumačiti na način različit od onog koji je Opći sud primijenio u pobijanom rješenju, a kako bi se zajamčilo pravo na djelotvornu sudsku zaštitu.

65. Češka Republika pojašnjava da je ponovila svoje prigovore (u pogledu svoje obveze da sporni iznos stavi na raspolaganje) i zahtijevala od Komisije da joj nadoknadi navedeni iznos ili pokrene postupak zbog povrede obveze, ali bez uspjeha.

66. Kraljevina Nizozemska, koja je intervenirala u potporu zahtjevu Češke Republike, tvrdi da je namjena spornog dopisa bila proizvesti pravne učinke, osobito stoga što je njime samostalno utvrđen datum od kojeg se zatezne kamate moraju platiti.

67. Komisija osporava osnovanost jedinog žalbenog razloga.

68. Kao prvo, naglašava da Češka Republika uopće ne dovodi u pitanje tumačenje (izneseno, među ostalim, u točkama 42. i 47. pobijanog rješenja) Odluke 2007/436 i Uredbe br. 1150/2000, prema kojem države članice moraju utvrditi vlastita sredstva Unije i prema kojem tim instrumentima nije predviđen nikakav poseban postupak na temelju kojeg bi Komisija mogla donijeti odluku glede obveze stavljanja tradicionalnih vlastitih sredstava na raspolaganje. Po toj se osnovi Komisija smatra lišenom bilo kakve ovlasti donošenja odluka.

69. Ako takva nadležnost priznata Komisiji ne postoji, a što uostalom Češka Republika nije osporila, ona je ovlaštena priopćiti dotičnoj državi članici svoje mišljenje o kvalifikaciji određenih svota poput tradicionalnih vlastitih sredstava koja pripadaju Uniji. Međutim, budući da takvo mišljenje nema pravnih učinaka, ono ne može biti predmet tužbe za poništenje.

70. Komisija smatra da argumenti koje Češka Republika izvodi iz prava na djelotvornu sudsku zaštitu zbog financijskog rizika povezanog sa zateznim kamatama ne smiju dovesti do drukčijeg zaključka. Komisija smatra, naime, da su slični argumenti već bili odbijeni u presudi Slovačka/Komisija.

71. U tom pogledu Komisija u svojim očitovanjima o intervencijskom podnesku Kraljevine Nizozemske dodaje da potonja država članica nije iznijela nikakav argument kojim se opravdava razlikovanje ovog predmeta od predmetâ povodom kojih je donesena presuda Slovačka/Komisija. Nadalje, obveza plaćanja zateznih kamata samo je nužna posljedica povrede obveze od strane dotične države članice koju ima na temelju propisa o sustavu tradicionalnih vlastitih sredstava i koja se sastoji od pravovremenog stavljanja navedenih sredstava na raspolaganje Komisiji (i to čak ako ospori svoju obvezu isplate predmetnih iznosa).

72. Komisija ističe, osim toga, da se s obzirom na trenutačno stanje sustava tradicionalnih vlastitih sredstava spor protiv države članice u vezi s njezinom obvezom da utvrdi i stavi navedena sredstva na raspolaganje može riješiti samo jednim sredstvom: postupkom zbog povrede obveze. Upućuje u tom pogledu na točke 51. i 53. do 55. pobijanog rješenja, u kojima je Opći sud istaknuo isključivu nadležnost Suda glede određivanja obveza država članica na tom području.

73. U svojim odgovorima na pitanja Suda Komisija je također pojasnila da unatoč prigovorima koji su istaknuti uz njega, plaćanje koje je izvršila Češka Republika jest pravno perfektno i da ti prigovori ne čine povredu zakonodavstva o tradicionalnim vlastitim sredstvima ( 27 ). Komisija smatra da jednostrano isticanje prigovora od strane dotične države članice ne može izmijeniti pravni status sredstava koja joj se moraju bezuvjetno staviti na raspolaganje na temelju zakonodavstva o tradicionalnim vlastitim sredstvima. A contrario, postojala bi opasnost da se ozbiljno naruši financijska stabilnost i kreditni rejting Unije.

74. Usto, Komisija još primjećuje da ako je država članica uvjerena u osnovanost svojeg stajališta i želi povratiti sredstva stavljena na raspolaganje, ona može (jednostrano) izvršiti ispravak na računu koji vodi, pri čemu nije nužno predvidjeti mehanizme sudske zaštite u tu svrhu. Tako postupajući država članica se izlaže, međutim, postupku zbog povrede obveze uz opasnost da mora in fine plaćati zatezne kamate predviđene zakonodavstvom o tradicionalnim vlastitim sredstvima. Te su zatezne kamate na neki način cijena koju treba platiti država članica koja djeluje protiv Komisijina mišljenja „na vlastiti rizik” ( 28 ). Ako bi Komisija odgodila djelovanje zbog povrede obveze, povećavajući tako iznos kamata koje se moraju platiti, sud Unije bio bi ovlašten smanjiti teret dotične države članice po toj osnovi.

Ocjena

75. Smatram da ocjenu valja dati u dvjema uzastopnim fazama.

76. Kao prvo, analizirat ću pitanje je li Opći sud počinio povredu koja se tiče prava kada je zaključio da je nedopuštena tužba za poništenje koju je žalitelj pokrenuo protiv spornog dopisa jer ne postoji akt koji se može pobijati. Kao što ću to objasniti u daljnjem tekstu, čini mi se da stajalište koje je usvojio Opći sud jest pravno točno. Ipak, također je nedvojbeno da prema stanju stvari sustav tradicionalnih vlastitih sredstava sadržava prazninu u smislu da ne omogućuje državi članici da učinkovito osporava stajalište koje je Komisija zauzela, a da ne preuzme rizik da se stavi „izvan zakona” i da joj se naloži plaćanje vrlo visokih zateznih kamata.

77. Iz tog ću razloga potom ispitati alternativna rješenja na temelju kojih se državama članicama može pružiti djelotvorna sudska zaštita u slučaju spora o obvezi stavljanja tradicionalnih vlastitih sredstava na raspolaganje.

Prva faza: nepostojanje akta koji se može pobijati u ovom slučaju

78. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, „aktima koji se mogu pobijati” u smislu članka 263. UFEU‑a smatraju se „svi akti koje su donijele institucije Unije čiji je cilj proizvoditi obvezujuće pravne učinke, bez obzira na to u kojem su obliku” ( 29 ).

79. Kako bi se utvrdilo proizvodi li pobijani akt takve učinke, treba razmotriti njegovu bit ( 30 ). Ti se učinci moraju ocijeniti s obzirom na objektivne kriterije, poput sadržaja tog akta, uzimajući u obzir, prema potrebi, kontekst njegova donošenja i ovlasti institucije autora ( 31 ).

80. Primjećujem u tom pogledu da se u točkama 36. do 56. pobijanog rješenja Opći sud upustio u detaljnu i strogu analizu konteksta u kojem je sporni dopis poslan, kao i Komisijinih ovlasti u vezi s tradicionalnim vlastitim sredstvima. Opći je sud smatrao da Komisija nije ovlaštena donijeti odluku koja može proizvesti obvezujuće pravne učinke i da za sporni dopis treba smatrati da ima informativnu vrijednost i da je puki poziv.

81. S obzirom na prethodno izneseni pravni okvir i okvir sudske prakse (upućujem na točke 41. do 58. ovog mišljenja), proizlazi da analiza Općeg suda jest točna.

82. Izgleda da ovaj zaključak dijele stranke u žalbenom postupku. Podsjećam za svaki slučaj da na raspravi Češka Republika nije mogla utvrditi što bi točno bila pravna osnova odluke koju je Komisija navodno donijela u ovom slučaju: naime, kao što sam podsjetila, ni jedan članak Uredbe br. 1150/2000 ne daje Komisiji nikakvu ovlast donošenja odluka.

83. Glede sadržaja spornog dopisa, žalitelj ne uspijeva dokazati niti to po čemu bi analiza koju je Opći sud izveo u točkama 57. do 64. pobijanog rješenja bila pogrešna ( 32 ).

84. Glede argumenta Kraljevine Nizozemske prema kojem sporni dopis proizvodi pravne učinke jer na temelju njega počinju teći zatezne kamate od datuma različitog od onog koji je predviđen člankom 10. stavkom 1. Uredbe br. 1150/2000, ističem da je Sud već odbio takav argument kao nedostatan kako bi se dopisu te naravi dodijelili takvi učinci ( 33 ).

85. S obzirom na prethodna razmatranja, postavlja se samo još pitanje pristupa djelotvornoj sudskoj zaštiti na temelju članka 47. Povelje.

86. Češka Republika na neki način poziva Sud da ponovno definira pojam akta koji se može pobijati kako bi se obuhvatili dokumenti poput spornog dopisa, i to samo s ciljem pružanja pravnog sredstva državama članicama u slučaju spora u vezi sa stavljanjem tradicionalnih vlastitih sredstava na raspolaganje.

87. Opći je sud vrlo ispravno podsjetio da pravo na djelotvoran pravni lijek utvrđeno u navedenom članku 47. Povelje „nema za cilj izmijeniti sustav sudskog nadzora predviđenog Ugovorima” ( 34 ). Po toj osnovi, ponovno tumačenje (koje je predložila Češka Republika) glede pojma akta koji se može pobijati s obzirom na taj članak ne može se prihvatiti jer bi dovelo do odstupanja od pretpostavke dopuštenosti, na način kojim bi se prekoračile ovlasti koje su Ugovorima dodijeljene sudu Unije.

88. Štoviše, iako se nesavršenost sustava tradicionalnih vlastitih sredstava teško može zanijekati, kao što sam već istaknula ( 35 ), dvojim, međutim, da je tužba za poništenje najprikladnije rješenje za otklanjanje praznina koje sam prepoznala.

89. Naime, stajalište koje žalitelj zastupa podrazumijevalo bi da Komisija uzurpira pravo na donošenje odluka kako bi utvrdila obveze država članica u vezi s tradicionalnim vlastitim sredstvima. Kao što sam to već istaknula u više navrata, s obzirom na raspodjele ovlasti u vezi s tradicionalnom vlastitim sredstvima, nesporno je da Komisija ne raspolaže takvom ovlasti i uostalom nikada nije tvrdila da izvršava takvu ovlast.

90. Ako bi Komisija uzurpirala takvu ovlast i stvarno donijela akt koji proizvodi pravne učinke (quod non), tada bi se isti mogao pobijati jer nema pravnu osnovu.

91. Međutim, pod pretpostavkom da se takvo stajalište prihvati, ostaje činjenica da spor radi poništenja ne bi mogao dovesti do preinačenja Komisijine navodne odluke. Opći sud će ga morati poništiti zbog nepostojanja ovlasti pri čemu neće, međutim, moći svojom ocjenom nadomjestiti Komisijinu ocjenu, te, dakle, neće biti u mogućnosti riješiti stvarni problem, to jest određivanje obveza dotične države članice u vezi s tradicionalnim pravnim sredstvima.

92. Smatram da se, stoga i u svakom slučaju, radi o slijepoj ulici.

93. Po toj osnovi, jedini žalbeni razlog koji je Češka Republika istaknula jest bespredmetan i žalbu treba odbiti kao neosnovanu jer je Opći sud s pravom zaključio da je tužba za poništenje nedopuštena zato što ne postoji akt koji se može pobijati.

Druga faza: ispitivanje alternativnih rješenja

94. Kakva druga rješenja treba razmotriti ako Češka Republika ne može podnijeti tužbu za poništenje?

95. Komisija zastupa status quo. Smatra da uopće nije neuobičajeno da država članica koja se ne slaže s njezinom analizom nema nikakva drugog izbora do staviti se „izvan zakona” i riskirati da joj se odredi plaćanje znatnih zateznih kamata, u zamjenu za nadu (a ne izvjesnost) da će doći do ispitivanja situacije od strane Suda zahvaljujući tužbi zbog povrede obveze. Isto tako, Komisija smatra da prigovori koje je država članica istaknula, kada je po osnovi tradicionalnih vlastitih sredstava stavila na raspolaganje sporni iznos, nemaju (de facto) nikakvu pravnu posljedicu: plaćanje je pravno perfektno, tako da se postupak zbog povrede obveze ne može opravdati takvim okolnostima. Ona priznaje da u najboljem slučaju isticanje prigovora može, na temelju načela lojalne suradnje, opravdati obvezu (na njezin teret) da pokrene „konstruktivan dijalog” s dotičnom državom članicom radi približavanja stajališta: nakon takvog dijaloga i po odgovarajućem razjašnjenju istog zahvaljujući mudrosti Komisije, ta država članica može odlučiti da prizna osnovanost analize potonje ili povuče sredstva koja su joj prethodno stavljena na raspolaganje – izlažući se tako (ponovno) riziku da mora platiti visoke zatezne kamate u slučaju presude Suda kojom je utvrđena povreda obveze u vidu stavljanja tradicionalnih vlastitih sredstava na raspolaganje.

96. Ne slažem se s tom analizom koja mi se čini cirkularnom i neprikladnom za davanje zadovoljavajućeg odgovora na problematiku pristupa djelotvornoj sudskoj zaštiti ( 36 ).

97. Smatram, uvodno, da valja pojasniti koncept plaćanja uz isticanje prigovora. Do danas, kao što sam to izložila u točkama 48. do 50. ovog mišljenja, Sud nije razvio navedeni koncept niti ga je pravno odredio u glavnim crtama.

98. Tumačenjem koje Komisija zagovara lišavaju se navedeni prigovori bilo kakvog konkretnog značenja i bilo kakvog konkretnog dosega. Smatram da valja, naprotiv, zaključiti da se plaćanje uz iznošenje prigovora ne može smatrati pravno perfektnim i podrazumijeva dakle povredu. Sud je prihvatio taj postupak kako bi državama članicama omogućio da izbjegnu štetne financijske posljedice (povezane sa zateznim kamatama određenima na temelju zakonodavstva o tradicionalnim vlastitim sredstvima), izražavajući formalno neslaganje s pravnim statusom dotičnih sredstava ( 37 ). Plaćanje uz isticanje prigovora podrazumijeva da je osnovna tražbina i dalje sporna. Komisija ne može smatrati da su sredstva po osnovi takvog plaćanja (konačno) stečena.

99. Iako su dotična sredstva doista stavljena Komisiji na raspolaganje te iako se ona može njima koristiti, ostaje činjenica da se prigovori koje je država članica iznijela ne mogu zanemariti i nužno ih je konačno razjasniti. Čini mi se da postupak zbog povrede obveze, koji omogućava da se između Komisije i dotične države članice razmijene stajališta (barem tijekom predsudske faze), može biti forum prikladan u tu svrhu.

100. Postavlja se sljedeće pitanje: može li Komisija biti dužna pokrenuti postupak zbog povrede obveze u takvom slučaju?

101. Prije nego što se dođe do takvog zaključka moraju se prevladati dvije prepreke iz sudske prakse.

102. S jedne strane, kao što je to Sud podsjetio u više navrata, Komisija je, s obzirom na svoju ulogu zaštitnice Ugovorâ, jedina nadležna odlučiti je li svrsishodno pokrenuti postupak za utvrđivanje povrede obveze. Ona je također jedina nadležna za odlučivanje je li svrsishodno voditi predsudski postupak slanjem obrazloženog mišljenja, baš kao što ima mogućnost, ali ne i obvezu na kraju tog postupka obratiti se Sudu radi toga da potonji utvrdi navodnu povredu ( 38 ). Ne postoji (a priori) nikakva iznimka od ove potpuno diskrecijske ovlasti ( 39 ). U vezi s tradicionalnim vlastitim sredstvima Opći je sud već zaključio da diskrecijska ovlast kojom Komisija raspolaže glede svrsishodnosti podnošenja Sudu tužbe zbog povrede obveze isključuje ičije pravo da zahtijeva da ona zauzme stajalište u određenom smislu ( 40 ).

103. S druge strane, kao što sam to već primijetila u točki 50. ovog mišljenja, Sud je već presudio da se sustavu tradicionalnih vlastitih sredstava „protivi mogućnost pregovaranja o uvjetima i detaljnim pravilima za plaćanje” ( 41 ). Sud je istom prilikom pojasnio da načela lojalne suradnje i pravne sigurnosti ne mogu dodijeliti dotičnoj državi članici pravo na pokretanje pregovora, osobito radi podnošenja tužbe zbog povrede obveze koja je usmjerena protiv nje ( 42 ).

104. Zaključno, prema toj sudskoj praksi, Komisija raspolaže, dakle, diskrecijskom ovlasti i dotična država članica može, doduše, izraziti prigovore, no nema pravo zahtijevati od Komisije da ona pokrene postupak zbog povrede obveze, niti svoje plaćanje uvjetovati pokretanjem takvog postupka ( 43 ).

105. Radi prevladavanja tih prepreka iz sudske prakse, Sud će, dakle, morati – potpuno iznimno – utvrditi obvezu za Komisiju da pokrene postupak zbog povrede obveze u slučaju plaćanja uz isticanje prigovora. Ta će obveza biti strogo ograničena na područje vlastitih sredstava ( 44 ).

106. Ta se obveza djelovanja objašnjava dvama razlozima.

107. Kao prvo, na temelju članka 17. stavka 1. UEU‑a, „[o]sigurava primjenu Ugovorâ i mjera koje na temelju njih donose institucije”. Ona nadzire primjenu prava Unije pod kontrolom Suda. Po toj je osnovi Komisija dužna osigurati pravilnu primjenu Uredbe br. 1150/2000 ( 45 ). U tom okviru ona mora pratiti i nadzirati stavljaju li države članice pravilno tradicionalna vlastita sredstva na raspolaganje. Kao što sam to gore izložila, plaćanje uz isticanje prigovora ne može se smatrati perfektnim i nužno je razjašnjenje koje Sud mora konačno dati ( 46 ).

108. Kao drugo, takva se obveza opravdava s obzirom na načelo lojalne suradnje utvrđeno u članku 4. stavku 3. UEU‑a i odražava u uvodnoj izjavi 21. Uredbe br. 1150/2000 ( 47 ), u vezi s člankom 47. Povelje u kojem je utvrđeno pravo na djelotvoran pravni lijek. Naime, ako nema takve obveze Komisije i vodeći računa o njezinoj trenutačnoj praksi prema kojoj se plaćanje uz isticanje prigovora smatra „perfektnim”, spor između Komisije i dotične države članice o osnovanosti obveze u vidu stavljanja tradicionalnih vlastitih sredstava na raspolaganje bi i dalje postojao ( 48 ) i sud ga nikada ne bi riješio. Dotična država članica ne bi mogla ishoditi da u tu svrhu nadležno tijelo, to jest Sud, ocijeni je li njezino postupanje u skladu sa zakonodavstvom na području tradicionalnih vlastitih sredstava ( 49 ).

109. Pod pretpostavkom da Sud odbije utvrditi postojanje takve obveze Komisije, koje bi se drugo rješenje moglo predvidjeti kako bi se Češkoj Republici omogućilo da ovaj spor podvrgne ocjeni suda Unije i, ovisno o okolnostima, ishodi povrat spornog iznosa?

110. Smatram da bi na temelju tužbe za naknadu štete Opći sud mogao također riješiti navedeni spor ( 50 ), tako da dotična država članica može zakonito i uredno povratiti sporni iznos.

111. Naime, sustav tradicionalnih vlastitih sredstava počiva na zamisli da ta sredstva pripadaju u vlasništvo Unije od kada ih se utvrdi. U načelu, države članice samo su pozvane da odigraju ulogu onih koji ubiru ta sredstva i neće osiromašiti povodom njihova prikupljanja i upravljanja. Drukčije je kada se ta sredstva pokažu nenaplativima, pri čemu se država članica ne može pozivati na višu silu ili na druge razloge koji se ne mogu pripisati dotičnoj državi članici: u takvoj situaciji država članica morat će ta sredstava staviti na raspolaganje iz vlastitih sredstava.

112. U slučaju spora u tom pogledu i ako izvrši plaćanje uz isticanje prigovora, ta država članica neće moći povratiti sporni iznos, a da se ne izloži prethodno istaknutim financijskim rizicima.

113. U tom kontekstu treba u skladu s člankom 268. i člankom 340. drugim stavkom UFEU‑a ispitati dva načina za naknadu štete ( 51 ). Radi se o tužbi na temelju izvanugovorne odgovornosti za pogrešku ili radnju zasnovanu na stjecanju bez osnove (tužba „de in rem verso”), čije je postojanje Sud utvrdio u presudi Masdar ( 52 ).

114. Čini mi se da treba otkloniti prvi način (izvanugovorna odgovornost na temelju krivnje).

115. Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi, pozivanje na izvanugovornu odgovornost Unije i ostvarenje prava na naknadu pretrpljene štete ovisi o ispunjenju svih uvjeta koji se odnose na nezakonito postupanje koje se stavlja na teret institucijama, i to da je šteta stvarno nastala i da postoji uzročna veza između postupanja i navedene štete ( 53 ).

116. Glede nezakonitosti predmetne radnje ili propusta, sud mora biti u mogućnosti utvrditi postojanje dovoljno ozbiljne povrede pravnog pravila koje za cilj ima dodjeljivanje prava pojedincima ( 54 ), koja proizlazi iz namjernog odabira ili nepažnje predmetne institucije.

117. U ovom slučaju valja podsjetiti da je Komisija lišena bilo kakve ovlasti donošenja odluka glede obveze u vidu stavljanja tradicionalnih vlastitih sredstava na raspolaganje; usto, država članica ne može se smatrati pojedincem; te, naposljetku, postojanje samo razlike u tumačenju između Komisije i navedene države članice nije dovoljno da se utvrdi „ozbiljna povreda” pravnog pravila koja čini pogrešku pripisivu Komisiji ( 55 ).

118. Budući da takve povrede nema, nije nužno ocijeniti poštovanje drugih dvaju uvjeta iz točke 115. (gore) ( 56 ).

119. Mora se stoga odustati od ovog prvog načina za naknadu štete.

120. Valja ispitati drugi, gore navedeni način za naknadu štete: tužba zbog stjecanja bez osnove.

121. U svojoj presudi Masdar Sud je utvrdio da „u skladu s zajedničkim načelima prava država članica kada osoba pretrpi gubitak na način da dio njezine imovine prijeđe u imovinu druge osobe, a to stjecanje nema nikakve pravne osnove, ta osoba ima općenito pravo da joj stjecatelj vrati stečeno do visine njezina gubitka” ( 57 ). U tom pogledu „za prihvaćanje tužbe za povrat na temelju stjecanja bez osnove Unije nužan je dokaz o stjecanju bez valjane pravne osnove Unije i o osiromašenju tužitelja zbog navedenog stjecanja” ( 58 ).

122. Tužba na temelju stjecanja bez osnove ne potpada u sustav izvanugovorne odgovornosti u užem smislu ( 59 ), čiji nastanak ovisi o ispunjenju pretpostavki navedenih u točki 115. ovog mišljenja.

123. U tradiciji zemalja građanskog prava općenito je prihvaćeno da tužitelj koji tuži po osnovi stjecanja bez osnove mora podnijeti dokaz o: i. stjecanju, ii. gubitku, iii. uzročnoj vezi između tog stjecanja i tog gubitka, iv. podrednosti te tužbe i v. nepostojanju osnove za stjecanje ili gubitak ( 60 ).

124. Ta je tužba podredna jer „ne može služiti da se zaobilazno ishodi ono što se zakonom ne može dodijeliti” ( 61 ). Podrednosti tužbe zasnovane na stjecanju bez osnove protivi se to da je se prihvati kada tužitelj raspolaže drugim pravnim sredstvom koje je pustio da utrne ( 62 ), osobito istekom roka zastare.

125. Stjecanje mora biti lišeno bilo kakve pravne osnove u smislu da se razlog za izvršeni prijenos imovine ne može nalaziti u zakonskoj ili ugovornoj obvezi ili u darovanju (poput, primjerice, donacije).

126. Čini mi se da je ovdje, u slučaju plaćanja uz isticanje prigovora, ispunjeno pet elemenata iz točke 123. ovog mišljenja.

127. Naime, kao što sam to istaknula u točki 111. ovog mišljenja, kada mora odlučiti da iz vlastitih sredstava isplati tradicionalna vlastita sredstva, koja nije bila u mogućnosti naplatiti od dužnika (koji je morao ispuniti carinski dug), država članica trpi gubitak, i, posljedično, dolazi do Unijina stjecanja. Uzročna veza je jasna. Isto je tako nedvojbeno da bi u takvim okolnostima tužba de in rem verso bila podredne naravi jer ne postoji pravno sredstvo na temelju kojeg dotična država članica može osporavati analizu koju je Komisija izvela i naplatiti sporni iznos. Naposljetku, smatram da stoga što Opći sud deklaratorno utvrđuje da dotična država članica nije zapravo bila dužna staviti sporni iznos na raspolaganje Komisiji, plaćanje (uz isticanje ili neisticanje prigovora) postaje ipso facto lišeno ikakve pravne osnove. Budući da je to utvrđenje retroaktivno, ispunjena je peta pretpostavka (to jest, nepostojanje osnove).

128. Na Općem sudu, koji odlučuje o toj tužbi, će biti da odredi točan iznos koji će se morati vratiti dotičnoj državi članici. Prema mojem mišljenju, kako se ne bi narušila financijska ravnoteža Unijinih institucija, povrat se treba odnositi isključivo na kapital koji je ta država članica stvarno stavila Uniji na raspolaganje. Namjena tog kapitala nije dovesti do kamata u korist te iste države članice.

129. Naposljetku, na Općem sudu će također biti da provjeri jesu li ispunjene pretpostavke za dopuštenost tužbe, a osobito s aspekta pravilâ o zastari ( 63 ).

Zaključak

130. Smatram da se žalbeni razlog koji je istaknula Češka Republika mora odbiti kao neosnovan i žalbu treba dakle odbiti.

131. Ipak, bilo bi svrsishodno da Sud pruži odgovor na problematiku istaknutu u ovoj žalbi tako da utvrdi, kao što sam to objasnila u točkama 100. do 108. ovog mišljenja, da se plaćanje uz isticanje prigovora ne može smatrati pravno perfektnim i da je u takvim okolnostima Komisija obvezana podnijeti tužbu zbog povrede obveze kako bi se utvrdilo da je dotična država članica povrijedila svoje obveze u vidu stavljanja tradicionalnih vlastitih sredstava na raspolaganje.

132. Uslijed izostanka takve tužbe zbog povrede obveze, tužba na temelju stjecanja bez osnove bila bi jedini drugi način na koji će se takav spor moći podvrgnuti ocjeni suda Unije.

133. Smatram da je način u vidu obvezne tužbe zbog povrede obveze najprikladniji u tom smislu što bi Sudu omogućio da odluči o meritumu problema, to jest poštuje li dotična država članica svoje obveze u vezi s tradicionalnim vlastitim sredstvima i, ovisno o okolnostima, utvrdi njihovu povredu. Glavni nedostatak, čiji doseg ne treba podcijeniti, jest taj da bi ovaj način podrazumijevao da se utvrdi iznimka od pravila iz sudske prakse na temelju kojeg Komisija ima potpunu slobodu u ocjeni u sklopu postupka zbog povrede obveze. Ta prepreka nije nepremostiva pod uvjetom da je ta iznimka jasno ograničena na područje tradicionalnih vlastitih sredstava.

134. Čini mi se da je način u vidu tužbe za naknadu štete (zasnovane na stjecanju bez osnove) manje prikladan jer bi naveo Opći sud na to da mora (neizravno) odlučiti poštuje li država članica svoje obveze na temelju prava Unije: to nije njegova uloga s obzirom na pravosudni ustroj koji danas prevladava. No, takav je način i dalje prihvatljiv putem unaprijed zadanog rješenja.

135. U budućnosti bi očito bilo poželjno da se sam zakonodavac pozabavi tom problematikom i da poboljša funkcioniranje sustava tradicionalnih vlastitih sredstava tako da predvidi prikladan mehanizam sudskog nadzora. U očekivanju te inicijative na Sudu je, međutim, da riješi problem koji je iznesen pred njega i pri tome se osloni na postupovne alate koji postoje u pravu Unije.

Troškovi

136. Prema članku 138. stavku 1. Poslovnika Suda, koji se na žalbeni postupak primjenjuje na temelju njegova članka 184. stavka 1., stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.

137. Budući da je Komisija zahtijevala da Češka Republika snosi troškove i da ona nije uspjela sa svojim jedinim žalbenim razlogom, žalitelju treba naložiti da, pored vlastitih troškova, snosi i troškove Komisije.

138. Članak 140. stavak 1. Poslovnika, koji se na temelju članka 184. stavka 1. tog poslovnika također primjenjuje na žalbeni postupak, određuje da države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove.

139. Prema tome, Kraljevina Nizozemska snosit će vlastite troškove.

Zaključak

140. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da odluči na sljedeći način: – Žalba se odbija. – Češka Republika snosi, osim vlastitih troškova, i troškove Europske komisije. – Kraljevina Nizozemska snosi vlastite troškove.

( 1 ) Izvorni jezik: francuski

( 2 ) T‑147/15, neobjavljeno, EU:T:2018:395 (u daljnjem tekstu: pobijano rješenje)

( 3 ) SL 2007., L 163, str. 17. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 15., str. 141.)

( 4 ) Uredba Vijeća od 22. svibnja 2000. o provedbi Odluke br. 2007/436/EZ, Euratom o sustavu vlastitih sredstava Europskih zajednica (SL 2000., L 130, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 1., str. 12.), kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EZ, Euratom) br. 2028/2004 od 16. studenoga 2004. (SL 2004., L 352, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 4., str. 37.) i Uredbom Vijeća (EZ, Euratom) br. 105/2009 od 26. siječnja 2009. (SL 2009., L 36, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 9., str. 39.; u daljnjem tekstu: Uredba br. 1150/2000). Radi iscrpnosti primjećujem da je danas Uredba br. 1150/2000 izvan snage. Njezine su odredbe u velikom dijelu preuzete u Uredbi Vijeća (EU, Euratom) br. 609/2014 od 26. svibnja 2014. o metodama i postupku za stavljanje na raspolaganje tradicionalnih vlastitih sredstava i vlastitih sredstava koja se temelje na PDV‑u i BND‑u te o mjerama za zadovoljavanje potreba za gotovinom (preinačeno) (SL 2014., L 168, str. 39.).

( 5 ) WOMIS je skraćenica za Write‑Off Management and Information System. Radi se o sustavu upravljanja i obavještavanja o utvrđenim otpisanim tražbinama koje su se pokazale nenaplativima. Za daljnja pojašnjenja s tim u vezi vidjeti također: Osmo izvješće Komisije o radu inspekcijskih mehanizama za tradicionalna vlastita sredstva (2013. – 2015.) (članak 18. stavak 5. Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1150/2000 od 22. svibnja 2000.), COM(2016) 639 final, t. 5.1.

( 6 ) Presuda od 25. listopada 2017., C‑593/15 P i C‑594/15 P, EU:C:2017:800 (u daljnjem tekstu: presuda Slovačka/Komisija)

( 7 ) Presuda od 25. listopada 2017., C‑599/15 P, EU:C:2017:801

( 8 ) Za opširnija razmatranja u pogledu sustava vlastitih sredstava vidjeti: Albert, J.-L., Le droit douanier de l’Union européenne, Bruylant, Bruxelles, 2019., str. 132. do 144.; Berlin, D., Politiques de l’Union européenne, Bruylant, Bruxelles, 2016., str. 53. do 64.

( 9 ) Sud je još pojasnio da su „države članice dužne utvrditi pravo Unije na vlastita sredstva kada carinska tijela čim počnu raspolagati nužnim elementima i, prema tome, čim su u mogućnosti izračunati iznos pristojbi koji proizlazi iz carinskog duga i utvrditi dužnika”: vidjeti u tom smislu presudu od 15. studenoga 2005., Komisija/Danska (C‑392/02, EU:C:2005:683, t. 58., 59. i navedena sudska praksa).

( 10 ) Presuda od 7. travnja 2011., Komisija/Finska (C‑405/09, EU:C:2011:220, t. 37. i navedena sudska praksa)

( 11 ) Na temelju članka 6. stavka 3. Uredbe br. 1150/2000 na računovodstvenoj razini mogu se razlikovati tražbine koje još nisu bile predmet naplate od onih koje su predmet spora. Iznosi koji su proglašeni ili koji se smatraju nepovratnima trajno se uklanjaju iz računa na temelju članka 17. stavka 2. navedene uredbe.

( 12 ) Vidjeti presudu od 5. listopada 2006., Komisija/Belgija (C‑378/03, EU:C:2006:639, t. 48. i navedena sudska praksa).

( 13 ) Usto, te se kamate plaćaju bez obzira na razlog kašnjenja u unosu tih sredstava na Komisijin račun. Vidjeti, među ostalim, presudu od 15. studenoga 2005., Komisija/Danska (C‑392/02, EU:C:2005:683, t. 67. i navedena sudska praksa).

( 14 ) Vidjeti, primjerice, presudu od 12. rujna 2000., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑359/97, EU:C:2000:426, t. 31. i navedena sudska praksa).

( 15 ) Rješenje od 21. lipnja 2007., Finska/Komisija (C‑163/06 P, EU:C:2007:371, t. 32., 35. i navedena sudska praksa)

( 16 ) Takvo je, barem, bilo tumačenje koje je Komisija zagovarala u svojim pismenima tijekom postupka i na raspravi: vidjeti točke 73. i 74. ovog mišljenja.

( 17 ) Vidjeti obrazloženje članka 1. točke 13.3. Prijedloga uredbe Vijeća o izmjeni Uredbe (EZ, Euratom) br. 1150/2000 o provedbi Odluke 2000/597/EZ, Euratom o sustavu vlastitih sredstava Zajednica, COM(2003) 366 final.

( 18 ) Potteau, A., Observations (bilješka o gore navedenoj presudi Slovačka/Komisija), u Picod, F., Jurisprudence de la CJUE 2017. Décisions et commentaires, Bruylant, Bruxelles, 2018., str. 1023.

( 19 ) Vidjeti, među ostalim, gore navedenu presudu Slovačka/Komisija, t. 57.

( 20 ) Jedna moja uvažena kolegica već je prepoznala ovaj problem. Upućujem na mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetima Slovačka/Komisija i Rumunjska/Komisija (C‑593/15 P, C‑594/15 P i C‑599/15 P, EU:C:2017:441, t. 104. do 107.).

( 21 ) Komisija tvrdi da na temelju načela lojalne suradnje isticanje takvih prigovora ima (najviše) za posljedicu nametanje istoj obveze pokretanja konstruktivnog dijaloga s dotičnom državom članicom kako bi se nastojalo približiti stajališta (vidjeti također točku 95. i bilješke br. 24 i 25 ovog mišljenja).

( 22 ) Češka Republika poziva se na presudu od 11. kolovoza 1995., Komisija/Njemačka (C‑431/92, EU:C:1995:260, t. 22.).

( 23 ) Češka Republika poziva se po analogiji na presudu od 13. prosinca 2017., El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, t. 38. i sljedeće).

( 24 ) Češka Republika pojašnjava da je to isto pitanje bilo predmet tužbe zbog propusta u okviru predmeta T‑13/19 koji je u tijeku. Tom tužbom Češka Republika predbacuje Komisiji da je propustila protiv nje pokrenuti postupak zbog povrede, unatoč činjenici da su uz njezino plaćanje istaknuti prigovori.

( 25 ) Taj je element Komisija potvrdila na odgovarajući način: vidjeti točku 73. ovog mišljenja. Komisija uzvraća da s obzirom da je u predmetu T‑13/19 koji je u tijeku država članica izvršila potrebno plaćanje, ne postoji nikakva povreda pripisiva ovoj potonjoj i, prema tome, nema nikakve pravne osnove na temelju koje bi Komisija mogla pokrenuti postupak zbog povrede obveze.

( 26 ) Ta se država članica poziva na mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetima Slovačka/Komisija i Rumunjska/Komisija (C‑593/15 P, C‑594/15 P i C‑599/15 P, EU:C:2017:441, t. 40.).

( 27 ) Tako bi u slučaju postojanja prigovora koje je država članica istaknula, Komisija imala najviše obvezu pokretanja konstruktivnog dijaloga s njome radi približavanja njihovih stajališta: vidjeti točke 57. i 95. ovog mišljenja.

( 28 ) Komisija se poziva, među ostalim, na mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Darmona u predmetu Komisija/Nizozemska (C‑96/89, EU:C:1990:374, t. 32.).

( 29 ) Vidjeti presudu Slovačka/Komisija, t. 46. i navedenu sudsku praksu. Moje isticanje

( 30 ) Presuda od 22. lipnja 2000., Nizozemska/Komisija (C‑147/96, EU:C:2000:335, t. 27. i navedena sudska praksa)

( 31 ) Presuda od 13. veljače 2014., Mađarska/Komisija (C‑31/13 P, EU:C:2014:70, t. 55. i navedena sudska praksa)

( 32 ) Dodajem da iako se na temelju određenih formulacija sadržanih u spornom dopisu može pomisliti da je Komisija „odbila” dati oslobođenje od obveze stavljanja na raspolaganje koje su zatražila češka tijela, Opći je sud ipak smatrao da s obzirom na njegov kontekst i Komisijine ovlasti taj dopis ne sadržava odluku o zahtjevu za oslobođenje, nego tek stajalište (točke 57. do 59. i 66. do 70. pobijanog rješenja). Ova analiza odgovara zaključku iznesenom u pravnoj teoriji u vezi s tradicionalnim vlastitim sredstvima: vidjeti točku 55. ovog mišljenja.

( 33 ) Vidjeti presudu Slovačka/Komisija, t. 61. S tim u vezi ističem da je Sud odbio slijediti analizu koju je zastupala moja uvažena kolegica J. Kokott: vidjeti analizu nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetima Slovačka/Komisija i Rumunjska/Komisija (C‑593/15 P, C‑594/15 P i C‑599/15 P, EU:C:2017:441, t. 50. do 59.). U tom pogledu vidjeti također: Potteau, A., op. cit., str. 1022. do 1023.

( 34 ) Vidjeti t. 81. pobijanog rješenja i presudu Slovačka/Komisija, t. 66.

( 35 ) Vidjeti t. 56. i 57. ovog mišljenja.

( 36 ) Na istom tragu razmišljanja, odbijam argument koji je Komisija iznijela na raspravi i prema kojem država članica jedina ima ključ problema jer može na vlastitu inicijativu povratiti sporni iznos na računu otvoren u Komisijino ime. Postupajući tako dotična država članica ponovno je obvezana prekršiti pravilo kako bi pokušala potaknuti raspravljanje pred sudom. Komisijino rasuđivanje očito je cirkularno i ne daje zadovoljavajuće rješenje za nepostojanje djelotvornog pravnog sredstva o kojemu je riječ u ovom slučaju. U tom pogledu, činjenica da Sud može sniziti iznos zateznih kamata (primjerice, u slučaju da Komisija nepravodobno podnese tužbu) ne nadomješta financijski rizik koji nastane dotičnoj državi članici.

( 37 ) Vidjeti točku 48. ovog mišljenja i navedenu sudsku praksu.

( 38 ) Vidjeti presudu od 16. srpnja 2015., Komisija/Bugarska (C‑145/14, EU:C:2015:502, t. 24. i navedena sudska praksa).

( 39 ) Za opširnija razmatranja vidjeti: Von Bardeleben, E., Donnat, F. i Siritzky, D., La Cour de justice de l’Union européenne et le droit du contentieux européen, La Documentation française, Pariz, 2012., str. 189.

( 40 ) Vidjeti rješenje od 9. siječnja 2006., Finska/Komisija (T‑177/05, neobjavljeno, EU:T:2006:1, t. 39.).

( 41 ) Rješenje od 21. lipnja 2007., Finska/Komisija (C‑163/06 P, EU:C:2007:371, t. 35.)

( 42 ) Rješenje od 21. lipnja 2007., Finska/Komisija (C‑163/06 P, EU:C:2007:371, t. 36.). Moje isticanje

( 43 ) Primjećujem u tom pogledu da izraz „uvjetno plaćanje”, koji se koristi, među ostalim, u rješenju od 9. siječnja 2006., Finska/Komisija (T‑177/05, neobjavljeno, EU:T:2006:1), i rješenju od 21. lipnja 2007., Finska/Komisija (C‑163/06 P, EU:C:2007:371) nije prikladan: na temelju zakonodavstva o tradicionalnim vlastitim sredstvima države članice nemaju pravo podvrgnuti stavljanje navedenih sredstava na raspolaganje ikakvim uvjetima. One samo imaju pravo isticanja prigovora bezuvjetno izvršavajući propisano plaćanje.

( 44 ) Za svaki slučaj primjećujem još da je sama Komisija u prošlosti predvidjela mogućnost takve obveze: vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetima Slovačka/Komisija i Rumunjska/Komisija (C‑593/15 P, C‑594/15 P i C‑599/15 P, EU:C:2017:441, t. 106.).

( 45 ) Struktura navedene uredbe počiva na funkcionalnosti praćenja i nadzora koje izvršava Komisija (vidjeti, među ostalim, njezine uvodne izjave 8., 9. i 11.). Također je korisno primijetiti da su na temelju važećeg zakonodavstva i, konkretnije, Uredbe Vijeća (EU, Euratom) br. 608/2014 od 26. svibnja 2014. o utvrđivanju provedbenih mjera za sustav vlastitih sredstava Europske unije (SL 2014., L 168, str. 29.), ovlasti i odgovornosti Komisije i njezinih službenika na području tradicionalnih vlastitih sredstava znatno preciznije definirane.

( 46 ) Radi dobrog upravljanja proračunom, iako je Komisija ovlaštena koristiti se fondovima stavljenima na raspolaganje, bilo bi, međutim, svrsishodno da vodi računa o neizvjesnosti povezane s njima zbog istaknutih prigovora u očekivanju odluke Suda.

( 47 ) Podsjeća se da će prema toj uvodnoj izjavi bliska suradnja između država članica i Komisije olakšati pravilnu primjenu financijskih pravila koja se odnose na vlastita sredstva.

( 48 ) Dokaz za to u ovom slučaju vidim u neuspješnim pokušajima žalitelja koji je u više navrata pozvao Komisiju da protiv njega pokrene postupak zbog povrede obveze – pri čemu su ti pokušaji doživjeli vrhunac podnošenjem tužbe zbog propusta pod brojem predmeta T‑13/19, kojom je žalitelj pozvao Opći sud da utvrdi da je Komisija povrijedila obveze koje ima na temelju članka 4. stavka 3. UEU‑a, u vezi s člankom 47. Povelje jer nakon uvjetnog stavljanja tradicionalnih vlastitih sredstava na raspolaganje Komisija nije protiv Češke Republike pokrenula postupak zbog povrede obveze u tom pogledu i jer ona također nije vratila sporni iznos. Vidjeti u tom pogledu bilješke br. 24 i 25 ovog mišljenja.

( 49 ) Naime, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, „Komisija nema ovlasti konačno utvrditi […] prava i obveze države članice ili joj dati jamstva u vezi s usklađenošću određenog postupanja s pravom [Unije]”. Vidjeti u tom smislu presudu od 20. ožujka 2003., Komisija/Njemačka (C‑135/01, EU:C:2003:171, t. 24.).

( 50 ) Ako nema bilo kakve tužbe zbog povrede obveze, odluka koju Opći sud donese u okviru tužbe za naknadu štete ne bi se kosila s isključivom nadležnošću Suda u vezi s utvrđivanjem povrede obveze. Vidjeti mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetima Slovačka/Komisija i Rumunjska/Komisija (C‑593/15 P, C‑594/15 P i C‑599/15 P, EU:C:2017:441, t. 109.).

( 51 ) Podsjećam da je prema članku 268. UFEU‑a Sud Europske unije nadležan u sporovima koji se odnose na naknadu štete predviđenu drugim i trećim stavkom članka 340. UFEU‑a. U članku 340. drugom stavku UFEU‑a navedeno je sljedeće: „u pogledu izvanugovorne odgovornosti Unija je, u skladu s općim načelima koja su zajednička pravima država članica, dužna naknaditi svaku štetu koju njezine institucije ili službenici prouzroče pri obavljanju svojih dužnosti”.

( 52 ) Upućujem na presudu od 16. prosinca 2008., Masdar (UK)/Komisija (C‑47/07 P, EU:C:2008:726, u daljnjem tekstu: presuda Masdar). Tako se mogućnost podnošenja tužbe zasnovane na Unijinu stjecanju bez osnove ne može uskratiti osobi samo zbog toga što Ugovorom o FEU‑u nije izričito predviđen pravni put namijenjen takvoj vrsti tužbe. Naime, kao što je to Sud već presudio, tumačenje članaka 268. i 340. UFEU‑a kojim bi se isključila ta mogućnost dovelo bi do „ishoda koji je suprotan načelu djelotvorne sudske zaštite, utvrđenom u sudskoj praksi Suda i ponovno potvrđenom u članku 47. [Povelje]”: u tom smislu vidjeti također presudu od 18. rujna 2018., Barroso Truta i dr./Sud Europske unije (T‑702/16 P, EU:T:2018:557, t. 105.).

( 53 ) Presuda od 9. rujna 2008., FIAMM i dr./Vijeće i Komisija (C‑120/06 P i C‑121/06 P, EU:C:2008:476, t. 106. i navedena sudska praksa). Moje isticanje

( 54 ) Vidjeti, primjerice, presudu od 19. travnja 2007., Holcim (Deutschland)/Komisija (C‑282/05 P, EU:C:2007:226, t. 47. do 49.). Moje isticanje

( 55 ) Za svaki ću slučaj podsjetiti da je Sud izričito odbio priznati da postoji sustav objektivne odgovornosti (bez krivnje): ovdje upućujem na presudu od 9. rujna 2008., FIAMM i dr./Vijeće i Komisija (C‑120/06 P i C‑121/06 P, EU:C:2008:476, t. 175.). U ovom mi se slučaju čini jasnim da se stoga što djeluje u svojstvu zaštitnice Ugovorâ te čak i ako se njezino tumačenje složenog pravnog pitanja može na kraju pokazati pogrešnim, Komisiji ne može ipso facto predbaciti ozbiljna povreda prava Unije (niti, općenitije, krivnja) u takvom kontekstu.

( 56 ) Naime, kada utvrdi da nikakva radnja niti ikakav navodni propust institucije nisu nezakoniti, tako da prva pretpostavka kojoj podliježe nastanak ugovorne odgovornosti Unije nije ispunjena, sud može odbiti tužbu u cijelosti, a da nije nužno da ispita ostale pretpostavke za tu odgovornost (presuda od 9. rujna 2008., FIAMM i dr./Vijeće i Komisija (C‑120/06 P i C‑121/06 P, EU:C:2008:476, t. 166. i navedena sudska praksa)).

( 57 ) Gore navedena presuda, t. 44.

( 58 ) Vidjeti presudu od 28. srpnja 2011., Agrana Zucker (C‑309/10, EU:C:2011:531, t. 53., gdje Sud također upućuje na gore navedenu presudu Masdar).

( 59 ) Presuda Masdar, t. 49.

( 60 ) Vidjeti, primjerice, u belgijskom pravu: Van Ommeslaghe, P., Traité élémentaire de droit civil, gl. II., Les obligations, sv. 2. (Source des obligations – deuxième partie), Bruxelles, Bruylant, 2013., str. 1138., br. 782. U belgijskom pravu taj je mehanizam utvrdila sudska praksa. U francuskom pravu on je predmet zakonodavne kodifikacije: vidjeti članke 1303. do 1303‑4. Code civil (Građanski zakonik) koji se odnose na „neopravdano stjecanje”. Sličan institut postoji u anglosaksonskom pravnom sustavu. Kao što je to često slučaj u common lawu, institut neopravdanog stjecanja (unjust enrichment) u engleskom pravu jest složena konstrukcija zasnovana prije na sudskoj praksi, nego na zakonskom tekstu. Točna struktura, doseg i narav tog instituta još su neizvjesni: za općenito pojašnjenje vidjeti Burrows, A., A Restatement of the English Law of Unjust Enrichment, Oxford University Press, 2012.; Virgo, G., The Principles of the Law of Restitution (3. izdanje), Oxford University Press, 2015. U svojoj presudi Bank of Cyprus UK Ltd v Menelaou [(2015) UKSC 66], Supreme Court of the United Kingdom (Vrhovni sud Ujedinjene Kraljevine) utvrdio je da prije prihvaćanja tužbe na temelju neopravdanog stjecanja, valja razmotriti u četiri koraka i ispitati i. je li došlo do tuženikova stjecanja, ii. je li to stjecanje obavljeno na tužiteljev trošak, iii. je li navedeno stjecanje neopravdano i iv. je li tuženik u mogućnosti iznijeti bilo kakav razlog u obranu. Opsežna sudska praksa potkrepljuje i razjašnjava svaki od ovih kriterija.

( 61 ) Kasacijski sud Belgije, presuda od 22. kolovoza 1940., Pasicrisie, 1940., str. 205. Drugim riječima, takva tužba ne može služiti za zaobilaženje postupka. Na istom tragu razmišljanja, Opći je sud već ocijenio da nedopuštenom treba proglasiti tužbu za naknadu štete kada joj je stvarni cilj povlačenje akta koji je postao konačan i koja bi – u slučaju prihvaćanja – dovela do poništenja pravnih učinaka tog akta: vidjeti presudu od 15. ožujka 1995., Cobrecaf i dr./Komisija (T‑514/93, EU:T:1995:49, t. 59. i 60., i navedena sudska praksa). Potrebno je još da je protiv navedenog akta dopušten pravni lijek: to (po definiciji) ovdje nije slučaj.

( 62 ) Kasacijski sud Belgije, presuda od 25. ožujka 1994., Pasicrisie, 1994., str. 305.

( 63 ) Podsjećam da je člankom 46. Statuta Suda predviđeno da se postupci protiv Unije u predmetima koji proizlaze iz izvanugovorne odgovornosti ne mogu pokrenuti nakon proteka roka od pet godina od nastanka događaja koji je povod pokretanju postupka. Na Općem sudu će, dakle, biti da utvrdi na koji je točno dan došlo do stjecanja (i gubitka koji je s njim povezan).