MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

YVESA BOTA

od 20. lipnja 2013. ( 1 )

Predmet C‑309/12

Maria Albertina Gomes Viana Novo,

Ezequiel Martins Dias,

Gabriel Inácio da Silva Fontes,

Marcelino Jorge dos Santos Simões,

Manuel Dourado Eusébio,

Alberto Martins Mineiro,

Armindo Gomes de Faria,

José Fontes Cambas,

Alberto Martins do Alto,

José Manuel Silva Correia,

Marilde Marisa Moreira Marques Moita,

José Rodrigues Salgado Almeida,

Carlos Manuel Sousa Oliveira,

Manuel da Costa Moreira,

Paulo da Costa Moreira,

José Manuel Serra da Fonseca,

Ademar Daniel Lourenço Dias,

Ana Mafalda Azevedo Martins Ferreira

protiv

Fundo de Garantia Salarial IP

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunal Central Administrativo Norte (Portugal))

„Zaštita radnika u slučaju insolventnosti njihova poslodavca — Direktiva 80/987/EEZ — Direktiva 2002/74/EZ — Članci 3. i 4. — Jamstvo za potraživanje naknada — Vremensko ograničenje jamstva — Ograničenje za potraživanja koja su dospjela tijekom šest mjeseci prije podnošenja zahtjeva za utvrđivanje insolventnosti poslodavca — Prethodno podnošenje tužbe zaposlenika za isplatu i prisilnu naplatu njihovih nepodmirenih potraživanja — Učinak“

1. Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 4. i 10. Direktive Vijeća 80/987/EEZ od 20. listopada 1980. o zaštiti zaposlenika u slučaju insolventnosti njihova poslodavca ( 2 ), kako je izmijenjena Direktivom 2002/74/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. rujna 2002. ( 3 )

2. Taj je zahtjev podnesen u okviru spora između Gomes Viane Novo i 17 drugih zaposlenika insolventnog poslodavca i Fundo de Garantia Salarial IP (Jamstveni zaposlenički fond) ( 4 ), u pogledu potraživanja naknada čija se isplata zahtijevala od FGS‑a na temelju odredbi portugalskog prava koje prenose Direktivu 80/987.

3. Tom direktivom, kojom se države članice obvezuje na osnivanje jamstvene ustanove za isplatu nepodmirenih potraživanja zaposlenika u slučaju insolventnosti njihova poslodavca ( 5 ), državama članicama ipak se dopušta da vremenski ili prostorno ograniče obvezu jamstva na alternativan ili kumulativan način.

4. Glavni predmet odnosi se na mogućnost vremenskog ograničavanja jamstva. Portugalski zakonodavac iskoristio je tu mogućnost i odredio referentno razdoblje od šest mjeseci koji prethode zahtjevu da se poslodavac sudski proglasi insolventnim ( 6 ) ili podnošenju zahtjeva za postupak mirenja.

5. Tribunal Central Administrativo Norte (Portugal), kojem su radnici s potraživanjima koja su dospjela prije referentnog razdoblja podnijeli tužbu, pita treba li, ako su ti radnici pokrenuli postupak za utvrđivanje iznosa njihovih potraživanja naknada i njihovu prisilnu naplatu, to razdoblje utvrditi uzimajući u obzir datum pokretanja tog postupka.

6. U ovom mišljenju predlažemo Sudu da presudi da članke 3. i 4. Direktive 80/987, u vezi s načelom jednakog postupanja, treba tumačiti na način da im se ne protivi tome da se jamstvo za potraživanja naknada u slučaju insolventnosti poslodavca nacionalnim pravom ograničava na potraživanja naknada koja su dospjela tijekom razdoblja od šest mjeseci koje je prethodilo datumu podnošenja zahtjeva za pokretanje postupka insolventnosti, pod uvjetom da, u pogledu zaposlenika koji su prethodno pokrenuli postupak radi utvrđivanja njihovih potraživanja naknada i bezuspješno tražili njihovu prisilnu naplatu zbog insolventnosti poslodavca, to referentno razdoblje započinje zahtjevom za sudsko utvrđivanje potraživanja.

7. Osim toga, podsjećam da je na sudu koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku da provjeri može li na taj način tumačiti svoje nacionalno pravo te, ako ne može, da to pravo ne primjenjuje u glavnom postupku.

I – Pravni okvir

A – Pravo Unije

8. Člankom 3. stavkom 1. Direktive 80/987 u njezinoj izvornoj verziji predviđalo se da razdoblje jamstva treba prethoditi krajnjem roku koji su države članice mogle izabrati među trima datumima koji su navedeni u stavku 2. navedenog članka.

9. Preciznije, člankom 3. određivalo se: „1. Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da jamstvene ustanove jamče, u skladu s člankom 4., isplatu nepodmirenih potraživanja zaposlenika koja su nastala iz ugovora o radu ili radnih odnosa, a koja se odnose na naknade nastale u razdoblju prije određenog datuma. 2. Datum iz stavka 1. može biti, prema izboru država članica: — datum nastupa stanja insolventnosti poslodavca, ili — datum obavještavanja zaposlenika o otkazu danom zbog insolventnosti poslodavca, ili — datum nastupa stanja insolventnosti poslodavca ili prestanka ugovora o radu ili radnog odnosa zaposlenika koji su nastupili zbog insolventnosti poslodavca.”

10. Uzimajući u obzir izbor država članica među tim trima mogućnostima, člankom 4. stavkom 2. Direktive 80/987 u njezinoj izvornoj verziji utvrđivalo se nepodmirena potraživanja koja u svakom slučaju trebaju biti obuhvaćena obvezom jamstva pod pretpostavkom da država članica, u skladu s tim člankom 4. stavkom 1., odluči vremenski ograničiti to jamstvo.

11. U skladu s navedenim člankom: „1. Države članice mogu ograničiti obvezu plaćanja jamstvenih ustanova iz članka 3. 2. Kada se države članice koriste mogućnošću iz stavka 1., one su dužne: — u slučaju iz članka 3. stavka 2. prve alineje, osigurati isplatu nepodmirenih potraživanja zaposlenika koja se odnose na naknade nastale u razdoblju od tri posljednja mjeseca trajanja ugovora o radu ili radnog odnosa, unutar razdoblja od šest mjeseci prije dana nastupa insolventnosti poslodavca, — u slučaju iz članka 3. stavka 2. druge alineje, osigurati isplatu nepodmirenih potraživanja zaposlenika koja se odnose na naknade nastale u razdoblju od tri posljednja mjeseca trajanja ugovora o radu ili radnog odnosa, koji prethode danu obavještavanja zaposlenika o otkazu danom zbog insolventnosti poslodavca, — u slučaju iz članka 3. stavka 2. treće alineje, osigurati isplatu nepodmirenih potraživanja zaposlenika koja se odnose na naknade nastale u razdoblju od osamnaest posljednjih mjeseci trajanja ugovora o radu ili radnog odnosa, koji prethode danu nastupa stanja insolventnosti poslodavca ili prestanka ugovora o radu ili radnog odnosa zaposlenika, koji su nastupili zbog insolventnosti poslodavca. U navedenim slučajevima države članice obvezu plaćanja mogu ograničiti na naknade za razdoblje od osam tjedana ili na više manjih razdoblja koja su jednakog ukupnog trajanja. [...]”

12. Člankom 3. Direktive 80/987 sada se određuje: „Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da jamstvene ustanove jamče, u skladu s člankom 4., isplatu nepodmirenih potraživanja zaposlenika koja su nastala iz ugovora o radu ili radnih odnosa, uključujući, gdje je to predviđeno nacionalnim zakonodavstvom, isplatu otpremnina nakon prestanka radnog odnosa. Jamstvena ustanova preuzet će neplaćena potraživanja za isplate koje se odnose na razdoblje prije i/ili, ako je to primjenjivo, nakon određenog datuma koji utvrde države članice.”

13. Članak 4. stavci 1. i 2. Direktive 80/987 glase: „1. Države članice mogu ograničiti obvezu plaćanja jamstvenih ustanova iz članka 3. 2. Kada se države članice koriste mogućnošću iz stavka 1., one će navesti duljinu razdoblja za koje jamstvena ustanova treba podmiriti nepodmirena potraživanja. Ipak, to razdoblje ne može biti kraće od razdoblja koje pokriva naknadu za rad za posljednja tri mjeseca radnog odnosa prije i/ili nakon datuma navedenog u članku 3. Države članice mogu uključiti to minimalno razdoblje od tri mjeseca u referentno razdoblje s najkraćim trajanjem od šest mjeseci. Države članice čije referentno razdoblje nije kraće od osamnaest mjeseci mogu ograničiti razdoblje za koje jamstvena ustanova podmiruje nepodmirena potraživanja na osam tjedana. U tom se slučaju za izračun minimalnog razdoblja primjenjuju ona razdoblja koja su najpovoljnija za zaposlenika.”

14. Člankom 10. Direktive 80/987 određuje se: „Ovom se direktivom ne dovodi u pitanje mogućnost država članica: (a) da poduzmu potrebne mjere za izbjegavanje zloporabe, [...]”

B – Portugalsko pravo

15. Člankom 380. Zakona br. 99/2003 od 27. kolovoza 2003. o donošenju Zakonika o radu predviđa se da jamstvo plaćanja potraživanja koja proizlaze iz ugovora o radu i njegovog kršenja ili prestanka, koja pripadaju radniku, a poslodavac ih ne može isplatiti zbog insolventnosti ili teškog imovinskog stanja, osigurava i preuzima FGS, sukladno uvjetima propisanima posebnim propisom.

16. Člankom 317. Zakona br. 35/2004 od 29. srpnja 2004. određuje se da FGS jamči radniku, u slučaju da to ne učini poslodavac, isplatu potraživanja koja proizlaze iz ugovora o radu i njegovog kršenja ili prestanka, sukladno sljedećim člancima.

17. Člankom 318. tog zakona, koji utvrđuje situacije koje obuhvaća jamstvo, predviđa se: „1. [FGS] jamči isplatu potraživanja iz prethodnog članka kada je poslodavac sudski proglašen insolventnim. 2. [FGS] također jamči i isplatu potraživanja iz prethodnog stavka u slučaju da je proveden postupak mirenja uređen Dekret‑zakonom br. 316/98 od 20. listopada 1998. 3. Ne dovodeći u pitanje prethodni stavak, ukoliko postupak mirenja nije uspio, zbog odbijanja ili obustave, sukladno člancima 4. i 9. Dekret‑zakona br. 316/98 od 20. listopada 1998., i ukoliko su radnici poduzeća zahtijevali isplatu potraživanja za koja jamči [FGS], ovaj je dužan zahtijevati da se poduzeće sudski proglasi insolventnim. 4. U svrhu primjene odredaba iz prethodnih stavaka, [FGS‑u] moraju dostaviti, ukoliko predmetna poduzeća imaju zaposlenih radnika: (a) sudovi – obavijest o zahtjevu za provođenje specijalnog postupka insolventnosti i proglašenju insolventnosti, (b) Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (IAPMEI) – obavijest o postupku mirenja i njegovom odbijanju ili obustavi postupka.”

18. Člankom 319. navedenog zakona pokrivena potraživanja označavaju se na sljedeći način: „1. [FGS] osigurava isplatu potraživanja iz članka 317. dospjelih tijekom šest mjeseci koji prethode podnošenju tužbe ili ulaganju zahtjeva iz prethodnog članka. 2. Ukoliko nema dospjelih potraživanja iz razdoblja iz prethodnog stavka, ili je njihov iznos manji od najvišeg ograničenja iz [...] stavka [1.] sljedećeg članka, [FGS] osigurava, do iznosa navedenog ograničenja, isplatu potraživanja dospjelih nakon navedenog referentnog razdoblja. 3. [FGS] osigurava isključivo isplatu potraživanja koja su mu prijavljena najkasnije tri mjeseca prije njihove zastare.”

19. Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da, prema nacionalnoj sudskoj praksi, kada je poslodavac sudski proglašen insolventnim, FGS jamči potraživanja naknada koja su dospjela tijekom razdoblja od šest mjeseci koje je prethodilo pokretanju postupka insolventnosti ili podnošenju zahtjeva za postupak mirenja.

II – Glavni postupak i prethodno pitanje

20. Budući da je poslodavac tužiteljima u glavnom postupku prestao isplaćivati plaće, tužitelji su 15. rujna 2003. otkazali svoje ugovore o radu ( 7 ), zatim su 10. veljače 2004. podnijeli tužbu tribunal do trabalho de Barcelos (radni sud u Barcelosu) kako bi ishodili utvrđenje iznosa svojih potraživanja naknada iz radnog odnosa i njihovu prisilnu naplatu. Njihova je tužba prihvaćena.

21. Budući da imovina poslodavca nije bila dovoljna za namirenje tih potraživanja, tužitelji u glavnom postupku pokrenuli su 28. studenoga 2005. pred tribunal de comércio de Vila Nova de Gaia (trgovački sud Vila Nova de Gaia) postupak radi utvrđivanja insolventnosti navedenog poslodavca. Nakon što je insolventnost utvrđena, potraživanja naknada zaposlenika su registrirana.

22. Tužitelji su 26. srpnja 2006. zatražili od FGS‑a podmirenje svojih potraživanja. Predsjednik FGS‑a odbio je te zahtjeve rješenjima od 21. i 26. prosinca 2006., uz obrazloženje da su predmetna potraživanja dospjela više od šest mjeseci prije pokretanja postupka radi utvrđivanja insolventnosti poslodavca, odnosno prije referentnog razdoblja predviđenog člankom 319. stavkom 1. Zakona br. 35/2004.

23. Nakon što su tužitelji u glavnom postupku tražili ukidanje tih rješenja, tribunal administrativo e fiscal do Porto (upravni i porezni sud u Portu) odbio je tu tužbu odlukom od 18. ožujka 2010.

24. Tužitelji u glavnom postupku tada su podnijeli tužbu Tribunal Central Administrativo Norte, koji je odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje: „Treba li pravo Unije – u konkretnom slučaju jamstva za potraživanja naknada u slučaju insolventnosti poslodavca, a osobito članke 4. i 10. Direktive [80/987] – tumačiti na način da mu se protivi odredba nacionalnog prava kojom se jamči isključivo za potraživanja koja su dospjela [tijekom razdoblja od] šest mjeseci koji prethode podnošenju prijedloga za utvrđivanje insolventnosti poslodavca, čak i ako su radnici pred radnim sudom pokrenuli postupak protiv poslodavca kako bi ishodili sudsko utvrđenje neplaćenih potraživanja i njihovu prisilnu naplatu?”

III – Moja analiza

25. U ovom razmatranju vodit ćemo se četirima načelima koja proizlaze iz sudske prakse Suda u pogledu tumačenja Direktive 80/987.

26. Kao prvo, u skladu s klasičnim tumačenjem, Sud je potvrdio da je, s obzirom da ti slučajevi predstavljaju odstupanje u kojima države članice imaju mogućnost ograničiti obvezu plaćanja jamstvenih ustanova na određeno razdoblje, predmetne odredbe trebalo strogo tumačiti ( 8 ).

27. Naime, valja imati na umu da se Direktivom 80/987, koja ima za cilj zaštititi radnike u slučaju insolventnosti njihova poslodavca, načelno određuje da zaposlenici imaju pravo na jamstvo isplate nepodmirenih potraživanja koja se odnose na naknade nastale u razdoblju prije ili, ako je primjenjivo, nakon datuma koji su odredile države članice ( 9 ).

28. Člankom 4. te direktive samo se iznimno omogućuje državama članicama da ograniče razdoblje jamstva i, prema tome, obvezu isplate jamstvenih ustanova koja se na njih odnosi, pod uvjetom da se osigura minimalno jamstvo čija pravila ovise o referentnom datumu koji su one odabrale u skladu s člankom 3. navedene direktive.

29. Kao drugo, Sud je ograničio manevarski prostor država članica kako bi se uzeo u obzir socijalni cilj Direktive 89/987 da se zaposlenicima zajamči najmanja moguća zaštita na razini Europske unije u slučaju insolventnosti poslodavca, ne dovodeći u pitanje povoljnije odredbe koje postoje u zakonodavstvu država članica, uvođenjem minimalnih jamstava za isplatu nepodmirenih potraživanja koja su nastala iz ugovora o radu ili radnih odnosa i koja se odnose na naknade za određeno razdoblje ( 10 ).

30. Dvije ključne posljedice proizlaze iz zajedničke primjene tih dvaju prvih načela.

31. S jedne strane, jedina moguća ograničenja prava zaposlenika na minimalno jamstvo su ona prava koja su izričito predviđena u članku 4. stavcima 2. i 3. Direktive 80/987. Budući da se ta ograničenja odnose isključivo na trajanje razdoblja za koje se treba izvršiti isplata ili na iznos takve isplate, iz toga proizlazi da se Direktivi 80/987 protivi nacionalni propis kojim se mogućnost radnika čiji je poslodavac insolventan da u potpunosti ostvare svoje pravo na isplatu nepodmirenih potraživanja naknada uvjetuje obvezom da se registriraju kao tražitelji zaposlenja ( 11 ).

32. S druge strane, čak i kada ograničenja predviđena nacionalnim pravom proizlaze iz jedne od dviju kategorija koje su iznimno prihvaćene u članku 4. Direktive 80/987, ta ograničenja ne smiju imati za učinak ograničavanje ili isključivanje minimalne zaštite koja je zajamčena tom direktivom.

33. Taj se zahtjev osobito odražava na pravila uzimanja u obzir isplata koje je poslodavac izvršio tijekom razdoblja obuhvaćenog jamstvom. Stoga je presuđeno da se naknade isplaćene radnicima tijekom tog razdoblja ne mogu oduzeti od najvišeg iznosa koji je država članica utvrdila za jamstvo za nepodmirena potraživanja ( 12 ) i da, kada radnik u pogledu svojeg poslodavca istodobno ima potraživanja koja se odnose na razdoblja zaposlenja koja su prethodila referentnom razdoblju i potraživanja koja se odnose na samo referentno razdoblje, te se naknade po prvenstvu trebaju pripisati ranijim potraživanjima ( 13 ).

34. Prema istoj logici, Sud je također presudio da se iz pojma „radni odnos”, u smislu članaka 3. i 4. Direktive 80/987, trebaju isključiti razdoblja u kojima zbog same njihove prirode ne mogu nastati nepodmirena potraživanja plaća, kao što je razdoblje tijekom kojeg je radni odnos u mirovanju zbog roditeljskog dopusta ( 14 ).

35. Kao treće, Sud je utvrdio da su uvjeti za pokretanje jamstva koje je predviđeno Direktivom 80/987 različiti od utvrđivanja nepodmirenih potraživanja koje obuhvaća jamstvo ( 15 ). Iz toga proizlazi da, ako jamstvo nije moguće odrediti prije odluke o pokretanju kolektivnog postupka koji se temelji na insolventnosti poslodavca ili, u slučaju nedovoljne imovine, prije utvrđivanja konačnog zatvaranja poduzetnika, razdoblje tijekom kojeg su nepodmirena potraživanja naknada zajamčena ne mora se izričito utvrditi počevši od datuma te odluke.

36. Na temelju tog načela, Sud je presudio da se danom nastupa stanja insolventnosti poslodavca u smislu članka 4. stavka 2. Direktive 80/987 u njezinoj izvornoj verziji nije trebao smatrati dan donošenja odluke na temelju zahtjeva za pokretanje postupka insolventnosti, već dan podnošenja zahtjeva za pokretanje tog postupka ( 16 ). To je rješenje opravdao isticanjem da je odluka o otvaranju postupka mogla nastupiti dugo nakon završetka razdoblja zaposlenja na koje se odnose nepodmirene naknade, tako da je moguće da isplata tih naknada nikada nije bila zajamčena Direktivom 80/987 zbog razloga koji mogu biti neovisni o ponašanju radnika.

37. Kao četvrto, Sud je predvidio kao pravilo to da se mogućnost koju priznaje nacionalno pravo da se odrede davanja koja isplaćuje jamstvena ustanova uvjetuje poštovanjem temeljnih prava, među kojima je osobito opće načelo jednakosti ( 17 ) kojim se zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način osim ako to razlikovanje nije objektivno opravdano ( 18 ).

38. Iz toga, među ostalim, proizlazi da kada zakonom propisane otpremnine, dugovane zbog raskida ugovora o radu i priznate presudom, u slučaju insolventnosti poslodavca treba platiti jamstvena ustanova u skladu s nacionalnim propisom, s davanjima iste naravi, priznatima sporazumom koji su radnik i poslodavac sklopili u prisustvu suca i koji je potvrdilo zakonodavno tijelo, treba se postupati na isti način ( 19 ).

39. Na temelju tih načela kojima se vodi tumačenje Direktive 80/987 potražit ćemo odgovor na prethodno pitanje koje je postavio predmetni sud.

40. Što se tiče glavnog postupka, iz spisa proizlazi da je tužiteljima u glavnom postupku odbijena cjelokupna isplata plaća koje se odnose na posljednja tri mjeseca njihovog radnog odnosa zato što su njihova potraživanja naknada dospjela više od šest mjeseci prije datuma podnošenja zahtjeva za proglašenje insolventnosti poslodavca, koji je portugalski zakonodavac prihvatio kao kraj referentnog razdoblja.

41. Dok se Direktivom 80/987 u njezinoj izvornoj verziji predviđalo da države članice mogu birati samo među tim trima datumima, koji su iscrpno navedeni u članku 3. stavku 2. te direktive i odnose se na nastup stanja insolventnosti poslodavca ili na prekid radnog odnosa, iz Direktive 2002/74 izbrisan je navod tih triju datuma te je državama članicama dana potpuna sloboda za utvrđivanje referentnog datuma, pri čemu se minimalno jamstveno razdoblje razlikuje ovisno o odabranom trajanju.

42. Stoga, kada žele iskoristiti svoju mogućnost da vremenski ograniče jamstvo, države članice mogu odrediti minimalno jamstvo od tri mjeseca unutar razdoblja od šest mjeseci koje prethodi referentnom datumu ili mu slijedi. Također imaju mogućnost predvidjeti minimalno jamstvo ograničeno na osam tjedana, ali pod uvjetom da je to jamstvo obuhvaćeno dužim razdobljem od barem osamnaest mjeseci.

43. Nema dvojbe da se Direktivi 80/987 ne protivi to da država članica kao početak ili završetak ( 20 ) referentnog razdoblja utvrdi datum podnošenja zahtjeva u svrhu utvrđivanja insolventnosti poslodavca ( 21 ). Ako predmetna država članica odabere iskoristiti mogućnost vremenskog ograničenja jamstva, ništa je ne sprječava da ograniči referentno razdoblje na šest mjeseci, s obzirom na to da jamči naknadu za posljednja tri mjeseca radnog odnosa, kao što je predviđeno portugalskim pravom.

44. U tom pogledu, valja podsjetiti da se člankom 3. stavkom 2. Direktive 80/987 u njezinoj izvornoj verziji izričito dopuštalo državama članicama da kao završetak referentnog razdoblja utvrde datum „nastupa insolventnosti poslodavca” i da se taj datum, u skladu s tumačenjem Suda, može shvatiti kao datum podnošenja zahtjeva za otvaranje postupka insolventnosti ( 22 ).

45. Zakonodavac Unije stoga je uvelike očuvao slobodu država članica time što im je omogućio da u odnosu na bilo koji datum odrede minimalno jamstveno razdoblje koje se odnosi na posljednja tri mjeseca radnog odnosa i, po potrebi, referentno razdoblje koje uključuje to minimalno razdoblje. U praksi, velika većina država koje su odredile referentno razdoblje to su učinile ovisno o datumu nastupa insolventnosti poslodavca ( 23 ).

46. Potonji izbor ipak načelno predstavlja poteškoću u pogledu nužnog poštovanja cilja Direktive 80/987. Naime, ako podnošenje zahtjeva za pokretanje postupka insolventnosti nastupi dugo nakon prekida radnog odnosa, zaposlenicima se može uskratiti jamstvo, čak i ako se utvrdi da je neisplaćivanje plaća povezano sa stanjem insolventnosti poslodavca. Suprotno tome, ako se poslovanje poduzetnika nastavi tijekom određenog vremena nakon podnošenja zahtjeva za pokretanje postupka insolventnosti, nepodmirena potraživanja naknada mogu se odnositi na razdoblja koja su nastupila mnogo kasnije od datuma podnošenja navedenog zahtjeva ( 24 ).

47. Međutim, sloboda kojom raspolažu države članice nije neograničena. Naprotiv, nužno je ograničena temeljnim zahtjevom za ujednačenu primjenu prava Unije, potrebom za očuvanjem korisnog učinka direktive i zahtjevima koji proizlaze iz zaštite temeljnih prava, a koji obvezuju države članice u svakom slučaju u kojem su pozvane primijeniti pravo Unije.

48. Međutim, smatram da nacionalni propis, poput propisa u glavnom postupku, kojim se iz jamstva isključuju nepodmirena potraživanja naknada dospjela više od šest mjeseci prije pokretanja postupka insolventnosti, čak i kada su radnici postupili s dužnom pažnjom kako bi im se isplatili iznosi, ugrožava korisni učinak Direktive 80/987 i nije u skladu s temeljnim pravima.

49. Najprije, takav propis protivi se socijalnom cilju Direktive 80/987 jer, kao što to ističe Komisija, ograničavanje referentnog razdoblja na šest mjeseci koji prethode pokretanju postupka insolventnosti može imati za učinak isključivanje iz jamstva svih nepodmirenih potraživanja naknada unatoč dužnoj pažnji dotičnih radnika.

50. U tom pogledu, važno je podsjetiti da se zaštita potraživanja naknada objašnjava time da ta potraživanja naknada služe za uzdržavanje jer najčešće omogućuju zaposleniku da osigura svoje životne potrebe i potrebe svoje obitelji. U kontekstu ekonomske i financijske krize koja općenito pogađa Uniju i posebno određene države članice, čini mi se osobito nužno ne izgubiti iz vida tu značajku svojstvenu potraživanjima naknada i imati na umu ljudski teške situacije koje proizlaze iz toga što radnici ne mogu primiti isplatu koja im je dugovana.

51. Moje stajalište određuje i drugo razmatranje koje je jednako tako temeljno, a odnosi se na poštovanje načela jednakog postupanja.

52. Prema podacima koje je dostavila portugalska vlada, među 31 zaposlenikom koji su bili zaposleni u društvu, 18 ih je prestalo primati plaću počevši od ožujka 2003., jedan je prestao primati plaću 1. travnja 2004., a ostalih 12 prestalo je primati plaću na različite datume koji se protežu od 2005. do 2006.

53. Ta je vlada, osim toga, navela da je 17 od 18 zaposlenika koji su prestali primati plaću u ožujku 2003. otkazalo svoje ugovore 15. rujna 2003., dok je ugovor osamnaestog zaposlenika istekao 14. travnja 2004. Radnik koji je prestao primati plaću 1. travnja 2004. otkazao je svoj ugovor 30. rujna 2004., a ugovor o radu ostalih radnika istekao je 5. svibnja 2006., nakon podnošenja zahtjeva za pokretanje postupka insolventnosti, prema odluci stečajnog upravitelja zbog konačnog zatvaranja poduzetnika.

54. Budući da je referentno razdoblje počelo teći 28. svibnja 2005., odnosno šest mjeseci prije dana na koji je podnesen zahtjev za proglašenje insolventnosti poslodavca, samo su zaposlenici čiji ugovor na taj dan još nije bio otkazan mogli tražiti jamstvo za nepodmirene naknade. Suprotno tome, oni zaposlenici čiji je ugovor otkazan više od tri mjeseca ranije, poput Gomes Viane Novo, nisu mogli tražiti nikakvu naknadu.

55. Ne čini mi se da razliku u postupanju koja iz toga proizlazi opravdava objektivna razlika između položaja. Dakako, mogućnost država članica iz članka 4. Direktive 80/987 da minimalno jamstveno razdoblje uključe u referentno razdoblje nužno ima za učinak stvaranje razlike u postupanju prema zaposlenicima ovisno o tome koja su bila posljednja tri mjeseca njihovog radnog odnosa. Međutim, ne razumijem zašto bi vremenski kriterij bio toliko relevantan da se razlika u postupanju opravdava time jesu li zaposlenici izravno podnijeli tužbu za proglašenje insolventnosti ili su prethodno pokrenuli postupak kako bi se sudski utvrdila njihova potraživanja i kako bi ishodili njihovu prisilnu naplatu.

56. Kako bi se dokazalo da su situacije u potpunosti usporedive, potrebno je razmotriti pitanje, o kojem se razgovaralo na raspravi, posebne situacije dotičnih zaposlenika i situacije njihovog poslodavca na kraju 2003., u trenutku u kojem su ti zaposlenici odlučili otkazati svoj ugovor o radu.

57. Na prvi pogled, ti radnici imali su jednostavan izbor, tražiti isplatu svojih potraživanja pred radnim sudom ako je poslodavac bio insolventan ili, u suprotnom, tražiti pokretanje postupka insolventnosti pred trgovačkim sudom kako bi dobili jamstvo FGS‑a.

58. Iako je jednostavna, ta pretpostavka dovodi u zabludu. Pitanje je li poslodavac u smislu primjenjivog nacionalnog zakonodavstva insolventan zapravo podrazumijeva pažljivu pravnu ocjenu provedenu na temelju složenih podataka.

59. U većini slučajeva zaposlenici ne znaju te podatke i nisu upoznati sa stvarnom financijskom situacijom svojeg poslodavca, zbog čega ne mogu utvrditi je li razlog za neisplaćivanje plaća prolazna poteškoća s likvidnošću ili ozbiljna i trajno narušena financijska situacija.

60. Usto, insolventnost se utvrđuje tek naknadno, često retroaktivno, osobito kada se u tužbama za isplatu i prisilnu naplatu utvrdi da poduzetnik ne može podmiriti nastale dugove.

61. Iako u portugalskom pravu provedba postupka za naplatu nepodmirenih potraživanja nije preduvjet za tužbu radi proglašavanja insolventnosti, u takvim okolnostima ne vidim kako bi se tužiteljima u glavnom postupku moglo prigovoriti što su prethodno podnijeli tužbu za isplatu i prisilnu naplatu, koja je sigurno doprinijela utvrđivanju insolventnosti njihova poslodavca, umjesto da su izravno podnijeli tužbu za proglašenje insolventnosti na temelju analize koja je nužno zasnovana na pretpostavkama.

62. Usto napominjem da je pokretanje postupka insolventnosti ozbiljan čin koji dovodi do djelomičnog ili potpunog prestanka prava poslodavca na upravljanje imovinom i da ga, prema tome, zaposlenik ne može jednostavno zatražiti, a da ne podnese elemente na temelju kojih može pretpostaviti da njegov bivši poslodavac ne raspolaže dovoljnom imovinom da podmiri njegova potraživanja. Čak i pod pretpostavkom da su znali za situaciju svojeg poslodavca, zaposlenicima se ne može prigovoriti što su, barem u početku, radije posegnuli za općim pravnim sredstvima kako bi naplatili potraživanja, možda zato što su legitimno uzeli u obzir situaciju drugih radnika kojima su i dalje isplaćivane plaće ili mogućnosti ponovnog pokretanja aktivnosti poduzetnika.

63. Nije lako opravdati činjenicu da su zaposlenici koji su prvi prestali primati plaću te su podnijeli tužbu za proglašavanje insolventnosti lišeni prava na minimalno jamstvo, dok zaposlenici koji su i dalje primali plaću i nisu podnijeli tužbu mogu dobiti to jamstvo.

64. U tim okolnostima, smatram da se isključivanje koje proizlazi iz članka 319. Zakona br. 35/2004, kako ga tumači nacionalni sud, protivi Direktivi 80/987, u vezi s načelom jednakog postupanja.

65. Prema mojem mišljenju, jamstvo se treba primjenjivati s obzirom na to da je utvrđeno da se potraživanja naknada čiju su isplatu tražili radnici nisu mogla podmiriti zbog insolventnosti njihovog poslodavca. Smatram da je korisno u tom pogledu navesti da iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje jasno proizlazi da je odbijanje preuzimanja potraživanja opravdano samim time što ta potraživanja nisu obuhvaćena referentnim razdobljem, a ne time što između navedenih potraživanja i insolventnosti poslodavca ne postoji veza ( 25 ).

66. Cilj razvoja nove metode zaštite potraživanja naknada, u kojoj treća ustanova jamči ta potraživanja u slučaju insolventnosti poslodavca, bio je ublažiti nedostatke tradicionalnih mehanizama zaštite, kao što su pravne povlastice, koji radnicima nisu omogućavali isplatu nepodmirenih naknada u slučajevima stečaja, obilježenima malom unovčivom imovinom odnosno nepostojanjem ikakve imovine ( 26 ). Odbijanjem jamstva za potraživanje koje se, međutim, nije moglo naplatiti zbog insolventnosti poslodavca značajno se ugrožava ta minimalna zaštita zaposlenika koju želi osigurati zakonodavac Unije.

67. Prije nego što podrobnije iznesem odgovor koji predlažem sudu koji je postavio prethodno pitanje, želim navesti dva oprečna prigovora njemačke odnosno portugalske vlade kako bih ih odbacio.

68. Njemačka vlada predstavlja kao odlučujući argument činjenicu da se Direktivom 80/987, u odnosu na njezinu izvornu verziju, državama članicama daje još više slobode u izboru načina zaštite radnika u slučaju insolventnosti poslodavca, s obzirom na to da se, u skladu s člankom 3. stavkom 2. te direktive, određivanje datuma kojim se utvrđuje referentno razdoblje u potpunosti prepušta ocjeni država članica. Međutim, napominjem da je Komisija opravdala takvu izmjenu isključivo u svrhu pojednostavljivanja metode koju se smatra „nepotrebno složenom” ( 27 ), pri čemu je pojasnila da bi se jednostavnijom formulacijom mogao „postići isti[ ( 28 )] cilj zaštite radnika” ( 29 ). Stoga se tom izmjenom ni u kojem slučaju ne može opravdati smanjenje razine zaštite zaposlenika u slučaju insolventnosti njihova poslodavca. Usto napominjem da se Direktivom 2002/74 istodobno predviđa mogućnost proširenja jamstva na potraživanja koja su nastala nakon referentnog datuma kako bi se, po potrebi, obuhvatile plaće koje treba isplatiti kada se poslovanje poduzetnika nastavi tijekom postupka insolventnosti ( 30 ).

69. Portugalska vlada pak napominje da se intervencija FGS‑a ne može postići tužbom za isplatu podnesenom radnom sudu jer se takva tužba može, ili ne mora, temeljiti na teškom imovinskom stanju ili insolventnosti poslodavca. Međutim, kao što sam ranije istaknuo ( 31 ), Sud se pobrinuo razlikovati preduvjete za jamstvo predviđene Direktivom 80/987 od utvrđivanja nepodmirenih potraživanja koja obuhvaća jamstvo. Iako jamstvena ustanova zaista može intervenirati tek nakon odluke o pokretanju postupka insolventnosti, to ne isključuje da ta ustanova nakon tog događaja jamči isplatu potraživanja naknada koju su radnici tražili pred sudom opće nadležnosti barem s obzirom na to da se nemogućnost naplate potraživanja odnosi na insolventnost poslodavca.

70. Budući da su ta dva prigovora pobijena, u nastavku ću ispitati svoj prijedlog odgovora na postavljeno pitanje.

71. S obzirom na to da smatram da država članica, koja završetkom referentnog perioda smatra datum podnošenja zahtjeva za proglašavanje insolventnosti poslodavca, ne može sustavno isključiti iz jamstva potraživanja čiju su isplatu i prisilnu naplatu zaposlenici tražili prije nego što su podnijeli tužbu u pogledu insolventnosti, u teoriji postoje dva moguća odgovora kojima se vremensko ograničenje treba pomiriti s nužnim očuvanjem minimalne zaštite predviđene Direktivom 80/987 i zahtjevom jednakog postupanja.

72. Datum dospijeća potraživanja mogao bi se vremenski odgoditi tako da se potraživanja naknada koja su dospjela tijekom referentnog razdoblja izjednače s potraživanjima koja su u istom razdoblju bila predmet zahtjeva za plaćanje kojem je uslijedio neuspješan pokušaj prisilne naplate.

73. U potporu tom rješenju, mogu istaknuti da su prijedlogom Direktive Vijeća o usklađivanju zakona država članica u pogledu zaštite radnika u slučaju insolventnosti poslodavca koji je Komisija podnijela 13. travnja 1978. ( 32 ) države članice obvezane jamčiti za nepodmirena potraživanja nastala tijekom dvanaest mjeseci prije prestanka plaćanja ili za potraživanja koja „su tijekom tog razdoblja bila predmet neuspjelog pokušaja prisilne naplate” ( 33 ).

74. Međutim, čini mi se da to rješenje previše odstupa od konačno donesenog teksta, u kojem se ne spominju potraživanja koja su bila predmet neuspješnog pokušaja naplate, već se zahtjeva da razdoblje rada bude obuhvaćeno referentnim razdobljem ( 34 ).

75. Primjerenije mi se čini drugo rješenje u kojem se pomiče završetak referentnog razdoblja u pogledu zaposlenika koji su prethodno pokrenuli postupak radi utvrđivanja njihovih potraživanja naknada i bezuspješno tražili njihovu prisilnu naplatu zbog insolventnosti poslodavca, s obzirom na to da je u tom slučaju početak navedenog razdoblja zahtjev za sudsko utvrđivanje potraživanja.

76. Valja podsjetiti da je na nacionalnom sudu da interno pravo, koliko god je moguće, tumači u skladu sa zahtjevima prava Unije. Ne smatram da je takvo tumačenje nemoguće jer je, bez izmjene pravila prema kojem FGS jamči za potraživanja naknada dospjela tijekom razdoblja od šest mjeseci prije pokretanja postupka insolventnosti pred trgovačkim sudom, dovoljno smatrati da je taj postupak, u pogledu zaposlenika koji su pokrenuli postupak pred radnim sudom radi isplate njihovih potraživanja naknada, pokrenut na dan podnošenja zahtjeva za plaćanje.

77. Na sudu koji je postavio prethodno pitanje jest da utvrdi je li to tumačenje moguće i da, ako to nije slučaj, odbije primijeniti taj nacionalni zakon.

IV – Zaključak

78. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je postavio Tribunal Central Administrativo Norte odgovori na sljedeći način: Članke 3. i 4. Direktive Vijeća 80/987/EEZ od 20. listopada 1980. o zaštiti zaposlenika u slučaju insolventnosti njihova poslodavca, kako je izmijenjena Direktivom 2002/74/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. rujna 2002., u vezi s načelom jednakog postupanja, treba tumačiti na način da im se ne protivi to da se potraživanja naknada u slučaju insolventnosti poslodavca nacionalnim pravom ograničavaju na potraživanja naknada koja su dospjela tijekom razdoblja od šest mjeseci prije datuma podnošenja zahtjeva za otvaranje postupka insolventnosti, pod uvjetom da je, u pogledu zaposlenika koji su prethodno pokrenuli postupak radi utvrđivanja njihovih potraživanja naknada i bezuspješno tražili njihovu prisilnu naplatu zbog insolventnosti poslodavca, početak tog referentnog razdoblja podnošenje zahtjeva za sudsko utvrđivanje potraživanja. Na sudu koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku je da provjeri, uzimajući u obzir cjelokupno interno pravo, materijalno kao i procesno, može li protumačiti svoje nacionalno pravo kako bi riješio spor u glavnom postupku u skladu s tekstom i ciljem Direktive 80/987, kako je izmijenjena Direktivom 2002/74, u vezi s načelom jednakog postupanja, i ako takvo tumačenje nije moguće, u glavnom predmetu ne primijeniti nijednu protivnu nacionalnu odredbu.

( 1 ) Izvorni jezik: francuski

( 2 ) SL L 283, str. 23.

( 3 ) SL C 270, str. 10., u daljnjem tekstu: Direktiva 80/987. Direktiva 80/987 kodificirana je Direktivom 2008/94/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2008. o zaštiti zaposlenika u slučaju insolventnosti njihovog poslodavca (SL L 283, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 128.). Međutim, potonja direktiva nije primjenjiva ratione temporis u glavnom predmetu.

( 4 ) U daljnjem tekstu: FGS.

( 5 ) Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću od 28. veljače 2011. o provedbi i primjeni određenih odredbi Direktive 2008/94 (COM(2011) 84 final) pruža uvid u iznose koje su jamstvene ustanove isplatile od 2006. do 2009. (vidjeti tehnički prilog).

( 6 ) U skladu s točkom 3. gore navedenog izvješća, šest država članica (Republika Bugarska, Češka Republika, Kraljevina Danska, Helenska Republika, Republika Malta i Republika Austrija) donijelo je isto rješenje, dok je drugih sedam država (Irska, Talijanska Republika, Republika Cipar, Republika Latvija, Republika Litva, Republika Poljska i Slovačka Republika) utvrdilo referentno razdoblje s istim datumom završetka, no duljeg trajanja, a Kraljevina Belgija odlučila se za drugi referentni datum, odnosno datum zatvaranja poduzetnika. Dvanaest drugih država (Savezna Republika Njemačka, Republika Estonija, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika, Veliko Vojvodstvo Luksemburg, Mađarska, Kraljevina Nizozemska, Rumunjska, Republika Slovenija, Republika Finska, Kraljevina Švedska, kao i Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske) nije utvrdilo referentno razdoblje. Vidjeti također usporednu tablicu naslovljenu „Limitations to the liability of the guarantee institutions (Implementation of Article 4 of Directive 2008/94/EC)”, koju je u rujnu 2011. sastavila Komisija na temelju studije iz siječnja 2007. o prenošenju Direktive 80/987 te na temelju informacija koje su naknadno podnijele države članice.

( 7 ) Osim, prema tvrdnjama portugalske vlade, Azevedoa Martinsa Ferreire, kojemu je ugovor istekao 14. travnja 2004.

( 8 ) Vidjeti presude od 14. srpnja 1998., Regeling (C‑125/97, Zb., str. I‑4493., t. 20.); od 11. rujna 2003., Walcher (C‑201/01, Zb., str. I‑8827., t. 38.) i od 17. studenoga 2011., van Ardennen (C‑435/10, Zb., str. I‑11705, t. 31. i 34.).

( 9 ) Vidjeti članak 3. stavak 2. Direktive 80/987.

( 10 ) Vidjeti u tom smislu presude od 10. srpnja 1997., Maso i dr. (C‑373/95, Zb., str. I‑4051., t. 56.); gore navedenu presudu Regeling (t. 3., 20. i 21.); od 16. prosinca 1999., Everson i Barrass (C‑198/98, Zb., str. I‑8903., t. 3. i 20.); od 15. svibnja 2003., Mau (C‑160/01, Zb., str. I‑4791., t. 3. i 42.); gore navedenu presudu Walcher (t. 38.); od 4. ožujka 2004., Barsotti i dr. (C‑19/01, C‑50/01 i C‑84/01, Zb. str. I‑2005., t. 35.); od 16. srpnja 2009., Visciano (C‑69/08, Zb., str. I‑6741., t. 27.); od 10. veljače 2011., Andersson (C‑30/10, Zb., str. I‑513., t. 25.), kao i gore navedenu presudu van Ardennen (t. 27. i 34.).

( 11 ) Vidjeti gore navedenu presudu van Ardennen (t. 35.).

( 12 ) Vidjeti gore navedenu presudu Barsotti i dr. (t. 38.).

( 13 ) Vidjeti gore navedenu presudu Regeling (t. 21. i 22.).

( 14 ) Vidjeti gore navedenu presudu Mau (t. 39. do 44., kao i t. 52. i 53.).

( 15 ) Vidjeti presude od 10. srpnja 1997., Bonifaci i dr. i Berto i dr. (C‑94/95 i C‑95/95, Zb., str. I‑3969., t. 39.), kao i prethodno navedenu presudu Maso i dr. (t. 49.).

( 16 ) Vidjeti gore navedene presude Bonifaci i dr. i Berto i dr. (t. 42. i 44.); Maso i dr. (t. 52. i 54.), kao i Mau (t. 22., 47. i 48.).

( 17 ) Vidjeti presude od 12. prosinca 2002., Rodríguez Caballero (C‑442/00, Zb., str. I‑11915., t. 29. do 32.), i od 16. prosinca 2004., Olaso Valero (C‑520/03, Zb., str. I‑12065., t. 34.); rješenje od 13. prosinca 2005., Guerrero Pecino (C‑177/05, Zb., str. I‑10887., t. 26.); presude od 7. rujna 2006., Cordero Alonso (C‑81/05, Zb., str. I‑7569., t. 37.); od 17. siječnja 2008., Velasco Navarro (C‑246/06, Zb., str. I‑105., t. 35.), i od 21. veljače 2008., Robledillo Núñez (C‑498/06, Zb., str. I‑921., t. 30.).

( 18 ) Vidjeti gore navedene presude Rodríguez Caballero (t. 32.) i Olaso Valero (t. 34.); gore navedeno rješenje Guerrero Pecino (t. 26.), kao i gore navedene presude Cordero Alonso (t. 37.) i Velasco Navarro (t. 36.).

( 19 ) Vidjeti gore navedenu presudu Cordero Alonso (t. 42.).

( 20 ) Člankom 3. stavkom 2. te direktive državama članicama dopušta se da utvrde jamstveno razdoblje „prije i/ili, po potrebi, nakon” datuma koji su odredile.

( 21 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 18. travnja 2013., Mustafa (C‑247/12), donesenu u pogledu nacionalnog propisa kojim je jamstvo ograničeno na potraživanja nastala prije nego što je odluka o otvaranju stečajnog postupka upisana u sudski registar.

( 22 ) Vidjeti sudsku praksu navedenu u bilješci 16.

( 23 ) Vidjeti bilješku 5.

( 24 ) Vidjeti u tom smislu Estelmann, M., „Europarechtliche Probleme des Drei‑Monatszeitraums nach § 183 SGB III”, Zeitschrift für europäisches Sozial- und Arbeitsrecht, 2003., br. 11‑12., str. 460., gdje se taj nedostatak pojašnjenja definira kao „zentraler Schwachpunkt der Regelung”. Vidjeti također komentar gore navedenih presuda Bonifaci i dr. i Berto i dr.; gore navedenu presudu Maso i dr., kao i presude od 10. srpnja 1997., Palmisani (C‑261/95, Zb., str. I‑4025.), Ayșe Odman, N., Common Market Law Review, 1998., p. 1395., koja smatra da „the achievement or the purpose of the Directive [80/987] to secure a minimum amount of guarantee to the employees who are in this situation will be seriously endangered with the placement of temporal limits starting from the date of the onset of insolvency, especially if the Member State chooses to apply the minimum period which is six months prior to the date of the onset of insolvency” (str. 1409.). Prema mišljenju te autorice, „[a]s long as the causal link exists between the notice of dismissal or the discontinuation of the contract of employment or the employment relationship and the state of insolvency as described in Article 2(2) [of the Directive 80/987], the guarantee envisaged by [this] Directive should be granted to the employee” (str. 1410.).

( 25 ) U točki 3.1. (VIII) stavku 2. odluke kojom se upućuje prethodno pitanje pojašnjeno je da „[je p]oslodavac proglašen insolventnim s obzirom na to da je uvjet iz članka 318. stavka 1. Zakona br. 35/2004 [...] ispunjen” (str. 6. verzije na francuskom jeziku).

( 26 ) Vidjeti u tom smislu Bronstein, A. S., „La protection des créances salariales en cas d’insolvabilité de l’employeur: du droit civil à la sécurité sociale”, Revue internationale du travail, 1987., svezak 126., br. 6., str. 795.

( 27 ) Vidjeti točku 4.2. prvu podtočku obrazloženja prijedloga Direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Direktive 80/987 [u njezinoj izvornoj verziji] (COM(2000) 832 final, str. 7.).

( 28 ) Moje isticanje.

( 29 ) Vidjeti točku 4.2. prvu podtočku obrazloženja tog prijedloga Direktive.

( 30 ) Vidjeti točku 4.2. drugu podtočku obrazloženja tog prijedloga Direktive.

( 31 ) Vidjeti točku 35. ovog mišljenja.

( 32 ) SL C 135, str. 2.

( 33 ) Članak 4. točka (b) tog prijedloga Direktive

( 34 ) Vidjeti članak 4. stavak 2. Direktive 80/987.