Privremena verzija

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

GIOVANNIJA PITRUZZELLE

od 12. siječnja 2023.( )

Predmet C-128/21

Lietuvos notarų rūmai,

M.S.,

S.Š.,

D.V.,

V.P.,

J.P.,

D.L.-B.,

D.P.,

R.O.I.

protiv

Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba,

uz sudjelovanje:

Lietuvos Respublikos teisingumo ministerija,

Lietuvos Respublikos finansų ministerija

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Vrhovni upravni sud Litve))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Tržišno natjecanje – Članak 101. UFEU-a – Pojmovi poduzetnika i odluka udruženja – Odluke javnobilježničke komore kojima se utvrđuju načini obračuna nagrada – Ograničenje s obzirom na cilj – Opravdanje – Novčana kazna – Udruženje poduzetnika i njegovi članovi – Predsjedništvo – Počinitelj – Solidarna odgovornost”





1. Mogu li se članovi nekog strukovnog udruženja pojedinačno kazniti za donošenje odluka koje se mogu pripisati strukovnom udruženju, a koje mogu narušiti ili ograničiti tržišno natjecanje u pravu Europske unije?

I. Pravni okvir

A. Pravo Unije

2. Na temelju članka 5. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima [101. i 102. UFEU-a]( ), naslovljenog „Ovlasti tijela država članica nadležna za tržišno natjecanje”:

„Tijela država članica nadležna za tržišno natjecanje imaju ovlasti primjenjivati članke 81. i 82. Ugovora u pojedinačnim slučajevima. U tu svrhu, ona mogu, po službenoj dužnosti ili postupajući po pritužbi, donositi odluke u kojima će:

zahtijevati da se povreda otkloni,

odrediti privremene mjere,

prihvatiti obveze

izricati kazne, dnevne ili druge kazne predviđene nacionalnim propisima.

Ako, na temelju informacija koje su im dostupne, nisu ispunjeni uvjeti za zabranu, mogu odlučiti i da nemaju razloga za intervenciju”.

3. Člankom 23. stavkom 2. točkom (a) i člankom 23. stavkom 4. te uredbe određuje se:

„2. Komisija može poduzetnicima i udruženjima poduzetnika odlukom propisati novčane kazne ako bilo namjerno ili nepažnjom:

(a) krše odredbe članka 81. ili članka 82. Ugovora [članka 101. i 102. UFEU-a] […].

Za svakog poduzetnika i svako udruženje poduzetnika koje sudjeluje u povredi propisa, novčana kazna ne smije prelaziti 10 % njegovog ukupnog prihoda u prethodnoj poslovnoj godini.

Kada se povreda propisa koja nastupa od strane udruženja poduzetnika odnosi na aktivnosti njegovih članova, novčana kazna ne smije prelaziti 10 % zbroja ukupnih prihoda svih članova koji su djelovali na tržištu na kojem je nastupila povreda propisa od strane udruženja poduzetnika.

[…].

4. Kada se novčana kazna izriče udruženju poduzetnika uzimajući u obzir prihod njegovih članova, a udruženje ne može podmirivati svoje obveze, ono je dužno od svojih članova zatražiti njihove doprinose u podmirenju novčane kazne. Ako se navedeni doprinosi za podmirenje kazne ne ustupe udruženju unutar roka koji je Komisija odredila, Komisija može zatražiti plaćanje novčane kazne izravno od bilo kojeg poduzetnika čiji su predstavnici bili članovi u tijelima udruženja nadležnima za donošenje odluka.

Nakon što Komisija uputi zahtjev za plaćanje kazne sukladno drugom podstavku, ako je to potrebno kako bi se osiguralo plaćanje kazne u punom iznosu, Komisija može zatražiti naplatu razlike iznosa od svakog od članova udruženja koji djelovao na tržištu na kojem je nastupila povreda propisa.

Međutim, Komisija neće naložiti plaćanje kazne u smislu drugog ili trećeg podstavka od poduzetnika koji dokažu da nisu proveli odluku udruženja koja je u suprotnosti s propisima o zaštiti tržišnog natjecanja, ili kada nisu znali da takva odluka postoji, ili u slučaju kada su se jednoznačno od takve odluke ogradili prije nego što je Komisija započela istragu u predmetu.

Financijska obveza svakog poduzetnika koja se odnosi na plaćanje novčane kazne ne smije prelaziti 10 % njegovog ukupnog prihoda u prethodnoj poslovnoj godini”.

B. Litavsko pravo

4. Člankom 5. stavkom 1. točkom 1. Lietuvos Respublikos konkurencijos istatymasa (Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja Republike Litve) od 23. ožujka 1999., kako je izmijenjen zakonom br. XIII-193. od 12 siječnja 2017. (u daljnjem tekstu: Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja Litve) propisuje se:

„Svi sporazumi čiji je cilj ograničiti tržišno natjecanje odnosno koji ograničavaju ili mogu ograničiti tržišno natjecanje zabranjeni su i ništavi od trenutka njihova sklapanja, uključujući sporazume kojima se neposredno ili posredno određuju (utvrđuju) cijena određene robe ili drugi kupoprodajni uvjeti”.

5. Člankom 3. stavkom 19. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja određuje se:

„‚Sporazumom’ se smatraju ugovori koje su u bilo kojem obliku (pisanom ili usmenom) sklopila dva ili više gospodarska subjekta ili usklađeno djelovanje među gospodarskim subjektima, uključujući odluke koje donosi skupina gospodarskih subjekata (udruženje, grupacija, konzorcij itd.) ili predstavnici tih skupina”.

6. Na temelju članka 3. stavka 22. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja:

„‚Gospodarskim subjektom’ smatra se poduzetnik, skupina poduzetnika (udruženja, grupacije, konzorciji itd.), poslovni nastan ili organizacija odnosno druge pravne ili fizičke osobe koje obavljaju ili mogu obavljati gospodarske djelatnosti u Republici Litvi i čije radnje utječu na gospodarsku aktivnost u Republici Litvi ili čije namjere, ako su izvršene, mogu utjecati na tu aktivnost. Tijela javne uprave Republike Litve smatraju se gospodarskim subjektima ako obavljaju gospodarsku djelatnost”.

7. U članku 2. Lietuvos Respublikos notariato įstatymasa (Zakon o javnom bilježništvu Republike Litve, u daljnjem tekstu: Zakon o javnom bilježništvu), kako je izmijenjen Zakonom br. XIII-570 od 29. lipnja 2017., navodi se:

„Javni bilježnik je osoba koju je država ovlastila za obavljanje dužnosti predviđenih ovim zakonom i potvrđivanje zakonitosti poslova i dokumenata u okviru pravnih odnosa građanskog prava. Javni bilježnik može djelovati i kao posrednik u građanskopravnim sporovima”.

8. U skladu s člankom 6. prvim stavkom Zakona o javnom bilježništvu:

„Broj javnih bilježnika, njihovo sjedište i njihovu mjesnu nadležnost određuje ministar pravosuđa Republike Litve u skladu s metodologijom koju je utvrdio kako bi ocijenio potrebe za pravnim uslugama koje javni bilježnici pružaju građanima”.

9. Člankom 8. Zakona o javnom bilježništvu određuje se:

„Javni bilježnici Republike Litve udružuju se u Javnobilježničku komoru […]. Svaki javni bilježnik član je Javnobilježničke komore. Javnobilježnička komora je pravna osoba. Statut Javnobilježničke komore donosi Skupština javnobilježničke komore, a odobrava ga ministar pravosuđa Republike Litve”.

10. Na temelju članka 10. točke 7. Zakona o javnom bilježništvu, Javnobilježnička komora u okviru obavljanja svojih zadaća donosi mjere koje omogućuju osiguravanje usklađenosti javnobilježničke prakse.

11. Člankom 11. stavcima 2. i 3. Zakona o javnom bilježništvu određuje se:

„Ministar pravosuđa Republike Litve odobrava normativne akte iz ovog zakona uzimajući u obzir mišljenje predsjedništva Javnobilježničke komore. Ako ministar pravosuđa Republike Litve smatra da rješenja ili odluke Javnobilježničke komore nisu u skladu sa zakonodavstvom Republike Litve, može podnijeti tužbu Okružnom sudu u Vilniusu radi poništenja tih rješenja ili odluka. Tužbu treba podnijeti u roku od mjesec dana od datuma primitka rješenja ili odluke na koju se odnosi tužba”.

12. Člankom 12. Zakona o javnom bilježništvu propisuje se:

„Javni bilježnici izvršavaju svoje ovlasti neovisno o utjecaju javnih tijela i tijela nadležnih za proračun te podliježu samo zakonima”.

13. U skladu s člankom 13. Zakona o javnom bilježništvu, u okviru svoje djelatnosti javni bilježnici poštuju odluke Javnobilježničke komore.

14. Člankom 16. Zakona o javnom bilježništvu određuje se:

„U skladu s pravilima propisanima Građanskim zakonikom Republike Litve i ovim zakonom, javni bilježnik odgovoran je za štetu koja je fizičkim ili pravnim osobama prouzročena nezakonitim radnjama koje je počinio on, njegov predstavnik ili zaposlenici njegova javnobilježničkog ureda prilikom obavljanja profesionalne javnobilježničke djelatnosti. Javni bilježnik odgovoran je kao državni službenik za bilo koju povredu zakonâ ili drugih regulatornih akata počinjenu prilikom obavljanja njegovih dužnosti koja dovodi do njegove kaznene ili upravne odgovornosti”.

15. Članak 19. stavci 1. i 2. Zakona o javnom bilježništvu glasi:

„Javni bilježnik naplaćuje nagrade za sastavljanje javnobilježničkih akata, sastavljanje prijedloga radnji te za pružanje savjetodavnih i tehničkih usluga čije iznose (tarife) utvrđuje ministar pravosuđa Republike Litve, pri čemu uzima u obzir kriterije za određivanje iznosa (tarifa) javnobilježničkih nagrada koji se navode u članku 19. ovog zakona u dogovoru s ministrom financija Republike Litve i Javnobilježničkom komorom. Iznos nagrada javnom bilježniku treba osigurati prihode koji mu omogućuju da bude financijski neovisan, da klijentima osigura dobre uvjete pružanja usluga, da zaposli osoblje koje posjeduje potrebne kvalifikacije i da ima dobro tehnički opremljen ured. […] Ovisno o financijskoj situaciji njegova klijenta, javni bilježnik može ga u cijelosti ili djelomično osloboditi plaćanja nagrada”.

16. Člankom 21. Zakona o javnom bilježništvu određuje se:

„Javni bilježnik djelatnost obavlja samostalno i financijski je neovisan. […]”.

17. U članku 62. prvom i sedmom stavku Zakona o javnom bilježništvu navodi se:

„Javni bilježnik dužan je ugovoriti osiguranje od profesionalne građanskopravne odgovornosti za štetu koja je prilikom obavljanja njegovih dužnosti prouzročena fizičkim ili pravnim osobama u iznosu većem od 290 eura. […] Ako naknada koju isplati osiguranje nije dovoljna kako bi se u cijelosti nadoknadila šteta, razliku između te naknade i stvarne štete podmiruje javni bilježnik koji je prouzročio štetu”.

18. U članku 28. stavku 1. Zakona o javnom bilježništvu navodi se:

„Javnobilježničke akte može sastavljati bilo koji javni bilježnik, osim u nasljednim stvarima. Ministar pravosuđa Republike Litve u tim slučajevima određuje mjesnu nadležnost javnih bilježnika”.

19. Člankom 8. stavcima 6. i 7. Statuta litavske Javnobilježničke komore (u daljnjem tekstu: statut), koji je odobren Uredbom br. 1R-3 od 3. siječnja 2008. litavskog ministra pravosuđa, propisuje se:

„Prilikom obavljanja svojih dužnosti, Javnobilježnička komora obavlja sljedeće zadaće:

[…]

6. donosi mjere kako bi se ujednačila javnobilježnička praksa;

7. sažima javnobilježničku praksu i savjetuje javne bilježnike”.

20. Člankom 18. stavkom 1. Statuta predviđa se:

„Predsjedništvo je kolegijalno upravljačko tijelo Javnobilježničke komore. Predsjedništvo je sastavljeno od osam članova koje Skupština javnih bilježnika imenuje (odabire) na tri godine”.

21. Člankom 25. Statuta određuje se:

„Odluke predsjedništva koje se odnose na primjenu zakonodavstva u praksi i druga relevantna pitanja priopćavaju se Ministarstvu pravosuđa Republike Litve u roku od pet radnih dana i objavljuju se na internetskoj stranici Javnobilježničke komore”.

22. Konkretno, člankom 10. točkom 4. Statuta propisuje se da je svaki član Javnobilježničke komore vezan odlukama predsjedništva.

II. Činjenice, glavni postupak i prethodna pitanja

23. Odlukom br. 2S-2(2018) od 26. travnja 2018. Lietuvos Republikos konkurencijos taryba (Vijeće za zaštitu tržišnog natjecanja Republike Litve, u daljnjem tekstu: Vijeće za zaštitu tržišnog natjecanja) izrekla je kaznu Notarų rūmaiju, odnosno litavskoj Javnobilježničkoj komori (u daljnjem tekstu: Javnobilježnička komora), te javnim bilježnicima koji su bili članovi predsjedništva Javnobilježničke komore (u daljnjem tekstu: Predsjedništvo) (u daljnjem tekstu zajedno nazvani: tužitelji) jer su povrijedili litavski Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja od 23. ožujka 1999. (Žin., 1999., br. 30-856), kao i članak 101. stavak 1. točku (a) UFEU-a.

24. Na temelju prethodno navedene mjere litavska Javnobilježnička komora donijela je odluke( ), konkretno, odluke od 30. kolovoza 2012., 23. travnja 2015., 26. svibnja 2016. i 26. siječnja 2017., kojima je pojasnila kriterije obračuna javnobilježničkih nagrada za sljedeće usluge (u daljnjem tekstu: pojašnjenja): i. - odobravanje poslova u vezi s hipotekama i izdavanje potvrda o ovršnosti u situacijama u kojima stranke uključene u posao ne naznače vrijednost nekretnine pod hipotekom te u situacijama u kojima se na više nekretnina zasniva hipoteka na temelju samo jednog hipotekarnog posla; ii. - izvršenje javnobilježničkih akata, priprema prijedloga poslova, savjetovanje i tehničke usluge u situacijama u kojima je služnost uspostavljena samo jednim ugovorom za više nekretnina; iii.- potvrđivanje ugovora o zamjeni u situacijama u kojima se dijelovi različitih dobara zamjenjuju na temelju ugovora.

25. Pojašnjenja su jednoglasno prihvaćena i naknadno objavljena na stranici litavske Javnobilježničke komore.

26. Prema mišljenju Vijeća za zaštitu tržišnog natjecanja, iako raspolaže marginom prosudbe( ) u slučaju kad donosi pojašnjenja, u okviru kojih se određuje iznos nagrada koji uključuju donju i gornju granicu, litavska Javnobilježnička komora odredila je najvišu vrijednost iznosa tih nagrada.

27. Slijedom toga, navedeno litavsko tijelo utvrdilo je da je Javnobilježnička komora, djelujući posredstvom Predsjedništva i njegovih članova, povrijedila članak 101. stavak 1. točku (a) UFEU-a time što je donijela pojašnjenja. Javnobilježničku komoru kvalificiralo se kao udruženje poduzetnika, a pojašnjenja su se kvalificirala kao odluke koje je donijelo udruženje poduzetnika i osmero javnih bilježnika koji su bili članovi Predsjedništva i kojima se može ograničiti tržišno natjecanje među javnim bilježnicima.

28. Vijeće za zaštitu tržišnog natjecanja odredilo je tržište litavskih javnih bilježnika kao mjerodavno tržište. Navedena povreda počinjena je od 30. kolovoza 2012. do 16. studenoga 2017. Osim toga, iznos kazne umanjen je s obzirom na prešutno odobrenje ministra pravosuđa koji nije donio nacionalne mjere potrebne za otklanjanje povrede.

29. Stoga su litavska Javnobilježnička komora i javni bilježnici koji su bili članovi Predsjedništva kojima se osobno prigovorila povreda članka 101. UFEU-a, pobijali odluku pred Vilniaus apygardos administracinis teismasom (Okružni upravni sud u Vilniusu, Litva).

30. U postupku pred Vilniaus apygardos administracinis teismasom (Okružni upravni sud u Vilniusu) Javnobilježnička komora tvrdila je, zajedno s kažnjenim javnim bilježnicima koji su bili članovi Predsjedništva, da se javni bilježnik ne može smatrati poduzetnikom u smislu članka 101. stavka 1. UFEU-a. Naime, na usluge koje pružaju javni bilježnici ne primjenjuje se sustav tržišnog natjecanja u pogledu cijena. Svrha pojašnjenja jest provedba ovlasti Javnobilježničke komore, kao što su standardizacija javnobilježničke prakse, savjetovanje javnih bilježnika i zaštita javnih bilježnika od neopravdane građanskopravne odgovornosti u skladu nacionalnim zakonima u tom području. Cilj donesenih odluka također je zaštita potrošača provedbom načela jednakosti i proporcionalnosti.

31. Javnim bilježnicima koji su bili članovi Predsjedništva ne mogu se osobno pripisati ni sporna postupanja, s obzirom na to da ministar pravosuđa nije pobijao odluke Javnobilježničke komore, iako je bio upoznat s njihovim donošenjem. Osim toga, tužitelji iz glavnog postupka osporavali su primjenjivost članka 101. stavka 1. točke (a) UFEU-a, s obzirom na to da u Uniji ne postoji jedinstveno tržište javnobilježničkih usluga.

32. Vijeće za zaštitu tržišnog natjecanja tvrdilo je pak da javnobilježničke usluge podliježu sustavu tržišnog natjecanja i u pogledu cijena te da, slijedom toga, javni bilježnici nisu mogli povrijediti pravna pravila o tržišnom natjecanju utvrđena pravom Unije.

33. Što se tiče primjenjivosti prava Europske unije na ovaj slučaj, Vijeće za zaštitu tržišnog natjecanja isticalo je da nije riječ o isključivo nacionalnom slučaju, s obzirom na to da se i državljani drugih država članica mogu koristiti uslugama koje pružaju litavski javni bilježnici, iako se one pružaju samo na litavskom državnom području.

34. U tom kontekstu, Vilniaus apygardos administracinis teismas (Okružni upravni sud u Vilniusu) djelomično je poništio odluku presudom protiv koje je nakon toga Vijeće za zaštitu tržišnog natjecanja podnijelo žalbu Lietuvos vyriausiasis administracinis teismasu (Vrhovni upravni sud Litve).

35. Ne uzimajući u obzir razna sporna pitanja koja se neće razmatrati u ovom mišljenju, sud koji je uputio zahtjev izrazio je dvojbe u pogledu nepostojanja prethodne odluke Suda o primjenjivosti članka 101. UFEU-a na javne bilježnike te je, slijedom toga, pitao mogu li javnobilježničke usluge predstavljati gospodarsku djelatnost u smislu članka 101. UFEU-a.

36. Isto tako, sud koji je uputio zahtjev smatra da je sporna bila primjenjivost kriterija iz predmeta Wouters na temelju kojeg „država članica treba osigurati zadržavanje svoje ovlasti donošenja odluka”( ), odnosno kriterija iz predmeta Čez Elektro Bulgaria u skladu s kojim „ država [mora] ima[ti] ovlast učinkovitog nadzora i donošenja odluke u zadnjem stupnju”( ) koje je Sud utvrdio kako bi državno tijelo kvalificirao kao strukovno udruženje u smislu članka 101. UFEU-a.

37. Sud koji je uputio zahtjev napomenuo je zatim da ministar pravosuđa zapravo ima ovlast pobijanja pojašnjenja pred nacionalnim sudom i ovlast da dopuni popis kriterija za obračun naknada.

38. Dvojbene su bile i sljedeće okolnosti: i. mogućnost da se pojašnjenja kvalificiraju kao odluka o osnivanju udruženja poduzetnika i njihov moguć negativni utjecaj na tržišno natjecanje među poduzetnicima; ii. prikladnost ciljeva pojašnjenja i njihova proporcionalnost; iii. mogućnost da se javne bilježnike koji su bili članovi Predsjedništva kvalificira kao članove udruženja poduzetnika i mogućnost da se njima osobno pripiše sporna povreda te da se, slijedom toga, na njih primijeni odgovarajuća kazna.

39. U tom kontekstu, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Vrhovni upravni sud Litve) prekinuo je postupak te je Sudu uputio niz prethodnih pitanja i, konkretno, pitanje koje je relevantno u ovom mišljenju:

„7. Treba li članak 101. UFEU-a tumačiti na način da se može smatrati da su javni bilježnici koji su bili članovi Predsjedništva povrijedili taj članak i da im se može izreći novčana kazna zato što su sudjelovali u donošenju pojašnjenja opisanih u ovom slučaju dok su obavljali djelatnost javnog bilježnika?”

III. Pravna analiza

A. Uvodna razmatranja

40. Kao što je to zatražio Sud, moje mišljenje bit će usmjereno na sedmo prethodno pitanje.

41. Međutim, stranke su na raspravi u predmetu ponovile i dodatno argumentirale određena razmatranja o pravnom pitanju koje je prethodilo onima na koja su se odnosila prethodna pitanja.

42. Riječ je o pitanju primjenjivosti članka 101. UFEU-a na situacije u kojima poduzetnici kojima se pripisuje povreda tržišnog natjecanja nisu u tržišnom natjecanju s drugim sličnim poduzetnicima iz drugih zemalja Unije, nego je tržišno natjecanje, zbog posebnosti dužnosti koje se obavljaju( ) i nacionalnih propisa, ograničeno samo na nacionalno tržište. Konkretno, Javnobilježnička komora i litavska vlada dovele su u pitanje to da eventualna povreda tržišnog natjecanja može utjecati na trgovinu među državama članicama.

43. U biti, riječ je o tumačenju pojma „utjecaj na trgovinu među državama članicama”, što je pojam koji je upravo jedan od uvjeta primjenjivosti članka 101. UFEU-a na povrede tržišnog natjecanja.

1. Pojam utjecaja na trgovinu među državama članicama

44. Utjecaj na trgovinu među državama članicama sastoji se od promjene uvjeta tržišnog natjecanja na tržištu prilikom trgovine među državama članicama i posljedica je zabranjenog sporazuma kojim se ograničava tržišno natjecanje odnosno zlouporabe vladajućeg položaja. Navedeni utjecaj određuje područje primjene pravila prava Europske unije, pri čemu ga razdvaja od područja primjene pravila o tržišnom natjecanju nacionalnog prava( ).

45. Sudskom praksom Suda određeni su sastavni elementi zahtjeva. Na temelju ustaljene sudske prakse, „kako bi mogao utjecati na trgovinu među državama članicama, sporazum između poduzetnika mora s dostatnim stupnjem vjerojatnosti omogućiti da se na temelju svih objektivnih činjeničnih ili pravnih elemenata predvidi da taj sporazum može neposredno ili posredno, stvarno ili potencijalno utjecati na trgovinsku razmjenu među državama članicama, i to na način koji bi mogao činiti prepreku za ostvarivanje ciljeva jedinstvenog tržišta među državama članicama”( ).

46. Nadalje, kako bi zabranjeni sporazum bio obuhvaćen područjem primjene prava Unije, potrebno je da je utjecaj dovoljno znatan. Sud je u tom pogledu istaknuo da „sporazum nije obuhvaćen zabranom iz članka [101. UFEU-a] ako, uzimajući u obzir slabiji položaj sudionika na tržištu proizvoda o kojima je riječ, taj sporazum neznatno utječe na tržište”( ). Komisija je zauzela slično stajalište u svojim Smjernicama( ), u dijelu u kojem isključuje postojanje znatnog utjecaja na trgovinu među državama članicama ako su ispunjena dva kumulativna uvjeta na temelju kojih se može zaključiti da je učinak nezakonitog sporazuma neznatan( ).

47. U sudskoj praksi Suda također je određen takozvani prag de minimis ispod kojeg se smatra da povreda tržišnog natjecanja nema negativni utjecaj. Međutim, taj prag de minimis od 10 % u pogledu tržišnih udjela ne smatra se potrebnim u slučaju u kojem sporazumi imaju protutržišni cilj( ).

48. Kad je riječ o geografskom dosegu sporazuma te kako bi se smatralo da postoji utjecaj, iako s jedne strane činjenica da sporazum među subjektima s poslovnim nastanom u samo jednoj državi članici nije dovoljna kako bi se isključio prekogranični učinak utjecaja( ), s druge se strane činjenica da zabranjeni sporazum obuhvaća cijelo državno područje po svojoj prirodi protivi gospodarskom prožimanju kao jednom od ciljeva Ugovora, s obzirom na to da zbog svojih obilježja dovodi do podjele tržišta na nacionalnoj razini( ). Stoga nije potrebno da su nužno uključeni trgovci iz više država koji su međusobno u konkurentskom odnosu. Suprotno tomu, dovoljno je da predmetno geografsko područje obuhvaća cijelo područje neke države članice.

49. U ovom slučaju valja napomenuti da iz spisa proizlazi da postoje neke odluke udruženja poduzetnika koje se odnose na sve trgovce iz određene države članice.

50. Nadalje, budući da je riječ o zabranjenom sporazumu čiji je cilj određivanje cijena, iz spisa proizlazi da se taj sporazum može kvalificirati kao povreda s obzirom na cilj, čiju mogućnost znatnog ograničavanja, sprečavanja ili narušavanja tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu valja smatrati vjerojatnom. Sporazum „s protutržišnim ciljem predstavlja, po svojoj prirodi i neovisno o bilo kojem njegovu konkretnom učinku, znatno ograničenje tržišnog natjecanja”( ).

51. Stoga se može smatrati da zabranjeni sporazum koji obuhvaća cijelo državno područje neke države članice i čiji je cilj određivanje cijena koje vrijedi za sve trgovce na tržištu neke države članice može, po svojoj prirodi, pojačati podjelu tržišta na nacionalnoj razini, otežavajući na taj način gospodarsko prožimanje kao jedan od ciljeva Ugovora.

52. Čak i da je točna tvrdnja da ne postoji stvarno tržišno natjecanje među javnim bilježnicima iz različitih država članica zbog posebnog načina na koji pojedinačne države reguliraju tu vrstu trgovaca, i u pogledu uvjeta pristupa i u pogledu uvjeta obavljanja profesije, točno je i da bi se na građane Unije koji se žele koristiti javnobilježničkim uslugama u državi članici u kojoj je dopuštena prethodno opisana podjela nacionalnog tržišta primjenjivali gospodarski uvjeti koji nisu posljedica uobičajenog načina odvijanja slobodnog tržišnog natjecanja.

B. Sedmo prethodno pitanje

53. Sedmim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita dopušta li članak 101. UFEU-a nacionalnom tijelu nadležnom za tržišno natjecanje da izrekne pojedinačne novčane kazne javnim bilježnicima koji su sudjelovali u donošenju pojašnjenja u svojstvu članova Predsjedništva, koje je tijelo litavske Javnobilježničke komore, i to istodobno s kaznom izrečenom Javnobilježničkoj komori.

54. Slijedom toga, riječ je o utvrđivanju osoba odgovornih za navodnu povredu tržišnog natjecanja.

55. Naime, nacionalno tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja utvrdilo je da su istodobno odgovorni i litavska Javnobilježnička komora i pojedinačni javni bilježnici koji su bili članovi Predsjedništva.

56. Javnobilježnička komora udruženje je poduzetnika koje se sastoji od svih litavskih javnih bilježnika i odgovorna je za regulaciju javnobilježničke profesije u okviru koji je utvrdio zakonodavac te u dogovoru s ministarstvom pravosuđa.

57. Kao što to proizlazi iz spisa, Predsjedništvo, koje je tijelo Javnobilježničke komore, kolektivni je subjekt koji donosi odluke u ime Javnobilježničke komore.

58. Tekstom članka 101. UFEU-a određuje se da je adresat zabrane „poduzetnik”( ).

59. Izricanjem kazni u području tržišnog natjecanja treba poštovati načelo osobne odgovornosti( ) na temelju kojeg se kazna izriče počinitelju povrede koji je obično fizička ili pravna osoba koja je upravljala predmetnim poduzećem u trenutku u kojem je počinjena povreda( ), odnosno sve fizičke ili pravne osobe koje čine to poduzeće ako ne postoji fizička ili pravna osoba kojoj bi se, kao osobi koja rukovodi tim osobama, mogla pripisati povreda( ).

60. Prema mojem mišljenju, iz toga slijedi da je, kako bi se zajednička odgovornost mogla pripisati određenim pojedinačnim poduzetnicima (pojedinačnim javnim bilježnicima koji su bili članovi Predsjedništva), koji su dio udruženja poduzetnika (Javnobilježničke komore), potrebno utvrditi poseban doprinos tih poduzetnika povredi tržišnog natjecanja. Kako bi se to učinilo, potrebno je utvrditi odnos između Predsjedništva i Javnobilježničke komore, eventualna aktivna postupanja čiji je cilj konkretno sastavljanje odluke i regulatornu osnovu na kojoj bi se mogla temeljiti ta zajednička odgovornost.

61. U pogledu svih tih elemenata dat ću Sudu nekoliko prijedloga za pravilno tumačenje prava Unije, pri čemu se podrazumijeva da je zadaća nacionalnog suda primijeniti ta načela na ovaj slučaj te provjeriti činjenice i okolnosti iz spisa kako bi se one mogle povezati s navedenim načelima.

62. Kad je riječ o odnosu između Predsjedništva i Javnobilježničke komore, iz spisa ovog predmeta, a i kao što je to navela litavska vlada( ), proizlazi da autor pojašnjenja ne može biti Predsjedništvo u smislu javnih bilježnika koji su njegovi članovi, s obzirom na to da je riječ o tijelu Javnobilježničke komore.

63. Ta okolnost odražava se u izjavama litavske Javnobilježničke komore u pisanim očitovanjima koja su potvrđena na raspravi i u skladu s kojima se odluke Predsjedništva mogu pripisati Javnobilježničkoj komori. Stoga Predsjedništvo donosi odluke kao tijelo nadležno za donošenje odluka koje, kao cjelina, djeluje kao predstavnik Javnobilježničke komore.

64. Nadalje, potreba da se odluke Predsjedništva pripišu litavskoj Javnobilježničkoj komori dodatno je potvrđena statusom članova Predsjedništva. Na temelju članka 19. Statuta Javnobilježničke komore, Predsjedništvo je kolegijalno upravljačko tijelo Javnobilježničke komore koje se sastoji od osam članova koje Skupština javnobilježničke komore imenuje na tri godine. Činjenica da pojedinačni članovi Predsjedništva podliježu skupštini javnih bilježnika potvrđena je zatim odredbom članka 19. stavka 4. Statuta javnobilježničke komore na temelju kojeg svaki član Predsjedništva odgovara mjesno nadležnoj skupštini javnih bilježnika. Daljnja potvrda isključivo izvršne uloge Predsjedništva nalazi se u članku 20. stavku 1. navedenog statuta na temelju kojeg Predsjedništvo osigurava obavljanje dužnosti Javnobilježničke komore.

65. Iz izvora nacionalnog prava koje je opisao sud koji je uputio zahtjev i koje su stranke analizirale u pisanim očitovanjima i na raspravi, a koje treba provjeriti nacionalni sud, proizlazi da su javni bilježnici koji su bili članovi Predsjedništva tijela Javnobilježničke komore koja ne obavljaju nijednu posebnu djelatnost, kao što to čine pojedinačni poduzetnici.

66. Kad je riječ o konkretnom doprinosu pojedinačnih javnih bilježnika koji su bili članovi Predsjedništva navodnoj povredi tržišnog natjecanja, iz spisa proizlazi da se aktivnost koju konkretno obavljaju javni bilježnici koji su bili članovi Predsjedništva odnosi na sudjelovanje na sjednicama, kao i na glasovanje na sjednicama koje su dovele do donošenja pojašnjenja.

67. Stoga ne postoji neka posebna aktivnost koju obavljaju pojedinačni poduzetnici javni bilježnici i koja se obavlja kako bi se potaknulo donošenje odluke udruženja poduzetnika, odnosno Javnobilježničke komore, te koja nadilazi sudjelovanje u tijelu nadležnom za donošenje odluka na načine opisane u prethodnoj točki.

68. Naprotiv, ono što proizlazi iz tumačenja spisa i što je potvrđeno na raspravi jest da pripisivanje kazne pojedinačnim javnim bilježnicima koji su bili članovi Predsjedništva zajedno s Javnobilježničkom komorom proizlazi iz razmatranja povezanih s potrebnim odvraćajućim učinkom kazne.

69. Naime, Vijeće za zaštitu tržišnog natjecanja u više je navrata ponovilo da eventualno izricanje kazne samo udruženju poduzetnika, odnosno Javnobilježničkoj komori, na temelju zakona koji su bili na snazi u Litvi u vrijeme nastanka činjenica, ne bi omogućilo izricanje kazne koja je u ekonomskom smislu dovoljna kako bi se postigla odgovarajuća razina odvraćajućeg učinka.

70. Stoga je bilo potrebno izreći kaznu i pojedinačnim javnim bilježnicima koji su bili članovi Predsjedništva kako bi se mogla primijeniti osnovica za izračun radi određivanja kazne (prihod pojedinačnih javnih bilježnika koji su bili članovi Predsjedništva) koja je bila veća od osnovice u pogledu prihoda udruženja koji se sastoji samo od doprinosa čije se plaćanje povremeno zahtijeva od pojedinačnih javnih bilježnika.

71. Međutim, smatram da opći i preventivni cilj koji je odredilo litavsko Vijeće za zaštitu tržišnog natjecanja( ), kako bi utemeljilo potrebu da se povreda tržišnog natjecanja pripiše fizičkim osobama koje su djelovale u okviru tijela te kako bi se spriječila opasnost od toga da se ne postigne odvraćajući učinak, ne može opravdati izricanje kazni na načine koji su se primijenili.

72. Čini se da to znači da je Vijeće za zaštitu tržišnog natjecanja, s obzirom na to da ne postoji pravno pravilo koje ovlašćuje na izračun kazne na temelju ne samo prihoda udruženja poduzetnika (Javnobilježničke komore), nego i na temelju prihoda pojedinačnih poduzetnika koji su članovi tog udruženja (pojedinačnih javnih bilježnika), odlučilo izreći individualne kazne pojedinačnim javnim bilježnicima koji su bili članovi tijela Javnobilježničke komore (Predsjedništva) nadležnog za donošenje odluka, kako bi se postigao dovoljan odvraćajući učinak kazne.

73. Međutim, smatram da je razmatranje na kojem se to temelji posljedica pogreške u tumačenju.

74. Time dolazimo do treće točke koja se odnosi na pravnu osnovu koja je potrebna za zajedničko izricanje kazne udruženju poduzetnika i pojedinačnim javnim bilježnicima koji su bili članovi Predsjedništva.

75. Ako sam to dobro shvatio, Vijeće za zaštitu tržišnog natjecanja u ovom je slučaju kaznilo utvrđenu povredu tržišnog natjecanja (odluku poduzetnika koja se odnosila na određivanje cijena) dvostrukom kaznom, jednom izrečenom Javnobilježničkoj komori kao udruženju poduzetnika i izračunanoj na temelju prihoda udruženja, i drugom, koja je pojedinačno izrečena osmero javnih bilježnika koji su bili članovi Predsjedništva i izračunana na temelju prihoda javnih bilježnika kao pojedinačnih poduzetnika.

76. Prema mojem mišljenju, valja razlikovati mogućnost istodobnog izricanja kazne za povredu tržišnog natjecanja udruženju poduzetnika koje je provodilo odluke na kojima se temeljila povreda i pojedinačnim poduzetnicima koji su aktivno sudjelovali u svrhu počinjenja te povrede od mogućnosti izračuna ukupne kazne koju treba izreći udruženju poduzetnika na temelju prihoda tog udruženja zajedno s prihodom svih ili nekih pojedinačnih poduzetnika koji čine navedeno udruženje.

77. Kao što se to navodi, u prvom je slučaju potrebno dokazati konkretan doprinos pojedinačnih poduzetnika na temelju kojeg se oni mogu smatrati supočiniteljima povrede.

78. Na drugi slučaj, odnosno mogućnost proširenja osnovice za izračun kazne na udruženje poduzetnika na način da se u tu osnovicu uključi prihod svih ili nekih poduzetnika koji su sudjelovali u povredi, odnosila se presuda Coop de France( ), što je sudska praksa koja je zatim kodificirana u članku 23. stavku 2. trećem podstavku Uredbe br. 1/2003( ), a koja se odnosi na Komisijine ovlasti koja djeluje kao izvršitelj (enforcer) u području tržišnog natjecanja.

79. Još je više drukčiji poseban slučaj solidarne odgovornosti iz članka 23. stavka 4. Uredbe br. 1 iz 2003.( ), kojim se za Komisiju, u slučaju nesolventnosti udruženja poduzetnika i ako mu njegovi članovi ne plate doprinose za podmirenje kazne, predviđa mogućnost da zatraži plaćanje novčane kazne izravno od svakog poduzetnika čiji su predstavnici bili članovi u tijelima udruženja nadležnima za donošenje odluka.

80. Kao što to jasno proizlazi iz teksta članka 23. stavka 4. Uredbe br. 1/2003, u slučaju kazne izrečene udruženju poduzetnika, mogućnost zahtijevanja plaćanja novčane kazne izravno od poduzetnika čiji su predstavnici bili članovi u tijelima udruženja nadležnima za donošenje odluka podliježe dvama uvjetima, a to su da i. udruženje nije solventno i da je ii. udruženje zahtijevalo od svojih članova plaćanje doprinosa za podmirenje kazne, ali članovi nisi ispunili obvezu unutar roka koji je odredila Komisija.

81. Iz toga slijedi da iz prava Unije i, konkretno, iz Uredbe br. 1/2003 ne može proizlaziti opća solidarna odgovornost članova u tijelima udruženja poduzetnika nadležnima za donošenje odluka na temelju koje se zajednički mogu izreći kazne udruženju poduzetnika i članovima tih tijela nadležnih za donošenje odluka.

82. Opće pravilo ostaje ono iz članka 23. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1/2003 u skladu s kojim „Komisija može poduzetnicima i udruženjima poduzetnika odlukom propisati novčane kazne ako bilo namjerno ili nepažnjom: (a) krše odredbe članka 81. ili članka 82. Ugovora”, odnosno poduzetnicima i udruženjima poduzetnika koji namjerno ili nepažnjom krše odredbe (sada) članka 101. ili 102. UFEU-a.

83. Riječ je o jasnoj primjeni prethodno navedenog načela osobne odgovornosti koje se primjenjuje i na poduzetnike kojima se pripisuje povreda tržišnog natjecanja.

84. Stoga ni presuda Coop de France u kojoj se, u slučaju u kojem su članovi udruženja poduzetnika aktivno sudjelovali u provedbi protutržišnog sporazuma, nije utvrdila mogućnost određivanja kazne uzimanjem u obzir pojedinačnih prihoda članova tog udruženja ni članak 23. stavak 2. treći podstavak Uredbe br. 1/2003, kojim se kodificirao taj pristup, ne mogu predstavljati pravni temelj načina kažnjavanja koji je odabralo litavsko Vijeće za zaštitu tržišnog natjecanja.

85. Nadalje, u presudi Coop de France izričito se upućivalo na dodatni uvjet, koji je također u više navrata istaknut u pisanim očitovanjima i na raspravi, a to je uvjet da se povreda koju je počinilo udruženje odnosi na aktivnosti njegovih članova te da je udruženje provodilo protutržišne prakse izravno u korist tih članova i u suradnji s njima( ).

86. Iako ne postoje dvojbe u pogledu toga da se odluke udruženja poduzetnika, u slučaju kao što je ovaj, odnose na aktivnosti njegovih članova i da je udruženje provodilo (protutržišni) cilj tih odluka u korist svojih članova (određivanje cijena), također je očito da se ta moguća prednost ne može različito ocjenjivati između pojedinačnih javnih bilježnika koji su bili članovi Predsjedništva i svih drugih javnih bilježnika članova Javnobilježničke komore.

87. Naime, nije sporna okolnost da odluke Javnobilježničke komore trebaju poštovati svi litavski javni bilježnici koji su članovi Javnobilježničke komore po sili zakona i da stoga moguće prednosti koje proizlaze iz odluka koje je donijela Javnobilježnička komora i provelo Predsjedništvo idu u korist svih litavskih javnih bilježnika.

88. Kako bi se zaključila razmatranja o tom pitanju, u Uredbi br. 1/2003, u dijelu koji se odnosi na pravila o novčanim kaznama, izričito se upućuje na Komisiju kao izvršitelja i ta uredba nije izravno primjenjiva na ovlasti nacionalnih tijela nadležnih za tržišno natjecanje. To potvrđuje i okolnost da je, upravo kako bi se navedenim nacionalnim tijelima dodijelile veće ovlasti te kako bi se između Komisije i nacionalnih tijela još više ujednačila važeća pravila, donesena Direktiva 2019/1( ), odnosno takozvana Direktiva ECN+, u čijem se članku 14. predviđa mehanizam određivanja kazni sličan onom predviđenom člankom 23. Uredbe br. 1/2003.

89. Direktiva 2019/1 još se nije bila prenijela u litavsko pravo u vrijeme nastanka činjenica na koje se odnosi ovaj postupak.

90. Ne dovodeći u pitanje prethodna razmatranja, iz toga slijedi da litavsko Vijeće za zaštitu tržišnog natjecanja u vrijeme nastanka činjenica nije moglo primijeniti mehanizme određivanja kazne kao što su oni sadržani u navedenom članku 23., osim ako nacionalni sud utvrdi da su u to vrijeme bile na snazi nacionalne odredbe kojima se to omogućavalo.

91. Naposljetku, valja razmotriti mogućnost da se javni bilježnici koji su bili članovi Predsjedništva prilikom provedbe aktivnosti koje su izraz volje tijela nadležnog za donošenje odluka kvalificiraju kao poduzetnici, što je mogućnost koja proizlazi iz teksta sedmog prethodnog pitanja.

92. Pitanje je relevantno s obzirom na to da o njemu ovisi mogućnost da se u ovom slučaju utvrdi sporazum između poduzetnika koji postoji zajedno s odlukom udruženja poduzetnika.

93. Naime, u skladu s Komisijinim očitovanjima( ), članku 101. UFEU-a ne protivi se to što je Vijeće za zaštitu tržišnog natjecanja utvrdilo dvostruku povredu članka 101. UFEU-a u obliku sklapanja sporazuma između poduzetnika i odluke udruženja poduzetnika.

94. U tom pogledu odmah valja istaknuti da se javne bilježnike koji su bili članovi Predsjedništva ne može smatrati poduzetnicima u trenutku kada donose pojašnjenja. Kao što je to istaknula Javnobilježnička komora u točki 2.8. svojih očitovanja, kvalifikacija javnih bilježnika kao poduzetnika zahtijeva ocjenu svake pojedine aktivnosti koju obavlja tijelo( ).

95. U tu svrhu također valja uzeti u obzir da se pojam gospodarske djelatnosti podudara s bilo kojom aktivnošću ponude robe ili usluga na tržištu, neovisno o činjenici plaća li se za to naknada odnosno neovisno o činjenici postoji li cilj stjecanja dobiti( ). Osim toga, Sud je pojasnio da je, kako bi se gospodarska djelatnost mogla pripisati nekoj osobi ili nekom tijelu, potrebno da se ta djelatnost obavlja izravno. Sud je u presudi Cassa di Risparmio Firenze( ) naglasio da je, kako bi se gospodarska djelatnost mogla pripisati subjektu koji drži udjele, potrebno da taj subjekt stvarno sudjeluje u nadzoru upravljanja tom djelatnošću. Međutim, ako se to načelo primijeni na ovaj slučaj, nedvojbeno je da javni bilježnici ne obavljaju nikakvu gospodarsku djelatnost i da stoga nisu djelovali u svojstvu poduzetnika u trenutku u kojem su ti javni bilježnici donijeli odluke o tarifama primjenjivim na transakcije.

96. Ako se zatim smatra da su javni bilježnici koji su bili članovi Predsjedništva poštovali i stoga primijenili tarife u pogledu kojih su donijeli odluku u njihovu svojstvu osoba koje obavljaju javnobilježničku profesiju, nije jasna osnova na temelju koje se mogu kazniti, s obzirom na to da, kao što se to prethodno navodi, nije sporno da svi litavski javni bilježnici moraju primjenjivati tarife u pogledu kojih je Javnobilježnička komora donijela odluku.

97. Čini se da kazna izrečena samo javnim bilježnicima koji su bili članovi Predsjedništva i u tom pogledu predstavlja povredu načela jednakog postupanja.

98. Zaključno, u pravu Unije ne postoji pravna osnova na kojoj bi se mogao utemeljiti mehanizam kažnjavanja kao što je onaj koji je primijenilo litavsko Vijeće za zaštitu tržišnog natjecanja, odnosno istodobno kažnjavanje udruženja poduzetnika koje je odgovorno za protutržišne odluke i pojedinačnih članova tijela nadležnog za donošenje odluka tog udruženja (Predsjedništva).

99. U prilog tome ide i Komisijina praksa kažnjavanja koja, kao što je to istaknula litavska Javnobilježnička komora( ), u uglavnom sličnim slučajevima nije pojedinačno kaznila članove upravljačkog tijela strukovnih udruženja. U svojoj odluci o belgijskom udruženju arhitekata, Komisija nije pojedinačno kaznila članove udruženja arhitekata koji su donijeli preporuku čiji je cilj bio predložiti nagrade njegovim članovima, pri čemu je na taj način tržišno natjecanje ograničeno na tržište arhitekata( ). Isto tako, nijedna pojedinačna kazna nije izrečena članovima tijela nacionalnog udruženja farmaceuta nadležnih za donošenje odluka, a to nacionalno udruženje ograničilo je tržišno natjecanje na tržište laboratorijskih kliničkih ispitivanja.

100. Međutim, to ne znači da se pravu Unije protivi mogućnost primjene takvog mehanizma kažnjavanja ako su ispunjeni određeni uvjeti koji proizlaze iz općih načela u području pripisivanja kazni: to je slučaj i kad su utvrđene posebne odgovornosti određenih poduzetnika koji pripadaju udruženju poduzetnika (koje ne mogu proizlaziti samo iz članstva u tijelu udruženja nadležnom za donošenje odluka) i kad se, kao što je to napomenula Komisija( ), posebna odgovornost za tijela nadležna za donošenje odluka predviđa nacionalnim pravom države članice.

IV. Zaključak

101. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na sedmo prethodno pitanje odgovori na sljedeći način:

„Članak 101. UFEU-a

treba tumačiti na način da

mu se ne protivi to da se pojedinačnim javnim bilježnicima koji su bili članovi Predsjedništva mogu izreći pojedinačne novčane kazne istodobno s kaznama izrečenim Javnobilježničkoj komori, pod uvjetom da nacionalni sud na temelju odredbi koje su na snazi u Litvi utvrdi njihov poseban i konkretan doprinos u svojstvu poduzetnika, koji je drukčiji i dodatan u odnosu na druge javne bilježnike koji su članovi Javnobilježničke komore, ili da utvrdi da je na snazi odredba nacionalnog prava kojom se to omogućuje”.