MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

GIOVANNIJA PITRUZZELLE

od 1. srpnja 2021. ( 1 )

Predmet C‑51/20

Europska komisija

protiv

Helenske Republike

„Povreda obveze – Tužba na temelju članka 260 UFEU‑a – Novčane sankcije – Metoda izračuna – Faktor ‚n’ – Uzimanje u obzir institucionalne težine države članice”

I. Uvod

1. U skladu s člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a, ako Europska komisija smatra da dotična država članica nije poduzela mjere kako bi postupila u skladu s presudom zbog povrede obveze koja je donesena na temelju stavka 1. tog članka, ona može predmet uputiti Sudu i tražiti da se navedenoj državi članici izreknu novčane sankcije koje se sastoje od plaćanja novčane kazne ili paušalnog iznosa, pri čemu je svrha novčane kazne sankcionirati nastavak povrede nakon presude kojom je utvrđena povreda obveze, a paušalnim iznosom potaknuti državu članicu da ne ponovi povredu ( 2 ). U tužbi kojom takav postupak protiv države članice pokreće pred Sudom, na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a, Komisija određuje visinu tih sankcija koju smatra primjerenom s obzirom na okolnosti. Kako bi odredila taj iznos, Komisija primjenjuje metodu izračuna koja se zadnje navodi u Komunikaciji od 12. prosinca 2005. ( 3 ) (u daljnjem tekstu: Komunikacija iz 2005.). Tom se metodom izračuna, zajedno s drugim elementima poput težine i trajanja povrede, uzima u obzir sposobnost plaćanja države članice kojoj se povreda stavlja na teret, a koja se izražava takozvanim faktorom „n”. Kao što se to detaljnije pojašnjava u nastavku, izračun faktora „n” početno se temeljio na dvjema sastavnicama, s jedne strane, na bruto domaćem proizvodu (BDP) dotične države članice i, s druge strane, na broju glasova koje je ta država imala u Vijeću za glasovanje kvalificiranom većinom. Nakon što je 1. travnja 2017. na snagu stupio novi sustav izračuna kvalificirane većine u Vijeću, koji se predviđa člankom 16. stavkom 4. UEU‑a, u presudi od 14. studenoga 2018., Komisija/Grčka ( 4 ), (u daljnjem tekstu: presuda od 14. studenoga 2018.), Sud je smatrao da pravilo dvostruke većine na kojem se temelji taj sustav nije izravno prenosiv na mehanizam izračuna sankcija koje se izriču državama članicama u okviru postupaka zbog povrede obveze i stoga ne može zamijeniti stari sustav ponderiranih glasova na kojem se dotad temeljio izračun faktora „n”. Stoga je Komisija 2019. donijela novu komunikaciju ( 5 ) (u daljnjem tekstu: Komunikacija iz 2019.), kojom je izmijenila sastavnicu faktora „n” koja nije povezana s BDP‑om i u biti zamijenila kriterij koji se sastojao od broja glasova u Vijeću drukčijim kriterijem broja zastupničkih mjesta u Europskom parlamentu, koji je dodijeljen svakoj državi članici.

2. Iznosi sankcija koje Komisija predlaže Sudu da izrekne Helenskoj Republici u okviru ove tužbe koja je podnesena na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a, određeni su primjenom te nove metode izračuna faktora „n”.

3. Ovom tužbom Komisija zahtijeva od Suda da utvrdi da je Helenska Republika povrijedila obveze koje ima na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a jer nije poduzela sve potrebne mjere kako bi izvršila presudu od 9. studenoga 2017., Komisija/Grčka ( 6 ) (u daljnjem tekstu: presuda zbog povrede obveze). Komisija također zahtijeva od Suda da Helenskoj Republici naloži plaćanje, s jedne strane, dnevne novčane kazne od 26697,89 eura od dana donošenja presude u ovom predmetu do potpunog izvršenja presude zbog povrede obveze i, s druge strane, paušalnog iznosa koji proizlazi iz umnoška dnevnog iznosa od 3709,23 eura i broja dana koji su protekli od datuma donošenja te presude i dana prestanka povrede ili, ako do prestanka nije došlo, od tog datuma i dana donošenja presude u ovom predmetu. Naposljetku, Komisija zahtijeva od Suda da Helenskoj Republici naloži snošenje troškova.

4. U svojoj tužbi Komisija navodi da se, u skladu s metodom izračuna predviđenom u Komunikaciji iz 2005., novčana kazna koju predlaže Sudu da izrekne Helenskoj Republici za svaki dan zakašnjenja izvršenja presude zbog povrede obveze izračunava množenjem jedinstvene paušalne osnovice od 3116 eura ( 7 ) s koeficijentom težine od 7 koji se određuje s obzirom na važnost odredbi prava Unije koje su predmet povrede, posljedica koje ta povreda ima na javne i privatne interese, usporedbu s usporedivim povredama i na druge olakotne i otegotne čimbenike, te s koeficijentom trajanja od 2,4 za 24 mjeseca koja su protekla od 9. studenoga 2017., datuma donošenja presude zbog povrede obveze, do 27. studenoga 2019., datuma kad je Komisija uputila predmet Sudu. Tako dobiveni iznos pomnožen je s faktorom „n” koji je izračunan u skladu s metodom navedenom u Komunikaciji iz 2019. koji je za Helensku Republiku utvrđen u visini od 0,51 ( 8 ).

5. Što se tiče paušalnog iznosa, Komisija navodi da je taj iznos, u skladu s metodom izračuna predviđenom u Komunikaciji iz 2005., utvrđen na temelju dnevnog iznosa koji odgovara jedinstvenoj paušalnoj osnovici utvrđenoj u iznosu 1039 eura ( 9 ) i pomnoženoj s koeficijentom težine od 7 te s faktorom „n” od 0,51. Na temelju Komisijina prijedloga, ukupni paušalni iznos koji treba izreći Helenskoj Republici ne smije biti niži od minimalnog iznosa koji je za tu državu članicu utvrđen u visini od 135820824,35 eura ( 10 ).

6. U svojoj tužbi Komisija ustraje na potrebi utvrđivanja novčanih sankcija koje treba izreći primjenom članka 260. stavka 2. UFEU‑a, pri čemu ne treba uzeti u obzir samo sposobnost plaćanja države članice koja je povrijedila obvezu i stoga njezin BDP, nego i institucionalnu težinu koju ona ima unutar Unije. Prema Komisijinu mišljenju, kriterij koji je Sud odbacio u presudi od 14. studenoga 2018., i koji se temelji na broju glasova svake države članice u Vijeću, treba zamijeniti novim kriterijem kojim se ispravlja primjena metode izračuna koja se temelji samo na BDP‑u u svrhu održavanja ravnoteže između sposobnosti plaćanja i institucionalne težine države članice koja je povrijedila obvezu i u svrhu izbjegavanja toga da prekomjerne razlike između koeficijenata dodijeljenih svakoj državi članici stvaraju neopravdane nejednakosti u postupanju.

7. U svojem odgovoru na tužbu Helenska Republika zahtijeva od Suda da odbije tužbu i Komisiji naloži snošenje troškova. Što se tiče novčanih sankcija koje je predložila Komisija, Helenska Republika smatra do one nisu ni opravdane ni razmjerne. Međutim, ako Sud smatra da je potrebno sankcionirati povredu obveze, Helenska Republika slaže se s Komisijom u tome da faktor „n”, i općenito iznos sankcija, osim sposobnosti plaćanja dotične države članice treba odražavati i njezinu institucionalnu težinu. Prema mišljenju Helenske Republike, kriterij koji je Komisija primijenila u Komunikaciji iz 2019. i koji se temelji na broju zastupničkih mjesta u Parlamentu, omogućuje da se taj element uzme u obzir na odgovarajući način.

8. Sud je u okviru mjera upravljanja postupkom pozvao Komisiju i Helensku Republiku da u pisanom obliku odgovore na određena pitanja koja se, među ostalim, odnose na načine određivanja faktora „n” kako se navode u Komunikaciji iz 2019.

9. Ovo se mišljenje odnosi isključivo na pitanje relevantnosti koju u svrhu izricanja odvraćajućih i razmjernih sankcija ima element institucionalne težine kojom država članica kojoj se povreda stavlja na teret raspolaže u Uniji i koja se konkretno iskazuje kao broj zastupničkih mjesta u Europskom parlamentu dodijeljenih toj državi članici.

II. Analiza

A. Faktor „n” prije presude od 14. studenoga 2018.

1. Komunikacija iz 2005.

10. Faktor „n” pojavio se prvi put u Komunikaciji Komisije o izračunu novčane kazne od 28. veljače 1997. ( 11 ) (u daljnjem tekstu: Komunikacija iz 1997.). Komunikacijom iz 2005. njegova je primjena proširena i na izračun paušalnog iznosa ( 12 ). Definiran kao „nepromjenjivi faktor za svaku zemlju” ( 13 ), u Komunikaciji iz 2005., kao i ranije u Komunikaciji iz 1997., faktor „n” uređivao se u zasebnom odjeljku naslovljenom „Uzimanje u obzir sposobnosti plaćanja države članice” ( 14 ). Njegova je svrha povezana s potrebom za osiguranjem odvraćajućeg učinka sankcije. S Komisijina stajališta, tim se faktorom omogućuje utvrđivanje novčane kazne i paušalnog iznosa u dovoljnoj visini kako bi se na državu članicu izvršio pritisak koji bi je potaknuo, s jedne strane, da okonča povredu ( 15 ) i, s druge strane, da je ne ponovi ( 16 ).

11. U Komunikaciji iz 2005., kao i prije u Komunikaciji iz 1997., faktor „n” opisan je kao „geometrijska sredina utemeljena dijelom na BDP‑u države članice, a dijelom na ponderu glasačkih prava u Vijeću”. Taj se faktor izračunavao izvođenjem kvadratnog korijena umnoška dvaju faktora, od kojih se prvi sastojao od odnosa između BDP‑a dotične države članice i BDP‑a Luksemburga, a drugi od odnosa između broja glasova kojim je svaka država članica raspolagala u Vijeću u skladu s ponderiranjem iz članka 148. UEU‑a i broja glasova Luksemburga ( 17 ). Prema Komisijinu mišljenju, primjena te formule omogućavala je dobivanje razumne razlike između koeficijenata dodijeljenih svakoj državi članici, koja se kretala između 0,36 i 25,40 ( 18 ).

12. Komisija je pridržavala pravo prilagodbe faktora „n” u slučaju važnih razlika u odnosu na stvarnu situaciju ili u slučaju izmjene ponderiranja glasova u Vijeću, kao i povremene prilagodbe tog faktora, osobito s obzirom na predvidiv i razmjerno jači rast BDP‑a novih država članica ( 19 ). Pravila na temelju kojih se ažuriraju podaci ovisno o kretanju BDP‑a i inflacije u svakoj državi članici navode se u jednoj komunikaciji iz 2010. ( 20 ). U skladu s tom komunikacijom, to se ažuriranje provodi godišnje od 2011. ( 21 ).

2. Sudska praksa

13. Sud je od samog početka pozitivno prihvatio Komisijinu inicijativu da utvrdi pravila za izračun novčanih sankcija koje treba izreći u slučaju povrede obveze te je istaknuo da ta „indikativna pravila” doprinose jamčenju Komisijina djelovanja koje se temelji na kriterijima transparentnosti, predvidljivosti i pravne sigurnosti ( 22 ). Sud je također meritorno potvrdio načela u kojima te smjernice imaju uporište te je, u skladu s onim što proizlazi iz naknadnih komunikacija Komisije, utvrdio trajanje povrede, stupanj težine i mogućnost plaćanja dotične države članice kao osnovne kriterije koje treba uzeti u obzir kako bi se osigurala prinudna priroda novčanih kazni koje treba izreći u cilju jedinstvene i učinkovite primjene prava Unije, njihova primjerenost okolnostima i razmjernost počinjenoj povredi ( 23 ).

14. Što se konkretno tiče faktora „n”, Sud je još od prvog teksta u Komunikaciji iz 1997. odobrio i svrhu i kriterije njegova utvrđivanja te je istaknuo da je primjeren „Komisijin prijedlog koji se odnosi na uzimanje u obzir i [BDP‑a] dotične države članice i broja glasova kojim raspolaže u Vijeću jer omogućuje da se uzme u obzir sposobnost plaćanja te države članice, zadržavajući pritom odgovarajuću diferencijaciju između različitih država članica” ( 24 ). U nekim vrlo rijetkim slučajevima koji nisu nastupili nakon 2009., prilikom ponovnog izračuna novčane kazne koju treba iz izreći državi članici koja je povrijedila obvezu, sam Sud je, s obzirom na utvrđenja u pogledu trajanja i težine povrede, primijenio faktor množenja koji odgovara faktoru „n” koji je Komisija dodijelila toj državi članici ( 25 ), te ga je prilagodio, kada je to bilo potrebno, kako bi uzeo u obzir što ažurnije podatke koji se konkretno odnose na kretanje BDP‑a navedene države ( 26 ). Općenitije, Sud je u pogledu kritika koje su države članice koje su povrijedile obvezu istaknule o Komisijinoj ocjeni njihove sposobnosti plaćanja ili pak neovisno o tim kritikama, sustavno ponavljao potrebu da se uzme u obzir kretanje inflacije i BDP‑a u dotičnoj državi članici, „kako je iskazano na dan kad je Sud ispitivao činjenice” ( 27 ). Sud je također uzeo u obzir smanjenu sposobnost plaćanja koju je navela dotična država članica u kontekstu gospodarske krize ( 28 ).

B. Presuda od 14. studenoga 2018.

15. Kao što se to prethodno navodi, u presudi od 14. studenoga 2018. Sud je ispitao utjecaj izmjene sustava glasovanja kvalificiranom većinom u Vijeću na određivanje faktora „n” na temelju pravila navedenih u Komunikaciji iz 2005. U predmetu koji je Komisija uputila Sudu i u kojem je donesena ta presuda, Helenska Republika tvrdila je, među ostalim, da su zbog te izmjene kojom je, kao što se to prethodno navodi, za izračun kvalificirane većine uveden sustav dvostruke većine umjesto prethodnog sustava ponderiranih glasova ( 29 ), države članice čiji su BDP i broj stanovnika usporedivi s njezinima pretrpjele ozbiljan pad svojeg utjecaja u Vijeću. Komisija je pak tvrdila da je ponderiranje glasova u Vijeću, poput onog predviđenog prije reforme, još uvijek razuman referentni parametar, iako sad već „povijesni”, osobito u dijelu u kojem je omogućavao prihvatljivo razlikovanje između država članica.

16. Sud je u tom pogledu slijedio mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Watheleta ( 30 ) te je smatrao da novi sustav dvostruke većine ne nudi zadovoljavajuće kriterije za odgovarajuće utvrđivanje sposobnosti plaćanja država članica i da je u tu svrhu potrebno osloniti se na BDP kao na „prevladavajući faktor” ( 31 ). Sud je osim toga naveo da se u njegovoj sudskoj praksi nakon1. travnja 2017. uzima u obzir samo BDP dotične države članice, čime je dodatno naglasio svoju namjeru posebnog isticanja tog parametra nakon reforme sustava izračuna kvalificirane većine u Vijeću ( 32 ).

C. Faktor „n” nakon presude od 14. studenoga 2018.

1. Komunikacija iz 2019.

17. Na poziv nezavisnog odvjetnika M. Watheleta u njegovu mišljenju u predmetu u kojem je donesena presuda od 14. studenoga 2018. ( 33 ) i kako bi uzela u obzir utvrđenja iz te presude, Komisija je donijela Komunikaciju iz 2019. U toj komunikaciji Komisija pojašnjava da samo kombinacija sposobnosti plaćanja i „institucionalne težine” dotične države članice, odnosno to da ona „ima svojstvenu vrijednost u institucionalnom ustroju Europske unije” ( 34 ), omogućuje da se osigura ravnoteža između odvraćajućeg učinka i razmjernosti sankcija koje Komisija predlaže u okviru postupaka zbog povrede iz članka 260. stavaka 2. i 3. UFEU‑a. Prema Komisijinu mišljenju, korištenje samo BDP‑a narušilo bi tu ravnotežu jer bi odražavalo samo gospodarsku dimenziju država članica. Isključiva uporaba BDP‑a podrazumijevala bi, konkretno, povećanje razlike između najvišeg i najnižeg faktora „n” s 55 na 312 i za više od trećine država članica došlo bi do značajnog porasta iznosa predloženih sankcija ( 35 ). Dakle, glavni cilj Komisije u Komunikaciji iz 2019. jest zadržati iznose predloženih sankcija u okviru vrijednosti što bližih vrijednostima dobivenima prethodnom metodom izračuna.

18. Na temelju tih razmatranja, Komisija navodi novu metodu izračuna faktora „n” kojom se uzimaju u obzir dva elementa: BDP i broj zastupničkih mjesta u Parlamentu dodijeljenih svakoj državi članici ( 36 ). Ta nova metoda izračuna podrazumijeva napuštanje faktora „n” Luksemburga kao referentne vrijednosti ( 37 ) i njegovu zamjenu prosjekom dvaju korištenih parametara (BDP‑a i broja zastupničkih mjesta u Europskom parlamentu). Stoga faktor „n” odgovara geometrijskoj sredini dobivenoj izračunavanjem kvadratnog korijena umnoška faktorâ, od kojih se prvi sastoji od odnosa između BDP‑a dotične države članice i prosječnog BDP‑a Unije ( 38 ), a drugi od odnosa između broja zastupničkih mjesta te države članice u Parlamentu i broja zastupničkih mjesta svih država članica ( 39 ).

19. Međutim, Komisija navodi da se upotrebom novih parametara bez ikakve prilagodbe dobiva referentna vrijednost faktora „n” koja je znatno niža od dotad korištene vrijednosti. Kako bi osigurala da iznosi koje predlaže Sudu ostanu razmjerni i dovoljno odvraćajući, Komisija stoga smatra neophodnim primijeniti faktor prilagodbe od 4,5 na standardne paušale koji se upotrebljavaju za izračun dnevnih novčanih kazni i paušalnih iznosa te na minimalne paušale za svaku državu članicu ( 40 ).

20. Komisija primjenjuje prethodno navedenu metodu izračuna od datuma objave Komunikacije iz 2019. ( 41 ).

2. Sudska praksa

21. Nakon presude od 14. studenoga 2018., Sud je donio devet presuda u kojima su izrečene novčane sankcije u skladu s člankom 260. stavcima 2. ili 3. UFEU‑a. U prvoj od tih presuda Sud samo navodi sposobnost plaćanja dotične države članice kao jedan od kriterija koji treba uzeti u obzir kako bi se osigurala prinudna priroda novčane kazne, ali ne navodi ništa o načinima ocjene te sposobnosti ( 42 ). U ostalima, kao i u brojnim ranijim presudama, Sud navodi da je u svrhu ocjene te sposobnosti plaćanja neophodno uzeti u obzir nedavno kretanje BDP‑a navedene države članice, kako je iskazano na dan kad je Sud ispitivao činjenice ( 43 ).

22. Važno je istaknuti da je samo u predmetima u kojima je Sud donio dvije zadnje presude u okviru tužbi koje su podnesene nakon datuma objave Komunikacije iz 2019. ( 44 ), faktor „n” sankcija koje je predložila Komisija izračunan na temelju metode navedene u toj komunikaciji. Konkretno, u predmetu u kojem je donesena presuda od 25. veljače 2021., Komisija/Španjolska (Direktiva o osobnim podacima – Kazneno područje) ( 45 ), koji se odnosi na tužbu na temelju članka 260. stavak 3. UFEU‑a, Kraljevina Španjolska izričito je postavila pitanje o valjanosti metode izračuna koja se upotrebljava u Komunikaciji iz 2019., pri čemu je tvrdila da ju je faktor koji joj je dodijeljen u toj komunikaciji po sposobnosti plaćanja smjestio na četvrto mjesto u usporedbi s ostalim državama članicama, a da se ta sposobnost izračunala samo na temelju BDP‑a, zauzela bi 14. mjesto ( 46 ). Međutim, kao što se to prethodno navodi, Sud nije izričito razmotrio to pitanje.

D. Margina prosudbe Suda prilikom određivanja novčanih kazni koje treba izreći u slučaju povrede obveze

23. U ovoj fazi valja podsjetiti da Sud ima široku diskrecijsku ovlast u odlučivanju o tome hoće li državi članici koja je počinila povredu obveze izreći novčane sankcije te u određivanju iznosa i oblika takvih sankcija. Člankom 260. UFEU‑a ne predviđa se nikakvo ograničenje te diskrecijske ovlasti, osim obveze da se ne premaši iznos koji je Komisija predložila u okviru postupaka zbog povrede na temelju stavka 3. tog članka ( 47 ), te se u njemu samo navodi vrsta sankcija koje se mogu izreći.

24. Sud je već u svojim prvim presudama koje se odnose na tumačenje članka 171. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a (koji je postao članak 228. stavak 2. UEZ‑a, a zatim članak 260. stavak 2. UFEU‑a), s jedne strane, naglasio neobvezujuću prirodu Komisijinih prijedloga koji čine samo „korisnu referentnu osnovu” ( 48 ), pri čemu se pozvao na ovlast izricanja kazni u nedostatku izričitog Komisijina prijedloga ( 49 ) ili da ih ne izrekne kada takav prijedlog postoji ( 50 ) te na ovlast izmjene na način da smanji, ali i poveća ( 51 ) iznos koji je Komisija predložila ili pak da načine naplate prilagodi okolnostima svakog pojedinačnog slučaja, osobito u pogledu periodičnosti novčane kazne, trajne prirode ili smanjenja iznosa ( 52 ) te datuma dospijeća ( 53 ).

25. S druge strane, Sud je pojasnio da nije vezan smjernicama iz Komisijinih komunikacija ( 54 ), ali, kao što se to prethodno navodi, ističe njihovu važnost u smislu transparentnosti, predvidljivosti i pravne sigurnosti u vezi s djelovanjem takve institucije. Kad je riječ o načinima izračuna novčane kazne, Sud je u više navrata utvrdio da je na njemu da, u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti, novčanu kaznu odredi „tako da ona bude, s jedne strane, prilagođena okolnostima i, s druge strane, razmjerna utvrđenoj povredi kao i mogućnosti plaćanja države članice o kojoj je riječ” ( 55 ). Što se tiče paušalnog iznosa, Sud je pojasnio da se i nalaganje plaćanja te sankcije i utvrđivanje eventualnog iznosa „moraju […], u svakom pojedinom slučaju, temeljiti na svim relevantnim čimbenicima koji se odnose kako na karakteristike utvrđene povrede obveza tako i na ponašanje države članice” protiv koje je pokrenut postupak zbog povrede obveze ( 56 ). Na temelju tih navoda, elementi na koje se Sud oslanja prilikom utvrđivanja konkretnog iznosa novčane kazne i paušalnog iznosa, jesu, kao što se to prethodno navodi, težina povrede, njezino trajanje i sposobnost plaćanja države članice s obzirom na sve relevantne okolnosti svakog pojedinog slučaja ( 57 ). Općenitije, Sud je pojasnio da „svrha nalaganja plaćanja novčane kazne i/ili paušalnog iznosa nije nadoknaditi bilo kakvu štetu koju je prouzročila dotična država članica, nego na nju izvršiti ekonomski pritisak koji će je navesti da prestane s utvrđenom povredom. Stoga odluku o izricanju novčanih sankcija treba donijeti u skladu sa stupnjem uvjerljivosti koji je potreban kako bi dotična država članica promijenila svoje ponašanje” ( 58 ).

26. Razni faktori koji se upotrebljavaju u izračunu iznosa sankcija, uključujući sposobnost plaćanja dotične države članice, koja omogućuje da se osigura da se sankcije utvrde na dovoljno odvraćajućoj razini, stoga su predmet slobodne ocjene Suda ( 59 ).

27. Iako je to učinio u prošlosti ( 60 ), Sud u tim okolnostima nije dužan primijeniti koeficijente koje je predložila Komisija za faktor „n” niti se pridržavati metode izračuna koju je ona utvrdila u svojim komunikacijama. Sud nije dužan ni zauzeti stajalište o zakonitosti te metode ni o tome je li Komisija pravilno primijenila tu metodu. Iz toga proizlazi da u ovom predmetu, kao što je to uostalom već učinio u presudi od 25. veljače 2021., Komisija/Španjolska (Direktiva o osobnim podacima – Kazneno područje) ( 61 ), Sud može odlučiti da neće donijeti odluku o relevantnosti elementa „institucionalne težine” dotične države članice prilikom utvrđivanja faktora „n” niti o tome je li kriterij iz Komunikacije iz 2019. prikladan za odražavanje takvog elementa, neovisno o tome je li Komisija to od njega izričito zatražila.

28. Razmatranja u nastavku odnose se na slučaj da Sud odluči donijeti odluku.

E. Broj zastupničkih mjesta u Europskom parlamentu, koji je dodijeljen svakoj državi članici kao kriterij kojim se odražava „institucionalna težina” države članice

29. Za razliku od ostalih čimbenika uključenih u izračun sankcija koje predlaže Komisija na temelju članka 260. UFEU‑a, faktor „n” subjektivan je i ne ovisi o značajkama predmetne povrede obveze. Kao što je to prethodno prikazano, Komisija je još od Komunikacije iz 1997. smatrala neophodnim izračunati taj faktor na način da se istodobno uzme u obzir gospodarska i politička dimenzija dotične države članice, koja se odražava u dvama elementima, odnosno BDP‑u i broju glasova koji ta država članica ima u skladu sa sustavom takozvanog ponderiranog glasa. Tim se sustavom, u svrhu izračuna kvalificirane većine u Vijeću, predviđala dodjela svakoj državi članici konvencionalnog paketa glasova koji se izravno predviđa Ugovorima i koji u biti odgovara njihovoj demografskoj težini, u skladu s utvrđenim kriterijem „kvadratnog korijena” kojim se svakoj državi članici dodjeljuje broj glasova koji je manji od razmjernog u odnosu na stanovništvo, pri čemu je odnos između dodijeljenih glasova i stanovništva u načelu povoljniji za manje države članice.

30. U priopćenju za medije kojim je popraćeno donošenje Komunikacije iz 1997. ( 62 ), Komisija je pojasnila da se broj glasova u Vijeću uzeo u obzir kako bi se osigurala razmjernost iznosa novčane kazne jer je riječ o kriteriju koji može odraziti utjecaj svake države članice prilikom donošenja povrijeđenog pravnog pravila Zajednice. U tom smislu, u svrhu utvrđivanja faktora „n”, „institucionalna težina” države članice koja je povrijedila obvezu bila je, iako približna i nesavršena, na neki način povezana s njezinim utjecajem u postupcima odlučivanja ( 63 ).

31. Tim se odnosom, koji sam po sebi nije pošteđen kritika ( 64 ), povređuje nova metoda izračuna koju je predložila Komisija. Iako u Komunikaciji iz 2019. Komisija tvrdi da je novi kriterij koji se temelji na broju zastupničkih mjesta koji ima svaka država članica u Europskom parlamentu „najprikladniji način za odražavanje institucionalne težine država članica koji je danas dostupan u Ugovorima EU‑a”, taj kriterij očito ne može odraziti utjecaj koji svaka država članica može imati u postupcima odlučivanja u Uniji.

32. Naime, kao što se to pravilno ističe u pravnoj teoriji, osim što nisu zastupnici država članica, nego građana Unije, u skladu s člankom 14. stavkom 2. UEU‑a, zastupnici u Europskom parlamentu izabrani su u svakoj državi članici na temelju političke pripadnosti, što za posljedicu ima da njihovi glasovi u Parlamentu, koji se zbrajaju na temelju te pripadnosti, teško u cijelosti odražavaju stajalište koje zastupa država članice „izbora” u zakonodavnim pregovorima u Uniji ( 65 ).

F. Relevantnost „institucionalne težine” država članica prilikom utvrđivanja faktora „n”

33. Općenitije, kao što to tvrdi Komisija, valja provjeriti treba li prilikom ocjene sposobnosti plaćanja države članice koja je povrijedila obvezu, koja je potrebna kako bi se osigurao odvraćajući učinak sankcija koje su izrečene toj državi, nužno uzeti u obzir njezinu „institucionalnu težinu”.

34. Metodu koja se sastoji od toga da se u svrhu izračuna faktora „n”, među ostalim, uzme u obzir broj glasova kojim država članica koja je povrijedila obvezu raspolaže za glasovanja kvalificiranom većinom u Vijeću, Sud je smatrao, kao što se to prethodno navodi, „primjerenom” za osiguranje sankcija koje su istodobno odvraćajuće i razmjerne i koje predlaže Komisija. Međutim, takvo rasuđivanje ne podrazumijeva, kao što se čini da to tvrdi Komisija, da je Sud smatrao potpuno nužnim da se osim „institucionalne težine” države članice koja je povrijedila obvezu kao parametar uzima u obzir i njezina sposobnost plaćanja, niti da je smatrao a priori da je neprimjerena metoda izračuna koja se isključivo temelji na BDP‑u. Upravo suprotno, s jedne strane, Sud je neprestano upućivao, čak i kad je bila na snazi metoda izračuna faktora „n” koja se temeljila na sustavu ponderiranih glasova, na osnovnu potrebu ocjenjivanja navedene sposobnosti plaćanja na temelju ažuriranih vrijednosti BDP‑a, a, s druge strane, prilikom proglašenja neprimjerenim novog sustava izračuna kvalificirane većine, Sud nije utvrdio da je potrebno pronaći zamjenski kriterij koji može odraziti „institucionalnu težinu” dotične države članice, nego je samo utvrdio BDP kao prevladavajući kriterij ( 66 ).

35. Osobno smatram da cilj utvrđivanja sankcija koje imaju dovoljno odvraćajući učinak u okviru postupaka na temelju članka 260. UFEU‑a ne zahtijeva nužno da se uzmu u obzir drugi parametri koji nisu BDP (jednostavan, po stanovniku ili usporediv) koji sami po sebi mogu pružiti odgovarajuću naznaku sposobnosti plaćanja dotične države članice. Konkretno, ne smatram da postizanje tog cilja nalaže obvezu da se uzme u obzir „institucionalna težina” navedene države članice u Uniji u smislu utjecaja koji ta institucionalna težina može imati u postupcima odlučivanja ili, općenitije i apstraktnije, u smislu njezine „svojstvene vrijednosti” u institucionalnom ustroju Unije ( 67 ). Naime, takav kriterij u svakom slučaju nije relevantan u svrhe utvrđivanja iznosa novčanih sankcija koje treba izreći državi članici koja je povrijedila obvezu i to u visini kojom se osigurava dovoljan pritisak koji će tu državu potaknuti da promjeni svoje (sadašnje ili buduće) ponašanje.

36. Međutim, iz Komunikacije iz 2019. (vidjeti točku 17. ovog mišljenja) te iz objašnjenja koja su dostavljena Sudu u odgovoru na pisana pitanja koja je postavio proizlazi da Komisija još uvijek smatra potrebnim kombinirati BDP s kriterijem kojim se može odraziti „institucionalna težina” država članica u Uniji kako bi se u biti, ako ne i isključivo, osiguralo da razlike između koeficijenata koji se primjenjuju na svaku državu članicu „ostanu unutar razumnog raspona” ( 68 ). Ta zabrinutost, koja je općenito povezana s potrebom da se osigura jednako postupanje prema svim državama članicama ( 69 ), navela je, među ostalim, Komisiju da u novu metodu izračuna uvrsti faktor prilagodbe od 4,5 što se objašnjava samo potrebom da se iznosi dobiveni primjenom trenutačnih faktora „n”, ocijenjenih nedovoljno odvraćajućima, usklade s prethodno predloženim faktorima, pri čemu između njih valja održavati stalne razlike.

37. U tom pogledu samo ću istaknuti da se cilj održavanja određenog omjera između koeficijenata primijenjenih na različite države članice može postići metodama različitima od onih koje su se dosad primjenjivale, primjerice upućivanjem na BDP po stanovniku, a ne na „usporedivi” BDP ( 70 ),odnosno oslanjajući se, u svakom slučaju, na demografski kriterij koji omogućuje da se relativiziraju rezultati koji proizlaze iz uzimanja u obzir jednostavnog ili usporedivog BDP‑a ( 71 ).

III. Zaključak

38. Na temelju svih prethodnih razmatranja, predlažem Sudu, ako smatra da je potrebno da odluči o kriteriju utvrđivanja faktora „n” koji se sastoji od broja zastupničkih mjesta dodijeljenih svakoj državi članici u Europskom parlamentu, da taj kriterij proglasi neprikladnim za odražavanje sposobnosti plaćanja države članice koja je povrijedila obvezu, kako bi se odredile sankcije koje su istodobno odvraćajuće i razmjerne, te da u tu svrhu potvrdi relevantnost kriterija koji se temelji na bruto domaćem proizvodu države članice koja je povrijedila obvezu.

( 1 ) Izvorni jezik: talijanski

( 2 ) Prema ustaljenoj sudskoj praksi, izricanje novčane kazne načelno je opravdano samo ako povreda zbog neizvršenja prethodne presude traje i u vrijeme dok Sud ispituje činjenice, vidjeti među ostalim presudu od 31. svibnja 2018., Komisija/Italija, (C‑251/17, neobjavljena, EU:C:2018:358, t. 64.). Što se tiče mogućnosti kombiniranja u istoj presudi dviju vrsta sankcija, odnosno novčane kazne i paušalnog iznosa, s obzirom na njihovu različitu i komplementarnu svrhu vidjeti presudu od 12. srpnja 2005., Komisija/Francuska, (C‑304/02, EU:C:2005:444, t. 80. do 86.).

( 3 ) Komunikacija Komisije – Primjena članka 228. UEZ‑a, SEC(2005) 1658 (SL 2007., C 126, str. 15.). Nakon što je na snagu stupio Ugovor iz Lisabona Komisija je tu komunikaciju proširila na postupke uređene člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu Komunikaciju Komisije – Primjena članka 260. stavka 3. UFEU‑a,, od 15. siječnja 2011., SL 2011., C 12, str. 1., t. 4.).

( 4 ) C‑93/17, EU:C:2018:903, t. 136. do 142.

( 5 ) Komunikacija Komisije – Izmjena metode izračuna za plaćanja paušalnog iznosa i dnevne novčane kazne koje predlaže Komisija u postupcima zbog povrede pred Sudom Europske unije (SL 2019., C 70, str. 1.).

( 6 ) C‑481/16, neobjavljena, EU:C:2017:845

( 7 ) Komunikacija Komisije – Ažuriranje podataka za izračun paušalnih iznosa i novčanih kazni koje Komisija predlaže Sudu Europske unije u postupcima zbog povrede propisa od 13. rujna 2019. (SL 2019., C 309, str. 1.).

( 8 ) U skladu s Komunikacijom Komisije koja se navodi u bilješci 7. ovog mišljenja.

( 9 ) U skladu s Komunikacijom Komisije koja se navodi u bilješci 7. ovog mišljenja.

( 10 ) U skladu s Komunikacijom Komisije koja se navodi u bilješci 7. ovog mišljenja.

( 11 ) Komunikacija Komisije – Metoda izračuna novčanih kazni predviđena u skladu s člankom 171. Ugovora o osnivanju Europske zajednice (SL 1997., C 63, str. 2.). Ta je komunikacija predstavljala objašnjenje i dopunu Komunikacije Komisije – Metoda izračuna novčanih kazni predviđena u skladu s člankom 171. Ugovora o osnivanju Europske zajednice od 5. lipnja 1996. (SL 1996., C 242, str. 6.), koja je kronološki bila prva i kojom su se utvrdili samo određeni orijentacijski kriteriji za izračun novčane kazne.

( 12 ) Vidjeti točku 20. Komunikacije iz 2005.

( 13 ) Vidjeti odjeljak 1. Komunikacije iz 1997.

( 14 ) Riječ je o odjeljku 4. Komunikacije iz 1997. i odjeljku D Komunikacije iz 2005.

( 15 ) Stoga sankcija treba biti viša od koristi koju država članica ima od povrede, vidjeti odjeljak 4. Komunikacije iz 1997. i točku 18. Komunikacije iz 2005.

( 16 ) Točka 18. Komunikacije iz 2005.

(

) Formula je sljedeća:

, vidjeti točku 18. i bilješku 18. Komunikacije iz 2005. U Komunikaciji iz 1997., BDP i broj glasova u Vijeću svake države uspoređen je s najnižim BDP‑om odnosno s najmanjim brojem glasova među 15 država članica.

( 18 ) Vidjeti točku 18.1. Komunikacije iz 2005.

( 19 ) Vidjeti točku 18.2. Komunikacije iz 2005.

( 20 ) Vidjeti Komunikaciju od 20. srpnja 2010. (SEC 52010), SEC 923/3.

( 21 ) Posljednja revizija podataka prije donošenja Komunikacije iz 2019. bila je 2017. (SL 2017., C 431, str. 3.). U točki 24. svoje Komunikacije iz 2011. (SL 2011., C 12, str. 1.) Komisija je navela da će u pogledu sankcija predloženih u skladu s člankom 260. stavkom 3. UFEU‑a slijediti istu metodu izračuna navedenu u Komunikaciji iz 2005.

( 22 ) Vidjeti presudu od 4. srpnja 2000., Komisija/Grčka (C‑387/97, EU:C:2000:356, t. 87.).

( 23 ) Što se tiče novčane kazne vidjeti presudu od 4. srpnja 2000. (C‑387/97, EU:C:2000:356, t. 92.) i nedavno donesenu presudu od 25. veljače 2021., Komisija/Španjolska (Direktiva o osobnim podacima – Kazneno područje) (C‑658/19, EU:C:2021:138, t. 63.). U pogledu paušalnog iznosa vidjeti među ostalim presudu od 16. srpnja 2020, Komisija/Irska (Borba protiv pranja novca), C‑550/18, (EU:C:2020:564, t. 81.) i nedavno donesenu presudu od 25. veljače 2021, Komisija/Španjolska (Direktiva o osobnim podacima – Kazneno područje) (C‑658/19, EU:C:2021:138, t. 73.).

( 24 ) Vidjeti među ostalim presude od 4. srpnja 2000., Komisija/Grčka (C‑387/97, EU:C:2000:356, t. 88.); od 25. studenoga 2003., Komisija/Španjolska (C‑278/01, EU:C:2003:635, t. 59.); od 12. srpnja 2005., Komisija/Francuska (C‑304/02, EU:C:2005:444, t. 109.) i od 17. studenoga 2011., Komisija/Italija (C‑496/09, EU:C:2011:740, t. 65.). U presudi od 10. siječnja 2008., Komisija/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3, t. 48.), Sud je pojasnio svoje mišljenje o primjerenosti metode određivanja faktora „n” te je istaknuo da je ta metoda „u načelu” primjeren način uzimanja u obzir sposobnosti plaćanja dotične države članice.

( 25 ) Vidjeti presude od 25. studenoga 2003., Komisija/Španjolska (C‑278/01, EU:C:2003:635, t. 59. i 60.); od 12. srpnja 2005., Komisija/Francuska (C‑304/02, EU:C:2005:444, t. 110.); od 14. ožujka 2006., Komisija/Francuska (C‑177/04, EU:C:2006:173, t. 76.) i od 4. lipnja 2009., Komisija/Grčka (C‑109/08, EU:C:2009:346, t. 43.).

( 26 ) Vidjeti primjerice presudu od 10. siječnja 2008., Komisija/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3, t. 49.), u kojoj je Sud povećao koeficijent koji odgovara faktoru „n” dodijeljenom Portugalskoj Republici.

( 27 ) Vidjeti među ostalim presude od 11. prosinca 2012., Komisija/Španjolska (C‑610/10, EU:C:2012:781, t. 131.); od 19. prosinca 2012., Komisija/Irska (C‑279/11, neobjavljena, EU:C:2012:834, t. 78. i 79.); od 2. prosinca 2014., Komisija/Italija (C‑196/13, EU:C:2014:2407, t. 104.); od 22. lipnja 2016., Komisija/Portugal (C‑557/14, EU:C:2016:471, t. 78.); od 7. rujna 2016., Komisija/Grčka (C‑584/14, EU:C:2016:636, t. 81.); od 22. veljače 2018., Komisija/Grčka (C‑328/16, EU:C:2018:98, t. 101.); presudu od 12. ožujka 2020., Komisija/Italija (Nezakonite potpore hotelijerskom sektoru na Sardiniji) (C‑576/18, neobjavljena, EU:C:2020:202, t. 158. i 159.) i nedavno donesenu presudu od 25. veljače 2021., Komisija/Španjolska (Direktiva o osobnim podacima – Kazneno područje) (C‑658/19, EU:C:2021:138, t. 83.).

( 28 ) Vidjeti među ostalim presudu od 19. prosinca 2012., Komisija/Irska (C‑374/11, neobjavljena, EU:C:2012:827, t. 44.).

( 29 ) Člankom 16. stavkom 4. UEU‑a utvrđuje se da se od 1. studenoga 2014. kvalificirana većina utvrđuje „kao većina koju čini najmanje 55 % članova Vijeća, sačinjena od najmanje petnaest članova i kojom su predstavljene države članice koje zajedno čine najmanje 65 % stanovništva Unije”. Na temelju članka 3. stavka 2. Protokola 36. o prijelaznim odredbama, reforma je konačno stupila na snagu 1. travnja 2017.

( 30 ) Mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Watheleta u predmetu Komisija/Grčka (C‑93/17, EU:C:2018:315, t. 137. do 140.).

( 31 ) Vidjeti presudu od 14. studenoga 2018., t. 139. i 142.

( 32 ) Sud navodi presude od 22. veljače 2018, Komisija/Grčka (C‑328/16, EU:C:2018:98) i od 31. svibnja 2018., Komisija/Italija (C‑251/17, neobjavljena, EU:C:2018:358), iako stranke ni u jednom od tih slučajeva nisu izričito postavile pitanje o utjecaju reforme sustava izračuna kvalificirane većine prilikom glasovanja u Vijeću. Konkretno, u prvoj od tih dviju presuda Sud je, kao i ranije u drugim slučajevima, samo naveo da je potrebno uzeti u obzir ažurirane podatke o kretanju BDP‑a dotične države članice koje je ta država dostavila (vidjeti presudu od 22. veljače 2018., Komisija/Grčka (C‑328/16, EU:C:2018:98, t. 101.). U drugoj od tih presuda i drugim presudama donesenima prije presude od 14. studenoga 2017., tvrdnja u skladu s kojom sposobnost plaćanja dotične države članice mora uzeti u obzir nedavno kretanje BDP‑a te države postaje općenitija, iako bez jasne naznake isključive prirode toga kriterija; vidjeti, osim presude od 31. svibnja 2018., Komisija/Italija (C‑251/17, neobjavljena, EU:C:2018:358, t. 81.), presudu od 25. srpnja 2018., Komisija/Španjolska (C‑205/17, neobjavljena, EU:C:2018:606, t. 63.).

( 33 ) C‑93/17, EU:C:2018:315, bilješka 65.

( 34 ) Vidjeti str. 2. točku 2. Komunikacije iz 2019.

( 35 ) Vidjeti str. 2. Komunikacije iz 2019.

( 36 ) Što se tiče važećeg zakonodavstva, Komisija upućuje na članak 3. Odluke Europskog vijeća (EU) 2018/937 od 28. lipnja 2018., vidjeti bilješku 11. Komunikacije iz 2019.

( 37 ) Taj odabir potječe iz razdoblja u kojem je Luksemburg bio zemlja s najnižim BDP‑om među državama članicama.

( 38 ) Korištena formula je sljedeća

( 39 ) U Komunikaciji iz 2019. Komisija je uzela u obzir Uniju od 28 država članica.

( 40 ) Standardni paušal za dnevne novčane kazne stoga iznosi 690 eura × 4,5 = 3105 eura, standardni paušal za paušalne iznose jest 230 eura × 4,5 = 1035 eura, a referentni minimalni paušalni iznos 571000 eura × 4,5 = 2569500 eura.

( 41 ) Vidjeti str. 3. točku 3. Komunikacije iz 2019. u kojoj se navodi da Komisija pridržava pravo preispitivanja nove metode izračuna pet godina od datuma njezina donošenja. Posljednje ažuriranje makroekonomskih podataka koji se upotrebljavaju za izračun faktora „n” izvršeno je u Komunikaciji od 13. travnja 2021. (SL 2021., C 129, str. 1.), nakon povlačenja Ujedinjene Kraljevine.

( 42 ) Vidjeti presudu od 8. srpnja 2019., Komisija/Belgija (Članak 260. stavak 3. UFEU‑a – Mreže velikih brzina) (C‑543/17, EU:C:2019:573, t. 83. i 84.).

( 43 ) Vidjeti presude od 12. studenoga 2019, Komisija/Irska (Vjetroelektrana u Derrybrienu) (C‑261/18, EU:C:2019:955, t. 124.); od 16. srpnja 2020., Komisija/Rumunjska (Sprečavanje pranja novca) (C‑549/18, EU:C:2020:563, t. 85.; u predmetu u kojem je donesena ta presuda, prije datuma objave Komunikacije iz 2019., Rumunjska je uputila na tu komunikaciju, ali samo kako bi osporavala paušalnu osnovicu koju je predložila Komisija na temelju metode izračuna utvrđene u Komunikaciji iz 2005., vidjeti t. 62.), od 16. srpnja 2020., Komisija/Irska (Borba protiv pranja novca) (C‑550/18, EU:C:2020:564, t. 97.); od 13. siječnja 2021., Komisija/Slovenija (MiFID II) (C‑628/18, EU:C:2021:1, t. 85.; u predmetu u kojem je donesena ta presuda, također prije objave Komunikacije iz 2019., Slovenija se pozvala na presudu od 14. studenoga 2018. kako bi osporavala faktor „n” kako je izračunan u Komunikaciji iz 2005. te je od Suda tražila da primijeni faktor naveden u Komunikaciji iz 2019., t. 62.); od 27. veljače 2020., Komisija/Grčka (Zagađenje nitratima) (C‑298/19, neobjavljena, EU:C:2020:133, t. 53.); od 12. ožujka 2020., Komisija/Italija (Nezakonite potpore hotelijerskom sektoru na Sardiniji) (C‑576/18, neobjavljena, EU:C:2020:202, t. 158.); od 12. studenoga 2020., Komisija/Belgija (Prihod od nekretnina smještenih u inozemstvu) (C‑842/19, neobjavljena, EU:C:2020:915, t. 58.) i od 25. veljače 2021., Komisija/Španjolska (Direktiva o osobnim podacima – Kazneno područje) (C‑658/19, EU:C:2021:138, t. 83.).

( 44 ) Riječ je o presudama od 12. studenoga 2020., Komisija/Belgija (Prihod od nekretnina smještenih u inozemstvu) (C‑842/19, neobjavljena, EU:C:2020:915, predmet u kojem je Komisija podnijela tužbu 19. studenoga 2019.) i od 25. veljače 2021., Komisija/Španjolska (Direktiva o osobnim podacima – Kazneno područje) (C‑658/19, EU:C:2021:138, predmet u kojem je Komisija podnijela tužbu 4. rujna 2019.).

( 45 ) C‑658/19, EU:C:2021:138

( 46 ) Vidjeti presudu od 25. veljače 2021., Komisija/Španjolska (Direktiva o osobnim podacima – Kazneno područje) (C‑658/19, EU:C:2021:138, t. 49.).

( 47 ) Vidjeti članak 260. stavak 3. drugi podstavak UFEU‑a.

( 48 ) Vidjeti među ostalim presude od 4. srpnja 2000., Komisija/Grčka (C‑387/97, EU:C:2000:356, t. 41.); od 12. srpnja 2005., Komisija/Francuska (C‑304/02, EU:C:2005:444, t. 103.); od 10. siječnja 2008., Komisija/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3, t. 34.); od 9. prosinca 2008., Komisija/Francuska (C‑121/07, EU:C:2008:695, t. 61.) i nedavno donesenu presudu od 12. studenoga 2020., Komisija/Belgija (Prihod od nekretnina smještenih u inozemstvu) (C‑842/19, neobjavljena, EU:C:2020:915, t. 64.).

( 49 ) Vidjeti među ostalim presude od 12. srpnja 2005., Komisija/Francuska (C‑304/02, EU:C:2005:444, t. 90.) i od 18. srpnja 2007., Komisija/Njemačka (C‑503/04, EU:C:2007:432, t. 22.).

( 50 ) Vidjeti presudu od 9. prosinca 2008., Komisija/Francuska (C‑121/07, EU:C:2008:695).

( 51 ) Za noviji primjer vidjeti presudu od 12. studenoga 2019., Komisije/Irska (Vjetroelektrana u Derrybrienu) (C‑261/18, EU:C:2019:955, t. 99. i 134.).

( 52 ) Vidjeti među ostalim presudu od 25. studenoga 2003., Komisija/Španjolska (C‑278/01, EU:C:2003:635, t. 44. i 45.) i od 12. srpnja 2005., Komisija/Francuska (C‑304/02, EU:C:2005:444, t. 111.).

( 53 ) Vidjeti presudu od 7. srpnja 2009., Komisija/Grčka (C‑369/07, EU:C:2009:428, t. 125.).

( 54 ) Vidjeti među ostalim presudu od 13. svibnja 2014., Komisija/Španjolska (C‑184/11, EU:C:2014:316, t. 61. i navedena sudska praksa) i nedavno donesenu presudu od 12. studenoga 2020., Komisija/Belgija (Prihod od nekretnina smještenih u inozemstvu) (C‑842/19, neobjavljena, EU:C:2020:915, t. 64.).

( 55 ) Vidjeti konkretno presudu od 12. srpnja 2005., Komisija/Francuska, (C 304/02, EU:C:2005:444, t. 103.); i od 14. ožujka 2006., Komisija/Francuska, (C‑177/04, EU:C:2006:173, t. 61.) i od 10. siječnja 2008., Komisija/Portugal, (C 70/06, EU:C:2008:3, t. 38.

( 56 ) Vidjeti među ostalim presudu od 13. svibnja 2014., Komisija/Španjolska (C‑184/11, EU:C:2014:316, t. 60. i navedena sudska praksa).

( 57 ) Vidjeti bilješku 23. ovog mišljenja.

( 58 ) Vidjeti presude od 12. srpnja 2005., C‑304/02, Komisija/Francuska, t. 91., od 14. ožujka 2006., Komisija/Francuska (C‑177/04, EU:C:2006:173, t. 60.) i od 10. siječnja 2008., Komisija/Portugal, (C 70/06, EU:C:2008:3, t. 35.)

( 59 ) Što se tiče faktora trajanja vidjeti među ostalim presudu od 14. travnja 2006., Komisija/Francuska (C‑177/04, EU:C:2006:173, t. 71.).

( 60 ) Vidjeti točku 14. ovog mišljenja.

( 61 ) C‑658/19, EU:C:2021:138

( 62 ) IP/97/5 od 8. siječnja 1997.

( 63 ) U skladu s jednom vrstom formule na temelju koje većoj sposobnosti utjecanja na te postupke odgovara veća odgovornost u slučaju povrede (pod uvjetom da formula koju primijeni Komisija u pogledu država članica s većim brojem glasova zaista dovede do utvrđivanja većeg koeficijenta u odnosu na koeficijent koji bi se dobio da se uzme u obzir samo BDP).

( 64 ) Vidjeti u kritičkom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika D. Ruiz‑Jaraba Colomera u predmetu Komisija/Grčka (C‑387/97, EU:C:1999:455, bilješka 40.) i nezavisnog odvjetnika N. Fennellyja u predmetu Komisija/Grčka (C‑197/98, EU:C:1999:597, t. 38. do 41.). Potonji nezavisni odvjetnik ističe, s jedne strane, neprimjerenost kriterija koji se temelji na ponderiranju glasova, koji je uvelike bio rezultat političkog sporazuma, kako bi se uzela u obzir sposobnost plaćanja države članice koja je povrijedila obvezu i, s druge strane, neprikladnost tog kriterija u slučajevima u kojima povrijeđena pravna pravila nisu donesena kvalificiranom većinom. U istom smislu, u pravnoj teoriji naglašava se da se sve povrede ne odnose nužno i isključivo na odredbe sekundarnog prava (vidjeti u tom smislu R. Adam, „Peso istituzionale” degli Stati membri e calcolo delle sanzioni per inadempimenti ad obblighi europei, u Il diritto dell’Unione europea, Osservatorio europeo, lipanj 2019., str. 9.). U tom pogledu vidjeti također A. Kornezov, Imposing the Right Amount of Sanctions under Article 260(2) TFEU: Fairness v. Predictability, or How to „Bridge the Gaps”, u Columbia Journal of European Law, sv. 20., br. 3, 2014., str. 329., M. Condinanzi i C. Amalfitano, La procedura d’infrazione dieci anni dopo Lisbona, u Federalismi.it, 19/2020, str. 238. i 239. Osim toga, u pravnoj teoriji kritike se iznose i sa stajališta nepotrebne složenosti izračuna faktora „n” koji je predložila Komisija i o neprikladnost rezultata za odražavanje stvarne sposobnosti plaćanja država članica, uz rizik precjenjivanja sposobnosti plaćanja najsiromašnijih država i podcjenjivanja sposobnosti plaćanja najbogatijih država, vidjeti osobito I. Kilbey, The Interpretation of Article 260(2) TFEU, EL Rev. 2010., str. 370. i L. Borzsak, Punishing Member States or Influencing their Behaviour or Iudex (Non) Calculate?, Journal of Economic Literature, 2001., 13, str. 235. Naposljetku, ističem da je Sud utvrdio da nijedno političko razmatranje nije relevantno u okviru sudskog postupka radi utvrđivanja toga da presuda zbog povrede obveze nije izvršena (vidjeti presudu od 12. srpnja 2005., Komisija/Francuska (C‑304/02, EU:C:2005:444, t. 90.). Kao što se to pravilno ističe u pravnoj teoriji, takva tvrdnja, koja vrijedi i u odnosu na odluku o izricanju novčane sankcije nakon tog utvrđivanja, nije u skladu s primjenom kriterija zbog kojih bi razina te sankcije mogla, barem djelomično, ovisiti o razmatranjima te prirode, vidjeti B. Jack, Enforcing Member State Compliance with EU Environmental Law: A Critical Evaluation of the Use of Financial Penalties, Journal of Environmental Law, 2011., str. 90. i sljedeće.

( 65 ) R. Adam, op. cit., str. 8.

( 66 ) Ističem da talijanski prijevod točke 142. presude 14. studenoga 2018. („occorre basarsi definitivamente sul PIL di tale Stato membro”) odstupa od grčkog teksta koji je vjerodostojan (jezik postupka: „ως κυριότερο στοιχείο, πρέπει να ληφθεί ως βάση το ΑΕΠ του εν λόγω κράτους μέλους”) i od francuskog (jezik na kojem je sastavljen izvorni dokument: „il convient de s’appuyer sur le PIB dudit État membre en tant que facteur prédominant”), oba manje taksativna.

( 67 ) Vidjeti u tom smislu str. 2. Komunikacije iz 2019.

( 68 ) Ta je zabrinutost također glavni razlog koji je naveo Komisiju da od Komunikacije iz 1997. do presude od 14. studenoga 2018. u izračun faktora „n“ uključi broj glasova u Vijeću te je i razlog koji je naveo Sud da odobri tu metodu izračuna.

( 69 ) Iako se može postaviti pitanje predstavlja li razliku u postupanju činjenica da je izrečena znatno drukčija novčana sankcija kako bi se kaznila istovjetna ili slična povreda ako je ta sankcija stvarno razmjerna, među ostalim, sposobnosti plaćanja države članice koja je povrijedila obvezu.

( 70 ) Prije je parametar bio BDP „najsiromašnije” države članice, a sada je to prosječan BDP Unije.

( 71 ) Za primjere alternativnih metoda izračuna vidjeti I. Kilbey, op. cit., str. 378. i 379. i L. Borzsak, op. cit., str. 258. i 259., A. Kornezov, op. cit., str. 327.