Privremena verzija

MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE

TAMARE ĆAPETA

od 1. prosinca 2022.( )

Predmet C-626/21

Funke Sp. z o.o.

uz sudjelovanje:

Landespolizeidirektion Wien

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud, Austrija))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Usklađivanje zakonodavstava – Direktiva 2001/95/EZ – Opća sigurnost proizvoda – Sustav Europske unije za brzu razmjenu informacija (RAPEX) za opasne neprehrambene proizvode – Provedbena odluka (EU) 2019/417 – Smjernice za RAPEX – Uredba (EZ) br. 765/2008 – Nadzor tržišta – Direktiva 2013/29/EU – Stavljanje na tržište pirotehničkih sredstava – Pravo gospodarskog subjekta na dopunu obavijesti putem RAPEX-a – Članak 34. UFEU-a – Slobodno kretanje robe – Mjera s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje”





I. Uvod

1. Kretanje robe, koje je olakšano unutarnjim tržištem, podrazumijeva da nesigurni proizvodi mogu postati lako dostupni potrošačima u više država članica. Kako bi reagirala na takve situacije, Europska unija uspostavila je sustav RAPEX( ), svoju verziju „trećeg dimnog signala”( ).

2. Ukratko, u okviru sustava RAPEX država članica koja otkrije da je na tržište stavljen neki opasan proizvod posredstvom Europske komisije obavješćuje druge države članice. Ovaj se predmet odnosi na taj sustav i, konkretnije, na prava gospodarskih subjekata da interveniraju u taj sustav ako su proizvodi kojima trguju predmet takve obavijesti.

3. Proizvodi o kojima je riječ u ovom predmetu su praskavci, odnosno petarde koje je u Uniju iz Kine uvezlo društvo Funke Sp. z o.o., tužitelj u glavnom postupku. Prodavani su posredstvom distributera u više država članica, među ostalim, i u Austriji.

II. Činjenice u glavnom postupku, prethodna pitanja i postupak pred Sudom

4. Ovaj predmet proizlazi iz zahtjeva za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud, Austrija).

5. Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je, prilikom provedbe nadzora tržišta u odnosu na distributera pirotehničkih sredstava u skladu s primjenjivim austrijskim pravom( ), Landespolizeidirektion Wien (Zemaljska policijska uprava u Beču, Austrija; u daljnjem tekstu: LPD) utvrdio da određene vrste petardi koje je skladištio taj distributer nisu sigurne za uporabu. LPD je upravnom odlukom izrekao distributeru zabranu prodaje tih proizvoda i naložio njihovo povlačenje s tržišta (u daljnjem tekstu: upravne mjere upućene distributeru).

6. Nakon toga je LPD, kao nadležno tijelo za nadzor tržišta u Austriji za tu vrstu proizvoda, pokrenuo postupak obavješćivanja putem RAPEX-a. Posredstvom nacionalne kontaktne točke za RAPEX, LPD je podnio tri različite obavijesti (u daljnjem tekstu: obavijesti putem RAPEX-a). Nakon provjere, Komisija je proslijedila te obavijesti državama članicama.

7. Funke Sp. z o.o. (u daljnjem tekstu: Funke), društvo sa sjedištem u Poljskoj, uvoznik je petardi na koje se odnose obavijesti putem RAPEX-a.

8. Društvo Funke smatralo je da te obavijesti, kako su prenesene putem RAPEX‑a, nisu pravilno opisivale proizvode koji su bili predmet upravnih mjera upućenih distributeru. Dopisom od 30. travnja 2020. Funke je stoga LPD-u uputio zahtjeve za dopunu obavijesti putem RAPEX-a, dodavanjem serijskih brojeva predmetnih proizvoda. Kao što je to objašnjeno na raspravi pred Sudom, time je on zapravo zatražio da se navede godina proizvodnje predmetnih petardi (2017.)( ). Funke je usto zatražio pristup spisima postupka obavješćivanja putem RAPEX‑a, među ostalim, podacima o tome kako je ocijenjen rizik proizvoda obuhvaćenih tim obavijestima.

9. LPD je 29. lipnja 2020. odbacio Funkeove zahtjeve kao nedopuštene jer se to društvo nije smatralo strankom u postupku. Društvo Funke podnijelo je tužbu.

10. Kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, Verwaltungsgericht Wien (Upravni sud u Beču, Austrija) odbio je zahtjeve društva Funke. Prema mišljenju tog suda, obavijesti u RAPEX-u nisu upravne odluke, nego faktični akti (obične upravne radnje). Prema austrijskom pravu, samo osobe koje tvrde da su im odlukom upravnog tijela povrijeđena prava mogu upravnim sudovima podnijeti tužbu zbog nezakonitosti. Međutim, taj je sud smatrao da u austrijskom pravnom poretku gospodarski subjekti kao što je Funke nisu imali pravo zahtijevati dopunu obavijesti putem RAPEX‑a ili pristup spisu. Taj je sud također smatrao da ništa u relevantnom pravu Unije ne omogućuje zaključak da Funke ima takva prava ili da ima svojstvo stranke u postupku obavješćivanja putem RAPEX‑a.

11. Žalba koju je Funke podnio Verfassungsgerichtshofu (Ustavni sud, Austrija) protiv te presude prenesena je Verwaltungsgerichtshofu (Visoki upravni sud), sudu koji je uputio zahtjev u ovom predmetu.

12. Sud koji je uputio zahtjev pita se daje li relevantno pravo Unije koje se odnosi na RAPEX gospodarskom subjektu izravno pravo da zahtijeva dopunu obavijesti putem RAPEX-a i odgovarajuću sudsku zaštitu od negativnih utjecaja koji proizlaze iz te obavijesti. Taj sud pojašnjava da, prema njegovu mišljenju, gospodarski subjekt nema pravo zahtijevati dopunu onoga što smatra nepotpunom obavijesti putem RAPEX-a, nego da se postupak obavješćivanja putem RAPEX-a provodi isključivo između Komisije i tijela država članica te da se u tom pogledu gospodarskim subjektima ne priznaju nikakva vlastita prava.

13. Međutim, u slučaju da takvo pravo postoji, sud koji je uputio zahtjev želi znati koje je tijelo nadležno za odgovor na zahtjev gospodarskog subjekta za dopunu obavijesti putem RAPEX‑a. On smatra da određene odredbe prava Unije upućuju na tijelo države članice kao nadležno za odlučivanje o takvim zahtjevima (s obzirom na to da to tijelo preuzima odgovornost za dostavljene podatke), dok druge idu u prilog tomu da je nadležna Komisija (s obzirom na to da Komisija provjerava točnost i potpunost obavijesti putem RAPEX-a).

14. Sud koji je uputio zahtjev još se pita treba li upravne mjere upućene distributeru (a ne društvu Funke kao uvozniku) smatrati početkom postupka obavješćivanja putem RAPEX-a. Ako bi se ta dva postupka smatrala kao jedan, distributeru bi se moglo priznati pravo na pokretanje postupka protiv obavijesti. To još uvijek ne bi dalo nikakvo pravo uvozniku kao što je društvo Funke, koji nije bio adresat prvotne upravne odluke. Sud koji je uputio zahtjev pita se je li takva sudska zaštita dostatna prema pravu Unije.

15. U tim je okolnostima Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

„Treba li

– Direktivu 2001/95/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 3. prosinca 2001. o općoj sigurnosti proizvoda [(SL 2002., L 11, str. 4.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 9., str. 12.)], kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 765/2008 [Europskog parlamenta i Vijeća od 9. srpnja 2008. (SL 2008., L 218, str. 30.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 51., str. 154.)] i Uredbom (EZ) br. 596/2009 [Europskog parlamenta i Vijeća od 18. lipnja 2009. (SL 2009., L 188, str. 14.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 3., str. 185.)], osobito njezin članak 12. i Prilog II.,

– Uredbu (EZ) br. 765/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. srpnja 2008. o utvrđivanju zahtjevâ za akreditaciju i nadzor tržišta u okviru prodaje proizvoda i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EEZ) br. 339/93 [(SL 2008., L 218, str. 30.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 51., str. 154.)], osobito njezine članke 20. i 22., te

– Provedbenu odluku Komisije (EU) 2019/417 od 8. studenoga 2018. o utvrđivanju smjernica za upravljanje Sustavom Europske unije za brzu razmjenu informacija ‚RAPEX’ uspostavljenim prema članku 12. Direktive 2001/95/EZ o općoj sigurnosti proizvoda te njegovim sustavom obavješćivanja [(SL 2019., L 73, str. 121.)] tumačiti na način da

1. iz tih odredbi izravno proizlazi pravo gospodarskog subjekta na dopunu obavijesti putem RAPEX-a?

2. je [Komisija] nadležna za odlučivanje o takvom zahtjevu?

ili

3. je tijelo predmetne države članice nadležno za odlučivanje o takvom zahtjevu?

(u slučaju potvrdnog odgovora na treće prethodno pitanje)

4. je (nacionalna) sudska zaštita od takve odluke dostatna ako se ne dodjeljuje svim osobama, nego isključivo gospodarskom subjektu na kojeg se odnosi (obvezna) mjera protiv (obvezne) mjere koju je odredilo tijelo?”

16. Pisana očitovanja Sudu podnijeli su društvo Funke, austrijska vlada i Komisija. Rasprava, na kojoj su te stranke iznijele usmena očitovanja, održana je 21. rujna 2022.

III. Primjenjivo pravo

17. Sud koji je uputio zahtjev traži tumačenje sljedećih akata prava Unije koji se odnose na RAPEX, a koje ću zajedno nazivati „pravom Unije koje se odnosi na RAPEX”:

Direktive 2001/95 (u daljnjem tekstu: Direktiva o općoj sigurnosti proizvoda)( );

Uredbe br. 765/2008 (u daljnjem tekstu: Uredba o nadzoru tržišta)( ) te

Provedbene odluke 2019/417 (u daljnjem tekstu: Smjernice za RAPEX)( ).

18. Te su odredbe postale primjenjive na petarde o kojima je riječ u ovom predmetu na temelju Direktive 2013/29/EU o pirotehničkim sredstvima( ).

19. Kao što ću to svojom analizom dokazati, odredbe Ugovorâ koje se odnose na slobodno kretanje robe također su relevantne u ovom predmetu.

IV. Analiza

20. Pitanja postavljena u ovom predmetu proizlaze iz posebnosti austrijskog upravnog prava. Kao što je to austrijska vlada objasnila na raspravi, smatra se da se na zahtjev neke osobe upravnom tijelu odgovara „upravnim aktom” ako je ta osoba imala neko pravo u odnosu na to tijelo. U takvom slučaju ta osoba također ima pravo podnijeti tužbu upravnom sudu protiv odluke kojom je upravno tijelo odgovorilo na njezin zahtjev. Suprotno tomu, ako ta osoba nije imala takvo pravo, odgovor upravnog tijela ne smatra se upravnim aktom i ne podliježe nadzoru suda.

21. Tako sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem u biti želi doznati ima li na temelju primjenjivog prava Unije gospodarski subjekt, kao što je društvo Funke, pravo zahtijevati dopunu obavijesti putem RAPEX-a kao stranka tog postupka. Svojim drugim i trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita je li tijelo odgovorno za točnost informacija tijelo države članice ili Komisija. U slučaju da se utvrdi da gospodarski subjekt ima pravo od tijela države članice zahtijevati dopunu obavijesti putem RAPEX-a, tada bi LPD-ovo odbijanje da razmotri zahtjev društva Funke za dopunu obavijesti putem RAPEX-a podlijegalo nadzoru austrijskih upravnih sudova.

22. Četvrto je prethodno pitanje manje jasno. Budući da je u ovom slučaju postupak obavješćivanja putem RAPEX-a pokrenut upravnim mjerama upućenima distributeru, čini se da sud koji je uputio zahtjev smatra da bi distributer, ali ne i društvo Funke, mogao imao pravo zahtijevati dopunu obavijesti putem RAPEX-a. On se, međutim, pita je li takva sudska zaštita dostatna s obzirom na pravo Unije ili bi pristup sudu trebao biti odobren drugim zainteresiranim gospodarskim subjektima, uključujući uvoznike. Kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor( ), razmotrit ću to pitanje kao da se odnosi na to nalaže li pravo Unije državama članicama da predvide zainteresiranim gospodarskim subjektima, kao što je društvo Funke, pristup sudu protiv obavijesti putem RAPEX-a( ).

23. Ovo je prvi put da se Sudu postavlja pitanje o tumačenju odredaba prava Unije koje se odnose na RAPEX. Stoga ću najprije iznijeti nekoliko uvodnih napomena o RAPEX-u i o tome kako postupak obavješćivanja funkcionira (A). Zatim ću odgovoriti na drugo i treće prethodno pitanje, objašnjavajući da pravo Unije koje se odnosi na RAPEX prepušta odgovornost za točnost informacija sadržanih u obavijestima putem RAPEX-a tijelima država članica (B). Međutim, to zakonodavstvo ne predviđa gospodarske subjekte kao stranke u postupku obavješćivanja putem RAPEX‑a. Stoga se, prema mojem mišljenju, pravo gospodarskog subjekta da zahtijeva dopunu obavijesti putem RAPEX-a ne može temeljiti na pravu Unije koje se odnosi na RAPEX (C). To ne znači da je subjekt u situaciji kao što je ona u ovom slučaju ostavljen bez pravnog sredstva na temelju prava Unije protiv nepotpune obavijesti. Utvrdit ću da nepotpuna obavijest putem RAPEX‑a sa stajališta gospodarskog subjekta može predstavljati prepreku trgovini na unutarnjem tržištu. Zbog toga se pravo zahtijevati dopunu obavijesti putem RAPEX-a može izvesti iz odredaba Ugovorâ koje se odnose na slobodno kretanje robe (D). Naposljetku ću razmotriti posljedice koje iz takvog zaključka proizlaze za sud koji je uputio zahtjev (E).

A. RAPEX i postupak obavješćivanja

24. Općenito govoreći, RAPEX je, kao što mu to samo ime kaže, sustav uspostavljen pravom Unije za brzu razmjenu informacija između država članica( ) i Komisije o opasnim neprehrambenim proizvodima( ). Proizišao je iz niza odluka Vijeća donesenih počevši od 1980-ih( ). Taj je sustav potom uključen u Direktivu 92/59/EZ o općoj sigurnosti proizvoda( ), koja je prethodila Direktivi o općoj sigurnosti proizvoda.

25. Broj obavijesti poslanih putem RAPEX-a s godinama se postupno povećavao( ). Tijekom 2021. kroz sustav RAPEX-a prošle su 2142 obavijesti i 4965 obavijesti o daljnjim mjerama( ).

26. Kao što je to navedeno, pravo Unije koje se odnosi na RAPEX trenutačno uključuje Direktivu o općoj sigurnosti proizvoda( ), Uredbu o nadzoru tržišta( ) i Smjernice za RAPEX( ). Svi ti akti temelje se na članku 114. UFEU-a.

27. Osnovni je cilj RAPEX-a razmjena informacija između država članica i Komisije u situacijama koje zahtijevaju brzo djelovanje na tržištu kad je riječ o (neprehrambenim) proizvodima( ). Njegova je svrha spriječiti nesreće upozoravanjem provedbenih tijela u drugim državama članicama na potencijalno opasne proizvode( ). RAPEX ima važnu ulogu u području sigurnosti proizvoda te osobito sprečava i ograničava opskrbu opasnim proizvodima koji predstavljaju ozbiljnu opasnost za zdravlje i sigurnost potrošača, čime se pridonosi pravilnom funkcioniranju unutarnjeg tržišta i visokoj razini zaštite potrošača( ).

28. RAPEX se sastoji od nekoliko elemenata, uključujući pravni okvir kojim se regulira način rada sustava (odnosno Direktivu o općoj sigurnosti proizvoda i Smjernice za RAPEX); internetsku aplikaciju RAPEX, koja državama članicama i Komisiji omogućuje brzu razmjenu informacija; nacionalne kontaktne točke za RAPEX, odgovorne za funkcioniranje RAPEX-a u državama članicama; te RAPEX-ovu internetsku stranicu( ), na kojoj su široj javnosti dostupni sažeci obavijesti putem RAPEX-a i tjedne novosti( ).

29. RAPEX djeluje kroz sljedeće tri faze( ). Kao prvo, u fazi obavješćivanja nadležna tijela države članice podnose obavijest, koja se zatim putem nacionalne kontaktne točke za RAPEX šalje Komisiji. Kao drugo, u fazi potvrde valjanosti i distribucije obavijesti Komisija provjerava sve obavijesti kako bi se uvjerila u njihovu točnost i potpunost te ih potom prosljeđuje državama članicama i objavljuje na RAPEX-ovoj internetskoj stranici. Kao treće, u fazi praćenja, države članice, nakon primitka obavijesti putem RAPEX-a, ispituju dostavljene informacije i poduzimaju odgovarajuće mjere, o kojima također obavješćuju Komisiju( ).

30. Na temelju članka 12. Direktive o općoj sigurnosti proizvoda i članka 22. Uredbe o nadzoru tržišta, države članice moraju Komisiji uputiti obavijest putem RAPEX‑a ako su ispunjena sljedeća četiri uvjeta( ). Kao prvo, proizvod ulazi u područje primjene Direktive o općoj sigurnosti proizvoda ili Uredbe o nadzoru tržišta. Kao drugo, proizvod podliježe mjerama kojima se sprečavaju i ograničavaju njegovo moguće stavljanje na tržište ili uporaba ili određuju specifični uvjeti za njegovo moguće stavljanje na tržište ili uporabu, koje se mogu poduzeti na inicijativu gospodarskog subjekta (dobrovoljne mjere) ili u skladu s mjerama koje su naložila nadležna tijela države članice (obvezne mjere), kao u ovom slučaju( ). Kao treće, proizvod predstavlja ozbiljan rizik za zdravlje i sigurnost potrošača ili, kad je riječ o Uredbi o nadzoru tržišta, i za druge relevantne javne interese. Kao četvrto, ozbiljan rizik prelazi državno područje države članice koja dostavlja obavijest te stoga ima prekogranične učinke( ).

31. Konkretnije, za potrebe ovog predmeta moguće je razlikovati nekoliko aspekata u vezi s postupkom obavješćivanja putem RAPEX-a. Kao prvo, kad se u okviru nadzora tržišta nadležna tijela države članice suoče s proizvodom koji predstavlja ozbiljan rizik koji zahtijeva brzu intervenciju, za takav se proizvod mora narediti povrat ili povlačenje ili se mora zabraniti njegovo stavljanje na tržište( ).

32. Kao drugo, kad država članica poduzme takvu mjeru ili namjerava to učiniti, ona mora ocijeniti prelaze li razlozi koji su potaknuli mjeru ili njezini učinci izvan njezina državnog područja( ). Država članica mora također ocijeniti predstavlja li proizvod ozbiljan rizik, što znači da, prije nego što odluči podnijeti obavijest putem RAPEX‑a, treba provesti procjenu rizika( ).

33. Kao treće, ako su ispunjeni uvjeti za obavijest putem RAPEX-a, država članica dužna je Komisiji „odmah” dostaviti obavijest( ). Država članica koja dostavlja obavijest pruža sve dostupne detalje, uključujući, među ostalim, informacije pomoću kojih se proizvod može identificirati( ). Obavijest putem RAPEX-a koju su izradila nadležna tijela države članice( ) dostavlja se putem standardnog obrasca obavijesti, kako je navedeno u Smjernicama za RAPEX( ). Svaka država članica mora uspostaviti jednu kontaktnu točku za RAPEX kako bi upravljala RAPEX-om na nacionalnoj razini( ). Nacionalna kontaktna točka za RAPEX provjerava i potvrđuje potpunost informacija primljenih od nadležnih tijela, prije nego što Komisiji dostavi obavijest putem RAPEX‑a( ).

34. U tom pogledu, obavijesti putem RAPEX-a trebaju sadržavati nekoliko vrsta podataka, uključujući informacije koje omogućuju identifikaciju prijavljenog proizvoda. Ideja iza toga je sljedeća: „Detaljna i precizna identifikacija proizvoda ključan je element za nadzor tržišta i poduzimanje mjera, što državnim tijelima omogućuje prepoznavanje proizvoda o kojem je dostavljena obavijest, njegovo razlikovanje od ostalih proizvoda iste ili slične vrste ili kategorije koji su dostupni na tržištu, njegovo pronalaženje na tržištu te poduzimanje ili usuglašavanje odgovarajućih mjera”( ). U tu svrhu, kao što se to ističe u Smjernicama za RAPEX, obavijesti bi trebale biti što je moguće potpunije te je sva polja predloška obavijesti potrebno popuniti traženim podacima. Ako ti podaci prilikom podnošenja obavijesti nisu dostupni, to bi trebalo biti jasno naznačeno i objašnjeno, a kad podaci postanu dostupni, država članica koja dostavlja obavijest mora je ažurirati( ). Prema obrascu obavijesti predviđenom u Smjernicama za RAPEX, određene informacije o proizvodu – među kojima su vrsta/broj modela, broj serije/crtični kod te opis proizvoda i ambalaže – označene su kao obvezna polja, što podrazumijeva da ih u načelu treba ispuniti( ).

35. Prema Direktivi o općoj sigurnosti proizvoda, država članica koja dostavlja obavijest odgovorna je za pruženu informaciju( ). Zbog toga se Smjernicama o RAPEXU-u zahtijeva da „država članica koja dostavlja obavijest i odgovorno nacionalno tijelo osiguravaju da su svi podaci poslani putem aplikacije RAPEX točni kako bi se izbjegle zamjene sa sličnim proizvodima iste kategorije ili tipa koji su dostupni na tržištu EU-a”( ).

36. Kao četvrto, u postupku obavješćivanja putem RAPEX‑a Komisija je u biti „središnje čvorište”( ) ili „distributer poruka”( ) među državama članicama. Ona mora „u najkraćem mogućem vremenu” provjeriti sve obavijesti putem RAPEX-a, kako bi one bile točne i potpune, prije nego što ih dostavi drugim državama članicama( ). Kad je riječ o potpunosti, posebna pozornost posvećuje se dijelovima obavijesti putem RAPEX-a koji se odnose na identifikaciju proizvoda( ). Komisija također na RAPEX-ovoj internetskoj stranici objavljuje sažetke obavijesti putem RAPEX‑a kako bi obavijestila javnost o proizvodima koji predstavljaju ozbiljan rizik( ). Međutim, u Smjernicama za RAPEX navodi se da nijedno djelovanje koje poduzima Komisija, kao što su potvrda i distribucija obavijesti putem RAPEX-a te njihovo objavljivanje na RAPEX-ovoj internetskoj stranici, ne podrazumijeva preuzimanje odgovornosti za prenesene informacije jer je za njih i dalje odgovorna država članica koja dostavlja obavijest( ).

37. Naposljetku, nakon primitka obavijesti putem RAPEX‑a, druge države članice moraju osigurati odgovarajuće daljnje aktivnosti( ). One provjeravaju informacije proslijeđene u obavijesti putem RAPEX-a i poduzimaju odgovarajuće aktivnosti kako bi utvrdile je li se proizvod prodavao na njihovu državnom području, procijenile koje bi preventivne ili restriktivne mjere trebalo poduzeti, prema potrebi, provele dodatnu procjenu rizika i ispitivanje te prikupile sve dodatne informacije koje bi mogle biti važne za druge države članice (npr. informacije o distribucijskim kanalima proizvoda)( ). Države članice zatim putem obavijesti o praćenju obavješćuju Komisiju o svojim zaključcima i djelovanjima proizišlima iz tih aktivnosti( ).

38. Pitanja upućena u ovom predmetu ispitat ću s obzirom na navedeno.

B. Odgovornost za točnost informacija u obavijestima putem RAPEX-a

39. Na temelju prava Unije koje se odnosi na RAPEX, država članica koja dostavlja obavijest odgovorna je za informacije navedene u obavijesti putem RAPEX-a i osigurava njihovu točnost (vidjeti točke 33. do 36. ovog mišljenja).

40. Istodobno, točka 5. Priloga II. Direktivi o općoj sigurnosti proizvoda dodjeljuje određenu odgovornost Komisiji, zahtijevajući od nje da „u najkraćem mogućem vremenu” provjeri sve obavijesti putem RAPEX-a, kako bi se uvjerila u njihovu točnost i potpunost (vidjeti točku 36. ovog mišljenja). Međutim, kao što to navode austrijska vlada i Komisija, jasno je da je to uglavnom formalna provjera koja ne zamjenjuje primarnu odgovornost države članice koja dostavlja obavijest da osigura potpunost obavijesti putem RAPEX-a ( ).

41. Država članica koja dostavlja obavijest ostaje odgovorna za dostavljene podatke sve dok obavijest putem RAPEX‑a o određenim proizvodima ostaje u sustavu te mora obavijestiti Komisiju o svim zbivanjima koja zahtijevaju izmjene obavijesti putem RAPEX-a( ). Osim toga, budući da je država članica koja dostavlja obavijest u cijelosti odgovorna za informacije prenesene putem RAPEX-a, do mogućeg trajnog ili privremenog povlačenja obavijesti putem RAPEX-a može doći samo na zahtjev te države( ).

42. Sve to upućuje na to da je zakonodavac Unije odgovornost za točnost informacija dostavljenih putem RAPEX‑a, uključujući odgovornost za potpunost informacija o dotičnom proizvodu, namjeravao primarno nametnuti državi članici koja dostavlja obavijest. Stoga predlažem Sudu da na drugo i treće upućeno pitanje odgovori u tom smislu.

C. Pravo zahtijevati dopunu obavijesti putem RAPEX-a na temelju prava Unije koje se odnosi na RAPEX

43. Ako je država članica koja dostavlja obavijest odgovorna za točnost dostavljenih informacija, postavlja se pitanje imaju li zainteresirani gospodarski subjekti u okviru postupka obavješćivanja putem RAPEX‑a pravo od nadležnih tijela države članice zahtijevati dopunu obavijesti putem RAPEX-a.

44. U skladu s argumentima koje je iznijelo društvo Funke, takvo se pravo može izvesti iz prava Unije koje se odnosi na RAPEX. Austrijska vlada i Komisija s time se ne slažu.

45. Nesporno je da nijedna odredba prava Unije koje se odnosi na RAPEX ne predviđa izričito takvo pravo.

46. Prema mojem mišljenju, takvo pravo sudjelovanja u postupku obavješćivanja putem RAPEX‑a, koje bi gospodarskom subjektu omogućilo da zahtijeva dopunu obavijesti putem RAPEX-a, ne može se izvesti iz prava Unije koje se odnosi na RAPEX, uključujući odredbe koje sud koji je uputio zahtjev navodi u svojim pitanjima.

47. Iz prava Unije koje se odnosi na RAPEX jasno proizlazi da je, kao što to navode austrijska vlada i Komisija, postupak obavješćivanja putem RAPEX‑a osmišljen kao postupak koji uključuje nadležna tijela država članica i Komisiju. Direktiva o općoj sigurnosti proizvoda (na temelju članka 12.) i Uredba o nadzoru tržišta (na temelju članka 22.) obvezuju državu članicu da putem RAPEX‑a odmah obavijesti Komisiju kada donosi ili odluči donijeti dobrovoljne ili obvezne mjere koje sprečavaju, ograničavaju ili uvode posebne uvjete za stavljanje na tržište proizvoda koji predstavljaju ozbiljan rizik (vidjeti točke 30. i 33. ovog mišljenja).

48. Moguće je da te podatke o proizvodima koji predstavljaju rizik mogu podnijeti gospodarski subjekti putem posebnog alata (Product Safety Business Alert Gateway) na RAPEX‑ovoj internetskoj stranici. Međutim, procjene rizika koje provode gospodarski subjekti nisu obvezujuće za nacionalna tijela, koja su odgovorna za provedbu vlastite procjene rizika te bi stoga mogla doći do drukčijeg zaključka( ). U tom pogledu, Smjernice za RAPEX jasno navode da gospodarski subjekti nisu izravno uključeni u podnošenje obavijesti putem RAPEX-a( ), čak i ako u određenoj mjeri mogu biti neizravno uključeni. Gospodarski subjekti, ako otkriju da postoji opasnost, obvezni su odmah obavijestiti nadležno tijelo u svim državama članicama na čijem je tržištu proizvod dostupan. Ipak, obavijest putem RAPEX‑a o takvim informacijama, koja za sve države članice stvara obvezu djelovanja, razmjenjuje se između država članica i Komisije.

49. Slijedom toga, čini mi se da pravo Unije koje se odnosi na RAPEX – bilo Direktiva o općoj o sigurnosti proizvoda, Uredba o nadzoru tržišta ili Smjernice za RAPEX (ili koji drugi akt( )) – nije zamišljeno s ciljem da bi se gospodarske subjekte u postupku obavješćivanja putem RAPEX‑a smatralo nositeljima određenih prava.

50. Napominjem da, kao što se to ističe u pravnoj teoriji, postoje sustavi Unije za razmjenu informacija u kojima relevantno zakonodavstvo zainteresiranim osobama izričito dodjeljuje pravo zahtijevati ispravak informacija( ). Međutim, čini mi se da RAPEX trenutačno nije jedan od njih.

51. Stoga, kako bih odgovorila na prvo prethodno pitanje, smatram da iz prava Unije koje se odnosi na RAPEX ne proizlazi pravo gospodarskog subjekta da od nadležnih tijela države članice zahtijeva dopunu obavijesti putem RAPEX-a.

52. Bez obzira na to, smatram da gospodarski subjekti na koje negativno utječe nepotpuna obavijest putem RAPEX-a nisu ostavljeni bez pravne zaštite unutar pravnog poretka Unije. Njihovo pravo da zahtijevaju dopunu obavijesti putem RAPEX-a proizlazi iz odredaba Ugovorâ kojima se državama članicama zabranjuje nametanje neproporcionalnih prepreka trgovini.

D. Pravo zahtijevati dopunu obavijesti putem RAPEX-a na temelju Ugovorâ

1. Nepotpuna obavijest putem RAPEX-a kao prepreka trgovini

53. Prema mojem mišljenju, nepotpuna obavijest putem RAPEX-a mogla bi, sa stajališta gospodarskog subjekta kao što je to društvo Funke, predstavljati mjeru s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje (u daljnjem tekstu: mjera s istovrsnim učinkom) ako u pogledu tog subjekta sprečava mogućnost stavljanja sigurnih proizvoda kojima trguje na tržišta drugih država članica.

54. Slobodno kretanje robe između država članica temeljno je načelo UFEU-a koje svoj izričaj nalazi, među ostalim, u zabrani količinskih ograničenja uvoza (i izvoza) među državama članicama kao i svih mjera s istovrsnim učinkom iz članka 34. (i članka 35.) UFEU-a( ).

55. Ustaljena je sudska praksa da članci 34. i 35. UFEU-a imaju izravan učinak, u smislu da gospodarskim subjektima dodjeljuju utuživa prava u odnosu na države članice( ).

56. Stoga, ako se nepotpuna obavijest putem RAPEX-a može kvalificirati kao mjera s istovrsnim učinkom, gospodarski subjekt kao što je to društvo Funke imao bi pravo koje proizlazi izravno iz Ugovorâ pred sudom zahtijevati da se takva mjera ne primijeni na njegovu trgovinu. Nepotpuna obavijest putem RAPEX-a može prestati biti mjera s istovrsnim učinkom ako se dopuni. Slijedom toga, gospodarski subjekt može imati pravo zahtijevati dopunu obavijesti putem RAPEX-a izravno na temelju Ugovorâ.

57. Austrijska vlada i Komisija, upitane o tome na raspravi, zauzele su stajalište da se obavijest putem RAPEX-a ne može kvalificirati kao mjera s istovrsnim učinkom. Društvo Funke zastupalo je suprotnu tezu, ističući da su upravo obavijesti putem RAPEX-a dovele do izravne povrede njegova prava kao gospodarskog subjekta da prodaje svoje proizvode na tržištima drugih država članica. U tom pogledu, društvo Funke objasnilo je da ne može prodavati proizvode koji su nepravilno obuhvaćeni obavijestima putem RAPEX‑a te da se objavom na RAPEX‑ovoj internetskoj stranici na potrošače utječe da ne kupuju te proizvode.

58. Valja podsjetiti na to da je još od presude Dassonville( ) ustaljena sudska praksa da se zabrana mjera s istovrsnim učinkom odnosi na svaku mjeru država članica koja može izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno, ograničiti trgovinu unutar Unije.

59. Stoga mjerama s istovrsnim učinkom u smislu članka 34. UFEU-a treba smatrati ne samo mjere koje donese država članica, a koje imaju za cilj ili posljedicu nepovoljnije postupanje s proizvodima iz drugih država članica, nego i svaku drugu mjeru koja sprečava pristup proizvodima podrijetlom iz jedne države članice tržištu druge države članice( ).

60. Nepotpuna obavijest putem RAPEX-a mogla bi sprečavati trgovinu sigurnim proizvodima koji su njome neopravdano obuhvaćeni. Upravo se zato relevantnim zakonodavstvom Unije zahtijeva da prijavljeni podaci budu što točniji i potpuniji (vidjeti točke 33. i 34. ovog mišljenja). Ta obveza nacionalnih tijela omogućuje tijelima drugih država članica, kao i gospodarskim subjektima i potrošačima, da identificiraju proizvod za koji se smatra da predstavlja rizik te da ga razlikuju od drugih sličnih proizvoda prisutnih na tržištu, kako bi se izbjegle prepreke trgovini sigurnim proizvodima.

61. Kada se to primijeni na ovaj slučaj, čak i sama mogućnost da bi se gospodarski subjekt iz druge države članice zbog nepotpune obavijesti koju su austrijska tijela dostavila putem RAPEX-a mogao odvratiti od uvoza ili stavljanja na tržište proizvoda koji su nepravilno uključeni u obavijesti putem RAPEX-a, prema mojem mišljenju, predstavlja ograničenje slobodnog kretanja robe za gospodarski subjekt kao što je to društvo Funke( ).

62. Istina je da obavijest putem RAPEX-a nije mjera koja se uobičajeno razmatra u predmetima koji se odnose na članak 34. UFEU‑a. Sud je obično suočen s mjerama koje je poduzela država članica uvoza. U okolnostima ovog predmeta takvu bi mjeru, primjerice, mogla donijeti njemačka tijela, koja bi, nakon primitka obavijesti putem RAPEX-a, zabranila prodaju svih petardi koje je društvo Funke uvezlo na njemačko tržište. Doista, društvo Funke navelo je da su njemačka tijela poduzela određene mjere, ne objašnjavajući detalje.

63. Prema mojem mišljenju, čak i kad ne bi postojala nikakva mjera njemačkih tijela (kao u navedenom primjeru), relevantni gospodarski subjekti u Njemačkoj (primjerice, distributeri s kojima je društvo Funke održavalo poslovne odnose) mogli bi samo zbog obavijesti putem RAPEX-a koje su izdala austrijska tijela odlučiti da njegove proizvode neće uvoziti u Njemačku. Isto tako, s obzirom na to da su obavijesti putem RAPEX-a javno dostupne na RAPEX-ovoj internetskoj stranici, određeni broj potrošača mogao bi odlučiti da neće kupiti proizvode koje je Funke uvozio i koji se distribuiraju na tržištima različitih država članica, što bi pak moglo dovesti do smanjenja uvoza.

64. Međutim, austrijska vlada i Komisija smatraju da je sama mogućnost utjecaja na uvoz zbog nepotpune obavijesti putem RAPEX-a previše hipotetska da bi se omogućila njezina kvalifikacija kao mjere s istovrsnim učinkom.

65. U tom pogledu, željela bih podsjetiti na ustaljenu sudsku praksu prema kojoj je sama mogućnost prodaje manjeg broja proizvoda kao posljedica državne mjere (ili aktivnosti) dovoljna da bi je se kvalificiralo kao mjeru s istovrsnim učinkom. Da se poslužim klasičnim primjerom, Sud je u presudi Komisija/Irska (Kampanja „Kupujmo irsko”)( ) smatrao da je marketinška kampanja koju je financirala irska vlada, a kojom su se njezini građani poticali na kupuju irskih proizvoda, sprečavala slobodno kretanje robe, s obzirom na to da je, time što je utjecala na ponašanje trgovaca i potrošača u toj državi članici, potencijalni učinak kampanje na uvoz bio usporediv s onim koji proizlazi iz obvezujućih mjera. Usto, u presudi AGM-COS.MET( ) za izjave službene osobe koje se mogu pripisati državi članici, u smislu da su određeni proizvodi opasni i protivni zahtjevima primjenjivog zakonodavstva Unije o usklađivanju, smatralo se da mogu spriječiti, barem neizravno i potencijalno, stavljanje proizvoda na tržište i time predstavljati prepreku trgovini u smislu članka 34. UFEU-a.

66. Iz toga proizlazi da se nepotpuna obavijest putem RAPEX-a može kvalificirati kao mjera s istovrsnim učinkom.

2. Djelotvorna sudska zaštita protiv navodnih mjera s istovrsnim učinkom

67. Nisu sve prepreke trgovini zabranjene. One su dopuštene ako postoji legitiman cilj koji opravdava prepreku i ako mjera nije neproporcionalna s obzirom na taj cilj.

68. Premda je zaštita zdravlja i sigurnosti potrošača zasigurno legitiman cilj koji opravdava obavijesti putem RAPEX-a, ona ne opravdava nužno njihovu nepotpunost. I dok točna obavijest putem RAPEX-a sprečava nastanak štete za zdravlje i sigurnost potrošača, netočna obavijest putem RAPEX‑a mogla bi spriječiti stavljanje na tržište proizvoda koji ne predstavljaju ozbiljan rizik. Prema mojem mišljenju, tako nepotpuna obavijest putem RAPEX-a može predstavljati zabranjenu mjeru s istovrsnim učinkom ako nameće neproporcionalnu prepreku trgovini sigurnim proizvodima pogrešno obuhvaćenima tom obavijesti.

69. Budući da takva mogućnost postoji, gospodarski subjekt mora imati pristup nadležnom sudu kako bi se utvrdilo je li nepotpuna obavijest putem RAPEX‑a opravdana.

70. Zastupnik austrijske kontaktne točke za RAPEX objasnio je na raspravi da se godina proizvodnje, koja, prema mišljenju društva Funke, nedostaje u obavijestima putem RAPEX-a, ne može pronaći na predmetnim proizvodima. Stoga nije mogla biti navedena u tim obavijestima. Osim toga, tvrdio je da takva informacija nije bitna za ocjenu razine rizika koju predstavljaju predmetne petarde. Neispravnost proizvoda (u ovom slučaju prekratak fitilj), prema njegovu mišljenju, upućuje na neprikladnost nadzora u zemlji proizvodnje, što takve proizvode općenito čini opasnima, bez obzira na godinu proizvodnje.

71. To bi moglo biti istina. Međutim, ta pitanja moraju ocijeniti i rješavati odgovarajući sudovi u državama članicama, uključujući nužno sud koji provodi sudski nadzor nad odlukama nacionalnih upravnih tijela. Ne može se pretpostaviti, kao što to tvrdi Komisija, da države članice uvijek prenose samo točne i potpune podatke te da sustav koji je uspostavljen u okviru RAPEX-a to jamči.

72. Pristup sudu koji raspolaže dovoljnim nadležnostima za odlučivanje o navodnim povredama prava gospodarskih subjekata na temelju prava Unije zahtjev je koji proizlazi iz načela djelotvorne sudske zaštite, danas propisanog u članku 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja). Riječ je o središnjem elementu vladavine prava, kako se shvaća u pravnom poretku Unije.

73. Komisija, međutim, ističe da tužba koja bi gospodarskom subjektu omogućila da zahtijeva dopunu nepotpune obavijesti putem RAPEX‑a nije nužna kako bi se ispunio zahtjev djelotvorne sudske zaštite. Prema Komisijinu mišljenju, dovoljno je da subjekt oštećen pogrešnom obavijesti putem RAPEX-a može podnijeti tužbu za naknadu štete protiv države članice koja dostavlja obavijest.

74. Ne slažem se s time. Ne čini mi se da je tužba za naknadu štete u toj situaciji djelotvorno pravno sredstvo u smislu članka 47. Povelje( ).

75. Kao prvo, kao što to ističe društvo Funke, sudska odluka mogla bi biti donesena godinama kasnije. Što je još važnije, odluka o dodjeli naknade štete ne bi imala izravan i konkretan utjecaj na pogrešku koja sadržava predmetna obavijest putem RAPEX-a. Drugim riječima, njome se ne bi uklonila neopravdana prepreka trgovini. Gospodarski subjekt u međuvremenu bi mogao propasti. Osim toga, budući da bi se takva tužba za naknadu štete temeljila na navodnoj povredi države članice prava Unije (načelo odgovornosti države), ona bi podrazumijevala ispunjavanje strogih uvjeta (odnosno postojanje dovoljno ozbiljne povrede pravnog pravila Unije kojim se dodjeljuju prava pojedincima i izravne uzročne veze s pretrpljenom štetom( )), čime bi se zapravo pitanje dodijeljenih prava dovelo do zatvorenog kruga.

76. Budući da je izravan pristup sudu radi osporavanja mjere koja navodno predstavlja neopravdanu prepreku trgovini koju nameće država članica propisan pravom Unije, tužba za naknadu štete ne može se u tom pogledu smatrati djelotvornom zamjenom.

77. Naposljetku, suprotno argumentima koje je iznijela austrijska vlada, priznavanje gospodarskom subjektu prava da zahtijeva dopunu obavijesti putem RAPEX-a, prema mojem mišljenju, nije u suprotnosti s RAPEX-ovim ciljem osiguravanja brze razmjene informacija između država članica i Komisije o opasnim neprehrambenim proizvodima.

78. Rješenje koje predlažem ne omogućuje gospodarskom subjektu da sudjeluje u postupku obavješćivanja putem RAPEX‑a kao stranka ili da spriječi izdavanje obavijesti zahtijevajući njezinu dopunu. Njime se samo priznaje pravo koje za sve gospodarske subjekte postoji na temelju Ugovorâ da države članice ne nameću neopravdana ograničenja njihovim trgovinskim aktivnostima. Ta obveza konkretizirana je zakonodavstvom koje se odnosi na RAPEX, kojim se zahtijeva da podaci dostavljeni putem sustava trebaju biti što je moguće točniji i potpuniji. Uzimanje u obzir prigovora gospodarskog subjekta koji se odnosi na nepotpunost dostavljenih podataka može dovesti do odluke nadležnih tijela da dopune obavijest ili do njihova odbijanja da to učine, što zahtijeva razumno objašnjenje. Odluka o dopuni obavijesti ostaje u ovlasti tijela država članica.

79. Zahtijevati od tijela da uzmu u obzir zahtjev gospodarskog subjekta za dopunu obavijesti i da na njega odgovore ne može se smatrati nespojivim s ciljem sustava RAPEX. Upravo suprotno, čini mi se da priznavanje (post festum) gospodarskim subjektima prava zahtijevati dopunu obavijesti putem RAPEX‑a može povećati učinkovitost tog sustava. To bi moglo pomoći osiguravanju točne identifikacije proizvoda te njihovu praćenju u svim državama članicama, koje onda mogu poduzeti odgovarajuće mjere.

80. Stoga, na temelju navedenih razloga, smatram da se pravo gospodarskog subjekta da zahtijeva dopunu obavijesti putem RAPEX-a može temeljiti na odredbama Ugovorâ koje državama članicama zabranjuju nametanje neopravdanih prepreka trgovini. Gospodarskom subjektu čiji je zahtjev za dopunu nadležno tijelo odbilo mora se omogućiti pristup sudu radi osporavanja tog odbijanja te kako bi mogao dokazati da nepotpuna obavijest predstavlja neopravdanu prepreku trgovini. Najučinkovitiji način uklanjanja takve prepreke bila bi dopuna obavijesti.

E. Posljedice

81. Preostaje ispitati koje su u okolnostima ovog slučaja za sud koji je uputio zahtjev posljedice priznavanja gospodarskom subjektu prava da zahtijeva dopunu obavijesti putem RAPEX-a na temelju prava Unije.

82. Kao što je to utvrđeno sudskom praksom Suda, načelom da se nacionalno pravo mora tumačiti u skladu s pravom Unije zahtijeva se da nacionalni sudovi učine sve što je u njihovoj nadležnosti, uzimajući u obzir cjelokupno nacionalno pravo i primjenjujući metode tumačenja koje to pravo poznaje, kako bi se zajamčila puna djelotvornost prava Unije i kako bi se došlo do rješenja koje je u skladu s ciljem koji se tim pravom nastoji postići( ).

83. U tom je pogledu austrijska vlada navela da je, na temelju austrijskog upravnog postupovnog prava, kada osoba ima pravo na temelju izravno primjenjive odredbe prava Unije zahtijevati od upravnog tijela da djeluje na određeni način, predmetno tijelo dužno, ako ne udovolji tom zahtjevu, u tom pogledu donijeti odluku. Čini se da iz toga proizlazi da bi priznavanje gospodarskom subjektu prava da zahtijeva dopunu obavijesti putem RAPEX-a koje se temelji na Ugovorima promijenilo ocjenu mogućih pravnih sredstava u austrijskom upravnom pravu. Stoga se odbijanje nadležnog tijela da uzme u obzir zahtjev društva Funke može smatrati upravnim aktom, što bi pak omogućilo njegov sudski nadzor u austrijskom pravu.

84. U tim okolnostima čini mi se mogućim tumačenje u skladu sa zahtjevima prava Unije. Međutim, s obzirom na podjelu zadataka između nacionalnih sudova i Suda u postupku prethodnog odlučivanja, to mora utvrditi sud koji je uputio zahtjev.

V. Zaključak

85. Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud, Austrija) odgovori na sljedeći način:

Direktivu 2001/95/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 3. prosinca 2001. o općoj sigurnosti proizvoda, osobito članak 12. i Prilog II., Uredbu (EZ) br. 765/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. srpnja 2008. o utvrđivanju pravila za akreditaciju i nadzor tržišta u okviru prodaje proizvoda i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EEZ) br. 339/93, osobito članke 20. i 22., te Provedbenu odluku Komisije (EU) 2019/417 оd 8. studenoga 2018. o utvrđivanju smjernica za upravljanje Sustavom Europske unije za brzu razmjenu informacija „RAPEX” uspostavljenim prema članku 12. Direktive 2001/95/EZ o općoj sigurnosti proizvoda te njegovim sustavom obavješćivanja

treba tumačiti na način da odgovornost za točnost podataka dostavljenih u okviru postupka obavješćivanja putem RAPEX‑a primarno snosi država članica koja dostavlja obavijest, ali pravo gospodarskog subjekta da zahtijeva dopunu obavijesti putem RAPEX-a ne proizlazi izravno iz tih odredaba.

Takvo pravo proizlazi, međutim, iz zabrane mjera s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje iz članka 34. UFEU-a.

Države članice imaju obvezu omogućiti sudsku zaštitu svim gospodarskim subjektima koji tvrde da nepotpuna obavijest putem RAPEX-a za njih čini neopravdanu prepreku trgovini.