Mišljenje nezavisnog odvjetnika



Mišljenje nezavisnog odvjetnika

1. Zahtjev za prethodnu odluku koji je podnesen Sudu odnosi se na tumačenje odredbi Direktive Vijeća 91/439/EEZ od 29. srpnja 1991. o vozačkim dozvolama(2) i Direktive 2006/126/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. prosinca 2006.(3) kojom je zamijenjena.

2. Konkretno, od Suda se traži donošenje odluke o mogućnosti države članice, na čijem teritoriju privremeno boravi imatelj vozačke dozvole koju je izdala druga država članica, da odbije priznati valjanost te vozačke dozvole nakon protupravnog ponašanja njezinog imatelja – u predmetnom slučaju upravljanja vozilom pod utjecajem narkotika – koje se na tom teritoriju dogodilo nakon izdavanja te vozačke dozvole.

3. Ovaj predmet se razlikuje od predmeta u kojima je Sud dosad postupao u brojnim sporovima iz područja vozačkih dozvola(4), s obzirom na to da je, u tim prethodnim predmetima, bila riječ o mogućnosti korištenja u državi članici, nakon oduzimanja ili privremenog oduzimanja vozačke dozvole u toj državi članici, vozačke dozvole stečene u drugoj državi članici.

4. Posebnost ovog predmeta leži također u činjenici da je, sukladno nacionalnom pravu države članice na čijem je teritoriju počinjen prekršaj, u predmetnom slučaju Savezne Republike Njemačke, vozačka dozvola oduzeta na tom teritoriju jer više ne postoji sposobnost upravljanja vozilom zainteresirane osobe.

5. Ocjenjivanje sposobnosti nije dakle dovedeno u pitanje u fazi izdavanja vozačke dozvole nego poslije toga, nakon protupravnog ponašanja imatelja te vozačke dozvole. Postavlja se pitanje koja su tijela nadležna ocjenjivati je li taj imatelj ponovno sposoban upravljati vozilom na teritoriju države članice u kojoj je počinjen prekršaj.

6. Najprije ćemo u okviru naše ocjene utvrditi koje se odredbe prava Unije primjenjuju u ovom predmetu i preoblikovati pitanja koja je postavio Verwaltungsgericht Sigmaringen (upravni sud u Sigmaringenu, Njemačka).

7. Nakon ispitivanja tih pitanja predložit ćemo Sudu da odgovori da članak 11. stavak 4. drugi podstavak Direktive 2006/126 obvezuje državu članicu da odbije priznati valjanost vozačke dozvole koju je izdala druga država članica kada je, nakon počinjenja prekršaja u cestovnom prometu koji ima kazneni karakter na teritoriju prve države članice nakon izdavanja te vozačke dozvole, imatelju te vozačke dozvole ista oduzeta na tom teritoriju jer više nije bio sposoban upravljati vozilom i jer je postao opasnost za sigurnost prometa na cestama. Imatelj vozačke dozvole postat će ponovno sposoban upravljati vozilom na spomenutom teritoriju kada se ispune uvjeti predviđeni zakonodavstvom države članice na čijem je teritoriju počinjen prekršaj, ako nacionalna pravila nemaju za učinak nametanje uvjeta koje Direktiva 2006/126 ne zahtijeva u slučaju izdavanja vozačke dozvole, ni odbijanje priznanja valjanosti vozačke dozvole neodređeno vrijeme.

I – Pravni okvir

A – Pravo Unije

1. Direktiva 91/439

8. Kako bi se olakšalo kretanje osoba unutar Europske zajednice ili njihovo poslovno nastanjivanje u državi članici izvan one u kojoj su te osobe dobile vozačku dozvolu, Direktiva 91/439 uvela je načelo uzajamnog priznavanja vozačkih dozvola(5) .

9. Uvodna izjava 1. te Direktive glasi:

„budući da je radi zajedničke prometne politike te kao doprinos poboljšanju sigurnosti prometa na cestama, kao i radi olakšavanja kretanja osoba koje se nastanjuju u državi članici različitoj od one u kojoj su položile vozački ispit, poželjno uspostaviti obrazac nacionalnih vozačkih dozvola Zajednice koji bi države članice uzajamno priznavale uz nepostojanje bilo kakve obveze zamjene vozačkih dozvola“.

10. Sukladno četvrtoj uvodnoj izjavi Direktive 91/439 je „zbog sigurnosti prometa na cestama potrebno utvrditi minimalne zahtjeve za izdavanje vozačke dozvole“.

11. Uvodna izjava 10. Direktive 91/439 glasi:

„budući da bi, osim toga, zbog razloga vezanih za sigurnost prometa na cestama, države članice trebale moći primjenjivati svoje nacionalne propise o oduzimanju, privremenom oduzimanju i poništenju vozačkih dozvola svim imateljima dozvola koji imaju uobičajeno boravište [(6) ] na njihovom državnom području“.

12. Članak 7. stavak 4. navedene direktive propisuje:

„Ne dovodeći u pitanje odredbe nacionalnog kaznenog i policijskog prava, države članice, nakon savjetovanja s Komisijom, na izdavanje vozačkih dozvola mogu primijeniti svoje nacionalne pravne propise u odnosu na uvjete različite od onih navedenih u ovoj Direktivi.“

13. Sukladno članku 8. stavku 2. i članku 8. stavku 4. prvom podstavku Direktive 91/439:

„2. Poštujući načelo teritorijalnosti kaznenog i policijskog prava, država članica u kojoj imatelj vozačke dozvole druge države članice ima uobičajeno boravište može primijeniti svoje nacionalne propise o ograničavanju, obustavi, oduzimanju ili ukidanju prava na upravljanje vozilom te, prema potrebi, u tu svrhu zamijeniti dozvolu.

[...]

4. Država članica može odbiti priznati valjanost bilo koje vozačke dozvole koju je izdala druga država članica osobi na koju se na njezinu području primjenjuje jedna od mjera iz stavka 2.“

2. Direktiva 2006/126

14. Direktivom 2006/126 preinačena je Direktiva 91/439, koja je doživjela brojne izmjene(7) .

15. Uvodna izjava 2. Direktive 2006/126 glasi:

„Propisi o vozačkim dozvolama bitan su dio zajedničke prometne politike, doprinose poboljšanju sigurnosti prometa na cestama i omogućavaju slobodno kretanje osoba koje namjeravaju steći boravište u državi članici koja nije država koja je dozvolu izdala. S obzirom na važnost osobnih prijevoznih sredstava, posjedovanje vozačke dozvole koju je priznala država članica domaćin promiče slobodu kretanja osoba i pravo poslovnog nastana. [...]“

16. Sukladno uvodnoj izjavi 8. te direktive, „[z]bog razloga sigurnosti prometa na cestama, potrebno je utvrditi minimalne zahtjeve za izdavanje vozačke dozvole“.

17. Uvodna izjava 15. ove direktive glasi:

„Radi sigurnosti prometa na cestama, države članice moraju imati mogućnost primjene svojih nacionalnih propisa o oduzimanju, privremenom oduzimanju, produljenju i poništenju vozačkih dozvola svim imateljima dozvola koji imaju uobičajeno boravište [(8) ] na njihovom državnom području.“

18. Sukladno članku 2. stavku 1. te direktive „[d]ržave članice uzajamno priznaju vozačke dozvole koje su izdale“.

19. Članak 7. stavak 1. točka (a) navedene direktive predviđa:

„1. Vozačke dozvole izdaju se samo sljedećim kandidatima:

a) koji su položili ispit vještina i ponašanja i teorijski ispit te koji su zadovoljili zdravstvene standarde, u skladu s odredbama priloga II. i III.“.

20. Članak 11. Direktive 2006/126 u svojim stavcima 2. i 4. propisuje:

„2. Poštujući načelo teritorijalnosti kaznenog i policijskog prava, država članica u kojoj imatelj vozačke dozvole druge države članice ima uobičajeno boravište može primijeniti svoje nacionalne propise o ograničavanju, obustavi, oduzimanju ili ukidanju prava na upravljanje vozilom te, prema potrebi, u tu svrhu zamijeniti dozvolu.

[...]

4. [...]

Država članica odbit će priznati valjanost svake vozačke dozvole koju je izdala druga država članica osobi čija je vozačka dozvola na području ove prve države članice ograničena, privremeno oduzeta ili oduzeta.

[...]“

21. Članak 16. stavak 1. i stavak 2. Odluke 2006/126 glasi:

„1. Države članice će najkasnije do 19. siječnja 2011. donijeti i objaviti zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s člankom 1. stavkom 1., člankom 3., člankom 4. stavcima 1., 2., 3. i 4. točkama (b) do (k), člankom 6. stavcima 1. i 2. točkama (a), (c), (d) i (e), člankom 7. stavkom 1. točkama (b), (c) i (d), stavcima 2., 3. i 5., člankom 8., člankom 10., člankom 13., člankom 14., člankom 15. i Prilogom I. točkom 2., Prilogom II. točkom 5.2. koja se odnosi na kategorije A1, A2 i A, prilozima IV., V. i VI. One Komisiji odmah dostavljaju tekst tih odredaba.

2. One primjenjuju te odredbe od 19. siječnja 2013.“

22. Članak 17. prvi stavak Direktive 2006/126 glasi:

„Direktiva 91/439 […] stavlja se izvan snage od 19. siječnja 2013., ne dovodeći u pitanje obveze država članica u vezi s rokovima naznačenim u Prilogu VII. dijelu B za prijenos te Direktive u nacionalno zakonodavstvo.“

23. Članak 18. Direktive 2006/126 glasi:

„Ova Direktiva stupa na snagu dvadesetog dana od dana objave u Službenom listu Europske unije .

Članak 2. stavak 1., članak 5., članak 6. stavak 2. točka (b), članak 7. stavak 1. točka (a), članak 9., članak 11. stavci 1., 3., 4., 5. i 6., članak 12. i prilozi I., II. i III. primjenjuju se od 19. siječnja 2009.“

B – Njemačko zakonodavstvo

24. Članak 2. Zakona o cestovnom prometu ( Straβenverkehrsgesetz ), u svojoj verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku(9), glasi:

„(1) Svakog vozača motornog vozila na javnim cestama mora za to ovlastiti (ovlaštenje za upravljanje vozilom) nadležno upravno tijelo (upravno tijelo za vozačke dozvole). [...]

[…]

(4) Sposobna je upravljati motornim vozilom svaka osoba koja ispunjava psihofizičke uvjete koji su za to potrebni i koja nije teško ili u više navrata prekršila propise o cestovnom prometu ili kaznene propise. [...]

[…]

(11) Sukladno preciznijim odredbama iz pravilnika [...], strane vozačke dozvole također ovlašćuju na upravljanje motornim vozilima na nacionalnom teritoriju. [...]“

25. Članak 3. StVG‑a pod nazivom „Oduzimanje vozačke dozvole“ u stavcima 1. i 2. propisuje:

„(1) Ako se ustanovi da osoba nema potrebne vještine ili nije sposobna upravljati motornim vozilima, upravno tijelo za vozačke dozvole mora joj oduzeti vozačku dozvolu. Kad je riječ o stranoj vozačkoj dozvoli, oduzimanje – i u slučajevima kada uslijedi na temelju drugih odredbi – ima učinak odbijanja priznanja prava korištenja te vozačke dozvole na nacionalnom teritoriju. [...]

(2) Oduzimanjem prestaje ovlaštenje za upravljanje vozilom. Kad je riječ o stranoj vozačkoj dozvoli, oduzimanjem prestaje pravo na upravljanje motornim vozilima na nacionalnom teritoriju. Nakon oduzimanja vozačku dozvolu treba vratiti upravnom tijelu za vozačke dozvole, gdje se ona mora predati prilikom upisa odluke. Prva i treća rečenica primjenjuju se i kada upravno tijelo za vozačke dozvole oduzme vozačku dozvolu na temelju drugih odredbi.“

26. Članak 29. StVG‑a pod nazivom „Rok brisanja“ u stavku 1. propisuje:

„Upisi u registar brišu se nakon isteka [sljedećih] rokova:

1. dvije godine i šest mjeseci u slučaju odluka koje se odnose na upravni prekršaj

a) koji [...] nosi jedan bod kao upravni prekršaj koji utječe na sigurnost prometa na cestama ili kao sličan upravni prekršaj ili

b) ako se ne radi o slučaju iz točke 1.a) ili točke 2.b) i ako je odlukom izrečena zabrana upravljanja vozilom,

2. pet godina

a) u slučaju odluke koja se odnosi na kazneno djelo (‚Straftat‘), podložno točki 3.a),

b) u slučaju odluke koja se odnosi na upravni prekršaj koji [...] nosi dva boda kao upravni prekršaj koji utječe na sigurnost prometa na cestama ili kao sličan upravni prekršaj,

[...]

3. deset godina

a) u slučaju odluka koje se odnose na kazneno djelo kojima je vozačka dozvola oduzeta ili kojima je izrečena zasebna zabrana,

[...]“

27. Članak 11. stavak 1. Pravilnika o uključivanju osoba u cestovni promet (pravilnik o vozačkoj dozvoli) [ Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straβenverkehr (Fahrerlaubnis‑Verordnung) ] od 18. kolovoza 1998.(10), u svojoj verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku, glasi:

„Osobe koje zahtijevaju ovlaštenje za upravljanje vozilom moraju ispunjavati psihofizičke uvjete koji su za to potrebni. Uvjeti nisu ispunjeni ako postoji neka od bolesti ili nedostataka iz priloga 4. ili priloga 5. koji isključuje sposobnost ili djelomičnu sposobnost za upravljanje motornim vozilima. Osim toga, sposobnost je isključena u slučaju da one teško ili u više navrata prekrše propise o cestovnom prometu ili kaznene propise.“

28. U prilogu 4. članka 11. FeV‑a navodi se da konzumacija kanabisa pripada u učestale bolesti i nedostatke koji dugotrajno mogu utjecati na ili isključiti sposobnost za upravljanje motornim vozilima. Osoba koja redovito konzumira kanabis smatra se nesposobnom za upravljanje vozilom, dok se osoba koja povremeno konzumira kanabis smatra sposobnom ali samo pod uvjetom da odvoji konzumaciju od upravljanja vozilom, da istodobno ne konzumira alkohol ili druge psihoaktivne tvari, da nema poremećaj ličnosti i da ne gubi kontrolu nad sobom.

29. Članak 29. FeV‑a pod nazivom „Strane vozačke dozvole“ glasi:

„(1) Imatelji strane vozačke dozvole mogu, u okviru ovlaštenja iz svoje vozačke dozvole, upravljati motornim vozilima na nacionalnom teritoriju ako tamo nemaju uobičajeno prebivalište u smislu članka 7.

[...]

(3) Ovlaštenje se sukladno stavku 1. ne primjenjuje na imatelje strane vozačke dozvole,

[...]

3. kojima je ovlaštenje za upravljanje vozilom na nacionalnom teritoriju oduzeto privremeno ili trajno od strane suda ili izvršno ili konačno od strane upravnog tijela [...]

(4) Nakon neke od odluka iz stavka 3. točaka 3. i 4., pravo korištenja strane vozačke dozvole na nacionalnom teritoriju dodjeljuje se na zahtjev kada nestanu razlozi za oduzimanje.“

30. Članak 46. FeV‑a pod nazivom „Oduzimanje, ograničenja, uvjeti“ propisuje:

„ (1) Ako se ustanovi da je imatelj vozačke dozvole nesposoban upravljati motornim vozilom, upravno tijelo za vozačke dozvole mora mu oduzeti dozvolu. To posebice vrijedi kada postoje bolesti ili nedostaci iz priloga 4., 5. i 6. ili kada se teško ili u više navrata prekrše propisi o cestovnom prometu ili kazneni propisi i kada to isključuje sposobnost upravljanja motornim vozilom. [...]

[…]

(5) U slučaju strane vozačke dozvole, oduzimanje ima učinak odbijanja priznanja prava na korištenje te vozačke dozvole na nacionalnom teritoriju.

(6) Oduzimanjem prestaje ovlaštenje za upravljanje vozilom. Kad je riječ o stranoj vozačkoj dozvoli, oduzimanjem prestaje pravo na upravljanje motornim vozilima na nacionalnom teritoriju.“

31. Članak 69. Kaznenog zakona ( Strafgesetzbuch ) glasi:

„(1) Ako osoba bude osuđena zbog protupravnog akta počinjenog za vrijeme upravljanja motornim vozilom ili zbog upravljanja ili povredom obveza koje imaju vozači motornih vozila ili ako ne bude osuđena samo zato jer je utvrđeno da nije kazneno odgovorna ili se to ne može isključiti, sud će joj oduzeti vozačku dozvolu ukoliko iz akta proizlazi da nije sposobna za upravljanje motornim vozilima. [...]

(2) Ako je, u slučajevima iz stavka 1., protupravni akt kazneno djelo

[...]

2. vožnje pod utjecajem alkohola (članak 316.),

[...]

4. totalnog pijanstva (članak 323.a) u vezi s aktima iz točaka 1. do 3.,

načelno se njegovog počinitelja treba smatrati nesposobnim za upravljanje motornim vozilima. [...]“

32. Članak 69.b Kaznenog zakona glasi:

„Posljedice oduzimanja u slučaju strane vozačke dozvole

(1) Ako je počinitelj ovlašten za upravljanje vozilom na nacionalnom teritoriju na temelju vozačke dozvole izdane u inozemstvu a da mu njemačko nadležno tijelo nije izdalo vozačku dozvolu, oduzimanje vozačke dozvole ima učinak odbijanja priznanja prava na korištenje te dozvole na nacionalnom teritoriju. Pravo na upravljanje motornim vozilima na nacionalnom teritoriju prestaje na dan kada odluka postane pravomoćna. Za vrijeme trajanja zabrane nije moguće dobiti pravo na ponovno korištenje strane vozačke dozvole kao ni nacionalnu vozačku dozvolu.

(2) Ako je stranu vozačku dozvolu izdalo nadležno tijelo države članice Europske unije ili druge države članice Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru i ako njezin imatelj ima uobičajeno prebivalište na nacionalnom teritoriju, vozačka dozvola se oduzima presudom i vraća tijelu koje ju je izdalo. U suprotnom slučaju oduzimanje i zabrana korištenja vozačke dozvole zabilježit će se na stranoj vozačkoj dozvoli.“

II – Činjenice u glavnom postupku i prethodna pitanja

33. S. Aykul, austrijska državljanka, rođena je 1980. i od svog rođenja ima prebivalište u Austriji. Dana 19. listopada 2007. Bezirkshauptmannschaft Bregenz (upravno tijelo pokrajine Bregenz, Austrija) izdao joj je austrijsku vozačku dozvolu.

34. Dana 11. svibnja 2012. nad njom je izvršena policijska kontrola u Leutkirchenu (Njemačka). Budući da se činilo da je pod utjecajem droge, učinjen joj je test urina čiji je rezultat otkrio konzumaciju kanabisa. Nakon tog testa naloženo je vađenje krvi koje je provedeno isti dan. Medicinskim zapisnikom utvrđeno je da S. Aykul nije bila pod znatnijim utjecajem droga. Prema toksikološkom nalazu laboratorija Enders iz Stuttgarta (Njemačka) od 18. svibnja 2012. analiza uzorka krvi pokazala je prisutnost 18,8 ng/ml tetrahidrokanabinola (u daljnjem tekstu: THC) i 47,4 ng/ml THC‑COOH‑a.

35. Dana 4. srpnja 2012. državno odvjetništvo u Ravensburgu (Njemačka) odustalo je od kaznenog progona.

36. Odlukom grada Leutkircha o novčanoj kazni od 18. srpnja 2012. S. Aykul izrečena je novčana kazna u iznosu od 590,80 eura za upravljanje vozilom pod utjecajem narkotika THC i zabrana upravljanja vozilom u trajanju od mjesec dana.

37. Odlukom od 17. rujna 2012. Landratsamt Ravensburg (Njemačka) oduzeo je S. Aykul njezinu austrijsku vozačku dozvolu na njemačkom teritoriju i naložio neposredno izvršenje te odluke s obrazloženjem da ona nije sposobna upravljati motornim vozilima. Vrijednosti utvrđene analizom uzorka krvi pokazuju da je S. Aykul barem povremeno konzumirala kanabis i da je vozila motorno vozilo pod utjecajem THC‑a. Ona nije bila u stanju odvojiti svoju konzumaciju droga od upravljanja motornim vozilima. U prilogu odluke od 17. rujna 2012. S. Aykul je obaviještena o mogućnosti da ponovno zatraži ovlaštenje za upravljanje motornim vozilima u Njemačkoj na temelju svoje austrijske vozačke dozvole. Takva sposobnost može se ustanoviti tek nakon što S. Aykul podnese pozitivan izvještaj jednog centra za ispitivanje sposobnosti za upravljanje vozilom službeno priznatog u Njemačkoj i to, načelno, pod uvjetom da dokaže svoju apstinenciju u trajanju od godinu dana.

38. Sud koji je uputio zahtjev navodi da posljedice prometnih prekršaja i pokazatelja nesposobnosti za upravljanje vozilom koje predviđa njemačko pravo nastupaju na tri različite razine, odnosno na kaznenom planu, na planu propisa iz područja upravnih prekršaja i propisa o vozačkoj dozvoli.

39. Slučaj S. Aykul odnosi se na područje propisa o vozačkoj dozvoli, policijsko pravo čiji je cilj borba protiv opasnosti za sigurnost prometa. Sud koji je uputio zahtjev navodi da nacionalna tijela nadležna za vozačke dozvole i policijske službe polaze od načela da su njemačka tijela ovlaštena oduzeti strane vozačke dozvole kada se pri cestovnom prekršaju počinjenom u Njemačkoj ustanove znakovi nesposobnosti za upravljanje vozilom.

40. Dana 19. listopada 2012. S. Aykul podnijela je prigovor i zahtjev za privremenu pravnu zaštitu Verwaltungsgerichtu Sigmaringen zato što njemačka tijela nisu bila nadležna ocjenjivati sposobnost za upravljanje vozilom.

41. Bezirkshauptmannschaft Bregenz, kojega je o predmetu obavijestio Landratsamt Ravensburg, naveo je da uvjeti za intervenciju austrijskih tijela nisu ispunjeni sukladno austrijskom zakonodavstvu iz područja prometa na cestama.

42. Odlukom od 15. studenoga 2012. Landratsamt Ravensburg poništio je neposredno izvršenje svoje odluke od 17. rujna 2012. Nakon tog poništenja završen je postupak privremene pravne zaštite rješenjem Verwaltungsgerichta Sigmaringen od 29. rujna 2012.

43. Regierungspräsidium Tübingen (Njemačka) odbio je prigovor S. Aykul odlukom od 20. prosinca 2012., ističući da je oduzimanje austrijske vozačke dozvole naknadna mjera obuhvaćena člankom 8. stavkom 4. Direktive 91/439, što S. Aykul osporava pred sudom koji je uputio zahtjev.

44. U odgovoru na zahtjev Verwaltungsgerichta Sigmaringen od 13. ožujka 2013. Bezirkshauptmannschaft Bregenz naveo je ponovno da uvjeti za intervenciju austrijskih tijela nisu ispunjeni sukladno austrijskom zakonodavstvu o vozačkoj dozvoli. Istaknuo je da austrijska tijela nastavljaju smatrati S. Aykul sposobnom za upravljanje vozilom i da ona stoga zadržava svoju austrijsku vozačku dozvolu.

45. S obzirom na sumnje o usklađenosti njemačkog zakonodavstva s obvezom uzajamnog priznavanja vozačkih dozvola koje su izdale države članice, Verwaltungsgericht Sigmaringen odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

„1. Protivi li se obveza koja proizlazi iz članka 2. stavka 1. Direktive 2006/126 o uzajamnom priznavanju vozačkih dozvola koje su izdale države članice nacionalnom zakonodavstvu Savezne Republike Njemačke na temelju kojeg se pravo korištenja u Njemačkoj strane vozačke dozvole ne smije, a posteriori , više priznati upravnim putem kada, na temelju strane vozačke dozvole, njezin imatelj vozi u Njemačkoj pod utjecajem ilegalnih droga motorno vozilo i kada na temelju njemačkih odredbi više ne postoji njegova sposobnost za upravljanje vozilom?

2. U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, primjenjuje li se to i u slučaju da država koja je izdala vozačku dozvolu, a koja je obaviještena o upravljanju vozilom pod utjecajem droge, ne reagira i tako se nastavi opasnost koju predstavlja imatelj vozačke dozvole?

3. U slučaju negativnog odgovora na prvo prethodno pitanje, može li Savezna Republika Njemačka podvrgnuti ponovnu uspostavu prava na korištenje u Njemačkoj strane vozačke dozvole poštovanju nacionalnih uvjeta za ponovnu uspostavu?

4. a) Može li uvjet poštovanja načela teritorijalnosti kaznenog i policijskog prava iz članka 11. stavka 2. Direktive 2006/126 opravdati da država članica intervenira, na temelju zakonodavstva o vozačkoj dozvoli, umjesto države koja ju je izdala? Dozvoljava li taj uvjet na primjer, a posteriori odbijanje priznanja prava korištenja u Njemačkoj strane vozačke dozvole pomoću sigurnosne mjere kaznene prirode?

b) U slučaju potvrdnog odgovora na točku a) četvrtog prethodnog pitanja, uzimajući u obzir obvezu priznavanja, je li za ponovnu uspostavu prava na korištenje u Njemačkoj strane vozačke dozvole nadležna država članica koja je naložila sigurnosnu mjeru ili država koja je izdala vozačku dozvolu?“

III – Naša ocjena

A – Prethodna razmatranja

1. Pravo Unije primjenjivo ratione temporis

46. I u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje kao i u pisanim očitovanjima podnesenim Sudu navode se odredbe Direktive 91/439 i Direktive 2006/126.

47. Potrebno je navesti da članak 11. stavak 2. Direktive 2006/126, koji u svojim pitanjima spominje sud koji je uputio prethodno pitanje, nije još bio na snazi na datum nastanka činjenica iz glavnog postupka.

48. Naime, te činjenice su se dogodile 11. svibnja 2012., kada je nad S. Aykul izvršena policijska kontrola, i 17. rujna 2012., kada joj je Landratsamt Ravensburg odlučio oduzeti austrijsku vozačku dozvolu.

49. Na temelju članka 17. prvog podstavka Direktive 2006/126, Direktiva 91/439 stavljena je izvan snage s učinkom od 19. siječnja 2013. U skladu s člankom 18. drugim podstavkom Direktive 2006/126, određene njezine odredbe se međutim primjenjuju od 19. siječnja 2009. To je slučaj osobito s člankom 2. stavkom 1. i člankom 11. stavkom 4., koji je zamijenio članak 8. stavak 4. Direktive 91/439 koji se spominje u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje. Članak 11. stavak 2. Direktive 2006/126 ne pripada među odredbe koje se primjenjuju od 19. siječnja 2009. Članak 8. stavak 2. Direktive 91/439 nastavlja se stoga primjenjivati.

50. Sud je među ostalim utvrdio da, iako članak 2. stavak 1. Direktive 2006/126 predviđa uzajamno priznavanje vozačkih dozvola koje su izdale države članice, članak 11. stavak 4. drugi podstavak te direktive predviđa međutim da će država članica odbiti priznati valjanost vozačke dozvole koju je izdala druga država članica osobi čija je vozačka dozvola na njezinom teritoriju ograničena, privremeno oduzeta ili oduzeta, i to neovisno o tome je li ta dozvola izdana prije datuma kada je spomenuta odredba postala primjenjiva(11) .

51. Sukladno stalnoj sudskoj praksi, koja se temelji na nužnosti davanja korisnog odgovora sudu koji je uputio zahtjev(12), valja preoblikovati pitanja radi tumačenja prava Unije koje je bilo primjenjivo na datum nastanka činjenica iz glavnog postupka odnosno, u predmetnom slučaju, članka 8. stavka 2. Direktive 91/439, čiji je sadržaj uostalom u bitnome identičan sadržaju članka 11. stavka 2. Direktive 2006/126 na koji se poziva sud koji je uputio zahtjev.

52. U tim okolnostima valja stoga ispitati pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev u odnosu na članak 2. stavak 1. i članak 11. stavak 4. Direktive 2006/126 kao i članak 8. stavak 2. Direktive 91/439.

2. Analiza prethodnih pitanja

53. Smatram da treba analizirati sva pitanja koja je postavio Sud.

54. Naime, iz odgovora na pitanja o načelu uzajamnog priznavanja vozačkih dozvola, iznimkama od tog načela i dosegu tih iznimaka [prvo i drugo pitanje te četvrto pitanje, točka a)] proizlazi odgovor na pitanje koja su tijela nadležna odlučivati je li imatelj vozačke dozvole ponovno sposoban za upravljanje vozilom na teritoriju države članice ili je počinjen prekršaj.

B – Pitanja

55. Smatram da se pitanjima koja je postavio Verwaltungsgericht Sud zapravo pita sljedeće:

– ima li država članica na čijem teritoriju imatelj vozačke dozvole koju je izdala druga država članica privremeno boravi mogućnost odbiti priznati valjanost te vozačke dozvole nakon protupravnog ponašanja njezina imatelja – u predmetnom slučaju upravljanja vozilom pod utjecajem narkotika – koje se dogodilo i koje je sankcionirano na tom teritoriju u skladu s nacionalnim pravom nakon izdavanja te vozačke dozvole, i

– je li isto nacionalno pravo mjerodavno, osim prava države članice koja je izdala dozvolu, za određivanje uvjeta koje imatelj vozačke dozvole treba ispuniti radi ponovnog stjecanja prava na upravljanje vozilom na teritoriju države članice u kojoj je počinjen prekršaj.

56. Najprije valja navesti da se u ovom predmetu ne dovode u pitanje, u smislu članka 7. stavka 1. točke (b) Direktive 91/439 i članka 7. stavka 1. točke (a) Direktive 2006/126, uvjeti „izdavanja“ vozačke dozvole S. Aykul.

57. Kako ispravno ističe poljska vlada, predmet spora je odluka o oduzimanju vozačke dozvole na temelju ponašanja tužitelja u glavnom postupku „nakon“ izdavanja te dozvole, ponašanja koje su njemačka tijela kvalificirala kao prijetnju za sigurnost prometa na cestama. To nikako nije odbijanje poštovanja ocjene sposobnosti za upravljanje vozilom koju je donijela država koja je izdala dozvolu, sukladno svojim odredbama, „na datum izdavanja vozačke dozvole“(13) .

58. U tom smislu Sud je još jednom presudio da „posjedovanje vozačke dozvole koju je izdala država članica treba smatrati dokazom da je imatelj te dozvole ispunjavao, na dan kad mu je vozačka dozvola izdana, [minimalne] uvjete [koje nalaže pravo Unije](14) “.

59. U ovom predmetu Savezna Republika Njemačka ne dovodi u pitanje uvjete za posjedovanje vozačke dozvole S. Aykul na dan kada joj je ta dozvola izdana, nego nakon njezinog ponašanja na njemačkom teritoriju nakon izdavanja dozvole.

60. Naime, tijekom upravljanja motornim vozilom na njemačkom teritoriju pod utjecajem narkotika S. Aykul je oduzeta njezina austrijska vozačka dozvola. Posljedica te sankcije bilo je uskraćivanje prava korištenja te dozvole na njemačkom teritoriju. S. Aykul može dakle nastaviti upravljati vozilom na teritoriju drugih država članica osim na teritoriju Savezne Republike Njemačke na kojem je počinila prekršaj.

61. Ovdje se dakle u pitanje dovodi izricanje te sankcije čija je posljedica odbijanje njemačkih tijela da na svom teritoriju priznaju pravo na upravljanje vozilom S. Aykul jer ona više nema sposobnost za upravljanje vozilom nakon svog protupravnog ponašanja.

62. Drugim riječima, može li se takvo odbijanje priznavanja valjanosti strane vozačke dozvole odobriti na temelju iznimaka od načela uzajamnog priznavanja vozačkih dozvola iz članka 2. stavka 1. Direktive 2006/126?

63. U skladu sa stalnom sudskom praksom, u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda ustanovljene u članku 267. UFEU‑a, na Sudu je da nacionalnom sudu pruži koristan odgovor koji će mu omogućiti da donese odluku u postupku koji se pred njim vodi. U tom smislu Sud u predmetnom slučaju treba preformulirati pitanja koja su mu podnesena(15) kako bi protumačio sve odredbe prava Unije koje su nacionalnom sudu potrebne kako bi donio odluku.

64. U tu svrhu Sud može iz ukupnih elemenata što ih podnese nacionalni sud, a osobito iz obrazloženja odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, izdvojiti odredbe i načela prava Unije koje treba protumačiti s obzirom na predmet spora u glavnom postupku(16) .

65. Smatram da se članak 8. stavak 2. Direktive 91/439 na koji se poziva sud koji je uputio zahtjev u svojim pitanjima ne primjenjuje u ovom postupku. Međutim, treba mu pružiti koristan odgovor u odnosu na članak 11. stavak 4. drugi podstavak Direktive 2006/126.

1. Članak 8. stavak 2. Direktive 91/439 se ne primjenjuje

66. Važno je podsjetiti da je sustav za izdavanje vozačkih dozvola uspostavljen Direktivom 91/439 sustav teritorijalne nadležnosti. Izdavanje dozvola nalazi se pod odgovornošću države članice koja je teritorijalno nadležna na temelju mjesta uobičajenog boravišta, koja pri tome mora poštovati „minimalne“ uvjete koje propisuje ta direktiva, uvjete koji su očito nužni za opravdanje uzajamnog priznavanja vozačkih dozvola.

67. Nakon izdavanja dozvole i kad osoba počne koristiti svoje pravo na slobodu kretanja, mogu nastati dvije vrste situacija.

68. U prvoj situaciji imatelj vozačke dozvole mijenja uobičajeno boravište i u tom slučaju nova država članica boravišta može, na temelju teritorijalne nadležnosti koja joj je tada prenesena, sukladno svom kaznenom i policijskom pravu, primijeniti svoje nacionalne propise o ograničavanju, obustavi, oduzimanju ili ukidanju prava na upravljanje vozilom te prema potrebi u tu svrhu zamijeniti dozvolu.

69. Ta je situacija u danom razdoblju bila uređena člankom 8. stavkom 2. Direktive 91/439 koji, podsjećamo, propisuje da „[p]oštujući načelo teritorijalnosti kaznenog i policijskog prava, država članica u kojoj imatelj vozačke dozvole druge države članice ima uobičajeno boravište može primijeniti svoje nacionalne propise o ograničavanju, obustavi, oduzimanju ili ukidanju prava na upravljanje vozilom te, prema potrebi, u tu svrhu zamijeniti dozvolu“.

70. Tu odredbu treba tumačiti zajedno s uvodnom izjavom 1. i 10. Direktive 91/439 koje propisuju da je, radi olakšavanja kretanja osoba „koje se nastanjuju u državi članici različitoj od one u kojoj su položile vozački ispit“, poželjno uvesti vozačku dozvolu koju bi države članice uzajamno priznavale, ali da bi, zbog razloga vezanih za sigurnost prometa na cestama, države članice trebale moći primjenjivati svoje nacionalne propise o oduzimanju, privremenom oduzimanju i poništenju vozačkih dozvola svim imateljima dozvola „koji imaju uobičajeno boravište na njihovom državnom području“.

71. Iz samog teksta članka 8. stavka 2. Direktive 91/439, tumačenog zajedno s uvodnom izjavom 1. i 10. te direktive, proizlazi da on uređuje slučaj u kojem imatelj vozačke dozvole ima svoje boravište u državi članici izvan države članice koja je izdala tu dozvolu. Ako ta osoba počini prekršaj na teritoriju države članice u kojoj ima boravište, članak 8. stavak 2. Direktive 91/439 ovlašćuje tu državu članicu da primijeni svoje vlastite nacionalne propise o ograničavanju, obustavi, oduzimanju ili ukidanju prava na upravljanje vozilom koje je dodijelila druga država članica(17) .

72. Očito je stoga da se odredbe članka 8. stavka 2. Direktive 91/439, i od sada članka 11. stavka 2. Direktive 2006/126, primjenjuju samo u slučaju prijenosa uobičajenog boravišta. To bi bio slučaj kad bi S. Aykul imala uobičajeno boravište u Njemačkoj. Međutim to nije slučaj u ovom predmetu, s obzirom na to da ona ima uobičajeno boravište u Austriji.

73. U drugoj situaciji imatelj vozačke dozvole samo privremeno boravi na teritoriju druge države članice. Smatram da je ta situacija uređena člankom 11. stavkom 4. drugim podstavkom Direktive 2006/126.

2. Članak 11. stavak 4. drugi podstavak Direktive 2006/126 se primjenjuje

74. Članak 11. stavak 4. drugi podstavak Direktive 2006/126 se primjenjuje ne samo ratione temporis , kao što je ranije navedeno, nego i ratione materiae .

75. Podsjećam da ta odredba glasi:

„ Država članica odbit će priznati valjanost svake vozačke dozvole koju je izdala druga država članica osobi čija je vozačka dozvola na području ove prve države članice ograničena, privremeno oduzeta ili oduzeta. [(18) ].“

76. Smatram da spomenuta odredba uređuje slučaj poput onog u ovom predmetu, u kojem je sankcija primjenjiva na temelju kaznenog i policijskog prava države članice koja je država članica počinjenja prekršaja, međutim nije država članica izdavanja vozačke dozvole ili novog uobičajenog boravišta(19) .

77. Komisija je na raspravi iznijela „povijesno“ tumačenje članka 11. stavka 4. drugog podstavka Direktive 2006/126, prema kojem se članak 8. stavak 4. Direktive 91/439 odnosi na članak 8. stavak 2. te direktive i da država članica na koju se odnosi može biti samo država članica uobičajenog boravišta. Komisija smatra da je izostavljanje navođenja države članice uobičajenog boravišta u tom stavku 2. samo pogreška zakonodavca Unije koju stoga valja ispraviti.

78. Ne mogu se složiti s tim tumačenjem.

79. Naime, smatram da se odredbe članka 11. stavka 4. drugog podstavka Direktive 2006/126 primjenjuju autonomno, kako u odnosu na stavak 2. tog istog članka tako i u odnosu na stavak 2. članka 8. Direktive 91/439, jednakog sadržaja, primjenjivog u vrijeme nastanka činjenica u glavnom postupku. Ta neovisnost, po mojem mišljenju, isključuje njegovu primjenu samo u slučaju prijenosa uobičajenog boravišta. U tom smislu može se iznijeti više argumenata.

80. Najprije napominjem da naslov članka 11. Direktive 2006/126 određuje da se on odnosi na „razne“ odredbe, što po definiciji navodi na zaključak da one nisu nužno međusobno povezane.

81. Nadalje ističem da je stavak 4. tog članka zakonodavac Unije odvojio od stavka 2. tog članka, jer je datum njegovog stupanja na snagu pomaknut četiri godine unaprijed u odnosu na potonju odredbu, za što smatram da uopće ne teži neodvojivosti elemenata tog članka.

82. Konstatirao sam, konačno i osobito, da razne odredbe stavka 4. članka 11. uređuju jasno različite slučajeve. Tako se prvi i zadnji podstavak tog stavka primjenjuju u slučajevima u kojima dotična država članica intervenira u svojstvu države članice koja je izdala dozvolu(20) . Drugi podstavak tog stavka uređuje posve drugačiju situaciju, odnosno situaciju u kojoj država članica primjenjuje na vozačku dozvolu koju je izdala druga država članica ograničenja koja proizlaze iz primjene njezinog nacionalnog obvezujućeg prava, kaznenog ili policijskog prava, o čemu je riječ u ovom predmetu. Odredbe članka 11. stavka 4. drugog podstavka Direktive 2006/126 imaju jasno značenje a da ih nije ni potrebno dovoditi u vezu sa stavkom 2. tog članka.

83. Odredbe članka 11. stavka 4. drugog podstavka Direktive 2006/126 same su po sebi prikaz načela teritorijalnosti jer se odnose na ograničenje valjanosti na teritoriju države članice vozačke dozvole koju je izdala druga država članica.

84. Dvosmislenost je ovdje još manja jer nova formulacija koju upotrebljava zakonodavac Unije izražava namjeru postroženja, što se ne bi moglo postići ako se prihvati tvrdnja S. Aykul. Naime, dok članak 8. stavak 2. Direktive 91/439 ostavlja državama članicama diskrecijsko pravo u odnosu na odbijanje priznavanja valjanosti vozačke dozvole koju je izdala druga država članica, tekst članka 11. stavka 4. drugog podstavka Direktive 2006/126 odsad im nalaže to odbijanje.

85. Konkretan rezultat takvog postroženja je među ostalim ograničenje uzajamnog priznavanja vozačkih dozvola koje je u skladu s duhom sustava, jer uzajamno priznavanje potiče slobodu kretanja, a njegovo ograničenje kao posljedica prekršaja, sankcionirajući nesmotrenost i težeći uklanjanju potencijalnog izvora opasnosti, povećava sigurnost prometa na cestama i time slobodu kretanja, što je i cilj Direktive 2006/126(21) . Vremensko i prostorno ograničenje uzajamnog priznavanjaovdje je potrebno radi izbjegavanja suprotnog učinka od onoga koji se namjerava postići Direktivom 2006/126 u stavku 4. njezinog članka 11., odnosno povećanje sigurnosti pojačanom represijom opasnog ponašanja. Ovdje ponovno moram naglasiti da prijevremena primjena stavka 4. tog teksta odgovara nedvosmislenoj volji zakonodavca Unije.

86. Naime, koji bi bio koristan učinak te direktive kada tijela države članice ne bi mogla izreći sankcije građanima Unije koji počine prekršaje na njezinom teritoriju jer samo „upravljaju vozilom“ na njezinom teritoriju? To bi značilo priznati da se tim građanima ne mogu izreći sankcije iako predstavljaju opasnost za same sebe i za druge sudionike cestovnog prometa.

87. Priznavanje valjanosti vozačke dozvole u predmetnom slučaju bilo bi protivno tom cilju poboljšanja sigurnosti prometa na cestama.

88. Osim toga, s obzirom na tu novu formulaciju koju upotrebljava zakonodavac Unije, Sud je presudio da valja smatrati da razlika u tekstu između članka 8. stavka 4. Direktive 91/439 i članka 11. stavka 4. Direktive 2006/126 ne može dovesti u pitanje uvjete koje je postavila sudska praksa Suda, u skladu s kojima je priznavanje vozačke dozvole moglo biti odbijeno na temelju odredbi Direktive 91/439, a odsad mora biti odbijeno na temelju odredbi Direktive 2006/126(22) .

89. Dodao je da tvrdnja, u skladu s kojom članak 8. stavak 4. Direktive 91/439 predstavlja iznimku od općeg načela uzajamnog priznavanja vozačkih dozvola i da ga zato treba usko tumačiti(23), ostaje valjana u odnosu na obvezu koja se odsad nalazi u članku 11. stavku 4. drugom podstavku Direktive 2006/126(24) .

90. Sud je također naglasio da okolnosti u kojima može doći do nepriznavanja valjanosti vozačke dozvole, sukladno članku 8. stavcima 2. i 4. Direktive 91/439, nisu ograničene na slučaj kada imatelj te vozačke dozvole zahtijeva njezinu zamjenu. Cilj te odredbe je također omogućiti državi članici da na svom teritoriju primijeni svoje nacionalne propise o oduzimanju, privremenom oduzimanju i poništenju vozačkih dozvola, kada imatelj te dozvole, na primjer, počini prekršaj(25) .

91. Sada treba odrediti je li mjera oduzimanja po svojoj prirodi obuhvaćena člankom 11. stavkom 4. drugim podstavkom Direktive 2006/126. Drugim riječima, postoji li razlika između kaznene i upravne prirode sankcije?

92. U predmetnom postupku državno odvjetništvo u Ravensburgu odustalo je od kaznenog progona(26) . Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je mjeru oduzimanja vozačke dozvole S. Aykul donio Landratsamt Ravensburg, koji je upravni sud i navodi se da se ta mjera temelji na propisima iz područja vozačke dozvole. Stoga u slučaju sumnje u sposobnost upravljanja vozilom njemački pravni sustav predviđa, na prvom mjestu, ocjenu te sposobnosti i, ako se ustanovi da sposobnost upravljanja vozilom ne postoji ili više ne postoji, njemačko pravo predviđa obvezu upravnog tijela za vozačke dozvole da oduzme vozačku dozvolu. Sud koji je uputio zahtjev navodi da u tom smislu ne postoji nikakvo diskrecijsko pravo(27) .

93. Iako se poziva na članak 11. stavak 2. Direktive 2006/126(28), Komisija se ne slaže sa stavom da se oduzimanje vozačke dozvole zbog nesposobnosti upravljanja vozilom može smatrati zaštitnom mjerom kaznene prirode(29) i da, stoga, proizlazi iz kaznenog prava kao iznimka od načela teritorijalnosti kaznenog i policijskog prava(30) .

94. Ne mogu se složiti s tim mišljenjem koje je S. Aykul potvrdila na raspravi.

95. Kao što sam prethodno naveo, smatram da članak 11. stavak 4. drugi podstavak Direktive 2006/126 uređuje slučaj poput onog u ovom predmetu, u kojem je sankcija primjenjiva na temelju kaznenog i policijskog prava države članice koja je država članica počinjenja prekršaja.

96. Izrazi „kazneno pravo“ i „policijsko pravo“ pojavljuju se u članku 8. stavku 2. Direktive 91/439 u dijelu rečenice „[p]oštujući načelo teritorijalnosti kaznenog i policijskog prava“. Međutim, tekst te direktive, kao ni tekst Direktive 2006/126, ne daje definiciju tog dijela rečenice ni izraza koji se u njemu nalaze, a sudska praksa ne sadrži naznake u vezi s tumačenjem istih.

97. Izraz „kazneno pravo“ dovoljno je jasan sam za sebe. Kad je riječ o izrazu „policijsko pravo“(31), on odmah upućuje na pojam upravne policije. Oba izraza nesporno upućuju na pojam javnog državnog poretka, koji se primjenjuje unutar granica njezina teritorija.

98. Počinjenje prekršaja kojima se u opasnost dovode građani rizikom i nesigurnošću koje oni izazivaju predstavlja povredu tog javnog poretka i opravdava sankciju.

99. Ona po svojoj prirodi, svojoj težini, organizaciji sudova u državi koja može i ne mora imati odvojene upravne od sudskih akata, može imati različite oblike, ali koji su svi usmjereni ka istom cilju koji je u ovom slučaju određen Direktivom 2006/126.

100. Posljedično, uporaba tih dvaju izraza, „kazneno pravo“ i „policijsko pravo“, nikako ne ukazuje na razliku, nego naprotiv uvodi komplementarnost.

101. Smatram da se ta komplementarnost osim toga nameće pojmom „kazneno djelo“ kako ga koristi Europski sud za ljudska prava.

102. Naime, kao što sam već izložio u okviru mišljenja u predmetu u kojem je donesena presuda Komisija protiv Parlamenta i Vijeća (C‑43/12, EU:C:2014:298), taj je sud zadržao funkcionalni pristup za definiranje što je obuhvaćeno pojmom kaznenog djela u okviru članka 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. Pozvat ćemo se na njegovu presudu Öztürk protiv Njemačke od 21. veljače 1984.(32), koja se odnosi na prometne prekršaje. Sukladno tom pristupu, nema sumnje da prometni prekršaji imaju kazneni karakter u mjeri u kojoj dovode, u državama članicama, do sankcija koje istovremeno kažnjavaju i razuvjeravaju. Nije važno jesu li te sankcije obuhvaćene represivnim upravnim ili kaznenim pravom države članice(33) .

103. Smatram da se komplementarnost dvaju izraza također pokazuje tijekom nacionalnog postupka.

104. Naime, na osnovi toga, na temelju počinjenog prekršaja kažnjivog i kaznenim i upravnim pravom, sudsko tijelo obavilo je izbor koji se sastoji, odustajanjem od kaznenog progona, od davanja prednosti upravnoj metodi koja je nesumnjivo brža i jeftinija za prekršaj čija pravna i činjenična jednostavnost sigurno ne bi opravdala težinu klasičnog kaznenog postupka.

105. Taj izbor koji nudi pravo i koji obavlja državno odvjetništvo prikaz je klasičnog sustava koji se u određenim državama članicama naziva „ocjena svrsishodnosti progona“, što je dvosmislen izraz koji bismo radije zamijenili izrazom „ocjena proporcionalnosti progona“. Neovisno o imenu, ta tehnika predstavlja klasičnu postupovnu metodu koja je slična usklađenoj i proporcionalnoj općoj ocjeni i primjeni sankcije za povredu javnog poretka države.

106. Smatram da primjena te komplementarnosti na slučaj S. Aykul nalaže konkretno rješenje.

107. Naime, teritorijalno primjenjivo njemačko pravo predviđa u slučaju S. Aykul da počinjenje prekršaja dovodi do privremenog oduzimanja prava na upravljanje vozilom, neposredne sankcije ne samo kao kažnjavanja povrede nego i zbog potencijalne opasnosti koju za druge sudionike predstavlja činjenica da ona ne odvaja konzumaciju kanabisa od upravljanja vozilom, i da S. Aykul može nakon privremenog oduzimanja dozvole ponovno dobiti pravo na upravljanje vozilom na njemačkom teritoriju samo nakon što zadovolji uvjete zdravstvenog pregleda. Ta kombinacija dvaju aspekata, odnosno sankcije uz koju dolaze mjere koje se u određenim zakonodavstvima nazivaju „sigurnosnim mjerama“, usmjerene na sprječavanje ponavljanja opasne protupravne situacije, posve je tipična za moderna zakonodavstva.

108. Iako smatram da je mjera oduzimanja, po svojoj prirodi, obuhvaćena člankom 11. stavkom 4. drugim podstavkom Direktive 2006/126, sada valja razmotriti posljedice primjene načela teritorijalnosti kaznenog i policijskog prava.

3. Priznanje drugih država članica odluke kaznenog karaktera o vozačkoj dozvoli

109. Na temelju načela teritorijalnosti kaznenog i policijskog prava, osoba koja upravlja vozilom na teritoriju države članice mora poštovati pravo te države.

110. Kako je istaknula poljska vlada(34), a tužitelj u glavnom postupku se s time slaže(35), Sud je već presudio da je u slučaju počinjenja prekršaja na teritoriju jedne države članice ona sama nadležna sankcionirati taj prekršaj izricanjem, ovisno o slučaju, mjere oduzimanja dozvole toj osobi(36) .

111. S. Aykul je izrečena mjera oduzimanja njezine austrijske vozačke dozvole zbog čega ona više ne može upravljati vozilom na njemačkom teritoriju dok ne dokaže da je ponovno sposobna upravljati vozilom na tom teritoriju. Sud koji je uputio zahtjev pita koja su tijela nadležna ispitivati tu sposobnost.

112. Sud je ponovno ocijenio da je sposobnost za upravljanje vozilom uvjet za „izdavanje“ vozačke dozvole koji ispituje sama država članica koja izdaje vozačku dozvolu(37) . No, kao što proizlazi iz glavnog postupka, sposobnost za upravljanje vozilom nije dovedena u pitanje u fazi izdavanja vozačke dozvole, nego nakon protupravnog ponašanja imatelja te vozačke dozvole čije sankcioniranje proizvodi učinke samo na teritoriju države članice u kojoj je počinjen prekršaj.

113. Poput poljske vlade i ja smatram da, zbog primjene načela teritorijalnosti kaznenog i policijskog prava, tijela države članice na čijem je teritoriju počinjen prekršaj trebaju utvrditi je li imatelj strane vozačke dozvole ponovno sposoban upravljati vozilom na njezinom teritoriju.

114. Naime, smatram da bi bilo nelogično dozvoliti primjenu vlastitih pravila za ispitivanje sposobnosti državi članici koja je izdala vozačku dozvolu kako bi imatelj vozačke dozvole ponovno dobio pravo upravljati vozilom na teritoriju države članice u kojoj je počinio prekršaj.

115. Kako ispravno navodi poljska vlada, s obzirom na to da je gubitak prava na upravljanje vozilom rezultat pravila koja nisu primjenjiva u državi članici koja je izdala vozačku dozvolu(38), teško bi se moglo očekivati da ta država članica primijeni postupak ponovnog uspostavljanja tog prava sukladno vlastitim pravilima o ocjenjivanju(39) .

116. Zadržavanje isključive nadležnosti države članice koja je izdala vozačku dozvolu moglo bi naime dovesti do dvaju suprotnih rješenja, odnosno, u slučaju poput onog S. Aykul, ili da ona sama kontrolira jesu li ispunjeni uvjeti koje propisuje pravo mjesta počinjenja – razvidno je da takvo rješenje premašuje priznavanje sudske odluke jedne države članice od strane druge države – ili da odbije priznati zakonske propise države članice u kojoj je počinjen prekršaj zato što oni ne postoje u pravu države članice koja je izdala vozačku dozvolu. Republika Austrija zauzela je potonje stajalište koje odobrava Komisija.

117. Prihvaćanje potonjeg stajališta nužno bi značilo priznati da je posljedica Direktive 2006/126, u okolnostima poput onih u glavnom predmetu, usklađivanje kaznenog prava država članica u korist države članice koja je izdala vozačku dozvolu, ali s učinkom ograničenim na teritorij države članice u kojoj je počinjen prekršaj. Čini mi se da je vrlo teško ustvrditi, ma koliko implicitno, da se u tome nalazi jedna od glavnih novosti koje je namjeravala uvesti ta direktiva.

118. Naprotiv, jednom kada je sankcija izrečena, država članica u kojoj je počinjen prekršaj ne može postaviti, za ponovno uspostavljanje prava na upravljanje vozilom na njezinom teritoriju, uvjete koji bi bili restriktivniji od uvjeta koji se zahtijevaju tom direktivom po pitanju uvjeta koje treba ispuniti za izdavanje vozačke dozvole. Drugim riječima, uvjet obveznog, u slučaju poput onog S. Aykul, podvrgavanja zdravstvenom pregledu smije dovesti samo do toga da se utvrdi ispunjava li odsad sankcionirana osoba jamstva koja zahtijeva Direktiva 2006/126, ni više ni manje. U tom smislu, članak 7. stavak 1. točka (a) Direktive 2006/126 predviđa da se vozačke dozvole izdaju samo onim kandidatima koji su položili ispit vještina i ponašanja i teorijski ispit te onima koji su zadovoljili zdravstvene standarde, u skladu s odredbama priloga II. i III. navedene direktive.

119. Iz točaka 15. i 15.1. priloga III. Direktivi 2006/126 proizlazi da je zabranjeno izdavati ili produljivati vozačku dozvolu osobi koja je ovisna o drogama ili koja nije ovisna o drogama, ali ih konzumira ili redovito zloupotrebljava.

120. Cilj postupka predviđenog njemačkim pravom, na temelju točaka 15. i 15.1. priloga III. Direktivi 2006/126, koji slijedi nakon počinjenja prekršaja, jest provjeriti je li dotična osoba još uvijek pod utjecajem droge i predstavlja li još uvijek opasnost za samu sebe i za druge sudionike u prometu na cestama.

121. Ako su tijela države članice na čijem je teritoriju počinjen prekršaj nadležna ispitivati je li imatelj vozačke dozvole ponovno sposoban za upravljanje vozilom na njezinom teritoriju, svejedno je potrebno provjeriti krši li mjera oduzimanja, putem eventualnih drugih odredbi ili drugih svojih posljedica, osobito u odnosu na njezino trajanje, odredbe prava Unije(40) .

122. U tom smislu, Sud je već presudio da se država članica ne može pozivati na članak 8. stavak 4. Direktive 91/439 kako bi na neodređeno vrijeme odbila priznati osobi kojoj je na njezinom teritoriju izrečena mjera oduzimanja ili poništenja vozačke dozvole koju je izdala ta država članica, valjanost svake dozvole koju bi joj kasnije, odnosno nakon razdoblja zabrane, mogla izdati neka druga država članica(41) .

123. Smatram da takvo tumačenje vrijedi a fortiori u predmetnom slučaju, u kojem se država članica ne može pozivati na članak 11. stavak 4. drugi podstavak Direktive 2006/126 kako bi na neodređeno vrijeme odbila priznati valjanost vozačke dozvole koju je izdala druga država članica, kada je imatelju te vozačke dozvole na teritoriju prve države članice izrečena restriktivna mjera.

124. Naime, priznati pravo državi članici da se poziva na svoje nacionalne propise kako bi neodređeno vrijeme odbijala priznati vozačku dozvolu koja je izdana u drugoj državi članici bila bi sama negacija načela uzajamnog priznavanja vozačkih dozvola, koje predstavlja temelj sustava uspostavljenog Direktivom 91/439(42) .

125. Stoga valja ispitati odbija li zapravo Savezna Republika Njemačka, primjenom vlastitih propisa, neodređeno vrijeme priznati vozačku dozvolu koja su izdala austrijska tijela.

126. Podsjećam da je sukladno njemačkom pravu S. Aykul izrečena novčana kazna i oduzeta vozačka dozvola na mjesec dana samo na njemačkom teritoriju. Ona može zahtijevati novo ovlaštenje za upravljanje motornim vozilima u Njemačkoj na temelju svoje austrijske vozačke dozvole. U tom smislu sposobnost upravljanja motornim vozilima potrebna za sudjelovanje u prometu na cestama u Njemačkoj može se ustanoviti tek nakon što S. Aykul podnese pozitivan izvještaj centra za ispitivanje sposobnosti za upravljanje vozilom službeno priznatog u Njemačkoj. Pozitivan izvještaj će, u načelu, biti uvjetovan dokazom apstinencije od godinu dana.

127. Smatram da primjenjive nacionalne odredbe nastoje vremenski produžiti učinke mjere oduzimanja, ali da se ne protive neodređeno vrijeme priznanju vozačke dozvole, s obzirom na to da, kako navodi njemačka vlada u svom pisanom odgovoru na pitanje koje je postavio Sud, u nedostatku podnošenja pozitivnog medicinsko‑psihološkog nalaza i ako je riječ o vozačkoj dozvoli EU‑a ili EGP‑a, treba također priznati pravo korištenja strane vozačke dozvole kada se iz registra sposobnosti za upravljanje vozilom izbriše upis nedostatka sposobnosti(43) .

128. U slučaju S. Aykul, sukladno elementima koje je dostavila njemačka vlada, rok za brisanje trebao bi biti pet godina, u skladu s člankom 29. stavkom 1. točkom 2.b) StVG‑a, s obzirom na to da upravljanje vozilom pod utjecajem narkotika nosi dva boda kao upravni prekršaj koji posebno utječe na sigurnost prometa na cestama ili kao sličan upravni prekršaj. Nakon isteka tog roka S. Aykul moći će ponovno u Njemačkoj koristiti svoju austrijsku vozačku dozvolu bez obveze podnošenja pozitivnog medicinsko psihološkog nalaza(44) .

129. Činjenica uvjetovanja ponovnog uspostavljanja prava na upravljanje vozilom na njemačkom teritoriju mjerom pozitivnog medicinsko‑psihološkog nalaza na temelju pozitivnog izvještaja centra za ispitivanje sposobnosti upravljanja vozilom službeno priznatog u Njemačkoj svakako se može činiti represivnom(45) . Po tom pitanju imam samo jedan ograničavajući uvjet. Smatram naime da izvještaj mora moći potjecati od jednog centra za kontrolu, ili sličnog centra, koji se nalazi na teritoriju države članice i koji primjenjuje kriterije iz Direktive 2006/126. Ta mjera po mojem mišljenju ipak predstavlja učinkovito preventivno sredstvo za pojačanje sigurnosti prometa na cestama(46) .

130. Akcijski program Komisije nastoji, u odnosu na cilj poboljšanja sigurnosti prometa na cestama, potaknuti sudionike na bolje ponašanje, osobito većim poštovanjem postojećih propisa i ulaganjem napora u borbi protiv opasnih postupanja(47) .

131. Komisija je također podsjetila do koje je mjere bilo važno educirati, obrazovati, kontrolirati i, ovisno o slučaju, sankcionirati sudionika prometa na cestama, s obzirom na to da je on prva karika u lancu sigurnosti prometa na cestama(48) .

132. Stoga smatram da je mjera sukladna prethodno navedenoj sudskoj praksi te mi se ona čini dovoljno učinkovitom, proporcionalnom i odvraćajućom s obzirom na ciljeve sigurnosti prometa na cestama, koje Komisija uporno slijedi već mnogo godina(49) . Naime, progon prekršaja ne bi bio učinkovit bez sankcije koja će od njega odvraćati.

133. U svakom slučaju, kako bi ponovno stekla pravo upravljati vozilom na njemačkom teritoriju S. Aykul može ili pristati na medicinske pretrage tijekom razdoblja od godinu dana ili može čekati brisanje upisa svoje nesposobnosti za vožnju iz registra nakon isteka razdoblja od pet godina.

134. Nadalje navodimo da sloboda kretanja i poslovnog nastana na teritoriju država članica Unije koju građani Unije imaju na temelju članka 21. UFEU‑a i čije korištenje Direktiva 2006/126 nastoji olakšati nije onemogućena u slučaju S. Aykul, s obzirom na to da nepriznavanje valjanosti njezine austrijske vozačke dozvole ima ograničeno vremensko trajanje i to samo na njemačkom teritoriju, jer S. Aykul može nastaviti upravljati motornim vozilima na teritoriju drugih država članica.

135. U tom smislu također smatram da je njemačko zakonodavstvo obuhvaćeno člankom 11. stavkom 4. drugim podstavkom Direktive 2006/126, a ne člankom 8. stavkom 2. Direktive 91/439. Naime, prvu odredbu po mojem mišljenju treba shvatiti na način da ona može dozvoliti državi članici na čijem je teritoriju počinjen prekršaj da ograniči posljedice odbijanja priznanja valjanosti vozačke dozvole koju je izdala druga država članica na svoj teritorij, dok će primjena druge odredbe, s obzirom na mogućnost poništenja vozačke dozvole, imati posljedice u svim državama članicama.

136. S obzirom na sva prethodno navedena razmatranja, smatram da Sud treba odgovoriti da članak 11. stavak 4. drugi podstavak Direktive 2006/126 obvezuje državu članicu da odbije priznati valjanost vozačke dozvole koju je izdala druga država članica kada je, nakon počinjenja prekršaja u cestovnom prometu koji ima kazneni karakter na teritoriju prve države članice nakon izdavanja te vozačke dozvole, imatelju te vozačke dozvole ista oduzeta na tom teritoriju jer više nije bio sposoban upravljati vozilom i jer je postao opasnost za sigurnost prometa na cestama. Imatelj vozačke dozvole postat će ponovno sposoban upravljati vozilom na spomenutom teritoriju kada se ispune uvjeti predviđeni zakonodavstvom države članice na čijem je teritoriju počinjen prekršaj, ako nacionalna pravila nemaju za učinak nametanje uvjeta koje Direktiva 2006/126 ne zahtijeva u slučaju izdavanja vozačke dozvole, ni odbijanje priznanja valjanosti vozačke dozvole neodređeno vrijeme.

IV – Zaključak

137. S obzirom na sve prethodno navedeno, predlažemo da Sud na pitanja koja je postavio Verwaltungsgericht Sigmaringen odgovori na sljedeći način:

Članak 11. stavak 4. drugi podstavak Direktive 2006/126/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. prosinca 2006. o vozačkim dozvolama obvezuje državu članicu da odbije priznati valjanost vozačke dozvole koju je izdala druga država članica kada je, nakon počinjenja prekršaja u cestovnom prometu koji ima kazneni karakter na teritoriju prve države članice nakon izdavanja te vozačke dozvole, imatelju te vozačke dozvole ista oduzeta na tom teritoriju jer više nije bio sposoban upravljati vozilom i jer je postao opasnost za sigurnost prometa na cestama. Imatelj vozačke dozvole postat će ponovno sposoban upravljati vozilom na spomenutom teritoriju kada se ispune uvjeti predviđeni zakonodavstvom države članice na čijem je teritoriju počinjen prekršaj ako nacionalna pravila nemaju za učinak nametanje uvjeta koje Direktiva 2006/126 ne zahtijeva u slučaju izdavanja vozačke dozvole, ni odbijanje priznanja valjanosti vozačke dozvole neodređeno vrijeme.

(1) .

(2) – SL L 237, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 3., str. 7.) Direktiva kako je izmijenjena Direktivom Komisije 2009/112/EZ od 25. kolovoza 2009. [(SL L 223), str. 26., (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 8., str. 251.), u daljnjem tekstu: Direktiva 91/439].

(3) – SL L 403, str. 18. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 8., str. 107.) i ispravak u SL 2009, L 19, str. 67.

(4) – Vidjeti, osobito, presude Kapper (C‑476/01, EU:C:2004:261); Wiedemann i Funk (C‑329/06 i C‑343/06, EU:C:2008:366); Weber (C‑1/07, EU:C:2008:640); Grasser (C‑184/10, EU:C:2011:324); Akyüz (C‑467/10, EU:C:2012:112), i Hofmann (C‑419/10, EU:C:2012:240).

(5) – Vidjeti članak 1. stavak 2. te direktive.

(6) – Uobičajeno boravište definirano je u članku 9. prvom stavku te direktive kao „mjesto gdje osoba obično živi, to jest najmanje 185 dana u kalendarskoj godini, radi osobnih i poslovnih veza ili, u slučaju osobe bez poslovnih veza, radi osobnih veza koje pokazuju čvrstu povezanost između te osobe i mjesta gdje živi“.

(7) – Vidjeti uvodnu izjavu 1. Direktive 2006/126.

(8) – Definicija uobičajenog boravišta koja se nalazi u članku 12. prvom stavku Direktive 2006/126 istovjetna je definiciji iz članka 9. prvog stavka Direktive 91/439.

(9) – BGBl. 2003 I, str. 310., u daljnjem tekstu: StVG.

(10) – BGBl. 1998 I, str. 2214, u daljnjem tekstu: FeV.

(11) – Presuda Akyüz (EU:C:2012:112, t. 32.).

(12) – Vidjeti Derudder (C‑290/01, EU:C:2004:120, t. 37. i 38.) i Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (C‑157/10, EU:C:2011:813, t. 17. do 21.).

(13) – Vidjeti točke 10. i 11. pisanih očitovanja poljske vlade.

(14) – Kurzivom istaknuo autor. Vidjeti osobito presude Schwarz (C‑321/07, EU:C:2009:104, t. 77.); Grasser (EU:C:2011:324, t. 21.) i Hofmann (EU:C:2012:240, t. 46.).

(15) – Vidjeti presudu Le Rayon d’Or (C‑151/13, EU:C:2014:185, t. 25. i navedena sudska praksa).

(16) – Ibidem (t. 26. i navedena sudska praksa).

(17) – Vidjeti t. 3. očitovanja talijanske vlade.

(18) – Kurzivom istaknuo autor.

(19) – U dopisu Ministarstva prometa i infrastrukture savezne zemlje Baden‑Württemberg navedeno je da, za razliku od teksta članka 8. stavka 2. Direktive 91/439, tekst članka 11. stavka 4. drugog podstavka Direktive 2006/126 ovlašćuje na odbijanje priznanja ne samo državu članicu uobičajenog boravišta, nego i sve druge države članice (str. 5. odluke kojom se upućuje prethodno pitanje u verziji na francuskom jeziku).

(20) – Sukladno izrazima u prvom podstavku, „država članica odbit će izdati vozačku dozvolu“ i, sukladno izrazima u zadnjem podstavku, „država članica može također odbiti izdati vozačku dozvolu“.

(21) – Unija je još prije mnogo godina učinila cilj poboljšanja sigurnosti prometa na cestama svojom misijom i kao cilj ima ambiciozan zadatak smanjenja broja nesreća u razdoblju do 2020. (vidjeti Komunikaciju Komisije od 20. srpnja 2010. Europskom parlamentu, Vijeću,, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija, pod naslovom „Prema europskom prostoru sigurnosti cestovnog prometa: političke smjernice za sigurnost na cestama u razdoblju 2011. – 2020.“ [COM(2010) 389 final ]).

(22) – Vidjeti presudu Hofmann (EU:C:2012:240, t. 65.).

(23) – Presuda Kapper (EU:C:2004:261, t. 70. i 72. i navedena sudska praksa). Vidjeti također rješenje Halbritter (C‑227/05, EU:C:2006:245, t. 26.).

(24) – Vidjeti presudu Hofmann (EU:C:2012:240, t. 71.).

(25) – Vidjeti presudu Kapper (EU:C:2004:261, t. 73.).

(26) – Vidjeti str. 3. odluke kojom se upućuje prethodno pitanje u verziji na francuskom jeziku.

(27) – Vidjeti str. 13. odluke kojom se upućuje prethodno pitanje u verziji na francuskom jeziku.

(28) – Podsjećamo da se članak 8. stavak 2. Direktive 91/439 primjenjuje ratione temporis u ovom predmetu.

(29) – Sud koji je uputio zahtjev upotrebljava u ovom predmetu izraz „sigurnosna mjera kaznene prirode“.

(30) – Vidjeti točke 39. do 41. očitovanja Komisije.

(31) – Sud koji je uputio zahtjev u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje spominje da propisi iz područja vozačkih dozvola jesu „kazneno pravo“ (vidjeti str. 13. i 14. odluke kojom se upućuje prethodno pitanje u verziji na francuskom jeziku).

(32) – Serija A br. 73, osobito § 53. do 56.

(33) – Mišljenje Komisija protiv Parlamenta i Vijeća (C‑43/12, EU:C:2013:534, t. 65.).

(34) – Vidjeti točku 25. očitovanja poljske vlade.

(35) – Vidjeti točku 9. pisanog očitovanja tužitelja u glavnom postupku.

(36) – Presuda Weber (EU:C:2008:640, t. 38.).

(37) – Presuda Hofmann (EU:C:2012:240, t. 45. i navedena sudska praksa).

(38) – Republika Austrija ne bi progonila pa dakle ni sankcionirala S. Aykul da je počinila povredu na njezinom teritoriju (vidjeti str.4. do 6. odluke kojom se upućuje prethodno pitanje u verziji na francuskom jeziku).

(39) – Vidjeti točku 34. očitovanja poljske vlade.

(40) – Vidjeti u tom smislu presudu Unamar (C‑184/12, EU:C:2013:663, t. 46. i 47. i navedena sudska praksa).

(41) – Vidjeti presudu Hofmann (EU:C:2012:240, t. 50. i navedena sudska praksa).

(42) – Vidjeti presudu Akyüz (EU:C:2012:112, t. 57.).

(43) – Vidjeti točku 11. tog pisanog odgovora.

(44) – Vidjeti točku 13. tog pisanog odgovora.

(45) – Medicinsko‑psihološkim nalazom potrebno je dokazati apstinenciju od droga od godinu dana. Tu apstinenciju potrebno je dokazati pomoću medicinskih pretraga na temelju barem četiriju laboratorijskih pretraga koje su iznenadno zakazane u roku od godinu dana.

(46) – Vidjeti uvodnu izjavu 2. Direktive 2006/126.

(47) – Vidjeti str. 4. Komunikacije Komisije pod nazivom „Europski akcijski program za sigurnost cestovnog prometa – Prepoloviti broj žrtava prometnih nesreća u Europskoj uniji do 2010.: zajednička odgovornost“ [COM(2003) 311 final ].

(48) – Vidjeti Komunikaciju Komisije spomenutu u bilješci na dnu stranice 21. (str. 5.).

(49) – Vidjeti akcijski program spomenut u bilješci na dnu stranice 47., koji propisuje da „nepoštovanje pravila o prometu na cestama treba suzbiti [...] uvođenjem mjera koje poboljšavaju kontrole i primjenu učinkovitih, proporcionalnih i odvraćajućih sankcija na razini Unije“ (str. 10.); Rezolucija Vijeća od 27. studenoga 2003. o suzbijanju konzumacije narkotika u vezi s prometnim nesrećama (SL 2004, C 97, str. 1.), koja naglašava da treba „[p]oduzeti sve odgovarajuće odluke, predviđajući i sankcije, u odnosu na vozače vozila koji se nalaze pod utjecajem narkotika koji smanjuju njihovu sposobnost za upravljanje vozilom“ (t. 29.), i Preporuka Komisije od 6. travnja 2004. o primjeni propisa iz područja sigurnosti prometa na cestama (SL L 111, str. 75.), koja u svojoj uvodnoj izjavi 9. propisuje da „opća politika država članica treba biti sankcioniranje prekršaja učinkovitim, proporcionalnim i odvraćajućim sankcijama“.