Privremena verzija

MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE

LAILE MEDINE

od 15. rujna 2022.( )

Predmet C-407/21

Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir),

Consommation, logement et cadre de vie (CLCV)

protiv

Premier ministre,

Ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Conseil d’État (Državno vijeće, Francuska))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 267. UFEU-a – Direktiva (EU) 2015/2302 – Putovanja u paket aranžmanima i povezanim putnim aranžmanima – Raskid ugovora o putovanju u paket aranžmanu – Izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći – COVID-19 – Priroda povrata plaćanja koja je putnik izvršio za putovanje u paket aranžmanu – Povrat u novcu ili jednakovrijedan povrat u obliku vaučera – Privremeno odstupanje od obveze organizatora da putniku isplati povrat najkasnije u roku od 14 dana nakon što je ugovor o putovanju u paket aranžmanu raskinut”





Uvod

1. Dana 11. ožujka 2020. Svjetska zdravstvena organizacija (WHO) proglasila je izbijanje bolesti COVID-19 „pandemijom”. U svojim uvodnim izjavama na medijskoj konferenciji o bolesti COVID-19 održanoj tog datuma glavni direktor WHO-a istaknuo je da pandemija bolesti COVID-19 „nije samo javnozdravstvena kriza, već kriza koja će dotaknuti svaki sektor […]”. Naime, pandemija i hitne mjere koje su vlade diljem svijeta usvojile radi sprečavanja širenja virusa izazvale su neviđene poremećaje. Filozof Edgar Morin napisao je da je ta pandemija, iako nije prva u ljudskoj povijesti, „radikalno drukčija” zbog činjenice da je izazvala „megakrizu sačinjenu od kombinacije političkih, gospodarskih, društvenih, ekoloških, nacionalnih i globalnih kriza”( ). Pandemija je bila izazov i za pravo. Jedan je komentator pravilno istaknuo da je ona „test izdržljivosti”( ) ugovornog prava, s obzirom na to da „ozbiljno testira koliko su postojeći propisi prikladni za pružanje prikladnih rješenja” za njezine posljedice( ).

2. Turizam je jedan od sektora na koje je pandemija bolesti COVID-19 najozbiljnije i najizravnije utjecala. Gospodarske posljedice „nemaju presedana” imajući na umu da je turizam, sa svojim udjelom od 7 % u svjetskoj trgovini u 2019., treća najveća izvozna kategorija te da su „pogođeni svi dijelovi njegova opsežnog vrijednosnog lanca”( ). Zatvaranja (lockdowni), policijski satovi, zabrane putovanja i zatvaranja granica znatno su ograničili samu ideju putovanja, a to je sloboda kretanja. Djelatnosti organizatora putovanja u paket aranžmanima, prijevoznika i poduzetnika u sektoru putovanja općenito smjesta su obustavljene zbog ograničenja koja su vlade usvojile kako bi spriječile širenje virusa. Osim toga, navedeni su se subjekti suočavali i s čestim otkazima putovanja i zahtjevima za povrat.

3. Konkretnije, ovaj se predmet odnosi na usvajanje nacionalnih mjera kojima su predviđena privremena odstupanja od potrošačkog zakonodavstva o ugovorima o putovanjima u paket aranžmanima. Pobijanim mjerama organizatorima putovanja u paket aranžmanima omogućeno je, među ostalim, da putnicima umjesto isplate povrata izdaju vaučere kako bi prebrodili svoje akutne probleme s likvidnošću. Ovaj se predmet, s obzirom na zdravstvenu krizu kao njegov kontekst, ne tiče tek određivanja pravâ u potrošačkom pravu Unije. On otvara pitanje mogućih granica prikladnosti postojećeg pravnog okvira za nošenje s pandemijom bolesti COVID-19. Dotiče se i opsega izvanrednih ovlasti država članica u kontekstu „pandemijskog izvanrednog stanja”( ).

Pravni okvir

Pravo Europske unije

Direktiva (EU) 2015/2302

4. Uvodne izjave 31. i 40. Direktive (EU) 2015/2302 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2015. o putovanjima u paket aranžmanima i povezanim putnim aranžmanima, o izmjeni Uredbe (EZ) br. 2006/2004 i Direktive 2011/83/EU Europskog parlamenta i Vijeća te o stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/314/EEZ (SL 2015., L 326, str. 1.) glase:

„(31) Putnici bi […] trebali imati i pravo raskinuti ugovor o putovanju u paket aranžmanu bez plaćanja bilo kakve naknade za raskid ugovora ako izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći znatno utječu na izvršenje paket aranžmana. To može, primjerice obuhvaćati ratovanje, druge ozbiljne sigurnosne probleme kao što su terorizam, značajni rizici za ljudsko zdravlje poput izbijanja teške bolesti na odredištu putovanja, ili prirodne katastrofe poput poplava i potresa ili vremenski uvjeti zbog kojih nije moguće sigurno putovati na odredište dogovoreno u ugovoru o putovanju u paket aranžmanu.

[…]

(40) Kako bi zaštita u slučaju nesolventnosti bila djelotvorna, ona bi trebala pokrivati predvidive iznose plaćanja na koje utječe nesolventnost trgovca i, prema potrebi, predvidivi trošak repatrijacija. […] Međutim, djelotvorna zaštita u slučaju nesolventnosti ne bi trebala značiti da se moraju uzimati u obzir vrlo niski rizici, kao što je primjerice istovremena nesolventnost više najvećih organizatora, ako bi to nerazmjerno utjecalo na trošak zaštite i tako umanjilo njezinu djelotvornost. U takvim slučajevima jamstvo za povrat moguće je ograničiti.”

5. U članku 3. točki 12. te direktive pojam „izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći” definiran je kao „situacija izvan kontrole stranke koja se poziva na takvu situaciju i čije se posljedice nisu mogle izbjeći čak i da su poduzete sve razumne mjere”.

6. Članak 4. Direktive 2015/2302, naslovljen „Razina usklađenosti”, propisuje:

„Osim ako je u ovoj Direktivi drukčije predviđeno, države članice u svojem nacionalnom pravu ne održavaju niti u njega uvode odredbe koje odstupaju od odredaba utvrđenih u ovoj Direktivi, uključujući strože ili manje stroge odredbe kojima bi se osigurala različita razina zaštite putnika.”

7. Članak 12. Direktive 2015/2302 propisuje:

„1. Države članice osiguravaju da putnik može raskinuti ugovor o putovanju u paket aranžmanu u bilo kojem trenutku prije početka paket aranžmana. Ako putnik raskine ugovor o putovanju u paket aranžmanu u skladu s ovim stavkom, putnik može biti dužan organizatoru platiti primjerenu naknadu za raskid ugovora koju se može opravdati. […]

2. Ne dovodeći u pitanje stavak 1., putnik ima pravo raskinuti ugovor o putovanju u paket aranžmanu prije početka paket aranžmana bez plaćanja bilo kakve naknade za raskid ugovora u slučaju izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći, a koje su nastupile na odredištu ili u njegovoj neposrednoj blizini i koje znatno utječu na izvršenje paket aranžmana ili koje znatno utječu na prijevoz putnika na odredište. U slučaju raskida ugovora o putovanju u paket aranžmanu u skladu s ovim stavkom putnik ima pravo na puni povrat svih plaćanja izvršenih za paket aranžman, ali nema pravo na dodatnu odštetu.

3. Organizator može raskinuti ugovor o putovanju u paket aranžmanu i pružiti putniku puni povrat svih plaćanja izvršenih za paket aranžman, ali ne odgovara za dodatnu odštetu ako:

[…]

(b) organizatora u izvršenju ugovora spriječe izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći te ako on putnika o raskidu ugovora obavijesti bez nepotrebnog odgađanja prije početka paket aranžmana.

4. Organizator pruža sve povrate koje se zahtijeva u skladu sa stavcima 2. i 3. ili na temelju stavka 1. nadoknađuje sva plaćanja izvršena od strane putnika ili u ime putnika za paket aranžman, koji su umanjeni za primjerenu naknadu za raskid ugovora. Takvi povrati ili naknade isplaćuju se putniku bez nepotrebnog odgađanja, a u svakom slučaju najkasnije u roku od 14 dana nakon što je ugovor o putovanju u paket aranžmanu raskinut.

[…]”

8. Članak 17. Direktive 2015/2302, naslovljen „Djelotvornost i opseg zaštite u slučaju nesolventnosti”, predviđa sljedeće:

„1. Države članice osiguravaju da organizatori koji imaju poslovni nastan na njihovu državnom području pruže jamčevinu za povrat svih plaćanja izvršenih od strane putnika ili u ime putnika ako se odgovarajuće usluge ne izvršavaju uslijed nesolventnosti organizatora. […]

[…]

2. Jamčevina iz stavka 1. jest djelotvorna i pokriva razumno predvidive troškove. […]

[…]”

9. Članak 23. Direktive 2015/2302, naslovljen „Obvezujuća priroda Direktive”, u stavcima 2. i 3. propisuje:

„2. Putnici se ne mogu odreći prava koja su im dodijeljena nacionalnim mjerama kojima se prenosi ova Direktiva.

3. Ugovorni aranžmani ili izjave putnika koji predstavljaju izravno ili neizravno odricanje od prava koja se putnicima dodjeljuju na temelju ove Direktive ili predstavljaju ograničavanje tih prava odnosno kojima se nastoji zaobići primjena ove Direktive, nisu obvezujući za putnika.”

Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja

10. Tužitelji, Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir) i Consommation, logement et cadre de vie (CLCV), francuske su udruge za zaštitu potrošača. Oni osporavaju zakonitost raznih akata, uključujući ordonnance n° 2020-315 du 25 mars 2020 relative aux conditions financières de résolution de certains contrats de voyages touristiques et de séjours en cas de circonstances exceptionnelles et inévitables ou de force majeure (Uredba br. 2020-315 od 25. ožujka 2020. o financijskim uvjetima za raskid određenih ugovora o turističkim putovanjima i odmorima u slučaju izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći ili više sile; u daljnjem tekstu: pobijana uredba).

11. Pobijana uredba donesena je na temelju ovlasti koja je francuskoj vladi dodijeljena putem loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 (Zakon od 23. ožujka 2020. o hitnim mjerama kao odgovor na izbijanje epidemije bolesti COVID-19), „kako bi se odgovorilo na gospodarske, financijske i društvene posljedice širenja epidemije bolesti COVID-19 te na posljedice mjera poduzetih radi suzbijanja tog širenja, a posebice kako bi se spriječila i ograničila obustava gospodarskih djelatnosti fizičkih i pravnih osoba i djelatnosti udruga kao i utjecaj takve obustave na zaposlenost”.

12. Članak 1. stavak II. pobijane uredbe predviđao je odstupanje od određenih odredbi članka L.211-14 codea du tourisme (Zakonik o turizmu), kojim je prenesen članak 12. stavci 1. do 4. Direktive 2015/2302. Prema toj odredbi, ako je ugovor o putovanju raskinut između 1. ožujka 2020. i 15. rujna 2020., „organizator ili prodavatelj mo[gao je] umjesto povrata punog iznosa svih izvršenih plaćanja ponuditi vaučer” čiji je iznos jednak punom iznosu svih plaćanja izvršenih na temelju raskinutog ugovora. Ta se ponuda mogla dati najkasnije u roku od tri mjeseca od dostave obavijesti o raskidu ugovora te je vrijedila 18 mjeseci. Pružatelj usluge je klijentu puni iznos izvršenih plaćanja bio dužan vratiti tek po isteku tog roka od 18 mjeseci te ako klijent ne bi prihvatio uslugu koja bi bila jednaka ili jednakovrijedna onoj predviđenoj u raskinutom ugovoru i ponuđena klijentu.

13. Sud koji je uputio zahtjev objašnjava da su odredbe pobijane uredbe usvojene kako bi se očuvala likvidnost i solventnost pružatelja usluga na koje se ta uredba odnosila, u okolnostima u kojima se više od 7000 turoperatora registriranih u Francuskoj našlo u ozbiljnim problemima. Naime, s obzirom na to da je pandemija bolesti COVID-19 istodobno utjecala ne samo na Francusku i većinu europskih zemalja nego i na gotovo sve kontinente, turoperatori su se suočavali s otkazima rezervacija na neviđenoj razini te s izostankom novih rezervacija. U tim okolnostima, trenutačni povrat za sve otkazane usluge mogao je ugroziti dotične gospodarske subjekte i, posljedično, mogućnost klijenata da ostvare povrat svih izvršenih plaćanja.

14. Sud koji je uputio zahtjev navodi i da su francuski turoperatori do 15. rujna 2020., kada je pobijana uredba prestala važiti, izdali vaučera u približnoj vrijednosti od 990 milijuna eura, što čini otprilike 10 % prihoda tog sektora u redovnoj godini.

15. Prema navodima koje su tužitelji iznijeli pred sudom koji je uputio zahtjev, odredbe pobijane uredbe povređuju članak 12. Direktive 2015/2302. Tim je člankom uspostavljeno pravo putnika da mu se u slučaju raskida ugovora o putovanju u paket aranžmanu pruži, u roku od 14 dana nakon raskida, puni povrat svih plaćanja koja je izvršio na temelju tog ugovora. Osim toga, tužitelji tvrde da takve odredbe narušavaju slobodno tržišno natjecanje na jedinstvenom tržištu i dovode u pitanje usklađivanje kao cilj koji se nastoji ostvariti tom direktivom.

16. U tim okolnostima, Conseil d’État (Državno vijeće, Francuska) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

„1. Treba li članak 12. [Direktive 2015/2302] tumačiti na način da je organizator putovanja u paket aranžmanu, u slučaju raskida ugovora, dužan vratiti u novcu sva plaćanja izvršena za paket aranžman ili na način da dopušta jednakovrijedan povrat, konkretno u obliku vaučera čiji je iznos jednak iznosu izvršenih plaćanja?

2. Ako se ti povrati smatraju povratom u novcu, mogu li zdravstvena kriza povezana s epidemijom bolesti COVID-19 i njezine posljedice na operatore putovanja koji su zbog te krize pretrpjeli pad prihoda koji se može procijeniti između 50 i 80 % te predstavljaju više od 7 % bruto domaćeg proizvoda u Francuskoj, i koji, kad je riječ o organizatorima paket aranžmana, zapošljavaju 30 000 zaposlenih u Francuskoj za prihod od gotovo 11 milijardi eura, opravdati te, ako mogu, pod kojim uvjetima i u kojim granicama, privremeno odstupanje od obveze organizatora da putniku vrati sva plaćanja izvršena za paket aranžman u roku od 14 dana nakon raskida ugovora, koja je predviđena u članku 12. stavku 4. [Direktive 2015/2302]?

3. U slučaju negativnog odgovora na prethodno pitanje, je li u upravo spomenutim okolnostima moguće vremenski prilagoditi učinke odluke kojom se poništava tekst nacionalnog prava protivan članku 12. stavku 4. [Direktive 2015/2302]?”

17. Pisana očitovanja podnijeli su Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir) i Consommation, logement et cadre de vie (CLCV), belgijska, češka, danska, francuska, talijanska, slovačka i finska vlada te Europska komisija. Te su stranke, uz iznimku danske i finske vlade, usto zastupane na raspravi održanoj 1. lipnja 2022.

Analiza

Prvo pitanje

18. Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem u biti pita treba li članak 12. stavak 4. Direktive 2015/2302 tumačiti na način da organizatora ugovora o putovanju u paket aranžmanu obvezuje da, u slučaju raskida ugovora, u novcu vrati sva izvršena plaćanja ili na način da dopušta alternativno rješenje, konkretno u obliku vaučera čiji je iznos jednak iznosu svih izvršenih plaćanja.

19. U vezi s time valja podsjetiti na to da su u članku 12. Direktive 2015/2302 predviđena prava i obveze koje stranke imaju u slučaju raskida ugovora o putovanju u paket aranžmanu. Konkretnije, i putnik i organizator su stavcima 2. i 3. tog članka ovlašteni da u slučaju izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći raskinu ugovor o putovanju u paket aranžmanu, podložno određenim uvjetima. Raskid ugovora o putovanju u paket aranžmanu kod organizatora stvara obvezu da pruži puni povrat svih plaćanja koja je putnik izvršio za putovanje u paket aranžmanu. Prema članku 12. stavku 4. Direktive 2015/2302, povrat se ima izvršiti „bez nepotrebnog odgađanja, a u svakom slučaju najkasnije u roku od 14 dana nakon što je ugovor o putovanju u paket aranžmanu raskinut”.

20. Pojam „povrat” nije definiran u Direktivi 2015/2302 niti se u njoj u tom pogledu izričito upućuje na pravo država članica. U takvom slučaju iz zahtjeva za ujednačenu primjenu prava Unije kao i načela jednakog postupanja proizlazi da se izrazi odredbe prava Unije moraju u pravilu autonomno i ujednačeno tumačiti u cijeloj Uniji. U tom pogledu, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da utvrđivanje značenja i dosega pojmova za koje pravo Unije ne daje nikakvu definiciju treba provesti u skladu s njihovim uobičajenim smislom u svakodnevnom jeziku, uzimajući u obzir kontekst u kojem se oni koriste i ciljeve postavljene propisom kojem pripadaju( ).

21. Kao prvo, treba istaknuti da se, u skladu s člankom 12. stavkom 2. Direktive 2015/2302, „povrat” tiče „svih plaćanja izvršenih za paket aranžman”. To odražava značenje riječi „povrat” u svakodnevnom jeziku, a to je iznos novca koji se nekomu vraća. Konkretnije, u engleskom jeziku riječ „refund” („povrat”) koristi se kada se plaćanje mora izvršiti „posebice zato što ste previše platili ili zato što niste zadovoljni proizvodom ili uslugom”( ). To shvaćanje riječi „povrat” odgovara raznim jezičnim verzijama te odredbe( ).

22. Stoga „povrat” svih izvršenih plaćanja ne može podrazumijevati pravo organizatora da pruži odgođeni oblik plaćanja, kao što je vaučer.

23. Kao drugo, tom značenju u prilog ide kontekst članka 12. Direktive 2015/2302, koji je dio njezina poglavlja III. U tom istom poglavlju, člankom 11. Direktive 2015/2302 uređena je izmjena ostalih uvjeta ugovora o putovanju u paket aranžmanu. Taj članak u stavku 2. propisuje da putnik u određenim okolnostima, uključujući u slučaju kad je organizator prisiljen znatno izmijeniti bilo koju od glavnih značajki usluga putovanja, kako je navedeno u članku 5. stavku 1. prvom podstavku točki (a), može prihvatiti predložene izmjene ili raskinuti ugovor bez plaćanja naknade za raskid ugovora. Ako putnik raskine ugovor o putovanju u paket aranžmanu, on može prihvatiti zamjenski paket aranžman ako ga je organizator ponudio. Članak 11. stavak 5. Direktive 2015/2302 propisuje da organizator, ako putnik ne prihvati zamjenski paket aranžman, vraća sva plaćanja koja je putnik izvršio. Kako to francuska vlada ističe u svojim pisanim očitovanjima, ta bi odredba bila lišena svakog učinka ako bi organizator umjesto povrata svih izvršenih plaćanja putniku mogao izdati vaučer. Iz toga proizlazi da, unutar sustava Direktive 2015/2302, „povrat” putniku obuhvaća njegovo pravo na primanje novčanih plaćanja. Druge oblike zamjenskih putovanja u paket aranžmanu ili vaučere stoga ne treba smatrati jednakovrijednima „povratu”.

24. Nadalje, članak 12. stavak 4. Direktive 2015/2302 propisuje da se povrat ima izvršiti „bez nepotrebnog odgađanja, a u svakom slučaju najkasnije u roku od 14 dana nakon što je ugovor o putovanju u paket aranžmanu raskinut”. Kako to Komisija u bitnome ističe u svojim pisanim očitovanjima, iz te odredbe proizlazi da putnik ima pravo brzo dobiti novac kako bi mogao njime raspolagati što prije i na način koji želi.

25. Tom tumačenju u prilog ide i nastanak članka 12. Direktive 2015/2302, koji se odvijao u kontekstu modernizacije pravila sadržanih u Direktivi 90/314/EEZ( ). Prema članku 4. stavku 6. Direktive Vijeća 90/314, ako potrošač odustane od ugovora u slučaju znatne izmjene uvjeta paket aranžmana ili ako iz bilo kojeg razloga koji nije skrivio potrošač organizator otkaže paket aranžman prije dogovorenog datuma polaska, potrošač ima pravo prihvatiti zamjenski paket aranžman ili na povrat svih iznosa uplaćenih prema ugovoru. Međutim, članak 12. stavak 4. Direktive 2015/2302 daje samo jednu mogućnost, a to je „povrat” svih izvršenih plaćanja. Ništa ne upućuje na to da se takav „povrat” može protiv volje putnika zamijeniti vaučerom ili bilo kojom drugom alternativom novčanom plaćanju.

26. Drugi zakonodavni akti koji se odnose na prava putnika i potrošača izričito predviđaju vaučer kao oblik povrata, ali samo kao mogućnost koju putnik može izabrati. To je slučaj u odnosu na prava putnikâ u zračnom prometu, koja su uređena Uredbom (EZ) br. 261/2004( ). U članku 7. stavku 3. te uredbe razlikuje se između dviju mogućnosti kompenzacije: u gotovini (elektronskim bankovnim transferom, bankovnim nalogom ili bankovnim čekovima) ili, uz pisanu suglasnost putnika, u putnim vaučerima i/ili drugim uslugama. Kada je riječ o pravima putnika u željezničkom prometu, članak 17. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 1371/2007( ) predviđa da se kompenzacija može isplatiti u obliku vaučera i/ili drugih usluga, ako su uvjeti fleksibilni (posebno u pogledu razdoblja valjanosti i odredišta). Na zahtjev putnika, kompenzacija se isplaćuje u novcu. To isto pravo u odnosu na putnike u pomorskom prometu predviđeno je člankom 19. stavkom 5. Uredbe (EU) br. 1177/2010( ). Naposljetku, u području potrošačkih prava predviđenih Direktivom 2011/83/EU( ), iz njezine uvodne izjave 46. jasno proizlazi da se za povrat novca za plaćanja primljena od potrošača ne smiju koristiti vaučeri osim ako je potrošač koristio vaučere za prvobitnu transakciju ili ih je izričito prihvatio.

27. Naposljetku, tumačenju prema kojem povrat u obliku obveznog vaučera nije u skladu s člankom 12. Direktive 2015/2302 u prilog ide cilj te direktive. Kako je to navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 7., većina putnika koji kupuju paket aranžmane su potrošači u smislu prava Unije u području potrošača. Direktiva 2015/2302 je mjera kojom se nastoji ostvariti visoka razina zaštite potrošača u smislu članka 169. stavka 1. i stavka 2. točke (a) te članka 114. stavka 3. UFEU-a, u vezi s člankom 38. Povelje Europske unije o temeljnim pravima( ). Široko tumačenje pojma „povrat” – na način da uključuje vaučere – moglo bi taj cilj dovesti u pitanje.

28. Slovačka vlada ne dijeli stajalište koje se zagovara u ovom mišljenju. Ona tvrdi da se u nekim jezičnim verzijama, uključujući englesku, razlikuje između „povrata” i „naknada” svih izvršenih plaćanja. Prema njezinu mišljenju, iz činjenice korištenja dvaju različitih pojmova proizlazi da „naknade” trebaju biti u novcu, dok „povrat” može obuhvaćati i ponudu vaučera (prema izboru organizatora). U članku 12. stavku 4. Direktive 2015/2302 propisana je obveza organizatora da pruži sve „povrate” koje se zahtijeva u skladu sa stavcima 2. i 3. ili da, na temelju stavka 1., „nadokna[di]” sva plaćanja izvršena od strane putnika za paket aranžman, koji su umanjeni za primjerenu naknadu za raskid ugovora. Obveza pružanja „povrata” nastaje kada se ugovor o putovanju u paket aranžmanu raskine, među ostalim, uslijed izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći u skladu s člankom 12. stavcima 2. i 3. Direktive 2015/2302. Obveza „nadoknađivanja” nastaje kada putnik ugovor o putovanju u paket aranžmanu raskine, prema potrebi, uz plaćanje primjerene naknade za raskid ugovora koja se može opravdati.

29. Ipak, ništa u uporabi izraza „povrat” i „naknada” ne upućuje na to da organizator povrat može pružiti u obliku obveznog vaučera. Kako sam to istaknula u točki 21. ovog mišljenja, izraz „refund” („povrat”) u engleskom označava vraćanje novca te se, konkretno, koristi kada osoba koja zahtijeva da joj se novac vrati nije zadovoljna proizvodom ili uslugom.

30. U svakom slučaju, ustaljena je sudska praksa da formulacija neke odredbe prava Unije korištena u jednoj od jezičnih verzija ne može služiti kao jedina osnova tumačenja te odredbe niti joj se može dati prednost u odnosu na druge jezične verzije( ). U francuskoj, grčkoj ili španjolskoj verziji članka 12. stavka 4. Direktive 2015/2302 koristi se isti izraz za vraćanje svih primljenih plaćanja, neovisno o razlogu raskida ugovora. Stoga uporaba dvaju izraza samo u nekim jezičnim verzijama ne može dovesti do zaključka drukčijeg od onog koji jasno proizlazi iz konteksta i svrhe te direktive.

31. Stoga smatram da obveza organizatora da putniku pruži povrat u skladu s člankom 12. stavkom 4. Direktive 2015/2302 obuhvaća samo povrat u novcu, isključujući bilo kakve alternative koje organizator nameće, osobito u obliku vaučera.

32. Putnik se ne može odreći svojeg prava na primanje povrata u novcu. Naime, u skladu s člankom 23. Direktive 2015/2302, putnici se ne mogu odreći prava koja su im dodijeljena nacionalnim mjerama kojima se prenosi ta direktiva. Ipak, obvezujuća priroda Direktive 2015/2302 ne sprečava organizatora da putniku ponudi izborni vaučer koji potonji može prihvatiti nakon nastupa događaja iz kojeg nastaje pravo na povrat. Kako je to pojašnjeno u Preporuci Komisije (EU) 2020/648( ), organizatorova ponuda vaučera „putnicima ne uskraćuje pravo na povrat u novcu”. Stoga obvezan vaučer nije spojiv s obvezujućom prirodom Direktive 2015/2302.

33. S obzirom na navedeno, zaključujem da članak 12. stavak 4. Direktive 2015/2302 treba tumačiti na način da organizatora ugovora o putovanju u paket aranžmanu obvezuje da, u slučaju raskida ugovora, u novcu pruži povrat svih izvršenih plaćanja te na način da mu onemogućuje nametanje alternativnog rješenja, konkretno u obliku vaučera čiji je iznos jednak iznosu svih izvršenih plaćanja. Međutim, ta odredba ne sprečava putnika da pristane na takav vaučer nakon nastupa događaja iz kojeg nastaje pravo na povrat.

Drugo pitanje

34. Za slučaj da se na prvo pitanje odgovori potvrdno, sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita opravdavaju li zdravstvena kriza povezana s pandemijom bolesti COVID-19 i njezin izvanredan utjecaj na sektor turizma odstupanje od obveze organizatora na temelju članka 12. stavka 4. Direktive 2015/2302 da putniku u roku od 14 dana nakon raskida ugovora o putovanju u paket aranžmanu vrati puni iznos svih plaćanja izvršenih za paket aranžman te, ako ga opravdavaju, pod kojim uvjetima i uz koja ograničenja.

35. Kako bih dala koristan odgovor na pitanje suda koji je uputio zahtjev, razmotrit ću različite aspekte utjecaja izvanrednog javnozdravstvenog stanja na opseg i ostvarivanje prava predviđenih Direktivom 2015/2302. Prvi je aspekt pitanje mogu li potencijalna ograničenja slobode kretanja koja su države članice nametnule zbog pandemije bolesti COVID-19 opravdati odstupanje od obveze organizatora da pruži povrat. Drugi se aspekt tiče pitanja čini li pandemija situaciju koja ne spada pod pojam „izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći” u smislu Direktive 2015/2302. Treći je aspekt primjenjivost Direktive 2015/2302 u kontekstu pandemije. Četvrti je aspekt pitanje može li izvanredno javnozdravstveno stanje kao viša sila opravdati odstupanje od posebne odredbe sekundarnog prava.

(a) Ograničenja slobode kretanja i utjecaj na prava i obveze koje proizlaze na temelju sekundarnog prava Unije

36. Uvodno pitanje kojim je potrebno pozabaviti se u vezi s mogućim odstupanjem od prava Unije u kontekstu pandemije odnosi se na utjecaj eventualnih ograničenja slobode kretanja građana Unije. Zaštita javnog zdravlja, javnog poretka i javne sigurnosti može opravdati ograničenje prava i sloboda predviđenih Unijinim propisima o slobodnom kretanju osoba( ). Ozbiljna prijetnja javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti može opravdati privremeno ponovno uvođenje nadzora na unutarnjim granicama u skladu sa Zakonikom o schengenskim granicama( ). Osim toga, „[u] posebno kritičnoj situaciji država članica može zaključiti da je potrebno ponovno uvesti granične kontrole zbog opasnosti od neke zarazne bolesti”( ). Zaštita javnog zdravlja, koja je u skladu s člankom 168. stavkom 7. UFEU-a u nadležnosti država članica, može opravdati i određivanje drugih ograničenja slobode kretanja. Međutim, takva ograničenja trebala bi „poštovati načela prava EU-a, osobito načelo proporcionalnosti i nediskriminacije”( ). Europska unija je tijekom pandemije nastojala izbjeći utjecaj jednostranih mjera država članica, koje bi poduzećima i građanima mogle uzrokovati znatne poremećaje, te osigurati koordinaciju među državama članicama( ).

37. Konkretno pitanje koje ovaj predmet otvara jest može li opravdano odstupanje od slobode kretanja u Europskoj uniji jednako tako opravdati daljnja odstupanja od posebne odredbe sekundarnog prava Unije koja pretpostavlja ostvarivanje prava na slobodno kretanje. U tom pogledu treba podsjetiti da na to Direktiva 2015/2302 usklađuje prava i obveze iz ugovora o putovanjima u paket aranžmanima kako bi se olakšalo stvaranje stvarnog unutarnjeg potrošačkog tržišta( ).

38. Države članice su uslijed pandemije bolesti COVID-19 ponovno uvele nadzor na granicama i poduzele druge javnozdravstvene mjere koje su znatno utjecale na slobodu kretanja osoba i usluga. S obzirom na to, može se tvrditi da bi države članice, ako bi mogle iznimno opravdati ograničenje slobode kretanja, trebale moći usvajati i druge mjere u području usklađenog sekundarnog prava Unije koje pretpostavlja slobodu kretanja kako bi odgovorile na „nizvodne” učinke ograničenja te slobode.

39. Međutim, priznavanje tako široke iznimke, koja nije predviđena u Ugovorima, ozbiljno bi dovelo u pitanje nadređenost prava Unije, njegovu obvezujuću prirodu i njegovu ujednačenu primjenu. Takva bi iznimka, ako je dovedemo do njezina krajnjeg logičkog ishoda, mogla značiti da pravo Unije nije primjenjivo tijekom izvanrednog javnozdravstvenog stanja( ).

40. Umjesto toga, institucije Unije od početka pandemije nastojale su poticati koordinaciju. Jednostrane radnje koje su pojedine države članice poduzimale na početku pandemije sve su više ustupale mjesto koordiniranim mjerama( ). Naime, kako to Komisija naglašava u jednoj od svojih komunikacija u vezi s Unijinom strategijom cijepljenja, „[o]kosnica snažnog odgovora Europe na pandemiju bolesti COVID-19 bilo je jedinstvo i očuvanje funkcije jedinstvenog tržišta”( ). Također treba istaknuti da je program oporavka od krize izazvane bolesti COVID-19 doveo do najvećeg paketa poticaja u povijesti, NextGenerationEU.

41. S obzirom na navedeno, smatram da eventualna odstupanja od Unijinih propisa o slobodi kretanja ne mogu opravdati odstupanja od posebne odredbe sekundarnog prava Unije i, konkretnije, od prava putnika da dobije povrat, kako je predviđeno člankom 12. stavkom 4. Direktive 2015/2302.

42. Nakon analize tog uvodnog pitanja, sada ću razmotriti na koji se način izvanredno javnozdravstveno stanje uzrokovano pandemijom bolesti COVID-19 uklapa u sustav Direktive 2015/2302.

(b) „Izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći” i „viša sila”

43. Direktiva 2015/2302 u članku 12. stavku 2. predviđa da putnik u slučaju „izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći, a koje su nastupile na odredištu ili u njegovoj neposrednoj blizini i koje znatno utječu na izvršenje paket aranžmana ili koje znatno utječu na prijevoz putnika na odredište”, ima pravo raskinuti ugovor bez plaćanja naknade za raskid. U skladu s člankom 12. stavkom 3. točkom (b) te direktive, i organizator može raskinuti ugovor o putovanju u paket aranžmanu ako ga, među ostalim, „izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći” sprečavaju u izvršenju ugovora. Putnik u svakom slučaju ima pravo na povrat svih izvršenih plaćanja. Stoga, kako bi se utvrdilo ima li putnik pravo na povrat u skladu s tom direktivom u kontekstu pandemije bolesti COVID-19, prvo je potrebno utvrditi treba li smatrati da ta pandemija načelno spada pod pojam „izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći”( ).

44. Pojam „izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći” u članku 3. točki 12. Direktive 2015/2302 definiran je kao „situacija izvan kontrole stranke koja se poziva na takvu situaciju i čije se posljedice nisu mogle izbjeći čak i da su poduzete sve razumne mjere”. U uvodnoj izjavi 31. te direktive navedeni su neki primjeri događaja koji spadaju pod taj pojam, među kojima su „značajni rizici za ljudsko zdravlje poput izbijanja teške bolesti na odredištu putovanja”. Izbijanje pandemije bolesti COVID-19 izazvalo je značajne rizike za ljudsko zdravlje ne samo na pojedinim odredištima putovanja nego diljem svijeta. Pandemija općenito ima sastavne elemente definicije „izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći”. Ona doista čini situaciju izvan ičije kontrole te se njezine posljedice nisu mogle izbjeći čak i da su poduzete sve razumne mjere.

45. Međutim, francuska vlada tvrdi da pandemija čini situaciju više sile, koju nije moguće izjednačiti s „izvanrednim okolnostima koje se nisu mogle izbjeći” u smislu te direktive. Ta vlada u bitnome navodi da pandemiju bolesti COVID-19 njezin izvanredan razmjer čini situacijom koja nadilazi „izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći”. Češka, talijanska i slovačka vlada ističu da se Direktiva 2015/2302 ne primjenjuje na pandemiju bolesti COVID-19. Države članice stoga zadržavaju nadležnost za propisivanje ugovornih obveza različitih od onih predviđenih člankom 12. stavkom 4. te direktive.

46. Francuska vlada u prilog svojem stajalištu podsjeća na sastavne elemente pojma više sile, koji, u skladu sa sudskom praksom, obuhvaća „neuobičajene i nepredvidljive okolnosti, nepoznate onomu tko se na njih poziva, a čije se posljedice ni uz svu potrebnu pažnju ne bi mogle izbjeći”( ). Ta vlada tvrdi da pojam „izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći” nije „potpuna zamjena” za pojam više sile, koji je izvan područja primjene Direktive 2015/2302.

47. Francuska vlada u tom pogledu primjećuje da pojam više sile ne postoji u članku 12. Direktive 2015/2302. Osim toga, ističe da definicija pojma „izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći” u članku 3. točki 12. Direktive 2015/2302 nije identična definiciji pojma više sile jer ne zahtijeva da takve okolnosti budu „neuobičajene i nepredvidljive”. Prema njezinu mišljenju, članak 12. stavak 4. u vezi s uvodnom izjavom 31. Direktive 2015/2302 podupire zaključak da se ta direktiva odnosi na izvanredne događaje koji su prostorno i vremenski ograničeni. Ona smatra da ta direktiva ne pokriva izvanredne događaje globalnog značaja i razmjera. Ističe da je takvo tumačenje sukladno korisnom učinku članka 12. Direktive 2015/2302, koji se temelji na pretpostavci da organizator može snositi financijske posljedice raskida ugovora uslijed izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći. Primjena te odredbe čak i u kontekstu pandemije koja je prekinula komercijalne djelatnosti organizatora putovanja u paket aranžmanima proturječila bi cilju te direktive, a to je očuvanje konkurentnosti poduzeća uz istodobno osiguravanje visoke razine zaštite potrošača.

48. U tom pogledu treba podsjetiti na to da iz ustaljene sudske prakse proizlazi i to da značenje pojma više sile, s obzirom na to da on nema istovjetan sadržaj u različitim područjima primjene prava Unije, treba biti određeno s obzirom na pravni okvir u kojem on treba proizvoditi svoje učinke( ). Prema mojem mišljenju, unutar pravnog okvira Direktive 2015/2302 pojam više sile obuhvaćen je pojmom „izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći”.

49. Za početak, kako sam to već spomenula, pandemija načelno ima sve sastavne elemente definicije „izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći”. Ništa u Direktivi 2015/2302 ne upućuje na to da događaj koji spada pod taj pojam ipak treba isključiti ako je riječ o događaju velikih razmjera ili ako je posebno izvanredan. Nisam uvjerena da se iz članka 12. stavka 2. Direktive 2015/2302 – kojim je predviđeno pravo putnika na raskid ugovora o putovanju u paket aranžmanu u slučaju „izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći, a koje su nastupile na odredištu ili u njegovoj neposrednoj blizini” – može izvući drukčiji zaključak. Naime, u citiranom se dijelu rečenice naglašava nužnost sagledavanja situacije koja postoji u mjestu u kojem se putovanje u paket aranžmanu izvršava, to jest u mjestu odredišta, kako bi se ocijenilo jesu li nastupile izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći. Međutim, time se ne nastoje isključiti događaji koji nastupe na mjestima različitima od mjesta odredišta.

50. Dalje, smatram važnim istaknuti da se Sud s oprezom odnosi prema pokušajima prijevoznika da se pozovu na zasebnu kategoriju posebno izvanrednih događaja kako bi izbjegli svoje obveze. U tom bih pogledu uputila na primjer iz područja prava putnika u zračnom prometu. Sud je u poznatoj presudi McDonagh( ), koja se odnosila na erupciju vulkana Eyjafjallajökull, utvrdio da „Uredba br. 261/2004 ne sadržava ništa što bi navelo na zaključak da je njome priznata zasebna kategorija ‚posebno izvanrednih’ događaja, povrh ‚izvanrednih okolnosti’ u smislu članka 5. stavka 3. te uredbe, koji bi omogućili oslobađanje prijevoznika od svih njegovih obveza”( ).

51. Primjena pristupa iz presude McDonagh( ) po analogiji na Direktivu 2015/2302 dovela bi do zaključka da ništa u toj direktivi ne podupire zaključak da je njome priznata zasebna kategorija događaja povrh „izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći” u smislu članka 3. točke 12. te direktive. To osobito vrijedi s obzirom na to da ta direktiva, u skladu s člankom 4., predviđa potpuno usklađenje prava i obveza stranaka ugovora o putovanju u paket aranžmanu.

52. Tumačenje Direktive 2015/2302 prema kojem je njome priznata zasebna kategorija posebno izvanrednih okolnosti, kao što je pandemija bolesti COVID-19, koje nisu obuhvaćene pojmom „izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći”, moglo bi dovesti do proturječnih ishoda koji bi u konačnici narušili dosljednost sustava uspostavljenog tom direktivom. Naime, stranke bi mogle raskinuti ugovor ako se na odredištu putovanja pojavi rizik za ljudsko zdravlje koji utječe na izvršenje ugovora o putovanju u paket aranžmanu, ali bi i dalje bile vezane ugovorom u slučaju značajnog rizika za ljudsko zdravlje uzrokovanog pandemijom, unatoč značajnom utjecaju na izvršenje putovanja u paket aranžmanu. Nadalje, organizator bi mogao odbiti platiti naknadu štete ako bi bilo dokazano da je do nesukladnosti u izvršenju ugovora o putovanju u paket aranžmanu došlo zbog „izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći” u odredištu putovanja, u skladu s člankom 14. stavkom 3. točkom (c) Direktive 2015/2302, ali njezino plaćanje ne bi mogao odbiti u slučaju pandemije.

53. To me dovodi do zaključka da bi tumačenje koje predlaže francuska vlada dovelo u pitanje smisao i bitnu svrhu Direktive 2015/2302, a to je omogućiti putnicima i trgovcima da u potpunosti ostvare korist od unutarnjeg tržišta, istodobno osiguravajući visoku razinu zaštite potrošača( ). Ono bi usto stvorilo veliku pravnu nesigurnost jer se njime situacije više sile, s jedne strane, pokušava razlikovati od „izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći”, s druge, pri čemu se ne uspostavlja jasna granica između tih pojmova.

54. Mojem tumačenju u prilog ide i nastanak Direktive 2015/2302. Članak 4. stavak 6. Direktive 90/314 omogućavao je organizatoru da raskine ugovor prije dogovorenog datuma polaska. Putnik je u takvom slučaju mogao od organizatora tražiti naknadu, osim ako „je razlog otkazivanju, s izuzetkom prevelikog broja rezervacija, viša sila, tj. neobične i nepredvidive okolnosti izvan nadzora ugovorne stranke koja zahtijeva otkaz, čije se posljedice nisu mogle izbjeći čak ni da su bile poduzete sve potrebne mjere predostrožnosti”. Putnik nije imao slično pravo na otkaz. Direktivom 2015/2302 ta je praznina popunjena te je i putnicima priznato to pravo. Dakle, zakonodavac je htio ugovornim strankama dati ista prava u slučaju „izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći”. Ništa ne upućuje na to da mu je namjera bila objema ugovornim strankama ograničiti pravo na otkaz tako da višu silu isključi iz opsega pojma „izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći”.

55. U tom je pogledu važno istaknuti da se, za razliku od Komisijina zakonodavnog prijedloga( ), u kojem je korišten izraz „[izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći]”, u Radnom dokumentu službi Komisije koji je pratio taj prijedlog( ) u određenim slučajevima koristi izraz viša sila( ). Nadalje, u Izvješću Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o primjeni Direktive 2015/2302 pojašnjeno je da „[p]ojam ‚izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći’ zamjenjuje ‚višu silu’ iz Direktive iz 1990.”( ). Stoga analiza nastanka Direktive 2015/2302 podupire tvrdnju da je, u kontekstu Direktive 2015/2302, viša sila pojam koji je jednakovrijedan pojmu „izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći”.

56. S obzirom na navedeno, zaključujem da, u konkretnom kontekstu Direktive 2015/2302, pojam „izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći” ne isključuje pandemiju kao situaciju više sile.

(c) Primjenjivost Direktive 2015/2302 u kontekstu pandemije

57. Belgijska, češka, talijanska i slovačka vlada „izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći” ne razlikuju od više sile. Međutim, one, općenitije, osporavaju primjenjivost Direktive 2015/2302 u kontekstu pandemije. One u bitnome navode da se ta direktiva odnosi na izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći čiji je razmjer lokalan i ograničen, isključujući pandemiju. Tu tvrdnju potkrepljuju uvodnom izjavom 31. Direktive 2015/2302, u kojoj se, među primjerima izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći, a koje omogućuju prijevremeni raskid ugovora o putovanju, spominje postojanje, „značajni[h] rizi[ka] za ljudsko zdravlje poput izbijanja teške bolesti na odredištu putovanja”( ).

58. Smatram da iz uvodne izjave 31. nije moguće zaključiti da je zakonodavac htio primjenjivost Direktive 2015/2302 ograničiti na događaje na lokalnoj razini. Ta uvodna izjava sadržava samo ilustrativan popis izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći. Čini se da ona zapravo dovodi do zaključka koji je suprotan onomu koji zagovaraju spomenute vlade. Ako je širenje ozbiljne bolesti na odredištu putovanja primjer „izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći”, globalno širenje ozbiljne bolesti još bi više trebalo činiti takve okolnosti. Ista se logika može primijeniti u pogledu članka 12. stavka 2. Direktive 2015/2302, kojim je predviđeno pravo putnika da raskine ugovor o putovanju u paket aranžmanu u slučaju izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći, „a koje su nastupile na odredištu ili u njegovoj neposrednoj blizini i koje znatno utječu na izvršenje paket aranžmana”. Ako putnik ima pravo raskinuti ugovor u slučaju izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći, a koje su nastupile na lokalnoj razini te znatno utječu na izvršenje putovanja u paket aranžmanu, on bi to pravo zasigurno trebao imati ako takav događaj nastupi na svjetskoj razini i znatno utječe na izvršenje putovanja u paket aranžmanu.

59. Međutim, zakonodavac Unije može za slučaj izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći predvidjeti drukčija prava i obveze stranaka ovisno o razmjeru poremećaja. U tom pogledu primjećujem da je Direktiva 2015/2302 usvojena nakon krize iz 2010. izazvane vulkanskim pepelom, koja je znatno utjecala na sektor putovanja. Iako utjecaj te krize nije usporediv s utjecajem pandemije bolesti COVID-19, zakonodavcu je to bila prilika da na odgovarajući način izmijeni pravila. To je učinio, primjerice, kad je riječ o ograničenju odgovornosti organizatora na snošenje troškova nužnog smještaja tijekom razdoblja koje ne premašuje tri noći po putniku kada zbog izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći nije moguće osigurati povratak putnika kako je dogovoreno u ugovoru o putovanju u paket aranžmanu (članak 13. stavak 7. Direktive 2015/2302). Stoga smatram razumnim zaključiti da bi zakonodavac, da je htio ograničiti, isključiti ili drukčije urediti pravo putnika na povrat u roku od 14 dana nakon raskida ugovora u slučaju izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći, a koje su izazvale određene poremećaje, to bio izričito učinio.

60. Češka i slovačka vlada dalje tvrde da obveza organizatora na temelju članka 12. stavka 4. Direktive 2015/2302 da pruži povrat putniku nije primjenjiva s obzirom na ograničen opseg zaštite u slučaju nesolventnosti. Članak 17. Direktive 2015/2302 obvezuje države članice da osiguraju da organizatori koji imaju poslovni nastan na njihovu državnom području pruže jamčevinu za povrat svih plaćanja izvršenih od strane putnika ili u ime putnika ako se odgovarajuće usluge ne izvršavaju uslijed nesolventnosti organizatora. Ta je jamčevina „djelotvorna i pokriva razumno predvidive troškove”( ). U uvodnoj izjavi 40. Direktive 2015/2302 utvrđeno je da djelotvorna zaštita u slučaju nesolventnosti „ne bi trebala značiti da se moraju uzimati u obzir vrlo niski rizici, kao što je primjerice istovremena nesolventnost više najvećih organizatora, ako bi to nerazmjerno utjecalo na trošak zaštite i tako umanjilo njezinu djelotvornost”. U takvim slučajevima, kako je dalje utvrđeno u toj uvodnoj izjavi, „jamstvo za povrat moguće je ograničiti”. Te dvije vlade ističu da u slučaju masovne nesolventnosti organizatorâ putnici ne mogu dobiti nikakav povrat jer njihova potraživanja nisu zaštićena.

61. U tom pogledu, iz članka 17. Direktive 2015/2302 proizlazi da obveza organizatora da pruži jamčevinu za povrat svih izvršenih plaćanja uključuje situaciju u kojoj odgovarajuće usluge nisu izvršene zbog nesolventnosti organizatora. To znači da je potraživanje povrata zaštićeno kada je problem s likvidnosti nastao zbog nesolventnosti organizatora. Međutim, u slučaju pandemije problemi s likvidnosti nastaju zbog mnogobrojnih zahtjeva za raskid ugovora, što može dovesti do nesolventnosti. To je razlog zbog kojeg se u Preporuci Komisije o vaučerima ističe da, ako organizatori postanu nesolventni, „postoji opasnost da mnogi […] putnici ne dobiju nikakav povrat novca jer njihova potraživanja od organizatora […] nisu zaštićena”( ).

62. Usto, iz činjenice da zaštita u slučaju nesolventnosti u odnosu na potraživanja povrata u takvim situacijama nije usklađena Direktivom 2015/2302 ne može se zaključiti da članak 12. stavak 4. te direktive nije primjenjiv. Općenitije, Direktivom 2015/2302 nisu usklađene mjere restrukturiranja ili zaštita u slučaju stečaja organizatora putovanja. Točno je da je materijalno pravo nesolventnosti, s obzirom na to da nije bilo predmet usklađivanja na razini Unije, trenutačno u nadležnosti država članica. Ipak, one su tu nadležnost dužne izvršavati uz poštovanje prava Unije, uključujući temeljne slobode zajamčene UFEU‑om( ). Stoga mjere koje države članice usvoje kako bi organizatorima putovanja olakšale probleme s likvidnosti trebaju poštovati bit putnikova prava na povrat, u skladu s člankom 12. stavkom 4. Direktive 2015/2302. Te mjere usto moraju poštovati pravo u području državnih potpora.

63. Kada je riječ o pravu u području državnih potpora, u Preporuci Komisije o vaučerima podsjeća se na to da države članice mogu subjektima u sektorima putovanja i prijevoza pružiti potporu za likvidnost kako bi osigurale podmirivanje zahtjeva za povrat novca koji su posljedica pandemije bolesti COVID-19. U toj se preporuci upućuje na Privremeni okvir za mjere državne potpore( ) kao temelj spojivosti takve potpore za likvidnost s Unijinim pravilima o državnim potporama.

64. S obzirom na prethodna razmatranja, smatram da je Direktiva 2015/2302 primjenjiva u kontekstu pandemije bolesti COVID-19.

(d) Izvanredno javnozdravstveno stanje kao osnova koja pojedincima omogućuje da odstupe od posebne odredbe sekundarnog prava Unije

65. Sljedeće pitanje koje treba razmotriti jest mogu li se organizatori putovanja, u slučaju teškog izvanrednog javnozdravstvenog stanja, pozivati na višu silu kako bi odstupili od odredbe sekundarnog prava Unije. Konkretnije, francuska vlada ističe da članak 12. Direktive 2015/2302 ne isključuje mogućnost primjene načela „više sile”, kako je razvijeno u sudskoj praksi Suda. Ona u tom pogledu upućuje na presudu Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka( ) (u daljnjem tekstu: presuda Billerud) kao i na rješenje u predmetu Luxaviation( ).

66. Predmet u kojem je donesena presuda Billerud odnosio se na trgovačka društva koja su sankcionirana zato što nisu pravodobno vratila svoje emisijske jedinice za ugljikov dioksid. Ta su društva tvrdila da to nisu učinila zbog unutarnje administrativne pogreške. Upućujući na svoju raniju sudsku praksu iz presude Valsabbia/Komisija( ), Sud je presudio da, „čak i u nedostatku posebne odredbe, priznavanje slučaja više sile moguće je kad se subjekti prava pozivaju na vanjski uzrok koji ima posljedice koje se nisu mogle spriječiti ni izbjeći do te mjere da je i osobama u pitanju bilo objektivno nemoguće poštovati njihove obveze”( ). Sud je usto naveo, u istoj točki, da je na nacionalnom sudu bilo da ocijeni je li odnosni gospodarski subjekt, unatoč svim postupcima koje je primijenio kako bi se poštovali propisani rokovi, bio suočen s okolnostima izvan svoje kontrole, neuobičajenim i nepredvidivim, koje nisu bile samo obična interna pogreška( ).

67. Iz konteksta presude Billerud proizlazi da se pozivanje na višu silu kako je priznato u toj presudi odnosi na ograničenu mogućnost odstupanja od pravnih posljedica koje nastaju zbog neizvršenja obveze na temelju prava Unije. U nastavku ću istražiti je li pristup iz te presude relevantan u kontekstu ovog predmeta, koji se odnosi na pitanje odstupanja od obveze koja proizlazi iz posebne odredbe prava Unije na temelju više sile.

68. U podoodjeljcima (b) i (c) izložene analize zaključila sam da je situacija više sile obuhvaćena područjem primjene Direktive 2015/2302 te da u pravilu spada pod pojam „izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći”. Direktiva 2015/2302 već sadržava posebne odredbe koje uređuju ugovorni odnos u slučaju izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći. Te odredbe uključuju članak 12. stavke 2. i 3. te direktive, koji ovlašćuje putnika odnosno organizatora da raskine ugovor u slučaju izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći. Učinak raskida ugovora, u skladu s člankom 12. stavkom 4., jest taj da kod organizatora stvara obvezu da putniku bez nepotrebnog odgađanja, a u svakom slučaju najkasnije u roku od 14 dana nakon raskida ugovora, pruži puni povrat svih plaćanja izvršenih za putovanje u paket aranžmanu.

69. Međutim, činjenica da Direktiva 2015/2302 sadržava posebne odredbe o utjecaju izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći na ugovorni odnos ne znači nužno da nema prostora za primjenu presude Billerud. To je zato što, u slučaju pandemije, izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći nisu samo sprečavale organizatore u izvršenju ugovorâ, već su i znatno utjecale na njihovu administrativnu sposobnost da obrade zahtjeve za raskid i na njihovu financijsku sposobnost da isplate povrate. Iz te perspektive možda ipak postoji prostor za primjenu načela uspostavljenog presudom Billerud. To se načelo može shvatiti na način da dopušta određenu razinu tolerancije kad je riječ o strogoj primjeni prava( ). Istraživači koji proučavaju utjecaj bolesti COVID-19 na potrošačko pravo i potrošačku politiku( ) razvili su pojam „društvene više sile” kako bi ilustrirali „kolektivan utjecaj pandemije na sve uključene interese”. Bit je tog pojma priznanje da je pandemija ozbiljno i neočekivano utjecala kako na potrošače tako i na poduzeća te da je postala problem za društvo u cjelini.

70. U takvim okolnostima, presudom Billerud uspostavljeno načelo više sile u vezi s objektivnom nemogućnosti poštovanja prava Unije moglo bi se primjenjivati kako bi postojala veoma ograničena mogućnost privremenog oslobođenja od ispunjenja neke posebne obveze predviđene u usklađenom području sekundarnog prava Unije. Organizatori bi se tada mogli pozivati na višu silu ako pandemija, unatoč svim postupcima koje su primijenili kako bi se poštovali rokovi propisani člankom 12. stavkom 4. Direktive 2015/2302, ima posljedice koje se nisu mogle spriječiti ni izbjeći te tako stvaraju privremeno nepremostive poteškoće do mjere koja dotične osobe objektivno onemogućuje da ispune svoje obveze koje proizlaze iz te odredbe( ). U tom kontekstu, stvarna opasnost od stečaja koja ugrožava postojanje organizatora koji se poziva na višu silu mogla bi se uzeti u obzir( ). Organizatori se na višu silu mogu pozivati samo onoliko dugo koliko je nužno da bi se te poteškoće uklonile( ). S obzirom na ta ograničenja, primjena općeg načela više sile u vezi s objektivnom nemogućnosti poštovanja prava Unije u kontekstu ugovora o putovanju nije opće izuzeće (ili carte blanche). Ona može omogućiti samo privremeno odstupanje od strogih rokova, i to samo onoliko dugo koliko je nužno da bi se povrati uredno isplatili.

71. Sljedeće pitanje koje treba razmotriti jest može li načelo više sile u vezi s objektivnom nemogućnosti poštovanja sekundarnog prava Unije omogućiti organizatorima da isplatu povrata odgode primjenom vaučera. Iz ugovorne perspektive, prijedlog izdavanja vaučera oblik je prilagodbe ugovora. Nuđenjem vaučera održava se ugovorni odnos. Naime, vaučer djeluje na način da odgađa izvršenje ugovora do trenutka u kojem će okolnosti omogućiti da se putovanje nastavi. Sukladnost takve ugovorne prilagodbe s Direktivom 2015/2302 ovisit će o konkretnim značajkama vaučera.

72. U ovom predmetu vaučer sa značajkama kako su utvrđene u pobijanoj uredbi ne čini se sukladnim Direktivi 2015/2302. Konkretno, ponuda takvog vaučera, prema svemu sudeći, ne obnavlja ravnotežu između stranaka s obzirom na situaciju više sile. Čini se da se njime prije jedna ugovorna stranka – putnik – stavlja u nepovoljan položaj. Kako je to jedan komentator napisao, „pretjerano je prisiljavati klijenta da financira drugu ugovornu stranku ako on to ne želi učiniti”( ). To osobito vrijedi imajući na umu razdoblje važenja vaučera, koje traje 18 mjeseci. Putnik tek po isteku tog razdoblja može ostvariti svoje pravo na povrat, pri čemu nema zaštitu u slučaju nesolventnosti organizatora. Osim toga, na putniku je da poduzme potrebne korake kako bi dobio svoj novac po isteku tog razdoblja. Svaka prilagodba ugovora mora ići u korist obiju ugovornih stranaka. U akademskim se pravnim radovima pravilno ističe da turoperatori i potrošači trebaju „imati uzajamne koristi od sustava vaučera” te da bi to bilo tako „ako bi turoperatori potrošačima ponudili više od onoga na što su pravno ovlašteni”( ).

73. U konačnici, ugovorni uvjeti primjenjivi na situaciju više sile ovisit će o konkretnim okolnostima danog slučaja s obzirom na načelo dobre vjere( ). U kontekstu pandemije, konkretno u samom početku, utjecaj raskida ugovora na drugu stranku ne može se potpuno zanemariti. S obzirom na razmjer otkazivanja, čak i onim organizatorima koji su bili financijski sposobni pružiti povrat svim putnicima moralo se omogućiti barem neko vrijeme kako bi obradili povrate izvršenih plaćanja( ). Komisija je na raspravi prihvatila da je većina putnika u početnim stadijima pandemije pragmatično reagirala na situaciju te nije očekivala dobiti povrat unutar kratkog roka od 14 dana koji se primjenjuje u redovnim okolnostima. Ako bi dobili dovoljno informacija o uvjetima ostvarenja povrata, bili su spremni čekati razumno vrijeme. Obje stranke ugovora o putovanju u paket aranžmanu stoga bi trebale nastojati ponašati se „odgovorno i pošteno”( ).

74. S obzirom na navedeno, smatram da se pojedinačni organizator može pozivati na višu silu u okolnostima u kojima je pandemija bolesti COVID-19, unatoč tomu što je primijenio sve postupke kako bi se poštovali rokovi, imala posljedice koje se nisu mogle spriječiti ni izbjeći, a koje su stvorile privremeno nepremostive poteškoće do mjere koja ga je objektivno onemogućila da isplati povrat u skladu s člankom 12. stavkom 4. Direktive 2015/2302. Organizator se na višu silu može pozivati samo onoliko dugo koliko je nužno da bi se poteškoće uklonile. Međutim, pozivanje na višu silu u vezi s objektivnom nemogućnosti poštovanja prava Unije ne omogućuje organizatorima da izdaju vaučere sa značajkama utvrđenima u pobijanoj uredbi.

(e) Izvanredno javnozdravstveno stanje kao osnova koja državama članicama omogućuje da odstupe od posebne odredbe sekundarnog prava Unije

75. Ako bismo i prihvatili da je pristup iz presude Billerud primjenjiv kada pojedinačni organizator zbog pandemije bolesti COVID-19 objektivno ne može ispuniti obvezu da putniku u roku od 14 dana isplati povrat svih izvršenih plaćanja, to svejedno ne bi dalo prikladan odgovor u ovom predmetu. Naime, u ovom predmetu nema spora između privatnih stranaka. On se odnosi na zakonitost zakonodavne odredbe na temelju koje je država članica kao odgovor na pandemiju bolesti COVID-19 odlučila usvojiti mjeru koja je odstupala od sekundarnog prava Unije. Stoga smatram da utvrđenja iz presude Billerud nije moguće automatski primijeniti u odnosu na države članice.

76. Kad je riječ o nepoštovanju države članice prava Unije, treba podsjetiti na to da je Sud, u kontekstu postupaka zbog povrede, iznimno priznao višu silu kao osnovu koja može opravdati takvo nepoštovanje. Relevantna sudska praksa uglavnom se odnosila na neprenošenje mjere prava Unije( ) ili na neispunjenje posebne obveze propisane sekundarnim pravom Unije( ). Prema toj sudskoj praksi, „država članica koja se nađe u privremeno nepremostivim poteškoćama koje ju sprečavaju da poštuje obveze koje joj pravo Unije nameće može se pozivati na višu silu samo onoliko dugo koliko je nužno za uklanjanje tih poteškoća”( ).

77. Budući da u ovom predmetu nositelj obveze od koje se zahtijeva odstupanje nije država članica, nego organizator, moglo bi se tvrditi da nema prostora za primjenu sudske prakse koja se primjenjuje u postupcima zbog povrede. Međutim, ako bi presuda Billerud bila primjenjiva na velik broj organizatora te ako bi utjecala na vrlo značajan broj ugovora, to bi moglo upućivati na sustavan problem i potrebu za nužnim vremenom za pronalaženje „sustavnog” rješenja za utjecaj pandemije( ). S obzirom na to, ako se država članica suočava s privremeno nepremostivim poteškoćama u primjeni u svojem pravnom poretku odredbe kojom je prenijela sekundarno pravo Unije, i ona bi se iznimno trebala moći pozivati na višu silu.

78. Primjena po analogiji pozivanja na višu silu na situaciju odstupanja od posebne odredbe sekundarnog prava Unije morala bi podlijegati osobito strogim zaštitnim mjerama. Ne bi je trebalo shvaćati kao opće izuzeće ili carte blanche za odstupanje od prava Unije. Ona se odnosi na veoma iznimno, opsegom ograničeno i privremeno odstupanje kada je objektivno nemoguće poštovati sekundarno pravo Unije. Stoga smatram da se u kontekstu „dosad nezabilježene zdravstvene krize”( ), kao što je pandemija bolesti COVID-19, država članica može pozivati na višu silu kao opravdanje za usvajanje odstupajućih mjera povodom pandemije ako se nađe u privremeno nepremostivim poteškoćama koje ju sprečavaju da ispuni svoju obvezu primjene u svojem pravnom poretku posebne odredbe sekundarnog prava Unije. Međutim, država članica na višu silu može se pozivati samo onoliko dugo koliko je nužno da bi se te poteškoće uklonile. To znači da načini uklanjanja nepremostivih poteškoća moraju biti u skladu s općim načelom proporcionalnosti. Na državi članici koja se poziva na situaciju više sile jest da dokaže da je primjena odstupanja nužna kako bi se uklonile nepremostive poteškoće koje je ta situacija izazvala. Dakle, privremeno odstupanje od prava Unije mora biti jedina mogućnost koju država članica ima na raspolaganju.

79. Francuska vlada u ovom predmetu tvrdi da je, kako bi spriječila masovne bankrote organizatora putovanja, bila primorana odstupiti od prava Unije i, konkretnije, omogućiti tim organizatorima da izdaju vaučere umjesto da brzo isplate povrate. U tom bih pogledu iznijela sljedeća zapažanja. Države članice tijekom početnih stadija pandemije suočavale su se s velikim izazovima u vezi sa zdravljem svojih građana i gospodarstvom. U tim okolnostima, vlade su morale postaviti određeni broj prioriteta, zaštititi ranjive skupine, pomoći radnicima koji su ostali bez posla te pritom osigurati da poduzeća koja je pandemija najteže pogodila ne propadnu. Češka vlada na raspravi je inzistirala na tome da je izvanredno zdravstveno stanje primoralo države članice na djelovanje u velikom broju područja te da, s obzirom na okolnosti, ponovno uravnoteže uključene interese. U tom bi se kontekstu moglo činiti opravdanim da država članica odredi u opsegu i vremenu ograničenu suspenziju ostvarivanja određenih ugovornih prava tijekom razdoblja koje je doista nužno da bi se stranke prilagodile novoj i nepredviđenoj situaciji ili da bi vlade pronašle prikladna rješenja. Takvim se rješenjima može nastojati osigurati daljnje važenje ugovorâ kako bi se izbjegli problemi s likvidnosti u gospodarstvu a da se putnike koji imaju pravo na povrat ne stavi u pretjerano nepovoljan položaj( ).

80. Francuska vlada navodi da se sporna odstupajuća mjera primjenjivala samo u odnosu na ugovore o putovanjima u paket aranžmanima koji su raskinuti između 1. ožujka 2020. i 15. rujna 2020. Od potonjeg se datuma više nije primjenjivala jer se smatralo da je sektoru putovanja omogućeno vrijeme nužno za prilagodbu novoj situaciji. Točno je da je odstupanje bilo privremeno, u smislu da se odnosilo samo na ugovore raskinute unutar navedenog šestomjesečnog razdoblja. Međutim, pobijana je uredba, kako je to Komisija opširno istaknula u svojim usmenim očitovanjima, retroaktivno zadirala u stečeno i obvezno pravo putnika na povrat novca koji su već platili. S obzirom na tako značajan utjecaj na potrošačke ugovore, nije dovoljno navoditi da se mjera primjenjivala samo određeno vrijeme. Potrebno ju je temeljito ispitati. U tom pogledu istaknula bih dva obilježja sustava vaučera uspostavljenog pobijanom uredbom, a koja, u vezi s retroaktivnim učinkom, mogu sugerirati da je taj sustav prekoračivao ono što je bilo nužno da bi se odgovorilo na utjecaj pandemije na raskid ugovora o putovanjima. Prvo je obilježje trajanje suspenzije prava na povrat. Pobijana uredba predviđala je da je organizator mogao ponuditi vaučer najkasnije u roku od tri mjeseca od dostave obavijesti o raskidu ugovora, a taj je vaučer vrijedio 18 mjeseci. Potrošač je svoje pravo na povrat svih izvršenih plaćanja mogao ostvariti tek nakon isteka tog razdoblja od 18 mjeseci. Pobijanom uredbom u praksi je suspendirano pravo putnika na povrat novca koji je već platio, na razdoblje od 18 do 21 mjeseca od raskida ugovora. Francuska vlada nije objasnila zašto je bilo nužno putnicima uskratiti pravo koje izvode iz članka 12. stavka 4. Direktive 2015/2302 na razdoblje od najmanje 18 mjeseci od izdavanja vaučera.

81. Drugo je obilježje nenuđenje ikakve pogodnosti putnicima kao protuteže teškom zadiranju u njihovo pravo na povrat. Naime, sustav vaučera uspostavljen pobijanom uredbom prisiljavao je putnike da bez ikakve protuteže snose rizik utjecaja pandemije na ugovor o putovanju. U tom pogledu posebno relevantnim smatram jedno od načela u vezi s višom silom i prekomjernim teškoćama (hardship) koja je za krizu s bolesti COVID-19 osmislio Europski pravni institut, a koje glasi: „U skladu s načelom solidarnosti, države bi trebale osigurati da posljedice poremećaja u ugovornim odnosima, kao što su otkazivanja putnih aranžmana, ne snosi samo jedna stranka, a posebice ne potrošači ili mala i srednja poduzeća”( ). Drugim riječima, argument „preveliki da propadnu” („too big to fail”) ne bi trebalo prihvatiti kada dovodi do ishoda koji građane kao potrošače stavljaju u nepovoljan položaj.

82. Kada je riječ o odgovarajućim alternativama, valja uputiti na Preporuku Komisije o vaučerima, koja sadržava poseban odjeljak o mjerama potpore i državnim potporama( ). U njoj se ističe mogućnost država članica da pruže potporu subjektima u sektorima putovanja i prijevoza kako bi osigurale podmirivanje zahtjeva za povrat troškova uzrokovanih pandemijom bolesti COVID-19. Za slučaj da je subjektima u sektorima putovanja i prijevoza potrebna opća potpora za likvidnost, ta preporuka predviđa da države članice mogu također odlučiti uspostaviti programe kako bi im se pružila takva potpora. U tom se pogledu upućuje na Privremeni okvir, koji pruža osnovu za spojivost eventualnih potpora za likvidnost sa zahtjevima prava Unije koji se odnose na državne potpore.

83. Privremeni okvir, koji je šest puta izmijenjen, predviđa nekoliko vrsta potpora koje je moguće ocijeniti s obzirom na članak 107. stavak 2. točku (b)( ) ili stavak 3. točku (b) UFEU-a( ). Konkretno, kada je riječ o naknadi štete turističkim poduzećima, iz Privremenog okvira jasno proizlazi da države članice mogu priopćiti mjere za naknadu štete te da će ih Komisija ocijeniti izravno s obzirom na članak 107. stavak 2. točku (b)( ). Naglasila bih da se Komisija obvezala osigurati „brzo” donošenje odluka o odobravanju mjera potpore( ). Razne države članice postupile su u skladu s Privremenim okvirom i priopćile mjere državne potpore namijenjene organizatorima putovanja u paket aranžmanima, koje je Komisija odobrila na temelju Privremenog okvira ili na temelju Ugovora( ).

84. Stoga se čini da je pravo Unije nudilo državama članicama alternativne alate za rješavanje problema s likvidnosti u kojima su se organizatori našli. Danska vlada u svojim je očitovanjima tu tvrdnju potkrijepila primjerom usvajanja programa zajmova za potporu sektoru putovanja („Rejsegarantifonden”). Vlade koje su sudjelovale na raspravi u svojim su odgovorima na pitanje Suda iznijele svoja stajališta o mogućnosti uspostave sličnog fonda. Francuska vlada navela je da rješenje koje je usvojila danska vlada nije bilo moguće primijeniti u Francuskoj jer prije zdravstvene krize nije postojao sličan fond. Osobito, francuska vlada je objasnila da su osiguravatelji u Francuskoj ograničeni na ulogu jamaca te ne mogu pozajmljivati novac bez dopuštenja.

85. Prilikom ocjenjivanja mogućnosti koje pojedine države članice imaju na raspolaganju kako bi pružile potporu organizatorima putovanja uslijed pandemije potrebno je uzeti u obzir strukturne razlike između država članica. Međutim, države članice pritom moraju poštovati načelo lojalne suradnje predviđeno člankom 4. stavkom 3. UEU-a. To načelo obvezuje i države članice i institucije Unije. Ako država članica Komisiju obavijesti o znatnim poteškoćama s kojima se zbog izvanrednog javnozdravstvenog stanja susreće u primjeni posebne odredbe prava Unije, Komisija je dužna te poteškoće uzeti u obzir i pomoći dotičnoj državi članici. To osobito vrijedi imajući na umu da pravo Unije nema vlastita opća „Unijina pravila za izvanredna stanja”( ).

86. Treba istaknuti da tijekom prvih mjeseci pandemije na razini prava Unije nije bilo posebnih propisa o vaučerima kao alternativi povratu za raskinute ugovore o prijevozu i putovanjima u paket aranžmanima( ). Komisija je 5. ožujka 2020. na svojoj internetskoj stranici objavila, a 19. ožujka 2020. ažurirala, neformalne smjernice za primjenu Direktive 2015/2302, u kojima je potvrdila pravo putnika na puni povrat, ali je i navela da putnik može prihvatiti vaučer( ). Povjerenik D. Reynders u dopisu od 27. ožujka 2020. upućenom svim državama članicama ponovno je potvrdio pravo putnika na povrat. Predložio je da se turoperatorima omogući da nude vaučere, pod uvjetom da ne budu obvezni. Predložio je i da države članice usvoje mjere koje bi kod putnika osnažile povjerenje u prihvaćanje vaučera( ).

87. U međuvremenu je nekoliko država članica zatražilo od Komisije da suspendira pravo na povrat u roku od 14 dana i/ili da ga zamijeni privremenim programom vaučera( ). Komisija je umjesto toga ostala pri svojem stajalištu da prava potrošača ne treba suspendirati te da neće „udovoljiti pozivima na sniženje zaštite potrošača”( ). Komisija je 13. svibnja 2020. objavila svoju Preporuku o vaučerima. Ona u toj preporuci u potpunosti uvažava ozbiljan utjecaj otkazivanja izazvanih pandemijom, probleme organizatorâ s likvidnosti kao i opasnost od toga da mnogi putnici ne dobiju nikakav povrat, s obzirom na to da njihova potraživanja prema organizatorima i prijevoznicima nisu zaštićena. Rješenje za te probleme leži, kako je to navedeno u toj preporuci, u tome da se vaučere učini privlačnijima za kupce. Komisija je s tim ciljem pozvala države članice da razmisle o usvajanju jamstvenih programa namijenjenih podupiranju subjekata u sektorima putovanja i prijevoza u skladu s Unijinim pravilima o državnim potporama. Komisija je predložila da države članice razmisle i o usvajanju privremenih mjera državne potpore pod uvjetima predviđenima u Privremenom okviru.

88. Komisija je na raspravi navela da su institucije Unije u drugim pravnim područjima( ) smatrale potrebnim i opravdanim zakonodavcu Unije predložiti usvajanje odstupanja od posebnih odredbi sekundarnog prava Unije. Međutim, u odnosu na članak 12. stavak 4. Direktive 2015/2302 odlučeno je da se to ne učini. Komisija je objasnila da bi izmjena Direktive 2015/2302 retroaktivno utjecala na stečena prava potrošača. Osim toga, Komisija je istaknula da približno polovica država članica nije smatrala apsolutno nužnim izmijeniti tu direktivu te da je uspjela na drugi način riješiti situaciju. Neovisno o primijenjenoj politici, smatram da bi se, s obzirom na snažne dvojbe koje su razne države članice izrazile u pogledu implikacija masovnih otkazivanja ugovora o putovanjima, moglo očekivati iznošenje prijedloga zakonodavnog akta (a ne preporuke) kojim bi se situacija koordinirano riješila. Međutim, to zapažanje samo po sebi ne znači da države članice mogu propisati jednostrano odstupanje od prava Unije koje prekoračuje ono što je doista nužno za prevladavanje situacije više sile.

89. Za kraj valja nešto reći o poukama koje treba izvući za budućnost. Nužnost razmatranja pitanja koja je otvorila pandemija bolesti COVID-19 odražava se u aktualnoj reviziji Unijinih pravila o putovanjima u paket aranžmanima. Kako je to najavljeno u njezinoj Novoj strategiji za potrošače, Komisija se obvezala do 2022. „podrobnije analizirati je li postojeći regulatorni okvir za putovanja u paket aranžmanima, među ostalim u pogledu zaštite u slučaju nesolventnosti, i dalje u potpunosti dostatan za osiguravanje kvalitetne i sveobuhvatne zaštite potrošača u svakom trenutku”( ). Međutim, Komisija jasno daje do znanja da cilj analize „neće biti snižavanje zaštite potrošača”.

90. S obzirom na sve navedeno, smatram da na drugo pitanje treba odgovoriti na način da zdravstvena kriza povezana s pandemijom bolesti COVID-19 i njezin izvanredan utjecaj na sektor turizma mogu opravdati privremeno odstupanje od obveze organizatora na temelju članka 12. stavka 4. Direktive 2015/2302 da putniku u roku od 14 dana nakon raskida ugovora o putovanju u paket aranžmanu vrati puni iznos svih plaćanja izvršenih za paket aranžman samo onoliko dugo koliko je nužno da bi država članica uklonila nepremostive poteškoće koje ju sprečavaju da primijeni nacionalnu odredbu kojom je prenijela tu obvezu. Načini uklanjanja takvih poteškoća moraju biti u skladu s općim načelom proporcionalnosti. Na državi članici koja se poziva na situaciju više sile jest da dokaže da je primjena odstupanja nužna kako bi se uklonile takve poteškoće koje joj je ta situacija izazvala. U tom pogledu, potrebno je provjeriti da se umjesto odstupanja od prava Unije ne može primijeniti nikakva alternativna mjera. Međutim, čini se da pobijana uredba prekoračuje ono što je nužno i proporcionalno za uklanjanje takvih nepremostivih poteškoća, osobito uzimajući u obzir njezin retroaktivan učinak, trajanje suspenzije prava na povrat te nenuđenje ikakve pogodnosti putniku kao protuteže retroaktivnom utjecaju na prava koja on izvodi iz ugovora o putovanju u paket aranžmanu.

Treće pitanje

91. Sud koji je uputio zahtjev svojim trećim pitanjem u biti pita, za slučaj da Sud odluči da članak 12. stavak 4. Direktive 2015/2302 treba tumačiti na način da mu se protivi odstupanje poput onog propisanog pobijanom uredbom, je li u okolnostima spomenutima u drugom pitanju moguće vremenski prilagoditi učinke odluke kojom se poništava nacionalno zakonodavstvo protivno toj odredbi.

92. U tom pogledu valja podsjetiti na to da samo Sud može, u iznimnim slučajevima i iz važnih razloga pravne sigurnosti, odobriti privremenu suspenziju poništavajućeg učinka koji pravilo prava Unije ima u odnosu na nacionalno pravo koje mu se protivi. Kad bi nacionalni sudovi imali ovlast dati prednost nacionalnim odredbama u odnosu na pravo Unije kojemu se te odredbe protive, makar i samo privremeno, time bi se ugrozila ujednačena primjena prava Unije( ).

93. Sud stoga samo iznimno može, primjenjujući opće načelo pravne sigurnosti svojstveno pravnom poretku Unije, biti doveden u situaciju da ograniči mogućnost da se zainteresirane osobe pozovu na odredbu koju je protumačio s ciljem dovođenja u pitanje pravnih odnosa ustanovljenih u dobroj vjeri. Dva osnovna kriterija moraju biti ispunjena kako bi se takvo ograničenje moglo uvesti, odnosno dobra vjera zainteresiranih osoba i opasnost od ozbiljnih poremećaja( ).

94. Kada je riječ o prvom kriteriju, koji se odnosi na načelo dobre vjere, moglo bi se tvrditi da je francuska vlada u predmetnom slučaju poštovala to načelo, barem u početnim stadijima pandemije te do objave Preporuke Komisije o vaučerima. Točno je da je Komisija svoje stajalište priopćila odmah nakon izbijanja pandemije( ). Međutim, ta komunikacija od 5. ožujka 2020. (ažurirana 19. ožujka 2020.) činila je je „neformalne smjernice”( ). Komisija je u svojim pisanim očitovanjima navela da je bila primorana nositi se s određenim brojem poteškoća povezanih s neprimjerenošću zakonodavstva Unije za krizne situacije. Kako bi to učinila, Komisija je smatrala potrebnim hitno iznijeti zakonodavne prijedloge radi privremene prilagodbe situaciji. Kako sam to spomenula u svojoj analizi drugog pitanja( ), nekoliko je država članica, kad je u pitanju Direktiva 2015/2302, zatražilo od Komisije da suspendira pravo na povrat u roku od 14 dana i/ili da ga zamijeni privremenim programom vaučera.

95. Komisija je u svojim pisanim očitovanjima navela da su njezine službe na početku pandemije ocjenjivale bi li valjalo usvojiti posebne mjere za zaštitu organizatora. Komisija je u konačnici odlučila da radi toga ne bi bilo primjereno iznijeti zakonodavni prijedlog. Kako je to objasnila na raspravi, jedan od presudnih čimbenika u donošenju takve odluke bila je zabrinutost da bi takva mjera retroaktivno utjecala na ugovore koje su putnici sklopili. Komisija je umjesto toga donijela Preporuku o vaučerima.

96. Izloženi slijed događaja, prema mojem mišljenju, upućuje na to da su države članice, barem u početnim stadijima pandemije, osnovano mogle smatrati da bi se postojeći zakonodavni okvir mogao prilagoditi uslijed pandemije bolesti COVID-19. Stoga bih se složila s belgijskom vladom da je francuska vlada djelovala u dobroj vjeri, barem u početnim stadijima pandemije, kada je odlučila donijeti pobijanu uredbu. Međutim, argumenti koje francuska vlada iznosi u prilog održavanju pobijane uredbe na snazi nakon objave Preporuke Komisije o vaučerima ne čine se uvjerljivima.

97. Drugi uvjet spomenut u točki 93. ovog mišljenja čije ispunjenje sudska praksa zahtijeva da bi se ograničio vremenski učinak presude Suda jest postojanje „opasnosti od ozbiljnih poremećaja”. U ovom predmetu sud koji je uputio zahtjev navodi kako se procjenjuje da su francuski organizatori putovanja do 15. rujna 2020., kada se pobijana uredba prestala primjenjivati, izdali vaučera u ukupnoj vrijednosti od 990 milijuna eura, što čini otprilike 10 % prihoda sektora putovanja u redovnoj godini. Međutim, činjenica da su se organizatori na početku pandemije našli u problemima s likvidnosti ne znači da se i dalje nalaze u takvim problemima. U tom pogledu treba istaknuti da su se, više od dvije godine od stupanja pobijane uredbe na snagu i dvije godine od prestanka njezina važenja (15. rujna 2020.), iskristalizirali financijski alati koje države članice imaju na raspolaganju za ublažavanje problema koje organizatori pogođeni pandemijom imaju s likvidnosti( ). Moguće je da su organizatori dužni platiti kamate na povrate koje nisu isplatili dok je pobijana uredba bila na snazi. Međutim, ni sud koji je uputio zahtjev ni francuska vlada nisu se opširnije osvrnuli na taj aspekt ni na pitanje bi li to dovelo do „opasnosti od ozbiljnih poremećaja”.

98. Stoga, s obzirom na to da nije dokazano postojanje opasnosti od ozbiljnih poremećaja zbog tumačenja koje se predlaže u ovom mišljenju te da su kriteriji navedeni u točki 93. ovog mišljenja kumulativni, nema potrebe za vremenskim ograničavanjem učinaka presude( ).

99. Radi cjelovitosti odgovora valja istaknuti da je Sud nacionalnim sudovima priznao, u pojedinačnim slučajevima i u iznimnim prilikama, ovlast uređivanja učinaka ukidanja nacionalne odredbe za koju je zaključeno da nije u skladu s pravom Unije, uz poštovanje uvjeta razvijenih u sudskoj praksi Suda( ).

100. Sud je takvu mogućnost priznao u kontekstu „važnog razloga” vezanog uz zaštitu okoliša, pod uvjetom da su zadovoljene određene pretpostavke predviđene sudskom praksom( ). Sud je iznimno priznao i mogućnost održavanja na snazi učinaka mjera u području zaštite okoliša ako je to opravdano važnim razlozima koji se odnose na potrebu za otklanjanjem stvarne i ozbiljne prijetnje od prekida u opskrbi dotične države članice električnom energijom na koju se ne bi moglo odgovoriti drugim sredstvima i mogućnostima, osobito u okviru unutarnjeg tržišta( ). Takvo održavanje na snazi može trajati samo onoliko dugo koliko je strogo nužno za ispravljanje nezakonitosti. Dakle, primjena te sudske prakse podliježe postojanju „stvarne i ozbiljne prijetnje sigurnosti opskrbe električnom energijom”.

101. U slučaju o kojem je riječ u glavnom postupku teško je tvrditi da postoji važan interes koji je barem usporediv s opskrbom države članice električnom energijom. Osim toga, pobijana uredba nije više na snazi. Stoga, kako to Komisija u bitnome navodi, vremensko ograničavanje učinaka presude Suda u ovom predmetu ne bi omogućilo upravi da ispravi utvrđenu povredu. Umjesto toga, ono bi de facto ozakonilo povredu prava Unije.

102. Moram istaknuti i da su praktične posljedice poništenja pobijane uredbe pitanje koje je u nadležnosti suda koji je uputio zahtjev. Dokumenti kojima Sud raspolaže ne pružaju konkretne informacije o utjecaju koji bi poništenje te uredbe imalo na organizatore. U svakom slučaju, gospodarske implikacije poništenja ne mogu same po sebi opravdati vremensko ograničavanje učinaka presude Suda( ).

103. S obzirom na navedeno, smatram da na treće pitanje treba odgovoriti na način da nema potrebe za vremenskim ograničavanjem učinaka odluke kojom se poništava nacionalno zakonodavstvo protivno članku 12. stavku 4. Direktive 2015/2302.

Zaključak

104. Na temelju izložene analize predlažem da Sud na pitanja koja je uputio Conseil d’État (Državno vijeće, Francuska) odgovori na sljedeći način:

1. Članak 12. stavak 4. Direktive (EU) 2015/2302 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2015. o putovanjima u paket aranžmanima i povezanim putnim aranžmanima, o izmjeni Uredbe (EZ) br. 2006/2004 i Direktive 2011/83/EU Europskog parlamenta i Vijeća te o stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/314/EEZ

treba tumačiti na sljedeći način:

U slučaju raskida ugovora o putovanju u paket aranžmanu, organizator je obvezan u novcu pružiti povrat svih izvršenih plaćanja te ne smije nametnuti alternativno rješenje, konkretno u obliku vaučera čiji je iznos jednak iznosu svih izvršenih plaćanja. Međutim, ta odredba ne sprečava putnika da pristane na takav vaučer nakon nastupa događaja iz kojeg nastaje pravo na povrat.

2. Zdravstvena kriza povezana s pandemijom bolesti COVID-19 i njezin izvanredan utjecaj na sektor turizma mogu opravdati privremeno odstupanje od obveze organizatora na temelju članka 12. stavka 4. Direktive 2015/2302 da putniku u roku od 14 dana nakon raskida ugovora o putovanju u paket aranžmanu vrati puni iznos svih plaćanja izvršenih za paket aranžman samo onoliko dugo koliko je nužno da bi država članica uklonila nepremostive poteškoće koje ju sprečavaju da primijeni nacionalnu odredbu kojom je prenijela tu obvezu. Načini uklanjanja takvih poteškoća moraju biti u skladu s općim načelom proporcionalnosti. Na državi članici koja se poziva na situaciju više sile jest da dokaže da je primjena odstupanja nužna kako bi se uklonile takve poteškoće koje joj je ta situacija izazvala. U tom pogledu, potrebno je provjeriti da se umjesto odstupanja od prava Unije ne može primijeniti nikakva alternativna mjera. Međutim, čini se da pobijana uredba prekoračuje ono što je nužno i proporcionalno za uklanjanje takvih nepremostivih poteškoća, osobito uzimajući u obzir njezin retroaktivan učinak, trajanje suspenzije prava na povrat te nenuđenje ikakve pogodnosti putniku kao protuteže retroaktivnom utjecaju na prava koja on izvodi iz ugovora o putovanju u paket aranžmanu.

3. Nema potrebe za vremenskim ograničavanjem učinaka odluke kojom se poništava nacionalno zakonodavstvo protivno članku 12. stavku 4. Direktive 2015/2302.