Predmet T‑79/13

Alessandro Accorinti i dr.

protiv

Europske središnje banke (ESB)

„Izvanugovorna odgovornost — Ekonomska i monetarna politika — ESB — Nacionalne središnje banke — Restrukturiranje grčkog javnog duga — Program kupnje vrijednosnih papira — Sporazum o zamjeni vrijednosnih papira samo u korist središnjih banaka Eurosustava — Uključivanje privatnog sektora — Klauzule o zajedničkom djelovanju — Kreditno poboljšanje u obliku programa otkupa radi poboljšanja kvalitete vrijednosnih papira kao predmeta osiguranja — Privatni vjerovnici — Dovoljno ozbiljna povreda pravnog pravila kojim se dodjeljuju prava pojedincima — Legitimno očekivanje — Jednako postupanje — Odgovornost za zakonit normativni akt — Neuobičajena i posebna šteta“

Sažetak – Presuda Općeg suda (četvrto vijeće) od 7. listopada 2015.

(Statut Suda, čl. 21. st. 1. i čl. 53. st. 1.; Poslovnik Općeg suda (1991.), čl. 44. st. 1. t. (c))

Vidjeti tekst odluke. (t. 53., 57.)

Zahtjev za naknadu štete proglašava se nedopustivim samo iznimno i kako bi se zajamčilo da se taj rok ne zaobiđe, odnosno kada je zahtjev bio podnesen zajedno sa zahtjevom za poništenje zbog toga što je u stvarnosti cilj zahtjeva za naknadu štete povlačenje pojedinačne odluke upućene tužitelju, koja je postala konačna, što bi za posljedicu imalo, ako bi bio prihvaćen, poništenje pravnih učinaka te odluke. Nadalje, kad je tužba za poništenje podnesena u roku predviđenom u članku 263. šestom stavku UFEU‑a, zaobilaženje navedenog roka tužbom za naknadu štete može se odmah isključiti. U tom pogledu, tužba za naknadu štete je autonomno pravno sredstvo koje ima posebnu funkciju u sustavu pravnih sredstava i ovisi o uvjetima primjene koji su određeni uzimajući u obzir njegov poseban predmet. Iako tužbe za poništenje ili zbog propusta imaju za cilj sankcioniranje nezakonitosti obvezujućeg pravnog akta ili nedostatka takvog akta, predmet je tužbe za naknadu štete zahtjev za naknadu štete koja proizlazi iz akta ili nezakonitog ponašanja pripisivog instituciji ili tijelu Unije. S jedne strane, sama činjenica da je jedan tužitelj odlučio podnijeti uzastopno tužbu za poništenje i tužbu za naknadu štete ne može dovesti u pitanje tu autonomiju tužbe za naknadu štete. S druge strane, nedopuštenost tužbe za poništenje ne dovodi do nedopuštenosti tužbe za naknadu štete koja je naknadno podnesena samo zbog toga što se te tužbe temelje na sličnim odnosno jednakim tužbenim razlozima koji se temelje na nezakonitosti. Naime, takvo bi tumačenje bilo protivno samom načelu autonomije pravnih sredstava te bi stoga članak 268. UFEU‑a, u vezi s člankom 340. trećim stavkom UFEU‑a, bio lišen svojeg korisnog učinka. (t. 60., 61.)

Vidjeti tekst odluke. (t. 64.‑66., 116.)

Što se tiče prvog uvjeta za nastanak odgovornosti Unije na temelju članka 340. UFEU‑a, koji se odnosi na nezakonito postupanje koje se zamjera predmetnoj instituciji ili tijelu, potrebno je utvrditi dovoljno ozbiljnu povredu pravnog pravila koje za cilj ima dodjeljivanje prava pojedincima. Odlučujući kriterij za utvrđenje da je povreda dovoljno ozbiljna jest očito i ozbiljno nepoštovanje predmetne institucije ili predmetnog tijela Unije granica njihove diskrecijske ovlasti. Obična povreda prava Unije dostatna je za utvrđivanje postojanja dovoljno ozbiljne povrede samo kada ta institucija ili to tijelo ima znatno smanjen ili nema nikakav diskrecijski prostor. Ponašanja koja se stavljaju na teret Europskoj središnjoj banci nastala su u okviru zadaća koje su joj dodijeljene u svrhu definiranja i provedbe monetarne politike Unije, na temelju članaka 127. i 282. UFEU‑a i članka 18. Protokola o statusu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke, osobito intervencijom na financijskim tržištima i upravljanjem kreditnim poslovima. Tim je odredbama Banci dodijeljena široka diskrecijska ovlast čije izvršavanje podrazumijeva obavljanje složenih procjena gospodarske i socijalne naravi kao i procjena situacija koje se brzo mijenjaju, a koje moraju biti izvršene u kontekstu Eurosustava, odnosno Unije u cjelini. Stoga se moguća dovoljno ozbiljna povreda predmetnih pravnih pravila mora temeljiti na očitom i ozbiljnom nepoštovanju ograničenja kojima je omeđena široka diskrecijska ovlast koju Banka ima pri izvršavanju svojih nadležnosti u području monetarne politike. U prilog tomu govori činjenica da izvršavanje te diskrecijske ovlasti podrazumijeva da Banka, s jedne strane, treba predvidjeti i procijeniti složene i nesigurne ekonomske promjene, kao što su promjene na tržištima kapitala, promjene novčane mase i stope inflacije, koje utječu na dobro funkcioniranje Eurosustava, platnih sustava i sustava kreditiranja i, s druge strane, provoditi odabire političke, ekonomske i socijalne naravi koji zahtijevaju odvagivanje i arbitražu između različitih ciljeva predviđenih u članku 127. stavku 1. UFEU‑a, čiji je glavni cilj održanje stabilnosti cijena. Osim toga, što se tiče normativne djelatnosti institucija, uključujući Bankino donošenje općih akata, za restriktivno shvaćanje odgovornosti Unije u izvršavanju njezine normativne djelatnosti postoje dva razloga, i to, prvi, čak i kada je zakonitost akata podvrgnuta sudskom nadzoru zakonodavnu djelatnost ne smije ometati mogućnost podnošenja tužbi za naknadu štete uvijek kada opći interes Unije zahtijeva donošenje normativnih mjera koje mogu štetno djelovati na interese pojedinaca i, drugi, u normativnom kontekstu čije je obilježje postojanje široke diskrecijske ovlasti nužne za provedbu neke politike Unije, Unija može biti odgovorna samo u slučaju očitog i grubog nepoštovanja granica izvršavanja ovlasti institucije o kojoj je riječ. (t. 67.‑69.)

Pravo oslanjanja na načelo zaštite legitimnih očekivanja proširuje se na svakog pojedinca kod kojega je institucija Unije stvorila legitimna očekivanja. Pravo pozivanja na to načelo ipak podrazumijeva kumulativno ispunjenje triju uvjeta. Kao prvo, precizna, bezuvjetna i usklađena jamstva ovlaštenih i pouzdanih izvora dotičnoj osobi moraju pružiti upravna tijela Unije. Kao drugo, ta jamstva moraju biti takva da stvore legitimna očekivanja kod osobe kojoj su upućena. Kao treće, dana jamstva moraju biti u skladu s primjenjivim normama. Osim toga, iako je mogućnost pozivanja na zaštitu legitimnih očekivanja, kao temeljno načelo prava Unije, otvorena za sve gospodarske subjekte kod kojih je neka institucija stvorila utemeljena očekivanja, ipak ostaje činjenica da, kada je razborit i oprezan gospodarski subjekt u mogućnosti predvidjeti donošenje mjere Unije koja je takve naravi da utječe na njegove interese, on se ne može pozivati na navedeno načelo nakon donošenja takve mjere. Štoviše, gospodarski subjekti ne mogu temeljiti svoja legitimna očekivanja na održavanju postojećeg stanja koje se može promijeniti u okviru diskrecijskih ovlasti institucija Unije, i to osobito u području kao što je monetarna politika, čiji je predmet stalna prilagodba u skladu s promjenama gospodarske situacije. (t. 75., 76.)

Stoga javne izjave određenih članova Europske središnje banke iz 2010. i 2011. o isključenju mogućeg restrukturiranja grčkog javnog duga ne mogu predstavljati precizna, bezuvjetna i usklađena jamstva koja dolaze iz ovlaštenih i pouzdanih izvora i koja su kod privatnih vjerovnika koji drže grčke dužničke instrumente mogla stvoriti legitimna očekivanja. Naime, te se izjave - što se tiče, kao prvo, njihova općeg karaktera, kao drugo, nedostatka nadležnosti Banke za odlučivanje o mogućem restrukturiranju javnog duga jedne države članice u stanju djelomičnog neispunjenja obveza i, kao treće, zbog tadašnje nesigurnosti financijskih tržišta, osobito u pogledu daljnjeg razvoja financijskog položaja Helenske Republike – ne mogu smatrati preciznim i bezuvjetnim jamstvima ovlaštenih i pouzdanih izvora, a još manje u pogledu mogućnosti da ta država članica ne donese odluku o takvom restrukturiranju. Naime, iako je Banka bila uključena u nadzor promjene financijskog položaja Helenske Republike u okviru trojke koju čine ESB, Međunarodni monetarni fond (MMF) i Komisija, ona nije bila nadležna za odlučivanje o takvoj mjeri koja prije svega, ako ne i isključivo, ulazi u suverene ovlasti i ovlasti proračunske vlasti dotične države članice, osobito u njezine zakonodavne ovlasti te, u određenom dijelu, u koordinaciju država članica u pogledu ekonomske politike na temelju članka 120. i pratećih članaka UFEU‑a. U tim okolnostima, protivljenje takvom restrukturiranju, kao što su to uzastopni predsjednici Banke više puta javno izrazili u ozračju sve veće nesigurnosti sudionika financijskih tržišta, treba tumačiti na način da ima isključivo političko‑ekonomski doseg. Njegovi su autori na taj način osobito željeli upozoriti navedene sudionike, s jedne strane, na dodatno pogoršavanje tadašnjeg gospodarskog položaja, odnosno moguću insolventnost Helenske Republike, čije se potencijalno nenaplative vrijednosne papire više ne bi moglo prihvatiti u okviru kreditnih poslova Eurosustava, i, s druge strane, na rizike koje bi takav razvoj događaja mogao predstavljati za stabilnost financijskog sustava i funkcioniranje Eurosustava u cjelini. Osim toga, protivljenje uzastopnih predsjednika Banke bilo je popraćeno pojašnjenjem prema kojem će Banka, ako ipak dođe do neispunjenja obveza i ako se dotične države članice odluče na restrukturiranje grčkog javnog duga, zahtijevati da se to restrukturiranje podupre dostatnim predmetima osiguranja kako bi zaštitila svoj integritet i održala stabilnost i povjerenje financijskih tržišta. Iz toga proizlazi da Banka pri tome nije poticala legitimna očekivanja u pogledu ustrajanja na svojem protivljenju u slučaju drukčije odluke država članica da provedu takvo restrukturiranje, ili čak svoje moguće pravne mogućnosti, koju nema, za sprečavanje takvog pristupa. Nadalje, ulagačeva kupnja državnih dužničkih instrumenata po definiciji je rizičan financijski posao jer je izložen promjenama na tržištima kapitala. Međutim, s obzirom na gospodarski položaj Helenske Republike i njegovu tadašnju nesigurnost, ulagači koji su kupili grčke dužničke instrumente u vrijeme kada je financijska kriza u Helenskoj Republici bila na vrhuncu ne mogu tvrditi da su postupali kao razboriti i oprezni gospodarski subjekti koji se mogu pozivati na postojanje legitimnih očekivanja. Upravo suprotno, s obzirom na navedene javne izjave Banke, ti su ulagači trebali znati za vrlo nestabilan gospodarski položaj koji utječe na fluktuaciju vrijednosti grčkih dužničkih instrumenata koje su kupili kao i za rizik od nastanka statusa djelomičnog neispunjavanja obveza Helenske Republike koji nije zanemariv. Nadalje, razborit i oprezan gospodarski subjekt upoznat s ovim javnim izjavama nije mogao isključiti rizik od restrukturiranja grčkog javnog duga, uzimajući u obzir razlike u stajalištima država članica europodručja u tom pogledu kao i drugih uključenih tijela, kao što su Komisija, MMF i Banka. (t. 78., 79., 81., 82.)

Opće načelo jednakog postupanja zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano. Usporedivost različitih situacija utvrđuje se s obzirom na sve elemente koji ih obilježavaju. Te elemente valja utvrđivati i cijeniti osobito vodeći računa o predmetu i svrsi akta Unije kojim se vrši razlikovanje u pitanju. Nadalje, načela i ciljevi područja na koje se akt odnosi moraju se također uzeti u obzir. U tom pogledu, privatni ulagači koji su kupili grčke dužničke instrumente u vlastitom privatnom materijalnom interesu, bez obzira na pravi razlog svojih odluka o ulaganju, nalaze se u situaciji koja je različita od one središnjih banaka Eurosustava koje su također kupile takve instrumente u okviru izvršenja svoje temeljne zadaće, na temelju članka 127. stavaka 1. i 2. UFEU‑a u vezi s člankom 282. stavkom 1. UFEU‑a, kao i osobito članka 18. stavka 1. prve alineje Protokola o statusu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke, s ciljem održavanja stabilnosti cijena i dobrog upravljanja monetarnom politikom, kao i unutar granica utvrđenih odredbama odluke 2010/281 o uspostavi programa za tržišta vrijednosnih papira. Slijedom toga, u nedostatku usporedivosti predmetnih situacija, sklapanje i provedba sporazuma o razmjeni čiji je cilj razmjena grčkih dužničkih instrumenata koje drže Europska središnja banka i nacionalne središnje banke Eurosustava kako bi se potonje spriječilo da sudjeluju u restrukturiranju grčkog javnog duga, ne čine povredu načela jednakog postupanja. Isto tako, ni privatni ulagači i središnje banke Eurosustava ne nalaze se u usporedivim situacijama s obzirom na učinke smanjenja vrijednosti njihovih dužničkih financijskih instrumenata na europsko gospodarstvo. Naime, s obzirom na ukupnu vrijednost grčkih dužničkih instrumenata koje su središnje banke kupile i držale, moguće sudjelovanje navedenih banaka u restrukturiranju javnog duga države članice europodručja, neovisno o tome je li zakonito s obzirom na članak 123. UFEU‑a, moglo je utjecati na financijski integritet Eurosustava u cjelini i osobito na njegovu sposobnost poslovanja na financijskim tržištima i refinanciranja kreditnih institucija na temelju članka 18. stavka 1. prve i druge alineje Protokola o statusu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke. U tom je pogledu važno pojasniti da su državni dužnički instrumenti istodobno i predmeti osiguranja koje su te središnje banke obično dužne prihvatiti u svrhu kreditnih poslova u okviru Eurosustava i radi održanja pristupa likvidnosti za nacionalne kreditne institucije. Iz toga proizlazi da prigovor prema kojem su Banka i nacionalne središnje banke Eurosustava za sebe osigurali položaj povlaštenog vjerovnika na štetu privatnog sektora, pod izgovorom svoje funkcije monetarne politike, također treba odbiti. Nadalje, stvaranje navodnog položaja povlaštenog vjerovnika za središnje banke Eurosustava sklapanjem i provedbom navedenog sporazuma o zamjeni, kako bi se izbjeglo restrukturiranje grčkog javnog duga, ne može se smatrati zlouporabom ili prekoračenjem nadležnosti Banke. Upravo suprotno, te mjere ulaze u okvir izvršavanja njezinih nadležnosti i temeljnih zadaća zbog toga što im je cilj upravo očuvati manevarski prostor navedenih središnjih banaka i osigurati kontinuitet dobrog funkcioniranja Eurosustava. U tom pogledu, sklapanjem navedenog ugovora željelo se izbjeći sudjelovanje središnjih banaka Eurosustava u restrukturiranju grčkog javnog duga, pri čemu se žrtvovao jedan dio vrijednosti grčkih dužničkih instrumenata koje su te banke držale u svojim portfeljima. Međutim, bezuvjetno sudjelovanje navedenih banaka u navedenom restrukturiranju moglo bi se kvalificirati kao intervencija s učinkom koji je jednak izravnoj kupnji državnih vrijednosnica koju su izvršile te banke, zabranjenoj člankom 123. UFEU‑a. (t. 87., 88., 92., 93., 108., 114.)

Ne može predstavljati nejednako postupanje koje se može pripisati Europskoj središnjoj banci na štetu privatnih ulagača činjenica da je člankom 1. Odluke 2012/153 o prihvatljivosti utrživih dužničkih instrumenata koje izdaje ili za koje u potpunosti jamči Helenska Republika u okviru ponude Helenske Republike za zamjenu obveznica potonjoj bila propisana obveza da osigura kreditno poboljšanje u obliku programa otkupa u korist nacionalnih središnjih banaka radi poboljšanja kvalitete utrživih grčkih dužničkih instrumenata. Naime, navedena je obveza – s obzirom na to da se njome željelo samo zajamčiti da će navedene središnje banke i dalje moći prihvaćati grčke dužničke instrumente kao odgovarajuće predmete osiguranja za potrebe kreditnih poslova Eurosustava u smislu članka 18. stavka 1. druge alineje Protokola o statusu Europskog sustava središnjih banaka i Banke – stoga osiguravala održavanje manevarskog prostora središnjih banaka Eurosustava na temelju odredaba članka 127. stavaka 1. i 2. UFEU‑a, u vezi s člankom 282. stavkom 1. UFEU‑a, kao i članka 18. stavka 1. prve i druge alineje Protokola o navedenim statusima, te se stoga odnosila na situaciju koja nije bila usporediva s onom u kojoj su se našli privatni ulagači. Naime, s obzirom na to da su potonji ulagači kupili i držali grčke dužničke instrumente isključivo u privatne svrhe, našli su se u situaciji različitoj od one središnjih banaka Eurosustava, kojima su dodijeljene ovlasti i zadaće na temelju prethodno navedenih odredaba. Iz toga proizlazi da navedeni ulagači nisu mogli na temelju načela jednakog postupanja zahtijevati jednaki program otkupa svojih dužničkih instrumenata od strane grčke države. U tom pogledu, tu mjeru nije moguće smatrati zlouporabom ili prekoračenjem granica nadležnosti Banke, nego mjerom koja ulazi u okvir izvršavanja njezinih nadležnosti i temeljnih zadaća zato što im je cilj upravo očuvati manevarski prostor navedenih središnjih banaka i osigurati kontinuitet dobrog funkcioniranja Eurosustava. (t. 94., 108.)

Klauzula koja se naziva condicio creditorum ili pari passu, i kojom se podrazumijeva jednako postupanje prema vjerovnicima pri plaćanju, ne postoji u pravnom poretku Unije. U tom pogledu, Uredba br. 1346/2000 o stečajnom postupku utvrđuje da o tom pitanju postoje velike razlike u nacionalnim pravnim porecima, uključujući i prvenstvo koje se daje vjerovnicima, i ograničava se na propisivanje jedinstvenih pravila o sukobu zakona radi, među ostalim, usklađivanja raspodjele sredstava kako bi se u najvećoj mjeri osigurao jednak položaj vjerovnika. Konačno, u dijelu u kojem bi pravilo koje određuje pari passu podrazumijevalo jednako postupanje prema vjerovnicima – ne uzimajući u obzir različite situacije u kojima su se našli osobito privatni ulagači, s jedne strane, i središnje banke Eurosustava koje pri izvršavanju svojih zadaća djeluju na temelju članka 127. UFEU‑a i članka 18. Protokola o statusu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke, s druge strane – priznavanje takvog pravila u pravnom poretku Unije moglo bi se sukobiti s načelom jednakog postupanja, kako je utvrđeno u točkama 20. i 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Slijedom toga, samim njezinim unošenjem među ugovorne klauzule – uključujući i one koje se odnose na izdavanje i prodaju državnih dužničkih instrumenata, kojima se uređuje odnos između izdavatelja i dužnika te imatelja i vjerovnika obveznice – klauzuli pari passu može se, prema potrebi, dati pravno obvezujući karakter. (t. 98.‑101.)

Vidjeti tekst odluke. (t. 106.)