MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

GERARDA HOGANA

od 11. ožujka 2021. ( 1 )

Postupak donošenja mišljenja 1/19

pokrenut povodom zahtjeva Europskog parlamenta

„Zahtjev za mišljenje na temelju članka 218. stavka 11. UFEU‑a – Konvencija o sprečavanju i borbi protiv nasilja nad ženama i nasilja u obitelji (Istanbulska konvencija) – Pristupanje Unije – Vanjske nadležnosti Unije – Odgovarajuće pravne osnove – Članak 78. stavak 2. UFEU‑a – Članak 82. stavak 2. UFEU‑a – Članak 83. stavak 1. UFEU‑a – Članak 84. UFEU‑a – Razdvajanje odluka o potpisivanju i sklapanju prema primjenjivim pravnim osnovama – Usklađenost s UEU‑om i UFEU‑om – Praksa ‚zajedničke suglasnosti’ – Usklađenost s UEU‑om i UFEU‑om – Dopuštenost zahtjeva za mišljenje”

I. Uvod

1. Novija sudska praksa Suda pruža mnoštvo dokaza o tome da odnos između država članica i Unije u pogledu sklapanja međunarodnih ugovora koji obvezuju obje navedene strane mogu obilježavati neka od najtežih i najsloženijih pitanja prava Unije. Prilikom određivanja razgraničenja između nadležnosti država članica i nadležnosti Unije (i određivanja njihova međusobnog odnosa) nužno se moraju riješiti teška pitanja u vezi s klasifikacijom, što često iziskuje provedbu detaljne i temeljite analize međunarodnog sporazuma, koji nije uvijek sastavljen sa suptilnim nijansama Unijine institucionalne strukture na umu (i raspodjelom nadležnosti koja ju obilježava).

2. To je nažalost slučaj i s međunarodnim sporazumom koji je predmet ovog zahtjeva za mišljenje na temelju odredbi članka 218. stavka 11. UFEU‑a, to jest s Konvencijom o sprečavanju i borbi protiv nasilja nad ženama i nasilja u obitelji koju je 7. travnja 2011. usvojio Odbor ministara Vijeća Europe (u daljnjem tekstu: Istanbulska konvencija). Iako se tom konvencijom nastoji doprinijeti plemenitom i poželjnom cilju da se suzbije nasilje nad ženama i djecom, pitanje bi li sklapanje te konvencije bilo u skladu s Ugovorima Unije otvara složena i poprilično nova pravna pitanja koja, naravno, treba pravno razmotriti na nepristran i objektivan način. Problematika je sljedeća.

II. Okolnosti nastanka Istanbulske konvencije

3. Ujedinjeni narodi su 1979. usvojili Konvenciju o uklanjanju svih oblika diskriminacije žena (u daljnjem tekstu: CEDAW). Ta je konvencija dopunjena preporukama Odbora CEDAW, uključujući Opću preporuku br. 19 (1992.) o nasilju nad ženama, koja je ažurirana Općom preporukom br. 35 o rodno utemeljenom nasilju nad ženama (2017.). Te preporuke predviđaju da rodno utemeljeno nasilje čini diskriminaciju u smislu CEDAW‑a.

4. Vijeće Europe je u preporuci upućenoj članicama te organizacije po prvi put u Europi predložilo sveobuhvatnu strategiju za sprečavanje nasilja nad ženama i zaštitu žrtava u svim državama članicama Vijeća Europe.

5. Vijeće Europe je u prosincu 2008. uspostavilo odbor stručnjaka, poznat kao Skupina stručnjaka za djelovanje protiv nasilja nad ženama i nasilja u obitelji (u daljnjem tekstu: GREVIO). Tom je tijelu, koje je sačinjeno od predstavnika vlada država članica Vijeća Europe, povjerena zadaća sastavljanja jednog ili više obvezujućih pravnih instrumenata „radi sprečavanja i borbe protiv nasilja u obitelji, uključujući posebne oblike nasilja nad ženama i druge oblike nasilja nad ženama, te radi zaštite i potpore žrtvama takvog nasilja kao i progona počinitelja”.

6. GREVIO se sastao devet puta i u prosincu 2010. dovršio tekst nacrta konvencije. Unija nije sudjelovala u pregovorima ( 2 ).

7. Odbor ministara Vijeća Europe je 7. travnja 2011. usvojio Konvenciju o sprečavanju i borbi protiv nasilja nad ženama i nasilja u obitelji (Istanbulska konvencija). Ta je konvencija otvorena za potpisivanje 11. svibnja 2011., na 121. sjednici Odbora ministara u Istanbulu ( 3 ).

8. Vijeće Europske unije je 5. i 6. lipnja 2014., u svojem sastavu za pravosuđe i unutarnje poslove, usvojilo zaključke kojima je pozvalo države članice da potpišu, sklope i provedu tu konvenciju.

9. Komisija je potom 4. ožujka 2016. Vijeću Europske unije podnijela prijedlog odluke Vijeća o potpisivanju Istanbulske konvencije u ime Europske unije. U prijedlogu se navodilo da je sklapanje te konvencije u nadležnosti kako Unije tako i država članica. Što se tiče Unije, Komisijin prijedlog je predviđao potpisivanje Istanbulske konvencije putem jedne odluke utemeljene na članku 82. stavku 2. i članku 84. UFEU‑a.

10. Komisija je Vijeću, uz taj prijedlog odluke Vijeća o odobravanju potpisivanja Istanbulske konvencije u ime Unije, podnijela i prijedlog jedne odluke o odobravanju sklapanja te konvencije u ime Unije. Komisija je za potonju odluku predložila istu pravnu osnovu kao i za prvonavedenu, to jest članak 82. stavak 2. i članak 84. UFEU‑a.

11. Tijekom rasprava o nacrtu odluke pred pripremnim tijelima Vijeća proizašlo je da Unijino sklapanje Istanbulske konvencije u odnosu na područja koja je Komisija predlagala neće dobiti potporu potrebne kvalificirane većine članica Vijeća. Stoga je odlučeno da se predloženi opseg sklapanja Istanbulske konvencije smanji samo na ona područja za koja su pripremna tijela smatrala da ulaze u isključivu nadležnost Unije. Posljedično, pravne osnove prijedloga izmijenjene su tako da je uklonjeno upućivanje na članak 84. UFEU‑a, a članku 82. stavku 2. UFEU‑a dodani su članak 83. stavak 1. i članak 78. stavak 2. UFEU‑a. Usto je odlučeno da se Komisijin prijedlog odluke Vijeća o potpisivanju Istanbulske konvencije razdvoji na dva dijela te da se donesu dvije odluke kako bi se u obzir uzeli specifični položaji Irske i Ujedinjene Kraljevine u smislu Protokola br. 21 uz UEU i UFEU.

12. Komisija je odobrila te promjene, koje su izvršene na sastanku Odbora stalnih predstavnika (COREPER) 26. travnja 2017.

13. Vijeće je 11. svibnja 2017. donijelo dvije zasebne odluke u vezi s potpisivanjem Istanbulske konvencije, to jest: – Odluku Vijeća (EU) 2017/865 od 11. svibnja 2017. o potpisivanju, u ime Europske unije, Konvencije Vijeća Europe o sprečavanju i borbi protiv nasilja nad ženama i nasilja u obitelji u odnosu na pitanja povezana s pravosudnom suradnjom u kaznenim stvarima (SL 2017., L 131, str. 11.). U toj se odluci kao materijalne pravne osnove navode članak 82. stavak 2. i članak 83. stavak 1. UFEU‑a. – Odluku Vijeća (EU) 2017/866 od 11. svibnja 2017. o potpisivanju, u ime Europske unije, Konvencije Vijeća Europe o sprečavanju i borbi protiv nasilja nad ženama i nasilja u obitelji u odnosu na azil i zabranu prisilnog udaljenja ili vraćanja (non‑refoulement) (SL 2017., L 131, str. 13.). U toj je odluci kao materijalna pravna osnova naveden članak 78. stavak 2. UFEU‑a.

14. Uvodne izjave 5. do 7. obiju odluka glase: „(5) I Unija i njezine države članice nadležne su u područjima obuhvaćenima [Istanbulskom konvencijom]. (6) [Istanbulsku konvenciju] bi trebalo potpisati u ime Unije u pogledu pitanja koja su u nadležnosti Unije u mjeri u kojoj [Istanbulska konvencija] može utjecati na zajednička pravila ili mijenjati njihovo područje primjene. To se osobito primjenjuje na određene odredbe [Istanbulske konvencije] koje se odnose na pravosudnu suradnju u kaznenim stvarima i na odredbe [Istanbulske konvencije] koje se odnose na azil i zabranu prisilnog udaljenja ili vraćanja (non‑refoulement). Države članice zadržavaju svoju nadležnost u mjeri u kojoj [Istanbulska konvencija] ne utječe na zajednička pravila niti mijenja njihovo područje primjene. (7) Unija je također isključivo nadležna za prihvaćanje obveza navedenih u [Istanbulskoj konvenciji] u pogledu vlastitih institucija i vlastite javne uprave.”

15. Prema uvodnoj izjavi 10. Odluke 2017/865, „[direktive 2011/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2011. o sprečavanju i suzbijanju trgovanja ljudima i zaštiti njegovih žrtava te o zamjeni Okvirne odluke Vijeća 2002/629/PUP (SL 2011., L 101, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 180.) i 2011/93/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o suzbijanju seksualnog zlostavljanja i seksualnog iskorištavanja djece i dječje pornografije, te o zamjeni Okvirne odluke Vijeća 2004/68/PUP (SL 2011., L 335, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 16., str. 261. i ispravak SL 2018., L 128., str. 22.)] obvezujuće su za Irsku i Ujedinjenu Kraljevinu te stoga one sudjeluju u donošenju ove Odluke”.

16. Prema uvodnoj izjavi 10. Odluke 2017/866, „[u] skladu s člancima 1. i 2. Protokola br. 21 o stajalištu Ujedinjene Kraljevine i Irske s obzirom na područje slobode, sigurnosti i pravde, priloženog UEU‑u i UFEU‑u, i ne dovodeći u pitanje članak 4. navedenog protokola, te države članice ne sudjeluju u donošenju ove Odluke te ona za njih nije obvezujuća niti se na njih primjenjuje”.

17. Uvodna izjava 11. obiju odluka predviđa da, „[u] skladu s člancima 1. i 2. Protokola br. 22 o stajalištu Danske, priloženog UEU‑u i UFEU‑u, Danska ne sudjeluje u donošenju ove Odluke te ona za nju nije obvezujuća niti se na nju primjenjuje”.

18. U skladu s dvjema navedenim odlukama o potpisivanju Istanbulske konvencije, ta je konvencija u ime Unije potpisana 13. lipnja 2017. ( 4 ). Međutim, o sklapanju Istanbulske konvencije nije donesena nikakva odluka.

19. Europski parlament je 9. srpnja 2019. zatražio, u skladu s člankom 218. stavkom 11. UFEU‑a, mišljenje Suda o pristupanju Europske unije Istanbulskoj konvenciji. Zahtjev za mišljenje glasi ( 5 ): „[1. (a)] Čine li članak 82. stavak 2. i članak 84. UFEU‑a odgovarajuću pravnu osnovu za akt Vijeća o sklapanju u ime Unije Istanbulske konvencije ili se taj akt mora temeljiti na članku 78. stavku 2., članku 82. stavku 2. i članku 83. stavku 1. UFEU‑a[?] [1. (b)] [J]e li potrebno ili moguće zbog tog izbora pravne osnove razdijeliti odluke o potpisivanju i sklapanju Konvencije? [2.] Je li Unijino sklapanje Istanbulske konvencije u skladu s člankom 218. stavkom 6. UFEU‑a usklađeno s Ugovorima ako ne postoji zajednička suglasnost svih država članica da pristaju biti obvezane tom konvencijom?”

III. Dopuštenost zahtjeva Europskog parlamenta za donošenje mišljenja

20. Dva su glavna načina na koja se međunarodni sporazumi koje je Unija sklopila mogu podnijeti Sudu na razmatranje. Jedan je razmatranje međunarodnog sporazuma pred Sudom u kontekstu njegove opće sudbene zadaće, primjerice u okviru sudskog nadzora, tužbi za izvršenje ili prethodnih postupaka. Drugi način, koji je relevantan u ovom predmetu, jest putem postupka predviđenog u članku 218. stavku 11. UFEU‑a, koji izričito ovlašćuje Sud da, ako to zatraži država članica, Europski parlament, Vijeće ili Komisija, iznese mišljenje o usklađenosti s Ugovorima međunarodnog sporazuma čije sklapanje Unija predviđa ( 6 ).

21. Članak 218. UFEU‑a predviđa opće primjenjiv postupak koji se odnosi na pregovaranje i sklapanje međunarodnih sporazuma, za čije sklapanje je Unija nadležna u svojim područjima djelovanja ( 7 ). Zadnji stavak članka 218. UFEU‑a (stavak 11.) predviđa važan mehanizam prethodnog ustavnog nadzora predloženog sporazuma. Taj je mehanizam važan u pravnom smislu jer na temelju članka 216. stavka 2. UFEU‑a međunarodni sporazumi koje Unija sklapa obvezuju njezine institucije i države članice te stoga načelno mogu odrediti zakonitost akata koje donose te institucije. U političkom smislu takav je mehanizam također važan jer sâmo podnošenje zahtjeva za mišljenje može stvoriti prepreke formalnom sklapanju sporazuma ( 8 ).

22. Iako je upotreba postupka iz članka 218. stavka 11. UFEU‑a relativno rijetka, mišljenja Suda utemeljena na toj odredbi načelno su od znatne praktične važnosti, prije svega zbog pojašnjenja koja pružaju u pogledu opsega Unijinih nadležnosti u području međunarodnog prava, međunarodnih sporazuma i srodnih pitanja. U tom smislu u mišljenjima Suda utvrđena su temeljna načela prava o vanjskim odnosima, koja sežu od načela isključivosti Unijinih nadležnosti do načela autonomije i njegove primjene na, osobito, rješavanje međunarodnih sporova. U nekim mišljenjima Suda utvrđena su ustavna načela čiji značaj nadilazi konkretna pitanja povodom kojih su donesena ili čak granice Unijina prava o vanjskim odnosima ( 9 ).

23. Sud je smisao postupka jasno objasnio u mišljenju 1/75 ( 10 ): „spriječiti komplikacije koje bi proizašle iz sudskog osporavanja spojivosti s Ugovorima međunarodnih sporazuma koji obvezuju [Uniju]. U biti, odluka Suda kojom se eventualno utvrđuje da je takav sporazum s obzirom na svoj sadržaj ili primijenjeni postupak za njegovo sklapanje nespojiv s odredbama Ugovorâ zacijelo bi stvorila, ne samo na razini [Unije] nego i na razini međunarodnih odnosa, ozbiljne poteškoće i uzrokovala štetu svim zainteresiranim strankama, uključujući treće države. S ciljem izbjegavanja takvih komplikacija, Ugovorom je uspostavljen izniman postupak prethodnog obraćanja Sudu radi razjašnjavanja, prije sklapanja sporazuma, je li potonji u skladu s Ugovorom.”

24. Kako je Sud istaknuo ( 11 ), sudska odluka kojom se, nakon sklapanja međunarodnog sporazuma koji obvezuje Uniju, eventualno utvrđuje da je taj sporazum s obzirom na svoj sadržaj ili primijenjeni postupak za njegovo sklapanje nespojiv s odredbama Ugovorâ zacijelo bi doista stvorila, ne samo na unutarnjem planu Unije nego i na planu međunarodnih odnosa, ozbiljne pravne i praktične poteškoće i uzrokovala štetu svim zainteresiranim strankama, uključujući treće države.

25. Sud za potrebe mišljenja koje se od njega traži u ovom predmetu mora razmotriti važna uvodna pitanja u pogledu dopuštenosti pitanja koja su Sudu postavljena u kontekstu ovog iznimnog postupka.

A. Prigovori nedopuštenosti koji su stranke istaknule

26. Razne stranke dovode u pitanje dopuštenost zahtjeva za mišljenje, iz više razloga.

27. Prije svega, Vijeće te irska i mađarska vlada navode da je dio (a) prvog pitanja nedopušten jer je nepravodoban. Tvrde da se Parlament, s obzirom na to da je mogao pobijati odluke o potpisivanju Istanbulske konvencije i, tom prigodom, valjanost izabranih pravnih osnova, ne može više uputiti predmet Sudu jer bi se time zaobišla pravila o rokovima za podnošenje tužbe za poništenje i stoga iskrivio predmet postupka donošenja mišljenja.

28. Što se tiče dijela (b) prvog pitanja, Vijeće njegovu dopuštenost, u dijelu u kojem se tiče potpisivanja Istanbulske konvencije, osporava jer su odluke o potpisivanju postale konačne.

29. Vijeće usto navodi da je drugo pitanje nedopušteno jer je hipotetsko. Osim činjenice da je to pitanje općenito sročeno, ono se ujedno temelji na pretpostavci da je Vijeće djelovalo u skladu s vlastitim pravilom koje se u slučaju mješovitog sporazuma sastoji od čekanja da sve države članice sklope sporazum prije nego što ga sama Unija sklopi, a Parlament nije dokazao postojanje takvog pravila postupanja.

30. Općenitije, Vijeće te španjolska i mađarska vlada osporavaju dopuštenost zahtjeva u cijelosti. Oni prije svega ističu da je postupak odlučivanja još uvijek u pripremnoj fazi te, osobito, da nije dosegnuo fazu u kojoj Vijeće mora tražiti suglasnost Parlamenta. Budući da Parlament stoga još uvijek ima priliku očitovati se na nacrt odluke o sklapanju Istanbulske konvencije, zahtjev za mišljenje nedopušten je kao preuranjen.

31. Usto, Vijeće smatra da Parlament zapravo prigovara na činjenicu da je postupak sklapanja bio spor. Parlament je stoga trebao podnijeti tužbu zbog propuštanja djelovanja na temelju članka 265. UFEU‑a. Budući da postupak donošenja mišljenja ima drukčiju svrhu te se ne može koristiti kako bi se drugu instituciju navelo na djelovanje, zahtjev i zbog tog razloga treba odbaciti kao nedopušten. Španjolska, mađarska i slovačka vlada dijele to stajalište.

32. Naposljetku, Vijeće te bugarska vlada, Irska, kao i grčka, španjolska, mađarska i poljska vlada tvrde da Parlament zahtjevom za mišljenje zapravo osporava odluku Vijeća da se opseg Unijina sklapanja Istanbulske konvencije ograniči na odredbe koje ulaze u isključivu nadležnost Unije i, posljedično, konkretnu raspodjelu nadležnosti između Unije i država članica. Budući da se postupak donošenja mišljenja može odnositi samo na valjanost odluke o sklapanju sporazuma, zahtjev za mišljenje treba odbaciti kao nedopušten.

B. Analiza

33. Za početak treba istaknuti da postupku donošenja mišljenja, s obzirom na njegov pravni i politički značaj u skladu s člankom 218. stavkom 11. UFEU‑a, kako je gore izložen, načelno treba priznati relativno širok opseg ( 12 ).

34. Stoga se pitanja koja se Sudu mogu uputiti u okviru tog postupka mogu odnositi i na materijalnu i na formalnu valjanost odluke o sklapanju sporazuma ( 13 ), podložno, prema mojemu mišljenju, trima ograničenjima koja u bitnome služe tomu da se osigura da Sud neće odgovoriti na pitanje koje ne bi bilo ni od kakvog konkretnog interesa za sklapanje danog sporazuma ( 14 ).

35. Kao prvo, postavljena pitanja nužno se moraju odnositi na međunarodni sporazum čije je sklapanje, osim što je pokrenut postupak iz članka 218. stavka 11. UFEU‑a, neposredno i razumno predvidljivo ( 15 ). To proizlazi iz samog teksta članka 218. stavka 11. UFEU‑a, koji govori o pitanju je li „predviđeni sporazum” u skladu s Ugovorima. Shodno tome, Parlament (ili bilo koji drugi ovlašteni podnositelj zahtjeva naveden u članku 218. stavku 11. UFEU‑a) ne može, primjerice, upotrijebiti postupak iz te odredbe kako bi od Suda zatražio da potpuno načelno i hipotetski odluči o pitanju bi li pravo Unije povrijedio određeni međunarodni sporazum čije sklapanje Unija nikada nije predvidjela odnosno za koji je dala do znanja da ga neće sklopiti.

36. Međutim, načelno, postavljena pitanja mogu se odnositi na bilo koji mogući scenarij povezan sa sklapanjem predviđenog sporazuma, pod uvjetom da je svrha postupka spriječiti komplikacije koje može izazvati utvrđenje nevaljanosti akta o sklapanju međunarodnog sporazuma ( 16 ). Naime, budući da taj postupak nije kontradiktoran te se odvija prije nego što Unija sklopi predloženi sporazum, očito je da sudska praksa koja sugerira da bi se Sud trebao suzdržati od donošenja savjetodavnih mišljenja o općim ili hipotetskim pitanjima nije primjenjiva kao takva ( 17 ). Budući da takav oblik prethodnog nadzora nužno ima određeni hipotetski element, drukčijim zaključkom bi se članak 218. stavak 11. UFEU‑a lišilo njegova općenitog „effet utile”. Smatram da se pitanje postavljeno u zahtjevu može proglasiti nedopuštenim tek u specifičnoj situaciji u kojoj određeni elementi koji su potrebni za davanje odgovora na to pitanje nisu poznati, ali ne zato što je hipotetsko, nego zato što Sud objektivno ne može na njega odgovoriti s obzirom na stanje pregovora ili postupka.

37. Kao drugo, zahtjevom se mora dovoditi u pitanje usklađenost sklapanja takvog sporazuma s Ugovorima ( 18 ). S obzirom na važnost cilja tog postupka za potrebe tumačenja same odredbe ( 19 ), to jest cilja sprečavanja komplikacija koje može izazvati utvrđenje nevaljanosti akta o sklapanju međunarodnog sporazuma, postavljeno pitanje mora se odnositi samo na elemente koji mogu utjecati na valjanost akta o sklapanju međunarodnog sporazuma ( 20 ). Sud je u mišljenju 1/75 (Sporazum o OECD‑u – Pravilo za lokalne izdatke) od 11. studenoga 1975. (EU:C:1975:145) utvrdio da postupak donošenja mišljenja „mora […] biti otvoren za sva pitanja koja mogu […] izazvati dvojbe u pogledu sadržaja ili formalne valjanosti [odluke o odobravanju sklapanja, u ime Unije, međunarodnog] sporazuma s obzirom na Ugovor” ( 21 ). Međutim, iako se zahtjev za mišljenje može odnositi na pitanje trebaju li sporazum sklopiti isključivo države članice, isključivo Unija ili pak i države članice i Unija, nije na Sudu da u okviru postupka donošenja mišljenja odluči o konkretnom razgraničenju između nadležnosti država članica i Unije. Doista, Sud je u mišljenju 2/00 (Kartagenski protokol o biološkoj sigurnosti) od 6. prosinca 2001. (EU:C:2001:664) zaključio da, ako je utvrđeno da i Unija i države članice imaju nadležnost u istom području, opseg tih nadležnosti ne može kao takav utjecati na samu nadležnost Unije da sklopi međunarodni sporazum ili, općenitije, na sadržajnu ili formalnu valjanost tog sporazuma s obzirom na Ugovore Unije ( 22 ).

38. Povrh ta dva materijalna uvjeta, u obzir je potrebno uzeti i postojanje formalnog uvjeta. Kada postoji nacrt sporazuma te Sud mora odlučiti o usklađenosti odredbi predviđenog sporazuma s pravilima Ugovora, Sud mora imati dovoljno informacija o stvarnom sadržaju tog sporazuma da bi mogao djelotvorno izvršiti svoju ulogu ( 23 ). Stoga, ako zahtjev ne pruža dovoljno informacija o prirodi i sadržaju međunarodnog sporazuma, mora ga se proglasiti nedopuštenim ( 24 ).

39. Sada s obzirom na ta načela treba ispitati razne prigovore nedopuštenosti koje su stranke istaknule.

40. Što se tiče prvih dvaju prigovora nedopuštenosti, koji se, s jedne strane, odnose na činjenicu da Parlament u fazi potpisivanja nije osporavao odabir članka 78. stavka 2., članka 82. stavka 2. i članka 83. stavka 1. UFEU‑a kao pravnih osnova, a s druge strane na mogućnost postavljanja upita Sudu o valjanosti odluka o odobravanju potpisivanja Istanbulske konvencije u ime Unije, smatram da su razmatranja na temelju kojih je donesena presuda od 9. ožujka 1994., TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), u dijelu u kojem se tiču općeg načela pravne sigurnosti ( 25 ), po analogiji potpuno primjenjiva na postupak donošenja mišljenja. Posljedično, budući da Parlament nije osporavao valjanost odluka o potpisivanju, a mogao je, te su one stoga postale konačne, ta institucija ne može upotrijebiti postupak donošenja mišljenja kako bi zaobišla rok koji vrijedi za tužbu za poništenje. Stoga smatram da dio (b) prvog pitanja treba proglasiti nedopuštenim, ali samo u dijelu u kojem se odnosi na odluke o potpisivanju Istanbulske konvencije.

41. Pri donošenju tog zaključka ne previđam činjenicu da je Sud u mišljenju 2/92 (Treća revidirana odluka OECD‑a o nacionalnom tretmanu) od 24. ožujka 1995. (EU:C:1995:83) utvrdio da „činjenica da je neka pitanja moguće razriješiti drugim pravnim sredstvima, osobito podnošenjem tužbe za poništenje […], nije razlog koji onemogućuje da se od Suda o tim pitanjima prethodno zatraži mišljenje na temelju [članka 218. stavka 11. UFEU‑a]” ( 26 ). Međutim, to ne znači da je sam postupak iz članka 218. stavka 11. UFEU‑a moguće upotrijebiti kao zamjenu za tužbu za poništenje odluka o potpisivanju jer su te odluke postale konačne te bi stoga svako redovno pravno osporavanje bilo nepravodobno.

42. Međutim, kako sam već istaknuo, kada je riječ o predmetnom zahtjevu za mišljenje, nepravodobno je razmatranje odluke o potpisivanju, za razliku od odluke o sklapanju sporazuma. Sud je već utvrdio da su odluka o odobravanju potpisivanja međunarodnog sporazuma i odluka o njegovu sklapanju dva različita pravna akta koji odnosnim strankama nalažu bitno različite pravne obveze, pri čemu se potonjom mjerom ni na koji način ne potvrđuje prvonavedena ( 27 ). U svakom slučaju, to je ono što standardna načela međunarodnog ugovornog prava predviđaju. Iz toga proizlazi da je odluku o odobravanju sklapanja Istanbulske konvencije u ime Unije moguće osporavati.

43. Treći prigovor nedopuštenosti jest taj da se drugo pitanje temelji na prešutnoj pretpostavci da je Vijeće pogrešno smatralo da mora čekati da sve države članice sklope Istanbulsku konvenciju da bi donijelo odluku o njezinu sklapanju. Tvrdi se da se primjena postupka iz članka 218. stavka 11. UFEU‑a u tu svrhu temelji na nepotkrijepljenoj hipotezi te da zahtjev stoga treba odbaciti kao nedopušten.

44. U vezi s tim, kako je gore objašnjeno, treba istaknuti da se pitanja koja se Sudu upućuju u okviru zahtjeva za mišljenje mogu odnositi na bilo koji mogući scenarij povezan sa sklapanjem predviđenog sporazuma, pod uvjetom da je svrha postupka spriječiti komplikacije koje može izazvati utvrđenje nevaljanosti akta o sklapanju međunarodnog sporazuma.

45. Točno je da tužbeni razlog u tužbi za poništenje koji se temelji na povredi Ugovora koja je posljedica neke prakse može dovesti do poništenja pobijane odluke samo ako tužitelj dokaže da je donositelj te odluke osjećao da ga navodna praksa obvezuje ili je, pak, smatrao da je obvezujuća te stoga da je bila razlog ili osnova donošenja te odluke ( 28 ). Međutim, u kontekstu zahtjeva za mišljenje država članica ili institucija koja je zatražila to mišljenje nema teret dokazivanja te može postaviti bilo koje pitanje pod uvjetom da se ono odnosi na situacije koje su možda nastale ( 29 ). Naime, postupak donošenja mišljenja po samoj je svojoj prirodi namijenjen tomu da se utvrdi stajalište Suda o hipotetskim situacijama jer se po načelu može odnositi samo na odluku o sklapanju sporazuma koja još nije donesena. Prema tome, činjenica da Parlament nije dokazao da je Vijeće osjećalo da ga odnosna praksa obvezuje nije razlog za proglašenje drugog pitanja nedopuštenim.

46. Što se tiče četvrtog prigovora nedopuštenosti, koji se odnosi na to da je zahtjev za mišljenje preuranjen, valja podsjetiti da članak 218. stavak 11. UFEU‑a ne propisuje nikakve rokove u tom pogledu ( 30 ). Jedini vremenski uvjet utvrđen u toj odredbi jest da sporazum mora biti predviđen. Iz toga proizlazi da država članica, Parlament, Vijeće i Komisija mogu od Suda ishoditi mišljenje o bilo kojem pitanju koje se tiče usklađenosti s Ugovorima odluke o sklapanju međunarodnog sporazuma koja se namjerava donijeti ako Unija predviđa sklapanje tog sporazuma ( 31 ) te sve dok ga Unija nije sklopila. Budući da se postupak donošenja mišljenja mora smatrati dopuštenim čak i ako je proces donošenja odluke o sklapanju tog sporazuma još uvijek u pripremnoj fazi, taj razlog nedopuštenosti nije moguće prihvatiti.

47. Što se tiče petog prigovora nedopuštenosti, u okviru kojeg Vijeće navodi da je Parlament trebao podnijeti tužbu zbog propuštanja djelovanja, a ne zahtjev za mišljenje, mora se naglasiti da je postupak predviđen člankom 265. UFEU‑a namijenjen tomu da se europska institucija osudi za nezakonit propust u pogledu prava Unije. U ovom predmetu, čak i ako u spisu Suda postoje elementi koji upućuju na to da Parlament nastoji ubrzati proces sklapanja Istanbulske konvencije, činjenica je da se nijedno pitanje Parlamenta ne odnosi na moguće propuštanje djelovanja. Predmetni zahtjev za mišljenje stoga se ne može proglasiti nedopuštenim na temelju takvog razloga ( 32 ).

48. Što se tiče šestog prigovora nedopuštenosti, kojim se navodi da se postavljena pitanja zapravo odnose na razgraničenje između nadležnosti Unije i država članica, treba istaknuti da se taj konkretan prigovor u najboljem slučaju odnosi samo na dio (a) prvog pitanja. Temelji se na pretpostavci da se pitanjem, s obzirom na to da se odgovor koji će Sud na njega dati nikako ne može odnositi na valjanost odluke o sklapanju Istanbulske konvencije, želi ishoditi utvrđenje o konkretnoj raspodjeli nadležnosti između država članica i Unije.

49. U tom se pogledu mora podsjetiti da, kako je Sud više puta naglasio, određene nepravilnosti u pogledu odabira odgovarajuće pravne osnove ne dovode nužno do nevaljanosti odnosnog akta. Umjesto toga, mora se dokazati da ti nedostaci vjerojatno mogu utjecati na primjenjivi zakonodavni postupak ( 33 ) ili nadležnost Unije ( 34 ).

50. Primjerice, Sud je u presudi od 18. prosinca 2014., Ujedinjena Kraljevina/Vijeće (C‑81/13, EU:C:2014:2449, t. 67.), utvrdio da je „pogreška u upućivanju u pobijanoj odluci” (izostavljanje jedne od pravnih osnova) bila u potpunosti formalna mana, koja nije utjecala na valjanost odluke o kojoj je bila riječ. Slično tome, Sud se u presudi od 25. listopada 2017., Komisija/Vijeće (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803), iako je naglasio ustavnu važnost pravnih osnova ( 35 ), pobrinuo da provjeri da je, u okolnostima tog predmeta, odnosna nepravilnost vjerojatno utjecala na nadležnosti Komisije i Vijeća i njihove odnosne uloge u postupku donošenja pobijanog akta ( 36 ). Osobito, Sud je u točkama 55. i 56. te presude, iako je utvrdio da je izostanak bilo kakvog upućivanja na pravnu osnovu dovoljan razlog za poništenje odnosnog akta zbog povrede obveze obrazlaganja, ipak istaknuo da izostavljanje upućivanja na konkretnu odredbu Ugovora u određenim slučajevima, ako su druge osnove navedene, ne mora činiti bitan nedostatak.

51. U ovom je predmetu točno da različite pravne osnove navedene u dijelu (a) prvog pitanja, to jest članak 78. stavak 2., članak 82. stavak 2., članak 83. stavak 1. i članak 84. UFEU‑a, predviđaju primjenu redovnog zakonodavnog postupka te će dovesti do donošenja odluke o sklapanju sporazuma na temelju istog postupka, to jest onog predviđenog u članku 218. stavku 6. točki (a) podtočki v. i članku 218. stavku 8. UFEU‑a.

52. Točno je da, s jedne strane, članak 82. stavak 3. i članak 83. stavak 3. UFEU‑a predviđaju mogućnost da se država članica koja smatra da akt koji je obuhvaćen tim pravnim osnovama utječe na temeljne aspekte njezina pravnog sustava obrati Europskom vijeću. S druge strane, te pravne osnove odnose se na područje na koje će se vjerojatno primjenjivati protokoli br. 21 i 22 uz UEU i UFEU.

53. Međutim, kao prvo, budući da obraćanje Europskom vijeću samo prekida zakonodavni postupak, ne čini se da je takva mogućnost upućivanja predmeta Europskom vijeću, koja se nudi državama članicama, nespojiva s postupcima iz članaka 78. i 84. UFEU‑a. Kao drugo, Sud je već utvrdio da protokoli br. 21 i 22 ne mogu ni na koji način utjecati na odgovor na pitanje koje pravne osnove treba primijeniti ( 37 ). Sud je to stajalište nedavno potvrdio, u vezi s Protokolom br. 22, u mišljenju 1/15 (Sporazum između Unije i Kanade o podacima iz PNR‑a) od 26. srpnja 2017. (EU:C:2017:592) ( 38 ).

54. Stoga, u bitnome, iako ti protokoli zasigurno mogu utjecati na pravila o glasovanju koja u Vijeću treba slijediti prilikom donošenja odnosnog akta, oni ne utječu na odabir njegovih pravnih osnova ( 39 ). Naime, činjenica da je dio akta obuhvaćen glavom V. dijela trećeg UFEU‑a zasigurno ima za posljedicu to da relevantne odredbe tog akta ne obvezuju, osim u specifičnim slučajevima, Irsku ili Kraljevinu Dansku. Međutim, to sâmo po sebi ne znači da se odredbe tog akta koje su obuhvaćene područjem primjene glave V. dijela trećeg UFEU‑a moraju smatrati prevladavajućima u smislu da je obvezno navođenje odgovarajućih pravnih osnova. To samo znači da se pravila o glasovanju u Vijeću koja su propisana tim protokolima moraju slijediti prilikom usvajanja tih odredbi, čak i ako se u njima ne navodi nijedna pravna osnova iz glave V. dijela trećeg UFEU‑a.

55. S obzirom na to, moguće je stoga pitati se nastoji li se dijelom (a) prvog pitanja zapravo odrediti konkretnu točku razgraničenja između nadležnosti Unije i država članica. Ako je odgovor na to pitanje potvrdan, to znači da je taj dio pitanja izvan područja primjene postupka donošenja mišljenja na temelju članka 218. stavka 11. UFEU‑a.

56. Međutim, može se istaknuti da će se za odgovor na dio (a) prvog pitanja morati razmotriti ne samo pravne osnove koje Parlament navodi u svojem pitanju, nego i hoće li se u odluci o sklapanju sporazuma morati navesti još koja pravna osnova. Budući da se ne može isključiti da bi mogla biti relevantna druga pravna osnova, nego što je to ona koju navodi Parlament, također se ne može isključiti da odgovor Suda na postavljena pitanja može utjecati na valjanost odluke o odobrenju Unijina sklapanja Istanbulske konvencije ( 40 ). Stoga smatram da ne postoji razlog da se dio (a) prvog pitanja proglasi nedopuštenim na osnovu toga što se odnosi na pitanja koja nisu povezana s valjanošću odluke o sklapanju Istanbulske konvencije.

57. U pogledu dijela (b) prvog pitanja i drugog pitanja u svakom slučaju smatram, osim činjenice da ta pitanja nemaju nikakve veze s diobom nadležnosti između Unije i država članica, da na njih treba odgovoriti jer Sud nikada nije temeljito ispitao mogu li te obveze utjecati na sadržaj odluke o sklapanju međunarodnog sporazuma pa o tome treba donijeti odluku ( 41 ).

58. Međutim, protivno tvrdnji koju su iznijele određene stranke, drugo pitanje ne može se tumačiti u smislu da se odnosi isključivo na to može li Vijeće čekati dok sve države članice ne sklope Istanbulsku konvenciju ( 42 ). Naime, čak i ako bi se takva praksa smatrala nespojivom s Ugovorima, ta okolnost ne bi dovela do ništavosti odluke o sklapanju te konvencije jer, ponavljam, kašnjenje u tom pogledu načelno nije razlog za utvrđenje nevaljanosti. Da bi zadovoljilo kriterije dopuštenosti, to pitanje nužno treba shvatiti upravo onako kako je sročeno, to jest kao da se odnosi na to bi li odluka o sklapanju Istanbulske konvencije bila spojiva s Ugovorima ako bi se donijela prije nego što tu konvenciju sklope sve države članice.

59. Stoga sam mišljenja da sva pitanja koja je Parlament uputio Sudu treba smatrati dopuštenima, osim dijela (b) prvog pitanja, ali samo u dijelu u kojem se odnosi na odluku o potpisivanju Istanbulske konvencije.

IV. Dio (a) prvog pitanja: odgovarajuće pravne osnove za sklapanje Istanbulske konvencije

60. Parlament dijelom (a) svojeg prvog pitanja od Suda traži da odluči jesu li članak 82. stavak 2. i članak 84. UFEU‑a odgovarajuće pravne osnove za odluku Vijeća o sklapanju Istanbulske konvencije u ime Unije ili se taj akt mora temeljiti na članku 78. stavku 2., članku 82. stavku 2. i članku 83. stavku 1. UFEU‑a.

61. Parlament ističe da je u Komisijinu prijedlogu odluke o odobravanju potpisivanja Istanbulske konvencije u ime Unije te u njezinu prijedlogu odluke o odobravanju Unijina sklapanja Istanbulske konvencije naveden članak 218. UFEU‑a kao postupovna pravna osnova te članci 82. stavak 2. i članak 84. UFEU‑a kao materijalne pravne osnove. Međutim, Vijeće je prilikom donošenja odluke o odobravanju potpisivanja Istanbulske konvencije promijenilo te pravne osnove, uputivši na članak 78. stavak 2., članak 82. stavak 2. i članak 83. stavak 1. UFEU‑a.

62. S obzirom na ciljeve Istanbulske konvencije, a to su ‐ kako proizlazi iz njezinih članaka 1., 5. i 7. te poglavlja III. i IV. ‐ zaštita žena koje su žrtve nasilja i sprečavanje tog nasilja, Parlament dovodi u pitanje to je li Komisija opravdano odredila članak 82. stavak 2. i članak 84. UFEU‑a kao dva prevladavajuća elementa te konvencije. Parlament se stoga pita je li Vijeće ovlašteno napustiti članak 84. UFEU‑a kao materijalnu pravnu osnovu te umjesto njega dodati članak 78. stavak 2. i članak 83. stavak 1. UFEU‑a, kao što je to učinilo kada je donijelo odluku o odobravanju potpisivanja te konvencije.

63. Parlament ima konkretno dvojbe u pogledu članka 78. stavka 2. UFEU‑a jer ta pravna osnova pokriva samo članke 60. i 61. Istanbulske konvencije. On postavlja upit može li se te dvije odredbe smatrati autonomnim i prevladavajućim elementom te konvencije ili su one samo prenošenje u konkretno područje azila općeg nastojanja da se zaštite sve žene koje su žrtve nasilja. Ako je potonje slučaj, te dvije odredbe Istanbulske konvencije sporedne su te ne zahtijevaju dodavanje posebne pravne osnove.

64. Što se tiče članka 83. stavka 1. UFEU‑a, Parlament ističe da ta odredba Uniji dodjeljuje kaznenu nadležnost samo u određenim područjima koja ne obuhvaćaju nasilje nad ženama kao takvo. Takvo je nasilje na razini Unije stoga moguće inkriminirati kada je povezano s trgovanjem ljudima, seksualnim iskorištavanjem žena i djece i organiziranim kriminalom, što kao takvo [nije] glavni fokus Istanbulske konvencije. Osim toga, budući da su države članice zadržale nadležnost za glavninu materijalnog kaznenog prava obuhvaćenog Istanbulskom konvencijom te da se elementi za koje je Unija nadležna čine sporednima, dodavanje posebne pravne osnove koja se tiče kaznenog prava nije potrebno.

65. Iz navedenog proizlazi da se prvo pitanje odnosi na odabir pravnih osnova, a ne, kako određeni argumenti nekih stranaka mogu sugerirati, na to ima li Unija isključivu ili podijeljenu nadležnost za sklapanje Istanbulske konvencije. Okolnost jesu li određene nadležnosti isključive ili podijeljene ipak će se razmatrati, ali samo u mjeri u kojoj je to potrebno da bi se dao odgovor na to pitanje. U tom je pogledu možda praktično iznijeti određene napomene u pogledu odabira metoda prije analiziranja sadržaja Istanbulske konvencije.

A. Metodološke napomene

66. U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, odabir pravne osnove akta Unije, uključujući akt donesen radi sklapanja međunarodnog sporazuma, mora se temeljiti na objektivnim elementima koji mogu biti predmet sudskog nadzora, među kojima su cilj i sadržaj tog akta ( 43 ).

67. Ako analiza akta Unije pokaže da on slijedi dva cilja ili da ima dva sastavna dijela i ako se jedan od tih ciljeva ili sastavnih dijelova može prepoznati kao glavni, a drugi samo kao akcesoran, akt se mora temeljiti samo na jednoj pravnoj osnovi, to jest na onoj koju zahtijeva glavni ili prevladavajući cilj ili sastavni dio ( 44 ).

68. Iznimno, ako je utvrđeno da akt istodobno slijedi više ciljeva ili ako ima više sastavnih dijelova koji su neodvojivo povezani, a nijedan nije akcesoran u odnosu na drugi tako da su primjenjive različite odredbe Ugovorâ, takva se mjera mora temeljiti na različitim odgovarajućim pravnim osnovama ( 45 ). Međutim, uporaba dvostruke pravne osnove isključena je ako su postupci predviđeni za jednu ili drugu od tih osnova međusobno nespojivi ( 46 ).

69. Stoga, pravnu osnovu akta – ili, katkad, višestruke pravne osnove – određuju njegovi ciljevi i sastavni dijelovi, a ne okolnost ima li Unija isključive ili podijeljene nadležnosti u odnosu na taj akt ( 47 ). Kako ću kasnije objasniti, točno je da isključiva ili podijeljena priroda tih nadležnosti zasigurno može, s obzirom na pravo Unije, utjecati na opseg sklapanja međunarodnog sporazuma pa će time i ograničiti dostupne pravne osnove. Međutim, odabir pravnih osnova koje će se primijeniti, među onima koje odgovaraju nadležnostima koje se izvršavaju, ovisit će samo o ciljevima i sastavnim dijelovima predmetnog akta.

70. Kako je nezavisna odvjetnica J. Kokott istaknula, takav pristup ne bi trebalo primjenjivati na razgraničenje između nadležnosti Unije i nadležnosti država članica. Naime, „ako […] je [Unija] nadležna samo za određene sastavne dijelove predloženog akta, dok su za druge sastavne dijelove nadležne države članice […], [Unija] se ne može proglasiti nadležnom za čitav akt pozivajući se na kriterij glavne svrhe. U suprotnom bi se načelo ograničenih dodijeljenih ovlasti dovelo u pitanje […]” ( 48 ).

71. Slična zabrinutost mogla bi se istaknuti i u pogledu određivanja nadležnosti, među onima kojima Unija raspolaže, na kojima se donošenje odnosnog akta mora temeljiti te stoga i u pogledu određivanja odgovarajućih pravnih osnova za donošenje akta. Test težišta dovodi do toga da se postupak koji se primjenjuje na donošenje akta određuje samo na temelju glavnih pravnih osnova. Stoga u pravilu takav pristup podrazumijeva promatranje samo izvršavanja glavne nadležnosti odnosno glavnih nadležnosti. U skladu s time, važno je da se na taj način ne zaobiđu ključna postupovna jamstva koja su svojstvena izvršavanju određenih drugih nadležnosti, poput jednoglasnog glasovanja u Vijeću. Doista, iako bi se pravnu odredbu obvezno donijelo na temelju određene pravne osnove da je ona donesena zasebno, moguće je da je se donese na drugoj pravnoj osnovi, kojom se zahtijeva, primjerice, drukčije pravilo glasovanja, ako je se umetne u akt koji sadržava druge odredbe. To bi zapravo vodilo do strategija čiji je cilj uvođenje [tzv.] zakonodavnih jahača (cavalier législatif) ( 49 ).

72. Unatoč tomu, Sud u postojećoj sudskoj praksi sustavno upućuje na test „prevladavajućih ciljeva i sastavnih dijelova” (koji se naziva i „test težišta”). Primjerice, Sud je u presudi od 4. rujna 2018., Komisija/Vijeće (Sporazum s Kazahstanom) (C‑244/17, EU:C:2018:662, t. 38.), još jednom istaknuo da ako „odluka obuhvaća više sastavnih dijelova ili se njome nastoji postići više ciljeva, od kojih određeni ulaze u [Zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku], pravilo glasovanja koje se primjenjuje za njezino donošenje treba odrediti u pogledu njezina glavnog ili prevladavajućeg cilja ili sastavnog dijela”. Posljedično, čak i ako akt slijedi više ciljeva te zahtijeva„mobilizaciju” različitih nadležnosti, pravna osnova njegova donošenja neće odražavati sve nadležnosti koje su izvršene kako bi ga se donijelo, nego samo onu (one) koja (koje) odgovara (odgovaraju) njegovu glavnom cilju (ciljevima) ili glavnom sastavnom dijelu (dijelovima) ( 50 ). Usto, gore spomenuta opasnost od zaobilaženja određenih postupovnih pravila ublažena je od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, koji je značajno smanjio specifičnosti određenih postupaka.

73. Točno je da je Sud u određenim presudama, počevši s presudom od 10. siječnja 2006., Komisija/Vijeće (C‑94/03, EU:C:2006:2, t. 55.), naglasio da pravna osnova može služiti ne samo određivanju primjenjivog postupka i provjeravanju da je Unija doista, barem djelomično, nadležna potpisati odnosni sporazum, nego i informiranju trećih strana o razmjeru nadležnosti koje je Unija izvršila ( 51 ) i o području primjene odnosnog akta ( 52 ). Stoga može biti primamljivo na temelju te sudske prakse zaključiti da pravne osnove akta, da bi imale takvu ulogu, trebaju odražavati sve nadležnosti koje je Unija izvršila prilikom donošenja odnosnog akta. Osobito, takav se pristup može činiti opravdanim kada je međunarodni sporazum obuhvaćen s nekoliko nadležnosti koje Unija i država članica dijele jer je moguće da Unija odluči ne izvršiti neke od svojih nadležnosti, što znači da će biti na državama članica da provedu odgovarajuću odredbu odnosno odredbe tog sporazuma ( 53 ).

74. Međutim, takav se pristup razlikuje od pristupa koji je Sud do sada koristio kako bi izbjegao sukob pravnih osnova ( 54 ). Primjerice, Sud je u mišljenju 1/15 (Sporazum između Unije i Kanade o podacima iz PNR‑a) od 26. srpnja 2017. (EU:C:2017:592) ‐ u kojem je utvrdio da odluka o odobravanju Unijina sklapanja odnosnog međunarodnog sporazuma treba imati dvije pravne osnove – ponovno uputio na gore navedenu sudsku praksu ( 55 ).

75. Usto, iako su ta pitanja, naravno, od temeljne važnosti za unutarnji poredak Unije (i njegovu raspodjelu nadležnosti između Unije i država članica), ona se ne odnose izravno na treće države jer se na temelju članka 27. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora od 23. svibnja 1969. (Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 1155., str. 331.) – koji je međunarodni ugovor kojim se kodificira međunarodno običajno pravo s obzirom na međunarodne sporazume i koji je obvezujuć za Europsku uniju ( 56 ) – stranke međunarodnog sporazuma, bilo da je riječ o državi ili međunarodnoj organizaciji, ne mogu pozivati na odredbe svojeg unutarnjeg prava da bi opravdale neizvršavanje međunarodnog ugovora ( 57 ).

76. Iako državama članicama može biti od interesa da su potpuno upoznate s razmjerom nadležnosti koje je Unija izvršila u trenutku sklapanja sporazuma, pravne osnove akta nisu jedini način prenošenja te informacije. Doista, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se ispunjenost obveze obrazlaganja, koja je predviđena člankom 296. stavkom 2. UFEU‑a, osobito ocjenjuje s obzirom na sadržaj akta kao cjeline ( 58 ), posebice njegovih uvodnih izjava ( 59 ). Stoga, iako je važno da države članice mogu odrediti koje je ovlasti Unija izvršila kada je sklopila određeni sporazum, činjenica da tu informaciju nije moguće izvesti iz pravnih osnova koje su stvarno odabrane kao osnova donošenja odluke o odobravanju sklapanju takvog sporazuma ne čini se presudnom.

77. S obzirom na to, iako bi se moglo puno govoriti o tvrdnji da pravna osnova akta treba vjerno odražavati nadležnosti koje je Unija izvršila prilikom njegova donošenja, valja ipak primijetiti da takav pristup ne bi bio sasvim dosljedan postojećoj sudskoj praksi ( 60 ).

78. Stoga ću se u ostatku mišljenja držati smjera sudske prakse Suda prema kojem se akt koji ima više ciljeva ili sastavnih dijelova načelno mora temeljiti na jednoj pravnoj osnovi ili iznimno na više njih. Te pravne osnove moraju biti one koje zahtijevaju prevladavajući ili, barem, glavni ciljevi ili sastavni dijelovi međunarodnog sporazuma. Iz toga proizlazi da nije relevantno jesu li prilikom donošenja danog akta izvršene druge nadležnosti ako se te druge nadležnosti odnose na ciljeve ili sastavne dijelove koji su po sadržaju sporedni ili akcesorni.

79. Također treba istaknuti da, u skladu s gore navedenom sudskom praksom Suda, ciljeve i sastavne dijelove koje treba uzeti u obzir čine ciljevi i sastavni dijelovi odnosnog akta Unije. Stoga su pri određivanju odgovarajućih pravnih osnova kod sklapanja međunarodnog sporazuma odlučujući ciljevi i konkretan sadržaj odluke o odobravanju takvog sklapanja, a ne ciljevi i sastavni dijelovi samog tog sporazuma.

80. Točno je da će svrha i sadržaj te odluke u praksi uglavnom biti jednaki svrsi i sadržaju predviđenog sporazuma jer takav akt po samoj svojoj prirodi odražava pristanak Unije da je taj sporazum obvezuje ( 61 ). Međutim, to nije uvijek tako. Naime, važno je na umu imati postojanje značajne razlike u perspektivama između međunarodnog prava i prava Unije, što je ključno za ovaj predmet.

81. Iz perspektive međunarodnog prava, kada su u pitanju mješoviti sporazumi, smatra se da im Unija i države članice pristupaju zajedno, a ne usporedno ( 62 ). Posljedično, ako nije izražena rezerva u vezi s raspodjelom nadležnosti ‐ čemu je preduvjet da sporazum ne isključuje tu mogućnost ‐, Unijino sklapanje sporazuma podrazumijeva da ga je ona obvezna primjenjivati kao cjelinu ( 63 ). Za pitanja kao što su pravne osnove koje su odabrane za sklapanje takvog sporazuma ili mješovita priroda sporazuma smatra se da se tiču unutarnjeg pravnog poretka Unije ( 64 ) te ona kao takva ne mogu spriječiti odgovornost na međunarodnoj razini za neopravdano neizvršavanje sporazuma ( 65 ).

82. Međutim, iz perspektive prava Unije, kada Unija pristupa međunarodnoj konvenciji, to čini sukladno razmjeru nadležnosti koje je izvršila prilikom donošenja odluke o sklapanju te konvencije ( 66 ). Doista, ona mora izvršiti svoju isključivu vanjsku nadležnost, ali iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da prilikom sklapanja sporazuma nije obvezna izvršiti svoje podijeljene nadležnosti ( 67 ). Stoga se „težište”odluke o sklapanju sporazuma može pomicati ovisno o podijeljenim nadležnostima koje Unija odluči izvršavati tom prilikom, što utječe na to koje su pravne osnove primjenjive. Dakle, može se dogoditi da pravna osnova koja odražava, primjerice, isključivu nadležnost bude u određenoj mjeri manje važna od druge pravne osnove koja odražava podijeljenu nadležnost koju je Unija odlučila izvršiti.

83. Budući da odluka o odobravanju sklapanja međunarodnog sporazuma u ime Unije može imati restriktivniju svrhu i sadržaj u usporedbi s tim sporazumom, ta će se odluka možda morati donijeti na temelju jedne pravne osnove, iako su se, primjerice, da je Unija izvršila sve nadležnosti koje je do tada dijelila s državama članicama, možda morale upotrijebiti dvije pravne osnove ili više njih jer je ta odluka u tom slučaju mogla obuhvaćati neke druge važne ciljeve i sastavne dijelove.

84. K tome, ako Unija odluči ne izvršiti nadležnost koja bi obuhvatila glavne ciljeve i sastavne dijelove odnosnog međunarodnog sporazuma, tada će određeni ciljevi i sastavni dijelovi koji bi se smatrali akcesorni sa stajališta odluke o odobravanju tog sklapanja međunarodnog sporazuma postati prevladavajući. Zato smatram važnim razlikovati ciljeve i sastavne dijelove sporazuma od ciljeva i sastavnih dijelova odluke o odobravanju sklapanja međunarodnog sporazuma, koji bi mogli biti ograničeniji.

85. To je ključno pitanje u ovom predmetu jer je jasno da Vijeće smatra da Unija Istanbulsku konvenciju treba samo djelomično sklopiti. Stoga nije prikladno razmotriti čitavu Istanbulsku konvenciju, nego samo one njezine dijelove koji će iz perspektive prava Unije biti obvezujući za Uniju.

86. To pitanje u kontekstu tužbe za poništenje ne stvara nikakve posebne poteškoće jer Sud provodi svoj nadzor naknadno, nakon što je odnosni zakonodavni akt donesen te stoga nakon što izvršene nadležnosti postanu poznate.

87. Međutim, u kontekstu zahtjeva za mišljenje, gdje, kao u ovom predmetu, nacrt odluke još ne postoji, činjenica da Vijeće može izvršiti veći ili manji broj podijeljenih nadležnosti može donekle otežati ili čak onemogućiti određivanje pravnih osnova jer se od Suda traži da to pitanje razmotri pro futuro.

88. Doista bi se moglo činiti prikladnim započeti s razmatranjem je li svaki dio sporazuma obuhvaćen isključivom nadležnošću Unije, s obzirom na to da će Unija te nadležnosti nužno morati izvršiti. Međutim, nakon što se ta analiza provede, postavlja se pitanje kako se može odrediti što će biti težište odluke o sklapanju tog sporazuma s obzirom na to da će, kako je gore objašnjeno, to težište ovisiti i o izmijenjenim podijeljenim nadležnostima koje će Unija dobrovoljno izvršiti? Naime, osim ako je Vijeće već glasovalo o nacrtu odluke te se zahtjev za mišljenje Sudu podnosi usporedno s prosljeđivanjem tog nacrta Parlamentu, razmjer podijeljenih nadležnosti koje će se izvršiti ne može se uzeti kao izvjestan ( 68 ).

89. Prema mojemu mišljenju, u toj vrlo specifičnoj situaciji – koja otvara pitanje koje Sud do sada nije razmatrao – iz zahtjeva (ili barem iz okolnosti predmeta) je potrebno zaključiti koje će konkretne podijeljene nadležnosti Unija najvjerojatnije izvršiti. U suprotnom, kako sam objasnio u dijelu ovog mišljenja koji se odnosi na dopuštenost, ne vidim na koji bi način Sud mogao odlučiti, kako Parlament zahtijeva, o tome na kojoj se pravnoj osnovi Istanbulska konvencija mora temeljiti ( 69 ). Međutim, s obzirom na to, odgovor koji će Sud pružiti vrijedit će samo ako se predviđeni scenarij doista obistini.

90. U ovom predmetu iz teksta pitanja koje je Parlament postavio jasno proizlazi da se ono temelji na pretpostavci da će Unija za donošenje odluke o odobrenju sklapanja Istanbulske konvencije u ime Unije izvršiti barem nadležnosti koje se tiču, kao prvo, pravosudne suradnje u kaznenim stvarima i, kao drugo, azila i useljavanja. Relevantnost te pretpostavke potvrđuje sadržaj odluke o odobravanju potpisivanja Istanbulske konvencije u ime Unije, za koju se može smatrati, unatoč sudskoj praksi navedenoj u točki 42. ovog mišljenja, da predodređuje u određenoj mjeri nadležnosti koje će se izvršiti prilikom sklapanja te konvencije.

91. Međutim, takva pretpostavka mora biti barem u skladu s postojećom raspodjelom nadležnosti. Da bi se utvrdilo je li to tako, potrebno je proučiti odnosi li se sporazum, osim na navedene nadležnosti, na druge nadležnosti Unije koje se moraju izvršiti jer su isključive. Kako sam objasnio, u tu se svrhu u obzir moraju uzeti ne samo nadležnosti koje Unija namjerava izvršiti, nego i nadležnosti koje će Unija, s obzirom na to da isključivo njoj pripadaju, morati izvršiti ako želi sklopiti taj sporazum.

92. U tom pogledu treba podsjetiti da članak 3. stavak 1. UFEU‑a sadržava popis nadležnosti koje su po svojoj prirodi isključive. Osim tog popisa, u članku 3. stavku 2. UFEU‑a navodi se da „Unija ima i isključivu nadležnost za sklapanje međunarodnog sporazuma kad je njegovo sklapanje predviđeno zakonodavnim aktom Unije ili ako je takav sporazum potreban kako bi Uniji omogućio izvršavanje njezine unutarnje nadležnosti ili u mjeri u kojoj bi njegovo sklapanje moglo utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg” ( 70 ).

93. Kako proizlazi iz sudske prakse Suda, postoji opasnost da međunarodne obveze mogu negativno utjecati na zajednička pravila Unije ili izmijeniti njihov opseg, koji je takav da opravdava isključivu vanjsku nadležnost Unije, kada te obveze ulaze u područje primjene navedenih pravila ( 71 ).

94. Utvrđenje postojanja takve opasnosti ne pretpostavlja potpuno podudaranje područja obuhvaćenog međunarodnim obvezama i područja obuhvaćenog pravilima Unije ( 72 ). Konkretnije, takve međunarodne obveze mogu utjecati na pravila Unije ili izmijeniti njihov opseg kada ulaze u područje koje je već velikim dijelom uređeno takvim pravilima ( 73 ).

95. Protivno Komisijinoj tvrdnji, iz sudske prakse Suda ne može se zaključiti da je pri određivanju ima li Unija isključivu ili podijeljenu nadležnost u područjima obuhvaćenima sporazumom potrebno upotrijebiti holistički pristup. Naprotiv, budući da Unija ima samo dodijeljene nadležnosti, postojanje nadležnosti, pogotovo isključive, mora se temeljiti na zaključcima izvedenima iz opće i konkretne analize odnosa između predviđenog međunarodnog sporazuma i važećeg prava Unije ( 74 ).

96. Kako bi se provjerilo može li sporazum narušiti ujednačenu i dosljednu primjenu danih pravila Unije te funkcioniranje njima uspostavljenog sustava, ta analiza mora uzeti u obzir područja obuhvaćena pravilima Unije i odredbama predviđenog sporazuma koje će obvezivati Uniju jer oni odgovaraju nadležnostima koje je Unija odlučila izvršiti donošenjem odluke o sklapanju tog sporazuma, kao što mora uzeti u obzir i predvidljiv budući razvoj tih pravila i odredaba ( 75 ).

97. Irska u pogledu tih pitanja tvrdi da Parlament u svojem zahtjevu nije proveo opću i konkretnu analizu utjecaja Istanbulske konvencije na sekundarno pravo Unije ( 76 ). U tom smislu Sud je utvrdio da je za potrebe takve analize na predmetnoj stranci da podnese dokaze radi utvrđivanja isključive prirode vanjske nadležnosti Unije na čije se postojanje poziva ( 77 ).

98. Međutim, značajno je da je pristup iz tog smjera sudske prakse upotrijebljen u presudama donesenima povodom tužbi za poništenje. Sud u tim predmetima mora donijeti odluku na temelju očitovanja različitih stranaka. Takva obveza ne postoji u postupku donošenja mišljenja, koji obilježava duh suradnje između Suda, drugih institucija Unije i država članica te mu je cilj spriječiti pojavu komplikacija u budućnosti ( 78 ). Naime, budući da je taj postupak ex ante i nije kontradiktoran, argumenti koji se temelje na kontradiktornom sustavu ex post nadzora svojstvenom tužbama za poništenje nisu naročito relevantni u ovom kontekstu. Stoga smatram da činjenica da Parlament nije proveo opću i konkretnu analizu utjecaja Istanbulske konvencije na sekundarno pravo nije sama po sebi relevantna te je na Sudu da provede takvu analizu.

99. Međutim, valja podsjetiti da u skladu sa sudskom praksom Suda, sklapanje međunarodnog sporazuma neće utjecati na zajednička pravila kada i odredbe prava Unije i odredbe odnosnog međunarodnog sporazuma propisuju minimalne zahtjeve ( 79 ). Dakle, ta sudska praksa upućuje na to da Sud, čak i kada međunarodni sporazum obuhvaća ista područja kao što to čine zajednička pravila Unije, neće utvrditi postojanje utjecaja na ta pravila ‐ te stoga ni na podijeljenu nadležnost ‐ ako i taj sporazum i ta pravila propisuju minimalne standarde ( 80 ).

100. Kada je riječ o Istanbulskoj konvenciji, njezin članak 73. predviđa da „[o]dredbe ove Konvencije ne dovode u pitanje odredbe unutarnjeg prava i obvezujućih međunarodnih instrumenata koji su već na snazi ili mogu stupiti na snagu, prema kojima su priznata ili bi bila priznata povoljnija prava osobama u sprečavanju i borbi protiv nasilja nad ženama i nasilja u obitelji”.

101. S obzirom na to, da bi se nadležnost koju Unija dijeli s državama članicama smatrala isključivom (to jest nadležnošću koju će Vijeće morati izvršiti), potrebno je dokazati, kao prvo, da je Unija već donijela zajednička pravila u tom području koja ne propisuju minimalne standarde i, kao drugo, da će sklapanje Istanbulske konvencije vjerojatno utjecati na te standarde.

102. Što se tiče dviju odluka o odobravanju potpisivanja Istanbulske konvencije u ime Unije, moguće je dvojiti oko toga je li Vijeće pravilno smatralo da će Unija morati izvršiti te nadležnosti u skladu s trećom situacijom navedenom u članku 3. stavku 2. UFEU‑a.

103. S jedne strane, kako Republika Poljska naglašava, članak 82. stavak 2. i članak 83. stavak 1. UFEU‑a, koji se odnose na pravosudnu suradnju u kaznenim stvarima, predviđaju samo donošenje minimalnih pravila. Stoga zajednička pravila donesena u tom području valjano mogu propisivati samo minimalne standarde.

104. S druge strane, kada je riječ o članku 78. stavku 2. UFEU‑a, koji Uniji dodjeljuje nadležnost u području azila i useljavanja, na prvi se pogled čini da zajednička pravila koja je Unija donijela u pogledu politike azila i useljavanja propisuju samo minimalne standarde ili, ako to nije slučaj, smatram da nije vjerojatno da će na njih utjecati odredbe Istanbulske konvencije.

105. U tom pogledu treba doista istaknuti da Istanbulska konvencija sadržava tri odredbe koje mogu biti relevantne za politiku azila i useljavanja, a to su njezini članci 59. do 61., koji čine njezino poglavlje VII.

106. Što se tiče članka 59. Istanbulske konvencije, koji se odnosi na boravišni status žena žrtava nasilja, Unijina pravila o boravištu propisuju samo minimalne zahtjeve ( 81 ). Osobito, kako je nezavisni odvjetnik Y. Bot naveo u predmetu Rahman i dr. (C‑83/11, EU:C:2012:174, t. 64.), Direktiva 2004/38 ( 82 ) uvodi minimalno usklađenje jer joj je cilj, među ostalim, u određenim situacijama priznati pravo boravka članu obitelji rezidenta Unije, ne isključujući pritom mogućnost priznavanja tog prava u drugim slučajevima.

107. Također je točno da su određene presude koje su se odnosile na Direktivu 2004/38, kao što su presude NA ( 83 ) ili Diallo ( 84 ), možda stvorile dvojbe u pogledu minimalne prirode nekih zahtjeva te direktive. Međutim, te je presude potrebno promatrati u njihovu odgovarajućem kontekstu. Doista, Sud u prethodnom postupku, s obzirom na to da u takvom postupku nije nadležan tumačiti nacionalno pravo niti primijeniti pravo Unije na dani slučaj, presudu uvijek donosi upućujući na situaciju opisanu u upućenom pitanju ili pitanjima, koja katkad obuhvaćaju samo određene aspekte spora. Posljedično, kada se Sudu postavi pitanje o tumačenju pojedine odredbe direktive, čak i kada ta direktiva propisuje da utvrđuje samo minimalne standarde, on će najčešće zauzeti stajalište, ovisno o tome kako je pitanje postavljeno, u pogledu tumačenja koje treba primijeniti na odnosnu odredbu neovisno o mogućnosti država članica da usvoje viši standard ( 85 ). Odgovor u takvoj situaciji stoga ne dovodi u pitanje mogućnost država da isključivo na temelju svojeg nacionalnog prava priznaju pravo ulaska i boravka prema povoljnijim uvjetima ( 86 ). Dakle, kada ih se smjesti u kontekst mehanizma prethodnog postupka, rješenja upotrijebljena u presudama NA ( 87 ) odnosno Diallo ( 88 ) ne treba shvatiti na način da državama članicama zabranjuju izdavanje boravišne dozvole u odnosnim slučajevima, nego na način da od njih ne zahtijevaju da to učine ( 89 ).

108. Što se tiče članka 60. Istanbulske konvencije, on propisuje da stranke te konvencije moraju, u bitnome, priznati da se rodno utemeljeno nasilje nad ženama može priznati kao oblik proganjanja u smislu Konvencije o statusu izbjeglica iz 1951. godine te kao oblik teške povrede koja zahtijeva supsidijarnu zaštitu.

109. Određene direktive, a uglavnom one koje se naziva „direktivama prve generacije”, predviđaju da sadržavaju samo minimalna pravila ( 90 ). Točno je da novije direktive propisuju da države članice mogu uvesti ili zadržati povoljnije standarde samo „pod uvjetom da su ti standardi u skladu s [tom ili tim direktivama]”, što može upućivati na to da u pogledu određenih odredbi možda neće biti usvojeni povoljniji standardi ( 91 ). Međutim, te direktive dodjeljuju postupovna prava ili jamstva ili, alternativno, obvezuju države članice da uzmu u obzir određene okolnosti, ne isključujući pritom mogućnost dodjeljivanja drugih postupovnih prava ili jamstava ili uzimanja u obzir drugih okolnosti. Osobito, ne čini se vjerojatnim da se ijedan od razloga za isključenje iz statusa izbjeglice ili za prestanak ili opoziv supsidijarne zaštite predviđen u tim instrumentima protivi odredbama Istanbulske konvencije. Dakako, pravo Unije donekle usklađuje uvjete pod kojima se državljanima trećih zemalja ili osobama bez državljanstva može priznati status izbjeglica ili osoba kojima je na drugi način potrebna međunarodna zaštita, kao i sadržaj tog statusa ( 92 ). Međutim, ti su uvjeti takvi da se čini mogućim primijeniti ih u skladu s člankom 60. Istanbulske konvencije. Osobito, kada je riječ o statusu izbjeglice, ističem da je pojam izbjeglice u članku 2. točki (d) Direktive 2011/95 ( 93 ) definiran kao državljanin treće zemlje koji je zbog osnovanog straha od proganjana zbog, među ostalim, „pripadnosti određenoj društvenoj skupini”, što je pojam koji je u članku 10. iste direktive veoma široko definiran na način da se odnosi na, među ostalim, svaku skupinu čiji „članovi […] dijele urođene osobine”, izbjegao iz svoje nacionalne države te nije u mogućnosti ili se, zbog takvog straha, ne želi staviti pod zaštitu te države ( 94 ).

110. U potonjoj je odredbi dalje navedeno da se „[a]spekti povezani sa spolom, uključujući spolni identitet, uzimaju […] u obzir za potrebe određivanja pripadnosti posebnoj društvenoj skupini ili utvrđivanja osobine takve skupine”.

111. Naposljetku, što se tiče članka 61. Istanbulske konvencije, on propisuje da stranke te konvencije moraju poduzeti potrebne mjere kako bi poštovale načelo zabrane protjerivanja ili vraćanja osoba, što je obveza koju pravo Unije već propisuje ( 95 ).

112. U svakom slučaju, ne čini mi se da je u ovom predmetu nužno konačno odlučiti o tome ima li Unija, kako Vijeće smatra, isključivu nadležnost sklopiti Istanbulsku konvenciju u tim dvama područjima na temelju članka 3. stavka 2. UFEU‑a te stoga o tome je li Unija obvezna izvršiti te nadležnosti. Naime, čak i ako se pokaže da će te nadležnosti, u slučaju nepostojanja bilo kakve opasnosti od utjecaja Istanbulske konvencije na zajednička pravila Unije povezana s tim područjima, ostati podijeljene, Vijeće će ih svejedno moći izvršiti, što će načelno i učiniti ( 96 ). Kao što sam to gore objasnio, pitanje koje je uputio Parlament prešutno se doista temelji na premisi da će Unija izvršavati barem nadležnosti koje posjeduje u područjima azila i useljavanja te pravosudne suradnje u kaznenim stvarima.

B. Analiza ciljeva i sastavnih dijelova Istanbulske konvencije

113. Cilj Istanbulske konvencije, prema njezinoj preambuli, je „stvaranje […] Europe bez nasilja nad ženama i nasilja u obitelji”. Kako je navedeno u članku 1. te konvencije, postizanje tog cilja podijeljeno je na pet podciljeva, a to su: – „zaštititi žene od svih oblika nasilja te spriječiti, progoniti i ukloniti nasilje nad ženama i nasilje u obitelji; – pridonijeti suzbijanju svih oblika diskriminacije žena i promicati punu ravnopravnost žena i muškaraca, uključujući i osnaživanje žena; – izraditi sveobuhvatni okvir, politike i mjere za zaštitu i pomoć svim žrtvama nasilja nad ženama i nasilja u obitelji; – promicati međunarodnu suradnju radi suzbijanja nasilja nad ženama i nasilja u obitelji; – pružiti potporu i pomoć organizacijama i tijelima nadležnim za provedbu zakona [kako bi učinkovito surađivali] radi usvajanja sveobuhvatnog pristupa suzbijanju nasilja nad ženama i nasilja u obitelji.”

114. Što se tiče sadržaja Istanbulske konvencije, ta konvencija se sastoji od 81 članka koji su podijeljeni u 12 poglavlja, koja nose sljedeće naslove: – „Poglavlje I. – Svrha, definicije, ravnopravnost i nediskriminacija, opće obveze”; – „Poglavlje II.: Integrirane politike i prikupljanje podataka”; – „Poglavlje III.: Prevencija”; – „Poglavlje IV.: Zaštita i potpora”; – „Poglavlje V.: Materijalno pravo”; – „Poglavlje VI. – Istraga, kazneni progon, postupovno pravo i zaštitne mjere”; – „Poglavlje VII. – Migracija i azil”; – „Poglavlje VIII. – Međunarodna suradnja”; – „Poglavlje IX. – Mehanizam nadzora”; – „Poglavlje X. – Odnos prema drugim međunarodnim instrumentima”; – „Poglavlje XI. – Izmjene i dopune konvencije”; – „Poglavlje XII. – Završne odredbe”.

115. Poglavlje I. Istanbulske konvencije sadržava odredbe koje se odnose na ciljeve i definicije te odnos te konvencije prema ravnopravnosti i nediskriminaciji kao i općim obvezama. Osobito, u njemu su definirani ključni pojmovi koji se koriste u čitavom tekstu ( 97 ), stranke se obvezuje da osude sve oblike diskriminacije tako da u svojim pravnim porecima osiguraju primjenu načela ravnopravnosti žena i muškaraca te se daje do znanja da je moguće poduzeti pozitivne mjere ( 98 ). Osim toga, u njemu se svim strankama nalaže da osiguraju da se državni subjekti suzdržavaju od sudjelovanja u bilo kojem djelu nasilja te da djeluju uz dužnu pažnju kako bi se spriječila, istražila i kaznila djela nasilja nedržavnih subjekata te osigurala naknada štete za takva djela ( 99 ). Naposljetku, u tom se poglavlju navodi da stranke, među ostalim, promiču politike ravnopravnosti žena i muškaraca te osnaživanje žena ( 100 ).

116. Poglavlje II. obvezuje stranke da provedu sveobuhvatnu politiku odgovora na nasilje nad ženama tako da uspostave učinkovitu suradnju između svih nadležnih tijela, institucija i organizacija te, kada je to primjereno, uključe sve relevantne subjekte, kao što su vladina tijela, nacionalne, regionalne i lokalne parlamente i tijela, nacionalne institucije za ljudska prava i organizacije civilnog društva ( 101 ). Stranke usto moraju prikupljati razvrstane značajne statističke podatke i nastojati u pravilnim vremenskim razmacima među stanovništvom provoditi istraživanja o slučajevima svih oblika nasilja obuhvaćenih područjem primjene Istanbulske konvencije ( 102 ).

117. Poglavlje III. predviđa obveze stranaka u području prevencije. U bitnome, stranke moraju upotrijebiti višestrani pristup, koji se sastoji od podizanja razine svijesti, uključivanja pitanja ravnopravnosti spolova i nasilja u formalno obrazovanje na svim razinama putem prikladnih nastavnih materijala i nastavnog plana te od promicanja nenasilja i ravnopravnosti spolova u neformalnim obrazovnim okruženjima, u sportskim te kulturnim okruženjima i okruženjima za slobodno vrijeme te u medijima ( 103 ). Stranke moraju osigurati primjereno usavršavanje stručnih osoba koje rade sa žrtvama ili počiniteljima ( 104 ). Usto se moraju uspostaviti mjere za osiguravanje preventivnih intervencija i terapijskih programa ( 105 ) i poticanje privatnog sektora da sudjeluje u izradi i provedbi tih politika te u određivanju smjernica i autonomnih standarda ( 106 ).

118. U poglavlju IV. određene su obveze koje stranke imaju u pogledu zaštite i pružanja potpore žrtvama ( 107 ). Među njima su obveza pružanja žrtvama odgovarajućih i pravovremenih informacija o dostupnim uslugama potpore i pravnim mjerama na jeziku koji razumiju ( 108 ) i obveza osiguravanja pristupa općim uslugama potpore, kao što su zdravstvene i socijalne usluge, pravno i psihološko savjetovanje, financijska pomoć, stanovanje, obrazovanje, osposobljavanje i pomoć u pronalaženju zaposlenja ( 109 ), i specijaliziranim uslugama, uključujući skloništa, besplatne i stalno otvorene telefonske linije za pomoć, posebnu medicinsku i forenzičku potporu žrtvama seksualnog nasilja i vođenje računa o potrebama djece svjedoka ( 110 ). Osim toga, moraju se uspostaviti mjere za poticanje osoba koje su svjedočile počinjenju djela nasilja ili osoba koje imaju opravdane razloge vjerovati da bi se takvo djelo moglo počiniti ili da se mogu očekivati daljnja djela nasilja da to prijave, kao i pravila o uvjetima pod kojima stručna osoba prijavom djela nasilja ili očekivanih djela nasilja neće povrijediti svoju opću obvezu povjerljivosti ( 111 ).

119. Poglavlje V., koje se odnosi na materijalno pravo, sadržava najdetaljnije odredbe. Kao prvo, ono zahtijeva od stranaka da žrtvama osiguraju odgovarajuća građanskopravna sredstva protiv počinitelja tjelesnog ili psihičkog nasilja, uključujući naknadu štete, da osiguraju da se prisilni brakovi proglase nevaljanima, ponište ili razvedu bez nepotrebnih financijskih ili administrativnih poteškoća za žrtvu, te da osiguraju da se pri određivanju skrbi o djeci i prava na viđanje djece uzmu u obzir pojave nasilja obuhvaćene područjem primjene Istanbulske konvencije ( 112 ). Kao drugo, to poglavlje predviđa popis djela koja zahtijevaju kaznenopravnu inkriminaciju, koja uključuju psihičko nasilje putem prijetnji ili prisile, uhođenje, tjelesno nasilje, seksualno nasilje uključujući silovanje, prisilne brakove, sakaćenje ženskih spolnih organa, prisilni pobačaj ili prisilnu sterilizaciju i seksualno uznemiravanje ( 113 ). To poglavlje usto obvezuje stranke da inkriminiraju pomaganje, poticanje i pokušaj počinjenja navedenih kaznenih djela ( 114 ). Kao treće, u poglavlju V. se navodi da stranke moraju poduzeti mjere kako bi osigurale da se „čast” ne može isticati kao opravdanje za nijedno od tih kaznenih djela ( 115 ) te da se kaznena djela propisana u skladu s tom konvencijom primjenjuju neovisno o naravi odnosa između žrtve i počinitelja ( 116 ). Kao četvrto, poglavlje V. obvezuje stranke da poduzmu primjerene i odvraćajuće zakonodavne ili druge mjere kako bi uspostavile nadležnost nad bilo kojim kaznenim djelom utvrđenim u skladu s tom konvencijom ako je ono povezano s njihovim državnim područjem ili jednim od njihovih državljana ( 117 ). Kao peto, ono obvezuje stranke da propišu primjerene i odvraćajuće sankcije ( 118 ) te da predviđene situacije smatraju otegotnim okolnostima ( 119 ). Naposljetku, ono dopušta strankama da prilikom donošenja presude uzmu u obzir konačne presude koje je druga stranka donijela povodom kaznenih djela utvrđenih u skladu s tom konvencijom ( 120 ) te zabranjuje uspostavu obveznih alternativnih postupaka rješavanja sporova ( 121 ).

120. Poglavlje VI. odnosi se na postupovno pravo i zaštitne mjere tijekom istraga i sudskih postupaka ( 122 ). Stranke među ostalim moraju osigurati da tijela odgovorna za provedbu zakona žurno pruže zaštitu žrtvama, uključujući prikupljanje dokaza ( 123 ), i procijene opasnost od nastupanja smrti i ozbiljnost situacije ( 124 ). Posebna se pozornost mora posvetiti činjenici imaju li počinitelji pristup vatrenom oružju. Pravni poreci moraju omogućiti donošenje hitnih naloga za udaljavanje, naloga o zabrani pristupa ili naloga o zaštiti, bez nepotrebnih financijskih ili administrativnih opterećenja za žrtvu ( 125 ). Svaka povreda tih naloga mora podlijegati kaznenim ili drugim zakonskim sankcijama koje su učinkovite, razmjerne i odvraćaju od počinjenja djela. Stranke moraju osigurati da će dokazi obvezani uz seksualnu povijest i ponašanje žrtve biti dopušteni samo kad je to važno i nužno ( 126 ) te da istraga ili progon najtežih kaznenih djela neće ovisiti u potpunosti o prijavi ili pritužbi koju je podnijela žrtva ( 127 ). Stranke su usto dužne omogućiti da vladine i nevladine organizacije te savjetnici za nasilje u obitelji pomognu i/ili pruže potporu žrtvama, na njihov zahtjev, tijekom istraga i sudskih postupaka vezanih uz kaznena djela utvrđena u skladu s Istanbulskom konvencijom. Ta konvencija u tom poglavlju predviđa otvoren popis mjera zaštite prava i interesa žrtava, uključujući njihove potrebe kao svjedoka u svim stadijima istraga i sudskih postupaka. Osobito treba voditi računa o posebnim potrebama djece svjedoka i djece žrtava ( 128 ). Naposljetku, stranke moraju osigurati pravo na pravnu pomoć ( 129 ) te rok zastare mora biti takav da se u odnosu na najteža kaznena djela omogući učinkovito pokretanje postupka nakon što žrtva postane punoljetna ( 130 ).

121. Poglavlje VII. propisuje da stranke usto moraju poduzeti potrebne zakonodavne mjere kako bi spriječile da mjere borbe protiv nasilja utječu na boravišni status žrtava ( 131 ) te kako bi osigurale da se rodno utemeljeno nasilje nad ženama može priznati kao oblik proganjanja te kao oblik teške povrede koja zahtijeva supsidijarnu zaštitu u smislu Konvencije o statusu izbjeglica, potpisane u Ženevi 28. srpnja 1951. ( 132 ). Osim toga, stranke moraju uspostaviti rodno osjetljive postupke azila. Tim se poglavljem usto nastoji osigurati da se na žrtve nasilja nad ženama u svim okolnostima primjenjuje načelo zabrane protjerivanja ili vraćanja ( 133 ).

122. Poglavlje VIII. posvećeno je osiguravanju međunarodne suradnje između stranaka pri provedbi Istanbulske konvencije. Osobito, stranke moraju osigurati da žrtve kaznenih djela počinjenih na državnom području stranke te konvencije u kojoj ne prebivaju mogu podnijeti pritužbu u državi u kojoj prebivaju ( 134 ). Ako je osoba izložena neposrednom riziku od nasilja, stranke moraju međusobno razmjenjivati informacije kako bi se mogle poduzeti mjere zaštite ( 135 ). Poglavlje VIII. usto ovlašćuje osobito podnositelje zahtjeva da ih se obavijesti o konačnom ishodu aktivnosti poduzetih u skladu s tim poglavljem organiziranjem razmjena informacija o tom pitanju između stranaka te konvencije ( 136 ).

123. Poglavljem IX. uspostavljen je mehanizam nadzora provedbe Istanbulske konvencije, čija je provedba povjerena GREVIO‑u.

124. U poglavlju X. pojašnjeno je da Istanbulska konvencija ne utječe na obveze koje stranke imaju na temelju drugih međunarodnih instrumenata te da stranke mogu sklapati druge međunarodne sporazume o pitanjima uređenima tom konvencijom kako bi dopunile ili osnažile njezine odredbe.

125. U poglavlju XI. predviđen je postupak donošenja izmjena Istanbulske konvencije.

126. Poglavlje XII. sadržava završne odredbe. U njemu se izričito spominje da je Istanbulska konvencija otvorena za potpisivanje Europskoj uniji ( 137 ). To poglavlje usto predviđa da su rezerve moguće samo u određenim slučajevima i pod određenim uvjetima ( 138 ).

127. Kako je Komisija istaknula u svojem Prijedlogu odluke Vijeća o potpisivanju, u ime Europske unije, Konvencije Vijeća Europe o sprečavanju i borbi protiv nasilja nad ženama i nasilja u obitelji ( 139 ), Unijino sklapanje Istanbulske konvencije vjerojatno će se odnositi na velik broj Unijinih isključivih nadležnosti ili nadležnosti koje dijeli s državama članicama. Shodno tome, velik broj pravnih osnova iz UFEU‑a teoretski može biti relevantan, kao što su „članak 16. (zaštita podataka), članak 19. stavak 1. (spolna diskriminacija), članak 23. (konzularna zaštita građana druge države članice), članci 18., 21., 46. i 50. (slobodno kretanje građana, slobodno kretanje radnika i sloboda poslovnog nastana), članak 78. (azil te supsidijarna i privremena zaštita), članak 79. (useljavanje), članak 81. (pravosudna suradnja u građanskim stvarima), članak 82. (pravosudna suradnja u kaznenim stvarima), članak 83. (utvrđivanje kaznenih djela i kazni za osobito teška kaznena djela s prekograničnom dimenzijom na razini EU‑a), članak 84. (neusklađene mjere sprečavanja kriminala) i članak 157. (jednake mogućnosti muškaraca i žena i jednako postupanje prema muškarcima i ženama u područjima zapošljavanja i rada)”. Tim se osnovama mogu dodati, iako ih Komisija nije navela, članak 165. (razvoj kvalitetnog obrazovanja), članak 166. (provedba politike strukovnog osposobljavanja) ili članak 336. UFEU‑a (uvjeti zaposlenja dužnosnika i ostalih službenika Unije) ( 140 ).

128. Međutim, kako sam objasnio, pravna osnova ili pravne osnove akta ne moraju odražavati sve nadležnosti koje su izvršene prilikom njegova donošenja. Odluka o odobravanju Unijina sklapanja Istanbulske konvencije trebala bi se temeljiti samo na pravnoj osnovi ili pravnim osnovama koje odgovaraju onomu što će biti težište te odluke.

C. Određivanje glavnih ciljeva i sastavnih dijelova odluke o odobravanju sklapanja Istanbulske konvencije u ime Unije

129. Da odgovor na dio (a) prvog pitanja ovisi samo o ciljevima i sadržaju Istanbulske konvencije, bilo bi dovoljno istaknuti da je uklanjanje rodne diskriminacije očito njezin glavni cilj i sastavni dio, iako ona ima više sastavnih dijelova ( 141 ). Naime, kako je navedeno u Izvješću s objašnjenjima o Istanbulskoj konvenciji, ta konvencija ima za cilj, kako proizlazi iz njezine preambule, priznati postojanje „veze između suzbijanja nasilja nad ženama i ostvarenja pravne i činjenične ravnopravnosti spolova” [neslužbeni prijevod] ( 142 ). U tom je izvješću dalje navedeno da „definicija ‚nasilja nad ženama’ jasno upućuje na to da nasilje nad ženama za potrebe Konvencije podrazumijeva kršenje ljudskih prava i oblik diskriminacije” [neslužbeni prijevod] ( 143 ). Posljedično, u nedostatku konkretnije pravne osnove, čini se da je relevantna pravna osnova članak 3. stavak 3. UEU‑a, koji, u vezi s člankom 19. UFEU‑a, Uniji daje nadležnost „poduzeti odgovarajuće radnje radi suzbijanja diskriminacije na temelju spola”.

130. Međutim, kao što je to navedeno gore, kako bi se odredila pravna osnova odluke o odobravanju sklapanja Istanbulske konvencije u ime Unije, treba uzeti u obzir ne samo ciljeve i sastavne dijelove te konvencije, nego i ciljeve i sastavne dijelove same te odluke.

131. U ovom se predmetu više ili manje podrazumijeva da Vijeće želi da Unija izvršava samo nadležnosti koje odgovaraju odredbama navedenima u pitanju Parlamenta, koje ne uključuju ni članak 3. stavak 3. UEU‑a ni članak 19. UFEU‑a.

132. Shodno tome, odluka o odobravanju sklapanja Istanbulske konvencije u ime Unije može se temeljiti na tim odredbama ako se, u najmanju ruku, pokaže da Unija mora izvršiti odgovarajuću vanjsku nadležnost.

133. U tom pogledu treba istaknuti da suzbijanje rodne diskriminacije nije jedno od područja navedenih u članku 3. stavku 1. UFEU‑a za koja je Uniji izričito dodijeljena isključiva nadležnost. Kada je riječ o raznim slučajevima isključive vanjske nadležnosti navedenima u članku 3. stavku 2. UFEU‑a, relevantnom se čini samo treća situacija spomenuta u toj odredbi (to jest da Unija ima isključivu vanjsku nadležnost za sklapanje međunarodnog sporazuma u odnosu na njegove odredbe koje će vjerojatno utjecati na zajednička pravila Unije).

134. Kako je ranije objašnjeno, budući da Istanbulska konvencija predviđa samo minimalna pravila, da bi Unija imala isključivu nadležnost zbog postojanja zajedničkih pravila na koja bi sklapanje te konvencije moglo utjecati, ta bi zajednička pravila morala propisivati više od minimalnih standarda. Međutim, zajednička pravila donesena u području borbe protiv spolne diskriminacije, koja proizlaze iz Direktive 2000/78 ( 144 ), Direktive 2004/113 ( 145 ), Direktive 2006/54 ( 146 ) ili Direktive 2010/41 ( 147 ), utvrđuju samo minimalna pravila jer sva ona predviđaju da države članice mogu uvesti ili zadržati povoljnije odredbe.

135. S obzirom na trenutni sadržaj zajedničkih pravila o borbi protiv spolne diskriminacije, mora se istaknuti da Unija nema isključivu vanjsku nadležnost u tom području. Unija stoga nije obvezna izvršiti svoju nadležnost u borbi protiv spolne diskriminacije kako bi sklopila Istanbulsku konvenciju ( 148 ). Budući da se postavljeno pitanje temelji na pretpostavci da će Unija u načelu izvršiti samo nadležnosti koje se odnose na azil i pravosudnu suradnju u kaznenim stvarima, članak 3. stavak 3. UEU‑a ili članak 19. UFEU‑a nisu odgovarajuće pravne osnove za donošenje odluke o sklapanju Istanbulske konvencije u ime Unije.

136. S obzirom na to, sada ću razmotriti postoje li pravne osnove koje, iako ne obuhvaćaju čitavu Istanbulsku konvenciju, vjerojatno obuhvaćaju njezine važne dijelove, a istodobno odgovaraju nadležnostima koje će Unija imati ili koje namjerava izvršiti prilikom sklapanja te konvencije. Doista, činjenica da Unija mora izvršavati nadležnosti koje se razlikuju od nadležnosti koje odgovaraju pravnim osnovama koje je naveo Parlament u svojim pitanjima nije sama po sebi dostatna da ih se u tu svrhu uzme u obzir; također je nužno da te nadležnosti obuhvaćaju sastavne dijelove Istanbulske konvencije koji su barem jednake važnosti kao i nadležnosti obuhvaćene pravnim osnovama koje navodi Parlament.

137. U tu ću svrhu početi razmatranjem postoje li nadležnosti osim onih koje je Parlament predvidio u svojem pitanju koje bi mogle biti dovoljno relevantne te koje će Unija biti obvezna izvršiti kako bi sklopila Istanbulsku konvenciju.

D. Postojanje pravnih osnova osim onih koje je Parlament naveo u svojem pitanju koje odgovaraju, s jedne strane, nadležnostima koje bi Unija bila obvezna izvršiti i, s druge strane, ciljevima i sastavnim dijelovima Istanbulske konvencije za koje će se vjerojatno smatrati da su barem jednako važni kao nadležnosti obuhvaćene pravnim osnovama koje navodi Parlament

138. Među različitim nadležnostima navedenima u točki 127. ovog mišljenja koje će Istanbulska konvencija vjerojatno zahvaćati, čini se da su samo četiri dovoljno relevantne da opravdaju detaljnije razmatranje, a to su članak 165. (razvoj kvalitetnog obrazovanja), članak 166. (provedba politike strukovnog osposobljavanja), članak 81. (pravosudna suradnja u građanskim stvarima) i članak 336. UFEU‑a (uvjeti zaposlenja dužnosnika i ostalih službenika Unije). Aspekti Istanbulske konvencije koji se odnose na obrazovanje i strukovno osposobljavanje

139. U skladu s člankom 6. UFEU‑a, Unija u području obrazovanja i strukovnog osposobljavanja ima tek podupirajuću nadležnost. Budući da Unija takvu nadležnost ne može prisvojiti zbog same njezine prirode, ona je nikada nije obvezna izvršiti. Aspekti Istanbulske konvencije koji se odnose na pravosudnu suradnju u građanskim stvarima

140. Prema članku 81. stavku 1. UFEU‑a, pravosudna suradnja u građanskim stvarima s prekograničnim implikacijama nadležnost je koju Unija dijeli s državama članicama. Druga rečenica te odredbe predviđa da ta suradnja može uključivati usvajanje mjera za usklađivanje zakona i drugih propisa država članica ( 149 ). Članak 81. stavak 2. UFEU‑a sadržava iscrpan popis ciljeva koje mogu imati mjere koje Unija može usvojiti.

141. Unija je na temelju te odredbe donijela razne propise. Neki od njih, kao što je Direktiva Vijeća 2003/8/EZ, kojoj je cilj unaprijediti pristup pravosuđu u prekograničnim sporovima, uspostavljaju samo minimalne standarde ( 150 ). Slično tomu, članak 1. stavak 2. Direktive 2008/52 ( 151 ) predviđa da se ta direktiva ne primjenjuje na prava i obveze o kojima prema odgovarajućem mjerodavnom pravu ne odlučuju stranke. Stoga ta direktiva ne isključuje mogućnost da države članice zabrane uporabu mirenja u određenim područjima ( 152 ).

142. Međutim, drugi instrumenti sadržavaju pravila koja očito ne predviđaju tek minimalne zahtjeve ( 153 ). Konkretno, Sud je već presudio da je u pogledu uspostave mehanizama priznavanja sudskih odluka Unija stekla vanjsku nadležnost ( 154 ).

143. Budući da članak 62. Istanbulske konvencije propisuje da stranke te konvencije moraju surađivati radi izvršenja relevantnih građanskih ili kaznenih presuda koje su donijele sudbene vlasti stranaka, uključujući odluke o zaštiti, Unija će naposljetku morati izvršiti svoju isključivu vanjsku nadležnost za pravosudnu suradnju u građanskim stvarima u odnosu na određene odredbe te konvencije, kao što je članak 62. stavak 1. točka (a). Aspekti Istanbulske konvencije koji se odnose na određivanje uvjeta zaposlenja dužnosnika i ostalih službenika Unije

144. U skladu s člankom 336. UFEU‑a, Europski parlament i Vijeće, uredbama, u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom i nakon savjetovanja s ostalim zainteresiranim institucijama, utvrđuju Pravilnik o osoblju za dužnosnike Europske unije i uvjete zaposlenja ostalih službenika Unije.

145. Točno je da se uvjeti zaposlenja svog osoblja Unije ne odnose na područja navedena u člancima 3. i 6. UFEU‑a. Shodno tome, Unija tu nadležnost dijeli s državama članicama, u skladu s člankom 4. stavkom 1. UFEU‑a. Međutim, treba istaknuti da je Unija tu nadležnost prisvojila donošenjem Uredbe br. 31 (EEZ), 11 (EZAE) o Pravilniku o osoblju za dužnosnike i Uvjetima zaposlenja ostalih službenika Europske ekonomske zajednice i Europske zajednice za atomsku energiju ( 155 ) te da stoga treba smatrati da je Unija u tom području stekla isključivu vanjsku nadležnost u skladu s člankom 3. stavkom 2. UFEU‑a.

146. Iz toga proizlazi da je osim pravnih osnova koje je Parlament naveo potrebno razmotriti članke 81. i 336. UFEU‑a kako bi se utvrdilo na temelju koje se pravne osnove ili pravnih osnova treba donijeti odluka o odobravanju sklapanja Istanbulske konvencije u ime Unije.

147. Kada je riječ o nadležnostima različitima od onih četiriju koje se ranije razmatralo ili onih na koje Parlament upućuje u svojem pitanju, smatram da, čak i ako su određene odredbe Istanbulske konvencije obuhvaćene tom nadležnosti, nije vjerojatno da će te odredbe utjecati na težište eventualne Unijine odluke o sklapanju te konvencije, zbog razloga koje sam upravo naveo. To je ili zato što Unija nije obvezna izvršiti te nadležnosti ili zato što je odnosne odredbe s obzirom na okolnosti moguće smatrati sporednima.

E. Konačna ocjena: relevantnost pravnih osnova koje navodi Parlament i pravnih osnova koje su prethodno utvrđene kao pravne osnove koje istodobno odgovaraju nadležnostima koje će se izvršiti i koje dostatno obuhvaćaju relevantne ciljeve i sastavne dijelove Istanbulske konvencije

148. U tom se pogledu za početak čini važnim ponovno naglasiti ono što ovaj predmet čini specifičnim, a to je činjenica da Unija neće izvršiti sve nadležnosti koje dijeli s državama članicama. Konkretno, čini se da Unija neće morati izvršiti nadležnost za koju bi se smatralo da obuhvaća ciljeve i prevladavajuće sastavne dijelove Istanbulske konvencije, to jest nadležnost za borbu protiv diskriminacije na temelju roda ( 156 ).

149. Zbog toga relevantnima mogu postati druge moguće pravne osnove, koje bi inače bile sporedne. Međutim, treba imati na umu da one tek djelomično obuhvaćaju ciljeve i sastavne dijelove Istanbulske konvencije. Stoga je, kako sam objasnio, potrebno utvrditi, u usporedbi s drugim mogućim pravnim osnovama, a ne u apsolutnom smislu, koja je relevantna pravna osnova ili koje su relevantne pravne osnove.

150. Parlament u svojem pitanju pita može li se odluka o odobravanju sklapanja Istanbulske konvencije valjano temeljiti, kako je Vijeće predvidjelo, na članku 82. stavku 2. i članku 84. UFEU‑a ili se, pak, treba temeljiti na članku 78. stavku 2., članku 82. stavku 2. i članku 83. stavku 1. UFEU‑a. Osim tih pravnih osnova, za koje se mora pretpostaviti da odgovaraju nadležnostima koje je Unija odabrala izvršiti, u obzir također treba uzeti, zbog gore navedenih razloga, članke 81. i 336. UFEU‑a. Započet ću s analizom članka 82. stavka 2., članka 83. stavka 1. i članka 84. UFEU‑a, koji se svi nalaze u poglavlju 4. glave V. dijela trećeg UFEU‑a te se odnose na pravosudnu suradnju u kaznenim stvarima, te članka 81. stavka 1. UFEU‑a.

151. Prvo se može primijetiti da članak 82. stavak 2. UFEU‑a Uniji dodjeljuje nadležnost da utvrdi minimalna pravila potrebna za olakšavanje uzajamnog priznavanja presuda i sudskih odluka te policijske i pravosudne suradnje u kaznenim stvarima s prekograničnim elementima. Međutim, drugi podstavak te odredbe predviđa da se ta pravila odnose, ako ne postoji prethodna odluka Vijeća kojom su unaprijed određeni drugi posebni aspekti kaznenog postupka, na uzajamno prihvaćanje dokaza među državama članicama, prava pojedinaca u kaznenom postupku ili prava žrtava kaznenog djela ( 157 ).

152. Kako sam ranije spomenuo, cilj poglavlja VIII. Istanbulske konvencije je uspostava međunarodne pravosudne suradnje usmjerene prema kaznenom području. Odredbe tog poglavlja stoga će vjerojatno biti obuhvaćene područjem primjene članka 82. stavka 2. UFEU‑a ( 158 ). S obzirom na činjenicu da su države članice uvelike zadržale isključivu nadležnost u kaznenim stvarima, smatram da, od mogućih pravnih osnova, članak 82. stavak 2. UFEU‑a čini, relativno govoreći te ako uopće ne postoji Unijina želja da izvrši svoju nadležnost u području jednakog postupanja, pravnu osnovu koja vjerojatno obuhvaća pravno težište odluke o odobravanju sklapanja Istanbulske konvencije u ime Unije. U tom je pogledu možda značajno to da sve tri institucije koje su podnijele pisana očitovanja ‐ Europski parlament, Vijeće i Komisija – jednoglasno smatraju da je članak 82. stavak 2. UFEU‑a jedna od odgovarajućih materijalnih pravnih osnova za donošenje odluke o odobravanju Unijina sklapanja Istanbulske konvencije.

153. S obzirom na navedeno, smatram da članak 81. stavak 1. UFEU‑a ne može biti jedna od pravnih osnova za donošenje odluke o odobravanju sklapanja Istanbulske konvencije u ime Unije. Naime, iz općeg sustava te konvencije jasno proizlazi da su njezini ciljevi i sastavni dijelovi koji će vjerojatno biti obuhvaćeni pravosudnom suradnjom u građanskim stvarima sporedni u odnosu na uspostavu međunarodne suradnje u kaznenim stvarima. Naime, iz odredbi poglavlja VIII. (članci 62. do 65.) kao i iz općeg sustava te konvencije jasno je da ona prioritet želi dati kaznenopravnom odgovoru na nasilje nad ženama te da je predviđena suradnja prije svega kaznene prirode. S obzirom na to, smatram da su odredbe Istanbulske konvencije koje se odnose na uspostavu pravosudne suradnje u građanskim stvarima u bitnome sporedne kaznenoj suradnji koju ta konvencija nastoji uspostaviti.

154. Što se tiče članka 83. stavka 1. UFEU‑a, ta odredba Uniji dodjeljuje nadležnost da utvrdi minimalna pravila o definiranju kaznenih djela i sankcija na području osobito teškog kriminaliteta s prekograničnim elementima koji proizlaze iz prirode ili učinka takvih kaznenih djela ili iz posebne potrebe za njihovim zajedničkim suzbijanjem. Međutim, u drugom podstavku te odredbe iscrpno su navedena područja na koja se to odnosi, a to su terorizam, trgovanje ljudima i seksualno iskorištavanje žena i djece, nezakonita trgovina drogom, nezakonita trgovina oružjem, pranje novca, korupcija, krivotvorenje sredstava plaćanja, računalni kriminal i organizirani kriminal. Iako treći podstavak te odredbe predviđa da Vijeće može usvojiti odluku kojom će proširiti popis tih područja, ne čini se da je ono do sada upotrijebilo tu mogućnost ( 159 ).

155. S obzirom na popis područja koja su trenutno obuhvaćena člankom 83. stavkom 1. UFEU‑a, čini se da materijalne kaznenopravne odredbe Istanbulske konvencije nisu obuhvaćene nadležnošću Unije, nego je zadržana nadležnost država članica. Smatram da puka činjenica da nasilje na koje se ta konvencija odnosi u nekim slučajevima može biti obuhvaćeno trgovanjem ljudima ili seksualnim iskorištavanjem žena i djece nije sama po sebi dovoljna da se zaključi da će određene odredbe Istanbulske konvencije vjerojatno biti obuhvaćene nadležnošću Unije koja proizlazi iz članka 83. stavka 1. UFEU‑a. Stoga mi se u svakom slučaju čini da je uporaba te pravne osnove isključena.

156. Što se tiče članka 84. UFEU‑a, svrha te odredbe je omogućiti Uniji da utvrdi mjere za promicanje i podupiranje djelovanja država članica u području suzbijanja kriminaliteta, pri čemu je isključeno bilo kakvo usklađivanje zakona i drugih propisa država članica. Stoga pitanje koje treba postaviti glasi hoće li Istanbulska konvencija zahtijevati od Unije, ako je Unija sklopi, donošenje podupirućih mjera.

157. U tom pogledu Istanbulska konvencija svojim strankama potpisnicama izravno nalaže nekoliko obveza poduzimanja određenih preventivnih i zaštitnih mjera. Međutim, smatram da članak 84. UFEU‑a ne treba preusko tumačiti, na način da dopušta samo usvajanje mjera čiji su adresati države članice, već ga treba tumačiti na način da dopušta, kako jasno proizlazi iz njegova teksta, i usvajanje mjera podrške djelovanju države, to jest mjera koje su dodatne u odnosu na mjere koje donose države, ne isključujući mogućnost da se one izravno odnose na fizičke osobe.

158. Što se tiče važnosti ciljeva i sastavnih dijelova Istanbulske konvencije koji se odnose na prevenciju kaznenih djela, a s obzirom na to da Unija, kako sam objasnio, neće izvršiti sve svoje nadležnosti, a osobito svoju nadležnost u pogledu borbe protiv diskriminacije na temelju roda, određivanje je li neka pravna osnova glavna postaje relativno. Drugim riječima, na pitanje jesu li određeni ciljevi i sastavni dijelovi Istanbulske konvencije prevladavajući odnosno glavni mora se odgovoriti u usporedbi s drugim ciljevima i sastavnim dijelovima te konvencije koji će obvezivati Uniju zato što će Unija odlučiti izvršiti odgovarajuće nadležnosti.

159. U tim okolnostima, budući da Vijeće namjerava ograničiti opseg pravnih obveza koje će Unija preuzeti u trenutku sklapanja Istanbulske konvencije, čini mi se da su ciljevi i sastavni dijelovi odluke o odobravanju Unijina sklapanja te konvencije koje bi se moglo obuhvatiti člankom 84. UFEU‑a jednako prevladavajući kao oni obuhvaćeni člankom 82. stavkom 2. UFEU‑a. Uostalom, i pravosudna suradnja u kaznenim stvarima i prevencija nasilja nad ženama predmet su, svaka zasebno, čitavih poglavlja te konvencije.

160. Što se tiče članka 78. stavka 2. UFEU‑a, ta odredba govori o nadležnosti Unije da uspostavi zajednički sustav azila. Točno je da Istanbulska konvencija, kako je Parlament istaknuo, sadržava samo tri članka koja se odnose na migraciju i azil. Članak 59. te konvencije obvezuje stranke da u svojem nacionalnom zakonodavstvu ženama‑migrantima koje su žrtve nasilja omoguće stjecanje vlastitog boravišnog statusa, dok članci 60. i 61. te konvencije zahtijevaju, u bitnome, da stranke nasilje nad ženama priznaju kao oblik proganjanja, da zahtjeve za status izbjeglice ispituju na temelju rodno osjetljivog tumačenja te da poštuju načelo zabrane protjerivanja i vraćanja žrtava nasilja nad ženama.

161. Međutim, treba istaknuti da, kao prvo, te tri odredbe čine zasebno poglavlje, što pokazuje da Istanbulska konvencija tim područjima pridaje jednaku važnost kao što to čini u odnosu na pravosudnu suradnju ili preventivne mjere. Kao drugo, te odredbe, za razliku od većine odredbi u pogledu kojih je Unija nadležna, ne odgovaraju pravu koje je trenutno važeće u Uniji. Pravo Unije trenutno načelno ne predviđa da je obveza uzimanja u obzir nasilja nad ženama jedan od oblika proganjanja koji mogu biti osnova za dodjelu statusa izbjeglice pa usvajanje takve izričite obveze može imati važne praktične implikacije. Kao treće i najvažnije, treba imati na umu to da s gledišta prava Unije vrlo velik broj odredbi Istanbulske konvencije neće biti obvezujuć za Uniju, s obzirom na to je Vijeće predvidjelo sklapanje te konvencije koje bi bilo ograničeno na određene nadležnosti.

162. U tom kontekstu smatram da članak 78. stavak 2. UFEU‑a treba biti jedna od pravnih osnova odluke o sklapanju Istanbulske konvencije u ime Unije jer obuhvaća ciljeve i sastavne dijelove koje, barem u usporedbi s ostalim ciljevima i sastavnim dijelovima koje će ta odluka imati, treba smatrati prevladavajućima. Iako se može tvrditi da bi određeni ciljevi i sastavni dijelovi te konvencije možda bili obuhvaćeni isključivom nadležnošću Unije koju nisam spomenuo, oni u najboljem slučaju mogu biti tek sporedni.

163. Naposljetku, kada je riječ o uvjetima zaposlenja svog osoblja Unije, čini mi se očitim da, obično, puka činjenica da će se međunarodni sporazum vjerojatno odnositi i na osoblje Unije nije dovoljna da opravda navođenje članka 336. UFEU‑a kao pravne osnove: potrebno je da primjena tog sporazuma na to osoblje čini cilj ili glavni sastavni dio odluke o sklapanju tog sporazuma.

164. Međutim, budući da Unija u predmetnom slučaju ne namjerava izvršiti svoju nadležnost u pogledu borbe protiv rodne diskriminacije, ističem da će ostale navedene pravne osnove tek djelomično obuhvatiti predmetni sporazum. Važan dio ciljeva i sastavnih dijelova Istanbulske konvencije, osobito oni koji predviđaju inkriminiranje određenih ponašanja, ulazit će u isključivu nadležnost država članica. Obveze koje će Unija morati preuzeti, ako bude ustrajala u svojoj namjeri da ograničeno pristupi Istanbulskoj konvenciji, zapravo će biti poprilično ograničene. U tim mi se okolnostima čini da će ciljevi i sastavni dijelovi te konvencije koji se mogu obuhvatiti člankom 336. UFEU‑a biti, iz Unijine perspektive, komparativno jednako važni kao ciljevi i sastavni dijelovi obuhvaćeni člankom 78. stavkom 2., člankom 82. stavkom 2. i člankom 84. UFEU‑a. Doista, Unijino pristupanje Istanbulskoj konvenciji imat će puni učinak s obzirom na njezino osoblje. Stoga će obveze koje ratifikacija ove konvencije podrazumijeva za Uniju u pogledu njezina osoblja biti šire ratione materiae nego obveze koje proizlaze za građane Unije iz izvršavanja njezinih drugih nadležnosti. U tim mi se okolnostima čini da ograničeno pristupanje stvara posebnu situaciju u kojoj se sastavnica javne službe ne može smatrati sporednom u odnosu na druge nadležnosti.

165. Točno je da se, u skladu sa sudskom praksom Suda, akt načelno mora donijeti na temelju jedne pravne osnove. Međutim, kako je gore objašnjeno, ako Unija namjerava ograničeno pristupiti Istanbulskoj konvenciji, tako što neće izvršiti svoju nadležnost u području borbe protiv diskriminacije na temelju roda, kumuliranje pravnih osnova čini se neizbježnim zbog fragmentacije drugih nadležnosti ( 160 ). Usto, sve te pravne osnove predviđaju isti postupak u pogledu izvršavanja unutarnjih nadležnosti, to jest redovni zakonodavni postupak, koji, u pogledu izvršavanja vanjskih ovlasti, dovodi, u skladu s člankom 218. UFEU‑a, do primjene istih pravila o glasovanju. Stoga su te pravne osnove i izvršavanje Unijine vanjske nadležnosti potpuno usklađeni.

166. S obzirom na navedeno, predlažem da Sud na prvo pitanje odgovori na način da se, s obzirom na opseg sklapanja Istanbulske konvencije koji Vijeće predviđa, odluka o odobravanju Unijina sklapanja te konvencije mora temeljiti na članku 78. stavku 2., članku 82. stavku 2., članku 84. i članku 336. UFEU‑a.

V. Prvo pitanje, dio (b): mogućnost da se odobrenje sklapanja Istanbulske konvencije da putem dviju zasebnih odluka

167. Dio (b) prvog pitanja Parlamenta u bitnome se odnosi na to bi li odobrenje Unijina sklapanja Istanbulske konvencije bilo nevaljano ako bi se, među ostalim, zbog odabira pravnih osnova, dalo putem dviju zasebnih odluka.

168. Parlament ističe da je kao razlog donošenja dviju zasebnih odluka tijekom faze potpisivanja Istanbulske konvencije navedena činjenica da članci 60. i 61. Istanbulske konvencije obuhvaćaju područje zajedničke politike azila, supsidijarne zaštite i privremene zaštite u smislu članka 78. UFEU‑a. To bi stvorilo velik problem u vezi s primjenom Protokola br. 21, s obzirom na to da on propisuje da Irska nije obvezana mjerama donesenima u tom području niti podliježe njihovoj primjeni te stoga ne sudjeluje u njihovu usvajanju, osim ako ne pristane na sudjelovanje. Međutim, Parlament smatra da zabrinutosti izražene u pogledu Protokola br. 21 nisu osnovane jer bi u slučaju da Unija sklopi Istanbulsku konvenciju Irska bila obvezana tim sklapanjem u odnosu na sve nadležnosti koje Unija izvrši putem te konvencije. Međutim, ne mogu se složiti s tim argumentom utoliko što se njime praktično navodi da Protokol br. 21 u tom slučaju ne bi imao nikakav utjecaj jer se odnosne odredbe te konvencije uvelike odnose na zajednička pravila koja je Irska prihvatila.

169. Uvodno primjećujem da se to pitanje Parlamenta odnosi na formalnu buduću valjanost odluke o sklapanju Istanbulske konvencije.

170. U tom pogledu treba podsjetiti da iz članka 263. UFEU‑a proizlazi da se formalna valjanost akta može dovesti u pitanje samo ako je došlo do povrede bitnog postupovnog zahtjeva. Stoga je moguće upitati se: što čini bitan postupovni zahtjev u tom smislu?

171. Kako sam već objasnio, ti zahtjevi uključuju postupovne i formalne zahtjeve koji će vjerojatno utjecati na sadržaj odnosnog akta ( 161 ) ili, kada je riječ o obvezi obrazlaganja, dovesti do nedoumica u pogledu prirode ili područja primjene spornog akta ( 162 ). Shodno tome, da bi se utvrdilo protivi li se donošenje dviju zasebnih odluka ‐ umjesto jedne ‐ pravu Unije, potrebno je razmotriti, kao prvo, povređuje li „razdvojeni postupak” pravilo ili načelo i, kao drugo, može li se to pravilo ili načelo smatrati „bitnim” u tom smislu.

172. Kada je riječ o postojanju takvog pravila ili načela, može se primijetiti da nijedna odredba Ugovora ili unutarnjeg poslovnika Vijeća ne propisuje zahtjev koji zabranjuje razdvajanje odluke o odobrav