Zbornik sudske pr akse  
PRESUDA SUDA (veliko vijeće) 
19. prosinca 2018 .* 
„Zahtjev za prethodnu odluku – Usklađivanje zakono davstava – Bonitetni nadzor nad kreditnim 
institucijama – Stjecanje kvalificiranog udjela u kreditnoj instituciji – Postupak uređen Direktivom 
2013 /36/EU, Uredbom (EU) br. 1024 /2013 i Uredbom (EU) br. 468/2014 – Složeni upravni postupak – 
Isključiva ovlast donošenja odluka Europske središnje banke (ESB) – Tužba podnesena protiv 
pripremnih akata koje je donijelo nadležno nacionalno tijelo – Navodna povreda pravomoćnosti 
nacionalne odluke” 
U predmetu C-219/17, 
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU-a, koji je uputio Consiglio di 
Stato (Državno vijeće, Italija), odlukom od 23. veljače 2017 ., koju je Sud zaprimio 25. travnja 2017 ., u 
postupku 
Silvio Berlusconi,  
Finanziaria d’investimento Fininvest SpA (Fininvest)  
protiv 
Banca d’Italia,  
Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS),  
uz sudjelovanje: 
Ministero dell’E conomia e delle Finanze,  
Banca Mediolanum SpA,  
Holding Italiana Quarta SpA,  
Fin. Prog. Italia di E. Doris & C. s.a.p.a.,  
Sirefid SpA,  
Ennija Dorisa,  
* Jezik postupka: talijanski 
HR 
ECLI:EU:C:2018 :1023 1 
PRESUDA OD 19. 12. 2018 . – PREDMET C-219/17  
BERLUSCONI I FININVEST  
SUD (veliko vijeće), 
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, J.-C. Bonichot (izvjestitelj), A. Prechal, M. Vilaras, E. Regan, T. von 
Danwitz, K. Jürimäe i C. Lycourgos, predsjednici vijeća, A. Rosas, E. Juhász, J. Malenovský, E. Levits i 
L. Bay Larsen, suci,  
nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez-Bordona,  
tajnik: R. Schiano, administrator,  
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 18. travnja 2018 .,  
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:  
– za S. Berlusconija i društvo Finanziaria d’investimento Fininvest SpA (Fininvest), A. Di Porto, 
R. Vaccarella, A. Saccucci, M. Carpinelli, B. Nascimbene, R. Baratta i N. Ghedini, avvocati, 
– za Banca d’Italia, M. Perassi, G. Crapanzano, M. Mancini i O. Capolino, avvocati,  
– za španjolsku vladu, M. A. Sampol Pucurull, u svojstvu agenta,  
– za Europsku komisiju, V. Di Bucci, H. Krämer, K.-P. Wojcik i A. Steiblytė, u svojstvu agenata,  
– za Europsku središnju banku (ESB), G. Buono, C. Hernández Saseta i C. Zilioli, u svojstvu agenata,  
saslušavšimišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 27. lipnja 2018 .,  
donosi sljedeću  
Presudu 
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 256. stavka 1. i članka 263. stavaka 1., 2. i 
5. UFEU-a. 
2 Zahtjev je upućen u okviru spora između Silvija Berlusconija i društva Finanziaria d’investimento 
Fininvest SpA (Fininvest), s jedne strane, i Bance d’Italia (Banka Italije) i Istituta per la Vigilanza sulle 
Assicurazioni (IVASS) (Tijelo za nadzor sektora osiguranja (IVASS), Italija), s druge strane, u vezi s 
nadzorom stjecanja kvalificiranog udjela u kreditnoj instituciji. 
Pravni okvir 
Pravo Unije 
Direktiva CRD IV 
3 U skladu s člankom 22., naslovljenim „Obavješćivanje o predloženim stjecanjima i njihova procjena”, 
Direktive 2013 /36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013 . o pristupanju djelatnosti 
kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima, 
izmjeni Direktive 2002 /87/EZ te stavljanju izvan snage direktiva 2006 /48/EZ i 2006 /49/EZ (SL 2013 ., 
ECLI:EU:C:2018 :1023 2 
PRESUDA OD 19. 12. 2018 . – PREDMET C-219/17  
BERLUSCONI I FININVEST  
L 176, str. 338.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 14., str. 105. i ispravak 
SL 2017 ., L 20, str. 1., poznata kao Direktiva o kapitalnim zahtjevima, u daljnjem tekstu: Direktiva CRD 
IV): 
„1. Države članice od svake fizičke ili pravne osobe ili od takvih osoba koje zajednički djeluju 
(‚predloženi stjecatelj’), a koje su donijele odluku ili o stjecanju, bilo izravnom ili neizravnom, 
kvalificiranog udjela u kreditnoj instituciji, ili o daljnjem povećanju, bilo izravnom ili neizravnom, 
takvog kvalificiranog udjela u kreditnoj instituciji zbog čega bi udio u pravima glasa ili u kapitalu 
dosegnuo ili premašio 20 %, 30 % ili 50 % ili bi kreditna institucija postala njihovo društvo kći 
(‚predloženo stjecanje’), zahtijevaju da prije stjecanja pisanim putem obavijeste nadležna tijela kreditne 
institucije u kojoj žele steći ili povećati kvalificirani udjel, navodeći veličinu planiranog udjela i 
relevantne informacije, kao što je navedeno u članku 23. stavku 4. […] 
2. Nadležna tijela brzo, a u svakom slučaju u roku od dva radna dana od primitka, pismeno potvrđuju 
predloženom stjecatelju primitak obavijesti iz stavka 1. ili dodatnih informacija iz stavka 3. 
Nadležna tijela imaju na raspolaganju najviše 60 radnih dana od dana pismene potvrde primitka 
obavijesti i svih dokumenata koje zahtijeva država članica, a koje je potrebno priložiti obavijesti na 
temelju popisa iz članka 23. stavka 4. (‚razdoblje procjene’) za provedbu procjene iz članka 23. 
stavka 1. (‚procjena’). 
Nadležna tijela obavješćuju predloženog stjecatelja o datumu isteka razdoblja procjene u vrijeme 
potvrde primitka. 
3. Nadležna tijela mogu za vrijeme razdoblja procjene, ako je to potrebno, no najkasnije 50-og radnog 
dana razdoblja procjene, zahtijevati dodatne informacije koje su potrebne za dovršetak takve procjene. 
Taj se zahtjev podnosi u pisanom obliku te se u njemu pobliže navode dodatne informacije koje su 
potrebne. 
Razdoblje procjene prekida se u razdoblju od dana kada nadležna tijela zatraže informacije do primitka 
odgovora predloženog stjecatelja na taj zahtjev. Taj prekid ne smije biti dulji od 20 radnih dana. 
Nadležna tijela mogu prema svojem nahođenju postaviti daljnje zahtjeve za dopunu ili pojašnjenje 
informacija, ali se razdoblje procjene zbog toga ne prekida. 
4. Nadležna tijela mogu produljiti prekid iz drugog podstavka stavka 3. do najviše 30 radnih dana ako 
je predloženi stjecatelj iz treće zemlje ili je reguliran u trećoj zemlji ili je fizička odnosno pravna osoba 
koja ne podliježe nadzoru prema ovoj Direktivi ili Direktivi 2009 /65/EZ, 2009 /138/EZ ili 2004 /39/EZ. 
5. Ako se nadležna tijela odluče usprotiviti predloženom stjecanju, ona moraju u roku od dva radna 
dana od završetka procjene, a prije isteka razdoblja procjene, obavijestiti predloženog stjecatelja 
pisanim putem i navesti razloge za takvu odluku. Poštujući nacionalno pravo, prikladnu izjavu o 
razlozima za takvu odluku moguće je objaviti javnosti na zahtjev predloženog stjecatelja. To ne 
sprečava državu članicu da dopusti nadležnom tijelu objavljivanje takvih informacija ako predloženi 
stjecatelj ne podnese takav zahtjev. 
6. Ako se nadležna tijela pisanim putem ne usprotive predloženom stjecanju unutar razdoblja procjene, 
smatra se da je stjecanje odobreno. 
7. Nadležna tijela mogu odrediti najdulje razdoblje za dovršenje predloženog stjecanja i produljiti ga 
prema potrebi. 
8. Države članice ne smiju propisivati zahtjeve za obavješćivanje nadležnih tijela o izravnim i 
neizravnim stjecanjima prava glasa ili kapitala, kao ni zahtjeve za odobravanje takvih stjecanja koji su 
stroži od onih navedenih u ovoj Direktivi. 
ECLI:EU:C:2018 :1023 3 
PRESUDA OD 19. 12. 2018 . – PREDMET C-219/17  
BERLUSCONI I FININVEST  
[…]” 
4 Člankom 23. Direktive CRD IV, naslovljenim „Kriteriji procjene”, određuje se: 
„1. Da bi osigurala dobro i razborito upravljanje kreditnom institucijom u kojoj je predloženo stjecanje 
te uzimajući u obzir vjerojatan utjecaj predloženog stjecatelja na kreditnu instituciju, nadležna tijela pri 
procjeni obavijesti iz članka 22. stavka 1. i informacija iz članka 22. stavka 3. procjenjuju primjerenost 
predloženog stjecatelja i financijsku sigurnost predloženog stjecanja prema sljedećim kriterijima: 
(a) ugled predloženog stjecatelja; 
(b) ugled, znanje, vještine i iskustvo, kako je navedeno u članku 91. stavku 1. svakog člana 
upravljačkog tijela i svakog člana višeg rukovodstva koji će upravljati poslovanjem kreditne 
institucije nakon predloženog stjecanja; 
(c) financijsko stanje predloženog stjecatelja, posebno s obzirom na vrstu poslova koji se obavljaju i 
planiranih poslova u kreditnoj instituciji u kojoj se predlaže stjecanje; 
[…] 
2. Nadležna se tijela mogu usprotiviti predloženom stjecanju samo ako za to postoje opravdani razlozi 
na temelju kriterija navedenih u stavku 1. ili ako su informacije koje je dostavio predloženi stjecatelj 
nepotpune. 
[…]” 
5 Stavkom 1. članka 119. navedene direktive, naslovljenog „Uključivanje holdinga u nadzor na 
konsolidira noj osnovi”, propisano je: 
„Države članice donose sve potrebne mjere, kada je to potrebno, za uključivanje financijskih holdinga i 
mješovitih financijskih holdinga u nadzor na konsolidira noj osnovi.” 
Uredba o SSM-u 
6 U skladu s uvodnom izjavom 11. Uredbe Vijeća (EU) br. 1024 /2013 od 15. listopada 2013 . o dodjeli 
određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih 
institucija (SL 2013 ., L 287, str. 63., poznata kao Uredba o jedinstvenom nadzornom mehanizmu 
odnosno Uredba o SSM-u, u daljnjem tekstu: Uredba o SSM-u): 
„Trebalo bi […] uspostaviti bankovnu uniju unutar Unije, na temelju sveobuhvatnih i detaljnih 
jedinstvenih pravila za financijske usluge na unutarnjem tržištu kao cjelini koja bi se sastojala od 
jedinstvenog nadzornog mehanizma i novih okvira za osiguranje depozita i sanaciju. 
[…]” 
7 Člankom 1. navedene uredbe, naslovljenim „Predmet i područje primjene”, određuje se: 
„Ova Uredba dodjeljuje [Europskoj središnjoj banci (ESB)] posebne zadaće koje se odnose na politike 
bonitetnog nadzora kreditnih institucija s ciljem unapređenja sigurnosti i pouzdanosti kreditnih 
institucija i stabilnosti financijskog sustava unutar Unije i u svakoj državi članici, uz puno poštovanje i 
dužnu pažnju prema jedinstvu i cjelovitosti unutarnjeg tržišta utemeljenog na jednakom postupanju 
prema kreditnim institucijama kako bi se spriječila regulatorna arbitraža. 
ECLI:EU:C:2018 :1023 4 
PRESUDA OD 19. 12. 2018 . – PREDMET C-219/17  
BERLUSCONI I FININVEST  
[…] 
Ova Uredba ne dovodi u pitanje odgovornosti i povezane ovlasti nadležnih tijela država članica 
sudionica u provođenju nadzornih zadaća koje ova Uredba ne dodjeljuje ESB-u. 
[…]” 
8 Članak 4. iste uredbe glasi: 
„1. U okviru članka 6., ESB, sukladno stavku 3. tog članka, ima isključivu nadležnost provođenja, u 
svrhu bonitetnog nadzora, sljedećih zadaća u odnosu na sve kreditne institucije sa sjedištem u 
državama članicama sudionicama: 
[…] 
(c) procijeniti obavijesti o stjecanju i raspolaganju kvalificiranim udjelima u kreditnim institucijama, 
osim u slučaju sanacije banke, i podložno članku 15.; 
[…] 
3. U provođenju zadaća dodijeljenih mu ovom Uredbom, i s ciljem osiguravanja visokih standarda 
nadzora, ESB primjenjuje relevantno pravo Unije, a kada se ono sastoji od direktiva, primjenjuje 
nacionalno pravo koje je prenijelo te direktive. Kada se relevantno pravo Unije sastoji od uredaba, i 
kada te uredbe izričito dopuštaju više različitih mogućnosti državama članicama, ESB primjenjuje i 
nacionalno pravo za provođenje tih mogućnosti. 
[…]” 
9 Člankom 6. stavkom 1. Uredbe o SSM-u predviđeno je da ESB provodi svoje zadaće unutar 
jedinstvenog nadzornog mehanizma koji čine ESB i nacionalna nadležna tijela (u daljnjem tekstu: 
NNT) te da je odgovoran za njegovo učinkovito i dosljedno funkcioniranje. Na temelju stavka 2. istog 
članka, ESB i NNT-i obvezni su surađivati u dobroj vjeri i razmjenjivati informacije. Ne dovodećiu 
pitanje ESB-ove ovlasti da izravno zaprima ili ima izravan pristup informacijama koje kreditne 
institucije stalno podnose, NNT-i ESB-u dostavljaju sve informacije nužne za provođenje zadaća koje 
su ESB-u dodijeljene tom uredbom. 
10 Stavkom 1. članka 9. navedene uredbe, naslovljenog „Nadzorne i istražne ovlasti”, propisano je: 
„Isključivo u svrhu provođenja zadaća koje se ESB-u dodjeljuju člankom 4. stavcima 1. i 2. i člankom 5. 
stavkom 2., ESB se smatra, po potrebi, nadležnim tijelom ili imenovan[i]m tijelom u državama 
članicama sudionicama, sukladno relevantnom pravu Unije. 
Isključivo u tu istu svrhu, ESB ima sve ovlasti i obveze određene u ovoj Uredbi. Također ima sve ovlasti 
i obveze koje nadležna i imenovana tijela imaju sukladno relevantnom pravu Unije, osim ako je ovom 
Uredbom propisano drugačije. ESB osobito ima ovlasti iz odjeljaka 1. i 2. ovog poglavlja. 
U mjeri u kojoj je to potrebno za izvođenje zadaća dodijeljenih mu ovom Uredbom, ESB može zatražiti 
putem uputa, u slučajevima kad ova Uredba ne dodjeljuje takve ovlasti ESB-u, da nacionalna tijela 
koriste svoje ovlasti sukladno uvjetima iz nacionalnog prava. Nacionalna tijela podrobno izvješćuju 
ESB o korištenju tih ovlasti.” 
ECLI:EU:C:2018 :1023 5 
PRESUDA OD 19. 12. 2018 . – PREDMET C-219/17  
BERLUSCONI I FININVEST  
11 Člankom 15. iste uredbe, naslovljenim „Procjena stjecanja kvalificiranih udjela”, određuje se: 
„1. Ne dovodeći u pitanje iznimke iz članka 4. stavka 1. točke (c), obavijesti o stjecanju kvalificiranog 
udjela u kreditnoj instituciji sa sjedištem u državi članici sudionici ili svaka s tim povezana informacija 
dostavljaju se [NNT-ima] države članice u kojoj kreditna institucija ima sjedište u skladu sa zahtjevima 
iz relevantnog nacionalnog prava na temelju akata navedenih u članku 4. stavku 3. prvom podstavku. 
2. [NNT] procjenjuje predloženo stjecanje i šalje ESB-u obavijest i prijedlog za odluku o protivljenju ili 
slaganju sa stjecanjem, na temelju kriterija iz akata navedenih u članku 4. stavku 3. prvom 
podstavku […] te pomaže ESB-u u skladu s člankom 6. 
3. ESB odlučuje hoće li se protiviti stjecanju na temelju kriterija za procjenu iz relevantnog prava Unije 
i u skladu s postupkom i u okviru razdoblja procjene koji su tamo navedeni.”Okvirna uredba o SSM-u 
12 Uredbom (EU) br. 468/2014 Europske središnje banke od 16. travnja 2014 . o uspostavljanju okvira za 
suradnju unutar jedinstvenog nadzornog mehanizma između Europske središnje banke i nacionalnih 
nadležnih tijela te s nacionalnim imenovanim tijelima (Okvirna uredba o SSM-u) (SL 2014 ., L 141, 
str. 1.), donesenom u skladu s člankom 4. stavkom 3. Uredbe o SSM-u, uspostavlja se okvir za 
suradnju unutar jedinstvenog nadzornog mehanizma između ESB-a i NNT-a. 
13 Člankom 85. Okvirne uredbe o SSM-u, naslovljenim „Obavještavanje [NNT-a] o stjecanju 
kvalificiranog udjela”, određuje se: 
„1. [NNT] koj[i] zaprimi obavijest o namjeri stjecanja kvalificiranog udjela u kreditnoj instituciji sa 
sjedištem u državi članici sudionici tog nacionalnog nadležnog tijela, obavještava ESB o takvoj 
obavijesti najkasnije u roku od pet radnih dana nakon potvrde o primitku u skladu s člankom 22. 
stavkom 2. Direktive [CRD IV]. 
2. [NNT] će obavijestiti ESB ako mora odgoditi razdoblje procjene zbog zahtjeva za dodatnim 
informacijama. [NNT] će dostaviti sve dodatne informacije ESB-u u roku od 5 radnih dana nakon 
primitka zahtjeva od strane [NNT-a]. 
3. [NNT] također obavještava ESB o datumu do kojeg se podnositelju zahtjeva treba dostaviti odluka o 
protivljenju ili neprotivljenju stjecanju kvalificiranog udjela u skladu s mjerodavnim nacionalnim 
pravom.” 
14 Člankom 86. te uredbe, naslovljenim „Procjena potencijalnih stjecanja”, određuje se: 
„1. [NNT] koji je obaviješten o namjeri stjecanja kvalificiranog udjela u kreditnoj instituciji procjenjuje 
je li potencijalno stjecanje u skladu sa svim uvjetima utvrđenim mjerodavnim pravom Unije i 
nacionalnim pravom. Nakon ove procjene, [NNT] izrađuje za ESB nacrt odluke o protivljenju ili 
neprotivljenju stjecanju. 
2. [NNT] dostavlja ESB-u nacrt odluke o protivljenju ili neprotivljenju stjecanju najmanje 15 radnih 
dana prije isteka razdoblja za procjenu utvrđenog mjerodavnim pravom Unije.” 
15 Članak 87. navedene uredbe, naslovljen „Odluka ESB-a o stjecanju”, glasi: 
„ESB odlučuje hoće li se protiviti stjecanju na temelju procjene predloženog stjecanja i nacrta odluke 
[NNT-a]. Primjenjuje se pravo na saslušanje predviđeno člankom 31.” 
ECLI:EU:C:2018 :1023 6 
PRESUDA OD 19. 12. 2018 . – PREDMET C-219/17  
BERLUSCONI I FININVEST  
Talijansko pravo 
Zakonodavstvo o nadzoru banaka 
16 Člankom 19. decreta legislativo n. 385 – Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia 
(Uredba sa zakonskom snagom br. 385 – Pročišćeni tekst zakonâ u području bankarstva i kreditiranja) 
od 1. rujna 1993 . (Redovni dodatak GURI-ju br. 230 od 30. rujna 1993 .), kako je izmijenjen decretom 
legislativo n. 72 (Uredba sa zakonskom snagom br. 72) od 12. svibnja 2015 . (u daljnjem tekstu: 
pročišćeni tekst Zakona o bankama), kojim je u talijansko pravo prenesena Direktiva CRD IV, Banci 
Italije dodijeljena je nadležnost za izdavanje odobrenja za stjecanje kvalificiranih udjela u financijskim 
institucijama. Stavkom 5. tog članka propisano je da se ta odobrenja izdaju „ako su ispunjeni uvjeti 
prikladni za osiguranje dobrog i razboritog upravljanja bankom, na temelju procjene primjerenosti 
namjeravanog stjecatelja i financijske sigurnosti predloženog stjecanja u skladu sa sljedećim 
kriterijima: dobar ugled namjeravanog stjecatelja u smislu članka 25. […]”. 
17 Stavkom 1. članka 25. pročišćenog teksta Zakona o bankama, naslovljenog „Udjeli u temeljnom 
kapitalu”, propisano je da imatelji udjela iz članka 19. pročišćenog teksta Zakona o bankama moraju 
ispunjavati zahtjeve u pogledu dobrog ugleda i kriterije stručnosti i poštenja kako bi se osiguralo 
dobro i razborito upravljanje bankama. 
18 Člankom 2. stavkom 8. Uredbe sa zakonskom snagom br. 72 od 12. svibnja 2015 . propisano je da se u 
prijelaznom razdoblju pravila koja se odnose na zahtjeve o dobrom ugledu imateljâ udjelâ u 
financijskim institucijama, a koja su bila na snazi prije donošenja te uredbe, nastavljaju primjenjivati. 
19 Predmetne odredbe uključene su u decreto ministeriale n. 144, regolamento recante norme per 
l’individuazione dei requisiti di onorabilità dei partecipanti al capitale sociale delle banche e fissazione 
della soglia rilevante (Ministarska odluka br. 144 o pravilima za utvrđivanje zahtjeva o dobrom ugledu 
imateljâ udjelâ u temeljnom kapitalu banaka i utvrđivanje mjerodavnog praga) od 18. ožujka 1998 ., u 
čijem se članku 1. navodi koje osude narušavaju dobar ugled dotične osobe i tako dovode do 
neispunjenja zahtjeva. 
20 Člankom 2. Ministarske odluke br. 144 od 18. ožujka 1998 . određeno je da u prijelaznom razdoblju, 
„što se tiče imateljâ udjela u temeljnom kapitalu banke na datum stupanja na snagu ove odluke, 
neispunjavanje zahtjeva iz članka 1. ove odluke koji nisu bili predviđeni prethodnim propisom ne 
utječenaveć stečene udjele, ako se neispunjavanje zahtjeva odnosi na elemente koji su nastali prije tog 
datuma”. 
21 Što se tiče mješovitih financijskih holdinga (u daljnjem tekstu: MFH), člankom 63. pročišćenog teksta 
Zakona o bankama, donesenog u skladu s člankom 119. Direktive CRD IV, njihovim se kvalificiranim 
članovima nalažu jednake obveze kao i kvalificiranim članovima banaka. 
22 U članku 67.bis stavku 2. pročišćenog teksta Zakona o bankama navodi se da Banka Italije i IVASS 
zajedno osiguravaju poštovanje tih obveza kada predmetna društva imaju sjedište u Italiji te su u 
cijelosti ili djelomično matična društva talijanskih financijskih konglomerata. 
Propisi o upravnom sporu 
23 U okviru talijanskog upravnog spora predviđena je azione di ottemperanza. 
ECLI:EU:C:2018 :1023 7 
PRESUDA OD 19. 12. 2018 . – PREDMET C-219/17  
BERLUSCONI I FININVEST  
24 U tom je pogledu člankom 21.septies stavkom 1. legge n. 241 – nuove norme in materia di 
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi (Zakon br. 241 o 
novim pravilima u području upravnog postupka i prava na pristup upravnim dokumentima) od 
7. kolovoza 1990 ., kako je izmijenjen Zakono m br. 15 od 11. veljače 2005 ., određeno: 
„Upravna odluka […] kojom se povređuje pravomoćna odluka ili izbjegavaju njezini učinci jest ništava 
[…]” 
25 Člankom 112. Codicea del processo amministrativo (Zakonik o upravnom postupku) predviđeno je: 
„1. Odluke upravnih sudova moraju izvršavati tijela javne uprave i druge stranke. 
2. Azione di ottemperanza može se podnijeti radi izvršenja: 
[…] 
(c) pravomoćnih odluka i drugih istovjetnih mjera redovnih sudova radi ispunjenja obveze javne 
uprave da poštuje pravomoćnost odluke u riješenom predmetu. 
[…]” 
26 U skladu s člankom 114. stavkom 4. točkom (b) Zakonika o upravnom postupku, ako sud kojem je 
podnesena azione di ottemperanza prihvati tužbu, „proglasit ćeništavima eventualne radnje kojima se 
povređuje pravomoćna odluka ili izbjegavaju njezini učinci”. 
Glavni postupak i prethodna pitanja 
27 S. Berlusconi u 1990 -im godinama je putem društva Fininvest stekao približno 30 % društva 
Mediolanum SpA, koje je tada bilo MFH i matično društvo, među ostalim, banke Banca Mediolanum 
SpA te koje je na tom temelju podvrgnuto nadzoru kvalificiranih udjela u Italiji od 2014 . 
28 Slijedom presude br. 35729 /13 Cortea suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud, Italija), 
pravomoćne od 1. kolovoza 2013 ., kojom je proglašen krivim za počinjenje kaznenog djela utaje 
poreza, talijanska nadzorna tijela, odnosno Banka Italije i IVASS, protiv S. Berlusconija vodila su 
postupak u kojem je donesena odluka kojom je utvrđeno da više ne ispunjava zahtjev u pogledu 
dobrog ugleda predviđen primjenjivim zakono davstvom i da stoga društvo Fininvest mora otuđiti udio 
koji drži u društvu Mediolanum u dijelu koji prelazi 9,999 %. 
29 Tu su odluku S. Berlusconi i Fininvest pobijali pred talijanskim sudom, ističući, među ostalim, tužbeni 
razlog u vezi s vremenskom primjenom zakona, koji se temelji na tome da je uzrok nedostatnosti 
dobrog ugleda na kojem je utemeljeno protivljenje stjecanju predmetnog kvalificiranog udjela nastao 
prije stupanja na snagu propisa kojim se nameće taj zahtjev i da stoga nije obuhvaćen područjem 
primjene tih propisa. Nakon što je njihova tužba odbijena u prvostupanjskom postupku, tužitelji su 
uspjeli u postupku pred Consigliom di Stato (Državno vijeće, Italija), koji je 3. ožujka 2016 . presudio 
da je zakono davstvo koje je postojalo prije donošenja kriterija dobrog ugleda, na koje se tužitelji 
pozivaju, i dalje bilo primjenjivo, unatoč suprotnim argumentima kojima se nastojalo dokazati da je to 
zakono davstvo zbog svoje nesukladnosti s pravom Unije trebalo smatrati prešutno stavljenim izvan 
snage. 
ECLI:EU:C:2018 :1023 8 
PRESUDA OD 19. 12. 2018 . – PREDMET C-219/17  
BERLUSCONI I FININVEST  
30 Umeđuvremenu je Banca Mediolanum, njegovo društvo kći, preuzela MFH Mediolanum, zbog čega je 
Fininvest postao imatelj kvalificiranog udjela izravno u kreditnoj instituciji, a ne više u MFH-u. Banka 
Italije i ESB na temelju toga su zaključili da je u pogledu tog kvalificiranog udjela potrebno podnijeti 
novi zahtjev za izdavanje odobrenja u skladu s člankom 22. i sljedećima Direktive CRD IV te s 
člankom 19. i sljedećima pročišćenog teksta Zakona o bankama. 
31 U skladu s ESB-ovim uputama iz dopisa od 24. lipnja 2016 ., Banka Italije zatražila je 14. srpnja 2016 . 
od društva Fininvest da podnese zahtjev za izdavanje odobrenja u roku od petnaest dana. Budući da 
tom zahtjevu nije bilo udovoljeno, Banka Italije 3. kolovoza 2016 . odlučila je po službenoj dužnosti 
pokrenuti upravni postupak, pri čemu je navela da je za odlučivanje u tom području nadležan ESB, na 
temelju članka 4. Uredbe o SSM-u. 
32 Nakon što joj je dostavljena dokumentacija društva Fininvest, Banka Italije u skladu s člankom 15. 
stavkom 2. Uredbe o SSM-u poslala je ESB-u prijedlog odluke od 23. rujna 2016 . koji je sadržavao 
negativno mišljenje o ugledu stjecateljâ predmetnog udjela u društvu Banca Mediolanum i u kojem 
poziva ESB da se usprotivi stjecanju. 
33 ESB je prihvatio argumentaciju Banke Italije i odobrio nacrt odluke, koji je proslijedio S. Berlusconiju i 
društvu Fininvest kako bi iznijeli svoja očitovanja. ESB je konačnu odluku donio 25. listopada 2016 . 
34 U toj je odluci ESB smatrao da postoji osnovana sumnja u pogledu dobrog ugleda stjecateljâ udjela u 
društvu Banca Mediolanum. Budući da je S. Berlusconi, većinski dioničar i stvarni vlasnik društva 
Fininvest, bio neizravni stjecatelj udjela u društvu Banca Mediolanum i da je bio pravomoćno osuđen 
na kaznu zatvora u trajanju od četiri godine zbog utaje poreza, ESB je smatrao da ne ispunjava zahtjev 
u pogledu dobrog ugleda propisan nacionalnim zakono davstvom za imatelje kvalificiranih udjela. Ta je 
institucija svoju odluku također utemeljila na tome što je S. Berlusconi, kao i drugi članovi upravnih 
tijela društva Fininvest, počinio i druge nepravilnosti, zbog čega su mu izrečene i druge osuđujuće 
presude. 
35 S obzirom na prethodno navedeno, ESB je smatrao da stjecatelji kvalificiranog udjela u društvu Banca 
Mediolanum ne ispunjavaju zahtjev u pogledu dobrog ugleda i da postoje ozbiljne sumnje u njihovu 
sposobnost da u budućnosti osiguraju dobro i razborito upravljanje tom financijskom institucijom. 
Zbog toga se ESB usprotivio tomu da S. Berlusconi i društvo Fininvest steknu kvalificirani udio u 
društvu Banca Mediolanum. 
36 Potonji su, kao prvo, pobijali ESB-ovu odluku od 25. listopada 2016 . tužbom za poništenje pred Općim 
sudom Europske unije (predmet Fininvest i Berlusconi/ESB, T-913/16). Kao drugo, Fininvest je pred 
Tribunaleom amministrativo regionale per il Lazio (Regionalni upravni sud za Lacij, Italija) pokrenuo 
postupak radi poništenja pripremnih akata Banke Italije za donošenje te ESB-ove odluke. Kao treće, 
S. Berlusconi i Fininvest podnijeli su Consigliu di Stato (Državno vijeće) azione di ottemperanza. 
37 S. Berlusconi i Fininvest u okviru potonjeg postupka tvrde da je prijedlog odluke Banke Italije iz 
točke 32. ove presude ništav zbog povrede pravomoćnosti presude Consiglia di Stato (Državno vijeće) 
navedene u točki 29. ove presude, koja je donesena u okviru spora koji se odnosio na njihov 
kvalificirani udio u društvu Mediolanum. Banka Italije u svoju obranu istaknula je, među ostalim, 
nenadležnost nacionalnih sudova za odlučivanje u tom postupku, s obzirom na to da je riječ o 
pripremnim aktima koji nemaju kara kter odluke, koji služe za donošenje odluke koja je u isključivoj 
nadležnosti institucije Unije i koji su zajedno s konačnom odlukom u isključivoj nadležnosti sudova 
Unije. 
38 Nakon što je spojio predmete S. Berlusconija i društva Fininvest, Consiglio di Stato (Državno vijeće) 
zaključio je da bi se predmetni postupak mogao poistovjetiti kako s „jedinstvenim postupkom”,u 
kojem akti podliježu isključivo nadzoru suda Unije, tako i sa „složenim postupkom”, u kojem akti 
ECLI:EU:C:2018 :1023 9 
PRESUDA OD 19. 12. 2018 . – PREDMET C-219/17  
BERLUSCONI I FININVEST  
doneseni u nacionalnom stadiju mogu biti podvrgnuti sudskom nadzoru na nacionalnoj razini, i to čak 
i ako akt koji se donosi na kraju tog nacionalnog stadija nije obvezujući za tijelo Unije nadležno za 
donošenje konačne odluke. 
39 U tim je okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu 
sljedeća prethodna pitanja: 
„1. Treba li članak 263. stavke 1., 2. i 5. u vezi s člankom 256. stavkom 1. UFEU-a tumačiti na način da 
je sud Unije odnosno nacionalni sud nadležan za odlučivanje o tužbi protiv akata o pokretanju 
postupka, provođenju istrage ili neobvezujućem prijedlogu [NNT-a] […], koji su doneseni u okviru 
postupka uređenog člancima 22. i 23. Direktive [CRD IV], člankom 1. stavkom 5., člankom 4. 
stavkom 1. točkom (c) i člankom 15. Uredbe [o SSM-u], člancima 85. do 87. [Okvirne uredbe o 
SSM-u] kao i člancima 19., 22. i 25. [pročišćenog teksta Zakona o bankama]? 
2. Konkretnije, može li se utvrditi nadležnost suda Unije u slučaju kada protiv tih akata nije pokrenut 
opći postupak za poništenje, već postupak za utvrđenje akta ništavim zbog navodne povrede ili 
izbjegavanja učinaka pravomoćne presude Consiglia di Stato (Državno vijeće) […] donesene 
3. ožujka 2016 ., sve u okviru postupka izvršenja u smislu članka 112. i sljedećih talijanskog 
Zakonika o upravnom postupku, odnosno u okviru instituta koji je svojstven nacionalnom 
upravnom postupku, pri čemu donošenje odluke u tom postupku, prema nacionalnom pravu, 
podrazumijeva tumačenje i utvrđenje objektivnih granica pravomoćnosti te presude?” 
O prethodnim pitanjima 
40 Svojim pitanjima, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 263. 
UFEU-a tumačiti na način da se njime nacionalni sudovi isključuju od provođenja nadzora zakonitosti 
akata o pokretanju postupka, pripremnih akata ili neobvezujućih prijedloga koje NNT-i donose u 
okviru postupka uređenog člancima 22. i 23. Direktive CRD IV, člankom 4. stavkom 1. točkom (c) i 
člankom 15. Uredbe o SSM-u kao i člancima 85. do 87. Okvirne uredbe o SSM-u te je li odgovor na 
to pitanje različit kad je nacionalnom sudu podnesena posebna tužba za utvrđenje akta ništavim zbog 
navodne povrede pravomoćnosti odluke nacionalnog suda. 
41 Uvodno valja navesti učinke koje na podjelu nadležnosti između sudova Unije i sudova država članica 
ima sudjelovanje nacionalnih tijela u postupku poput onoga u glavnom postupku, koji vodi do 
donošenja akta Unije. 
42 U tom pogledu valja podsjetiti na to da je člankom 263. UFEU-a Sudu Europske unije dodijeljena 
isključiva nadležnost za nadzor zakonitosti akata koje donose institucije Unije, među kojima je i ESB. 
43 Eventualno sudjelovanje nacionalnih tijela u postupku koji vodi do donošenja takvih akata ne može 
dovesti u pitanje njihovu kvalifikaciju kao akata Unije kad akti koje donose nacionalna tijela čine samo 
jedan stadij postupka u kojem institucija Unije sama izvršava ovlast donošenja konačne odluke, pri 
čemu nije vezana pripremnim aktima ili prijedlozima nacionalnih tijela (vidjeti u tom smislu presudu 
od 18. prosinca 2007 ., Švedska/Komisija, C-64/05 P, EU:C:2007 :802, t. 93. i 94.). 
44 Naime, u slučaju kada se pravom Unije ne želi uspostaviti podjela između dviju nadležnosti s različitim 
ciljevima, nacionalne nadležnosti i nadležnosti Unije, već se, naprotiv, instituciji Unije dodjeljuje 
isključiva ovlast za donošenje odluka, na sudu je Unije da na temelju svoje isključive nadležnosti za 
nadzor zakonitosti akata Unije koja mu je dodijeljena člankom 263. UFEU-a (vidjeti analogijom 
presudu od 22. listopada 1987 ., Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987 :452, t. 17.) odluči o zakonitosti konačne 
odluke koju je donijela predmetna institucija Unije i da radi osiguranja učinkovite sudske zaštite 
uključenih osoba ispita eventualne povrede kojima su zahvaćeni pripremni akti ili prijedlozi 
nacionalnih tijela koji mogu utjecati na valjanost te konačne odluke. 
ECLI:EU:C:2018 :1023 10 
PRESUDA OD 19. 12. 2018 . – PREDMET C-219/17  
BERLUSCONI I FININVEST  
45 S druge strane, akt nacionalnog tijela koji je dio postupka donošenja odluka u Uniji nije u isključivoj 
nadležnosti suda Unije kada iz podjele nadležnosti u predmetnom području između nacionalnih tijela 
i institucija Unije proizlazi da je akt koji je donijelo nacionalno tijelo nužan stadij postupka donošenja 
akta Unije u kojem institucije Unije raspolažu samo ograničenom marginom prosudbe ili njome uopće 
ne raspolažu, tako da je institucija Unije vezana nacionalnim aktom (vidjeti u tom smislu presudu od 
3. prosinca 1992 ., Oleficio Borelli/Komisija, C-97/91, EU:C:1992 :491, t. 9. i 10.). 
46 Stoga je na nacionalnim sudovima da o nepravilnostima kojima bi takav nacionalni akt mogao biti 
zahvaćen, prema potrebi uz upućivanje Sudu zahtjeva za prethodnu odluku, odlučuju pod istim 
uvjetima kao što su oni pod kojima provode nadzor nad svakim konačnim aktom koji je donijelo isto 
nacionalno tijelo i koji može biti nepovoljan za treće osobe te da, uostalom, u skladu s načelom 
učinkovite sudske zaštite smatraju dopuštenom tužbu podnesenu u tu svrhu, čak i ako je pravila 
nacionalnih postupaka ne predviđaju (vidjeti u tom smislu presude od 3. prosinca 1992 ., Oleificio 
Borelli/Komisija, C-97/91, EU:C:1992 :491, t. 11. do 13.; od 6. prosinca 2001 ., Carl Kühne i dr., 
C-269/99, EU:C:2001 :659, t. 58. i od 2. srpnja 2009 ., Bavaria i Bavaria Italia, C-343/07, EU:C:2009 :415, 
t. 57.). 
47 Nakon tog pojašnjenja, valja istaknuti da iz tumačenja članka 263. UFEU-a u svjetlu načela lojalne 
suradnje između Unije i država članica iz članka 4. stavka 3. UEU-a proizlazi da akti koje nacionalna 
tijela donose u okviru postupka poput onoga iz točaka 43. i 44. ove presude ne mogu biti predmet 
nadzora sudova država članica. 
48 U tom pogledu valja istaknuti da, kada se zakono davac Unije odluči za upravni postupak koji predviđa 
da nacionalna tijela donose pripremne akte za donošenje konačne odluke institucije Unije koja 
proizvodi pravne učinke i koja može imati nepovoljne učinke, on između te institucije i tih 
nacionalnih tijela namjerava uspostaviti poseban mehanizam suradnje koji se temelji na isključivoj 
nadležnosti institucije Unije za donošenje odluka. 
49 Učinkovitost takvog postupka donošenja odluka pak nužno pretpostavlja jedinstven sudski nadzor koji 
provode isključivo sudovi Unije tek nakon što institucija Unije po okončanju upravnog postupka 
donese odluku koja jedina može proizvesti obvezujuće pravne učinke koji mogu utjecati na tužiteljeve 
interese, mijenjajući na bitan način njegovu pravnu situaciju. 
50 U tom pogledu, istodobno postojanje nacionalnih pravnih lijekova protiv pripremnih akata ili prijedloga 
koje u toj vrsti postupka donose tijela država članica i pravnog sredstva predviđenog člankom 263. 
UFEU-a protiv odluke institucije Unije kojom se okončava upravni postupak što ga je uspostavio 
zakono davac Unije sa sobom nosi rizik od razilaženja u ocjenama u okviru istog postupka i, slijedom 
toga, može ugroziti isključivu nadležnost Suda za odlučivanje o zakonitosti te konačne odluke, osobito 
kada ona slijedi analizu i prijedlog navedenih tijela. 
51 S obzirom na tu nužnost jedinstvenosti sudskog nadzora, nisu relevantni ni vrsta nacionalnog pravnog 
sredstva koje je upotrijebljeno za podvrgavanje pripremnih akata nacionalnih tijela nadzoru suda države 
članice ni priroda tužbenog zahtjeva ili tužbenih razloga koji su u tu svrhu izloženi. 
52 S obzirom na ta razmatranja valja ispitati prirodu postupka u kojem su doneseni akti Banke Italije u 
pogledu kojih je pokrenut postupak pred Consigliom di Stato (Državno vijeće) u glavnom postupku. 
53 Taj je postupak predviđen u okviru jedinstvenog nadzornog mehanizma bankovne unije, za čije je 
učinkovito i dosljedno funkcioniranje odgovoran ESB, na temelju članka 6. stavka 1. Uredbe o SSM-u. 
On je namijenjen provedbi članka 22. Direktive CRD IV, kojim se radi dobrog funkcioniranja bankovne 
unije predviđa prethodno odobrenje za svako stjecanje ili povećanje kvalificiranih udjela u kreditnim 
institucijama na temelju usklađenih kriterija za procjenu navedenih u članku 23. iste direktive. 
ECLI:EU:C:2018 :1023 11 
PRESUDA OD 19. 12. 2018 . – PREDMET C-219/17  
BERLUSCONI I FININVEST  
54 U skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (c) Uredbe o SSM-u, tumačenim u vezi s člankom 15. 
stavkom 3. iste uredbe i člankom 87. Okvirne uredbe o SSM-u, ESB je isključivo nadležan za davanje 
odnosno uskraćivanje odobrenja za predloženo stjecanje po završetku postupka predviđenog, među 
ostalim, člankom 15. Uredbe o SSM-ui člancima 85. i 86. Okvirne uredbe o SSM-u. 
55 U okviru odnosa na koje se primjenjuje načelo lojalne suradnje u skladu s člankom 6. stavkom 2. 
Uredbe o SSM-u, uloga nacionalnih tijela sastoji se – kao što to proizlazi iz te odredbe, članka 15. 
stavaka 1. i 2. iste uredbe te članaka 85. i 86. Okvirne uredbe o SSM-u – od registracije zahtjevâ za 
odobrenje i pružanja pomoći ESB-u, isključivom nositelju ovlasti donošenja odluka, osobito 
dostavljanjem ESB-u svih informacija koje su mu potrebne za izvršavanje zadaća, ispitivanjem 
navedenih zahtjeva i dostavljanjem ESB-u prijedloga odluke, kojim potonji nije vezan i u pogledu 
kojeg, uostalom, pravom Unije nije predviđeno da se o njemu obavješćuje podnositelj zahtjeva. 
56 Stoga je postupak dio kojega čine akti pobijani pred sudom koji je uputio zahtjev jedan od onih na koje 
se odnose razmatranja iz točaka 43. i 44. ove presude. 
57 Slijedom toga, valja smatrati da je sud Unije jedini nadležan za ocjenu, kao prethodno pitanje, utječuli 
na zakonitost ESB-ove odluke od 25. listopada 2016 . eventualne povrede kojima su zahvaćeni 
pripremni akti što ih je za donošenje te odluke donijela Banka Italije. Ta nadležnost isključuje svaku 
nacionalnu sudsku nadležnost u pogledu navedenih akata, pri čemu okolnost da je nacionalnom sudu 
podnesena tužba poput azione di ottemperanza u tom pogledu nije relevantna. 
58 U vezi s potonjim, kao što je to istaknula Komisija, isključivoj ESB-ovoj nadležnosti za davanje odnosno 
uskraćivanje odobrenja za stjecanje kvalificiranog udjela u kreditnoj instituciji i odgovarajućoj 
isključivoj nadležnosti sudova Unije za nadzor valjanosti takve odluke i, posredno, za ocjenu jesu li 
pripremni nacionalni akti zahvaćeni povredom koja može utjecati na valjanost ESB-ove odluke protivi 
se to da nacionalni sud može odlučivati o tužbi kojom se osporava sukladnost takvog akta s 
nacionalnom odredbom koja se odnosi na načelo pravomoćnosti (vidjeti analogijom presudu od 
18. srpnja 2007 ., Lucchini, C-119/05, EU:C:2007 :434, t. 62. i 63.). 
59 Slijedom toga, na upućena pitanja valja odgovoriti da članak 263. UFEU-a treba tumačiti na način da se 
njime nacionalni sudovi isključuju od provođenja nadzora zakonitosti akata o pokretanju postupka, 
pripremnih akata ili neobvezujućih prijedloga koje NNT-i donose u okviru postupka uređenog 
člancima 22. i 23. Direktive CRD IV, člankom 4. stavkom 1. točkom (c) i člankom 15. Uredbe o 
SSM-ute člancima 85. do 87. Okvirne uredbe o SSM-u te da u tom pogledu nije relevantna okolnost 
da je nacionalnom sudu podnesena posebna tužba za utvrđenje akta ništavim zbog navodne povrede 
pravomoćnosti odluke nacionalnog suda. 
T roškovi 
60 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji 
je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja 
Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se. 
Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje: 
Članak 2 6 3. UF E U-a treba tumačiti na način da se njime nacionalni sudovi isključuju od 
provođenja nadzora zakonitosti akata o pokretanju postupka, pripremnih akata ili neobvezujućih 
prijedloga koje nacionalna nadležna tijela donose u okviru postupka uređenog člancima 2 2. i 2 3. 
Direktive 2 0 1 3 / 3 6 / E U Europskog parlamenta i Vijeća od 2 6. lipnja 2 0 1 3 . o pristupanju djelatnosti 
kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru nad kreditnim institucijama i investicijskim 
društvima, izmjeni Direktive 2 0 0 2 / 8 7 / E Z te stavljanju iz van snage direktiva 2 0 0 6 / 4 8 / E Z i 
2 0 0 6 / 4 9 / E Z, člankom 4. stavkom 1. točkom (c) i člankom 1 5. Uredbe Vijeća (EU) br. 1 0 2 4 / 2 0 1 3  
ECLI:EU:C:2018 :1023 12 
PRESUDA OD 19. 12. 2018 . – PREDMET C-219/17  
BERLUSCONI I FININVEST  
od 1 5. listopada 2 0 1 3 . o dodjeli određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama 
bonitetnog nadzora kreditnih institucija te člancima 8 5. do 8 7. Uredbe (EU) br. 4 6 8 / 2 0 1 4  
Europske središnje banke od 1 6. travnja 2 0 1 4 . o uspostavljanju okvira za suradnju unutar 
jedinstvenog nadzornog mehanizma između Europske središnje banke i nacionalnih nadležnih 
tijela te s nacionalnim imenovanim tijelima (Okvirna uredba o SSM-u). U tom pogledu nije 
relevantna okolnost da je nacionalnom sudu podnesena posebna tužba za utv rđenje akta 
ništavim zbog navodne pov rede pravomoćnosti odluke nacionalnog suda. 
Potpisi 
ECLI:EU:C:2018 :1023 13