MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE

ELEANOR SHARPSTON

od 26. ožujka 2019. ( 1 )

Spojeni predmeti C‑95/18 i C‑96/18

Sociale Verzekeringsbank

uz sudjelovanje

F. van den Berga,

H. D. Giesena (C‑95/18),

C. E. Franzen (C‑96/18)

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Socijalna sigurnost radnika migranata – Uredba (EEZ) br. 1408/71 – Članak 13. stavak 2. – Povremene profesionalne djelatnosti koje ne premašuju određenu granicu u smislu sati ili prihoda u državi članici koja nije država članica boravka – Primjenjivo zakonodavstvo – Odbijanje priznavanja prava na obiteljske doplatke i umanjenje starosne mirovine od strane države članice boravka – Ograničenje slobodnog kretanja radnika – Članak 17. – Sporazum između dviju država članica kojim se u interesu određenih kategorija osoba ili određenih osoba predviđa iznimka od odredbi članka 13.”

1. Zahtjevima za prethodnu odluku Hoge Raada der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) poziva Sud da odluči da u posebnim okolnostima glavnih postupaka države članice nemaju više samo mogućnost ( 2 ), nego eventualno obvezu da, unatoč načelu prema kojem se primjenjuje zakonodavstvo jedne države članice predviđenom u članku 13. Uredbe (EEZ) br. 1408/71 ( 3 ), priznaju kao države članice boravka pravo na socijalna davanja radniku migrantu na kojeg se primjenjuje zakonodavstvo države članice zaposlenja.

I. Pravni okvir, glavni postupci i prethodna pitanja

2. Zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na dosta neuobičajenu situaciju jer se Sud, nakon prve presude ( 4 ), poziva da ponovno razmotri jedno od pravnih pitanja postavljenih u prvoj presudi.

3. Zbog toga u ovom mišljenju nije potrebno vraćati se na pravni okvir, tijek ili činjenice glavnih postupaka, koji su izneseni u mišljenju nezavisnog odvjetnika M. Szpunara ( 5 ) i u presudi Suda ( 6 ).

4. Suprotno tomu, kako bi se jasno opisala pitanja iz zahtjeva za prethodnu odluku, valja podsjetiti na tumačenje koje je Sud dao u toj presudi te opisati nastavak glavnih postupaka te obrazloženja ovih zahtjeva za prethodnu odluku.

5. U predmetu u kojem je donesena presuda Franzen i dr., Centrale Raad van Beroep (Središnje žalbeno vijeće, Nizozemska) uputio je Sudu tri prethodna pitanja.

6. U odgovoru na prvo prethodno pitanje, Sud je smatrao da članak 13. stavak 2. točku (a) Uredbe br. 1408/71 treba tumačiti u smislu da se na rezidenta jedne države članice, koji radi nekoliko dana mjesečno na temelju ugovora o povremenom radu na državnom području druge države članice, primjenjuje zakonodavstvo države članice zaposlenja kako tijekom dana za vrijeme kojih obavlja djelatnost kao zaposlena osoba tako i tijekom dana kada tu djelatnost ne obavlja.

7. U odgovoru na drugo prethodno pitanje, Sud je naveo da se članku 13. stavku 2. točki (a) Uredbe br. 1408/71, u okolnostima poput onih u glavnom postupku, ne protivi to da radnik migrant, na kojega se primjenjuje zakonodavstvo države članice zaposlenja, na temelju nacionalnog zakonodavstva države članice boravka, prima davanja koja se odnose na sustav osiguranja za slučaj starosti i obiteljske doplatke države članice boravka.

8. Konačno, Sud je smatrao da nije potrebno odgovoriti na treće pitanje s obzirom na odgovor na drugo pitanje i zbog toga što je sud koji je uputio zahtjev, na temelju takozvane klauzule pravičnosti u mjerodavnom nacionalnom zakonodavstvu ( 7 ), predvidio da neće primijeniti nacionalnu odredbu kojom se F. van den Berga i H. D. Giesena te C. E. Franzen ( 8 ) isključuje iz nizozemskog sustava socijalne sigurnosti u slučaju niječnog odgovora na drugo pitanje.

9. Centrale Raad van Beroep (Središnje žalbeno vijeće) zatim je 6. lipnja 2016. donio dvije uredbe u kojima je, s obzirom na tumačenje Suda, smatrao da se mogla prihvatiti iznimka od načela prema kojem se primjenjuje zakonodavstvo jedne države članice u području socijalne sigurnosti ( 9 ).Slijedom toga, primijenio je klauzulu pravičnosti i prihvatio zahtjeve zainteresiranih osoba u glavnom postupku.

10. SVB ( 10 ) je protiv tih presuda podnio žalbe u kasacijskom postupku Hoge Raadu der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske), koji je sud koji je uputio zahtjev u ovom predmetu, uz obrazloženje da klauzula pravičnosti ne omogućuje da se izuzmu od primjene članak 6.bis initio i članak 6.bis točka (b) AKW‑a i AOW‑a.

11. Sud koji je uputio zahtjev smatra da s obzirom na presudu Franzen i dr. ne može nedvojbeno odgovoriti na pitanje podrazumijeva li pravo Unije, u okolnostima ovog slučaja, da se te odredbe ipak ne primjenjuju.

12. U tim je okolnostima Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) odlučio prekinuti postupak u dvama predmetima i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja: U predmetu van den Berg i Giesen (C–95/18): „1. a Treba li članke 45. i 48. UFEU‑a tumačiti na način da im se u slučajevima kao što su ovi protivi nacionalna odredba poput članka 6.bis initio i članka 6.bis točke (b) AOW‑a? Taj propis dovodi do toga da rezident u Nizozemskoj nije osiguran na temelju socijalnog osiguranja te države boravka ako je zaposlen u drugoj državi članici te se na njega na temelju članka 13. Uredbe br. 1408/71 primjenjuje zakonodavstvo o socijalnoj sigurnosti države članice zaposlenja. Predmetni slučaj obilježen je činjenicom da zainteresirane osobe nemaju pravo na starosnu mirovinu na temelju zakonskog sustava države članice zaposlenja zbog ograničenog dosega njihove djelatnosti u toj državi. 1. b Je li za odgovor na pitanje 1.a relevantno to da za rezidenta države boravka, koja u skladu s člankom 13. Uredbe br. 1408/71 nije nadležna, ne postoji obveza uplate doprinosa u sustav socijalnog osiguranja te države boravka? Naime, tijekom razdoblja u kojima je rezident zaposlen u nekoj drugoj državi članici na njega se na temelju [tog članka 13.] isključivo primjenjuje sustav socijalnog osiguranja države članice zaposlenja, a ni nizozemskim propisima nije predviđena obveza uplate doprinosa u takvom slučaju. 2. Je li za odgovor na prvo pitanje relevantno to što je postojala mogućnost da zainteresirane osobe ugovore dobrovoljno osiguranje na temelju AOW‑a ili da zatraže od SVB‑a sklapanje dogovora u smislu članka 17. Uredbe br. 1408/71? 3. Protivi li se članku 13. Uredbe br. 1408/71 to da osoba, poput supruge H. D. Giesena, za koju se isključivo na temelju nacionalnih propisa njezine države boravka, odnosno Nizozemske, smatra da je od 1. siječnja 1989. bila osigurana na temelju AOW‑a, stekne pravo na davanja za slučaj starosti ako je riječ o razdobljima tijekom kojih su se na nju u skladu s navedenom odredbom iz uredbe [br. 1408/71] zbog zaposlenja u nekoj drugoj državi članici primjenjivalo zakonodavstvo te države članice zaposlenja? Ili pravo na naknadu na temelju AOW‑a valja smatrati pravom na davanje koje u skladu s nacionalnim zakonodavstvom ne podliježe uvjetima u pogledu zaposlenja ili osiguranja u skladu s presudom Bosmann, tako da se razmatranja u toj presudi mogu primijeniti na njezin slučaj?” U predmetu Franzen (C‑96/18): „1. Treba li članke 45. i 48. UFEU‑a tumačiti na način da im se u slučaju kao što je ovaj protivi nacionalno pravilo kao što je članak 6.bis initio i članak 6.bis točka (b) AKW‑a? To pravilo dovodi do toga da rezident u Nizozemskoj nije osiguran na temelju socijalnog osiguranja te države boravka ako je zaposlen u drugoj državi članici te se na temelju članka 13. Uredbe br. 1408/71 na njega primjenjuje zakonodavstvo o socijalnoj sigurnosti države članice zaposlenja. Ovaj predmet poseban je po tome što zainteresirana osoba na temelju zakonskog uređenja države članice zaposlenja zbog ograničenog opsega njezina rada u toj državi nema pravo na obiteljski doplatak. 2. Je li za odgovor na prethodno pitanje važno da je za tuženicu postojala mogućnost zatražiti od SVB‑a zaključenje dogovora u smislu članka 17. Uredbe br. 1408/71?”

13. Pisana očitovanja podnijeli su F. van den Berg, SVB, češka, nizozemska i švedska vlada te Europska komisija. Sud je saslušao te stranke, osim češke vlade, kao i C. E. Franzen, na raspravi održanoj 23. siječnja 2019. te su one podnijele usmena očitovanja.

II. Analiza

A. Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku u predmetu van den Berg i Giesen (C‑95/18)

14. F. van den Berg tvrdi da zahtjev za prethodnu odluku u predmetu van den Berg i Giesen (C‑95/18) nije dopušten. U tu svrhu tvrdi da, s obzirom na to da žalbu u kasacijskom postupku pred sudom koji je uputio zahtjev nije bilo moguće podnijeti u predmetima koji se odnose na članak 6.bis AOW‑a, taj sud nije bio dužan ispitati meritum predmeta te nije bio nadležan uputiti Sudu prethodna pitanja.

15. Budući da prema ustaljenoj sudskoj praksi nije na Sudu da provjeri je li odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku donesena u skladu s nacionalnim pravilima o organizaciji sudova i o sudskom postupku ( 11 ), smatram da tu argumentaciju treba odbiti i da je zahtjev za prethodnu odluku u predmetu van den Berg i Giesen (C‑95/18) dopušten.

B. Prvo i drugo pitanje u predmetu van den Berg i Giesen (C‑95/18) i pitanja u predmetu Franzen (C‑96/18)

16. U prvom i drugom pitanju u predmetu van den Berg i Giesen (C‑95/18), kao i u dvama pitanjima u predmetu Franzen (C‑96/18), za koja predlažem da se ispitaju zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita Sud treba li članke 45. i 48. UFEU‑a tumačiti na način da im se protivi nacionalno zakonodavstvo države članice na temelju kojeg radnik migrant koji boravi u toj državi članici, na kojeg se, na temelju članka 13. Uredbe br. 1408/71 primjenjuje zakonodavstvo o socijalnoj sigurnosti države članice zaposlenja za predmetna razdoblja, nije osiguran na temelju socijalnog osiguranja i, stoga, nema pravo na starosnu mirovinu ni obiteljske doplatke, iako na temelju prava koje se primjenjuje u državi članici zaposlenja nema pravo na starosnu mirovinu ili obiteljski doplatak na temelju navedenih razdoblja. Sud koji je uputio zahtjev također pita Sud je li u tom pogledu relevantno postojanje mogućnosti ugovaranja dobrovoljnog osiguranja na temelju AOW‑a odnosno mogućnosti da se zatraži sklapanje dogovora u smislu članka 17. Uredbe br. 1408/71.

17. Kako bi se odgovorilo na ta pitanja, potrebno je istaknuti nekoliko uvodnih razmatranja.

18. Kao prvo, što se tiče okolnosti i situacije zainteresiranih osoba u glavnom postupku, najprije podsjećam da, uzimajući u obzir da zbog povremene prirode njihovih profesionalnih djelatnosti one ne premašuju određenu granicu u smislu sati ili prihoda, zainteresirane osobe u glavnom postupku bile su obvezno osigurane samo u okviru Unfallversicherunga (njemačko osiguranje od ozljeda na radu), koje vjerojatno više štiti poslodavca nego zaposlenika, a da nisu imale pristup nijednom drugom sustavu socijalnog osigurana u toj državi članici tijekom predmetnih razdoblja. Nadalje, iz argumenata iznesenih na raspravi proizašlo je da su nizozemska tijela poticala zainteresirane osobe u glavnom postupku da prihvate zaposlenje u Njemačkoj, unatoč nedostatku socijalne zaštite koji nastaje na temelju prirode tih zaposlenja, umjesto da ostanu nezaposleni u Nizozemskoj. Na raspravi se također naglasilo to da bi zainteresirane osobe u glavnom postupku bile uključene u sustav socijalne sigurnosti te države članice, da su ostale u Nizozemskoj a da ondje nisu obavljale profesionalnu djelatnost, te bi imale pravo na obiteljska davanja ili bi uplaćivale doprinose u mirovinski sustav, uzimajući u obzir da doprinose pokriva sama država. Konačno, u slučaju C. E. Franzen, ona je potpuno izgubila pravo na obiteljski doplatak za svoju kći koju je sama odgajala, dok su starosne mirovine ili naknade za partnera F. van den Berga i H. Giesena umanjene za 10 % odnosno 16 %, što je nedvojbeno znatno umanjenje ( 12 ).

19. Kao drugo, što se tiče pravnog konteksta ovih zahtjeva za prethodnu odluku, nizozemska vlada potvrdila je da se nizozemskim klauzulama o isključenju, prema kojima se ne smatra osiguranom osoba na koju se primjenjuje zakonodavstvo druge države na temelju ugovora ili odluke međunarodne organizacije, provodi članak 13. Uredba br. 1408/71.

20. U tom pogledu, podsjećam da mehanizam koordinacije sustava socijalne sigurnosti predviđen Uredbom br. 1408/71 ima za cilj, kao što je navedeno u drugoj i četvrtoj uvodnoj izjavi te uredbe, osigurati slobodu kretanja zaposlenih i samozaposlenih osoba u Europskoj uniji, istodobno poštujući karakteristike svojstvene nacionalnim zakonodavstvima socijalne sigurnosti ( 13 ). Slijedom toga, temeljna načela navedene uredbe omogućuju postizanje cilja zaštite radnikâ a da se pritom ne provodi usklađivanje u području socijalne sigurnosti ( 14 ).

21. U tom okviru, na temelju načela primjene zakonodavstva jedne države, koje je konkretno utvrđeno u članku 13. stavku 1. Uredbe br. 1408/71, na radnika na kojeg se ta uredba odnosi primjenjuje se zakonodavstvo samo jedne države članice ( 15 ).

22. K tomu, članak 13. stavak 2. točka (a) navedene uredbe, na temelju kojeg se na osobu koja obavlja djelatnost kao zaposlena osoba na državnom području jedne države članice primjenjuje zakonodavstvo te države čak i ako ona boravi na državnom području druge države članice, predviđa primjenu lex loci laboris.

23. Načelo primjene zakonodavstva jedne države koje se službeno uvodi Uredbom br. 1408/71 ( 16 ) pravilo je o sukobu zakona koje, poput drugih pravila o sukobu zakona iz glave II. te uredbe, ima za cilj izbjeći sukobe zakona koji inače mogu biti prepreke slobodnom kretanju.

24. Konkretno, načelo primjene zakonodavstva jedne države ima za cilj, s jedne strane, izbjegavanje primjene više nacionalnih zakonodavstava tijekom određenog razdoblja rada i poteškoća koje iz toga mogu proizaći ( 17 ) i, s druge strane, „spriječiti da osobe na koje se primjenjuje Uredba br. 1408/71 izgube zaštitu u području socijalne sigurnosti u nedostatku zakonodavstva primjenjivog na njih” ( 18 ).

25. Koordinacija koja proizlazi iz Uredbe br.1408/71 i konkretno članka 13. te uredbe temelji se i na ideji da, unatoč razlikama između sustava socijalne zaštite, radnik migrant na temelju svakog od tih zakonodavstava ima relativno jednaku sveobuhvatnu zaštitu koja pokriva više ili manje sve rizike pokrivene tom uredbom ( 19 ).

26. Iz sudske prakse proizlazi da opseg načela primjene zakonodavstva jedne države nije toliko strog kao što se to može zaključiti na temelju prvih presuda Suda, osobito za takozvanu „nenadležnu” državu članicu, odnosno državu članicu čije se zakonodavstvo ne primjenjuje.

27. Točno je da je Sud u početku smatrao da je određivanje zakonodavstva države članice kao zakonodavstva primjenjivog na radnika imalo za učinak to da se samo to zakonodavstvo primjenjuje na njega, čime se nenadležnu državu članicu sprečava da mu odobri davanja ( 20 ). Slijedom toga, također je smatrao da se člankom 13. Uredbe br. 1408/71 isključuje to da nenadležna država članica propiše plaćanje doprinosa od plaće koja se isplaćuje radniku za rad obavljen u drugoj državi članici, na kojeg se zbog toga primjenjuje socijalno zakonodavstvo te države ( 21 ).

28. Međutim, Sud je zatim donekle izmijenio svoje stajalište.

29. Stoga, iako je Sud u presudi Bosmann smatrao da pravo Unije na temelju Uredbe br. 1408/71 ne obvezuje nenadležnu državu članicu da prizna pravo na davanja, ipak je dodao da se članku 13. stavku 2. točki (a) te uredbe ne protivi to da radnik migrant, na kojeg se primjenjuje sustav socijalne sigurnosti države članice zaposlenja, u skladu s nacionalnim zakonodavstvom države članice boravka, prima obiteljska davanja u potonjoj državi. Sud je ponovio to stajalište u presudi od 16. srpnja 2009., von Chamier‑Glisczinski ( 22 ), u kojoj je također smatrao da, s obzirom na razlike koje postoje između sustava i zakonodavstva država članica u području socijalne sigurnosti, korištenje slobodom kretanja može biti više ili manje povoljno ili nepovoljno u okviru socijalne zaštite i da odredbe prava Unije ne mogu jamčiti osiguranoj osobi da će premještaj u drugu državu članicu biti neutralan u tom pogledu. Slijedom toga, Sud je naglasio da se sustav socijalne sigurnosti ne može smatrati uzrokom diskriminacije ili nepovoljnosti samo zato što ima nepovoljne posljedice kad se u skladu s mehanizmima koordinacije primjenjuje zajedno sa sustavom druge države članice ( 23 ).

30. Konačno, u presudi od 12. lipnja 2012., Hudzinski i Wawrzyniak ( 24 ) proširene su mogućnosti koje su proizašle iz presude Bosmann za nenadležnu državu članicu jer su situacije Waldemara Hudzinskija i Jaroslawa Wawrzyniaka bile vrlo različite od situacije Brigitte Bosmann. S jedne strane, iz te presude proizlazi da činjenica da dotični radnici nisu izgubili prava na davanja socijalne sigurnosti ili da ta prava nisu bila umanjena u nadležnoj državi članici (Republika Poljska) zbog korištenja pravom na slobodu kretanja, ne može sama po sebi isključiti to da nenadležna država članica može priznati pravo na socijalna davanja. S druge strane, iz navedene presude proizlazi da boravak nije jedini kriterij povezanosti s nenadležnom državom članicom, nego da se drugi kriteriji povezanosti, kao što je oporezivanje prihoda, mogu smatrati dovoljno strogim kako bi se na njima temeljilo priznavanje prava na davanje.

31. Očito je da se u tim presudama, s obzirom na to da Sud nije priznao nikakvu obvezu za nenadležnu državu članicu da prizna pravo na socijalna davanja, nije dovodilo u pitanje načelo primjene zakonodavstva jedne države. Međutim, analiza tih presuda i konkretno presude od 12. lipnja 2012., Hudzinski i Wawrzyniak ( 25 ), osim kazuistike do koje su dovele činjenične razlike, pokazuje da Sud podvrgava primjenu članka 13. Uredbe br. 1408/71 poštovanju načela proporcionalnosti ( 26 ).

32. Na pitanja suda koji je uputio zahtjev treba odgovoriti s obzirom na ta razmatranja.

33. U ovom slučaju, zainteresirane osobe u glavnom postupku, koje su nizozemski državljani koji žive u Nizozemskoj, ostvarile su svoje pravo na slobodu kretanja priznato u članku 45. UFEU‑a kako bi mogle raditi u Njemačkoj.

34. Iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da je cilj svih odredbi Ugovora koje se odnose na slobodno kretanje osoba „olakšati građanima Europske unije obavljanje profesionalnih djelatnosti bilo koje vrste na području Unije i protivne su im mjere koje te građane mogu staviti u nepovoljniji položaj kada žele obavljati djelatnost izvan države članice svojeg podrijetla na državnom području neke druge države članice”. Stoga se članku 45. UFEU‑a protivi svaka nacionalna mjera države članice domaćin ili države članice podrijetla koja može otežati ili učiniti manje privlačnim građanima Unije da ostvare temeljnu slobodu zajamčenu tim člankom ( 27 ).

35. Kao što tvrde vlade koje su podnijele očitovanja Sudu, iz sudske prakse proizlazi i da primarno pravo Unije ne može osiguraniku zajamčiti da će preseljenje u drugu državu članicu biti neutralno u području socijalne sigurnosti. Stoga je Sud već priznao da, po potrebi na temelju odredbi Uredbe br. 1408/71, primjena nacionalnog propisa koji je u pogledu davanja socijalne sigurnosti manje povoljan može načelno biti u skladu sa zahtjevima primarnog prava Unije u području slobodnog kretanja osoba ( 28 ).

36. To stajalište Suda temelji se na činjenici da članak 48. UFEU‑a predviđa koordinaciju zakonodavstava država članica, a ne njihovo usklađivanje. Iz toga slijedi da se ta odredba ne odnosi na sadržajne i postupovne razlike između sustava socijalne sigurnosti svake države članice i, stoga, u pravima osoba koje su uključene u te sustave, uzimajući u obzir da je svaka država članica i dalje odgovorna za to da, u skladu s pravom Unije, odredi u svojem zakonodavstvu uvjete za priznavanje prava na davanja u okviru sustava socijalne sigurnosti.

37. S obzirom na navedeno, u određivanju tih uvjeta za priznavanje prava države članice ograničene su, među ostalim, načelom proporcionalnosti u primjeni nacionalnih mjera isključenja. Stoga, to načelo omogućuje pronalaženje pravedne ravnoteže između načela primjene zakonodavstva jedne države utvrđenog Uredbom br. 1408/71 i zaštite koju treba odobriti radnicima migrantima, primjenom mogućnosti kao što je to mogućnost koja se već priznaje u sudskoj praksi Suda za nenadležnu državu da prizna pravo na davanja.

38. U tom pogledu ističem da, u posebnim okolnostima ovog slučaja, primjena klauzula o isključenju ne dovodi za zainteresirane stranke u glavnom postupku do obične nepovoljnosti, nego do toga da im se oduzme osiguranje u državi članici boravka samo zbog toga što su radile u drugoj državi članici, iako su u državi članici zaposlenja isključene iz svake socijalne zaštite tijekom predmetnih razdoblja ( 29 ). Stoga se prema zainteresiranim osobama u glavnom postupku ne postupa samo nepovoljnije nego prema radniku koji je proveo cijelu svoju karijeru u Nizozemskoj, nego i na način koji prekoračuje granice načela proporcionalnosti.

39. Naime, primjena klauzula o isključenju predviđenih nizozemskim zakonodavstvom, kojima se provodi načelo primjene zakonodavstva jedne države, dovodi do posljedica koje su jasno neproporcionalne i (očito) imaju za učinak otežati ili učiniti manje privlačnim građanima Unije koji borave u Nizozemskoj da ostvare slobodu kretanja radnika. Ta situacija nije obična nepovoljnost koja proizlazi iz neusklađivanja zakonodavstava socijalne sigurnosti unutar Unije. Izravna je posljedica primjene nizozemskih klauzula o isključenju.

40. K tomu, takvo ograničenje slobode kretanja radnika ne odgovara svim zahtjevima tog klasičnog načela prava Unije ( 30 ).

41. U tom pogledu, nizozemska i švedska vlada tvrdile su, među ostalim, na raspravi, da pravila o sukobu zakona i podjeli nadležnosti uvedena Uredbom br. 1408/71 imaju za cilj, osim zaštite radnika, zajamčiti pravednu i pravičnu podjelu financijskog tereta između država članica uspostavljanjem ravnoteže između sustavâ financiranja socijalne sigurnosti i povezanih izdataka s obzirom na to da, ako je država članica na temelju te uredbe nadležna država članica za socijalno osiguranje radnika, tada doprinose i davanja treba financirati i plaćati u skladu s pravom te države.

42. Iako ne sumnjam u legitimnost takvog cilja, i to tim više jer načela u Uredbi br. 1408/71 i usklađivanje koje se njome uvodi jamče i integritet nacionalnih sustava socijalne sigurnosti i, konkretno, njihovih razlika u smislu osiguranja i financiranja ( 31 ), smatram da nizozemsko zakonodavstvo u svakom slučaju prekoračuje ono što je nužno kako bi se postigao taj cilj.

43. Točno je da, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 27. ovog mišljenja, nenadležna država članica na temelju Uredbe br. 1408/71 ne može propisati doprinose i da zainteresirana osoba u glavnom postupku posljedično nije osigurana u nizozemskom sustavu socijalnog osiguranja za razdoblja tijekom kojih je radila u Njemačkoj.

44. Međutim, Kraljevina Nizozemska mogla je predvidjeti alternativne mjere primjeni klauzula o isključenju koje bi bile prilagođene situaciji zainteresiranih osoba u glavnom postupku, pri čemu bi im se omogućilo da budu osigurane u nizozemskom sustavu socijalne zaštite uz plaćanje doprinosa.

45. Iako je Sud utvrdio da nenadležne države ne mogu propisati obvezu plaćanja doprinosa, prema mojem mišljenju, tom se ograničenju ne protivi to da predlože priznavanje prava na davanja u zamjenu za dobrovoljan doprinos, ako takva mogućnost stvarno odgovara uvjetima priznavanja prava za druge osobe osigurane na temelju nacionalnog zakonodavstva. U tom pogledu podsjećam da bi zainteresirane osobe, da su ostale nezaposlene u Nizozemskoj, bile uključene u nizozemski sustav socijalne sigurnosti i to na trošak te države članice ( 32 ).

46. K tomu, Kraljevina Nizozemska mogla je započeti i pregovarati o dogovoru, u smislu članka 17. Uredbe br. 1408/71 ( 33 ) sa Saveznom Republikom Njemačkom. Takvim se dogovorom moglo predvidjeti uključivanje zainteresiranih osoba u glavnom postupku u nizozemski sustav socijalne sigurnosti, plaćanje doprinosa prilagođenih iznimno niskoj razini prihoda zainteresiranih osoba u glavnom postupku, kao i dogovor između država članica u pogledu udjela doprinosa koji inače snosi poslodavac.

47. Isto tako, mogućnost sklapanja dobrovoljnog osiguranja na temelju AOW‑a ne može zajamčiti usklađenost članka 6.bis initio i članka 6.bis točke (b) AOW‑a s pravom Unije ako ta mogućnost nije uređena tako da se uzme u obzir posebna situacija radnika kao što su F. van den Berg i H. D. Giesen te osobito njihovi niski prihodi.

48. U tim okolnostima, primjena klauzula o isključenju i izravno isključenje zainteresiranih osoba u glavnom postupku iz sustava socijalne sigurnosti u Nizozemskoj prekoračuje ono što je nužno za osiguravanje financijske ravnoteže sustava socijalne sigurnosti.

49. S obzirom na sva ta razmatranja, smatram da se člancima 45. i 48. UFEU‑a protivi primjena klauzula o isključenju propisanih člankom 6.bis initio i člankom 6.bis točkom (b) AKW‑a te člankom 6.bis initio i člankom 6.bis točkom (b) AOW‑a.

C. Treće pitanje u predmetu van den Berg i Giesen (C‑95/18)

50. Trećim pitanjem u predmetu van den Berg i Giesen (C‑95/18) sud koji je uputio zahtjev u biti pita Sud treba li pravo na davanje na temelju AOW‑a smatrati pravom na davanje koje u nacionalnom zakonodavstvu ne podliježe uvjetima zapošljavanja ili osiguranja.

51. U tom pitanju, koje se odnosi na situaciju supruge H. Giesena ( 34 ), sud koji je uputio zahtjev naime pita o dosegu presude Bosmann. Konkretno, želi znati je li u toj presudi i u presudi Franzen i dr. Sud podvrgnuo mogućnost za državu članicu boravka da prizna pravo na predmetna davanja zbog toga što u zakonodavstvu te države ta davanja ne podliježu uvjetima zapošljavanja ili osiguranja.

52. Iako je na sudu koji je uputio zahtjev da odredi koji su bili uvjeti u predmetnom razdoblju za priznavanje prava na davanja za slučaj starosti, suprotno tomu, na Sudu je naravno da na temelju svoje ovlasti u postupcima za prethodnu odluku utvrdi doseg i tumačenje presuda Bosmann i Franzen i dr.

53. Točno je da je Sud u presudi Bosmann pridao veliku važnost posebnim okolnostima tog predmeta. Stoga je u točki 28. te presude naglasio da je, podložno provjerama koje provede sud koji je uputio zahtjev, supruga H. Giesena na temelju njemačkog zakonodavstva mogla imati pravo na obiteljski doplatak samo zbog toga što je boravila u Njemačkoj. U točki 32. navedene presude također je uputio na činjenicu da pravo na obiteljsko davanje ne podliježe uvjetima osiguranja ili zapošljavanja. Međutim, činjenica da Sud nije uzeo u obzir takvu okolnost na temelju posebnih okolnosti tog predmeta, prema mojem mišljenju, ne znači da je podvrgnuo mogućnost priznavanja prava na ta davanja takvim uvjetima.

54. Prema mojem mišljenju, ta je analiza potvrđena u presudi od 12. lipnja 2012., Hudzinski i Wawrzyniak ( 35 ), u kojoj činjenica da predmetno davanje nije podlijegalo uvjetima zapošljavanja ili osiguranja nije bila uvjet tumačenja Suda i, prema mojem mišljenju, na nju se nije utjecalo u presudi Franzen i dr.

55. Naime, kao prvo, okolnosti koje je Sud istaknuo u točki 64. presude Franzen i dr. nastavljaju se na analizu započetu u prethodnoj točki, u kojoj je naveo da je jasno da su materijalni uvjeti za dodjelu davanja primjenom nizozemskog zakonodavstva bili ispunjeni i da dodjela tih davanja nije dovela do kumulacije davanja.

56. Kao drugo, ističem da iz zaključaka Suda u točki 65. presude Franzen i dr. (prema kojoj se, analogno presudi Bosmann, članku 13. Uredbe 1408/71 ne protivi to da država članica boravka prizna pravo na takva davanja) implicitno, ali nužno proizlazi da iznimka načelu primjene zakonodavstva jedne države ne podliježe činjenici da država članica boravka ne podvrgava priznavanje prava na socijalna davanja uvjetima zapošljavanja ili osiguranja.

57. Međutim, iz tih presuda proizlazi da ta mogućnost za države članice boravka postoji samo ako priznavanje prava na predmetno davanje proizlazi iz zakonodavstva te države i ako radnik ispunjava uvjete potrebne u tu svrhu, pod uvjetom da su ti uvjeti proporcionalni situaciji tog radnika i nisu stroži od uvjeta koji se primjenjuju na druge korisnike tog davanja.

58. U tom pogledu, ističem da je u točki 64. presude Franzen i dr. Sud naglasio da je na raspravi u tom predmetu potvrđeno da je uvjet boravka dovoljan za uključenost u nizozemski zakonski mirovinski sustav. K tomu, iz točaka 63. i 64. te presude proizlazi da je Sud utvrdio da je uključenost jedan od uvjeta priznavanja prava na davanja za slučaj starosti. Suprotno tomu, nizozemska vlada navela je na raspravi u ovom predmetu da, iako je uvjet boravka zapravo dovoljan za uključenost u nizozemski zakonski mirovinski sustav, za priznanje prava na davanja za slučaj starosti nužno je plaćanje doprinosa. Na sudu koji je uputio zahtjev je da odredi koji su se uvjeti primjenjivali u predmetnom razdoblju za priznavanje prava na davanja za slučaj starosti.

59. U tom kontekstu, sud koji je uputio zahtjev treba uzeti u obzir činjenicu, istaknutu u točki 18. ovog mišljenja, da očito za osobe koje borave u Nizozemskoj sama država plaća doprinose u sustav socijalne sigurnosti.

60. Stoga smatram da se članku 13. Uredbe br. 1408/71 ne protivi to da se osobi, za koju se u skladu s nacionalnim odredbama smatralo da je osigurana u svojoj državi članici boravka, odobrava pravo na davanja za slučaj starosti za razdoblje tijekom kojeg je ta osoba radila u drugoj državi članici. Na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri da odobravanje predmetnog davanja proizlazi iz zakonodavstva te države članice i da radnik ispunjava uvjete potrebne u tu svrhu.

III. Zaključak

61. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) odgovori na sljedeći način: 1. Člancima 45. i 48. UFEU‑a protivi se primjena odredaba nacionalnog prava države članice, na temelju kojih radnik migrant koji boravi u toj državi članici, na kojeg se na temelju članka 13. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 1408/71 od 14. lipnja 1971. o primjeni sustava socijalne sigurnosti na zaposlene osobe, samozaposlene osobe i članove njihove obitelji koji se kreću unutar Zajednice, u verziji koja je izmijenjena i ažurirana Uredbom Vijeća (EZ) br. 118/97 od 2. prosinca 1997., kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 1992/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca 2006. primjenjuje zakonodavstvo o socijalnoj sigurnosti države članice zaposlenja, nije osiguran na temelju socijalnog osiguranja i, stoga, nema pravo na starosnu mirovinu ni obiteljski doplatak, iako na temelju primjenjivog prava države članice zaposlenja nema pravo na druga socijalna davanja osim na zaštitu od ozljeda na radu tijekom tih razdoblja zaposlenja. 2. Članku 13. Uredbe br. 1408/71, u verziji izmijenjenoj i ažuriranoj Uredbom br. 118/97, kako je izmijenjena Uredbom br. 1992/2006, ne protivi se to da se osobi, za koju se primjenom nacionalnih odredbi smatralo da je osigurana u svojoj državi članici boravka, odobrava pravo na davanja za slučaj starosti, za razdoblje tijekom kojeg je ta osoba radila u drugoj državi članici. Na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri da odobravanje predmetnog davanja proizlazi iz zakonodavstva te države članice i da radnik ispunjava uvjete potrebne u tu svrhu.

( 1 ) Izvorni jezik: francuski

( 2 ) Mogućnost koja se priznaje nakon presude od 20. svibnja 2008., Bosmann (C‑352/06, u daljnjem tekstu: presuda Bosmann, EU:C:2008:290). Vidjeti točku 29. ovog mišljenja.

( 3 ) Uredba Vijeća od 14. lipnja 1971. o primjeni sustava socijalne sigurnosti na zaposlene osobe, samozaposlene osobe i članove njihove obitelji koji se kreću unutar Zajednice (SL 1971., L 149, str. 2.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., stavak 5., str. 7.), u verziji koja je izmijenjena i ažurirana Uredbom Vijeća (EZ) br. 118/97 od 2. prosinca 1996. (SL 1997., L 28, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., stavak 7., str. 7.), kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 1992/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca 2006. (SL 2006., L 392, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., stavak 1., str. 260.) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 1408/71).

( 4 ) Presuda od 23. travnja 2015., Franzen i dr. (C‑382/13, u daljnjem tekstu: presuda Franzen i dr., EU:C:2015:261)

( 5 ) Mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu Franzen i dr. (C‑382/13, EU:C:2014:2190). Pravni okvir iznesen je u točkama 3. do 24. tog mišljenja, dok su činjenice iz kojih proizlaze glavni postupci i prethodna pitanja navedeni u točkama 25. do 42. navedenog mišljenja.

( 6 ) Pravni okvir iznesen je u točkama 3. do 22. presude Franzen i dr., a glavni postupci i prethodna pitanja navedeni su u točkama 23. do 38. te presude.

( 7 ) Podsjećam da je klauzula pravičnosti predviđena Besluitom uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen (uredbe o proširivanju i ograničavanju kruga osiguranika u sustavu socijalnog osiguranja) od 3. svibnja 1989. (Stb. 1989., br. 164, u daljnjem tekstu: BUB 1989.) i od 24. prosinca 1998. (Stb. 1998., br. 746, u daljnjem tekstu: BUB 1999.). Te uredbe, koje su primjenjive na zainteresirane osobe, ovlašćuju Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Upravni odbor Fonda za socijalnu sigurnost, Nizozemska, u daljnjem tekstu: SVB) da u okviru BUB‑a 1989. u određenim slučajevima odstupi od drugih odredbi te uredbe kako bi se otklonile vrlo teške nepravde koje na temelju te uredbe mogu proizaći iz obveze osiguranja ili isključenja iz osiguranja ili, u okviru BUB‑a 1999., da odbije primijeniti odredbe te uredbe ili od njih odstupi, ako bi njihova primjena, uzimajući u obzir značaj proširivanja i ograničavanja kruga osiguranika, dovela do teške nepravde koja proizlazi isključivo iz obveze osiguranja ili isključenja iz osiguranja na temelju te druge uredbe.

( 8 ) U daljnjem tekstu zajedno nazvani: zainteresirane osobe u glavnom postupku

( 9 ) Podsjećam da na temelju klauzula o isključenju predviđenih člankom 6.bis initio i člankom 6.bis točkom (b) Algemene Kinderbijslagweta (Opći zakon o obiteljskim doplacima od 26. travnja 1962. (Stb. 1962., br. 160; u daljnjem tekstu: AKW) i Algemene Ouderdomsweta (Zakon o općem sustavu osiguranja za slučaj starosti od 31. svibnja 1956. (Stb. 1956., br. 281; u daljnjem tekstu: AOW), prema kojima se osoba na koju se primjenjuje zakonodavstvo druge države na temelju ugovora ili odluke međunarodne organizacije ne smatra osiguranom, zainteresirane osobe u glavnom postupku ne smatraju se osiguranim u Nizozemskoj.

( 10 ) Vidjeti bilješku 7. ovog mišljenja.

( 11 ) Vidjeti presudu od 13. lipnja 2013., Promociones y Construcciones BJ 200 (C‑125/12, EU:C:2013:392, t. 14. i navedena sudska praksa).

( 12 ) Iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da se u takvoj situaciji mirovina smanjuje za 2 % za svaku godinu za koju radnik nije bio osiguran u Nizozemskoj. U ovom slučaju mirovina F. van den Berga najprije je smanjena za 14 %, uzimajući u obzir da je tijekom sedam godina radio u Njemačkoj. Odlukom od 25. studenoga 2008. njegov prigovor protiv odluke da mu se odobri smanjena starosna mirovina djelomično je proglašen osnovanim te je smanjenje utvrđeno na 10 %. U slučaju H. Giesena, naknada za partnera na koju ima pravo njegova supruga smanjena je za 16 %.

( 13 ) Vidjeti presudu od 18. srpnja 2006., Nikula (C‑50/05, EU:C:2006:493, t. 20. i navedena sudska praksa).

( 14 ) Vidjeti Kessler, F. „Sécurité sociale: Coordination des régimes de base – Champ d’application – Principes généraux”, Répertoire de droit européen, Encyclopédie juridique Dalloz, Dalloz, Pariz, siječanj 2016., t. 153.

( 15 ) Vidjeti presudu Franzen i dr. (t. 41. i 42.).

( 16 ) Uredbom Vijeća br. 3 o socijalnoj sigurnosti radnika migranata (SL 1958., P 30, str. 561.) ne uvodi se to načelo kao takvo. Međutim, u presudi od 9. lipnja 1964., Nonnenmacher (92/63, EU:C:1964:40) Sud je smatrao da je obveza da se predvidi obvezna primjena određenog zakonodavstva ključan element članka 12. te uredbe.

( 17 ) Vidjeti presudu od 12. lipnja 1986., Ten Holder (302/84, EU:C:1986:242, t. 19.).

( 18 ) Presuda od 3. svibnja 1990., Kits van Heijningen (C‑2/89, EU:C:1990:183, t. 12.), moje isticanje

( 19 ) Time se objašnjava to što se pravila o sukobu zakona u načelu ne odnose na zaštitu koja se pruža u nacionalnim sustavima socijalne sigurnosti te su neutralna s obzirom na nacionalna zakonodavstva.

( 20 ) Vidjeti presude od 12. lipnja 1986., Ten Holder (302/84, EU:C:1986:242, t. 19. do 23.) i od 10. srpnja 1986., Luijten (60/85, EU:C:1986:307, t. 12. do 16.).

( 21 ) Vidjeti presudu od 5. svibnja 1977., Perenboom (102/76, EU:C:1977:71, t. 10. do 15.).

( 22 ) C‑208/07, EU:C:2009:455, t. 55. i 56.

( 23 ) Vidjeti presudu od 16. srpnja 2009., von Chamier‑Glisczinski (C‑208/07, EU:C:2009:455, t. 84., 85. i 87.).

( 24 ) C‑611/10 i C‑612/10, EU:C:2012:339

( 25 ) C‑611/10 i C‑612/10, EU:C:2012:339

( 26 ) Rennuy, N., „The emergence of a parallel system of social security coordination”, Common market law review, vol. 50, br. 5, Kluwer Law International, Alphen‑sur‑le‑Rhin, 2013., str. 1221. do 1266., konkretno str. 1256 i sljedeće

( 27 ) Presuda od 18. srpnja 2017., Erzberger (C‑566/15, EU:C:2017:562, t. 33. i navedena sudska praksa), moje isticanje

( 28 ) Vidjeti osobito presude od 16. srpnja 2009., von Chamier‑Glisczinski (C‑208/07, EU:C:2009:455, t. 85.) i od 12. lipnja 2012., Hudzinski i Wawrzyniak (C‑611/10 i C‑612/10, EU:C:2012:339, t. 42. i 43. i navedena sudska praksa).

( 29 ) Osim obveznog osiguranja koje pokriva dobro utvrđene rizike od ozljede na radu tijekom istih razdoblja. Radi korisnosti podsjećam da Sudu nije upućeno pitanje o usklađenosti njemačkog zakonodavstva s pravom Unije, tako da se od njega nije tražilo da odluči o tome niti da zauzme stajalište o eventualnom učinku socijalnog dampinga tog zakonodavstva. O pitanju socijalnog dampinga u Uniji vidjeti Mazuyer, E., Carpano, E. i Chastagnaret, M., La concurrence réglementaire, sociale et fiscale dans l’Union européenne, Larcier, Bruxelles, 2016, kao i Defossez, A., Le dumping social dans l’Union européenne, Larcier, Bruxelles, 2014.

( 30 ) Naime, takvu se mjeru može prihvatiti samo pod uvjetom da se njome nastoji postići cilj od općeg interesa, da je prikladna za ostvarenje tog cilja i da ne smije prekoračiti ono što je nužno za njegovo ostvarenje (vidjeti osobito presudu od 16. svibnja 2013., Wencel (C‑589/10, EU:C:2013:303, t. 70. i navedena sudska praksa)).

( 31 ) O programima socijalne sigurnosti vidjeti osobito Omarjee, I., Droit européen de la protection sociale, Bruylant, Bruxelles, 2018., str. 5. i bilješke 29. i 30.; Paolillo, M. i Morsa, M., La sécurité sociale des travailleurs salariés, Larcier, Bruxelles, 2010., str. 174. Vidjeti i Pennings, F., „Co‑ordination of social security on the basis of the State‑of‑employment principle: Time for an alternative?”Common Market Law Review, vol. 42, br. 1, Kluwer Law International, Alphen‑sur‑le‑Rhin, 2005., str. 67. do 89., konkretno str. 77. Za pregled sustavâ financiranja u državama članicama Unije, vidjeti Omarjee, I., op. cit., str. 6. i bilješke 34. do 38.

( 32 ) Vidjeti točku 18. ovog mišljenja.

( 33 ) U dijelu u kojem je ta odredba u biti ista kao odredba članka 16. Uredbe br. 883/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti (SL 2004., L 166, str. 1.; SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 160.), vidjeti za komentar Steinmeyer, H‑D., „Article 16 Exceptions to articles 11 to 15”, EU Social Security Law: a Commentary on EU Regulations 883/2004 and 987/2009, Hart Publishing, Oxford, 2015., str. 188. do 192.

( 34 ) Podsjećam da je tijekom razdoblja od 19. svibnja 1988. do 1. siječnja 1989. supruga H. Giesena bila osigurana na temelju AOW‑a kao rezident, s obzirom na to da je članak 6.bis initio i članak 6.bis točka (b) AOW‑a proizlazi iz weta tot wijziging van een aantal sociale verzekeringswetten strekkend tot verduidelijking van het in die wetten opgenomen begrip verzekerde en de met het verzekerd zijn onlosmakelijk verbonden premieplicht (wet verduidelijking verzekerings- en premieplicht) (Zakon o izmjeni određenih zakona o socijalnoj sigurnosti radi pojašnjavanja pojma osiguranika iz tih zakona i obveze plaćanja doprinosa koja je neodvojiva od svojstva „osiguranika” (Zakon koji pojašnjava obveze osiguranja i plaćanja doprinosa)) od 29. travnja 1998. (Stb. 1998., br. 267) i primjenjiv je retroaktivno tek od 1. siječnja 1989. Tijekom tog razdoblja, supruga H. Giesena radila je u Njemačkoj i, u skladu s člankom 13. Uredbe br. 1408/71 na nju se primjenjivalo njemačko zakonodavstvo o socijalnoj sigurnosti a da pritom nije imala pravo na primjenu zakonskog sustava u području davanja za slučaj starosti u toj državi članici.

( 35 ) C‑611/10 i C‑612/10, EU:C:2012:339