MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MACIEJA SZPUNARA

od 28. siječnja 2015. ( 1 )

Predmet C‑579/13

P.

i

S.

protiv

Commissie Sociale Zekerheid Breda

i

College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amstelveen

(zahtjev za prethodnu odluku koji je sastavio Centrale Raad van Beroep (Nizozemska))

„Granična kontrola, azil i useljavanje — Politika useljavanja — Status državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem — Direktiva 2003/109/EZ — Članak 5. stavak 2. i članak 11. stavak 1. — Obveza integracije u skladu s nacionalnim pravom — Jednaki tretman osoba s dugotrajnim boravištem — Proporcionalnost — Novčana kazna“

I – Uvod

1. Ovaj zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na sljedeće pravno pitanje: U kojoj mjeri pravo Unije u području imigracijske politike ograničava primjenu nacionalnih propisa kojima je predviđena obveza integracije za strane državljane?

2. U Nizozemskoj je obveza integracije za strane državljane uvedena 2007. Na temelju te obveze mora se položiti ispit kao dokaz poznavanja nizozemskog jezika i osnovnog poznavanja društva. Ako se ta obveza ne ispuni u roku, nastaje prekršaj koji se kažnjava novčanom kaznom.

3. U ovom predmetu Centrale Raad van Beroep (najviši Upravni sud Nizozemske koji je, među ostalim, nadležan za pitanja socijalne sigurnosti) izrazio je sumnju smije li se i, ako se smije, pod kojim uvjetima ta obveza nalagati stranim državljanima koji zakonito dulje vrijeme borave u Nizozemskoj i imaju status osobe s dugotrajnim boravištem u smislu Direktive 2003/109/EZ ( 2 ).

II – Pravni okvir

A – Pravo Unije

4. Članak 4. („Trajanje boravka“) stavak 1. Direktive 2003/109 predviđa sljedeće: „Države članice odobravaju status osobe s dugotrajnim boravištem državljanima trećih zemalja koji zakonito i neprekinuto borave na njezinu državnom području pet godina neposredno prije podnošenja odgovarajućeg zahtjeva.“

5. Članak 5. („Uvjeti za stjecanje statusa osobe s dugotrajnim boravištem“) stavak 2. Direktive 2003/109 predviđa sljedeće: „Države članice mogu od državljana trećih zemalja zahtijevati da ispune uvjete integracije, u skladu s nacionalnim pravom.“

6. Članak 11. („Jednaki tretman“) stavak 1. Direktive 2003/109 predviđa sljedeće: „Osobe s dugotrajnim boravištem uživaju jednaki tretman kao i državljani s obzirom na: (a) pristup djelatnostima u okviru zaposlenja i samozaposlenja, pod uvjetom da takve djelatnosti ne uključuju ni povremeno sudjelovanje u obavljanju javne vlasti te uvjetima zaposlenja i radnim uvjetima, uključujući uvjete koji se odnose na otkaz i naknadu; (b) obrazovanje i strukovno osposobljavanje, uključujući studentske stipendije u skladu s nacionalnim pravom; […]“

7. Članak 15. („Uvjeti za boravište u drugoj državi članici“) stavak 3. Direktive 2003/109 predviđa sljedeće: „Države članice mogu zahtijevati od državljana trećih zemalja da poštuju mjere integracije, u skladu s nacionalnim pravom. Ovaj se uvjet ne primjenjuje ako se od državljana treće zemlje zahtijevalo da ispune uvjete integracije s ciljem odobrenja statusa osobe s dugotrajnim boravištem u skladu s odredbama članka 5. stavka 2. Ne dovodeći u pitanje drugi podstavak, od dotičnih se osoba može zahtijevati pohađanje tečajeva jezika.“

B – Nizozemsko pravo

8. Uvjeti stjecanja statusa osobe s dugotrajnim boravištem u smislu Direktive 2003/109 u Nizozemskoj su uređeni Zakonom o strancima (Vreemdelingenwet).

9. U skladu s člankom 21. stavkom 1. točkom (k) Vreemdelingenwet zahtjev za dodjelu neograničene boravišne dozvole može se odbiti ako stranac nije položio ispit u skladu s člankom 7. stavkom 2. točkom (a) Zakona o integraciji (Wet inburgering, dalje u tekstu: Wi) ili ako nije dobio diplomu, potvrdu ili drugi dokument u smislu članka 5. stavka 1. točke (c) tog Zakona.

10. Sud koji je uputio zahtjev navodi da je taj propis stupio na snagu 1. siječnja 2007., ali da se tek od 1. siječnja 2010. stvarno primjenjuje. Prije tog datuma za stjecanje statusa osobe s dugotrajnim boravištem nije bilo potrebno polagati integracijski ispit.

11. U verziji koja se primjenjuje na ovaj predmet članci 3. i 31. Wi‑ja glasili su: „Članak 3. 1. Obveza integracije primjenjuje se na stranca sa zakonskim boravištem [u Nizozemskoj] u smislu članka 8. točaka (a) do (e) ili (l) Vreemdelingenwet iz 2000., koji (a) boravi u Nizozemskoj u svrhu koja nije privremeni boravak […] Članak 31. 1. College izriče upravnu novčanu kaznu protiv osoba koje podliježu obvezi integracije, a koje u roku iz članka 7. stavka 1. ili u produljenom roku u skladu sa stavkom 2. točkom (a) nisu položile integracijski ispit. 2. Odstupajući od stavka 1.: (a) College produljuje rok u smislu članka 7. stavka 1. ako osoba koja podliježe obvezi integracije dokaže da joj se ne može prigovoriti činjenica da nije položila integracijski ispit, ili (b) College dodjeljuje oslobođenje od obveze integracije ako na temelju dokaza koje je dostavila osoba koja podliježe obvezi integracije donese odluku da ta osoba zbog opravdanih razloga ne može položiti integracijski ispit. […]“

12. Wi je stupio na snagu 1. siječnja 2007.

13. Sud koji je uputio zahtjev navodi da rok za polaganje ispita o poznavanju jezika i društva za strane državljane koji su se uselili u Nizozemsku nakon stupanja zakona na snagu počinje prvog dana boravka u Nizozemskoj. Za osobe koje su na dan stupanja zakona na snagu već boravile u Nizozemskoj vrijeme ispita određuje se u posebnoj odluci.

III – Glavni postupak i prethodna pitanja

14. P. je državljanka Sjedinjenih Američkih Država i od 2002. boravi u Nizozemskoj. Status osobe s dugotrajnim boravištem u smislu Direktive 2003/109 dobila je 14. studenoga 2008.

15. Odlukom od 1. kolovoza 2008., koja je naknadno zamijenjena odlukama od 4. kolovoza 2009. i 25. veljače 2010., Commissie Sociale Zekerheid Breda (Odbor za socijalnu sigurnost grada Brede, dalje u tekstu: Commissie) obavijestila je P. da podliježe obvezi integracije u smislu Wi‑ja i da odgovarajući ispit mora položiti do 30. lipnja 2013.

16. P. je počela pohađati jedan od integracijskih tečajeva koji je Commisie organizirala, ali ga je 25. kolovoza 2008. prekinula zbog medicinskih razloga i više ga nije nastavila.

17. S. ima novozelandsko državljanstvo i rođena je u bivšoj Jugoslaviji. U Nizozemskoj boravi od 2000. Status osobe s dugotrajnim boravištem dobila je 8. lipnja 2007.

18. Odlukama od 24. veljače 2010. i 6. svibnja 2010. College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen (Općina Amstelveen) obavijestio je S. da podliježe obvezi integracije u smislu Wi‑ja i da odgovarajući ispit mora položiti do 24. kolovoza 2013.

19. P. i S. podnijele su pojedinačne tužbe na gore navedene odluke pred Rechtbank Breda i Rechtbank Amsterdam (prvostupanjskim sudovima u Bredi i Amsterdamu). Te su tužbe odbijene presudama Rechtbank Breda od 12. srpnja 2010. i Rechtbank Amsterdam od 8. rujna 2011.

20. P. i S. podnijele su pred Centrale Raad van Beroep kasacijske žalbe na navedene odluke.

21. U obrazloženju kasacijske žalbe tužiteljice u kasacijskom postupku istaknule su da kao osobe s dugotrajnim boravištem trebaju uživati jednak tretman kao nizozemski državljani i da stoga ne smiju podlijegati obvezi integracije. Osim toga, navele su da je nalaganje te obveze osobama s dugotrajnim boravištem protivno ciljevima Direktive 2003/109 kao i njezinom članku 5. stavku 2. i članku 11. stavku 1.

22. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev ne može se isključiti da je obveza integracije za osobe s dugotrajnim boravištem protivna Direktivi 2003/109. Sud naglašava da na temelju članka 5. stavka 2. Direktive država članica može odbiti zahtjev za dobivanje statusa osobe s dugotrajnim boravištem ako nisu ispunjeni uvjeti integracije u skladu s nacionalnim pravom. Stjecanje tog statusa u načelu označava dovršetak integracije dotične osobe. Stoga nije jasno smije li država članica naložiti obvezu integracije osobama kojima je već dodijelila status osoba s dugotrajnim boravištem te smije li se neispunjenje te obveze sankcionirati novčanom kaznom.

23. U tim je okolnostima Centrale Raad van Beroep odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja: 1. Trebaju li se smisao i svrha Direktive 2003/109/EZ ili njezin članak 5. stavak 2. i/ili članak 11. stavak 1. tumačiti tako da je s njima u suprotnosti u nacionalnom pravu predviđeno nalaganje obveze integracije sankcionirane novčanim kaznama za državljane trećih zemalja koji imaju status osobe s dugotrajnim boravištem? 2. Je li prilikom odgovora na prvo pitanje važno je li obveza integracije naložena prije dodjele statusa osobe s dugotrajnim boravištem?

IV – Postupak pred Sudom

24. Zahtjev za prethodnu odluku Sud je zaprimio 15. studenoga 2013.

25. P. i S., nizozemska i portugalska vlada te Komisija dostavile su pisana očitovanja. P. i S. zatražile su održavanje usmene rasprave.

26. Na usmenoj raspravi održanoj 5. studenoga 2014. sudjelovale su P. i S., nizozemska vlada i Komisija.

V – Analiza

A – Uvod

27. Direktiva 2003/109 jedan je od nekoliko pravnih akata Unije o statusu državljana trećih zemalja, koji se temelje na zakonodavnoj nadležnosti koja je uspostavljena Ugovorom iz Amsterdama ( 3 ).

28. Zakonodavni ciljevi Unije, koji se provode navedenom direktivom, uneseni su u zaključke sa sastanka Europskog vijeća u Tampereu 15. i 16. listopada 1999. U tim je zaključcima, među ostalim, predviđeno da bi se pravni status stranaca trebao uskladiti sa statusom državljana država članica te osobito da bi osobi koja je zakonito boravila u državi članici tijekom određenog razdoblja i koja ima boravišnu dozvolu za dugotrajno boravište trebalo u toj državi članici dodijeliti niz prava koja su što sličnija onima koje imaju građani Unije ( 4 ).

29. Polazeći od tih pretpostavki, za državljane trećih zemalja koji pet godina zakonito borave u Uniji Direktivom 2003/109 uveden je status osoba s dugotrajnim boravištem koji se temelji isključivo na pravu Unije ( 5 ).

30. Uvođenjem tog pravnog statusa stvara se oblik sudjelovanja u društvenom i gospodarskom životu Unije za strane državljane, koji se razlikuje od državljanstva te koji se u pravnoj teoriji naziva „denizenship“ za razliku od pojma „citizenship“ ( 6 ).

31. Ako nije propisano pravom Unije, status državljana trećih zemalja koji borave u Uniji i dalje podliježe nacionalnom pravu država članica.

32. Točnije, države članice zadržale su pravo na provedbu integracijske politike kako bi spriječile marginalizaciju i segregaciju stranih državljana ( 7 ). Obveza integracije može se odnositi na različite faze useljavanja, ovisno o tome je li određena kao uvjet za (i) dozvolu za ulazak i boravak, (ii) dozvolu za dugotrajni boravak, (iii) dobivanje statusa osobe s dugotrajnim boravištem ili (iv) stjecanje državljanstva prirođenjem.

33. U okviru te obveze u pravilu se zahtijeva mogućnost dokazivanja određenog stupnja vladanja službenim jezikom, a ponekad i poznavanja društva određene zemlje, to jest njezine povijesti, pravnog poretka i vrijednosti. Neke države članice zahtijevaju polaganje ispita kojemu mogu prethoditi obvezni tečajevi. U drugima je obvezno samo sudjelovanje na tečajevima o integraciji ( 8 ).

34. Pitanje koje je nizozemski sud postavio u ovom predmetu odnosi se na to smije li se obveza integracije naložiti osobi koja ima status osobe s dugotrajnim boravištem u smislu prava Unije. Prema nizozemskom pravu navedena obveza toj osobi nije uvjet za stjecanje prava, nego poseban zahtjev koji se mora ispuniti samo zbog boravišta u predmetnoj državi.

35. Kako bi se odgovorilo na to pitanje, potrebno je uzeti u obzir dva temeljna razmatranja. Najprije je potrebno pojasniti je li obveza integracije osobe s dugotrajnim boravištem u smislu Direktive 2003/109 u skladu sa statusom osobe s dugotrajnim boravištem. Nadalje, ako se na prvo pitanje odgovori potvrdno, potrebno je utvrditi u kojoj mjeri pravo Unije ograničava pravo država članica na sadržajno oblikovanje te obveze integracije.

B – Dopuštenost nalaganja obveze integracije osobama s dugotrajnim boravištem

36. Članak 5. stavak 2. Direktive 2003/109 izričito predviđa mogućnost određivanja „uvjeta integracije“ u skladu s nacionalnim pravom kao uvjeta za stjecanje statusa osobe s dugotrajnim boravištem.

37. Međutim, Direktiva ne propisuje je li i u kojem opsegu još moguće nalagati obvezu integracije nakon što se stekne taj status.

38. Stajališta stranaka u tom su pogledu podijeljena. Tužiteljice u glavnom (kasacijskom) postupku i portugalska vlada smatraju da je obveza integracije osoba s dugotrajnim boravištem u suprotnosti s Direktivom 2003/109. Nizozemska vlada i Komisija naprotiv polaze od toga da je nalaganje te obveze dopušteno s obzirom na to da to pitanje nije uređeno Direktivom.

39. Kao što proizlazi iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, obje su tužiteljice u glavnom (kasacijskom) postupku navele da već godinama borave u Nizozemskoj te da pripadaju „starim“ osobama s dugotrajnim boravištem, s obzirom na to da su predmetni pravni status stekle prije nego što su se u praksi počela primjenjivati pravila o obvezi integracije. Međutim, prema nizozemskom pravu one su obvezne položiti integracijski ispit ( 9 ).

40. U zahtjevu za prethodnu odluku nizozemski je sud izrazio sumnju u dopuštenost nalaganja obveze integracije osobama koje su već stekle status osoba s dugotrajnim boravištem. Prema mišljenju suda, stjecanje tog statusa podrazumijeva da je dotična osoba dokazala svoju integraciju u zemlji domaćinu, kao što se zahtijeva u uvodnoj izjavi 6. Direktive 2003/109, te da je stoga postupak integracije završen.

41. Želio bih naglasiti da se, kao što ispravno ističe i sud koji je uputio zahtjev, Direktiva 2003/109 temelji na pretpostavci da, protekom vremena, veze koje je osoba koja zakonski i neprekidno boravi u predmetnoj državi uspostavila, poprimaju dugotrajan karakter, čime se dokazuje da se ta osoba integrirala u društvo. Cilj je Direktive državljanima trećih zemalja koji trajno borave u državama članicama osigurati poseban status jer se time u Uniji promiče ekonomska i socijalna kohezija ( 10 ).

42. Međutim, smatram da se iz te pretpostavke ne može zaključiti da je državama članicama zabranjeno propisivanje sredstava integracije za osobe s dugotrajnim boravištem.

43. Direktiva 2003/109 upotrebljava dva različita pojma kada se radi o sredstvima integracije. U skladu s člankom 5. stavkom 2. stjecanje statusa osobe s dugotrajnim boravištem može biti uvjetovano ispunjavanjem „uvjeta integracije“ ( 11 ). Članak 15. stavak 3. Direktive, koji se odnosi na pravo osobe s dugotrajnim boravištem da boravi u drugoj državi članici, dozvoljava državi domaćinu primjenu „mjera integracije“ u pogledu osobe koja je stekla status osobe s dugotrajnim boravištem u drugoj državi članici ( 12 ), ako već nije bila obvezna ispuniti uvjete integracije kako bi dobila taj status u toj drugoj državi ( 13 ).

44. Povijest nastanka navedene odredbe potvrđuje to tumačenje. Tijekom izrade pripremnih akata za Direktivu 2003/109 neke države članice u Vijeću predložile su da se riječ „mjere“ u članku 15. zamijeni riječju „uvjeti“. Međutim, taj prijedlog nije prihvaćen u završnoj verziji Direktive ( 14 ).

45. Na činjenicu da mora postojati razlika između mjera integracije i uvjeta integracije upućuju i odredbe Direktive 2003/86. U skladu s člankom 7. stavkom 2. Direktive 2003/86 države članice mogu tražiti od stranaca koji su podnijeli zahtjev za ulazak u okviru prava na spajanje obitelji da udovolje integracijskim mjerama. Zakonodavac je ovdje upotrijebio isti izraz kao u članku 15. stavku 3. Direktive 2003/109. Na temelju povijesti nastanka članka 15. stavka 3. Direktive 2003/109 i usporedbe odredbi obiju direktiva nezavisni odvjetnik P. Mengozzi došao je do zaključka da je zakonodavac svjesno upotrijebio drugi izraz, a ne „uvjete integracije“ čije bi ispunjenje bilo potrebno za dobivanje dotičnog statusa ( 15 ).

46. Ta je razlika izuzetno važna za primjenu Direktive 2003/86. Ako bi se integracijski ispit smatrao obvezujućim „uvjetom“ za ulazak člana obitelji, pravo na spajanje obitelji u suštini bi se dovelo u pitanje ( 16 ).

47. Ta je razlika bitna i u okviru Direktive 2003/109: mjere integracije kojima su obuhvaćene osobe s dugotrajnim boravištem, koje imaju pravo boravišta u drugoj državi članici, ne smiju sadržavati „uvjete“, odnosno ne smiju ni de iure ni de facto biti instrument odabira među ljudima ili kontrole migracija. U suprotnom, ta sredstva integracije onemogućila bi ostvarivanje prava na slobodno kretanje unutar Unije, što je važan element pravnog statusa koji proizlazi iz Direktive 2003/109.

48. Oba prethodno navedena zakonodavna akta stoga razlikuju sredstva integracije koja se tumače kao uvjeti u pogledu stjecanja ili ostvarivanja prava, s jedne strane, i sredstva koja se definiraju kao mjere kojima bi se, s druge strane, samo trebala olakšati integracija osoba ( 17 ).

49. Smatram da uvođenje mjera integracije za osobe s dugotrajnim boravištem nije u suprotnosti s ciljevima Direktive 2003/109. Naime, navedene mjere služe isključivo uključivanju osoba s dugotrajnim boravištem u društveni i gospodarski život u državi boravišta.

50. Te su se mjere pokazale dopuštenima i s obzirom na strukturu Direktive. Kao što sam već naveo, člankom 15. stavkom 3. dopušta se državi članici da, osim u slučaju posebnih uvjeta, uvede mjere integracije za osobu koja je status osobe s dugotrajnim boravištem dobila u drugoj državi članci. Uvođenje sličnih mjera za „udomaćene“ osobe s dugotrajnim boravištem, koje nemaju pravo boravišta u drugoj državi članici, isto tako ne bi smjelo biti protivno ciljevima Direktive.

51. Tužiteljice u glavnom (kasacijskom) postupku pozivaju se na načelo jednakog tretmana osoba s dugotrajnim boravištem i tvrde da nizozemski državljani i drugi građani Unije ne podliježu obvezi integracije.

52. Smatram da navedeni argument nije uvjerljiv jer se u pogledu obveze integracije državljani trećih zemalja ne mogu usporediti ni s državljanima države članice ni s drugim građanima Unije.

53. Taj se zaključak odnosi i na strane državljane sa statusom osobe s dugotrajnim boravištem. U skladu s člankom 11. stavkom 1. Direktive osobe s dugotrajnim boravištem u brojnim područjima koja su navedena u toj odredbi uživaju jednaki tretman kao i državljani predmetne države, na primjer, u pogledu pristupa djelatnostima u okviru zaposlenja i samozaposlenja, obrazovanja i strukovnog osposobljavanja, socijalnog osiguranja te pristupa robi i uslugama. Stoga se pravo osobe s dugotrajnim boravištem na jednaki tretman primjenjuje prije svega na konkretna područja navedena u članku 11. stavku 1. Direktive 2003/109 ( 18 ). Ratio legis te odredbe odražava se u uvodnoj izjavi 2. Direktive prema kojoj bi se pravni status državljana trećih zemalja trebao „uskladiti“ sa statusom državljana država članica, ali ne i izjednačiti.

54. Smatram da nema dvojbe da nacionalni propisi kojima bi se obveza integracije propisivala kao uvjet za zadržavanje statusa osobe s dugotrajnim boravištem ili ostvarivanje njemu pripadajućih prava, ne bi bili spojivi ni s člankom 9. Direktive 2003/109, kojim se uređuju uvjeti za ukidanje ili gubitak tog statusa, ni s člankom 5. stavkom 2. Direktive, kojim se postavljanje „uvjeta integracije“ dopušta samo kao uvjet za stjecanje tog statusa.

55. Razlika između obveze integracije kao mjere ili uvjeta integracije stoga je u ovom predmetu od odlučujuće važnosti.

56. Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da prema nacionalnim propisima koji se primjenjuju u ovom predmetu, polaganje integracijskog ispita nije izričito predviđeno kao „uvjet“ za dobivanje statusa osobe s dugotrajnim boravištem. Neispunjavanje te obveze ne dovodi do gubitka statusa osobe s dugotrajnim boravištem niti ograničava prava koja iz njega proizlaze. Iz spisa predmeta proizlazi da je prema nacionalnom pravu jedina negativna posljedica izricanje novčane kazne.

57. Stoga ne isključujem da se prema nizozemskom pravu obveza integracije može smatrati „mjerom integracije“ u smislu Direktive 2003/109.

58. S obzirom na prethodna razmatranja smatram da Direktiva 2003/109, a posebno njezin članak 5. stavak 2. i članak 11. stavak 1., nije protivna uvođenju mjera integracije za državljane trećih zemalja koji su dobili status osobe s dugotrajnim boravištem u predmetnoj državi članici ( 19 ), samo ako te mjere služe lakšoj integraciji dotičnih osoba i ne predstavljaju otvoren ili prikriven uvjet za dobivanje statusa ili ostvarivanje njemu pripadajućih prava.

59. U pogledu drugog prethodnog pitanja htio bih naglasiti da za ovo tumačenje nije važno je li obveza integracije uvedena prije nego što je dotična osoba dobila status osobe s dugotrajnim boravištem ili nakon toga. Ako neka država navedenu obvezu nije predvidjela kao uvjet za stjecanje statusa osobe s dugotrajnim boravištem, tada ne smije retroaktivno donijeti tu odluku tako da za osobe koje već imaju taj status propiše uvjet za zadržavanje tog statusa ili ostvarivanje njemu pripadajućih prava. Od trenutka dobivanja statusa osobe s dugotrajnim boravištem sredstva integracije koja se odnose na te osobe moraju ostati ograničena na mjere integracije ( 20 ).

60. Nadalje je potrebno ispitati u kojem se opsegu pravom Unije može ograničiti pravo država članica na sadržajno određivanje tih mjera intervencije.

C – Ispitivanje usklađenosti nacionalnih propisa o obvezi integracije za osobe s dugotrajnim boravištem s pravom Unije

1. Kriteriji za ocjenu navedenih propisa s obzirom na pravo Unije

61. Već sam istaknuo da Direktiva 2003/109 državama članicama dopušta uvođenje obveza integracije „u skladu s nacionalnim pravom“ (članak 5. stavak 2. te članak 15. stavak 3.), no ne sadržava upućivanja na sadržaj tih mjera ili uvjete njihove primjene, nego u tom pogledu upućuje na nacionalno pravo.

62. Koji su stoga kriteriji ocjene nacionalnih propisa o obvezi integracije u pogledu njihove usklađenosti s pravom Unije?

63. Kako bi se odgovorilo na to pitanje, potrebno je ispitati jesu li predmetni propisi obuhvaćeni područjem primjene prava Unije. Ako jesu, te je propise potrebno ispitati s obzirom na zabranu mjera kojima se narušavaju ciljevi ili učinkovitost prava Unije, poštovanje načela proporcionalnosti te temeljna prava zaštićena Poveljom Europske unije o temeljnim pravima (dalje u tekstu: Povelja).

64. Htio bih naglasiti da se na temelju Direktive 2003/109 uspostavlja novi status državljana država članica koji borave u Uniji, zbog čega je potrebno taj status urediti na sveobuhvatan način.

65. U toj situaciji samo utvrđenje da su sredstva integracije pod nadležnošću država članica ni u kojem slučaju ne dovodi do zaključka da one u tom području mogu djelovati potpuno slobodno. Izvršavanje nadležnosti država članica, pod uvjetom da se temelji na pravima koja su dodijeljena i zaštićena pravnim poretkom Unije, podliježe kontroli na temelju prava Unije ( 21 ).

66. U pogledu pristojbi za izdavanje boravišne dozvole u smislu Direktive 2003/109 Sud je odlučio da, iako je državama članicama odobren diskrecijski prostor za utvrđivanje iznosa tih pristojbi, one ne smiju primjenjivati nacionalna pravila kojima se onemogućuje ostvarivanje ciljeva Direktive i koja bi im time mogla oduzeti njihov koristan učinak ( 22 ).

67. Smatram da nema dvojbe da su, kad se država članica koristi mogućnošću koja je izričito predviđena u Direktivi 2003/109, predmetni nacionalni propisi obuhvaćeni područjem primjene prava Unije.

68. To je slučaj kad se nacionalnim propisima u okviru ovlasti izričito navedene u članku 5. stavku 2. Direktive 2003/109 utvrde „uvjeti integracije“ za stjecanje statusa osobe s dugotrajnim boravištem. U tom pogledu potrebno je uzeti u obzir i činjenicu da stjecanje statusa osobe s dugotrajnim boravištem podliježe posebnom postupku u skladu s Direktivom 2003/109, u kojoj su iscrpno utvrđeni uvjeti stjecanja tog statusa ( 23 ).

69. Područjem primjene prava Unije nesumnjivo su obuhvaćeni i nacionalni propisi koji „mjere integracije“ propisuju za osobe koje su stekle status osobe s dugotrajnim boravištem u drugoj državi članici u skladu s člankom 15. stavkom 3. Direktive 2003/109.

70. Je li i nacionalni propis, kao što je propis u ovom predmetu, kojim je predviđena obveza integracije „domaćih“ osoba s dugotrajnim boravištem, odnosno takvih koji ni u kojoj drugoj državi članici nisu imali pravo boravišta, obuhvaćen područjem primjene prava Unije?

71. Prema mojem mišljenju, na to pitanje potrebno je odgovoriti potvrdno.

72. Status osobe s dugotrajnim boravištem isključivo proizlazi iz prava Unije. U tim okolnostima razlika između „doseljenih“ i „domaćih“ osoba s dugotrajnim boravištem, odnosno osoba koje su iskoristile pravo na slobodno kretanje unutar Unije i osoba koje to nisu učinile, za određivanje područja primjene prava Unije nije relevantna. Čak i ako osobe s dugotrajnim boravištem nisu iskoristile svoje pravo boravišta ni u jednoj drugoj državi članici, ne radi se o situaciji koja se odnosi samo na jednu državu.

73. Stoga smatram da su nacionalni propisi kojima se obveza integracije nalaže osobama s dugotrajnim boravištem obuhvaćeni područjem primjene prava Unije, neovisno o tome je li dotična osoba iskoristila svoje pravo boravišta u drugoj državi članici.

74. To je utvrđenje važno i za određivanje granica područja primjene prava Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje ( 24 ). Navedena odredba Povelje temelji se na sudskoj praksi Suda prema kojoj se temeljna prava zajamčena pravnim poretkom Unije primjenjuju u svim slučajevima koji su uređeni pravom Unije ( 25 ).

75. Navedeno utvrđenje nesumnjivo vrijedi i onda kada se država članica pri provedbi Direktive poziva na ovlast koja je izričito predviđena u njezinim odredbama ili proizlazi iz strukture Direktive. To je ovdje slučaj.

76. Pritom činjenica da odredbe Direktive 2003/109, koje se odnose na uvjete i mjere integracije, upućuju na nacionalno pravo nije od većeg značaja. Sud je već imao priliku utvrditi da pri određivanju opsega socijalne pomoći na koju osoba s dugotrajnim boravištem ima pravo u smislu članka 11. stavka 1. točke (d) i stavka 4. Direktive 2003/109 i „osnovnih oblika pomoći“ države članice moraju uzeti u obzir temeljna prava zajamčena Poveljom, iako navedena odredba Direktive upućuje na nacionalno pravo ( 26 ).

77. Podsjećam na to da su nacionalni propisi, u kojima su predviđene mjere integracije u slučaju ulaska u državu članicu na temelju propisa o spajanju obitelji, već bili predmet ispitivanja Suda, koji je pritom provjerio jesu li opravdani važnim razlozima u općem interesu i proporcionalni ( 27 ). Točno je da se navedeno ispitivanje odnosilo na slobodu poslovnog nastana uređenu u okviru Sporazuma o pridruživanju s Turskom, no primjena analognih kriterija za procjenu mjera integracije ne bi smjela izazivati zabrinutost, čak i kad se oni odnose na područje koje je uređeno direktivama Unije o integracijskoj politici.

78. S obzirom na sva ta razmatranja, zaključio sam da su nacionalni propisi, kojima se propisuje obveza integracije za osobe s dugotrajnim boravištem, obuhvaćeni područjem primjene prava Unije i u smislu članka 51. stavka 1. Povelje.

2. Ocjena proporcionalnosti mjera integracije

79. Već sam istaknuo da članak 79. stavak 4. UFEU‑a isključuje nadležnost Unije za usklađivanje pravnih propisa u području integracije; stoga se čini da je državama članicama u tom pogledu odobren određeni diskrecijski prostor.

80. Međutim, države članice ne mogu koristiti taj diskrecijski prostor na način koji ugrožava cilj Direktive i njezin korisni učinak ( 28 ). Nacionalni propisi, koji su obuhvaćeni područjem primjene prava Unije, moraju poštovati načelo proporcionalnosti: Obveza integracije mora biti određena tako da se njome jamči ostvarivanje planiranog cilja i da ne nadilazi ono što je potrebno za njegovo ostvarivanje ( 29 ).

81. Ako se obveza integracije odnosi na osobe s dugotrajnim boravištem, njome se ne smije prekomjerno otežati ostvarivanje prava koja proizlaze iz tog pravnog statusa. Navedena obveza ne smije onemogućiti pristup djelatnostima u okviru zaposlenja i samozaposlenja kao ni obrazovanju i strukovnom osposobljavanju. U tom je pogledu od velike važnosti mogućnost sudjelovanja na večernjim tečajevima, a potrebno je uzeti u obzir i troškove obrazovanja te pružanje materijalne pomoći ( 30 ). Podsjećam na sudsku praksu Suda prema kojoj pristojbe sa znatnim financijskim učincima za državljane trećih zemalja koji ispunjavaju uvjete za izdavanje navedenih boravišnih dozvola predviđene u Direktivi 2003/109, tim državljanima mogu onemogućiti ostvarivanje prava koja su im dodijeljena Direktivom, što je protivno cilju Direktive ( 31 ).

82. Nakon ispitivanja jesu li uvjeti integracije za osobe s dugotrajnim boravištem sami po sebi proporcionalni, mora ih se također usporediti s uvjetima za stjecanje državljanstva prirođenjem. Uvjeti za osobe s dugotrajnim boravištem trebali bi biti manje zahtjevni od uvjeta za stjecanje državljanstva, a u svakom slučaju ne smiju biti stroži ( 32 ).

83. Primijenjene mjere moraju biti u skladu s temeljnim pravima zaštićenima Poveljom, posebno u pogledu poštovanja privatnog i obiteljskog života (članak 7. Povelje), slobode mišljenja, savjesti i vjeroispovijedi (članak 10. Povelje), nediskriminacije (članak 21. Povelje) ( 33 ), prava djeteta (članak 24. Povelje), prava starijih osoba (članak 25. Povelje) i integracije osoba s invaliditetom (članak 26. Povelje).

84. Iako nacionalni sud mora ispitati nacionalne propise s obzirom na ta načela, Sud može dati elemente tumačenja koji su potrebni za to ispitivanje.

85. U okviru tog ispitivanja potrebno je prije svega provjeriti odnose li se nacionalni propisi na uvjete integracije ili mjere integracije u smislu Direktive 2003/109. Iako ni Direktiva 2003/86 ni Direktiva 2003/109 ne daju izričite naznake u pogledu tog pitanja, ipak je očito da se „integracijske mjere“ moraju smatrati manje tegobnima u odnosu na „integracijske uvjete“ ( 34 ).

86. Za razliku od uvjeta integracije, mjere integracije služe isključivo za poticanje integracije dotične osobe u gospodarski i društveni život pojedine zemlje te ni u kojem slučaju ne smiju biti instrument odabira među useljenicima ili kontrole migracija ( 35 ).

87. Koju funkciju u ovom kontekstu ima obveza polaganja integracijskog ispita?

88. Ispit omogućuje određivanje razine znanja dotične osobe. Njime se utvrđuje prag na temelju kojeg se mogu klasificirati osobe koje ispunjavaju određene uvjete, pri čemu se pretpostavlja da neke osobe ne ispunjavaju te uvjete. Ako ispit organizira država, nesumnjivo je riječ o instrumentu odabira koji se temelji na kriterijima koje utvrđuje uprava.

89. Međutim, nije mi jasno kako obvezan ispit o poznavanju jezika ili društva može pridonijeti ostvarivanju ciljeva mjera integracije, odnosno poticanju integracije dotične osobe u društvo. To posebno vrijedi za osobu koja dulje vrijeme zakonito boravi u predmetnoj državi i stoga ima status osobe s dugotrajnim boravištem te je neovisno o svojem poznavanju jezika i društva već uspostavila određene društvene veze.

90. Ako bi se takvu osobu obvezalo da u određenom roku položi integracijski ispit, time bi se dovela u pitanje osnovna ideja mjera integracije. One bi trebale biti usmjerene na poticanje socijalizacije u pojedinom društvu, a ne na utvrđivanje kvalifikacijskih zahtjeva povezanih s boravištem u predmetnoj državi.

91. Obveza polaganja ispita tim je manje primjerena mjera za osobe s dugotrajnim boravištem, jer je – kao što se čini da proizlazi iz nizozemskog sustava opisanoga u zahtjevu za prethodnu odluku ( 36 ) – navedeni ispit jedini kriterij za određivanje razine integracije dotične osobe.

92. Osoba koja dulje vrijeme boravi u određenom okruženju sigurno je uspostavila mrežu integracijskih veza koje se odnose na brak ili obitelj, susjedstvo, posao, amatersku aktivnost te aktivnosti u nevladinim organizacijama. Mjera integracije koja ne dopušta individualnu ocjenu navedenih stvarnih okolnosti ili koja uzima u obzir isključivo rezultat integracijskog ispita neproporcionalna je u pogledu cilja poticanja daljnje integracije dotične osobe u društvo.

93. Mogućnost primjene integracijskog ispita kao mjere koja bi trebala olakšati integraciju useljenika bila bi protivna pretpostavkama na kojima se temelje Osnovna zajednička načela integracijske politike koja je Vijeće prihvatilo 2004. i koja su potvrđena takozvanim Stockholmskim programom ( 37 ).

94. Osnovna zajednička načela opisuju integraciju kao dinamičan dvosmjerni proces i čiji su glavni elementi interakcija, uspostavljanje kontakata između useljenika i državljana predmetne države te poticanje dijaloga među kulturama. U tom se dokumentu navodi da je poznavanje jezika društva domaćina, njegove povijesti i institucija neodvojiv sastavni dio procesa integracije; s druge strane, za uspješnu integraciju iznimno je važno omogućiti useljenicima stjecanje tog znanja. U različitim mjerama koje se preporučuju za ostvarivanje tog cilja na nacionalnoj razini i na razini Unije nisu predviđeni ni ispiti ni integracijski testovi ( 38 ).

95. Smatram da to ne znači da mjere integracije ne smiju biti povezane ni sa kakvim obvezama osoba s dugotrajnim boravištem. Međutim, te se obveze ne smiju sastojati od obveznog dokazivanja pretpostavljene razine poznavanja društva i jezika u okviru ispita ili kvalifikacijskog testa ( 39 ).

96. Želim naglasiti da je slično stajalište, prema kojem mjere integracije ne smiju obuhvaćati obveze ostvarivanja rezultata kao što je polaganje ispita, zastupljeno u pravnoj teoriji ( 40 ).

97. Na temelju navedenih razloga smatram da se u okviru „mjera integracije“ u smislu Direktive 2003/109, za razliku od „uvjeta integracije“, ne smije predvidjeti obveza polaganja integracijskog ispita.

3. Proporcionalnost sankcija

98. Potrebno je zasebno ispitati pitanje suda koji je uputio zahtjev o tome smiju li se u slučaju neispunjenja obveze integracije primijeniti sankcije.

99. Smatram da je to hipotetsko pitanje jer ni iz zahtjeva za prethodnu odluku ni iz očitovanja stranaka ne proizlazi da je nekoj od tužiteljica u kasacijskom postupku izrečena novčana kazna.

100. Međutim, budući da je to pitanje tijekom postupka bilo predmet rasprave, pri čemu su uostalom zastupana jasno različita stajališta ( 41 ), htio bih u tom pogledu iznijeti nekoliko napomena.

101. Sankcija potvrđuje obvezujuću prirodu sredstava integracije i njihovu ulogu instrumenta kontrole u rukama uprave te briše granice između uvjeta integracije i mjere integracije. Mogućnost izricanja sankcije znači visok stupanj miješanja države u položaj osoba koje imaju status osobe s dugotrajnim boravištem koji je zaštićen pravom Unije.

102. Izricanje sankcija osobama s dugotrajnim boravištem, kako bi ih se prisililo na sudjelovanje u integracijskim aktivnostima, teško bi se moglo opravdati s obzirom na Direktivu 2003/109.

103. Jedino nesporno dopušteno financijsko sredstvo prisile u opisanim situacijama jest obveza povrata troškova integracijskih aktivnosti ako dotična osoba odbije sudjelovati u njima bez obrazloženja.

104. Odstupajući od stajališta koje Komisija zastupa u ovom predmetu, ne isključujem pak ni mogućnost izricanja novčane kazne osobi koja ustrajno izbjegava obveze koje su joj naložene u okviru mjera integracije. Međutim, kazna mora biti razmjerna prekršaju te se njome mora uzeti u obzir razlog zbog kojeg se predmetno postupanje smatra kažnjivim ( 42 ). Pri određivanju iznosa novčane kazne mora se, osim toga, uzeti u obzir da je materijalni položaj useljenika u pravilu lošiji od prosjeka u određenoj zemlji. Primjena sankcija mora biti vremenski ograničena i mora se uzeti u obzir kontinuitet. Osim toga, potrebno je i ispitati je li odgovarajuća sankcija represivna; tada bi bilo potrebno uzeti u obzir članak 49. stavak 3. Povelje kojim se zabranjuje strogost kazne nerazmjerna kaznenom djelu ( 43 ).

105. Čini se da su te napomene važne u ovom predmetu jer je, kao što proizlazi iz očitovanja nizozemske vlade u postupku, najviši iznos novčane kazne za neispunjenje obveze integracije u Nizozemskoj utvrđen na znatan iznos od 1000 eura; nadalje, kazna se može ponovno izreći ako se iznova organizirani ispit ne položi i pritom nije predviđena mogućnost utvrđivanja ukupne kazne u ponovljenom slučaju. U slučaju tako visoke novčane kazne, koja se u ponovljenom slučaju može primijeniti bez ograničenja, mora se ispitati i bi li prijetnja kaznom neke osobe mogla potaknuti na to da napuste državno područje predmetne države članice, što bi očito ugrozilo status osobe s dugotrajnim boravištem u skladu s Direktivom 2003/109.

106. Prethodna razmatranja idu u prilog tomu da je sankciju koja je u nizozemskom pravu u slučaju neispunjenja obveze integracije predviđena u obliku novčane kazne s obzirom na njezin iznos, kao i s obzirom na uvjete njezine primjene, potrebno smatrati neproporcionalnom.

VI – Zaključak

107. S obzirom na prethodno navedena razmatranja, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je postavio Centrale Raad van Beroep (Nizozemska) odgovori kako slijedi: 1. Direktiva Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem ne sprječava državu članicu da državljanima trećih zemalja, koji su u predmetnoj državi stekli status osobe s dugotrajnim boravištem, naloži obveze u obliku mjera integracije. Navedene mjere smiju služiti isključivo olakšavanju integracije dotičnih osoba i ne smiju biti uvjet za zadržavanje tog statusa ili ostvarivanje prava koja proizlaze iz njega. S obzirom na načelo proporcionalnosti mjere integracije ne smiju prekomjerno otežati ostvarivanje prava koja proizlaze iz statusa osobe s dugotrajnim boravištem. Osim toga, moraju biti primjerene za ostvarivanje cilja olakšavanja integracije te ne smiju nadilaziti ono što je potrebno za ostvarivanje tog cilja. Posebno se mjerama integracije za osobe s dugotrajnim boravištem ne smije propisati obveza polaganja ispita o integraciji u društvo. 2. Za ovo tumačenje nije relevantno je li obveza integracije uvedena prije nego što je dotična osoba stekla status osobe s dugotrajnim boravištem.

( 1 ) Izvorni jezik: poljski

( 2 ) Direktiva Vijeća Europske unije od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem (SL 2004., L 16, str. 44.), kako je izmijenjena Direktivom 2011/51/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2011. (SL L 132, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 191.).

( 3 ) Vidjeti i Direktivu Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji (SL L 251, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 70.), Direktivu Vijeća 2004/114/EZ od 13. prosinca 2004. o uvjetima prihvata državljana trećih zemalja u svrhu studija, razmjene učenika, osposobljavanja bez naknade ili volonterstva (SL L 375, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 78.), Direktivu Vijeća 2005/71/EZ od 12. listopada 2005. o posebnom postupku za ulazak državljana trećih zemalja u svrhu znanstvenog istraživanja (SL L 289, str. 15.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 3., str. 216.) te Direktivu Vijeća 2009/50/EZ od 25. svibnja 2009. o uvjetima za ulazak i boravak državljana trećih zemalja radi visokokvalificiranog zapošljavanja (SL L 155, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 11., str. 135.).

( 4 ) Vidjeti uvodnu izjavu 2. Direktive 2003/109 i Komunikaciju Komisije o useljavanju, integraciji i zapošljavanju (COM[2003] 336 od 3. lipnja 2003.).

( 5 ) Status državljana trećih zemalja koji zakonito rade u državi članici, koji još nisu osobe s dugotrajnim boravištem, restriktivnije je uređen u Direktivi 2011/98/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. (SL L 343, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 6., str. 303.).

( 6 ) Engleska riječ „denizen“ (u jednom od značenja: prirođeni stranac) u pravnoj teoriji o problematici migracija označuje status između državljanina i stranca. Vidjeti Hammar, T., Democracy and the Nation State: Aliens, Denizens, and Citizens in a World of International Migration, Aldershot, Avebury 1990.

( 7 ) Članak 79. stavak 4. UFEU‑a isključuje nadležnost Unije u području usklađivanja zakona i drugih propisa država članica kojima je cilj promicanje integracije stranaca.

( 8 ) Vidjeti izvješće Komisije od 28. rujna 2011. o primjeni Direktive 2003/109/EZ o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem (COM[2011] 585, str. 3.).

( 9 ) Sud koji je uputio zahtjev ističe da je tužiteljica S. rođena u bivšoj Jugoslaviji i da se ne može isključiti da ima hrvatsko državljanstvo. Taj navod potvrdio je zastupnik tužiteljice u kasacijskom postupku na raspravi pred Sudom. U tom slučaju S. ne podliježe obvezi integracije s obzirom na to da je na dan pristupanja Hrvatske Uniji stekla status građanke Unije. Osim toga, želio bih istaknuti da je na temelju statusa građanke Unije koji ima tužiteljica u kasacijskom postupku isključeno sankcioniranje zbog neispunjenja obveze integracije u razdoblju prije pristupanja.

( 10 ) Vidjeti presudu Tahir (C‑469/13, EU:C:2014:2094, t. 32.).

( 11 ) Verzija Direktive na poljskom jeziku razlikuje se od ostalih jezičnih verzija (vidjeti točku 7. ovog mišljenja) jer se u njoj upotrebljava isti termin za sredstva integracije u prvom i u drugom podstavku članka 15. stavka 3. U pogledu te odredbe u ovom ću mišljenju upotrebljavati pojmove „mjere integracije“ ili „uvjeti integracije“. U poljskoj verziji kasnije Direktive 2009/50 u pogledu Direktive 2003/86 upotrebljavaju se pojmovi „integracijski uvjeti i mjere“.

( 12 ) Na odgovarajući način usporediti u njemačkoj, engleskoj i francuskoj verziji: „Integrationsanforderungen – Integrationsmaßnahmen“, „integration conditions – integration measures“, „conditions d’intégration – mesures d’intégration“. Suprotno tomu, u nizozemskoj verziji nije napravljena takva razlika te se upotrebljava isti pojam „integratievoorwaarden“. Međutim, to razlikovanje pojavljuje se u članku 15. stavku 3. Direktive 2009/50 („integratievoorwaarden en -maatregelen“).

( 13 ) U skladu s člankom 15. stavkom 3. podstavkom 3. Direktive 2003/109 od dotičnih se osoba iznimno može zahtijevati pohađanje tečajeva jezika.

( 14 ) Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u predmetu Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:287, t. 51.) u kojem upućuje na obavijest predsjedništva Vijeća od 14. ožujka 2003. (dokument Vijeća 7393/1/03 REV 1, str. 5.).

( 15 ) Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u predmetu Dogan (EU:C:2014:287, t. 51. do 56.). U članku 15. stavku 3. Direktive 2009/50 također se radi o „integracijskim uvjetima i mjerama“. Vidjeti i članke 7., 10. i 11. Direktive 2004/114, koji se odnose na fakultativne „uvjete“ za ulazak i boravak studenata (dokaz dostatnog znanja jezika) te određene uvjete za neplaćene pripravnike i volontere (pohađanje osnovne jezične obuke).

( 16 ) Sud još nije imao priliku odlučiti je li uvjetovanje ulaska u predmetnu državu članicu polaganjem ispita u skladu s Direktivom 2003/86 (vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u predmetu Dogan [EU:C:2014:287, t. 59.] i dokumente Komisije koji su navedeni u bilješci 52.). Europski odbor za socijalna prava naglasio je da se određivanjem takve obveze kao uvjeta za ulazak ili daljnji boravak u okviru prava na spajanje obitelji povrjeđuje članak 19. stavak 6. Europske socijalne povelje (vidjeti radni dokument od 15. srpnja 2014.„Odnos između prava Europske unije i Europske socijalne povelje“, br. 76).

( 17 ) Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u predmetu Dogan (EU:C:2014:287, t. 53.).

( 18 ) U skladu s člankom 11. stavkom 5. države članice mogu načelo jednakog postupanja proširiti na područja koja nisu navedena u stavku 1.

( 19 ) Podsjećam da su državljani trećih zemalja, koji su status osobe s dugotrajnim boravištem dobili u drugoj državi članici, obuhvaćeni područjem primjene članka 15. stavka 3. Direktive 2003/109.

( 20 ) Iz spisa predmeta proizlazi da se navedene okolnosti odnose na tužiteljicu u kasacijskom postupku P. koja je 14. studenoga 2008. stekla status osobe s dugotrajnim boravištem, odnosno tek nakon stupanja Wi‑ja na snagu 1. siječnja 2007. i nakon donošenja odluke od 1. kolovoza 2008. kojom je određen individualni termin polaganja ispita. Podsjećam da prije 1. siječnja 2010. polaganje integracijskog ispita u Nizozemskoj nije bilo uvjet za stjecanje statusa osobe s dugotrajnim boravištem.

( 21 ) Za izvršavanje nadležnosti država članica u području uvjeta za gubitak državljanstva države članice vidjeti presudu Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104, t. 48.).

( 22 ) Presuda Komisija/Nizozemska (C‑508/10, EU:C:2012:243, t. 64. i 65.).

( 23 ) Vidjeti presude Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, t. 66.) i Tahir (EU:C:2014:2094, t. 27.).

( 24 ) Iz uvodne izjave 3. Direktive 2003/109 proizlazi da se Direktivom poštuju temeljna prava koja su priznata u Povelji; navedena je odredba sada izgubila svoje samostalno značenje jer u skladu s člankom 6. stavkom 1. podstavkom 1. UEU‑a Povelja i Ugovori imaju istu pravnu snagu.

( 25 ) Presuda Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, t. 19.).

( 26 ) Vidjeti presudu Kamberaj (EU:C:2012:233, t. 81.).

( 27 ) Vidjeti presudu Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, t. 37. i 38.) o članku 41. stavku 1. Dodatnog protokola uz Sporazum o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske (SL 1972, L 293, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 54., str. 5.).

( 28 ) Slično tomu, vidjeti u pogledu Direktive 2003/86 presudu Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, t. 43.) i mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u predmetu Noorzia (C‑338/13, EU:C:2014:288, t. 61.).

( 29 ) Vidjeti presudu Siragusa (C‑206/13, EU:C:2014:126, t. 34. i navedenu sudsku praksu).

( 30 ) Navedeni je uvjet važan i pri stjecanju statusa osobe s dugotrajnim boravištem jer prema uvodnoj izjavi 9. Direktive 2003/109 ekonomski razlozi ne bi trebali biti osnova za odbijanje zahtjeva za dobivanje statusa osobe s dugotrajnim boravištem i ne smatra se da su u suprotnosti s odgovarajućim uvjetima.

( 31 ) Presuda Komisija/Nizozemska (EU:C:2012:243, t. 70.).

( 32 ) Vidjeti Komunikaciju Komisije od 28. rujna 2011. (COM[2011] 585, str. 4.) i presudu Komisija/Nizozemska (EU:C:2012:243, t. 78.).

( 33 ) Uvodna izjava 5. Direktive ukazuje na nužnost poštovanja zabrane diskriminacije na temelju spola, rase, boje kože, etničkog ili socijalnog podrijetla, genetičkih karakteristika, jezika, vjere ili uvjerenja, političkih ili drugih mišljenja, pripadnosti nacionalnoj manjini, imovnog statusa, rođenja, invaliditeta, dobi ili spolne orijentacije.

( 34 ) Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u predmetu Dogan (EU:C:2014:287, t. 52.).

( 35 ) Vidjeti točku 48. ovog mišljenja.

( 36 ) Iz nizozemskih propisa koji su navedeni u zahtjevu proizlazi da iznimno obvezi integracije ne podliježu osobe koje su, među ostalim, mlađe od 16 godina ili starije od 65 godina, koje najmanje osam godina borave u Nizozemskoj u dobi u kojoj je školovanje obvezno, imaju diplomu, potvrdu ili drugi dokument ili mogu dokazati da dostatno poznaju nizozemski jezik u govoru i pismu (članak 5. stavak 1. Wi‑ja).

( 37 ) Vidjeti zaključke Vijeća od 19. studenoga 2004. (dokument Vijeća 14615/04) i od 11. prosinca 2009. (dokument Vijeća 17024/09) te Komunikaciju Komisije „Zajednički program za integraciju – okvir za integraciju državljana trećih zemalja u Europsku uniju“ (COM[2005] 389 od 1. rujna 2005.).

( 38 ) Mjere predložene na nacionalnoj razini odnose se, među ostalim, na ponudu različitih tečajeva jezika i građanskog odgoja, obrazovanja te programa savjetovanja u kojima se uzimaju u obzir drukčija situacija useljenika, njihova razina obrazovanja i postojeće znanje o predmetnoj državi.

( 39 ) Kao primjeri takvih mjera koje ne uvjetuju kvalifikacijski test mogu se navesti: obveza sudjelovanja na tečajevima jezika, predavanjima o društvu i pravu, kulturnim događajima ili sastancima s istaknutim osobama u određenom društvu.

( 40 ) Vidjeti E. Bribosia, S. Ganty, „Arrêt Dogan: quelle légalité pour les tests d’intégration civique?“, Journal de droit européen, 2014., t. 213., str. 378., te sveobuhvatnu pravnu teoriju navedenu u bilješci 19. na str. 379. Neki autori zastupaju stajalište da se pojam mjera integracije, za razliku od „uvjeta integracije“, koji pretpostavljaju disciplinu i sankcije, može razumjeti i tako da one uopće ne smiju sadržavati nikakve obveze ili sankcije, S. Carrera, „Integration of Immigrants in EU Law and Policy“, u: L. Azoulai, K. de Vries, EU Migration Law: Legal Complexities and Political Rationales, Oxford University Press 2014., str. 159.

( 41 ) Komisija smatra da je jedina sankcija dopuštena s obzirom na načelo proporcionalnosti povrat troškova integracijskih aktivnosti. S druge strane, nizozemska vlada smatra da je novčana kazna u iznosu od 1000 eura proporcionalna.

( 42 ) Najviša kazna za nesudjelovanje u integracijskim aktivnostima ne bi trebala biti viša od kazni za usporedive prekršaje u području građanskih obveza, na primjer, neispunjenje obveze izlaska na izbore ili obveze isticanja državne zastave.

( 43 ) Usporediti sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava u pogledu područja primjene članaka 6. i 7. Europske konvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda, u pogledu sankcija koje ne pripadaju „srži“ kaznenog prava, a posebno presudu od 23. studenoga 2006., Jussila/Finska (br. 73053/01, t. 43.), kao i, u pogledu proporcionalnosti kazne, presudu od 7. lipnja 2012., Segame SA/Francuska (br. 4837/06, t. 59.).