MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

PRIITA PIKAMÄEA

od 9. rujna 2020. ( 1 )

Spojeni predmeti C‑225/19 i C‑226/19

R. N. N. S. (C‑225/19),

K. A. (C‑226/19)

protiv

Minister van Buitenlandse Zaken

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Sud u Haagu, stalna služba u Haarlemu, Nizozemska))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Uredba (EZ) br. 810/2009 – Članak 32. – Zakonik Zajednice o vizama – Odluka o odbijanju vize – Pravo podnositelja zahtjeva da podnese žalbu protiv te odluke – Pravo na podnošenje pravnog lijeka – Članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Dobra uprava”

I. Uvod

1. Oba se zahtjeva za prethodnu odluku koje je Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Sud u Haagu, stalna služba u Haarlemu, Nizozemska) uputio na temelju članka 267. UFEU‑a odnose na tumačenje članka 32. Uredbe (EZ) br. 810/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uspostavi Zakonika Zajednice o vizama (Zakonik o vizama) ( 2 ), u vezi s člancima 41. i 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).

2. Zahtjevi se upućuju u okviru dvaju sporova između tužiteljâ u glavnim postupcima i nadležnih nizozemskih tijela u pogledu njihova odbijanja zahtjeva za vize koje su podnijeli tužitelji. Cilj je prethodnih pitanja koja su upućena Sudu u biti saznati je li država članica, koja donosi konačnu odluku o odbijanju zahtjeva za vizu na temelju članka 32. stavka 1. Zakonika o vizama, nakon što je druga država članica istaknula prigovore protiv izdavanja vize zbog neposredne prijetnje za javni poredak, unutarnju sigurnost ili javno zdravlje, ili međunarodnim odnosima neke države članice, dužna u svojoj odluci o odbijanju ili tijekom kasnijeg postupka žalbe navesti državu članicu koja je istaknula prigovore i meritorno obrazloženje na koje se ta država članica u tom pogledu pozvala. Drugo pitanje na kojem se temelje glavni postupci odnosi se na dostupne pravne lijekove za osporavanje navedenih prigovora protiv izdavanja vize.

3. Ovi predmeti pružaju Sudu novu priliku da se izjasni o pravu na djelotvoran pravni lijek, kako proizlazi iz članka 47. Povelje, u području zajedničke vizne politike koje je obilježeno djelomičnim zakonodavnim usklađivanjem ( 3 ) i u kojem postupovna autonomija država članica i dalje ima nezanemarivu ulogu, i to unatoč činjenici da Zakonik o vizama kao instrument kojim se uređuju uvjeti za izdavanje, poništenje ili ukidanje jedinstvenih viza u načelu zahtijeva da ga sva tijela država članica ujednačeno primjenjuju ( 4 ), neovisno o tome je li riječ o tijelima izvršne ili sudbene vlasti, kako bi se zajamčila dosljedna provedba te politike.

4. Zakonodavac Unije prepustio je državama članicama da osiguraju primjenu odredbi Zakonika o vizama u skladu sa svojim postupovnim pravilima, pri čemu je ipak naložio obvezu poštovanja određenih postupovnih jamstava priznatih u pravnom poretku Unije koja odražavaju vladavinu prava, odnosno obvezu obrazlaganja i pravo na pravni lijek. Sud će imati zadaću razjasniti opseg tih postupovnih jamstava i objasniti način na koji ih valja provesti u okviru primjene nacionalnih postupovnih pravila kada je protiv odbijanja vize podnesena žalba, uzimajući u obzir posebnosti područja zajedničke vizne politike. Sud neće time samo braniti vladavinu prava, nego će i pridonijeti postizanju ciljeva te politike.

II. Pravni okvir

A. Povelja

5. Članak 41. Povelje glasi kako slijedi: „1. Svatko ima pravo da institucije, tijela, uredi i agencije Unije njegove predmete obrađuju nepristrano, pravično i u razumnom roku. 2. To pravo uključuje: (a) pravo svake osobe na saslušanje prije poduzimanja bilo kakve pojedinačne mjere koja bi na nju mogla nepovoljno utjecati; (b) pravo svake osobe na pristup svojem spisu, uz poštovanje zakonitih interesa povjerljivosti te profesionalne i poslovne tajne; (c) obvezu uprave da obrazloži svoje odluke. […]”

6. Člankom 47. prvim stavkom Povelje određuje se: „Svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom, u skladu s uvjetima utvrđenima ovim člankom.”

7. Članak 51. stavak 1. Povelje glasi kako slijedi: „Odredbe ove Povelje odnose se na institucije, tijela, urede i agencije Unije, uz poštovanje načela supsidijarnosti, te na države članice samo kada provode pravo Unije. Oni stoga moraju poštovati prava i držati se načela te promicati njihovu primjenu u skladu sa svojim ovlastima […].”

8. Članak 52. stavak 1. Povelje glasi: „Svako ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih ovom Poveljom mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda. Podložno načelu proporcionalnosti, ograničenja su moguća samo ako su potrebna i ako zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.”

B. Zakonik o vizama

9. Uvodne izjave 28. i 29. Zakonika o vizama glase: „(28) S obzirom da je cilj ove Uredbe, posebno utvrđivanje postupaka i uvjeta za izdavanje tranzitnih viza ili viza namijenjenih za boravak na teritoriju država članica koji nije duži od tri mjeseca u svakom šestomjesečnom razdoblju, ne može se dostatno postići od strane država članica, ali se stoga može bolje postići na razini Zajednice, Zajednica može donijeti mjere u skladu s načelom supsidijarnosti, kako je navedeno u članku 5. Ugovora. U skladu s načelom proporcionalnosti, kako je navedeno u tom članku, ova Uredba ne prelazi što je potrebno u postizanju tog cilja. (29) Ova Uredba poštuje temeljna prava i načela posebno priznata u Konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i u Povelji Europske unije o temeljnim pravima.”

10. Članak 1. stavak 1. Zakonika o vizama glasi kako slijedi: „Ova Uredba utvrđuje postupke i uvjete za izdavanje viza za tranzit preko ili planirani boravak na području država članica koji ne prelazi tri mjeseca unutar šestomjesečnog razdoblja.”

11. Članak 2. Zakonika o vizama glasi kako slijedi: „U smislu ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije: […] 2. ‚Viza’ znači odobrenje koje je izdala država članica radi: (a) tranzita preko ili planiranog boravka na području država članica u najduljem trajanju od tri mjeseca unutar bilo kojeg šestomjesečnog razdoblja od datuma prvog ulaska na područje država članica; […] 3. ‚Jedinstvena viza’ znači viza koja vrijedi za čitavo područje država članica.”

12. Člankom 22. Zakonika o vizama predviđa se: „1. Država članica može zatražiti da se središnja tijela drugih država članica savjetuju s njezinim središnjim tijelima tijekom razmatranja zahtjeva koje su podnijeli državljani određenih trećih zemalja ili određene kategorije takvih državljana. Takva savjetovanja ne primjenjuju se na zahtjeve za zrakoplovno‑tranzitne vize. 2. Središnja tijela koja se savjetuju u svakom slučaju daju odgovor u roku sedam kalendarskih dana nakon što je s njima zatraženo savjetovanje. Izostanak odgovora u tom roku znači da ona nemaju razloga usprotiviti se izdavanju vize. 3. Države članice obavješćuju Komisiju o uvođenju ili ukidanju zahtjeva za prethodnim savjetovanjem prije početka njegove primjene. Ta se informacija također dostavlja u sklopu lokalne schengenske suradnje na području nadležnosti na koje se odnosi. 4. Komisija informira države članice o takvim obavijestima. 5. Od datuma zamjene Schengenske savjetodavne mreže, kako je navedeno u članku 46. Uredbe o VIS‑u, prethodno se savjetovanje provode u skladu s člankom 16. stavkom 2. ove Uredbe.”

13. Člankom 32. stavcima 1. do 3. Zakonika o vizama određuje se: „1. Ne dovodeći u pitanje članak 25. stavak 1., viza se odbija: (a) ako podnositelj zahtjeva: […] vi. predstavlja prijetnju za javni red, unutarnju sigurnost ili javno zdravlje, kako je utvrđeno u članku 2. stavku 19. Zakonika o schengenskim granicama ili međunarodnim odnosima neke države članice, posebno kada je upozorenje izdano u nacionalnoj bazi podataka država članica radi odbijanja ulaska iz istih razloga; […] […] 2. O odluci o odbijanju i razlozima na kojima je zasnovana podnositelja se obavješćuje korištenjem standardnog obrasca iz Priloga VI. 3. Podnositelji kojima je viza odbijena imaju pravo žalbe. Žalbe se ulažu protiv države članice koja je donijela konačnu odluku o zahtjevu, a u skladu s nacionalnim pravom te države članice. Države članice dostavljaju podnositelju informacije o postupanju u slučaju žalbe, kako je navedeno u Prilogu VI.”

14. Prilog VI. Zakoniku o vizama sadržava standardni obrazac koji treba upotrebljavati u okviru odluka o zahtjevima za vize. Kad je riječ o obrazloženju odluke, njime se predviđa popis razloga za odbijanje koje treba označiti. Razlog za odbijanje br. 5 glasi kako slijedi: „izdano je upozorenje u Schengenskom informacijskom sustavu (SIS) u svrhu odbijanja ulaska od strane ____ (navod države članice)”.

15. Razlog za odbijanje br. 6 glasi kako slijedi: „jedna ili više država članica smatraju vas prijetnjom za javni poredak, unutarnju sigurnost, javno zdravlje, kako je utvrđeno u članku 2. stavku 19. Uredbe (EZ) br. 562/2006 (Zakonik o schengenskim granicama) ili međunarodnim odnosima jedne ili više država članica)”.

C. Uredba o VIS‑u

16. Člankom 38. Uredbe (EZ) br. 767/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. srpnja 2008. o viznom informacijskom sustavu (VIS) i razmjeni podataka među državama članicama o vizama za kratkotrajni boravak (u daljnjem tekstu: Uredba o VIS‑u) ( 5 ) predviđa se: „1. Ne dovodeći u pitanje obveze dostavljanja drugih podataka u skladu s člankom 12. točkom (a) Direktive 95/46/EZ, sve osobe imaju pravo na primitak priopćenja o podacima koji se na njih odnose i koji su upisani u VIS te o državi članici koja ih je prenijela u VIS. Takav pristup podacima može dozvoliti samo država članica. Svaka država članica vodi evidenciju o svim zahtjevima za takav pristup podacima. 2. Bilo koja osoba može zatražiti da se netočni podaci koji se odnose na nju isprave te da se izbrišu podaci koji su nezakonito uneseni. Odgovorna država članica neodložno provodi ispravljanje i brisanje u skladu sa svojim zakonima, propisima i postupcima. 3. Ako se zahtjev iz stavka 2. podnese nekoj drugoj državi članici, a ne odgovornoj državi članici, nadležne vlasti države članice kojoj je zahtjev podnesen stupa u kontakt s nadležnim vlastima odgovorne države članice u roku od 14 dana. Odgovorna država članica provjerava točnost podataka i zakonitost njihove obrade u okviru VIS‑a u roku od mjesec dana. 4. Ako se dogodi da su podaci uneseni u VIS netočni ili nezakonito ubilježeni, odgovorna država članica ispravlja i briše podatke u skladu s člankom 24. stavkom 3. Odgovorna država članica u pisanom obliku bez odlaganja potvrđuje dotičnoj osobi da je poduzela ispravljanje ili brisanje podataka koji se na tu osobu odnose. 5. Ako se odgovorna država članica ne slaže s tim da su podaci uneseni u VIS netočni ili da su bili nezakonito uneseni, ona bez odlaganja u pisanom obliku objašnjava dotičnoj osobi zbog čega nije spremna poduzeti ispravljanje ili brisanje podataka koji se odnose na tu osobu. 6. Odgovorna država članica dotičnoj osobi također dostavlja informacije kojima objašnjava korake koje ta osoba može poduzeti ako ne prihvati dano objašnjenje. One uključuju informacije o tome kako ta osoba može pokrenuti postupak ili podnijeti žalbu nadležnim tijelima ili sudovima te države članice te o svakoj pomoći, uključujući onu nacionalnih nadzornih tijela iz članka 41. stavka 1., a koja je dostupna u skladu sa zakonima, propisima i postupcima te države članice.”

17. Članak 40. stavak 1. Uredbe o VIS‑u određuje: „U svakoj državi članici svaka osoba ima pravo pokrenuti postupak ili podnijeti žalbu nadležnim tijelima ili sudovima u toj državi članici koja je odbila pravo na pristup ili pravo na ispravljanje ili brisanje podataka koji se na nju odnose, što je predviđeno u članku 38. stavcima 1. i 2.”

III. Činjenice iz kojih proizlaze sporovi, glavni postupci i prethodna pitanja

18. Sud koji je uputio zahtjev obrazlaže potrebu da se Sudu upute jednaki zahtjevi za prethodnu odluku u oba predmeta, osim u pogledu pojedinačne situacije tužiteljâ.

19. Tužitelj u glavnom postupku u predmetu C‑225/19, R. N. N. S., egipatski je državljanin koji boravi u svojoj zemlji podrijetla. Sklopio je brak s nizozemskom državljankom 28. kolovoza 2017.

20. Kako bi posjetio roditelje buduće supruge koji borave u Nizozemskoj, 7. lipnja 2017. podnio je Ministeru van Buitenlandse Zaken (ministar vanjskih poslova, Nizozemska) zahtjev za schengensku vizu.

21. Odlukom od 19. lipnja 2017. ministar je odbio izdati vizu. Odluka o odbijanju obrazložena je činjenicom da jedna ili više država članica, u ovom slučaju Mađarska, smatraju da R. N. N. S. predstavlja prijetnju za javni poredak, unutarnju sigurnost ili javno zdravlje, kako je utvrđeno u članku 2. stavku 19. Zakonika o schengenskim granicama, ili međunarodnim odnosima neke države članice.

22. Ministar vanjskih poslova je 31. listopada 2017. pritužbu koju je R. N. N. S. podnio protiv te odluke odbio kao neosnovanu.

23. R. N. N. S. je 22. studenoga 2017. podnio tužbu protiv potonje odluke sudu koji je uputio zahtjev, pri čemu je tvrdio da ga se ne može smatrati prijetnjom za javni poredak, unutarnju sigurnost ili javno zdravlje, ili međunarodnim odnosima neke države članice. Tužitelj se poziva, među ostalim, na nepostojanje djelotvorne sudske zaštite s obzirom na to da ne može osporavati meritum odluke ministra vanjskih poslova o odbijanju. Prema mišljenju ministra, razlog za odbijanje koji je navela Mađarska ne može biti predmet nadzora u pogledu merituma u Nizozemskoj, zbog čega bi R. N. N. S. u tu svrhu trebao pokrenuti postupak pred mađarskim sudovima.

24. Tužiteljica u glavnom postupku u predmetu C‑226/19, K. A., sirijska je državljanka koja boravi u Saudijskoj Arabiji. Udovica je i ima punoljetnu djecu, od kojih jedno dijete boravi u Švedskoj, a troje u Nizozemskoj.

25. Kako bi posjetila sina koji boravi u Nizozemskoj, K. A. je 2. siječnja 2018. ministru vanjskih poslova podnijela zahtjev za schengensku vizu.

26. Odlukom od 15. siječnja 2018. ministar je odbio izdati vizu. Odluka o odbijanju obrazložena je činjenicom da jedna ili više država članica, u ovom slučaju Savezna Republika Njemačka, smatraju da K. A. predstavlja prijetnju za javni poredak, unutarnju sigurnost ili javno zdravlje, kako je utvrđeno u članku 2. stavku 19. Zakonika o schengenskim granicama, ili međunarodnim odnosima neke države članice.

27. Ministar vanjskih poslova je 14. svibnja 2018. pritužbu koju je K. A. podnijela protiv te odluke odbio kao neosnovanu. U okviru tog postupka povodom pritužbe tužiteljica je od ministra tražila da od njemačkih tijela zatraži detaljnije informacije o razlozima zbog kojih smatraju da ona predstavlja takvu prijetnju. Međutim, prema mišljenju ministra vanjskih poslova, Zakonik o vizama ne sadržava nikakvu obvezu na temelju koje bi Kraljevina Nizozemska trebala zatražiti takve informacije od njemačkih tijela.

28. K. A. je 28. svibnja 2018. podnijela tužbu protiv potonje odluke sudu koji je uputio zahtjev, pri čemu je tvrdila da je se ne može smatrati prijetnjom za javni poredak, unutarnju sigurnost ili javno zdravlje, ili međunarodnim odnosima neke države članice. K. A. se poziva, među ostalim, na nepostojanje djelotvorne sudske zaštite s obzirom na to da ne može osporavati razlog za odbijanje koji je formuliran previše općenito. Prema mišljenju K. A.-e, koja upućuje, među ostalim, na članak 41. Povelje, ministar vanjskih poslova je trebao zatražiti materijalnopravne razloge na kojima se temelji odluka njemačkih tijela.

29. Sud koji je uputio zahtjev navodi da ni u jednom postupku za tužitelje nije izdano upozorenje u viznom informacijskom sustavu (VIS) u svrhu odbijanja vize, kao ni upozorenje u Schengenskom informacijskom sustavu (SIS) u svrhu odbijanja ulaska u Schengensko područje.

30. U oba glavna postupka postavlja se pitanje može li se i na koji način u pogledu razloga za odbijanje iz članka 32. stavka 1. točke (a) podtočke vi. Zakonika o vizama provesti nadzor u okviru žalbe podnesene protiv konačne odluke o odbijanju vize te je li ta vrsta nadzora djelotvoran pravni lijek.

31. U tim je okolnostima Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Sud u Haagu, stalna služba u Haarlemu) odlučio prekinuti postupak i u svakom sporu koji se vodi pred njim uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja: „1. Postoji li u slučaju žalbe u smislu članka 32. stavka 3. Zakonika o vizama protiv konačne odluke o odbijanju vize prema članku 32. stavku 1. točki (a) podtočki vi. Zakonika o vizama djelotvoran pravni lijek u smislu članka 47. Povelje u sljedećim okolnostima: – kada je u obrazloženju odluke država članica samo navela: ‚Jedna ili više država članica smatra Vas prijetnjom za javni red, unutarnju sigurnost ili javno zdravlje, kako je utvrđeno u članku 2. stavku 19. [sada stavak 21.] Zakonika o schengenskim granicama ili međunarodnim odnosima jedne ili više država članica’, – kada u odluci ili u žalbenom postupku država članica nije navela na koji se posebni razlog odnosno na koje se posebne razloge od četiriju navedenih u članku 32. stavku 1. točki (a) podtočki vi. Zakonika o vizama poziva, – kada u žalbenom postupku država članica nije pružila daljnje sadržajne informacije ni daljnje obrazloženje razloga ili razlogâ na kojima se temelji prigovor druge države članice (odnosno drugih država članica)? 2. Je li u okolnostima navedenim u prvom pitanju osigurano pravo na dobru upravu u smislu članka 41. Povelje, osobito s obzirom na obvezu uprave da obrazloži svoje odluke? 3. a) Treba li na prvo i drugo pitanje odgovoriti drukčije ako se u konačnoj odluci o vizi država članica poziva na stvarnu i dovoljno jasno opisanu mogućnost pravnog sredstva u drugoj državi članici protiv posebno navedenog nadležnog tijela (odnosno u tim drugim državama članicama), koje je istaknulo prigovor naveden u članku 32. stavku 1. točki (a) podtočki vi. Zakonika o vizama, i ako se odluka o odbijanju u okviru tog pravnog sredstva može ispitati? 3. b) Zahtijeva li potvrdni odgovor na prvo pitanje u vezi s pitanjem 3.a. da se odluka u žalbenom postupku u državi članici koja je donijela konačnu odluku i koji je usmjeren protiv te države članice, suspendira do kad se podnositelj može koristiti mogućnošću pravnog sredstva u drugoj državi članici (ili u drugim državama članicama), i, ako podnositelj zahtjeva iskoristi tu mogućnost, do donošenja (konačne) odluke o tom pravnom sredstvu? 4. Je li za odgovore na pitanja relevantno to da (tijelo u) državi članici (odnosno državama članicama) koje je istaknulo prigovor (odnosno prigovore) protiv izdavanja vize, može imati mogućnost da u žalbenom postupku protiv konačne odluke o zahtjevu za vizu bude druga protivna stranka i da u tom svojstvu može iznijeti obrazloženje razloga ili razlogâ na kojima se prigovor temelji?”

IV. Postupak pred Sudom

32. Odluke kojom se upućuju zahtjevi za prethodnu odluku od 5. ožujka 2019. tajništvo Suda zaprimilo je 14. ožujka 2019.

33. Stranke u glavnim postupcima, nizozemska, češka, njemačka, talijanska, litavska i poljska vlada te Europska komisija podnijele su pisana očitovanja u roku određenom u skladu s člankom 23. Statuta Suda Europske unije.

34. U okviru mjere upravljanja postupkom od 30. travnja 2020. Sud je postavio pitanja svim zainteresiranim strankama te zatražio od njih pisani odgovor. Pisana očitovanja na ta pitanja podnesena su u određenom roku.

V. Pravna analiza

A. Uvodne napomene

1. Potreba ujednačene primjene Zakonika o vizama unatoč tomu što ne postoji potpuno usklađivanje

35. Prije početka analize prethodnih pitanja upućenih Sudu, valja podsjetiti na važnost Zakonika o vizama, kao i na zakonodavni cilj tog pravnog instrumenta. U skladu s njegovim člankom 1. stavkom 1. Zakonik o vizama utvrđuje postupke i uvjete za izdavanje viza za tranzit preko ili planirani boravak na području država članica koji ne prelazi tri mjeseca unutar šestomjesečnog razdoblja. Donesen je kako bi se okončala nedosljednost u pravilima koja je prije postojala, osobito u pogledu materijalnih uvjeta ulaska i postupovnih jamstava, kao što je obveza obrazlaganja i pravo žalbe protiv odluka o odbijanju. Zakonodavac Unije htio je uskladiti te uvjete kako bi se izbjegao „visa shopping” i osiguralo jednako postupanje prema podnositeljima zahtjeva za vizu, kako proizlazi iz uvodne izjave 18. Zakonika o vizama.

36. Međutim, očito je da su, s obzirom na to da ne postoji potpuno usklađivanje u tom području, određeni aspekti koji su više ili manje povezani s izdavanjem viza u zakonodavnoj nadležnosti država članica. To proizlazi, kao prvo, iz činjenice da Unija nije izvršavala nadležnost koju s potonjim državama članicama dijeli u području slobode, sigurnosti i pravde na temelju članka 4. stavka 2. točke (j) UFEU‑a. Nadalje, nadležnost država članica može proizlaziti iz izričitog upućivanja na pravo država članica. Štoviše, potonjim se državama članicama može dodijeliti margina prosudbe ili diskrecijska ovlast u pogledu izvršavanja posebnih zadaća. Nadležnosti Unije i država članica u zakonodavnim ili izvršnim pitanjima stoga treba, u svakom slučaju zasebno, tumačenjem izvesti iz relevantnih odredbi.

2. Politička osjetljivost određenih aspekata

37. Kao i svaki zakonodavni akt nastao iz političkog kompromisa, u Zakoniku o vizama mogu se uočiti aspekti koji se smatraju osjetljivima i koje su države članice odabrale same urediti. Nastanak Zakonika o vizama pruža indicije o osjetljivosti određenih aspekata, među kojima su i obrazlaganje odluke o odbijanju zahtjeva za vizu, kao i pravo podnositelja zahtjeva na podnošenje žalbe, koji su upravo predmet glavnih postupaka ( 6 ).

38. Međutim, kao što sam to već naveo u uvodu ovog mišljenja, to ne znači da države članice treba osloboditi obveze poštovanja postupovnih jamstava iz članka 47. Povelje kada provode pravo Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje. S druge strane, potrebno je uzeti u obzir posebnosti područja zajedničke vizne politike, kao i razmatranja o sigurnosti na koja se pozivaju države članice, a kojima se mogu opravdati ograničenja proporcionalna navedenim postupovnim jamstvima.

B. Prvo pitanje

1. Opći aspekti

a) Prigovori koje tužitelji u glavnim postupcima ističu protiv država članica

39. Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem u biti pita poštuje li se odlukom o odbijanju vize koju nadležno nacionalno tijelo donese zbog postojanja razloga za odbijanje na temelju članka 32. stavka 1. točke (a) podtočke vi. Zakonika o vizama pravo na djelotvoran pravni lijek kako je zajamčeno člankom 47. Povelje ako se o toj odluci podnositelja zahtjeva za vizu obavješćuje korištenjem standardnog obrasca iz Priloga VI., u skladu s člankom 32. stavkom 2. istog zakonika. Kao što to navodi sud koji je uputio zahtjev, taj standardni obrazac ne omogućuje da se pravi razlika između zasebnih kategorija prijetnji iz članka 32. stavka 1. točke (a) podtočke vi. Zakonika o vizama koje se primjenjuju na različite slučajeve, niti da se dobiju konkretni podaci o sadržaju ili osnovanosti razloga ili razlogâ na kojima se temelji prigovor druge države članice s obzirom na to da država članica koja donosi konačnu odluku u načelu može samo označiti polje br. 6 na standardnom obrascu.

40. Zahtjev upućen Sudu, kojim se nastoji provjeriti usklađenost relevantnih odredbi Zakonika o vizama i povezane upravne prakse s člankom 47. Povelje, objašnjava se činjenicom da tužitelji u glavnim postupcima nacionalnim tijelima prigovaraju, kao prvo, da nisu dovoljno obrazložila svoje odluke o odbijanju i, kao drugo, da su spriječila izvršavanje prava na podnošenje žalbe protiv tih odluka. Čini se da navodna nedovoljna obrazloženost odluka o odbijanju u više pogleda nanosi štetu pravima tužiteljâ u glavnim postupcima, što se ne može isključiti a priori, pogotovo zbog toga što članak 32. stavak 3. Zakonika o vizama, u vezi s člankom 47. Povelje, države članice obvezuje da protiv odluka o odbijanju viza predvide žalbeni postupak kojim se u određenoj fazi postupka mora zajamčiti mogućnost podnošenja žalbe sudu ( 7 ).

41. Kako bi se pravni lijekovi koje su uvele države članice mogli učinkovito podnijeti, podnositelja zahtjeva mora se obavijestiti o razlozima na kojima se temelji odluka o odbijanju. Samo pod tim uvjetom može odlučiti, uz potpuno poznavanje činjenica, je li korisno pokrenuti postupak pred nadležnim sudom. Sud pak mora znati razloge kako bi mogao provesti nadzor zakonitosti predmetne nacionalne odluke ( 8 ). Stoga se obvezom obrazlaganja nastoji postići dvostruki cilj koji treba uzeti u obzir kako bi se osigurao djelotvoran pravni lijek. Radi jasnoće bit će potrebno zasebno analizirati ta dva aspekta, odnosno, s jedne strane, način na koji se o odbijanju vize obavješćuje podnositelja zahtjeva i, s druge strane, nadzor zakonitosti kojem podliježe ta odluka.

b) Područje primjene prava na djelotvoran pravni lijek i ograničenja predviđena Poveljom

42. Činjenica da tužitelji u glavnim postupcima imaju status državljana trećih država nije prepreka primjeni članka 47. Povelje u ovom slučaju. Kao što je to Sud potvrdio u presudi El Hassani ( 9 ), pravo na nadzor zakonitosti odluke o odbijanju vize koji sud provodi u određenoj fazi postupka zajamčeno je svakom podnositelju zahtjeva. Budući da je za provođenje tog nadzora zakonitosti potrebno obrazložiti odluku o odbijanju vize kako bi on bio učinkovit, kao što se to prethodno objašnjava ( 10 ), podnositelju zahtjeva valja priznati pravo da ga se obavijesti o razlozima na kojima se temelji odluka o odbijanju. U tom smislu valja utvrditi da su državljani trećih država također obuhvaćeni područjem primjene članka 47. Povelje i da se stoga mogu pozivati na pravo na djelotvoran pravni lijek pred nacionalnim tijelima ( 11 ).

43. Međutim, valja smatrati da se, kao što je na to Sud podsjetio u presudi ZZ ( 12 ), člankom 52. stavkom 1. Povelje pod određenim uvjetima priznaju ograničenja ostvarivanja prava koja su njome propisana, uključujući pravo na djelotvoran pravni lijek. Tom se odredbom zahtijeva da svako ograničenje poštuje osnovni sadržaj predmetnog temeljnog prava i da, k tomu, uz poštovanje načela proporcionalnosti, ono bude potrebno te da zaista odgovara ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija. U ovom mi se slučaju čini da je zakonodavac Unije, time što je donio Zakonik o vizama, odvagnuo interese između, s jedne strane, jamstva vladavine prava i, s druge strane, zaštite javne sigurnosti, što se savršeno odražava u zakonodavstvu. Jamstva vladavine prava, konkretnije obveza obrazlaganja upravnih akata, kao i mogućnosti podnošenja žalbe protiv tih akata, mogu se, kao što će se navesti u nastavku, ograničiti u interesu javne sigurnosti ( 13 ).

44. Kako bi se dao koristan odgovor na prethodna pitanja, potrebno je tumačenjem relevantnih odredbi utvrditi koju je vrijednost zakonodavac Unije pridao navedenim interesima i u kojoj ih je mjeri želio zaštititi. To će tumačenje otkriti trenutačnu fazu razvoja prava Unije u području zajedničke vizne politike. Kao što sam to prethodno naveo, analiza prava na djelotvoran pravni lijek, kako se provodi sekundarnim pravom, odnosit će se na dva aspekta, odnosno način na koji se podnositelja zahtjeva obavješćuje o odbijanju vize i nadzor zakonitosti kojem podliježe ta upravna odluka.

2. Način na koji se podnositelja zahtjeva obavješćuje o odbijanju vize

45. Najprije ističem da se Sud vrlo općenito izjasnio o načinu na koji zainteresiranu osobu treba obavijestiti o razlozima na kojima se temelji upravna odluka donesena u odnosu na nju i da je samo zahtijevao da ih može saznati „čitanjem same odluke ili priopćavanjem tih razloga na njezin zahtjev, ne dovodeći u pitanje ovlast suca koji je nadležan zahtijevati od dotičnog tijela da ih priopći” ( 14 ). Iz toga slijedi da se razlozi u načelu mogu priopćiti na tri različita načina.

46. Konkretnije, kad je riječ o analizi određenih odredbi Zakonika o vizama, članak 32. stavak 1. navedenog zakonika određuje da se viza odbija ako podnositelj zahtjeva predstavlja prijetnju za javni red, unutarnju sigurnost ili javno zdravlje, kako je utvrđeno u članku 2. stavku 19. Zakonika o schengenskim granicama ili međunarodnim odnosima neke države članice, posebno kada je upozorenje izdano u nacionalnoj bazi podataka država članica radi odbijanja ulaska iz istih razloga. Na temelju članka 32. stavka 2. tog zakonika, o odluci o odbijanju i razlozima na kojima je zasnovana podnositelja se obavješćuje korištenjem standardnog obrasca iz Priloga VI. Ta odluka o odbijanju odražava zaključke razmatranja koje provodi država članica koja donosi konačnu odluku, kao i rezultat postupka savjetovanja iz članka 22. Zakonika o vizama. S obzirom na to, valja napomenuti da države članice u načelu mogu na predmetnom standardnom obrascu označiti samo polje br. 6 u kojem se navode razlozi za odbijanje, a da pritom zainteresiranoj osobi ne pruže druge informacije. U standardnom se obrascu stoga ne pravi razlika između posebnih razloga za odbijanje koji se navode u članku 32. stavku 1. Zakonika o vizama.

47. Iz toga slijedi da se podnositelja zahtjeva o razlozima za odbijanje vize obavješćuje vrlo općenito i sažeto. Točno je, kao što to Komisija pravilno navodi u svojim očitovanjima, da to ne sprečava države članice da te informacije navedu na obrascu, primjerice popunjavanjem polja „Napomene”. Naime, u tom se dijelu u načelu nudi mogućnost pružanja korisnih informacija podnositelju zahtjeva kako bi lakše razumio razloge za odbijanje, utvrdio eventualne pogreške i zatražio ispravak pri nadležnom nacionalnom tijelu. U tom pogledu valja naglasiti da se, iako iz prethodno navedenih odredbi ne proizlazi nikakva obveza uključivanja detaljnijih informacija, ta mogućnosti ipak predviđa u standardnom obrascu koji je sâm sastavni dio Zakonika o vizama. Stoga valja poći od pretpostavke da standardni obrazac u kojem se navodi postojanje jednog ili više razloga za odbijanje i koji uključuje eventualne napomene država članica čini „minimalne informacije” za koje je zakonodavac Unije smatrao da su dovoljne kako bi se ispunila obveza obrazlaganja svake odluke o odbijanju vize kao izraz vladavine prava.

48. Štoviše, iz spisa proizlazi da su tužitelji na vlastiti zahtjev od nizozemskih tijela saznali koje su to države članice istaknule prigovore protiv izdavanja viza u okviru postupka savjetovanja iz članka 22. Zakonika o vizama. Stoga valja napomenuti da se u nacionalnom upravnom postupku može predvidjeti mogućnost pružanja dodatnih informacija koje su korisne podnositelju zahtjeva, a kojima se dopunjuje obrazloženje odluke o odbijanju. Slažem se s mišljenjem njemačke vlade prema kojem na izričit zahtjev podnositelja zahtjeva treba otkriti identitet država članica koje su istaknule prigovore kako bi se zajamčila mogućnost osporavanja ocjene tih država članica u pogledu prijetnje koju podnositelj zahtjeva predstavlja.

49. Iz prethodnih razmatranja zaključujem da je, u nedostatku izričitog propisa u okviru Unije o stupnju preciznosti obrazloženja koje mora sadržavati odluka o odbijanju, zakonodavac Unije htio državama članicama prepustiti da odrede koje informacije žele dostaviti podnositelju zahtjeva. Čini mi se da je takvo tumačenje tim dosljednije jer mogu postojati objektivni razlozi za manje detaljno obrazloženje navedene odluke, kao što ću to objasniti u ovom mišljenju.

a) Razlozi povezani s različitim kontekstima u pravnom poretku Unije

1) Ograničenje opsega prava zaštićenog člankom 47. Povelje

50. Kao prvo, objektivni razlozi povezani s posebnostima određenog normativnog okvira mogu zahtijevati manji stupanj preciznosti obrazloženja upravnog akta. To ograničenje prava pojedinca da dobije obrazloženu upravnu odluku često je posljedica praktičnih razmatranja koje zakonodavac uzima u obzir, kao što je primjerice radno opterećenje uprave ( 15 ). S teoretskog se stajališta pravu zajamčenom člankom 47. Povelje, koje omogućuje nadzor zakonitosti upravne aktivnosti, dodjeljuje ograničeniji opseg u određenim područjima prava Unije, pri čemu se time ne povređuje njegov bitan sadržaj.

51. U tom kontekstu valja podsjetiti na sudsku praksu Suda prema kojoj obveza obrazlaganja može biti manje precizna s obzirom na predmetno područje upravnog prava. Jednako mi se važnom čini sudska praksa Suda prema kojoj interes koji adresat može imati za dobivanje objašnjenja određuje može li se obrazloženje upravne odluke smatrati dovoljnim ( 16 ). Međutim, očito je da taj interes uvelike određuje sam zakonodavac kad definira pravni status adresata u predmetnom području.

52. Čini se da Sud priznaje to pravo zakonodavca kad u svojoj sudskoj praksi pojašnjava da u obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve relevantne činjenične i pravne elemente. Prema mišljenju Suda, pitanje ispunjava li obrazloženje akta zahtjeve prava Unije mora se ocjenjivati ne samo s obzirom na tekst akta nego i na njegov kontekst te na sva pravna pravila kojima se uređuje dotično područje ( 17 ). Stoga valja analizirati pravni status koji se pravom Unije dodjeljuje podnositelju zahtjeva za vizu.

2) Pravom Unije ne dodjeljuje se nikakvo pravo ulaska na područje država članica, kao ni subjektivno pravo na vizu

53. U tom pogledu najprije želim istaknuti da se pravom Unije državljanima trećih zemalja ne dodjeljuje nikakvo pravo ulaska na područje država članica, kao ni subjektivno pravo na vizu. U potpunosti se slažem sa stajalištem nezavisnih odvjetnika P. Mengozzija, M. Bobeka i M. Szpunara, koji su jednoglasno odbacili postojanje takvih prava na temelju na detaljne analize Zakonika o vizama u kojoj su, među ostalim, uzeli u obzir njegov zakonodavni cilj, normativni sadržaj njegovih odredbi te posebnosti zajedničke vizne politike. Kako bih izbjegao ponavljanja, upućujem na njihova mišljenja u odnosnim predmetima, pri čemu ipak zadržavam pravo da navedem neke njihove napomene koje mi se čine najrelevantnije za potrebe ovih predmeta.

54. Kao što je to pravilno istaknuo nezavisni odvjetnik P. Mengozzi u predmetu Koushkaki ( 18 ), viza nije oblikovana kao pravo, već kao obveza onog koji nastoji ishoditi kratkotrajni boravak na području države članice, to jest kao uvjet za ulazak na područje Unije. Viza je sredstvo za nadzor nad ulaskom i time nad migracijskim tokovima ( 19 ). Nezavisni odvjetnik P. Mengozzi također je naveo da se uslijed onoga što je u okviru Unije poduzeto na području viza slijedi prije defenzivni cilj, to jest suzbijanje nezakonite imigracije i sprječavanje trgovanja vizama; trebalo bi dakle izbjeći da država članica slijedi viznu politiku koja je očito povoljnija za podnositelje zahtjeva jer bi takva politika zbog nepostojanja kontrola na unutarnjim granicama mogla biti povezana s rizikom od destabiliziranja Schengenskog prostora ( 20 ). Upravo je iz tog razloga Zakonikom o vizama stvorena obveza odbijanja vize ako nisu ispunjeni uvjeti koji se zahtijevaju od podnositelja zahtjeva ( 21 ). Stoga je očito da, u dijelu u kojem djelomično usklađivanje predviđeno Zakonikom o vizama ima za cilj ujednačenu primjenu pravila, osobito razloga za odbijanje, to ne znači da države članice trebaju izdati vizu u svim okolnostima ( 22 ).

55. Nezavisni odvjetnik M. Bobek došao je pak do istog zaključka u predmetu El Hassani ( 23 ), u kojem je istaknuo da već sâmo postojanje obveze posjedovanja vize onemogućuje ideju subjektivnog prava ulaska na područje država članica ( 24 ). Uputio je na članak 2. točku 2. podtočku (a) Zakonika o vizama, iz koje proizlazi da je viza „odobrenje koje je izdala država članica radi tranzita preko ili planiranog boravka na području država članica u najduljem trajanju od tri mjeseca”. Valja navesti da obveza dobivanja odobrenja, odnosno prethodnog pristanka u smislu upravnog prava, kojom se uvjetuje pristup državljana trećih zemalja području država članica, logično podrazumijeva nepostojanje automatizma u postupku izdavanja viza. Stoga su se nezavisni odvjetnici P. Mengozzi i M. Bobek s pravom protivili tumačenju Zakonika o vizama prema kojem postoji subjektivno pravo na vizu. Usto, želim istaknuti da iz teksta članka 30. Zakonika o vizama jasno proizlazi da samô posjedovanje jedinstvene vize ili vize s ograničenom područnom valjanošću ne daje automatski pravo na ulazak.

56. Prema mojem mišljenju, ni iz odredbi Povelje ne može proizaći nijedno subjektivno pravo jer njezine odredbe državljanima trećih zemalja dodjeljuju prava u pogledu slobodnog kretanja u dvjema specifičnim okolnostima. Kao prvo, članak 15. stavak 3. Povelje određuje da državljani trećih zemalja kojima je dopušten rad na državnim područjima država članica imaju pravo na radne uvjete jednake onima koje imaju građani Unije. Kao drugo, članak 45. stavak 2. Povelje određuje da se „[s]loboda kretanja i boravka može[…], u skladu s Ugovorima, dodijeliti državljanima trećih zemalja koji zakonito borave na državnom području neke države članice”. Kao što je to nezavisni odvjetnik M. Szpunar naveo u svojem mišljenju u predmetu Fahimian ( 25 ), Povelja stoga podrazumijeva zakonit ulazak u Uniju i ne stvara takvo pravo ( 26 ).

57. S obzirom na prethodna razmatranja i sudsku praksu Suda prema kojoj se na temelju interesa koji može imati adresat upravne odluke određuje treba li se obrazloženje te odluke smatrati dovoljnim, kao i na to da se podnositelj zahtjeva ne može pozivati ni na jedno subjektivno pravo u pogledu uprave, ne čini mi se nerazumnim prihvatiti manji stupanj preciznosti obrazloženja odluke o odbijanju vize.

3) Izdavanje vize kao izvršavanje suverene ovlasti

58. Nepostojanje subjektivnog prava, odnosno „legitimnog interesa zaštićenog pravom” Unije ( 27 ), „koji [Uniju] obvezuje na poduzimanje određene mjere u pogledu nositelja tog subjektivnog prava” ( 28 ), otkriva položaj podnositelja zahtjeva za vizu u odnosu na državu koji možemo definirati kao slab. Međutim, čini mi se da je upravo to bila namjera zakonodavca prilikom donošenja Zakonika o vizama, osobito ako se smatra da izdavanje vize državljaninu treće države predstavlja izvršavanje suverene ovlasti, kao što je to nezavisni odvjetnik P. Mengozzi naveo u predmetu Koushkaki. Konkretnije, podsjetio je na to da pravo država da nadziru ulazak osoba koje nisu njihovi državljani proizlazi iz državnog suvereniteta kao načelo međunarodnog prava ( 29 ).

59. Nezavisni odvjetnik M. Szpunar razvio je taj argument u svojem mišljenju u predmetu Fahimian, pri čemu je objasnio da je, prema sadašnjem stanju međunarodnog javnog prava, prvi ulazak u svrhu legalne migracije područje koje je velikim dijelom neograničeno diskrecijskom ovlasti države ( 30 ). Prema razmatranjima nezavisnog odvjetnika M. Szpunara, takva suverenost nije dovedena u pitanje međunarodnim obvezama država članica koje proizlaze iz ugovorâ o ljudskim pravima ( 31 ), na koje se tužitelji u glavnim postupcima uostalom nisu ni pozvali kako bi dobili pristup državnom području Kraljevine Nizozemske. Isto tako, činjenica da su države članice dobrovoljno preuzele obveze u pogledu međunarodne zaštite izbjeglica, koliko god one bile važne, nije sama po sebi dovoljna da se dovede u pitanje njihova potpuna ovlast za odlučivanje o tome mogu li državljani trećih zemalja ući na njihovo područje. S obzirom na to, radi jasnoće valja pojasniti da se sustav azila Unije, uključujući načelo „zabrane prisilnog udaljavanja ili vraćanja”, ne primjenjuje u ovom slučaju jer tužitelji u glavnim postupcima ne žele dobiti status izbjeglice na temelju pravila i postupaka međunarodnog prava.

60. Radi iscrpnosti valja istaknuti da se čini da se tužitelji u glavnim postupcima ne mogu pozvati na odredbe prava Unije u području imigracije kojima se određenim članovima obitelji državljanina treće zemlje odobrava zakonit boravak na državnom području država članica. Iz sudske prakse Suda proizlazi da se člankom 4. stavkom 1. Direktive Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji ( 32 )„državama članicama nalažu konkretne pozitivne obveze, koje odgovaraju jasno definiranim subjektivnim pravima, jer zahtijevaju od njih da, u slučajevima predviđenima navedenom direktivom, odobre spajanje obitelji određenim članovima obitelji sponzora a da pritom nije moguće upotrijebiti marginu prosudbe” ( 33 ). Međutim, s obzirom na to da u tom smislu u odlukama kojima se upućuje zahtjev za prethodnu odluku nema nikakve konkretne naznake, valja smatrati da tužitelji u glavnim postupcima nisu podnijeli nikakav zahtjev za spajanje obitelji. Isto tako nije očito da ispunjavaju kriterije članova obitelji utvrđene u toj direktivi. Stoga valja poći od načela da se to pravno pravilo ne primjenjuje u ovim slučajevima.

4) Vizni režim kao instrument vanjske i sigurnosne politike

61. Drugi argument koji, čini mi se, potvrđuje prilično slab pravni položaj podnositelja zahtjeva u odnosu na državu u okviru postupka izdavanja viza povezan je s prirodom viznog režima kao instrumenta vanjske i sigurnosne politike ( 34 ); taj je argument istaknuo i nezavisni odvjetnik P. Mengozzi u predmetu Koushkaki ( 35 ), a razvio nezavisni odvjetnik M. Bobek u predmetu El Hassani ( 36 ). Naime, područje zajedničke vanjske i sigurnosne politike Unije obilježava odlučujući utjecaj država članica u postupku donošenja odluka u okviru Vijeća Europske unije, koji dovodi do zajedničkih djelovanja i stajališta, pri čemu države članice zadržavaju široku diskrecijsku ovlast u glasovanju, što jasno upućuje na način na koji izvršavaju svoju suverenost ( 37 ). Jednoglasnost koja se zahtijeva za donošenje navedenih odluka na temelju članka 24. stavka 2. UEU‑a i članka 31. UEU‑a, kao i sekundarna uloga koja je Parlamentu dodijeljena člankom 36. UEU‑a, također dokazuju njihovo nastojanje da očuvaju svoju suverenost jer je učinak tih dvaju elemenata sprečavanje donošenja određene vanjske i sigurnosne politike bez njihove suglasnosti ( 38 ). Valja navesti da se u Ugovorima Unije izričito priznaju odgovornosti država članica u oblikovanju i vođenju njihove vanjske politike ili njihova nacionalnog predstavljanja u trećim zemljama i međunarodnim organizacijama ( 39 ). Svi ti čimbenici utječu na viznu politiku Unije, iako su s njome povezane odluke podvrgnute kvalificiranoj većini u okviru revizije Ugovorâ. U praksi, države članice imaju odlučujuću ulogu ( 40 ).

62. U tom ću pogledu navesti da se u više sporazuma koje su Unija i njezine države članice sklopile s trećim zemljama, kao i u drugim pravnim aktima, predviđa liberalizacija viznog režima kojim bi se olakšala putovanja, gospodarska djelatnost i kontakti među osobama. Ti sporazumi i pravni akti dio su strategije koja odražava interese Unije i njezinih država članica u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike ( 41 ). Ta se strategija može razlikovati ovisno o međunarodnim odnosima, ali i o različitim skupinama trećih zemalja. Povlastice, kao što je izuzeće od obveze posjedovanja vize, mogu se dodijeliti državljanima određenih trećih zemalja na temelju načela uzajamnosti te za njih mogu vrijediti posebni uvjeti koji podliježu nadzoru Unije i njezinih država članica ( 42 ). Slijedom toga, može ih se i opozvati ako se više ne ispunjavaju uvjeti za njihovu dodjelu. Isto tako, treba ih se moći opozvati kada više nije osigurana uzajamna dodjela, kao što je to pravilno istaknuo nezavisni odvjetnik P. Mengozzi u predmetu Koushkaki ( 43 ). Prilikom donošenja odluka o mogućnosti sklapanja takvih sporazuma Unija i države članice izvršavaju svoje suverene ovlasti i osiguravaju da te odluke odgovaraju potrebama koje su utvrdile; na taj način preuzimaju odgovornosti prema građanima Unije.

63. Prema mojem mišljenju, Zakonik o vizama treba tumačiti s obzirom na prethodna razmatranja. Ne smije se zaboraviti da, u dijelu u kojem se Zakonikom o vizama državljanima trećih zemalja dodjeljuje određeni pravni status, Unija i njezine države članice taj pravni status određuju u okviru izvršavanja svoje suverene ovlasti. Stoga valja zaključiti da je u trenutačnoj fazi razvoja prava Unije u području viza pojedinac samo „korisnik” s ograničenim pravima jer njegov pravni status treba biti usklađen s ciljevima koje su Unija i njezine države članice utvrdile u okviru vanjske i sigurnosne politike.

5) Široka margina prosudbe nacionalnih tijela u pogledu utvrđivanja ispunjava li pojedinac uvjete za dobivanje vize

64. Što se tiče drugog aspekta povezanog s izvršavanjem suverenosti koji mi se čini relevantnim za potrebe ove analize, potrebno je istaknuti nekoliko napomena, odnosno ulogu nacionalnih tijela u razmatranju zahtjevâ za vize.

65. Najprije napominjem da se u skladu s člankom 32. stavkom 1. točkom (a) podtočkom vi. Zakonika o vizama viza odbija ako podnositelj zahtjeva „[predstavlja] prijetnju” u smislu članka 2. stavka 19. Zakonika o schengenskim granicama, što pretpostavlja, kao prvo, procjenu rizika koju provode nadležna tijela, a predviđena je člankom 21. Zakonika o vizama i, kao drugo, da potpuna sigurnost u postojanje stvarne prijetnje nije potrebna. Naprotiv, čini se da je za primjenu te odredbe u načelu dovoljno utvrditi određene naznake koje upućuju na rizike u pogledu predmetnih legitimnih interesa ( 44 ). Naime, takvo se tumačenje može objasniti preventivnom prirodom viznog režima, koji je osmišljen s ciljem da se u cijelom Schengenskom području zaštiti sigurnost od vanjskih rizika kao što su nezakonita migracija i trgovina ljudima ( 45 ). Stoga je u načelu moguće tvrditi da se nacionalna tijela mogu pozvati na naznake kojima raspolažu kako bi se protivila izdavanju vize, a da pritom ne moraju biti potpuno sigurna da podnositelj zahtjeva stvarno predstavlja prijetnju. Radi dosljednosti trebalo bi propisati manje stroge zahtjeve za obrazloženje odluke o odbijanju.

66. Napominjem i da je Sud u presudi koju je donio u predmetu Koushkaki ( 46 ) istaknuo široku marginu prosudbe kojom nacionalna tijela raspolažu pri utvrđivanju toga ispunjava li pojedinac uvjete za dobivanje vize. Iz te presude proizlazi da razmatranje pojedinačne situacije podnositelja zahtjeva za vizu, da bi se utvrdilo postoji li neki od razloga za odbijanje, podrazumijeva složene ocjene koje se posebice temelje na osobnosti podnositelja zahtjeva, njegovoj integriranosti u državi u kojoj trajno boravi, političkim, socijalnim i ekonomskim okolnostima u kojima se on nalazi, kao i na mogućoj prijetnji koju bi predstavljao dolazak tog podnositelja zahtjeva za javni poredak, unutarnju sigurnost ili javno zdravlje ili međunarodne odnose neke od država članica ( 47 ). Prema mišljenju Suda, takve složene ocjene podrazumijevaju predviđanje vjerojatnog ponašanja navedenog podnositelja i trebaju se, između ostalog, zasnivati na temeljitom poznavanju države stalnog boravišta podnositelja zahtjeva, kao i na analizi različitih dokumenata kojima treba provjeriti vjerodostojnost i istinitost sadržaja te na izjavama podnositelja kojima treba ispitati vjerodostojnost, u skladu s člankom 21. stavkom 7. Zakonika o vizama ( 48 ).

67. Sud je u svojoj presudi u predmetu El Hassani ponovno istaknuo široku marginu prosudbe koju nacionalna tijela uživaju u pogledu uvjeta za primjenu razloga za odbijanje propisanih Zakonikom o vizama i ocjene relevantnih činjenica ( 49 ).

68. Važno je istaknuti da se Sud oslonio na isto rasuđivanje u presudi Fahimian, koja se odnosila na tumačenje Direktive Vijeća 2004/114/EZ od 13. prosinca 2004. o uvjetima prihvata državljana trećih zemalja u svrhu studija, razmjene učenika, osposobljavanja bez naknade ili volonterstva ( 50 ), odnosno pravnog akta koji se razlikuje od Zakonika o vizama, ali je također obuhvaćen područjem politike useljavanja. Tako je Sud istaknuo široku marginu prosudbe koja se nacionalnim tijelima priznaje kada ocjenjuju relevantne činjenice kako bi utvrdila protive li se razlozi koji su navedeni u članku 6. stavku 1. točki (d) Direktive 2004/114 – a tiču se postojanja prijetnje, među ostalim, javnoj sigurnosti – prihvatu državljanina treće zemlje ( 51 ). Sud je odlučio da je na tim nacionalnim tijelima da provedu opću ocjenu svih elemenata koji obilježavaju situaciju te osobe kako bi utvrdila predstavlja li podnositelj zahtjeva za izdavanje vize makar i moguću prijetnju javnoj sigurnosti ( 52 ). Čini mi se relevantnim istaknuti da se Sud tom prilikom oslonio na analognu primjenu svoje sudske prakse u predmetu Koushkaki ( 53 ) koji se prethodno već navodi.

69. Prema mojem mišljenju, takva margina prosudbe koja se nacionalnim tijelima dodjeljuje u pogledu utvrđivanja ispunjava li pojedinac uvjete za dobivanje vize potvrđuje slab pravni položaj koji se Zakonikom o vizama dodjeljuje podnositelju zahtjeva.

6) Pravni okvir primjenjiv na građanstvo Unije i unutarnje tržište ne može se prenijeti na situaciju podnositelja zahtjeva za vizu

i) Tužitelji u glavnim postupcima nemaju nikakav povlašteni status

70. Iz odluka kojima se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da neki članovi obitelji tužiteljâ u glavnim postupcima borave u Nizozemskoj. Stoga se postavlja pitanje imaju li tužitelji u glavnim postupcima na neki način povlašteni status jer ti srodnici borave na području države članice Unije. Mogla bi se, barem teoretski, zamisliti određena povezanost s temeljnim slobodama unutarnjeg tržišta Unije.

71. Prema mojem mišljenju, na to pitanje očito treba niječno odgovoriti. Pravni okvir primjenjiv na unutarnje tržište Unije ne može se prenijeti na situaciju podnositelja zahtjeva za vizu, što je još jedan važan razlog zbog kojeg se tom podnositelju zahtjeva ne može dodijeliti zaštita slična zaštiti osobe koja ostvaruje pravo slobodnog kretanja i boravka. Konkretno, mislim na pravila koja se odnose na postupanje prema članovima obitelji građanina Unije koji nisu državljani države članice.

72. Kao što je to Sud utvrdio u svojoj sudskoj praksi, zakonodavac Unije znatno je proširio primjenu prava Unije u području ulaska i boravka na državnom području država članica na državljane trećih zemalja koji su bračni drugovi državljana država članica ( 54 ). Konkretnije, Direktivom 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, kojom se izmjenjuje Uredba (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktive 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ ( 55 ) svakom se državljaninu treće zemlje, koji je član obitelji građanina Unije u smislu članka 2. točke 2. te direktive i koji prati ili se pridružuje tom građaninu Unije u državi članici različitoj od one čiji je državljanin, dodjeljuju prava ulaska i boravka u državi članici domaćinu.

73. Međutim, u tom pogledu valja podsjetiti da se pravilima primjenjivima na tu kategoriju osoba zapravo nastoji osigurati slobodno kretanje građanina Unije. Zakonodavac Unije priznao je važnost osiguranja zaštite obiteljskog života državljana država članica kako bi se uklonile prepreke ostvarivanju temeljnih sloboda zajamčenih Ugovorima ( 56 ). Kad građanima Unije ne bi bilo dopušteno da vode normalan obiteljski život u državi članici domaćinu, ostvarivanje sloboda koje su im zajamčene Ugovorom bilo bi ozbiljno ugroženo ( 57 ). Članak 21. stavak 1. UFEU‑a i odredbe Direktive 2004/38 ne dodjeljuju nikakvo samostalno pravo državljanima trećih država. Eventualna prava dodijeljena takvim državljanima na temelju odredbi prava Unije koje se odnose na građanstvo Unije jesu prava izvedena iz korištenja pravom slobodnog kretanja građanina Unije ( 58 ).

74. Stoga, osim što je malo vjerojatno da su te odredbe primjenjive na predmete o kojima je riječ, s obzirom na to da se čini da tužitelji u glavnim postupcima nisu članovi obitelji u smislu članka 2. točke 2. Direktive 2004/38, čini mi se očitim da namjera zakonodavca Unije nije bila proširiti krug nositelja prava na druge osobe koje nisu izričito navedene u toj direktivi. Kao što se to objašnjava u prethodnom odlomku, odluka o proširenju prava ulaska i boravka na određene članove obitelji građanina Unije slijedi određenu logiku koja je strogo povezana s pravom o unutarnjem tržištu, kao i s temeljnim pravima. Države članice koje u Vijeću čine suzakonodavna tijela dobrovoljno su pristale, na temelju suverene odluke, dodijeliti prava određenom krugu korisnika kako bi se razvio koncept građanstva Unije i ojačalo unutarnje tržište, što posljedično isključuje svaku analognu primjenu članka 21. stavka 1. UFEU‑a i odredbi Direktive 2004/38 na druge kategorije državljana trećih zemalja.

ii) Zaštita javne sigurnosti u pravu o unutarnjem tržištu

75. Isto vrijedi za pravne koncepte koji su povezani s građanstvom Unije ili obuhvaćeni područjem unutarnjeg tržišta, kao što je koncept razlogâ „javne sigurnosti” kao iznimka od općeg pravila o slobodnom kretanju. Kao što sam to prethodno naveo u ovom mišljenju ( 59 ), jamstva vladavine prava, među ostalim obveza obrazlaganja upravnih akata, mogu se ograničiti u interesu javne sigurnosti. Iako je ta opća tvrdnja u načelu točna, ipak je potrebno navesti nekoliko važnih pojašnjenja. Činjenica da Zakonik o vizama i odredbe kojima se provode slobode unutarnjeg tržišta upućuju na „javnu sigurnost” ne podrazumijeva da je riječ o istom pravnom konceptu i da ga treba tumačiti na isti način. U skladu s onim što se prethodno već navodi ( 60 ), kontekst odredbe u pravnom poretku Unije ima odlučujući utjecaj na njezino tumačenje.

76. S obzirom na to, nezavisni odvjetnik M. Szpunar pravilno je odbio prenijeti sudsku praksu Suda koja se odnosi na iznimke od općeg pravila o slobodnom kretanju na vizni režim o kojem je riječ u glavnim predmetima. Kao što je to naveo u predmetu Fahimian, razumljivo je da se te iznimke tumače na ograničen način ( 61 ) jer valja osigurati funkcioniranje unutarnjeg tržišta. Nezavisni odvjetnik M. Szpunar istaknuo je druge relevantne argumente kako bi isključio prijenos pravnih koncepata obuhvaćenih područjem unutarnjeg tržišta na vizni režim, primjerice razliku u normativnoj strukturi ( 62 ). Ne smatrati nešto prijetnjom javnoj sigurnosti nije iznimka od široko tumačenog prava ulaska nego samo negativan uvjet za pravo ulaska. Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik Szpunar, kontekst je jednostavno drukčiji nego na unutarnjem tržištu, a kontekst je važan. Poseban kontekst imigracijskog prava Unije podrazumijeva da državljanin treće zemlje ne uživa jednaka prava kao i državljanin države članice, odnosno građanin Unije. Usto, nezavisni odvjetnik Szpunar istaknuo je, nakon što je naveo da je pravna osnova Direktive 2004/114 članak 79. UFEU‑a, koji se nalazi u glavi V. trećeg dijela UFEU‑a, razlike između javnog poretka i sigurnosti u pravu o slobodnom kretanju i imigracijskom pravu ( 63 ). U tom je kontekstu uputio na članak 72. UFEU‑a, u kojem se zadržava odgovornost koju države članice imaju u pogledu očuvanja javnog poretka i zaštite unutarnje sigurnosti, a na koji ću se vratiti kasnije u analizi.

77. Iz prethodnih razmatranja proizlazi da se pravni položaj podnositelja zahtjeva za vizu ne može poistovjetiti s pravnim položajem građanina Unije ili člana njegove obitelji koji je državljanin treće zemlje. Stoga valja isključiti svaku analognu primjenu na vizni režim pravnih koncepata koji se odnose na građanstvo Unije i unutarnje tržište.

iii) Načela razvijena u predmetu ZZ ne mogu se u cijelosti prenijeti na ove slučajeve

78. Oklijevam se složiti s Komisijinim prijedlogom kojim se načela koja je Sud razvio u predmetu ZZ ( 64 ) nastoje po analogiji primijeniti na ove slučajeve. Kao što to sama Komisija priznaje u svojim pisanim očitovanjima, činjenični kontekst razlikuje je od činjeničnog konteksta predmeta koji se ispituju u ovom slučaju, koji obilježava manje zadiranje tijelâ. U predmetu ZZ građaninu Unije odbijen je pristup državi članici u kojoj su živjeli njegova supruga i djeca i u kojoj je i sam godinama boravio uz obrazloženje da je njegova prisutnost u državi članici domaćinu ugrožavala javnu sigurnost. Suprotno tomu, u glavnim su predmetima tužitelji državljani trećih zemalja koji nisu ni na koji način povezani ni s kojom državom članicom, a kojima je odbijeno izdavanje vize. Stoga su pravni konteksti tih predmeta vrlo različiti jer se u predmetu ZZ od Suda tražilo da tumači odredbe Direktive 2004/38, a ne, kao što je to slučaj u glavnim predmetima, odredbe Zakonika o vizama.

79. S obzirom na velike razlike u činjeničnom i pravnom smislu te prethodna razmatranja, smatram da je potrebno biti oprezan u pogledu bezuvjetne primjene načela koja je Sud razvio u predmetu ZZ, čak i ako se ovi predmeti odnose na sličnu problematiku. Zbog te se sličnosti ne smije zanemariti činjenica da je zakonodavac Unije odvagnuo interese između, s jedne strane, obveze obrazlaganja upravne odluke i, s druge strane, zaštite javne sigurnosti, uzimajući u obzir pravni kontekst koji je vrlo različit od pravnog konteksta unutarnjeg tržišta, u kojem zaštita javne sigurnosti ima središnju ulogu, kao što ću to objasniti u sljedećim odlomcima.

b) Razlozi povezani sa zaštitom javne sigurnosti

80. Kao što se to prethodno već navelo ( 65 ), člankom 52. stavkom 1. Povelje pod određenim se uvjetima priznaju ograničenja ostvarivanja prava koja su njome propisana, uključujući pravo na djelotvoran pravni lijek. S teoretskog se stajališta ograničenja ostvarivanja prava mogu opravdati ciljevima u općem interesu koje priznaje Unija. U tom pogledu napominjem da su se sve države članice koje su podnijele očitovanja u ovim predmetima pozvale na zaštitu javnog poretka i nacionalne sigurnosti kao razlog za neotkrivanje informacija koje se smatraju povjerljivima. Zaštita javne sigurnosti, osobito u pogledu upravljanja osjetljivim informacijama, takav je cilj u općem interesu, kao što se to potvrđuje u više odredbi kojima se jamči povjerljivost informacija zbog razloga sigurnosti.

81. Na temelju članka 346. stavka 1. UFEU‑a, država članica koja je istaknula prigovor nije dužna pružiti informacije o razlozima zbog kojih se podnositelja zahtjeva smatra prijetnjom za unutarnju sigurnost u smislu članka 32. stavka 1. točke (a) podtočke vi. Zakonika o vizama jer je dostava informacija o sigurnosti posebno osjetljivo područje.

82. Usto, u članku 72. UFEU‑a pojašnjava se da zajednička politika useljavanja i kontrole vanjskih granica ne utječe na izvršavanje odgovornosti koju države članice imaju u pogledu očuvanja javnog poretka i zaštite unutarnje sigurnosti ( 66 ). Ta nadležnost također uključuje uvođenje i primjenu odredbi u području zadržavanja povjerljivih dokumenata pod službenim nadzorom, kao i otkrivanja takvih dokumenata trećim osobama. To načelo odgovornosti država članica Unija je preuzela i u okviru odredbe članka 8. stavka 3. Zakonika o vizama, koji se odnosi na ugovore o zastupanju, a kojim se predviđa da treba poštovati mjerodavna pravila o sigurnosti i zaštiti podataka.

83. Sud je pak u svojoj sudskoj praksi priznao da se „priopćavanju određenih podataka ili određenih dokaza osobi koje se oni tiču mogu […] suprotstaviti važni razlozi koji se tiču sigurnosti Unije ili njenih država članica ili vođenja njihovih međunarodnih odnosa” ( 67 ). Stoga je u iznimnim slučajevima i osobito zbog razloga državne sigurnosti zainteresiranim osobama moguće uskratiti određene informacije. To vrijedi za upravni postupak kao što je postupak izdavanja viza, ali i u okviru sudskog postupka nakon podnošenja žalbe, kao što ću to naknadno objasniti.

c) Međuzaključak

84. S obzirom na prethodna razmatranja, dolazim do međuzaključka koji se može sažeti na sljedeći način.

85. Standardni obrazac iz Priloga VI. Zakoniku o vizama omogućuje državama članicama da podnositelju zahtjeva pruže dovoljno detaljno obrazloženje u kojem se uzima u obzir njegov pravni položaj.

86. Iako u trenutačnoj fazi razvoja prava Unije države članice nisu obvezne pružiti detaljno obrazloženje, ništa ih ne sprečava da u standardni obrazac uključe „napomene” kako bi olakšale nadzor zakonitosti.

87. Zakonodavac Unije također može, nakon ponovnog odvagivanja relevantnih interesa, izmijeniti način na koji se o odbijanju izdavanja vize obavješćuje podnositelja zahtjeva. Naime, upravo je to zakonodavac Unije učinio donošenjem Uredbe (EU) 2019/1155 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019. o izmjeni Zakonika o vizama ( 68 ). Ta revizija zakonodavstva donosi važne izmjene s obzirom na to da su u novom standardnom obrascu sada odvojene, s jedne strane, kategorija „prijetnj[e] za javni poredak ili unutarnju sigurnost” i, s druge strane, kategorija „prijetnj[e] za javno zdravlje”. Stoga su tri razloga za odbijanje sada raspodijeljena u tri različita polja. Također valja istaknuti uvodnu izjavu 15. nove uredbe, iz koje proizlazi da bi „[u] obavijesti o odbijanju trebalo […] navesti detaljne informacije o razlozima odbijanja i postupku žalbe. Podnositeljima zahtjeva trebao bi tijekom žalbenog postupka biti omogućen pristup svim informacijama relevantnima za njihov predmet, u skladu s nacionalnim pravom”. Tako se utvrđuje volja zakonodavca da postupno prilagodi pravni položaj podnositelja zahtjeva za vizu kako bi se bolje ispunjavali zahtjevi transparentnosti koje nalaže pravo na djelotvoran pravni lijek.

3. Nadzor zakonitosti kojem podliježe odluka o odbijanju

88. Prethodna utvrđenja koja se odnose na pravni položaj podnositelja zahtjeva za vizu i način na koji se podnositelja zahtjeva obavješćuje o razlozima za odbijanje bitno utječu na analizu opsega sudskog nadzora u okviru žalbe predviđene člankom 32. stavkom 3. Zakonika o vizama, koji se tumači s obzirom na članak 47. Povelje, kao što ću to pokazati u ovom mišljenju.

a) Načini nadzora zakonitosti proizlaze iz nacionalnog prava

89. Zakonodavac Unije dodijelio je podnositelju zahtjeva pravo na pravni lijek u skladu s unutarnjim pravnim poretkom država članica, što ima za posljedicu to da se postupci nadzora zakonitosti mogu razlikovati ovisno o državi članici. U načelu su mogući upravni, sudski ili čak mješoviti postupci ( 69 ). Sud je u tom pogledu dao korisna pojašnjenja tumačenja prethodno navedenih odredbi kad je u svojoj presudi donesenoj u predmetu El Hassani odlučio da se, iako „[pojedinosti] žalben[og] postup[ka] protiv odluka o odbijanju viza […] uređuje pravni poredak svake države članice uz poštovanje načela ekvivalentnosti i djelotvornosti[, tim] postupkom u određenoj fazi postupka mora zajamčiti mogućnost podnošenja žalbe sudu” ( 70 ).

90. Uostalom, i u ovom kontekstu valja ponoviti da, s obzirom na to da se unutarnjim pravnim poretkom predviđaju „mješoviti postupci”, primjerice mogućnost podnošenja žalbe tijelu koje je izdalo odluku o odbijanju (ili višem upravnom tijelu nadležnom za pravni nadzor), države članice ništa ne sprečava da, koliko je to moguće, pruže detaljnije informacije. S obzirom na navedeno, napominjem da se, suprotno onomu što se predlaže u tekstu prvog prethodnog pitanja, čini da su tužitelji u glavnim postupcima zakonito pribavili detaljnije informacije od nizozemskih tijela, osobito o državama članicama koje su istaknule prigovore protiv izdavanja viza. Stoga se čini da se, kao što se to prethodno navodi u analizi ( 71 ), postupkom uspostavljenim u Nizozemskoj jamči minimalna razina transparentnosti.

91. Važnost takvog nadzora zakonitosti ne smije se podcijeniti. Kao što je to nezavisni odvjetnik P. Mengozzi naveo u predmetu Koushkaki, cilj je viznog režima u biti provesti postupak pod uvjetima koji su „za podnositelja zahtjeva […] jasnij[i] i razumljivij[i], [kako] bi se njime [osiguralo] i postupanje kojim se poštuje njegovo ljudsko dostojanstvo” ( 72 ). Nezavisni odvjetnik M. Bobek pak je podsjetio na to da „postoji pravo na pravilnu i zakonitu obradu zahtjeva [za vizu] te to pravo može biti temelj za sudski nadzor odluke o zahtjevu” ( 73 ). Međutim, važno pitanje koje valja analizirati u ovom mišljenju kako bi se odgovorilo na prvo prethodno pitanje odnosi se na to koliko strog treba biti sudski nadzor koji se provodi u pogledu odluka o odbijanju viza.

b) Blaži sudski nadzor kao posljedica ovlasti Vijeća u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike

92. Kao instrument vanjske i sigurnosne politike Unije ( 74 ), vizni režim ovisi o ovlastima koje su u tom području dodijeljene Vijeću, na temelju čega ga Vijeće može prilagoditi s obzirom na stanje međunarodnih odnosa i zahtjeve sigurnosti. Vijeće, koje podupire visoka predstavnica Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku, najbolje može utvrditi tu politiku i provesti je na regulatornoj razini, uključujući u pogledu pristupa državljana trećih zemalja području Unije. Ono može ocijeniti mogućnost eventualnog zadržavanja ili promjene vizne politike na temelju informacija koje prikupljaju različite službe Unije i njezine države članice ( 75 ). Stoga svoje nadležnosti u tom području izvršava u interesu djelotvornog ostvarivanja ciljeva utvrđenih Ugovorima ( 76 ).

93. Na temelju članka 13. stavka 2. UEU‑a, „[s]vaka institucija djeluje u granicama ovlasti koje su joj dodijeljene u Ugovorima i u skladu s njima određenim postupcima, uvjetima i ciljevima”. Ta odredba odraz je načela institucionalne ravnoteže, koje obilježava institucionalnu strukturu Unije, a koje podrazumijeva da svaka institucija izvršava svoje ovlasti uz poštovanje ovlasti drugih institucija ( 77 ). Podjela nadležnosti u okviru Unije, kao i ovlasti Vijeća u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike, nužno podrazumijevaju da drugim institucijama treba dodijeliti manje važnu ulogu ( 78 ). Isto vrijedi za sudski nadzor akata koje donosi Vijeće, kao što to dokazuju članak 24. stavak 1. UEU‑a i članak 275. UFEU‑a u kojima se izričito isključuje nadležnost Suda u tom području, osim u pogledu aspekata obuhvaćenih člankom 40. UEU‑a, povezanih s postupcima i opsegom odgovarajućih ovlasti institucija, kao i u pogledu nadzora zakonitosti mjera ograničavanja donesenih protiv fizičkih ili pravnih osoba ( 79 ). Kao što ću to objasniti u ovom mišljenju, ta su razmatranja relevantna kako bi se pojasnio opseg sudskog nadzora na nacionalnoj razini u pogledu odluka donesenih u području viza.

94. U ustavnom poretku država članica predviđa se podjela nadležnosti slična onoj koja je opisana u prethodnim odlomcima, kojom se tradicionalno izvršnoj vlasti dodjeljuju ovlasti u području vanjske politike i sigurnosti, i to iz istih razloga koje sam naveo. Općenito je izvršna vlast države zadužena za oblikovanje vanjske politike i za preuzimanje zadaća diplomatskog i konzularnog predstavništva u inozemstvu ( 80 ). U skladu s rasuđivanjem u ovom mišljenju, čini mi se da sudski nadzor akata koji su usko povezani s tim područjem, kao što su odluke u području viza, treba više ograničiti.

95. U tom pogledu želim podsjetiti da je nacionalni sud nadležan za primjenu prava na predmete koji se pred njim vode, tako da treba ocijeniti činjenice i odlučiti o pravnim pitanjima koja se mogu pojaviti. Suprotno tomu, nacionalni sud općenito ne raspolaže nikakvom nadležnošću ili stručnim znanjem u području vanjske i sigurnosne politike. Štoviše, ne raspolaže potrebnim ovlaštenjem u svojem ustavnom poretku za donošenje odluka u tom posebno osjetljivom području. Osim toga, ne može se isključiti da njegove radnje ne ispunjavaju čak ni ciljeve koje nastoje postići državna tijela čija je zadaća izvršavati tu funkciju. Stoga mi se želja da se nacionalnom sudu dodijeli funkcija koju neće moći ispuniti ne čini realističnim pristupom. Međutim, čini mi se da bi upravo do toga doveo neograničeni sudski nadzor, koji bi sud mogao obvezati da svaki put provjeri sve razloge na kojima se temelji odluka o odbijanju vize kako bi se ispunili zahtjevi prava Unije.

96. Nakon što sam uzeo u obzir sve prethodno navedene aspekte u okviru tumačenja članka 32. stavka 3. Zakonika o vizama, uvjeren sam da je u ovom slučaju potreban blaži sudski nadzor nacionalnog suda. U tom pogledu ističem da nisam jedini nezavisni odvjetnik Suda koji podupire tu tezu, kao što ću to pokazati u odlomcima koji slijede.

c) Države članice mogu predvidjeti blaži sudski nadzor

97. Naime, bezuvjetno se slažem s mišljenjima nezavisnih odvjetnika M. Bobeka i M. Szpunara, koji su se izjasnili u korist blažeg sudskog nadzora, pri čemu se njihova argumentacija temelji na širokoj margini prosudbe kojom tijela koja odlučuju raspolažu u pogledu toga ispunjava li pojedinac uvjete za dobivanje vize.

98. Kao što je to pravilno naveo nezavisni odvjetnik M. Bobek, „široka margina prosudbe prepuštena tijelima država članica ima za posljedicu blaži standard sudskog nadzora koji provode sudovi država članica” ( 81 ). Nezavisni odvjetnik M. Szpunar pak navodi da „[š]iroka margina prosudbe podrazumijeva ograničeni sudski nadzor. U protivnom bi margina prosudbe bila onemogućena i sudstvo bi obavljalo zadaće izvršne vlasti” ( 82 ). Čini mi se da je ta argumentacija osobito uvjerljiva u kontekstu kao što je kontekst područja viza u kojem, kao što sam to već objasnio, nadležna tijela trebaju provoditi složene ocjene kako bi se u cijelom Schengenskom području zaštitila sigurnost s obzirom na vanjske rizike, pri čemu ipak ne trebaju biti potpuno sigurna u postojanje konkretne prijetnje ( 83 ). Nacionalni sud ne može zamijeniti nadležna tijela koja uostalom imaju nadležnost i sredstva potrebna za ispunjavanje te zadaće.

99. Usto, čini mi se da argumentacija nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija ima isti smisao kada piše da je žalbeni postupak osmišljen kako bi se izbjegle proizvoljne odluke ( 84 ). Nadzor čija je namjena spriječiti proizvoljnost po definiciji podrazumijeva postojanje relativno visokog praga za utvrđivanje nezakonitosti upravne odluke ( 85 ).

100. To je tumačenje potvrđeno sudskom praksom Suda koji je u presudi donesenoj u predmetu Fahimian odlučio da nacionalno sudsko tijelo treba imati nadležnost ispitati sva relevantna pitanja, pri čemu je nadzor ograničen […] na [ocjenu] „nepostojanj[a] očite pogreške” ( 86 ).

101. Prema mojem mišljenju, to utvrđenje znači da samo nacionalno tijelo koje treba izvršiti sudski nadzor odluke o odbijanju vize koju je uprava donijela jer se dotičnog pojedinca smatra prijetnjom za javni poredak, unutarnju sigurnost ili javno zdravlje, ili međunarodnim odnosima neke države članice, u smislu članka 32. stavka 1. točke (a) podtočke vi. Zakonika o vizama, mora imati mogućnost provjeriti je li se postupak savjetovanja sa središnjim tijelima drugih država članica opisan u članku 22. Zakonika o vizama pravilno primijenio te jesu li se u tom slučaju poštovala postupovna jamstva.

102. Što se tiče osnovanosti odluke o odbijanju, u okviru sudskog nadzora treba predvidjeti mogućnost da navedeno nacionalno tijelo provjeri jesu li se prekoračile granice margine prosudbe koju uprava ima pri utvrđivanju ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete za dobivanje vize. U tu će svrhu sudsko tijelo trebati ispitati jesu li ispunjeni relevantni elementi o kojima ovisi izvršavanje diskrecijske ovlasti. Ako ne postoji očita pogreška u ocjeni uprave, sudsko tijelo treba zaključiti da je odluka o odbijanju vize zakonita.

103. Kako bi ispitalo postoji li očita pogreška u ocjeni, sudsko se tijelo treba osloniti na informacije iz sudskog spisa, što podrazumijeva uredno ispunjen standardni obrazac, eventualne „napomene” koje potkrepljuju odluku o odbijanju, kao i druge informacije koje je uprava po potrebi pružila u okviru upravnog i predsudskog postupka. Sudsko tijelo treba uzeti u obzir posebne okolnosti u svakom slučaju zasebno, osobito legitimna sigurnosna pitanja o prirodi i izvorima informacija.

d) Kako pomiriti legitimna sigurnosna pitanja država članica i postupovna jamstva koja se zahtijevaju vladavinom prava?

104. U okviru izvršavanja sudskog nadzora tijela će povremeno trebati upravljati povjerljivim podacima, zbog čega se postavlja pitanje kako pomiriti legitimna pitanja država članica i postupovna jamstva koja se zahtijevaju vladavinom prava.

105. Odgovor na to pitanje načelno proizlazi iz prethodnih napomena u kojima se uzimaju u obzir pravni položaj podnositelja zahtjeva za vizu i sigurnosna pitanja država članica. U trenutačnoj fazi razvoja prava Unije države članice nisu obvezne iscrpno navesti razloge za odluku o odbijanju, čime bi mogle otkriti ili omogućiti da se otkriju osjetljive informacije koje bi mogle predstavljati ozbiljnu opasnost za nacionalne interese. One mogu sudskom tijelu samo staviti na raspolaganje informacije sadržane u standardnom obrascu iz Priloga VI. Zakoniku o vizama, uključujući „napomene”, kao i druge informacije koje je pružila uprava, primjerice slijedom žalbe, kako bi se olakšao nadzor zakonitosti.

106. Budući da se pravom Unije predviđaju minimalna jamstva, pri čemu se državama članicama prepušta da odrede pojedinosti žalbenog postupka u skladu s načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti, ništa ih ne sprečava da sudskom tijelu pod određenim uvjetima stave na raspolaganje i informacije koje se smatraju povjerljivima. Po potrebi, kao što je to Sud priznao u svojoj sudskoj praksi ( 87 ), države članice mogu, kako bi zaštitile svoje nacionalne interese, od sudskog tijela zatražiti da „provede […] metode koje omogućuju pomiriti s jedne strane, legitimne sigurnosne prosudbe o prirodi i izvorima informacija koji su uzeti u obzir kod donošenja dotičn[e] [odluke o odbijanju] i s druge strane, potrebu jamčiti dovoljno poštovanje postupovnih prava, kao što je pravo biti saslušan kao i raspravno načelo”.

e) Međuzaključak

107. S obzirom na prethodna razmatranja, dolazim do sljedećeg međuzaključka.

108. Pravom Unije predviđa se ograničeni sudski nadzor u kojem se uzima u obzir posebnost postupka izdavanja viza.

4. Odgovor na prvo pitanje

109. Na temelju te analize na prvo prethodno pitanje valja odgovoriti da odluka o odbijanju koju podnositelj zahtjeva za vizu dobiva od nacionalnih tijela, odnosno standardni obrazac koji sadržava eventualne napomene, u načelu ispunjava zahtjeve u pogledu prava na djelotvoran pravni lijek na temelju članka 47. Povelje. Iako u trenutačnoj fazi razvoja prava Unije države članice nisu obvezne pružiti detaljno obrazloženje, ništa ih ne sprečava da u standardni obrazac uključe „napomene” kako bi olakšale nadzor zakonitosti, kao i druge informacije koje je pružila uprava, primjerice slijedom žalbe.

110. Budući da se pravom Unije predviđaju minimalna jamstva, pri čemu se državama članicama prepušta da odrede pojedinosti žalbenog postupka u skladu s načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti, ništa ih ne sprečava da sudskom tijelu pod određenim uvjetima stave na raspolaganje i informacije koje se smatraju povjerljivima. Po potrebi, države članice mogu, kako bi zaštitile svoje nacionalne interese, od sudskog tijela zatražiti da provede metode koje omogućuju da se pomire, s jedne strane, legitimna sigurnosna pitanja o prirodi i izvorima informacija koji su uzeti u obzir kod donošenja predmetne odluke o odbijanju i, s druge strane, potreba da se zajamči dovoljno poštovanje postupovnih prava, kao što su pravo biti saslušan i načelo kontradiktornosti.

C. Drugo pitanje

111. Svojim drugim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev pita treba li članak 41. Povelje, kojim se propisuje pravo na dobru upravu, tumačiti na način da mu se protivi praksa kao što je ona opisana u prvom prethodnom pitanju.

112. Člankom 41. stavkom 1. Povelje predviđa se da svatko ima pravo da institucije i tijela Unije njegove predmete obrađuju nepristrano, pravično i u razumnom roku. Tako iz teksta članka 41. Povelje proizlazi da on nije upućen državama članicama, nego samo institucijama, tijelima, uredima i agencijama Unije ( 88 ).

113. Stoga se osoba koja osporava odluku o odbijanju vize ne može pozvati na članak 41. stavak 2. točku (c) Povelje koja se odnosi na obvezu uprave da obrazloži svoje odluke u svakom postupku povezanom sa zahtjevom ( 89 ).

114. Međutim, valja istaknuti da je pravo na dobru upravu svojstveno odredbama članka 47. Povelje, koji se odnosi na pravo na djelotvornu sudsku zaštitu i pošteno suđenje ( 90 ). Sud je priznao da to pravo odražava opće načelo prava Unije, odnosno pravo na djelotvoran pravni lijek ( 91 ). To se načelo danas predviđa člankom 47. Povelje ( 92 ).

115. S obzirom na ta razmatranja, smatram da u glavnim postupcima valja smatrati da je u okolnostima navedenima u prvom pitanju pravo na dobru upravu osigurano iz istih razloga kao što su oni navedeni u odgovoru na prvo prethodno pitanje, a koji se odnose na usklađenost situacije ispitane u ovim predmetima s člankom 47. Povelje.

D. Treće i četvrto pitanje

116. Predlažem da se na treće i četvrto pitanje pruži zajednički odgovor jer se ona odnose na mogućnost podnošenja žalbe protiv prigovora izdavanju vize koji je druga država članica istaknula u okviru postupka savjetovanja iz članka 22. Zakonika o vizama.

1. Ograničenja postupovne autonomije država članica

117. U tom pogledu valja podsjetiti da se Zakonikom o vizama ostvaruje samo djelomično usklađivanje ( 93 ). Iz toga proizlazi da se tim zakonikom ne predviđa nikakav posebni postupak koji omogućuje osporavanje ocjene države članice koja se istaknula prigovor izdavanju vize na temelju članka 22. stavka 2. Zakonika o vizama.

118. Štoviše, valja istaknuti da se postupak predviđen člankom 8. stavcima 1. i 2. Uredbe o VIS‑u ne primjenjuje u ovom slučaju jer u odnosu na tužitelje u glavnim postupcima nije izdano upozorenje u VIS‑u u svrhu odbijanja vize, kao ni upozorenje u SIS‑u u svrhu odbijanja ulaska u Schengensko područje ( 94 ).

119. Iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da, kada u određenom području u pravu Unije ne postoje pravila, unutarnji pravni poredak svake države članice treba uspostaviti postupovna pravila za sudske postupke koji trebaju osigurati zaštitu prava pojedinaca na temelju načela postupovne autonomije, ali pod uvjetom da ona nisu nepovoljnija od onih koja uređuju slične situacije u unutarnjem pravu (načelo ekvivalentnosti) i da ne čine u praksi nemogućim ili pretjerano otežanim korištenje pravima dodijeljenima pravom Unije (načelo djelotvornosti) ( 95 ). S obzirom na to, države članice ne mogu izbjeći zahtjeve koji se nalažu pravom zajamčenim u članku 47. Povelje u pogledu djelotvorne sudske zaštite ( 96 ). Stoga su u svojim pravnim porecima dužne predvidjeti odgovarajuće pravne lijekove ( 97 ). Kao što ću za to dati primjer u nastavku, mogu se predvidjeti različite mogućnosti, pri čemu se ipak ne daje prednost određenom modelu ( 98 ).

2. Obveza obavještavanja podnositeljâ zahtjeva o dostupnim pravnim lijekovima

120. U tom se kontekstu postavlja pitanje jesu li države članice dužne obavijestiti podnositelje zahtjeva o dostupnim pravnim lijekovima. U tom pogledu napominjem da u Zakoniku o vizama ne postoji nijedna odredba kojom se izričito uređuje taj aspekt. Međutim, člankom 32. stavkom 3. Zakonika o vizama predviđa se obveza da se podnositeljima zahtjeva dostave informacije o dostupnim pravnim lijekovima protiv odluke o odbijanju vize. Dajem prednost analognoj primjeni te odredbe, i to zbog razloga koje ću navesti u ovom mišljenju.

121. Kao što je to prethodno objašnjeno ( 99 ), odluka o odbijanju odražava zaključke razmatranja koje provodi država članica koja donosi konačnu odluku, kao i rezultat postupka savjetovanja iz članka 22. Zakonika o vizama. Stoga se može pretpostaviti da je prigovor koji je istaknula jedna ili više država članica sastavni element upravne odluke. Budući da se člankom 32. stavkom 2. Zakonika o vizama predviđa da podnositelj zahtjeva treba biti obaviješten o razlogu za odbijanje na standardnom obrascu iz Priloga VI. tom zakoniku, čini mi se dosljednim proširiti tu obvezu obavještavanja na pravne lijekove dostupne protiv prigovora koji istakne jedna ili više država članica.

122. Primjena članka 32. stavka 3. Zakonika o vizama, barem analogna, nalaže se kako bi se osigurale dosljednost i djelotvornost sudske zaštite u okviru žalbe koja je zajamčena Zakonikom o vizama. Provedba prava Unije, koju izvršavaju nacionalna upravna tijela, neizbježno ih obvezuje na brojne interakcije, što dovodi do preklapanja i elemenata povezanosti. U situaciji kao što je ona u ovim slučajevima, koja podrazumijeva primjenu pravnih pravila različitih pravnih poredaka, kao i sudjelovanje više upravnih tijela, zaštita prava pojedinaca može se pokazati složenom. Kako ne bi bila iluzorna, države članice trebale bi, prema mojem mišljenju, biti dužne dostaviti podnositeljima zahtjeva informacije o pravnim lijekovima, na zahtjev ili slijedom žalbe ( 100 ).

123. Iz rješenja Suda u predmetu Guérin automobiles/Komisija ( 101 ) proizlazi da većina država članica zna za takvu obvezu obavještavanja koju ima uprava. Kao što to pravilno ističe Sud, ona je, „općenito, naložena i uređena intervencijom zakonodavca” ( 102 ). Uzimajući u obzir navedeno, zakonodavac Unije takvu je obvezu obavještavanja izričito predvidio u članku 32. stavku 3. Zakonika o vizama kako bi olakšao sudski nadzor. Zbog primjene te odredbe, koju predlažem, na dostupne pravne lijekove protiv prigovora koji je istaknula jedna ili više država članica, sudska zaštita koju jamči zakonodavac samo je dosljednija i učinkovitija.

124. Zaključno želim skrenuti pozornost na činjenicu da se Europskim kodeksom o dobrom ponašanju zaposlenih u upravi, koji je razvio europski ombudsman, u njegovu članku 19. stavku 1. predviđa obveza navođenja mogućnosti prigovora koje stoje na raspolaganju u svrhu osporavanja svake odluke institucija Unije koja može negativno utjecati na prava ili interese privatne osobe. Isto vrijedi za kodeks Komisije, kojim se ta obveza nalaže „ako je tako predviđeno pravom Unije”. Iako se ti kodeksi ne primjenjuju izravno na ove slučajeve jer Zakonik o vizama provode države članice, iz njih se mogu izvesti zaključci o važnosti takvog obavještavanja za zaštitu prava u okviru upravnog postupka ( 103 ).

3. Elementi za razmatranje: mogući pravni lijekovi koje trebaju razviti države članice

125. Kao što se to prethodno navodi, zaštita prava pojedinca može se pokazati složenom s obzirom na podatke o konkretnom slučaju, i to tim više jer se u pravnim porecima država članica mogu predvidjeti različiti pravni lijekovi. U okviru informacija o pravnim lijekovima trebat će se uzeti u obzir način na koji različiti upravni subjekti surađuju u okviru razmatranja zahtjeva za vizu.

126. S obzirom na to i podložno postupovnoj autonomiji država članica u pogledu donošenja postupovnih pravila za sudske postupke koji trebaju osigurati zaštitu prava pojedinaca, čini mi se da teoretski postoje različite mogućnosti. S jedne strane, moguće je predvidjeti pravni lijek isključivo u državi članici koja je donijela konačnu odluku, pri čemu je ta mogućnost najbliža ideji „sve na jednom mjestu” koju navodi sud koji je uputio zahtjev. S druge strane, moguće je predvidjeti pravni lijek u državi članici koja je istaknula prigovor. Cilj je sljedećih razmatranja iznijeti nekoliko elemenata za razmatranje kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor.

a) Pravni lijek u državi članici koja donosi konačnu odluku?

127. Kao što se to navodi u članku 32. stavku 3. Zakonika o vizama, žalbe protiv odluke o odbijanju vize „ulažu [se] protiv države članice koja je donijela konačnu odluku o zahtjevu, a u skladu s nacionalnim pravom te države članice”.

128. Ako ne postoje detaljnije odredbe, to nužno ne znači da se osporavanje prigovora koji je istaknula druga država članica također treba odvijati pred tijelima države članice koja je donijela konačnu odluku. Međutim, smatram da tekst članka 32. stavka 3. Zakonika o vizama treba tumačiti kao snažnu naznaku zakonodavca u korist ideje „sve na jednom mjestu”, koja je propisana uvodnom izjavom 7. Zakonika o vizama, a na temelju koje bi podnositelj zahtjeva imao samo jednog sugovornika te bi na jednom mjestu mogao ispuniti sve administrativne formalnosti. Prednosti za zaštitu njegovih interesa očite su, tim više jer bi time bio pošteđen muke da poduzima radnje pri više nacionalnih uprava, od kojih svaka djeluje u skladu s različitim pravilima. Naime, koncept upravnog postupka koji se odvija u više faza i kojim se predviđa sudjelovanje različitih specijaliziranih subjekata nije nepoznat u upravnom pravu ni u okviru Unije ni u okviru država članica. Stoga ništa ne sprečava države članice da uspostave odgovarajuće zajedničke mehanizme, barem tako dugo dok se ne donesu eventualne izmjene Zakonika o vizama.

129. Odredbama Zakonika o vizama ne protivi se takav pristup, pod uvjetom da je predviđen pravom o nacionalnom postupku, kao i sporazumima između dotičnih država članica koji se sklapaju u okviru ostvarivanja njihovih suverenih prava. U tom pogledu valja podsjetiti na mogućnost koju države članice imaju na temelju članka 8. Zakonika o vizama, koji im omogućuje da ih zastupaju druge države članice u svrhu razmatranja zahtjeva i izdavanja viza. Iako se ta odredba odnosi samo na određeni slučaj, odnosno slučaj zastupanja, dokazuje da država članica može tijelima druge države članice dodijeliti nadležnost za obradu zahtjevâ za vizu.

130. Suprotno onomu što, čini se, pretpostavlja sud koji je uputio zahtjev, intervencija države članice koja je istaknula prigovor u okviru samog sudskog postupka ( 104 ) ne čini mi se jedinim mogućim izborom. Također se može predvidjeti prosljeđivanje informacija među dotičnim državama članicama u duhu lojalne suradnje i uzajamnog povjerenja, što su načela na kojima se Unija temelji, kao što se to navodi u članku 4. stavku 3. UEU‑a ( 105 ), pri čemu je država članica zadužena za donošenje konačne odluke ona koja dobivene informacije stavlja na raspolaganje nacionalnom sudu. Kako bi se zaštitila povjerljivost dostavljenih informacija, ta bi država članica od sudskog tijela mogla zatražiti provedbu metoda navedenih u točki 106. ovog mišljenja.

b) Pravni lijek u državi članici koja je istaknula prigovor?

131. Pravni lijek mogao bi se eventualno podnijeti u državi članici koja je istaknula prigovor izdavanju vize.

132. Međutim, valja navesti da, iako se pravu Unije ne protivi taj pristup, njime se podnositelju zahtjeva za vizu nalaže poseban napor, u smislu da je obvezan žalbu podnijeti tijelima države članice s kojom nije povezan i koja eventualno nije njegovo odredište ( 106 ). S tog se gledišta ne čini da je zahtijevanje da podnositelj zahtjeva podnese žalbu u državi članici koja je istaknula prigovor izdavanju vize prikladna mogućnost za jamčenje djelotvorne sudske zaštite.

133. U slučaju da je u drugoj državi članici predviđena protužalba, bilo bi razumno predvidjeti da se, u interesu dosljednosti i učinkovitosti sudske zaštite, do završetka tog postupka prekine glavni postupak.

c) Odgovor na treće i četvrto pitanje

134. Na temelju navedenih argumenata predlažem da se na treće i četvrto pitanje odgovori kako slijedi.

135. U nadležnosti je država članica da odluče o prirodi i konkretnim pojedinostima pravnih lijekova kojima podnositelji zahtjeva za vize raspolažu za osporavanje prigovora istaknutih protiv izdavanja vize u okviru postupka savjetovanja predviđenog člankom 22. Zakonika o vizama.

136. U skladu s onime što se predviđa člankom 32. stavkom 3. Zakonika o vizama, države članice trebaju podnositeljima zahtjeva dostaviti informacije o pravnim lijekovima na zahtjev ili slijedom žalbe.

VI. Zaključak

137. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Sud u Haagu, stalna služba u Haarlemu, Nizozemska) odgovori na sljedeći način: 1. Odluka o odbijanju koju podnositelj zahtjeva za vizu prima od nacionalnih tijela, odnosno standardni obrazac iz Priloga VI. Uredbi (EZ) br. 810/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uspostavi Zakonika Zajednice o vizama (Zakonik o vizama) koji sadržava eventualne napomene, u načelu ispunjava zahtjeve u pogledu prava na djelotvoran pravni lijek na temelju članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Iako u trenutačnoj fazi razvoja prava Unije države članice nisu obvezne pružiti detaljno obrazloženje, ništa ih ne sprečava da u standardni obrazac uključe „napomene” kako bi olakšale nadzor zakonitosti, kao i druge informacije koje je pružila uprava, primjerice slijedom žalbe. 2. Budući da se pravom Unije predviđaju minimalna jamstva, pri čemu se državama članicama prepušta da odrede pojedinosti žalbenog postupka u skladu s načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti, ništa ih ne sprečava da sudskom tijelu pod određenim uvjetima stave na raspolaganje i informacije koje se smatraju povjerljivima. Po potrebi, države članice mogu, kako bi zaštitile svoje nacionalne interese, od sudskog tijela zatražiti da provede metode koje omogućuju da se pomire, s jedne strane, legitimna sigurnosna pitanja o prirodi i izvorima informacija koji su uzeti u obzir kod donošenja predmetne odluke o odbijanju i, s druge strane, potreba da se zajamči dovoljno poštovanje postupovnih prava, kao što su pravo biti saslušan i načelo kontradiktornosti. 3. U nadležnosti je država članica da odluče o prirodi i konkretnim pojedinostima pravnih lijekova kojima podnositelji zahtjeva za vize raspolažu za osporavanje prigovora istaknutih protiv izdavanja vize u okviru postupka savjetovanja predviđenog člankom 22. Zakonika o vizama. 4. Države članice dužne su podnositeljima zahtjeva dostaviti informacije o pravnim lijekovima na zahtjev ili slijedom žalbe.

( 1 ) Izvorni jezik: francuski

( 2 ) SL 2009., L 243, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 12., str. 8. i ispravak SL 2018., L 284, str. 38.)

( 3 ) Vidjeti stajalište nezavisne odvjetnice E. Sharpston u predmetu Vo (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:170, t. 42.), kao i njezino mišljenje u predmetu Vethanayagam i dr. (C‑680/17, EU:C:2019:278, t. 37.).

( 4 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 19. prosinca 2013., Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, t. 44. do 55.).

( 5 ) SL 2008., L 218, str. 60. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 120. i ispravak SL 2018., L 284, str. 39.)

( 6 ) Meloni, A., „The Community Code on Visas: harmonisation at last?”, European Law Review, 2009., sv. 34., str. 671., objašnjava da su uvođenje obveze obrazlaganja odbijanja vize i prava na žalbu za Europski parlament, koji podržavaju Komisija i određene države članice, koji su te odredbe smatrali „kamenom temeljcem” jamstava za podnositelje zahtjeva za vizu, bili prepreka o kojoj se nije moglo pregovarati. Suprotno tomu, većina država članica zagovarala je neobrazlaganje odbijanja vize te se protivila uvođenju prava na žalbu zbog straha da će njihovi sudovi biti preopterećeni. Uvođenjem tih obveza Zakonik o vizama otklonio je nedostatak starog sustava, odnosno nepostojanje ujednačenog pristupa u pogledu prava i mogućnosti podnošenja pravnog lijeka, koje imaju podnositelji zahtjeva za vizu kojima je viza odbijena.

( 7 ) Presuda od 13. prosinca 2017., El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, t. 42.)

( 8 ) Presuda od 4. lipnja 2013., ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, t. 53. i navedena sudska praksa)

( 9 ) Presuda od 13. prosinca 2017., El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, t. 42.)

( 10 ) Vidjeti točku 41. ovog mišljenja.

( 11 ) Jarass, H., Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 3. izdanje, München, 2016., članak 47. Povelje, točke 5., 48. i 49., navodi da se članak 47. Povelje u načelu primjenjuje samo na sudski postupak, dok se člankom 41. stavkom 2. Povelje predviđaju prava u okviru upravnog predsudskog postupka. Međutim, na članak 47. Povelje može se pozvati ako se ne primjenjuje članak 41. Povelje, što je slučaj kada države članice provode pravo Unije. Prema autorovu mišljenju, iz članka 47. Povelje proizlazi obveza dovoljnog obrazlaganja upravnih odluka koje utječu na položaj zainteresirane osobe. Tijelo se može osloboditi takvog obrazlaganja zbog razloga povezanih s državnom sigurnosti. Vidjeti također Lemke, S., Europäisches Unionsrecht, 7. izdanje, Baden‑Baden 2015., članak 47. Povelje, točka 4., str. 807., koji zagovara primjenjivost članka 47. Povelje kada države članice provode pravo Unije. Brouwer, E. R., „Wanneer een staat een visum weigert namens een andere staat - Vertegenwoordigingsafspraken in het EU‑visumbeleid en het recht op effectieve rechtsbescherming”, SEW Tijdschrift voor Europees en Economisch recht, 2015. (travanj), str. 165., analizira nepostojanje obrazloženja odluke o odbijanju vize s obzirom na članak 47. Povelje. Hoffmann, H., The EU Charter of Fundamental Rights, Oxford 2014., točka 47.67., str. 1219., analizira pravo na dobivanje obrazloženja upravnog akta s gledišta djelotvorne sudske zaštite na temelju članka 47. Povelje.

( 12 ) Presuda od 4. lipnja 2013., ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, t. 51.)

( 13 ) Vidjeti presudu od 15. veljače 2016., J. N. (C‑601/15 PPU, ECLI:EU:C:2016:84, t. 53.). Vidjeti u tom smislu Van Drooghenbroeck, S./Rizcallah, C., Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Commentaire article par article, Bruylant, Bruxelles 2018., str. 1099. i 1103.

( 14 ) Presuda od 17. studenoga 2011., Gaydarov (C‑430/10, EU:C:2011:749, t. 41.). Vidjeti također presude od 17. ožujka 2011., Peñarroja Fa (C‑372/09 i C‑373/09, EU:C:2011:156, t. 63.), i od 4. lipnja 2013., ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, t. 53.).

( 15 ) Vidjeti presudu od 12. srpnja 1989., Belardinelli i dr./Sud (225/87, EU:C:1989:309, t. 7.), u kojoj Sud podsjeća na svoju ustaljenu sudsku praksu prema kojoj, kako bi se uzele u obzir praktične poteškoće koje se javljaju u okviru natječaja u kojem sudjeluje velik broj kandidata, povjerenstvo za odabir takvog natječaja u prvoj fazi može kandidatima dostaviti samo kriterije za odabir i rezultate, a kasnije može pružiti pojedinačna objašnjenja kandidatima koji to izričito traže.

( 16 ) Vidjeti u tom smislu presude od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, t. 63.), od 10. srpnja 2008., Bertelsmann i Sony Corporation of America/Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, t. 166.), od 16. studenoga 2011., Bank Melli Iran/Vijeće (C‑548/09 P, EU:C:2011:735, t. 93.), od 15. studenoga 2012., Al‑Aqsa/Vijeće i Nizozemska/Al‑Aqsa (C‑539/10 P i C‑550/10 P, EU:C:2012:711, t. 139.), od 11. srpnja 2013., Team Relocations i dr./Komisija (C‑444/11 P, neobjavljena, EU:C:2013:464, t. 120.), i od 28. ožujka 2017., Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, t. 122.).

( 17 ) Vidjeti u tom smislu presude od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, t. 63.), od 22. lipnja 2004., Portugal/Komisija (C‑42/01, EU:C:2004:379, t. 66.), od 10. srpnja 2008., Bertelsmann i Sony Corporation of America/Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, t. 166.), od 15. studenoga 2012., Al‑Aqsa/Vijeće i Nizozemska/Al‑Aqsa (C‑539/10 P i C‑550/10 P, EU:C:2012:711, t. 140.), od 11. srpnja 2013., Team Relocations i dr./Komisija (C‑444/11 P, neobjavljena, EU:C:2013:464, t. 120.), i od 28. ožujka 2017., Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, t. 122.).

( 18 ) Mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u predmetu Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232)

( 19 ) Mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u predmetu Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, t. 51.)

( 20 ) Mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u predmetu Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, t. 51.)

( 21 ) Mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u predmetu Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, t. 52.)

( 22 ) Kao što to češka vlada navodi u svojem odgovoru na pitanja koja je postavio Sud i pritom upućuje na pravne osnove Ugovorâ koje su omogućile donošenje Zakonika o vizama, njima se samo nastoje ujednačiti postupci država članica u određenom području, a ne uvesti opće pravo ulaska na područje država članica.

( 23 ) Mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u predmetu El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659)

( 24 ) Mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u predmetu El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, t. 98.)

( 25 ) Mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908)

( 26 ) Mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, t. 29.)

( 27 ) U skladu s definicijom iz Von Jhering, R., „Der Geist des römischen Rechts auf verschiedenen Stufen seiner Entwicklung”, III. dio, prvi odjeljak, Leipzig 1865., str. 316., koju citira Hacker, P., Verhaltensökonomik und Normativität, Tübingen 2017., str. 234.

( 28 ) Alexy, R., „Grundrechte als subjektive Rechte und als objektive Normen”, Der Staat, 1990., br. 29, str. 53.

( 29 ) Mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u predmetu Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, t. 47.)

( 30 ) Mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, t. 27.)

( 31 ) Mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, t. 28.)

( 32 ) SL 2003., L 251, str. 12. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 70. i ispravci SL 2020., L 61, str. 32. i SL 2020., L 61, str. 33.)

( 33 ) Vidjeti u tom smislu presude od 27. lipnja 2006., Parlament/Vijeće (C‑540/03, EU:C:2006:429, t. 60.) i od 4. ožujka 2010., Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, t. 41.).

( 34 ) Meloni, A., „EU visa policy: What kind of solidarity?”, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 10/2017, sv. 24., br. 5, str. 652.

( 35 ) Mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u predmetu Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, t. 51.)

( 36 ) Mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u predmetu El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, t. 99.)

( 37 ) Palosaari, T., „From ,Thin’ to ,Thick’ foreign policy europeanization: Common Foreign and Security Policy and Finland”, European Foreign Affairs Review, 12/2016., svezak 21., broj 4, str. 583., naglašava međuvladinu prirodu zajedničke vanjske i sigurnosne politike Unije, kao i tradicionalni odnos tog područja sa suverenošću države; Koutrakos, P., „Judicial review in the EU's common foreign and security policy”, International and Comparative Law Quarterly, 01/2018., sv. 67., br. 1, str. 1., tvrdi da se vanjsku i sigurnosnu politiku uobičajeno smatra područjem suverene volje i nacionalnih interesa u punom smislu riječi.

( 38 ) Carli, E., La politica di sicurezza e di difesa comune dell’Unione europea, Torino 2019., str. 16. i 393., naglašava zahtjev jednoglasnosti za donošenje odluka u okviru Vijeća, što, prema autorovu mišljenju, dokazuje međuvladinu prirodu zajedničke vanjske i sigurnosne politike.

( 39 ) Vidjeti „Izjavu o zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici”, izjavu br. 13. priloženu Završnom aktu međuvladine konferencije na kojoj je donesen Ugovor iz Lisabona.

( 40 ) Dumas, P., L’accès des ressortissants des pays tiers au territoire des États membres de l’Union européenne, Bruxelles 2013., str. 146.; Balleix, C., La politique migratoire de l’Union européenne, Pariz 2013., str. 47.

( 41 ) Meloni, A., „EU visa policy: What kind of solidarity?”, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 10/2017, sv. 24., br. 5, str. 653.

( 42 ) Dumas, P., L’accès des ressortissants des pays tiers au territoire des États membres de l’Union européenne, Bruxelles 2013., str. 144.; Delcour, L., „The EU’s visa liberalisation policy – What kind of transformative power in neighbouring regions?”, The Routledge Handbook of the Politics of Migration in Europe, poglavlje 32., London 2019., str. 410.

( 43 ) Mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u predmetu Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, t. 49.)

( 44 ) Vidjeti slične napomene nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, t. 58.).

( 45 ) Mungianu, R., „Frontex: Towards a Common Policy on External Border Control”, European Journal of Migration and Law, sv. 15., br. 4, 2013., str. 360.; García Andrade, P., „EU external competences in the field of migration: How to act externally when thinking internally”, Common Market Law Review, 02/2018, sv. 55., br. 1, str. 163; Mazille, C., „L’accès des étrangers au territoire de l’Union et l’exigence de sécurité publique”, Revue française de droit administra