MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE

JULIANE KOKOTT

od 29. studenoga 2018. ( 1 )

Predmet C‑411/17

Inter‑Environnement Wallonie ASBL,

Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen ASBL

protiv

Vijeća ministara,

druga stranka u postupku:

Electrabel SA

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Cour constitutionnelle (Ustavni sud, Belgija))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Konvencija iz Espooa – Aarhuška konvencija – Direktiva 2011/92/EU – Direktiva 92/43/EEZ – Direktiva 2009/147/EZ – Napuštanje uporabe nuklearne energije – Zakonsko produljenje razdoblja industrijske proizvodnje električne energije u određenim nuklearnim elektranama za deset godina – Nepostojanje procjene utjecaja na okoliš – Pojam projekta – Zakonodavni akt – Produljenje dozvole – Izravan učinak međunarodnih sporazuma – Odstupanje od obveza – Prevladavajući javni interes – Sigurnost opskrbe”

Sadržaj

I. Uvod II. Pravni okvir A. Međunarodno pravo 1. Konvencija iz Espooa 2. Aarhuška konvencija B. Pravo Unije 1. Direktiva o procjeni učinaka na okoliš 2. Direktiva o staništima III. Činjenični okvir IV. Zahtjev za prethodnu odluku V. Pravna ocjena A. Primjenjivost prava Unije na nuklearnu energiju B. Zakonodavni akti o procjeni utjecaja na okoliš C. Produljenje razdoblja industrijske proizvodnje električne energije 1. Pojam projekta iz Direktive o procjeni učinaka na okoliš 2. Pojam projekta iz Konvencije iz Espooa a) Ovlast Suda u pogledu tumačenja b) Pojam projekta iz Konvencije iz Espooa 3. Pojam projekta iz Aarhuške konvencije a) Produljenje kao „projekt” b) Razmatranje odobrenja kao „projekt” c) Promjena ili proširenje kao „projekt” d) Međuzaključak 4. Proturječnost između dosadašnjeg tumačenja članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive o procjeni učinaka na okoliš i obiju konvencija a) Tumačenje pojma projekta iz Direktive o procjeni učinaka na okoliš u skladu s međunarodnim pravom b) Izravan učinak Konvencije iz Espooa i Aarhuške konvencije 5. Svojstvo projekta s obzirom na daljnje radove D. Daljnja pitanja o primjeni Direktive o procjeni učinaka na okoliš 1. Svrstavanje unutar prilogâ Direktivi o procjeni učinaka na okoliš 2. Trenutak procjene E. Odstupanje od obveze procjene zbog sigurnosti opskrbe električnom energijom i pravne sigurnosti 1. Odstupanje od Direktive o procjeni učinaka na okoliš u pojedinačnim izuzetnim slučajevima 2. Odstupanje od Konvencije iz Espooa 3. Odstupanje od Aarhuške konvencije 4. Posljedice tumačenja mogućnosti odstupanja u skladu s Direktivom o procjeni učinaka na okoliš F. Osmo prethodno pitanje – članak 6. stavci 3. i 4. Direktive o staništima 1. Osmo prethodno pitanje točka (a) – pojam projekta iz Direktive o staništima 2. Osmo prethodno pitanje točka (b) – zakonodavni akt 3. Osmo prethodno pitanje točka (c) – Doel 1 i Doel 2 4. Osmo prethodno pitanje točka (d) – izuzeće zbog sigurnosti opskrbe a) Pretpostavke primjene članka 6. stavka 4. Direktive o staništima b) Sigurnost opskrbe električnom energijom c) Međuzaključak G. Održavanje na snazi učinaka zakona o produljenju razdoblja industrijske proizvodnje električne energije u nuklearnim elektranama Doel 1 i Doel 2 1. Sudska praksa u vezi s područjem primjene Direktive o strateškoj procjeni utjecaja na okoliš 2. Proširenje na druge procjene utjecaja na okoliš VI. Zaključak

I. Uvod

1. Zahtijeva li donošenje zakona o produljenju razdoblja industrijske proizvodnje električne energije u nuklearnim elektranama procjenu učinaka na okoliš? To je pitanje postavljano pred belgijskim Cour constitutionnelle (Ustavni sud), a on ga stoga upućuje Sudu radi prethodne odluke.

2. Cour constitutionnelle pritom upućuje na međunarodnu Konvenciju iz Espooa ( 2 ) i međunarodnu Aarhušku konvenciju ( 3 ) te Direktivu o procjeni učinaka na okoliš ( 4 ) i Direktivu o staništima ( 5 ), kojima je svima propisana procjena utjecaja na okoliš, ali pod različitim uvjetima. Stoga je popis upućenih pitanja opširan.

3. Međutim, zahtjev za prethodnu odluku svodi se na tri ključna pitanja, i to, kao prvo, treba li zakonodavnim mjerama obuhvatiti procjenu utjecaja na okoliš, kao drugo, treba li ispitati produljenje ovlaštenja za obavljanje već odobrene djelatnosti i, kao treće, može li se prevladavajućim javnim interesima u slučaju eventualne povrede obveza procjene opravdati daljnje poslovanje dotičnih nuklearnih elektrana. Svaki od navedenih pravnih akta sadržava, barem na prvi pogled, različita pravila u pogledu tih pitanja.

4. Osim toga, s obzirom na pitanja o konvencijama, ovaj postupak daje Sudu još jednom priliku da razmotri učinke međunarodnog okolišnog prava u pravu Europske unije i svoju ulogu u tumačenju tih odredbi. Kao što je Njemačka istaknula u raspravi, to je od velikog praktičnog interesa osobito za primjenu Konvencije iz Espooa na nuklearne elektrane jer je trenutačno u okviru područja njezine primjene potrebno donijeti odluke o produljenju rada otprilike 90 postrojenja. Zbog toga je na temelju te konvencije osnovana posebna radna skupina država ugovornica u vezi s tom temom.

II. Pravni okvir

A. Međunarodno pravo

5. Konvencija iz Espooa i Arhuška konvencija donesene su u okviru Gospodarske komisije Ujedinjenih naroda za Europu (United Nations Economic Commission for Europe – UNECE). U odnosu na tadašnju Europsku zajednicu sklopljene su zajedno s državama članicama kao mješoviti sporazumi.

1. Konvencija iz Espooa

6. Predmet je Konvencije iz Espooa procjena utjecaja na okoliš u prekograničnom kontekstu Vijeće ju je odobrilo neobjavljenom odlukom od 15. listopada 1996., koju je na zahtjev dostavilo Sudu ( 6 ). Ta se odluka temeljila na članku 130.s u vezi s člankom 228. stavkom 2. prvom rečenicom i stavkom 3. podstavkom 1. Ugovora o EZ‑u, koji su tada bili na snazi. Sada su te odredbe u izmijenjenom obliku obuhvaćene člankom 192. i člankom 218. stavkom 6. točkom (b) te stavkom 8. prvom rečenicom UFEU‑a.

7. U članku 1. točkama 5. i 9. Konvencije iz Espooa navedene su mjerodavne definicije: „Za potrebe ove Konvencije, […] 5. ‚planirana aktivnost’ označava svaku aktivnost ili svaku veću promjenu na predmetu aktivnosti koja podliježe odluci nadležnog tijela u skladu s državnim postupkom koji se primjenjuje; […] 9. ‚nadležno tijelo’ označava državno tijelo ili tijela koje potpisnica imenuje odgovornim za obavljanje zadataka iz ove Konvencije i/ili tijelo ili tijela kojima je potpisnica povjerila donošenje odluka u vezi s planiranom aktivnosti; […]”.

8. Članak 2. Konvencije iz Espooa sadržava temeljne obveze država ugovornica: „1. Potpisnice će pojedinačno ili zajednički poduzeti sve prikladne i učinkovite mjere za sprečavanje, smanjenje i kontrolu značajnih negativnih utjecaja planiranih aktivnosti na okoliš preko granica države. 2. Svaka potpisnica će poduzeti potrebne zakonske, administrativne ili druge mjere za provođenje odredaba ove Konvencije, koje će s obzirom na planirane aktivnosti iz Priloga I. koje mogu izazvati značajne negativne utjecaje preko granica države obuhvatiti uvođenje postupka za procjenu utjecaja na okoliš koji dozvoljava sudjelovanje javnosti i pripremu dokumentacije za procjenu utjecaja na okoliš kako je opisano u Prilogu II. 3. Zemlja porijekla treba osigurati da se u skladu s odredbama ove Konvencije izvrši procjena utjecaja na okoliš prije donošenja odluke da se odobri ili izvrši planirana aktivnost iz Priloga I. koja bi mogla izazvati značajne negativne posljedice preko granica države. […] 6. Zemlja porijekla treba u skladu s odredbama ove Konvencije pružiti mogućnost javnosti na područjima koja bi mogla biti zahvaćena da sudjeluje pri procjeni utjecaja na okoliš u vezi s planiranim aktivnostima, i treba osigurati da mogućnost, koja se pruža javnosti pogođene zemlje, bude jednaka onoj koja se pruža javnosti u zemlji porijekla.”

9. U točki 2. Priloga I. Konvenciji iz Espooa navedena je definicija termoelektrana na koje se odnosi Konvencija: „Termoelektrane i druga postrojenja za sagorijevanje sa toplinskim kapacitetom od 300 ili više megavata, te nuklearne elektrane i drugi nuklearni reaktori (izuzevši istraživačka postrojenja za proizvodnju i preradu fizionog i drugog materijala pogodnog za primjenu u regenerativnim reaktorima, čija maksimalna snaga ne prelazi 1 kilovat trajnog toplinskog opterećenja).”

2. Aarhuška konvencija

10. U članku 2. Aarhuške konvencije navedene su mjerodavne definicije: „Za potrebe ove Konvencije, […] 2. ‚tijelo vlasti’ znači: (a) tijelo državne, regionalne i druge uprave; (b) […] Ove definicije ne obuhvaćaju tijela niti ustanove koja djeluju u sudbenom ili zakonodavnom svojstvu.”

11. Člankom 6. Aarhuške konvencije uređeno je sudjelovanje javnosti u odlučivanju o određenim djelatnostima: „1. Svaka je stranka: (a) dužna primjenjivati odredbe ovoga članka koje se odnose na odluke o tome treba li dopustiti predložene djelatnosti navedene u dodatku I.; […] (c) slobodna, ukoliko to dopušta domaće zakonodavstvo, od slučaja do slučaja odlučiti ne primijeniti odredbe ovoga članka na predložene djelatnosti za potrebe nacionalne obrane, ukoliko predmetna stranka drži kako bi takva primjena mogla imati nepovoljan učinak na rečene potrebe. 4. Svaka stranka dužna je osigurati rano sudjelovanje javnosti kada su sve mogućnosti otvorene i kada se može osigurati djelotvorno sudjelovanje javnosti. 6. Svaka stranka dužna je od nadležnih tijela zatražiti osiguranje pristupa zainteresiranoj javnosti … odmah čim na raspolaganju budu sve informacije važne za odlučivanje, kako je navedeno u ovom članku, i koje su na raspolaganju za vrijeme postupka sudjelovanja javnosti; […] […] 10. Kada tijelo vlasti razmatra ili dopunjuje radne uvjete djelatnosti navedene u stavku 1., svaka stranka dužna je osigurati primjenu odredbi stavaka 2. do 9. ovoga članka mutatis mutandis i gdje je to prikladno. […]”

12. Drugim stavcima te odredbe uređeni su pojedinosti sudjelovanja javnosti i procjena utjecaja određene djelatnosti na okoliš.

13. U dodatku I. Aarhuškoj konvenciji navedene su djelatnosti na koje se u skladu s člankom 6. stavkom 1. točkom (a) obvezno primjenjuje sudjelovanje javnosti. U točki 1. petoj alineji tog dodatka Aarhuškoj konvenciji navedeni su „nuklearne elektrane i drugi nuklearni reaktori uključujući demontažu ili zatvaranje takvih elektrana ili reaktora”. Prema točki 22. prvoj rečenici: „Svaka promjena ili proširenje djelatnosti […], koja sama po sebi udovoljava mjerilima/donjim graničnim vrijednostima utvrđenima u ovom dodatku, podliježe članku 6. stavk[u] 1(a) ove Konvencije.”

B. Pravo Unije

1. Direktiva o procjeni učinaka na okoliš

14. Člankom 1. stavkom 2. točkom (a) Direktive o procjeni učinaka na okoliš definiran je projekt kao „izvođenje građevinskih radova ili ostalih instalacija ili sustava” (prva alineja) te kao „ostali zahvati u prirodnom okruženju i krajobrazu, uključujući i one koji uključuju vađenje mineralnih resursa” (druga alineja).

15. Člankom 1. stavkom 4. Direktive o procjeni učinaka na okoliš isključeni su zakonodavni akti iz područja primjene te direktive: „Ova se Direktiva ne primjenjuje na projekte koji su detaljno usvojeni određenim aktom nacionalnog zakonodavstva, budući da se ciljevi ove Direktive, uključujući i cilj dostavljanja informacija, postižu zakonodavnim postupkom.”

16. Članak 2. stavak 1. Direktive o procjeni učinaka na okoliš sadržava temeljnu obvezu provođenja procjene utjecaja na okoliš: „Države članice usvajaju sve potrebne mjere kako bi se prije davanja odobrenja osiguralo da se projekti koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš, između ostalog na temelju njihove prirode, veličine ili lokacije, podvrgnu obvezi ishođenja odobrenja za provedbu projekta i procjeni u pogledu njihovih učinaka. Ti su projekti utvrđeni u članku 4.”

17. Člankom 2. stavkom 4. Direktive o procjeni učinaka na okoliš omogućeno je državama članicama da određene projekte izuzmu iz primjene te direktive: „Ne dovodeći u pitanje članak 7., države članice u izuzetnim slučajevima mogu u cijelosti ili djelomično izuzeti određeni projekt od odredaba utvrđenih ovom Direktivom. U tom slučaju, države članice: (a) ocjenjuju bi li neki drugi oblik procjene bio primjeren; (b) stavljaju na raspolaganje zainteresiranoj javnosti informacije koje proizlaze iz drugih oblika procjene iz točke (a), informacije koje se odnose na odluku o izuzeću i razloge za to izuzeće; (c) obavješćuju Komisiju, prije davanja odobrenja, o razlozima koji opravdavaju dano izuzeće, te joj dostavljaju informacije koje su prema potrebi dali na raspolaganje svojim državljanima. Komisija odmah prosljeđuje primljene dokumente ostalim državama članicama. […]”

18. Prema članku 4. stavku 1. Direktive o procjeni učinaka na okoliš „u skladu s člankom 2. stavkom 4., projekti koji su navedeni u Prilogu I. […]” podliježu propisanoj procjeni. U točki 2.(a) Priloga I. navedene su nuklearne elektrane. Osim toga, u točki 24. Priloga I. navedena je „svaka izmjena ili proširenje projekata navedenih u ovom Prilogu ako ta izmjena ili proširenje prelazi neki od pragova navedenih u ovom prilogu”.

19. Države članice će prema članku 4. stavku 2. Direktive o procjeni učinaka na okoliš ispitati treba li se za projekte navedene u Prilogu II. provesti procjena utjecaja na okoliš. U točki 13.(a) Priloga II. navedena je „svaka izmjena ili proširenje projekata iz Priloga I. ili ovog Priloga, već odobrena, izvršena ili u postupku izvršenja, koja bi mogla imati značajne štetne učinke na okoliš (izmjene ili proširenja koja nisu uključena u Prilog I.)”.

20. Člankom 6. stavkom 4. Direktive o procjeni učinaka na okoliš uređeno je vrijeme sudjelovanja javnosti: „Zainteresirana javnost mora dobiti pravovremene i učinkovite mogućnosti sudjelovanja u postupku donošenja odluka vezanih za okoliš iz članka 2. stavka 2. i u tu svrhu može iznositi primjedbe i mišljenja u trenutku kada su nadležnom tijelu ili tijelima otvorene sve mogućnosti, prije donošenja odluke o zahtjevu za izdavanje odobrenja.”

21. Člankom 7. Direktive o procjeni učinaka na okoliš uređena je procjena prekograničnog utjecaja na okoliš. Ona se mora provesti „[a]ko je država članica svjesna da bi projekt mogao imati značajne učinke na okoliš u drugoj državi članici, ili kada država članica na koju bi projekt mogao imati značajan učinak to zahtijeva”.

2. Direktiva o staništima

22. Odobravanje planova i projekata koji bi na područja očuvanja u skladu s Direktivom o staništima ili Direktivom o pticama ( 7 ) mogli imati znatan utjecaj uređeno je člankom 6. stavcima 3. i 4. Direktive o staništima kako slijedi: „3. Svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, predmet je ocjene prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na to područje, s obzirom na ciljeve očuvanja područja. U svjetlu zaključaka procjene utjecaja na područje i sukladno odredbama stavka 4., nadležna tijela državne vlasti odobravaju plan ili projekt tek nakon što se uvjere da on neće negativno utjecati na cjelovitost dotičnog područja te, ako je to potrebno, nakon dobivanja mišljenja od šire javnosti. 4. Ako se, unatoč negativnoj procjeni utjecaja na područje i u nedostatku drugih pogodnih mogućnosti, plan ili projekt ipak moraju provesti zbog imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa, uključujući interese socijalne ili gospodarske prirode, država članica poduzima sve kompenzacijske mjere kako bi osigurala zaštitu koherentnosti mreže Natura 2000. Ona Komisiju izvješćuje o usvojenim kompenzacijskim mjerama. Kad se u određenom području nalazi prioritetni prirodni stanišni tip i/ili prioritetna vrsta, mogu se razmatrati samo ona pitanja koja se odnose na zdravlje ljudi ili javnu sigurnost, na korisne posljedice od primarnog značaja za okoliš ili, nastavno na mišljenje Komisije, na ostale imperativne razloge prevladavajućeg javnog interesa.”

III. Činjenični okvir

23. U Belgiji je između 15. veljače 1975. i 1. rujna 1985. pušteno u rad na neodređeno vrijeme sedam nuklearnih elektrana u Doelu na Scheldi i Tihangeu na Meuseu.

24. Lokacija elektrana u Doelu graniči na kopnu s područjem „Schorren en Polders van de Beneden‑Schelde” (oznaka u okviru mreže Natura 2000: BE2301336), koje je zaštićeno u skladu s Direktivom o pticama. Na tom je mjestu Schelda dio područja „Schelde- en Durmeëstuarium van de Nederlandse grens tot Gent” (oznaka u okviru mreže Natura 2000: BE2300006), koje je zaštićeno u skladu s Direktivom o staništima, i nizozemskog područja „Westerschelde & Saeftinghe” (oznaka u okviru mreže Natura 2000: NL9803061). U blizini se prema zahtjevu za prethodnu odluku nalazi i belgijsko područje „Bos- en heidegebieden ten oosten van Antwerpen” (oznaka u okviru mreže Natura 2000: BE2100017).

25. Na belgijskom području BE2300006 nalazi se osobito 350 hektara prioritetnih stanišnih tipova aluvijalnih šuma s vrstama Alnus glutinosa i Fraxinus excelsior (Alno‑Padion, Alnion incanae, Salicion albae) (oznaka u okviru mreže Natura 2000: 91E0*), a manjim dijelom i prioritetni stanišni tip travnjaka tvrdače Nardus bogat vrstama na silikatnoj podlozi u brdskom pojasu (i brežuljkastom pojasu kontinentalne Europe) (oznaka u okviru mreže Natura 2000: 6230*) ( 8 ). Isti se prioritetni stanišni tipovi nalaze i na belgijskom području BE2100017 ( 9 ). Na nizozemskom području NL9803061 u manjoj se količini pojavljuje prioritetni stanišni tip nepomičnih sipina obraslih zeljastom vegetacijom („sive dine”) (oznaka u okviru mreže Natura 2000: 2130*) ( 10 ).

26. Kako je i očekivano, u odnosu na oba područja očuvanja koja okružuju Scheldu navedene su različite vrste riba iz Priloga II. Direktivi o staništima, poput lojke (Alosa fallax), gavčice (Rhodeus sericeus amarus), bikovske štuke (Cottus gobio), vijuna (Cobitis taenia), riječne paklare (Lampetra fluviatilis) i morske paklare (Petromyzon marinus), pri čemu se potonje dvije vrste ne smatraju ribama u užem smislu, nego kružnoustama ( 11 ).

27. Granica s Nizozemskom udaljena je nekoliko kilometara. Druge države članice udaljene su od te lokacije oko 100 kilometara (Njemačka i Francuska) ili više.

28. Belgijski zakonodavac odlučio je 2003. zaustaviti proizvodnju električne energije iz nuklearne energije. Zakonom od 31. siječnja 2003. propisano je da se više ne smiju graditi nove nuklearne elektrane i da će postojeće nuklearne elektrane postupno prestati s radom nakon 40 godina, odnosno između 2015. (Doel 1 i 2 te Tihange 1) i 2025. Budući da na nuklearne elektrane otpada više od polovice ukupne proizvodnje električne energije, zakonom od 31. siječnja 2003. odobreno je vladi da odstupi od njega u slučaju prijetnje sigurnosti opskrbe električnom energijom.

29. Zakonom od 18. prosinca 2013. odgođen je datum prestanka rada nuklearne elektrane Tihange 1 za deset godina. Osim toga, tim je zakonom ukinuto odobrenje vladi da odstupi od rokova za prestanak rada nuklearnih elektrana.

30. Elektrana Doel 1 prestala je proizvoditi električnu energiju 15. veljače 2015.

31. Međutim, Zakonom od 28. lipnja 2015. godine izmijenjen je datum završetka industrijske proizvodnje električne energije u elektranama Doel 1 i Doel 2 radi doprinosa sigurnosti opskrbe električnom energijom u Belgiji. Njime je ponovno odobreno da nuklearna elektrana Doel 1 proizvodi električnu energiju od 6. srpnja 2015. do 15. veljače 2025. te odgođen datum završetka proizvodnje električne energije u elektrani Doel 2 za 10 godina, do 1. prosinca 2025.

32. Kako se navodi u zahtjevu za prethodnu odluku, sklapanje sporazuma između belgijske države i društva Electrabel AG (u daljnjem tekstu: Electrabel), koji upravlja elektranama, bio je uvjet za produljenje razdoblja industrijske proizvodnje električne energije. Taj je sporazum sklopljen 30. studenoga 2015. Uključuje plan ulaganja od otprilike 700 milijuna eura „za produljenje životnog vijeka”. Predviđene mjere uključuju promjene na temelju četvrte redovne sigurnosne inspekcije i testa otpornosti na stres provedenog zbog nesreće u Fukushimi.

33. U odnosu na te investicije provedena je preliminarna procjena utjecaja na okoliš. Zaključeno je da procjena utjecaja na okoliš nije potrebna jer promjene nisu dovele do negativnih radioloških učinaka ili znatnih promjena postojećih radioloških učinaka na okoliš. Tu je odluku osporavalo belgijsko Državno vijeće. Taj je postupak još uvijek bio u tijeku u vrijeme podnošenja zahtjeva za prethodnu odluku ( 12 ).

34. Zakonom od 28. lipnja 2015. zahtijeva se u pogledu nuklearne elektrane Doel 1 da se upravitelju te elektrane izda nova pojedinačna dozvola za proizvodnju električne energije i da se dozvola za obavljanje te djelatnosti dopuni u skladu s novim propisima o proizvodnji električne energije.

35. Dva udruženja, čiji je cilj zaštita okoliša i životnog okruženja, podnijela su u glavnom postupku Cour constitutionnelle tužbu za poništenje Zakona od 28. lipnja 2015., kojim je produljen rad nuklearnih reaktora Doel 1 i 2 za 10 godina, a da nisu bili provedeni ni procjena utjecaja na okoliš ni postupak sudjelovanja javnosti.

36. Oba se udruženja pozivanju na Konvenciju iz Espooa i Aarhušku konvenciju te Direktivu o procjeni učinaka na okoliš, Direktivu o staništima i Direktivu o pticama.

IV. Zahtjev za prethodnu odluku

37. Belgijski Cour constitutionnelle stoga upućuje Sudu sljedeća prethodna pitanja: 1. Treba li članak 2. stavke 1. do 3., 6. i 7., članak 3. stavak 8., članak 5. i članak 6. stavak 1. te točku 2. Priloga I. Konvenciji iz Espooa „o procjeni utjecaja na okoliš preko državnih granica” tumačiti u skladu s pojašnjenjima iz Informativnog dokumenta o primjeni Konvencije na aktivnosti u vezi s nuklearnom energijom i Preporukama o dobroj praksi u pogledu primjene Konvencije na aktivnosti u vezi s nuklearnom energijom? 2. Može li se članak 1., IX) Konvencije iz Espooa koji definira „nadležno tijelo” tumačiti na način da se njime iz područja primjene navedene konvencije isključuju zakonodavni akti poput Zakona od 28. lipnja 2015.„o izmjeni Zakona od 31. siječnja 2003. o postupnom napuštanju nuklearne energije u svrhu industrijske proizvodnje električne energije radi jamstva sigurnosti opskrbe u području energetike”, osobito uzimajući u obzir različite studije i savjetovanja provedena u okviru donošenja tog zakona? 3. (a) Treba li članke 2. do 6. Konvencije iz Espooa tumačiti na način da se primjenjuju prije donošenja zakonodavnog akta kao što je Zakon od 28. lipnja 2015.„o izmjeni Zakona od 31. siječnja 2003. o postupnom napuštanju nuklearne energije u svrhu industrijske proizvodnje električne energije radi jamstva sigurnosti opskrbe u području energetike”, čiji članak 2. odgađa datum deaktiviranja i završetka industrijske proizvodnje električne energije u nuklearnim elektranama Doel 1 i Doel 2? (b) Razlikuje li se odgovor na pitanje u točki (a) ovisno o tome odnosi li se na elektranu Doel 1 ili Doel 2, s obzirom na to da za prvu elektranu treba donijeti upravne akte kojima se provodi prethodno navedeni zakon od 28. lipnja 2015.? (c) Može li sigurnost opskrbe države električnom energijom biti važan razlog u općem interesu koji dopušta odstupiti od primjene članaka 2. do 6. Konvencije iz Espooa ili suspendirati tu primjenu? 4. Treba li članak 2. stavak 2. Aarhuške konvencije „o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša” tumačiti na način da iz područja primjene navedene konvencije isključuje zakonodavne akte poput Zakona od 28. lipnja 2015.„o izmjeni Zakona od 31. siječnja 2003. o postupnom napuštanju nuklearne energije u svrhu industrijske proizvodnje električne energije radi jamstva sigurnosti opskrbe u području energetike”, uzimajući u obzir ili zanemarujući različite studije i savjetovanja provedena u okviru donošenja tog zakona? 5. (a) Uzimajući u obzir osobito „Preporuke iz Maastrichta o načinima promicanja stvarnog sudjelovanja javnosti u postupku odlučivanja u području okoliša” u odnosu na postupak odlučivanja u više etapa, treba li članke 2. i 6. u vezi s Dodatkom I.1 Aarhuškoj konvenciji tumačiti na način da se primjenjuju prije donošenja zakonodavnog akta kao što je Zakon od 28. lipnja 2015.„o izmjeni Zakona od 31. siječnja 2003. o postupnom napuštanju nuklearne energije u svrhu industrijske proizvodnje električne energije radi jamstva sigurnosti opskrbe u području energetike”, čiji članak 2. odgađa datum deaktiviranja i završetka industrijske proizvodnje električne energije u nuklearnim elektranama Doel 1 i Doel 2? (b) Razlikuje li se odgovor na pitanje u točki (a) ovisno o tome odnosi li se na elektranu Doel 1 ili Doel 2, s obzirom na to da za prvu elektranu treba donijeti upravne akte kojima se provodi prethodno navedeni zakon od 28. lipnja 2015.? (c) Može li sigurnost opskrbe države električnom energijom biti važan razlog u općem interesu koji dopušta odstupiti od primjene članaka 2. i 6. Arhuške konvencije ili suspendirati tu primjenu? 6. (a) Treba li članak 1. stavak 2. u vezi s točkom 13.(a) Priloga II. Direktivi o procjeni učinaka na okoliš, tumačenih, prema potrebi, u kontekstu Konvencije iz Espooa i Arhuške konvencije, tumačiti na način da se primjenjuje na odgodu datuma deaktiviranja i završetka industrijske proizvodnje električne energije nuklearne elektrane, podrazumijevajući, kao u ovom slučaju, značajna ulaganja i unapređenje sigurnosti u nuklearnim elektranama Doel 1 i Doel 2? (b) U slučaju potvrdnog odgovora na pitanje u točki (a), treba li članke 2. do 8. i 11. te Priloge I., II. i III. Direktivi o procjeni učinaka na okoliš tumačiti na način da se primjenjuju prije donošenja zakonodavnog akta kao što je Zakon od 28. lipnja 2015.„o izmjeni Zakona od 31. siječnja 2003. o postupnom napuštanju nuklearne energije u svrhu industrijske proizvodnje električne energije radi jamstva sigurnosti opskrbe na energetskom planu”, čiji članak 2. odgađa datum deaktiviranja i završetka industrijske proizvodnje električne energije u nuklearnim elektranama Doel 1 i Doel 2? (c) Razlikuje li se odgovor na pitanje u točki (a) i (b) ovisno o tome odnosi li se na elektranu Doel 1 ili Doel 2, s obzirom na to da za prvu elektranu treba donijeti upravne akte kojima se provodi prethodno navedeni zakon od 28. lipnja 2015.? (d) U slučaju potvrdnog odgovora na pitanje u točki (a), treba li članak 2. stavak 4. Direktive o procjeni učinaka na okoliš tumačiti na način da dopušta izuzeti odgodu deaktiviranja nuklearne elektrane iz primjene članaka 2. do 8. i 11. Direktive 2011/92/EU iz važnih razloga u općem interesu povezanih sa sigurnošću opskrbe zemlje električnom energijom? 7. Treba li pojam „određeni akt zakonodavstva” iz članka 1. stavka 4. Direktive o procjeni učinaka na okoliš tumačiti na način da iz područja primjene navedene direktive isključuje zakonodavne akte poput Zakona od 28. lipnja 2015.„o izmjeni zakona od 31. siječnja 2003. o postupnom napuštanju nuklearne energije u svrhu industrijske proizvodnje električne energije kako bi se zajamčila sigurnost opskrbe na energetskom planu”, osobito uzimajući u obzir različite studije i savjetovanja provedena u okviru donošenja tog zakona i koji bi mogli postići ciljeve prethodno navedene direktive? 8. (a) Treba li članak 6. Direktive o staništima u vezi s člancima 3. i 4. Direktive o pticama, tumačen, ovisno o slučaju, u kontekstu Direktive o procjeni učinaka na okoliš i Konvencije iz Espooa i Arhuške konvencije, tumačiti na način da se primjenjuje na odgodu datuma deaktiviranja i završetka industrijske proizvodnje električne energije u nuklearnoj elektrani, čime se, kao i u ovom slučaju, podrazumijevaju značajna ulaganja i unapređenje sigurnosti u nuklearnim elektranama Doel 1 i Doel 2? (b) U slučaju potvrdnog odgovora na pitanje iz točke (a), treba li članak 6. stavak 3. Direktive o staništima tumačiti na način da se primjenjuje prije donošenja zakonodavnog akta poput Zakona od 28. lipnja 2015.„o izmjeni Zakona od 31. siječnja 2003. o postupnom napuštanju nuklearne energije u svrhu industrijske proizvodnje električne energije radi jamstva sigurnosti opskrbe u području energetike”, čiji članak 2. odgađa datum deaktiviranja i završetka industrijske proizvodnje električne energije u nuklearnim elektranama Doel 1 i Doel 2? (c) Razlikuje li se odgovor na pitanje u točki (a) i (b) ovisno o tome odnosi li se na elektranu Doel 1 ili Doel 2, s obzirom na to da za prvu elektranu treba donijeti upravne akte kojima se provodi prethodno navedeni zakon od 28. lipnja 2015.? (d) U slučaju potvrdnog odgovora na pitanje u točki (a), treba li članak 6. stavak 4. Direktive o staništima tumačiti na način da dopušta smatrati imperativnim razlozima prevladavajućeg javnog interesa razloge u vezi sa sigurnošću opskrbe zemlje električnom energijom, uzimajući u obzir osobito različite studije i savjetovanja provedene u okviru donošenja prethodno navedenog zakona od 28. lipnja 2015. i koji bi mogli postići ciljeve prethodno navedene direktive? 9. Ako na temelju odgovora na gornja prethodna pitanja nacionalni sud dođe do zaključka da pobijani zakon povređuje jednu od obveza koja proizlazi iz prethodno navedenih konvencija ili direktiva, a da sigurnost opskrbe zemlje električnom energijom nije važan razlog od općeg interesa koji dopušta odstupiti od tih obveza, može li zadržati učinke zakona od 28. lipnja 2015. kako bi izbjegao pravnu nesigurnost i omogućio da se ispune obveze procjene utjecaja na okoliš i sudjelovanja javnosti koje proizlaze iz prethodno navedenih konvencija ili direktiva?”

38. Pisana očitovanja podnijeli su društva Inter‑Environnement Wallonie ASBL, Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw i Electrabel S. A. kao stranke glavnog postupka te Kraljevina Belgija, Republika Austrija, Njemačka, Portugalska Republika, Republika Finska, Češka Republika, Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske i Europska komisija. Izuzev Ujedinjene Kraljevine, te su stranke također sudjelovale na raspravi od 10. rujna 2018.

V. Pravna ocjena

39. Pitanja koja je postavio Cour constitutionnelle odnose se na tumačenje dviju međunarodnih konvencija Unije i dviju direktiva iz prava Unije u pogledu sličnih pravnih pitanja, odnosno na pitanje je li za produljenje projekta proizvodnje električne energije u nuklearnoj elektrani (o tome u odjeljcima C i D) na temelju zakonodavnog akta (o tome u odjeljku B) potrebna procjena utjecaja na okoliš te na pitanje smije li se odstupiti od mogućih obveza procjene utjecaja na okoliš (o tome u odjeljku E). Ta ću pravna pitanja najprije razmotriti iz perspektive Direktive o procjeni učinaka na okoliš, a zatim ću razmotriti u kojoj mjeri te dvije konvencije utječu na ishod. Međutim, pitanja u vezi s Direktivom o staništima zaslužuju zasebno razmatranje (o tome u odjeljku F). Budući da odgovor na ta pitanja upućuje na veliku vjerojatnost da je počinjena postupovna pogreška, zaključno ću obrazložiti u kojoj je mjeri moguće održati na snazi učinke mjere kojom se krše pravila o procjeni utjecaja na okoliš (o tome u odjeljku G). Međutim, najprije treba razmotriti protivi li se Ugovoru o EZAE‑u primjena prava Unije u glavnom postupku (o tome u odjeljku A).

A. Primjenjivost prava Unije na nuklearnu energiju

40. Svi pravni akti koji su predmet zahtjeva za prethodnu odluku temeljili su se na postojećim nadležnostima u području okoliša, koje su trenutačno utvrđene u članku 192. UFEU‑a, te u odnosu na konvencije na postupovnim odredbama o izvršavanju vanjskih nadležnosti koje su primjenjive ratione temporis.

41. Međutim, odredbe UFEU‑a ne utječu, prema članku 106.a stavku 3. AE‑a, na odredbe Ugovora o EZAE‑u ( 13 ). Stoga je potrebno najprije razmotriti može li primjena tih dviju konvencija ili dviju direktiva na produljenje razdoblja industrijske proizvodnje energije u nuklearnim elektranama dovesti do takvog utjecaja.

42. Takav utjecaj nipošto nije moguć ako se dotične odredbe prava Unije odnose na pitanja koja nisu uređena Ugovorom o EZAE‑u ili na temelju njega ( 14 ).

43. U tom smislu valja osobito uzeti u obzir odredbe iz glave II. poglavlja 3. AE‑a o zaštiti zdravlja u sektoru proizvodnje nuklearne energije. Te odredbe treba široko tumačiti kako bi se osigurao njihov koristan učinak ( 15 ). Izdavanje administrativnih odobrenja za izgradnju i rad nuklearnih elektrana ulazi stoga u područje primjene Ugovora o EZAE‑u ako je riječ o zaštiti zdravlja stanovništva od opasnosti od ionizirajućeg zračenja ( 16 ).

44. U tom pogledu treba prvenstveno napomenuti da se primjeni Direktive o staništima ne protivi područje primjene Ugovora o EZAE‑u u vezi sa zaštitom stanovništva. Naime, ta direktiva nije usmjerena na zaštitu stanovništva, nego na zaštitu prirodnih staništa i divljih vrsta.

45. Međutim, ni u pogledu procjene utjecaja na okoliš, kako je uređena Direktivom o procjeni učinaka na okoliš te Konvencijom iz Espooa i Aarhuškom konvencijom, nisu propisane usporedive odredbe na temelju odredbi Ugovora o EZAE‑u. Osim toga, procjene utjecaja na okoliš koje su ondje propisane nisu ograničene na zaštitu stanovništva od ionizirajućeg zračenja, nego se odnose na sve znatne utjecaje određenih projekata na okoliš.

46. Uostalom, očigledno je i zakonodavac Unije smatrao da se tim konvencijama i Direktivi o procjeni učinaka na okoliš ne protivi Ugovor o EZAE‑u jer je tim propisima izričito propisana procjena utjecaja nuklearnih elektrana na okoliš ( 17 ), ali oni se ne temelje dodatno na Ugovoru o EZAE‑u.

47. Iako Belgija tvrdi da primjena prava Unije ne smije biti u suprotnosti s ciljevima Ugovora o EZAE‑u, osobito s ciljem sigurnosti opskrbe u skladu s člankom 2. točkom (d) AE‑a, ta se odredba odnosi na opskrbu rudama i nuklearnim gorivima. Nije razvidno utječe li na nju procjena utjecaja na okoliš ili sudjelovanje javnosti.

48. Ostale stranke i Cour constitutionnelle dijele stoga ispravno stajalište da se Ugovoru o EZAE‑u ne protivi primjena predmetnih konvencija i direktiva.

B. Zakonodavni akti o procjeni utjecaja na okoliš

49. Drugo, četvrto i sedmo prethodno pitanje odnose se na činjenicu da je zakonodavnom mjerom produljeno razdoblje industrijske proizvodnje električne energije u nuklearnim elektranama Doel 1 i 2. Stoga se Cour constitutionnelle pita je li za zakonodavnu mjeru potrebna procjena utjecaja na okoliš u skladu s Konvencijom iz Espooa i Aarhuškom konvencijom te Direktivom o procjeni učinaka na okoliš.

50. U skladu s člankom 1. stavkom 4. Direktive o procjeni učinaka na okoliš, ta se direktiva ne primjenjuje na projekte koji su usvojeni određenim posebnim aktom nacionalnog zakonodavstva jer se ciljevi ove Direktive, uključujući i cilj dostavljanja informacija, postižu zakonodavnim postupkom.

51. Nasuprot tomu, Konvencijom iz Espooa nisu izričito isključeni zakonodavni akti. Doduše, članak 2. točka 2. Aarhuške konvencije sadržava zadršku u pogledu zakonodavstva. Međutim, taj je članak formuliran na način da su njime isključena samo tijela i ustanove koji djeluju u zakonodavnom svojstvu.

52. Stoga se obje konvencije mogu tumačiti na način da su njima obuhvaćeni i zakonodavni akti upravnog tijela koje odobrava projekt ako ono ne djeluje kao zakonodavac, dakle u zakonodavnom svojstvu ( 18 ).

53. Na prvi se pogled čini da je poželjno takvo prošireno područje primjene Direktive o procjeni učinaka na okoliš zbog mogućeg rizika od izbjegavanja, posebice u slučaju velikih projekata koji mogu znatno utjecati na okoliš.

54. Takvim izbjegavanjem mogle bi se prekršiti ne samo obje konvencije, nego i opća međunarodna obveza procjena utjecaja na okoliš. Naime, sve su države prema Međunarodnom sudu dužne provesti procjenu utjecaja na okoliš ako postoji opasnost da bi određena planirana ili predložena aktivnost u prekograničnom kontekstu mogla imati znatne negativne učinke ( 19 ). Države se prema općem načelu međunarodnog prava, kako je izraženo, primjerice, u člancima 27. i 46. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora ( 20 ), ne mogu pozivati na svoje nacionalne pravne sustave, uključujući svoje nacionalne podjele nadležnosti, kako bi opravdale kršenje međunarodnih obveza. U tom se smislu u pravu Unije primjenjuju ista načela ( 21 ). U skladu s tim je izuzećem, izmijenjenim Direktivom 2014/52/EU ( 22 ), u pogledu posebnih nacionalnih zakonodavnih akata iz članka 2. stavka 5. Direktive o procjeni učinaka na okoliš, u verziji koja u glavnom postupku još uvijek nije primjenjiva, isključena primjena na prekograničnu procjenu utjecaja na okoliš u skladu s člankom 7.

55. Međutim, Sud u ovom predmetu ne mora naposljetku odlučiti o posljedicama te očite nepodudarnosti između članka 1. stavka 4. Direktive o procjeni učinaka na okoliš i Konvencije iz Espooa i Aarhuške konvencije. Naime, njegovim se tumačenjem članka 1. stavka 4. u konačnici sprečava kršenje tih konvencija.

56. On je u pogledu članka 1. stavka 4. Direktive o procjeni učinaka na okoliš presudio da se tom direktivom izuzimaju projekti iz postupka procjene isključivo ako se ispune dva uvjeta. Kao prvo, pojedini projekt mora biti odobren posebnim zakonom; kao drugo, ciljevi te direktive, uključujući ciljeve pružanja informacija, moraju se postići zakonodavnim postupkom ( 23 ).

57. Prvi uvjet podrazumijeva da zakonodavni akt ima iste značajke kao i odobrenje za provedbu projekta u smislu članka 1. stavka 2. Direktive o procjeni učinaka na okoliš ( 24 ). U dijelu u kojem se zahtjev za prethodnu odluku na njega odnosi, taj ću aspekt razmotriti u vezi s produljenjem razdoblja industrijske proizvodnje električne energije ( 25 ).

58. Drugi uvjet podrazumijeva postizanje ciljeva Direktive o procjeni učinaka na okoliš u okviru zakonodavnog postupka. Iz članka 2. stavka 1. proizlazi u tom pogledu da je bitan cilj te direktive da se „prije davanja odobrenja” osigura da se projekti koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš, među ostalim na temelju njihove prirode, veličine ili lokacije, podvrgnu obvezi ishođenja odobrenja za provedbu projekta i procjeni u pogledu njihovih učinaka ( 26 ).

59. Zakonodavac stoga mora imati dovoljno informacija u trenutku odobrenja projekta. Podaci koje nositelj projekta mora dostaviti uključuju pritom najmanje opis projekta koji sadržava informacije o mjestu, nacrtu i veličini projekta, opis predviđenih mjera izbjegavanja, smanjenja i po mogućnosti ispravljanja značajnih štetnih učinaka te podatke potrebne za utvrđivanje i procjenu glavnih učinaka koje bi projekt mogao imati na okoliš ( 27 ).

60. Osim pružanja informacija u zakonodavnom postupku mora se osigurati i primjereno sudjelovanje javnosti. Naime, kao što to pokazuju uvodne izjave 16., 17. i 19., to je također bitan cilj Direktive o procjeni učinaka na okoliš. To nužno uključuje i prekogranično sudjelovanje javnosti s obzirom na to da bi se tom direktivom prema uvodnoj izjavi 15. trebala osigurati provedba Konvencije iz Espooa.

61. Dakle, ostvarivanjem ciljeva Direktive o procjeni učinaka na okoliš prilikom donošenja zakonodavnog akta udovoljava se zahtjevima obiju konvencija.

62. Na drugo, četvrto i sedmo prethodno pitanje stoga valja odgovoriti da su prema članku 1. stavku 4. Direktive o procjeni učinaka na okoliš iz njezina područja primjene isključeni samo projekti čije su pojedinosti odobrene posebnim zakonodavnim aktom, tako da su ciljevi te direktive postignuti u okviru zakonodavnog postupka. Na nacionalnom je sudu da, uzimajući u obzir sadržaj usvojenog zakonodavnog akta i cjelokupan zakonodavni postupak koji je prethodio njegovu usvajanju, a osobito njegovu pripremu i parlamentarne rasprave, ispita je li zakonodavni akt izjednačen s odobrenjem projekta te jesu li u okviru zakonodavnog postupka ostvareni ciljevi te direktive ( 28 ).

C. Produljenje razdoblja industrijske proizvodnje električne energije

63. Međutim, ciljevi Direktive o procjeni učinaka na okoliš odnosno Konvencije iz Espooa i Aarhuške konvencije trebaju se ispuniti isključivo ako dotična mjera ulazi u područje njihove primjene. Cour constitutionnelle prvim prethodnim pitanjem, trećim prethodnim pitanjem točkom (a) i petim prethodnim pitanjem točkom (a) te prvim dijelom šestog prethodnog pitanja točke (a) želi u tom smislu saznati treba li se produljenje razdoblja industrijske proizvodnje električne energije u objema nuklearnim elektranama smatrati projektom.

1. Pojam projekta iz Direktive o procjeni učinaka na okoliš

64. Tako se prvim potpitanjem u okviru šestog prethodnog pitanja točke (a) nastoji razjasniti je li produljenje razdoblja industrijske proizvodnje električne energije u nuklearnim elektranama projekt u smislu Direktive o procjeni učinaka na okoliš.

65. Člankom 1. stavkom 2. točkom (a) Direktive o procjeni učinaka na okoliš definiran je projekt kao „izvođenje građevinskih radova ili ostalih instalacija ili sustava” (prva alineja) te kao „ostali zahvati u prirodnom okruženju i krajobrazu, uključujući i one koji uključuju vađenje mineralnih resursa” (druga alineja).

66. Sud je u tom pogledu presudio da su pojmom „projekt” obuhvaćeni radovi ili zahvati radi promjene materijalnog stanja lokacije ( 29 ). Stoga se puko produljenje postojećeg odobrenja za rad određenog projekta koje nije povezano s radovima ili zahvatima radi promjene materijalnog stanja lokacije ne može smatrati projektom u smislu članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive o procjeni učinaka na okoliš ( 30 ).

67. Iako to tumačenje članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive o procjeni učinaka na okoliš proizlazi iz teksta te odredbe, ono nije u skladu s Konvencijom iz Espooa i Aarhuškom konvencijom.

2. Pojam projekta iz Konvencije iz Espooa

68. Iako pojam projekta iz Konvencije iz Espooa nije izričito naveden u prethodnim pitanjima Cour constitutionnelle, prvo prethodno pitanje i treće prethodno pitanje točka (a) ipak se odnose na njega. Konkretno, prvo prethodno pitanje ne odnosi se na to jesu li obvezujuća oba akta koja se u njemu spominju – u njemu se takva tvrdnja uopće ne navodi. Umjesto toga, tim se pitanjem nastoji razjasniti je li ispravno pravno stajalište navedeno u njemu, da produljenje odobrenja za nuklearnu elektranu predstavlja projekt. To je u konačnici bit trećeg prethodnog pitanja točke (a).

a) Ovlast Suda u pogledu tumačenja

69. Razmatranje pojma projekta iz Konvencije iz Espooa pretpostavlja ponajprije da je Sud uopće ovlašten tumačiti tu konvenciju.

70. Budući da je tadašnja Europska zajednica odobrila Konvenciju iz Espooa, njezine su odredbe u skladu s člankom 216. stavkom 2. UFEU‑a trenutačno sastavni dio pravnog poretka Unije ( 31 ).

71. Iako su Zajednica i sve njezine članice sklopile Konvenciju na temelju podijeljene nadležnosti, ( 32 ) Sud je, ako se pred njim vodi postupak u skladu s člankom 267. UFEU‑a, nadležan razgraničiti obveze koje je preuzela Unija od obveza za koje su i dalje odgovorne samo države članice te (u tu svrhu) tumačiti odredbe te konvencije ( 33 ). Ako zaključi da se predmetna odredba ubraja u obveze koje je preuzela Unija, nadležan je i za njezino tumačenje.

72. Konvencijom iz Espooa predviđeno je za odobrenje određenih djelatnosti sudjelovanje javnosti s procjenom utjecaja na okoliš. Te su odredbe najvećim dijelom provedene Direktivom o procjeni učinaka na okoliš tako da se odnose na područje koje je u velikoj mjeri obuhvaćeno pravom Unije. Zato je Sud neograničeno nadležan barem za tumačenje odredbi te konvencije, koje se odnose na procjenu utjecaja na okoliš ( 34 ).

73. Čak i pod pretpostavkom da određeni projekti spadaju u isključivu nadležnost država članica, kada se odredba prava Unije može primijeniti i na situacije obuhvaćene nacionalnim pravom i na situacije obuhvaćene pravom Unije, postoji određeni interes da se, radi izbjegavanja budućih razlika u tumačenju, ta odredba tumači ujednačeno ( 35 ).

74. Stoga je Sud ovlašten tumačiti tu konvenciju u pogledu procjene utjecaja na okoliš.

b) Pojam projekta iz Konvencije iz Espooa

75. U skladu s člankom 1. stavkom 5. Konvencije iz Espooa, pojmom „planirana aktivnost” obuhvaćena je svaka aktivnost ili svaka veća promjena na predmetu aktivnosti koja podliježe odluci nadležnog tijela u skladu s državnim postupkom koji se primjenjuje. Ta je definicija očigledno kružna u pogledu pojma samog projekta jer, za razliku od Direktive o procjeni učinaka na okoliš, ne opisuje pobliže potrebne radnje.

76. Međutim, kako bi se pobliže odredio pojam projekta, mogu se upotrijebiti konkretni projekti navedeni u Prilogu I. Konvenciji iz Espooa ( 36 ). Isključivo ti projekti ulaze u područje primjene te konvencije i dovode do obveze procjene utjecaja na okoliš.

77. Tako postoje određene vrste projekata koje obilježavaju određene radnje, na primjer krčenje šuma na velikim površinama (točka 17. Priloga I. Konvenciji iz Espooa) ili izgradnja autocesta, brzih cesta, linija međumjesnog željezničkog prometa te određenih zračnih luka (točka 7.). S druge strane, većina vrsta projekata uključuje određene vrste uređaja ili postrojenja kao što su rafinerije nafte (točka 1.), velika postrojenja za početnu proizvodnju lijevanog željeza i čelika te za proizvodnju obojenih metala (točka 4.) ili složena kemijska postrojenja (točka 6.).

78. Nuklearne elektrane (točka 2. Priloga I. Konvenciji iz Espooa) spadaju u tu drugu kategoriju. Stoga je Odbor za primjenu Konvencije iz Espooa ispravno zaključio da projekt ne predstavlja isključivo izgradnja i početak rada nuklearnog reaktora, nego i daljnji rad nakon prvobitno odobrenog životnog vijeka nuklearnog reaktora. Naime, taj rad može dovesti do znatnih negativnih prekograničnih utjecaja ( 37 ). Prema tome, produljenje odobrenja za određenu nuklearnu elektranu također predstavlja projekt.

79. Doduše, Belgija tvrdi da dozvola za rad spornih nuklearnih elektrana nije vremenski ograničena. Napominje da je produljeno tek razdoblje industrijske proizvodnje električne energije.

80. Međutim, rad nuklearne elektrane nije sam po sebi svrha. Naprotiv, njezin se rad opravdava proizvodnjom električne energije. Da nije produljeno razdoblje industrijske proizvodnje električne energije u nuklearnim elektranama Doel 1 i 2 nuklearne elektrane, proizvodnja električne energije ne bi se ondje smjela nastaviti, tj. morala bi se obustaviti. Zbog toga je nuklearna elektrana Doel 1 bila čak privremeno zatvorena sve do stupanja na snagu prethodno navedenog zakona. Stoga je predmetna situacija vrlo slična slučaju koji je razmatrao Odbor za primjenu ( 38 ).

81. Bitniji je prigovor Češke Republike, da bi prema prethodnim razmatranjima ponovna procjena utjecaja na okoliš za već odobrenu nuklearnu elektranu ovisila isključivo o tome je li dotična država vremenski ograničila odobrenje.

82. Međutim, taj prigovor ne utječe na činjenicu da produljenje odobrenja može imati znatne učinke na okoliš te je stoga provedba procjene utjecaja na okoliš u skladu ne samo s tekstom, nego i s ciljevima Konvencije iz Espooa.

83. Doduše, i u pogledu nuklearnih elektrana čija odobrenja nisu vremenski ograničena bilo bi razumno u redovitim vremenskim razmacima nakon javnog savjetovanja odlučiti o tome je li njihov daljnji rad opravdan s obzirom na njihove učinke na okoliš. Međutim, činjenica da to nije propisano Konvencijom iz Espooa ne opravdava isključivanje stvarno potrebnih odluka o daljnjem radu iz područja primjene te konvencije.

84. Uostalom, iz Aarhuške konvencije proizlazi da preispitivanje odobrenja za nuklearne elektrane koje je propisano drugim pravnim aktima također može dovesti do obveze sudjelovanja javnosti s procjenom utjecaja na okoliš ( 39 ).

85. Međutim, valja napomenuti da kvalificiranje određene djelatnosti kao projekta u smislu članka 1. točke 5. i Priloga I. Konvenciji iz Espooa, za razliku od projekata u skladu s člankom 4. stavkom 1. i Prilogom I. Direktivi o procjeni učinaka na okoliš ne zahtijeva nužno procjenu utjecaja na okoliš. Naime, iz članka 2. stavka 3. Konvencije iz Espooa ne proizlazi nedvojbeno da bi određeni projekt u skladu s Prilogom I. imao znatne prekogranične negativne učinke na okoliš te da bi stoga bila potrebna procjena utjecaja na okoliš. To je osobito naglašeno u članku 3. stavku 7. Konvencije, kojim je u slučaju nesuglasica propisan postupak između država potpisnica radi utvrđivanja takvih vjerojatnih učinaka.

86. Međutim, u prilog tomu da produljenje razdoblja industrijske proizvodnje električne energije u određenoj nuklearnoj elektrani može imati znatne prekogranične negativne učinke na okoliš govori, među ostalim, i činjenica da produljenje rada nuklearne elektrane dovodi do povećanja opasnosti od ozbiljne nesreće i količine proizvedenog otpada. U slučaju izostanka adaptacijskih mjera postoji opasnost od nerazmjernog povećanja rizika od nesreća zbog trošenja postrojenja. Stoga produljenje razdoblja industrijske proizvodnje električne energije u nuklearnim elektranama može imati znatne prekogranične negativne učinke na okoliš, koji opravdavaju procjenu utjecaja na okoliš. U pogledu glavnog postupka valja podsjetiti da se dotične nuklearne elektrane nalaze u neposrednom susjedstvu Nizozemske, a teška nesreća vjerojatno bi utjecala i na druge države članice.

87. Uostalom, procjena utjecaja na okoliš zbog produljenja razdoblja proizvodnje električne energije opravdana je i zbog toga što se tijekom dugogodišnjeg rada nuklearne elektrane obično steknu nove znanstvene spoznaje o povezanim rizicima koje se dotad nisu mogle uzeti u obzir ( 40 ). Naime, kao što to tvrdi Portugal, procjena utjecaja na okoliš sa sudjelovanjem javnosti nije provedena upravo za mnoge starije pogone.

88. Nasuprot tomu, procjena utjecaja na okoliš ne bi u pravilu bila potrebna za produljenje upotrebe nuklearnih elektrana za vrlo kratko razdoblje. Naime, takva produljenja obično ne mogu prouzročiti znatne negativne učinke na okoliš. Međutim, Sud ne mora točno odrediti tu granicu jer je produljenje za deset godina u svakom slučaju dovoljno da dovede do rizika od takvih utjecaja na okoliš.

89. Stoga na prvo prethodno pitanje i treće prethodno pitanje točku (a) valja odgovoriti da produljenje razdoblja industrijske proizvodnje električne energije za deset godina predstavlja projekt u smislu članka 1. točke 5. i točke 2. Priloga I. Konvenciji iz Espooa, za koji je potrebna prekogranična procjena utjecaja na okoliš u skladu s člankom 2. stavkom 3., jer može prouzročiti znatne prekogranične negativne učinke na okoliš.

3. Pojam projekta iz Aarhuške konvencije

90. Peto prethodno pitanje točka (a) odnosi se na primjenu članka 6. Aarhuške konvencije, pravila o sudjelovanju javnosti s procjenom utjecaja na okoliš i produljenje razdoblja industrijske proizvodnje energije u nuklearnoj elektrani.

a) Produljenje kao „projekt”

91. Člankom 6. stavkom 1. točkom (a) Aarhuške konvencije propisano je da se on primjenjuje na odluke o tome treba li dopustiti predložene djelatnosti navedene u dodatku I. Pritom pojam „djelatnost” odgovara pojmu „projekta” koji se upotrebljava u Direktivi o procjeni učinaka na okoliš.

92. U točki 1. petoj alineji Dodatka I. Aarhuškoj konvenciji navode se „nuklearne elektrane”, a za komercijalnu upotrebu nije utvrđen nikakav prag. Za razliku od Konvencije iz Espooa, nije potrebno u pojedinačnom slučaju ispitati ima li takav projekt znatne negativne učinke na okoliš.

93. Spornim zakonom produljeno je odobrenje za proizvodnju električne energije u objema nuklearnim elektranama za daljnjih deset godina. Osim toga, kao što ističu Belgija i Electrabel, odobrenje za rad tih nuklearnih elektrana vremenski je neograničeno, a na to ne utječe vremensko ograničenje proizvodnje električne energije. Međutim, kao što je već objašnjeno u pogledu Konvencije iz Espooa, ( 41 ) razlog postojanja nuklearnih elektrana je proizvodnja električne energije. Stoga odobrenje proizvodnje električne energije u nuklearnoj elektrani valja također smatrati dopuštenjem djelatnosti „nuklearnih elektrana” u skladu s točkom 1. petom alinejom Dodatka I. Aarhuškoj konvenciji.

94. Što se tiče činjenice da je riječ o produljenju postojećeg odobrenja, članak 6. stavak 1. točka (a) Aarhuške konvencije ne ograničava se na prvo dopuštenje određene djelatnosti. Stoga je tom odredbom obuhvaćeno u načelu i ponovno dopuštenje određene djelatnosti.

95. Doduše, Aarhuška konvencija sadržava posebna pravila o razmatranju (članak 6. stavak 10.) i izmjeni (točka 22. Dodatka I.) odobrenja. Međutim, kao što ću objasniti u nastavku, te se odredbe ne odnose na primjenu članka 6. stavka 1. točke (a) i točke 1. pete alineje Dodatka I. na produljenje razdoblja industrijske proizvodnje električne energije.

b) Razmatranje odobrenja kao „projekt”

96. Članak 6. stavak 10. Aarhuške konvencije mogao bi na prvi pogled biti lex specialis u odnosu na članak 6. stavak 1. točku (a). U skladu s njim, kada tijelo vlasti razmatra ili dopunjuje radne uvjete djelatnosti navedene u stavku 1., svaka stranka dužna je osigurati primjenu odredbi stavaka 2. do 9. ovoga članka mutatis mutandis i gdje je to prikladno. Tim su stavcima uređene pojedinosti sudjelovanja javnosti s procjenom utjecaja na okoliš.

97. Doduše, produljenje razdoblja industrijske proizvodnje električne energije povezano je s razmatranjem i izmjenom radnih uvjeta, i to s dogovorenim adaptacijskim mjerama. Stoga bi već zbog toga moglo biti potrebno sudjelovanje javnosti s procjenom utjecaja na okoliš ( 42 ).

98. Međutim, razmatranje ili izmjena odobrenja za nuklearne elektrane u konačnici ne predstavlja poseban slučaj odobrenja u okviru produljenja razdoblja proizvodnje električne energije. Članak 6. stavak 10. Aarhuške konvencije stoga nije lex specialis u odnosu na članak 6. stavak 1. točku (a).

99. Međutim, ta moguća obveza sudjelovanja javnosti s procjenom utjecaja na okoliš na temelju razmatranja ili izmjene odobrenja za nuklearnu elektranu dovodi u pitanje prigovor Češke Republike da je proturječna primjena pojma projekta na produljenje odobrenjâ zbog toga što njime nisu obuhvaćene nuklearne elektrane čija su odobrenja vremenski neograničena ( 43 ). Naime, redovit pregled sigurnosti nuklearnih elektrana, propisan člankom 14. Bečke konvencije o nuklearnoj sigurnosti ( 44 ) i člankom 6. stavkom 2. Direktive Vijeća 2009/71/Euratom ( 45 ), može na temelju članka 6. stavka 10. Aarhuške konvencije dovesti do sudjelovanja javnosti s procjenom utjecaja na okoliš. Uostalom, Belgija navodi da njezina tijela provode procjenu utjecaja na okoliš prilikom takvih pregleda. Iz Direktive o industrijskim emisijama ( 46 ) također proizlaze obveze pregleda u pogledu većih postrojenja.

c) Promjena ili proširenje kao „projekt”

100. Točkom 22. Dodatka I. Aarhuškoj konvenciji propisano je da svaka promjena ili proširenje djelatnosti navedenih u ovom dodatku, koja sama po sebi udovoljava mjerilima/donjim graničnim vrijednostima utvrđenima u ovom dodatku, podliježe članku 6. stavku 1(a). To bi također mogao biti lex specialis u odnosu na članak 6. stavak 1. točku (a) u vezi s točkom 1. petom alinejom Dodatka I.

101. Produljenje razdoblja industrijske proizvodnje električne energije bilo bi proširenje te djelatnosti, a dogovorene adaptacijske mjere obuhvaćene su pojmom izmjene. Budući da nisu predviđene donje granične vrijednosti za nuklearne elektrane za komercijalnu proizvodnju električne energije, tim se propisom dakle također zahtijeva sudjelovanje javnosti ( 47 ).

102. Unatoč tomu, točka 22. prva rečenica Dodatka I. Aarhuškoj konvenciji ne predstavlja lex specialis u odnosu na točku 1. petu alineju Dodatka I. u pogledu produljenja razdoblja proizvodnje električne energije. Naime, produljenje rada postrojenja razlikuje se od „jednostavne” izmjene ili proširenja već i po tome što bi bez produljenja došlo do prestanka obavljanja djelatnosti.

d) Međuzaključak

103. Na peto prethodno pitanje točku (a) stoga valja odgovoriti da produljenje razdoblja industrijske proizvodnje električne energije u određenim nuklearnim elektranama treba smatrati, s jedne strane, dopuštenjem djelatnosti u smislu članka 6. stavka 1. točke (a) i točke 1. pete alineje Dodatka I. Aarhuškoj konvenciji i, s druge strane, izmjenom i vremenskim proširenjem rada nuklearnih elektrana u smislu članka 6. stavka 1. točke (a) i točke 22. prve rečenice Dodatka I. u vezi s točkom 1. petom alinejom.

4. Proturječnost između dosadašnjeg tumačenja članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive o procjeni učinaka na okoliš i obiju konvencija

104. Prema tome, Konvencijom iz Espooa i Aarhuškom konvencijom zahtijeva se prekogranična procjena utjecaja na okoliš odnosno sudjelovanje javnosti s procjenom utjecaja produljenja razdoblja industrijske proizvodnje električne energije u određenim nuklearnim elektranama na okoliš. Nasuprot tomu, dosadašnje tumačenje definicije projekta iz članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive o procjeni učinaka na okoliš isključuje takvu mjeru iz područja primjene te direktive.

a) Tumačenje pojma projekta iz Direktive o procjeni učinaka na okoliš u skladu s međunarodnim pravom

105. Međutim, budući da se Direktivom o procjeni učinaka na okoliš prenosi velik dio tih konvencija ( 48 ), poželjno ju je tumačiti u skladu s njima ( 49 ). Ovlasti Unije također se moraju izvršavati u skladu s međunarodnim pravom; zbog toga se sekundarno pravo Unije treba u načelu tumačiti u skladu s njezinim međunarodnim obvezama ( 50 ).

106. Članak 1. stavak 2. točka (a) Direktive o procjeni učinaka na okoliš ostavlja prostor za tumačenje kojim se udovoljava zahtjevima obiju konvencija jer bi se produljenje odobrenja moglo smatrati ostalim zahvatima u prirodnom okruženju i krajobrazu.

107. Da se dosadašnje tumačenje članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive o procjeni učinaka na okoliš Sudu ne čini apsolutno obvezujućim pokazuje, uostalom, i činjenica da je barem u prvoj od dviju relevantnih presuda smatrao potrebnim svoj zaključak da se ta direktiva ne primjenjuje na dotični projekt utemeljiti na vrsti dotičnog projekta iz Priloga I. U tom se slučaju radilo o izgradnji zračnih luka u skladu s točkom 7. točkom (a) ( 51 ). Međutim, puko produljenje dozvole za rad bez građevinskih mjera ne može se ni u kojem slučaju smatrati izgradnjom zračne luke. Nasuprot tomu, nuklearne elektrane vrsta su projekta koji nije ograničen na izgradnju.

108. Stoga se s obzirom na međudržavnu obvezu procjene prekograničnih utjecaja na okoliš, koja proizlazi iz Konvencije iz Espooa i sudske prakse Međunarodnog suda ( 52 ), čini nužnim obuhvatiti pojmom projekta iz Direktive o procjeni učinaka na okoliš barem produljenje odobrenja koja mogu dovesti do znatnih prekograničnih negativnih učinaka na okoliš u smislu Konvencije iz Espooa, kako je to predložila Njemačka na raspravi.

109. Usto, dakle čak i pogledu čisto tuzemnih slučajeva, šire tumačenje pojma projekta više je u skladu s ciljem Direktive o procjeni učinaka na okoliš i Aarhuškom konvencijom, kojima se nastoji osigurati procjena utjecaja na okoliš u pogledu projekata za koje se očekuje da će s obzirom na, među ostalim, svoju vrstu, veličinu i lokaciju znatno utjecati na okoliš. Dakako, produljenje rada određenog postrojenja može pritom imati znatne učinke na okoliš, ne samo zbog daljnjeg rada, nego i zbog promijenjenih ekoloških uvjeta u okolnom području. Osim toga, moguće su nove znanstvene spoznaje u trenutku odluke o produljenju.

110. U konačnici valja podsjetiti da kvalificiranjem produljenja odobrenja kao projekta još uvijek ne nastaje obveza provođenja procjene utjecaja na okoliš. Naime, isključivo vrste projekata iz Priloga I. i II. povezanih s određenim rizikom za okoliš podliježu procjeni utjecaja na okoliš u skladu s Direktivom o procjeni učinaka na okoliš. Isključivo bi u tom okviru trebalo razmotriti jesu li određena produljenja dovoljno relevantna za opravdanje takve procjene.

111. Stoga na prvo prethodno pitanje, treće prethodno pitanje točku (a) i peto prethodno pitanje točku (a) te prvi dio šestog prethodnog pitanja točke (a) valja odgovoriti da je pojmom projekta iz članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive o procjeni učinaka na okoliš, suprotno dosadašnjoj sudskoj praksi, obuhvaćeno produljenje razdoblja industrijske proizvodnje električne energije u nuklearnoj elektrani za deset godina.

112. S obzirom na taj zaključak i napuštanje dosadašnje sudske prakse moglo bi se razmotriti ograničenje učinka određene presude kako bi se ograničili rizici za pravnu sigurnost u pogledu mjera koje su, oslanjajući se na dosadašnju sudsku praksu Suda, usvojene bez procjene utjecaja na okoliš ( 53 ). Međutim, tek će mali broj projekata biti izložen riziku pobijanja zbog povrede Direktive o procjeni učinaka na okoliš jer se pravom Unije ne isključuju rokovi za pobijanje ( 54 ). Osim toga, obje konvencije i praksa pojedinih nadzornih odbora mogle bi izazvati realnu sumnju u povjerenje u sudsku praksu Suda. Stoga ne smatram potrebnim ograničiti učinke presude.

b) Izravan učinak Konvencije iz Espooa i Aarhuške konvencije

113. Međutim, ako bi Sud ostao pri svojoj sudskoj praksi u vezi s pojmom projekta iz članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive o procjeni učinaka na okoliš, postavlja se pitanje imaju li Konvencija iz Espooa i Aarhuška konvencija izravan učinak barem u odnosu na definiciju projekata za koje je potrebna procjena utjecaja na okoliš.

114. Pravila konvencije koju su sklopile Unija i njezine države članice s trećim zemljama imaju izravan učinak ako s obzirom na svoj tekst te cilj i prirodu, tj. „narav i strukturu”, sadržavaju jasne i precizne obveze čije ispunjenje i učinci ne ovise o donošenju naknadnih pravnih akata ( 55 ).

115. Pravnim aktima poput Direktive o procjeni učinaka na okoliš ne protivi se izravna primjena tih konvencija. Međunarodni sporazumi koje sklapa Unija obvezujući su na temelju članka 216. stavka 2. UFEU‑a za njezine institucije; međunarodni sporazumi stoga su nadređeni aktima Unije ( 56 ).

116. Međutim, u predmetnom slučaju ne radi se o ocjeni valjanosti Direktive o procjeni učinaka na okoliš s obzirom na obje konvencije, nego isključivo o utvrđivanju praznine u pogledu pojma projekta na temelju tih konvencija i njezinu popunjavanju izravnom primjenom pojma projekta iz tih konvencija.

117. U tom se smislu i ne postavlja pitanje jesu li za provedbu procjene utjecaja na okoliš potrebni daljnji provedbeni akti, na primjer za uređenje postupovnog okvira. Naime, taj je okvir već utvrđen Direktivom o procjeni učinaka na okoliš i njezinim prenošenjem u državama članicama. On se mora primijeniti isključivo na projekte na koje se odnose obje konvencije, a ne Direktiva o procjeni učinaka na okoliš ( 57 ). Sud to isto zahtijeva u odnosu na projekte koji ulaze u područje primjene članka 6. stavka 1. točke (b) Aarhuške konvencije, a koji dakle nisu izričito navedeni u Dodatku te konvencije, ali ipak mogu imati znatne učinke na okoliš i zato se moraju ispitati ( 58 ).

118. Takva izravna primjena ne protivi se svrsi ni prirodi tih konvencija.

119. Pritom je od temeljne je važnosti predmet tih konvencija koji se odnosi na okoliš. Tako je u članku 1. i stavku 7. preambule Aarhuške konvencije naglašeno pravo svake osobe na život u okolišu pogodnom za njezino zdravlje i dobrobit. Stavkom 7. preambule propisana je čak obveza, pojedinačno i zajedno s drugima, štititi i unapređivati okoliš na dobrobit sadašnjih i budućih naraštaja. Zbog toga je u stavcima 8., 13. i 18. preambule naglašena nužnost učinkovite pravne zaštite u odnosu na izvršenje prava u području okoliša. To mora uključivati mogućnost pozivanja na norme međunarodnog prava u području okoliša u prilog pojedinaca, poput prava na sudjelovanje u skladu s Konvencijom iz Espooa.

120. Stoga je također u obrazloženju predloženog Međunarodnog pakta za okoliš navedeno da se međunarodnim sporazumima o zaštiti okoliša, za razliku od pukih deklaracija, obično nastoje stvoriti djelotvorna i izravno primjenjiva prava ( 59 ).

121. Ako bi sud u pogledu produljenja razdoblja proizvodnje električne energije u nuklearnim elektranama ostao pri svojem tumačenju pojma projekta u skladu s člankom 1. stavkom 2. točkom (a) Direktive o procjeni učinaka na okoliš, predlažem da utvrdi da se Direktiva o procjeni učinaka na okoliš ipak primjenjuje na takvo produljenje jer je riječ o projektu u smislu članka 1. stavka 5. i Dodatka I. Konvenciji iz Espooa te članka 6. stavka 1. točke (a) i Dodatka I. Aarhuškoj konvenciji.

5. Svojstvo projekta s obzirom na daljnje radove

122. Prvo potpitanje u okviru šestog prethodnog pitanja točke (a) odnosi se na daljnju mogućnost koja u glavnom postupku može dovesti do odobravanja određenog projekta. Naime, projekt i odobrenje u smislu članka 1. stavka 2. Direktive o procjeni učinaka na okoliš također postoje ako se u vezi s produljenjem odobrenja donosi odluka o „planu sanacije” koji se odnosi na izmjenu ili proširenje projekta radovima ili zahvatima radi promjene materijalnog stanja i može imati znatne negativne učinke na okoliš ( 60 ).

123. Prilikom razmatranja pitanja u vezi s nužnosti takve procjene i same procjene mora se u mjeri u kojoj je takav plan sanacije preduvjet za produljenje odobrenja uzeti u obzir i dulje trajanje, osim izravnih učinaka sanacije.

124. Neovisno o tome podržava li Sud prijedloge u vezi s tumačenjem članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive o procjeni učinaka na okoliš u skladu s međunarodnim pravom ili izravnu primjenu definicije projekta iz Konvencije iz Espooa i Aarhuške konvencije, produljenje razdoblja industrijske proizvodnje električne energije u nuklearnoj elektrani predstavlja odobrenje projekta u smislu članka 1. stavka 2. točke (a) ako je s time povezano odobrenje radova ili zahvata radi izmjene ili proširenja postrojenja.

125. Iz toga zapravo proizlazi da Cour constitutionnelle mora ispitati u kojoj su mjeri predviđene mjere za adaptaciju spornih nuklearnih elektrana povezane sa zakonskim produljenjem razdoblja proizvodnje električne energije. Ako su građevinske mjere uvjet produljenja, riječ je o jedinstvenom projektu ( 61 ). Ako se mjere tek u određenim slučajevima odnose na produljenje, one nisu dio istog projekta.

D. Daljnja pitanja o primjeni Direktive o procjeni učinaka na okoliš

126. Drugim dijelom šestog prethodnog pitanja treba razjasniti unutar koje se vrste projekta i Priloga I. ili II. Direktivi o procjeni učinaka na okoliš treba svrstati produljenje razdoblja proizvodnje električne energije ako je potrebno u vezi s adaptacijskim mjerama. Bez takvog svrstavanja ne postoji obveza procjene. Šesto pitanje točka (b) odnosi se na trenutak procjene.

1. Svrstavanje unutar prilogâ Direktivi o procjeni učinaka na okoliš

127. Ako Sud prihvati stajalište koje predlažem, da produljenje razdoblja proizvodnje električne energije predstavlja projekt, taj bi projekt trebalo svrstati unutar točke 2.(b) Priloga I. Direktivi o procjeni učinaka na okoliš, u kojoj su navedene nuklearne elektrane. Isto vrijedi i za izravnu primjenu definicije projekta iz Aarhuške konvencije i Konvencije iz Espooa.

128. Međutim, ako je odobrenje projekta u smislu Direktive o procjeni učinaka na okoliš isključivo povezano s adaptacijskim mjerama, to bi onda moglo predstavljati izmjenu u vezi s postojećom nuklearnom elektranom. Cour constitutionnelle očigledno smatra da je u ovom slučaju mjerodavna točka 13.(a) Priloga II. Direktivi o procjeni učinaka na okoliš. Ondje se navodi izmjena ili proširenje projekata koji su već odobreni, provedeni ili u tijeku provedbe, a koji mogu imati znatne negativne učinke na okoliš. Njihovi se učinci mogu procijeniti u skladu s člankom 4. stavkom 2. isključivo ako mogu imati znatne negativne učinke na okoliš.

129. Međutim, točka 13.(a) Priloga II. izričito se ne primjenjuje na izmjene ili proširenja na koja se odnosi Prilog I. U točki 24. Priloga I. Direktivi o procjeni učinaka na okoliš navedena je u skladu s Aarhuškom konvencijom ( 62 ) svaka izmjena ili proširenje projekata navedenih u ovom prilogu ako ta izmjena ili proširenje prelazi neki od pragova navedenih u ovom prilogu. Takva bi izmjena, neovisno o tome je li utvrđeno da bi mogla imati znatne negativne učinke na okoliš, podlijegala procjeni utjecaja na okoliš u skladu s člankom 4. stavkom 1.

130. Upućivanje na pragove ne znači da se točka 24. Priloga I. Direktivi o procjeni učinaka na okoliš primjenjuje isključivo na vrste projekata za koje su predviđeni pragovi. Umjesto toga, ta odredba sadržava jedan uvjet i jednu iznimku od tog uvjeta. Uvjet je prekoračenje pragova. Međutim, on se primjenjuje isključivo ako su uopće utvrđeni pragovi.

131. Budući da za komercijalne nuklearne elektrane nisu predviđeni pragovi, za svaku promjenu ili proširenje takvog postrojenja u načelu je potrebna procjena utjecaja na okoliš. Ako se produljenje razdoblja industrijske proizvodnje električne energije objema nuklearnim elektranama smatra projektom u smislu članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive o procjeni učinaka na okoliš zbog njihove povezanosti s adaptacijskim mjerama, za njega je, stoga, nužno potrebna procjena utjecaja na okoliš u skladu s člankom 4. stavkom 1. i točkom 2.(b) i točkom 24. Priloga I.

132. Moglo bi se postaviti pitanje mora li se ograničiti obveza procjene izmjena ili proširenja postrojenja za koje nisu utvrđeni pragovi ograničenja s obzirom na svrhu Direktive o procjeni učinaka na okoliš. Naime, njome bi se trebala osigurati procjena utjecaja na okoliš u odnosu na projekte koji mogu (članak 1. stavak 1.) ili bi mogli (članak 2. stavak 1.) imati znatne učinke na okoliš. U slučaju nuklearnih elektrana također su moguće izmjene u pogledu kojih se takvi učinci mogu definitivno isključiti. U slučaju takvih mjera moglo bi se posumnjati u opravdanost procjene utjecaja na okoliš. S druge strane, točka 24. Priloga I. ne može se tumačiti na isti način kao i točka 13.(a) Priloga II., kojom je utvrđena mogućnost znatnih negativnih učinaka na okoliš, jer bi se time onemogućio korisni učinak prve od navedenih odredbi.

133. Međutim, u predmetnom je slučaju u konačnici očigledno da produljenje razdoblja industrijske proizvodnje električne energije za deset godina u vezi s adaptacijskim mjerama može imati znatne učinke na okoliš ( 63 ). Stoga se ne mora odlučiti o pitanju ograničenog tumačenja točke 24. Priloga I. Direktivi o procjeni učinaka na okoliš.

134. Dakle, u pogledu drugog potpitanja u okviru šestog prethodnog pitanja točke (a) valja napomenuti da produljenje razdoblja industrijske proizvodnje električne energije u komercijalnim nuklearnim elektranama za deset godina povezano s građevinskim adaptacijskim mjerama mora, kao izmjena nuklearne elektrane u skladu s člankom 4. stavkom 1. i točkom 24. u vezi s točkom 2.(b) Priloga I. Direktivi o procjeni učinaka na okoliš, podlijegati procjeni njegova utjecaja na okoliš ako se takvo produljenje ne treba smatrati odobrenjem projekta u smislu točke 2.(b) Priloga I.

2. Trenutak procjene

135. Trenutak procjene utjecaja na okoliš mogao bi biti od ključne važnosti za postupak pred Cour constitutionnelle. Ako se ta procjena mora provesti tek prilikom odobrenja adaptacijskih mjera, ne može se isključiti mogućnost da je potrebno razjasniti pitanja povezana s tim odobrenjima u postupku koji je paralelno u tijeku pred belgijskim Raad van State (Državno vijeće) ( 64 ). Naprotiv, ako bi se utjecaj na okoliš morao procijeniti prije donošenja zakona kojim je određeno to produljenje, tada bi se radilo o pitanju za Cour constitutionnelle, koji razmatra taj zakon.

136. Ako je nacionalnim pravom predviđen višestupanjski postupak za odobrenje, procjena utjecaja projekta na okoliš morala bi se u načelu provesti što je prije moguće kako bi se utvrdili i procijenili svi mogući utjecaji tog projekta na okoliš ( 65 ). Ako je dakle najprije donesena načelna odluka, a potom i provedbena odluka, kojom se ne smiju prekoračiti granice načelne odluke o utvrđenom projektu, moguće učinke tog projekta na okoliš treba u načelu utvrditi i procijeniti u postupku donošenja načelne odluke ( 66 ).

137. Sud je u pogledu prvobitno primjenjive Direktive o procjeni učinaka na okoliš ( 67 ) presudio da se procjena mora provesti u postupku donošenja provedbene odluke ako se ti učinci mogu utvrditi tek u tom postupku ( 68 ). Ta bi se sudska praksa mogla tumačiti na način da u predmetnom slučaju procjeni utjecaja na okoliš prvo podliježe dogovor o adaptacijskim mjerama nadogradnje ili čak naknadne građevinske dozvole jer je tek tim odlukama omogućeno precizno i konačno utvrđivanje utjecaja na okoliš.

138. Međutim, nakon te je sudske prakse izmjenama Direktive o procjeni učinaka na okoliš na temelju Direktive 2003/35 o provedbi Aarhuške konvencije člankom 6. stavkom 4. Direktive o procjeni učinaka na okoliš propisano da se sudjelovanje javnosti mora provesti u trenutku kada su nadležnom tijelu ili tijelima otvorene sve mogućnosti, prije donošenja odluke o zahtjevu za izdavanje odobrenja. Ako je pak zakonodavac već odlučio o produljenju razdoblja industrijske proizvodnje električne energije, više nisu otvorene sve mogućnosti u trenutku odobrenja pojedinih adaptacijskih mjera.

139. Zato valja već odluku o produljenju razdoblja industrijske proizvodnje električne energije u određenim nuklearnim elektranama pripremiti na način da se u dovoljnoj mjeri može uzeti u obzir njihov utjecaj na okoliš.

140. Inače bi se prilikom donošenja važnijih načelnih odluka moglo izbjeći uzimanje u obzir utjecaja na okoliš. Štoviše, u Direktivi o strateškoj procjeni utjecaja na okoliš navodi se mogućnost procjene utjecaja na okoliš prije nego što budu poznate pojedinosti o kasnijim projektima.

141. Stoga ni potreba donošenja upravnih akata kojima se provodi zakon od 28. lipnja 2015. za nuklearnu elektranu Doel 1, koja ne postoji u vezi s nuklearnom elektranom Doel 2, ne dovodi do različitog odgovora na prethodna pitanja koja se odnose na Direktivu o procjeni učinaka na okoliš i obje konvencije.

142. Prema tome, na šesto prethodno pitanje točku (b) treba odgovoriti da se u slučaju odluke o produljenju razdoblja industrijske proizvodnje električne energije određenih nuklearnih elektrana povezanih s građevinskim adaptacijskim mjerama treba u trenutku kada su otvorene sve mogućnosti, tj. prije odluke o produljenju, što prije provesti sudjelovanje javnosti u skladu s člankom 6. stavkom 4. Direktive o procjeni učinaka na okoliš.

E. Odstupanje od obveze procjene zbog sigurnosti opskrbe električnom energijom i pravne sigurnosti

143. Treće prethodno pitanje točka (c), peto prethodno pitanje točka (c), šesto prethodno pitanje točka (d) i deveto prethodno pitanje Cour constitutionnelle odnose se na mogućnost odstupanja od obveze procjene utjecaja na okoliš zbog sigurnosti opskrbe električnom energijom ili pravne sigurnosti.

1. Odstupanje od Direktive o procjeni učinaka na okoliš u pojedinačnim izuzetnim slučajevima

144. Šestim prethodnim pitanjem točkom (d) Cour constitutionnelle želi saznati omogućuje li se člankom 2. stavkom 4. Direktive o procjeni učinaka na okoliš izuzimanje produljenja razdoblja industrijske proizvodnje električne energije u nuklearnoj elektrani od obveze procjene utjecaja na okoliš zbog važnih razloga u općem interesu u vezi sa sigurnošću opskrbe države električnom energijom.

145. U članku 2. stavku 4. Direktive o procjeni učinaka na okoliš navodi se da, ne dovodeći u pitanje članak 7., države članice u izuzetnim slučajevima mogu u cijelosti ili djelomično izuzeti određeni projekt od odredaba utvrđenih tom direktivom.

146. Kao što već Cour constitutionnelle primjećuje, točno je da se u skladu s tom odredbom smije izostaviti nacionalna procjena utjecaja na okoliš, ali ne i prekogranična procjena, koja je uređena člankom 7. Prvobitna verzija Direktive o procjeni učinaka na okoliš ( 69 ) još uvijek nije sadržavala to ograničenje u pogledu prekogranične procjene utjecaja na okoliš. On je dodan Direktivom Vijeća 97/11/EZ ( 70 ) kako bi se osiguralo da ta iznimka ne utječe na strože zahtjeve u pogledu prekograničnog savjetovanja u skladu s člankom 7. ( 71 ), koji su se prema uvodnim izjavama 12. i 13. Direktive 97/11 temeljili na Konvenciji iz Espooa.

147. Osim toga, članak 2. stavak 4. točke (a) do (c) sadržava dodatna pravila koja država članica mora poštovati ako se želi pozvati na tu iznimku.

148. Konkretno, najprije mora ocijeniti bi li neki drugi oblik procjene bio primjeren (točka (a)) i, osim toga, staviti na raspolaganje zainteresiranoj javnosti informacije koje proizlaze iz drugih oblika procjene iz točke (a), informacije koje se odnose na odluku o izuzeću i razloge za to izuzeće (točka (b)). Država članica također mora obavješćivati Komisiju (točka (c)).

149. Ti uvjeti moraju ponajprije biti formalno ispunjeni obrascem, tj. nadležna tijela moraju provesti procjenu propisanu točkom (a) i zatim navedeni „drugi oblik procjene” te staviti na raspolaganje zainteresiranoj javnosti navedene informacije i obavješćivati Komisiju.

150. Međutim, nije riječ tek o formalnostima. Umjesto toga, tim se zahtjevima po njihovoj prirodi nastoje drugim oblikom procjene što je više moguće ostvariti ciljevi Direktive o procjeni učinaka na okoliš.

151. Kako je to osobito pojašnjeno u uvodnoj izjavi 23. engleske i francuske verzije Direktive o procjeni učinaka na okoliš, ali i tekstom članka 2. stavka 4. točke (a) u engleskoj ili njemačkoj verziji, umjesto procjene učinaka drugi oblik procjene može se provesti samo ako je to primjereno. Taj uvjet tumačim na način da moraju postojati prevladavajući razlozi kojima se protivi procjena u skladu s Direktivom o procjeni učinaka na okoliš. U tom se smislu, osim sigurnosti opskrbe električnom energijom, može razmatrati i izbjegavanje pravne nesigurnosti, na koje se odnosi deveto prethodno pitanje. Međutim, ako je, kao što je to možda slučaj u glavnom postupku, zbog prekograničnih utjecaja na okoliš potrebna prekogranična procjena utjecaja na okoliš u skladu s člankom 7., koja se ne smije izostaviti, čini se iznimno malo vjerojatnim da mogu postojati razlozi koji bi u takvim slučajevima bili protivni nacionalnoj procjeni utjecaja na okoliš.

152. Treba također napomenuti da izostanak pravodobne provedbe procjene utjecaja na okoliš u pravilu ne bi smio moći opravdati neprimjenu Direktive o procjeni učinaka na okoliš. Doduše, Belgija navodi kratkoročne probleme u drugim nuklearnim elektranama. Međutim, potreba za električnom energijom bila je u načelu dugoročno predvidljiva, tako da su se mogle pravodobno poduzeti potrebne mjere. Osim toga, čini se da se ne može a priori isključiti mogućnost da je Belgija mogla svoju potražnju za električnom energijom barem privremeno zadovoljiti isporukama iz drugih država članica.

153. Zaključno valja istaknuti da se člankom 2. stavkom 4. Direktive o procjeni učinaka na okoliš omogućuje izuzimanje produljenja razdoblja industrijske proizvodnje električne energije u nuklearnoj elektrani od obveze procjene utjecaja na okoliš zbog važnih razloga u općem interesu u vezi sa sigurnošću opskrbe države električnom energijom ako je primjeren neki drugi oblik procjene te su zainteresirana javnost i Komisija obaviještene u skladu s člankom 2. stavkom 4. točkama (b) i (c). Nasuprot tomu, člankom 2. stavkom 4. nije dopušten izostanak prekogranične procjene utjecaja na okoliš u skladu s člankom 7.

2. Odstupanje od Konvencije iz Espooa

154. Budući da se u skladu s Direktivom o procjeni utjecaja na okoliš ne može izostaviti prekogranična procjena utjecaja na okoliš, nije potrebno odgovoriti na treće prethodno pitanje točku (c) o tome je li Konvencijom iz Espooa dopušteno odstupanje.

3. Odstupanje od Aarhuške konvencije

155. S druge strane, na prvi se pogled čini mogućim da su člankom 2. stavkom 4. Direktive o procjeni učinaka na okoliš dopuštena odstupanja od procjene utjecaja na okoliš koja prelaze moguće odstupanja od sudjelovanja javnosti u skladu s člankom 6. Aarhuške konvencije. Zbog takvog bi proturječja također mogla nastati praznina prilikom prenošenja te konvencije u pravo Unije.

156. Aarhuškom konvencijom nije predviđena iznimka zbog razloga sigurnosti opskrbe električnom energijom i pravne sigurnosti, nego samo iznimka u vezi s nacionalnom obranom u članku 6. stavku 1. točki (c), koja nije primjenjiva u predmetnom slučaju. Također nisu mjerodavni članci 54. do 64. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora, koji sadržavaju pravila o raskidu ili suspenziji međunarodnih ugovora.

157. Međutim, izvanredno stanje („state of necessity”) priznaje se, osim toga, kao opravdanje za nepoštovanje međunarodnih obveza u skladu s običajnim pravom ( 72 ), ali u pogledu njega moraju biti ispunjeni vrlo strogi uvjeti. Komisija za međunarodno pravo kodificirala ih je na način da nepoštovanje obveza mora biti jedina mogućnost države da zaštiti određeni bitan interes od ozbiljne i neposredne opasnosti ( 73 ). Te uvjete primjenjuje i Međunarodni sud ( 74 ).

158. Čini se da nije isključena mogućnost da se rizici za sigurnost opskrbe ili pravnu sigurnost smatraju ozbiljnom i neposrednom opasnosti za određeni bitan interes Belgije. Međutim, potrebno je također dokazati da je nepoštovanje obveza iz Aarhuške konvencije jedina mogućnost da se izbjegne takva opasnost.

159. U tom bi smislu trebalo razmotriti je li bilo nemoguće pravodobno sudjelovanje javnosti s procjenom utjecaja na okoliš.

160. Sigurnost opskrbe države električnom energijom i izbjegavanje pravne nesigurnosti stoga ne predstavljaju važan razlog u općem interesu koji bi omogućio odstupanje od Aarhuške konvencije i/ili suspenziju njezine primjene ako je moguće pravodobno poduzeti potrebne mjere kako bi se poštovala ta konvencija.

4. Posljedice tumačenja mogućnosti odstupanja u skladu s Direktivom o procjeni učinaka na okoliš

161. Stoga se na prvi pogled čini da je Direktivom o procjeni učinaka na okoliš dopušteno odstupanje koje možda nije dopušteno Aarhuškom konvencijom.

162. Da bi se izbjegla takva proturječnost potrebno je uključiti zahtjeve međunarodnog prava u pogledu izvanrednog stanja u tumačenje članka 2. stavka 4. Direktive o procjeni učinaka na okoliš. U tu je svrhu člankom 2. stavkom 4. točkom (a) Direktive o procjeni učinaka na okoliš predviđena mogućnost ocjene bi li neki drugi oblik procjene bio primjeren. Primjerenost se dakle može prihvatiti isključivo ako su ispunjeni i uvjeti međunarodnog prava u pogledu izvanrednog stanja.

163. Na treće prethodno pitanje točku (c), peto prethodno pitanje točku (c), šesto prethodno pitanje točku (d) i deveto prethodno pitanje stoga valja odgovoriti da se člankom 2. stavkom 4. Direktive o procjeni učinaka na okoliš omogućuje izuzimanje produljenja razdoblja industrijske proizvodnje električne energije u nuklearnoj elektrani od obveze procjene utjecaja na okoliš ako je primjeren neki drugi oblik procjene kako bi se otklonila ozbiljna i neposredna opasnost za određeni bitan interes dotične države članice te su zainteresirana javnost i Komisija obaviještene u skladu s člankom 2. stavkom 4. točkama (b) i (c). Nasuprot tomu, člankom 2. stavkom 4. nije dopušten izostanak prekogranične procjene utjecaja na okoliš u skladu s člankom 7.

F. Osmo prethodno pitanje – članak 6. stavci 3. i 4. Direktive o staništima

1. Osmo prethodno pitanje točka (a) – pojam projekta iz Direktive o staništima

164. Osmim prethodnim pitanjem točkom (a) Cour constitutionnelle želi saznati primjenjuje li se članak 6. Direktive o staništima na produljenje razdoblja industrijske proizvodnje električne energije u nuklearnoj elektrani.

165. U skladu s člankom 6. stavkom 3. prvom rečenicom Direktive o staništima, svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, predmet je ocjene prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na ta područja, s obzirom na ciljeve očuvanja područja. Ako bi takva ocjena bila potrebna, ona bi uključivala sudjelovanje javnosti u skladu s člankom 6. Aarhuške konvencije ( 75 ).

166. Zato je potrebno osobito razjasniti predstavlja li produljenje razdoblja industrijske proizvodnje električne energije u nuklearnim elektranama plan ili projekt u smislu te odredbe.

167. Točno je da se Direktivom o staništima ne definira pojam projekta. Ipak, Sud je odlučio da je definicija projekta iz članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive o procjeni učinaka na okoliš važna za utvrđenje pojma plana i projekata u smislu Direktive o staništima koja jednako kao Direktiva o procjeni učinaka na okoliš treba spriječiti da se aktivnosti koje mogu negativno utjecati na okoliš odobre bez prethodne procjene utjecaja na okoliš ( 76 ).

168. Međutim, pojmovi projekta iz obiju direktiva ne mogu biti u potpunosti jednaki već zbog toga što je procjena u skladu s Direktivom o staništima neodvojivo povezana s uvjetima za odobrenje planova i projekata koji bi mogli znatno utjecati na područja očuvanja. Naime, nadležna tijela smiju odobriti određeni plan ili program isključivo ako se procjena sastoji od potpunih, preciznih i konačnih utvrđenja i zaključaka, takvih da mogu otkloniti svaku razumnu znanstvenu sumnju o učincima radova koji mogu znatno utjecati na dotično područje očuvanja ( 77 ). Nasuprot tomu, Direktiva o procjeni učinaka na okoliš ne sadržava materijalnopravne zahtjeve u pogledu odobrenja određenog projekta ( 78 ).

169. Utvrđenje Suda u vezi sa značenjem pojma projekta iz Direktive o procjeni učinaka na okoliš u okviru članka 6. stavka 3. Direktive o staništima shvaćam u tom smislu da su u svakom slučaju projekti u smislu te definicije i projekti u skladu s člankom 6. stavkom 3. prvom rečenicom Direktive o staništima. Međutim, iz toga zaključujem da pojam projekta iz Direktive o staništima nije konačno definiran ( 79 ).

170. Ako bi dakle Sud prihvatio moje stajalište i projektom u smislu Direktive o procjeni učinaka na okoliš smatrao već sâmo produljenje ili ako bi Cour constitutionnelle zaključio da produljenje zajedno s adaptacijskim mjerama predstavlja projekt, radilo bi se, stoga, također o projektu u smislu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima. Međutim, čak i ako nije riječ o projektu u skladu s Direktivom o procjeni učinaka na okoliš, to ne isključuje primjenu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima.

171. Tako je i Sud istaknuo da nije dopušteno od obveze odobrenja izuzeti određene kategorije projekata na temelju kriterija koji nisu prikladni da bi osigurali da predmetni projekti neće moći znatno utjecati na područja očuvanja ( 80 ). Prilikom daljnjeg ispitivanja različitih iznimaka predviđenih nacionalnim pravom Sud nije pojedinačno ispitivao odnose li se one na projekte u smislu članka 1. stavka 2. Direktive o procjeni učinaka na okoliš. Naprotiv, mogućnost znatnog utjecaja na područja očuvanja bila je dovoljna kako bi se odbila iznimka za predmetne aktivnosti ( 81 ).

172. Prema tome, definicija projekta iz članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive o procjeni učinaka na okoliš ne određuje konačno pojam projekta iz članka 6. stavka 3. prve rečenica Direktive o staništima. Naprotiv, presudno je može li predmetna aktivnost značajno utjecati na područje očuvanja.

173. Stoga u prilog zaključku o postojanju projekta u smislu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima govori osobito preostali rizik da teška nesreća u jednoj od nuklearnih elektrana utječe na područja očuvanja. Osim toga, mehanizam hlađenja može utjecati osobito na ribe i kružnouste ( 82 ), zbog čega Belgija i Nizozemska štite rijeku Scheldu. Na temelju dostupnih informacija ne može se isključiti mogućnost drugih negativnih učinaka.

174. Na osmo prethodno pitanje točku (a) valja dakle odgovoriti da se produljenje razdoblja industrijske proizvodnje električne energije u nuklearnoj elektrani treba smatrati projektom u smislu članka 6. stavka 3. prve rečenice Direktive o staništima, čak i ako to produljenje ne bi bilo projekt u smislu Direktive o procjeni učinaka na okoliš ili zbog svoje povezanosti s radovima za adaptaciju postrojenja.

2. Osmo prethodno pitanje točka (b) – zakonodavni akt

175. Osmo prethodno pitanje točka (b) odnosi se na činjenicu da je zakonodavnim aktom produljeno razdoblje industrijske proizvodnje električne energije u nuklearnoj elektrani.

176. Međutim, to ne dovodi u pitanje primjenu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima. Tu odredbu treba tumačiti na način da određenom nacionalnom tijelu, čak i ako je riječ o zakonodavnom tijelu, nije dopušteno odobriti planove ili projekte a da se prije ne uvjeri da oni neće utjecati na sâmo dotično područje ( 83 ).

3. Osmo prethodno pitanje točka (c) – Doel 1 i Doel 2

177. Iz odgovora na osmo prethodno pitanje točku (b) proizlazi u pogledu osmog prethodnog pitanja točke (c) da ne treba odgovoriti različito na prethodna pitanja iz točaka (a) i (b) u odnosu na obje nuklearne elektrane, Doel 1 i Doel 2.

4. Osmo prethodno pitanje točka (d) – izuzeće zbog sigurnosti opskrbe

178. Naposljetku, osmim prethodnim pitanjem točkom (d) Cour constitutionnelle pita je li člankom 6. stavkom 4. Direktive o staništima dopušteno da se prestanak industrijske proizvodnje električne energije u nuklearnoj elektrani odgodi zbog sigurnosti opskrbe električnom energijom.

179. U skladu s člankom 6. stavkom 4. prvim podstavkom Direktive o staništima, ako se, unatoč negativnoj procjeni utjecaja na područje i u nedostatku drugih pogodnih mogućnosti, plan ili projekt ipak moraju provesti zbog imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa, uključujući interese socijalne ili gospodarske prirode, država članica poduzima sve kompenzacijske mjere kako bi osigurala zaštitu koherentnosti mreže Natura 2000.

a) Pretpostavke primjene članka 6. stavka 4. Direktive o staništima

180. Pitanje se stoga temelji na pretpostavci da je procjena utjecaja dovela do negativnih rezultata. Naime, ako bi procjena utjecaja dovela do pozitivnih rezultata, projekt bi se mogao odobriti već u skladu s člankom 6. stavkom 3. drugom rečenicom Direktive o staništima.

181. Osim toga, članak 6. stavak 4. Direktive o staništima valja kao iznimku od kriterija za odobrenje utvrđenih člankom 6. stavkom 3. drugom rečenicom usko tumačiti, a primjenjuje se tek nakon što su analizirani učinci određenog plana ili projekta u skladu s člankom 6. stavkom 3. te direktive ( 84 ). Za primjenu članka 6. stavka 4. te direktive nužno je da su poznati utjecaji na dotična područja očuvanja s obzirom na ciljeve očuvanja tih područja jer se inače ne mogu ispitati uvjeti za primjenu tog izuzeća. Naime, ispitivanje mogućih imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa i postojanja manje štetnih pogodnih rješenja zahtijeva odvagivanje negativnih utjecaja razmatranog plana ili projekta na navedeno područje. Štoviše, kako bi se utvrdila priroda eventualnih kompenzacijskih mjera, valja precizno utvrditi štetu nastalu dotičnom području ( 85 ).

182. Cour constitutionnelle stoga mora najprije ispitati udovoljavaju li različite studije i savjetovanja provedena u okviru donošenja zakona o produljenju razdoblja proizvodnje industrijske proizvodnje električne energije u objema nuklearnim elektranama uvjetima u pogledu ocjene utjecaja iz članka 6. stavka 3. Direktive o staništima.

183. Nakon što se provedu potrebne ocjene, moguće je razmotriti predstavlja li sigurnost opskrbe električnom energijom u odnosu na utjecaj na područja očuvanja imperativni razlog prevladavajućeg javnog interesa.

b) Sigurnost opskrbe električnom energijom

184. Što se tiče javnog interesa u vezi sa sigurnošću opskrbe električnom energijom, on je, u skladu s člankom 194. stavkom 1. točkom (b) UFEU‑a, jedan od ciljeva energetske politike Unije. Isto tako, države članice imaju pravo u skladu s člankom 194. stavkom 2. UFEU‑a izabrati između različitih izvora energije i samostalno odrediti opću strukturu njihove opskrbe energijom.

185. Sud je u skladu s tim u pogledu područja primjene slobode kretanja kapitala, među ostalim u slučaju poduzeća koja posluju u sektorima nafte, telekomunikacija i električne energije, utvrdio da cilj osiguranja opskrbe takvim proizvodima u slučaju krize ili pružanja takvih usluga na području dotične države članice predstavlja razlog javne sigurnosti te stoga, prema potrebi, može opravdati ograničenje slobode kretanja kapitala ( 86 ).

186. Međutim, na javnu sigurnost moguće je pozivati se isključivo radi osiguranja minimalne razine opskrbe ( 87 ). Naime, zahtjevi javne sigurnosti moraju se, osobito kao iznimka od temeljnog načela slobode kretanja kapitala, tumačiti strogo, na način da pojedina država članica ne može jednostrano odrediti njihov doseg bez kontrole institucija Unije. Tako se na javnu sigurnost može pozivati isključivo ako postoji stvarna i dostatno ozbiljna prijetnja koja utječe na neki od temeljnih interesa društva ( 88 ).

187. Ta bi se razmatranja u načelu također morala primijeniti na članak 6. stavak 4. Direktive o staništima. Međutim, valja napomenuti da su tom odredbom, za razliku od iznimaka od slobode kretanja kapitala u skladu s člankom 65. stavkom 1. UFEU‑a, izrijekom obuhvaćeni također ekonomski i socijalni razlozi.

188. Iz toga slijedi da ne samo minimalna razina opskrbe ispunjava uvjete u pogledu imperativnog razloga prevladavajućeg javnog interesa, nego općenito opskrba koja je dostatna da se zadovolji potražnja. Međutim, na javnu sigurnost može se pozivati isključivo radi interesa u vezi s osiguranjem minimalne razine opskrbe.

189. To je razlikovanje između općeg interesa u vezi sa sigurnošću opskrbe električnom energijom i posebnog interesa u vezi s minimalnom razinom opskrbe osobito bitno jer se u skladu s člankom 6. stavkom 4. drugim podstavkom 2. Direktive o staništima, kad se u određenom području nalazi prioritetni prirodni stanišni tip i/ili prioritetna vrsta, mogu razmatrati samo ona pitanja koja se odnose na zdravlje ljudi i javnu sigurnost ili na korisne posljedice od primarnog značaja za okoliš. Ostali imperativni razlozi prevladavajućeg javnog interesa mogu se razmatrati isključivo nastavno na mišljenje Komisije.

190. Sud je u pogledu te odredbe već presudio da sigurnost opskrbe u energetskom sektoru, u slučaju iz tog predmeta opskrba kamenim ugljenom, ne ulazi u područje primjene članka 6. stavka 4. drugog podstavka Direktive o staništima ( 89 ). To tumačim na način da je Sud razmotrio isključivo opći interes u vezi sa sigurnošću opskrbe, koji se ne odnosi na interes u vezi s osiguranjem javne sigurnosti.

191. Kao što je prethodno navedeno, u različitim područjima očuvanja koja navodi Cour constitutionnelle postoje prioritetna staništa ( 90 ) te se čini da nije a priori isključeno da bi na njih mogle utjecati nuklearne elektrane. Cour constitutionnelle već zbog toga mora ispitati služi li rad obiju spornih nuklearnih elektrana isključivo općem interesu u vezi sa sigurnošću opskrbe ili je čak potreban za osiguranje minimalne razine opskrbe. U prvom je slučaju mišljenje Komisije pretpostavka pozivanja na članak 6. stavak 4. Direktive o staništima.

192. Osim toga, to je ispitivanje potrebno zato što se zahtjevi u pogledu nedostatka alternativnog rješenja mogu razlikovati ovisno o tome je li mjerodavan bitniji interes u vezi s osiguranjem minimalne razine opskrbe ili manje bitan opći interes u vezi sa sigurnošću opskrbe.

193. Naime, želja određene države članice da na svojem području osigura minimalnu razinu opskrbe čini se primjerenom ( 91 ). Nasuprot tomu, nije nerazumno u pogledu općeg interesa u vezi sa sigurnošću opskrbe uputiti države članice na mogućnost uvoza električne energije ( 92 ).

c) Međuzaključak

194. Stoga na osmo prethodno pitanje točku (d) valja odgovoriti da javni interes u vezi s osiguranjem minimalne razine opskrbe električnom energijom predstavlja razlog javne sigurnosti u smislu članka 6. stavka 4. drugog podstavka Direktive o staništima, dok širi javni interes u vezi sa sigurnošću opskrbe električnom energijom treba smatrati gospodarskim razlogom u smislu članka 6. stavka 4. prvog podstavka.

G. Održavanje na snazi učinaka zakona o produljenju razdoblja industrijske proizvodnje električne energije u nuklearnim elektranama Doel 1 i Doel 2

195. U skladu s prethodnim razmatranjima, postoje razlozi koji upućuju na to da su pri donošenju zakona o produljenju razdoblja industrijske proizvodnje električne energije u nuklearnim elektranama Doel 1 i Doel 2 prekršene razmatrane odredbe te da se to ne može opravdati sigurnošću opskrbe električnom energijom ili pravnom sigurnošću. Međutim, smatram da u ovom slučaju nije isključena mogućnost da se održe na snazi učinci tog zakona. Osnova za to je sudska praksa koju je Sud razvio u pogledu održavanja na snazi usvojenih mjera kojima se krši Direktiva o strateškoj procjeni utjecaja na okoliš.

1. Sudska praksa u vezi s područjem primjene Direktive o strateškoj procjeni utjecaja na okoliš

196. Sud je smatrao da je u okviru područja primjene Direktive o strateškoj procjeni utjecaja na okoliš moguće uzeti u obzir važne javne interese u vezi s posljedicama mjera usvojenih na temelju postupovnih povreda pravila o procjeni utjecaja na okoliš. To se stajalište temelji na činjenici da ni Direktiva o strateškoj procjeni utjecaja na okoliš kao ni Konvencija iz Espooa i Aarhuška konvencije te Direktiva o procjeni učinaka na okoliš i Direktiva o staništima ne sadržavaju pravila o tim posljedicama ( 93 ).

197. Stoga su postupovna pravila o pravnim sredstvima protiv kršenja obveze provedbe procjene utjecaja na okoliš prije donošenja odluke o određenoj aktivnosti, podložno načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti, obuhvaćena postupovnom autonomijom država članica ( 94 ).

198. Zahtjevi u pogledu načela djelotvornosti proizlaze u ovom slučaju iz obveze država članica da na temelju načela lojalne suradnje, propisanom člankom 4. stavkom 3. UEU‑a, otklone nezakonite posljedice kršenja prava Unije ( 95 ). Sudovi pred kojima su pokrenuti postupci u vezi s tim moraju stoga na temelju nacionalnog prava poduzeti mjere za suspenziju ili poništenje odluka kojima je prekršena obveza provedbe procjene utjecaja na okoliš ( 96 ). Naime, bilo bi protivno glavnom cilju pravila o procjeni učinaka na okoliš da sudovi pred kojima su pokrenuti postupci u vezi s tim povredama povodom takvih pravnih sredstava i unutar granica postupovne autonomije ne poduzimaju mjere predviđene nacionalnim pravom kojima se može spriječiti provedba dotične aktivnosti bez procjene utjecaja na okoliš ( 97 ).

199. Osim toga, mjere za suspenziju ili poništenje takvih odluka temelje se na materijalnopravnoj dimenziji temeljnog prava na djelotvornu pravnu zaštitu, utvrđenog člankom 47. stavkom 1. Povelje. Iako se na to temeljno pravo obično poziva zbog njegovih postupovnih zahtjeva, riječ je tek o sredstvima za postizanje cilja, odnosno za osiguranje djelotvornog pravnog lijeka. Međutim pravni je lijek djelotvoran tek ako utvrđenje nezakonitosti ima odgovarajuće posljedice ( 98 ). Čini se da to ne bi bilo u skladu s mogućnošću da pobijani akti i dalje budu u potpunosti primjenjivi čak i u slučaju nezakonitosti.

200. S obzirom na navedeno, već sam ocijenila da je u slučaju opoziva ili odgode odobrenja zbog povrede Direktive o procjeni učinaka na okoliš potrebno u pravilu prvo obustaviti rad određenog postrojenja ( 99 ). Čini se da čak i Sud smatra da je to uobičajena posljedica takvog utvrđenja ( 100 ).

201. Unatoč tomu, Sud je presudom u predmetu Inter‑Environnement Wallonie i Terre wallonne presudio da se nacionalnom sudu može s obzirom na postojanje važnog razloga u vezi sa zaštitom okoliša iznimno dopustiti da primijeni nacionalni propis koji mu omogućuje da održi na snazi određene učinke nacionalnog akta poništenog zbog povrede Direktive o strateškoj procjeni utjecaja na okoliš ( 101 ).

202. Sud je presudom Association France Nature Environnement protumačio prethodnu presudu na način da je želio nacionalnom sudu priznati, u pojedinačnim slučajevima i iznimnim prilikama, ovlast uređivanja učinaka poništenja nacionalne odredbe za koju je zaključeno da nije u skladu s pravom Unije ( 102 ). Međutim, to mi se tumačenje čini dvojbenim u mjeri u kojoj bi moglo biti u suprotnosti s ustaljenom sudskom praksom da samo Sud može privremeno vremenski odgoditi primjenu prava Unije koje ima prednost prilikom primjene ( 103 ).

203. Presuda Inter‑Environne