MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

GERARDA HOGANA

od 30. travnja 2020. ( 1 )

Predmet C‑255/19

Secretary of State for the Home Department

protiv

O A

uz sudjelovanje:

United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR)

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) (United Kingdom) (Viši sud) (Odjel za imigraciju i azil) (Ujedinjena Kraljevina))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2004/83/EZ – Minimalni standardi za kvalifikaciju i status državljana treće zemlje ili osoba bez državljanstva kao izbjeglica ili osoba kojima je na drugi način potrebna međunarodna zaštita – Izbjeglica – Članak 2. točka (c) – Pružatelji zaštite – Članak 7. – Prestanak izbjegličkog statusa – Članak 11. – Promjena okolnosti – Članak 11. stavak 1. točka (e) – Mogućnost stavljanja pod zaštitu zemlje državljanstva – Kriteriji za ocjenu”

I. Uvod

1. Suvremeno pravo izbjeglica vuče korijene iz Ženevske konvencije o statusu izbjeglica iz 1951. ( 2 ). Članak 1.A stavak 2. te konvencije propisuje da se pojam „izbjeglica” odnosi na svaku osobu: „koja se nalazi izvan zemlje svog državljanstva […], te se uslijed osnovanog straha od proganjanja zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj skupini, ili zbog političkog mišljenja, ne može, ili zbog tog straha, ne želi prihvatiti zaštitu dotične zemlje; ili osoba bez državljanstva koja se […] nalazi izvan zemlje prethodnog uobičajenog boravišta, a koja se ne može ili se zbog straha ne želi u nju vratiti […]”

2. U kontekstu preciznih pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku možda je začuđujuće da se „kriteriji za status izbjeglice propisani u članku 1.A stavku 2. [Ženevske konvencije] jasno temelje na okviru države i državljanstva ( 3 )”. Ipak, ova definicija nije iznenađujuća, s obzirom na to da je međunarodna zaštita ( 4 ) jedna od obveza država prema međunarodnom pravu, a u međunarodnom pravu 1951. godine smatralo se da samo države imaju relevantan međunarodnopravni subjektivitet.

3. Međutim, u nekim pogledima, došlo je do evolucije u suvremenoj teoriji u odnosu na opseg državne zaštite u kontekstu izbjeglica, barem kad je riječ o pravu Europske unije. To se odražava u članku 7. Direktive Direktive za kvalifikaciju ( 5 ).

4. Članak 7. stavak 1. Direktive za kvalifikaciju propisuje da zaštitu mogu pružiti ili država (članak 7. stavak 1. točka (a)) ili „stranke ili organizacije, uključujući međunarodne organizacije, koje kontroliraju državu ili bitni dio državnog područja.” (Članak 7. stavak 1. točka (b))

5. Ovaj zahtjev za donošenje prethodne odluke odnosi se na, među ostalim, pravilno tumačenje članka 7. stavka 1. točke (b) Direktive za kvalifikaciju i konkretnije, može li postojanje privatnih subjekata poput mreža klanova i obitelji koje pružaju zaštitu biti dovoljno za ispunjenje zahtjeva iz te odredbe. Ovaj zahtjev također pruža priliku Sudu da odluči o važnom aspektu Direktive za kvalifikaciju koji je imao prilike razmatrati samo u jednom predmetu, a i tada samo u prolazu ( 6 ).

6. Ovaj zahtjev za prethodnu odluku proizlazi iz postupka pred Upper Tribunalom (Immigration and Asylum Chamber) (United Kingdom) (Viši sud) (Odjel za imigraciju i azil, Ujedinjena Kraljevina; u daljnjem tekstu: Viši sud) između osobe O. A. i Secretary of State for the Home Department (ministar unutarnjih poslova, Ujedinjena Kraljevina) koji se odnosi na prestanak izbjegličkog statusa osobe O. A.

7. Postupak pred sudom koji je uputio zahtjev u biti se odnosi na prestanak statusa izbjeglice, konkretno na doseg izraza „zaštita države svojeg državljanstva” u smislu, među ostalim, članka 2. točke (c) i članka 11. stavka 1. točke (e) Direktive za kvalifikaciju, utvrđivanje pružatelja zaštite za potrebe članka 7. stavka 1. te direktive i razine zaštite koja se mora pružiti u skladu s njezinim člankom 7. stavkom 2.

8. Sud koji je uputio zahtjev također je upozorio na moguću relevantnost dostupnosti financijske potpore u ovom kontekstu osobi koju će se možda vratiti u njezinu državu podrijetla. Stoga je potrebno razmotriti ovo pitanje u kontekstu prestanka izbjegličkog statusa.

9. Međutim, prije razmatranja ovih pitanja potrebno je opisati postupak pred Sudom, a zatim istaknuti relevantne zakonske odredbe.

II. Postupak pred Sudom

10. Pisana očitovanja na pitanja koja je uputio Upper Tribunal (Viši sud) podnijeli su francuska vlada, vlada Ujedinjene Kraljevine, mađarska vlada i Europska komisija.

11. Ujedinjena Kraljevina povukla se iz Europske unije u ponoć (SEV) 31. siječnja 2020. U skladu sa člankom 86. stavkom 2. Sporazuma o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju (u daljnjem tekstu: Sporazum o povlačenju) ( 7 ) Sud Europske unije ostaje nadležan za donošenje odluka o prethodnim pitanjima na temelju zahtjeva sudova Ujedinjene Kraljevine koji su mu upućeni prije isteka prijelaznog razdoblja kako je definirano u članku 126. tog sporazuma koje završava, u načelu, 31. prosinca 2020.

12. Nadalje, u skladu sa člankom 89. Sporazuma o povlačenju, presude Suda donesene nakon isteka prijelaznog razdoblja u cijelosti su obvezujući za Ujedinjenu Kraljevinu i u Ujedinjenoj Kraljevini.

13. Predmetni zahtjev za prethodnu odluku tajništvo Suda zaprimilo je 26. ožujka 2019. Stoga je Sud nadležan za donošenje odluke u predmetnom zahtjevu za prethodnu odluku i odluka koju će Sud donijeti u ovom postupku obvezujuća je za Upper Tribunal (Viši sud).

14. Raspravi koja se pred Sudom održala 27. veljače 2020. prisustvovale su francuska vlada i vlada Ujedinjene Kraljevine, te Europska komisija.

III. Pravni okvir

A. Međunarodno pravo

15. Člankom 1.C stavkom 5. Ženevske konvencije propisuje se: „Ova Konvencija neće se primjenjivati na osobe koje ispunjavaju uvjete odjeljka A u sljedećim slučajevima: […] 5. ako osoba više ne može nastaviti odbijati zaštitu zemlje svojeg državljanstva, budući da su prestale okolnosti zbog kojih joj je priznat status izbjeglice; Međutim, odredbe ovog stavka neće se odnositi na izbjeglicu iz odjeljka A (1) ovog članka koji može navesti uvjerljive razloge o ranijim proganjanjima zbog kojih odbija zaštitu zemlje svojeg državljanstva”.

B. Pravo Europske unije

16. Člankom 18. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) propisuje se: „Zajamčeno je pravo na azil, uz poštovanje pravila iz Ženevske konvencije od 28. srpnja 1951. i Protokola od 31. siječnja 1967. o statusu izbjeglica te u skladu s Ugovorom o Europskoj uniji i Ugovoru o funkcioniranju Europske unije […]”

17. Člankom 78. Ugovora o funkcioniranju Europske unije propisuje se: „1. Unija razvija zajedničku politiku azila, supsidijarne zaštite i privremene zaštite čiji je cilj svakom državljaninu treće zemlje kojem je potrebna međunarodna zaštita ponuditi odgovarajući status i osigurati poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja imigranta (non‑refoulement). Ta politika mora biti u skladu sa Ženevskom konvencijom od 28. srpnja 1951. i Protokolom od 31. siječnja 1967. o statusu izbjeglica te s drugim odgovarajućim ugovorima. […]”

1. Direktiva za kvalifikaciju

18. Uvodna izjava 19. te direktive propisuje: „Zaštitu mogu pružiti ne samo države nego i stranke ili organizacije, uključujući međunarodne organizacije, koje udovoljavaju uvjetima ove Direktive a koje kontroliraju regiju ili veće područje u okviru državnog područja.”

19. Člankom 1. te direktive propisuje se: „Cilj je ove Direktive utvrditi minimalne standarde u pogledu kvalifikacije i statusa državljana trećih zemalja ili osobe bez državljanstva kao izbjeglica ili osoba kojima je na drugi način potrebna međunarodna zašita te utvrditi sadržaj odobrene zaštite.”

20. Člankom 2. te direktive naslovljenim „Definicije” propisuje se: „Za potrebe ove Direktive: […] (c) ,izbjeglica’ znači državljanin treće zemlje koji je, zbog osnovanog straha od proganjana zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, političkog mišljenja ili pripadnosti određenoj društvenoj skupini, izbjegao iz svoje nacionalne države te nije u mogućnosti ili, zbog takvog straha, ne želi staviti se pod zaštitu te države, kao i osobu bez državljanstva koja se nalazi izvan države prethodnog uobičajenog boravišta, a koja se zbog istih gore navedenih razloga, ili zbog takvog straha, ne želi vratiti u tu državu, te na koju se ne primjenjuje članak 12.; (d) ‚status izbjeglice’ znači priznavanje kao izbjeglice državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva od strane države članice; […]”

21. Člankom 4. te direktive naslovljenim „Procjena činjenica i okolnosti”, u stavcima 3. i 4. propisuje se: „3. Zahtjevi za međunarodnom zaštitom procjenjuju se pojedinačno, pri čemu se uzima u obzir sljedeće: (a) sve relevantne činjenice koje se odnose na državu podrijetla u vrijeme donošenja odluke o zahtjevu, uključujući zakone i propise države podrijetla i način na koji se oni primjenjuju; […] (c) položaj i osobne okolnosti podnositelja zahtjeva, uključujući čimbenike kao što su podrijetlo, spol i dob, kako bi se procijenilo bi li se, s obzirom na osobne okolnosti podnositelja zahtjeva, postupci kojima je podnositelj zahtjeva bio izložen ili bi mogao biti izložen mogli smatrati proganjanjem ili ozbiljnom nepravdom; […] 4. Činjenica da je podnositelj zahtjeva već bio izložen proganjanju ili ozbiljnoj nepravdi ili izravnim prijetnjama takvim proganjanjem ili nepravdom, predstavlja ozbiljnu naznaku za njegov osnovni strah od proganjanja ili od trpljenja ozbiljne nepravde, ako ne postoje ozbiljni razlozi za vjerovanje da se takvo proganjanje ili ozbiljna nepravda neće ponoviti.”

22. Člankom 6. te direktive, koji se odnosi na počinitelje proganjanja ili ozbiljne nepravde, propisuje se: „Počinitelji proganjanja ili teškog stradanja uključuju: (a) državu; (b) stranke ili organizacije koje kontroliraju državu ili bitan dio državnog područja; (c) nedržavna tijela, ako se može dokazati da čimbenici navedeni u točkama (a) i (b), uključujući međunarodne organizacije, nisu u mogućnosti ili ne žele pružiti zaštitu od proganjanja ili ozbiljne nepravde kako je definirano člankom 7.”

23. Člankom 7. te direktive naslovljenim „Davatelji zaštite” propisuje se: „1. Zaštitu mogu pružiti: (a) država; ili (b) stranke ili organizacije, uključujući međunarodne organizacije, koje kontroliraju državu ili bitni dio državnog područja. 2. Općenito se smatra da je zaštita pružena ako čimbenici navedeni u stavku 1. poduzimaju razumne mjere s ciljem sprečavanja proganjanja ili trpljenja ozbiljne nepravde, među ostalim, primjenom učinkovitog pravnog sustava za otkrivanje, gonjenje i kažnjavanje djela koja predstavljaju proganjanje ili ozbiljnu nepravdu, i ako postoji dostupnost takve zaštite podnositelju zahtjeva. […]”

24. Člankom 11. te direktive propisuje se: „1. Državljani treće zemlje ili osobe bez državljanstva prestaju biti izbjeglice ako: […] (e) ako više ne mogu odbijati staviti se pod zaštitu države svojeg državljanstva jer više ne postoje okolnosti na temelju kojih im je priznat status izbjeglica; […] 2. Razmatrajući [stavak 1. točku (e)], države članice uzimaju u obzir podatak o tome je li promjena okolnosti značajna i stalna, da se strah od proganjanja više ne može smatrati osnovanim.”

C. Nacionalno pravo

25. Direktiva za kvalifikaciju prenesena je u pravo Ujedinjene Kraljevine (u daljnjem tekstu: UK) putem Immigration Rulesa (Pravila o imigraciji) ( 8 ) i Refugee or Person in Need of International Protection (Qualification) Regulationsa 2006. (Uredba o izbjeglici ili osobi kojoj je potrebna međunarodna zaštita (kvalifikacija) iz 2006.) ( 9 ).

26. Relevantna Pravila o imigraciji propisuju: „Opoziv ili odbijanje obnavljanja izbjegličkog statusa 338A. Osobi će se opozvati ili joj se neće obnoviti status izbjeglice iz članka 334. ako su ispunjeni uvjeti za primjenu bilo kojeg od članaka 339A do 339AB. Može se opozvati ili se ne obnoviti status izbjeglice iz članka 334. ako su ispunjeni uvjeti za primjenu članka 339AC. Status izbjeglice prestaje se primjenjivati (prestanak) 339A. Ovaj članak primjenjuje se ako ministar unutarnjih poslova utvrdi da se ispunio jedan ili više sljedećih uvjeta: […] (v.) ako osoba više ne može nastaviti odbijati zaštitu zemlje svojeg državljanstva, budući da su prestale okolnosti zbog kojih joj je priznat status izbjeglice; […] Razmatrajući točke (v.) i (vi.), ministar unutarnjih poslova uzet će u obzir podatak o tome je li promjena okolnosti značajna i stalna tako da se strah od proganjanja više ne može smatrati osnovanim.”

27. Članak 4. Uredbe o izbjeglici ili osobi kojoj je potrebna međunarodna zaštita (kvalifikacija) iz 2006. definira „davatelje zaštite” kako slijedi: „1. Odlučiti je li osoba izbjeglica ili osoba kojoj je potrebna međunarodna zaštita protiv proganjanja ili teške štete i pružiti zaštitu može: (a) država; ili (b) svaka stranka ili organizacija, uključujući međunarodne organizacije, koje kontroliraju državu ili bitan dio državnog područja države. 2. Smatrat će se da je zaštita općenito pružena kada čimbenici navedeni u stavku 1. točkama (a) i (b) poduzimaju razumne mjere s ciljem sprečavanja proganjanja ili trpljenja ozbiljne nepravde primjenom učinkovitog pravnog sustava za otkrivanje, gonjenje i kažnjavanje djela koja predstavljaju proganjanje ili ozbiljnu nepravdu, i ako osoba navedena u stavku 1. ima pristup takvoj zaštiti. 3. Kada procjenjuje je li osoba izbjeglica ili osoba kojoj je potrebna humanitarna zaštita, ministar unutarnjih poslova može ocijeniti kontrolira li međunarodna organizacija državu ili bitni dio njezina državnog područja i pruža li zaštitu kako je opisano u stavku 2.” [neslužbeni prijevod]

IV. Činjenice u glavnom postupku i zahtjev za prethodnu odluku

28. Osoba O. A. somalski je državljanin koji je došao u UK 2003. na temelju vize za višekratni ulazak kao supružnik njegove tadašnje supruge kojoj je izbjeglički status bio odobren u listopadu 2001. Osobi O. A. naknadno je odobren izbjeglički status kao osobi koja je bila uzdržavanik svoje tadašnje supruge. Upper Tribunal (Viši sud) utvrdio je da je ta osoba bila pripadnik određenog manjinskog klana i da potječe iz glavnog grada – Mogadiša. Nadalje, taj je sud također utvrdio da je tu osobu i njegovu tadašnju suprugu u ranim 1990-ima proganjala određena paravojna skupina i da su oboje bili fizički napadnuti i ranjeni u više navrata tijekom 1990-ih. Upper Tribunal (Viši sud) zatim je istaknuo da bi osoba O. A, ako je se vrati u Mogadiš, imala mogućnost zaposlenja, iako bi bila riječ o ograničenim radnim mjestima koja se mogu prilagoditi njezinoj smanjenoj pokretljivosti. Usto, Upper Tribunal (Viši sud) naveo je da osoba O. A. ima bliske članove obitelji u Mogadišu kojima bi se mogla obratiti za financijsku pomoć. Također, navedeno je da bi takvu pomoć mogao tražiti od svoje sestre (za koju se posljednje zna da je bila u Dubaiju (Ujedinjeni Arapski Emirati)) i od drugih pripadnika njegova klana u UK‑u ( 10 ).

29. Secretary of State for the Home Department (ministrica unutarnjih poslova, u daljnjem tekstu: MUP) 8. srpnja 2014. obavijestila je osobu O. A. o svojoj namjeri da opozove njegov izbjeglički status zbog promjene okolnosti u njegovoj zemlji podrijetla.

30. MUP je 27. travnja 2016. izdao nalog za deportaciju protiv osobe O. A. Nadalje, 27. rujna 2016. MUP je opozvao izbjeglički status osobi O. A prema članku 1.C stavku 5. Ženevske konvencije i isključio ga iz humanitarne zaštite članka 339.D Pravila o imigraciji. U dopisu od 27. rujna 2016. koji je poslan osobi O. A. MUP je naveo: „vi imate potporu vašeg klana u Mogadišu, a smjernice iz sudske prakse države upućuju na to da vaša sigurnost ne ovisi o dostupnosti potpore većinskog klana”. MUP je nadalje utvrdio da, ako osobu O. A. vrati u Somaliju, UK neće povrijediti svoje obveze iz članka 3. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP).

31. Osoba O. A. žalila se na te odluke. First‑tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) (United Kingdom) (Prvostupanjski sud) (Odjel za imigraciju i azil, Ujedinjena Kraljevina; u daljnjem tekstu: Prvostupanjski sud) 20. srpnja 2017. odbio je žalbu osobe O. A. Upper Tribunal (Viši sud) ukinuo je tu presudu zbog bitne pogreške koja se tiče prava, te je vratio predmet drugom članu istog First‑tier Tribunala (Prvostupanjski sud). Presudom od 30. siječnja 2018. First‑tier Tribunal (Prvostupanjski sud) utvrdio je da bi se povratkom osobe O. A. u Somaliju povrijedio članak 3. EKLJP‑a. Međutim, azil kao žalbeni razlog osobe O. A bio je odbijen.

32. Nakon što je MUP‑u odobreno podnošenje žalbe, 13. studenoga 2018. Upper Tribunal (Viši sud) ukinuo je presudu First‑tier Tribunala (Prvostupanjski sud).

33. O predmetu sada ispočetka odlučuje Upper Tribunal (Viši sud).

34. MUP tvrdi da je bio ovlašten, na temelju Pravila o imigraciji i članka 11. stavka 1. točke (e) Direktive za kvalifikaciju, te primjenjujući državne smjernice koje su utvrđene u presudama Upper Tribunala (Viši sud) MOJ i dr. (povratak u Mogadiš) Somalija CG [2014.] UKUT 00442 (IAC) (u daljnjem tekstu: presuda MOJ), zaključiti da je došlo do trajne promjene okolnosti u zemlji državljanstva osobe O. A., tako da u mjestu odakle je porijeklom – Mogadišu, većinski klanovi više ne proganjaju manjinske klanove i postoji učinkovita državna zaštita.

35. Osoba O. A. tvrdi da je znakovito, s obzirom na to da se u ovom slučaju radi o prestanku statusa, da je mišljenje MUP‑a suprotno ocjeni Ureda Visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice (u daljnjem tekstu: UNHCR) od lipnja 2014. u kojem je navedeno, u pogledu pitanja dostupnosti državne zaštite, da situacija u Mogadišu izaziva ozbiljnu zabrinutost i da su manjinski klanovi u posebno nepovoljnom položaju u Mogadišu, južnoj i centralnoj Somaliji. Osoba O. A. uvjerena je i tvrdi da je njezin strah od proganjanja u Mogadišu osnovan i da ga državna tijela u Mogadišu ne mogu zaštititi od takve ozbiljne nepravde. Ona također tvrdi da se analiza koju je proveo Upper Tribunal (Viši sud) u predmetu MOJ temeljila na pogrešnom razumijevanju državne zaštite. U skladu sa smjernicama o prestanku izbjegličkog statusa ( 11 ) državna zaštita mora se pružiti kroz državni sustav državnim mjerama. Međutim, ocjena u presudi MOJ da je u Mogadišu općenito dostupna državna zaštita temeljila se dijelom na dostupnosti pomoći i zaštite od članova obitelji i/ili drugih članova istog klana. Istodobno, članovi obitelji ili klana bili su privatni, ne‑državni subjekti. Prilikom ocjene jesu li se okolnosti zbog kojih je tužitelj postao izbjeglica (2003. godine) značajno i trajno promijenile tako da tužitelj više ne može „nastaviti [odbijati] zaštitu zemlje svojeg državljanstva”, bilo je zakonski nedopušteno uzeti u obzir zaštitu koju pružaju ne‑državni subjekti.

36. Upper Tribunal (Viši sud) smatrao je da je za rješenje spora potrebno tumačenje nacionalnih pravila kojima se provodi zakonodavstvo Unije o kvalifikaciji izbjeglica, konkretno, Direktive za kvalifikaciju.

37. Odlukom od 22. ožujka 2019. Upper Tribunal (London, United Kingdom) (Viši sud) (London, Ujedinjena kraljevina) odlučio je uputiti sljedeća pitanja: „1. Treba li ,zaštitu zemlje državljanstva' u smislu članka 11. stavka 1. točke (e) i članka 2. točke (e) (Direktive 2004/83/EZ (Direktiva o kvalifikaciji)) razumjeti kao državnu zaštitu? 2. Prilikom odlučivanja o tome postoji li osnovan strah od proganjanja u smislu članka 2. točke (e) [Direktive o kvalifikaciji] i o tome je li dostupna zaštita protiv takvih progona u skladu s člankom 7. [Direktive o kvalifikaciji], treba li ,kriterij zaštite' ili ,istragu o zaštiti' primijeniti na oba pitanja i, ako da, primjenjuju li se u svakom od tih slučajeva isti kriteriji? 3. Neovisno o primjenjivosti zaštite nedržavnih tijela iz članka 7. stavka 1. točke (b) [Direktive za kvalifikaciju] i ako je odgovor na prvo pitanje potvrdan, treba li djelotvornost ili dostupnost zaštite procijeniti samo u odnosu na zaštitne radnje/funkcije državnih tijela ili se mogu uzeti u obzir i zaštitne radnje/funkcije privatnih subjekata (civilno društvo) poput obitelji i/ili klanova? 4. Jesu li (kao što se predmnijeva u drugom i trećem pitanju) kriteriji koji uređuju ,istragu o zaštiti' koju valja provesti pri razmatranju prestanka statusa u okviru članka 11. stavka 1. točke (e) [Direktive za kvalifikaciju] isti kao i oni koji se trebaju primijeniti u okviru članka 7. ( 12 )?”

V. Uvodne napomene

38. Iz zahtjeva za prethodnu odluku očito je da se predmet pred sudom koji je uputio zahtjev odnosi na prestanak izbjegličkog statusa osobe O. A., njegovo isključenje iz humanitarne zaštite članka 339.D Pravila o imigraciji, te na to bi li njegovo vraćanje u Somaliju povrijedilo članak 3. EKLJP‑a ( 13 ) i stoga nužno članak 4. i članak 19. stavak 2. Povelje ( 14 ).

39. Međutim, pitanja koja je uputio Upper Tribunal (Viši sud) odnose se samo na prestanak izbjegličkog statusa, a ne na posebno pitanje hoće li se osoba O. A. naći u situaciji teškog siromaštva ako ga se vrati u Somaliju, čime bi se povrijedila jamstva iz članka 3. EKLJP‑a i nužno članka 4. i članka 19. stavka 2. Povelje.

40. Stoga, treba istaknuti da je jasno da u zahtjevu za prethodnu odluku postoji više činjeničnih utvrđenja koja nisu izravno relevantna za prestanak izbjegličkog statusa i konkretna postavljena pitanja. Jasno je da se ta druga činjenična utvrđenja odnose na druga pitanja pred sudom koji je uputio zahtjev ( 15 ). Stoga predlažem da se utvrde relevantne činjenice u odnosu na pitanja koja su postavljena Sudu, za razliku od onih koja to nisu.

41. Prije razmatranja konkretnih pitanja o prestanku izbjegličkog statusa, potrebno je istaknuti još neke uvodne napomene. Kao prvo, kako su i nezavisni odvjetnik J. Mazák ( 16 ) i Sud istaknuli u presudi od 2. ožujka 2010., Salahadin Abdulla i dr. (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08, EU:C:2010:105, t. 52.) jasno je iz uvodnih izjava 3., 16. i 17. Direktive 2004/83 da je Ženevska konvencija „kamen temeljac međunarodnog sustava zaštite izbjeglica”. Nadalje, Direktiva za kvalifikaciju donesena je u svrhu „vođenja nadležnih tijela država potpisnica” u primjeni Ženevske konvencije „na temelju zajedničkih koncepata i kriterija” ( 17 ).

42. Kao drugo, u dijelovima u kojima se tekst Direktive za kvalifikaciju razlikuje od teksta Ženevske konvencije te odredbe direktive ipak bi se trebale tumačiti što je bliže moguće temeljnim ciljevima same Ženevske konvencije. Članak 78. stavak 1. UFEU‑a ipak propisuje da Unijina zajednička politika azila i supsidijarne zaštite mora biti u skladu sa Ženevskom konvencijom, a članak 18. Povelje propisuje da je pravo na azil „zajamčeno […], uz poštovanje pravila iz Ženevske konvencije.” To znači da je zakonodavac Unije želio da bilo koje zakonodavne mjere, poput Direktive za kvalifikaciju, budu što je moguće više u skladu i s tekstom i s duhom Ženevske konvencije.

43. Kao treće, kako je očito iz uvodne izjave 10. Direktive za kvalifikaciju, sama direktiva mora se tumačiti na način koji poštuje temeljna načela iz Povelje ( 18 ), uključujući zahtjeve iz članka 1. Povelje koji propisuju poštovanje i zaštitu ljudskog dostojanstva ( 19 ).

VI. Analiza prethodnih pitanja

A. Prvo pitanje: značenje koncepta zaštite „države svojeg državljanstva” kako je naveden u članku 2. točki (c) i članku 11. stavku 1. točki (e) Direktive za kvalifikaciju

44. Prvo pitanje odnosi se na značenje koncepta „zaštite države svojeg državljanstva” kako je naveden u članku 2. točki (c) i članku 11. stavku 1. točki (e) Direktive za kvalifikaciju ( 20 ). Pitanje se u biti odnosi na to trebaju li se ovi pojmovi shvatiti tako da se odnose na državnu zaštitu ( 21 ).

45. Smatram da je očito i iz samog teksta i iz konteksta tih odredaba da, uz jednu važnu iznimku, upućivanje na „zaštitu države svojeg državljanstva” znači upućivanje na državnu zaštitu ( 22 ) države državljanstva tužitelja, u ovom slučaju, Somalije.

46. U svakom slučaju, jasno je iz presude od 2. ožujka 2010.Salahadin Abdulla i dr. (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08, EU:C:2010:105) da te odredbe treba shvatiti na taj način. Stoga je Sud primjerice u točkama 57. do 59. te presude naveo da je izbjeglica državljanin treće zemlje koji „zbog okolnosti koje postoje u njegovoj državi podrijetla, [ima] opravdan strah da će ga se osobno progoniti barem zbog jednog od pet razloga navedenih u Direktivi i Ženevskoj konvenciji. Te okolnosti upućivat će na to da treća država ne štiti svojeg državljanina od djela proganjanja. Te okolnosti razlog su zbog kojeg predmetnoj osobi nije moguće, ili zašto ona osnovano odbija, staviti se pod „zaštitu” države svojeg podrijetla u smislu članka 2. točke (c) Direktive, tj. u smislu sposobnosti te države da spriječi ili kazni djela proganjanja ( 23 )”.

47. Međutim, zbog cjelovitosti dodajem da iz odredaba članka 7. stavka 1. točke (b) i članka 7. stavka 2. Direktive za kvalifikaciju nužno proizlazi da u određenim slučajevima u kojima se primjenjuju strogi kriteriji, subjekti koji nisu država, poput stranaka ili organizacija, mogu umjesto države pružiti zaštitu koja je jednaka državnoj zaštiti. Detaljnije ću razmotriti ovo pitanje pri razmatranju trećeg pitanja.

B. Drugo pitanje: Kriterij zaštite – odnos između članka 2. točke (c) Direktive za kvalifikaciju (definicija „izbjeglice” – osnovani strah od proganjanja) i članka 7. Direktive za kvalifikaciju (dostupnost zaštite)

48. Drugo pitanje Upper Tribunala (Viši sud) usmjereno je na tumačenje članka 2. točke (c) i članka 7. Direktive za kvalifikaciju u kontekstu prestanka izbjegličkog statusa u skladu s člankom 11. stavkom 1. točkom (e) te direktive. Na to pitanje mora se odgovoriti uzimajući u obzir činjenicu da osoba O. A., koja je suočena s mogućim gubitkom izbjegličkog statusa u UK‑u, navodi strah od proganjanja od nedržavnih subjekata ( 24 ) i da u zemlji njegova državljanstva ne postoji učinkovita državna zaštita.

49. Nacionalni sud u biti pita ocjenjuje li se dostupnost zaštite protiv proganjanja, u smislu članka 7. Direktive za kvalifikaciju, samo kada se razmatra postoji li osnovani strah od proganjanja u skladu s člankom 2. točkom (c) te direktive ili provodi li se takva „istraga o zaštiti” također prilikom razmatranja je li dostupna zaštita od takvog proganjanja. Sud koji je uputio zahtjev također pita jesu li kriteriji u pogledu postojanja takve zaštite jednaki u obama slučajevima.

50. Iz zahtjeva za prethodnu odluku jasno je da se ovo pitanje postavlja zbog različitih presuda sudova Ujedinjenog Kraljevstva u pogledu koncepta „zaštite” iz članka 1.A stavka 2. Ženevske konvencije i stoga nužno iz članka 2. točke (c) Direktive za kvalifikaciju ( 25 ).

51. Prema prvom pristupu koji se temelji na presudi Court of Appeal of England and Wales (Žalbeni sud, Engleska i Wales, Ujedinjena Kraljevina) u predmetu AG i dr./Secretary of State for the Home Department [2006] EWCA Civ 1342, istraga o „zaštiti” pojavljuje se tek „u fazi razmatranja postoji li stvarna opasnost od trpljenja ozbiljne nepravde”.

52. Prema drugom pristupu koji je istaknuo Lord Hope of Craighead u predmetu Horvath/Secretary of State for the Home Department [2000] UKHL 37, [2001] 1 Appeal Cases 489, istraga o zaštiti pojavljuje se u dvjema različitim fazama. Tako je u predmetu Horvath [2000] UKHL 37, [2001] 1 Appeal Cases 489 naveo da „u slučajevima u kojima se tvrdi da proganjanje dolazi od nedržavnih subjekata, dostatnost državne zaštite relevantna je za razmatranje jesu li ispunjena oba kriterija – kriterij ,straha' i kriterij ,zaštite'. Pravilna polazišna točka za potrebe Konvencije, jednom kada je sud utvrdio da podnositelj zahtjeva ima stvaran i opravdan strah od ozbiljnog nasilja ili nečovječnog postupanja, je razmotriti je li ono čega se on boji ,proganjanje' u smislu Konvencije. U toj fazi, može li i želi li država pružiti zaštitu izravno se stavlja u pitanje holističkim pristupom definiciji koja se temelji na načelu surogatstva […] ( 26 )”

53. Sud koji je uputio zahtjev naveo je da je House of Lords (Dom lordova, Ujedinjena Kraljevina) u predmetu Horvath/Secretary of State for the Home Department [2000] UKHL 37 smatrao da ako se zaštita i koncept proganjanja ne bi promatrali kao međusobno ovisni, da bi bilo moguće kvalificirati osobe kao izbjeglice samo na temelju dokazivanja osnovanog straha od ozbiljne nepravde, iako bi od te nepravde bile potpuno zaštićene. Time bi se povrijedilo načelo surogatstva ( 27 ).

54. Smatram da je moguće zakomplicirati analizu onoga što je na koncu jedinstveni koncept koji odgovarajuće primjenjuje istovjetne kriterije u kontekstu primjene i članka 2. točke (c) i članka 7. Direktive za kvalifikaciju i, doista, članka 11. stavka 1. točke (e) te direktive ( 28 ).

55. Prilikom razmatranja bilo kojeg zahtjeva za izbjeglički status, mora se uvijek odgovoriti na pitanje je li podnositelj zahtjeva dokazao osnovani strah od proganjanja u skladu s člankom 2. točkom (c) Direktive za kvalifikaciju. Upotreba pojma „osnovani” strah u definiciji „izbjeglice” u članku 2. točki (c) Direktive za kvalifikaciju zahtijeva, među ostalim, analizu jesu li uvjeti u državi državljanstva ili podrijetla podnositelja zahtjeva takvi da objektivno opravdavaju strah podnositelja zahtjeva od proganjanja.

56. Prema mojem mišljenju, ovaj kriterij nužno zahtijeva objektivno razmatranje postoji li zaštita protiv proganjanja ( 29 ) u državi državljanstva podnositelja zahtjeva koju pružaju subjekti zaštite kako su definirani u članku 7. Direktive za kvalifikaciju i je li podnositelju zahtjeva takva zaštita dostupna ( 30 ).

57. Stoga se u biti slažem s Komisijinim navodom ( 31 ) da se izbjeglički status treba utvrditi prema jedinstvenom kriteriju zaštite koji ispunjava zahtjeve iz članka 7. Direktive za kvalifikaciju. Međutim, naglašavam da zaštita u državi državljanstva mora biti dostupna protiv svih počinitelja proganjanja kako su definirani člankom 6. Direktive za kvalifikaciju ( 32 ).

58. Strogo govoreći, iako ne postoji formalna definicija „zaštite” u članku 2. Direktive za kvalifikaciju, zaštita je u biti opisana u članku 7. stavku 2. Direktive za kvalifikaciju. To je slučaj kada davatelji zaštite navedeni u članku 7. stavku 1. Direktive za kvalifikaciju „poduzimaju razumne mjere s ciljem sprečavanja proganjanja […], među ostalim, primjenom učinkovitog pravnog sustava za otkrivanje, gonjenje i kažnjavanje djela koja predstavljaju proganjanje […] ( 33 ), i ako postoji dostupnost takve zaštite podnositelju zahtjeva ( 34 ).”

59. Stoga, trajna potreba za međunarodnom zaštitom (izbjeglički status) u slučajevima poput onoga u glavnom postupku određena je, među ostalim, sposobnošću, ili na neki drugi način, pružatelja zaštite da poduzimaju razumne mjere s ciljem sprečavanja nedržavnih subjekata da progone predmetnog tužitelja, među ostalim, primjenom učinkovitog pravnog sustava za otkrivanje, gonjenje i kažnjavanje takvih djela, među ostalim, nedržavnih subjekata ( 35 ).

60. Ako, iz bilo kojeg razloga, pružatelji zaštite ne uspiju ili ne mogu na druge načine poduzeti takve razumne mjere kako bi spriječile progon tužitelja, tada tužitelj, u načelu, ima pravo na status izbjeglice ( 36 ).

61. Stoga smatram da za potrebe utvrđivanja ima li osoba osnovani strah od proganjanja od nedržavnih subjekata u skladu s člankom 2. točkom (c) Direktive za kvalifikaciju, mora se uzeti u obzir dostupnost „zaštite” davatelja zaštite kako je opisana u članku 7. stavku 2. Direktive za kvalifikaciju. Ista analiza mora se provesti u pogledu prestanka izbjegličkog statusa u skladu s člankom 11. stavkom 1. točkom (e) Direktive za kvalifikaciju.

C. Treće pitanje: tumačenje koncepta „državne” zaštite iz članka 7. stavka 1. točke (a) Direktive za kvalifikaciju – Uključivanje zaštite klanova/obitelji

62. Problem istaknut u trećem pitanju je u središtu sljedećeg navoda. A to je: ako „zaštita države državljanstva” u smislu članka 11. stavka 1. točke (e) i članka 2. točke (c) Direktive za kvalifikaciju upućuje na državnu zaštitu u skladu s člankom 7. stavkom 1. točkom (a) Direktive za kvalifikaciju, može li takva zaštita također uključivati zaštitu ili zaštitne funkcije koje pružaju potpuno privatni subjekti, poput obitelji i/ili klanova koji mogu pružiti zaštitu tužitelju?

63. Činjenična utvrđenja Upper Tribunala (Viši sud) imaju određenu relevantnost u ovom kontekstu. Upper Tribunal (Viši sud) navodi da su se u pogledu „aktualne situacije u Mogadišu obje stranke oslonile na utvrđenja Upper Tribunala (Viši sud) u predmetu MOJ ( 37 )”. Relevantna utvrđenja u predmetu MOJ bila su, među ostalim, kako slijedi: „(ii.) Općenito, osoba koja je ,obični civil' (tj. nije povezana sa snagama sigurnosti, vladinom ili službenom upravom, NVO‑om ni međunarodnom organizacijom) se po povratku u Mogadiš nakon razdoblja odsutnosti neće suočiti sa stvarnom opasnošću od proganjanja ili opasnošću od nepravde za koje je potrebna zaštita na temelju članka 3. EKLJP‑a ili članka 15. stavka (c) Direktive o kvalifikaciji. […] (vii.) Osoba koja se nakon razdoblja odsutnosti vrati u Mogadiš potražit će svoju nuklearnu obitelj, ako ona živi u gradu, kako bi se ponovno privikla na tamošnji život i osigurala si sredstva za njega. Iako će povratnik možda zatražiti pomoć i od pripadnika klana koji mu nisu bliski srodnici, ona će vjerojatno biti pružena samo pripadnicima većinskih klanova, s obzirom na to da manjinski klanovi nemaju mnogo za ponuditi. (viii.) Značaj pripadnosti klanu u Mogadišu promijenio se. Sada klanovi potencijalno nude mehanizme socijalne potpore i pomažu u pogledu pristupa sredstvima za život i imaju manju zaštitnu funkciju nego ranije. U Mogadišu ne postoje paravojne postrojbe klanova, nasilje među klanovima ni diskriminatorno postupanje na temelju pripadnosti klanu, uključujući ni prema pripadnicima manjinskih klanova. […] (xi.) Samo one osobe koje nemaju potporu klana ili obitelji, koje ne primaju novac iz inozemstva i koje nemaju stvarne izglede osiguranja pristupa sredstvima za život nakon povratka suočit će se sa životnim okolnostima koje nisu prihvatljive u smislu humanitarne zaštite. (xii.) Dokazi jasno upućuju na to da nisu samo oni koji su porijeklom iz Mogadiša koji se sada općenito mogu vratiti živjeti u grad, a da se ne suoče sa stvarnom opasnošću od bijede iz članka 15. točke (c). S druge strane, nije realno očekivati preseljenje u grad osobe iz manjinskog klana koja nema prijašnje poveznice s gradom, nema novčanih sredstava ni drugi oblik klanske, obiteljske ili socijalne potpore, jer će u nedostatku sredstava za osiguranje doma i bez nekog oblika trajne financijske potpore postojati opasnost da neće imati drugog izbora nego živjeti u improviziranom smještaju unutar IRO kampova u kojima postoji stvarna mogućnost života u uvjetima koji su ispod prihvatljivih humanitarnih standarda ( 38 ).”

64. U ovom zahtjevu za prethodnu odluku Upper Tribunal (Viši sud) naveo je da je ranija odluka iz presude MOJ pretpostavila da „iako relevantna zaštita mora biti državna zaštita, ocjena učinkovitosti te zaštite zahtijeva razmatranje zaštitnih funkcija u širem smislu kako bi se obuhvatile i one koje pružaju obitelji i klanovi. Očito je da je sličan pristup prihvatio i Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) u pogledu koncepta zaštite protiv nečovječnog postupanja iz članka 3. EKLJP u predmetu R. H. protiv Švedske (Tužba br. 4601/01) od 10. rujna 2015. u točki 73.[ ( 39 )]. U skladu s navedenim, postoji značajan nedostatak jasnoće u pogledu značenja pojma „zaštita” iz članka 11. stavka 1. točke (e) i članka 2. točke ([c]) Direktive za kvalifikaciju ( 40 )”.

65. Vraćajući se na činjenice predmetnog slučaja, kao što sam već naveo, Upper Tribunal (Viši sud) nadalje je utvrdio da osoba O. A. ima članove bliske obitelji u Mogadišu kojima bi se mogao obratiti za financijsku pomoć. Takvu pomoć mogao bi tražiti i od svoje sestre (koja, kako se čini, živi u Ujedinjenim Arapskim Emiratima) i drugih pripadnika njegova klana u Ujedinjenom Kraljevstvu.

66. Čini se da iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi – iako nema izričitih utvrđenja u tom pogledu – da je Upper Tribunal (Viši sud) smatrao da bi dostupnost klanskog i obiteljskog sustava potpore pružila osobi O. A. sustav potpore koji bi bio jednak alternativnom obliku zaštite, iako, čini se, to bi bilo prvenstveno kroz financijsku i druge oblike praktične potpore, a ne kroz potporu koja je namijenjena zaštiti njegove osobne sigurnosti.

67. S obzirom na prethodno navedeno, pitanje se zapravo svodi na to može li navodna dostupnost takve financijske i druge praktične potpore od privatnih subjekata ispuniti, barem dijelom, zahtjeve iz članka 7. Direktive za kvalifikaciju kad je riječ o bilo kojoj istrazi o zaštiti. Prema mojem mišljenju, jasno je i iz teksta i općeg konteksta članka 7. da ne može.

68. Članak 7. stavak 1. točka (b) Direktive za kvalifikaciju propisuje da zaštitu mogu pružiti država ili: „stranke ili organizacije, uključujući međunarodne organizacije, koje kontroliraju državu ili bitni dio državnog područja.”

69. Stoga je očito iz teksta članka 7. stavka 1. točke (b) Direktive za kvalifikaciju da stranke ili organizacije o kojima je riječ moraju kontrolirati državu ili bitni dio područja te države. Članak 7. stavak 2. Direktive za kvalifikaciju nadalje zahtijeva da te stranke ili organizacije također moraju poduzeti razumne mjere s ciljem sprečavanja proganjanja ili trpljenja ozbiljne nepravde „primjenom učinkovitog pravnog sustava za otkrivanje, gonjenje i kažnjavanje djela koja predstavljaju proganjanje ili ozbiljnu nepravdu”.

70. Sve navedeno znači da te stranke ili organizacije moraju nastojati primjenjivati ili kopirati državni suverenitet (ili nešto što mu je slično) u tužiteljevoj zemlji podrijetla jer upućivanje na „kontroliranje države” u članku 7. stavku 1. točki (b) Direktive za kvalifikaciju znači i podrazumijeva nužno to. Konkretno, te stranke ili organizacije moraju nastojati pružiti policijski i pravosudni sustav koji se temelji na ljudskom dostojanstvu i vladavini prava kako bi bile obuhvaćene područjem primjene ove odredbe. Kako je nezavisni odvjetnik J. Mazák naveo u svojem Mišljenju u predmetu Salahadin Abdulla i dr. (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08, EU:C:2009:551), ti zakonski zahtjevi „zahtijevaju prisustvo subjekta zaštite koji ima autoritet, organizacijsku strukturu i sredstva, među ostalim, za održavanje minimalne razine zakona i reda u državi čiji je izbjeglica državljanin ( 41 )”.

71. Francuska vlada u svojim pisanim očitovanjima i na raspravi 27. veljače uputila je na vodeću presudu Coura nationale du droit d’asile (Nacionalni sud za azil, Francuska, u daljnjem tekstu: CNDA) od 3. svibnja 2016., br. 15033525. U točki 4. te presude CNDA je smatrao da „kada je utvrđeno da ne postoji državna zaštita, određena druga tijela koja su detaljno definirana u članku L. 713‑2 [Zakon o ulasku i boravku stranih državljana i pravo na azil] ( 42 ) mogu pružiti zaštitu koju država na svojem državnom području nije u mogućnosti pružiti; među tim tijelima, organizacije koje kontroliraju bitni dio državnog područja su one koje imaju stabilne institucionalne strukture koje im omogućavaju izvršavanje isključive i trajne civilne i oružane kontrole na određenom području na kojem država više ne ispunjava obveze ili ne izvršava svoju suverenu vlast; kada se ispune ti konstitutivni elementi, te pod uvjetom da sama ta organizacija nije počinitelj navodnog proganjanja, mora se utvrditi je li za predmetnu osobu zamjenska zaštita koju pruža ta organizacija, dostupna, učinkovita i trajna ( 43 ).”

72. Smatram da bi bilo teško poboljšati ovu točku iz CNDA‑ove presude koja sažeto izražava bit članka 7. stavka 1. točke (b). Prema mojem mišljenju, točno predstavlja stajalište europskog zakonodavca iz članka 7. Direktive za kvalifikaciju i, doista, tumačenje te odredbe koju je ovaj Sud već iznio u presudi od 2. ožujka 2010.Salahadin Abdula i dr. (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08, EU:C:2010:105).

73. Smatram da nije potrebno, barem kad je riječ o ovom predmetu, ići u više detalja od ovoga s obzirom na to da ništa u zahtjevu za prethodnu odluku ne upućuje na to da bi struktura obiteljske potpore ili klanski sustav u Somaliji, konkretnije u Mogadišu, uopće mogli ispuniti taj zahtjev, iako je na nacionalnom sudu da to provjeri.

74. Ipak, potpuno uzimajući u obzir ranija općenita utvrđenja Upper Tribunala (Viši sud) u presudi MOJ (koja je Upper Tribunal (Viši sud) donio za potrebe ovog slučaja) i konkretna utvrđenja u pogledu osobe O. A. u ovom slučaju, dokazi očito pokazuju da klanski sustav u Mogadišu pruža neformalnu – iako, bez sumnje, važnu – strukturu socijalne podrške. Kako je Upper Tribunal (Viši sud) naveo, razumno je očekivati da osoba O. A. može zatražiti financijsku pomoć od članova obitelji (a možda i od članova svojeg klana) u slučaju da ga se vrati u Mogadiš. Na ta utvrđenja odgovorit ću u sljedećim točkama.

75. Kao prvo, dostupnost takve financijske pomoći nije izravno relevantna u kontekstu prestanka izbjegličkog statusa. Međutim, kako sam već istaknuo, može biti relevantna za posebno pitanje da li bi deportacija bivšeg izbjeglice u Somaliju izložila tu osobu stvarnoj opasnosti od krajnjeg i teškog materijalnog siromaštva, te tako povrijedila jamstva u pogledu nečovječnog i ponižavajućeg postupanja iz članka 3. EKLJP‑a i, nužno, članak 4. Povelje. Smatram da je to pravo objašnjenje za odluke poput one u predmetu R. H. protiv Švedske ( 44 ) na koju je upućivao Upper Tribunal (Viši sud), čije ću detalje ovdje razmotriti.

76. Kao drugo, u tim činjeničnim utvrđenjima ne postoji ništa što bi upućivalo na to da taj klanski i obiteljski sustav potpore kontrolira Somaliju ili bilo koji dio državnog područja na način koji je opisan u članku 7. stavku 1. točki (b). Niti se predlaže da ti privatni subjekti nastoje provoditi kvazi‑policijski i pravosudni sustav koji se temelji na ljudskom dostojanstvu i vladavini prava, niti čak da oni nastoje uspostaviti takav policijski ili pravosudni sustav.

77. Daljnje razmatranje odnosi se na to da se članak 7. stavak 1. točka (b) Direktive za kvalifikaciju razlikuje od teksta Ženevske konvencije u dijelu u kojem propisuje da zaštitu mogu pružiti nedržavni subjekti, uključujući međunarodne organizacije. Iako se snažno zagovaralo da u tom pogledu članak 7. stavak 1. točka (b) Direktive za kvalifikaciju zapravo nije u skladu s odredbama Ženevske konvencije ( 45 ), možda je dovoljno za potrebe ovog slučaja istaknuti da je zakonodavac Unije vjerojatno time želio uzeti u obzir suvremena iskustva s obzirom na to da je ta konvencija stupila na snagu prije više desetljeća, tj. 22. travnja 1954. To uključuje humanitarnu intervenciju Ujedinjenih naroda, intervenciju multinacionalnih vojnih snaga u određenim slučajevima i fenomen „propalih” država u kojima je opći aparat tradicionalne države jednostavno prestao postojati u bilo kakvom značajnom smislu. Jasno je da takav razvoj autori Ženevske konvencije nisu predvidjeli jer se postojanje zaštite temelji na funkcionalnom državnom aparatu.

78. S obzirom na sve prethodno navedeno, smatram da se mora pretpostaviti, da čak i ako se tekst Ženevske konvencije čita na taj način, da je zakonodavac Unije ipak želio da se poštuju temeljni ciljevi Ženevske konvencije. Stoga, članak 7. stavak 1. točka (b) Direktive za kvalifikaciju treba se tumačiti s tim temeljnim ciljem na umu. Zaštita koja je predviđena Ženevskom konvencijom je, u biti, prvenstveno tradicionalna zaštita koju pruža država, a osobito djelotvorni pravosudni i policijski sustav utemeljen na vladavini prava.

79. Sve navedeno potvrđuje zaključak da zaštita koju pružaju nedržavni subjekti predviđena člankom 7. stavkom 1. točkom (b) Direktive za kvalifikaciju nije zaštita koju mogu pružiti potpuno privatne stranke – poput, primjerice, privatnog društva koje štiti ograđeno stambeno područje ( 46 ) – nego je ona koju pružaju nedržavni subjekti koji kontroliraju cijeli ili bitni dio državnog područja i koji nastoje oponašati tradicionalne državne funkcije pružanjem ili podupiranjem djelotvornog pravosudnog i policijskog sustava koji se temelji na vladavini prava. Drugim riječima, članak 7. stavak 1. točka (b) Direktive za kvalifikaciju stoga se treba tumačiti kao, u biti, dodatna i iznimna odredba koja u obzir uzima suvremeno iskustvo o kojem sam već govorio gdje, iznimno, državu državljanstva u potpunosti ili u dijelu kontroliraju nedržavni subjekti koji u biti nastoje ponovno uspostaviti pravosudne i policijske sustave tradicionalnog državnog aparata.

1. Odluka ESLJP‑a u predmetu R. H. protiv Švedske

80. U donošenju ovog zaključka nisam zanemario presudu ESLJP‑a u predmetu R. H. protiv Švedske ( 47 ) na koju upućuje Upper Tribunal (Viši sud) i na koju su također uputile stranke na raspravi. Kako se i u samoj toj presudi navodi, ona se velikim dijelom temeljila na činjenicama tog konkretnog slučaja. U toj je presudi ESLJP razmatrao tužiteljičine tvrdnje u kojima je navodila da će joj se povrijediti prava iz članka 3. EKLJP‑a ako je se vrati u Mogadiš. ESLJP je smatrao da deportacija tužiteljice R. H., čiji je zahtjev za azil prethodno odbijen, u Somaliju (i, konkretno, u Mogadiš), ne bi povrijedila zabranu mučenja ili nečovječnog i ponižavajućeg postupanja ili kazne iz članka 3. EKLJP‑a ( 48 ).

81. U tom pogledu tužiteljica je tvrdila da će je izložiti stvarnoj opasnosti ako se protiv nje izvrši nalog o izgonu jer je njezini ujaci žele ubiti zbog toga što nije pristala na prisilni brak prije nego je izbjegla iz Somalije ili da će je po povratku ponovno prisiliti na brak protiv njezine volje. Ona je također tvrdila da je općenita situacija u Somaliji vrlo nepovoljna za žene, osobito za one koje nemaju potporu muškaraca. Stoga, postoji opasnost da će morati živjeti sama u izbjegličkom kampu što bi je izložilo ozbiljnoj opasnosti ( 49 ). ESLJP je najprije utvrdio da ne postoje naznake da je situacija u Mogadišu takve prirode da je svaka osoba koja se nalazi u gradu izložena stvarnoj opasnosti od postupanja protivnog članku 3. EKLJP‑a. Sud je zatim razmotrio tužiteljičine osobne okolnosti po povratku. Sud je odbio njezine tvrdnje koje se tiču činjenica, te je to ovako obrazložio: „73. Ukratko, sud smatra da postoje značajne nedosljednosti u tužiteljičinim podnescima. Tvrdnje koje se odnose na njezina osobna iskustva i opasnosti kojima će biti izložena po povratku nisu uvjerljive. U skladu s time, nema temelja za utvrđenje da bi po povratku u Mogadiš bila sama, uz opasnosti koje takva situacija podrazumijeva. Usto, sud napominje da je tužiteljica bila obaviještena o smrti svojeg oca 2010. i svoje majke 2011., što upućuje na to da je zadržala kontakte u Mogadišu. Nadalje, njezina obitelj živi u gradu, uključujući njezina brata i ujake. Stoga, treba smatrati da joj je dostupna i obiteljska podrška i mreža zaštite muških članova obitelji. Usto, nije dokazano da tužiteljica ne bi imala drugog izbora nego živjeti u izbjegličkim i IRO kampovima. 74. Stoga, ne zanemarujući težak položaj žena u Somaliji, uključujući i u Mogadišu, sud u ovom konkretnom slučaju ne smatra da bi tužiteljica bila izložena stvarnoj opasnosti od postupanja protivnog članku 3. [EKLJP‑a] ako se vrati u taj grad. Stoga, njezina deportacija u Mogadiš ne bi značila povredu te odredbe.”

82. Iako je točno da je postojanje strukture obiteljske potpore bio čimbenik koji je u određenom dijelu utjecao na zaključak suda da tužiteljica ne bi bila izložena opasnosti od postupanja protivnog članku 3. EKLJP‑a ako se vrati u Mogadiš, ne može se u ovom konkretnom pogledu tvrditi da je odluka u predmetu R. H. protiv Švedske oblikovala neko šire načelo. To je također očito iz činjenice da je sud njezine izjave smatrao nepouzdanima ( 50 ). Jasno je da je upućivanje ESLJP‑a na dokaz o obiteljskim vezama i praktičnoj potpori u Mogadišu i drugdje bio, u biti, u svrhu dovođenja u pitanje istinitosti tužiteljičinih izjava.

83. Čak i da je situacija drukčija, mora se podsjetiti da je kriterij zaštite propisan člankom 7. stavkom 1. točkom (b) Direktive za kvalifikaciju prilično različit od kriterija koji zabranjuje izgon osobe u državu u kojoj postoji ozbiljna opasnost od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja iz članka 3. EKLJP‑a ili, također, iz članka 4. i članka 19. stavka 2. Povelje. U skladu s navedenim, smatram da ta odluka nije od velike pomoći u odnosu na konkretna pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev u pogledu tumačenja Direktive za kvalifikaciju.

84. Stoga smatram da u skladu s člankom 7. stavkom 1. i člankom 11. stavkom 1. točkom (e) Direktive za kvalifikaciju „zaštitu” može pružiti država ili, podredno, nedržavni subjekti koji kontroliraju cijeli ili bitni dio državnog područja i koji nastoje oponašati tradicionalne državne funkcije pružanjem ili podupiranjem djelotvornog pravosudnog i policijskog sustava koji se temelji na vladavini prava. Puka financijska i/ili materijalna pomoć koju pružaju nedržavni subjekti ispod je praga zaštite koji zahtjeva članak 7. Direktive za kvalifikaciju.

D. Četvrto pitanje: Tumačenje članka 11. stavka 1. točke (e) Direktive za kvalifikaciju

85. Posljednje pitanje odnosi se na tumačenje članka 11. stavka 1. Direktive za kvalifikaciju koji propisuje prestanak izbjegličkog statusa i, konkretno, podrazumijeva li upućivanje na „zaštitu države svojeg državljanstva” u članku 11. stavku 1. točki (e) da je svaka istraga o prirodi dostupne zaštite u toj državi u kontekstu odluke o prestanku u biti ista kao ona propisana člankom 7. kad je riječ o odobravanju takvog statusa.

86. Članak 11. stavak 1. propisuje okolnosti u kojima državljanin treće države prestaje biti izbjeglica. U relevantnim dijelovima propisuje se kako slijedi: „Državljani treće zemlje ili osobe bez državljanstva prestaju biti izbjeglice: […] (e) ako više ne mogu odbijati staviti se pod zaštitu države svojeg državljanstva jer više ne postoje okolnosti na temelju kojih im je priznat status izbjeglica.”

87. U tom pogledu članak 11. stavak 1. točka (e) Direktive za kvalifikaciju gotovo doslovno preuzima odredbu članka 1.C stavka 5. Ženevske konvencije. Ta potonja odredba također propisuje koji se uvjeti moraju ispuniti za prestanak ili ukidanje izbjegličkog statusa. „Ova Konvencija neće se primjenjivati na osobe koje ispunjavaju uvjete odjeljka A u sljedećim slučajevima:: […] (5) ako osoba više ne može nastaviti odbijati zaštitu zemlje svojeg državljanstva, budući da su prestale okolnosti zbog kojih joj je priznat status izbjeglice; […]”

88. Jasno je iz teksta Ženevske konvencije i – kritički, za potrebe ovog slučaja – Direktive za kvalifikaciju, da se i odobravanje i prestanak izbjegličkog statusa odnose na pitanje nužnosti. Kao što podnositelj zahtjeva koji može dokazati osnovani strah od proganjanja ima pravo na izbjeglički status, obrnuto je također slučaj. Ako su se okolnosti zbog koji postoji potreba za međunarodnom zaštitom i odobravanjem izbjegličkog statusa dovoljno promijenile tako da međunarodna zaštita više nije potrebna, tada, u načelu, izbjeglički status može prestati ( 51 ).

89. Kako propisuje članak 11. stavak 2. Direktive za kvalifikaciju, promjena okolnosti mora, naravno, biti „značajna i stalna” i kako je ovaj Sud naveo u točki 73. presude od 2. ožujka 2010.Salahadin Abdulla i dr. (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08, EU:C:2010:105) to znači da će se to dogoditi „kada se čimbenici na kojima se temelji izbjegličin strah od proganjanja smogu smatrati trajno iskorijenjenima”. Sve navedeno znači da bi država članica trebala pristupiti pitanju prestanka izbjegličkog statusa s oprezom, te kada je to potrebno, vjerovati osobi koja ima izbjeglički status. Ipak, prema riječima Suda, tamo gdje se opasnost od proganjanja može smatrati „trajno iskorijenjenom” izbjeglički status može se opozvati.

90. Međutim, ključna točka ostaje: i dodjela i prestanak međunarodne zaštite u biti su simetrični. Upravo to jasno proizlazi iz točaka 65. do 70. presude Suda od 2. ožujka 2010., Salahadin Abdulla i dr. (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08, EU:C:2010:105) koje glase kako slijedi: „Članak 11. stavak 1. točka (e) Direktive, na isti način kao i članak 1.C stavak 5. Ženevske konvencije, propisuje da se osobu prestaje smatrati izbjeglicom kada prestanu postojati okolnosti zbog kojih joj je dodijeljen taj status, tj., drugim riječima, kada više ne ispunjava uvjete za status izbjeglice. Propisujući da zbog toga što su te okolnosti „prestale postojati” državljanin „ne može nastaviti odbijati zaštitu zemlje svojeg državljanstva”, taj članak samim svojim tekstom utvrđuje uzročnu vezu između promjene okolnosti i nemogućnosti predmetne osobe da nastavi odbijati zaštitu i stoga zadrži izbjeglički status, tako da njegov izvorni strah od proganjanja očito više nije osnovan. U dijelu u kojem propisuje da državljanin „više ne može odbijati” staviti se pod zaštitu države svojeg državljanstva, članak 11. stavak 1. točka (e) Direktive podrazumijeva da je„zaštita” o kojoj je riječ ista ona koja do tog trenutka nije postojala, tj. zaštita protiv djela proganjanja propisanih Direktivom. Na taj način, okolnosti koje dokazuju nemogućnost države podrijetla ili, suprotno, njezinu mogućnost da osigura zaštitu protiv djela proganjanja predstavlja ključni element u ocjeni koja dovodi do odobravanja ili, ovisno o slučaju, ako se dođe do suprotnog zaključka, prestanka izbjegličkog statusa. Stoga, izbjeglički status prestaje postojati u slučajevima u kojima predmetni državljanin očito više nije izložen, u svojoj državi podrijetla, okolnostima koje dokazuju da mu ta država ne može jamčiti zaštitu protiv djela proganjanja protiv njega osobno zbog jednog od pet razloga navedenih u članku 2. točki (c) Direktive. Stoga, takav prestanak podrazumijeva da je promjena okolnosti otklonila razloge koji su doveli do odobravanja izbjegličkog statusa. Kako bi se došlo do zaključka da izbjegličin strah od proganjanja više nije osnovan, prema članku 7. stavku 2. Direktive, nadležna tijela moraju provjeriti, uzimajući u obzir izbjegličinu osobnu situaciju, da su pružatelj ili pružatelji zaštite u trećoj zemlji o kojoj je riječ poduzeli razumne mjere za sprečavanje proganjanja te da stoga primjenjuju, među ostalim, učinkoviti pravni sustav za otkrivanje, gonjenje i kažnjavanje djela koja predstavljaju proganjanje i da će predmetnom državljaninu takva zaštita biti dostupna ako mu prestane izbjeglički status ( 52 )”.

91. Slijedom toga, priroda istrage o zaštiti u obama slučajevima ( 53 ) je u biti ista. Izbjeglički status odobrit će se kada ta zaštita ne postoji i, sukladno tomu, potreba za izbjegličkim statusom prestat će kada su se okolnosti u državi podrijetla trajno promijenile ( 54 ) tako da su odgovarajuće razine zaštite dostupne u državi državljanstva podnositelja zahtjeva i da mu je ona dostupna.

VII. Zaključak

92. U skladu s prethodno navedenim predlažem da se na pitanja koja je uputio Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) London (United Kingdom) (Viši sud) (Odjel za imigraciju i azil) (London, Ujedinjena Kraljevina) odgovori kako slijedi: Koncept „zaštita države svojeg državljanstva” iz članka 2. točke (c) i članka 11. stavka 1. točke (e) Direktive Vijeća 2004/83/EZ od 29. travnja 2004. o minimalnim standardima za kvalifikaciju i status državljana treće zemlje ili osoba bez državljanstva kao izbjeglica ili osoba kojima je na drugi način potrebna međunarodna zaštita te o sadržaju odobrene zaštite prvenstveno se odnosi na državnu zaštitu tužiteljeve države državljanstva. Ipak, iz odredaba članka 7. stavka 1. točke (b) i stavka 2. Direktive 2004/83 nužno proizlazi da u određenim slučajevima subjekti koji nisu država, poput stranaka ili organizacija, umjesto države mogu pružiti zaštitu koja se smatra jednaka državnoj zaštiti ako ti nedržavni subjekti kontroliraju cijeli ili bitni dio države te nastoje oponašati tradicionalne državne funkcije pružanjem ili podupiranjem djelotvornog pravosudnog i policijskog sustava koji se temelji na vladavini prava. Puka financijska i/ili materijalna pomoć koju pružaju nedržavni subjekti ispod je praga zaštite koji se zahtijeva člankom 7. Direktive 2004/83. Za utvrđivanje ima li osoba osnovani strah od proganjanja od nedržavnih subjekata u skladu s člankom 2. točkom (c) Direktive 2004/83, dostupnost „zaštite” pružatelja zaštite, kako je opisana u članku 7. stavku 2. te direktive, mora se uzeti u obzir. Ista analiza mora se provesti u pogledu prestanka izbjegličkog statusa u skladu s člankom 11. stavkom 1. točkom (e) Direktive 2004/83. Pojam „zaštita države svojeg državljanstva” u članku 11. stavku 1. točki (e) Direktive 2004/83 podrazumijeva da je bilo koja istraga o prirodi dostupne zaštite u toj državi u kontekstu odluke o prestanku statusa, ista onoj propisanoj člankom 7. te direktive. Za donošenje zaključka da izbjegličin strah od proganjanja više nije osnovan, prema članku 7. stavku 2. Direktive 2004/83, nadležna tijela moraju provjeriti, uzimajući u obzir izbjegličinu osobnu situaciju, da su pružatelj ili pružatelji zaštite u trećoj zemlji o kojoj je riječ poduzeli razumne mjere za sprečavanje proganjanja te da stoga primjenjuju, među ostalim, učinkoviti pravni sustav za otkrivanje, gonjenje i kažnjavanje djela koja predstavljaju proganjanje i da će predmetnom državljaninu takva zaštita biti dostupna ako mu prestane izbjeglički status.

( 1 ) Izvorni jezik: engleski

( 2 ) Ženevska konvencija o statusu izbjeglica od 28. srpnja 1951., koja je stupila na snagu 22. travnja 1954. (United Nations Treaty Series, Vol. 189, str. 150., br. 2545, 1954.). Dopunjena je Protokolom o statusu izbjeglica od 31. siječnja 1967., koji je stupio na snagu 4. listopada 1967. (u daljnjem tekstu: Ženevska konvencija).

( 3 ) O’Sullivan M, „Acting the Part: Can Non‑State Entities Provide Protection Under International Refugee Law?”, International Journal of Refugee Law, vol 24, Oxford University Press, 2012., str. 89.

( 4 ) Članak 2. točka (a) Direktive Vijeća 2004/83/EZ od 29. travnja 2004. o minimalnim standardima za kvalifikaciju i status državljana treće zemlje ili osoba bez državljanstva kao izbjeglica ili osoba kojima je na drugi način potrebna međunarodna zaštita te o sadržaju odobrene zaštite (u daljnjem tekstu: Direktiva za kvalifikaciju) propisuje da se međunarodna zaštita odnosi na status izbjeglice i status osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita kako su definirani u toj direktivi. Ženevska konvencija odnosi se samo na izbjeglice i njihov odgovarajući status.

( 5 ) Potrebno je pojašnjenje. Direktiva za kvalifikaciju stavljena je izvan snage s učinkom od 21. prosinca 2013. Direktivom 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL 2011., L 337, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248. i ispravak SL 2020., L 76, str. 37.). Uvodna izjava 50. Direktive 2011/95 propisuje da „u skladu s člancima 1., 2. i člankom 4.a stavkom 1. Protokola (br. 21) o stajalištu Ujedinjene Kraljevine i Irske u pogledu područja slobode, sigurnosti i pravde, koji je priložen uz UEU i UFEU, i ne dovodeći u pitanje članak 4. tog Protokola, Ujedinjena Kraljevina i Irska ne sudjeluju u donošenju ove Direktive, nisu njom vezani niti se ona na njih primjenjuje”. Međutim, uvodna izjava 38. Direktive za kvalifikaciju propisuje da „u skladu s člankom 3. Protokola o stajalištu Ujedinjene Kraljevine i Irske, dodanog Ugovoru o Europskoj uniji i Ugovoru o osnivanju Europske zajednice, Ujedinjena Kraljevina je izvijestila, pismom od 28. siječnja 2002., o svojoj želji za sudjelovanjem u donošenju i primjeni ove Direktive”. Sve ovo navodim kako bih istaknuo da se Direktiva za kvalifikaciju nastavila primjenjivati na Ujedinjenu Kraljevinu, unatoč činjenici da je stavljena izvan snage i zamijenjena Direktivom 2011/95 što se tiče većine država članica.

( 6 ) Presuda od 2. ožujka 2010., Salahadin Abdulla i dr. (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08, EU:C:2010:105). U tom predmetu radilo se o prestanku statusa tužitelja kojima je Njemačka prethodno odobrila status izbjeglica na temelju njihova proganjanja u Iraku tijekom režima Saddama Husseina. Nakon pada tog režima, zahvaljujući invaziji Sjedinjenih Država, njemačka tijela željela su opozvati njihov status izbjeglica. Iako se stoga predmet prvenstveno odnosio na tumačenje članka 11. stavka 1. točke (e) Direktive o kvalifikaciji koji se odnosi na prestanak statusa, Sud je svejedno en passant (u točki 75.) naveo da se članak 7. stavak 1. te direktive ne protivi „zaštiti koju osigurava međunarodna organizacija, uključujući zaštitu koja se osigurava prisutnošću multinacionalne vojske na državnom području treće države”.

( 7 ) SL 2020., L 29, str. 1.

( 8 ) Dostupno na https://www.gov.uk/guidance/immigration‑rules/immigration‑rules‑part-11-asylum

( 9 ) S. I. 2006/2525.

( 10 ) Vidjeti točku 29. zahtjeva za prethodnu odluku Sudu od 22. ožujka 2019. u kojoj je Upper Tribunal (Viši sud) iznio svoju ocjenu spornih činjenica.

( 11 ) Vidjeti Smjernice o međunarodnoj zaštiti: Prestanak izbjegličkog statusa prema članku 1.C stavku 5. i 6. Konvencije o statusu izbjeglica iz 1951. (klauzule o „Prestanku okolnosti”), HCR/GIP/03/03, 10. veljače 2003., stavak 15., str. 5.

( 12 ) Francuska vlada smatra da prvo i drugo pitanje suda koji je uputio zahtjev zadržava tiskarsku pogrešku s obzirom na to da se umjesto upućivanja na članak 2. točku (e) Direktive za kvalifikaciju koji definira pojam „osoba koja ispunjava uvjete za supsidijarnu zaštitu” trebalo uputiti na članak 2. točku (c) te direktive koji definira pojam „izbjeglica”. Ja se slažem. Članak 11. Direktive za kvalifikaciju, koji je predmet prvog pitanja, i postojanje „osnovanog straha od proganjanja” na koji se upućuje u drugom pitanju, odnosi se samo na izbjeglice. Nadalje, osobi O. A. 2003. dodijeljen je status izbjeglice, a ne supsidijarna zaštita. Stoga, glavni postupak odnosi se na prestanak izbjegličkog statusa u skladu s člankom 11. Direktive za kvalifikaciju, a ne na prestanak supsidijarne zaštite u skladu s člankom 16. te direktive. Stoga smatram da se prvo i drugo pitanje Upper Tribunala (Viši sud) zapravo odnose na članak 2. točku (c) te direktive. Prema tome, ograničit ću svoje mišljenje na tumačenje pravila Unije koja se primjenjuju na izbjeglice, a ne na ona koja se odnose na supsidijarnu zaštitu.

( 13 ) U skladu s člankom 52. stavkom 3. Povelje, kada prava zajamčena njezinim člankom 4. odgovaraju onima zajamčenima člankom 3. EKLJP‑a, značenje i opseg primjene navedenih prava jednaki su onima iz navedenog članka 3. EKLJP‑a. Vidjeti presudu od 24. travnja 2018.MP (Supsidijarna zaštita osobe koja je bila žrtva mučenja) (C‑353/16, EU:C:2018:276, t. 37.).

( 14 ) Članak 19. stavak 2. Povelje propisuje da nitko ne smije biti udaljen u državu u kojoj postoji ozbiljna opasnost da bude podvrgnut nečovječnom ili ponižavajućem postupanju.

( 15 ) Sud koji je uputio zahtjev nije naveo mogućnost da se osobi O. A. dodijeli supsidijarna zaštita u slučaju prestanka njegova izbjegličkog statusa. U tom pogledu, Sud je u presudi od 2. ožujka 2010., Salahadin Abdulla i dr. (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08, EU:C:2010:105, t. 80.) naveo da „u okviru sustava Direktive, prestanak izbjegličkog statusa nema utjecaja na pravo predmetne osobe da zatraži dodjelu supsidijarne zaštite u slučaju u kojem postoje svi čimbenici na koje se upućuje u članku 4. te direktive, koji su nužni za utvrđivanje da je ona kvalificirana za takvu zaštitu prema članku 15. te direktive.” Članak 2. točka (e) Direktive za kvalifikaciju propisuje da u slučajevima u kojima podnositelj zahtjeva ne ispunjava uvjete za dodjelu statusa izbjeglice, ali za koju se opravdano vjeruje da bi se dotična osoba, ako bi se vratila u svoju državu porijekla, bila „izložena trpljenju ozbiljne nepravde” te ta osoba „nije u mogućnosti ili, zbog takve opasnosti, ne želi staviti se pod zaštitu te države”, tada ta osoba ispunjava uvjete za supsidijarnu zaštitu. „Izložena trpljenju ozbiljne nepravde” u članku 15. te direktive definira se kao (a) smrtna kazna ili smaknuće; (b) mučenje ili nečovječno ili ponižavajuće postupanje ili kažnjavanje podnositelja zahtjeva u državi podrijetla; ili (c) ozbiljna i individualna prijetnja životu zbog općeg nasilja u situacijama međunarodnog ili unutarnjeg oružanog sukoba. Kako sam naziv podrazumijeva, koncept supsidijarne zaštite obuhvaća slučajeve onih podnositelja zahtjeva koji nisu suočeni s proganjanjem kao takvim te stoga ne ispunjavaju uvjete za odobravanje statusa izbjeglice, ali bi ipak bili izloženi trpljenju ozbiljne nepravde ako bi se vratili u svoju državu porijekla i koji se ne mogu staviti pod zaštitu te države. Vidjeti, na primjer, presudu od 8. svibnja 2014., N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, t. 29. i 30.). Članak 16. stavak 1. Direktive za kvalifikaciju propisuje da državljanin treće zemlje „prestaje imati pravo na supsidijarnu zaštitu ako su okolnosti na temelju kojih je odobrena supsidijarna zaštita prestale postojati ili su se promijenile do te mjere da zaštita više nije potrebna.” Podnositelj zahtjeva može biti isključen iz supsidijarne zaštite na temelju članka 17. Direktive za kvalifikaciju ako postoje „ozbiljni razlozi” zbog kojih se može smatrati, među ostalim, da je podnositelj zahtjeva počinio teško kazneno djelo ili da „predstavlja opasnost za društvo ili sigurnost države članice u kojoj se nalazi.”

( 16 ) Mišljenje nezavisnog odvjetnika J. Mazáka u predmetu Salahadin Abdulla i dr. (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08, EU:C:2009:551, t. 43.).

( 17 ) Vidjeti t. 52. presude od 2. ožujka 2010.Salahin Abdulla i dr. (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08, EU:C:2010:105).

( 18 ) Vidjeti presudu od 2. ožujka 2010., Salahadin Abdulla i dr. (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08, EU:C:2010:105, t. 54.).

( 19 ) Članak 1. Povelje propisuje da je „ljudsko dostojanstvo nepovredivo”.

( 20 ) Iako članak 11. stavak 1. točka (e) Direktive za kvalifikaciju zapravo koristi pojam „zaštita države svojeg državljanstva”, jasno je iz definicije izbjeglice u članku 2. točki (c) te direktive da se u potonjoj odredbi radi o osobi koja, u određenim definiranim situacijama, nije u mogućnosti ili ne želi staviti se pod „zaštitu države svojeg državljanstva”.

( 21 ) U tom pogledu, iako se „država podrijetla” definira u članku 2. stavku (k) Direktive za kvalifikaciju, ta direktiva ne definira pojam „država” ili „državna zaštita” među definicijama sadržanima u njezinu članku 2. Članak 7. ipak sadržava jasan opis jedine razine zaštite koja se zahtijeva od države ili drugih subjekata. Detaljnije ću razmotriti to pitanje u ovom mišljenju.

( 22 ) To je očito iz članka 7. Direktive za kvalifikaciju. Iako zahvaljujući ovoj iznimci drugi subjekti, umjesto države, mogu pružiti zaštitu, oni moraju stvarno pružiti istu razinu zaštite kao i država. To je očito iz jedinog standarda zaštite opisanog u članku 7. stavku 2. Direktive za kvalifikaciju. Jedini „ustupak” u tom pogledu u odnosu na nedržavne subjekte na koji se upućuje u članku 7. stavku 1. točki (b) Direktive za kvalifikaciju je zemljopisni doseg zaštite. Ona može biti ograničena na „bitni dio državnog područja”.

( 23 ) Moje isticanje

( 24 ) U spisu pred ovim Sudom ne postoje tvrdnje da osobu O. A. proganja ili da postoji opasnost da će je proganjati država Somalija.

( 25 ) Vlada Ujedinjenog Kraljevstva smatra da se na drugo pitanje treba odgovoriti potvrdno. Ona tvrdi da se potreba razmatranja dosega dostupne zaštite pojavljuje na isti načini u tri faze. U prvoj, prilikom ocjene postoji li osnovani strah od proganjanja, zatim, ako zaštitu pružaju nedržavni subjekti i stvarno je dostupna u ovoj fazi, to se mora razmotriti kao dio sveukupnih okolnosti tužiteljeva slučaja. Dostupnost takve zaštite značit će da tužitelj ne može dokazati osnovani strah od proganjanja. U drugoj, u slučajevima u kojima postoji strah od proganjanja od nedržavnih subjekata, potrebno je razmotriti mogu li bilo država ili ne‑državni subjekti pružiti učinkovitu zaštitu. U trećoj, potrebno je razmotriti da li tužitelj ne želi ili ne može staviti se pod „zaštitu države svojeg državljanstva”. Ta vlada tvrdi da gore utvrđene druga i treća faza čine dva dijela iste ocjene. Naime, cijeli postupak ocjene u tri utvrđene faze mora se provesti na holistički način. Ključna točka je da je pristup ocjeni zaštite koju pružaju nedržavni subjekti jednak u svakoj fazi. Francuska vlada navodi da je u točki 70. presude od 2. ožujka 2010.Salahadin Abdulla i dr. (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08, EU:C:2010:105) Sud smatrao da za zaključak da izbjegličin strah od proganjanja više nije osnovan, nadležna tijela moraju provjeriti, u skladu s člankom 7. stavkom 2. Direktive za kvalifikaciju, uzimajući u obzir osobnu situaciju izbjeglice, da subjekt ili subjekti zaštite u trećoj državi poduzimaju razumne mjere s ciljem sprečavanja proganjanja ili trpljenja ozbiljne nepravde, među ostalim, primjenom učinkovitog pravnog sustava za otkrivanje, gonjenje i kažnjavanje djela koja predstavljaju proganjanje i da će predmetnom državljaninu takva zaštita biti dostupna ako mu prestane izbjeglički status. A fortiori, takvo razmatranje potrebno je u slučajevima u kojima se mora utvrditi postoji li osnovan strah od proganjanja u smislu članka 2. točke (c) direktive. Mađarska vlada smatra da u kontekstu razmatranja uvjeta koji se odnosi na osnovani strah nije relevantna samo zaštita državnih subjekata i organizacija koje kontroliraju bitni dio državnog područja. Upravna i pravna tijela koja su nadležna za odlučivanje o azilu moraju razmotriti, uzimajući u obzir uvjet koji se odnosi na osnovani strah, je li dostupna zaštita dovoljno učinkovita, neovisno o tome pružaju li je državni ili nedržavni subjekti.

( 26 ) Lord Hope of Craighead naveo je u predmetu Horvath/Secretary of State for the Home Department [2000] UKHL 37, da mu se „čini da je svrha Konvencije, koja je od najveće važnosti za rješavanje problema koji proizlaze iz predmetnog slučaja, ona koja je sadržana u načelu surogatstva. Opća svrha Konvencije je omogućiti osobi koja više ne uživa zaštitu od proganjanja u svojoj državi zbog razloga iz Konvencije da se za zaštitu obrati međunarodnoj zajednici”. Kako je Lord Keith of Kinkel naveo u predmetu Reg./Secretary of State for the Home Department, Ex parte Sivakumaran [1988] Appeal Cases 958, 992H‑993A, njezina opća svrha je „pružiti zaštitu i pošteno postupanje onima kojima ni jedno ni drugo nije dostupno u njihovoj državi”.

( 27 ) Usto, sud koji je uputio zahtjev naveo je da ako je analiza u presudi Courta of Appeal (Žalbeni sud) u predmetu AG i dr./Secretary of State for the Home Department [2006] EWCA Civ 1342 točna, „ocjena jesu li ispunjena dva kriterija za zaštitu koja su obuhvaćena ,opravdanim strahom od progonjenja’ jednog dijela definicije izbjeglice ne bi bila dva aspekta ,holističke’ ocjene nego bi primjenjivala dva različita skupa kriterija: jedan potpuno činjenični ili funkcionalni kriterij, a drugi (smatrajući zaštitu umijećem koje se odnosi samo na državni aparat) koji je fokusiran samo na radnje državnih subjekata. Iako je u skladu s holističkim pristupom da stupanj državne zaštite može posredno biti čimbenik u prosudbi ima li osoba osnovani strah […] teško je razumjeti zašto bi se prirode ovog kriterija – bilo ona činjenična ili funkcionalna, ili formalistička, ili mješavina obiju – trebale međusobno razlikovati, osobito uzimajući u obzir da su međusobno povezane. U objema primjenama zaštita zasigurno mora imati iste kvalitete učinkovitosti i (kako se također čini) dostupnosti i trajnosti” (vidjeti t. 48. zahtjeva za prethodnu odluku od 22. ožujka 2019.).

( 28 ) Vidjeti točku 67. presude od 2. ožujka 2010.Salahadin Abdulla i dr. (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08, EU:C:2010:105) u kojoj je Sud istaknuo da „u dijelu u kojem propisuje da državljanin ,više ne može odbijati’ staviti se pod zaštitu države svojeg državljanstva, članak 11. stavak 1. točka (e) te direktive podrazumijeva da je ,zaštita’ o kojoj je riječ ista kao i ona koja do tog trenutka nije postojala, tj. zaštita protiv djela proganjanja propisana Direktivom.”

( 29 ) Od „počinitelja proganjanja ili ozbiljne nepravde” kako su definirani člankom 6. Direktive za kvalifikaciju.

( 30 ) Vidjeti po analogiji točke 56. do 59. presude od 2. ožujka 2010., Salahadin Abdulla i dr. (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08, EU:C:2010:105) u kojoj je Sud naveo da „se prema članku 2. točki (c) Direktive, pojam ,izbjeglica’ odnosi, konkretno, na državljanina treće zemlje koji se nalazi izvan države svojeg državljanstva ,zbog osnovanog straha od proganjanja […]’, te nije u mogućnosti ili, ,zbog takvog straha’, ne želi staviti se pod ,zaštitu’ te države. Stoga, predmetni državljani mora zbog okolnosti koje postoje u zemlji njegova podrijetla imati osnovani strah da će ga se osobno proganjati zbog barem jednog od pet razloga navedenih u Direktivi i Ženevskoj konvenciji. Te okolnosti upućivat će na to da treća država ne štiti svojeg državljanina od djela proganjanja. Te okolnosti razlog su zbog kojeg je predmetnoj osobi nemoguće, ili zašto ona opravdano odbija, staviti se pod ,zaštitu’ države svojeg podrijetla u smislu članka 2. točke (c) Direktive, tj., u smislu mogućnosti te države da spriječi ili kazni djela proganjanja.” Moje isticanje

( 31 ) Komisija navodi da „se smatra da učinak podjele definicije ,izbjeglice’ iz članka 2. točke (c) Direktive na dva dijela i primjena kriterija zaštite na prvi dio koji je drukčiji – i više ograničavajući – od kriterija zaštite iz članka 7., nema temelj ni u tekstu ni u strukturi Direktive. Naime, sudovi UK‑a razvili su kriterij prije donošenja Direktive za kvalifikaciju. Nadalje, takav pristup u biti zaobilazi primjenu članka 7. Direktive. Pokušavajući ,ugurati’ ograničeniji kriterij zaštite u utvrđivanje je li tužiteljev zahtjev osnovan, a zatim koristeći taj kriterij kao temelj za odbijanje daljnje istrage o tome ispunjava li zaštita zahtjeve iz članka 7. Direktive, država članica bi u biti poništila učinkovitost te odredbe.”

( 32 ) U skladu s člankom 6. točkom (c) Direktive za kvalifikaciju, počinitelji proganjanja uključuju „nedržavna tijela, ako se može dokazati da [država] i [stranke ili organizacije koje kontroliraju državu ili bitan dio državnog područja], uključujući međunarodne organizacije, nisu u mogućnosti ili ne žele pružiti zaštitu od proganjanja ili ozbiljne nepravde kako je definirana u članku 7.” Moje isticanje

( 33 ) Vlada Ujedinjene Kraljevine na raspravi 27. veljače 2020. istaknula je da je korištenje riječi ,općenito’ u članku 7. stavku 2. Direktive za kvalifikaciju služilo za navođenje da kriteriji u toj odredbi nisu iscrpni, pa čak ni indikativni, nego da samo čine određeno nabrajanje primjera onoga što zahtijeva koncept ,zaštite’. Ja se ne slažem. Smatram da su kriteriji navedeni u članku 7. stavku 2. Direktive za kvalifikaciju minimalni i nužni standardi za postojanje zahtijevane razine zaštite. Nadalje, to je vrlo jasno iz teksta točaka 70. i 71. presude od 2. ožujka 2010.Salahadin Abdulla i dr. (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08, EU:C:2010:105).

( 34 ) Vidjeti članak 7. stavak 2. Direktive za kvalifikaciju.

( 35 ) Prema mojem mišljenju, ne samo da se moraju poduzeti „razumne mjere” nego one moraju biti razumno učinkovite u postizanju svojih ciljeva.

( 36 ) Vidjeti članak 2. točku (d) Direktive za kvalifikaciju. Ako, s druge strane, tužitelj nije suočen s proganjanjem, ali je svejedno suočen s opasnošću od „ozbiljne nepravde” kako je definirana u članku 15., tada on ili ona, u načelu, ima pravo na supsidijarnu zaštitu.

( 37 ) Vidjeti točku 21. zahtjeva za prethodnu odluku od 22. ožujka 2019. Nije na ovom Sudu da ispituje činjenična utvrđenja na koja se oslonio sud koji je uputio zahtjev i, doista, na koja su se oslonile stranke u postupku pred njim. Međutim, ako se činjenična utvrđenja u pogledu situacije u Mogadišu temelje isključivo na presudi MOJ, tada se mora istaknuti da postoje odlomci u toj presudi koji sami po sebi navode na zaključak da tužitelj poput osobe O. A. nema osnovani strah u pogledu mogućeg povratka u Somaliju i da je predmetni slučaj, u dijelu u kojem postavlja pitanja o financijskoj potpori itd., zapravo slučaj koji postavlja pitanja o neljudskom i ponižavajućem postupanju u kontekstu moguće izloženosti krajnjem i teškom materijalnom siromaštvu, a ne prestanku izbjegličkog statusa kao takvog. Međutim, želio bih ponovno istaknuti da zadatak ovog Suda nije da gleda dalje od činjeničnih utvrđenja suda koji je uputio zahtjev ili, u svakom slučaju, određenih pitanja koja je uputio. Trebala bi se također istaknuti činjenica da je presuda MOJ donesena 2014. i da bi moglo biti opravdano istražiti jesu li utvrđenja iz te presude relevantna i danas, šest godina nakon njezina donošenja. Također navodim da je na raspravi 27. veljače 2020. francuska vlada istaknula da ima vrlo različitu ocjenu situacije u Somaliji. Međutim, na sudu koji je uputio zahtjev je da odluči o tim pitanjima.

( 38 ) Vidjeti točku 38. zahtjeva za prethodnu odluku od 22. ožujka 2019.

( 39 ) ESLJP, R. H. protiv Švedske, 10. rujan 2015., CE:ECHR:2015:0910JUD000460114, t. 73.

( 40 ) Vidjeti t. 49. zahtjeva za prethodnu odluku od 22. ožujka 2019.

( 41 ) Mišljenje nezavisnog odvjetnika J. Mazáka u predmetu Salahadin Abdulla i dr. (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08, EU:C:2009:551, t. 54.).

( 42 ) Stavci 2. i 3. tog članka prenose odredbe članka 7. Direktive za kvalifikaciju.

( 43 ) Moje isticanje

( 44 ) ESLJP, 10. rujna 2015., R. H. protiv Švedske, CE:ECHR:2015:0910JUD00460114.

( 45 ) O’Sullivan M, ‘Acting the Part: Can Non‑State Entities Provide Protection Under International Refugee Law?’, International Journal of Refugee Law, vol 24., Oxford University Press, 2012., str. 98.‑108.

( 46 ) Smatram da upućivanje vlade Ujedinjenog Kraljevstva na točku 249. presude ESLJP‑a od 28. studenoga 2011. Sufi i Elmi protiv Ujedinjenog Kraljevstva CE:ECHR:2011:0628JUD000831907 nije izravno relevantno. U tom je predmetu ESLJP smatrao da je mogućnost da određeni pojedinci koji su izrazito dobro povezani s „moćnim subjektima” u Mogadišu dobiju zaštitu i žive sigurno u gradu vrlo mala, s obzirom na to da su samo oni s vezama na najvišoj razini u poziciji da dobiju takvu zaštitu. Također je naveo da nije vjerojatno da bi tužitelj koji već neko vrijeme nije bio u Somaliji imao potrebne kontakte koji bi mu mogli osigurati zaštitu po njegovu povratku. Taj sud stoga je zaključio da je nasilje u Mogadišu takve razine i intenziteta da bi bilo tko u gradu, osim možda onih koji su iznimno dobro povezani s „moćnim subjektima”, bio u stvarnoj opasnosti od postupanja koje je zabranjeno člankom 3. EKLJP‑a. Vlada Ujedinjene Kraljevine sama je na raspravi 27. veljače 2020. priznala da osoba O. A. nije bila u Somaliji 25 godina i da ništa ne upućuje na to da on spada u tu privilegiranu kategoriju osoba. U svakom slučaju, kao što sam već naveo, kriterij iz članka 3. EKLJP‑a odvojen je i različit od pitanja ima li netko pravo na izbjeglički status uzimajući u obzir uvjete iz članka 7. Direktive.

( 47 ) ESLJP, 10. rujna 2015., R. H. protiv Švedske, CE:ECHR:2015:0910JUD00460114.

( 48 ) U točki 56. presude od 10. rujna 2015., R. H. protiv Švedske, CE:ECHR:2015:0910JUD00460114, ESLJP naveo je da „protjerivanje iz države potpisnice može prouzročiti povrede članka 3., te stoga za sobom povući odgovornost te države potpisnice prema [EKLJP‑u], ako se opravdano vjeruje da bi se dotičnu osobu, ako je se deportira, izložilo stvarnoj opasnosti od postupanja protivnih članku 3. u zemlji primateljici. U takvom slučaju, članak 3. podrazumijeva obvezu države da ne deportira predmetnu osobu u tu zemlju (Tarakhel protiv Švicarske [GC], br. 29217/12, t. 93., ESLJP 2014., s daljnjim upućivanjima).” U točki 57. te presude ESLJP je naveo da „zbog apsolutne prirode zajamčenog prava, članak 3. [EKLJP] također se može primjenjivati u slučajevima u kojima opasnost dolazi od osoba ili grupa koje nisu javni dužnosnici. Međutim, mora se dokazati da je opasnost stvarna i da tijela države primateljice ne mogu otkloniti opasnost pružajući odgovarajuću zaštitu.”

( 49 ) ESLJP je najprije razmotrio situaciju u Mogadišu i utvrdio da ne postoje naznake da je situacija u Mogadišu takve prirode da je svaka osoba koja se nalazi u gradu izložena stvarnoj opasnosti od postupanja protivnog članku 3. ESLJP je zatim razmotrio osobnu situaciju tužiteljice.

( 50 ) Vidjeti t. 72. u kojoj je ESLJP naveo da ima ozbiljne sumnje u istinitost tužiteljičinih izjava.

( 51 ) Kako je Court of Appeal (Žalbeni sud) za Englesku i Wales sažeto opisao pitanje o kojem je riječ, „jednostavno bi trebao postojati zahtjev prema kojem mora postojati simetrija između dodjele i prestanka izbjegličkog statusa.” Vidjeti presudu Secretary of State for the Home Department/MA (Somalija) [2018] EWCA Civ 994, [2019.] 1 Weekly Law Reports 241, t. 47., prema Arden L. J.

( 52 ) Točke 65‑70. presude. Moje isticanje

( 53 ) U skladu s člankom 7. i člankom 11. stavkom 1. točkom (e) Direktive za kvalifikaciju

( 54 ) U točki 73. presude od 2. ožujka 2010.Salahadin Abdulla i dr. (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08, EU:C:2010:105) Sud je naveo da će „se smatrati da je promjena okolnosti ,značajna i trajna’ u smislu članka 11. stavka 2. Direktive, kada se čimbenike koji su temelj izbjegličina straha od proganjanja može smatrati trajno iskorijenjenima.”