MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

NICHOLASA EMILIOUA

od 27. listopada 2022. ( 1 )

Predmet C‑389/21 P

Europska središnja banka (ESB)

protiv

Crédit Lyonnais

„Žalba – Gospodarska i monetarna politika – Bonitetni nadzor kreditnih institucija – Članak 4. stavak 1. točka (d) i stavak 3. Uredbe (EU) br. 1024/2013 – Izračun omjera financijske poluge – Odbijanje zahtjeva kreditne institucije da određene izloženosti isključi iz izračuna omjera financijske poluge – Članak 429. stavak 14. Uredbe (EU) br. 575/2013 – Očita pogreška u ocjeni – Standard sudskog nadzora – Složena tehnička ocjena – Političke diskrecijske ovlasti”

I. Uvod

1. „Basel III” skup je mjera dogovoren na međunarodnoj razini koji je Baselski odbor o nadzoru banaka razvio kao odgovor na financijsku krizu od 2007. do 2009., a namijenjen je jačanju regulacije, nadzora i upravljanja rizicima banaka. Jedan od glavnih elemenata okvira Basel III i njegove provedbe u Europskoj uniji je uvođenje „omjera financijske poluge”, koji čini količnik kapitala banke i njezine ukupne mjere izloženosti, a izražava se u postotku. Omjer financijske poluge omogućuje procjenu izloženosti banke riziku prekomjerne financijske poluge, koji ju može primorati na donošenje neželjenih izmjena poslovnog plana, uključujući prisilnu prodaju imovine, što može rezultirati znatnim gubicima.

2. Europska središnja banka (ESB) svojom žalbom pobija presudu Općeg suda od 14. travnja 2021., Crédit lyonnais/ESB ( 2 ), kojom je poništena njezina odluka kojom je društvu Crédit Lyonnais odbila odobriti puno izuzeće od zahtjevâ u pogledu omjera financijske poluge u odnosu na njegove izloženosti povezane s određenim računima pravno uređene štednje.

3. Ova žalba otvara pitanje sustavne i ustavne naravi: standard nadzora koji sudovi Unije primjenjuju kada ocjenjuju zakonitost upravnih odluka drugih institucija prilikom čijeg donošenja te institucije imaju marginu prosudbe.

4. Kaže se da ova tema, barem za odvjetnike u Uniji, „nije za malodušne” ( 3 ) jer je predmet brojnih kontroverzi kako među pravnicima tako i u akademskim krugovima ( 4 ). Ovaj predmet stoga pruža Sudu priliku da rasvijetli predmetnu problematiku. Naime, iako o njoj postoji opširna (i, prema mojemu mišljenju, kvalitetna) sudska praksa, smatram da bi određene pojmove i načela u pogledu tog standarda nadzora valjalo dodatno pojasniti.

II. Okolnosti

5. Crédit Lyonnais dioničko je društvo francuskog prava koje je dobilo odobrenje za rad kao kreditna institucija. Ono je društvo kći društva Crédit Agricole SA te kao takvo podliježe izravnom bonitetnom nadzoru ESB‑a.

6. Dana 5. svibnja 2015. društvo Crédit Agricole zatražilo je od ESB‑a u svoje ime i u ime subjekata iz grupe Crédit Agricole, uključujući društvo Crédit Lyonnais, odobrenje da iz izračuna omjera financijske poluge isključi izloženosti koje čine iznosi povezani s pravno uređenim proizvodima ( 5 ) koje je ono bilo dužno prenijeti na Caisse des dépôts et consignations (CDC), francusku javnu instituciju. Taj je zahtjev podnesen na temelju članka 429. stavka 14. Uredbe (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 ( 6 ), u verziji na snazi u vrijeme nastanka činjenica ( 7 ).

7. Prema članku 429. stavku 14. Uredbe br. 575/2013, kako je tada bio na snazi, „[n]adležna tijela instituciji mogu dopustiti da iz mjere izloženosti isključi izloženosti koje ispunjavaju sve sljedeće uvjete: (a) riječ je o izloženostima prema subjektu javnog sektora; (b) tretira ih se u skladu s člankom 116. stavkom 4.; (c) proizlaze iz depozita koje je institucija pravno obvezna prenijeti na subjekt javnog sektora iz točke (a) za potrebe financiranja ulaganja od općeg interesa”.

8. Dana 24. kolovoza 2016. ESB je na temelju članka 4. stavka 1. točke (d) i članka 10. Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća [ESB‑u] u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija ( 8 ) i članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 donio odluku ECB/SSM/2016‑969500TJ5KRTCJQWXH05/165 (u daljnjem tekstu: odluka iz 2016.), kojom je odbio društvu Crédit Agricole odobriti da iz izračuna omjera financijske poluge isključi izloženosti prema CDC‑u koje se sastoje od dijela iznosa položenih po osnovi pravno uređene štednje koje je ono bilo dužno prenijeti na tu instituciju.

9. Društvo Crédit Agricole pobijalo je odluku iz 2016. pred Općim sudom, koji ju je presudom od 13. srpnja 2018. ( 9 ) poništio. Opći sud je utvrdio da je ESB u svojoj analizi zahtjeva društva Crédit Agricole počinio (i.) pogrešku koja se tiče prava prilikom primjene članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 i (ii.) očitu pogrešku u ocjeni.

10. Društvo Crédit Agricole zatražilo je ponovno, 26. srpnja 2018., u svoje ime i u ime različitih subjekata iz grupe Crédit Agricole, uključujući društvo Crédit Lyonnais, odobrenje da iz izračuna omjera financijske poluge isključi iznose koje su oni bili dužni prenijeti na CDC.

11. Dana 3. svibnja 2019. ESB je na temelju članka 4. stavka 1. točke (d) i članka 10. Uredbe br. 1024/2013 te članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 donio odluku ECB‑SSM-2019-FRCAG-39 (u daljnjem tekstu: sporna odluka). ESB je spornom odlukom odobrio da se iz izračuna omjera financijske poluge društva Crédit Agricole i subjekata iz grupe isključi dio iznosa položenih po osnovi pravno uređene štednje koji su oni bili dužni prenijeti na CDC, uz iznimku društva Crédit Lyonnais, za koje je to odstupanje odobreno samo u iznosu koji je jednak 66 % takvih obveznih prijenosa.

12. ESB je u točki 2.1. sporne odluke zaključio da su ispunjeni uvjeti utvrđeni u članku 429. stavku 14. točkama (a) do (c) Uredbe br. 575/2013. Potom je, u točki 2.2. sporne odluke, podsjetio na to da je imao diskrecijsku ovlast odobriti to izuzeće te je opisao metodologiju koju je primijenio prilikom razmatranja zahtjeva za izuzeće. U okviru te metodologije u obzir su uzeti: kreditna sposobnost središnje uprave, rizik od prisilne prodaje imovine i koncentracija izloženosti. Svakom od tih elemenata pripisan je određeni postotak izuzeća, tako da su ta tri elementa zajedno tvorila ukupno izuzeće koje se trebalo odobriti.

13. Glede kreditne sposobnosti francuske središnje države, ESB je u točki 2.2.1. sporne odluke utvrdio da nisu postojali posebni bonitetni problemi. Međutim, također je primijetio da rejting koji su Francuskoj Republici dodijelile vanjske institucije za procjenu kreditnog rizika nije bio najviši mogući i da je uz kotaciju ugovora o razmjeni na osnovi nastanka statusa neispunjavanja obveza na pet godina koje je Francuska Republika ispregovarala postojala vjerojatnost nastanka statusa neispunjavanja obveza čija vrijednost nije nula.

14. Glede rizika od prisilne prodaje imovine, ESB je u točki 2.2.2. sporne odluke istaknuo da razdoblje usklađivanja pozicija s CDC‑om može imati za posljedicu to da kreditna institucija bude navedena pristupiti takvoj prodaji kako bi deponentima izvršila povrat dok CDC ne prenese sredstva. ESB je naveo da, iako razdoblje kraće od pet dana jest gotovo trenutačni prijenos koji sadržava samo ograničen rizik od hitne prodaje, sustav usklađivanja pozicija s CDC‑om znači da razdoblje može trajati do deset dana. ESB je u tom pogledu primijetio da je prilikom nedavnih bankarskih kriza 10 do 30 % depozita kreditne institucije bilo povučeno u manje od pet dana te da je pravno uređena štednja likvidnija od štednog računa.

15. Glede ocjene koncentracije izloženosti prema CDC‑u, ESB je u točki 2.2.3. sporne odluke istaknuo postojanje mehanizma solidarnosti unutar grupe Crédit Agricole koji podrazumijeva zakonsku obvezu između povezanih subjekata da pruže potporu u obliku kapitala i likvidnosti, koja opravdava to da se koncentracijski rizik za povezane subjekte procjenjuje na razini grupe. Međutim, ESB je primijetio da društvo Crédit Lyonnais nije obuhvaćeno mehanizmom solidarnosti grupe Crédit Agricole i da stoga koncentracijski rizik glede njega treba ispitati na potkonsolidiranoj osnovi. S obzirom na to da je omjer između izloženosti prema CDC‑u i osnovnog kapitala društva Crédit Lyonnais bio 134 % u 2015. i 231 % u 2018., ESB je utvrdio postojanje koncentracijskog rizika za izloženosti prema CDC‑u.

16. ESB je zaključio da je radi ublažavanja utjecaja masovnog povlačenja depozita na kapital razborito uključiti određenu razinu izloženosti prema CDC‑u u izračun omjera financijske poluge društva Crédit Lyonnais, koji je utvrdio u visini od 34 %.

III. Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda

17. Tužbom podnesenom 12. srpnja 2019. društvo Crédit Lyonnais pokrenulo je postupak za poništenje sporne odluke. Ono je u prilog toj tužbi isticalo tri tužbena razloga, kojima je navodilo, kao prvo, povredu članka 266. UFEU‑a zbog nepravilne provedbe presude iz 2018. ( 10 ), kao drugo, povredu članka 429. stavka 14. i članka 400. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 575/2013 i, kao treće, ESB‑ovu očitu pogrešku u ocjeni prilikom ocjene njegova zahtjeva.

18. Opći sud je u pobijanoj presudi prvo razmatrao prvi tužbeni razlog, koji je podijelio na tri dijela. On je kao neosnovan odbio i prvi dio (koji se odnosio na kreditnu sposobnost francuske države) i drugi dio (koji se odnosio na koncentracijski rizik koji su predstavljale izloženosti) tog tužbenog razloga. Kada je riječ o trećem dijelu tog tužbenog razloga (koji se odnosio na rizik od prisilne prodaje imovine), Opći sud je određene argumente odbio, dok je za neke smatrao da ih je najbolje ocijeniti u vezi s onima istaknutima u okviru trećeg tužbenog razloga ( 11 ). Potom je ocjenjivao i kao neosnovan odbio drugi tužbeni razlog ( 12 ).

19. Nakon toga, Opći sud je razmatrao argumente (istaknute u okviru prvog i trećeg tužbenog razloga) kojima je društvo Crédit Lyonnais kritiziralo ESB‑ovu ocjenu rizika od prisilne prodaje imovine. Svoju je analizu započeo istaknuvši, u tom pogledu, da je ESB zaključak o postojanju takvog rizika u odnosu na sredstva koja je društvo Crédit Lyonnais bilo dužno prenijeti CDC‑u u bitnome donio na temelju dvaju aspekata: likvidnost pravno uređene štednje i iskustvo s nedavnim bankarskim krizama. Što se tiče prvog aspekta, Opći sud je istaknuo da je ESB, u skladu s utvrđenjima iz presude iz 2018., bio dužan provesti analizu u okviru koje bi se uzela u obzir obilježja pravno uređene štednje ( 13 ).

20. Međutim, prema mišljenju Općeg suda, ESB to nije učinio zbog triju razloga. Kao prvo, ESB nije uzeo u obzir da je pravno uređena štednja „sigurna luka”. Opći sud je smatrao dokazanim to da se tijekom bankarske krize iznosi uloženi u pravno uređenu štednju obično povećavaju. Kao drugo, Opći sud je utvrdio da je malo vjerojatno da pravno uređena štednja doprinese stvaranju prekomjerne financijske poluge jer se ona mora prenijeti CDC‑u te se ne može uložiti u rizičnu ili nelikvidnu imovinu. Kao treće, naglasio je da je pravno uređena štednja pokrivena dvostrukim državnim jamstvom, to jest i jamstvom za deponente i jamstvom za kreditne institucije ( 14 ).

21. Kao drugo, Opći sud je zauzeo stajalište da likvidnost pravno uređene štednje ne može sama po sebi opravdati ESB‑ova utvrđenja u pogledu mogućnosti da banka smatra nužnim pristupiti prisilnoj prodaji imovine dok čeka da joj CDC prenese sredstva. ESB je svoja utvrđenja u tom pogledu potkrijepio jednim primjerom koji, prema mišljenju Općeg suda, nije relevantan jer se odnosi na proizvode koji nisu slični onima o kojima je riječ u predmetnom slučaju ( 15 ).

22. Opći sud je na temelju toga zaključio da ESB, kada je procjenjivao rizik od prisilne prodaje imovine, nije uzeo u obzir obilježja pravno uređene štednje (kako se zahtijeva presudom iz 2018.) i, općenitije, sve relevantne elemente konkretnog slučaja, čime je povrijedio načelo dobre uprave. Shodno tomu, Opći sud je prihvatio prvi dio trećeg tužbenog razloga i treći dio prvog tužbenog razloga, ukinuvši spornu odluku u dijelu u kojem je njome odbijen zahtjev društva Crédit Lyonnais da iz izračuna svojeg omjera financijske poluge odbije 34 % svoje izloženosti prema CDC‑u, te je naložio ESB‑u snošenje troškova.

IV. Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka

23. ESB svojom žalbom, podnesenom 24. lipnja 2021., od Suda zahtijeva da ukine pobijanu presudu te naloži društvu Crédit Lyonnais snošenje troškova. Društvo Crédit Lyonnais u svojem odgovoru na žalbu, podnesenom 7. rujna 2021., zahtijeva od Suda da žalbu odbije kao neosnovanu te naloži ESB‑u snošenje troškova.

24. ESB je 23. studenoga 2021. uložio repliku, a društvo Crédit Lyonnais je 17. siječnja 2022. uložilo odgovor na repliku. ESB i društvo Crédit Lyonnais svoja su stajališta iznijeli i na raspravi pred Sudom održanoj 15. lipnja 2022.

V. Ocjena

25. ESB ističe četiri žalbena razloga. Oni se odnose na: standard sudskog nadzora koji je Opći sud primijenio prilikom ocjenjivanja zakonitosti sporne odluke (A), dostatnost obrazloženja pobijane presude (B), navodno iskrivljavanje, od strane Općeg suda, sporne odluke i dokaza koji su mu podneseni (C) te na tumačenje članka 4. stavka 1. točke 94. i članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 (D).

26. Ovo će mišljenje uglavnom biti usredotočeno na prvi žalbeni razlog jer se on odnosi na pitanje koje ne samo da čini srž ovog žalbenog postupka već ima, kao što je navedeno u uvodu, sustavnu i ustavnu važnost. Nasuprot tomu, drugi, treći i četvrti tužbeni razlog čine se donekle „sporednima” u odnosu na prvi žalbeni razlog jer se njima u bitnome kritizira način na koji je Opći sud proveo nadzor sporne odluke i intenzitet tog nadzora. Shodno tomu, ta se tri žalbena razloga uvelike preklapaju s prvim žalbenim razlogom. Stoga, s obzirom na to da je prvi žalbeni razlog, prema mojemu mišljenju, osnovan, ta tri žalbena razloga razmotrit će se sažeto.

A. Standard sudskog nadzora (prvi žalbeni razlog)

1. Argumenti stranaka

27. ESB prvim žalbenim razlogom navodi da je Opći sud prekoračio granice sudskog nadzora, čime je povrijedio standard utvrđen ustaljenom sudskom praksom. Prema tvrdnji ESB‑a, Opći sud je proveo novu ocjenu situacije te zanemario marginu prosudbe koju je zakonodavac povjerio ESB‑u u bonitetnim pitanjima.

28. Osobito, ESB tvrdi da je Opći sud proveo vlastitu ocjenu obilježja pravno uređene štednje, različitu od ESB‑ove. Osim toga, ta se ocjena temeljila na pogrešnoj ocjeni kako sporne odluke tako i činjeničnog konteksta. ESB u tom pogledu ističe da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, institucije Unije moraju uživati određenu slobodu prilikom provedbe složenih gospodarskih ocjena, zbog čega akti tih institucija podliježu ograničenom sudskom nadzoru. Sudovi Unije ne mogu ocjenu složenih činjenica koju je provela nadležna institucija zamijeniti vlastitom ocjenom.

29. Usto, ESB ističe da mu je člankom 429. stavkom 14. Uredbe br. 575/2013 izričito dodijeljena diskrecijska ovlast u pogledu mogućnosti isključivanja određenih izloženosti iz izračuna omjera financijske poluge. Postojanje takve diskrecijske ovlasti usto je zahtijevalo, kako ESB navodi, da Opći sud bude donekle suzdržan. ESB tvrdi da ga je Opći sud uvelike lišio te diskrecijske ovlasti time što je na spornu odluku primijenio izrazito intruzivan standard nadzora.

30. Društvo Crédit Lyonnais pak tvrdi da Opći sud u pobijanoj presudi nije počinio nikakvu pogrešku koja se tiče prava, već je ostao unutar granica dopuštenog sudskog nadzora. Prema navodu tog društva, Opći sud je utvrdio da ESB nije uzeo u obzir određene elemente koji su relevantni za analizu te da zaključci doneseni u spornoj odluci nisu potkrijepljeni dokazima kojima je ESB raspolagao.

31. Osobito, Opći sud je naveo – pravilno, prema mišljenju društva Crédit Lyonnais – da je ESB trebao uzeti u obzir činjenicu da se, u slučaju napetosti ili krize, pravno uređena štednja načelno smatra „sigurnom lukom”, zahvaljujući postojanju dvostrukog državnog jamstva. To obilježje pravno uređene štednje ESB nije osporavao pred Općim sudom. Osim toga, Opći sud je utvrdio – također pravilno, prema mišljenju društva Crédit Lyonnais – da primjer u pogledu rizika koji nastaju u slučaju masovnog povlačenja depozita (bank run) ne može potkrijepiti ESB‑ove zaključke jer se taj primjer odnosi na drukčiju vrstu računa.

2. Analiza

32. Kako bi se na najbolji mogući način razmotrila pitanja otvorena u ovom žalbenom razlogu, smatram korisnim prvo opisati relevantni pravni kontekst. S tim ću ciljem, uvodnim napomenama, kratko podsjetiti na ključna načela u pogledu institucionalnog sustava Unije koja se čine relevantnima u predmetnom slučaju (a), a potom ću prikazati ulogu i ovlasti ESB‑a u području bonitetnog nadzora (b). Nakon toga ću objasniti glavna načela i pojmove povezane sa standardom sudskog nadzora primjenjivim u područjima koja podliježu takozvanom „ograničenom nadzoru” (c). Naposljetku ću, s obzirom na ta načela, ocijeniti argumente stranaka (d).

a) Uvodne napomene (I): institucionalni okvir Unije

33. Za početak bih htio istaknuti to da, u skladu s člankom 13. stavkom 2. UEU‑a, institucije Unije moraju „djel[ovati] u granicama ovlasti koje su [im] dodijeljene u Ugovorima i u skladu s njima određenim postupcima, uvjetima i ciljevima” ( 16 ). Ta odredba, kako je Sud utvrdio, „odraz je načela institucionalne ravnoteže, koje obilježava institucionalnu strukturu Unije, a koje podrazumijeva da svaka institucija izvršava svoje ovlasti uz poštovanje ovlasti drugih institucija” ( 17 ).

34. ESB, zajedno s nacionalnim središnjim bankama, čini dio Europskog sustava središnjih banaka (ESSB), čiji je glavni cilj održavanje stabilnosti cijena. Ne dovodeći u pitanje taj cilj, ESSB usto podržava opće ekonomske politike u Uniji kako bi doprinio ostvarivanju ciljeva Unije ( 18 ). S tom svrhom, članak 132. UFEU‑a i članak 34. Statuta ESSB‑a i ESB‑a ovlašćuju ESB da, među ostalim, „donosi odluke potrebne za izvršavanje zadaća koje su ESSB‑u povjerene temeljem Ugovorâ i Statuta ESSB‑a i ESB‑a”.

35. Odluke ESB‑a, kao i svi drugi akti institucija Unije, načelno uživaju presumpciju zakonitosti i stoga proizvode pravne učinke sve dok ih se ne povuče, poništi u okviru tužbe za poništenje ili proglasi nevaljanim povodom zahtjeva za prethodnu odluku ili prigovora nezakonitosti ( 19 ). Na Sudu Europske unije je da, u skladu s člankom 19. stavkom 1. UEU‑a i člankom 35. Statuta ESSB‑a i ESB‑a, „ispita zakonitost” tih odluka.

b) Uvodne napomene (II): ESB i bonitetni nadzor

36. Jedna od temeljnih zadaća povjerenih ESSB‑u jest provedba „bonitetnog nadzora” ( 20 ), koji podrazumijeva – općenito govoreći – nadgledanje financijskog sustava kao cjeline radi sprečavanja ili smanjivanja rizika za njegovu stabilnost te nadziranje pojedinačnih financijskih institucija radi osiguravanja njihove financijske stabilnosti i visoke razine zaštite ulagača i deponenata. U tom kontekstu, ESB‑u su Uredbom br. 1024/2013 dodijeljene neke posebne zadaće, uključujući ovlast osiguravanja usklađenosti s aktima koji kreditnim institucijama nameću zahtjeve u području, među ostalim, financijskih poluga ( 21 ).

37. Još jedan zakonodavni instrument koji je od temeljne važnosti u tom pogledu jest Uredba br. 575/2013, kojoj je cilj osnažiti bonitetne zahtjeve primjenjive na financijske institucije u Europskoj uniji. To se postiže, među ostalim, obvezivanjem tih institucija da drže dovoljno kapitala, imovine koja može apsorbirati gubitke i likvidne imovine kako bi se osigurala njihova financijska stabilnost. Krajnji cilj je da te institucije budu robusnije i otpornije u razdobljima gospodarskih poteškoća ( 22 ).

38. Konkretnije, Uredbom br. 575/2013 nastoje se izbjeći situacije u kojima financijske institucije postanu preizložene u odnosu na vlastita sredstva (u daljnjem tekstu: financijska poluga) ( 23 ). Naime, prekomjerna financijska poluga može ih učiniti ranjivijima jer stvara rizik od toga da te institucije budu primorane na donošenje neželjenih izmjena poslovnog plana, uključujući prisilnu prodaju imovine, što može rezultirati gubicima ili prilagodbom vrednovanja njihove preostale imovine ( 24 ).

39. S tom svrhom, Uredba br. 575/2013 predviđa obvezujući omjer financijske poluge, koji banke sprečava da dugom financiraju prevelik dio svojih djelatnosti. Međutim, institucije su na temelju članka 429. stavka 14. te uredbe, kako je glasio u vrijeme nastanka činjenica, mogle od nadležnih tijela zatražiti da im se omogući da od izloženosti relevantnih za izračun omjera financijske poluge isključe određene izloženosti koje ispunjavaju uvjete predviđene u toj odredbi ( 25 ).

40. Stranke ovog postupka slažu se da ESB ima marginu prosudbe u pogledu takvih zahtjeva. Naime, članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013, kako je glasio u vrijeme nastanka činjenica, predviđao je da „nadležna tijela instituciji mogu dopustiti da […] isključi” ( 26 ). Zbog tog razloga, a s obzirom na žaliteljeve argumente, sada ću se usredotočiti na opseg sudskog nadzora koji Sud Europske unije mora provesti kada se osporava zakonitost akta Unije u vezi s čijim usvajanjem dotična institucija Unije raspolaže marginom prosudbe.

c) Glavna načela i pojmovi u vezi sa standardom sudskog nadzora

41. U članku 263. UFEU‑a predviđen je opseg sudskog nadzora koji Sud Europske unije mora provesti kada se osporava zakonitost akta Unije: tužba za poništenje može se podnijeti „zbog nenadležnosti, bitne povrede postupka, povrede Ugovorâ ili bilo kojeg pravnog pravila vezanog uz njegovu primjenu ili zbog zloporabe ovlasti”.

42. Međutim, Ugovori ništa ne govore o standardu sudskog nadzora koji moraju primijeniti sudovi Unije. Pojam „standard nadzora” odnosi se, općenito, na intenzitet kojim sudovi mogu provesti nadzor zakonitosti pobijanih akata. Iz te perspektive, standard nadzora odgovara stupnju autonomije koju sudovi dopuštaju tijelima koja su donijela pobijane akte. Naravno, što je intenzitet nadzora veći, to je stupanj autonomije dopušten dotičnom tijelu manji i obratno.

43. U tom se pogledu čini nespornim da je, u sustavu Unije, intenzitet sudskog nadzora najveći ( 27 ) u pogledu, kao prvo, utvrđivanja „jednostavnih” (ili „glavnih”) činjenica. Činjenica je ili točna ili netočna te moguća pogreška u tom pogledu podliježe punom nadzoru sudova Unije ( 28 ). Kao drugo, institucije Unije koje nisu Sud Europske unije mogu imati određenu slobodu u primjeni pravila Unije, ali ne i u njihovu tumačenju. Naime, na Sudu Europske unije je – kao vrhovnom tumaču prava Unije – da „ima posljednju riječ kad je riječ o pravu” ( 29 ).

44. Međutim, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se institucijama Unije dopušta određena autonomija kada raspolažu određenim diskrecijskim ovlastima u primjeni relevantnih odredbi. Diskrecijske ovlasti bih u tom kontekstu definirao kao manevarski prostor koji primarno ili sekundarno pravo Unije daje (izričito ili prešutno) institucijama Unije prilikom biranja između raznih zakonitih načina postupanja kada radi ostvarenja određenog cilja primjenjuju neko pravilo.

45. Koliko mi je poznato, određeni oblik suzdržanosti pravosuđa u odnosu na upravu u slučajevima u kojima potonja raspolaže marginom prosudbe postoji u svakom pravnom sustavu ( 30 ). Teško mi je uopće zamisliti pravni sustav koji bi dobro funkcionirao – barem iz perspektive današnjih zapadnih demokracija, koje se temelje na načelima kao što su dioba vlasti i institucionalna ravnoteža – ako bi pravosuđe moglo iz bilo kojeg razloga ukinuti i zamijeniti svaku odluku uprave.

46. Da se vratim sustavu Unije, čini mi se da je, općenito govoreći, moguće prepoznati dvije široke kategorije diskrecijskih ovlasti.

1) Kategorije diskrecijskih ovlasti

47. Kao prvo, neke odredbe prava Unije izričito daju dotičnim institucijama Unije određenu slobodu kada potonje odlučuju hoće li i/ili kako djelovati u određenim okolnostima, na temelju određenih političkih razmatranja. Dat ću dva primjera u tom pogledu. U skladu s člankom 107. stavkom 3. UFEU‑a, Komisija može određene oblike državne potpore proglasiti spojivima s unutarnjim tržištem kada su ispunjeni određeni uvjeti. Prema članku 215. stavku 2. UFEU‑a, kada je to predviđeno odlukom donesenom u skladu s poglavljem 2. glave V. Ugovora o Europskoj uniji, Vijeće može usvojiti mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba i skupina ili nedržavnih subjekata. Obje odredbe nadležnoj instituciji daju mogućnost izabrati najprikladniji način postupanja s obzirom na političke razloge. To su slučajevi koji se mogu nazvati situacijama „političkih” diskrecijskih ovlasti ( 31 ).

48. Kao drugo, ima situacija – koje se mogu nazvati situacijama „tehničkih diskrecijskih ovlasti” ( 32 ) – u kojima kao posljedica činjenice da relevantne odredbe prava Unije zahtijevaju provedbu složene tehničke (primjerice, gospodarske ili znanstvene) ocjene kako bi se osiguralo da je neka situacija obuhvaćena određenim (i relativno nedefiniranim) pravnim pojmom, dotične institucije Unije raspolažu manevarskim prostorom. Primjerice, je li određena potpora spojiva s unutarnjim tržištem zato što „odgovara […] potrebama koordinacije prometa” u smislu članka 93. UFEU‑a? Stvara li određeni skup okolnosti „opasnost od prekomjernog deficita” u državi članici u smislu članka 126. stavka 3. UFEU‑a?

49. Kada je riječ o drugoj kategoriji diskrecijskih ovlasti, iskoristio bih priliku da pojasnim jedan pojam. Prema mojemu mišljenju, ocjenu ne čini „složenom” puka činjenica da utvrđivanje relevantnih činjenica nije jednostavno, već zahtijeva provedbu teškog i dugotrajnog postupka uz korištenje stručnog znanja. Naime, bilo bi čudno misliti da sudovi ne moraju pojedincima pružiti djelotvornu sudsku zaštitu svaki put kada predmet iz činjenične perspektive nije jasan ( 33 ). Činjenična složenost nije isprika sucima da budu inertni ili površni.

50. Prema mojemu mišljenju, „složena” ocjena je samo ona u kojoj se relevantne činjenične okolnosti ne mogu utvrditi objektivno ili s apsolutnom sigurnošću ( 34 ) jer bi se razumne i informirane osobe mogle barem donekle ne slagati s činjeničnim utvrđenjima ili pravnom kvalifikacijom činjenica ( 35 ). To može biti slučaj kada dotična institucija mora, primjerice, upotrijebiti određene modele ili pretpostavke kako bi iz skupa jednostavnih činjenica izvela složene činjenice ( 36 ) ili se osloniti na neke vrijednosne prosudbe kako bi kvalificirala činjenice i/ili odredila povezane pravne posljedice ( 37 ).

51. Sud se još od svojih ranih dana bavi određivanjem situacija u kojima dotične institucije imaju određenu autonomiju ( 38 ). Posebno valja istaknuti presudu kojom se utvrđuju načela u predmetu Meroni, a u kojoj je Sud razlikovao dvije kategorije diskrecijskih ovlasti ( 39 ).

52. Ipak, priznajem da to razlikovanje nije uvijek jednostavno provesti. Naime, moglo bi se tvrditi da zakonodavac korištenjem izrazito nedefiniranih i široko oblikovanih pojmova zapravo prešutno delegira mogućnost donošenja određenih političkih odluka na dotične institucije. Međutim, zbog izloženih razloga smatram da između odnosnih dviju kategorija postoji konceptualna razlika. Načelno bih rekao da se tehničke diskrecijske ovlasti uglavnom odnose na kognitivni proces donositelja odluka, dok se političke diskrecijske ovlasti ponajprije tiču njegove volje ( 40 ).

53. Unatoč tomu, a važno je istaknuti za predmetni slučaj, sudovi Unije u objema situacijama koriste relativno sličan pristup u pogledu standarda sudskog nadzora. Taj standard rezultira onime što se često naziva „ograničenim nadzorom”. U tom su pogledu posebno relevantne dvije struje sudske prakse.

2) Ograničeni nadzor(i) i očite pogreške

54. S jedne strane, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da institucije Unije imaju relativno široke diskrecijske ovlasti u područjima u kojima njihovo djelovanje uključuje odluke političke, gospodarske i socijalne naravi te u kojima moraju odvagnuti različita politička razmatranja. U tim situacijama, donesena mjera može se pobijati samo ako je očito neprikladna u odnosu na cilj koji nadležna institucija želi postići ( 41 ).

55. S druge strane, Sud je u slučaju složenih tehničkih ocjena više puta utvrdio da je sudski nadzor „ograničen na provjeru poštovanja pravila postupka i obrazlaganja kao i materijalne točnosti činjenica, nepostojanja očite pogreške u ocjeni činjenica i zlouporabe ovlasti” ( 42 ). Sud je u tom pogledu dodao i da postojanje margine prosudbe u pogledu tehničkih pitanja ne znači da se sudovi Unije moraju suzdržati od nadzora načina na koji su institucije ocijenile tehničke informacije. Sudovi Unije ne samo da moraju provjeriti materijalnu točnost navedenih dokaznih elemenata, kao i njihovu pouzdanost i dosljednost, već i to predstavljaju li navedeni elementi skup relevantnih podataka koje treba uzeti u obzir prilikom ocjene složene situacije te jesu li oni takve naravi da podupiru zaključke koji su iz njih izvedeni ( 43 ).

56. Te dvije struje sudske prakse, unatoč određenim terminološkim razlikama – čijoj ću se važnosti poslije vratiti ( 44 ) – imaju važan zajednički element. Kada je riječ o meritumu pobijanog akta, sudovi Unije dotičnu instituciju Unije mogu cenzurirati samo u slučaju očitih pogrešaka.

57. Međutim, htio bih dodati da uporabu izraza „očita” smatram pomalo nesretnom u tom kontekstu. Naime, taj izraz može sugerirati da sudovi Unije neće cenzurirati pogreške koje nisu dovoljno razvidne ( 45 ). Prema mojemu mišljenju, to bi bilo pogrešno shvaćanje tog izraza. Takav pristup sudskom nadzoru ne bi baš bio u skladu s, prije svega, člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), koji pravo na djelotvoran pravni lijek ne ograničava na slučajeve otvorenog kršenja prava i sloboda pojedinaca.

58. Umjesto toga, smatram da izraz „očita” treba promatrati s obzirom na žaliteljevu obvezu da dokaže, u dovoljnoj mjeri ( 46 ), da je analiza koju je provela dotična institucija nerazumna ili da doneseni zaključci nisu uvjerljivi ( 47 ). Kao što je navedeno u točki 43. ovog mišljenja, barem teoretski, pogreška koju institucija počini kada utvrđuje jednostavne činjenice ili tumači pravo je situacija „crno ili bijelo” (to jest, točno ili netočno). Nasuprot tomu, kada nadležna institucija ima određene diskrecijske ovlasti u pogledu načina primjene nekog pravila, postoji (širi ili uži, ovisno o okolnostima) raspon mogućnosti između kojih ta institucija u konačnici može birati. Stoga očita pogreška u ocjeni postoji samo kada institucija izabere način postupanja koji nije obuhvaćen rasponom dopuštenih načina primjene prava.

59. Ta me razmatranja dovode do sljedećeg elementa koji želim istaknuti.

3) Neprovođenje nove ocjene

60. Prema člancima 263., 267. i 277. UFEU‑a, sudovi Unije „ispituju zakonitost” akata Unije, što podrazumijeva nadzor njihove usklađenosti s propisima, a ne njihove svrsishodnosti. Sudovi Unije nadziru samo je li pobijani akt donesen u skladu s relevantnim postupovnim i materijalnim pravilima, a to čine s obzirom na navode stranke koja pobija zakonitost tog akta i dokaze koje je ona podnijela ( 48 ).

61. Suci ne preispituju čitav slučaj kako bi utvrdili koji bi, prema njihovu mišljenju, u danim okolnostima bio najbolji način postupanja za dotičnu instituciju. Sudski postupci nisu prikladni za provedbu nikakve nove ocjene ( 49 ), ali još je važnija od toga činjenica da postoji ustavni razlog za neprovođenje punog sudskog nadzora diskrecijskih odabira uprave. U tim slučajevima, ovlast donošenja takvih odabira izričito je povjerena instituciji koja nije Sud Europske unije ( 50 ). Previše intruzivan oblik sudskog nadzora zadirao bi u marginu prosudbe koja je institucijama dana kako bi djelotvorno izvršavale svoje ovlasti te bi kao takav povrijedio načelo dodjeljivanja ovlasti institucijama i načelo institucionalne ravnoteže ( 51 ).

62. Stoga, kako je nezavisna odvjetnica J. Kokott pravilno navela, za utvrđivanje postojanja očite pogreške u ocjeni nije dovoljno da suci samo zauzmu drukčije mišljenje u usporedbi s institucijom koja je donijela akt koji je predmet nadzora. Ako činjenično stanje i dostupni dokazi razumno dopuštaju donošenje različitih zaključaka, iz pravne perspektive ne može biti sporno ako institucija donese jedan od tih zaključaka, čak i ako to nije onaj koji sudovi Unije smatraju najboljim. Očita pogreška u ocjeni postoji samo kada se zaključci dotične institucije više ne mogu opravdati s obzirom na činjenično stanje i dostupne dokaze. To jest kada se, unatoč margini prosudbe kojom institucija raspolaže, ne može dokučiti razumna osnova za njezinu odluku ( 52 ).

4) Određivanje konkretnog standarda u svakom pojedinom slučaju

63. Međutim, mora se priznati da određivanje točne granice dopuštenih diskrecijskih ovlasti institucije u svakom pojedinom slučaju – te posljedično i intenziteta sudskog nadzora – ponekad može biti težak zadatak. Sloboda kojom institucija raspolaže prilikom donošenja odluke očito varira od slučaja do slučaja, ovisno o više varijabli. Najvažnije od tih varijabli su, prema mojemu mišljenju, sljedeće.

64. Kao prvo, dvije struje sudske prakse navedene u točkama 54. i 55. ovog mišljenja upućuju na to da institucije imaju veću slobodu kada djeluju u svojem zakonodavnom svojstvu nego kada djeluju u okviru svojih upravnih funkcija ( 53 ). Kao što je nezavisni odvjetnik P. Léger pravilno istaknuo u predmetu Rica Foods, kada donose akte opće primjene, institucije „načelno moraju pomiriti različite interese i stoga donijeti odluke u okviru političkih izbora za koje su one same odgovorne. Shodno tomu, diskrecijske ovlasti koje su ‚političke’ naravi odgovaraju političkim odgovornostima koje odredba [Unije] dodjeljuje instituciji.” ( 54 )

65. Prema članku 10. stavku 1. UEU‑a, „[f]unkcioniranje Unije temelji se na predstavničkoj demokraciji” ( 55 ). Stoga ne može biti na sudovima Unije da preispituju političke odabire institucija Unije kojima je, zbog njihova demokratskog legitimiteta, povjerena ovlast donošenja zakonodavnih akata. Nasuprot tomu, kada je akt po prirodi pretežito izvršan te treba proizvoditi učinke samo prema jednom ili više konkretnih pojedinaca, veća je potreba za time da sudovi Unije zaštite prava tih pojedinaca od mogućeg nezakonitog postupanja uprave.

66. Kao drugo, ta sudska praksa upućuje i na to da političke diskrecijske ovlasti načelno trebaju podrazumijevati veću slobodu za dotičnu instituciju ( 56 ). I to smatram razumnim. Naime, u slučaju političkih diskrecijskih ovlasti dotična institucija izričito je ovlaštena birati između različitih načina postupanja, koji su svi legitimni, na temelju vlastite ocjene relevantnih okolnosti. Nasuprot tomu, tehničke diskrecijske ovlasti načelno su uže jer su samo (željena ili neželjena) posljedica činjenice da institucija, kako bi primjenjivala pravo, mora ocjenjivati složene situacije u kojima su neki od relevantnih elemenata nužno neizvjesni, špekulativni ili subjektivni ( 57 ). Nadalje, ističem da, u većini slučajeva, izvršavanje političkih diskrecijskih ovlasti u određenoj mjeri podrazumijeva i izvršavanje tehničkih diskrecijskih ovlasti ( 58 ), ali obratno (nužno) ne vrijedi ( 59 ).

67. Kao treće i važnije, margina prosudbe kojom institucije Unije raspolažu osobito ovisi o tekstu i cilju relevantnih odredbi. Naime, upravo (ustavni ili redovni) zakonodavac Unije delegira, usvajanjem relevantnih pravnih odredbi, određene ovlasti institucijama te određuje granice unutar kojih ih one mogu izvršavati ( 60 ).

68. Letimični pregled raznih odredbi prava Unije pokazuje izrazito raznolike odabire zakonodavca Unije u tom pogledu. Kada je riječ o političkim diskrecijskim ovlastima, odredbe ponekad nadležnoj instituciji daju neograničene diskrecijske ovlasti ( 61 ), dok se u drugim okolnostima te diskrecijske ovlasti ograničavaju, promjenjivim mjerama, određivanjem čimbenika koje institucija mora uzeti u obzir ( 62 ). Kada je pak riječ o tehničkim diskrecijskim ovlastima, sloboda koja je omogućena instituciji ponajprije je posljedica, s jedne strane, složenosti situacije koja se mora utvrditi ili ocijeniti i, s druge strane, stupnja apstraktnosti ili otvorenosti pravnog pojma pod koji tu situaciju treba podvesti. Ta dva aspekta mogu uvelike varirati. Primjerice, Sud je istaknuo ( 63 ) da se prospektivne analize ( 64 ) po svojoj naravi razlikuju od analiza prošlih ili aktualnih događaja ( 65 ). Osim toga, zadaća pravne kvalifikacije činjenica može zahtijevati pretežito empirijsku ocjenu ( 66 ) ili i određene vrijednosne prosudbe ( 67 ).

69. Kao četvrto, intenzitet nadzora izvršavanja diskrecijskih ovlasti također mora ovisiti o naravi prava na koje se tužitelj poziva te o razini miješanja u to pravo. Kao što je Sud utvrdio u presudi Digital Rights Ireland, „kad je riječ o miješanju u temeljna prava, širina ovlasti ocjene [relevantne Unijine institucije] može se pokazati ograničenom s obzirom na određeni broj elemenata, među kojima su posebice […] narav predmetnog prava koje je zajamčeno Poveljom, narav i težina miješanja kao i njegova svrha”. Teško miješanje u ključne aspekte temeljnih prava znači da je „ovlast ocjene [institucije] smanjena […] na način da je potrebno provesti strog nadzor” ( 68 ).

70. Naposljetku, ali ne i najmanje važno, čini mi se da pravni i činjenični kontekst u kojem je akt donesen također može utjecati na marginu prosudbe kojom dotična institucija raspolaže te, posljedično, na nadzor stvarnog korištenja te margine prosudbe koji će provesti sudovi Unije.

71. Kada je riječ o prvom aspektu, prije svega mogu pomisliti na načelo predostrožnosti u području zaštite javnog zdravlja ili okoliša ( 69 ) odnosno na načelo pretpostavke nedužnosti u području prava tržišnog natjecanja ( 70 ). Prema mojemu mišljenju, primjena tih načela u određenim slučajevima može jezičac na vagi usmjeriti prema djelovanju ili nedjelovanju, ili može dotičnoj instituciji omogućiti više slobode za određenu vrstu intervencije u usporedbi s nekom drugom vrstom intervencije.

72. Kada je riječ o drugom aspektu, podrazumijeva se da na način na koji institucije izvršavaju svoje diskrecijske ovlasti utječu uvjeti koji prevladavaju u vrijeme donošenja njihovih akata. Primjerice, relevantni kontekst za odluke koje se trebaju donijeti u području energetske politike Unije vjerojatno se iznenada i znatno promijenio 24. veljače 2022., kada je Ruska Federacija napala Ukrajinu.

73. Gore izložena razmatranja navode me na stajalište da ne postoji niti jedna konkretna razina intenziteta sudskog nadzora koja je pravilna u svim okolnostima u kojima institucije Unije raspolažu određenim (političkim ili tehničkim) diskrecijskim ovlastima u pogledu načina primjene nekog pravila ( 71 ). Također, smatram da u tom pogledu nije moguće osmisliti jednostavan kriterij ili formulu ( 72 ). „Ograničeni” nadzor na koji sudovi Unije obično aludiraju može biti više ili manje ograničen, ovisno o konkretnim okolnostima danog slučaja. Stoga je na sudovima Unije da, na razini pojedinačnih slučajeva te s obzirom na sve relevantne okolnosti, odrede koliko se intenzivno mora provesti nadzor načina na koji je institucija upotrijebila svoje diskrecijske ovlasti ( 73 ).

74. Naravno, nepostojanje jasnog kriterija neki mogu smatrati izvorom pravne nesigurnosti. Međutim, kako je prije spomenuto u ovom mišljenju, primjereni intenzitet nadzora može se odrediti promatranjem margine prosudbe kojom dotična institucija raspolaže, a određene smjernice u tom pogledu mogu se izvesti iz općih pravila i načela institucionalnog prava Unije.

75. Sada ću s obzirom na ta pravila i načela ocijeniti argumente koje su stranke iznijele u vezi s ESB‑ovim prvim žalbenim razlogom.

d) Ocjena

76. Opći sud je u pobijanoj presudi u bitnome utvrdio da je ESB počinio očitu pogrešku u ocjeni odbivši zahtjev društva Crédit Lyonnais da se sve njegove izloženosti prema CDC‑u isključe iz izračuna njegova omjera financijske poluge.

77. Shodno tomu, za potrebe analize ESB‑ova prvog žalbenog razloga mora se razmotriti je li Opći sud, pri donošenju tog zaključka, primijenio pravilan standard nadzora. Je li Opći sud – kako ESB navodi – proveo novu ocjenu predmetne situacije, zanemarivši marginu prosudbe koju je zakonodavac Unije povjerio ESB‑u u pogledu bonitetnih pitanja? Ili je pak Opći sud samo utvrdio – kako društvo Crédit Lyonnais navodi – da ESB spornu odluku nije donio na temelju materijalno točnih, pouzdanih i dosljednih informacija?

78. Imam određeno razumijevanje za argumente društva Crédit Lyonnais. Tekst pobijane presude na prvi pogled doista može sugerirati da je Opći sud svoju zadaću nadzora zakonitosti sporne odluke proveo u skladu s ustaljenom sudskom praksom navedenom u točki 55. ovog mišljenja, na koju se upućuje i u točkama 98. i 99. pobijane presude. Na prvu se čini da je Opći sud samo utvrdio da: (i.) je ESB u svojoj analizi zanemario, odnosno da nije pravilno ocijenio, određene elemente koji su relevantni za predmetnu situaciju (svojstvo pravno uređene štednje kao „sigurne luke”, obvezan prijenos sredstava CDC‑u, postojanje dvostrukog državnog jamstva) te da (ii.) glavni elementi koji su istaknuti u spornoj odluci (likvidnost pravno uređene štednje i primjer u vezi s nedavnim bankarskim krizama) ne podupiru ESB‑ov zaključak.

79. Međutim, pobliže razmatranje pobijane presude otkriva da Opći sud, kako ESB tvrdi, nije ispitao samo zakonitost sporne odluke već je de facto samostalno ispitao predmetnu situaciju, u konačnici zamijenivši ESB‑ovo stajalište vlastitim.

80. U sljedećim ću odjeljcima prvo objasniti zašto smatram da, u slučaju poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, izrazito intruzivan oblik sudskog nadzora merituma ESB‑ove odluke nije bio prikladan. Zatim ću se posvetiti konkretnim dijelovima pobijane presude koji pokazuju, prema mojemu mišljenju, pogrešan standard nadzora koji je Opći sud primijenio u predmetnom slučaju.

1) Široka margina prosudbe dodijeljena ESB‑u

81. Čvrsto sam uvjeren da je zakonodavac Unije htio da ESB uživa široke diskrecijske ovlasti u skladu s člankom 429. stavkom 14. Uredbe br. 575/2013 (kako je glasila u vrijeme nastanka činjenica).

82. Kao prvo, nesporno je da ta odredba daje ESB‑u kako meritorne tako i tehničke diskrecijske ovlasti prilikom odlučivanja o tome treba li, i u kojoj mjeri, u određenoj situaciji odobriti izuzeće.

83. Kao drugo, tekst relevantnih odredbi upućuje na širok manevarski prostor u obama pogledima. S jedne strane, ESB ima diskrecijsku ovlast odobriti izuzeće („mogu”), pri čemu ta ovlast nije ograničena posebnim čimbenicima ili parametrima koje bi ta institucija morala uzeti u obzir prilikom provođenja ocjene. Shodno tomu, na ESB‑u je da odredi odgovarajuću razinu zaštite uključenih interesa (osobito razinu rizika koja se može smatrati prihvatljivom) te oblikuje analitički okvir koji smatra najprikladnijim za tu svrhu.

84. S druge strane, kada je riječ o tehničkim diskrecijskim ovlastima, ESB mora provesti ne samo prospektivnu analizu već i analizu koja se temelji na više vrijednosnih prosudbi i predviđanja koja su uvelike špekulativna i nesigurna. U slučaju masovnog povlačenja depozita, koliki se razmjer povlačenja depozita očekuje te u kojem vremenskom okviru? Hoće li ta banka moći izvršiti zahtjeve za povlačenje a da ne primijeni hitne korektivne mjere? Koliki se iznos vlastitih sredstava može od te banke razumno zahtijevati za pokriće neočekivanih troškova u tim situacijama ( 74 )?

85. Kao treće, zadani cilj zakonodavstva o kojem je riječ (osiguravanje, kao prvo, stabilnosti kreditnih institucija i zaštita ulagača i deponenata te, posljedično, stabilnosti financijskog sustava kao cjeline) ( 75 ) ima najveću opću važnost. Nasuprot tomu, miješanje u gospodarske slobode dotičnih banaka koje proizlazi iz odbijanja zahtjeva u smislu članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 relativno je ograničeno jer te banke mogu poduzeti raznolike poslovne mjere kako bi smanjile prekomjernu financijsku polugu.

86. Kao četvrto, iz navedenog proizlazi da ESB‑ove pogreške tipa I (to jest, lažni pozitivni nalazi koji rezultiraju pretjeranom strogošću) imaju mnogo manje implikacije od pogrešaka tipa II (to jest, lažnih negativnih nalaza koji rezultiraju pretjeranom blagošću). Stoga je razumljivo da, u situacijama izrazite nesigurnosti ili kada je procjenjivanje očito otežano, ESB ima veću slobodu kada odluči ići na sigurno te stoga strogo primijeniti relevantne odredbe. To je dosljedno činjenici da zakonodavstvo o kojem je riječ čini dio paketa mjera usvojenih kao odgovor na financijsku krizu iz 2007. do 2009., upravo s ciljem sprečavanja, u što većoj mogućoj mjeri, pojave sličnih situacija u budućnosti ( 76 ).

87. Izložena razmatranja navode me na stajalište da je ESB prilikom donošenja odluke na temelju članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 uživao poprilično široku marginu prosudbe, kako prilikom ocjenjivanja relevantnih okolnosti tako i prilikom odlučivanja treba li i koliko izuzeće odobriti ( 77 ). Ako je to točno, posljedica je ta da sudski nadzor meritornih elemenata sporne odluke (prikladna razina zaštite od rizika od prekomjerne financijske poluge, elementi koji su uzeti u obzir pri utvrđivanju postojanja takvog rizika i njihova važnost, odabiri u graničnim situacijama itd.) ne može biti previše intruzivan jer bi se inače zadiralo u tu marginu prosudbe.

88. Točke pobijane presude koje ću sada razmotriti pokazuju zašto je, prema mojemu mišljenju, Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava u tom pogledu.

2) Priroda pravno uređene štednje kao „sigurne luke”

89. Društvo Crédit Lyonnais je i u ovom žalbenom postupku i u prvostupanjskom postupku uvelike naglašavalo prirodu pravno uređene štednje kao „sigurne luke”, što je element koji je ESB navodno previdio. Opći sud se u tom pogledu složio s društvom Crédit Lyonnais. On je u točkama 107. do 110. pobijane presude kritizirao ESB zbog nespominjanja tog obilježja pravno uređene štednje u spornoj odluci. Utvrdio je da je društvo Crédit Lyonnais u dovoljnoj mjeri dokazalo da se tijekom bankarskih kriza ulaganja u pravno uređenu štednju ne smanjuju zbog povlačenja depozita, već se obično povećavaju jer ju deponenti smatraju sigurnom lukom ( 78 ).

90. Međutim, postoji određena nedosljednost između logike kojom se Opći sud vodio u pobijanoj presudi i logike odluke koju je preispitivao.

91. ESB u spornoj odluci nije ocjenjivao bonitetne rizike pravno uređene štednje općenito. ESB je ciljano razmatrao konkretnu situaciju društva Crédit Lyonnais. Čini se da članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013 ( 79 ) doista zahtijeva ocjenu okolnosti pojedinačnih slučajeva.

92. Kao što je ESB naveo u točki 2.2. sporne odluke, „ESB izuzeće odobrava s obzirom na sve bonitetne rizike povezane s konkretnom situacijom institucija koje podliježu bonitetnom nadzoru i s obzirom na osobitosti pravno uređene štednje” ( 80 ). U biti, ESB je među ostalim uzeo u obzir razmjer i postupno povećanje izloženosti društva Crédit Lyonnais prema CDC‑u i činjenicu da ta banka nije obuhvaćena mehanizmom solidarnosti grupe Crédit Agricole.

93. Priroda pravno uređene štednje kao „sigurne luke” – koju ESB nije osporio ni pred Općim sudom ( 81 ) ni pred Sudom – zaista može dovesti do općeg povećanja depozita tijekom razdoblja gospodarske i/ili financijske krize, kao što je utvrdio Opći sud. Međutim, to samo po sebi ne isključuje mogućnost da u određenoj banci dođe do masovnog povlačenja depozita, primjerice banci čija se situacija toliko pogorša da se njezini deponenti počnu pribojavati da bi ta banka uskoro mogla postati nesolventna.

94. ESB je uputio na taj aspekt kada je primijetio da ništa ne sprečava deponente koji su zabrinuti za pravilno funkcioniranje određene banke da svoj novac uložen u pravno uređenu štednju povuku iz te banke te ga deponiraju, također kao pravno uređenu štednju, u drugoj banci koju se smatra „zdravijom”. Međutim, Opći sud se nije osvrnuo na taj argument.

95. Općenitije, Opći sud nije temeljito ispitao na koji je način predodžba deponenata o pravno uređenoj štednji kao sigurnoj luci zapravo mogla utjecati na njihovo ponašanje tijekom razdoblja izrazitih poteškoća za društvo Crédit Lyonnais. Nije samorazumljivo da bi utvrđenja Općeg suda u pogledu prirode pravno uređene štednje kao sigurne luke nužno učinila ESB‑ove zadrške u pogledu rizika za društvo Crédit Lyonnais, s obzirom na njegovu konkretnu situaciju, neuvjerljivima ili nerazumnima. Također, čini se da iz dokaza na koje se u vezi s tim pitanjem upućuje u pobijanoj presudi ( 82 ) ne proizlazi nikakav dodatan element u tom pogledu.

3) Vjerojatnost da pravno uređena štednja doprinese stvaranju prekomjerne financijske poluge

96. Dalje, Opći sud je u točkama 111. do 113. pobijane presude utvrdio da je malo vjerojatno da pravno uređena štednja doprinese stvaranju prekomjerne financijske poluge. Prema njegovu mišljenju, to je posljedica činjenice da kreditna institucija ne može (slobodno) raspolagati tim depozitima, to jest ulagati ih po svojoj volji, uključujući u nelikvidnu ili rizičnu imovinu, već ih mora prenijeti CDC‑u.

97. Međutim, ne vidim ni kako to utvrđenje opovrgava ESB‑ovu logiku. Činjenica da predmetne izloženosti društva Crédit Lyonnais proizlaze iz depozita koji se moraju prenijeti subjektu javnog sektora jedan je od uvjeta da bi članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013 uopće bio primjenjiv. Unatoč tomu, kao što je već spomenuto, u primjeni te odredbe nema automatizma: ESB nije obvezan odobriti izuzeće svaki put kada su ti uvjeti ispunjeni, već ima diskrecijsku ovlast u tom pogledu.

98. U svakom slučaju, činjenica da iznose prenesene CDC‑u nije moguće slobodno uložiti u nelikvidnu ili rizičnu imovinu – što je element koji je Opći sud naglasio – od relativne je važnosti u tom kontekstu. Naime, prilikom izračunavanja omjera financijske poluge ne promatra se pojedinačna rizičnost svake izloženosti, već se sve izloženosti uključuju u mjeru izloženosti ( 83 ). Polazna točka jest da sve izloženosti treba uzeti u obzir, neovisno o njihovu profilu rizičnosti. Samo se iznimno neke izloženosti mogu isključiti iz izračuna omjera financijske poluge ( 84 ), ako ih se smatra osobito nisko rizičnima ( 85 ), u konkretnim okolnostima danog slučaja ( 86 ). Drukčije tumačenje odnosne odredbe protivilo bi se samom smislu omjera financijske poluge te bi zanemarivalo činjenicu da članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013, s obzirom na to da čini iznimku od pravila, treba usko tumačiti.

99. Međutim, kako je navedeno, ništa u pobijanoj presudi ne upućuje na to da je Opći sud ocjenjivao može li se pravno uređena štednja, u konkretnoj situaciji društva Crédit Lyonnais, smatrati osobito nisko rizičnom.

100. Stoga se čini da je Opći sud u pogledu važnosti tog elementa (činjenice da se depoziti moraju prenijeti CDC‑u) proveo vlastitu ocjenu, ne objasnivši kako se njegova utvrđenja u tom pogledu uklapaju u smisao sporne odluke. To je zbunjujuće osobito s obzirom na to da je, prema svemu sudeći, Opći sud pri ocjenjivanju zahtjeva društva Crédit Agricole za izuzeća potvrdio ispravnost ESB‑ove metodologije kao cjeline ( 87 ).

4) Postojanje dvostrukog državnog jamstva

101. Opći sud je u točki 114. pobijane presude istaknuo da je pravno uređena štednja, za razliku od običnih depozita, pokrivena dvostrukim državnim jamstvom.

102. To nije sporno te je zapravo i izričito spomenuto u spornoj odluci ( 88 ). Unatoč tomu, Opći sud opet nije objasnio na koji način taj element proturječi ESB‑ovoj analizi. Ako dobro shvaćam točku 114. pobijane presude, Opći sud je samo htio staviti naglasak na jedan drugi element koji je, prema njegovu viđenju, činio mogućnost masovnog povlačenja pravno uređene štednje malo vjerojatnom: zbog dvostrukog državnog jamstva nije bilo razloga povlačiti sredstva, čak i u situaciji krize društva Crédit Lyonnais ( 89 ).

103. Ako je tako, moglo bi se tvrditi da je Opći sud trebao objasniti razloge zašto se može smatrati da se moglo očekivati da će većina deponenata koji su uložili sredstva u pravno uređenu štednju postupati razumno u situaciji koja bi mogla, barem za obične deponente, dovesti do masovnog povlačenja depozita. Prema mojem instinktu, nedavna iskustva, kako u Europi tako i drugdje, pokazala su da takvo razumno ponašanje nipošto nije zajamčeno ( 90 ). Čini se da u situacijama rastuće panike među štedišama, dok mediji prikazuju duge redove ljudi koji čekaju povući svoje depozite, postoji određeni rizik od nekontroliranog efekta lavine. Međutim, neovisno o mojem osobnom instinktu – koji je vjerojatno oblikovalo moje izravno iskustvo s ciparskom financijskom krizom iz 2012. i 2013. – Opći sud se na taj element, s obzirom na to da ga ESB nije uzeo u obzir, morao izričito osvrnuti te svoja utvrđenja potkrijepiti potrebnim dokazima.

104. Osim toga, smatram da je trebalo pružiti određena objašnjenja o tome na koji se način šturi navod Općeg suda u točki 114. pobijane presude može pomiriti s njegovim prethodnim utvrđenjima u pogledu činjenice da je ESB u spornoj odluci uzeo u obzir rizik od toga da središnja vlada ne izvrši isplatu, istaknuvši da kreditni rejting Francuske nije bio najviši mogući te da se, u kontekstu ugovora o razmjeni na osnovi nastanka statusa neispunjavanja obveza, rizik od toga da ona ne izvrši isplatu smatrao niskim, ali ne nepostojećim ( 91 ).

105. Istina, Opći sud je mogao zaključiti da je ESB pogrešno procijenio rizik od neisplate. Međutim, iako je društvo Crédit Lyonnais iznijelo određene argumente o tom pitanju, Opći sud nije zauzeo nikakvo stajalište u tom pogledu ( 92 ).

106. Stoga se čini da je Opći sud i u vezi s tim elementom proveo vlastitu ocjenu obilježja pravno uređene štednje i njihove važnosti za potrebe članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013, koja u određenoj mjeri nije povezana s tekstom i smislom sporne odluke.

5) „Likvidnost” pravno uređene štednje

107. Opći sud je u točkama 115. i 116. pobijane presude zaključio da, s obzirom na njegova utvrđenja u pogledu obilježja pravno uređene štednje, likvidnost te štednje ne može sama po sebi primjereno opravdati ESB‑ov zaključak u pogledu rizika od prisilne prodaje imovine. Opći sud je naveo da likvidnost, osim što omogućuje štedišama da povuku svoje depozite, doprinosi tome da štediše smatraju pravno uređenu štednju sigurnom lukom.

108. U tom se pogledu slažem s Općim sudom da činjenica da deponenti mogu slobodno i trenutačno povući svoja sredstva iz banke nije sama po sebi presudan element za utvrđivanje postojanja rizika od prisilne prodaje imovine. Međutim, kao što je objašnjeno, nije mi uvjerljiva kritika koju je Opći sud usmjerio protiv drugih elemenata koje je ESB uzeo ili nije uzeo u obzir.

109. Važnije od toga, način na koji je Opći sud okarakterizirao i sažeo logiku kojom se ESB vodio u spornoj odluci poprilično je zagonetan. Čitajući pobijanu presudu može se steći dojam da je ESB svoj zaključak ponajprije opravdao likvidnošću pravno uređene štednje.

110. Međutim, to bi bilo uvelike pogrešno tumačenje sporne odluke. ESB se u toj odluci u bitnome vodio logikom da bi društvu Crédit Lyonnais, u slučaju masovnog povlačenja depozita, bilo teško izvršiti zahtjeve za povlačenje bez poduzimanja hitnih mjera zato što se znatan dio njegovih depozita prenosi CDC‑u, koji ima rok od 10 dana za usklađivanje pozicija unutar kojeg je banka odgovorna za povlačenja.

111. U tom kontekstu, činjenica da je pravno uređena štednja osobito likvidna te da je štediše stoga mogu jednostavno i trenutačno povući zasigurno čini aspekt koji je relevantan za analizu. Očito, rizik od hitne prodaje bio bi mnogo niži ako bi postojale pravne ili praktične prepreke trenutačnom povlačenju sredstava od strane deponenata. Međutim, to nije središnji element analize. Jednostavno rečeno, smatram da likvidnost nije jedan od izvora rizika, već njegov omogućitelj. (Relativno usputno) spominjanje likvidnosti u točki 2.2.2. sporne odluke poprilično je znakovito u tom pogledu.

112. Osim toga, Opći sud možda doista ima pravo da je likvidnost pravno uređene štednje jedan od razloga koji je čini privlačnom štedišama tijekom razdoblja financijske nesigurnosti ( 93 ). Unatoč tomu, čini se da u logici Općeg suda i u tom pogledu nedostaje jedan element: bi li taj općeniti osjećaj „sigurnosti” kod deponenata u vezi s pravno uređenom štednjom bio dovoljan da ih odvrati od žurnog povlačenja sredstava ako bi se, primjerice, pojavili neki konkretni problemi u vezi s financijskom stabilnosti društva Crédit Lyonnais?

113. Čini se logičnim da Opći sud to smatra klasičnim „mačem s dvjema oštricama”. Ako likvidnost pravno uređene štednje doprinosi tomu da se štediše osjećaju sigurnima zato što mogu bilo kada povući svoja sredstva, ne znači li to da bi ti štediše doista htjeli povući ta sredstva kada situacija njihovih banaka postane zabrinjavajuća?

114. Stoga se ocjena Općeg suda u tom pogledu čini nepotpunom. To ponovno pokazuje da je Opći sud, umjesto da je preispitao obrazloženje sporne odluke, proveo vlastitu ocjenu situacije.

6) Primjer u pogledu iskustva s nedavnim bankarskim krizama

115. Opći sud je u točkama 117. do 122. pobijane presude kritizirao ESB‑ov navod prema kojem iskustvo nedavnih bankarskih kriza pokazuje da do masovnog povlačenja može doći unutar pet dana. Utvrdio je da se ESB pozvao na samo jedan primjer u tom pogledu (u daljnjem tekstu: relevantni primjer), a on se odnosi na obične depozite, koji se od pravno uređene štednje razlikuju u nekoliko vidova. Opći sud je na temelju toga zaključio da navodni rizik od masovnog povlačenja depozita koje bi društvo Crédit Lyonnais navelo na prisilnu prodaju imovine nije odgovarajuće potkrijepljen dokazima.

116. Mogu se složiti s Općim sudom da sporna odluka doista nije osobito jasna i precizna u tom pogledu. Međutim, čini se da kritika koju Opći sud u vezi s tim upućuje proizlazi iz pogrešnog tumačenja te odluke.

117. ESB nije htio relevantni primjer i situaciju društva Crédit Lyonnais prikazati kao usporedive. Upućivanjem na nedavno iskustvo samo se htjelo ilustrirati koliko brzo može doći do masovnog povlačenja kada se pojave ozbiljne dvojbe u pogledu stabilnosti banke i, posljedično, zašto potencijalni 10-dnevni odmak između povlačenja depozita štediša i isplata CDC‑a može biti problematičan.

118. U biti, ESB je u spornoj odluci priznao da u nedavnoj prošlosti nije bilo masovnog povlačenja sličnih oblika štednje. Ipak, ESB je naglasio da on svoje zabrinutosti u vezi s bonitetom ne mora ograničiti na one vrste rizika koje su se već ostvarile u prošlosti ( 94 ).

119. Opći sud je stoga možda doista u pravu da su odnosne dvije situacije tek donekle usporedive. Međutim, to nije dovoljno da ESB‑ova razmatranja budu nevaljana. Naime, Opći sud nije (i.) osporio točnost podataka koje je iznio ESB, (ii.) objasnio zašto, prema njegovu mišljenju, vremenski okvir od pet dana nije bio primjenjiv u slučaju društva Crédit Lyonnais; niti je (iii.) doveo u pitanje matricu koju je ESB upotrijebio u tom kontekstu, u smislu da je određivao različite postotke izuzeća ovisno o vremenskom odmaku isplata od strane relevantnog javnog subjekta (manje od pet dana, između pet i deset dana, između deset dana i jednog mjeseca i više od jednog mjeseca) ( 95 ).

120. Nadalje, u pobijanoj presudi nije objašnjeno zašto oprezan pristup i povećana budnost ESB‑a ne bi bili opravdani. Zapravo, čini mi se, s obzirom na krovni cilj zakonodavstva Unije o kojem je riječ (spriječiti nastanak novih financijskih kriza) kao i cilj konkretnih odredbi o kojima je riječ (osigurati stabilnost financijskih institucija ograničavanjem njihove financijske poluge), da neograničavanje bonitetnog nadzora samo na rizike koji su se ostvarili u prošlosti čini razumnu primjenu prava.

7) Nepostojanje osnove za odbijanje punog izuzeća

121. Naposljetku, osnovanom smatram ESB‑ovu kritiku točke 126. pobijane presude, u kojoj je Opći sud prvo naveo da se, „[u]zimajući u obzir metodologiju koju je primijenio ESB”, razlozima „koji se odnose na kreditnu sposobnost središnje države i razinu koncentracije izloženosti prema [CDC‑u] – pod pretpostavkom da nisu nezakoniti, ne može opravdati odbijanje u odnosu na tužitelja”. Opći sud je potom dodao da, „ako bi se na temelju navedene metodologije u obzir uzeli samo ti razlozi, to ne bi dovelo do odbijanja da se tužitelju odobri da se u potpunosti koristi odstupanjem predviđenim u članku 429. stavku 14. Uredbe br. 575/2013” ( 96 ).

122. Ti rezolutni i sažeti navodi su zbunjujući. Kao prvo, Opći sud nigdje ne navodi koja je opća posljedica njegove pojedinačne ocjene raznih elemenata koje je, prema njegovu viđenju, ESB zanemario ili nepravilno ocijenio, u pogledu (niskog, osobito niskog, zanemarivog, de facto nepostojećeg?) stupnja rizika od prisilne prodaje imovine društva Crédit Lyonnais. Kao drugo, čak i pod pretpostavkom da je Opći sud to učinio, u pobijanoj presudi nije konkretno objašnjeno na koji su se način njegova utvrđenja u pogledu rizika od prisilne prodaje imovine trebala odraziti u ESB‑ovoj metodologiji. Nevjerojatno je da pobijana presuda ništa ne govori o tome, s obzirom na to da navodi iz njezine točke 126. čine osnovu za poništenje sporne odluke ( 97 ). Kao treće, čini se da se Opći sud izjasnio o tome što bi ESB bio učinio – a ne o tome što je ESB trebao ili što nije trebao učiniti – da su ti elementi pravilno ocijenjeni. Razlika između toga nije pitanje terminologije. Opći sud nije odredio granice ESB‑ova upravnog postupanja, nego se čini da se „našao u koži” ESB‑a, zanemarujući široku marginu prosudbe te institucije u pogledu materijalnih ocjena u skladu s člankom 429. stavkom 14. Uredbe br. 575/2013.

8) Zaključak o prvom žalbenom razlogu

123. Uobičajeno je očekivati da, u sustavu „nadzora zakonitosti” uspostavljenom Ugovorima Unije, polazna točka analize koju provodi sud koji odlučuje o slučaju poput ovoga bude sam tekst pobijanog akta. Ta bi analiza obično uzela u obzir smisao i strukturu tog akta, nakon čega bi se uhvatila u koštac s argumentima kojima dotična institucija podupire zaključak koji je u konačnici donijela. Ključno pitanje treba biti je li institucija koja je donijela spornu odluku, s obzirom na marginu prosudbe kojom je raspolagala, razumno primijenila relevantnu odredbu.

124. Zbog razloga navedenih u prethodnim odjeljcima, u predmetnom mi je slučaju teško pronaći elemente takvog pristupa.

125. Kritika ESB‑ove analize uglavnom je izražena u nekolicini kratkih ulomaka pobijane presude, koji povremeno zanemaruju složenost odnosne problematike. Opći sud je potom tu analizu zamijenio vlastitom, koja se temelji na alternativnoj ocjeni određenih činjeničnih elemenata te se često vodi nepotkrijepljenim navodima ili dokazima čija je dokazna vrijednost daleko od očite. Važno je reći da je Opći sud te elemente prema svemu sudeći razmatrao zasebno, zapravo ne „povezujući točkice”: nije ocjenjivao odnos između tih elemenata te, još važnije, nije objasnio kako bi se njegova ocjena tih elemenata odrazila na krajnji ishod kada bi se uklopila u metodologiju koju je ESB primijenio, a koju – možda bi valjalo ponovno naglasiti – Opći sud nije kritizirao.

126. Osobito, kako ESB pravilno ističe, Opći sud se usredotočio isključivo na ocjenjivanje vjerojatnosti masovnog povlačenja unutar kratkog razdoblja, ne uzevši u obzir posljedice koje bi ostvarenje tog rizika imalo na financijsku situaciju društva Crédit Lyonnais s obzirom na razinu njegove izloženosti prema CDC‑u. U tom se pogledu može reći da je Opći sud, u najboljem slučaju, obavio „pola posla” promatrajući obilježja pravno uređene štednje općenito, ali je – za razliku od ESB‑a u spornoj odluci ( 98 ) – zaboravio obaviti drugu „polovicu posla”, to jest razmotriti konkretnu situaciju društva Crédit Lyonnais.

127. Zaključno, smatram da je Opći sud proveo izrazito intruzivan oblik nadzora određenih elemenata ESB‑ove analize (razina prihvatljivog rizika, elementi koji su uzeti u obzir za potrebe ocjenjivanja tog rizika i njihova priroda itd.) a da svoja utvrđenja u tom pogledu nije potkrijepio dostatnim obrazloženjem i prikladnim dokazima.

128. Umjesto da je pokazao da je ESB u spornoj odluci nerazumno primijenio članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013, Opći sud je proveo novu ocjenu zahtjeva društva Crédit Agricole za izuzeće, zamijenivši ESB‑ovo stajalište vlastitim te time zakoračivši u marginu prosudbe koju je, u tom pogledu, ESB‑u omogućio zakonodavac Unije.

129. Budući da je Opći sud primijenio pogrešan standard nadzora u odnosu na spornu odluku, prvi žalbeni razlog treba smatrati osnovanim te pobijanu presudu treba ukinuti.

B. Dostatnost obrazloženja (drugi žalbeni razlog)

1. Argumenti stranaka

130. ESB svojim drugim žalbenim razlogom tvrdi da je Opći sud povrijedio svoju obvezu obrazlaganja. Prema ESB‑ovu mišljenju, u pobijanoj presudi nije dostatno obrazloženo na koji je način ESB pogriješio u ocjeni utjecaja dvostrukog državnog jamstva kojim je obuhvaćena pravno uređena štednja.

131. Društvo Crédit Lyonnais tvrdi da je logika kojom se Opći sud u tom pogledu vodio jasno izložena u pobijanoj presudi. Ono posebno upućuje na točke 59. i 114. do 122. te presude. Ukratko, Opći sud je ESB‑ovo stajalište da postojanje dvostrukog državnog jamstva u odnosu na pravno uređenu štednju ne sprečava rizik od masovnog povlačenja u kratkom razdoblju smatrao nepotkrijepljenim.

2. Analiza

132. Smatram da taj žalbeni razlog nije osnovan.

133. Obrazloženje koje je u pobijanoj presudi pruženo u pogledu važnosti dvostrukog državnog jamstva za rizik od prisilne prodaje imovine društva Crédit Lyonnais doista jest kratko i u određenoj mjeri nekonkretno. Međutim, kako je navedeno u točki 102. ovog mišljenja, bit argumenta Općeg suda o tom pitanju postaje jasnija kada relevantne ulomke pobijane presude promotrimo u njihovu širem kontekstu. Opći sud je u bitnome zaključio da postojanje dvostrukog državnog jamstva u odnosu na pravno uređenu štednju čini masovno povlačenje te štednje malo vjerojatnim.

134. Shodno tomu, logika Općeg suda dovoljno je jasna. Pitanje ima li ta logika potporu u potrebnim dokazima tiče se merituma analize koju je proveo Opći sud, a ne njezine dostatnosti.

C. Iskrivljavanje dokaza (treći žalbeni razlog)

1. Argumenti stranaka

135. ESB svojim trećim žalbenim razlogom navodi da je Opći sud iskrivio dokaze koji su mu podneseni u postupku. Smatra da je Opći sud očito pogrešno protumačio određene ulomke sporne odluke i iskrivio metodologiju primijenjenu pri ocjenjivanju zahtjeva društva Crédit Agricole za izuzeće.

136. Osobito, ESB tvrdi da jest uzeo u obzir prirodu pravno uređene štednje kao „sigurne luke” i postojanje dvostrukog državnog jamstva. Kada je riječ o iskrivljavanju metodologije primijenjene u spornoj odluci, ESB navodi da Opći sud nije uzeo u obzir posljedice koje je ostvarenje tog rizika moglo imati na financijsku situaciju društva Crédit Lyonnais, s obzirom na visoku razinu koncentracije. Jednostavno rečeno, sam rizik može biti malen, ali posljedice njegova ostvarenja mogu za banku biti veoma ozbiljne.

137. Nadalje, ESB tvrdi da je Opći sud iskrivio primjer upotrijebljen u spornoj odluci time što je njime uvjetovao ocjenu rizika od masovnog povlačenja u kratkom roku, a isključiva svrha tog primjera bila je ilustrirati moguće posljedice ostvarenja takvog rizika. Naposljetku, ESB navodi da je Opći sud pogriješio pojedinačno ocjenjujući kriterije koje je ESB primijenio u svojoj metodologiji iako je te kriterije trebalo promatrati kao međuovisne.

138. Društvo Crédit Lyonnais smatra da navode koje ESB iznosi u prilog svojem trećem žalbenom razlogu treba odbiti kao neosnovane. Ono naglašava da se u spornoj odluci ne spominje priroda pravno uređene štednje kao „sigurne luke”. Što se tiče kritike upućene Općem sudu u pogledu utvrđenja o metodologiji koju je primijenio ESB, to društvo smatra da je Opći sud pravilno primijenio uvjete predviđene presudom iz 2018., zbog kojih je ESB morao mogućnost masovnog povlačenja razmotriti s obzirom na obilježja pravno uređene štednje.

139. Društvo Crédit Lyonnais usto tvrdi da navodno ilustrativna narav predmetnog primjera ne oslobađa ESB obveze da se vodi čimbenicima koji podliježu sudskom nadzoru. Osim toga, točka 126. pobijane presude pokazuje – prema navodu tog društva – da Opći sud nije zanemario međuovisnost kriterija koje je primijenio ESB u svojoj metodologiji.

2. Analiza

140. Taj mi žalbeni razlog nije uvjerljiv.

141. Slažem se s dijelom ESB‑ovih prigovora na način na koji je Opći sud protumačio spornu odluku i ocijenio dokaze koje su stranke podnijele u prvostupanjskom postupku. Unatoč tomu, ne primjećujem nikakvo iskrivljavanje dokaza.

142. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, iskrivljavanje dokaza sastoji se od tumačenja nekog dokumenta suprotno njegovu sadržaju. Ono mora očito proizlaziti iz spisa podnesenog Sudu, bez potrebe za provedbom nove ocjene činjenica i dokaza. U tom pogledu nije dovoljno dokazati da bi dokument mogao biti predmet tumačenja različitog od onog koje je usvojio Opći sud: nužno je da je potonje očito prekoračilo granice razumne ocjene dokaza ( 99 ).

143. To nije slučaj u predmetnom postupku. Problem s pobijanom presudom nije, prema mojemu mišljenju, u krajnjem rezultatu nadzora koji je proveo Opći sud. Naime, nema meritornog utvrđenja koje se na temelju informacija i dokumenata sadržanih u spisu čini očito pogrešnim.

144. Pogreške Općeg suda proizlaze iz načina na koji je proveo taj nadzor. Kako je prije objašnjeno, Opći sud je, u kontekstu slučaja koji je razmatrao ESB, iznova ocijenio razne elemente analize i njezinih posljedica. To je učinio ne obraćajući osobitu pozornost na ESB‑ove procjene i metodologiju te, općenitije, na logiku na kojoj se sporna odluka temelji.

D. Članak 4. stavak 1. točka 94. i članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013 (četvrti žalbeni razlog)

1. Argumenti stranaka

145. Naposljetku, ESB u svojem četvrtom žalbenom razlogu navodi da je Opći sud pogrešno protumačio članak 4. stavak 1. točku 94. i članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013.

146. ESB u pogledu prve odredbe tvrdi da je Opći sud pogriješio time što je definiciji rizika od prekomjerne financijske poluge dodao neke kriterije koji nisu predviđeni u relevantnim odredbama (to jest, slobodu korištenja bilo kojih depozita ili mogućnost ulaganja u nelikvidnu ili rizičnu imovinu). Kada je riječ o potonjoj odredbi, ESB navodi da tumačenje Općeg suda lišava ESB manevarskog prostora koji mu je zakonodavac omogućio pri ocjenjivanju mogu li se određene izloženosti izuzeti iz izračuna omjera financijske poluge.

147. Društvo Crédit Lyonnais osporava ESB‑ove argumente. Kada je riječ o članku 4. stavku 1. točki 94. Uredbe br. 575/2013, to društvo odbija argument da je Opći sud dodao kriterije koji nisu predviđeni u toj odredbi: prema njegovu mišljenju, taj je sud samo utvrdio da je ESB zanemario određena obilježja pravno uređene štednje, to jest njezin osobito nizak profil rizičnosti.

148. Što se tiče ESB‑ova argumenta u pogledu članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013, društvo Crédit Lyonnais navodi da način na koji je Opći sud protumačio tu odredbu nipošto ne lišava ESB njegove margine prosudbe. Prema mišljenju tog društva, ESB bi bio ovlašten odbiti primjenu izuzeća (u cijelosti ili djelomično) i da, primjerice, pravno uređena štednja nije obuhvaćena državnim jamstvom ili da je dokazao vjerojatnost da država ne bi mogla izvršiti isplatu.

2. Analiza

149. I u pogledu tog žalbenog razloga slažem se s društvom Crédit Lyonnais.

150. U članku 4. stavku 1. točki 94. Uredbe br. 575/2013 „rizik [od] prekomjerne financijske poluge” definiran je kao „rizik koji proizlazi iz ranjivosti institucije zbog financijske poluge ili potencijalne financijske poluge i koji može dovesti do neželjenih izmjena njezinog poslovnog plana, uključujući prisilnu prodaju imovine što može rezultirati gubicima ili prilagodbom vrednovanja njezine preostale imovine”.

151. Ne vidim na koji je način Opći sud pogrešno primijenio pojam „rizik [od] prekomjerne financijske poluge” u predmetnom slučaju. Opći sud je u pobijanoj presudi samo utvrdio da je ESB, prema njegovu mišljenju, pogrešno ocijenio okolnosti relevantne za odobravanje izuzeća time što je previdio odnosno nije pravilno uzeo u obzir određena obilježja pravno uređene štednje.

152. Osim toga, način na koji je Opći sud protumačio članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013 ne lišava ESB njegova manevarskog prostora. Naime, utvrđenja Općeg suda odnose se na točno određenu vrstu depozita za koje je, prema mišljenju tog suda, bilo malo vjerojatno da će rezultirati masovnim povlačenjem, a razlog za to su neka obilježja te štednje zbog kojih ju štediše smatraju osobito sigurnom. Ništa u pobijanoj presudi ne sugerira to da ESB nema slobodu pri donošenju odluka u pogledu drugih vrsta depozita.

VI. Posljedice ocjene

153. Prema mojemu mišljenju, prvi žalbeni razlog je osnovan. Pobijanu presudu stoga treba ukinuti.

154. U skladu s člankom 61. prvim stavkom Statuta Suda Europske unije, Sud nakon ukidanja odluke Općeg suda može vratiti predmet na odlučivanje Općem sudu ili, ako stanje postupka to dopušta, sam konačno odlučiti o sporu.

155. U ovom predmetu, smatram da stanje postupka dopušta Sudu da konačno odluči o sporu.

156. Prvi i drugi dio tužbenog razloga te drugi tužbeni razlog u pobijanoj su presudi odbijeni kao neosnovani. Društvo Crédit Lyonnais ne pobija tu presudu, što znači da su utvrđenja Općeg suda u tom pogledu postala pravomoćna.

157. Sud još mora razmotriti, s jedne strane, treći dio prvog tužbenog razloga i prvi dio trećeg tužbenog razloga, primjenjujući pravilan standard sudskog nadzora (A). S druge strane, Sud također mora razmotriti drugi i treći dio trećeg tužbenog razloga, o kojima se Opći sud nije očitovao (B).

A. Treći dio prvog tužbenog razloga i prvi dio trećeg tužbenog razloga

158. Argumenti koje društvo Crédit Lyonnais ističe u kontekstu trećeg dijela prvog tužbenog razloga i prvog dijela trećeg tužbenog razloga nisu mi uvjerljivi.

159. Kao prvo, smatram jasnim da je ESB prilikom ocjenjivanja zahtjeva Crédita Agricole za izuzeće uzeo u obzir posebna obilježja pravno uređene štednje. Opća metodologija primijenjena u tu svrhu i ocjena provedena u pogledu konkretnih elemenata uzetih u obzir u tom kontekstu pokazuju da je ESB u okviru svoje ocjene razmotrio na koji način osobitosti pravno uređene štednje mogu utjecati na bonitetna razmatranja.

160. Osobito, ESB u spornoj odluci jest uzeo u obzir postojanje dvostrukog državnog jamstva, rizik od toga da Francuska Republika ne izvrši isplatu te bi li masovno povlačenje bilo „takvog obujma i tako iznenadno” da opravda rizike koje se navodilo.

161. Stoga smatram da društvo Crédit Lyonnais nije iznijelo niti jedan uvjerljiv argument u pogledu toga da ESB nije izveo odgovarajuće posljedice iz presude iz 2018., a osobito iz njezine točke 81. Osim toga, zbog navedenih razloga, ne primjećujem nikakvu pogrešku u ESB‑ovoj ocjeni u vezi s okolnostima koje su relevantne za njegovu odluku da odobri samo djelomično izuzeće u skladu s člankom 429. stavkom 14. Uredbe br. 575/2013. Društvo Crédit Lyonnais nije dokazalo da zaključak donesen u tom pogledu prekoračuje marginu prosudbe kojom ESB može raspolagati u tom kontekstu. ESB‑ova odluka ne čini se, s obzirom na okolnosti slučaja i na zadani cilj navedene odredbe, nerazumnom ili neuvjerljivom.

162. Shodno tomu, zaključujem da treći dio prvog tužbenog razloga i prvi dio trećeg tužbenog razloga treba odbiti.

B. Drugi i treći dio trećeg tužbenog razloga

163. Društvo Crédit Lyonnais je u tužbi koju je podnijelo Općem sudu tvrdilo da je ESB počinio očitu pogrešku u ocjeni u pogledu kreditne sposobnosti središnje vlade (točka 2.2.1. sporne odluke) i razine koncentracije izloženosti tog društva prema CDC‑u (točka 2.2.3. sporne odluke).

164. Smatram da te dijelove tužbenog razloga nije potrebno opširno razmatrati.

165. Kada je riječ o drugom dijelu trećeg tužbenog razloga, društvo Crédit Lyonnais je u kratkom ulomku tužbe koju je podnijelo Općem sudu kritiziralo ESB zato što nije iznio niti jedan element koji bi potkrijepio postojanje mogućeg rizika od toga da Francuska Republika ne izvrši isplatu. Ono je poslije, u svojoj replici, preformuliralo svoj argument istaknuvši da ne poriče postojanje minimalnog takvog rizika, ali je navelo da on ne može opravdati odbijanje izuzeća u skladu s člankom 429. stavkom 14. Uredbe br. 575/2013.

166. U svakom slučaju, neovisno o konkretnoj formulaciji argumenta, on se čini neosnovanim.

167. Kao prvo, kako je navedeno, ESB je u spornoj odluci istaknuo da da vanjske institucije za procjenu kreditnog rizika nisu Francuskoj Republici dale najviši mogući rejting te da je uz kotaciju ugovora o razmjeni na osnovi nastanka statusa neispunjavanja obveza na pet godina koju je Francuska Republika ispregovarala postojala vjerojatnost nastanka statusa neispunjavanja obveza čija vrijednost nije bila nula. Kao drugo, vjerojatnost da Francuska Republika ne izvrši isplatu očito nije bila razlog (ili jedan od razloga) koji je opravdavao djelomično odbijanje izuzeća u odnosu na društvo Crédit Lyonnais. Naime, drugim kreditnim institucijama iz grupe Crédit Agricole odobreno je puno izuzeće u vezi s pravno uređenom štednjom. Kao treće, s obzirom na to da je priroda pravno uređene štednje kao sigurne luke zbog postojanja dvostrukog državnog jamstva bila jedan od glavnih argumenata na kojima je društvo Crédit Lyonnais inzistiralo, donekle se relevantnom doima činjenica da se smatralo da rizik od toga da Francuska Republika ne izvrši isplatu nije bio nula.

168. Kada je riječ o trećem dijelu trećeg tužbenog razloga, u očitovanjima društva Crédit Lyonnais u prvostupanjskom odnosno žalbenom postupku ne mogu pronaći argument koji bi bio nov i različit od onih koje je Opći sud razmatrao i odbio u točkama 73. do 88. pobijane presude.

169. S obzirom na navedeno, smatram da tužbu za poništenje koju je podnijelo društvo Crédit Lyonnais treba odbiti.

VII. Troškovi

170. U skladu s člankom 184. stavkom 2. Poslovnika Suda, kad je žalba osnovana i Sud sam konačno odluči o sporu, Sud odlučuje o troškovima.

171. Članak 138. stavak 1. tog poslovnika, koji se na žalbene postupke primjenjuje na temelju članka 184. stavka 1. tog poslovnika, predviđa da je stranka koja ne uspije u postupku dužna, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.

172. ESB je u ovom predmetu podnio zahtjev u pogledu troškova. Budući da žalbu treba prihvatiti, a tužbu odbiti, društvu Crédit Lyonnais treba naložiti snošenje troškova i prvostupanjskog i žalbenog postupka.

VIII. Zaključak

173. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud: – ukine presudu Općeg suda od 14. travnja 2021., Crédit lyonnais/ESB (T‑504/19, EU:T:2021:185); – odbije tužbu za poništenje koju je podnijelo društvo Crédit Lyonnais; – naloži društvu Crédit Lyonnais snošenje troškova prvostupanjskog i žalbenog postupka.

( 1 ) Izvorni jezik: engleski

( 2 ) T‑504/19, EU:T:2021:185 (u daljnjem tekstu: pobijana presuda)

( 3 ) Kalintiri, A., „What’s in a name? The marginal standard of review of ‚complex economic assessments’ in EU competition enforcement”, Common Market Law Review, 2016., str. 1283. i 1284.

( 4 ) Veoma kontroverznu narav ove teme također naglašavaju Gippini‑Fournier i E., Castillo de la Torre, F., u Evidence, Proof and Judicial Review in EU Competition Law, Edward Elgar Publishing, 2017., str. 275.

( 5 ) Predmetni proizvodi su: „Livret A”, uređen člancima L.221‑1 do L.221‑9 codea monétaire et financier (francuski Monetarni i financijski zakonik, u daljnjem tekstu: CMF); „Livret d’épargne populaire (LEP)”, uređen člancima L.221‑13 do L.221‑17-2 CMF‑a i „Livret de développement durable et solidaire (LDD)”, uređen člankom L.221‑27 CMF‑a. Ta će se tri proizvoda u ovom mišljenju zajedno nazivati „pravno uređena štednja”.

( 6 ) SL 2013., L 176, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 13., str. 3. i ispravak SL 2017., L 20, str. 2.)

( 7 ) Ta odredba izmijenjena je Uredbom (EU) 2019/876 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. svibnja 2019. o izmjeni Uredbe br. 575/2013 u pogledu omjera financijske poluge, omjera neto stabilnih izvora financiranja, zahtjeva za regulatorni kapital i prihvatljive obveze, kreditnog rizika druge ugovorne strane, tržišnog rizika, izloženosti prema središnjim drugim ugovornim stranama, izloženosti prema subjektima za zajednička ulaganja, velikih izloženosti, zahtjeva za izvješćivanje i objavu i Uredbe (EU) br. 648/2012 (SL 2019., L 150, str. 1. i ispravci SL 2021., L 65, str. 61., SL 2021., L 380, str. 23. i SL 2021., L 398, str. 42.).

( 8 ) SL 2013., L 287, str. 63.

( 9 ) Crédit agricole/ESB (T‑758/16, EU:T:2018:472, u daljnjem tekstu: presuda iz 2018.)

( 10 ) Prema članku 266. UFEU‑a, institucija čiji je akt proglašen ništavim dužna je „poduzeti potrebne mjere kako bi postupila sukladno presudi Suda Europske unije”.

( 11 ) Točke 34. do 69. pobijane presude

( 12 ) Točke 70. do 96. pobijane presude

( 13 ) Točke 97. do 106. pobijane presude

( 14 ) Točke 107. do 114. pobijane presude

( 15 ) Točke 115. do 123. pobijane presude

( 16 ) Moje isticanje

( 17 ) Vidjeti, primjerice, presudu od 28. srpnja 2016., Vijeće/Komisija (C‑660/13, EU:C:2016:616, t. 32.). Moje isticanje

( 18 ) Članak 127. stavak 1. UFEU‑a te članci 1. i 2. Protokola (br. 4) o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke (u daljnjem tekstu: Statut ESSB‑a i ESB‑a); Protokol priložen pročišćenim verzijama Ugovora o Europskoj uniji i Ugovora o funkcioniranju Europske unije (SL 2010., C 83, str. 230.)

( 19 ) Vidjeti, među ostalim, presudu od 10. rujna 2019., HTTS/Vijeće (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, t. 100. i navedenu sudsku praksu).

( 20 ) Vidjeti članak 3. stavak 3.3. i članak 25. Statuta ESSB‑a i ESB‑a.

( 21 ) Vidjeti članak 4. stavak 1. točku (d) i stavak 3. Uredbe br. 1024/2013.

( 22 ) Vidjeti osobito uvodne izjave 7. i 32. kao i članak 1. Uredbe br. 575/2013.

( 23 ) Vidjeti uvodnu izjavu 90. i članak 4. stavak 1. točku 93. te uredbe.

( 24 ) Vidjeti članak 4. stavak 1. točku 94. te uredbe.

( 25 ) Vidjeti točku 7. ovog mišljenja.

( 26 ) Moje isticanje

( 27 ) Neovisno o iznimnim okolnostima u kojima sudovi Unije imaju neograničenu nadležnost: vidjeti članak 261. UFEU‑a i, osobito, članak 31. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima 81. i 82. Ugovora o EZ‑u (SL 2003., L 1, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165. i ispravak SL 2016., L 173, str. 108.).

( 28 ) Vidjeti u tom pogledu mišljenje nezavisnog odvjetnika A. Tizzana u predmetu Komisija/Tetra Laval (C‑12/03 P, EU:C:2004:318, t. 85. i 86.).

( 29 ) Općenito vidjeti, u tom pogledu, presudu od 8. prosinca 2011., KME Germany i dr./Komisija (C‑272/09 P, EU:C:2011:810, t. 102.).

( 30 ) Za opširnu usporedbu između sustava Unije i sustava nekih država članica, vidjeti Schwarze, J., European Administrative Law, revidirano prvo izdanje, 2006., Sweet & Maxwell, str. 261. do 503. Također vidjeti Mendes, J., „Bounded Discretion in EU Law: A Limited Judicial Paradigm in a Changing EU”, Modern Law Review, 2017., str. 451. do 462. Za usporedbu sa sustavom Sjedinjenih Američkih Država, vidjeti Shapiro, M., „Codification of Administrative Law: The US and the Union”, European Law Journal, 1996., str. 26. do 47. Za pristupe koje su u vezi s tom problematikom koristili, među ostalim, Europski sud za ljudska prava i Međunarodni sud, vidjeti Gruszczynski, L., Werner, W., (urednici), Deference in International Courts and Tribunals: Standard of Review and Margin of Appreciation, Oxford University Press, 2014., poglavlja 13. i 17.

( 31 ) U pravnoj literaturi ponekad se nazivaju situacijama „klasičnih”, „čistih” ili „pravih” diskrecijskih ovlasti.

( 32 ) Neki autori ne vole koristiti izraz „diskrecijske ovlasti” u tom kontekstu pa govore o „margini prosudbe”.

( 33 ) Vidjeti, slično tomu, mišljenje nezavisnog odvjetnika F. G. Jacobsa u predmetu Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:317, t. 13.).

( 34 ) Primjerice, Sud je u jednom starijem predmetu govorio o „složenim vrijednosnim prosudbama koje, zbog same njihove naravi, nije moguće objektivno potkrijepiti”: vidjeti presudu od 17. ožujka 1971., Marcato/Komisija (29/70, EU:C:1971:29, t. 7.). O stajalištima sličnima onima koja se zagovaraju u ovom mišljenju, vidjeti Forwood, N., „The Commission’s ‚More Economic Approach’ – Implications for the role of the EU Courts, the treatment of economic evidence and the scope of judicial review”, u Ehlermann, C. D., Marquis M., (urednici), European Competition Law Annual 2009: Evaluation of evidence and its judicial review in competition cases, Hart Publishing, 2011., str. 13.; i Bellamy, C., u „Judicial Enforcement of Competition Law”, OECD, Policy Roundtables, 1996., str. 106.

( 35 ) Vidjeti sa sličnim razmatranjima Vesterdorf, B., „Standard of Proof in Merger Cases: Reflections in the Light of Recent Case Law of the Community Courts”, 2005., European Competition Journal, str. 17.

( 36 ) Primjerice, kada mora konstruirati razne uzročno‑posljedične lance u prospektivnoj analizi: vidjeti presudu od 16. siječnja 2019., Komisija/United Parcel Service (C‑265/17 P, EU:C:2019:23, t. 32.).

( 37 ) To je slučaj, primjerice, kada mora ocijeniti doseže li dana situacija prag težine, važnosti ili razmjera predviđenog određenom odredbom. Primjerice, članak 66. UFEU‑a omogućuje Vijeću da „u iznimnim okolnostima, uvede zaštitne mjere ako su takve mjere nužno potrebne kada kretanje kapitala prouzroči ili prijeti da će prouzročiti ozbiljne poteškoće u djelovanju ekonomske i monetarne unije”.

( 38 ) Vidjeti, primjerice, presude od 13. srpnja 1966., Consten i Grundig/Komisija (56/64 i 58/64, EU:C:1966:41, str. 347.) i od 14. ožujka 1973., Westzucker (57/72, EU:C:1973:30, t. 4. do 17.). Ta sudska praksa korijene najvjerojatnije vuče iz članka 33. stavka 1. (tada važećeg) Ugovora o EZUČ-u, koji je u postupcima za poništenje odluka Visoke vlasti onemogućavao Sudu, osim u iznimnim okolnostima, da „preispituje procjenu situacije koja se temelji na gospodarskim činjenicama ili okolnostima, a s obzirom na koju je Visoka vlast donijela svoje odluke ili izdala svoje preporuke” [neslužbeni prijevod].

( 39 ) Presuda od 13. lipnja 1958., Meroni/Visoka vlast (9/56, EU:C:1958:7, str. 152. i 154.). Od novijih primjera, presuda od 22. siječnja 2014., Ujedinjena Kraljevina/Parlament i Vijeće (C‑270/12, EU:C:2014:18, t. 41. do 54.)

( 40 ) Vidjeti Giannini, M. S., Il Potere Discrezionale della Pubblica Amministrazione, Concetto e Problemi, Giuffrè, 1939., str. 42. i 43.

( 41 ) Vidjeti, među ostalim, presude od 1. ožujka 2016., National Iranian Oil Company/Vijeće (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, t. 77. i navedenu sudsku praksu) i od 15. srpnja 2021., Komisija/Landesbank Baden‑Württemberg i SRB (C‑584/20 P i C‑621/20 P, EU:C:2021:601, t. 117. i navedenu sudsku praksu).

( 42 ) Vidjeti, od novijih primjera, presudu od 7. svibnja 2020., BTB Holding Investments i Duferco Participations Holding/Komisija (C‑148/19 P, EU:C:2020:354, t. 56. i navedenu sudsku praksu). Moje isticanje

( 43 ) Vidjeti u tom smislu presudu od 10. srpnja 2014., Telefónica i Telefónica de España/Komisija (C‑295/12 P, EU:C:2014:2062, t. 54. i navedenu sudsku praksu). Vidjeti također mišljenje nezavisnog odvjetnika A. Tizzana u predmetu Komisija/Tetra Laval (C‑12/03 P, EU:C:2004:318, t. 87. i 88.).

( 44 ) Vidjeti točke 64. do 66. ovog mišljenja.

( 45 ) Čini se da je nezavisni odvjetnik M. Poiares Maduro to stajalište zauzeo u svojem mišljenju u predmetu Arcelor Atlantique et Lorraine i dr. (C‑127/07, EU:C:2008:292, t. 39.). Uz dužno poštovanje, ne slažem se s kolegom.

( 46 ) Kao što je navedeno u točki 35. ovog mišljenja, akti Unije uživaju presumpciju zakonitosti sve dok ih Sud ne poništi ili proglasi nevaljanima ili neprimjenjivima. Na stranci koja ističe nezakonitost je da dokaže činjenice na kojima temelji svoje navode. U pogledu tog pitanja vidjeti nedavno mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu PlasticsEurope/ECHA (C‑119/21 P, EU:C:2022:655, t. 55. do 60.).

( 47 ) Ibid., t. 69.

( 48 ) Osim, naravno, moguće manjkavosti akta koju, s obzirom na to da se tiče javnog poretka, sudovi Unije mogu razmotriti po službenoj dužnosti.

( 49 ) Budući da su razloge za to podrobno objasnili drugi cijenjeni kolege i akademici, ne moram ih ovdje ponavljati. Samo bih uputio čitatelja na, među ostalim, mišljenje nezavisnog odvjetnika F. G. Jacobsa u predmetu Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:317, t. 15. i 16.); i Craig, P., EU Administrative Law, 3. izdanje, Oxford University Press, 2018., str. 472. do 474.

( 50 ) Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Poiaresa Madura u predmetu Komisija/max.mobil (C‑141/02 P, EU:C:2004:646, t. 78.).

( 51 ) Vidjeti točku 33. ovog mišljenja.

( 52 ) Vidjeti u tom pogledu mišljenje u predmetu Komisija/Alrosa (C‑441/07 P, EU:C:2009:555, t. 84.).

( 53 ) Naime, prva struja sudske prakse uglavnom se odnosi na tužbe protiv zakonodavnih akata Europske unije, dok se druga struja sudske prakse prije svega odnosi na upravne odluke institucija Unije. U pogledu tog pitanja vidjeti također Schwarze, J., European Administrative Law, op. cit., str. 298.

( 54 ) Mišljenje u predmetu Rica Foods/Komisija (C‑40/03 P, EU:C:2005:93, t. 45.). Moje isticanje

( 55 ) Moje isticanje. Vidjeti također članak 2. UEU‑a.

( 56 ) Čini se da kriterij „očite neprikladnosti za [postavljeni] cilj” iz prve struje sudske prakse tužiteljima postavlja letvicu poprilično visoko. Nasuprot tomu, u drugoj struji sudske prakse sudovi Unije objašnjavaju da kriterij „postojanja očite pogreške” ne oslobađa sudove Unije obveze da, među ostalim, provjere cjelovitost i pouzdanost dokaza te dosljednost između njih i zaključaka koji iz njih izvedeni. Moglo bi se tvrditi da taj ulomak iz sudske prakse sugerira da nadzor treba biti stroži u odnosu na situacije u kojima postoje tek tehničke diskrecijske ovlasti. Da parafraziram M. Jaegera, rekao bih da ta sudska praksa upućuje na određeno „ograničavanje” ograničenog nadzora u slučajevima tehničkih diskrecijskih ovlasti. Vidjeti Jaeger, M., „The Standard of Review in Competition Cases Involving Complex Economic Assessments: Towards the Marginalisation of the Marginal Review?”, Journal of European Competition Law & Practice, 2011., str. 295. do 314.

( 57 ) Ipak, valja priznati da je moguće da neki oblici strogo uređenih političkih diskrecijskih ovlasti dotičnoj instituciji zapravo daju manji manevarski prostor od onog koji proizlazi iz tehničkih ocjena čiju provedbu zahtijevaju pravne odredbe u kojima se koristi jedan ili više nedefiniranih pojmova.

( 58 ) To jest, ocjenjivanje parametara, kriterija ili elemenata na temelju kojih se institucije opredjeljuju za najbolji način postupanja u danim okolnostima.

( 59 ) Pravne odredbe često zahtijevaju određeni način postupanja (institucija „mora”) kada su ispunjeni u njima predviđeni uvjeti.

( 60 ) Vidjeti u tom pogledu mišljenje nezavisnog odvjetnika M Poiaresa Madura u predmetu Komisija/max.mobil (C‑141/02 P, EU:C:2004:646, t. 79.). To sasvim logički proizlazi iz načela dodjeljivanja ovlasti institucijama predviđenog člankom 13. stavkom 2. UEU‑a: vidjeti točku 33. ovog mišljenja.

( 61 ) To je slučaj s, primjerice, odlukom Komisije da na temelju članaka 258. i 260. UFEU‑a pokrene postupak zbog povrede protiv države članice. Vidjeti u tom pogledu presudu od 8. ožujka 2022., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (Mjere za suzbijanje prijevara u smislu umanjenja vrijednosti) (C‑213/19, EU:C:2022:167, t. 203. i navedenu sudsku praksu).

( 62 ) Vidjeti, primjerice, članak 101. stavak 3. i članak 107. stavak 3. UFEU‑a.

( 63 ) Vidjeti, među ostalim, presudu od 15. veljače 2005., Komisija/Tetra Laval (C‑12/03 P, EU:C:2005:87, t. 42.).

( 64 ) Primjerice, članak 2. stavak 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 139/2004 od 20. siječnja 2004. o kontroli koncentracija između poduzetnika (Uredba EZ o koncentracijama) (SL 2004., L 24, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 5., str. 73.) obvezuje Komisiju da zabrani predložene koncentracije poduzetnika koje bi, ako bi se provele, „bitno ograničaval[e] učinkovito natjecanje na zajedničkom tržištu ili njegovom značajnom dijelu”.

( 65 ) Primjerice: bi li primjena pravila Unije o tržišnom natjecanju na poduzetnika kojem je u državi članici povjereno obavljanje nekih usluga od općega gospodarskog interesa „spr[iječila], de iure ili de facto, obavljanje posebnih zadaća koje su mu povjerene” u smislu članka 106. stavka 2. UFEU‑a?

( 66 ) Primjerice: je li riječ o području na kojem je životni standard „neuobičajeno nizak” ili na kojem postoji „velika podzaposlenost” u smislu članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU‑a?

( 67 ) Primjerice: je li država članica u poteškoćama ili joj prijete ozbiljne poteškoće zbog prirodnih katastrofa ili izvanrednih okolnosti koje su izvan njezine kontrole u smislu članka 122. stavka 2. UFEU‑a?

( 68 ) Presuda od 8. travnja 2014., Digital Rights Ireland i dr. (C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238, t. 47. i 48.)

( 69 ) Vidjeti, primjerice, presudu od 16. lipnja 2022., SGL Carbon i dr./Komisija (C‑65/21 P i C‑73/21 P do C‑75/21 P, EU:C:2022:470, t. 95. i 96. i navedenu sudsku praksu).

( 70 ) Vidjeti, među mnogima, presudu od 22. studenoga 2012., E.ON Energie/Komisija (C‑89/11 P, EU:C:2012:738, t. 71. i 72.).

( 71 ) U tom smislu, vidjeti Lefèvre, S., Prek, M., „‚Administrative Discretion’, ‚Power of Appraisal’ and ‚Margin of Appraisal’ in Judicial Review Proceedings before the General Court”, Common Market Law Review, 2016., str. 377.; i Craig, P., op. cit., str. 445.

( 72 ) To bi mogao biti jedan od razloga zašto sudovi Unije ta pitanja nisu osobito razradili, već su koristili relativno „pragmatičan” ili „fleksibilan” pristup u tom pogledu. Vidjeti Schwarze, J., „Judicial Review of European Administrative Procedure”, Law and Contemporary Problems, 2004., str. 100. i 101.; i Mendes, J., op. cit., str. 5.

( 73 ) Slično tomu, mišljenje nezavisnog odvjetnika Cosmasa u predmetu Francuska/Ladbroke Racing i Komisija (C‑83/98 P, EU:C:1999:577, t. 16.). Vidjeti i elemente koje je E. Gippini‑Fournier istaknuo u pogledu jasnog „standarda dokazivanja” pred sudovima Unije, od kojih bi neki, mutatis mutandis, mogli biti primjenjivi u pogledu nepostojanja jasnog „standarda nadzora”: Gippini‑Fournier, E., „The Elusive Standard of Proof in EU Competition Cases”, World Competition, 2010., str. 187. do 207.

( 74 ) Vidjeti u tom pogledu uvodne izjave 90. i 91. kao i članak 4. stavak 1. točku 94. Uredbe br. 575/2013.

( 75 ) Vidjeti točke 36. do 38. ovog mišljenja.

( 76 ) U biti, prekomjerna financijska poluga određena je kao jedan od glavnih pokretača te financijske krize (kao i mnogih prijašnjih kriza). Vidjeti, među ostalim, uvodnu izjavu 90. Uredbe br. 575/2013.

( 77 ) Opći sud je u točki 30. presude iz 2018. govorio o „širokoj margini prosudbe” u tom pogledu.

( 78 ) Opći sud je taj element ponovno istaknuo u točki 116. pobijane presude.

( 79 ) Vidjeti, među ostalim, uvodne izjave 19., 39., 44., 46. i 60. te uredbe kao i točku 51. presude iz 2018.

( 80 ) Stranice 5. i 6. sporne odluke. Moje isticanje

( 81 ) Vidjeti točku 59. pobijane presude.

( 82 ) Usput ističem da se utvrđenja Općeg suda u pogledu predodžbe deponenata da pravno uređena štednja ima prirodu sigurne luke temelje samo na dvama dokumentima koji, zbog svoje šturosti, općenitosti i relativno osnovnog sadržaja, prema svemu sudeći čine poprilično „labav” dokazni okvir (vidjeti točku 109. pobijane presude).

( 83 ) Vidjeti osobito uvodne izjave 91. do 93., članak 4. stavak 1. točku 93. i članak 429. stavke 1. do 11. Uredbe br. 575/2013. Vidjeti također točku 42. presude iz 2018.

( 84 ) Vidjeti po analogiji članak 116. stavak 4. Uredbe br. 575/2013, na koji se upućuje u točki 49. presude iz 2018.

( 85 ) Vidjeti u tom pogledu točke 43. i 50. presude iz 2018.

( 86 ) Vidjeti u tom pogledu točku 51. presude iz 2018.

( 87 ) Vidjeti osobito točke 43., 50., 66., 68., 84. i 89. do 96. pobijane presude.

( 88 ) Vidjeti zapažanja br. 2 i br. 4 (stranice 2. i 3.) ESB‑ove analize očitovanja društva Crédit Agricole u pogledu nacrta odluke. Taj je dokument priložen spornoj odluci te je njezin sastavni dio.

( 89 ) Vidjeti u tom pogledu točke 115. i 116. pobijane presude, kojima ću se posvetiti u nastavku.

( 90 ) Za one koje zanima, brza pretraga interneta otkriva bogatu gospodarsku literaturu koja, proučavajući ponašanje deponenata kroz povijest, identificira elemente koji izazivaju masovno povlačenje depozita.

( 91 ) Točke 43. do 45. pobijane presude

( 92 ) Vidjeti točku 46. pobijane presude, u kojoj je Opći sud naveo da će se taj aspekt, prema potrebi, ispitati u okviru trećeg tužbenog razloga, s točkom 97. i sljedećima te presude (a osobito njezina točka 114.), gdje se, razmatranjem trećeg tužbenog razloga, ne upućuje na argumente društva Crédit Lyonnais u tom pogledu. Na te ću se argumente osvrnuti u točkama 165. do 168. ovog mišljenja.

( 93 ) Ponovno, dokazi na koje Opći sud upućuje u prilog utvrđenju koje je donio u tom pogledu ne čine se osobito izdašnima (vidjeti upućivanje u točki 116. pobijane presude).

( 94 ) Vidjeti zapažanje br. 2 (stranica 2.) ESB‑ove analize očitovanja društva Crédit Agricole u pogledu nacrta odluke.

( 95 ) Vidjeti tablicu izloženu na kraju točke 2.2 sporne odluke.

( 96 ) Moje isticanje. Slična formulacija upotrijebljena je u francuskoj verziji pobijane presude (a francuski je bio jezik postupka): „n’aurait pas conduit au refus”.

( 97 ) U vezi s tim gotovo ni ne moram isticati da bi se sporna odluka, ako drukčija ocjena raznih elemenata na koje je Opći sud uputio ne bi utjecala na konačna ESB‑ova utvrđenja, moralo potvrditi.

( 98 ) Vidjeti točke 15., 91. i 92. ovog mišljenja. Zanimljivo je istaknuti da je ESB drugim bankama iz grupe Crèdit Agricole, s obzirom na njihovu konkretnu situaciju, odobrio puno izuzeće u odnosu na njihove izloženosti prema CDC‑u.

( 99 ) Vidjeti u tom pogledu presudu od 28. siječnja 2021., Qualcomm i Qualcomm Europe/Komisija (C‑466/19 P, EU:C:2021:76, t. 43. i 44. i navedenu sudsku praksu).