Privremena verzija

MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE

JULIANE KOKOTT

od 3. prosinca 2020.( )

Predmet C-559/19

Europska komisija

protiv

Kraljevine Španjolske

(Pogoršanje stanja područja prirode Doñana)

„Okoliš – Direktiva 2000/60/EZ – Okvir za djelovanje Unije u području vodne politike – Direktiva 92/43/EEZ – Očuvanje prirodnih staništa i divlje faune i flore – Pogoršanje stanja podzemnih voda područja prirode Doñana – Nepostojanje daljnjeg određivanja značajki onih tijela podzemnih voda ili grupa tijela podzemnih voda na području prirode Doñana kod kojih je utvrđen rizik u pogledu ostvarenja cilja – Primjerene osnovne i dopunske mjere Plana upravljanja riječnim slivovima za područje riječnih slivova Guadalquivir – Pogoršanje stanja različitih prirodnih staništa”





Sadržaj





I. Uvod

II. Pravni okvir

A. Okvirna direktiva o vodama

B. Direktiva o staništima

III. Činjenično stanje i predsudski postupak

IV. Tužbeni zahtjevi

V. Ocjena

A. Zahtjevi Španjolske

B. Zabrana pogoršanja iz članka 6. stavka 2. Direktive o staništima

1. Predmet i dopuštenost tužbenog razloga

2. Kriterij iz članka 6. stavka 2. Direktive o staništima

3. Primjena

a) Utjecaj na zaštićena staništa

b) Vremenska primjena zabrane pogoršanja

c) Neuspješno osporavanje Španjolske

4. Međuzaključak

C. Obveza daljnjeg određivanja značajki tijela podzemnih voda na temelju članka 5. u vezi s točkom 2.2. Priloga II. Okvirnoj direktivi o vodama

1. Određivanje značajki u planovima upravljanja

2. Pogrešna procjena rizika u prvom Planu upravljanja 2009. – 2015.

3. Drugi plan upravljanja

a) Priznanje povrede od strane Španjolske

b) Prostorna podjela tijela podzemne vode

c) Broj točaka mjerenja

d) Praznine u procjeni zahvaćanja

4. Međuzaključak

D. Zabrana pogoršanja prema članku 4. stavku 1. točki (b) podtočki i. Okvirne direktive o vodama

1. Predmet tužbenog razloga

2. Pogoršanje

a) Prijelaz iz dobrog u loše stanje

b) Pogoršanje lošeg stanja

i) Pojam pogoršanja

ii) Argumentacija u pogledu bilance zahvaćanja

iii) Argumentacija u pogledu površinskih voda i ekosustava

c) Opravdanje pogoršanja

3. Međuzaključak

E. Program mjera u skladu s člankom 11. Okvirne direktive o vodama

1. Pojedine mjere za prenošenje obveze poboljšanja i zabrane pogoršanja prema Okvirnoj direktivi o vodama

a) Legalizacija

b) Dodjeljivanje sredstava

c) Dovođenje površinskih voda u svrhu navodnjavanja

2. Sprečavanje negativnog utjecaja na zaštićeno područje – zahvaćanje vode kod Matalascañasa

3. Međuzaključak

VI. Troškovi

VII. Zaključak





I. Uvod

1. Na jugozapadu Španjolske nalazi se područje prirode Doñana, u kojem su u skladu s Direktivom o staništima( ) i Direktivom o pticama( ) određena posebna zaštićena područja. U tom se području, uglavnom izvan tih zaštićenih područja, nalaze i najvažnija europska područja za uzgoj „crvenog voća”, osobito jagoda, za čije se navodnjavanje u velikim količinama zahvaćaju podzemne vode. To zahvaćanje premašuje, barem u određenim područjima, obnovu tijela podzemne vode, tako da tamo razina podzemnih voda već godinama opada.

2. Komisija smatra da je pritom riječ o povredama zabrane pogoršanja iz Okvirne direktive o vodama( ) i Direktive o staništima te je zato povela predmetni postupak protiv Španjolske.

3. U odnosu na Okvirnu direktivu o vodama riječ je o pogoršanju količinskog stanja podzemnih voda na čitavom području Doñana. No, kako u tom kontekstu treba razumjeti pojam pogoršanja? Misli li se time na smanjenje zalihe podzemne vode? Ili se nepromijenjeno korištenje podzemne vode, primjerice u svrhu navodnjavanja poljoprivrednog zemljišta, smatra samo nastavkom postojećeg stanja bez daljnjeg pogoršanja? To je središnje pitanje ovog postupka.

4. Usto je potrebno razjasniti kako se u skladu s Okvirnom direktivom o vodama treba ocijeniti početno stanje podzemnih voda i koje mjere država članica mora donijeti za poboljšanje lošeg količinskog stanja podzemnih voda.

5. Suprotno tomu, istaknuta povreda Direktive o staništima ne odnosi se na podzemne vode koje nisu izravno zaštićene tom direktivom, nego na promjenu zaštićenih staništa u navedenim zaštićenim područjima. Pritom je osobito sporno vodi li spuštanje razine podzemnih voda do isušivanja tih staništa.

II. Pravni okvir

A. Okvirna direktiva o vodama

6. Članak 1. Okvirne direktive o vodama određuje svrhu te direktive:

„Svrha je ove Direktive uspostava okvira za zaštitu kopnenih površinskih voda, prijelaznih voda, obalnih voda i podzemnih voda koji:

(a) sprječava daljnju degradaciju i štiti i učvršćuje stanje vodnih ekosustava kao i, s obzirom na potrebe za vodom, kopnenih ekosustava i močvarnih područja izravno ovisnih o vodnim ekosustavima;

[…]

čime se doprinosi

– osiguravanju dostatnih količina površinskih i podzemnih voda dobre kvalitete potrebnih za održivo, uravnoteženo i pravično korištenje voda,

– […]”

7. Članak 2. Okvirne direktive o vodama sadržava, među ostalim, sljedeće definicije:

„[…]

11. ‚Vodonosnik’ znači podzemni sloj ili slojeve stijena ili drugih geoloških naslaga dovoljne poroznosti i propusnosti da omogućuju znatan protok podzemnih voda ili zahvaćanje znatnih količina podzemnih voda.

12. ‚Tijelo podzemne vode’ znači određen volumen podzemnih voda u vodonosniku ili vodonosnicima.

[…]

26. ‚Količinsko stanje’ je izraz stupnja u kojem na tijelo podzemne vode utječe izravno ili neizravno zahvaćanje.

27. ‚Raspoložive zalihe podzemne vode’ znači dugoročni godišnji prosjek stupnja ukupne obnove tijela podzemne vode, umanjen za dugoročni godišnji prosjek protoka koji je potreban za postizanje ciljeva ekološke kvalitete s njime povezanih površinskih voda, utvrđenih u članku 4., da bi se izbjeglo bilo kakvo značajnije umanjenje ekološkog stanja takvih voda, kao i da bi se izbjeglo bilo kakva značajnija šteta za s njime povezane okolne kopnene ekosustave.

28. ‚Dobro količinsko stanje’ znači stanje definirano u tablici 2.1.2. Priloga V.

[…]”.

8. Točka 2.1.2. Priloga V. Okvirnoj direktivi o vodama opisuje određivanje dobrog kvantitativnog stanja podzemnih voda kako slijedi:

„Razina podzemne vode u tijelu podzemne vode je takva da se raspoloživi resurs podzemne vode ne smanjuje uz dugoročnu godišnju stopu crpljenja.

Sukladno tome, razina podzemne vode nije podložna antropogenim promjenama koje bi mogle dovesti do:

— neuspjeha u postizanju ekoloških ciljeva iz članka 4. za pridružene površinske vode,

— bilo kakvog značajnog pogoršanja stanja tih voda,

— bilo kakve značajnije štete po kopnene ekosustave ovisne o podzemnoj vodi,

a promjene smjera toka uslijed promjene razine mogu biti povremene, ili stalne na ograničenom području, ali ne izazivaju prodiranje slane vode ili drugih voda, i ne pokazuju stalan i jasan antropogeni trend u smjeru toka koji može dovesti do takvih prodora.”

9. U članku 4. stavku 1. točki (b) Okvirne direktive o vodama utvrđene su zabrana pogoršanja i obveza poboljšanja u odnosu na podzemne vode:

„i. [D]ržave članice provode mjere za sprečavanje ili ograničenje unošenja onečišćujućih tvari u podzemne vode i za sprečavanje pogoršanja stanja svih podzemnih voda, podložno primjeni stavaka 6. i 7. i ne dovodeći u pitanje stavak 8. ovog članka, te podložno primjeni članka 11. stavka 3. točke (j).

ii. Države članice štite, poboljšavaju i obnavljaju sve podzemne vode, osiguravaju ravnotežu između crpljenja i obnove podzemnih voda, s ciljem postizanja dobrog stanja podzemnih voda najkasnije 15 godina od datuma stupanja na snagu ove Direktive, sukladno odredbama Priloga V., podložno primjeni odgoda određenih sukladno stavku 4. i uz primjenu stavaka 5., 6. i 7., ne dovodeći u pitanje stavak 8. ovog članka, te podložno primjeni članka 11. stavka 3. točke (j).

iii. […]”.

10. Članak 4. stavak 1. točka (c) Okvirne direktive o vodama u ciljeve kvalitete Okvirne direktive o vodama uključuje zaštićena područja:

„Države članice osiguravaju poštovanje svih standarda i ciljeva najkasnije 15 godina od dana stupanja na snagu ove Direktive, ukoliko nije drukčije određeno propisima Zajednice po kojima su pojedina zaštićena područja uspostavljena.”

11. Prema članku 6. i Prilogu IV. Okvirnoj direktivi o vodama ta odredba obuhvaća, među ostalim, zaštićena područja u skladu s Direktivom o staništima i Direktivom o pticama.

12. Članak 4. stavak 4. Okvirne direktive o vodama dopušta pomicanje datuma za ostvarivanje cilja dobrog stanja voda:

„Rokovi utvrđeni na temelju stavka l. mogu se produžiti radi postupnog postizanja ciljeva za vodna tijela, pod uvjetom da se ne događa daljnje pogoršanje stanja dotičnog vodnog tijela, kada su zadovoljeni sljedeći uvjeti:

[…]”

13. Članak 4. stavak 7. Okvirne direktive o vodama neovisno o rokovima za obvezu poboljšanja pod određenim uvjetima dopušta odstupanje od okolišnih ciljeva.

14. Članak 5. Okvirne direktive o vodama uređuje evidentiranje stanja voda:

„1. Svaka država članica osigurava da se za svako vodno područje ili za dio međunarodnog vodnog područja na njezinom državnom području izvede:

— analiza njegovih značajki,

— pregled utjecaja ljudske aktivnosti na stanje površinskih i podzemnih vodnih tijela, i

— ekonomska analiza korištenja voda

u skladu s tehničkim specifikacijama navedenima u Prilogu II. i III. te da bude dovršena najkasnije četiri godine od dana stupanja na snagu ove Direktive.

2. Analize i pregledi iz stavka l. preispitat će se i, ako je potrebno, nadopuniti najkasnije 13 godina od dana stupanja na snagu ove Direktive, a nakon toga svakih 6 godina.”

15. Prilog II. točka 2.1 Okvirne uredbe o vodama uređuje početno određivanje stanja tijela podzemnih voda koje osobito uključuje i određivanje „rizika da ne uspiju postići ciljeve iz članka 4.”. Točka 2.2. u određenim slučajevima predviđa daljnje određivanje:

„Nakon ovog početnog određivanja značajki tipova, države članice provode daljnje određivanje značajki tipova onih tijela podzemnih voda ili grupa tijela podzemnih voda, za koje je utvrđeno da su izložene riziku, radi preciznije ocjene tog rizika i određivanja mjera na temelju članka 11. Sukladno tome, ta će određivanja značajki tipova uključivati relevantne informacije o utjecaju ljudske aktivnosti, te informacije o:

— popisu pridruženih površinskih sustava, uključujući kopnene ekosustave i tijela površinskih voda s kojima je tijelo podzemne vode dinamički povezano,

— procjenama smjerova i brzine razmjene vode između tijela podzemnih voda i s njime povezanih površinskih sustava,

— dovoljno podataka za izračun dugoročnog godišnjeg prosjeka stupnja ukupne obnove,

— […]”

16. Članak 11. stavak 1. Okvirne uredbe o vodama određuje koje mjere poduzimaju države članice da bi postigle ciljeve predmetne direktive:

„1. Svaka država članica dužna je osigurati uspostavu programa mjera za svako vodno područje ili za dio međunarodnog vodnog područja na svojem državnom području, vodeći računa o rezultatima analiza iz članka 5., radi postizanja ciljeva iz članka 4. […]

2. Svaki program mjera sadržavat će ‚osnovne’ mjere navedene u stavku 3. i, prema potrebi, ‚dopunske’ mjere.

3. ‚Osnovne’ mjere su minimalni zahtjevi kojima treba udovoljiti i koje se sastoje od:

(a) mjera potrebnih za provedbu zakonodavstva Zajednice o zaštiti voda, uključujući mjere zahtijevane u zakonodavstvu navedenom u članka 10. i dijelu A Priloga VI.;

[…]

(c) mjera za promicanje učinkovitog i održivog korištenja voda, kako bi se izbjeglo dovođenje u pitanje postizanja ciljeva navedenih u članku 4;

[…]

(e) kontrola zahvaćanja slatkih površinskih i podzemnih voda i akumuliranja slatke površinske vode, uključujući i uspostavu registra ili registara zahvaćanja vode i zahtijevanje prethodnog odobrenja za zahvaćanje i akumuliranje. Ova kontrola periodički se preispituje i, ako je potrebno, nadopunjuje. Države članice mogu iz ovih kontrola izuzeti zahvate i akumulacije koje nemaju značajan utjecaj na stanje voda;

[…]

4. ‚Dopunske’ mjere su mjere koje su osmišljene i koje se provode kao dodatak osnovnim mjerama, radi postizanja ciljeva postavljenih sukladno članku 4. Dio B Priloga VI. sadrži popis takvih mjera koji ih ne iscrpljuje.

[…]”

B. Direktiva o staništima

17. Članak 1. točka (e) Direktive o staništima definira dobro stanje očuvanosti staništa kako slijedi:

„Stanje očuvanosti prirodnog staništa smatra se ‚povoljnim’ kad:

— su njegov prirodni areal i područja koja pokriva u tom arealu stabilni ili u porastu, i

— postoji specifična struktura i funkcije potrebne za njegovo dugoročno održavanje i vjerojatno će postojati u predvidivoj budućnosti, i

— stanje očuvanosti njegovih tipičnih vrsta je povoljno kako je određeno u točki (i).”

18. Članak 6. stavci 2., 3. i 4. Direktive o staništima središnje su odredbe koje se odnose na zaštitu područja:

„2. Države članice poduzimaju odgovarajuće korake kako bi se u posebnim područjima očuvanja izbjeglo pogoršanje prirodnih staništa i staništa vrsta, kao i uznemiravanje vrsta za koje su ta područja određena, u mjeri u kojoj bi takvo uznemiravanje moglo utjecati na ciljeve ove Direktive.

3. Svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, predmet je ocjene prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na ta područje, s obzirom na ciljeve očuvanja područja. U svjetlu zaključaka procjene utjecaja na područje i sukladno odredbama stavka 4., nadležna tijela državne vlasti odobravaju plan ili projekt tek nakon što se uvjere da on neće negativno utjecati na cjelovitost dotičnog područja te, ako je to potrebno, nakon dobivanja mišljenja od šire javnosti.

4. Ako se, unatoč negativnoj procjeni utjecaja na područje i u nedostatku drugih pogodnih mogućnosti, plan ili projekt ipak moraju provesti zbog imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa, uključujući interese socijalne ili gospodarske prirode, država članica poduzima sve kompenzacijske mjere kako bi osigurala zaštitu koherentnosti mreže Natura 2000. Ona Komisiju izvješćuje o usvojenim kompenzacijskim mjerama.

[…]”

III. Činjenično stanje i predsudski postupak

19. Područje prirode Doñana nalazi se na jugozapadu Pirenejskog poluotoka, u španjolskoj Autonomnoj zajednici Andaluziji. To područje obuhvaća, među ostalim, Nacionalni park Doñana (ustanovljen 1969.) i park prirode Doñana (koji se još naziva i Ekopark Doñana ili park prirode Preparque Doñana, ustanovljen 1989. i proširen 1997.). Komisija je 2006. tri važna zaštićena područja, točnije PZP/PZZ ES0000024 Doñana( ), PZP/PZZ ES6150009 Doñana Norte y Oeste( ) i PZP ES6150012 Dehesa de Estero i Montes de Moguer( ), uvrstila na prvi popis područja od značaja za Zajednicu za sredozemnu biogeografsku regiju( ). Prvo navedeno područje je od 1987. posebno zaštićeno područje u skladu s Direktivom o pticama( ).

20. U tim su područjima prema standardnim obrascima podataka zastupljeni prioritetni stanišni tip 3170*, mediteranske povremene lokve kao i stanišni tipovi 92A0, galerije vrsta bijele vrbe Salix alba i bijele topole Populus alba, te 92D0, južne priobalne galerije i šikare (Nerio-Tamaricetea i Securinegion tinctoriae). Suprotno tomu, stanišni tipovi 91B0, termofilne šume vrste Fraxinus angustifolia, i 9330, šume vrste Quercus suber, zastupljeni su samo u dva područja, no nema ih u području PZP ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer.

21. Ta zaštićena područja obuhvaćaju samo dijelove područja prirode Doñana, koje je predmet ovog postupka. Za primjenu Okvirne direktive o vodama to je područje prirode bilo u prvom planu upravljanja u skladu s člankom 13., to jest Plan Hidrológico del Guadalquivir 2009 – 2015 (Hidrološki plan Guadalquivira 2009. – 2015.)( ), gotovo u cijelosti objedinjeno u jednom tijelu podzemne vode, Almonte-Marismas( ). Navedena administrativna podjela uvelike odgovara geološkom vodonosniku istog naziva, koji, međutim, prema navodima Španjolske uključuje još jedno susjedno tijelo podzemne vode. Tijelo podzemne vode Almonte-Marismas nije bilo navedeno u članku 41. toga plana kao jedno od tijela podzemne vode za koje se cilj dobrog količinskog stanja smatrao ugroženim. Naprotiv, sveukupno je bio predviđen cilj dobrog stanja godine 2015.( ).

22. U drugom planu upravljanja, naime Plan Hidrológico del Guadalquivir 2016 – 2021 (Hidrološki plan Guadalquivira 2016. – 2021.)( ), tijelo podzemne vode Almonte-Marismas bilo je podijeljeno. Od pet novih tijela podzemne vode tri tijela podzemne vode, Almonte (ES050MSBT000055101), Marismas (ES050MSBT000055102) i La Rocina (ES050MSBT000055105), pokazuju loše količinsko stanje( ). Sva tri tijela imaju nisku razinu podzemnih voda( ), kod oba potonje navedena tijela se, osim toga, više podzemnih voda zahvaća nego što se obnavlja( ).

23. Nakon različitih pritužbi i pitanja postavljenog u Europskom parlamentu, Komisija je pokrenula istragu na temelju koje je Španjolsku 17. listopada 2014. u skladu s člankom 258. UFEU-a pozvala da se očituje o mogućim povredama Okvirne direktive o vodama i Direktive o staništima u odnosu na podzemne vode u području Doñana. Nakon što je Španjolska odgovorila, Komisija je 29. travnja 2016. zbog istih prigovora toj državi članici uputila obrazloženo mišljenje te joj naložila da otkloni prigovore do 29. lipnja 2016. Unatoč daljnjim odgovorima Španjolske, Komisija je naposljetku 22. srpnja 2019. podnijela ovu tužbu.

IV. Tužbeni zahtjevi

24. Europska komisija od Suda zahtijeva da:

– utvrdi da je Kraljevina Španjolska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 4. stavka 1. točke (b) u vezi s člankom 1. točkom (a) i točkom 2.1.2. Priloga V., članka 5. u vezi s točkom 2.2. Priloga II., članka 11. stavka 1., članka 11. stavka 3. točaka (a), (c) i (e), članka 11. stavka 4. Direktive 2000/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2000. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike time što nije donijela potrebne mjere za sprečavanje pogoršanja stanja podzemnih voda područja Doñana, time što nije provela daljnje određivanje značajki voda izloženih riziku, a da pritom nije odredila ni potrebne mjere, i time što u program mjera Plana upravljanja riječnim slivovima za područje riječnih slivova Guadalquivira nije uključila primjerene osnovne i dopunske mjere;

– utvrdi da je Kraljevina Španjolska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 6. stavka 2. u vezi s člankom 7. Direktive o staništima time što nije donijela odgovarajuće mjere za izbjegavanje pogoršanja prirodnih staništa i staništa vrsta za koje su određeni prostori koji se ovdje razmatraju (PZP/PZZ ES0000024 Doñana, PZP/PZZ ES6150009 Doñana Norte y Oeste i PZP ES6150012 Dehesa del Estero i Montes de Moguer);

– naloži Kraljevini Španjolskoj snošenje troškova.

25. Kraljevina Španjolska svoj je odgovor na tužbu završila navodima u smislu da nepoštovanje Okvirne direktive o vodama i Direktive o staništima, koje je Komisija u ovom postupku istaknula, ni na koji način nije dokazano. Upravo suprotno, Španjolska je navela da ulaže stalne napore u obliku planova i mjera upravljanja koji su poduzeti posljednjih godina kako bi se preokrenuli negativni učinci koji su u zaštićenom području prirode Doñana nastali aktivnostima poticanima desetljećima prije donošenja zakonodavnih instrumenata Unije.

26. Španjolska tek u svojem odgovoru na repliku od Suda izričito zahtijeva da:

– tužbu proglasi nedopuštenom ili da je barem odbije, i

– instituciji koja je tužitelj naloži snošenje troškova.

27. Stranke su sudjelovale u pisanom postupku i na raspravi održanoj 17. rujna 2020.

V. Ocjena

28. Prema mišljenju Komisije, Španjolska je u odnosu na podzemne vode u području Doñana povrijedila obvezu zabrane pogoršanja iz Okvirne direktive o vodama i, s tim u vezi, povrijedila i zabranu pogoršanja iz Direktive o staništima u odnosu na različita staništa u zaštićenim područjima Doñane. Osim toga, Španjolska nije ispunila svoje obveze određivanja prema Okvirnoj direktivi o vodama te nije odredila ni mjere koje su prema toj direktivi nužne da bi se ostvarilo dobro stanje podzemnih voda.

29. Premda se Komisija pritom u prvom redu usredotočila na Okvirnu direktivu o vodama, najprije ću ispitati Direktivu o staništima (odjeljak B.) jer u tom području već postoji ustaljena sudska praksa koja se odnosi na zabranu pogoršanja. Iako se ta sudska praksa ne može izravno prenijeti na tumačenje zabrane pogoršanja prema Okvirnoj direktivi o vodama (odjeljak D.), ona barem omogućava usporedbu. Prije nego što razmotrim tu drugu zabranu pogoršanja, ispitat ću, međutim, tužbeni razlog koji se odnosi na španjolske obveze procjene prema propisima o vodama (odjeljak C.) jer je ta procjena temelj za daljnje prenošenje Okvirne direktive o vodama uključujući zabranu pogoršanja. Zaključno ću razmotriti prigovor koji se odnosi na mjere koje je Španjolska predvidjela za područje prirode Doñana (odjeljak E.). No prethodno se potrebno pozabaviti s pitanjem je li Španjolska uopće postavila valjane zahtjeve (odjeljak A.).

A. Zahtjevi Španjolske

30. Španjolska u svojem odgovoru na tužbu nije postavila nikakve formalne zahtjeve iako taj podnesak u skladu s člankom 124. stavkom 1. točkom (c) Poslovnika mora sadržavati zahtjeve tužene stranke. To što Španjolska formalne zahtjeve postavlja u replici ne može otkloniti eventualnu povredu članka 124. stavka 1. točke (c) jer replika prema članku 126. stavku 1. može samo nadopuniti odgovor na tužbu. S tim u skladu članak 127. stavak 1. dopušta iznošenje novih razloga tijekom postupka samo ako se oni temelje na pravnim ili činjeničnim pitanjima za koja se saznalo tijekom postupka. Navedeno mora još više vrijediti za zahtjeve.

31. Međutim, treba priznati da Poslovnik za zahtjeve ne propisuje nikakav određeni oblik. Posljedično se zahtjevi mogu postaviti ne samo izričito nego i konkludentno. Stoga se i zaključak, kojim se završava odgovor na tužbu, može razumjeti kao konkludentni zahtjev. U mjeri u kojoj Španjolska u tom zaključku utvrđuje da povrede Okvirne direktive o vodama i Direktive o staništima koje Komisija ističe nisu dokazane, ta država članica implicitno zahtijeva odbijanje tužbe kao neosnovane.

32. Suprotno tomu, u odgovoru na tužbu nema nikakvih naznaka koje ukazuju na zahtjev za snošenje troškova replike. Time je taj zahtjev nepravodoban i stoga nedopušten.

B. Zabrana pogoršanja iz članka 6. stavka 2. Direktive o staništima

33. Prema Komisijinu mišljenju, Španjolska je povrijedila svoje obveze iz članka 6. stavka 2. u vezi s člankom 7. Direktive o staništima s obzirom na to da nije donijela prikladne mjere za izbjegavanje pogoršanja prirodnih staništa i staništa vrsta za koja su određena područja PZP/PZZ ES0000024 Doñana, PZP/PZZ ES6150009 Doñana Norte y Oeste i PZP ES6150012 Dehesa del Estero i Montes de Moguer.

34. U tom je smislu prvo potrebno precizirati predmet tužbenog razloga i potom zahtjeve u pogledu dokaza povrede članka 6. stavka 2. Direktive o staništima, prije nego što se može ocijeniti argumentacija stranaka u tom svjetlu.

1. Predmet i dopuštenost tužbenog razloga

35. Komisija tim tužbenim razlogom ističe da su određena staništa u trima zaštićenim područjima određenima u skladu s Direktivom o staništima pogoršana zbog smanjenja razine podzemnih voda. Ta je područja Komisija 19. srpnja 2006. uvrstila na popis područja od značaja za Zajednicu i stoga se članak 6. stavak 2. Direktive o staništima u skladu s člankom 4. stavkom 5. od tog trenutka na ta područja mora primijeniti.

36. Jedno od tih zaštićenih područja bilo je već 1987. godine uspostavljeno u skladu s Direktivom o pticama te se u tom smislu na njega primjenjivao prvo članak 4. te direktive, a od 1994. u skladu s člankom 7. Direktive o staništima zaštita iz članka 6. stavka 2. Pa ipak, Komisija ne ističe nikakve izravne ili neizravne štetne utjecaje na zaštićene vrste ptica, tako da ta zaštita u ovom postupku nema nikakvu ulogu.

37. Španjolska taj tužbeni razlog smatra nedopuštenim u mjeri u kojoj se on odnosi na područje ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer jer se njime proširuje predmet postupka. To se područje, smatra Španjolska, ne nalazi na području prijašnjeg tijela podzemne vode Almonte-Marismas, nego je svrstano pod susjedno tijelo podzemne vode. Međutim, u svojem obrazloženom mišljenju Komisija je predmet postupka ograničila na prvonavedeno tijelo podzemne vode.

38. Navedena se argumentacija stoga treba odbaciti. Komisija je, naime, to područje od samog početka izričito uključila u predsudski postupak( ). Osim toga, za povredu Direktive o staništima nije bitno mora li se neko zaštićeno područje svrstati pod tijelo podzemne vode koje je određeno u okviru provedbe Okvirne direktive o vodama. To je zaštićeno područje stoga bilo i jest predmet postupka.

39. Španjolska usto u odgovoru na repliku priznaje da je i susjedno tijelo podzemne vode dio iste geološke formacije, vodonosnika Almonte-Marismas. Ono je samo u svrhu primjene Okvirne direktive o vodama vođeno odvojeno od administrativne podjele tijela podzemne vode Almonte-Marismas. Ako bi iz te klasifikacije proizašli nesporazumi u pogledu dosega tog tužbenog razloga, Španjolska bi ih, dakle, sama izazvala. No zapravo na strani Španjolske ne postoji ništa što bi upućivalo na nesporazume.

2. Kriterij iz članka 6. stavka 2. Direktive o staništima

40. Komisija prigovara Španjolskoj da je pristankom na zahvaćanje podzemnih voda u području prirode Doñana povrijedila članak 6. stavak 2. Direktive o staništima. U skladu s tom odredbom države članice poduzimaju odgovarajuće korake kako bi se u posebnim područjima očuvanja izbjeglo pogoršanje prirodnih staništa i staništa vrsta, kao i uznemiravanje vrsta za koje su ta područja određena, jer bi takvo uznemiravanje moglo utjecati na ciljeve ove Direktive.

41. Komisija pritom u svrhu dokaza za povredu članka 6. stavka 2. Direktive o staništima ne mora dokazati uzročnu vezu između aktivnosti i pogoršanja tih zaštićenih područja.

42. Naprotiv, prilikom tumačenja članka 6. stavka 2. Direktive o staništima potrebno je uzeti u obzir da ta odredba treba osigurati istu razinu zaštite kao i članak 6. stavak 3.( ). Stoga se isti kriterij ispitivanja mora primijeniti na obje odredbe( ).

43. U skladu s člankom 6. stavkom 3. plan ili projekt dopušten je samo ako se sa znanstvenog gledišta može isključiti svaka razumna sumnja glede utjecaja na ciljeve očuvanja zaštićenog područja( ). Da bi se to osiguralo, u skladu s člankom 6. stavkom 3. prvom rečenicom u prvoj fazi zahtijeva se provedba odgovarajuće procjene utjecaja plana ili projekta na zaštićeno područje kada postoji vjerojatnost da će taj plan ili projekt imati znatan utjecaj na to područje( ). U tom je slučaju odobrenje moguće samo ako procjena sa znanstvenog gledišta isključi svaku razumnu sumnju u to da će se negativno utjecati na cjelovitost dotičnog područja( ).

44. Ako odgovarajuća procjena utjecaja s tim zaključkom ne postoji, da bi se dokazala povreda članka 6. stavka 2. Direktive o staništima dovoljno je dokazati vjerojatnost da aktivnost izaziva takav negativan utjecaj( ).

45. Pojednostavljeni dokaz povrede članka 6. stavka 2. Direktive o staništima ima za posljedicu da iz utvrđenja povrede ne proizlazi nužno da sporna aktivnost konačno nije u skladu s člankom 6. Naprotiv, država članica s odgovarajućom procjenom utjecaja koja ispunjava zahtjeve iz članka 6. stavka 3. Direktive o staništima može sa znanstvenog gledišta otkloniti svaku razumnu sumnju u negativan utjecaj te aktivnosti na zaštićena područja. Alternativno država članica može opravdati aktivnost u skladu s člankom 6. stavkom 4. Direktive o staništima( ).

46. To tumačenje članka 6. stavka 2. Direktive o staništima stvara obvezu procjene kada je riječ o aktivnostima kod kojih se naposljetku može pokazati da one ne utječu negativno na zaštićena područja. Međutim, to je nužna posljedica razine zaštite koja se u jednakoj mjeri osigurava člankom 6. stavkom 2. i člankom 6. stavkom 3. Isto tako, primjenom članka 6. stavka 3. moguće je da procijenjena mjera u konačnici nema negativan utjecaj na ciljeve očuvanja područja.

47. Ta je razina zaštite ipak opravdana kao izraz načela predostrožnosti jer se samo tako mogu identificirati planovi, projekti i ostale aktivnosti i spriječiti oni koji na dotična područja negativno utječu( ).

3. Primjena

48. S tim u skladu je predmetni tužbeni razlog osnovan ako Komisija dokaže vjerojatnost da zahvaćanje podzemnih voda značajno negativno utječe na zaštićena staništa ili zaštićene vrste u trima navedenim zaštićenim područjima.

49. Stoga ću u nastavku razmotriti utjecaj na zaštićena staništa (odjeljak a), vremensku primjenu zabrane pogoršanja nakon 19. srpnja 2006. (odjeljak b) i pokušaj Španjolske da ospori Komisijinu argumentaciju (odjeljak c).

a) Utjecaj na zaštićena staništa

50. Budući da Direktiva o staništima ne štiti podzemne vode kao takve, zahvaćanje podzemnih voda ne čini izravnu povredu članka 6. stavka 2. Direktive o staništima.

51. Naprotiv, Komisija prigovara Španjolskoj da zahvaćanje podzemne vode rezultira spuštanjem razine podzemne vode, čime se osobito pogoršava postojanje prioritetnog stanišnog tipa 3170*, mediteranske povremene lokve, ali i drugih stanišnih tipova povezanih s površinskim vodama. Pritom je riječ o stanišnim tipovima 92A0, galerije vrsta bijele vrbe Salix alba i bijele topole Populus alba, 92D0, južne priobalne galerije i šikare (Nerio-Tamaricetea i Securinegion tinctoriae), kao i 91B0, termofilne šume vrste Fraxinus angustifolia. Osim toga, Komisija se referira na stanišni tip 9330, šume vrste Quercus suber. S iznimkom dvaju potonje navedenih stanišnih tipova kojih nema na području ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer, navedeni stanišni tipovi prisutni su u svim spornim područjima( ).

52. Španjolska se tome protivi navodeći da mnoge vode koje se nalaze u pješčanim u dinama ne odgovaraju stanišnom tipu povremenih lokvi. Pogoršanje tog stanišnog tipa stoga je uistinu isključeno. Međutim, ta se argumentacija ograničava na puke tvrdnje koje su nespojive sa znanstvenim radovima koje je dostavila Komisija i španjolskim podacima iz standardnih obrazaca podataka za ta zaštićena područja, ali se ne oslanjaju na vlastite dokaze. Zato treba smatrati da je riječ o postojanju tog stanišnog tipa.

53. Dvije studije koje je dostavila Komisija( ) i daljnje studije koje ona citira( ) zastupaju hipotezu da lokve zbog smanjenja razine podzemnih voda prouzročenog prekomjernim zahvaćanjem sve rjeđe dobivaju vodu i sada ponajprije ovise o oborinama. Stoga su sušna razdoblja na njih snažnije negativno utjecala. Priopćenje španjolskog Conseja Superior de Investigaciones Científicas (Visoko vijeće za znanstveno istraživanje) andaluzijskom ombudsmanu to potvrđuje( ). Isto tako, iz studije koju je dostavila Španjolska čini se mogućim da su gubici stalne vode i povremene lokve u blizini turističkog mjesta Matalascañas prouzročeni zahvaćanjem podzemne vode koje se tamo odvija( ).

54. Nadalje, Komisija ističe da zahvaćanje podzemne vode negativno utječe na druga navedena staništa u tim zaštićenim područjima koja ovise o površinskim vodama. Pritom se Komisija poziva na različite studije koje pokazuju da ta staništa uslijed spuštanja podzemnih voda zbog prekomjernog zahvaćanja vode doživljavaju štetne promjene, primjerice potiskivanjem vegetacije ovisne o vlazi.( )

55. Naposljetku Komisija spominje upozorenja koja se odnose na negativan utjecaj na stanišni tip 9330, šume vrste Quercus suber( ).

56. Komisija je, dakle, dostavila znanstveno utemeljene naznake koje upućuju na to da je zahvaćanje podzemne vode spustilo razinu podzemnih voda i da iz toga proizlazi vjerojatnost negativnog utjecaja na postojanje navedenih stanišnih tipova u zaštićenim područjima.

57. Španjolska prigovara da su podzemne vode manje bitne za očuvanje osobito povremenih lokvi jer se one ponajprije pune kišnicom. Čak i da je ta argumentacija točna, iz toga se, međutim, ne može zaključiti da razina podzemne vode nema nikakvu ulogu. Ta uloga ima veliko značenje u sušnijim razdobljima jer samo tada podzemne vode mogu nadopuniti razinu tih voda.

58. Stoga Španjolska nije osporila Komisijinu argumentaciju u pogledu vjerojatnosti da zahvaćanje podzemnih voda koje se prakticira u području prirode Doñana negativno utječe na navedena zaštićena staništa u zaštićenim područjima.

b) Vremenska primjena zabrane pogoršanja

59. Španjolska, međutim, isto tako prigovara Komisiji da problemi s podzemnim vodama u području prirode Doñana potječu iz vremena prije primjene članka 6. stavka 2. Direktive o staništima.

60. Tim argumentom izražen je vrlo ozbiljan prigovor: zabrana pogoršanja iz članka 6. stavka 2. Direktive o staništima može obuhvatiti samo negativne utjecaje koji su nastupili nakon što je ta odredba postala primjenjiva, dakle, u predmetnom slučaju nakon 19. srpnja 2006. Jesu li staništa u zaštićenim područjima prije toga bila uništena ili podložna negativnom utjecaju, za ovo je pravilo, međutim, ponajprije nebitno. To vrijedi osobito za spuštanje podzemnih voda uslijed zahvaćanja podzemnih voda prije primjene zabrane pogoršanja, koje se u predmetnom slučaju nesporno dogodilo.

61. Zabrana pogoršanja također ne obvezuje automatski na to da se prethodno prakticirano zahvaćanje podzemnih voda smanji ili obustavi. Točno je da bi razina podzemnih voda nekom takvom mjerom porasla te bi se situacija poboljšala. No zabrana pogoršanja nije obveza poboljšanja. Ona dakle ne obvezuje na poboljšanje stanja zaštićenih staništa.

62. Stoga treba odbiti Komisijinu argumentaciju u dijelu u kojem ona zahtijeva mjere za uspostavu ili poboljšanje staništa, koja su, kako to Španjolska opetovano tvrdi, dugo prije primjene članka 6. stavka 2. Direktive o staništima bila podložna negativnom utjecaju.

63. Međutim, u slučaju da kontinuirana djelatnost poput zahvaćanja podzemnih voda pridonosi tomu da se stanje zaštićenog postojanja stanišnih tipova ili vrsta dodatno pogorša, primjenjuje se članak 6. stavak 2. Direktive o staništima. Premda je to zaštićeno područje na određeni način već negativno predisponirano zbog navedene djelatnosti, ta se negativna predispozicija iscrpljuje negativnim utjecajem nastalim prije određivanja zaštićenih područja. Suprotno tomu, novi negativni utjecaji na zaštićena područja čine povredu zabrane pogoršanja.

64. U tom pogledu ništa ne mijenjaju razmatranja koja se odnose na pravnu sigurnost i legitimna očekivanja u nastavak određene aktivnosti. Ona pod određenim okolnostima mogu opravdati odstupanje od članka 6. stavka 2. Direktive o staništima prema kriteriju članka 6. stavka 4.( ), ali ne smiju izmijeniti tumačenje pojma pogoršanja( ).

65. Većina studija koje je Komisija dostavila ili navela odnosi se ili na vrijeme prije 19. srpnja 2006., dakle, prije primjene članka 6. stavka 2. Direktive o staništima, ili one ne sadržavaju nikakve točne podatke o tome kada su određeni negativni utjecaji nastupili. Dakle, te studije ne pokazuju da se negativni utjecaji koji su njima identificirani trebaju smatrati povredom te odredbe.

66. Međutim, jedan članak iz 2006. godine, prema kojem je zahvaćanje podzemnih voda tijekom razdoblja dužem od dva desetljeća dovelo do uznapredovalog spuštanja podzemnih voda, uistinu pokazuje naznake pogoršanja nakon 19. srpnja 2006.( ). U istom smjeru ide i priopćenje upućeno andaluzijskom ombudsmanu, prema kojem je vodonosnik Doñana i njegovo okruženje između 1994. i 2015. pokazalo negativan trend sa značajnim padom od 1,13 % godišnje, koji je daleko iznad onog što se može obrazložiti promjenama padalina registriranih u toj regiji( ). Barem tijekom posljednjih devet godina tog razvoja članak 6. stavak 2. Direktive o staništima primjenjivao se na ta tri zaštićena područja.

67. Osim toga, plan gospodarenja koji su španjolska tijela izradila za zaštićeno područje Doñana Norte y Oeste, a koji Komisija u replici analizira, opisuje stanje očuvanosti obalnih staništa zbog spuštanja razine podzemnih voda kao „nepovoljno-loše”( ). To prema definiciji povoljnog stanja očuvanosti iz članka 1. točke (e) Direktive o staništima znači da se smanjuju područja koja ta staništa u tom području pokrivaju i da je njihov daljnji opstanak dvojben. Stoga španjolska tijela i sama smatraju da će se stanje tih staništa zbog razvoja podzemnih voda i dalje pogoršavati.

68. Time je Komisija u dovoljnoj mjeri dokazala vjerojatnost da trenutačno prakticirano zahvaćanje podzemnih voda u području prirode Doñana nakon 19. srpnja 2006. uzrokuje pogoršanja zaštićenih staništa u trima predmetnima zaštićenim područjima.

c) Neuspješno osporavanje Španjolske

69. No sada je u načelu obveza Španjolske da ospori naznake koje upućuju na navedenu vjerojatnost. Budući da članak 6. stavak 2. i članak 6. stavak 3. Direktive o staništima osiguravaju istu razinu zaštite, pritom mora vrijediti kriterij procjene utjecaja u skladu s člankom 6. stavkom 3.( ). S tim u skladu aktivnost je dopuštena samo pod uvjetom da su nadležna tijela sigurna da ona nema trajne štetne učinke na cjelovitost dotičnog područja. To je slučaj kada sa znanstvenog gledišta nema nikakve razumne sumnje u pogledu nepostojanja takvih učinaka( ).

70. Stoga Španjolska mora sa znanstvenog gledišta isključiti svaku razumnu sumnju u pogledu činjenice da nastavak sadašnje prakse zahvaćanja podzemnih voda nije štetan za zaštićena staništa u zaštićenim područjima.

71. Španjolska se u tu svrhu oslanja osobito na druge dvije studije, od kojih je Sudu, međutim, dostavila samo jednu. Ta studija, osim toga, upravo potvrđuje da su mnoge lokve povezane s podzemnim vodama i da spuštanje razine podzemnih voda na njih ima negativan utjecaj( ).

72. Drugi rad( ) nažalost nije dostupan, no on prema navodima Španjolske u predsudskom postupku potvrđuje samo to da već više stotina godina postoji dugoročan prirodan trend isušivanja i nestajanja laguna u području dina u Doñani. Takav trend, međutim, ne isključuje činjenicu da daljnje prakticiranje zahvaćanja podzemnih voda dodatno negativno utječe na navedena staništa.

73. Stoga Španjolska nije osporila Komisijinu argumentaciju. Naprotiv, potrebna je sveobuhvatna znanstvena procjena koja utvrđuje gdje su stanišni tipovi koje je Komisija spomenula postojali u tri zaštićena područja nakon 19. srpnja 2006. i isključuje da se na njih, suprotno Komisijinim naznakama o zahvaćanju podzemnih voda, negativno utjecalo( ).

74. Španjolska se naposljetku poziva na socioekonomske interese u pogledu nastavka zahvaćanja podzemnih voda. Takvi interesi uistinu mogu opravdati negativan utjecaj na zaštićena područja prema kriterijima članka 6. stavka 4. Direktive o staništima( ). To opravdanje, međutim, pretpostavlja prvo primjerenu procjenu učinaka zahvaćanja podzemnih voda na dotična zaštićena područja kao i ispunjavanje ostalih preduvjeta te odredbe( ). Trenutačno nedostaje već sama primjerena procjena, tako da se ne može prihvatiti ni ta argumentacija Španjolske. Osim toga, Španjolska je u slučaju negativnog utjecaja na prioritetni stanišni tip 3170*, mediteranske povremene lokve, prema članku 6. stavku 4. podstavku 2. Direktive o staništima morala pribaviti i mišljenje Komisije.

4. Međuzaključak

75. Stoga treba utvrditi da je Španjolska povrijedila članak 6. stavak 2. Direktive o staništima jer je Komisija dokazala vjerojatnost značajnog negativnog utjecaja na zaštićena staništa u zaštićenim područjima PZP/PZZ ES0000024 Doñana, PZP/PZZ ES6150009 Doñana Norte y Oeste i PZP ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer zbog zahvaćanja podzemnih voda od 19. srpnja 2006.

C. Obveza daljnjeg određivanja značajki tijela podzemnih voda na temelju članka 5. u vezi s točkom 2.2. Priloga II. Okvirnoj direktivi o vodama

76. Drugim tužbenim razlogom Komisija prigovara Španjolskoj da nije ispravno primijenila članak 5. stavak 1. u vezi s točkom 2.2. Priloga II. Okvirnoj direktivi o vodama jer nije provela daljnje određivanje značajki tijela podzemnih voda područja Doñana izloženih riziku da se neće postići ciljevi kvalitete iz članka 4.

77. U skladu s člankom 5. stavkom 1. Okvirne direktive o vodama svaka država članica osigurava da se za svako vodno područje izvede osobito pregled utjecaja ljudske aktivnosti na stanje podzemnih voda u skladu s tehničkim specifikacijama navedenim u Prilozima II. i III. te da taj pregled bude dovršen najkasnije četiri godine od dana stupanja na snagu predmetne Direktive, dakle 22. prosinca 2004. Članak 5. stavak 2. predviđa da se analize i pregledi iz stavka 1. preispitaju najkasnije 13 godina od dana stupanja na snagu predmetne Direktive, dakle 22. prosinca 2013., a potom da se svakih šest godina preispitaju i, ako je potrebno, nadopune.

78. Točka 2.1. Priloga II. Okvirnoj direktivi o vodama uređuje pojedinosti tog početnog određivanja značajki tipova. Točka 2.2. predviđa da države članice nakon ovog početnog određivanja značajki tipova provedu daljnje određivanje značajki tipova onih tijela podzemnih voda za koje je utvrđeno da su izložene riziku u pogledu postizanja ciljeva. Time trebaju preciznije ocijeniti opseg tog rizika i odrediti mjere koje su potrebne na temelju članka 11.

1. Određivanje značajki u planovima upravljanja

79. Komisija navedeni žalbeni razlog temelji prvo na tome da je Španjolska u kontekstu Plana upravljanja 2009. – 2015. pogrešno procijenila rizik povrede članka 4. Okvirne direktive o vodama jer je stanje tijela podzemne vode Almonte-Marismas u tom dokumentu navela kao povoljno. Te se praznine ne mogu ispuniti Planom upravljanja 2016. – 2021. Komisija priznaje da podjela na pet tijela podzemnih voda, od kojih tri pokazuju loše količinsko stanje, dopušta bolju ocjenu situacije. No ona smatra da nedostaci i dalje postoje.

80. Iznenađuje činjenica da Komisija svoju kritiku određivanja značajki tijela podzemnih voda temelji na sadržaju planova upravljanja. Naime, određivanje značajki i plan upravljanja različiti su dokumenti koji su uređeni različitim odredbama, točnije člankom 5. i člankom 13. Okvirne direktive o vodama te podliježu različitim zahtjevima. Osobito se određivanje značajki mora izraditi nekoliko godina prije plana upravljanja i tada služi kao osnova njegova sadržaja. S tim u skladu Plan upravljanja 2009. – 2015. upućuje i na ranije dokumente u kojima se nalazi prvi opis stanja voda( ), a Španjolska upućuje u odgovoru na repliku na prvo izvješće koje se temelji na članku 5. Okvirne direktive o vodama, objavljeno 2004. i 2005. godine.

81. Španjolska, međutim, ne navodi da Komisija prigovara pogrešnim dokumentima, nego objašnjava da je u oba plana upravljanja koje Komisija kritizira ispunjavala članak 5. Okvirne direktive o vodama.

82. Takav način postupanja teško da bi bio u skladu s člankom 5. Okvirne direktive o vodama jer se određivanja značajki moraju izvesti više godina prije objavljivanja planova upravljanja. No Komisija ne prigovara nepoštovanju tog roka.

83. Stoga je Komisijine prigovore potrebno detaljno razmotriti i, eventualno, ispitati može li ih se osporiti planovima upravljanja.

2. Pogrešna procjena rizika u prvom Planu upravljanja 2009. – 2015.

84. Nesporne činjenice pokazuju da je Španjolska u okviru Plana upravljanja 2009. – 2015. pogrešno procijenila rizik nepostizanja ciljeva iz članka 4. Okvirne direktive o vodama.

85. Tri tijela podzemnih voda pokazuju, naime, prema drugom planu upravljanja količinski loše stanje, iako je cijelo tijelo podzemne vode Almonte-Marismas prema prvom planu upravljanja u 2015. trebalo pokazivati dobro stanje.

86. Rizik tog zaključka bio je poznat i Španjolskoj jer je već 2004. godine u Planu de Ordenación del Territorio del ámbito de Doñana (prostorni plan za područje Doñane) bilo preporučeno utvrditi zahvaćanje podzemnih voda iz vodonosnika. Komisija je u tom pogledu u replici navela dva daljnja španjolska izvještaja iz 2008. i 2009.( ). Isto tako, Španjolska sama objašnjava da je rizik nepostizanja cilja bio spomenut u prvom izvještaju koji se zahtijevao člankom 5. Okvirne direktive o vodama iz 2004. i 2005.( ). Naposljetku, taj rizik odgovara i kontinuiranoj argumentaciji Španjolske da navedeno stanje počiva na već godinama prakticiranom zahvaćanju podzemnih voda u području Doñana.

87. Španjolska objašnjava kako je prilikom izrade prvog plana upravljanja zbog općih kriterija i u usporedbi sa situacijom u drugim područjima Španjolske došla do zaključka da ne postoji nikakav rizik. S obzirom na prijašnje nesporne izjave ta argumentacija, međutim, nije dovoljna da bi se pokazalo kako je Španjolska s pravom pri izradi prvog plana upravljanja isključila rizik neispunjenja cilja. U tu svrhu osobito nije dovoljno utvrđenje da tijelo podzemne vode Almonte-Marismas sveukupno pokazuje dobro količinsko stanje. Kako Komisija s pravom naglašava u replici, daljnje određivanje značajki je štoviše potrebno ako postoji rizik lošeg stanja. Takav je rizik postojao, međutim, već zbog saznanja o dijelovima područja tijela podzemne vode, kojima je kasnije potvrđeno loše stanje.

88. Stoga preostaje utvrditi da je Španjolska u okviru prvog plana upravljanja povrijedila članak 5. Okvirne direktive o vodama jer ta država članica nije u skladu s točkom 2.1. Priloga II. direktivi utvrdila rizik nepostizanja cilja i nije dostavila nikakvo daljnje određivanje značajki prema točki 2.2. Priloga II.

3. Drugi plan upravljanja

89. Međutim, u trenutku isteka roka obrazloženog mišljenja 29. lipnja 2016. Plan upravljanja 2016. – 2021. već se primjenjivao od 8. siječnja 2016.

90. Prema članku 258. stavku 2. UFEU-a, tužba zbog povrede obveze može se podnijeti samo ako dotična država članica ne postupi u skladu s obrazloženim mišljenjem u roku koji je Komisija u tom mišljenju odredila( ). Isto tako, postojanje povrede obveze valja ocjenjivati ovisno o stanju u predmetnoj državi članici kakvo je bilo u trenutku isteka roka utvrđenog u obrazloženom mišljenju( ).

91. Iznimno postoji mogućnost osporavanja dovršenih povreda s ozbiljnim učinkom( ). U predmetnom slučaju povreda članka 5. Okvirne direktive o vodama kao takva, međutim, ima učinak samo toliko dugo dok Španjolska ne poduzme nužne mjere.

92. Stoga Sud povredu članka 5. Okvirne direktive o vodama može utvrditi samo ako ni drugi plan upravljanja nije u skladu s tom odredbom.

93. U tom smislu Komisija ističe da je Španjolska priznala nedostatke drugog plana upravljanja, da je prostorna podjela tijela podzemne vode manjkava, da postoji premalo točki mjerenja i da je procjena zahvaćanja podzemnih voda nepotpuna. No samo je posljednji od tih prigovora osnovan.

a) Priznanje povrede od strane Španjolske

94. Komisija u replici zastupa stajalište da je Španjolska priznala povredu. Pritom se poziva na to da je Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (Hidrografska konfederacija Guadalquivira) pokrenula postupak kako bi za tri predmetna tijela podzemne vode, koja se nalaze u lošem količinskom stanju, pojasnila „rizik nepostizanja dobrog količinskog stanja”. Ipak, nije razvidno da to nacionalnim pravom predviđeno objašnjenje odgovara daljnjem određivanju značajki prema točki 2.2. Priloga II. Okvirnoj direktivi o vodama ili da takvog određivanja značajki bez tog pojašnjenja ne bi bilo.

b) Prostorna podjela tijela podzemne vode

95. U ovom predmetu Komisija najprije prigovora prostornoj podjeli tijela podzemne vode. Međutim, Komisija ne objašnjava u kojoj mjeri ta podjela predstavlja povredu Okvirne direktive o vodama ili zašto bi ona sprečavala primjerenu procjenu stanja podzemnih voda. Stoga ta argumentacija nije uvjerljiva.

c) Broj točaka mjerenja

96. Nadalje, Komisija zastupa stajalište da određivanje značajki tijela podzemne vode počiva na nedostatnim znanstvenim informacijama, odnosno na premalom broju točaka mjerenja.

97. Međutim, Komisija propušta objasniti koje to zahtjeve iz članka 5. i Priloga II. Okvirne direktive o vodama ne ispunjavaju mjere praćenja Španjolske. Posebne odredbe o praćenju stanja voda, članak 8. i točka 2.2. Priloga V., uopće se ne spominju.

98. Osim toga, nisu uvjerljivi ni navedeni dokazi navodne povrede.

99. Komisija se oslanja na navodne izjave iz drugog Plana upravljanja i studije za godine 2012. i 2013. Iz toga proizlazi osobito da za tijela podzemne vode La Rocina i Marismas de Doñana ne postoji ni jedna jedina točka mjerenja razine podzemnih voda te da za svih pet tijela podzemnih voda zajedno postoji samo oko 20 točaka mjerenja. Od njih pak samo četiri potječu iz vremena prije 2015.

100. Komisija, međutim, suprotno članku 57. stavku 4. Poslovnika nije dostavila te dokumente i nije precizirala gdje su te izjave u tim dokumentima navedene. Osim toga, Komisija apstraktno upućuje na internetski portal španjolske vlade, koji omogućava pristup zemljopisnim informacijama a da pritom ne objašnjava kako se na tom portalu dolazi do spornih informacija.

101. Stoga Komisija nije udovoljila zahtjevu tereta dokaza na koji je obvezna u okviru tužbe podnesene u skladu s člankom 258. UFEU-a( ).

102. Uostalom, navedena argumentacija proturječna je i studiji koju je Komisija spomenula, a Španjolska dostavila s odgovorom na tužbu. U njoj se utvrđuje da se tada postojeće tijelo podzemne vode Almonte-Marismas prati na 174 točke mjerenja. A to je znatno više točaka mjerenja nego u drugim područjima Španjolske( ).

103. Nadalje, Španjolska osporava taj prigovor i objašnjava da se na čitavom području Doñane koristi čak 290 mjesta za mjerenje razine podzemnih voda, puno više nego na cijelom vodnom području Guadalquivir. 170 tih mjernih mjesta pokazuje vremenski niz unazad sve do 1994. godine.

104. Komisija na tu argumentaciju nije odgovorila.

105. Komisijini prigovori koji se odnose na točke mjerenja stoga se u cijelosti odbijaju.

d) Praznine u procjeni zahvaćanja

106. Naposljetku, Komisija prigovara da se podaci o zahvaćanju podzemnih voda temelje na procjenama iz studije iz 2008. godine, a koja ignorira nezakonito zahvaćanje i zahvaćanje pitke vode, osobito u turističke svrhe na obali.

107. Suprotno tomu, Španjolska naglašava kvalitetu te studije i u odgovoru na repliku objašnjava da je opseg zahvaćanja pitke vode s 5 hm3/godišnje neznatan u usporedbi sa zahvaćanjem u poljoprivredne svrhe od 107 hm3/godišnje. Međutim, Španjolska ne odgovara na konkretne prigovore Komisije koji se odnose na procjenu nezakonitog zahvaćanja, nego se u kontekstu trećeg tužbenog razloga ograničava na to da za Sud procijeni opseg nezakonitog navodnjavanih površina (1100 hektara) i na toj podlozi broj nezakonitih zdenaca (5000).

108. Navedena argumentacija Španjolske nije dovoljna da bi se osporio Komisijin prigovor. Određivanje značajki tijela podzemne vode, procjena rizika da će njegovo količinsko stanje biti loše i osmišljavanje potrebnih mjera za postizanje dobrog stanja zahtijevaju cjelovitu i točnu procjenu zahvaćanja podzemnih voda. Stoga se u obzir mora uzeti i zahvaćanje pitke vode, koje ipak odgovara 4 do 5 % zakonitog zahvaćanja u poljoprivredne svrhe. No ponajprije se mora procijeniti i primjereno uzeti u obzir barem nezakonito zahvaćanje. Bez tih se faktora ne može ni pravilno procijeniti stanje tijela podzemne vode ni predvidjeti hoće li mjere za uspostave dobrog količinskog stanja podzemnih voda, a osobito za sprečavanje nezakonitog zahvaćanja, biti dovoljne.

4. Međuzaključak

109. Time je Španjolska povrijedila članak 5. stavak 1. u vezi s točkom 2.2. Priloga I. Okvirnoj direktivi o vodi jer pri procjeni zahvaćanja podzemnih voda nije u obzir uzela zahvaćanje pitke vode i nezakonito zahvaćanje.

D. Zabrana pogoršanja prema članku 4. stavku 1. točki (b) podtočki i. Okvirne direktive o vodama

110. Prvim tužbenim razlogom Komisija prigovara da Španjolska nije donijela potrebne mjere radi sprečavanja pogoršanja stanja tijela podzemne vode u području prirode Doñana.

1. Predmet tužbenog razloga

111. Države članice provode u odnosu na podzemne vode, u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (b) podtočkom i. Okvirne direktive o vodama, mjere potrebne za sprečavanje pogoršanja stanja svih podzemnih voda (zabrana pogoršanja). Osim toga, države članice u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (b) podtočkom ii. štite, poboljšavaju i obnavljaju sve podzemne vode s ciljem postizanja „dobrog stanja” najkasnije krajem 2015. godine (obveza poboljšanja).

112. Ovaj tužbeni razlog odnosi se samo na zabranu pogoršanja. Ta je zabrana obvezujuća u svakoj fazi postupka propisanog u skladu s Okvirnom direktivom o vodama( ), ali se, protivno Komisijinu stajalištu, nije primjenjivala već s istekom roka za prenošenje Okvirne direktive o vodama 22. prosinca 2003. Naprotiv, ona države članice obvezuje tek od 22. prosinca 2009., odnosno od trenutka u kojem su države članice morale izraditi i primjenjivati planove upravljanja u skladu s tom direktivom( ).

113. Nadalje je potrebno pojasniti da se Komisijin prigovor odnosi samo na pogoršanje količinskog stanja dotičnog vodnog tijela koje Komisija obrazlaže zahvaćanjem podzemnih voda. Premda prema predočenim dokumentima postoje i problemi koji se tiču kemijskog stanja podzemnih voda, osobito zbog onečišćenja nitratima, Komisija ipak u tom smislu ne ističe nikakve prigovore.

114. Naposljetku treba napomenuti da praznine utvrđene u određivanjima značajki stanja podzemnih voda u području prirode Doñana utemeljuju sumnje u to da je Španjolska donijela potrebne mjere za sprečavanje pogoršanja. U tom smislu se i sveukupno pogrešna procjena u prvom planu upravljanja i izostanak uzimanja u obzir nezakonitog zahvaćanja podzemnih voda čine značajnima. Usto, osobito posljednja praznina otežava mogućnost sveobuhvatne procjene razvoja stanja podzemnih voda. Međutim, Komisija propušta uspostaviti tu vezu u odnosu na prigovor pogoršanja, tako da on nije predmet ovog postupka.

2. Pogoršanje

115. Komisija u pogledu dokaza pogoršanja navodi, s jedne strane, izmjene procjene količinskog stanja podzemnih voda u prva dva plana upravljanja i, s druge strane, argumente koji se tiču zahvaćanja podzemnih voda.

a) Prijelaz iz dobrog u loše stanje

116. Komisijina argumentacija u prvom se redu svodi na to da je Španjolska s Planom upravljanja 2016. – 2021. priznala količinsko pogoršanje triju tijela podzemnih voda u odnosu na plan za prethodno razdoblje 2009. – 2015. Naime, plan za prvo razdoblje dokumentirao je dobro količinsko stanje podzemnih voda u području Doñana, a plan za drugo razdoblje loše stanje triju predmetnih tijela podzemne vode u tom području.

117. Toj argumentaciji treba priznati da prijelaz iz dobrog stanja u loše stanje predstavlja pogoršanje.

118. Međutim, predmetni razvoj još uvijek ne potvrđuje pogoršanje tijela podzemne vode. Različito procjenjivanje količinskog stanja počiva, naime, na tome da je za prvo razdoblje bilo procijenjeno cijelo tijelo podzemne vode Almonte-Marismas, no koje je za drugo razdoblje bilo podijeljeno na pet zasebnih tijela podzemne vode, od kojih su pak tri pokazivala loše stanje.

119. Nema nikakvih naznaka koje bi upućivale na to da je stanje tih tijela podzemne vode prije podjele bilo bolje. Naprotiv, činjenični navodi obiju stranaka idu u prilog činjenici da je to loše stanje postojalo već u prvom razdoblju, a i prije toga, ali zbog objedinjavanja s dvama daljnjim tijelima podzemnih voda u jedinstveno veliko tijelo podzemne vode( ) bilo je prikriveno, odnosno „razvodnjeno”.

120. Tako Komisija u replici navodi da se već i prije prihvaćanja prvog plana upravljanja razmatralo o tome da se stanje tijela podzemne vode Almonte-Marismas klasificira kao loše. To je u skladu s argumentacijom Španjolske, prema kojoj stanje tog tijela podzemne vode počiva na korištenju zemljišta koje se odvijalo prije nego što je Okvirna direktiva o vodama bila primjenjiva.

121. Stoga se navedena Komisijina argumentacija o pogoršanju tijela podzemne vode ne može dokazati.

b) Pogoršanje lošeg stanja

122. Posljedično se mora ispitati je li Komisija pokazala da se loše stanje triju tijela podzemne vode ponovno pogoršalo.

i) Pojam pogoršanja

123. U tu je svrhu prvo potrebno razjasniti pod kojim je uvjetima riječ o pogoršanju lošeg količinskog stanja tijela podzemne vode u smislu članka 4. stavka 1. točke (b) podtočke i. Okvirne direktive o vodama.

124. Sud je do sada odlučio samo da se i tijela podzemne vode u lošem stanju mogu dodatno pogoršati( ) i da prag iznad kojeg se utvrđuje povreda obveze sprečavanja pogoršanja stanja vodnih tijela mora biti što niži( ).

125. Nadalje treba podsjetiti na to da ovdje predmetna zabrana pogoršanja ima drugi predmet zaštite od zabrane pogoršanja iz Direktive o staništima. Članak 6. stavak 2. Direktive o staništima štiti određena staništa i vrste, dok ovdje sporna zabrana pogoršanja iz članka 4. stavka 1. točke (b) podtočke i. Okvirne direktive o vodama štiti količinsko stanje tijela podzemne vode. Stoga iz već utvrđene povrede članka 6. stavka 2. Direktive o staništima još uvijek ne proizlazi povreda članka 4. stavka 1. točke (b) podtočke i. Okvirne direktive o vodama.

126. U pogledu pogoršanja količinskog stanja tijela podzemne vode moglo bi se intuitivno složiti s Komisijom da je ono ovisno o razvoju količine podzemnih voda, dakle o razini podzemnih voda u tlu. Prema tome bi spuštanje te razine, to jest reduciranje količine podzemnih voda, bilo pogoršanje količinskog stanja. Ovako shvaćena zabrana pogoršanja zabranjivala bi zahvaćanje više podzemnih voda nego što ih se obnovi. To se prema Planu upravljanja 2016. – 2021. događalo barem u dva predmetna tijela podzemne vode( ).

127. Međutim, prestanak prekomjernog zahvaćanja podzemne vode već je cilj obveze poboljšanja iz članka 4. stavka 1. točke (b) podtočke ii. Okvirne direktive o vodama, čiju povredu Komisija ne ističe. S tim u skladu potrebno je, naime, uspostaviti ravnotežu između crpljenja i obnove podzemnih voda. Ta ravnoteža uostalom odgovara definiciji dobrog količinskog stanja navedenoj u točki 2.1.2. prvoj rečenici Priloga V., a koje se mora uspostaviti u skladu s obvezom poboljšanja.

128. No bilo bi proturječno ako bi zakonodavac sa zabranom pogoršanja i obvezom poboljšanja stvorio dvije obveze, od kojih obje zabranjuju zahvaćanje podzemne vode koje prekoračuje obnovu podzemne vode.

129. Rokovi za prenošenje obiju navedenih obveza pojašnjavaju to proturječje. Za razliku od zabrane pogoršanja koja se mora poštovati već od kraja 2009., obveza poboljšanja trebala se ispuniti tek 2015. Osim toga, članak 4. stavak 4. pod određenim uvjetima dopušta produženje tog prijelaznog roka sve do 2027. i Španjolska to produženje i koristi.

130. Zbog toga zabrana pogoršanja u slučaju lošeg količinskog stanja podzemnih voda ne može zahtijevati da se zahvaćanje podzemne vode smanji u mjeri potrebnoj da se postigne ravnoteža između crpljenja podzemne vode i obnove podzemne vode, dakle da se zahvaća manje vode nego što je se obnovi. Ta zabrana može zahtijevati samo da se ne zahvaća više vode nego prije kako se uzroci lošeg stanja ne bi još više pogoršali.

131. Suprotno tomu, obično spuštanje razine podzemnih voda, dakle smanjenje zaliha podzemnih voda, još se ne smatra pogoršanjem. Takvo spuštanje odnosno smanjenje, naime, neizbježna je posljedica zahvaćanja većeg od obnove.

132. Kontrolno razmatranje toga kako bi izgledalo poboljšanje još uvijek lošeg stanja potvrđuje taj zaključak: takvo poboljšanje ne može se ograničiti na slučaj da se zahvaćanje reducira na količinu novonastale podzemne vode jer bi tada već bilo postignuto dobro količinsko stanje. Naprotiv, svako smanjenje zahvaćanja mora se priznati kao poboljšanje, čak i ako se dalje zahvaća više vode nego što je se obnovi. Unatoč tomu, i u ovom bi se slučaju razina podzemnih voda vrlo vjerojatno i dalje spuštala. Uostalom, Španjolska objašnjava da je takvih poboljšanja bilo zbog prestanka rada velikog poljoprivrednog gospodarstva.

133. Stoga kako definicija dobrog količinskog stanja tako i odnos između zabrane pogoršanja i obveze poboljšanja vode do manje intuitivnog zaključka da ni spuštanje razine podzemnih voda ni prekomjerno zahvaćanje podzemnih voda iz tijela podzemne vode, koje se ne nalazi u dobrom količinskom stanju, samo po sebi ne uzrokuje pogoršanje tijela podzemne vode.

134. Daljnje pogoršanje u okvirima lošeg stanja stoga bi štoviše zahtijevalo povećanje tekućeg deficita, dakle povećanje prekomjernog iskorištavanja.

135. Ovaj slučaj pokazuje da se to restriktivno razumijevanje zabrane pogoršanja najvjerojatnije temelji na ekonomskim promišljanjima zakonodavca. Kao što se Španjolska pribojava, trenutačni prestanak prekomjernog zahvaćanja u 2009. godini doveo bi do znatnih šteta, osobito u poljoprivredi. Međutim, prijelazni rokovi dopuštaju da se pronađu rješenja koja u obzir uzimaju poljoprivredne interese, poput dovođenja površinskih voda iz drugih područja ili tehničkih mjera kojima se štedi voda. Zabrana pogoršanja pritom ima funkciju spriječiti širenje štetnih praksi kao što je pojačano zahvaćanje podzemnih voda u svrhu navodnjavanja dodatnih površina.

136. Nadopuna definicije dobrog količinskog stanja u točki 2.1.2. drugoj rečenici Priloga V. Okvirnoj direktivi o vodama ne mijenja ovo restriktivno tumačenje zabrane pogoršanja. Prema toj odredbi, tijelo podzemne vode nije podložno antropogenim promjenama koje bi mogle dovesti do (osobito):

– neuspjeha u postizanju ekoloških ciljeva iz članka 4. za pridružene površinske vode,

– bilo kakvog značajnog pogoršanja stanja tih voda, ili

– bilo kakve značajnije štete po kopnene ekosustave ovisne o podzemnoj vodi.

137. Osim toga, u ovom je dijelu definicije još riječ o promjenama smjera toka u podzemnim vodama, ali o takvim se promjenama u ovom slučaju ne raspravlja.

138. Navedena obilježja su kvalitativne prirode i u tom smislu nadopunjavaju razmatranje o količinama prema točki 2.1.2. prvoj rečenici Priloga V. Okvirnoj direktivi o vodama. Tijelo podzemne vode koje uzrokuje povredu nekog od navedenih kriterija nalazi se neovisno o količinskom razmatranju u lošem stanju.

139. Međutim, u drugoj i trećoj alineji točke 2.1.2. druge rečenice Priloga V. Okvirnoj direktivi o vodama spomenuta pogoršanja površinskih voda i ekosustava ne smiju se izjednačiti s pogoršanjem količinskog stanja predmetnog tijela podzemne vode. Ta pogoršanja možda mogu povrijediti druge zabrane pogoršanja prema pravu Unije, primjerice zabranu pogoršanja površinskih voda prema članku 4. stavku 1. točki (a) podtočki i. Okvirne direktive o vodama ili zabranu pogoršanja zaštićenih područja prema članku 6. stavku 2. Direktive o staništima. U kontekstu stanja tijela podzemnih voda takva su pogoršanja, međutim, samo pokazatelj činjenice da se to tijelo podzemne vode nalazi u lošem stanju.

140. Takvi pokazatelji mogu osim toga u određenim slučajevima dokazati da se količinsko stanje tijela podzemne vode pogoršava tako što ono prelazi iz dobrog stanja u loše stanje. Isto se tako ne može isključiti da ti pokazatelji u određenim slučajevima mogu pokazati daljnje pogoršanje tijela podzemne vode koje se već nalazi u lošem količinskom stanju. Ipak, za to nisu dovoljna obična pogoršanja površinskih voda i ekosustava jer se ona mogu očekivati u slučaju daljnjeg spuštanja razine podzemnih voda. To vrijedi u slučaju nepromijenjenog zahvaćanja, ali i ako se razina podzemnih voda sporije spušta jer je zahvaćanje već smanjeno. Štoviše, pogoršanja površinskih voda i ekosustava pokazuju pogoršanje količinskog stanja podzemnih voda tek ako tako brzo napreduju da treba pretpostaviti povećanje prekomjernog zahvaćanja podzemnih voda.

ii) Argumentacija u pogledu bilance zahvaćanja

141. Što se tiče prekomjernog zahvaćanja podzemnih voda, postoje naznake koje upućuju na kontinuirano prekomjerno iskorištavanje, ali nije dokazano da se to prekomjerno iskorištavanje povećava. Samo bi takvo povećanje utemeljilo povredu zabrane pogoršanja( ).

142. Komisija se poziva na različite dokumente španjolskih tijela, primjerice na izvještaj Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (Hidrografska konfederacija Guadalquivira) o stanju vodonosnika područja Doñana za hidrološku godinu 2015./2016. Konfederacija je u zaključcima upozorila na to da će „zadržavanje sadašnje razine i načina korištenja resursa podzemnih voda […] ugroziti dobro stanje tog vodonosnika i ekosustava koji o njemu ovise, kao što pokazuje činjenica da tri od pet tijela podzemnih voda, od kojih se sustav sastoji, ne postižu dobro količinsko stanje”( ). Isto je tako Defensor del Pueblo Andaluz (ombudsman Autonomne zajednice Andaluzije, Španjolska) u odluci od 10. kolovoza 2018. predložio Konfederaciji da se tijela podzemne vode Almonte, Marismas i Rocina proglase prekomjerno iskorištavanim vodonosnikom te da se riječne slivove, različite instrumente planiranja za vodne resurse, poljoprivrednu djelatnost kao i zaštitu područja prirode koordinira u programu djelovanja kako bi se osiguralo održivo korištenje resursa( ). Kao reakciju na ovaj prijedlog Konfederacija je nakon argumentacije obiju stranaka pokrenula predmetni postupak kako bi za tri navedena tijela podzemne vode proglasila „rizik da se neće postići dobro količinsko stanje”.

143. Španjolska u odgovoru na tužbu ne osporava ovu specifičnu Komisijinu argumentaciju, nego opširno naglašava da su postojeći problemi posljedica vremena prije primjene Okvirne direktive o vodama te da su nadležna tijela već poduzela znatne napore kako bi poboljšala situaciju.

144. Španjolska, međutim, barem navodi za tijela podzemne vode Rocina i Marismas da zahvaćanje prekoračuje raspoloživi resurs podzemne vode, točnije za 34 % i za 7 %. Komisija naglašava u svojoj replici da izvještaji o stanju vodonosnika u razdoblju između 2013. i 2017. koje je Španjolska dostavila uz odgovor na tužbu pokazuju njihovo prekomjerno iskorištavanje. Španjolska u odgovoru na repliku priznaje da podzemne vode u tri navedena tijela podzemnih voda u lošem stanju snažnije opadaju nego što bi se to očekivalo zbog manjih oborina.

145. Poput mnogih drugih napomena u pogledu zabrane pogoršanja u skladu s Direktivom o staništima( ) i ova argumentacija se svodi na to da je stanje barem triju tijela podzemne vode loše. Upravo kao i u slučaju zabrane pogoršanja prema Direktivi o staništima to loše stanje, međutim, još uvijek ne znači da se stanje tijekom relevantnog razdoblja pogoršalo( ). Naprotiv, Španjolska zastupa stajalište da poboljšanje već u mnogočemu postoji.

146. Komisija dakle u konačnici nije dokazala da se opseg prekomjernog zahvaćanja podzemnih voda povećava.

iii) Argumentacija u pogledu površinskih voda i ekosustava

147. Komisija osim toga zastupa stajalište da postoje pogoršanja površinskih voda i ekosustava koja dokazuju pogoršanje količinskog stanja tijela podzemne vode.

148. Pritom se poziva osobito na pogoršanja staništa koja utemeljuju povredu( ).

149. Time Komisija, međutim, samo pokazuje da postoje naznake koje ukazuju na loše stanje predmetnih tijela podzemne vode, ali ne dokazuje da se to stanje dodatno pogoršava.

150. Stoga se i ova Komisijina argumentacija treba odbiti, a time i prigovor pogoršanja u cijelosti.

c) Opravdanje pogoršanja

151. U slučaju da Sud ipak utvrdi pogoršanje količinskog stanja tijela podzemne vode koja su sporna u ovom predmetu, potrebno je razmotriti opravdanje za to.

152. Španjolska navodi da je u Planu upravljanja 2016. – 2021. koristila pravo na iznimku u skladu s člankom 4. stavkom 4. Okvirne direktive o vodama te je na toj osnovi odgodila ostvarenje kvalitativnih ciljeva iz članka 4. stavka 1. točke (b) na 2022. odnosno 2027. godinu. To je prema njezinu mišljenju potrebno jer Direktiva o nitratima nije poštovana u dovoljnoj mjeri te se površine koje se koriste u poljoprivredne svrhe nisu mogle smanjiti( ).

153. Kako je Komisija ispravno protumačila na raspravi, ta je argumentacija za predmetni tužbeni razlog nebitna jer članak 4. stavak 4. Okvirne direktive o vodama ne može opravdati pogoršanje podzemne vode. To proizlazi već iz zabrane pogoršanja iz članka 4. stavka 1. točke (b) podtočke i. Navedenom je odredbom predviđeno da se ta zabrana primjenjuje podložno primjeni stavaka 6. i 7. i ne dovodeći u pitanje stavak 8. ovog članka, te podložno primjeni članka 11. stavka 3. točke (j). Za razliku od obveze poboljšanja iz članka 4. stavka 1. točke (b) podtočke ii., članak 4. stavak 4. se tamo ipak ne spominje. Osim toga, i članak 4. stavak 4. utvrđuje da je produženje prijelaznog razdoblja dopušteno samo pod uvjetom da ne dođe do daljnjeg pogoršanje stanja dotičnog vodnog tijela.

154. Pogoršanje se stoga može opravdati samo u skladu s člankom 4. stavkom 7. Okvirne direktive o vodama( ). Međutim, Španjolska se prema svojim navodima na usmenoj raspravi izričito ne služi tim opravdanjem. Stoga nije potrebno daljnje ispitivanje uvjeta tog opravdanja.

155. U slučaju da Sud utvrdi pogoršanje podzemne vode, to pogoršanje ne bi dakle bilo opravdano.

3. Međuzaključak

156. Na temelju razmatranja primjene zabrane pogoršanja potrebno je odbiti prigovor povrede te zabrane.

E. Program mjera u skladu s člankom 11. Okvirne direktive o vodama

157. Svojim trećim tužbenim zahtjevom Komisija naposljetku zastupa stajalište da Španjolska u Plan upravljanja riječnim slivovima za područje riječnih slivova Guadalquivira nije uključila prikladne osnovne i dopunske mjere te da je time povrijedila obveze koje ima na temelju članka 11. stavka 1., članka 11. stavka 3. točaka (a), (c) i (e) i članka 11. stavka 4. Okvirne direktive o vodama.

158. U skladu s člankom 11. stavkom 1. Okvirne direktive o vodama svaka država članica dužna je osigurati uspostavu programa mjera za svako vodno područje ili za dio međunarodnog vodnog područja na svojem državnom području, vodeći računa o rezultatima analiza iz članka 5., radi postizanja ciljeva iz članka 4.

159. U članku 11. stavku 3. točkama (a), (c) i (e) Okvirne direktive o vodama navode se osnovne mjere koje mora sadržavati navedeni program mjera. Stavak 4. odnosi se na dopunske mjere koje su osmišljene i koje se provode kao dodatak osnovnim mjerama.

160. Upravo kao i ciljevi iz članka 4. Okvirne direktive o vodama, objedinjeni prigovori koji se ističu u okviru ovog tužbenog razloga odnose se na različite skupine pitanja.

161. Komisija se svojom kritikom usredotočuje na pojedine mjere u svrhu uspostave dobrog količinskog stanja predmetnih tijela podzemne vode, dakle na prenošenje zabrane pogoršanja iz članka 4. stavka 1. točke (b) podtočke ii. Okvirne direktive o vodama. Međutim, ti prigovori nisu uvjerljivi (odjeljak 1.).

162. Osim toga, članak 4. stavak 1. točka (c) Okvirne direktive o vodama utemeljuje, međutim, obveze u pogledu predmetnih zaštićenih područja prema Direktivi o staništima, a koje isto tako moraju biti uzete u obzir u okviru članka 11. Okvirne direktive o vodama. Komisijin prigovor ulazi u tu kategoriju. Taj je prigovor osnovan (odjeljak 2.).

1. Pojedine mjere za prenošenje obveze poboljšanja i zabrane pogoršanja prema Okvirnoj direktivi o vodama

163. Stranke se spore oko različitih mjera predviđenih za poboljšanje količinskog stanja podzemne vode, no ta rasprava nije obećavajuća. Taj program mjera mora, naime, biti prikladan da u okviru predviđenih rokova dovede do dobrog stanja. Kako će država članica taj rezultat postići, prepušteno je njoj samoj ako se time ne povrjeđuju posebne obveze u skladu s pravom Unije.

164. Ako Komisija smatra da je neki program kao takav nedostatan, mora posljedično pokazati da mjere u cijelosti nisu dovoljne. Ishodište takvog prigovora bila bi možda već utvrđena povreda članka 5. Okvirne direktive o vodama jer na temelju nepotpunih informacija o tijelu podzemne vode teško da je moguće osmisliti primjerene mjere. No Komisijini prigovori nisu usmjereni na to.

165. Naprotiv, Komisija prigovara pojedinim mjerama a da pritom ne objašnjava da zbroj tih nedostataka onemogućava postizanje ciljeva iz članka 4. Okvirne direktive o vodama. Međutim, Komisija u načelu ne može izolirano prigovarati pojedinim mjerama samo zbog povrede drugih odredaba. Komisijini prigovori i ne idu u tom smjeru i ona se ne oslanja na posebne zahtjeve koji bi mogli proizići iz članka 11. stavka 3. točaka (a), (c) i (e) kao i članka 11. stavka 4. Okvirne direktive o vodama.

166. Već je iz tog razloga taj Komisijin tužbeni razlog neosnovan.

167. Samo u slučaju da Sud ne dijeli ovo mišljenje i ipak se složi s prigovorima protiv pojedinih mjera neovisnih o zaštićenim područjima, razmotrit ću navedeno u nastavku. Međutim, irelevantna je argumentacija koja se odnosi na razdoblje nakon isteka roka 29. lipnja 2016. koji je određen u obrazloženom mišljenju( ).

a) Legalizacija

168. Komisija osporava činjenicu da Španjolska navodnjavanje područja prvi put odobrava ako su ta područja bila navodnjavana već 2004. godine. Tadašnje zahvaćanje je prema Komisijinu mišljenju već bilo prekomjerno i stoga se sada ne smije ustaliti.

169. Na taj način Komisija brka pitanje mjere u kojoj nacionalno pravo priznaje legitimni interes u pogledu načelnog nastavka navodnjavanja s pitanjem mora li se i kako smanjiti navodnjavanje u cijelosti. Ako Španjolska s navedenim prvim odobrenjem uređuje postojeću praksu, to još uvijek ne znači da izostaje potrebno smanjenje. Tako Španjolska može zahvaćanje primjerice ipak smanjiti na način da, kako se dogodilo barem u jednom slučaju, kupi i prestane koristiti poljoprivredna zemljišta. Suprotno tomu, ne čini se nužnim da se potrebno smanjenje provede upravo na teret poljoprivrednika koji još nemaju službeno odobrenje, ali prema nacionalnom pravu mogu istaknuti legitimno očekivanje u nastavak navodnjavanja.

b) Dodjeljivanje sredstava

170. Komisija kritizira i dodjeljivanje sredstava. Ona smatra, naime, da je 50 % raspoloživog proračuna namijenjeno poboljšanju i konsolidaciji planova navodnjavanja, ali samo 0,34 % zatvaranju nezakonitih zdenaca i 1,12 % praćenju stanja. Pa ipak, Komisija ne objašnjava na temelju kojih se kriterija treba ispitati primjerena raspodjela sredstava, a kamoli dokaz povrede tih kriterija.

171. Argumentacija Španjolske o kontrolnim mjerama i mjerama sankcioniranja nakon isteka roka obrazloženog mišljenja uostalom pokazuje da su se kontrole provodile u znatnom opsegu te da su povrede bile sankcionirane.

c) Dovođenje površinskih voda u svrhu navodnjavanja

172. Komisija nadalje prigovora tomu da Španjolska u svrhu smanjenja zahvaćanja podzemne vode predviđa dovođenje površinskih voda iz susjednih područja. Različiti Komisijini prigovori protiv te mjere u konačnici nisu osnovani.

173. Ako Komisija smatra da se nekom takvom mjerom teret samo prevaljuje, ne može se isključiti da je ta kritika točna. No Komisija propušta prigovoriti pogoršanju predmetnih površinskih voda i dokazati ga.

174. Komisija također argumentira da se kemijsko stanje podzemne vode navedenom mjerom ne poboljšava. Međutim, nije razvidno da bi postojanje povrede povezano s kemijskim stanjem bilo predmet ovog postupka. Uostalom, ta argumentacija ne bi isključivala mogućnost da Španjolska poduzme i druge prikladne mjere kako bi poboljšala kemijsko stanje podzemnih voda.

175. Manje je uvjerljiv Komisijin argument da se transferom vode ne poboljšava stanje ekosustava koje ovisi o podzemnoj vodi. Ako transfer površinskih voda smanjuje potrošnju podzemnih voda i možda ispuštanjem čak pridonosi nastanku podzemnih voda, to naime ide u korist tog ekosustava.

176. Nadalje, Komisija tvrdi da je u očekivanju takvog dovođenja bilo zahvaćeno još više podzemnih voda te u prilog tomu navodi ograničeno odobrenje za navodnjavanje 504 hektara poljoprivrednih zemljišta. Prema neosporenim navodima Španjolske pritom je riječ o već ranije navodnjavanim zemljištima koja su se sada samo uredila.

177. Naposljetku, Komisija prigovara da infrastruktura koja je potrebna za transfer vode još uvijek ne postoji. Međutim, u prirodi je programa mjera da se to postupno mora ostvarivati kako bi se u određenom trenutku postigao namjeravani rezultat.

2. Sprečavanje negativnog utjecaja na zaštićeno područje – zahvaćanje vode kod Matalascañasa

178. Komisija nadalje prigovara da ne postoje nikakve mjere u svrhu rješavanja problema prouzročenih zahvaćanjem vode za potrebe Matalascañasa.

179. To se mjesto nalazi u neposrednom susjedstvu zaštićenog područja PZP/PZZ ES0000024 Doñana na obali i izrazito je turističke prirode. Tamošnje zahvaćanje vode od 2,5 hm3/godišnje nije osobito opsežno u usporedbi sa sveukupnim zahvaćanjem, ali se u različitim znanstvenim člancima navodi kao mogući uzrok za pogoršanje postojanja prioritetnog staništa 3170*, mediteranske povremene lokve, u tom okruženju( ).

180. Takav negativan utjecaj na zaštićena staništa iz Direktive o staništima važan je za program mjera u skladu s člankom 11. Okvirne direktive o vodama jer bi države članice prema članku 4. stavku 1. točki (c), članku 6. i Prilogu IV. Okvirnoj direktivi o vodama do 2015. uz opće ciljeve kvalitete vode dodatno trebale postići sve standarde i ciljeve koji se odnose na predmetna područja. Stoga predmet programa mjera mora biti i prestanak već utvrđenog pogoršanja zaštićenih staništa kao što su povremene lokve( ).

181. Ta posebna obveza razlikuje se od obveze donošenja mjera kako bi se općenito postiglo dobro stanje voda jer ona zahtijeva zaštitu određenih staništa unutar utvrđenih zaštićenih područja. Komisijin propust da objasni zašto te mjere u cijelosti nisu dovoljne da bi dovele do dobrog količinskog stanja podzemne vode u području prirode Doñana stoga nema utjecaja na ovu posebnu obvezu.

182. Naprotiv, u tom je smislu dovoljno da je Komisija dokazala već vjerojatnost znatnog negativnog utjecaja na zaštićena staništa u zaštićenim područjima u skladu s Direktivom o staništima. Ta se vjerojatnost osobito odnosi na postojanje prioritetnog stanišnog tipa 3170*, mediteranske povremene lokve, u blizini Matalascañasa.

183. Španjolska navedenu argumentaciju osporava studijom koja je pokazala da zahvaćanje vode kod Matalascañasa nema negativnog utjecaja na lokve u Laguni Santa Olalla. To utvrđenje međutim ne isključuje postojanje negativnog utjecaja u pogledu drugih povremenih lokvi koje se nalaze bliže tom mjestu ili ovise o drugim tokovima podzemnih voda.

184. Stoga Španjolska u programu mora predvidjeti prikladne mjere kako bi spriječila pogoršanje zaštićenih stanišnih tipova uslijed zahvaćanja podzemne vode.

185. Sumnje u pogledu pogoršanja, međutim, ne opravdavaju potpuno odustajanje od mjera. Naprotiv, barem bi već u kontekstu povrede zabrane pogoršanja iz Direktive o staništima spomenuta procjena postojanja negativnog utjecaja na zaštićene stanišne tipove( ) bila prva prikladna mjera. Ta bi mjera mogla pokazati jesu li potrebne daljnje mjere.

3. Međuzaključak

186. Španjolska je stoga povrijedila članak 11. u vezi s člankom 4. stavkom 1. točke (c) Okvirne direktive o vodama jer program mjera Plana upravljanja 2016. – 2021. ne predviđa mjere za sprečavanje negativnog utjecaja na zaštićene stanišne tipove u zaštićenom području PZP/PZZ ES0000024 Doñana zahvaćanjem vode za potrebe Matalascañasa.

VI. Troškovi

187. Komisijin zahtjev za snošenje troškova i nepostojanje zahtjeva za snošenje troškova Španjolske nemaju nikakve praktične učinke. Naime, u skladu s člankom 138. stavkom 3. Poslovnika svaka stranka snosi vlastite troškove ako su obje, kao što je to u ovom slučaju, djelomično uspjele u postupku.

VII. Zaključak

188. Stoga predlažem Sudu da odluči kako slijedi:

1. Kraljevina Španjolska povrijedila je članak 6. stavak 2. Direktive 92/43/EEZ o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore jer je Europska komisija dokazala vjerojatnost znatnog negativnog utjecaja na zaštićene stanišne tipove u zaštićenim područjima PZP/PZZ ES0000024 Doñana, PZP/PZZ ES6150009 Doñana Norte y Oeste i PZP ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer zbog zahvaćanja podzemne vode nakon 19. srpnja 2006.

2. Kraljevina Španjolska povrijedila je članak 5. stavak 1. u vezi s točkom 2.2. Priloga II. Direktivi 2000/60/EZ o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike jer prilikom procjene zahvaćanja podzemne vode nije uzela u obzir zahvaćanje pitke vode i nezakonito zahvaćanje.

3. Kraljevina Španjolska povrijedila je članak 11. u vezi s člankom 4. stavkom 1. točkom (c) Direktive 2000/60 jer program mjera Plana Hidrológico del Guadalquivir 2016 – 2021 (Hidrološki plan Guadalquivira 2016. – 2021.) ne predviđa mjere za sprečavanje negativnog utjecaja na zaštićene stanišne tipove u zaštićenom području PZP/PZZ ES0000024 Doñana zahvaćanjem vode za potrebe Matalascañasa.

4. U preostalom dijelu tužba se odbija.

5. Europskoj komisiji i Kraljevini Španjolskoj nalaže se snošenje vlastitih troškova.