MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

NICHOLASA EMILIOUA

od 8. ožujka 2022. ( 1 )

Predmet C‑391/20

Boriss Cilevičs,

Valērijs Agešins,

Vjačeslavs Dombrovskis,

Vladimirs Nikonovs,

Artūrs Rubiks,

Ivans Ribakovs,

Nikolajs Kabanovs,

Igors Pimenovs,

Vitālijs Orlovs,

Edgars Kucins,

Ivans Klementjevs,

Inga Goldberga,

Evija Papule,

Jānis Krišāns,

Jānis Urbanovičs,

Ļubova Švecova,

Sergejs Dolgopolovs,

Andrejs Klementjevs,

Regīna Ločmele‑Luņova,

Ivars Zariņš

uz sudjelovanje:

Latvijas Republikas Saeima

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputila Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Ustavni sud, Latvija))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 49. UFEU‑a – Sloboda poslovnog nastana – Članak 56. UFEU‑a – Sloboda pružanja usluga – Ograničenje – Nacionalno zakonodavstvo koje od visokoškolskih ustanova zahtijeva da promiču i razvijaju službeni nacionalni jezik – Opravdanje – Proporcionalnost – Članak 4. stavak 2. UEU‑a – Nacionalni identitet – Članak 13. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Akademska sloboda”

I. Uvod

1. Godine 2021. obilježena je 40. obljetnica donošenja Rezolucije Europskog parlamenta „o povelji Zajednice o regionalnim jezicima i kulturama i povelji prava etničkih manjina” ( 2 ). Ta je rezolucija bila relativno kratka, ali je – koliko mi je poznato – činila jednu od prvih intervencija Parlamenta u tom području, kojom se države članice pozvalo da „usvoje [konkretnu] politiku u tom području” [neslužbeni prijevod]. Naime, jezična pitanja oduvijek se smatra usko povezanima s nacionalnim suverenitetom i identitetom ( 3 ) te su ona stoga društveno i politički vrlo osjetljiva u većini država članica ( 4 ). Posljedično, i zakonodavac Unije i sudovi Unije uvijek se koriste prilično opreznim, diplomatskim i pragmatičnim pristupom kada su jezici u pitanju, osobito kada to podrazumijeva nametanje obveza državama članicama u tom pogledu ( 5 ).

2. Parlament je u preambuli te rezolucije naglasio svoju odlučnost da „omogući ostvarenje tješnje povezane unije između naroda Europe te očuva njihove živuće jezike, ističući njihovu raznolikost kao sredstvo obogaćivanja i diverzificiranja zajedničkog kulturnog nasljeđa tih naroda” [neslužbeni prijevod] ( 6 ). Dakle, Parlament je spojio dva cilja koja se na prvi pogled mogu činiti teško pomirljivima: želju za stvaranjem tješnje povezane unije među europskim građanima i želju za očuvanjem i promicanjem njihova raznolikog jezičnog i kulturnog nasljeđa.

3. Danas, četiri desetljeća poslije, ta su dva cilja aktualna i iznimno važna za europski projekt. Želja da se nastavi proces „stvaranja sve tješnje povezane unije između naroda Europe” javlja se u i preambuli UEU‑a i UFEU‑a, a ujedno i u članku 1. UEU‑a. Istodobno, u preambuli UFEU‑a i članku 3. stavku 3. UEU‑a izražena je namjera Europske unije da „poštuje svoju bogatu kulturnu i jezičnu raznolikost” te „osigurava očuvanje i unapređenje kulturnog nasljeđa Europe”.

4. Nedvojbeno je, prema mojem mišljenju, da ta dva cilja nisu međusobno suprotstavljena te da ih se, posljedično, može i treba istodobno ostvarivati. Međutim, jednako je točno da oni u nekim specifičnim okolnostima mogu Europsku uniju vući u različitim smjerovima. Primjerice, nacionalne mjere namijenjene promicanju i zaštiti uporabe nacionalnog jezika mogu u praksi pojedincima i poduzetnicima stvoriti prepreke u ostvarivanju njihove slobode kretanja.

5. S obzirom na to, čini se da između tih dvaju ciljeva treba postići pravednu ravnotežu, kako bi se oba moglo djelotvorno ostvarivati. Predmetni slučaj nudi takav primjer: Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Ustavni sud, Latvija) svojim pitanjima u biti pita Sud je li nacionalno zakonodavstvo koje, podložno određenim iznimkama, od visokoškolskih ustanova zahtijeva da studijske programe nude samo na službenom nacionalnom jeziku usklađeno s pravom Unije.

II. Pravni okvir

A. Pravo Europske unije

6. U uvodnoj izjavi 11. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu ( 7 ) (u daljnjem tekstu: Direktiva o uslugama), među ostalim, je navedeno: „Ova Direktiva ne dovodi u pitanje mjere poduzete od država članica, u skladu sa zakonima Zajednice, s obzirom na zaštitu ili promicanje kulturne i jezične raznolikosti te na pluralizam medija, uključujući njihovo financiranje.”

7. Članak 1. Direktive o uslugama u stavcima 1. i 4. propisuje: „1. Ovom Direktivom određuju se opće odredbe kojima se pružateljima usluga olakšava ostvarivanje slobode poslovnog nastana te slobodno kretanje usluga uz istodobno održavanje visokog stupnja kvalitete tih usluga. […] 4. Ova Direktiva ne utječe na mjere koje se u skladu s pravom Zajednice poduzimaju na razini Zajednice ili na nacionalnoj razini radi zaštite ili promicanja kulturne ili jezične raznolikosti te pluralizma medija.”

B. Nacionalno pravo

1. Latvijski Ustav

8. Članak 4. Latvijas Republikas Satversme (Ustav Republike Latvije; u daljnjem tekstu: latvijski Ustav), među ostalim, propisuje da je „[l]atvijski […] službeni jezik Republike Latvije”.

9. Člankom 105. latvijskog Ustava zajamčeno je pravo vlasništva, a njegovim je člankom 112. priznato pravo na obrazovanje. Prema članku 113. latvijskog Ustava, „[d]ržava priznaje slobodu znanstvenog, umjetničkog ili drugog stvaralaštva i jamči zaštitu autorskog prava i prava patenta”.

2. Zakon o visokoškolskim ustanovama

10. Članak 5. Augstskolu likumsa (Zakon o visokoškolskim ustanovama) od 2. studenoga 1995. ( 8 ) predviđao je da je zadaća visokoškolskih ustanova promicanje i razvoj znanosti i umjetnosti. Putem Likumsa „Grozījumi Augstskolu likumā” (Zakon o izmjeni Zakona o visokoškolskim ustanovama) od 21. lipnja 2018. ( 9 ) izmijenjena je treća rečenica članka 5. Zakona o visokoškolskim ustanovama, na sljedeći način: „U okviru svojih aktivnosti [visokoškolske ustanove] promiču i razvijaju znanost, umjetnost i službeni jezik.”

11. Zakonom o izmjeni Zakona o visokoškolskim ustanovama izmijenjen je i članak 56. potonjeg zakona. Posljedično, članak 56. stavak 3. Zakona o visokoškolskim ustanovama glasi: „U visokoškolskim ustanovama, na koledžima i veleučilištima studijski programi izvode se na službenom jeziku. Studijske programe na stranom jeziku moguće je pohađati samo u sljedećim slučajevima: 1) Studijski programi koje strani studenti pohađaju u Latviji i studijski programi organizirani u okviru suradnje iz programa Europske unije i međunarodnih sporazuma mogu se izvoditi na službenim jezicima Europske unije. Ako je studij koji je predviđeno izvoditi u Latviji dulji od šest mjeseci ili nosi više od 20 ECTS bodova, učenje službenog jezika mora se uključiti u obvezan broj nastavnih sati koje strani student mora pohađati. 2) Na službenim jezicima Europske unije ne može se izvoditi više od jedne petine broja ECTS bodova studijskog programa, iako treba uzeti u obzir da se u to ne ubrajaju završni i državni ispiti ni pisanje kvalifikacijskih, završnih ili diplomskih radova. 3) Ako je to potrebno kako bi se dosegnuli ciljevi […], na stranom se jeziku mogu pohađati studijski programi […] za sljedeće kategorije obrazovnih programa: lingvistički i kulturalni studiji ili programi učenja jezika. […] 4) Na službenim jezicima Europske unije mogu se izvoditi zajednički studijski programi.”

3. Zakon o Visokoj školi za ekonomske znanosti u Rigi i Zakon o Visokoj pravnoj školi u Rigi

12. Članak 19. Likumsa „Par Rīgas Ekonomikas augstskolu” (Zakon o Visokoj školi za ekonomske znanosti u Rigi) ( 10 ) propisuje: „U ovoj se ustanovi programi izvode na engleskom jeziku. Pisanje i obrana radova nužnih za stjecanje diplome prvostupnika, magistra ili doktora znanosti i stručni ispiti provode se na engleskom jeziku.”

13. Članak 21. Juridiskās augstskolas likumsa (Zakon o Visokoj pravnoj školi u Rigi) ( 11 ) propisuje: „Ova ustanova nudi studijske programe koji su dobili odgovarajuću dopusnicu i koji su akreditirani u skladu sa zakonskim odredbama. Programi se izvode na engleskome ili drugom službenom jeziku Europske unije.”

III. Činjenično stanje, nacionalni postupak i prethodna pitanja

14. Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Ustavni sud) odlučuje o tužbi koju joj je podnijelo dvadesetero zastupnika Saeime (latvijski Parlament) (u daljnjem tekstu: tužitelji). Tužitelji osporavaju usklađenost određenih odredbi izmijenjenog Zakona o visokoškolskim ustanovama – u bitnome onih kojima se od visokoškolskih ustanova zahtijeva da studijske programe nude samo na službenom nacionalnom jeziku – s pravom Unije.

15. Tužitelji pred Latvijas Republikas Satversmes tiesom (Ustavni sud) tvrde da sporne odredbe, kao prvo, ograničavaju autonomiju privatnih visokoškolskih ustanova i akademsku slobodu njihovih profesora i studenata. Usto navode da se spornim odredbama ograničava pravo visokoškolskih ustanova da obavljaju gospodarsku djelatnost i uz naknadu pružaju usluge visokog obrazovanja, čime se povređuje njihovo pravo vlasništva. Nadalje, sporne odredbe, time što postavljaju prepreke za ulazak na tržište visokog obrazovanja i sprečavaju državljane i poduzeća iz drugih država članica Europske unije da pružaju usluge visokog obrazovanja na stranom jeziku, usto povređuju – prema mišljenju tužiteljâ – pravo poslovnog nastana i slobodu pružanja usluga, koji su priznati člancima 49. odnosno 56. UFEU‑a, kao i slobodu poduzetništva, zajamčenu člankom 16. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).

16. Dana 11. lipnja 2020. Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Ustavni sud) donijela je presudu u predmetu br. 2019‑12-01. Ona je njome taj predmet podijelila na dva dijela: na predmet koji se odnosi na usklađenost spornih odredbi s člankom 112. latvijskog Ustava (u daljnjem tekstu: predmet 1) i na predmet koji se odnosi na usklađenost spornih odredbi s člancima 1. i 105. latvijskog Ustava (u daljnjem tekstu: predmet 2).

17. Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Ustavni sud) zaključila je da je u predmetu 1 moguće donijeti presudu. Utvrdila je da je članak 5. stavak 1. treća rečenica Zakona o visokoškolskim ustanovama usklađen s člankom 112. latvijskog Ustava, u vezi s njegovim člankom 113. Nasuprot tomu, za članak 56. stavak 3. Zakona o visokoškolskim ustanovama i točku 49. prijelaznih odredbi tog zakona utvrdila je da nisu usklađeni s člankom 112. latvijskog Ustava, u vezi s njegovim člankom 113., u dijelu u kojem se sporne odredbe primjenjuju na privatne visokoškolske ustanove. Međutim, taj je sud odlučio sporne odredbe privremeno zadržati na snazi – to jest, do 1. svibnja 2021. – kako bi nacionalnom zakonodavcu omogućio razuman rok za donošenje novog zakonodavstva.

18. U odnosu na predmet 2, Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Ustavni sud) zaključila je da bi se morala vratiti na ispitivanje njegova meritornog pitanja. Utvrdila je da pravo vlasništva, zajamčeno člankom 105. latvijskog Ustava, treba tumačiti s obzirom na Unijina načela o slobodi poslovnog nastana i slobodnom pružanju usluga.

19. Shodno tomu, s obzirom na to da je dvojila o pravilnom tumačenju relevantnih odredaba prava Unije, Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Ustavni sud) 29. srpnja 2020. odlučila je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja: „1 Čini li propis poput spornog propisa u glavnom postupku ograničenje slobode poslovnog nastana zajamčene člankom 49. [UFEU‑a] ili, podredno, slobode pružanja usluga zajamčene člankom 56. [UFEU‑a], kao i slobode poduzetništva priznate člankom 16. Povelje? 2. Koja razmatranja treba uzeti u obzir prilikom ocjene opravdanosti, prikladnosti i proporcionalnosti takvog propisa u odnosu na njegov legitimni cilj zaštite nacionalnog jezika kao izraza nacionalnog identiteta?”

20. Sporne su odredbe izmijenjene zakonom od 8. travnja 2021., koji je stupio na snagu 1. svibnja 2021. S obzirom na to, Sud je 6. rujna 2021. upitao Latvijas Republikas Satversmes tiesu (Ustavni sud) želi li povući ili zadržati svoj zahtjev za prethodnu odluku. Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Ustavni sud) odgovorom od 5. listopada 2021. obavijestila je Sud da ostaje pri svojem zahtjevu za prethodnu odluku.

21. Pisana očitovanja podnijeli su tužitelji iz glavnog postupka, francuska, latvijska, nizozemska i austrijska vlada te Europska komisija.

IV. Analiza

22. U ovom ću se mišljenju – nedvojbeno važnom i osjetljivom – baviti problematikom koju Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Ustavni sud) otvara u prethodnim pitanjima. Međutim, prije toga moram se osvrnuti na dvojbe koje je Komisija izrazila u pogledu daljnje relevantnosti prethodnih pitanja za rješavanje spora koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev.

A. Dopuštenost

23. Članak 267. UFEU‑a i članak 94. Poslovnika Suda predviđaju nekoliko uvjeta, materijalne i postupovne prirode, koje zahtjev za prethodnu odluku mora ispunjavati da bi bio dopušten. Jedan je od njih da odgovori Suda na upućena mu pitanja moraju biti relevantni za rješavanje spora koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev. Drugim riječima, odgovori na ta pitanja sudu koji je uputio zahtjev moraju biti potrebni za „donošenje presude” u predmetu koji razmatra ( 12 ).

24. Uvjeti dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku moraju biti ispunjeni ne samo u trenutku njegova podnošenja Sudu nego i tijekom cijelog postupka. Ako tijekom postupka ti uvjeti prestanu biti ispunjeni, Sud mora obustaviti postupak navodeći da nije potrebno pružiti odgovor. To se može dogoditi, primjerice, kada glavni postupak postane bespredmetan zbog naknadnih odluka suda koji je uputio zahtjev (ili drugog nacionalnog suda) u tom ili nekom povezanom postupku ( 13 ) ili kada se relevantne odredbe nacionalnog prava izmijene ili stave izvan snage ( 14 ).

25. Komisija na temelju te sudske prakse izražava određene dvojbe u pogledu dopuštenosti predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku. Komisija ističe da je Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Ustavni sud) svojom presudom od 11. lipnja 2020. sporne nacionalne odredbe već proglasila suprotnima nacionalnom ustavu. Osim toga, latvijski zakonodavac je nakon donošenja te presude izmijenio sporne odredbe, s učinkom od 1. svibnja 2021. ( 15 ).

26. Ne dijelim Komisijine dvojbe.

27. Najprije, mora se imati na umu da je, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, isključivo na nacionalnom sucu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da, uvažavajući posebnosti predmeta, ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Iz navedenog proizlazi da pitanja koja se odnose na pravo Unije uživaju presumpciju relevantnosti te da Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima za davanje korisnog odgovora na upućena pitanja ( 16 ).

28. Ovaj mi se predmet ne čini obuhvaćenim nijednom od situacija u kojima se presumpcija relevantnosti može oboriti.

29. U tom pogledu ističem da je Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Ustavni sud) presudom od 11. lipnja 2020. odlučila, kako je to spomenuto u točkama 16. do 18. ovog mišljenja, postupak podijeliti na dva zasebna predmeta: predmet 1 i predmet 2. Sud koji je uputio zahtjev u predmetu 1 donio je konačnu presudu, utvrdivši da sporne odredbe nisu u skladu s određenim odredbama latvijskog Ustava. U predmetu 2 zaključio je pak da ne može dovršiti analizu u pogledu navodne neusklađenosti između spornih odredbi i ostalih odredbi latvijskog Ustava. U tom je predmetu zauzeo stajalište da sporne nacionalne odredbe treba tumačiti u skladu s određenim odredbama prava Unije čije područje primjene nije dovoljno jasno.

30. Pitanja koja je uputila Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Ustavni sud) odnose se upravo na predmet 2. Kao što je to taj sud objasnio u odgovoru koji je 5. listopada 2021. dao na pitanje Suda, taj je predmet još uvijek u tijeku pred sudom koji je uputio zahtjev te se u njemu mora donijeti odluka ( 17 ). To znači da sud koji je uputio zahtjev smatra da mu je odgovor Suda na postavljena pitanja još uvijek potreban za donošenje presude.

31. U spisu predmeta, prema svemu sudeći, nema ničega što bi moglo dovesti u pitanje zaključak koji je sud koji je uputio zahtjev donio u tom pogledu. Naprotiv, više elemenata upućuje na to da odgovor na pitanja koja predmetni zahtjev za prethodnu odluku otvara nije postao suvišan.

32. Kao prvo, ne može se isključiti mogućnost da ocjena pitanja otvorenih u predmetu 2 koju Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Ustavni sud) ima provesti otkrije određene neusklađenosti između spornih odredbi i nacionalnog ustava – tumačenog s obzirom na pravo Unije – povrh onih utvrđenih u predmetu 1. To može ponukati dodatnu intervenciju latvijskog zakonodavca s ciljem osiguravanja zakonitosti spornih odredbi. Zapravo, zakonodavac je svojim zakonom od 8. travnja 2021. pokazao spremnost da izmijeni sporne odredbe, umjesto da ih potpuno stavi izvan snage.

33. Kao drugo, Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Ustavni sud) je odlučila, unatoč svojim utvrđenjima u predmetu 1, sporne odredbe privremeno zadržati na snazi do 1. svibnja 2021. Te su odredbe stoga određeno vrijeme proizvodile svoje učinke. Ne može se a priori isključiti mogućnost da poduzetnici i pojedinci na koje navodno nezakonite sporne odredbe utječu nakon donošenja odluke Latvijas Republikas Satversmes tiese (Ustavni sud) u predmetu 2 pokrenu daljnje sudske postupke (primjerice, radi naknade štete).

34. S obzirom na to, ne može se sa sigurnošću tvrditi da su presuda Latvijas Republikas Satversmes tiese (Ustavni sud) u predmetu 1 i/ili zakon o izmjeni spornih odredbi okončali navodnu neusklađenost između spornih odredbi i prava Unije. U tim okolnostima, nije očito da traženo tumačenje Unijinih odredbi nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku ni da je problem hipotetski ( 18 ).

35. Još važnije od toga, ne treba previdjeti činjenicu da se postupak koji je trenutačno u tijeku pred Latvijas Republikas Satversmes tiesom (Ustavni sud) ne odnosi na jedan ili više konkretnih sporova između neke fizičke ili pravne osobe i tijelâ javne vlasti. Naime, kako je to sud koji je uputio zahtjev objasnio, u tom se postupku – koji su radi zaštite općeg interesa pokrenuli pojedinci s aktivnom procesnom legitimacijom (kao što su zastupnici latvijskog Parlamenta) – mora provesti apstraktna ocjena zakonodavstva, kako bi se utvrdilo jesu li sporne odredbe u skladu s nadređenim pravnim normama.

36. S obzirom na to, zaključkom da prethodna pitanja nisu relevantna za rješavanje predmeta u praksi bi se zanemarila priroda tog postupka te bi se obezvrijedila sama njegova svrha.

37. S obzirom na navedeno, smatram da je zahtjev dopušten.

B. Prethodna pitanja

38. Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Ustavni sud) svojim dvama pitanjima, koja valja ispitati zajedno, u biti pita Sud je li s pravom Unije usklađeno nacionalno zakonodavstvo koje, podložno određenim iznimkama, od visokoškolskih ustanova zahtijeva da studijske programe nude samo na službenom nacionalnom jeziku. U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev dvoji kako treba protumačiti članke 49. i 56. UFEU‑a i članak 16. Povelje.

39. Međutim, u očitovanjima koja su Sudu podnesena u ovom postupku izražene su određene dvojbe u pogledu toga koji je Unijin pravni okvir relevantan za analizu. Stoga prije razmatranja meritornih pitanja koja su otvorena upućenim pitanjima valja pojasniti odredbe prava Unije s obzirom na koje treba ocijeniti usklađenost spornih nacionalnih mjera.

1. Relevantan pravni okvir

40. Prema mojem mišljenju, kako bi se odredio pravni okvir koji je relevantan za ocjenu usklađenosti spornih odredbi s pravom Unije, potrebno je osvrnuti se na tri pitanja. Kao prvo, čini li izvođenje studijskih programa „gospodarsku djelatnost” te je li ono kao takvo obuhvaćeno područjem primjene Unijinih pravila o slobodnom kretanju usluga? Kao drugo, ako je odgovor na prvo pitanje potvrdan, treba li usklađenost spornih odredbi s pravom Unije ocijeniti s obzirom na odredbe UFEU‑a koje se odnose na slobodu poslovnog nastana i/ili slobodu pružanja usluga ili pak s obzirom na odredbe Direktive o uslugama? Kao treće i posljednje, treba li Sud zasebno ocjenjivati usklađenost spornih odredbi s člankom 16. Povelje?

a) Izvođenje studijskih programa kao gospodarska djelatnost za potrebe UFEU‑a

41. Odgovor na prvo pitanje spomenuto u prethodnoj točki prilično je jednostavan.

42. Točno je da su – kao što je to latvijska vlada naglasila – kultura i obrazovanje područja koja su u velikoj mjeri u nadležnosti država članica. Naime, u skladu s člankom 6. UFEU‑a, Unija je u tim područjima nadležna samo za „poduzimanje djelovanja kojima se podupiru, koordiniraju ili dopunjuju djelovanja država članica”. Osim toga, prema članku 165. stavku 1. UFEU‑a, Unijino djelovanje u području obrazovanja mora poštovati „odgovornost država članica za nastavni sadržaj i ustroj obrazovnih sustava te njihovu kulturnu i jezičnu raznolikost”.

43. Međutim, to ne znači da se pravo Unije ne primjenjuje na ta područja. To ne znači ni da države članice mogu ta područja uređivati kako ih je volja ako to dovodi do povrede odredbe prava Unije koja se primjenjuje usporedno s relevantnim nacionalnim pravilima. Da parafraziram nezavisnog odvjetnika G. Tesaura, sa sigurnošću se može reći da kultura i obrazovanje nisu „otoci izvan dohvata” prava Unije ( 19 ).

44. Naime, postoji dosljedan niz predmeta u kojima je Sud ocjenjivao usklađenost s pravom Unije nacionalnih mjera koje su usvojene s ciljem promicanja uporabe nacionalnih ili manjinskih jezika i usklađenost s tim pravom nacionalnih pravila o pružanju kulturnih i/ili obrazovnih usluga. Znatan broj tih predmeta odnosio se – baš kao i ovaj predmet – na usklađenost nacionalnih mjera s Unijinim odredbama o unutarnjem tržištu ( 20 ).

45. Osobito, kada je riječ o obrazovnim djelatnostima, Sud je utvrdio da tečajevi koje pružaju obrazovne ustanove koje se u bitnome financiraju privatnim sredstvima čine „usluge” za potrebe prava Unije ( 21 ). Posljedično, nacionalni propisi kojima se uređuju te djelatnosti moraju načelno biti u skladu s pravilima o unutarnjem tržištu i, posebice, s pravilima o slobodnom kretanju usluga ( 22 ).

46. U predmetnom slučaju sporne se odredbe, koliko shvaćam, primjenjuju i na javne i na privatne visokoškolske ustanove, neovisno o tome nude li te ustanove svoje studijske programe za naknadu. Posljedično, u dijelu u kojem se primjenjuju na privatne ustanove koje se u bitnome financiraju privatnim sredstvima, sporne odredbe moraju biti u skladu s odredbama o slobodnom kretanju usluga.

b) Odredbe UFEU‑a koje se odnose na usluge ili Direktiva o uslugama?

47. Sud koji je uputio zahtjev zatražio je od Suda da usklađenost spornih odredbi s pravom Unije ocijeni s obzirom na, osobito, članke 49. i 56. UFEU‑a. Međutim, neke zainteresirane stranke koje su podnijele očitovanja Sudu (među ostalima, latvijska i nizozemska vlada) uputile su i na odredbe Direktive o uslugama.

48. U tom se pogledu mora istaknuti da su Direktivom o uslugama, kako je to navedeno u njezinu članku 1. stavku 1., određene „opće odredbe kojima se pružateljima usluga olakšava ostvarivanje slobode poslovnog nastana te slobodno kretanje usluga uz istodobno održavanje visokog stupnja kvalitete tih usluga”. U bitnome, Direktiva o uslugama usvojena je kako bi se nadogradile odredbe UFEU‑a koje se odnose na slobodu pružanja usluga ( 23 ). Dakle, ta direktiva unutar područja svoje primjene u praksi čini lex specialis u odnosu na relevantne odredbe Ugovora. S obzirom na to, Sud pravila Direktive o uslugama dosljedno koristi kao pravni okvir za određivanje usklađenosti nacionalnih mjera sa slobodom kretanja usluga, kada su te mjere obuhvaćene područjem primjene te direktive, ne razmatrajući ih s obzirom na članak 49. i/ili članak 56. UFEU‑a ( 24 ).

49. Imajući to na umu, jesu li odredbe Direktive o uslugama primjenjive u odnosu na nacionalne mjere poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku?

50. Mišljenja sam da, načelno, odgovor na to pitanje treba biti niječan; ili, bolje rečeno, da se mjere poput spornih odredbi ne protive odredbama Direktive o uslugama.

51. Direktiva o uslugama primjenjuje se, kako je to predviđeno u njezinu članku 2. stavku 1., na usluge koje dostavljaju pružatelji s poslovnim nastanom u državi članici. Pojam „usluga” u članku 4. točki 1. te direktive široko je definiran kao „samostalna gospodarska djelatnost koja se obično obavlja za naknadu”. Istina, visokoškolske ustanove svoje studijske programe mogu nuditi za naknadu (i često to čine) te su oni stoga „usluge” za potrebe Direktive o uslugama ( 25 ). Oni se usto ne nalaze na popisu usluga koje su člankom 2. stavkom 2. te direktive isključene iz njezina područja primjene ( 26 ).

52. Međutim, članak 1. stavak 4. Direktive o uslugama predviđa da ta direktiva „ne utječe na mjere koje se u skladu s pravom Zajednice poduzimaju na razini Zajednice ili na nacionalnoj razini radi zaštite ili promicanja kulturne ili jezične raznolikosti” ( 27 ). Ta je odredba dosljedna uvodnoj izjavi 11. Direktive o uslugama, prema kojoj ta direktiva „ne dovodi u pitanje mjere poduzete od država članica, u skladu sa zakonima Zajednice, s obzirom na zaštitu ili promicanje kulturne i jezične raznolikosti […], uključujući njihovo financiranje”.

53. Nacionalni zakonodavac sporne odredbe nedvojbeno je usvojio radi zaštite i promicanja nacionalnog jezika. Stoga odredbe Direktive o uslugama nije moguće primijeniti na način koji „utječe na” ili „dovodi u pitanje” taj cilj ( 28 ).

54. Međutim, članak 1. stavak 4. Direktive o uslugama ne znači da se nacionalne mjere usvojene radi zaštite i promicanja kulturne ili jezične raznolikosti nikada ne mogu kositi s Unijinim pravilima o slobodnom kretanju usluga. Naime, kako je to u toj odredbi – možda suvišno – navedeno, ta direktiva na odnosne mjere ne utječe samo kada su „u skladu s pravom [Unije]”.

55. Iz navedenog proizlazi da Direktiva o uslugama ne uklanja potrebu da se utvrdi jesu li sporne odredbe u skladu s člankom 49. i/ili člankom 56. UFEU‑a ( 29 ).

56. Ako je to tako, treba li Sud ocjenu provesti s obzirom na tu direktivu, s obzirom na navedene odredbe UFEU‑a ili pak s obzirom na oboje?

57. U vezi s tim iz ustaljene sudske prakse proizlazi da Sud, kada se određena nacionalna mjera istodobno odnosi na više temeljnih sloboda, tu mjeru načelno razmatra samo s obzirom na jednu od njih ako se pokaže da su u okolnostima danog slučaja ostale slobode posve sporedne i mogu joj se podrediti ( 30 ). U tom kontekstu, objektivna svrha ( 31 ) i učinci ( 32 ) nacionalne mjere glavni su elementi koje treba uzeti u obzir.

58. Čini mi se da Sud svoju analizu u ovom predmetu može ograničiti na članak 49. UFEU‑a.

59. Istina, kao što je to sud koji je uputio zahtjev istaknuo, sporne odredbe primjenjuju se i u odnosu na visokoškolske ustanove s poslovnim nastanom u inozemstvu koje u Latviji žele privremeno nuditi studijske programe. Međutim, teško se može osporiti da su te odredbe – i zakonodavstvo kojeg su one dio – usvojene ponajprije radi uređivanja djelatnosti ustanova koje imaju poslovni nastan (ili se žele poslovno nastaniti) u Latviji.

60. Te su ustanove ujedno one na koje će sporne odredbe utjecati u većini slučajeva. Naime, kako bi mogle nuditi studijske programe, ustanove obično moraju raspolagati prikladnim upravnim i logističkim strukturama i od tijelâ javne vlasti ishoditi odgovarajuće dozvole za izdavanje diploma, potvrda ili drugih kvalifikacija. To nije vrsta usluge kakva se može jednokratno, privremeno ili neredovito pružati ( 33 ).

61. To ne znači da je prekogranično pružanje takvih usluga neuobičajeno, a kamoli nemoguće. Zapravo, eksponencijalan rast izvođenja studijskih programa putem interneta koji je zabilježen posljednjih godina – a koji bi se mogao pojačati zahvaljujući iskustvima stečenima tijekom nedavne pandemije – najbolji je primjer postojanja takvog tržišta. Ipak, ustanove koje izvode studijske programe trenutačno u velikoj većini to čine u zemlji u kojoj se nalazi njihovo sjedište. Prekogranično pružanje usluga za sada čini relativno malen dio njihovih cjelokupnih gospodarskih djelatnosti.

62. Pored toga, ne bih isključio mogućnost da se predmetnoj problematici pristupi iz perspektive primatelja usluga, što bi moglo opravdati provedbu analize u svjetlu članka 56. UFEU‑a ( 34 ). To bi podrazumijevalo ocjenjivanje utjecaja koji nacionalna mjera poput one o kojoj je riječ u ovom predmetu može imati na pravo građana Unije da se – privremeno – slobodno kreću unutar Europske unije kako bi pohađali studijske programe. Može se pretpostaviti da bi barem neki od tih potencijalnih „međunarodnih” studenata mogli, ili barem htjeli, (neke ili sve) studijske programe pohađati na jezicima različitima od latvijskoga. Nedavni podaci Organizacije za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD) pokazuju da je u Latviji znatan broj međunarodnih studenata ( 35 ), na dio kojih bi očito sporne odredbe utjecale.

63. Latvijska vlada u tom pogledu inzistira na tome da članak 56. stavak 3. Zakona o visokoškolskim ustanovama osigurava da u većini slučajeva strani studenti mogu studijske programe pohađati na jezicima različitima od latvijskoga, a osobito na službenim jezicima država članica Unije. To je element koji mi, moram priznati, nije posve jasan, imajući u vidu informacije sadržane u spisu predmeta.

64. Međutim, taj aspekt nije osobito relevantan u ovom kontekstu jer su, prema mojem mišljenju, najvažnija ograničenja koja proizlaze izravno iz spornih odredbi ona koja opterećuju određene pružatelje usluga, to jest visokoškolske ustanove. Sporna nacionalna mjera ponajprije ograničava njihovu gospodarsku slobodu te je to pitanje zapravo ono koje se, prema svemu sudeći, nalazi u središtu spora pokrenutog pred sudom koji je uputio zahtjev.

65. U svakom slučaju, s obzirom na sličnost dvaju „režima” koji uređuju pravo poslovnog nastana odnosno slobodu pružanja usluga, ne vidim na koji bi se način analiza usklađenosti spornih odredbi s pravom Unije iz perspektive članka 56. UFEU‑a iole bitno razlikovala od takve analize iz perspektive članka 49. UFEU‑a ( 36 ).

66. Zaključno, predlažem Sudu da, radi ekonomičnosti postupka, usklađenost spornih odredbi s pravom Unije ocijeni s obzirom na članak 49. UFEU‑a.

c) Članak 16. Povelje

67. Sud koji je uputio zahtjev u tom zahtjevu usto pita Sud jesu li sporne odredbe u skladu s člankom 16. Povelje. Ta odredba, naslovljena „Sloboda poduzetništva”, propisuje da „sloboda poduzetništva priznaje se u skladu s pravom Unije te nacionalnim zakonodavstvima i praksom”.

68. U tom pogledu, smatram da u ovom predmetu nije ni nužno ni prikladno provesti zasebnu ocjenu usredotočenu na članak 16. Povelje.

69. Za početak, članci 49. i 56. UFEU‑a čine, barem u određenoj mjeri, izraz slobode utvrđene u članku 16. Povelje. Sud je u tom smislu više puta utvrdio da ispitivanje ograničenja uvedenih nacionalnim mjerama koje se provodi s obzirom na članke 49. i 56. UFEU‑a obuhvaća i eventualna ograničenja u ostvarivanju prava i sloboda predviđenih, među ostalim, u članku 16. Povelje, tako da zasebno ispitivanje u pogledu slobode poduzetništva načelno nije nužno ( 37 ).

70. Osim toga, ne smije se izgubiti iz vida činjenica da članak 16. Povelje slobodu poduzetništva priznaje „u skladu s pravom Unije te nacionalnim zakonodavstvima”. Dakle, u članku 16. Povelje prilikom određivanja opsega te slobode izričito se upućuje na pravo Unije, koje kao takvo obuhvaća odredbe kao što su članci 49. i 56. UFEU‑a ( 38 ).

71. Naposljetku, ni u zahtjevu za prethodnu odluku ni u očitovanjima podnesenima u ovom postupku ne vidim nijedan aspekt navodne neusklađenosti spornih odredbi s pravom Unije koji ne bi bio u potpunosti obuhvaćen područjem primjene članaka 49. i 56. UFEU‑a. Drugim riječima, ne pronalazim nijedan argument koji se konkretno odnosi na moguću povredu članka 16. Povelje ( 39 ) a da nije obuhvaćen problematikom zaštite gospodarskih prava pružatelja usluga koji imaju sjedište u inozemstvu.

72. S obzirom na ta razmatranja, svoju ću analizu u sljedećim odjeljcima ovog mišljenja ograničiti na pitanje jesu li sporne nacionalne mjere u skladu s člankom 49. UFEU‑a.

2. Meritorna pitanja

73. U sljedećim odjeljcima razmatrat ću stvaraju li sporne odredbe ograničenje u smislu članka 49. UFEU‑a te, ako ga stvaraju, može li se ono opravdati s obzirom na članak 4. stavak 2. UEU‑a.

a) Postojanje ograničenja

74. Tim se zakonodavstvom očito uvodi ograničenje prava poslovnog nastana, zajamčenog člankom 49. UFEU‑a. U skladu sa sudskom praksom Suda, ograničenjem slobode poslovnog nastana treba smatrati svaku mjeru kojom se zabranjuje, ometa ili čini manje privlačnim ostvarivanje te slobode ( 40 ).

75. U predmetnom slučaju sporne odredbe određenim poduzetnicima koji imaju poslovni nastan u inozemstvu otežavaju preseljenje u Latviju ili druge oblike poslovanja u Latviji. Kao što to tužitelji iz glavnog postupka pravilno ističu, s obzirom na to da se studijski programi moraju izvoditi (gotovo isključivo) na latvijskom jeziku, mnoge strane visokoškolske ustanove neće se u Latviji moći koristiti (vjerojatno znatnim) dijelom svojeg upravnog i nastavnog osoblja. Pored toga, strane visokoškolske ustanove ne mogu nuditi raznolikiji i konkurentniji spektar usluga, kao što su studijski programi koji se izvode na drugim jezicima, unatoč znatnoj potražnji za njima ( 41 ).

76. S obzirom na navedeno, zaključujem da sporne odredbe, u mjeri u kojoj visokoškolskim ustanovama koje imaju sjedište u drugim državama članicama otežavaju i čine manje privlačnim ostvarivanje slobode poslovnog nastana, stvaraju ograničenje u smislu članka 49. UFEU‑a.

b) Opravdanje

77. Kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse Suda, ograničenje slobode poslovnog nastana može se prihvatiti samo pod uvjetom, kao prvo, da je opravdano važnim razlogom u općem interesu i, kao drugo, da poštuje načelo proporcionalnosti. Kada je riječ o proporcionalnosti, nacionalna mjera mora biti prikladna za to da na dosljedan i sustavan način jamči postizanje željenog cilja i ne smije prekoračivati ono što je nužno za njegovo ostvarenje. Osim toga, nacionalna mjera mora biti proporcionalna u strogom smislu te riječi: na način da mora postizati pravednu ravnotežu između uključenih interesa, to jest između interesa koji država njome nastoji postići i interesa ljudi koji su njome pogođeni. Na dotičnoj je državi članici da dokaže da su ti kumulativni uvjeti ispunjeni ( 42 ).

78. U predmetnom slučaju latvijska vlada je objasnila da su sporne odredbe izrazi njezine želje da zaštiti i promiče uporabu službenog jezika države. Ta je vlada usto naglasila da službeni jezik treba smatrati dijelom njezina nacionalnog identiteta te se u tom kontekstu poziva na odredbe članka 4. stavka 2. UEU‑a.

79. U tom se pogledu odmah mora dati do znanja da je Europska unija, u skladu s člankom 4. stavkom 2. UEU‑a, dužna poštovati nacionalne identitete država članica, koji su neodvojivo povezani s njihovim temeljnim političkim i ustavnim strukturama ( 43 ). Sud je već utvrdio da nacionalni identitet države članice može uključivati njezin službeni jezik (odnosno službene jezike) ( 44 ). Stoga cilj promicanja i poticanja uporabe tog (odnosno tih) jezika čini, unutar pravnog poretka Unije, legitiman interes koji može opravdati ograničenje jedne ili više sloboda kretanja ( 45 ). Posljedično, pravu Unije ne protivi se usvajanje politike zaštite i promicanja jednog ili više službenih jezika države članice ( 46 ).

80. Međutim, to ne znači da je – s obzirom na članak 4. stavak 2. UEU‑a – svaka nacionalna mjera koja je dio politike zaštite i promicanja jednog ili više službenih jezika države članice automatski i kao takva usklađena s pravom Unije.

81. Ovdje valja ukratko nešto reći o članku 4. stavku 2. UEU‑a.

1) Neka kratka razmatranja u vezi s člankom 4. stavkom 2. UEU‑a

82. Sud do sada nije dublje sagledavao pojam „nacionalni identitet” ni prirodu i područje primjene „klauzule o nacionalnom identitetu”, sadržane u članku 4. stavku 2. UEU‑a. Ipak, s obzirom na tekst članka 4. stavka 2. UEU‑a i predmete koje je Sud do sada razmatrao, valja naglasiti određene aspekte te odredbe (ili čak ograničenja koja su joj svojstvena).

83. Kao prvo, kada je riječ o prirodi članka 4. stavka 2. UEU‑a, čini mi se da ta odredba ima, prije i iznad svega, dvojnu prirodu. S jedne strane, ona od zakonodavca Unije zahtijeva da prilikom usvajanja zakonodavstva vodi računa o nacionalnim identitetima država članica. Logično, slična obveza mora vrijediti za sve institucije i tijela Unije kada usvajaju druge pravno obvezujuće akte. S obzirom na to, nacionalni identitet u tom smislu može služiti i kao mjerilo valjanosti: svaki akt Unije koji bi se nepopravljivo kosio s nacionalnim identitetom jedne ili više država članica bio bi nevaljan zato što povređuje članak 4. stavak 2. UEU‑a. S druge strane, članak 4. stavak 2. UEU‑a od institucija i tijela Unije – uključujući sudove Unije – zahtijeva da prilikom tumačenja i primjene prava Unije vode računa o nacionalnim identitetima država članica ( 47 ).

84. Međutim, još uvijek je nejasno može li se, i u kojoj mjeri, članak 4. stavak 2. UEU‑a tumačiti na način da je njime uvedena horizontalna ili opća klauzula na koju se države članice mogu pozivati kako bi opravdale svoja odstupanja od Unijinih pravila. Ipak, s obzirom na to da je (u ovom predmetu) pravo Unije moguće tumačiti na način koji načelno omogućuje da se prilikom tumačenja i primjene relevantnih Unijinih pravila na odgovarajući način uzmu u obzir aspekti nacionalnog identiteta koje latvijska vlada ističe, to pitanje nije potrebno dalje razmatrati u ovom mišljenju.

85. Kao drugo, kada je riječ o području primjene te odredbe, iz njezina teksta jasno proizlazi da se na nju moguće pozivati samo u pogledu središnjih ustavnih elemenata države članice. U njoj se zapravo govori o nacionalnom identitetu država članica, koji su neodvojivo povezani s njihovim „temeljnim političkim i ustavnim strukturama” ( 48 ). Potvrda je toga i isticanje, u članku 4. stavku 2. UEU‑a, obveze Europske unije da „poštuje […] temeljne državne funkcije [država članica]” ( 49 ).

86. Prema mojem mišljenju, nije na Europskoj uniji da utvrdi za svaku državu članicu elemente koji su dio te jezgre nacionalnog identiteta. Države članice u tom pogledu imaju znatan manevarski prostor ( 50 ). Međutim, diskrecijski prostor država članica ne može biti neograničen. U suprotnom bi članak 4. stavak 2. UEU‑a bio prejednostavno sredstvo za izbjegavanje pravila i načela Unijinih Ugovora, kojim bi se države članice mogle bilo kada koristiti. Obveza Europske unije da „poštuje” nacionalne identitete država članica ne može značiti da država članica ima pravo prema svojoj volji zanemarivati pravo Unije.

87. Kao treće, središnji elementi nacionalnog identiteta na koje se država članica poziva nužno moraju biti u skladu s ustavnim okvirom Europske unije i, konkretnije, s njezinim temeljnim vrijednostima (članak 2. UEU‑a) i ciljevima (članak 3. UEU‑a). Članak 4. stavak 2. UEU‑a predviđa temeljna načela koja određuju odnos između Europske unije i država članica ( 51 ) te ga nije moguće tumačiti na način da redefinira ono što Europska unija jest i za što se zalaže. Osobito, kada je riječ o temeljnim vrijednostima, same su ih države članice – podsjećam, Ugovorom iz Lisabona – prihvatile kao vrijednosti koje su im „zajedničke”. Posljedično, nije moguće smatrati da članak 4. stavak 2. UEU‑a odstupa od članaka 2. i 3. UEU‑a ( 52 ).

88. Kao četvrto, čak i kada se država članica na članak 4. stavak 2. UEU‑a poziva u odnosu na nacionalnu mjeru namijenjenu zaštiti istinskog elementa nacionalnog identiteta, a taj je element načelno sukladan Unijinu ustavnom okviru, analiza usklađenosti te nacionalne mjere i prava Unije ne može tu stati. Sudskom nadzoru mogu podlijegati, ovisno o Unijinim pravilima koja su potencijalno primjenjiva na okolnosti danog slučaja, i drugi aspekti na temelju kojih se država članica poziva na članak 4. stavak 2. UEU‑a.

89. U predmetima poput ovog, kada se država članica poziva na članak 4. stavak 2. UEU‑a kako bi opravdala moguće ograničenje sloboda na unutarnjem tržištu, sudska praksa pokazuje ( 53 ) – a pravni komentatori se načelno slažu ( 54 ) – da nacionalnu mjeru treba podvrgnuti tradicionalnom testu proporcionalnosti.

90. Osobito, iako je na državama članicama da odluče o razini na kojoj žele osigurati zaštitu danog općeg interesa ( 55 ), mora postojati mogućnost da se sudski ispita (i.) doprinose li nacionalne mjere znatno postizanju navedenog cilja; (ii.) postoje li druge mjere koje to jednako mogu učiniti, a pritom manje ograničavaju slobode na unutarnjem tržištu; te (iii.) imaju li nacionalne mjere neproporcionalne posljedice za subjekte koje zahvaćaju.

91. Kao peto, smatram da u predmetu poput ovog nije na Sudu da donosi konačan zaključak o proporcionalnosti spornih odredbi. Mišljenja sam da su nadležni nacionalni sudovi najsposobniji odvagnuti razne pravne i činjenične elemente svojstvene odnosnim državama članicama kako bi odredili zadovoljavaju li nacionalne mjere o kojima je riječ test proporcionalnosti ( 56 ).

92. Nacionalni identitet obično je rezultat povijesti, kulture i društveno‑političkih obilježja određene zemlje. Nadnacionalnom sudu možda neće biti laka zadaća u potpunosti shvatiti važnost danog elementa nacionalnog identiteta, prepoznati razinu zaštite koju nacionalna tijela žele postići i procijeniti postoji li smislen odnos između željenog cilja i sredstava kojima se on nastoji postići.

93. S obzirom na to, kada se država članica istinski poziva na nacionalni identitet, prije svega bi trebalo biti na nadležnim nacionalnim sudovima, ako problematika nije jednostavna te pod uvjetom da je nacionalni interes koji se želi zaštititi načelno sukladan Unijinu ustavnom okviru, da provedu ocjenu proporcionalnosti. Naravno, to ne znači da Sud ne može nadležnim nacionalnim sudovima pružiti sve elemente tumačenja koji bi im mogli biti korisni u provedbi te ocjene ( 57 ).

94. Argumente latvijske vlade utemeljene na članku 4. stavku 2. UEU‑a treba razmotriti upravo s obzirom na ta načela.

2) Opravdanje ograničenja u predmetnom slučaju

95. Na prvu je vidljivo da su sporne odredbe nedvojbeno istinski namijenjene zaštiti i promicanju uporabe službenog jezika države: latvijskog. Drugim riječima, kao što je to navedeno u točki 79. ovog mišljenja, namijenjene su zaštiti legitimnog interesa koji može opravdati ograničenje prava poslovnog nastana, zajamčenog člankom 49. UFEU‑a.

96. Međutim, nipošto nije izvjesno kakav zaključak treba donijeti u pogledu proporcionalnosti spornih odredbi. S obzirom na to, tu je zadaću, prema mojem mišljenju, najbolje prepustiti prosudbi suda koji je uputio zahtjev.

97. Unatoč tomu, kako bih sudu koji je uputio zahtjev pružio neke korisne smjernice, sada ću iznijeti neka razmatranja u svjetlu specifičnih obilježja spornih odredbi.

98. Kao prvo, u drukčijim okolnostima ne bi mi bio problem zaključiti da je sporna mjera načelno prikladna za ostvarenje cilja zaštite i promicanja uporabe službenog jezika države. U biti, ona obvezivanjem profesora i studenata da se tijekom studijskih programa načelno koriste latvijskim jezikom osigurava uporabu i širenje tog jezika.

99. Međutim, tužitelji iz glavnog postupka i Komisija izražavaju određene dvojbe u pogledu sposobnosti te nacionalne mjere da taj cilj ostvari na dovoljno dosljedan i sustavan način. Osobito, oni tvrde da nema objektivnog razloga za to da se prema dvjema privatnim obrazovnim ustanovama kao što su Visoka škola za ekonomske znanosti u Rigi i Visoka pravna škola u Rigi postupa na neki poseban način, a da se na taj način ne postupa prema drugim privatnim ustanovama (uključujući one koje imaju sjedište u inozemstvu). Osim toga, oni ističu da je u nacionalnom zakonodavstvu jezični režim za visokoškolske ustanove stroži od ekvivalentnog režima koji se primjenjuje na osnovnoškolske i srednjoškolske ustanove. To je, prema njihovu mišljenju, nerazumno: štoviše, čini se da bi se ostvarenju cilja zaštite i promicanja uporabe službenog jezika najbolje pomoglo tako da se za osnovnoškolske i srednjoškolske ustanove usvoji stroži režim nego za visokoškolske ustanove.

100. Ti mi argumenti donekle imaju smisla. Međutim, moram istaknuti da u spisu predmeta nema dovoljno informacija o tim dvama aspektima (o razlozima zbog kojih je Visokoj školi za ekonomske znanosti u Rigi i Visokoj pravnoj školi u Rigi priznat poseban položaj te o režimu koji se primjenjuje na osnovnoškolske i srednjoškolske ustanove) da bih mogao zauzeti čvršći stav u pogledu smislenosti cjelokupnog sustava. Smatram da nacionalni sud treba razmotriti to pitanje.

101. Kao drugo, pitanje jesu li sporne odredbe nužne za postizanje navedenog cilja je, prema mojem mišljenju, složenije.

102. Moje dvojbe ponajprije proizlaze iz činjenice da se sporna mjera, prema svemu sudeći, temelji na pretpostavci da se, kako bi se promicala uporaba službenog jezika države, uporaba drugih jezika neizbježno mora „žrtvovati” (ili barem znatno ograničiti). Ne dijelim to stajalište.

103. Prednosti i mane jednojezičnosti i višejezičnosti predmet su mnogih znanstvenih radova te zasigurno nije na meni da iznosim stajalište u tom pogledu. Samo ću primijetiti da iz modernih istraživanja načelno proizlazi konsenzus da učenje dvaju ili više jezika, obično u mladoj dobi, ne usporava proces učenja te da su ljudi koji su dvojezični (ili višejezični) obično bolji u učenju dodatnih jezika ( 58 ). To bi sugeriralo da mjera namijenjena zaštiti i promicanju nekog jezika ne mora ići na štetu drugih jezika.

104. U tom pogledu ističem da su iznimke od obveze izvođenja studijskih programa na službenom jeziku države relativno malobrojne te prilično ograničene u svojem opsegu. Sporne odredbe djeluju na način da nameću de facto jednojezičnost u području visokog školstva, uključujući privatni sektor. S obzirom na to, nacionalna mjera čini se prilično radikalnom te stoga potencijalno i pretjeranom ( 59 ).

105. Primjerice, pitam se ne bi li određeno proširenje i ublažavanje iznimki predviđenih u članku 56. stavku 3. Zakona o visokoškolskim ustanovama osiguralo promicanje i zaštitu službenog jezika države, a usto bilo manje ograničavajuće u odnosu na institucije koje imaju poslovni nastan u drugim državama članicama.

106. Kao treće i posljednje, kada se koristi koje sporne odredbe imaju za promicanje i zaštitu službenog jezika države odvagnu u odnosu na štetu koju uzrokuju raznim kategorijama pojedinaca i poduzetnika koje zahvaćaju, nisam siguran nadmašuju li te koristi odnosnu štetu.

107. Naime, na jednoj je strani (definitivno legitimna) namjera promicanja službenog jezika države članice i, kroz to, očuvanja kulture i nacionalnog identiteta zemlje. Međutim, na drugoj je strani nekoliko drugih javnih i privatnih interesa koje sporna mjera znatno ograničava ili narušava.

108. Dijelu tih interesa priznaje se zaštita u pravu Unije, kao i u Europskoj konvenciji o ljudskim pravima, a – pretpostavljam – i u latvijskom pravu. Kada je riječ o pravu Unije, za neke se od tih interesa u Povelji smatra da su povezani s temeljnim pravima ili slobodama ( 60 ). Izuzevši gospodarske slobode pružatelja i primatelja usluga (koje su, kako je to spomenuto, zajamčene i člankom 16. Povelje) o kojima se upravo govorilo, utjecaj na sljedeća prava i slobode ne čini se zanemarivim.

109. Za početak, sporna mjera ograničava akademsku slobodu profesora (predviđenu u članku 13. Povelje) te pravo pojedinaca i društava da osnivaju obrazovne ustanove (predviđeno u članku 14. stavku 3. Povelje). Osim toga, sporne odredbe utječu i na mogućnost samih studenata da odaberu, kada je to moguće, obrazovanje koje je u skladu s njihovim „pedagoškim uvjerenjima” (koja mogu uključivati intenzivniju uporabu stranih jezika u studijskim programima). Iako takvo pravo nije izričito predviđeno u Povelji, mislim da se može smatrati da ono prešutno proizlazi iz „prava na obrazovanje”, koje članak 14. stavak 1. Povelje jamči „svakome”, kada se tu odredbu promatra u vezi s člankom 14. stavkom 3. Povelje ( 61 ).

110. Pored toga, sporne odredbe dovode do – člankom 21. stavkom 1. Povelje zabranjene – diskriminacije na temelju jezika na štetu nedržavljana koji su zaposleni (ili se mogu zaposliti) u sektoru visokog školstva. U tom je kontekstu gotovo suvišno podsjetiti na to da jezični uvjeti za pristup nekoj gospodarskoj djelatnosti često mogu proizvesti neizravnu diskriminaciju na temelju državljanstva, s obzirom na to da ih lokalni stručnjaci mogu lakše ispuniti nego strani stručnjaci.

111. Nadalje, moram istaknuti da pojam „jezična raznolikost” ima dvije strane, koje je Europska unija dužna poštovati u skladu s člankom 22. Povelje i člankom 3. stavkom 3. UEU‑a. Taj pojam nije moguće razumjeti kao puki izraz načela jednakosti država članica pred Ugovorima, predviđenog u članku 4. stavku 2. UEU‑a, koje podrazumijeva da Europska unija treba poštovati službene jezike država članica i smatrati ih ravnopravnima. Naime, taj pojam ima još jedan aspekt: poštovanje manjinskih jezika.

112. To je pitanje koje je – koliko shvaćam – u ovom predmetu ključno zbog postojanja velike ruske jezične manjine u Latviji. U tom pogledu moram podsjetiti na to da je zaštita manjinskih jezika vrijednost koja je prepoznata u nekoliko odredbi primarnog prava Unije (uključujući članak 2. UEU‑a i članak 21. stavak 1. Povelje) te u mnogim međunarodnim aktima koje su Europska unija i/ili države članice potpisale ( 62 ).

113. Čini mi se da sporne odredbe, time što visokoškolskim ustanovama koje se financiraju privatnim sredstvima onemogućuju izvođenje studijskih programa na manjinskom jeziku, znatno utječu na jezična prava odnosne manjine. To posebno vrijedi s obzirom na to da iznimke predviđene u članku 56. stavku 3. Zakona o visokoškolskim ustanovama nisu primjenjive na ruski jezik jer to nije jedan od službenih jezika Europske unije.

114. Međutim, kako je to objašnjeno, u konačnici je na sudu koji je uputio zahtjev da adekvatno ocijeni i, prema potrebi, međusobno odvagne elemente ilustrirane u prethodnim točkama.

115. S obzirom na navedeno, predlažem da Sud na upućena pitanja odgovori na način da je nacionalno zakonodavstvo koje, u svrhu razvoja i promicanja službenog jezika države, od visokoškolskih ustanova koje se u bitnome financiraju privatnim sredstvima, uz određene iznimke, zahtijeva da studijske programe nude samo na tom jeziku usklađeno s pravom Unije, pod uvjetom da je prikladno i nužno za ostvarenje navedenog cilja te da postiže pravednu ravnotežu između uključenih interesa.

116. Za kraj mi dopustite završni komentar. Htio bih se vratiti na ono što sam naveo u uvodu. Potpuno se slažem s nezavisnim odvjetnikom M. Darmonom da je ključno očuvati kulturno bogatstvo Europe i osigurati raznolikost njezina jezičnog nasljeđa ( 63 ). Međutim, ne vjerujem da se ostvarenju tog plemenitog cilja može pridonijeti tako da države članice nameću de facto jednojezičnost u određenom sektoru gospodarske djelatnosti, čak i kada se taj sektor sastoji od izvođenja studijskih programa. Stvaranje – da se ponovno poslužim gore iznesenom metaforom – dvadeset i sedam jednojezičnih (ili dvojezičnih ili trojezičnih) „otoka” unutar Europske unije nije u interesu država članica ni Europske unije. Time se vjerojatno ne bi postigla raznolikost i bogatstvo koje želimo promicati u „sve tješnje povezanoj uniji” između naroda Europe. Daljnja integracija i očuvanje raznolikog jezičnog i kulturnog nasljeđa Europe nisu nužno u nespojivom binarnom odnosu.

V. Zaključak

117. Zaključno, predlažem da Sud na prethodna pitanja koja je uputila Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Ustavni sud, Latvija) odgovori na sljedeći način: Nacionalno zakonodavstvo koje, u svrhu razvoja i promicanja službenog jezika države, od visokoškolskih ustanova koje se u bitnome financiraju privatnim sredstvima, uz određene iznimke, zahtijeva da studijske programe nude samo na tom jeziku usklađeno je s pravom Unije, pod uvjetom da je prikladno i nužno za ostvarenje navedenog cilja te da postiže pravednu ravnotežu između uključenih interesa.

( 1 ) Izvorni jezik: engleski

( 2 ) Rezolucija od 16. listopada 1981. (SL 1981., C 287, str. 106.)

( 3 ) Za više detalja i s dodatnim upućivanjima, vidjeti van der Jeught, S., EU Language Law, Europa Law Publishing, 2015., str. 55.‑77.

( 4 ) Vidjeti mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu Italija/Komisija (C‑566/10 P, EU:C:2012:368, t. 2.).

( 5 ) Vidjeti, s upućivanjima na sudsku praksu, mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u predmetu An tAire Talmhaíochta Bia agus Mara, Éire agus an tArd‑Aighne (C‑64/20, EU:C:2021:14, t. 74. i 79.).

( 6 ) Moje isticanje

( 7 ) SL 2006., L 376, str. 36. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.)

( 8 ) Latvijas Vēstnesis, 1995., br. 179

( 9 ) Latvijas Vēstnesis, 2018., br. 132

( 10 ) Latvijas Vēstnesis, 1995., br. 164/165

( 11 ) Latvijas Vēstnesis, 2018., br. 220

( 12 ) Vidjeti, među mnogima, nedavne presude od 25. lipnja 2020., Ministerio Fiscal (Tijelo koje može zaprimiti zahtjev za međunarodnu zaštitu) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, t. 48.) i od 9. rujna 2021., Toplofikatsia Sofia i dr. (C‑208/20 i C‑256/20, EU:C:2021:719, t. 31.).

( 13 ) Vidjeti, među ostalim, presude od 24. listopada 2013., Stoilov i Ko (C‑180/12, EU:C:2013:693, t. 39. do 48.) i od 27. veljače 2014., Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, t. 33.).

( 14 ) Vidjeti, među ostalim, presudu od 27. lipnja 2013., Di Donna (C‑492/11, EU:C:2013:428, t. 27. do 32.) i rješenje od 3. ožujka 2016., Euro Bank (C‑537/15, neobjavljeno, EU:C:2016:143, t. 34. i 35.).

( 15 ) Vidjeti točke 16., 17. i 20. ovog mišljenja.

( 16 ) Vidjeti, među mnogima, presudu od 10. prosinca 2018., Wightman i dr. (C‑621/18, EU:C:2018:999, t. 26. i 27. i navedenu sudsku praksu).

( 17 ) Vidjeti točku 20. ovog mišljenja.

( 18 ) Vidjeti, slično tomu, presude od 19. studenoga 2009., Filipiak (C‑314/08, EU:C:2009:719, t. 40. do 46.) i od 8. rujna 2010., Winner Wetten (C‑409/06, EU:C:2010:503, t. 29. do 41.).

( 19 ) Mišljenje nezavisnog odvjetnika G. Tesaura u predmetu Decker (C‑120/95 i C‑158/96, EU:C:1997:399, t. 17.)

( 20 ) Vidjeti, među ostalim, presude od 13. studenoga 2003., Neri (C‑153/02, EU:C:2003:614); od 16. travnja 2013., Las (C‑202/11, EU:C:2013:239); od 21. lipnja 2016., New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464) i od 11. lipnja 2020., KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463).

( 21 ) Vidjeti, primjerice, presudu od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci (C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, t. 105. i navedenu sudsku praksu). Vidjeti također mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u predmetu Kirschstein (C‑393/17, EU:C:2018:918, t. 52. do 59.).

( 22 ) Vidjeti, od najnovijih primjera, presudu od 6. listopada 2020., Komisija/Mađarska (Visoko obrazovanje) (C‑66/18, EU:C:2020:792, t. 160. do 163. i navedenu sudsku praksu).

( 23 ) Vidjeti, osobito, uvodnu izjavu 6. Direktive o uslugama. Također vidjeti, u tom pogledu, presudu od 30. siječnja 2018., X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, t. 107.).

( 24 ) Vidjeti, primjerice, presudu od 16. lipnja 2015., Rina Services i dr. (C‑593/13, EU:C:2015:399).

( 25 ) Vidjeti također točku 45. ovog mišljenja.

( 26 ) Vidjeti, slično tomu, mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu Komisija/Mađarska (Visoko obrazovanje) (C‑66/18, EU:C:2020:172, t. 165.).

( 27 ) Moje isticanje

( 28 ) Vidjeti, općenito, mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Wahla u predmetu Čepelnik (C‑33/17, EU:C:2018:311, t. 49. do 53.). Konkretnije u pogledu obrazovnih usluga, vidjeti mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu Komisija/Mađarska (Visoko obrazovanje) (C‑66/18, EU:C:2020:172, t. 165. do 169.).

( 29 ) Vidjeti po analogiji presudu od 13. studenoga 2018., Čepelnik (C‑33/17, EU:C:2018:896, t. 36.).

( 30 ) Vidjeti, među ostalim, presudu od 11. lipnja 2020., KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463, t. 22. i navedenu sudsku praksu).

( 31 ) Vidjeti u tom pogledu presudu od 6. ožujka 2018., SEGRO i Horváth (C‑52/16 i C‑113/16, EU:C:2018:157, t. 53. i navedenu sudsku praksu).

( 32 ) Vidjeti u tom pogledu presudu od 30. siječnja 2020., Anton van Zantbeek (C‑725/18, EU:C:2020:54, t. 21.).

( 33 ) Vidjeti presudu od 30. studenoga 1995., Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, t. 27.).

( 34 ) Vidjeti u tom pogledu presude od 2. veljače 1989., Cowan (186/87, EU:C:1989:47, t. 15.) i od 18. lipnja 2019., Austrija/Njemačka (C‑591/17, EU:C:2019:504, t. 138. i navedenu sudsku praksu).

( 35 ) Vidjeti OECD, Education at a Glance 2021: OECD Indicators, OECD Publishing, Pariz, 2021. Vidjeti i podatke objavljene na internetskoj stranici OECD‑a na poveznici: https://data.oecd.org/students/international‑student‑mobility.htm (posljednji put posjećena 13. prosinca 2021.).

( 36 ) Vidjeti, slično tomu, mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u spojenim predmetima X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2017:397, t. 92.).

( 37 ) Vidjeti u tom pogledu presudu od 20. prosinca 2017., Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, t. 50. i navedenu sudsku praksu).

( 38 ) Vidjeti u tom pogledu presudu od 13. veljače 2014., Sokoll‑Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68, t. 22. i 23.).

( 39 ) Slično tomu, mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Wahla u predmetu Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:442, t. 59. i 60.)

( 40 ) Vidjeti, među ostalim, presudu od 6. listopada 2020., Komisija/Mađarska (Visoko obrazovanje) (C‑66/18, EU:C:2020:792, t. 167. i navedenu sudsku praksu).

( 41 ) Vidjeti po analogiji presudu od 5. listopada 2004., CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, t. 12. do 14.).

( 42 ) Vidjeti u tom pogledu presudu od 6. listopada 2020., Komisija/Mađarska (Visoko obrazovanje) (C‑66/18, EU:C:2020:792, t. 178. i 179. i navedenu sudsku praksu).

( 43 ) Vidjeti nedavnu presudu od 14. prosinca 2021., Stolična obština, rajon Pančarevo (C‑490/20, EU:C:2021:1008, t. 54.).

( 44 ) Vidjeti u tom pogledu presude od 12. svibnja 2011., Runevič-Vardyn i Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291, t. 86.) i od 16. travnja 2013., Las (C‑202/11, EU:C:2013:239, t. 26.).

( 45 ) Ibid., t. 87. odnosno t. 27.

( 46 ) Ibid., t. 85. odnosno t. 25.

( 47 ) U vezi s tim pitanjima, vidjeti također mišljenje nezavisnog odvjetnika H. Saugmandsgaarda Øea u predmetu Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:77, t. 47. i 48.). U pravnoj teoriji vidjeti, primjerice, Di Federico, G., „The Potential of Article 4(2) TEU in the Solution of Constitutional Clashes Based on Alleged Violations of National Identity and the Quest for Adequate (Judicial) Standard”, European Public Law, 2019., str. 365.

( 48 ) Moje isticanje

( 49 ) Moje isticanje. Vidjeti također mišljenje nezavisnog odvjetnika H. Saugmandsgaarda Øea u predmetu Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:77, bilješku 114).

( 50 ) Vidjeti u pogledu tog pitanja mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu V.М.А. (C‑490/20, EU:C:2021:296, t. 70. do 73.).

( 51 ) Kao što to proizlazi i iz naslova članka I‑5. („Odnosi između Unije i država članica” [neslužbeni prijevod]) nacrta Ugovora o Ustavu za Europu, koji je bio inspiracija za članak 4. stavak 2. UEU‑a. U pogledu tog pitanja vidjeti, općenito, von Bogdandy, A. i Schill, S., „Overcoming absolute primacy: Respect for national identity under the Lisbon Treaty”, Common Market Law Review, 2011., str. 1425.‑1427.

( 52 ) Slično tomu, mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu V.М.А. (C‑490/20, EU:C:2021:296, t. 73.)

( 53 ) Vidjeti, među mnogima, presude od 12. svibnja 2011., Runevič-Vardyn i Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291, t. 83. do 93.) i od 21. lipnja 2016., New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464, t. 53. do 56.).

( 54 ) Vidjeti, s dodatnim upućivanjima, Millet, F. X., „Successfully Articulating National Constitutional Identity Claims: Strait Is the Gate and Narrow Is the Way”, European Public Law, 2021., str. 592. i 593.

( 55 ) Vidjeti u tom pogledu presudu od 10. veljače 2009., Komisija/Italija (C‑110/05, EU:C:2009:66, t. 65.). U tom bih kontekstu usto istaknuo da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, „nije nužno da ograničavajuća mjera koju su usvojila tijela države članice odgovara zajedničkoj predodžbi država članica o tome kako točno [dani interes] treba zaštititi te da, naprotiv, nužnost i proporcionalnost mjere ne isključuje puka činjenica da je jedna država članica izabrala sustav zaštite različit od onog koji je usvojila druga država članica” (vidjeti presudu od 22. prosinca 2010., Sayn‑Wittgenstein, C‑208/09, EU:C:2010:806, t. 91. i navedenu sudsku praksu).

( 56 ) Vidjeti, primjerice, presudu od 2. lipnja 2016., Bogendorff von Wolffersdorff (C‑438/14, EU:C:2016:401, t. 78.).

( 57 ) Vidjeti, primjerice, presudu od 4. srpnja 2000., Haim (C‑424/97, EU:C:2000:357, t. 58.).

( 58 ) Ne smatram potrebnim istaknuti nijedan konkretan rad u tom pogledu, s obzirom na to da se relativno brzom pretragom interneta može doći do – koliko pravnik može prosuditi – pouzdanih izvora koji pružaju bezbrojne potvrde navedenog.

( 59 ) Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Jääskinena u predmetu Las (C‑202/11, EU:C:2012:456, t. 64. i 78.).

( 60 ) U tom bih pogledu podsjetio na to da se, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, „nacionalna mjera koja je takve prirode da priječi ostvarivanje slobodnog kretanja osoba može opravdati samo ako je u skladu s temeljnim pravima zajamčenima Poveljom” (vidjeti nedavnu presudu od 14. prosinca 2021., Stolična obština, rajon Pančarevo, C‑490/20, EU:C:2021:1008, t. 58. i navedenu sudsku praksu).

( 61 ) U članku 14. stavku 3. govori se o „pravu roditelja da svojoj djeci osiguraju obrazovanje i poučavanje u skladu sa svojim vjerskim, filozofskim i pedagoškim uvjerenjima […] u skladu s nacionalnim zakonima koji uređuju ostvarivanje takve slobode i prava” (moje isticanje). Čini mi se da, ako roditelji imaju takvo pravo u odnosu na obrazovanje svoje djece, student koji više nije maloljetnik to više treba imati pravo odabrati svoje obrazovanje u skladu sa svojim pedagoškim uvjerenjima.

( 62 ) Vidjeti, među ostalima, članak 27. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima (koji je 16. prosinca 1966. usvojila Opća skupština Ujedinjenih naroda, a koji je stupio na snagu 23. ožujka 1976.).

( 63 ) Mišljenje u predmetu Groener (379/87, EU:C:1989:197, str. 3982.)