MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE

ELEANOR SHARPSTON

od 21. prosinca 2016. ( 1 )

Postupak iznošenja mišljenja 2/15

pokrenut povodom zahtjeva Europske komisije

„Zahtjev za donošenje mišljenja u skladu s člankom 218. stavkom 11. UFEU‑a — Sklapanje sporazuma o slobodnoj trgovini između Europske unije i Republike Singapura — Raspodjela nadležnosti između Europske unije i država članica“

Sadržaj

1. Europska komisija traži mišljenje Suda u skladu s člankom 218. stavkom 11. UFEU‑a o raspodjeli nadležnosti između Europske unije i država članica u pogledu sklapanja sporazuma o slobodnoj trgovini predviđenog između Europske unije i Republike Singapura (u daljnjem tekstu: EUSFTA) ( 2 ). U tekstu EUSFTA‑e, kako ga je ispregovarala Komisija, utvrđuje se da se sporazum EUSFTA sklapa kao sporazum između Europske unije i Republike Singapura (u daljnjem tekstu: Singapur), bez sudjelovanja država članica. Komisija traži smjernice Suda u pogledu ispravnosti takvoga pristupa.

2. Komisija tvrdi da Europska unija ima isključivu nadležnost za sklapanje sporazuma EUSFTA. Komisija navodi da je veći dio navedenog sporazuma u nadležnosti Europske unije iz članka 207. UFEU‑a u pogledu zajedničke trgovinske politike, što predstavlja isključivu nadležnost (članak 3. stavak 1. točka (e) UFEU‑a), te da je isključiva nadležnost Europske unije za sklapanje drugih dijelova sporazuma rezultat zakonodavnog akta na temelju kojeg je Unija za to ovlaštena (prva osnova iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a) ili činjenice da sklapanje sporazuma EUSFTA može utjecati na zajednička pravila ili promijeniti njihov opseg (treća osnova iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a). Europski parlament općenito se slaže s Komisijom. Sve druge strane koje su podnijele očitovanja tvrde da Europska unija ne može samostalno sklopiti navedeni sporazum jer su pojedini dijelovi sporazuma EUSFTA u podijeljenoj nadležnosti Europske unije i država članica, pa čak i u isključivoj nadležnosti država članica. Iz toga slijedi da bi države članice također trebale biti strana u sporazumu EUSFTA.

3. Sporazum EUSFTA dio je nove generacije trgovinskih sporazuma i sporazuma o ulaganjima već dogovorenih ili u postupku pregovora između Europske unije i trgovinskih partnera u drugim područjima svijeta. Ovaj sporazum nije „homogen sporazum”: on ne obuhvaća jedno određeno područje ili predmet i nema samo jedan cilj. Sporazumom se osobito želi postići liberalizacija trgovine i ulaganja te se jamče određeni standardi zaštite na način kojim se usklađuju gospodarski i negospodarski ciljevi. Sporazum EUSFTA nadograđuje se na postojeća pravila u sporazumima Svjetske trgovinske organizacije (u daljnjem tekstu: WTO) ( 3 ), ali ih i proširuje, te obuhvaća pitanja koja (još uvijek) nisu dio tih sporazuma.

4. Kako bi se utvrdilo može li Europska unija sklopiti sporazum EUSFTA bez uključivanja država članica, najprije je potrebno razumjeti pitanja koja taj sporazum obuhvaća te ciljeve koji se njime nastoje ostvariti ( 4 ). To će zatim poslužiti kao temelj za primjenu različitih pravila iz Ugovora o raspodjeli nadležnosti na Europsku uniju i prirodu tih nadležnosti. Pri tome valja primijeniti pravila utvrđena člankom 3. stavkom 1. UFEU‑a (o izričitoj isključivoj nadležnosti) prije primjene pravila utvrđenih u članku 3. stavku 2. UFEU‑a (o implicitnoj isključivoj nadležnosti ( 5 )) i, prema potrebi, u članku 4. UFEU‑a (o podijeljenoj nadležnosti).

Sporazum EUSFTA

5. U prosincu 2006. Komisija je preporučila Vijeću Europske unije da je ovlasti za pregovore o sklapanju sporazuma o slobodnoj trgovini sa Savezom država jugoistočne Azije (u daljnjem tekstu: ASEAN) u ime Europske zajednice i država članica. U travnju 2007. Vijeće je ovlastilo Komisiju da započne pregovore. Pregovori koji su se odnosili na sporazum između pojedinačnih regija pokazali su se teškima te su stoga prekinuti. Komisija je zatim predložila sklapanje bilateralnih sporazuma o slobodnoj trgovini s predmetnim zemljama članicama saveza ASEAN, i to najprije sa Singapurom. U prosincu 2009. Vijeće je, oslanjajući se na upute za pregovaranje koje je donijelo u svrhu pregovaranja sa zemljama članicama saveza ASEAN, ovlastilo Komisiju da pregovara o sklapanju trgovinskog sporazuma sa Singapurom. Pregovori su započeli u ožujku 2010. U rujnu 2011. Vijeće je izmijenilo upute za pregovaranje kako bi na popis obuhvaćenih tema dodalo ulaganja. Na taj je način navelo da je cilj da se poglavljem o ulaganjima obuhvate područja podijeljene nadležnosti kao što su portfeljna ulaganja ( 6 ), rješavanje sporova te vlasništvo i izvlaštenje.

6. Europska unija (djelujući putem Europske komisije) i Singapur parafirali su 20. rujna 2013. tekst sporazuma EUSFTA (što znači da su ga prihvatili kao konačan), uz iznimku poglavlja o ulaganjima. Tekst je istoga dana bio javno dostupan.

7. Kada je postalo jasno da je tekstom predviđeno da će sporazum EUSFTA potpisati i sklopiti Europska unija bez sudjelovanja država članica, Odbor za trgovinsku politiku (odbor koji imenuje Vijeće u skladu s člankom 207. stavkom 3. UFEU‑a) u veljači 2014. predmet je uputio Odboru stalnih predstavnika (u daljnjem tekstu: COREPER). Odbor za trgovinsku politiku pozvao je COREPER da potvrdi postupak potpisivanja i sklapanja sporazuma EUSFTA te zatražio od njega da pozove Komisiju da, u svojstvu pregovarača u ime Europske unije i država članica, prilagodi tekst miješane naravi toj vrsti ugovora. COREPER je istaknuo da se delegacije slažu da je sporazum EUSFTA potrebno potpisati i sklopiti kao ugovor miješane naravi, što znači da bi i Europska unija i države članice trebale biti ugovorne strane.

8. Pregovori o poglavlju o ulaganjima zaključeni su u listopadu 2014. U lipnju 2015. Komisija je Odboru za trgovinsku politiku poslala pročišćeni tekst poglavlja o ulaganjima te je navela da je sporazum u cijelosti parafiran.

9. Sporazum EUSFTA sastoji se od preambule, 17 poglavlja, protokola i pet dogovora.

10. U prvom poglavlju („Ciljevi i opće definicije”) navodi se da su ciljevi sporazuma EUSFTA uspostaviti područje slobodne trgovine u skladu s člankom XXIV. GATT‑a iz 1994. ( 7 ) i člankom V. GATS‑a ( 8 ) te liberalizirati i olakšati trgovinu i ulaganje između ugovornih strana u skladu sa sporazumom EUSFTA.

11. Drugo poglavlje („Nacionalni tretman i pristup tržištu za robu”) započinje potvrđivanjem obveza strana da usklade nacionalni tretman ( 9 ) na temelju članka III. GATT‑a iz 1994. (koji je tim poglavljem uvršten u sporazum EUSFTA). Utvrđuje i obveze o necarinskim mjerama. Zasebne odredbe primjenjuju se na ustupanje i dijeljenje informacija, obavijesti i upite te na upravljanje obuhvaćenim mjerama.

12. U trećem poglavlju („Sredstva zaštite trgovine”) utvrđuju se obveze u pogledu, s jedne strane, antidampinških i kompenzacijskih mjera i, s druge strane, dviju vrsta zaštite (globalne zaštitne mjere i bilateralne zaštitne mjere).

13. Cilj je četvrtog poglavlja („Tehničke prepreke u trgovini”) olakšati i povećati trgovinu robom između strana osiguravanjem okvira za sprečavanje, utvrđivanje i uklanjanje nepotrebnih prepreka u trgovini u okviru područja primjene Sporazuma o TBT‑u (koji je dio sporazuma EUSFTA).

14. Petim poglavljem („Sanitarne i fitosanitarne mjere”) nastoji se: (a) zaštititi život ili zdravlje ljudi, životinja ili bilja na području ugovornih strana, pritom olakšavajući trgovinu između ugovornih strana u području sanitarnih i fitosanitarnih mjera (u daljnjem tekstu: mjere SPS); (b) surađivati na daljnjoj provedbi Sporazuma o primjeni sanitarnih i fitosanitarnih mjera (u daljnjem tekstu: sporazum o SPS‑u) i (c) osigurati sredstva za poboljšanje komunikacije, suradnje i rješavanje pitanja povezanih s provedbom mjera SPS koje utječu na trgovinu između ugovornih strana.

15. U šestom poglavlju („Carina i olakšavanje trgovine”) prepoznaje se važnost carine i olakšavanja trgovine u razvijajućem globalnom trgovinskom okruženju te jačanja suradnje u tom području. Određuju se načela na kojima se trebaju temeljiti carinske odredbe i postupci ugovornih strana.

16. Sedmim poglavljem („Necarinske prepreke trgovini i ulaganja u proizvodnju obnovljive energije”) nastoji se promicati, razvijati i povećati stvaranje energije iz obnovljivih i održivih nefosilnih izvora (u daljnjem tekstu: zelena energija), osobito olakšavanjem trgovine i ulaganja. To se poglavlje primjenjuje na mjere koje bi mogle utjecati na trgovinu i ulaganje između ugovornih strana u pogledu stvaranja zelene energije, ali ne i na proizvode od kojih se energija stvara.

17. U osmom poglavlju („Usluge, poslovni nastan i elektronička trgovina”) strane potvrđuju svoje odgovarajuće obveze iz Sporazuma o WTO‑u ( 10 ). U tom poglavlju utvrđuju se pitanja potrebna za postupnu recipročnu liberalizaciju trgovine uslugama, odnosno za prekogranično pružanje usluga s državnog područja jedne ugovorne strane na državno područje druge ugovorne strane i na državnom području jedne ugovorne strane potrošaču usluge iz druge ugovorne strane, poslovni nastan i privremenu prisutnost fizičkih osoba u poslovne svrhe. Pitanje elektroničke trgovine riješeno je zasebno. To poglavlje sadržava i odredbe koje se odnose na domaće propise o računalnim uslugama, poštanskim uslugama, telekomunikacijskim uslugama, financijskim uslugama i uslugama međunarodnog pomorskog prometa.

18. Deveto poglavlje („Ulaganje”) sastoji se od dvaju dijelova.

19. Odjeljak A sadržava bitne odredbe o zaštiti ulaganja. U svrhu tog poglavlja pojam „ulaganje” znači „svaka vrsta imovine koja ima obilježja ulaganja, uključujući obilježja kao što su vezani kapital ili druga sredstva, očekivanje dobiti ili profita, preuzimanje rizika ili određeno trajanje”. Glavni zahtjevi odnose se na nacionalni tretman, pravedan i ravnopravan tretman te potpunu zaštitu i sigurnost kao i naknadu gubitaka nastalih kao posljedica rata ili drugih oblika oružanih sukoba, revolucije, izvanrednog stanja, pobune, ustanka ili nereda na području druge ugovorne strane. U odjeljku A utvrđuje se i da nijedna ugovorna strana neće, izravno ili neizravno, nacionalizirati, izvlastiti ili podvrgnuti mjerama koje imaju učinak jednak nacionalizaciji ili izvlaštenju ulaganja obuhvaćenih ulagača druge ugovorne strane, osim kada su ispunjeni određeni uvjeti. Osim toga, svaka strana mora dopustiti da se svi prijenosi povezani s ulaganjem obuhvaćenim devetim poglavljem izvršavaju u slobodno zamjenjivoj valuti bez ograničenja ili odgode. Nakon stupanja na snagu sporazuma EUSFTA bilateralni sporazumi između država članica i Singapura navedeni u Prilogu 9-D prestat će proizvoditi učinke te će biti zamijenjeni i nadomješteni sporazumom EUSFTA.

20. U odjeljku B utvrđuje se mehanizam „Rješavanje sporova između ulagača i države” (u daljnjem tekstu: ISDS). Navedeni mehanizam, koji može uključivati arbitražu, primjenjuje se na spor između tužitelja jedne ugovorne strane i druge ugovorne strane u pogledu tretmana (uključujući nedjelovanje) kojim se navodno krše odredbe odjeljka A, a tim se kršenjem navodno uzrokuje gubitak ili šteta tužitelju ili njegovu poduzeću s lokalnim poslovnim nastanom. U zasebnoj odredbi navodi se da u načelu nijedna ugovorna strana ne daje diplomatsku zaštitu i ne pokreće međunarodnu tužbu u pogledu spora koji su jedan od njezinih ulagača i druga strana sporazumno odlučili rješavati arbitražom ili su ga uputili na arbitražu u skladu s odjeljkom B devetog poglavlja.

21. Deseto poglavlje („Javna nabava”) primjenjuje se na sve mjere o obliku javne nabave obuhvaćene sporazumom, dakle javne nabave koju provodi navedeni subjekt i koja ima vrijednost koja premašuje zadani prag.

22. U jedanaestom poglavlju („Intelektualno vlasništvo”) utvrđuju se prava i obveze koje se odnose na sedam kategorija prava intelektualnog vlasništva koje su obuhvaćene Sporazumom TRIPS i na jednu kategoriju koja nije obuhvaćena navedenim sporazumom, točnije prava na zaštitu biljnih sorti. Struktura navedenog odjeljka slijedi strukturu Sporazuma TRIPS: svaki pododjeljak obrađuje jedno pravo intelektualnog vlasništva obuhvaćeno sporazumom EUSFTA te uključuje i prava i obveze utvrđene u drugim multilateralnim sporazumima (neki od njih dio su Sporazuma TRIPS, a neki nisu).

23. Dvanaesto poglavlje („Tržišno natjecanje i povezana pitanja”) usredotočeno je na važnost slobodnog i nenarušenog tržišnog natjecanja u trgovinskim odnosima između ugovornih strana. U njemu su utvrđena načela o sprečavanju udruživanja i spajanja, o javnim poduzećima ili poduzećima kojima su povjerena posebna ili isključiva prava te o državnim monopolima i subvencijama.

24. Trinaesto poglavlje („Trgovina i održivi razvoj”) odnosi se na opredijeljenost ugovornih strana za razvoj i promicanje međunarodne trgovine u njihovim bilateralnim trgovinskim i gospodarskim odnosima na način kojim će se doprinijeti održivom razvoju. U skladu s glavnim obvezama od svake se strane zahtijeva da uspostavi vlastitu razinu zaštite rada i okoliša te da u skladu s tim donosi ili izmjenjuje mjerodavne zakone i politike, u skladu s načelima međunarodno priznatih normi ili sporazuma čija je ona strana. Poglavljem su obuhvaćene i zasebne obveze o trgovini drvom i proizvodima od drveta te o trgovini proizvodima ribarstva, kao i određene odredbe kojima se uređuje rješavanje sporova.

25. Četrnaesto poglavlje („Transparentnost”) sadržava obveze kojima se nastoji ostvariti transparentno i predvidljivo regulatorno okruženje za gospodarske subjekte te iznijeti pojašnjenja i poboljšana rješenja za transparentnost, savjetovanje i bolje upravljanje općim mjerama. Te obveze u načelu se primjenjuju zajedno sa specifičnijim pravilima koja se nalaze u drugim poglavljima sporazuma EUSFTA.

26. Petnaestim poglavljem („Rješavanje sporova”) utvrđuju se pravila s općom primjenom, a kojima se uređuje izbjegavanje i rješavanje svih sporova koji bi mogli nastati među stranama u vezi s tumačenjem i primjenom sporazuma EUSFTA kako bi se postiglo, u mjeri u kojoj je to moguće, uzajamno zadovoljavajuće rješenje. Različite faze u tom postupku rješavanja sporova jesu: zahtjev za savjetovanje, (zahtjev za) osnivanje arbitražnog vijeća, objavljivanje privremenog izvješća i objavljivanje konačne odluke. Zasebnim odredbama rješava se postupak primjene i pravna sredstva kako bi se potaknula usklađenost.

27. Šesnaestim poglavljem („Mehanizam posredovanja”) uspostavlja se mehanizam posredovanja čiji je cilj pronaći uzajamno dogovoreno rješenje putem sveobuhvatnog i brzog postupka uz pomoć posrednika. On se primjenjuje na sve mjere u području primjene sporazuma EUSFTA koje negativno utječu na trgovinu ili ulaganje između ugovornih strana, osim ako nije drukčije utvrđeno.

28. Sedamnaesto poglavlje („Institucionalne, opće i završne odredbe”) sadržava tri kategorije odredbi. U prvoj kategoriji uspostavlja se institucionalna struktura koja se sastoji od različitih odbora u sklopu kojih se ugovorne strane trebaju sastajati kako bi nadzirale i olakšale provedbu i primjenu sporazuma EUSFTA. Druga kategorija odnosi se na donošenje odluka, izmjene, stupanje na snagu, izravni učinak, pristupanje, teritorijalnu primjenu sporazuma EUSFTA, različite priloge i ostale tekstove koji čine sastavni dio sporazuma EUSFTA te vjerodostojne verzije teksta sporazuma EUSFTA. Treća kategorija odnosi se na materijalna pitanja, uključujući oporezivanje, tekuće račune i kretanja kapitala, državne fondove, ograničenja radi zaštite bilance plaćanja i iznimke u vezi sa sigurnošću.

29. Tekstu poglavlja sporazuma EUSFTA priloženi su protokol o pravilima o podrijetlu, dogovori koji se odnose na članak 17.6. (oporezivanje), naknada za arbitre, dodatne odredbe povezane s carinom, uzajamno priznavanje programa ovlaštenih gospodarskih subjekata i posebna ograničenja Singapura u pogledu prostora ili pristupa prirodnim resursima.

30. Detaljniji sažetak sporazuma EUSFTA nalazi se u prilogu mojem mišljenju. Svrha tog priloga nije dati sažetak svakog aspekta sporazuma EUSFTA, nego pružiti sažetak glavnih točaka koje su važne za ovo mišljenje. Opis zahtjeva, očitovanja ugovornih strana i moju analizu zahtjeva valja tumačiti zajedno s tim prilogom.

Pravo Unije

Ugovor o Europskoj uniji

31. Člankom 5. UEU‑a utvrđuje se načelo dodjeljivanja, u skladu s kojim nadležnosti koje nisu dodijeljene Europskoj uniji Ugovorima zadržavaju države članice ( 11 ). Člankom 5. stavkom 2. UEU‑a utvrđuje se da „[…] Unija djeluje samo u granicama nadležnosti koje su joj države članice dodijelile Ugovorima kako bi postigla njima određene ciljeve. Nadležnosti koje Ugovorima nisu dodijeljene Uniji, zadržavaju države članice”.

32. Članak 21. stavak 2. odnosi se na načela i ciljeve koje Europska unija provodi pri definiranju i provedbi zajedničke politike i djelovanja. Jednaka načela i ciljevi primjenjuju se na razvoj i provedbu vanjskog djelovanja i vanjskih aspekata drugih politika Europske unije (članak 21. stavak 3. UEU‑a). Ti ciljevi uključuju poticanje „integracije svih zemalja u svjetsko gospodarstvo, uključujući i postupnim ukidanjem ograničenja u međunarodnoj trgovini;” (članak 21. stavak 2. točka (e) UEU‑a) i „pružanje pomoći razvoju međunarodnih mjera za očuvanje i poboljšanje kvalitete okoliša i održivog upravljanja svjetskim prirodnim bogatstvima, kako bi osigurala održivi razvoj” (članak 21. stavak 2. točka (f) UEU‑a).

Ugovor o funkcioniranju Europske unije

33. Člankom 2. UFEU‑a osobito se utvrđuje sljedeće: „1. Kada je Ugovorima Uniji u određenom području dodijeljena isključiva nadležnost, samo Unija može donositi i usvajati pravno obvezujuće akte, dok države članice to mogu činiti samostalno samo ako ih za to ovlasti Unija ili u svrhu provedbe akata Unije. 2. Kada je Ugovorima Uniji u određenom području dodijeljena nadležnost koju ona dijeli s državama članicama, pravno obvezujuće akte u tom području mogu donositi i usvajati Unija i države članice. Države članice svoju nadležnost izvršavaju u onoj mjeri u kojoj Unija ne izvršava svoju nadležnost. [ ( 12 ) ] Države članice svoju nadležnost ponovno izvršavaju u mjeri u kojoj je Unija odlučila prestati izvršavati svoju nadležnost. […]”

34. U jedinstvenom članku u Protokolu br. 25 ( 13 ) o izvršavanju podijeljene nadležnosti navodi se sljedeće: „S obzirom na članak 2. stavak 2. [UFEU‑a] o podijeljenoj nadležnosti, kada Unija u određenom području poduzme djelovanje, opseg tog izvršavanja nadležnosti obuhvaća samo one elemente koji se uređuju predmetnim aktom Unije i stoga ne obuhvaća čitavo područje.”

35. U članku 3. stavku 1. UFEU‑a opisuju se područja u kojima Europska unija ima isključivu nadležnost, uključujući: „(a) carinsku uniju; […] (d) očuvanje morskih bioloških resursa u okviru zajedničke ribarstvene politike; (e) zajedničku trgovinsku politiku”.

36. U skladu s člankom 3. stavkom 2. UFEU‑a Europska unija ima i isključivu nadležnost za sklapanje međunarodnog sporazuma „[…] kada je njegovo sklapanje predviđeno zakonodavnim aktom Unije” [prva osnova] „[…] ili ako je takav sporazum potreban kako bi Uniji omogućio izvršavanje njezine unutarnje nadležnosti ”[druga osnova] ili „[…] u mjeri u kojoj bi njegovo sklapanje moglo utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg” [treća osnova].

37. Članak 4. UFEU‑a odnosi se na podijeljene nadležnosti, a u njemu se navodi sljedeće: „1. Unija nadležnost dijeli s državama članicama ako joj je Ugovorima dodijeljena nadležnost koja se ne odnosi na područja iz članaka 3. i 6.” [ ( 14 ) ] 2. Podijeljena nadležnost između Unije i država članica primjenjuje se u sljedećim glavnim područjima: (a) unutarnjem tržištu; (b) socijalnoj politici za aspekte utvrđene u ovom Ugovoru; […] (d) poljoprivredi i ribarstvu, osim očuvanja morskih bioloških resursa; (e) okolišu; […] (g) prometu; […] (i) energetici; […]”

38. U skladu s člankom 9. UFEU‑a, koji predstavlja dio odredbi koje imaju opću primjenu, pri definiranju i primjenjivanju politike i djelatnosti Unije, „[…] Unija uzima u obzir zahtjeve povezane s promicanjem visoke razine zapošljavanja [i] jamstvom dostatne socijalne zaštite […]”.

39. U članku 11. UFEU‑a (koji je također dio odredbi koje imaju opću primjenu) navodi se: „Zahtjevi u pogledu zaštite okoliša moraju se uključiti u utvrđivanje i provedbu politika i aktivnosti Unije, posebice s ciljem promicanja održivog razvoja.”

40. Dio peti, glava I. UFEU‑a, koji se sastoji od članaka 205. do 207., sadržava opće odredbe o vanjskom djelovanju Europske unije.

41. U članku 206. navodi se: „Uspostavom carinske unije u skladu s člancima 28. do 32., Unija u zajedničkom interesu doprinosi skladnom razvoju svjetske trgovine, postupnom ukidanju ograničenja međunarodne trgovine i izravnih stranih ulaganja te smanjenju carinskih i ostalih prepreka.”

42. U članku 207. stavku 1. UFEU‑a navodi se: „Zajednička trgovinska politika temelji se na jedinstvenim načelima, osobito u odnosu na promjene carinskih stopa, sklapanje carinskih i trgovinskih sporazuma o trgovini robom i uslugama te komercijalne aspekte intelektualnog vlasništva, izravna strana ulaganja i postizanje ujednačenosti mjera liberalizacije, izvoznu politiku i mjere za zaštitu trgovine poput onih koje se poduzimaju u slučaju dampinga ili subvencija. Zajednička trgovinska politika vodi se u kontekstu načela i ciljeva vanjskog djelovanja Unije.”

43. Članak 207. stavak 5. UFEU‑a glasi: „Pregovori i sklapanje međunarodnih sporazuma u području prometa podliježu glavi VI. dijela trećeg [koji se sastoji od odredbi u odnosu na zajedničku prometnu politiku] i članku 218.”.

44. U članku 207. stavku 6. navodi se: „Izvršavanje nadležnosti dodijeljenih ovim člankom u području zajedničke trgovinske politike ne utječe na razgraničenje nadležnosti između Unije i država članica te ne dovodi do usklađivanja zakonskih i drugih odredaba država članica ako je Ugovorima isključeno takvo usklađivanje”.

45. U članku 216. UFEU‑a utvrđuje se kada Europska unija može sklopiti međunarodni sporazum s jednom trećom zemljom ili više njih. U skladu s člankom 216. stavkom 1. UFEU‑a, Europska unija može to učiniti „[…] ako se tako predviđa Ugovorima [prva osnova] ili ako je sklapanje sporazuma potrebno radi postizanja nekog od ciljeva iz Ugovorâ, u okviru politika Unije [druga osnova] ili ako je to predviđeno nekim pravno obvezujućim aktom Unije [treća osnova] ili bi moglo utjecati na zajednička pravila ili promijeniti njihovo područje primjene [četvrta osnova]”. U članku 216. stavku 2. UFEU‑a utvrđuje se da su ti sporazumi obvezujući za institucije Europske unije i za njezine države članice.

46. U članku 218. utvrđuju se postupovna pravila kojima se, među ostalim, uređuju pregovaranje, potpisivanje i sklapanje međunarodnih sporazuma: „1. Ne dovodeći u pitanje posebne odredbe utvrđene u članku 207., pregovori o sporazumima između Unije i trećih zemalja ili međunarodnih organizacija i njihovo sklapanje provode se u skladu sa sljedećim postupkom. 2. Vijeće odobrava otvaranje pregovora, donosi upute za pregovaranje, odobrava potpisivanje sporazuma i sklapa ih. 3. Komisija […] daje preporuke Vijeću koje donosi odluku kojom se odobrava otvaranje pregovora […] 4. Vijeće može pregovaraču uputiti upute i odrediti poseban odbor u savjetovanju s kojim se pregovori moraju voditi. 5. Vijeće na prijedlog pregovarača donosi odluku kojom se odobrava potpisivanje sporazuma i, prema potrebi, njegova privremena primjena prije stupanja na snagu. 6. Vijeće na prijedlog pregovarača donosi odluku o sklapanju sporazuma. […] 11. Država članica, Europski parlament, Vijeće ili Komisija mogu pribaviti mišljenje Suda o tome je li predviđeni sporazum u skladu s Ugovorima. Ako je mišljenje Suda negativno, predviđeni sporazum može stupiti na snagu samo ako se izmijeni ili ako se revidiraju Ugovori.”

Zahtjev za donošenje mišljenja Suda

47. Zahtjevom od 10. srpnja 2015. Komisija je na temelju članka 218. stavka 11. UFEU‑a zatražila mišljenje Suda o sljedećem pitanju: „Ima li Unija zahtijevanu nadležnost da sama potpiše i sklopi [sporazum EUSFTA]? Konkretno, — koje odredbe sporazuma spadaju u isključivu nadležnost Unije?; — koje odredbe sporazuma spadaju u podijeljenu nadležnost Unije?; — spada li neka odredba sporazuma u isključivu nadležnost država članica?”

48. Vijeće, Parlament i vlade svih država članica, osim Belgije, Hrvatske, Estonije i Švedske podnijeli su pisana očitovanja o zahtjevu Komisije. Rasprava, na kojoj su sudjelovali Komisija, Vijeće, Parlament te austrijska, belgijska, češka, danska, finska, francuska, njemačka, grčka, irska, talijanska, litavska, nizozemska, poljska, rumunjska, slovenska i španjolska vlada održana je 12. i 13. rujna 2016.

Pitanja iz zahtjeva Komisije za donošenje mišljenja

49. Zahtjev Komisije za donošenje mišljenja očito je dopušten s obzirom na činjenicu da sporazum EUSFTA još nije sklopljen, te je stoga riječ o sporazumu koji je „predviđen” u smislu članka 218. stavka 11. UFEU‑a. Zahtjev se u načelu sastoji od dvaju dijelova.

50. Prvi dio odnosi se na pitanje može li Europska unija sama potpisati i sklopiti sporazum EUSFTA, odnosno bez uključivanja država članica.

51. U drugom dijelu postavlja se pitanje koje odredbe sporazuma EUSFTA spadaju u isključivu nadležnost Europske unije, podijeljenu nadležnost Europske unije, odnosno isključivu nadležnost država članica.

52. Ako je odgovor Suda na prvi dio zahtjeva potvrdan jer cjelokupan sporazum EUSFTA spada u isključivu vanjsku nadležnost Europske unije (na temelju članka 3. stavka 1. UFEU‑a ili članka 3. stavka 2. UFEU‑a), nije potrebno odgovoriti na pitanja iz drugog dijela zahtjeva. Tada sporazum EUSFTA mora sklopiti samo Europska unija.

53. Ako Europska unija nema isključivu nadležnost za cjelokupan sporazum EUSFTA, položaj je složeniji. U slučaju kada nadležnost za sporazum EUSFTA djelomično pripada isključivo Europskoj uniji (na temelju članka 3. UFEU‑a), a djelomično je podijeljena (na temelju članka 4. UFEU‑a), tko može (ili bi morao) potpisati taj sporazum ( 15 )?

54. U ovoj fazi moram iznijeti svoje shvaćanje međusobne povezanosti sustava vanjskih i unutarnjih nadležnosti.

55. Članke 2. do 4. UFEU‑a potrebno je tumačiti s obzirom na članke 4. i 5. UEU‑a. Također ih je potrebno tumačiti uzimajući u obzir činjenicu da se nalaze na samom početku UFEU‑a („Dio prvi – Načela”; Glava I. – Kategorije i područja nadležnosti Unije”) te s obzirom na pozadinu onoga što im je prethodilo u prethodnim inačicama Ugovora.

56. Ovdje je potrebno podsjetiti se na verzije onoga što je postalo UFEU u obliku u kojem su bile nakon donošenja ugovora iz Maastrichta (1992.), Amsterdama (1997.) i Nice (2001.). Osobito je članak 3.b Ugovora o EZ‑u, kako je izmijenjen Ugovorom o Europskoj uniji u Maastrichtu (naknadno članak 5. Ugovora o EZ‑u (Amsterdam, a zatim Nica)), u svoja tri stavka sadržavao analizu nadležnosti koja je uključivala redoslijed načela dodjeljivanja, supsidijarnosti i proporcionalnosti ( 16 ). Međutim, tijekom tog razdoblja nije postojao detaljan popis nadležnosti. Odbačenim Ugovorom o Ustavu za Europu bio bi uveden takav popis, a sadržaj i ključni elementi onoga što je sad moguće pronaći u člancima 2., 3. i 4. UFEU‑a preuzeti su uglavnom izravno iz nacrta ustava i uvedeni Ugovorom iz Lisabona ( 17 ).

57. Te prethodne inačice jasno pokazuju da uvodni odjeljak onoga što je danas UFEU ne govori o vanjskim odnosima kao takvima. Riječ je o ključnom ustavnom pitanju podjele ovlasti između Europske unije i njezinih država članica, odnosno o načelu dodjeljivanja ovlasti. Nadležnosti se u načelu Europskoj uniji dodjeljuju u svrhu omogućavanja da donosi propise u različitim područjima politike i gospodarskog djelovanja na području Europske unije. Riječ je o pogledu na svijet u kojem se Unija nalazi u središtu (za razliku od pojma Weltanschauung). Riječ je o uspostavi željene ravnoteže između ujediniteljskog (nadnacionalnog) središnjeg tijela uspostavljenog Ugovorima i sastavnih dijelova Europske unije koji su još uvijek nezavisni, točnije njezinih država članica (Herren der Verträge). Na temelju podjele nadležnosti, a na kojoj se temelji cjelokupan projekt Europske unije, mora biti jasno tko ima nadležnost za djelovanje u određenim područjima. Pitanje koje se nalazi u središtu pozornosti jest: „Tko je nadležan za djelovanje unutar područja Europske unije: Europska unija ili države članice?” Odnosno, podjela nadležnosti između Europske unije i država članica sigurno će imati posljedice na izvršavanje vanjske nadležnosti.

58. Koji je bio učinak promjena uvedenih Ugovorom iz Lisabona?

59. Nadležnosti navedene u kratkom i taksativnom popisu područja su nepovratno (osim u slučaju promjene Ugovora) dodijeljene Europskoj uniji (članak 3. stavak 1. UFEU‑a). Međutim, većina područja nadležnosti pojavljuje se na popisu „glavnih područja”, odnosno na netaksativnom popisu podijeljenih nadležnosti (članak 4. stavak 2. UFEU‑a). Nadležnost definirana kao „podijeljena” nikad se a priori ne pretvara u isključivu nadležnost Unije u smislu članka 3. stavka 1. UFEU‑a. Točno je da, ako je Europska unija izvršavajući svoje pravo prednosti iz članka 2. stavka 2. UFEU‑a (koje ću u nastavku obrazložiti) stvarno zauzela određeno područje, tako zauzeto područje postaje područje u kojem Europska unija uživa isključivu nadležnost. Međutim, razlika između a priori isključivih nadležnosti Unije u skladu s člankom 3. stavkom 1. UFEU‑a, s jedne strane, i nadležnosti koje uistinu postaju isključive nadležnosti Unije putem mehanizma iz članka 2. stavka 2. UFEU‑a ( 18 ), s druge strane, jest sljedeća: a priori isključiva nadležnost Unije nikad se ne može (osim u slučaju promjene Ugovora) pretvoriti u neisključivu nadležnost Unije. S druge strane, u teoriji je moguće da područje koje je trenutačno obuhvaćeno zakonodavstvom Unije usvojenim na temelju prava preempcije iz članka 2. stavka 2. bude ponovno vraćeno državama članicama. Zakonodavno tijelo Unije moralo bi samo odlučiti prestati donositi zakone te staviti izvan snage postojeće zakonodavstvo Unije u tom području.

60. Podijeljene nadležnosti iz članka 4. UFEU‑a osim toga su neraskidivo povezane s postojanjem (zasebne) odredbe Ugovora kojom se Europskoj uniji daje nadležnost koja nije ni isključiva (članak 3. UFEU‑a) ni prateća (članak 6. UFEU‑a: „[…] nadležna za poduzimanje djelovanja kojima se podupiru, koordiniraju ili dopunjuju djelovanja država članica.”) To je zato što se u članku 4. stavku 1. UFEU‑a navodi da „[Europska unija] nadležnost dijeli s državama članicama ako joj je Ugovorima dodijeljena nadležnost koja se ne odnosi na područja iz članaka 3. i 6.” ( 19 ). Stoga se u članku 4. UFEU‑a definira postojanje različitih nadležnosti koje su podijeljene između Europske unije i država članica.

61. U članku 2. UFEU‑a navode se različiti aspekti izvršavanja nadležnosti. Osobito druga rečenica članka 2. stavka 2. sadržava „pravo prednosti” Europske unije. Tom odredbom Europskoj se uniji daje pravo na odabir početka izvršavanja neke od navedenih podijeljenih nadležnosti. U mjeri u kojoj to i učini (ali samo u toj mjeri) države članice više ne mogu izvršavati svoju podijeljenu nadležnost u tom pogledu. Stoga se u Protokolu br. 25 izričito navodi da „[…] kada [Europska unija] u određenom području poduzme djelovanje, opseg tog izvršavanja nadležnosti obuhvaća samo one elemente koji se uređuju predmetnim aktom [Europske unije] i stoga ne obuhvaća čitavo područje”. Za pravo prednosti iz članka 2. stavka 2. UFEU‑a izričito je navedeno da je reverzibilno. Ako Europska unija prestane djelovati u vezi s određenim dijelom određene podijeljene nadležnosti, ta se nadležnost vraća državama članicama. A dijelovi uvijek moraju činiti cjelinu – svaku nadležnost koja se izvršava u podijeljenom području izvršavaju ili Europska unija ili države članice. Ne može biti nejasno tko je od njih dvoje izvršava.

62. Velik dio izvršavanja nadležnosti Europske unije i dalje se odnosi na ono što se događa „interno”, odnosno na području Europske unije. Određeni aspekti podjele nadležnosti i dalje nužno imaju posljedice na vanjsko djelovanje. To vrijedi i za područja u kojima Europska unija ima isključivu nadležnost i za područja podijeljene nadležnosti. Ako i kada se poduzima vanjsko djelovanje, ono mora poštovati dogovorenu podjelu nadležnosti između Europske unije i njezinih država članica. Ta je načela potrebno poštovati u svim djelovanjima Europske unije, neovisno o tome je li riječ o unutarnjem ili vanjskom djelovanju ( 20 ).

63. Nadležnost za carinsku uniju i nadležnost za zajedničku trgovinsku politiku (obje su navedene kao isključive nadležnosti Europske unije u članku 3. stavku 1. UFEU‑a) detaljno su priznate i izražene u člancima 206. (carinska unija) i 207. (zajednička trgovinska politika) UFEU‑a u dijelu petom UFEU‑a pod nazivom „Vanjsko djelovanje Unije”. Zajednička trgovinska politika jedan je od rijetkih primjera potpuno vanjske nadležnosti Unije. Člankom 207. stavkom 2. UFEU‑a daje se ovlast Europskom parlamentu i Vijeću, koji djeluju donošenjem uredaba u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom, da usvajaju mjere kojima se utvrđuje okvir za provedbu zajedničke trgovinske politike; takvi propisi predstavljaju mjere vanjskog djelovanja (čija je namjena uređivati, putem zakonodavnih akata, trgovinu s trećim državama). Istovjetna unutarnja nadležnost je nadležnost za usklađivanje zakona u člancima 114. i 115. UFEU‑a u svrhu uređivanja unutarnjeg tržišta, koje je u članku 4. stavku 2. točki (a) UFEU‑a definirano kao podijeljena nadležnost.

64. Za razliku od članka 3. stavka 1. UFEU‑a, u kojem se ne govori izričito o vanjskoj nadležnosti, članak 3. stavak 2. odnosi se na okolnosti u kojima Europska unija „[…] ima i isključivu nadležnost za sklapanje međunarodnog sporazuma […]”. Četiri ( 21 ) osnove koje su naveli autori Ugovora („[…] kada je njegovo sklapanje predviđeno zakonodavnim aktom [Europske unije] […]”, [kada je njegovo sklapanje] potrebno kako bi [Europskoj uniji] „[…] omogućio izvršavanje njezine unutarnje nadležnosti […]”, „[…] u mjeri u kojoj bi njegovo sklapanje moglo utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg”) uglavnom odražavaju i većinom kodificiraju raniju sudsku praksu Suda ( 22 ). Članak 216. UFEU‑a (koji sadržava detaljne odredbe kojima se uređuje kada Europska unija „[…] može sklopiti sporazum s jednom ili više trećih zemalja ili međunarodnih organizacija […]”) također odražava i kodificira sudsku praksu Suda u pogledu postojanja vanjske nadležnosti Unije; izravno je povezan s podjelom nadležnosti obavljenom u skladu s člancima 2. do 4. UFEU‑a. U članku 216. stavku 1. utvrđuje se postojanje vanjske nadležnosti Unije, ali ne i njezina isključivost; potonje je definirano člankom 3. stavcima 1. i 2. UFEU‑a.

65. U kontekstu navedenoga, detaljnije ću razmotriti vanjsku nadležnost.

66. U odnosu na zajedničku trgovinsku politiku, u članku 3. stavku 1. točki (e) UFEU‑a navodi se da Europska unija u tom području ima isključivu nadležnost. U članku 207. UFEU‑a pojašnjava se da se zajednička trgovinska politika temelji na sklapanju „[…] carinskih i trgovinskih sporazuma […]” koji se odnose na [različita područja]. U prvoj osnovi iz članka 216. stavka 1. navodi se da Europska unija može sklopiti međunarodni sporazum „[…] ako se tako predviđa Ugovorima […]”. Dakle, pod uvjetom da određeno područje spada u zajedničku trgovinsku politiku (osjetljivo pitanje kojem je posvećena većina analize u ostatku ovog mišljenja), Europska unija uživat će isključivu vanjsku nadležnost za sklapanje međunarodnog sporazuma koji se odnosi na to određeno područje. Ostale isključive nadležnosti navedene u članku 3. stavku 1. UFEU‑a mogu se povezati s drugim razlozima navedenima u članku 216. stavku 1. UFEU‑a, osobito drugom osnovom („[…] ako je sklapanje sporazuma potrebno radi postizanja nekog od ciljeva iz Ugovorâ, u okviru politika [Europske unije]”).

67. Ako je ispunjena jedna od osnova iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a i ako Europska unija uživa vanjsku nadležnost u skladu s detaljnim pravilima koja su navedena u članku 216. stavku 1. UFEU‑a, a koja joj dodjeljuju nadležnost za sklapanje međunarodnih sporazuma, ta vanjska nadležnost bit će isključiva. Ispitajmo ukratko svaku osnovu.

68. Prvo, možemo li utvrditi „pravno obvezujući akt [Unije]”, a kojim se omogućuje Europskoj uniji da sklopi takav međunarodni sporazum (treća osnova u skladu s člankom 216. stavkom 1. UFEU‑a)? Ako je odgovor potvrdan i ako je taj akt „zakonodavni akt [Europske unije]” (prva osnova iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a) ( 23 ), vanjska nadležnost koja iz toga proizlazi Unije bit će isključiva ( 24 ).

69. Nadalje, je li sklapanje međunarodnog sporazuma „[…] potrebno radi postizanja nekog od ciljeva iz Ugovorâ, u okviru politika [Europske unije] […]” (druga osnova iz članka 216. stavka 1. UFEU‑a)? Ako je tomu tako, i ako unutarnju nadležnost Europske unije jednostavno nije moguće izvršiti u praksi bez postojanja i vanjske komponente (druga osnova iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a), vanjska nadležnost Unije koja iz toga proizlazi bit će također isključiva. Kako dokazuje sudska praksa prije potpisivanja Ugovora iz Lisabona, takve su situacije rijetke ali moguće ( 25 ).

70. Konačno, je li dosad bilo toliko zakonodavnog djelovanja Unije da Europska unija sad ima isključivu nadležnost Unije putem kodificiranog „učinka ERTA” ( 26 )? Dokazivanje da bi sklapanje međunarodnog sporazuma moglo „[…] utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg” ( 27 ) automatski zadovoljava uvjete četvrte osnove u skladu s člankom 216. stavkom 1. UFEU‑a i treće osnove u skladu s člankom 3. stavkom 2. UFEU‑a; a Europska unija imat će u skladu s time isključivu vanjsku nadležnost.

71. Ako Europska unija ne uživa isključivu vanjsku nadležnost u skladu s člankom 3. UFEU‑a, ima li podijeljenu vanjsku nadležnost u skladu s člancima 2. i 4. UFEU‑a (kojima se uređuje podijeljena nadležnost i člankom 216. UFEU‑a (dodjeljivanje vanjske nadležnosti; ili Unija uopće nema vanjsku nadležnost, osim možda prateće vanjske nadležnosti? ( 28 ) Ovdje je situacija složenija.

72. Prvo je potrebno provjeriti postoji li uistinu podijeljena nadležnost u skladu s člankom 4. UFEU‑a. Pod pretpostavkom da je odgovor na to pitanje potvrdan, valja pogledati članak 216. stavak 1. UFEU‑a i provjeriti je li ispunjena jedna od navedenih osnova, a kojom se Europskoj uniji daje nadležnost da sklopi međunarodni sporazum. Budući da na temelju te pretpostavke ne postoji isključiva vanjska nadležnost u skladu s člankom 3. stavkom 2. UFEU‑a, postoji vjerojatnost da će prva, druga i treća osnova iz navedene odredbe biti važne. Kombinacija članka 4. UFEU‑a i članka 216. stavka 1. UFEU‑a stvara uvjete koji su potrebni za postojanje podijeljene vanjske nadležnosti Unije. Što je onda s izvršavanjem te nadležnosti?

73. Ovdje je potrebno vratiti se članku 2. stavku 2. UFEU‑a i pravu prednosti Europske unije. Ako Europska unija ne odluči izvršiti to pravo, vanjsku nadležnost, poput unutarnje nadležnosti, zadržat će države članice pa na temelju toga slijedi da će države članice (a ne Europska unija) biti nadležne za pregovaranje, potpisivanje i sklapanje međunarodnog sporazuma koji spada u područje podijeljene nadležnosti. Međutim, tekst iz članka 2. stavka 2. UFEU‑a moguće je tumačiti na način da Europskoj uniji dopušta izvršavanje prava prednosti u odnosu i na vanjsku i na unutarnju nadležnost.

74. Prihvaćanje tog prijedloga ne znači da Europska unija uživa potpuno pravo na proglašavanje vanjske nadležnosti za bilo koje područje podijeljene nadležnosti navedeno u članku 4. neovisno o tome je li na unutarnjoj razini odlučila izvršavati to pravo. Vijeće je na raspravi istaknulo da je pitanje izvršavaju li Europska unija ili države članice vanjsku nadležnost za sklapanje određenog međunarodnog sporazuma u području podijeljene nadležnosti stvar „političkog odabira”. Kako ja to shvaćam, pravna zaštita koja pruža potporu tom političkom odabiru nalazi se u detaljnim postupcima utvrđenima u članku 218. UFEU‑a. U članku 218. stavku 2. UFEU‑a utvrđuje se: „Vijeće odobrava otvaranje pregovora, donosi pregovaračke smjernice, odobrava potpisivanje sporazuma i sklapa ih”. U sljedećim stavcima navodi se da otvaranje pregovora (članak 218. stavak 3. UFEU‑a), potpisivanje sporazuma (članak 218. stavak 5. UFEU‑a) i njegovo sklapanje (članak 218. stavak 6. UFEU‑a) zahtijevaju donošenje zasebnih odluka Vijeća, odnosno odluka država članica koje sudjeluju u svojstvu članova Vijeća koji odgovarajuću instituciju Unije ovlašćuju za djelovanje. Tijekom tog postupka Vijeće odlučuje kvalificiranom većinom, osim za određena područja u kojima je potrebna jednoglasna odluka (članak 218. stavak 8. UFEU‑a); a sklapanje sporazuma u mjeri u kojoj predstavlja izvršavanje vanjske nadležnosti Unije također uobičajeno zahtijevaju pristanak Europskog parlamenta ili barem savjetovanje s Europskim parlamentom (članak 218. stavak 6. točka (a) i (b) UFEU‑a).

75. Na temelju navedenoga slijedi da se međunarodni sporazum koji obuhvaća područja koja spadaju u podijeljenu vanjsku nadležnost, a koji u konačnici potpisuje i zaključuje Europska unija sama, unatoč tomu konceptualno potpuno razlikuje od međunarodnog sporazuma koji obuhvaća samo područja koja spadaju u isključivu vanjsku nadležnost Europske unije. U prethodnom slučaju države članice zajedno (djelujući u svojstvu članova Vijeća) imaju ovlast složiti se da Europska unija djeluje ili ustrajati na tome da će one nastaviti izvršavati pojedinačnu vanjsku nadležnost. U potonjem slučaju nemaju takav izbor jer isključiva vanjska nadležnost već pripada Europskoj uniji.

76. Ako i Europska unija i njezine države članice potpišu međunarodni sporazum, strane tog sporazuma su u skladu s međunarodnim pravom i Europska unija i države članice. To će imati posljedice, osobito u odnosu na odgovornost u slučaju kršenja sporazuma i prava na djelovanje u odnosu na predmetno kršenje. Iz tog bi razloga, u svrhu postizanja transparentnosti unutar Europske unije i u interesu treće zemlje (ili trećih zemalja) s kojom se sklapa taj međunarodni sporazum, bilo poželjno da se u takvim odlukama vrlo jasno naglase precizni aspekti podijeljene nadležnosti za koju su se države članice (djelujući u svojstvu članova Vijeća) dogovorile da će je izvršavati Europska unija s jedne strane i nadležnosti koje, s druge strane, (još uvijek) izvršavaju države članice. Smatram da bi bilo korisno sastaviti Izjavu o nadležnostima koja bi se nalazila u prilogu predmetnom sporazumu.

77. Konačno, u slučaju kada međunarodni sporazum potpisuju Europska unija i njezine države članice, svaka država članica zadržava slobodu, u skladu s međunarodnim pravom, raskinuti taj sporazum u skladu s odgovarajućim postupkom raskida navedenim u sporazumu. Napokon, predmetna država članica u ugovoru sudjeluje kao suverena država, a ne kao puki privjesak Europske unije (pri čemu je činjenica da je Europska unija možda imala glavnu ulogu u pregovorima pri sklapanju sporazuma u tu svrhu nevažna). Međutim, kad bi država članica odlučila tako postupiti, učinak članka 216. stavka 2. UFEU‑a bio bi da, u skladu s pravom Unije, ona nastavlja biti obvezana dijelovima sporazuma potpisanima u okviru nadležnosti Unije (jer je riječ o državi članici Unije) osim u slučaju da Europska unija raskine sporazum, te do tog trenutka raskida ( 29 ). Sposobnost samostalnog djelovanja u svojstvu sudionika u skladu s međunarodnim pravom rezultat je i dalje postojeće međunarodne nadležnosti države članice; činjenica da ta država članica ostaje djelomično vezana predmetnim sporazum čak i ako ga, djelujući u skladu s međunarodnim pravom, raskine, ne odražava međunarodno pravo, nego pravo Unije.

78. Položaj je drugačiji kada država članica uživa isključivu nadležnost za jedan ili više dijelova međunarodnog sporazuma (a ostatak sporazuma spada pod isključivu ili podijeljenu nadležnost Europske unije): u tom slučaju i države članice i Europska unija moraju sklopiti predmetni sporazum ( 30 ).

79. Međutim, pretpostavljajući i dalje da je potrebno da Sud odgovori na drugi dio zahtjeva, je li potrebno da Sud utvrdi tko ima nadležnost u odnosu na svaku pojedinu odredbu sporazuma EUSFTA?

80. Prema mojem mišljenju nije.

81. Sud je jasno iznio u mišljenju 2/00 da, pod pretpostavkom da je nadležnost za sklapanje međunarodnog sporazuma podijeljena između Europske unije i njezinih država članica, precizan opseg isključive nadležnosti Europske unije i podijeljene (ili isključive) nadležnosti država članica u pogledu određenog sporazuma ne može kao takav imati utjecaj na nadležnost Europske unije za sklapanje tog sporazuma te, općenitije govoreći, na materijalnu ili postupovnu valjanost odluke Europske unije da taj sporazum sklopi ( 31 ). Konkretna svrha postupka iz članka 218. stavka 11. UFEU‑a jest spriječiti komplikacije koje bi se mogle pojaviti na međunarodnoj razini i razini Unije u slučaju da se utvrdi da je odluka o sklapanju sporazuma nevažeća ( 32 ). Nije na Sudu da, u kontekstu tog postupka, pruži određene smjernice o tome tko ima nadležnost u odnosu na svaku pojedinu odredbu predmetnog sporazuma te o tome tko bi trebao biti odgovoran za ispunjavanje međunarodne obveze koju taj sporazum podrazumijeva ( 33 ).

82. S druge strane, pri davanju odgovora na drugi dio zahtjeva Komisije ispitat ću za koje dijelove sporazuma EUSFTA Europska unija uživa isključivu nadležnost (na temelju članka 3. stavka 1. UFEU‑a ili članka 3. stavka 2. UFEU‑a), zatim postoje li dijelovi u odnosu na koje se primjenjuje podijeljena nadležnost s državama članicama (na temelju članka 4. UFEU‑a) te postoje li i dalje ostali dijelovi sporazuma za koje Europska unija nema nikakvu nadležnost. Sporazum EUSFTA vrlo je heterogen sporazum. To znači da će se analiza u svrhu utvrđivanja nadležnosti i njezine (isključive ili podijeljene) naravi nužno morati (ovisno o kontekstu) usredotočiti na pojedino poglavlje ili skupine poglavlja sporazuma EUSFTA, na dio ili dijelove tog sporazuma ili, s vremena na vrijeme, na pojedinu odredbu tog sporazuma.

83. Unatoč činjenici da se zahtjev odnosi samo na raspodjelu nadležnosti između Europske unije i država članica, neka pisana očitovanja (osobito od strane Vijeća) odnose se na tvrdnju da bi moglo postojati i pitanje u vezi s postupkom u kojem je Komisija pregovarala o potpisivanju sporazuma EUSFTA i sada predlaže njegovo potpisivanje. Iako je u pregovaračkim smjernicama bilo predviđeno sklapanje sporazuma miješane naravi, Komisija je EUSFTA‑u ispregovarala kao sporazum samo između Europske unije i Singapura. Je li Komisija time zanemarila članak 218. stavak 4. UFEU‑a kao i načelo međusobne lojalne suradnje utvrđeno u članku 13. stavku 2. UEU‑a?

84. Smatram da nije potrebno ni prikladno, u kontekstu ovog postupka, zauzeti stajalište o tom pitanju. Postupak kojim su se vodili pregovori o sporazumu EUSFTA ne utječe kao takav na raspodjelu nadležnosti za njegovo sklapanje između Europske unije i njezinih država članica. To se stoga nalazi izvan opsega zahtjeva Komisije. Nepoštovanje pravila u odnosu na postupak prema pravu Unije također ne bi moglo u načelu utjecati na valjanost sporazuma prema međunarodnom pravu. ( 34 ) Stoga neću dalje razmatrati to pitanje.

85. Također je važno imati na umu da se zahtjev Komisije ne odnosi na stvarnu usklađenost (bilo kojeg dijela) sporazuma EUSFTA s Ugovorima. Stoga od Suda nije zatraženo da razmotri, na primjer, usklađenost mehanizma ISDS s Ugovorima. Ta vrsta rješavanja sporova ne pojavljuje se samo u sporazumu EUSFTA već i u drugim sporazumima o trgovini i ulaganju, a o kojima Europska unija trenutačno pregovara. U ovom postupku pitanje u odnosu na mehanizam ISDS (i ostale oblike rješavanja sporova koji se utvrđuju u sporazumu EUSFTA) jedino je pitanje „tko može odlučivati?”. Moja analiza u ovom mišljenju ne dovodi dakle u pitanje takva pitanja (ako postoje) jer se ona mogu odnositi na stvarnu usklađenost sporazuma EUSFTA, uključujući odredbe koje se odnose na mehanizam ISDS s Ugovorima ( 35 ).

86. Konačno (a možda i posve očito), moje je mišljenje u trenutačnom postupku ograničeno na sporazum EUSFTA. Stoga ono ne dovodi u pitanje raspodjelu nadležnosti između Europske unije i država članica u pogledu ostalih sporazuma o trgovini i ulaganju.

87. U nastavku ovog mišljenja prvo ću utvrditi osnovna načela na temelju kojih se uređuje raspodjela vanjskih nadležnosti između Europske unije i država članica te pravna osnova djelovanja Unije. Zatim ću razmotriti osnovne značajke izričite isključive nadležnosti Europske unije za zajedničku trgovinsku politiku (članak 207. stavak 1. UFEU‑a), njezinu implicitnu isključivu nadležnost (članak 3. stavak 2. UFEU‑a) te njezinu podijeljenu nadležnost (članak 4. UFEU‑a) nad vanjskim djelovanjem. U odnosu na taj opći kontekst, razmotrit ću raspodjelu nadležnosti u pogledu pitanja obuhvaćenih sporazumom EUSFTA.

Raspodjela nadležnosti između Europske unije i država članica i pravna osnova za sklapanje sporazuma EUSFTA

88. Tijekom rasprave postalo je jasno da Vijeće i niz država članica smatraju da je kao prvi korak potrebno utvrditi raspodjelu nadležnosti između Europske unije i država članica u pogledu sporazuma EUSFTA, a prije poduzimanja drugog koraka, to jest utvrđivanja pravne osnove na kojoj bi trebala počivati odluka Europske unije da potpiše i sklopi sporazum EUSFTA.

89. Jasno je da se od Suda ovdje ne traži da riješi to drugo pitanje. Međutim, prema mojem mišljenju, Vijeće i niz država članica pogrešno su shvatili povezanost između načela na temelju kojih se uređuje raspodjela (vanjskih) nadležnosti i načela na temelju kojih se uređuje odabir pravne osnove za djelovanje Unije.

90. Europska unija uživa samo dodijeljene ovlasti ( 36 ). Stoga mora povezati akt koji donosi s odredbom Ugovora koja je ovlašćuje na njegovo donošenje ( 37 ). Tu pravnu osnovu potrebno je utvrditi na temelju objektivnih elemenata koji podliježu sudskoj kontroli, među kojima su cilj i sadržaj tog akta ( 38 ).

91. U mišljenju 1/08 Sud je objasnio da su narav, neovisno o tome je li isključiva ili nije, nadležnosti Europske unije za sklapanje sporazuma i pravna osnova koja će se u tu svrhu primjenjivati dva blisko povezana pitanja ( 39 ). Naime, pitanje ima li sama Europska unija nadležnost za sklapanje sporazuma ili tu nadležnost dijeli s državama članicama ovisi, među ostalim, o području primjene odredbi prava Unije koje mogu ovlastiti Europsku uniju da sudjeluje u sporazumu ( 40 ).

92. Utvrđivanje da Europska unija ima nadležnost da uopće djeluje u određenom području (i stoga utvrđivanje pravne osnove za takvo djelovanje) stoga je preduvjet za utvrđivanje raspodjele nadležnosti između Europske unije i država članica, a u skladu s člancima 3. i 4. UFEU‑a, u pogledu određenog vanjskog djelovanja ( 41 ).

93. Pri utvrđivanju pravne osnove na temelju dobro utvrđene sudske prakse proizlazi da, kada sporazum Europske unije ima više svrha ili se sastoji od dviju ili više komponenata, od kojih je jedna primarna svrha ili komponenta, a druga (ili druge) sporedna ili iznimno ograničena u pogledu područja primjene, Europska unija mora taj sporazum sklopiti na temelju jedinstvene pravne osnove, odnosno one koja je potrebna za glavnu ili primarnu svrhu ili komponentu ( 42 ). Stoga bi, ako je primarna svrha sporazuma EUSFTA provedba zajedničke trgovinske politike, a ostale aspekte sporazuma potrebno je odgovarajuće smatrati kao potreban dodatak toj glavnoj komponenti ili kao iznimno ograničene u pogledu područja primjene, materijalnopravna osnova za sklapanje tog sporazuma bio članak 207. stavak 1. UFEU‑a ( 43 ). Na temelju toga bi iz članka 3. stavka 1. točke (e) UFEU‑a proizlazilo da Europska unija ima isključivu nadležnost za sklapanje sporazuma EUSFTA ( 44 ).

94. S druge strane, kada bi Sud utvrdio da se sporazumom EUSFTA istovremeno nastoji postići niz ciljeva ili da postoji nekoliko komponenata koje su neraskidivo povezane i među kojima nijedna nije sporedna u odnosu na drugu, tako da su primjenjive različite odredbe Ugovora, akt Europske unije o sklapanju sporazuma trebao bi se temeljiti na različitim pravnim osnovama koje odgovaraju tim komponentama ( 45 ).

95. Sada ću, u odnosu na navedeno, razmotriti područje primjene zajedničke trgovinske politike u smislu članka 207. UFEU‑a.

Članak 207. stavci 1., 5. i 6. UFEU‑a

96. Sud je mnogo prije stupanja na snagu članka 3. stavka 1. točke (e) UFEU‑a utvrdio isključivu nadležnost Europske unije za zajedničku trgovinsku politiku, i tim se člankom sada izričito potvrđuje isključiva nadležnost Europske unije za tu politiku. Stoga, u prvom mišljenju koje je podnio na temelju (sadašnjeg) članka 218. stavka 11. UFEU‑a, Sud je smatrao da je isključiva nadležnost za zajedničku trgovinsku politiku opravdana jer bi dopuštanje državama članicama da izvršavaju istodobne ovlasti u tom području „[…] bilo istovjetno priznavanju da, u odnosima s trećim zemljama, države članice mogu usvojiti stajališta koja se razlikuju od onih koje [Europska unija] namjerava usvojiti te bi se time narušio institucionalni okvir, dovelo u pitanje uzajamno povjerenje unutar [Europske unije] i spriječilo je da ispuni svoju zadaću u obrani zajedničkog interesa” ( 46 ). To je obrazloženje u skladu s konstrukcijom carinske unije uspostavljenom Ugovorom iz Rima. Na unutarnjem planu ta se unija sastoji od potpune zabrane carina na uvoz i izvoz te pristojbi koje imaju istovjetan učinak između država članica ( 47 ). Istodobno je Ugovorima Europskoj uniji i njezinim institucijama povjerena zadaća zaštite trgovinskih interesa Europske unije na vanjskom planu. Omogućivanje državama članicama da provode vlastite trgovinske politike s vanjskim svijetom (te da uistinu ostvaruju vlastite interese u tom kontekstu) istodobno s djelovanjima Europske unije očito bi predstavljalo rizik od ugrožavanja te ključne funkcije.

97. Komisija u trenutačnom postupku poziva Sud da ponovno pregleda prijašnju sudsku praksu koja se odnosi na područje primjene zajedničke trgovinske politike. Koliko se područje primjene te politike proširilo kao posljedica promjena uvedenih Ugovorom iz Lisabona (osobito u pogledu trgovinskih aspekata intelektualnog vlasništva, izravnog stranog ulaganja, trgovine uslugama, iznimke u odnosu na područje prometa u skladu s člankom 207. stavkom 5. UFEU‑a i ograničenja koja proizlaze iz članka 207. stavka 6. UFEU‑a)?

98. Određene države članice predložile su da, slijedom mišljenja Suda 1/94, više nije prikladno zajedničku trgovinsku politiku smatrati „dinamičnom”.

99. Nisam uvjerena da je posebno korisno raspravljati o tome je li zajednička trgovinska politika „dinamična”. Ono što je važno jest da je članak 207. stavak 1. UFEU‑a potrebno tumačiti na način da se poštuje tekst odredbe i jamči da Europska unija može provoditi učinkovitu trgovinsku politiku u međunarodnom trgovinskom okruženju koje se neprestano razvija.

100. Slažem se sa stajalištem koje je iznio nezavisni odvjetnik Wahl u kontekstu postupka donošenja mišljenja 3/15 da, s obzirom na to da se trgovinske prakse, obrasci i trendovi s vremenom mijenjaju, predmet međunarodne trgovine nije moguće odrediti u sažetku ni utvrditi na statičan ili strog način ( 48 ). Međutim, ono što je potrebno smatrati „trgovinskom politikom” ili „investicijskom politikom” u međunarodnim odnosima nije nužno isto što i ono što čini zajedničku trgovinsku politiku kao pitanje prava Unije.

101. Sud je naglasio i potrebu za jamčenjem učinkovitosti vanjske trgovinske politike Europske unije. U mišljenju 1/78 Sud je objasnio da više ne bi bilo moguće provoditi nikakvu vrijednu trgovinsku politiku ako Europska unija ne bi bila u stanju okoristiti se sredstvima djelovanja koja nadilaze instrumente čija je namjena imati učinak samo na tradicionalne vidove vanjske politike. Pojam „trgovinska politika” u tom smislu nužno bi s vremenom postao ništavan ( 49 ) te bi stoga postupno spriječio Europsku uniju da ispuni svoju ulogu globalnog trgovinskog partnera kroz bilateralne odnose sa zemljama koje nisu države članice i kroz multilateralno djelovanje ( 50 ). Zajednička trgovinska politika stoga nije ograničena na mjere kojima se provode trgovinski ciljevi. Može sadržavati mjere koje provode ciljeve koji nisu u potpunosti trgovinski kao što je razvoj ( 51 ), vanjska i sigurnosna politika ( 52 ) ili zaštita okoliša ili zdravlja ljudi ( 53 ), pod uvjetom da te mjere također imaju izravne i neposredne učinke na trgovinu. Interakcija između zajedničke trgovinske politike i (ostalih) načela i ciljeva vanjskog djelovanja Europske unije izričito se priznaje u posljednjoj rečenici članka 207. stavka 1. UFEU‑a.

102. Međutim, to ne znači da ne postoje ograničenja područja primjene zajedničke trgovinske politike. Činjenica da je pitanje riješeno u sporazumu o trgovini (i ulaganju) također nije dovoljno da bi to pitanje spadalo u zajedničku trgovinsku politiku. Sporazumi ili odredbe koje drugi sudionici u međunarodnom pravu mogu oblikovati u sklopu trgovine ili trgovinske politike ne spadaju nužno u definiciju „zajednička trgovinska politika” iz Ugovora. Pri definiranju te politike Sud je ograničen tekstom članaka 206. i 207. UFEU‑a.

103. U svrhu članka 207. UFEU‑a važno je to da bi (unutarnje ili vanjsko) djelovanje Europske unije trebalo biti povezano posebno s međunarodnom trgovinom, dakle trgovinom sa zemljama koje nisu države članice (a ne trgovinom na unutarnjem tržištu) ( 54 ), tako da je njegova osnovna namjera da promiče, olakšava ili uređuje trgovinu te da ima izravne i trenutačne učinke na nju ( 55 ). Zbog toga sama činjenica da bi akt Europske unije mogao dovesti do posljedica na međunarodnu trgovinu nije dovoljna da ga se svrsta u zajedničku trgovinsku politiku.

104. Pri razlikovanju između (međunarodnih) obveza koje spadaju u zajedničku trgovinsku politiku i obveza čiji je primarni cilj poboljšati funkcioniranje jedinstvenog tržišta važno je odrediti je li ključna svrha sporazuma proširiti izvan područja Europske unije usklađivanje zakona država članica koje je već „velikim dijelom realizirano” sekundarnim zakonodavstvom Unije koje se odnosi na trgovinu na unutarnjem tržištu ( 56 ). Ako je tome tako, može se pretpostaviti da se sporazumom nastoji promicati međunarodna trgovina pa njegovo sklapanje stoga spada u zajedničku trgovinsku politiku. S druge strane, kada je „interno” usklađivanje predmet sporazuma, primarna je svrha sporazuma poboljšati funkcioniranje unutarnjeg tržišta, stoga sporazum ne spada u zajedničku trgovinsku politiku čak i ako ima učinak na međunarodnu trgovinu ( 57 ).

105. Nekoliko strana zabrinuto je da, općenito ili u kontekstu konkretnog poglavlja sporazuma EUSFTA, široko tumačenje Komisije područja primjene zajedničke trgovinske politike od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona oslabljuje članak 207. stavak 6. UFEU‑a.

106. Prema mojem mišljenju, članak 207. stavak 6. UFEU‑a odnosi se samo na izvršavanje nadležnosti koju Europska unija izvodi iz članka 207. stavka 1. UFEU‑a. On pretpostavlja da je nadležnost utvrđena. Stoga on ne može izmijeniti isključivu vanjsku nadležnost Europske unije u skladu s člankom 207. stavkom 1. UFEU‑a. Člankom 207. stavkom 6. UFEU‑a nameću se dva ograničenja, čak i ako se drugo čini kao primjena prvoga.

107. Kao prvo, izvršavanje nadležnosti za zajedničku trgovinsku politiku ne može utjecati na razgraničenje nadležnosti između Europske unije i država članica. Prema mojem mišljenju, prvo ograničenje predstavlja izraz načela dodjeljivanja utvrđenog u članku 2. stavcima 1. i 2. UFEU‑a te dodatno objašnjenog u Izjavi br. 18 u vezi s razgraničenjem nadležnosti ( 58 ). Drugim riječima, izvršavanje isključive nadležnosti Europske unije za zajedničku trgovinsku politiku ne može izmijeniti ili na neki drugi način utjecati na odredbe Ugovora o raspodjeli nadležnosti u drugim područjima koja spadaju izvan područja primjene te nadležnosti (kao što je na primjer trgovina na unutarnjem tržištu). Posebno mi to tumačenje potvrđuje članak 207. stavak 2. UFEU‑a, kojim se utvrđuje pravna osnova za usvajanje mjera „[…] kojima se utvrđuje okvir za provedbu zajedničke trgovinske politike […]” umjesto navođenja da Europska unija ima isključivu nadležnost za sve mjere koje će biti donesene kako bi se provodile obveze koje su rezultat sporazuma što ga je sklopila Europska unija u izvršavanju svoje isključive nadležnosti za zajedničku trgovinsku politiku.

108. Stoga, primjerice, izvršavanje isključive nadležnosti Europske unije u skladu s člankom 207. stavkom 1. UFEU‑a u pogledu cijelog Sporazuma TRIPS ( 59 ) ne znači da je Unija nadležna za uređivanje svakog pitanja obuhvaćenog tim sporazumom na unutarnjem tržištu. Jednako tako, to izvršavanje ne može izmijeniti raspodjelu vanjskih nadležnosti između država članica i Europske unije u pogledu prava intelektualnog vlasništva općenito.

109. S druge strane, prvo ograničenje ne tumačim u smislu da izvršavanje nadležnosti Europske unije u području vanjske trgovinske politike ovisi o tome uživa li Europska unija unutarnju nadležnost na nekoj drugoj osnovi ili je li izvršila tu nadležnost ( 60 ). Osobito, ustrajanje na paralelnosti između vanjskog aspekta zajedničke trgovinske politike i unutarnjeg aspekta ostalih politika Unije ne nailazi na potporu u drugim dijelovima članka 207. UFEU‑a. Stoga, u članku 207. stavku 4. UFEU‑a izričito se potvrđuje da zajednička trgovinska politika može uključivati trgovinu kulturnim i audiovizualnim uslugama te trgovinu socijalnim, obrazovnim i zdravstvenim uslugama. Međutim, unutarnje su nadležnosti Europske unije u području javnog zdravlja ograničene jer samo dopunjuju djelovanja država članica ( 61 ). Štoviše, djelovanje Unije mora poštovati odgovornosti država članica za definiranje zdravstvene politike te organizaciju i ostvarivanje zdravstvenih usluga i zdravstvene zaštite ( 62 ).

110. Drugo ograničenje nametnuto člankom 207. stavkom 6. UFEU‑a jest da izvršavanje nadležnosti u skladu sa zajedničkom trgovinskom politikom ne može dovesti do usklađivanja zakonodavnih ili regulatornih odredbi država članica u mjeri u kojoj se Ugovorima isključuju takva usklađivanja. Kako se u članku 207. stavku 4. UFEU‑a izričito potvrđuje, to ograničenje ne znači da zajednička trgovinska politika ne može obuhvaćati trgovinu u područjima u kojima se drugim odredbama Ugovora sprečava usklađivanje (kao na primjer u pitanjima socijalne politike, obrazovanja, javnog zdravlja ili kulture) ( 63 ). To prije znači da izvršavanjem nadležnosti u skladu s člankom 207. UFEU‑a Europska unija ne može djelovati kako bi zaobišla zabranu usklađivanja u skladu s Ugovorima. To ograničenje predstavlja dakle posebnu primjenu prvog ograničenja.

111. U ovom se postupku donošenja mišljenja od Suda također zahtijeva tumačenje članka 207. stavka 5., posebno u vezi s obvezama u pogledu prometa iz osmog poglavlja sporazuma EUSFTA („Usluge, poslovni nastan i elektronička trgovina”) ( 64 ). U skladu s tom odredbom pregovaranje i sklapanje međunarodnih sporazuma u području prometa podliježe glavi VI. dijela trećeg UFEU‑a, odnosno odredbama Ugovora u pogledu prometne politike Europske unije. Ti bi sporazumi stoga trebali biti izvan područja primjene zajedničke trgovinske politike.

112. Nije riječ o novoj iznimci. Kad je riječ o Ugovorima, prometna politika oduvijek je bila izvan područja primjene zajedničke trgovinske politike. Zapravo je upravo ta iznimka Sud potaknula da u svojoj presudi u predmetu ERTA uspostavi načelo implicitnih isključivih vanjskih nadležnosti, za razliku od izričite isključive nadležnosti za zajedničku trgovinsku politiku ( 65 ).

113. Iako se presuda u predmetu ERTA odnosila na sporazum kojim se utvrđuju sigurnosna pravila, Sud u mišljenju 1/94 nije vidio razlog za donošenje drugačijeg zaključka u odnosu na trgovinske sporazume koji se također odnose na promet, kao što je GATS ( 66 ). Sud je potvrdio da „ideja na kojoj se temelji [presuda u predmetu ERTA] jest da međunarodni sporazumi u području prometa nisu obuhvaćeni [zajedničkom trgovinskom politikom]” ( 67 ). Stajalište je ostalo nepromijenjeno i u Ugovoru iz Nice ( 68 ) i Ugovoru iz Lisabona ( 69 ). U pogledu međunarodne trgovine prometnim uslugama, Ugovorima se nastoji „održati […] temeljni paralelizam između unutarnje nadležnosti u skladu s kojom se pravila [Unije] donose jednostrano te vanjske nadležnosti, koja funkcionira sklapanjem međunarodnih sporazuma, a svaka nadležnost ostaje […] sadržana u naslovu Ugovora koji se specifično odnosi na zajedničku prometnu politiku” ( 70 ).

114. Zbog toga primjena članka 207. stavka 5. UFEU‑a nije ograničena na međunarodne sporazume koji se isključivo ili primarno odnose na trgovinu prometnim uslugama. Kako je Sud smatrao u mišljenju 1/08, drugačiji bi zaključak značio da bi odredbe međunarodnog sporazuma koje imaju strogo isti cilj u nekim slučajevima spadale u prometnu politiku, a u nekim slučajevima u trgovinsku politiku, što bi ovisilo samo o pitanju jesu li strane sporazuma odlučile baviti se isključivo trgovinom prometnim uslugama ili su se istodobno odlučile baviti tom trgovinom i trgovinom nekim drugim vrstama usluga ili uslugama općenito ( 71 ).

115. Bez obzira na opširno područje primjene članka 207. stavka 5. UFEU‑a, čini mi se da izraz „međunarodni sporazumi u području prometa” ne bi trebao značiti da svaki sporazum koji se primjenjuje na promet (to jest, u osnovi, uslugu prijevoza robe ili osoba jednim prijevoznim sredstvom ili više njih s jedne točke do druge) mora biti isključen iz zajedničke trgovinske politike. Činjenica da se mjere koje imaju općenitu primjenu mogu, u praksi, primjenjivati i na promet ne dovodi nužno do primjene iznimke iz članka 207. stavka 5. UFEU‑a. Međunarodni sporazum „u području prometa” jest prije sporazum koji sadržava odredbe koje se specifično odnose na promet. Time se objašnjava zašto se Sud u mišljenju 1/08 usredotočio na obveze specifične za pojedini sektor (i horizontalne obveze koje su se primjenjivale uz te obveze) kako bi zaključio da su zadovoljeni uvjeti za primjenu iznimke iz članka 207. stavka 5. UFEU‑a.

116. Ovaj postupak pokazuje da i dalje postoji nesigurnost u pogledu područja primjene članka 207. stavka 5. UFEU‑a. Pitanja u pogledu obveza koje se odnose na trgovinu prometnim uslugama uključuju pitanje obuhvaća li iznimka iz članka 207. stavka 5. UFEU‑a poslovni nastan (kako je definiran sporazumom EUSFTA) čak i ako nije uređen glavom VI. dijelom trećim UFEU‑a i pitanje potpadaju li „pomoćne” usluge prometnim uslugama pod tu iznimku. Ta ću pitanja obuhvatiti u svojoj analizi osmog poglavlja sporazuma EUSFTA ( 72 ).

Članak 3. stavak 2. UFEU‑a

117. Kada Europska unija nema izričitu isključivu nadležnost za sklapanje međunarodnog sporazuma u skladu s člankom 3. stavkom 1. UFEU‑a, ona može bez obzira na to imati implicitnu vanjsku isključivu nadležnost na temelju članka 3. stavka 2. UFEU‑a. Oba stavka iz članka 3. UFEU‑a konkretno se odnose na raspodjelu nadležnosti između Europske unije i država članica. Međutim, za razliku od članka 3. stavka 1. UFEU‑a, članak 3. stavak 2. UFEU‑a odnosi se samo na vanjsku nadležnost. Međutim, različiti razlozi koje on utvrđuje podrazumijevaju određeno izvršavanje unutarnje nadležnosti.

118. Komisija se oslanja na dvije osnove u skladu s člankom 3. stavkom 2. UFEU‑a kako bi utvrdila isključivu vanjsku nadležnost Europske unije.

119. U pogledu jednog dijela osmog poglavlja koje se odnosi na usluge, poslovni nastan i elektroničku trgovinu ( 73 ), Komisija se oslanja na prvu osnovu u skladu s člankom 3. stavkom 2. UFEU‑a, na temelju koje Europska unija ima isključivu nadležnost „[…] kada je njegovo sklapanje predviđeno zakonodavnim aktom Unije”. U skladu sa sudskom praksom Suda osnovni razlog postojanja te odredbe jest da bi mogle postojati situacije u kojima se, iako se samim Ugovorima ne utvrđuje vanjska nadležnost Europske unije, zajedničkim pravilima koja su utvrdile institucije ta nadležnost utvrđuje time što se propisuje sklapanje međunarodnog sporazuma ( 74 ). U takvim situacijama Europska unija stječe isključivu nadležnost kao rezultat zajedničkih pravila ( 75 ) jer bi omogućivanje državama članicama da sklope vlastite međunarodne sporazume bilo podložno ugrožavanju usklađenog vanjskog djelovanja u područjima obuhvaćenima tim pravilima Unije ( 76 ).

120. U pogledu određenih drugih dijelova sporazuma EUSFTA ( 77 ) Komisija se oslanja na treću osnovu u skladu s člankom 3. stavkom 2. UFEU‑a. U skladu s tom osnovom Europska unija uživa isključivu nadležnost za sklapanje međunarodnog sporazuma „[…] u mjeri u kojoj bi njegovo sklapanje moglo utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg”. Ta osnova odgovara kriteriju koji je utvrdio Sud u presudi u predmetu ERTA za definiranje „[…] prirode međunarodnih obveza koje države članice ne mogu preuzimati izvan okvira institucija Unije kad su donesena zajednička pravila radi postizanja ciljeva Ugovora” ( 78 ).

121. Takozvano „načelo ERTA” daje temelj Europskoj uniji za uživanje implicitne isključive nadležnosti za sklapanje međunarodnog sporazuma. Ono je prvotno bilo razvijeno uzimajući, s jedne strane, u obzir zahtjev primarnog prava da države članice poduzmu sve odgovarajuće mjere kako bi zajamčile ispunjavanje svojih obveza koje proizlaze iz Ugovora ili koje su rezultat djelovanja institucija i, s druge strane, obvezu država članica da se suzdrže od svih mjera koje bi mogle ugroziti ispunjavanje ciljeva Ugovora ( 79 ). Stoga Europska unija ima isključivu vanjsku nadležnost kada postoji rizik da bi država članica, djelujući izvan okvira institucija Unije, mogla preuzeti međunarodne obveze koje utječu na zajednička pravila ili koje mijenjaju njihovo područje primjene. Time bi se zaobišla pravila utvrđena u Ugovorima u pogledu primjene politika Unije i mogla bi se dovesti u pitanje i sama bit procesa integracije Unije.

122. Sudska praksa Suda nudi određene smjernice o načinu provjere jesu li zadovoljeni uvjeti za primjenu treće osnove. Mora postojati konkretna analiza odnosa između predloženog međunarodnog sporazuma i prava Unije koje je na snazi u mjerodavnom trenutku. U svrhu te analize, i uzimajući u obzir načelo dodjeljivanja, strana koja tvrdi da postoji isključiva vanjska nadležnost mora to i dokazati ( 80 ).

123. Prvi korak u toj analizi uključuje definiranje područja obuhvaćenog međunarodnim sporazumom kako bi se utvrdila relevantna zajednička pravila. Predmet sporazuma može se odrediti uzimajući u obzir sadržaj i svrhu sporazuma. U tom pogledu, iako bi pri analizi takozvanih homogenih sporazuma moglo biti moguće opisati cijeli sporazum na način da obuhvaća „područje” te zatim provjeriti usklađuju li u potpunosti zajednička pravila to područje ili je li to područje velikim dijelom obuhvaćeno tim zajedničkim pravilima ( 81 ), taj pristup nije moguće tako jednostavno prenijeti na sporazum kao što je EUSFTA, a kojim se uređuju različita „područja” u njegovim različitim dijelovima.

124. Argumenti Komisije u ovom postupku otvaraju novo pitanje. Primjenjuje li se treća osnova iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a samo kada su „zajednička pravila” već donijele institucije Unije u izvršavanju Unijinih zakonodavnih nadležnosti ili i same odredbe Ugovora mogu, pod određenim uvjetima, činiti „zajednička pravila”? Komisija tvrdi da isključiva nadležnost Europske unije u pogledu odredbi sporazuma EUSFTA, koje se odnose na vrste ulaganja koje ne uključuju izravna strana ulaganja proizlazi iz „zajedničkih pravila” sadržanih u samom članku 63. UFEU‑a. To ću pitanje obuhvatiti pri analizi odjeljka A devetog poglavlja sporazuma EUSFTA ( 82 ).

125. Drugi je korak utvrditi koja zajednička pravila postoje u tom području. Međutim, područje primjene međunarodnog sporazuma i zajednička pravila ne moraju se u potpunosti podudarati ( 83 ). Moglo bi biti dovoljno da područje unutar kojeg spada međunarodni sporazum bude u velikoj mjeri obuhvaćeno tim zajedničkim pravilima ( 84 ). Relevantna zajednička pravila mogu uključivati ne samo zakonodavstvo koje se primjenjuje na određeno područje obuhvaćeno sporazumom već i zakonodavstvo koje ima šire područje primjene ( 85 ). Jednako tako, nije važno da ta zajednička pravila (ni)su pronađena u istom pravnom instrumentu Unije ( 86 ).

126. Zajednička pravila nisu samo ona pravila kojima se uređuju situacije koje uključuju element koji se ne odnosi na Uniju i koja stoga imaju vanjsku dimenziju ( 87 ). Pri utvrđivanju zajedničkih pravila potrebno je razmotriti pravo Unije poput onog koje je trenutačno na snazi i budući razvoj tih pravila u mjeri u kojoj je taj razvoj predvidiv u trenutku analize ( 88 ).

127. Argumenti ugovornih strana u pogledu zajedničkih pravila koja se odnose na primjenu načela ERTA na područja prometnih usluga i vrste ulaganja koje nisu izravno strano ulaganje ukazuju na to da postoje različita pogrešna tumačenja pojma „zajednička pravila”. Ovaj postupak nudi mogućnost Sudu da pruži potrebno pojašnjenje ( 89 ).

128. Treći korak uključuje ispitivanje (mogućeg) utjecaja sklapanja međunarodnog sporazuma na relevantna zajednička pravila. Nije potrebno dokazati da takav utjecaj postoji: dovoljan je rizik da postoji mogućnost utjecaja na zajednička pravila ili promjene njihova područja primjene ( 90 ). Takav rizik postoji kada obveze iz međunarodnog sporazuma pripadaju u područje primjene zajedničkih pravila ( 91 ). Nije potrebno dokazati moguću proturječnost, to jest sukob između međunarodnog sporazuma i zajedničkih pravila ( 92 ).

129. U slučaju kada zajednička pravila u potpunosti usklađuju područje koje uređuje međunarodni sporazum ( 93 ), jednostavno je utvrditi isključivu nadležnost za sklapanje tog sporazuma. Pretpostavlja se da na usklađena pravila utječu međunarodne obveze koje su rezultat sklapanja sporazuma.

130. Kada je usklađivanje samo djelomično, činjenica da se međunarodni sporazum (ili njegovi dijelovi) odnose na područje koje je „u velikoj mjeri obuhvaćeno” pravilima Unije ne dovodi sama po sebi automatski do zaključka da Europska unija ima isključivu nadležnost za pregovaranje o cjelokupnom međunarodnom sporazumu (ili njegovu predmetnom dijelu) bez ispitivanja primjenjuje li se načelo ERTA. Sve ovisi o sadržaju preuzetih obveza i njihovoj mogućoj povezanosti s pravilima Unije ( 94 ).

131. Protokol br. 25 o izvršavanju podijeljene nadležnosti ne potkopava načela koja sam upravo utvrdila. Taj se protokol odnosi samo na članak 2. stavak 2. UFEU‑a. Njegova je jedina svrha definirati područje primjene izvršavanja nadležnosti Europske unije koju dijeli s državama članicama. Njime se pojašnjava da opseg izvršavanja te nadležnosti „[…] obuhvaća samo one elemente koji se uređuju predmetnim aktom [Europske] unije i stoga ne obuhvaća čitavo područje”. Protokol br. 25 ne može se zbog toga tumačiti kao da ograničava područje primjene isključive vanjske nadležnosti Europske unije u slučajevima navedenima u članku 3. stavku 2. UFEU‑a, kako je pojasnila sudska praksa ( 95 ).

132. U odnosu na navedeno, sada ću ispitati raspodjelu nadležnosti između Europske unije i država članica u odnosu na sporazum EUSFTA.

Ciljevi i opće definicije povezane sa sporazumom EUSFTA (prvo poglavlje sporazuma EUSFTA ( 96 ) )

Argumenti

133. Komisija navodi da prvo poglavlje u potpunosti spada pod zajedničku trgovinsku politiku. Prema navodima Komisije općeniti ciljevi navedeni u člancima 1.1. i 1.2. sporazuma EUSFTA u velikoj mjeri potpadaju pod područje primjene ciljeva zajedničke trgovinske politike utvrđenih u članku 206. UFEU‑a. Ciljevi sporazuma EUSFTA samo su neznatno širi od ciljeva zajedničke trgovinske politike. Gdje je to slučaj, ti ciljevi također potpadaju u područje primjene ciljeva UFEU‑a (osobito ciljeva iz članka 63. stavka 1. te članaka 91. i 100. UFEU‑a).

134. Ostale stranke nisu iznijele posebne argumente u odnosu na prvo poglavlje.

Analiza

135. Prema mojem mišljenju, Europska unija uživa isključivu nadležnost na temelju članka 207. stavka 1. UFEU‑a za donošenje odluke o uspostavi područja slobodne trgovine u skladu s člankom XXIV. GATT‑a iz 1994. i člankom V. GATS‑a ( 97 ) te za postizanje dogovora o tome da su ciljevi sporazuma EUSFTA liberalizirati i olakšati trgovinu i ulaganje. Takva pitanja pripadaju u zajedničku trgovinsku politiku.

136. Nadalje, odredbe u kojima se navode definicije s općenitom primjenom predstavljaju samo dodatak. Te odredbe ne dovode do promjene raspodjele nadležnosti između Europske unije i država članica u pogledu ostalih odredbi sporazuma EUSFTA.

137. Stoga zaključujem da prvo poglavlje u potpunosti potpada pod isključivu nadležnost Europske unije na temelju članka 207. UFEU‑a.

Trgovina robom (poglavlja drugo do šesto sporazuma EUSFTA ( 98 )i Protokol 1. sporazumu EUSFTA ( 99 ) )

Argumenti

138. Komisija navodi da poglavlja drugo do šesto u potpunosti spadaju u zajedničku trgovinsku politiku.

139. Komisija tvrdi da se sve odredbe iz drugog poglavlja posebno odnose na međunarodnu trgovinu robom jer im je cilj liberalizirati trgovinu robom između stranaka i jer imaju izravan i neposredan učinak na tu trgovinu. To je tako u pogledu odredbi tog poglavlja o carinama, na koje se upućuje u članku 207. stavku UFEU‑a, ali i u pogledu necarinskih odredbi koje ponavljaju, obuhvaćaju upućivanjem i/ili razrađuju postojeće odredbe GATT‑a iz 1994. i ostalih multilateralnih sporazuma o trgovini robom (i koji su, kako je Sud smatrao u mišljenju 1/94, automatski unutar zajedničke trgovinske politike).

140. Komisija iznosi slične argumente u pogledu trećeg poglavlja (člankom 207. stavkom 1. UFEU‑a obuhvaćene su „[…] mjere za zaštitu trgovine poput onih koje se poduzimaju u slučaju dampinga i subvencija […]”); četvrtog poglavlja (jer olakšava trgovinu robom uspostavljenjem okvira za sprečavanje, utvrđivanje i uklanjanje nepotrebnih prepreka trgovini u okviru područja primjene Sporazuma o TBT‑u) i petog poglavlja (jer je cilj poglavlja na najmanju moguću mjeru svesti negativne učinke mjera SPS na trgovinu). Sporazum o provedbi članka VI. Općeg sporazuma o carinama i trgovini iz 1994. (u daljnjem tekstu: Sporazum o antidampingu), Sporazum o subvencijama i kompenzacijskim mjerama (u daljnjem tekstu: Sporazum o SCM‑u), Sporazum o zaštitnim mjerama, Sporazum o TBT‑u i Sporazum o SPS‑u čine dio multilateralnih sporazuma o trgovini robom koji su, u skladu s mišljenjem 1/94, unutar područja primjene zajedničke trgovinske politike.

141. Konačno, šesto poglavlje posebno je povezano s međunarodnom trgovinom jer se njime nastoji olakšati trgovina robom i osigurati učinkovita carinska kontrola. Komisija dodaje da većina odredbi iz navedenog poglavlja odgovara detaljnijim odredbama o istoj temi u WTO‑ovu Sporazumu o olakšavanju trgovine koji je sada uvršten u Prilog 1.A Sporazumu o WTO‑u ( 100 ). Prema mišljenju Komisije, ni države članice ni druge institucije ne osporavaju isključivu nadležnost Europske unije u pogledu tog novog Sporazuma o WTO‑u.

142. Parlament se u biti slaže sa stajalištem Komisije.

143. Vijeće i skoro sve države članice nisu iznijeli nikakve posebne argumente u pogledu poglavlja 2. do 6., ali jedna država članica navela je da isključiva nadležnost Europske unije ne obuhvaća carinsku suradnju, koja je utvrđena u drugoj rečenici članka 6.1.1. sporazuma EUSFTA. Članak 206. UFEU‑a odnosi se samo na uspostavu carinske unije u skladu s člancima 28. do 32. UFEU‑a. Stoga on ne obuhvaća članak 33. UFEU‑a koji čini pravnu osnovu za donošenje mjera „[…] za jačanje carinske suradnje među državama članicama te između njih i Komisije”. Nadalje, na temelju članka 6. točke (g) UFEU‑a, kako je potvrđeno u članku 197. stavku 2. UFEU‑a (jedina odredba glave XXIV. o „Administrativnoj suradnji”), slijedi da u pogledu administrativne suradnje Europska unija ima samo nadležnost za podupiranje, usklađivanje ili dopunjavanje djelovanja država članica.

Analiza

144. Poglavljima 2. do 6. uređuju se različiti aspekti uređivanja trgovine robom. Područja obuhvaćena tim poglavljima i vrste obveza koje utvrđuju u određenoj mjeri odgovaraju određenim sporazumima WTO‑a koji se odnose na trgovinu robom.

145. Prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona zajednička trgovinska politika već je obuhvaćala trgovinu robom. U mišljenju 1/94 Sud je zaključio da je (tadašnja) Europska zajednica imala, u skladu s člankom 113. Ugovora o EZ‑u, isključivu nadležnost za sklapanje „multilateralnih sporazuma o trgovini robom”, odnosno sporazuma uključenih u Prilog 1.A Sporazumu o WTO‑u (u daljnjem tekstu: sporazumi iz Priloga 1.A) ( 101 ). To obuhvaća GATT iz 1994., ali i 12 drugih sporazuma. Sud je zaključio da svi sporazumi navedeni u Prilogu 1.A spadaju u zajedničku trgovinsku politiku ne ispitujući svaki pojedinačno ( 102 ). Stoga se smatralo da se svi sporazumi odnose posebno na međunarodnu trgovinu jer im je osnovna svrha bila promicati, olakšati ili urediti trgovinu i jer su imali izravan učinak na trgovinu. Većina sporazuma navedenih u Prilogu 1.A Sporazumu o WTO‑u obuhvaća obveze u pogledu, među ostalim, pristupa tržištu, nacionalnog tretmana i ostalih oblika domaćih propisa, transparentnosti, sudske kontrole i administrativne provjere te uspostavu ravnoteže između trgovinskih i netrgovinskih ciljeva. Područje primjene nekih sporazuma definira se upućivanjem na vrstu robe (na primjer, Sporazum o poljoprivredi i Sporazum o tekstilu i odjeći); ostali se primjenjuju na posebne vrste trgovinskih instrumenata (na primjer, Sporazum o TBT‑u, Sporazum o investicijskim mjerama u vezi s trgovinom, Sporazum o antidampingu, Sporazum o SCM‑u i Sporazum o zaštitnim mjerama); trgovinske mjere koje imaju poseban cilj (na primjer Sporazum o SPS‑u) ili određene faze procesa uvoza ili izvoza (na primjer, Sporazum o provedbi članka VII. Općeg sporazuma o carinama i trgovini iz 1994. iz Priloga 1.A Sporazumu o WTO‑u (u daljnjem tekstu: Sporazum o carinskoj vrijednosti); Sporazum o pregledima prije otpreme; Sporazum o pravilima o podrijetlu robe i Sporazum o postupcima izdavanja uvoznih dozvola).

146. Stoga je jasno na temelju mišljenja 1/94 da Europska unija uživa isključivu nadležnost u odnosu na pitanja obuhvaćena navedenim sporazumima i obveze koje je tim sporazumima preuzela ( 103 ). To stajalište ostaje isto u skladu s Ugovorom iz Lisabona, kojim se nije izmijenio opis zajedničke trgovinske politike u mjeri u kojoj se odnosi na trgovinu robom.

147. U odnosu na navedeno, jasno mi je da se poglavlja 2. do 5. posebno odnose na trgovinu robom. Njihov predmet u osnovi odgovara pitanjima obuhvaćenima određenim sporazumima navedenima u Prilogu 1.A Sporazumu o WTO‑u, a koji su unutar isključive nadležnosti Europske unije za zajedničku trgovinsku politiku. Stoga se drugo poglavlje odnosi na predmete članaka I., II. i XI. GATT‑a iz 1994. koji sadržavaju ključne obveze pristupa tržištu u odnosu na trgovinu robom. Pitanja obuhvaćena trećim poglavljem odnose se na odredbe GATT‑a iz 1994. o antidampingu, subvencije i zaštitne mjere te odgovarajuće specifičnije sporazume (Sporazum o antidampingu, Sporazum o subvencijama i kompenzacijskim mjerama i Sporazum o zaštitnim mjerama) iz Priloga 1.A Sporazumu o WTO‑u. Četvrto i peto poglavlje odnose se na necarinske prepreke obuhvaćene disciplinama iz članka III. GATT‑a iz 1994. (u daljnjem tekstu: nacionalni tretman) te specifičnijim disciplinama iz Sporazuma o TBT‑u i Sporazuma o SPS‑u, koji su također uključeni u Prilog 1.A Sporazumu o WTO‑u.

148. Ta pitanja odnose se na postupak kretanja robe preko granica, njezino puštanje i carinjenje te njezin nacionalni tretman unutar tržišta. Stoga su ona posebno povezana s međunarodnom trgovinom.

149. Nadalje, pravila kojima je cilj olakšati taj postupak (važan za uvoz i izvoz robe) i postići da taj postupak i pravila kojima se uređuje tretman te robe unutar tržišta budu transparentniji, predvidljiviji, djelotvorniji i učinkovitiji s obzirom na troškove promiču, olakšavaju ili uređuju trgovinu te imaju izravne i trenutačne učinke na trgovinu ( 104 ).

150. Taj zaključak primjenjuje se i na carinsku suradnju u skladu sa šestim poglavljem te na dodatne odredbe u pogledu carinskih aspekata navedene u Dogovoru 3. i pravilima iz Dogovora 4. o uzajamnom priznavanju programa ovlaštenih gospodarskih subjekata (oba Dogovora povezana su sa šestim poglavljem).

151. Šesto poglavlje odnosi se na carinske postupke i vrijednost te olakšavanje trgovine (djelomično obuhvaćeno GATT‑om iz 1994.), Sporazum o carinskoj vrijednosti te nedavni WTO‑ov Sporazum o olakšavanju trgovine. Oblici suradnje predviđeni u šestom poglavlju u određenoj mjeri odgovaraju oblicima primjenjivima na carinska pitanja iz GATT‑a iz 1994. i Sporazuma o carinskoj vrijednosti. Potonjim sporazumima također se, osim općih odredbi u pogledu objave ( 105 ), uspostavlja suradnja o pitanjima koja se odnose na upravljanje sustavom određivanja carinske vrijednosti ( 106 ). Nadalje, na općenitijoj razini, GATT iz 1994. i sporazumi iz Priloga 1.A omogućuju mnoge slične oblike suradnje o različitim pitanjima povezanima s trgovinom robom ( 107 ). Te odredbe nisu spriječile Sud da u mišljenju 1/94 zaključi da ti sporazumi u potpunosti potpadaju pod zajedničku trgovinsku politiku ( 108 ).

152. Ne mogu se složiti s formalističkim argumentom koji se temelji na razlici, u pogledu trgovine robom na unutarnjem tržištu, između odredbi Ugovora kojima se uređuju carinska unija (članci 30. do 32. UFEU‑a) i carinska suradnja (članak 33. UFEU‑a). Točno je da se članak 206. UFEU‑a, u kojem se utvrđuju ciljevi carinske unije, odnosi samo na članke 28. do 32. UFEU‑a. Međutim, to je zato što je riječ o odredbama kojima se uspostavlja carinska unija. To nije svrha odredbe kao što je članak 33. UFEU‑a, u kojemu se nudi pravna osnova za donošenje zakonodavstva kako bi se ojačala carinska suradnja s Europskom unijom. Stoga, na temelju činjenice da se članak 206. UFEU‑a ne odnosi izričito na članak 33. UFEU‑a, nije moguće izvesti razuman zaključak o području primjene zajedničke trgovinske politike. Nadalje, članak 6. točka (g) i članak 197. UFEU‑a nemaju utjecaj na područje primjene te politike. Te odredbe općenito se odnose na administrativnu suradnju između država članica i između država članica i Europske unije. Stoga one ne dovode u pitanje isključivu nadležnost Europske unije za uključivanje, unutar svoje zajedničke trgovinske politike, mjera čiji je cilj poboljšanje administrativne suradnje s trećim državama u pogledu pitanja koja spadaju u tu politiku.

153. Konačno, moja analiza poglavlja 2. do 6. također se primjenjuje na Protokol 1 o definiciji pojma „proizvod s podrijetlom” i načinima upravne suradnje. Taj protokol odnosi se na pravila o podrijetlu. Stoga je posebno povezan s međunarodnom trgovinom.

154. Zbog toga zaključujem da poglavlja 2. do 6. u potpunosti potpadaju pod isključivu nadležnost Europske unije na temelju članka 207. UFEU‑a.

155. Sada ću se posvetiti osmom poglavlju. Budući da se sedmim (Necarinske prepreke trgovini i ulaganja u proizvodnju obnovljive energije) i trinaestim poglavljem (Trgovina i održivi razvoj) postavljaju slična pitanja o opsegu područja primjene zajedničke trgovinske politike i odnosu između ciljeva povezanih s trgovinom i onih koji to nisu ( 109 ), sedmo poglavlje propitat ću kasnije u vezi s trinaestim poglavljem.

Usluge, poslovni nastan i elektronička trgovina (osmo poglavlje sporazuma EUSFTA ( 110 ) )

Argumenti

Opći argumenti

156. Komisija navodi da se u odjeljku A utvrđuju ciljevi i područje primjene osmog poglavlja sporazuma EUSFTA. Odjeljci B do D tog poglavlja pripadaju u isključivu nadležnost Europske unije jer njihovo područje primjene odgovara području primjene obveza o načinima 1., 2., 3. i 4. te pružanje usluga u skladu s GATS‑om, koje je obuhvaćeno člankom 207. stavkom 1. UFEU‑a. U skladu s člankom I. stavkom 2. točkama (a) do (d) GATS‑a, ta četiri načina obuhvaćaju pružanje usluga: (a) s državnog područja jedne članice (WTO‑a) na državno područje bilo koje druge članice (WTO‑a) (u daljnjem tekstu: 1. način ili prekogranično pružanje); (b) na državnom području jedne članice (WTO‑a) korisniku usluga iz druge članice (WTO‑a) (u daljnjem tekstu: 2. način ili inozemna potrošnja); (c) od strane pružatelja usluga jedne članice (WTO‑a) putem komercijalne prisutnosti na državnom području neke druge članice (WTO‑a) (u daljnjem tekstu: 3. način ili komercijalna prisutnost); i (d) od strane pružatelja usluga jedne članice (WTO‑a) putem prisutnosti fizičkih osoba članice (WTO‑a) na državnom području neke druge članice (WTO‑a) (u daljnjem tekstu: 4. način ili prisutnost fizičkih osoba).

157. Za svaki pododjeljak odjeljka E osmog poglavlja („Regulatorni okvir”) Komisija tvrdi da postoji dovoljno bliska povezanost s međunarodnom trgovinom.

158. U pogledu odredbi s općom primjenom (Pododjeljak 1.), Komisija se oslanja na usporedbu s odredbama u GATS‑u kao i na niz neobvezujućih instrumenata koje su donijela različita tijela WTO‑a. Komisija nadalje tvrdi da članak 8.16. sporazuma EUSFTA o uzajamnom priznavanju stručnih kvalifikacija potpada pod zajedničku trgovinsku politiku jer olakšava pristup tržištu inozemnim pružateljima usluga, a Sud je potvrdio da su takve obveze u GATS‑u dio zajedničke trgovinske politike. U članku 8.17. sporazuma EUSFTA o transparentnosti utvrđuju se obveze koje su uobičajene u međunarodnim trgovinskim sporazumima i slične obvezama koje su rezultat članka III. stavaka 1. i 4. GATS‑a. Nesigurnosti u odnosu na primjenjive mjere kojima se uređuju komercijalna djelovanja mogu prouzročiti da se pružatelji usluga odreknu pristupa inozemnim tržištima.

159. U pogledu domaćih propisa (pododjeljak 2.) Komisija u osnovi tvrdi da taj pododjeljak nameće uvjete koji osiguravaju da zahtjevi i postupci u odnosu na licenciranje i priznavanje kvalifikacija ne sprečavaju međunarodnu trgovinu. Njihova je svrha slična svrsi iz članka VI. stavka 4. GATS‑a, čiji je cilj osigurati da te norme i postupci, iako nisu diskriminirajući, ne čine nepotrebne prepreke trgovini uslugama. Nadalje, obveza iz članka 8.19. stavka 3. sporazuma EUSFTA, koja se odnosi na održavanje ili osnivanje pravosudnih, arbitražnih ili upravnih sudišta ili postupaka koji omogućuju preispitivanje odluka, slična je onoj iz članka VI. stavka 2. točke (a) GATS‑a.

160. Posebne odredbe u pogledu računalnih usluga, poštanskih usluga, telekomunikacijskih usluga i financijskih usluga (pododjeljci 3., 4., 5. i 6.), među kojima pojedini ponovno potvrđuju ili se nadograđuju na obveze utvrđene GATS‑om, također pripadaju u nadležnost Europske unije u skladu s člankom 207. stavkom 1. UFEU‑a.

161. Odjeljak F uglavnom sadržava izjave o namjeri. Jedina materijalna obveza (u članku 8.58. sporazuma EUSFTA) zabranjuje uvođenje carina, a to pitanje jasno potpada pod zajedničku trgovinsku politiku.

162. Parlament i Vijeće nisu iznijeli posebne argumente u odnosu na odredbe osmog poglavlja koje se ne odnose na promet ( 111 ).

163. Države članice osobito se usredotočuju na posebne odredbe kao što su odredbe koje se odnose na financijske usluge i uzajamno priznavanje stručnih kvalifikacija.

164. Niz država tvrdi da pododjeljak 6. o financijskim uslugama ne potpada u potpunosti pod zajedničku trgovinsku politiku Europske unije. Direktivom 2014/65 o tržištu financijskih instrumenata (u daljnjem tekstu: Direktiva MiFiD II) ( 112 ), koja će stupiti na snagu u siječnju 2017., usklađuju se samo određeni aspekti pružanja financijskih usluga i investicijskih usluga od strane državljana treće zemlje.

165. Pravila kojima se uređuje uzajamno priznavanje stručnih kvalifikacija također ne spadaju u zajedničku trgovinsku politiku. Kao prvo, suprotno tvrdnjama Komisije, sama činjenica da određeno pitanje ima utjecaj na vanjske trgovinske odnose ili je uređeno međunarodnim ekonomskim pravom nije dovoljna za uključivanje u zajedničku trgovinsku politiku. Nadalje, Direktivom 2005/36/EZ o priznavanju stručnih kvalifikacija ( 113 ) ne dovodi se u pitanje isključiva nadležnost država članica u pogledu priznavanja stručnih kvalifikacija stečenih izvan područja Europske unije. Slično tomu, u području pomorskog prometa donesena zajednička pravila, osobito u Direktivi Vijeća 96/50/EZ (o usklađivanju uvjeta za dobivanje nacionalnih svjedodžbi zapovjednika) i Direktivi 2008/106/EZ (o minimalnoj razini osposobljavanja pomoraca) ( 114 ), utvrđuju se samo minimalna pravila na koja članak 8.16. sporazuma EUSFTA ne može utjecati. Treće, Komisija ne uzima u obzir činjenicu da se GATS‑om (osobito člankom VII. stavkom 1.) ne zahtijeva od članica WTO‑a da priznaju stručne kvalifikacije trećih zemalja ili sklope međunarodne sporazume u tom pogledu.

166. Nadalje, način na koji se planira postići liberalizacija iz sporazuma EUSFTA, posebice u području poslovnog nastana, utjecat će ili bi mogao utjecati na zdravstvene i socijalne usluge za koje države članice ostaju nadležne. To je nespojivo s člankom 207. stavkom 6. UFEU‑a. Komisija također pogrešno tvrdi da odredbe u pogledu elektroničke trgovine sadržavaju samo izjavu o namjeri.

167. Konačno, Komisija se ne može osloniti na članak 216. UFEU‑a kako bi opravdala postojanje podijeljene nadležnosti u područjima koja su izvan isključive nadležnosti Europske unije. Komisija nije pokazala potrebu za sklapanjem sporazuma EUSFTA kako bi postigla jedan od ciljeva naveden u Ugovorima.

Argumenti o prometu

168. Komisija zasebno postupa s obvezama iz osmog poglavlja koje se posebno odnose na promet (u Rasporedu Europske unije o posebnim obvezama u Prilogu 8-A i u pododjeljku 7. odjeljka E o uslugama međunarodnog pomorskog prometa).

169. Komisija tvrdi da, iako se vrlo velik dio trgovine između Singapura i Europske unije u pet sektora prometa obuhvaćenih sporazumom EUSFTA (zračni, željeznički, cestovni promet, promet unutarnjim plovnim putovima i pomorski promet) odvija u okviru trećeg načina (poslovni nastan), odredbe povezane s poslovnim nastanom pružatelja usluga u prometu nisu obuhvaćene iznimkom u članku 207. stavku 5. UFEU‑a. To je zato što poslovni nastan s obzirom na usluge prometa nije obuhvaćen područjem primjene glave VI. trećeg dijela UFEU‑a (u vezi s člankom 58. stavkom 1. UFEU‑a) na koju se upućuje člankom 207. stavkom 5. te nijedna odredba Ugovora ne sprječava da se odredbe o slobodi poslovnog nastana primjenjuju na promet. Komisija to uspoređuje s razlikom između, s jedne strane, slobode pružanja usluga prometa iz sekundarnog prava donesenog u skladu s poglavljem VI. trećeg dijela UFEU‑a koje je ograničeno na prvi, drugi i četvrti način i, s druge strane, slobode poslovnog nastana iz članka 49. i sljedećih iz UFEU‑a.

170. U pogledu obveza u sporazumu EUSFTA obuhvaćenih iznimkom iz članka 207. stavka 5. UFEU‑a, Komisija tvrdi da isključiva nadležnost Europske unije proizlazi iz treće osnove iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a. Vanjskim djelovanjem država članica riskiralo bi se utjecanje na zajednička pravila donesena u području usluga u prometu, koje je velikim dijelom obuhvaćeno zajedničkim pravilima. Ako se Sud ne složi i utvrdi da je nužno uzeti u obzir obveze za svaki prometni sektor pojedinačno, barem su obveze iz sporazuma EUSFTA u pogledu međunarodnog pomorskog prometa, željezničkog prometa i cestovnog prometa te određenih pomoćnih usluga obuhvaćene isključivom nadležnošću Europske unije.

171. Komisija u pogledu usluga u zračnom prometu navodi da se isključiva nadležnost Europske unije nad uslugama popravka i održavanja zrakoplova tijekom kojih je zrakoplov povučen iz prometa, uslugama prodaje i stavljanja na tržište usluga u zračnom prometu te nad računalnim sustavima za rezervacije (na koje se odnose odjeljci B i C) temelji djelomično na članku 207. stavku 1. UFEU‑a i djelomično na prvoj i trećoj osnovi iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a. Za usluge popravaka i održavanja zrakoplova predviđeno je člankom 12. Uredbe (EZ) br. 216/2008 ( 115 ) sklapanje sporazuma s Europskom unijom (prva osnova iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a). Komisija u pogledu prodaje i stavljanja na tržište usluga u zračnom prometu tvrdi da one kao takve ne obuhvaćaju prijevoz robe ili putnika; stoga su obuhvaćene zajedničkom trgovinskom politikom. Usluge računalnog sustava rezervacija opširno su uređene zajedničkim pravilima, posebice Uredbom (EZ) br. 80/2009 ( 116 ), te su stoga obuhvaćene isključivom nadležnošću Europske unije u skladu s trećom osnovom iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a.

172. Zbog zemljopisnog položaja Europske unije i Singapura ograničena je praktična relevantnost prvog, drugog i četvrtog načina.

173. Stoga, posebice u pogledu prometa unutarnjim plovnim putovima, u praksi ne postoji izvršavanje vanjske nadležnosti putem sporazuma EUSFTA.

174. Europska unija u pogledu željezničkog prometa nije prihvatila nikakve obveze u okviru prvog i četvrtog načina, a sveukupne obveze je prihvatila samo u pogledu drugog oblika. One su u svakom slučaju akcesorne obvezama na temelju sporazuma EUSFTA u području prometa ili u vezi sa zajedničkom trgovinskom politikom. U pogledu usluga željezničkog prometa koje društvo kći singapurskog poduzeća s poslovnim nastanom u državi članici pruža drugoj državi članici (treći način), Direktivom 2012/34/EU se subjekte s poslovnim nastanom u državi članici ovlašćuje za slobodno pružanje usluga unutar područja Unije, bez propisivanja nacionalnih zahtjeva za vlasnike društva kćeri ( 117 ). Stoga je to pitanje obuhvaćeno zajedničkim pravilima.

175. Europska unija je u pogledu željezničkog prometa prihvatila ograničene obveze o prijevozu putnika i robe. Nisu prihvaćene obveze obuhvaćene prvim načinom. Za razliku od toga, Europska unija u potpunosti se obvezuje (bez rezervi) za drugi način i, uz rezerve, za četvrti način. Prihvaćene obveze, jednako kao i željeznički promet, imaju ograničenu praktičnu važnost. U svakom slučaju, posebna obveza u okviru drugog načina akcesorna je drugim obvezama iz sporazuma EUSFTA. U pogledu takvih usluga koje društvo kći singapurskog društva s poslovnim nastanom u državi članici pruža drugoj državi članici (treći način), Uredbama (EZ) br. 1072/2009 ( 118 ) i 1073/2009 ( 119 ), tumačenima zajedno s Uredbom (EZ) br. 1071/2009 ( 120 ), utvrđuju se zajednička pravila o uvjetima poslovnog nastana cestovnih prijevoznika u Europskoj uniji. Budući da se te odredbe primjenjuju neovisno o državnoj pripadnosti vlasnika društva kćeri, prekogranične usluge cestovnog prijevoza koje pružaju društva s poslovnim nastanom u Europskoj uniji velikim su dijelom obuhvaćene zajedničkim pravilima. Stoga Europska unija uživa odgovarajuću isključivu vanjsku nadležnost iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a. Naposljetku, Komisija iznosi argumente o četvrtom načinu u vezi s cestovnim prometom koji su jednaki onima za pomorski promet ( 121 ). U praksi, poduzeće za cestovni prijevoz iz Singapura moglo bi poslati ključno osoblje (najvjerojatnije osobe premještene unutar poduzeća ( 122 )) u poslovni nastan osnovan u državi članici. U toj se situaciji Direktiva 2014/66/EU primjenjuje na ulazak i boravak tih državljana trećih zemalja u okviru premještanja unutar poduzeća ( 123 ). U svakom slučaju, te su obveze akcesorne obvezi Europske unije s obzirom na odredbu o cestovnom prometu u okviru trećeg načina (za koji Europska unija ima isključivu nadležnost ( 124 )).

176. U pogledu pomorskog prometa Komisija tvrdi da se zajednička pravila nalaze u Uredbi Vijeća (EEZ) br. 4055/86 ( 125 ) kojom se obuhvaća barem bitan dio pružanja usluga pomorskog prometa između država članica i trećih zemalja. Također je obuhvaćeno postupanje s državljanima trećih zemalja (odnosno određenim brodarskim društvima s poslovnim nastanom u trećim zemljama). Za razliku od propisa mjerodavnih za zračni promet, Uredba br. 4055/86 primjenjuje se na određena brodarska društva trećih zemalja ( 126 ). Ni ta uredba nije ograničena na brodarske putove unutar Unije. Osim toga, primjenjuje se na (prekogranično) pružanje usluga pomorskog prometa koje društva kćeri singapurskih društava s poslovnim nastanom u državi članici pružaju iz navedene države članice u drugu državu članicu.

177. Komisija u pogledu četvrtog načina navodi da će u praksi društvo za pomorski promet iz Singapura poslati klju