MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE

od 9. srpnja 2019. ( 1 )

Predmet C‑414/18

Iccrea Banca SpA Istituto Centrale del Credito Cooperativo

protiv

Banca d’Italia

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Dopuštenost – Nenadležnost nacionalnog suda za nadzor zakonitosti akata Jedinstvenog sanacijskog odbora – Obveza pobijanja akata Jedinstvenog sanacijskog odbora pred Općim sudom – Usklađivanje zakonodavstava – Bankovna unija – Oporavak i sanacija kreditnih institucija – Redovni i izvanredni doprinosi nacionalnom sanacijskom fondu – Utvrđivanje ex ante doprinosa za 2016. Jedinstvenom fondu za sanaciju – Doprinosi kreditnih zadruga – Prilagođavanje doprinosa razmjerno profilu rizičnosti – Članak 5. stavak 1. Delegirane uredbe (EU) 2015/63 – Isključenje određenih obveza iz izračuna doprinosa”

1. Predmetnim zahtjevom za prethodnu odluku Sudu se pruža prilika da razjasni dva sporna pitanja u odnosu na doprinose koje kreditne institucije trebaju uplaćivati u Jedinstveni fond za sanaciju (u daljnjem tekstu: SRF) ili nacionalne sanacijske fondove (Fondo Nazionale di Risoluzione; u daljnjem tekstu: FNR) radi njihova financiranja: – S jedne strane, tko provodi sudski nadzor nad odlukama Jedinstvenog sanacijskog odbora (u daljnjem tekstu: SRB) koje se odnose na te doprinose, kada banke o njima obavijesti nacionalno sanacijsko tijelo, poput Talijanske središnje banke. – S druge strane, treba li za izračun doprinosa u korist FNR‑a uzeti u obzir unutarnje obveze među subjektima grupe kreditnih zadruga i njihovo moguće isključenje.

I. Pravni okvir

A. Pravo Unije

1. Pravila o doprinosima kreditnih institucija FNR‑ovima u cijeloj Uniji

a) Direktiva 2014/59/EU ( 2 )

2. Upućujem na svoje nedavno mišljenje u predmetu C‑255/18, State Street Bank International ( 3 ), u pogledu prenošenja članaka 100., 102., 103. i 104. te direktive.

b) Delegirana uredba (EU) 2015/63 ( 4 )

3. U uvodnim izjavama 8. i 9. navodi se: „(8) Izračun doprinosa na pojedinačnoj razini doveo bi, u slučaju grupa, do dvostrukog uračunavanja određenih obveza pri utvrđivanju osnovnog godišnjeg doprinosa različitih subjekata grupe, s obzirom na to da bi obveze povezane sa sporazumima koje subjekti iste grupe sklapaju međusobno bile dio ukupnih obveza koje se trebaju uzeti u obzir za utvrđivanje osnovnog godišnjeg doprinosa svakog subjekta grupe. Stoga bi utvrđivanje osnovnog godišnjeg doprinosa trebalo detaljnije odrediti, u slučaju grupa kako bi se uzela u obzir međusobna povezanost subjekata grupe i izbjeglo dvostruko uračunavanje unutargrupnih izloženosti. […] (9) Za potrebe izračuna osnovnog godišnjeg doprinosa subjekta grupe, ukupne obveze koje se trebaju uzeti u obzir ne bi trebale uključivati obveze koje proizlaze iz bilo kojeg ugovora koji je taj subjekt grupe sklopio s bilo kojim drugim subjektom koji je dio iste grupe. Međutim takvo bi isključenje trebalo biti moguće samo ako svaki subjekt grupe ima poslovni nastan u Uniji, u cijelosti je obuhvaćen istom konsolidacijom, podliježe odgovarajućim centraliziranim postupcima procjene, mjerenja i kontrole rizika i ako ne postoji tekuća ili predvidiva značajna praktična ili pravna prepreka za promptnu otplatu dospjelih obveza. Time bi se trebalo spriječiti isključivanje obveza iz osnovice za izračun doprinosa ako ne postoji jamstvo da bi unutargrupne kreditne izloženosti bile pokrivene ako se financijsko zdravlje grupe pogorša. […]”

4. Člankom 4. („Utvrđivanje godišnjih doprinosa”) propisuje se: „1. Sanacijska tijela utvrđuju godišnji doprinos svake institucije razmjerno njezinu profilu rizičnosti na temelju informacija koje je institucija dostavila u skladu s člankom 14. te primjenom metodologije iz ovog odjeljka. 2. Sanacijsko tijelo utvrđuje godišnji doprinos iz stavka 1. na temelju godišnje ciljne razine aranžmana financiranja sanacije, uzimajući u obzir ciljnu razinu koju je potrebno dosegnuti do 31. prosinca 2024. u skladu s člankom 102. stavkom 1. Direktive 2014/59/EU, te na temelju prosječnog iznosa osiguranih depozita u prethodnoj godini, koji se izračunava tromjesečno, za sve institucije s odobrenjem za rad na njegovu državnom području.”

5. Člankom 5. („Prilagodba osnovnog godišnjeg doprinosa riziku”) utvrđuje se: „1. Doprinos iz članka 103. stavka 2. Direktive 2014/59/EU izračunava se isključenjem sljedećih obveza: (a) unutargrupne obveze koje proizlaze iz transakcija koje institucija sklapa s drugom institucijom koja pripada istoj grupi, ako su ispunjeni svi sljedeći uvjeti: i. obje institucije imaju poslovni nastan u Uniji; ii. obje institucije u cijelosti su obuhvaćene istim konsolidiranim nadzorom u skladu s člancima 6. do 17. Uredbe (EU) br. 575/2013 [Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 (SL 2013., L 176, str. 1. i ispravak SL 2017., L 20, str. 2.)] te podliježu odgovarajućim centraliziranim postupcima procjene, mjerenja i kontrole rizika; i iii. ne postoji tekuća ili predvidiva značajna praktična ili pravna prepreka za promptnu otplatu dospjele obveze; […] (f) u slučaju institucija koje posluju u području promotivnih kredita, obveze institucije posrednika prema početnoj ili drugoj banci koja odobrava promotivne kredite ili drugoj instituciji posredniku i obveze izvorne banke koja odobrava promotivne kredite prema njezinim partnerima koji sudjeluju u financiranju, u mjeri u kojoj iznos tih obveza odgovara iznosu promotivnih kredita te institucije.”

2. Pravila o doprinosima kreditnih institucija SRF‑u u okviru bankovne unije

a) Uredba (EU) br. 806/2014 ( 5 )

6. U skladu s uvodnom izjavom 120.: „Jedinstveni sanacijski mehanizam okuplja Odbor, Vijeće, Komisiju i sanacijska tijela država članica sudionica. Sud je nadležan za provjeru zakonitosti odluka koje su u skladu s člankom 263. UFEU‑a donijeli Odbor, Vijeće i Komisija, kao i za utvrđivanje njihove izvanugovorne odgovornosti. Nadalje, Sud je nadležan, u skladu s člankom 267. UFEU‑a i na zahtjev nacionalnih tijela sudske vlasti, donijeti odluke o prethodnim pitanjima o valjanosti i tumačenju akata institucija, tijela ili agencija Unije. Nacionalna tijela sudske vlasti trebala bi, u skladu sa svojim nacionalnim pravom, imati ovlasti revidirati zakonitost odluka koje su donijela sanacijska tijela država članica sudionica prilikom izvršavanja svojih ovlasti dodijeljenih im ovom Uredbom, kao i utvrditi njihove izvanugovorne odgovornosti.”

7. Člankom 67. određuje se: „1. Ovime se osniva Jedinstveni fond za sanaciju (Fond). Fond se popunjava u skladu s pravilima o prijenosu fondova prikupljenih na nacionalnoj razini u Fond, kao što je utvrđeno Sporazumom. […] 3. Vlasnik Fonda je Odbor. 4. Doprinose iz članaka 69., 70. i 71. od subjekata iz članka 2. prikupljaju nacionalna sanacijska tijela i uplaćuju ih u Fond u skladu sa Sporazumom.”

8. U pogledu ex ante doprinosa, člankom 70. propisuje se: „1. Pojedinačni doprinos svake institucije prikuplja se najmanje jedanput godišnje i izračunava se razmjerno iznosu njezinih obveza (isključujući regulatorni kapital) umanjenih za osigurane depozite, u odnosu na ukupne obveze (isključujući regulatorni kapital) umanjene za osigurane depozite svih institucija s odobrenjem na državnim područjima svih država članica sudionica. 2. Svake godine, nakon savjetovanja s ESB‑om ili nadležnim nacionalnim tijelom te u uskoj suradnji s nacionalnim sanacijskim tijelom, Odbor izračunava pojedinačne doprinose kako bi osigurao da doprinosi svih institucija s odobrenjem na državnim područjima svih država članica sudionica ne premašuju 12,5 % ciljne razine. […]”

b) Provedbena uredba (EU) 2015/81 ( 6 )

9. Člankom 4. („Izračun godišnjih doprinosa”) utvrđuje se: „Za svako razdoblje doprinosa Odbor, nakon savjetovanja s Europskom središnjom bankom ili nacionalnim nadležnim tijelima te u uskoj suradnji s nacionalnim sanacijskim tijelima, izračunava godišnji doprinos koji mora platiti svaka institucija, na temelju godišnje ciljne razine Fonda. Godišnja ciljna razina utvrđuje se u odnosu na ciljnu razinu Fonda iz članka 69. stavka 1. i članka 70. Uredbe (EU) br. 806/2014 te u skladu s metodologijom utvrđenom u Delegiranoj uredbi (EU) 2015/63.”

10. U skladu s člankom 5.: „1. Odbor obavješćuje relevantna nacionalna sanacijska tijela o svojim odlukama o izračunu godišnjih doprinosa institucija s odobrenjem za rad na njihovim državnim područjima. 2. Nakon što primi obavijest iz stavka 1. svako nacionalno sanacijsko tijelo obavješćuje svaku instituciju s odobrenjem za rad u njezinoj državi članici o odluci Odbora o izračunu godišnjeg doprinosa koji treba platiti ta institucija.”

B. Nacionalno pravo: Zakonodavna uredba br. 180/2015 ( 7 )

11. Direktiva 2014/59 prenesena je u talijansko pravo Zakonodavnom uredbom br. 180 od 16. studenoga 2015.

12. Isto tako upućujem na mišljenje u predmetu State Street Bank International u pogledu prenošenja članka 2. stavka 1., članka 3. stavka 1., članka 78., članka 81. stavaka 1. i 2. te članka 83. te zakonodavne uredbe.

II. Glavni postupak i prethodna pitanja

13. Iccrea Banca SpA Istituto Centrale del Credito Cooperativo (u daljnjem tekstu: Iccrea Banca) banka je koja bi se mogla okvalificirati kao banka „druge razine” s obzirom na to da predvodi niz kreditnih institucija koje se u Italiji nazivaju „kreditne zadruge” (Banche di credito cooperativo; u daljnjem tekstu: BCC) ( 8 ).

14. Predmet poslovanja Iccree Bance jest „poboljšati, unaprijediti i povećati učinkovitost poslovanja kreditnih zadruga, podupiranjem i jačanjem njihova djelovanja putem obavljanja funkcije kreditiranja, tehničkog posredovanja i pružanja svih oblika financijske potpore”.

15. Talijanska središnja banka u uzastopnim je odlukama ( 9 ) zahtijevala od Iccree Bance plaćanje redovnih, izvanrednih i dodatnih doprinosa talijanskom FNR‑u za 2015. i 2016., kao i doprinosa SRF‑u za 2016.

16. Iccrea Banca je pred sudom koji je uputio zahtjev podnijela tužbu za poništenje odluka Talijanske središnje banke te pritom pobijala načine izračuna zahtijevanih doprinosa ( 10 ).

17. Iccrea Banca smatra: – Talijanska središnja banka trebala je smatrati da njezine obveze prema BCC‑ima čine unutargrupne obveze i da se prema njima, u svakom slučaju, trebalo postupati slično kao prema promotivnim kreditima. – Talijanska središnja banka, za potrebe izračuna doprinosa, nije uzela u obzir posebnosti integriranog sustava između tužitelja i BCC‑a. – Talijanska središnja banka zanemarila je ulogu potpore koju Iccrea Banca ima u sustavu BCC‑a i postojanje „faktične grupe”, čije je obveze trebalo uključiti među iznimke iz Delegirane uredbe 2015/63. U svakom slučaju, na njih se nije smjelo primijeniti dvostruko uračunavanje (i dvostruko plaćanje doprinosa) u skladu s načelima proporcionalnosti, nediskriminacije i jednakog postupanja. – Ukratko, iznos doprinosa koji duguje FNR‑u i SRF‑u trebao bi biti puno manji od zatraženog.

18. Talijanska središnja banka najprije tvrdi da sud koji je uputio zahtjev nije nadležan za odlučivanje o zahtjevima Iccree Bance koji se odnose na doprinose SRF‑u za 2016. Navodi druge formalne prigovore ( 11 ) i, što se tiče merituma, tvrdi da: – Između Iccree Bance i BCC‑ova ne postoji stvarni odnos nadzora ili prevladavajući utjecaj, za potrebe zahtjeva predviđenog u članku 5. stavku 1. točki (a) Delegirane uredbe 2015/63. – Nije moguće dati pravni značaj potpuno faktičnom podatku kao što je „poduzetnička misija” koju Iccrea Banca provodi kroz ugovorne odnose s BCC‑ima. Nije dovoljno ni to da Iccrea Banca obavlja funkciju „uslužne” banke u okviru sustava BCC‑ova. – Stoga se obvezama prema BCC‑ima ne može priznati povlašteni tretman.

19. U tim okolnostima Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija) Sudu upućuje sljedeća prethodna pitanja: „Protivi li se članku 5. stavku 1., posebno točkama (a) i (f) Delegirane uredbe (EU) 2015/63 – tumačenom u kontekstu načela sadržanih u tom pravnom izvoru te u Direktivi 2014/59/EU, Uredbi (EU) br. 806/2014 i članku 120. Ugovora o funkcioniranju Europske unije i na osnovi temeljnih pravila o jednakosti postupanja, nediskriminaciji i proporcionalnosti iz članka 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, kao i zabrane dvostrukog plaćanja doprinosa – prilikom izračuna doprinosa iz članka 103. stavka 2. Direktive 2014/59/EU, primjena sustava predviđenog za unutargrupne obveze također i u slučaju ‚faktične’ grupe odnosno barem u slučaju postojanja međusobne povezanosti između institucije i drugih banaka istog sistema? Podredno, također u kontekstu spomenutih načela, može li se povlašteni tretman rezerviran za obveze na temelju promotivnih kredita iz navedenog članka 5., po analogiji primijeniti i na obveze koje tzv. banka ‚druge razine’ ima prema drugim bankama sustava (kreditnih zadruga) ili pak zbog navedene karakteristike institucije – koja u konkretnom slučaju djeluje kao središnja institucija u grupi međusobno povezanih i integriranih malih banaka, uključujući i u odnosima s ESB‑om i financijskim tržištem – treba izvršiti, sukladno važećim propisima, neki oblik ispravka u pogledu financijskih podataka koje tijelima Zajednice dostavlja nacionalno sanacijsko tijelo i određivanja doprinosa koje institucija mora platiti sanacijskom fondu na temelju svojih stvarnih obveza i konkretnog profila rizičnosti?”

20. Pisana očitovanja podnijeli su Iccrea Banca, Talijanska središnja banka, talijanska i španjolska vlada te Komisija. Na raspravi održanoj 30. travnja 2019. sudjelovali su svi prethodno navedeni i SRB, kojeg je Sud pozvao da sudjeluje u skladu s člankom 24. drugim podstavkom Statuta Suda Europske unije.

III. Analiza prethodnih pitanja

A. Uvodne napomene o doprinosima FNR‑u i SRF‑u

21. U svojem mišljenju u predmetu State Street Bank International (točke 33. do 51.) ukratko sam objasnio financiranje aranžmana oporavka i sanacije banaka, čije je usklađivanje provedeno Direktivom 2014/59. Budući da to ne moram ponavljati, sada upućujem na njegov sadržaj radi boljeg razumijevanja te nove regulatorne pojave.

B. Dopuštenost prethodnih pitanja

22. Odlukama protiv kojih je Iccrea Banca podnijela svoju tužbu za poništenje ( 12 ) zahtijeva se, s jedne strane, plaćanje doprinosa za 2015. i 2016. talijanskom FNR‑u i, s druge strane, plaćanje doprinosa za 2016. SRF‑u.

23. Talijanska središnja banka istaknula je u sporu u glavnom predmetu nenadležnost suda koji je uputio zahtjev za odlučivanje o odlukama koje se odnose na doprinose SRF‑u za 2016. jer je njihov sadržaj zapravo odobrio SRB.

24. Međutim, taj sud smatra da je nadležan za nadzor zakonitosti navedenih odluka. Tvrdi da „Talijanska središnja banka ne djeluje samo kao posrednik između SRB‑a i kreditnih institucija, niti su njezine mjere ograničene samo na informiranje o sadržaju odluke koju donosi SRB, nego upravo suprotno, ona igra aktivnu i odlučujuću ulogu u fazi određivanja doprinosa i u fazi naplate samih iznosa, i to izdavanjem jedinstvene odluke koja za kreditne institucije ima obvezujuće djelovanje” ( 13 ).

25. Komisija je također odbila nadležnost suda koji je uputio zahtjev za odlučivanje o zakonitosti tih dviju odluka SRB‑a, pri čemu je proglasila nedopuštenima prethodna pitanja u odnosu na te odluke.

26. Prigovore Talijanske središnje banke i Komisije na raspravi su poduprle španjolska i talijanska vlada (potonja vlada samo djelomično i s određenim razlikama) te smatram, iz razloga koje ću navesti u nastavku, da bi ih trebalo prihvatiti. U svakom slučaju, te prigovore treba detaljno analizirati jer se njima, ako ne griješim, prvi put postavlja osjetljivo pitanje sudskog nadzora nad odlukama SRB‑a koje se odnose na doprinose SRF‑u.

27. Ne dvojim o nadležnosti suda koji je uputio zahtjev za odlučivanje o zakonitosti pet odluka Talijanske središnje banke koje se odnose na redovne, izvanredne i dodatne doprinose ( 14 ) FNR‑u za poslovne godine 2015. i 2016. Riječ je o posebnim odlukama Talijanske središnje banke u čijem donošenju ne sudjeluje SRB i koje su povezane s financiranjem talijanskog FNR‑a. Ti se doprinosi u biti upotrebljavaju za sanaciju manje značajnih kreditnih institucija koje nisu uključene u jedinstveni nadzorni mehanizam (u daljnjem tekstu: SSM) i u SRM, ali na koje se primjenjuje Direktiva 2014/59 i Delegirana uredba 2015/63.

28. Prethodna su pitanja stoga dopuštena u dijelu u kojem se odnose na tih pet odluka Talijanske središnje banke o doprinosima FNR‑u. Sud koji je uputio zahtjev može odlučivati o njihovoj zakonitosti, što se tiče merituma, ovisno o odgovoru koji dobije od Suda ( 15 ).

29. Suprotno tomu, prethodna pitanja treba proglasiti djelomično nedopuštenima u dijelu u kojem se odnose na odluke Talijanske središnje banke kojima se Iccrea Banca obavještava o iznosu njezina redovnog doprinosa SRF‑u za 2016. Sud koji je uputio zahtjev ne može odlučivati o njihovoj zakonitosti jer proizlaze od SRB‑a.

30. Točno je da sud koji je uputio zahtjev pita o tumačenju članka 5. Delegirane uredbe 2015/63, ne dovodeći u pitanje njegovu valjanost ni, očito, valjanost odluka SRB‑a o doprinosima SRF‑u za 2016. Prije se usredotočuje na sporazume Talijanske središnje banke kojima se provode prethodne odluke SRB‑a. Međutim, kad bi sud koji je uputio zahtjev u konačnici smatrao da su načini izračuna doprinosa kreditnih zadruga SRF‑u za 2016. nepravilni, time bi zapravo osporavao valjanost odluka SRB‑a, koje Talijanska središnja banka ne bi mogla primijeniti na Iccreu Bancu. Stoga je u glavnom postupku (točnije, u jednu njegovu dijelu) zapravo riječ o zakonitosti tih dviju odluka SRB‑a.

31. Na temelju te pretpostavke, čini mi se jasnim da nacionalni sud ne može odlučivati o valjanosti odluka SRB‑a, čiji je nadzor zakonitosti u isključivoj nadležnosti Suda. Postoje dva argumenta u prilog toj tvrdnji: s jedne strane, primjerenost ekstrapolacije logike iz presude Berlusconi i Fininvest ( 16 ) na odluke SRB‑a; s druge strane, primjena sudske prakse uspostavljene presudom TWD Textilwerke Deggendorf ( 17 ).

1. Centralizirani sudski nadzor odluka SRB‑a

32. U presudi Berlusconi i Fininvest, Sud je trebao odlučiti o sudskom nadzoru nad odlukama donesenim u složenom upravnom postupku odobrenja za stjecanje ili povećanje kvalificiranih udjela u kreditnim institucijama, u okviru SSM‑a. Ukratko, utvrdio je da se članku 263. UFEU‑a protivi to da nacionalni sudovi izvršavaju nadzor zakonitosti akata o pokretanju postupka, provođenju istrage ili neobvezujućem prijedlogu nacionalnih nadležnih tijela u navedenom postupku.

33. To se utvrđenje pak temeljilo na dvjema pretpostavkama: – Kad akti nacionalnih tijela čine samo jedan stadij postupka u kojem institucija Unije sama izvršava ovlast donošenja konačne odluke, pri čemu nije vezana pripremnim aktima ili prijedlozima nacionalnih tijela, riječ je o aktima Unije ( 18 ). – Kad se pravom Unije instituciji Unije dodjeljuje isključiva ovlast za donošenje odluka, na sudu je Unije da na temelju svoje isključive nadležnosti u skladu s člankom 263. UFEU‑a odluči o zakonitosti konačne odluke koju je donijela institucija Unije. Samo je na sudu Unije da radi osiguranja učinkovite sudske zaštite uključenih osoba ispita eventualne povrede kojima su zahvaćeni pripremni akti ili prijedlozi nacionalnih tijela koji mogu utjecati na valjanost konačne odluke ( 19 ).

34. Kao što sam to naveo u svojem mišljenju u tom predmetu ( 20 ), u složenim upravnim postupcima u kojima sudjeluju nacionalna tijela i tijela Unije, izvršavanje ovlasti donošenja konačne odluke ključan je element kako bi se utvrdilo treba li sudski nadzor provesti sud Unije ili nacionalni sudovi. Ako ovlast za odlučivanje ima tijelo Unije, sudski nadzor provodi sud Unije, u skladu s člankom 263. UFEU‑a.

35. Međutim, utvrđivanje redovnih doprinosa SRF‑u provodi se i u okviru složenog upravnog postupka u kojem sudjeluju nacionalna sanacijska tijela ( 21 ), ali čiju konačnu odluku donosi SRB.

36. Presuda Berlusconi i Fininvest, iako je donesena u okviru složenog upravnog postupka koji se razlikuje od postupka za utvrđivanje doprinosa SRF‑u, može se ekstrapolirati na ovaj postupak. Stoga sudski nadzor nad odlukom SRB‑a isključivo treba provesti sud Unije, kao što ću to pokušati objasniti u nastavku.

37. Odlukom SRB/ES/SRF/2016/06 od 15. travnja 2016., SRB je na temelju članka 54. stavka 1. točke (b) i članka 70. stavka 2. Uredbe o SRM‑u utvrdio godišnji iznos ex ante doprinosa SRF‑u za poslovnu godinu 2016., za sve kreditne institucije, među ostalim, i za Iccreu Bancu, koje su ga obvezne platiti. Zbog pogreške u izračunu navedeni su doprinosi izmijenjeni Odlukom SRB‑a SRB/ES/SRF/2016/13 od 20. svibnja 2016., u kojoj su ispravljeni ex ante doprinosi SRF‑u za 2016. ( 22 ).

38. Obje su odluke donesene u skladu s člankom 70. stavkom 2. Uredbe o SRM‑u i člankom 4. Provedbene uredbe 2015/81. U skladu s tim odredbama, SRB za svako razdoblje doprinosa, nakon savjetovanja s ESB‑om ili nacionalnim nadležnim tijelima te u uskoj suradnji s nacionalnim sanacijskim tijelima, izračunava godišnji doprinos koji mora platiti svaka institucija, na temelju godišnje ciljne razine Fonda ( 23 ).

39. Člankom 6. Provedbene uredbe 2015/81 predviđa se da SRB određuje formate i načine prikazivanja podataka koje institucije trebaju upotrebljavati za dostavljanje informacija nužnih za potrebe izračuna godišnjih doprinosa s ciljem poboljšanja usporedivosti dostavljenih informacija i učinkovitosti obrade primljenih informacija. SRB je postupno počeo provoditi tu nadležnost kako bi organizirao podatke koje prikupljaju nacionalna sanacijska tijela ( 24 ).

40. U toj pripremnoj fazi nacionalna sanacijska tijela, slijedeći upute SRB‑a, samo prikupljaju podatke kreditnih institucija i prenose ih SRB‑u te se pritom koriste prethodno navedenim formatima i načinima prikazivanja. „Uska suradnja” nacionalnih sanacijskih tijela, na koju se upućuje u članku 70. stavku 2. Uredbe o SRM‑u, ograničava se na takvu aktivnost.

41. Nacionalna sanacijska tijela ne provode nikakvo ispitivanje koje se sastoji od analize ili obrade podataka (tako je to na raspravi pojasnila Talijanska središnja banka) niti SRB‑u dostavljaju bilo kakav prijedlog odluke ( 25 ). Djelovanje nacionalnih sanacijskih tijela samo je operativna podrška.

42. Na temelju podataka koji se odnose na institucije pod nadzorom SSM‑a i SRM‑a, SRB odlučuje o tome koje ex ante doprinose svaka od njih treba uplatiti SRF‑u. Tu odluku može donijeti isključivo SRB, s obzirom na to da, u okviru Jedinstvenog fonda za sanaciju s europskom ciljnom razinom, godišnji pojedinačni doprinos institucija s odobrenjem za rad na državnim područjima svih država članica sudionica ovisi o doprinosima svih institucija na koje se primjenjuje jedinstveni sanacijski mehanizam ( 26 ).

43. Nacionalna sanacijska tijela stoga ne mogu izračunati godišnje doprinose SRF‑u, što je odluka koja se samo može pripremiti centralizirano. Postotak ukupnog godišnjeg doprinosa SRF‑u treba utvrditi SRB kao jedina agencija Unije koja raspolaže ukupnim agregiranim podacima, s depozitima svih institucija, i informacijama koje omogućavaju točno određivanje njihova čimbenika rizika. Stoga samo SRB raspolaže svim nužnim elementima za utvrđivanje redovnih doprinosa SRF‑u, a to je zadaća koju obavlja svake godine ( 27 ).

44. Štoviše, SRB svoju odluku o redovnim doprinosima SRF‑u donosi na izvršnoj, a ne plenarnoj sjednici, zbog čega na njoj čak ni ne sudjeluju predstavnici nacionalnih sanacijskih tijela ( 28 ).

45. Nakon što SRB utvrdi iznos godišnjih doprinosa za svaku instituciju, člankom 5. Provedbene uredbe 2015/81 određuje se da obavješćuje nadležna nacionalna sanacijska tijela o svojim odlukama o izračunu godišnjih doprinosa institucija s odobrenjem za rad na njihovim državnim područjima. Posljednja karika u tom lancu, koja je već isključivo instrumentalne prirode, jest da nacionalna sanacijska tijela obavješćuju svaku instituciju pod njihovom nadležnošću o „odluci Odbora o izračunu godišnjeg doprinosa koji treba platiti ta institucija”.

46. SRB ne obavješćuje izravno svaku kreditnu instituciju o iznosu njezina godišnjeg doprinosa SRF‑u. Ponavljam, navedenu obavijest dostavljaju nacionalna sanacijska tijela, ali je u članku 5. Provedbene uredbe 2015/81 izričito navedeno da se obavijest odnosi na „odlu[ku] [SRB‑a]”.

47. Taj postupak obavješćivanja ne može se smatrati preprekom tomu da se odluka SRB‑a smatra onime što ona i jest, odnosno, prava „odluka” u smislu članka 288. UFEU‑a četvrtog stavka, s obzirom na to da se njome nominalno zasebno izračunava iznos koji svaka kreditna institucija treba platiti na ime godišnjeg doprinosa SRF‑u.

48. Talijanska središnja banka, kao nacionalno sanacijsko tijelo, imala je u odnosu s Iccreom Bancom u pogledu odluka SRB‑a SRB/ES/SRF/2016/06 i SRB/ES/SRF/2016/13 samo funkciju tijela koje dostavlja obavijest o potonjim odlukama, čiji sadržaj Talijanska središnja banka niti utvrđuje niti nadzire. Nacionalna sanacijska tijela nisu nadležna za izmjenu iznosa redovnih doprinosa SRF‑u, što je ovlast koju ima SRB, te ne raspolažu nužnim podacima za provedbu navedenih izmjena ( 29 ).

49. Ne slažem se s tezom koju je SRB (uz određene nejasnoće) zagovarao na raspravi i koju je iznio pred Općim sudom ( 30 ), a prema kojoj su njegove odluke o godišnjim doprinosima SRF‑u upućene nacionalnim sanacijskim tijelima i nemaju nikakav pravni učinak na kreditne institucije. Naime, SRB tvrdi da su njegove odluke iz 2016. upućene nacionalnim sanacijskim tijelima i da su ona donijela nacionalne upravne akte koji su sadržavali iznos godišnjih doprinosa SRF‑u svake institucije, pri čemu se jedino ti akti mogu pobijati pred nacionalnim sudovima.

50. SRB je na raspravi ustrajao na tome da on i nacionalna sanacijska tijela dijele nadležnost za donošenje odluka o godišnjim doprinosima SRF‑u. Prema njegovu mišljenju, riječ je o složenom upravnom postupku u kojem nacionalna sanacijska tijela provode konačnu naplatu navedenih doprinosa ( 31 ). Budući da se u presudi Berlusconi i Fininvest zagovara jedinstven sudski nadzor u tim postupcima, SRB smatra prikladnim, u svrhu veće sudske zaštite i učinkovite pravne sigurnosti, da sudski nadzor provode nacionalna tijela.

51. Čini mi se da argumentacija SRB‑a, koja se radikalno protivi Komisijinoj argumentaciji, nije uvjerljiva te je pridonijela nastanku nesigurnosti u pogledu obilježja odluka u kojima su utvrđeni godišnji doprinosi SRF‑u i mogućnosti njihova sudskog nadzora. Tužbe za poništenje koje se vode pred Općim sudom i praksa nacionalnih sanacijskih tijela pokazuju da je ovdje riječ o složenoj situaciji ( 32 ) koju hitno treba razjasniti.

52. Razlozi koje sam ranije naveo navode me na zaključak da isključivu ovlast za odlučivanje u tom složenom upravnom postupku ima SRB. Upravo zato što je riječ o odluci tijela Unije, člankom 86. stavkom 2. Uredbe o SRM‑u predviđa se da države članice i institucije Unije, kao i sve fizičke ili pravne osobe, mogu pokrenuti postupak pred Sudom protiv odluka SRB‑a u skladu s člankom 263. UFEU‑a ( 33 ).

53. Suprotno navodima Iccree Bance, ta se tvrdnja ne može dovesti u pitanje time što se u uvodnoj izjavi 120. Uredbe o SRM‑u upućuje na postupanje nacionalnih pravosudnih tijela.

54. U toj se uvodnoj izjavi upućuje na nadzor nacionalnih sudova nad odlukama nacionalnih sanacijskih tijela u područjima u kojima im Uredba o SRM‑u dodjeljuje ovlast za odlučivanje. To vrijedi za akte koje nacionalna sanacijska tijela izdaju u pogledu redovnih doprinosa FNR‑u, koje manje značajne kreditne institucije, koje nisu uključene u SSM ni u SRM, trebaju platiti svake godine.

55. Stoga, uzimajući u obzir, kao temelj, logiku iz presude Berlusconi i Fininvest, smatram da je isključivo na Sudu nadzor zakonitosti odluka SRB‑a i postupanja nacionalnih sanacijskih tijela koja surađuju u tom složenom upravnom postupku.

2. Primjena sudske prakse uspostavljene presudom TWD Textilwerke Deggendorf

56. U sudskoj praksi uspostavljenoj presudom TWD Textilwerke Deggendorf, koja je nedavno potvrđena presudom Georgsmarienhütte i dr. ( 34 ), utvrđeno je da fizička ili pravna osoba koja ima nespornu aktivnu legitimaciju za podnošenje tužbe za poništenje protiv odluke tijela Unije gubi mogućnost preispitivanja valjanosti navedene odluke pred nacionalnim sudovima ako propusti rok od dva mjeseca i unutar njega Općem sudu ne podnese tužbu za poništenje. Time se štiti pravna sigurnost i daje prednost tužbi za poništenje u odnosu na prethodno pitanje o ocjeni valjanosti, kao primjeren postupovni način za provedbu nadzora zakonitosti nad odlukama tijelâ Unije.

57. U sporu koji se odnosi na redovne doprinose SRF‑u za 2016., Iccrea Banca je 28. srpnja 2017. Općem sudu podnijela tužbu za poništenje protiv Odluke SRB‑a SRB/ES/SRF/2016/06 od 15. travnja 2016., ali nije osporila Odluku SRB‑a SRB/ES/SRF/2016/13 od 20. svibnja 2016., u kojoj su ispravljeni ex ante doprinosi SRF‑u za 2016.

58. Opći je sud tu tužbu smatrao nedopuštenom jer je podnesena izvan roka predviđenog u članku 263. šestom stavku UFEU‑a ( 35 ).

59. Čini mi se da aktivna legitimacija Iccree Bance za (pravodobno) podnošenje te tužbe za poništenje nije sporna jer je ta institucija svojim imenom navedena u prilogu Odluci, pri čemu je u njemu isto tako naznačen iznos koji je trebala platiti na ime redovnih doprinosa SRF‑u za 2016. ( 36 ), što upućuje na njezinu izravnu i pojedinačnu uključenost.

60. Stoga, primjena sudske prakse uspostavljene presudom TWD Textilwerke Deggendorf navodi na zaključak da je Iccrea Banca izgubila mogućnost preispitivanja valjanosti odluka SRB‑a o redovnim doprinosima SRF‑u za 2016. pred nacionalnim sudovima u sporu pokrenutom protiv obavješćivanja o tim odlukama, koje je izvršilo nacionalno sanacijsko tijelo ( 37 ).

61. Ne utvrđujem ni nacionalni akt za provedbu odluka SRB‑a koji bi Iccrea Banca mogla pobijati pred nacionalnim sudovima i na temelju kojeg bi neizravno mogla dovesti u pitanje valjanost odluka SRB‑a upućivanjem zahtjeva za prethodnu odluku o ocjeni valjanosti ( 38 ). Obavijesti o dvjema odlukama SRB‑a o doprinosima SRF‑u za 2016. ne mogu se smatrati aktima Talijanske središnje banke koji se mogu pobijati. U glavnom se postupku osporava zakonitost akta o kojem je dostavljena obavijest, ali ne i postojanje povreda ili nepravilnosti u pogledu samog obavješćivanja.

62. Prethodno navedeno potvrđuje se sudskom praksom uspostavljenom presudom Foto‑Frost ( 39 ), kojom se nacionalnom sudu onemogućava da akt tijela Unije proglasi nevaljanim i da donese bilo koju vrstu odluke koja je protivna tom aktu ili kojom se sprečava njegova primjena ( 40 ). Nacionalni sud, stoga, odluke SRB‑a o doprinosima SRF‑u za 2016. ne može proglasiti nevaljanima niti donijeti bilo koju drugu mjeru kojom bi se otežala ili izmijenila njihova primjena.

63. Ukratko, prethodna su pitanja nedopuštena u dijelu u kojem se odnose na odluke SRB‑a o doprinosima SRF‑u za 2016., o kojima je Talijanska središnja banka obavijestila Iccreu Bancu, te na njega treba odgovoriti samo u pogledu odluka koje se odnose na doprinose talijanskom FNR‑u.

C. Analiza merituma: Redovni doprinosi kreditnih zadruga fondovima za sanaciju banaka

64. Sud koji je uputio zahtjev želi znati jesu li za izračun redovnih doprinosa FNR‑u obveze koje takozvana banka „druge razine” ima u odnosu na ostale banke u sustavu BCC‑a obuhvaćene iznimkama iz članka 5. stavka 1., osobito točaka (a) i (f) Delegirane uredbe 2015/63.

65. Tom se odredbom određuje da se doprinosi izračunavaju isključenjem unutargrupnih obveza koje proizlaze iz transakcija koje institucija sklapa s drugom institucijom koja pripada istoj grupi (točka (a)) i obveza koje odgovaraju promotivnim kreditima (točka (f)). U međusobno povezanom sustavu BCC‑a, kao što je to onaj Iccree Bance, odgovor ovisi o tome kako su uređeni njihovi odnosi.

66. Opće je pravilo (članak 103. stavak 2. Direktive 2014/59) da je „[d]oprinos svake institucije razmjeran […] iznosu njezinih obveza (isključujući regulatorni kapital) umanjenom za osigurane depozite u odnosu na ukupne obveze (isključujući regulatorni kapital) umanjene za osigurane depozite svih institucija s odobrenjem za rad na državnom području države članice”. U odredbi se također navodi da se „[t]i doprinosi usklađuju […] razmjerno profilu rizičnosti institucija u skladu s kriterijima usvojenima u skladu sa stavkom 7.”.

67. Posljedično, ključni element za utvrđivanje iznosa redovnog doprinosa kreditne institucije FNR‑u njezina je obveza. Iznos te obveze upotrebljava se za izračun doprinosa jer zbroj obveza institucije odražava rizik koji ona predstavlja za navedeni FNR. Iznos redovnog doprinosa u načelu proizlazi iz primjene određenog postotka na vrijednost obveze svake kreditne institucije, pri čemu se tako utvrđuje osnovica za plaćanje davanja.

68. Međutim, to se (aritmetičko) opće pravilo ispravlja, u skladu s člankom 103. stavkom 2., in fine, Direktive 2014/59, dodatnim tehničkim čimbenikom odnosno profilom rizičnosti institucija.

69. Na temelju stavka 7. te odredbe Komisija je ovlaštena „donijeti delegirane akte u skladu s člankom 115. radi pobližeg određivanja pojma prilagođavanja doprinosa razmjerno profilu rizičnosti institucije”. Može uzeti u obzir, među ostalim čimbenicima ( 41 ), „izloženost institucije riziku, uključujući važnost njezinih aktivnosti trgovanja, njezina izvanbilančna izlaganja riziku i njezin stupanj zaduženosti”.

70. Komisija je tu ovlast iskoristila kada je donijela Delegiranu uredbu 2015/63, kojom se uređuje metodologija za izračun doprinosa kreditnih institucija FNR‑ovima i prilagođavanje profilu rizičnosti institucija. U njezinu se članku 4. ponavlja da nacionalna sanacijska tijela izračunavaju godišnje redovne doprinose s obzirom na obveze kreditnih institucija, prilagođene njihovu profilu rizičnosti, i na temelju: – godišnje ciljne razine FNR‑a, koja 2024. treba doseći 1 % depozita; i – prosječnog iznosa osiguranih depozita u prethodnoj godini, koji se izračunava tromjesečno, za sve institucije s odobrenjem za rad na njihovu državnom području.

71. Člankom 5. Delegirane uredbe 2015/63 predviđa se „[p]rilagodba osnovnog godišnjeg doprinosa riziku” te se u njegovu stavku 1. utvrđuje da se doprinos iz članka 103. stavka 2. Direktive 2014/59 izračunava isključenjem različitih vrsta obveza. Među potonjim obvezama postoje dvije koje su relevantne za ovaj predmet: unutargrupne obveze i obveze koje odgovaraju promotivnim kreditima.

72. Sud koji je uputio zahtjev pita mogu li se, u de facto bankovnim grupama, kao što je to ona Iccree Bance, obveze između središnje institucije i povezanih BCC‑ova smatrati unutargrupnim obvezama. Ako ne mogu, još pita može li se na njih, po analogiji, primijeniti isključenje predviđeno za obveze koje odgovaraju promotivnim kreditima.

73. Iccrea Banca smatra da su obveze središnje institucije iz sustava kreditnih zadruga prema njezinim BCC‑ovima unutargrupne obveze ili da ih, ako ne postoje, treba izjednačiti s obvezama koje odgovaraju promotivnim kreditima. Talijanska središnja banka, Komisija te talijanska i španjolska vlada zagovaraju suprotnu tezu s kojom se slažem jer je ona, prema mojem mišljenju, najusklađenija s tekstom i ciljem članka 5. stavka 1. Delegirane uredbe 2015/63.

1. Unutarnje obveze sustava kreditnih zadruga nisu unutargrupne obveze

74. U skladu s člankom 5. stavkom 1. točkom (a) Delegirane uredbe 2015/63, među obvezama upotrijebljenim za izračun osnovnog godišnjeg doprinosa isključuju se „unutargrupne obveze koje proizlaze iz transakcija koje institucija sklapa s drugom institucijom koja pripada istoj grupi, ako su ispunjeni svi sljedeći uvjeti: i. obje institucije imaju poslovni nastan u Uniji; ii. obje institucije u cijelosti su obuhvaćene istim konsolidiranim nadzorom u skladu s člancima 6. do 17. Uredbe (EU) br. 575/2013 te podliježu odgovarajućim centraliziranim postupcima procjene, mjerenja i kontrole rizika; i iii. ne postoji tekuća ili predvidiva značajna praktična ili pravna prepreka za promptnu otplatu dospjele obveze”.

75. Stoga je isključenje unutargrupnih obveza primjenjivo samo na transakcije među institucijama iste bankovne grupe.

76. Članak 3. Delegirane uredbe 2015/63 odnosi se, radi njezine provedbe, na definicije iz Direktive 2014/59. U članku 2. stavku 1. točki 26. potonje direktive grupa se definira kao „matično društvo i njegova društva kćeri” te se u njegovim točkama 5. i 6. upućuje na definicije društva kćeri i matičnog društva iz članka 4. Uredbe br. 575/2013. U potonjoj se uredbi pak upućuje na Direktivu 83/349/EEZ ( 42 ), koja je stavljena izvan snage Direktivom 2013/34 ( 43 ), u čijem su članku 2. točkama 9. i 10. definirani matično poduzeće („poduzeće koje kontrolira jedno ili više poduzeća kćeri”) i poduzeće kći („poduzeće koje je pod kontrolom matičnog poduzeća, uključujući sva poduzeća kćeri krajnjeg matičnog poduzeća”).

77. Iz tih unakrsnih upućivanja proizlazi da je riječ o bankovnoj grupi kad matično društvo kontrolira institucije kćeri. Nadzor de iure odražava se, među ostalim, u većini glasačkih prava; pravu imenovanja ili opozivanja većine članova administrativnog tijela, pravu upravljanja ili nadzora drugog poduzeća i pravu izvršavanja prevladavajućeg utjecaja na poduzeće kćer u skladu s ugovorom sklopljenim s tim poduzećem ili u skladu s odredbama osnivačkog akta ili statuta tog poduzeća. Grupa obvezno mora imati na raspolaganju konsolidirane financijske izvještaje i konsolidirano izvješće poslovodstva same grupe, što je zadaća koja se također nalaže kad matično poduzeće ima nadzor de facto nad poduzećima kćerima ( 44 ).

78. Čini se da se na temelju podataka iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne može zaključiti da je Iccrea Banca, na datume koji su ovdje relevantni, izvršavala izravni nadzor ili nadzor de facto nad BCC‑ovima s kojima je bila povezana ( 45 ). Razmatranja koja ću iznijeti u nastavku temelje se na toj pretpostavci. U svakom je slučaju, na sudu je koji je uputio zahtjev da ocijeni činjenice i odnose između različitih institucija.

79. Iz funkcija koje Iccrea Banca obavlja za BCC‑ove s kojima je povezana nije razvidno postojanje nadzora koji ona provodi nad njima, a koji bi se mogao izjednačiti s nadzorom koji matično društvo provodi nad društvima kćerima.

80. Naime, prema odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ( 46 ), Iccrea Banca puka je tehnička i financijska „poveznica” između BCC‑ova te talijanskog i inozemnog sustava kreditiranja. BCC‑ovima pruža prekogranične usluge plaćanja, usluge automatizacije novčanih transakcija, namire i skrbništva vrijednosnih papira, kao i druge usluge financijske prirode, s obzirom na to da djeluje kao glavno financijsko tijelo sustava BCC‑a, te čak upravlja njegovom likvidnosti ( 47 ).

81. Međutim, Talijanska središnja banka osporava tvrdnju Iccree Bance prema kojoj, bez njezina posredstva, BCC‑ovi ne bi mogli pojedinačno pristupiti dugoročnim operacijama refinanciranja (Targeted Long Term Refinancing Operations; u daljnjem tekstu: TLTRO) kod ESB‑a.

82. Osim toga, među kumulativnim uvjetima koji se člankom 5. stavkom 1. zahtijevaju za isključenje unutargrupnih obveza iz izračuna redovnih doprinosa FNR‑u nalazi se uvjet da institucija u cijelosti bude obuhvaćena istim konsolidiranim nadzorom u skladu s člancima 6. do 17. Uredbe br. 575/2013 te da podliježe odgovarajućim centraliziranim postupcima procjene, mjerenja i kontrole rizika.

83. Međutim, na temelju informacija pruženih Sudu (potvrđenih na raspravi), zaključuje da Iccrea Banca i BCC‑ovi s kojima surađuje nisu obuhvaćeni konsolidiranim nadzorom poput jedinstvene bankovne grupe u okviru SSM‑a. Nisu obuhvaćeni ni iznimkom od nadzora na pojedinačnoj osnovi, na temelju članka 7. stavka 1. Uredbe br. 575/2013.

84. U skladu s potonjom odredbom, nadležna tijela mogu nadzor na pojedinačnoj osnovi ne primijeniti na bilo koje društvo kćer institucije ako se i za društvo kćer i za instituciju zahtijeva odobrenje za rad i nadzor od strane dotične države članice, a društvo kći je uključeno u nadzor na konsolidiranoj osnovi institucije koja je matično društvo, te ako su ispunjeni strogi uvjeti ( 48 ), kako bi se osigurala adekvatna raspodjela regulatornog kapitala između matičnog društva i društva kćeri.

2. Unutarnje obveze sustava kreditnih zadruga ne mogu se izjednačiti s obvezama koje odgovaraju promotivnim kreditima

85. Na temelju članka 5. stavka 1. točke (f) Delegirane uredbe 2015/63 među obvezama upotrijebljenim za izračun osnovnog doprinosa isključuju se „u slučaju institucija koje posluju u području promotivnih kredita, obveze institucije posrednika prema početnoj ili drugoj banci koja odobrava promotivne kredite ili drugoj instituciji posredniku i obveze izvorne banke koja odobrava promotivne kredite prema njezinim partnerima koji sudjeluju u financiranju, u mjeri u kojoj iznos tih obveza odgovara iznosu promotivnih kredita te institucije”.

86. Iccrea Banca nije obuhvaćena tom iznimkom ni sa subjektivnog ni s objektivnog stajališta zbog sljedećeg: – Nije banka koja odobrava promotivne kredite ( 49 ). – Ne odobrava promotivne kredite u smislu članka 3. točke 28. Delegirane uredbe 2015/63, pod nekonkurentnim i neprofitnim uvjetima. – Kreditna je institucija pod nadzorom privatnih dioničara, a ne pod nadzorom talijanske države ili uprave. – Ne ispunjava ciljeve nijedne javne uprave.

87. Kreditiranje i prijenosi koje Iccrea Banca izvršava u korist BCC‑ova s kojima je povezana (kao i s trećim osobama) stoga nemaju element razvoja ili promicanja ciljeva javne uprave niti imaju njezinu potporu.

88. U tim uvjetima, primjenom iznimke predviđene u članku 5. stavku 1. točki (f) Delegirane uredbe 2015/63 dala bi se prednost Iccrei Banci u odnosu na druge privatne banke, čime bi se narušilo tržišno natjecanje.

89. Dodajem da, kao što to tvrdi talijanska vlada, sudjelovanje Iccree Bance u operacijama TLTRO‑a kod ESB‑a uopće nije povezano s promotivnim kreditima; ESB to financiranje pruža po tržišnim kamatnim stopama i na konkurentnim dražbama.

3. Usko tumačenje iznimki iz članka 5. stavka 1. Delegirane uredbe 2015/63

90. Iz onoga što sam upravo naveo proizlazi da obveze Iccree Bance prema BCC‑ovima s kojima je povezana nisu obuhvaćene iznimkama predviđenima u članku 5. stavku 1. Delegirane uredbe 2015/63 za izračun redovnih doprinosa FNR‑u.

91. Međutim, sud koji je uputio zahtjev i Iccrea Banca predlažu da je moguće široko ili analogno tumačenje tih iznimki, pa čak i stvaranje novog tumačenja u okviru sudske prakse, na način da se unutarnje obveze središnje institucije sustava kreditnih zadruga prema institucijama koje čine taj sustav ne uzimaju u obzir za izračun redovnih doprinosa.

92. Taj prijedlog ne treba prihvatiti.

93. Poput svih iznimki, iznimke iz članka 5. stavka 1. Delegirane uredbe 2015/63 treba usko tumačiti kako se ne bi narušilo prevladavajuće opće pravilo.

94. Izuzimanjem unutargrupnih obveza odražava se međusobna povezanost subjekata grupe te se nastoji izbjeći dvostruko uračunavanje unutargrupnih izloženosti. To izuzeće podliježe ispunjavanju strogih uvjeta ( 50 ), kojima se sprečava isključivanje obveza iz osnovice za izračun doprinosa ako ne postoji jamstvo da bi unutargrupne kreditne izloženosti bile pokrivene ako se financijsko zdravlje grupe pogorša ( 51 ).

95. U slučaju grupa kreditnih zadruga, poput Iccree Bance i BCC‑ova koji su s njome povezani, zakonodavac Unije smatrao je da ne postoji jamstvo da bi unutargrupne kreditne izloženosti bile pokrivene ako se financijsko zdravlje grupe pogorša. Zbog toga je odlučio da takve obveze neće isključiti iz onih upotrijebljenih za izračun redovnih doprinosa, što znači da te obveze nisu navedene u članku 5. stavku 1. Delegirane uredbe 2015/63.

96. Kao što je logično, Sud ne može mijenjati taj odabir zakonodavca Unije, osim u slučaju da se osporavala njegova valjanost, što je zahtjev koji nisu podnijeli ni sud koji je uputio zahtjev ni stranke u ovom postupku.

IV. Zaključak

97. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na pitanja koja je uputio Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija) odgovori kako slijedi: „1. Prethodna pitanja nedopuštena su u dijelu u kojem se odnose na odluke Jedinstvenog sanacijskog odbora u vezi s doprinosima Jedinstvenom fondu za sanaciju za 2016., o kojima je Talijanska središnja banka obavijestila Iccreu Bancu SpA Istituto Centrale del Credito Cooperativo. Te se odluke isključivo mogu pobijati pred Sudom, pri čemu nacionalni sudovi nisu nadležni za njihovo poništenje. 2. Što se tiče odluka Talijanske središnje banke koje se odnose na doprinose nacionalnom sanacijskom fondu, iznimke predviđene u članku 5. stavku 1., osobito točkama (a) i (f) Delegirane uredbe Komisije (EU) 2015/63 od 21. listopada 2014. o dopuni Direktive 2014/59/EU Europskog parlamenta i Vijeća u vezi s ex ante doprinosima aranžmanima financiranja sanacije, nisu primjenjive na unutarnje obveze sustava kreditnih zadruga poput sustava koji se analizira u ovom sporu. Te obveze treba uzeti u obzir za izračun redovnih doprinosa navedenom nacionalnom sanacijskom fondu.”

( 1 ) Izvorni jezik: španjolski

( 2 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o uspostavi okvira za oporavak i sanaciju kreditnih institucija i investicijskih društava te o izmjeni Direktive Vijeća 82/891/EEZ i direktiva 2001/24/EZ, 2002/47/EZ, 2004/25/EZ, 2005/56/EZ, 2007/36/EZ, 2011/35/EU, 2012/30/EU i 2013/36/EU te uredbi (EU) br. 1093/2010 i (EU) br. 648/2012 Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2014., L 173, str. 190. i ispravak SL 2015., L 216, str. 9.)

( 3 ) Mišljenje od 26. lipnja 2019. (u daljnjem tekstu: mišljenje State Street Bank International)

( 4 ) Delegirana uredba Komisije od 21. listopada 2014. o dopuni Direktive 2014/59/EU Europskog parlamenta i Vijeća u vezi s ex ante doprinosima aranžmanima financiranja sanacije (SL 2015., L 11, str. 44. i ispravak SL 2017., L 156, str. 38.)

( 5 ) Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 15. srpnja 2014. o utvrđivanju jedinstvenih pravila i jedinstvenog postupka za sanaciju kreditnih institucija i određenih investicijskih društava u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma i Jedinstvenog fonda za sanaciju te o izmjeni Uredbe (EU) br. 1093/2010 (SL 2014., L 225, str. 1. i ispravak SL 2015., L 101, str. 62.; u daljnjem tekstu: Uredba o SRM‑u)

( 6 ) Uredba Vijeća od 19. prosinca 2014. o utvrđivanju jedinstvenih uvjeta primjene Uredbe (EU) br. 806/2014 Europskog parlamenta i Vijeća u vezi s ex ante doprinosima Jedinstvenom fondu za sanaciju (SL 2015., L 15, str. 1.)

( 7 ) Decreto legislativo 16 novembre 2015, n. 180. Attuazione della direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE), n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio (GURI br. 267 od 16. studenoga 2015.) (u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 180/2015)

( 8 ) Na temelju Testa Unico Bancario iz 1993. (pročišćeni tekst Zakona o bankama iz 1993.) „Casse Rurali e Artigiane” (Fondovi za ruralni razvoj i obrte) postali su „Banche di Credito Cooperativo” (kreditne zadruge).

( 9 ) Navedene su odluke sljedeće:

– Odluka br. 1249264/15 od 24. studenoga 2015., koja se odnosi na plaćanje redovnog doprinosa FNR‑u za 2015.;

– Odluka br. 1262091/15 od 26. studenoga 2015., koja se odnosi na plaćanje izvanrednog doprinosa FNR‑u za 2015.;

– Odluka br. 1547337/16 od 29. prosinca 2016. kojom je Talijanska središnja banka obavijestila Iccreu Bancu o obvezi plaćanja dvaju dodatnih godišnjih obroka FNR‑u u 2016. kao posljedici sanacijskog programa koji su donijeli Banca delle Marche s.p.a., Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio s.c.p.a., Cassa di Risparmio della Provincia di Chieti s.p.a. i Cassa di Risparmio di Ferrara s.p.a.;

– Odluka br. 333162/17 od 14. ožujka 2017., koja se odnosi na plaćanje 36687705 eura dodatnih doprinosa FNR‑u za 2016.;

– Odluka br. 334520/17 od 14. ožujka 2017., koja se odnosi na plaćanje dodatka doprinosima za 2015. FNR‑u, koje se pripisuje otplati posrednika koji je izvršio prekomjerno plaćanje na ime svojih doprinosa FNR‑u za 2015.;

– Odluka br. 585821/16 od 3. svibnja 2016., koja se odnosi na plaćanje doprinosa SRF‑u za 2016.;

– Odluka br. 709417/16 od 27. svibnja 2016., koja se odnosi na ispravak doprinosa SRF‑u za 2016., čije se plaćanje zahtijevalo prethodnom odlukom.

( 10 ) Isto tako, tražila je suspenziju njihove učinkovitosti, da joj se vrate neopravdano plaćeni iznosi te da joj se isplati naknada štete.

( 11 ) Poziva se na istek roka za podnošenje tužbe, nedopuštenost tužbe zbog propuštanja dostave barem jednoj od zainteresiranih stranaka, nepostojanje njegove pasivne legitimacije, nepostojanje aktivne legitimacije i pravnog interesa tužitelja.

( 12 ) Vidjeti bilješku 9.

( 13 ) Odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, točka 4.1.

( 14 ) Dodatni doprinosi nisu predviđeni pravilima Unije te su uvedeni kako bi se nadopunila sredstva FNR‑a kada su bila nedovoljna kao posljedica provedenih sanacijskih postupaka. Talijanska središnja banka može ih naplaćivati od 2016., na temelju članka 1. Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato, legge di stabilità 2016 (Zakon o stabilnosti iz 2016., GURI br. 302 od 30. prosinca 2015.) i članka 25. Decreto‑legge 23 dicembre 2016, n.o 237, recante disposizioni urgenti per la tutela del risparmio nel settore creditizio (Uredba sa zakonskom snagom br. 237 od 23. prosinca 2016., GURI br. 299 od 23. prosinca 2016.), koji je nakon izmjena pretvoren u Zakon br. 15 od 17. veljače 2017. (GURI br. 43 od 21. veljače 2017.).

( 15 ) Kao što je logično, nije na Sudu da odlučuje o ostalim razlozima nedopuštenosti postupovne prirode koji su navedeni u tužbama protiv tih odluka Talijanske središnje banke.

( 16 ) Presuda od 19. prosinca 2018. (C‑219/17, u daljnjem tekstu: presuda Berlusconi i Fininvest, EU:C:2018:1023)

( 17 ) Presuda od 9. ožujka 1994. (C‑188/92, u daljnjem tekstu: presuda TWD Textilwerke Deggendorf, EU:C:1994:90, t. 17.)

( 18 ) Presuda od 18. prosinca 2007., Švedska/Komisija (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, t. 93. i 94.) i presuda Berlusconi i Fininvest, t. 43.

( 19 ) Presuda Berlusconi i Fininvest, t. 44. Vidjeti po analogiji presudu od 22. listopada 1987., Foto‑Frost (314/85, EU:C:1987:452, t. 17.).

( 20 ) Mišljenje od 27. lipnja 2018. (C‑219/17, EU:C:2018:502, t. 60. do 63.)

( 21 ) Sudjelovanje nacionalnih tijela u tim je postupcima, uostalom, na manje istaknutoj kvalitativnoj razini nego u postupcima predviđenim za izdavanje odobrenja za stjecanje kvalificiranih udjela.

( 22 ) U prvoj je odluci iznos godišnjeg doprinosa Iccrea Bance SRF‑u za 2016. utvrđen na 18309577 eura, a u drugoj je odluci taj iznos smanjen na 18292713 eura.

( 23 ) Neka dodatna pojašnjenja o suradnji između SRB‑a i nacionalnih sanacijskih tijela uključena su u Decision of the Plenary Session of the Board SRB/PS/2016/07, of 28 June 2016 establishing the framework for the practical arrangements for the cooperation within the Single Resolution Mechanism between the single Resolution Board and the national resolution authorities, https://srb.europa.eu/sites/srbsite/files/srb_ps_2016_07.pdf.

( 24 ) Vidjeti informacije na stranici https://srb.europa.eu/en/content/data‑collection.

( 25 ) Postoji jasna razlika u odnosu na postupak za izdavanje odobrenja za kvalificirane udjele u kreditnim institucijama, koji je analiziran u presudi Berlusconi i Fininvest, s obzirom na to da je u njemu nacionalno tijelo (Talijanska središnja banka) ESB‑u dostavilo prijedlog odluke nakon prethodne faze ispitivanja. Stoga se logika iz presude Berlusconi i Fininvest prenosi, a fortiori, na slučajeve poput predmetnog.

( 26 ) Uvodna izjava 11. Provedbene uredbe 2015/81

( 27 ) Vidjeti podatke za izračun redovnih doprinosa SRF‑u za 2016., 2017., 2018. i 2019. na stranici https://srb.europa.eu/en/content/ex‑ante‑contributions-0.

( 28 ) Tako proizlazi iz zajedničkog tumačenja članaka 50., 53. i 54. Uredbe o SRM‑u.

( 29 ) SRB nastoji uskladiti praksu naplate koju provode nacionalna sanacijska tijela, kako je navedeno u njegovu Godišnjem izvješću, 2017., str. 39. U tom je izvješću navedeno da je „SRB, zajedno s nacionalnim sanacijskim tijelima, radio na usklađivanju postupka za obavješćivanje institucija o iznosima doprinosa. Zahvaljujući tom radu postignuta su dva cilja:

– ‚Odluka o glavnom izračunu’ iz 2017. Cilj te odluke bio je objasniti metodologiju upotrijebljenu za izračun ex ante doprinosa za 2017. Njome su preneseni pripremni akti povezani s izračunom koji je SRB izvršio u prethodnim fazama. Nacionalna sanacijska tijela dostavila su tu odluku svim institucijama, zajedno s obavijestima.

– ‚Usklađeni prilog’ zaseban za svaku instituciju. Tim su dokumentom institucijama pruženi temeljni ulazni podaci upotrijebljeni u izračunu, srednje vrijednosti izračuna i konačni doprinos. Sastavljen je u uskoj suradnji s nacionalnim sanacijskim tijelima.”

( 30 ) Rješenje od 19. studenoga 2018., Iccrea Banca/Komisija i SRB (T‑494/17, EU:T:2018:804, t. 26.) i tri rješenja donesena na isti dan u predmetima T‑661/16, Credito Fondiario/SRB, neobjavljeno, EU:T:2018:806; T‑14/17, Landesbank Baden‑Würtemberg/SRB, neobjavljeno, EU:T:2018:812 i T‑42/17, VR‑Bank Rheing‑Sieg/SRB, neobjavljeno, EU:T:2018:813. Opći sud nije trebao odlučivati o tezi SRB‑a ni u jednom od njih jer su tužbe za poništenje protiv odluka koje se odnose na doprinose SRF‑u za 2016. podnesene izvan roka.

( 31 ) Smatram da se na temelju članka 67. stavka 4. Uredbe o SRM‑u, kojim se nacionalnim sanacijskim tijelima dodjeljuje ovlast za prikupljanje i uplaćivanje godišnjih doprinosa u SRF, ne može tvrditi da nacionalna sanacijska tijela mogu utvrđivati godišnje doprinose SRF‑u. Nacionalna sanacijska tijela ovlaštena su prikupljati iznose koje je utvrdio SRB, za čiju je zakonitost odgovoran on, a ne sama nacionalna sanacijska tijela. Utjecaji na postupak naplate, ograničeni na vlastite formalnosti, mogu biti predmet tužbe pred nacionalnim sudovima.

( 32 ) Na primjer, španjolsko nacionalno sanacijsko tijelo, pod nazivom Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (Fond za uredno restrukturiranje banaka; FROB), u svojoj je obavijesti kreditnoj zadruzi, sličnoj Iccrei Banci, navelo da ona može pred Općim sudom pobijati odluke SRB‑a o doprinosima SRF‑u za 2016. Navedena je institucija podnijela tužbu za poništenje o kojoj se još odlučuje (predmet T‑323/16, Banco Cooperativo Español/SRB) pred Općim Sudom.

( 33 ) Njegov se sadržaj navodi u točki 6. ovog mišljenja. U uvodnoj izjavi 120. Uredbe o SRM‑u ponavlja se da je „Sud […] nadležan za provjeru zakonitosti odluka koje su u skladu s člankom 263. UFEU‑a donijeli [SRB], Vijeće i Komisija, kao i za utvrđivanje njihove izvanugovorne odgovornosti”.

( 34 ) Presude TWD Textilwerke Deggendorf, t. 17. i od 25. srpnja 2018., Georgsmarienhütte i dr. (C‑135/16, EU:C:2018:582, t. 14.)

( 35 ) U skladu s rješenjem od 19. studenoga 2018., Iccrea Banca/Komisija i SRB (T‑494/17, EU:T:2018:804), Iccrea Banca je putem dopisa Talijanske središnje banke od 3. svibnja 2016., koji je primila istog dana, saznala za postojanje odluke SRB‑a, u njemu je obaviještena da je SRB izračunao njezin ex ante doprinos SRF‑u za 2016. te joj je priopćen iznos koji duguje, ali je tek nakon više od godinu dana pokrenula postupak pred Općim sudom. Vidjeti točke 35. i 36. te odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku.

( 36 ) Činjenica da je SRB zagovarao nadležnost nacionalnih sudova za nadzor zakonitosti nad odlukama o redovnim doprinosima SRF‑u nije prepreka za donošenje tog zaključka.

( 37 ) „[M]ogućnost osobe da se u okviru tužbe podnesene pred nacionalnim sudom poziva na nevaljanost odredaba sadržanih u aktu Unije koji je temelj nacionalne odluke donesene u odnosu na njih pretpostavlja ili da je ta osoba na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a u propisanim rokovima također podnijela tužbu za poništenje tog akta Unije ili da ona to nije učinila jer nesumnjivo nije imala pravo podnošenja takve tužbe” (vidjeti u tom smislu presude od 17. veljače 2011., Bolton Alimentari, C‑494/09, EU:C:2011:87, t. 22. i 23.; od 28. ožujka 2017., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, t. 67. i od 25. srpnja 2018., Georgsmarienhütte i dr., C‑135/16, EU:C:2018:582, t. 17.).

( 38 ) „[P]retpostavka da fizička ili pravna osoba za osporavanje zakonitosti akta Unije mora podnijeti tužbu za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a, ako nesumnjivo ima aktivnu procesnu legitimaciju u smislu četvrtog stavka tog članka, ne dovodi u pitanje mogućnost te osobe da osporava zakonitost nacionalnih akata provedbe tog akta pred nadležnim nacionalnim sudovima” (presuda od 25. srpnja 2018., Georgsmarienhütte i dr., C‑135/16, EU:C:2018:582, t. 22.).

( 39 ) Presuda od 22. listopada 1987. (314/85, EU:C:1987:452, t. 15. do 18.); vidjeti i presude od 6. listopada 2015., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, t. 62.) i od 28. ožujka 2017., Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, t. 78. i 79.)

( 40 ) U istom smislu, „kada nacionalni sudovi odlučuju o sporazumima, odlukama ili postupanjima iz, među ostalim, članka 101. UFEU‑a, koji su već bili predmet Komisijine odluke, nacionalni sudovi ne mogu donositi odluke suprotne odluci koju je donijela Komisija”. „To se načelo također primjenjuje kada nacionalni sudovi odlučuju o tužbi za naknadu štete koja je posljedica zabranjenog sporazuma ili prakse čiju je suprotnost s člankom 101. UFEU–a utvrdila ta institucija” (presude od 14. prosinca 2000., Masterfoods i HB, C‑344/98, EU:C:2000:689, t. 52. i od 6. studenoga 2012., Otis i dr., C‑199/11, EU:C:2012:684, t. 50. i 51.).

( 41 ) Ostali čimbenici jesu: „(b) stabilnost i raznolikost izvora financiranja društva i neopterećenu imovinu s visokim stupnjem likvidnosti; (c) financijsko stanje institucije; (d) vjerojatnost da će institucija krenuti u sanaciju; (e) razin[a] do koje je institucija prethodno imala koristi od izvanrednih javnih financijskih potpora; (f) složenost strukture institucije i mogućnost njezine sanacije; (g) važnost institucije za stabilnost financijskog sustava ili ekonomije jedne države članice ili više država članica ili Unije; (h) činjenic[a] da je institucija dio institucionalnog sustava zaštite”.

( 42 ) Sedma direktiva Vijeća od 13. lipnja 1983. na temelju članka 54. stavka 3. točke (g) Ugovora o konsolidiranim financijskim izvještajima (SL 1983., L 193, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 17., svezak 1., str. 45.)

( 43 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o godišnjim financijskim izvještajima, konsolidiranim financijskim izvještajima i povezanim izvješćima za određene vrste poduzeća, o izmjeni Direktive 2006/43/EZ Europskog parlamenta i Vijeća i o stavljanju izvan snage direktiva Vijeća 78/660/EEZ i 83/349/EEZ (SL 2013., L 182, str. 19.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 17., svezak 3., str. 253.)

( 44 ) Vidjeti članak 22. stavke 1. i 2. Direktive 2013/34.

( 45 ) Talijanska središnja banka na raspravi je navela da su BCC‑ovi mogli integrirati bankovne grupe u Italiji tek nakon zakonodavne reforme koja je stupila na snagu 2019., odnosno te godine kada su Iccrea Banca i više BCC‑ova osnovali bankovnu grupu s odobrenjem kao takvim koje je izdao ESB.

( 46 ) Odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, točka 3.1.

( 47 ) Konkretno, Iccrea Banca BCC‑ovima pruža niz usluga za strukturirani pristup kolateraliziranom financiranju (cash pooling), u ESB‑u i na tržištu, u obliku kreditnih linija temeljem jamstava u vrijednosnim papirima. Tako svakom BCC‑u nudi mogućnost da provede operacije refinanciranja kod ESB‑a ili da pristupi financijskim tržištima.

( 48 ) Ti uvjeti su sljedeći:

„(a) ne postoje tekuće ili predvidive značajne praktične ili pravne prepreke za promptni prijenos regulatornog kapitala ili za otplatu obveza od strane matičnog društva;

(b) matično društvo ispunjava zahtjeve nadležnog tijela u vezi s razboritim upravljanjem društvom kćeri te je izjavilo, uz odobrenje nadležnog tijela, da jamči za obveze društva kćeri ili su rizici društva kćeri zanemarivi;

(c) postupci procjene, mjerenja i kontrole rizika matičnog društva obuhvaćaju društvo kćer;

(d) matično društvo ima više od 50 % glasačkih prava povezanih s udjelima u kapitalu društva kćeri ili ima pravo imenovati ili razriješiti većinu članova upravljačkog tijela društva kćeri.”

( 49 ) U skladu s člankom 3. točkom 27. Delegirane uredbe 2015/63, banka koja odobrava promotivne kredite znači „svaki poduzetnik ili subjekt koji je osnovala središnja država ili regionalna samouprava države članice, koji odobrava promotivne kredite pod nekonkurentnim i neprofitnim uvjetima s ciljem promoviranja ciljeva javne politike te države, pod uvjetom da ta država ima obvezu štititi ekonomsku osnovu poduzetnika ili subjekta i štititi njegovo redovno poslovanje tijekom njegova životnog vijeka, ili da za najmanje 90 % njegova početnog financiranja ili promotivnog kredita koji odobrava izravno ili neizravno jamči ta država”.

( 50 ) Svaki subjekt grupe treba imati poslovni nastan u Uniji, u cijelosti biti obuhvaćen istom konsolidacijom i podlijegati odgovarajućim centraliziranim postupcima procjene, mjerenja i kontrole rizika, osim ako postoji tekuća ili predvidiva značajna praktična ili pravna prepreka za promptnu otplatu dospjelih obveza.

( 51 ) Vidjeti uvodnu izjavu 8. i 9. Delegirane uredbe 2015/63.