MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

EVGENIJA TANCHEVA

od 29. listopada 2020. ( 1 )

Predmet C‑425/19 P

Europska komisija

protiv

Talijanske Republike,

Banca Popolare di Bari SCpA, nekadašnji Tercas‑Cassa di risparmio della provincia di Teramo SpA (Banca Tercas SpA),

Fondo interbancario di tutela dei depositi,

Banca d’Italia

„Žalba – Državna potpora – Mjera koju je privatnopravni međubankovni konzorcij usvojio u korist jednog od svojih članova – Definicija državne potpore – Pripisivost državi – Državna sredstva”

Sadržaj

I. Pravni okvir II. Pozadina postupka III. Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda IV. Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka V. Analiza A. Prvi žalbeni razlog, kojim se navodi da je Opći sud povrijedio članak 107. stavak 1. UFEU‑a u odnosu na teret dokazivanja koji Komisija ima pri dokazivanju da je mjera potpore pripisiva državi te da je dodijeljena putem državnih sredstava 1. Argumenti stranaka 2. Ocjena a) Dopuštenost b) Meritum 1) Uvodna zapažanja 2) Prvi dio prvog žalbenog razloga i) Prigovor u pogledu dokazivanja pripisivosti mjere potpore državi – Opći sud u pobijanoj presudi nije odredio viši dokazni standard u odnosu na mjeru potpore koju je poduzeo privatni subjekt, a ne javno poduzeće – Ako Sud zaključi da je Opći sud u pobijanoj presudi odredio viši dokazni standard koji se primjenjuje kada je mjeru potpore poduzeo privatni subjekt, morat će utvrditi da je Opći sud time počinio pogrešku koja se tiče prava – Ako Sud utvrdi da je prigovor u pogledu dokazivanja pripisivosti mjere potpore državi osnovan, taj prigovor svejedno treba odbiti kao bespredmetan ii) Prigovor u pogledu dokazivanja da je mjera potpore dodijeljena putem državnih sredstava 3) Drugi dio prvog žalbenog razloga B. Drugi žalbeni razlog, kojim se navodi iskrivljavanje nacionalnog prava i činjenica 1. Argumenti stranaka 2. Ocjena a) Dopuštenost b) Meritum VI. Troškovi VII. Zaključak

1. Europska komisija ovom žalbom od Suda zahtijeva da ukine presudu od 19. ožujka 2019., Italija i dr./Komisija (u daljnjem tekstu: pobijana presuda) ( 2 ), kojom je Opći sud poništio Odluku Komisije (EU) 2016/1208 od 23. prosinca 2015. o državnoj potpori koju je Italija dodijelila banci Tercas (u daljnjem tekstu: odluka u pitanju) ( 3 ).

2. Komisija je u spornoj odluci zaključila da mjere koje je privatnopravni međubankovni konzorcij, Fondo interbancario di tutela dei depositi (Međubankovni fond za osiguranje depozita) (u daljnjem tekstu: FITD), usvojio u korist Banca Tercas (Cassa di risparmio della Provincia di Teramo SpA) (u daljnjem tekstu: Tercas), a koje je središnja banka Talijanske Republike, Banca d’Italia (u daljnjem tekstu: Banka Italije), odobrila 7. srpnja 2014., čine nezakonitu i s unutarnjim tržištem nespojivu državnu potporu koju Talijanska Republika mora vratiti od njezina korisnika.

3. Opći je sud pobijanom presudom prihvatio tužbe za poništenje odluke u pitanju koje su podnijeli Talijanska Republika, Banca Popolare di Bari SCpA (u daljnjem tekstu: BPB) i FITD, uz obrazloženje da sporne mjere ne čine državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Prema navodu Općeg suda, nije ispunjen prvi uvjet koji mjera potpore mora ispunjavati da bi je se smatralo državnom potporom, jer mjere koje je FITD poduzeo u korist Tercasa nisu pripisive državi niti su dodijeljene putem državnih sredstava.

4. Budući da subjekt koji je dodijelio potporu nije državno tijelo niti javno poduzeće, nego privatni subjekt, to jest FITD, postavlja se pitanje može li se pripisivost državi mjera koje je taj subjekt poduzeo i njihovo financiranje putem državnih sredstava ocijeniti na isti način kao kada se radi o mjeri potpore koju je poduzelo, osobito, javno poduzeće, ili Komisija ima teži teret dokazivanja. To pitanje čini bit ove žalbe.

I. Pravni okvir

5. U skladu s člankom 96.ter talijanskog Zakona o bankama ( 4 ): „1. Banka Italije, uzimajući u obzir zaštitu deponenata i stabilnost bankovnog sustava: (a) priznaje sustave osiguranja depozita, odobravanjem njihovih statuta, ako ti sustavi nemaju obilježja koja bi mogla dovesti do neuravnotežene raspodjele rizika nesolventnosti u bankovnom sustavu; b) usklađuje poslovanje sustava osiguranja depozita s pravilima o bankovnim krizama kao i sa svojom nadzornom aktivnošću; […] d) odobrava intervencije sustava osiguranja depozita i isključenje banaka iz tih sustava; […]”

II. Pozadina postupka

6. Tercas je privatna banka koja svoje aktivnosti obavlja uglavnom u regiji Abruzzo u Italiji.

7. Na prijedlog Banke Italije, koja je utvrdila nepravilnosti u Tercasu, talijansko Ministarstvo gospodarstva i financija odlučilo je 30. travnja 2012. staviti Tercas pod posebnu upravu. Banka Italije imenovala je posebnog povjerenika za upravljanje Tercasom tijekom trajanja posebne uprave (u daljnjem tekstu: posebni povjerenik).

8. Posebni je povjerenik u listopadu 2013. započeo pregovore s BPB‑om, holding društvom privatne bankovne grupe koja svoje aktivnosti obavlja uglavnom na jugu Italije, koje je pokazalo zanimanje za sudjelovanje u povećanju Tercasova kapitala, pod uvjetom da se u Tercasu prethodno obavi revizija i da FITD u cijelosti namiri negativni kapital u toj banci.

9. Kako je navedeno u točki 2. ovog mišljenja, FITD je privatnopravni međubankovni konzorcij koji osigurava depozite svojih članova. Zbog prenošenja Direktive 94/19/EZ ( 5 ) u talijansko pravo, Banka Italije je 1996. priznala FITD kao jedan od sustava osiguranja depozita kojima je dopušteno poslovati u Italiji u skladu s pravilima te direktive.

10. U skladu s člankom 27. FITD‑ova statuta kako je glasio u vrijeme nastanka činjeničnog stanja u predmetnom slučaju (u daljnjem tekstu: FITD‑ov statut), FITD u slučaju prisilne likvidacije nekog od svojih članova intervenira na način da deponentima tog člana isplati depozite koje su kod njega uplatili, do najviše 100000 eura po deponentu.

11. Međutim, FITD u korist svojih članova može intervenirati ne samo na temelju osiguranja depozita deponenata spomenutog u prethodnoj točki (obvezna intervencija) nego i dobrovoljno, ako ta intervencija omogućuje smanjenje troškova koje bi njegovi članovi morali snositi zbog obveze osiguranja depozita (dobrovoljna intervencija).

12. Slijedom toga, u skladu s člankom 28. svojeg statuta, FITD umjesto isplate predviđene u okviru osiguranja depozita deponenata u slučaju prisilne likvidacije člana konzorcija može intervenirati u transakcije prijenosa aktive i pasive tog člana (alternativna dobrovoljna intervencija). Slično tomu, u skladu s člankom 29. tog statuta, FITD može, bez obzira na to je li postupak prisilne likvidacije formalno pokrenut, odlučiti da će intervenirati financiranjem, jamstvima, stjecanjem vlasničkih udjela ili na drugi način radi podrške svojem članu stavljenom pod posebnu upravu, kada postoje izgledi za oporavak i kada se očekuje manji trošak u odnosu na onaj koji bi nastao FITD‑ovom intervencijom u slučaju prisilne likvidacije tog člana (dobrovoljna mjera podrške ili preventivna mjera, poput intervencije u korist Tercasa).

13. Na zahtjev Tercasova posebnog povjerenika na temelju članka 29. FITD‑ova statuta, FITD‑ov izvršni odbor odlučio je 28. listopada 2013. pomoći Tercasu u iznosu od najviše 280 milijuna eura. Tu je odluku FITD‑ov upravni odbor potvrdio 29. listopada 2013. U skladu s člankom 96.ter stavkom 1. točkom (d) talijanskog Zakona o bankama, Banka Italije odobrila je tu mjeru podrške 4. studenoga 2013.

14. Međutim, premda je dobio odobrenje Banke Italije, FITD je odlučio obustaviti planiranu intervenciju s obzirom na neizvjesnosti u pogledu Tercasove ekonomske i imovinske situacije i u pogledu poreznog tretmana te intervencije. Dana 18. ožujka 2014., nakon što je obavljena revizija Tercasove imovine, koju je tražio BPB, došlo je do neslaganja između FITD‑ovih i BPB‑ovih stručnjaka. To neslaganje naknadno je riješeno postupkom arbitraže. Osim toga, FITD i BPB dogovorili su se da će podijeliti eventualne troškove do kojih bi moglo doći zbog oporezivanja intervencije ako se ne bi primijenilo predviđeno porezno izuzeće.

15. Nakon što je 18. ožujka 2014. obustavio intervenciju, FITD se obratio revizorsko‑konzultantskom društvu kako bi se uvjerio da je intervencija u korist Tercasa ekonomski isplativija od povrata depozita deponentima te banke. Uzimajući u obzir zaključke koje je to društvo iznijelo u izvješću od 26. svibnja 2014. i trošak intervencije u usporedbi s troškom povrata depozita u sklopu sustava njihova osiguranja u slučaju likvidacije, FITD‑ov izvršni i upravni odbor su 30. svibnja 2014. odlučili intervenirati u korist Tercasa.

16. FITD je 1. srpnja 2014. Banci Italije podnio novi zahtjev za odobrenje. Banka Italije je 7. srpnja 2014. odobrila FITD‑ove mjere u korist Tercasa, to jest, kao prvo, ulog od 265 milijuna eura za pokriće Tercasova negativnog kapitala, kao drugo, jamstvo u iznosu od 35 milijuna eura za pokriće kreditnog rizika koji je proizlazio iz određenih Tercasovih izloženosti i, kao treće, jamstvo u iznosu od 30 milijuna eura za pokriće troškova oporezivanja prve mjere (u daljnjem tekstu: sporne mjere).

17. Na glavnoj skupštini Tercasovih dioničara održanoj 27. srpnja 2014. odlučeno je, s jedne strane, da se djelomično pokriju gubici, među ostalim, svođenjem kapitala na nulu i ukidanjem svih redovnih dionica u optjecaju i, s druge strane, da se kapital poveća na 230 milijuna eura izdavanjem novih redovnih dionica koje će biti ponuđene BPB‑u. To povećanje kapitala provedeno je 27. srpnja 2014.

18. Komisija je 8. kolovoza i 10. listopada 2014. od talijanskih tijela zatražila informacije o FITD‑ovim mjerama u korist Tercasa. Ta su tijela odgovorila 16. rujna i 14. studenoga 2014.

19. Komisija je dopisom od 27. veljače 2015. obavijestila Talijansku Republiku da je u odnosu na te mjere odlučila pokrenuti postupak utvrđen u članku 108. stavku 2. UFEU‑a.

20. Komisija je 23. prosinca 2015. donijela odluku u pitanju. Kako je navedeno u točki 2. ovog mišljenja, Komisija je u toj odluci utvrdila da sporne mjere čine nezakonitu i s unutarnjim tržištem nespojivu državnu potporu te je naložila da se osigura povrat te potpore ( 6 ).

III. Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda

21. Kako je navedeno u točki 3. ovog mišljenja, Opći je sud pobijanom presudom poništio odluku u pitanju uz obrazloženje da je Komisija pogriješila utvrdivši da sporne mjere čine državnu potporu. Prema mišljenju Općeg suda, te mjere ne ispunjavaju prvi uvjet koji nacionalna mjera mora ispunjavati da bi je se smatralo državnom potporom, to jest da se mora dodijeliti izravno ili neizravno putem državnih sredstava te da mora biti pripisiva državi ( 7 ).

22. Kao prvo, Opći je sud iznio uvodne napomene o pojmu „potpora koju dodijeli država članica”. Opći je sud istaknuo da su, u skladu sa sudskom praksom, prednosti koje dodjeljuju subjekti koji su različiti od države obuhvaćene područjem primjene članka 107. stavka 1. UFEU‑a jer bi se, ako to ne bi bio slučaj, pravila o državnim potporama mogla zaobići samom činjenicom stvaranja samostalnih institucija zaduženih za dodjelu potpora. Prema navodu Općeg suda, iako je cilj te sudske prakse spriječiti rizik od obuhvaćanja premalenog broja prednosti koje dodjeljuju subjekti koji su različiti od države, ona ujedno stvara rizik od obuhvaćanja prevelikog broja prednosti. Posljedično, ako subjekt različit od države koji je dodijelio potporu nije javno poduzeće, Komisija mora dokazati ne samo da država može izvršavati prevladavajući utjecaj nad tim subjektom, nego i da je tu kontrolu doista mogla ostvarivati u konkretnom slučaju.

23. Kao drugo, Opći je sud utvrdio da Komisija nije u dovoljnoj mjeri dokazala da su sporne mjere pripisive državi.

24. Prema mišljenju Općeg suda, ako je mjeru potpore poduzeo privatni subjekt poput FITD‑a, a ne javno poduzeće, nije dovoljno da Komisija dokaže da nije vjerojatno da utjecaj i kontrola tijela javne vlasti nad tim subjektom nisu postojali. Umjesto toga, mora dokazati da je mjera usvojena pod stvarnim utjecajem ili kontrolom tijela javne vlasti. Komisija u predmetnom slučaju nije to dokazala. Kao prvo, spornim mjerama, prema mišljenju Općeg suda, nije izvršena nikakva javna ovlast koju FITD‑u dodjeljuje talijansko pravo: s jedne strane, intervencijske mjere tog konzorcija u korist banaka koje su njegove članice, kao što su sporne mjere, bile su ponajprije namijenjene ostvarivanju privatnih interesa tih banaka (jer se njima nastoje izbjeći teže ekonomske posljedice koje izaziva povrat depozita u slučaju prisilne likvidacije) te, s druge strane, javna ovlast koju talijansko pravo priznaje FITD‑u odnosi se isključivo na povrat depozita deponentima, a ne na poduzimanje takvih intervencijskih mjera. Kao drugo, što se tiče FITD‑ove samostalnosti prilikom poduzimanja spornih mjera, Opći je sud utvrdio da se pripisivost tih mjera državi nije mogla izvesti iz sljedećih indicija: kao prvo, iz obveznog odobrenja tih mjera od strane Banke Italije (jer je to odobrenje izdano podložno pridržavanju bonitetnim pravilima bankovnog sektora, a ne podložno provjeri prikladnosti intervencije od strane Banke Italije); kao drugo, iz nazočnosti predstavnika Banke Italije na sastancima FITD‑ovih tijela upravljanja (jer su ti predstavnici bili samo promatrači bez glasačkih prava); kao treće, iz činjenice da se Banku Italije obavještavalo o pregovorima između, s jedne strane, FITD‑a i, s druge strane, BPB‑a i posebnog povjerenika (jer nije bilo dokaza o tome da je Banka Italije te kontakte koristila kako bi utjecala na sadržaj spornih mjera); ili, kao četvrto, i ovlasti posebnog povjerenika da pokrene postupak koji bi mogao dovesti do poduzimanja mjera poput spornih (jer zahtjev posebnog povjerenika za FITD‑ovu intervenciju nije obvezivao FITD da to učini).

25. Kao treće, Opći je sud utvrdio da Komisija nije u dovoljnoj mjeri dokazala da su sporne mjere dodijeljene putem državnih sredstava.

26. Opći je sud u prilog tom utvrđenju naveo, kao prvo, da javna ovlast dodijeljena FITD‑u nije zahtijevala da taj konzorcij, prije nego što jedan od njegovih članova propadne, intervenira tako da od tih članova zatraži potrebna sredstva. Kao drugo, Opći je sud zauzeo stajalište da tijela javne vlasti nisu kontrolirala sredstva kojima su se financirale sporne mjere s obzirom na to da, s jedne strane, te mjere nisu poduzete na inicijativu posebnog povjerenika nego na privatnu inicijativu BPB‑a te, s druge strane, da Banka Italije u okviru odobravanja spornih mjera nije provela ništa osim formalne provjere njihove zakonitosti. Kao treće, Opći je sud naglasio, s jedne strane, da se obvezna narav doprinosa kojima su se financirale sporne mjere nije temeljila na regulatornoj odredbi, nego na FITD‑ovu statutu te, s druge strane, da su te mjere bile u interesu FITD‑ovih članova te da su ih FITD‑ova tijela upravljanja jednoglasno poduzela.

27. Budući da prvi uvjet za kvalifikaciju nacionalne mjere kao državne potpore nije bio ispunjen, Opći je sud poništio odluku u pitanju bez razmatranja drugih tužbenih razloga i argumenata talijanske vlade, BPB‑a, FITD‑a ili Banke Italije.

IV. Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka

28. Komisija ovom žalbom od Suda zahtijeva da ukine pobijanu presudu, odbije tužbe za poništenje odluke u pitanju podnesene u prvom stupnju u dijelu u kojem su pobijale (i.) pripisivost spornih mjera državi i (ii.) državno podrijetlo sredstava, vrati predmet Općem sudu kako bi taj sud odlučio o drugim tužbenim razlozima koji su mu izneseni te da odredi da će se o troškovima naknadno odlučiti.

29. Talijanska vlada, BPB i Banka Italije tvrde da Sud treba odbiti žalbu i Komisiji naložiti snošenje troškova. FITD navodi da Sud žalbu treba odbiti kao nedopuštenu, bespredmetnu i neosnovanu, potvrditi pobijanu presudu i Komisiji naložiti snošenje troškova.

V. Analiza

30. Komisija ističe dva žalbena razloga. Prvim žalbenim razlogom navodi da je Opći sud povrijedio članak 107. stavak 1. UFEU‑a zbog dvaju razloga, koja se oba odnose na teret dokazivanja koji Komisija ima pri dokazivanju da je mjera potpore pripisiva državi te da je dodijeljena putem državnih sredstava. Drugim žalbenim razlogom navodi da je Opći sud iskrivio činjenice i pogrešno protumačio relevantne odredbe talijanskog prava te da te teške materijalne pogreške jasno proizlaze iz spisa predmeta.

A. Prvi žalbeni razlog, kojim se navodi da je Opći sud povrijedio članak 107. stavak 1. UFEU‑a u odnosu na teret dokazivanja koji Komisija ima pri dokazivanju da je mjera potpore pripisiva državi te da je dodijeljena putem državnih sredstava

1. Argumenti stranaka

31. Prvi žalbeni razlog podijeljen je na dva dijela, kojima se obama navodi, zbog različitih razloga, povreda članka 107. stavka 1. UFEU‑a.

32. Komisija u prvom dijelu svojeg prvog žalbenog razloga navodi da je Opći sud u točkama 69., 89., 90., 114., 116., 117., 127., 128. i 131. pobijane presude počinio pogrešku u pogledu tereta dokazivanja koji je Komisija imala pri dokazivanju da su sporne mjere pripisive državi te da su dodijeljene putem državnih sredstava; to je zato što je Komisija, isključivo zbog činjenice da je subjekt koji je dodijelio potporu privatno poduzeće, morala dokazati ne samo da je država mogla izvršavati prevladavajući utjecaj nad tim subjektom, nego i da je tu kontrolu doista mogla ostvarivati u konkretnom slučaju. Prema Komisijinu mišljenju, nije važno je li subjekt koji je dodijelio potporu javne ili privatne naravi, što znači da Komisija, čak i ako je potporu dodijelio privatni subjekt, ne mora dokazati da su tijela javne vlasti u konkretnom slučaju izričito potaknula ili naložila tom subjektu da poduzme odnosnu mjeru potpore. Sudska praksa ne ide u prilog takvom razlikovanju. Komisija dalje ističe da, u svakom slučaju, FITD ne treba smatrati privatnim subjektom, nego emanacijom države, jer su mu povjerene posebne zadaće u skladu s Direktivom 94/19. Stoga, ako Sud zaključi da Komisija ima teži teret dokazivanja kada je potporu dodijelio privatni subjekt, ona u predmetnom slučaju nije trebala imati takav teret dokazivanja. Naposljetku, Komisija naglašava da bi joj bilo gotovo nemoguće dokazati, ako Sud zaključi da ima teži teret dokazivanja kada je potporu dodijelio privatni subjekt, da mjere koje poduzimaju sustavi osiguranja depozita koji se sastoje od javnih i privatnih banaka, kao što su sporne mjere, čine državnu potporu. Posljedično, ti bi sustavi mogli upotrijebiti dostupna financijska sredstva za usvajanje „alternativnih mjera radi sprečavanja propasti kreditne institucije” u smislu članka 11. stavka 3. Direktive 2014/49/EU ( 8 ), a da se nije pokrenula sanacija te institucije u skladu s člankom 32. Direktive 2014/59/EU ( 9 ).

33. Komisija u drugom dijelu svojeg prvog žalbenog razloga navodi da je Opći sud počinio pogrešku u pogledu tereta dokazivanja koji je Komisija imala pri dokazivanju da su sporne mjere pripisive državi te da su dodijeljene putem državnih sredstava, tako što je fragmentirano ispitao i ocijenio dokaze koje je Komisija iznijela u odluci u pitanju, bez razmatranja tih dokaza kao cjeline i uzimanja u obzir šireg konteksta u kojem se nalaze. Komisija zato pobija točke 96., 100. do 106., 114., 115., 116. i 125. pobijane presude, kao i zaključke Općeg suda u pogledu poduvjeta da se mjera potpore mora dodijeliti putem državnih sredstava.

34. Talijanska vlada tvrdi da prvi žalbeni razlog nije dopušten te da je u svakom slučaju neosnovan.

35. U svakom slučaju, talijanska vlada nedopuštenost prvog žalbenog razloga (ili barem njegova prvog dijela) navodi jer otvara činjenično pitanje, a drugog dijela tog razloga jer otvara činjenično pitanje, a u žalbi nije navedeno da se pobijaju točke 125. do 132. pobijane presude.

36. Prema mišljenju talijanske vlade, prvi dio prvog žalbenog razloga nije osnovan jer Komisija, koja, kako bi dokazala da se mjera potpore koju je poduzelo javno poduzeće može pripisati državi, u skladu sa sudskom praksom mora dokazati stvarno sudjelovanje tijela javne vlasti u usvajanju te mjere, takve dokaze posebno mora pružiti kada se radi o mjeri potpore koju je poduzeo privatni subjekt koji potpuno samostalno donosi odluke. Snaga dokaza iz kojih se u potonjem slučaju može zaključiti da je mjera potpore pripisiva državi mora biti tim veća zbog nemogućnosti pozivanja na ikakve prirodne veze između privatnog subjekta i države. Drugi dio prvog žalbenog razloga je prema mišljenju talijanske vlade jednako neosnovan jer je Opći sud prilikom ocjenjivanja pojedinih dokaza uzeo u obzir „kontekst” izložen u točki 125. pobijane presude i činjenicu da su sporne mjere bile alternativa povratu depozita deponentima u slučaju likvidacije Tercasa, koji je bio obuhvaćen javnom ovlasti dodijeljenom FITD‑u.

37. BPB navodi da je prvi žalbeni razlog nedopušten i, u svakom slučaju, neosnovan (prvi i drugi dio tog žalbenog razloga) te bespredmetan (prvi dio tog žalbenog razloga).

38. BPB navodi nedopuštenost, kao prvo, prvog dijela prvog žalbenog razloga (jer otvara činjenično pitanje), kao drugo, Komisijine tvrdnje da FITD treba smatrati emanacijom države (jer otvara činjenično pitanje te nije iznesena u prvostupanjskom postupku) te, kao treće, drugog dijela prvog žalbenog razloga (jer otvara činjenično pitanje).

39. U svakom slučaju, BPB navodi da je prvi dio prvog žalbenog razloga neosnovan jer Opći sud nije Komisiji nametnuo teži teret dokazivanja pripisivosti državi mjere potpore koju je dodijelio privatni subjekt, nego je, u točkama 67., 69. i 87. do 91. pobijane presude, samo primijenio sudsku praksu uspostavljenu presudom od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija (C‑482/99, EU:C:2002:294), uzimajući pritom u obzir FITD‑ovu privatnopravnu narav. Prvi dio prvog žalbenog razloga u svakom je slučaju bespredmetan u dijelu u kojem se njime pobijaju točke 69., 89. i 90. pobijane presude, s obzirom na to da točke 94. do 132. te presude pružaju dostatnu pravnu osnovu za utvrđenje Općeg suda da sporne mjere nisu pripisive državi. Prvi dio prvog žalbenog razloga ujedno je neosnovan te u svakom slučaju bespredmetan u dijelu u kojem se njime osporava teži teret dokazivanja da su sporne mjere dodijeljene putem državnih sredstava koji je Komisiji navodno nametnut. Naposljetku, BPB tvrdi da je drugi dio prvog žalbenog razloga neosnovan.

40. FITD navodi da je prvi žalbeni razlog nedopušten te u svakom slučaju neosnovan (prvi i drugi dio tog žalbenog razloga) te bespredmetan (prvi dio tog žalbenog razloga).

41. FITD ističe iste prigovore nedopuštenosti kao BPB.

42. U svakom slučaju, FITD tvrdi da je prvi dio prvog žalbenog razloga bespredmetan zato što, s jedne strane, Sud nije nadležan provesti novu ocjenu činjenica primjenom nižeg dokaznog standarda te zato što se, s druge strane, žalbom ne pobija utvrđenje Općeg suda da sporne mjere nisu dodijeljene putem državnih sredstava, što s obzirom na to da su ti uvjeti kumulativni znači da eventualna pogreška Općeg suda u pogledu standarda dokazivanja da su te mjere pripisive državi ne bi utjecala na izreku pobijane presude. FITD dalje navodi da je prvi dio prvog žalbenog razloga neosnovan zato što, s jedne strane, standard koji je Opći sud odredio u pogledu dokazivanja pripisivosti državi mjere potpore koju je poduzeo privatni subjekt nije viši od standarda utvrđenog u presudi od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija (C‑482/99, EU:C:2002:294) te zato što, s druge strane, Komisija ne ističe nikakav konkretan prigovor u pogledu standarda koji je Opći sud odredio u pogledu dokazivanja da je mjera potpore koju je poduzeo privatni subjekt dodijeljena putem državnih sredstava (a test opisan u točki 134. pobijane presude ionako nije stroži od onog koji je predviđen u sudskoj praksi). Naposljetku, FITD smatra da je drugi dio prvog žalbenog razloga neosnovan jer iz točaka 105., 106., 114., 120., 125., 132., 144., 147., 149., 157. i 161. pobijane presude jasno proizlazi da je Opći sud dokaze razmotrio kao cjelinu i uzeo u obzir kontekst spornih mjera.

43. Banka Italije navodi da je prvi žalbeni razlog djelomično nedopušten (prvi dio prvog žalbenog razloga, u dijelu u kojem se njime pobija utvrđenje Općeg suda da sporne mjere nisu pripisive državi), djelomično neosnovan (prvi dio prvog žalbenog razloga, u dijelu u kojem se njime pobija utvrđenje Općeg suda da sporne mjere nisu pripisive državi, i drugi dio prvog žalbenog razloga), i djelomično bespredmetan (prvi dio prvog žalbenog razloga).

44. Banka Italije navodi nedopuštenost prvog dijela prvog žalbenog razloga i Komisijine tvrdnje da FITD treba smatrati emanacijom države, jer otvaraju činjenična pitanja.

45. Prema mišljenju Banke Italije, prvi dio prvog žalbenog razloga neosnovan je u dijelu u kojem se njime pobija utvrđenje Općeg suda da sporne mjere nisu pripisive državi, s obzirom na to da u nedostatku indicija visoke dokazne snage poput postojanja prirodnih veza između subjekta koji je dodijelio potporu i države nije dovoljno da Komisija pruži „negativne” ili „neizravne” dokaze, već mora pružiti „pozitivne” dokaze o tome da je država sudjelovala u usvajanju mjere potpore. U svakom slučaju, prvi dio prvog žalbenog razloga bespredmetan je u dijelu u kojem se njime pobija utvrđenje Općeg suda da sporne mjere nisu pripisive državi, jer je Opći sud razmotrio svaku indiciju koju je Komisija iznijela te je utvrdio da nemaju dokaznu snagu. Slično tomu, prvi dio prvog žalbenog razloga bespredmetan je u dijelu u kojem se njime pobija utvrđenje Općeg suda da sporne mjere nisu dodijeljene putem državnih sredstava, jer Opći sud u pobijanoj presudi nije odredio viši dokazni standard u tom pogledu. Naposljetku, drugi dio prvog žalbenog razloga neosnovan je zato što je Opći sud, s jedne strane, utvrdio da nijedan dokazni element samostalno nije imao nikakvu dokaznu snagu te, s druge, u obzir uzeo kontekst spornih mjera.

2. Ocjena

46. Komisija svojim prvim žalbenim razlogom ističe da je Opći sud počinio pogrešku u pogledu tereta dokazivanja koji Komisija ima u pogledu dokazivanja je li mjera potpore pripisiva državi te je li dodijeljena putem državnih sredstava te da je time povrijedio članak 107. stavak 1. UFEU‑a. Komisija u prvom dijelu svojeg prvog žalbenog razloga navodi da je Opći sud pogriješio zahtijevajući od Komisije da, isključivo zbog činjenice da subjekt koji je dodijelio potporu ima privatnopravnu narav, dokaže postojanje, u svim fazama postupka usvajanja te mjere, prevladavajućeg utjecaja tijela javne vlasti nad tim subjektom. Komisija u drugom dijelu svojeg prvog žalbenog razloga navodi da je Opći sud pogriješio zato što je fragmentirano ispitao pojedine dokaze koje je Komisija iznijela, ne ocjenjujući ih kao cjelinu te ne uzimajući u obzir širi kontekst u kojem su se nalazili.

a) Dopuštenost

47. Kao prvo, talijanska vlada, BPB, FITD i Banka Italije osporavaju dopuštenost prvog dijela prvog žalbenog razloga zato što otvara činjenično pitanje. Prema njihovu mišljenju, Opći sud Komisiji, protivno njezinoj tvrdnji, nije u pobijanoj presudi nametnuo teži teret dokazivanja zbog činjenice da subjekt koji je dodijelio potporu nije javno poduzeće, nego privatni subjekt. Umjesto toga, Opći je sud na sporne mjere – koje je poduzeo privatni subjekt, to jest FITD, te koje su financirane putem sredstava kojima je upravljao taj subjekt – jednostavno primijenio sudsku praksu koja se primjenjuje kada je potporu dodijelilo javno poduzeće. Prema mišljenju talijanske vlade, BPB‑a, FITD‑a i Banke Italije, iz toga proizlazi da Komisija prvim dijelom svojeg prvog žalbenog razloga ne navodi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava. Ona zapravo osporava ocjenu činjenica i dokaza koju je Opći sud izvršio. Budući da Sud ne može preispitivati takvu ocjenu, talijanska vlada, BPB, FITD i Banka Italije smatraju da prvi dio prvog žalbenog razloga nije dopušten.

48. Smatram da taj prigovor nedopuštenosti nije moguće prihvatiti.

49. Komisija prvim dijelom svojeg prvog žalbenog razloga osporava teži teret dokazivanja koji joj, prema njezinu mišljenju, Opći sud nameće kada je potporu dodijelio privatni subjekt. U skladu sa sudskom praksom, nadležnost Suda da preispituje činjenična utvrđenja Općeg suda među ostalim obuhvaća pitanje jesu li poštovana pravila u pogledu tereta dokazivanja i izvođenja dokaza. Osobito, pitanje je li Opći sud kao temelj svoje ocjene činjenica i dokaza primijenio pravilne pravne kriterije čini pravno pitanje, koje Sud može preispitivati u žalbenom postupku ( 10 ). Dakle, prvi dio prvog žalbenog razloga otvara pravno pitanje.

50. Istaknuo bih da se pitanje je li Opći sud u pobijanoj presudi Komisiji nametnuo teži teret dokazivanja zbog činjenice da je potporu dodijelio privatni subjekt odnosi na tumačenje pobijane presude te stoga na meritum predmeta. Smatram da to pitanje ne može utjecati na dopuštenost prvog dijela prvog žalbenog razloga.

51. Kao drugo, BPB, FITD i Banka Italije osporavaju dopuštenost Komisijine tvrdnje da, ako Sud zaključi da Komisija ima teži teret dokazivanja kada je potporu dodijelio privatni subjekt, taj teret dokazivanja nije primjenjiv na predmetni slučaj jer FITD nije uobičajen privatni subjekt, nego emanacija države ( 11 ). BPB, FITD i Banka Italije smatraju da je to činjenično pitanje.

52. Ne slažem se s tim prigovorom nedopuštenosti. Prema mojemu mišljenju, pitanje treba li FITD smatrati emanacijom države zato što mu je tijelo javne vlasti povjerilo izvršavanje zadaće od javnog interesa te su mu u tu svrhu dane posebne ovlasti šire od onih koje proizlaze iz redovnih pravila koja se primjenjuju na odnose između pojedinaca ( 12 ) odnosi se na pravnu kvalifikaciju činjenica predmeta, koju je Sud, u skladu sa sudskom praksom, nadležan preispitivati ( 13 ). Osim toga, također je pravne naravi pitanje bi li okolnost da FITD valja smatrati emanacijom države taj fond razlikovala od ostalih privatnih subjekata te bi li to sprječavalo da se na potporu koju je dodijelio FITD primijeni teži teret dokazivanja koji Opći sud nameće kada potporu dodijeli privatni subjekt.

53. Kao treće, FITD i BPB navode da Komisijina tvrdnja sažeta u točki 51. ovog mišljenja nije dopuštena jer nije iznesena u prvom stupnju.

54. Ne slažem se s tim prigovorom nedopuštenosti. U skladu sa sudskom praksom, argument koji nije bio istaknut u prvom stupnju ne može se smatrati novim razlogom koji je nedopušten u stadiju žalbe ako je riječ samo o proširenju argumentacije već iznesene u kontekstu razloga navedenog u tužbi pred Općim sudom ( 14 ). Tvrdeći da FITD treba smatrati emanacijom države, Komisija želi pokazati da teži teret dokazivanja koji Opći sud nameće kada je potporu dodijelio privatni subjekt nije primjenjiv na potporu koju je FITD dodijelio. Komisijina tvrdnja da je FITD emanacija države stoga nije razlog pravne naravi, nego samo argument u prilog razlogu da su sporne mjere pripisive državi te da su dodijeljene putem državnih sredstava, koji je Komisija istaknula u prvom stupnju. Iz toga proizlazi da je ta tvrdnja dopuštena.

55. Kao četvrto, talijanska vlada navodi da nije dopušten Komisijin argument da je Opći sud dokaze ocijenio ne uzevši u obzir kontekst pregovora između FITD‑a, s jedne strane, i BPB‑a i posebnog povjerenika, s druge, jer se u žalbi ne navodi da se pobijaju točke 125. do 132. pobijane presude, u kojima je Opći sud razmatrao to pitanje.

56. Taj prigovor nedopuštenosti nije moguće prihvatiti jer se u žalbi navodi da se pobija točka 126. pobijane presude.

57. Kao peto, talijanska vlada, BPB i FITD navode da drugi dio prvog žalbenog razloga nije dopušten zato što Komisija njime pobija ocjenu činjenica i dokaza koju je Opći sud pružio.

58. I taj se prigovor nedopuštenosti mora odbiti. Komisija drugim dijelom prvog žalbenog razloga ističe da Opći sud nije ispitao dokaze kao cjelinu niti je uzeo u obzir širi kontekst u kojem su sporne mjere poduzete. Točno je da je, u skladu sa sudskom praksom, isključivo na Općem sudu da ocijeni koji značaj treba pridati dokazima koji su mu izneseni ( 15 ). Međutim, Komisija ne osporava značaj koji je Opći sud pridao pojedinim dokazima koji su mu izneseni. Ona prigovara da Opći sud nije te dokaze ocijenio kao cjelinu te u njihovu širem kontekstu, a pripisivost državi, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, može se izvesti iz skupa indicija koje proizlaze iz konkretnih okolnosti slučaja i konteksta u kojem je mjera poduzeta ( 16 ). To je pravno pitanje.

59. Zaključujem da je prvi žalbeni razlog u cijelosti dopušten.

b) Meritum

1) Uvodna zapažanja

60. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, da bi se mjera kvalificirala državnom potporom u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, moraju se ispuniti sve pretpostavke predviđene tom odredbom. Kao prvo, mora biti riječ o državnoj mjeri ili mjeri koja se dodjeljuje putem državnih sredstava. Kao drugo, ta mjera mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama. Kao treće, zbog nje mora nastati selektivna prednost za primatelja. Kao četvrto, ona mora narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje ( 17 ).

61. Kako je navedeno u točki 21. ovog mišljenja, Opći je sud pobijanom presudom poništio odluku u pitanju uz obrazloženje da prvi uvjet iz prethodne točke nije bio ispunjen.

62. U pogledu tog se uvjeta mora imati na umu da se prednosti, da bi ih se moglo kvalificirati kao „potporu” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, moraju izravno ili neizravno dodjeljivati putem državnih sredstava te moraju biti pripisive državi ( 18 ). Ta dva poduvjeta su kumulativna ( 19 ).

63. Kao prvo, da bi se ocijenilo je li mjera pripisiva državi, potrebno je razmotriti jesu li tijela javne vlasti sudjelovala u njezinu usvajanju ( 20 ).

64. Ako je mjera potpore predviđena zakonom ili upravnim aktom, ona je nedvojbeno pripisiva državi ( 21 ). Pitanje pripisivosti javlja se ako je mjeru usvojilo tijelo različito od države, kao što je javno poduzeće ( 22 ).

65. Što se tiče potonjeg slučaja, iz presude od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija (C‑482/99, EU:C:2002:294) (u daljnjem tekstu: presuda Stardust) te iz kasnije sudske prakse proizlazi da se pripisivost državi mjere potpore koju je poduzelo javno poduzeće ne može izvesti isključivo iz činjenice da je to poduzeće pod kontrolom države, zato što ono može biti više ili manje samostalno ovisno o tome koliku mu je autonomiju država ostavila te se stoga ne može pretpostaviti da se u konkretnom slučaju ta kontrola doista izvršavala. Međutim, ne može se zahtijevati ni da se dokaže da su tijela javne vlasti u konkretnom slučaju izričito potaknula javno poduzeće da poduzme odnosne mjere potpore niti da su te mjere zapravo usvojene na temelju uputa tijela javne vlasti, s obzirom na to da će, zbog bliske povezanosti države i javnih poduzeća, Komisiji biti veoma teško pružiti dokaze o tome. Stoga, u skladu s presudom Stardust, pripisivost državi mjere potpore koju je poduzelo javno poduzeće može se izvesti iz skupa indicija koje proizlaze iz konkretnih okolnosti slučaja i konteksta u kojem je ta mjera poduzeta. Te indicije među ostalim uključuju: činjenicu da je odnosno poduzeće moralo voditi računa o zahtjevima ili uputama tijela javne vlasti; njegovu uključenost u strukture javne uprave; prirodu njegovih aktivnosti i njihovo izvršavanje na tržištu u uobičajenim uvjetima tržišnog natjecanja s privatnim subjektima; pravni položaj poduzeća (javno pravo ili pravo trgovačkih društava); stupanj nadzora koji nadležna tijela javne vlasti provode u pogledu upravljanja društvom. Te indicije, također prema presudi Stardust, moraju u konkretnom slučaju upućivati na sudjelovanje tijela javne vlasti u usvajanju mjere ili na to da nije vjerojatno da ona nisu u tome sudjelovala ( 23 ).

66. Za razliku od predmeta Stardust, sporne mjere u predmetnom slučaju nije poduzelo javno poduzeće, nego privatni subjekt, to jest FITD, privatnopravni međubankovni konzorcij čija su tijela upravljanja – izvršni odbor i upravni odbor – imenovana na glavnim skupštinama FITD‑a na kojima su sudjelovali isključivo predstavnici banaka koje su bile članice konzorcija ( 24 ).

67. Opći je sud u točki 69. pobijane presude zaključio da se Komisijina obveza da dokaže, na temelju skupa indicija, da je država zaista ostvarivala kontrolu u konkretnom slučaju, koja se, u skladu s presudom Stardust, primjenjuje kada je mjeru potpore poduzelo javno poduzeće, „tim više” primjenjuje kada je mjeru potpore poduzeo privatni subjekt zato što privatni subjekt, za razliku od javnog poduzeća, s državom nema „povezanosti na osnovi vlasništva kapitala” te se stoga ne može pretpostaviti da je pod kontrolom države. Opći je sud stoga, u točkama 89. i 90. pobijane presude, utvrdio da se, „za razliku od situacije u kojoj se državi pripisuje mjera koju je poduzelo javno poduzeće, u slučaju mjere koju je poduzeo privatan subjekt Komisija […] ne može ograničiti na dokazivanje da […] nije vjerojatno da javna tijela nad tim subjektom nisu imala utjecaj ili stvarnu kontrolu”. Umjesto toga, u tom se slučaju mora dokazati da je „[odnosna] mjera donesena pod stvarnim utjecajem ili kontrolom tijela javne vlasti”.

68. Opći je sud potom razmatrao dokaze koje je Komisija podnijela te je, kako je navedeno u točkama 23. i 24. ovog mišljenja, u točki 132. pobijane presude zaključio da Komisija nije u dovoljnoj mjeri dokazala da su sporne mjere pripisive državi.

69. Kao drugo, nedvojbeno je da se prednost dodjeljuje putem državnih sredstava ako novac kojim se ta prednost financira potječe iz državnog proračuna (ili ako si država dodjeljujući tu prednost uskraćuje prihode) ( 25 ).

70. Pitanje koriste li se državna sredstva javlja se kada novac ne potječe iz državnog proračuna, nego od privatnih subjekata, to jest iz naknade ili doprinosa koji plaćaju privatni subjekti. Da bi novac u potonjem slučaju činio državna sredstva, on mora neprestano biti pod javnom kontrolom te stoga dostupan tijelima javne vlasti, čak i ako njime upravlja subjekt koji je odvojen od države. Drugim riječima, država mora imati mogućnost raspolaganja tim novcem i usmjeravanja njegove uporabe za financiranje prednosti ( 26 ). Nadalje, mora postojati dovoljno izravna veza između prednosti i smanjenja državnog proračuna ili dovoljno izvjestan rizik od ekonomskog opterećenja za taj proračun ( 27 ).

71. U predmetnom slučaju, novac koji je korišten za financiranje spornih mjera nije potjecao iz državnog proračuna, nego iz doprinosa koje su plaćale banke članice FITD‑a. Dakle, njihovo je podrijetlo bilo privatno ( 28 ). Nadalje, taj se novac plaćao privatnom subjektu različitom od države, to jest FITD‑u, koji je njime i upravljao, a sporne mjere je proveo nakon odobrenja od strane Banke Italije.

72. Opći je sud u točkama 135. i 136. pobijane presude istaknuo da je, u situaciji koja se odnosila na javna poduzeća ( 29 ), utvrđeno da su sredstva tih poduzeća činila državna sredstva jer je država, ostvarivanjem prevladavajućeg utjecaja nad takvim poduzećima, mogla usmjeravati način na koji su ona koristila svoja sredstva te da u tom pogledu nije bila relevantna činjenica da su sredstvima upravljali subjekti različiti od države niti činjenica da su ona imala privatan izvor. Opći je sud potom razmatrao dokaze na koje se Komisija pozivala u prilog tvrdnji da je novac koji se koristio za financiranje spornih mjera činio državna sredstva te je, kako je navedeno u točkama 25. i 26. ovog mišljenja, zaključio, u točki 161. pobijane presude, da Komisija nije uspjela dokazati da su korištena državna sredstva.

73. Posljedično, Opći je sud poništio odluku u pitanju iz razloga što Komisija nije dokazala da su sporne mjere pripisive državi ili da su dodijeljene putem državnih sredstava.

74. Komisija svojim prvim žalbenim razlogom u biti ističe da je Opći sud povrijedio članak 107. stavak 1. UFEU‑a time što je, kao prvo, utvrdio da Komisija – ako je potporu dodijelio privatni subjekt kao što je FITD, a ne javno poduzeće – ima teži teret dokazivanja pripisivosti mjere potpore državi i njezina dodjeljivanja putem državnih sredstava (prvi dio prvog žalbenog razloga) te što je, kao drugo, fragmentirano ispitao dokaze koji su u tom pogledu izneseni, ne razmotrivši ih kao cjelinu te ne uzevši u obzir njihov širi kontekst (drugi dio prvog žalbenog razloga).

2) Prvi dio prvog žalbenog razloga

75. Prvi dio prvog žalbenog razloga sastoji se od dvaju prigovora. Komisija prvim prigovorom ističe da je Opći sud pogriješio u vezi s teretom dokazivanja koji Komisija ima u pogledu dokazivanja da je mjera potpore koju je poduzeo privatni subjekt, a ne javno poduzeće, pripisiva državi (u daljnjem tekstu: prigovor u pogledu dokazivanja pripisivosti mjere potpore državi). Komisija drugim prigovorom ističe da je Opći sud pogriješio u vezi s teretom dokazivanja koji Komisija ima u pogledu dokazivanja da je mjera potpore dodijeljena putem državnih sredstava, kada je novcem koji se koristio za financiranje te mjere upravljao privatni subjekt, a ne javno poduzeće (u daljnjem tekstu: prigovor u pogledu dokazivanja da je mjera potpore dodijeljena putem državnih sredstava). Te ću prigovore redom razmotriti.

i) Prigovor u pogledu dokazivanja pripisivosti mjere potpore državi

76. Komisija u prilog tom prigovoru ističe da je Opći sud, u točkama 69., 89., 90., 91., 114., 116., 117., 127., 128. i 131. pobijane presude, utvrdio da Komisija, kada je mjeru potpore poduzeo privatni subjekt, mora pružiti pozitivne dokaze o tome da su tijela javne vlasti imala prevladavajući utjecaj ili kontrolu nad usvajanjem te mjere. Komisija osobito navodi da je Opći sud utvrdio da ona mora dokazati da su ta tijela svoj utjecaj ostvarivala u svim fazama postupka usvajanja te mjere; da su tom subjektu izdavala obvezujuće upute; te da je sudjelovanje tijela javne vlasti utjecalo na mjeru potpore. Prema Komisijinu mišljenju, zaključci koje je Opći sud u tom pogledu donio nisu u skladu sa sudskom praksom, koja od Komisije zahtijeva da dokaže ne da su tijela javne vlasti sudjelovala u usvajanju mjere potpore, nego samo da su u tome vjerojatno sudjelovala ili da nije vjerojatno da nisu sudjelovala. Iako je ta sudska praksa razvijena u kontekstu mjera potpore koje su poduzela javna poduzeća, Komisija ističe da nema razloga praviti razliku između javnih poduzeća i privatnih subjekata te navedenu sudsku praksu primijeniti samo kada su u pitanju mjere potpore koje su poduzela javna poduzeća, a u odnosu na mjere potpore koje su poduzeli privatni subjekti razviti nov i stroži test.

77. Talijanska vlada, BPB, FITD i Banka Italije navode da se prigovor u pogledu dokazivanja pripisivosti mjere potpore državi mora odbiti.

78. Prema mojemu mišljenju, taj prigovor nije moguće prihvatiti zbog sljedećih razloga. Kao prvo, protivno Komisijinoj tvrdnji, a u skladu s navodom talijanske vlade, BPB‑a i FITD‑a, Opći sud u pobijanoj presudi Komisiji nije nametnuo teži teret dokazivanja koji se primjenjuje kada je mjeru potpore poduzeo privatni subjekt, a ne javno poduzeće. Kao drugo, ako Sud zaključi da Opći sud u pobijanoj presudi jest primijenio takav teži teret dokazivanja, prigovor u pogledu dokazivanja pripisivosti mjere potpore državi svejedno treba odbiti jer je, unatoč tomu što je osnovan, bespredmetan.

79. Prije razmatranja tih razloga htio bih iznijeti dvije uvodne napomene.

80. Kao prvo, radi jasnoće bih trebao istaknuti da, u skladu s točkom 67. pobijane presude, „privatni subjekt” znači subjekt koji „u odnosu na intervencije tijelâ javne vlasti i javne financije u užem smislu ima privatan status ili samostalnost, uključujući u pogledu upravljanja svojim sredstvima”. „Privatni subjekt” nije javno poduzeće, a ta su poduzeća u članku 2. točki (b) Direktive Komisije 2006/111/EZ ( 30 ) definirana kao „sva poduzeća nad kojima tijela javne vlasti mogu izvršavati, izravno ili neizravno, prevladavajući utjecaj na temelju vlasništva nad njima, financijskog sudjelovanja u njima ili na temelju propisa kojima su ta poduzeća uređena”, kako je Opći sud podsjetio u točki 88. pobijane presude. Drugim riječima, privatni subjekt je subjekt koji nije pod kontrolom države.

81. Kao drugo, trebao bih spomenuti da je pitanje mora li Komisija, kako bi dokazala da je mjera potpore koju je poduzeo privatni subjekt pripisiva državi, pružiti pozitivne dokaze o tome da su tijela javne vlasti imala prevladavajući utjecaj ili kontrolu nad usvajanjem te mjere ili je dovoljno da dokaže da nije vjerojatno da tijela javne vlasti nisu imala takav utjecaj ili kontrolu ( 31 ) više povezano – unatoč Komisijinoj tvrdnji da je Opći sud pogriješio u pogledu tereta dokazivanja ( 32 ) – s dokaznim standardom (koji se tiče razine pouzdanosti ili uvjerljivosti potrebne da bi se dokazala neka činjenica) nego s teretom dokazivanja (koji se tiče toga koja strana mora dokazati činjenice i snositi rizik njihova nedokazivanja) ( 33 ).

– Opći sud u pobijanoj presudi nije odredio viši dokazni standard u odnosu na mjeru potpore koju je poduzeo privatni subjekt, a ne javno poduzeće

82. Kako je navedeno u točki 67. ovog mišljenja, iz točaka 69., 89. i 90. pobijane presude proizlazi da Opći sud, kada je riječ o mjeri potpore koju je poduzeo privatni subjekt, zahtijeva dokaze o stvarnom utjecaju ili kontroli tijela javne vlasti, to jest, prema Komisijinim riječima, „pozitivne dokaze”, dok je u odnosu na mjeru potpore koju je poduzelo javno poduzeće dovoljno da Komisija dokaže vjerojatnost stvarnog utjecaja ili kontrole tijela javne vlasti (odnosno da nije vjerojatno da njihov stvaran utjecaj ili kontrola nisu postojali).

83. Međutim, naginjem mišljenju da, protivno onomu što se čini, Opći sud time nije odredio viši standard za dokazivanje da je mjera potpore koju je poduzeo privatni subjekt, a ne javno poduzeće, pripisiva državi.

84. U nastavku ću ispitati svaki od triju argumenata koje je Komisija iznijela u prilog svojem stajalištu da je Opći sud u pobijanoj presudi doista odredio takav viši standard. Prema Komisijinu mišljenju, Opći sud je od nje u toj presudi zahtijevao da dokaže, kao prvo, da su sporne mjere usvojene na temelju uputa tijela javne vlasti, koje su primorale FITD da usvoji te mjere, kao drugo, da je sudjelovanje tih tijela utjecalo na sadržaj tih mjera i, kao treće, da su tijela javne vlasti imala stvaran utjecaj ili učinak u svim fazama postupka usvajanja tih mjera. Smatram da niti jedan od tih argumenata nije uvjerljiv.

85. Kao prvo, ističem, protivno Komisijinim tvrdnjama, da Opći sud u pobijanoj presudi nije utvrdio da Komisija, kako bi dokazala da je mjera potpore koju je poduzeo privatni subjekt pripisiva državi, mora pokazati da je ta mjera usvojena na temelju obvezujućih uputa tijela javne vlasti, koje su taj subjekt primorale da usvoji tu mjeru.

86. Takav zahtjev doista bi činio viši dokazni standard od onog koji vrijedi za mjere potpore koje su poduzela javna poduzeća. Ističem da iz točke 54. presude Stardust, koja se odnosila na mjeru potpore koju je poduzelo javno poduzeće, proizlazi da Komisija ne mora dokazati da su takve mjere usvojene na temelju uputa tijela javne vlasti ( 34 ). Međutim, Opći sud u pobijanoj presudi nije zahtijevao od Komisije da pruži dokaze opisane u točki 85. ovog mišljenja.

87. To je zato što je Opći sud u pobijanoj presudi prihvatio da se, kada je riječ o mjeri potpore koju je poduzeo privatni subjekt, dokaz o stvarnom utjecaju ili kontroli tijela javne vlasti nad usvajanjem te mjere može pružiti „u obliku indicija” ( 35 ), kao što se to može kada je potporu dodijelilo javno poduzeće ( 36 ). To znači da Komisija pripisivost mjere potpore državi može izvesti iz okolnosti slučaja te iz konteksta u kojem je ta mjera poduzeta, a da ne mora nužno pružiti izravne dokaze o tome da je mjera usvojena pod utjecajem ili kontrolom tijela javne vlasti, to jest o tome da je usvojena na temelju uputa tijela javne vlasti.

88. To je i zato što iz točaka 117., 127., 128. i 131. pobijane presude, na koje Komisija upućuje, ne proizlazi da ona mora pružiti dokaze opisane u točki 85. ovog mišljenja.

89. Točno je da je Opći sud, u točkama 117. i 130. pobijane presude, utvrdio, kao prvo, da Banka Italije u okviru postupka odobravanja spornih mjera nije mogla „naložiti FITD‑u da intervenira radi podrške banci u poteškoćama” ( 37 ) i, kao drugo, da zahtjev za intervenciju koji je Tercasov posebni povjerenik podnio FITD‑u „[nije potonjeg obvezivao] da ga prihvati” ( 38 ).

90. Međutim, ističem da se Opći sud, kako bi zaključio da sporne mjere nisu pripisive državi, nije pozvao samo na činjenicu da ni Banka Italije ni posebni povjerenik nisu nagnali FITD da intervenira radi podrške Tercasu niti su tom konzorciju izdali obvezujuće upute.

91. Naime, Opći se sud u točkama 122. do 124. pobijane presude pozvao i na „potpuno pasivnu ulogu” koju su predstavnici Banke Italije imali na sastancima FITD‑ovih tijela upravljanja. Da su ti predstavnici imali aktivniju ulogu na tim sastancima (primjerice, da su mogli „izraziti svoje dvojbe” u pogledu planirane intervencije), Opći sud bi to smatrao elementom koji bi potkrepljivao pripisivost spornih mjera državi ( 39 ). Osim toga, Opći se sud u točki 126. pobijane presude pozvao i na činjenicu da su neformalni sastanci između Banke Italije, s jedne strane, i BPB‑a, FITD‑a i posebnog povjerenika, s druge (u daljnjem tekstu: neformalni sastanci), „omogućili [Banci Italije] samo da bude obaviještena” o pregovorima između FITD‑a, s jedne strane, i BPB‑a i posebnog povjerenika, s druge. Stoga, da je Banka Italije neformalne sastanke koristila „kako bi presudno utjecala na sadržaj […] spornih mjera”, Opći sud bi to smatrao indicijom da su te mjere pripisive državi.

92. Što se tiče utvrđenja Općeg suda u točki 127. pobijane presude da „[poziv Banke Italije] na postizanje ‚uravnoteženog dogovora’ s BPB‑om radi pokrića Tercasova negativnog kapitala” nije „nipošto [obvezivao] FITD”, ističem da se Opći sud, kako bi utvrdio da taj poziv nije bio indicija da je Banka Italije utjecala na usvajanje spornih mjera, pozvao ne samo na neobvezujuću narav tog poziva, nego i na činjenicu da FITD na usvajanje tih mjera nije potaknuo taj poziv, nego ekonomski razlozi (to jest zaključak iz izvješća revizorsko‑konzultantskog društva prema kojem je trošak spornih mjera bio niži od troškova povrata depozita u sklopu sustava njihova osiguranja u slučaju Tercasove likvidacije).

93. Nadalje, što se tiče okolnosti, spomenute u točki 89. ovog mišljenja, da zahtjev posebnog povjerenika za intervenciju nije obvezivao FITD, ističem da se Opći sud, kako bi utvrdio da postupak usvajanja spornih mjera nije pokrenulo tijelo javne vlasti, u točki 131. pobijane presude pozvao na činjenicu da su, u praksi, „BPB‑ovi zahtjevi [bili] razlog za angažiranje FITD‑a jer je BPB svoje sudjelovanje u povećanju Tercasova kapitala uvjetovao time da FITD namiri negativan kapital te banke”.

94. Stoga, protivno Komisijinim tvrdnjama, Opći sud u pobijanoj presudi nije zahtijevao da Komisija, u odnosu na mjeru potpore koju je poduzeo privatni subjekt, dokaže da je ta mjera usvojena na temelju obvezujućih uputa tijela javne vlasti, koje su nagnale taj privatni subjekt da je usvoji.

95. Kao drugo, ističem, protivno Komisijinim tvrdnjama, da Opći sud u pobijanoj presudi nije utvrdio da Komisija, kako bi dokazala da je mjera potpore koju je poduzeo privatni subjekt pripisiva državi, mora dokazati da je sudjelovanje tijela javne vlasti utjecalo na sadržaj te mjere.

96. Takav zahtjev doista bi činio dokazni standard viši od onog koji vrijedi za mjere potpore koje poduzimaju javna poduzeća. To je zato što, u skladu s točkom 48. presude od 25. lipnja 2015., SACE i Sace BT/Komisija (T‑305/13, EU:T:2015:435), koja se odnosila na mjeru potpore koju je poduzelo javno poduzeće, Komisija ne mora „voditi računa o utjecaju koje je sudjelovanje [javnih tijela]” imalo na sadržaj mjere kako bi dokazala da je ta mjera pripisiva državi. Međutim, Opći sud u pobijanoj presudi nije zahtijevao od Komisije da pruži dokaze opisane u prethodnoj točki.

97. Opći sud u točki 116. pobijane presude nije razmatrao je li intervencija Banke Italije u praksi utjecala na sadržaj spornih mjera. Umjesto toga, utvrdio je da Banka Italije nije na temelju talijanskog zakonodavstva imala ovlast da, u okviru odobravanja spornih mjera, izmijeni sadržaj tih mjera (te da Banka Italije u tom kontekstu stoga nije mogla nikako utjecati na sadržaj tih mjera). Slično tomu, kako bi u točki 126. pobijane presude zaključio da Banka Italije nije koristila neformalne sastanke „kako bi presudno utjecala na sadržaj […] spornih mjera”, Opći sud nije razmatrao je li sudjelovanje Banke Italije na neformalnim sastancima u praksi utjecalo na sadržaj spornih mjera. Umjesto toga, čini se da je Opći sud u toj točki samo naveo da je sudjelovanje Banke Italije bilo potpuno pasivno jer je imalo samo informativnu svrhu. Isto vrijedi i za točku 127. pobijane presude, u kojoj je Opći sud istaknuo da poziv Banke Italije FITD‑u da postigne uravnoteženi dogovor s BPB‑om radi pokrića Tercasova negativnog kapitala nije imalo ni „najmanji utjecaj” na FITD‑ovu odluku da usvoji sporne mjere, jer donošenje te odluke nije potaknuo taj poziv, nego BPB‑ovi zahtjevi.

98. Kao treće, neosnovana je Komisijina tvrdnja da je Opći sud u točki 114. pobijane presude zahtijevao dokaz o tome da su tijela javne vlasti mogla utjecati na „sve faze” postupka usvajanja spornih mjera. Prema mojemu mišljenju, razlog zbog kojeg je Opći sud u točkama 115. do 131. pobijane presude ( 40 ) razmatrao sve faze postupka, jednu za drugom, jest taj da je, nakon što nije pronašao nikakve dokaze o tome da su tijela javne vlasti imala stvaran utjecaj ili kontrolu tijekom prve faze, provjeravao jesu li imala takav utjecaj u drugoj fazi i tako dalje. Ništa ne upućuje na to da bi Opći sud, da je zaključio, primjerice, da je Banka Italije u okviru odobravanja spornih mjera stvarno utjecala na njihovo usvajanje, smatrao potrebnim ispitati je li Banka Italije imala sličan utjecaj tijekom ostalih faza postupka.

99. Zaključujem da Opći sud u pobijanoj presudi nije odredio viši dokazni standard koji se primjenjuje kada je mjeru poduzeo privatni subjekt te da se prigovor u pogledu dokazivanja pripisivosti mjere potpore državi mora odbiti.

100. Međutim, za slučaj da Sud zaključi, osobito na temelju razloga iznesenih u točki 89. ovog mišljenja, da Opći sud u pobijanoj presudi jest odredio takav viši dokazni standard, razmotrit ću je li Opći sud time počinio pogrešku koja se tiče prava.

– Ako Sud zaključi da je Opći sud u pobijanoj presudi odredio viši dokazni standard koji se primjenjuje kada je mjeru potpore poduzeo privatni subjekt, morat će utvrditi da je Opći sud time počinio pogrešku koja se tiče prava

101. Kako je navedeno u točki 78. ovog mišljenja, smatram da bi Opći sud bio počinio pogrešku koja se tiče prava određivanjem takvog višeg dokaznog standarda (ali prigovor u pogledu dokazivanja pripisivosti mjere potpore državi svejedno treba odbiti kao bespredmetan).

102. Iako se slažem da Komisija, kako bi dokazala da je mjera potpore koju je poduzeo privatni subjekt pripisiva državi, mora dokazati stvaran utjecaj ili kontrolu tijela javne vlasti nad usvajanjem te mjere, smatram upitnim je li, kada se radi o mjeri potpore koju je poduzelo javno poduzeće, dovoljno da Komisija dokaže da nije vjerojatno da tijela javne vlasti nisu imala stvaran utjecaj i kontrolu nad tim poduzećem, kako je Opći sud u bitnome utvrdio u točki 89. pobijane presude.

103. Ističem da primjenjivi dokazni standard nije određen u većini presuda koje su se odnosile na mjeru potpore koju je poduzelo javno poduzeće ( 41 ). Međutim, takav je standard određen u presudama od 25. lipnja 2015., SACE i Sace BT/Komisija (T‑305/13, EU:T:2015:435), od 28. siječnja 2016., Slovenija/Komisija (T‑507/12, nije objavljena, EU:T:2016:35), i od 13. prosinca 2018., Comune di Milano/Komisija (T‑167/13, EU:T:2018:940), koje su se odnosile na mjere potpore koje su poduzela javna poduzeća. Opći je sud u tim presudama utvrdio da je bilo „malo vjerojatno da tijela javne vlasti nisu bila uključena u postupak usvajanja spornih mjera” ( 42 ) te da „Komisija, da bi dokazala takvo sudjelovanje javnih tijela u dodjeli potpore, ne mora pružiti pozitivne dokaze, nego može samo dokazati da nije vjerojatno da ta tijela nisu sudjelovala u usvajanju mjere” ( 43 ). Stoga se čini da je, kada je riječ o mjeri potpore koju je poduzelo javno poduzeće, dovoljno dokazati da su tijela javne vlasti vjerojatno sudjelovala (ili da nije vjerojatno da nisu sudjelovala) u njezinu usvajanju, a ne i da su stvarno sudjelovala ( 44 ).

104. Nasuprot tomu, čini se da se u presudi od 13. prosinca 2018., Ryanair i Airport Marketing Services/Komisija (T‑53/16, EU:T:2018:943, t. 132.), koja se odnosila na mjeru potpore koju je poduzeo privatni subjekt ( 45 ), zahtijevalo da se dokaže više od puke vjerojatnosti sudjelovanja tijela javne vlasti jer je Komisija, prema riječima Općeg suda, dokazala „da su […] [tri indicije koje su se razmatrale u pobijanoj odluci] dovoljno presudno utjecale na način na koji se [subjekt koji je dodijelio potporu] ponašao prema [korisniku] da se odnosni sporazum [moglo] smatrati pripisivim državi”.

105. Međutim, istaknuo bih da, prema mojemu mišljenju, ključno pitanje u pogledu dokazivanja pripisivosti mjere potpore državi nije mora li Komisija dokazati da su tijela javne vlasti stvarno izvršavala utjecaj ili kontrolu niti je li dovoljno dokazati vjerojatnost takvog utjecaja ili kontrole (odnosno da nije vjerojatno da stvaran utjecaj ili kontrola tijela javne vlasti nisu postojali). Umjesto toga, ključno je pitanje indicija iz kojih se može izvesti pripisivost mjere potpore državi te, osobito, pitanje moraju li se te indicije odnositi na usvajanje mjere potpore ili je dovoljno da se odnose na subjekt koji je dodijelio potporu. Drugim riječima, ključnim smatram pitanje mora li Komisija dokazati stvaran utjecaj ili kontrolu tijela javne vlasti nad tim subjektom ili je dovoljno da dokaže stvaran utjecaj ili kontrolu tih tijela nad usvajanjem mjere potpore.

106. U tom pogledu ističem da se stvaran utjecaj ili kontrola tijela javne vlasti, odnosno nevjerojatnost da je takav utjecaj postojao, u svim presudama navedenima u točkama 103. i 104. ovog mišljenja u kojima je određen primjenjivi dokazni standard mora odnositi na usvajanje mjere potpore, a ne jednostavno na subjekt koji je dodijelio potporu, neovisno o tome je li taj subjekt javno poduzeće ( 46 ) ili privatni subjekt ( 47 ). Međutim, prije donošenja bilo kakvih zaključaka u obzir treba uzeti i ostale presude navedene u točki 103. ovog mišljenja, u pogledu kojih se na pitanje mora li se stvaran utjecaj ili kontrola tijela javne vlasti odnositi na usvajanje mjere potpore ili jednostavno na subjekt koji je dodijelio potporu može odgovoriti razmatranjem indicija iz kojih je izvedena pripisivost mjere potpore državi ( 48 ). U tom pogledu, čini se da iako se zaključak da je mjera potpore pripisiva državi u nekim slučajevima izvodi isključivo iz indicija koje se odnose na javno poduzeće koje je poduzelo mjeru potpore, u većini slučajeva on se izvodi i iz indicija koje se odnose na usvajanje te mjere.

107. Primjerice, u presudi od 17. rujna 2014., Commerz Nederland (C‑242/13, EU:C:2014:2224, t. 35. do 39.), pripisivost državi jamstava koje je izdalo društvo za obavljanje lučke djelatnosti u Rotterdamu, koje je u cijelosti bilo u vlasništvu općine, proizlazila je, „u načelu” (te podložno provjeri od strane suda koji je uputio zahtjev), iz „prirodne povezanosti” između tog društva i općine ( 49 ). Okolnosti da je jedini upravitelj tog društva izdavanje jamstava držao tajnim te da se „[moglo] pretpostaviti” da bi se općina protivila izdavanju tih jamstava da je bila o njima obaviještena „nisu […] same po sebi [bile] takve da [su isključivale] takvo pripisivanje jamstava”. U tom predmetu, indicije iz kojih je izvedena pripisivost mjere potpore državi odnosile su se isključivo na subjekt koji je dodijelio potporu, a indicijama koje su se odnosile na usvajanje mjere potpore te koje nisu išle u prilog zaključku o pripisivosti nije posvećeno puno pozornosti. Dakle, Sud je u toj presudi gotovo uspostavio (oborivu) pretpostavku za koju smatram da nije naročito u skladu s točkom 52. presude Stardust, prema kojoj „puka činjenica da je javno poduzeće pod kontrolom države nije dovoljna da se mjere koje je to poduzeće poduzelo […] pripišu državi”.

108. Slično tomu, u presudi od 27. veljače 2013., Nitrogénművek Vegyipari/Komisija (T‑387/11, nije objavljena, EU:T:2013:98, t. 63. do 66.), utvrđenje da su zajmovi koje je izdala kreditna institucija koja je u cijelosti bila u vlasništvu države, Magyar Fejlesztési Bank Zrt. (u daljnjem tekstu: MFB), bili pripisivi Mađarskoj Državi izvedeno je isključivo iz indicija koje su se odnosile na MFB, to jest iz činjenice da je MFB djelovao kao javna razvojna banka, da je njegov pravni status bio drukčiji od pravnog statusa trgovačke banke te da je podlijegao strogom nadzoru od strane tijela javne vlasti (posebno u smislu da je nadležni ministar ostvarivao vlasnička prava države u MFB‑u te da je imenovao i razrješavao članove njegovih tijela upravljanja). Ističem da se taj nadzor izvršavao nad MFB‑ovim djelatnostima, a ne nad usvajanjem zajmova u pitanju.

109. Međutim, u presudi od 13. prosinca 2018., Comune di Milano/Komisija (T‑167/13, EU:T:2018:940, t. 75. do 96.), pripisivost Talijanskoj Državi injekcija kapitala koje je SEA SpA, društvo u javnom vlasništvu koje je upravljalo milanskim zračnim lukama, izvršio u svoje društvo kćer Sea Handling SpA, izvedena je ne samo iz prirodnih veza između društva SEA i Općine Milano (koja je imala većinu dionica i glasačkih prava u društvu SEA te je imenovala članove njegovih tijela upravljanja), nego i iz indicije koja se odnosila na usvajanje mjere potpore. Ta se indicija sastojala u sindikalnom sporazumu koji su sklopili Općina Milano, društvo SEA i razni sindikati, a kojim se društvo SEA obvezalo namirivati gubitke društva Sea Handling – što je potom poprimilo oblik odnosnih injekcija kapitala, to jest mjera potpore. Kako je Opći sud istaknuo u točki 81. te presude, Općina Milano imala je aktivnu ulogu u pregovorima o tom sindikalnom sporazumu te je, potpisivanjem tog sporazuma, u svojem svojstvu većinskog vlasnika društva SEA odobrila obvezu tog društva da namiruje gubitke njegova društva kćeri kao i kasnije provođenje te obveze od strane tog društva.

110. Slično tomu, u presudi od 13. svibnja 2020., easyJet Airline/Komisija (T‑8/18, EU:T:2020:182, t. 117. do 140.), pripisivost Autonomnoj regiji Sardiniji (Italija) (u daljnjem tekstu: Autonomna regija) plaćanja koja su operateri zračnih luka na Sardiniji izvršavali zračnim prijevoznicima, u zamjenu za njihove usluge održavanja izravnih linija između Sardinije i određenih europskih zračnih luka, izvedena je iz indicija koje su se odnosile na usvajanje mjere potpore. Te su indicije bile sljedeće: kao prvo, činjenica da je Autonomna regija sredstva kojima su operateri zračnih luka plaćali zračne prijevoznike na raspolaganje stavila nakon što je odobrila detaljne planove aktivnosti tih operatera, koji su se morali izraditi u skladu sa smjernicama izvršne vlasti Autonomne regije; i, kao drugo, činjenica da je mehanizam naknade troškova operatera zračnih luka omogućavao Autonomnoj regiji da nadzire provedbu planova aktivnosti operatera zračnih luka (jer su se troškovi predviđeni sporazumima između operatera zračnih luka i zračnih prijevoznika mogli naknaditi samo ako je sadržaj i doseg tih sporazuma bio u skladu s navedenim smjernicama). Ističem da je Autonomna regija utjecaj i kontrolu izvršavala nad sadržajem i provedbom planova aktivnosti operatera zračnih luka te da se ta provedba sastojala upravo od mjere potpore (to jest od iznosa koje su operateri zračnih luka plaćali zračnim prijevoznicima).

111. Posljedično, kako je navedeno u točkama 102. i 106. ovog mišljenja, ako je potporu dodijelilo javno poduzeće, nije uvijek dovoljno da Komisija dokaže da su tijela javne vlasti imala stvaran utjecaj ili kontrolu nad tim poduzećem (odnosno da nije vjerojatno da takav utjecaj ili kontrola nisu postojali). Mora dokazati da su tijela javne vlasti imala stvaran utjecaj ili kontrolu nad usvajanjem mjere potpore (odnosno da nije vjerojatno da takav utjecaj ili kontrola nisu postojali). Razlog zbog kojeg dokazni standard varira mogao bi se pronaći u okolnosti da, kako je Sud utvrdio u točki 52. presude Stardust, „javno poduzeće može biti više ili manje samostalno ovisno o tome koliku mu je autonomiju država ostavila”.

112. Iz toga slijedi da se u odnosu na mjeru koju je poduzelo javno poduzeće ponekad primjenjuje dokazni standard koji je sličan, ako ne istovjetan, onomu koji se primjenjuje u odnosu na mjeru potpore koju je poduzeo privatni subjekt.

113. Naime, u presudi od 13. prosinca 2018., Ryanair i Airport Marketing Services/Komisija (T‑53/16, EU:T:2018:943, t. 125. do 141.), pripisivost državnom tijelu, to jest Syndicat mixte pour l’aménagement et le développement de l’aéroport de Nîmes (u daljnjem tekstu: SMAN), sporazuma o pružanju usluga zračne luke između društva Ryanair i privatnog subjekta koji je upravljao zračnom lukom u Nîmesu (Francuska), to jest Veolia Transport Aéroport de Nîmes (u daljnjem tekstu: VTAN), izvedena je iz indicija koje su se odnosile na usvajanje tog sporazuma. Te su indicije bile sljedeće: kao prvo, činjenica da je na temelju sporazuma o obavljanju javnih usluga sklopljenog između SMAN‑a i VTAN‑a potonji bio zadužen ne samo za upravljanje zračnom lukom u Nîmesu, nego i za razvoj zračnog prometa, što je moglo biti u neskladu s ciljem privatnog operatera zračne luke da maksimizira isplativost svojih djelatnosti; kao drugo, razne izjave koje je VTAN dao prije sklapanja navedenog sporazuma o pružanju usluga zračne luke, koje su pokazivale da je VTAN bio svjestan činjenice da će njegov odnos s društvom Ryanair vjerojatno umanjiti isplativost njegova upravljanja zračnom lukom u Nîmesu te da je odnos s tim zračnim prijevoznikom bio spreman začeti samo zbog paušalnog doprinosa koji mu je SMAN ponudio; i, kao treće, činjenica da je isplativost VTAN‑ove koncesije ovisila o tom paušalnom doprinosu, koji je izračunan na temelju rashoda i prihoda povezanih sa sporazumom s društvom Ryanair.

114. Također bih trebao spomenuti da Opći sud u presudi od 13. svibnja 2020., easyJet Airline/Komisija (T‑8/18, EU:T:2020:182, t. 2. i 79.), navedenoj u točki 110. ovog mišljenja, nakon što je istaknuo da je operater zračne luke bio u privatnom vlasništvu, nije čak ni spomenuo privatnu narav tog subjekta kada je ocjenjivao pripisivost, a kamoli da je napravio razliku u odnosu na mjere koje poduzimaju drugi operateri zračnih luka, u javnom vlasništvu.

115. Posljedično, iako iz sudske prakse proizlazi da Komisija, kada se radi o mjeri potpore koju je poduzeo privatni subjekt, mora dokazati da su tijela javne vlasti imala stvaran utjecaj ili kontrolu nad usvajanjem te mjere, sudovi Europske unije taj su standard primjenjivali i u predmetima u kojima je mjeru potpore poduzelo javno poduzeće.

116. Također bih trebao istaknuti da Opći sud u presudi od 13. prosinca 2018., Ryanair i Airport Marketing Services/Komisija (T‑53/16, EU:T:2018:943, t. 135.), kako je navedeno u točki 113. ovog mišljenja, nije zahtijevao da se dokaže da je privatno poduzeće mjeru potpore usvojilo na temelju uputa tijela javne vlasti. To proizlazi iz činjenice da se argument društva Ryanair da se SMAN sustavno suzdržavao od izvršavanja svoje ovlasti da utječe na VTAN‑ovo ponašanje u pregovorima s društvom Ryanair smatrao bespredmetnim, zato što je SMAN imao diskrecijsku ovlast intervenirati u pregovore između VTAN‑a i društva Ryanair te je „mogao intervenirati da je VTAN pokušao društvu Ryanair nametnuti uvjete koji bi potonje potaknuli da smanji svoj promet u zračnoj luci u Nîmesu” ( 50 ).

117. Zaključujem da iz sudske prakse ne proizlazi da se u odnosu na mjeru potpore koju je poduzeo privatni subjekt, a ne javno poduzeće, primjenjuje viši dokazni standard.

118. Također bih trebao istaknuti da iako, očito, pripisivost državi mjere koju je poduzeo privatni subjekt ne može proizlaziti iz jedne indicije navedene u točki 56. presude Stardust, to jest iz postojanja prirodnih veza s državom (odnosno, prema riječima Suda, iz „uključenosti [subjekta koji je dodijelio potporu] u strukture javne uprave”), na ostale se indicije navedene u toj presudi moguće pozvati, te se na njih i pozvalo ( 51 ), kako bi se dokazala pripisivost takve mjere državi. Činjenica da u slučaju mjere potpore koju je poduzeo privatni subjekt nedostaje jedna indicija znači da ostale indicije moraju biti tim uvjerljivije. Međutim, to ne znači da je u tom slučaju dokazni standard viši. Jednostavno znači da se pozivanjem na indicije različite od postojanja prirodnih veza s državom mora doseći isti standard.

119. Zaključujem da bi Sud, ako utvrdi da je Opći sud u pobijanoj presudi primijenio viši dokazni standard isključivo zbog privatne naravi subjekta koji je dodijelio potporu, a osobito da je zahtijevao dokaz o tome da je mjera potpore usvojena na temelju uputa tijela javne vlasti, morao zaključiti da je Opći sud time počinio pogrešku.

120. Prije nego što objasnim zašto smatram da, kako je navedeno u točki 78. ovog mišljenja, prigovor u pogledu dokazivanja pripisivosti mjere potpore državi svejedno treba odbiti zato što je bespredmetan, htio bih istaknuti, protivno Komisijinim tvrdnjama, da, kao prvo, odbijanje ove žalbe ne bi dovelo u pitanje pretpostavku na kojoj se temelje direktive 2014/49 i 2014/59 te, kao drugo, da nije relevantno može li se FITD smatrati „emanacijom države” u smislu presude od 12. srpnja 1990., Foster i dr. (C‑188/89, EU:C:1990:313).

121. Kao prvo, ne slažem se s Komisijinim argumentom da se niti jedan sustav osiguranja depozita nikad ne bi mogao smatrati državnom potporom ako Sud zaključi da sporne mjere nisu pripisive državi te da stoga ne čine državnu potporu, što bi imalo za posljedicu to da bi ti sustavi mogli financijska sredstva koja su im dostupna koristiti za intervencijske mjere kako bi spriječili propast kreditne institucije, a da se nije pokrenula sanacija potonje. Prema Komisijinu mišljenju, to bi dovelo u pitanje pretpostavku na kojoj se temelje direktive 2014/49 i 2014/59, to jest da sve mjere koje poduzimaju sustavi osiguranja depozita čine državnu potporu.

122. Trebao bih objasniti da sustavi osiguranja depozita ( 52 ), čija je glavna zadaća zaštititi deponente od posljedica nesolventnosti kreditne institucije, ipak mogu nadići okvire te funkcije ( 53 ) te financijska sredstva koja su im dostupna koristiti za „alternativne mjere radi sprečavanja propasti kreditne institucije”, u skladu s člankom 11. stavkom 3. Direktive 2014/49. Međutim, takvo korištenje sredstava koja su dostupna sustavu osiguranja depozita podliježe uvjetu da u odnosu na dotičnu kreditnu instituciju nije poduzeta nikakva sanacijska mjera. U skladu s člankom 32. stavkom 4. točkom (d) Direktive 2014/59, sanacijske mjere mogu se poduzeti ako su nužne „izvanredne javne financijske potpore”, koje su u članku 2. točki 1. podtočki 28. te direktive definirane kao „državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU […] koje se dodjeljuju s ciljem očuvanja ili obnavljanja održivosti, likvidnosti ili solventnosti [kreditne] institucije”.

123. Stoga, ako bi se za sporne mjere u ovom predmetu utvrdilo da čine državnu potporu, sanacijske mjere u odnosu na njihova korisnika (Tercas) mogle bi se poduzeti, što znači da FITD, kao ovlašteni sustav osiguranja depozita ( 54 ), ne bi mogao svoja dostupna financijska sredstva upotrijebiti za „alternativne mjere” namijenjene sprečavanju Tercasove propasti u skladu s člankom 11. stavkom 3. Direktive 2014/49, kao što su sporne mjere ( 55 ). Nasuprot tomu, ako Sud utvrdi da sporne mjere ne čine državnu potporu, nikakve se sanacijske mjere ne bi mogle poduzeti u odnosu na Tercas te bi FITD svoja dostupna financijska sredstva stoga mogao upotrijebiti za poduzimanje mjera poput spornih, a da pritom ne povrijedi članak 11. stavak 3. Direktive 2014/49.

124. Zbog sljedećih se razloga ne slažem s argumentom koji je Komisija iznijela, kako je sažet u točki 121. ovog mišljenja.

125. S jedne strane, ako Sud zaključi da sporne mjere nisu pripisive državi te da ne čine državnu potporu, to ne bi značilo da niti jedna mjera sustava osiguranja depozita ne bi mogla činiti državnu potporu. To bi ovisilo o obilježjima sustava osiguranja depozita i konkretne mjere. U tom pogledu ističem da je za mjere sustavâ osiguranja depozita u nekoliko prigoda utvrđeno da su činile državnu potporu ( 56 ).

126. S druge strane, podsjećam da članak 11. stavak 3. Direktive 2014/49 izričito dopušta sustavima osiguranja depozita da dostupna financijska sredstva koriste kako bi spriječili propast kreditne institucije, pod uvjetom da nije pokrenuta sanacija te institucije. Ako bi se, kako Komisija predlaže, sve mjere sustava osiguranja depozita smatralo državnom potporom, to bi u praksi moglo spriječiti te sustave da usvajaju alternativne mjere na temelju te odredbe, jer jedan uvjet ne bi bio ispunjen. To bi tu odredbu stoga moglo lišiti njezina sadržaja.

127. Kao drugo, ne slažem se s Komisijinim argumentom da FITD nije uobičajen privatni subjekt, nego „emanacija države” u smislu presude od 12. srpnja 1990., Foster i dr. (C‑188/89, EU:C:1990:313, t. 18.), zbog čega se, ako Sud utvrdi da se u odnosu na mjeru potpore koju je poduzeo privatni subjekt primjenjuje viši dokazni standard, taj standard ne bi primjenjivao na FITD‑ove mjere.

128. Ističem da je pojam emanacije države razvijen u odnosu na doktrinu izravnog učinka direktiva u „vertikalnim” sporovima između pojedinaca i države. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, pojedinci se mogu pozivati na bezuvjetne i dovoljno precizne odredbe direktive protiv tijela ili subjekata koji su pod vlašću ili nadzorom države ili imaju posebne ovlasti šire od onih koje proizlaze iz redovnih pravila koja se primjenjuju na odnose između pojedinaca. S državom se mogu izjednačiti i tijela ili subjekti kojima je tijelo javne vlasti povjerilo izvršavanje zadaće od javnog interesa te u tu svrhu imaju posebne ovlasti ( 57 ).

129. Ne vidim na koji je način pitanje može li se organizaciju ili tijelo smatrati emanacijom države te može li ih se, kao takve, izjednačiti s državom za potrebe „vertikalnog” učinka direktiva povezano s kvalifikacijom mjera te organizacije ili tijela kao državne potpore. Pojam emanacije države nije razvijen u tu svrhu te ne vidim zašto bi ga se koristilo za određivanje primjenjivog standarda za dokazivanje da je mjera potpore pripisiva državi.

130. U svakom slučaju, smatram da se FITD ne može smatrati emanacijom države u smislu sudske prakse navedene u točki 128. ovog mišljenja. To je zato što FITD, za razliku od Motor Insurers Bureau of Ireland, koji se smatrao emanacijom države u presudi od 10. listopada 2017., Farrell (C‑413/15, EU:C:2017:745, t. 38. i 40.), na koju se Komisija poziva, ne djeluje na temelju javne ovlasti kada, kao u predmetnom slučaju, intervenira u nedostatku prisilne likvidacije jednog od svojih članova te ne posjeduje ovlasti šire od onih koje proizlaze iz redovnih pravila koja se primjenjuju na odnose između pojedinaca, jer nije ovlašten od svojih članova tražiti da uplaćuju doprinos.

131. Zaključujem da Sud, ako bude smatrao da je Opći sud u pobijanoj presudi primijenio viši dokazni standard koji se primjenjuje kada je mjeru potpore poduzeo privatni subjekt, mora utvrditi da je Opći sud time počinio pogrešku. Međutim, svejedno mora odbiti prigovor u pogledu dokazivanja pripisivosti mjere potpore državi zato što je taj prigovor, kako ću pokazati u nastavku, bespredmetan.

– Ako Sud utvrdi da je prigovor u pogledu dokazivanja pripisivosti mjere potpore državi osnovan, taj prigovor svejedno treba odbiti kao bespredmetan

132. To je zato što indicije navedene u točkama 96. do 132. pobijane presude ne omogućuju pripisivanje spornih mjera državi, čak i ako se smatra da se i u odnosu na potporu koju je dodijelio privatni subjekt i u odnosu na potporu koju je dodijelilo javno poduzeće primjenjuje isti dokazni standard (te da Komisija stoga ne mora, kako bi dokazala da je mjera potpore koju je poduzeo privatni subjekt pripisiva državi, dokazati da su tijela javne vlasti primorala taj subjekt da usvoji tu mjeru, da je njihovo sudjelovanje utjecalo na sadržaj mjere te da su utjecala na sve faze postupka).

133. Kao prvo, slažem se s Općim sudom da javna ovlast koju FITD‑u dodjeljuje članak 96.ter stavak 1. talijanskog Zakona o bankama nije indicija koja omogućuje pripisivanje spornih mjera državi, jer se ta ovlast, kako je Opći sud utvrdio u točki 101. pobijane presude, odnosi isključivo na povrat depozita deponentima, što znači da FITD, kada poduzima intervencijske mjere radi podrške banci-članici, ne djeluje, kao u predmetnom slučaju, na temelju javne ovlasti.

134. Kao drugo, pripisivost spornih mjera Talijanskoj Državi ne može se izvesti iz činjenice da je te mjere morala odobriti Banka Italije. Iz točaka 116. i 118. pobijane presude proizlazi da Banka Italije nije mogla u okviru postupka odobravanja utjecati ni na usvajanje tih mjera ni na njihov sadržaj, jer je jedina svrha tog postupka bila provjera jesu li mjere bile u skladu s bonitetnim pravilima bankovnog sektora.

135. Kao treće, iz točaka 123. i 126. pobijane presude proizlazi da nema dokaza o tome da je Banka Italije imala ikakav neformalan utjecaj ili kontrolu. Njezina uloga na sastancima FITD‑ovih tijela upravljanja bila je „potpuno pasivna”, jer su njezini predstavnici samo izrazili svoje zadovoljstvo načinom na koji je kriza s Tercasom riješena ili pak nisu uopće govorili. Osim toga, sudjelovanje Banke Italije na neformalnim sastancima samo joj je omogućilo da bude obaviještena o razvoju pregovora između FITD‑a, s jedne strane, i BPB‑a i posebnog povjerenika, s druge. Jedini relevantan dokazni element je poziv Banke Italije na postizanje uravnoteženog dogovora radi pokrića Tercasova negativnog kapitala, spomenut u točki 127. pobijane presude. Međutim, smatram da taj dokazni element ima slabu dokaznu snagu, s obzirom na to da je zaštita interesa članova ( 58 ) razlog koji je FITD potaknuo da usvoji sporne mjere, a ne poziv Banke Italije.

136. Kao četvrto, bespredmetna je činjenica da je posebni povjerenik od FITD‑a zatražio da usvoji sporne mjere, jer razlog za angažiranje FITD‑a, kako je Opći sud istaknuo u točki 131. pobijane presude, zapravo nije bio poziv posebnog povjerenika, nego su to bili BPB‑ovi zahtjevi (jer je BPB svoje sudjelovanje u povećanju Tercasova kapitala uvjetovao time da FITD namiri negativan kapital te banke).

137. Zaključujem da se, ako Sud utvrdi da se pripisivost državi mjere potpore koju je poduzeo privatni subjekt mora ocijeniti prema istim standardima kao kada je riječ o mjeri potpore koju je poduzelo javno poduzeće, ne može smatrati da je Komisija dokazala da su sporne mjere pripisive državi.

138. Posljedično, prigovor u pogledu dokazivanja pripisivosti mjere potpore državi mora se odbiti, bilo zbog razloga izloženog u točki 99. ovog mišljenja ili, u svakom slučaju (ako Sud utvrdi je Opći sud u pobijanoj presudi odredio viši dokazni standard koji se primjenjuje kada je mjeru potpore poduzeo privatni subjekt), zbog razloga objašnjenog u točki 137. ovog mišljenja.

ii) Prigovor u pogledu dokazivanja da je mjera potpore dodijeljena putem državnih sredstava

139. Mišljenja sam da Opći sud u pobijanoj presudi nije nametnuo Komisiji teži teret dokazivanja odnosno da nije od nje zahtijevao da zadovolji viši standard za dokazivanje da su sporne mjere dodijeljene putem državnih sredstava zato što je sredstvima kojima su se te mjere financirale upravljao privatni subjekt, a ne javno poduzeće.

140. To je zato što u pobijanoj presudi nema načelne izjave da Komisija mora zadovoljiti viši dokazni standard ako je sredstvima kojima se financirala mjera potpore upravljao privatni subjekt, a ne javno poduzeće. Dakle, u pobijanoj presudi nije određen navodno viši dokazni standard koji Komisija u tom slučaju mora zadovoljiti. Iz teksta točaka 88. do 90. te presude te iz činjenice da se one nalaze u odjeljku naslovljenom „Pripisivost spornih mjera Talijanskoj Državi” jasno proizlazi da se te točke odnose samo na pripisivost mjere potpore državi. Osim toga, u točkama 133. do 161. pobijane presude, koje se odnose na pitanje jesu li sporne mjere financirane putem državnih sredstava, nema načelne izjave slične onoj u točkama 88. do 90. te presude. Umjesto toga, Opći sud u točkama 133. do 161. pobijane presude upućuje na sudsku praksu o pojmu intervencije putem državnih sredstava, a da pritom ne pokušava napraviti razliku između sredstava kojima upravlja javno poduzeće i sredstava kojima upravlja privatni subjekt – što je posebno iznenađujuće s obzirom na to da Opći sud u točkama 135. i 136., upućujući na presudu od 9. studenoga 2017., Komisija/TV2/Danmark (C‑656/15 P, EU:C:2017:836), ističe da se ona odnosi na javna poduzeća ( 59 ).

141. Nadalje, ne čini mi se da se Opći sud u točkama 139. do 161. pobijane presude pozvao na elemente koji nisu spomenuti u presudama od 13. rujna 2017., ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671), od 28. ožujka 2019., Njemačka/Komisija (C‑405/16 P, EU:C:2019:268), i od 15. svibnja 2019., Achema i dr. (C‑706/17, EU:C:2019:407), koje su se odnosile na mjere potpore financirane sredstvima kojima su upravljala javna poduzeća. Osobito, okolnosti da Banka Italije nije bila ovlaštena usmjeravati korištenje FITD‑ovih sredstava (jer ona u postupku odobravanja nije mogla sporne mjere ocijeniti na bilo koji način koji bi nadilazio formalnu provjeru njihove zakonitosti), te da se obvezna narav doprinosa koji je FITD koristio za financiranje spornih mjera temeljila ne na regulatornoj odredbi nego na FITD‑ovu statutu čine se sukladnima tim presudama ( 60 ).

142. Također ističem da Komisija nije objasnila od čega se sastoji stroži test koji Opći sud navodno primjenjuje u odnosu na sredstva kojima upravlja privatni subjekt niti je odredila točke pobijane presude u kojima je taj stroži test primijenjen ( 61 ).

143. Stoga smatram da Opći sud u pobijanoj presudi nije od Komisije zahtijevao da zadovolji viši standard za dokazivanje da je mjera potpore dodijeljena putem državnih sredstava zato što je sredstvima kojima se financirala ta mjera upravljao privatni subjekt, a ne javno poduzeće.

144. Radi cjelovitosti ću ukratko izložiti razloge zbog kojih, ako Sud utvrdi da je Opći sud u pobijanoj presudi odredio viši dokazni standard zato što je sredstvima upravljao privatni subjekt, prigovor u pogledu dokazivanja da je mjera potpore dodijeljena putem državnih sredstava svejedno treba odbiti jer je, unatoč tomu što je osnovan, bespredmetan.

145. Taj bi prigovor u situaciji navedenoj u prethodnoj točki bio osnovan jer, koliko mi je poznato, ništa u sudskoj praksi ne upućuje na to da se primjenjuje viši dokazni standard kada subjekt koji je upravljao sredstvima kojima se mjera potpore financirala nije javno poduzeće nego privatni subjekt. Sud je u predmetima u kojima je sredstvima upravljao privatni subjekt primjenjivao sudsku praksu navedenu u točki 70. ovog mišljenja, koju je razvio u odnosu na sredstva kojima upravljaju javna poduzeća ( 62 ); drugim riječima, provjerio bi jesu li sredstva prikupljena obveznim pristojbama propisanima zakonodavstvom države članice te je li država mogla raspolagati sredstvima kojima je poduzeće upravljalo.

146. U tom se pogledu ne slažem s argumentom koji je Komisija iznijela u svojoj replici, a prema kojem se, ako Sud utvrdi da se za dokazivanje pripisivosti državi mjere potpore koju je poduzeo privatni subjekt mora primijeniti dokazni standard koji je niži od onog primijenjenog u pobijanoj presudi, niži dokazni standard mora primijeniti i za dokazivanje da je ta mjera dodijeljena putem državnih sredstava. Prema Komisijinu mišljenju, to proizlazi iz činjenice da je stupanj kontrole koji su tijela javne vlasti imala nad subjektom koji je dodijelio potporu ključan ne samo za dokazivanje da je ta mjera pripisiva državi, nego i za dokazivanje da je dodijeljena putem državnih sredstava. U tom je pogledu dovoljno istaknuti da iz sudske prakse navedene u točki 70. ovog mišljenja proizlazi da Komisija, kada sredstva kojima se mjera potpore financirala potječu iz privatnih izvora, mora dokazati i da su ta sredstva prikupljena putem obveznih pristojbi propisanih zakonodavstvom države članice.

147. Međutim, kako je navedeno u točki 144. ovog mišljenja, Sud, ako utvrdi da je Opći sud u pobijanoj presudi od Komisije zahtijevao da zadovolji viši dokazni standard zato što je sredstvima upravljao privatni subjekt te da je time počinio pogrešku, svejedno mora prigovor u pogledu dokazivanja da je mjera potpore dodijeljena putem državnih sredstava odbiti kao bespredmetan.

148. To je zato što se čini da tijela javne vlasti nisu imala nikakav oblik kontrole nad korištenjem sredstava prikupljenih putem doprinosa koje su plaćali FITD‑ovi članovi, jer, u skladu s točkama 145. i 147. pobijane presude, kao prvo, Banka Italije u okviru postupka odobravanja spornih mjera nije mogla usmjeriti korištenje FITD‑ovih sredstava i, kao drugo, FITD‑ovu intervenciju u korist Tercasa u praksi nisu pokrenula tijela javne vlasti, nego privatno poduzeće (BPB). To je i zato što je nedvojbeno, kako je Opći sud utvrdio u točki 159. pobijane presude, da se obvezna narav doprinosa koju su plaćali FITD‑ovi članovi nije temeljila na regulatornoj odredbi, nego na jednoglasnoj odluci tih članova te da se taj doprinos stoga ne može izjednačiti s parafiskalnim nametom. U tom pogledu ističem da je Sud u presudi od 28. ožujka 2019., Njemačka/Komisija (C‑405/16 P, EU:C:2019:268, t. 70. i 71.) inzistirao na činjenici da se obvezna narav doprinosa kojim se financirala mjera potpore temeljila na regulatornoj odredbi te da se irelevantnom smatrala okolnost da su se, „u praksi”, dodatni iznosi koje su plaćali dobavljači električne energije prebacivali na krajnje kupce.

149. Zaključujem da se prigovor u pogledu dokazivanja da je mjera potpore dodijeljena putem državnih sredstava mora odbiti, bilo zbog razloga izloženog u točki 143. ovog mišljenja ili, u svakom slučaju (ako Sud utvrdi je Opći sud u pobijanoj presudi odredio viši dokazni standard zato što je sredstvima upravljao privatni subjekt), zbog razloga objašnjenog u točki 148. ovog mišljenja.

150. Posljedično, prvi dio prvog žalbenog razloga treba odbiti.

3) Drugi dio prvog žalbenog razloga

151. Komisija drugim dijelom prvog žalbenog razloga navodi da je Opći sud počinio pogrešku jer je, u točkama 96., 100. do 106., 114., 115., 116. i 125. pobijane presude, fragmentirano ispitao dokaze o tome da su sporne mjere dodijeljene putem državnih sredstava, nije ih ocijenio kao cjelinu te nije uzeo u obzir njihov širi kontekst. Komisija u tom pogledu tvrdi da se, u skladu sa sudskom praksom, pripisivost državi mjere potpore može izvesti iz skupa indicija koje proizlaze iz okolnosti slučaja i konteksta u kojima je mjera poduzeta. Iako neki dokazni elementi sami po sebi mogu imati slabu dokaznu snagu, mjera se na temelju njih može pripisati državi ako ih se promatra kao cjelinu.

152. Talijanska vlada, BPB, FITD i Banka Italije navode da drugi dio prvog žalbenog razloga treba odbiti.

153. Smatram da se drugi dio prvog žalbenog razloga mora odbiti.

154. Slažem se s Komisijom da pružene dokaze treba ocijeniti kao cjelinu. To proizlazi iz same činjenice da se dokaz o pripisivosti državi mjere potpore može izvesti iz indicija, koje – kako neiscrpan popis indicija u točkama 55. do 57. presude Stardust pokazuje – mogu biti raznolike i odnositi se na samu mjeru, njezin kontekst ili na subjekt koji ju je poduzeo te stoga imati različite stupnjeve dokazne snage.

155. Međutim, protivno Komisijinim tvrdnjama, Opći sud u pobijanoj presudi dokaze nije fragmentirano ispitao.

156. Kao prvo, Komisija navodi da Opći sud, kada je u točkama 96. i 100. do 106. pobijane presude utvrdio da se (i.) javna ovlast dodijeljena FITD‑u odnosi samo na povrat depozita deponentima te da je (ii.) FITD, usvojivši alternativne mjere radi podrške banci-članici u nedostatku njezine prisilne likvidacije, djelovao izvan okvira ovlasti koja mu je dodijeljena, nije uzeo u obzir činjenicu da je takvim alternativnim mjerama upravo bio cilj izbjeći povrat depozita deponentima u slučaju prisilne likvidacije. Ističem da je točno da je, u skladu s člankom 29. stavkom 1. FITD‑ova statuta, jedan od uvjeta za usvajanje mjera poput spornih to da se očekuju manji troškovi u usporedbi s onima koji bi nastali u slučaju prisilne likvidacije dotične banke, koja bi aktivirala FITD‑ovu obvezu da deponentima vrati depozite. Međutim, to ni na koji način ne umanjuje činjenicu da je FITD, usvojivši mjere poput spornih, djelovao ne u javnom interesu (to jest u interesu deponenata), nego u interesu banaka te da se odluka da se te mjere usvoje temeljila ne na regulatornoj odredbi, nego na samostalnoj odluci banaka koje su bile članice FITD‑a, što znači da javna ovlast dodijeljena FITD‑u nije indicija na temelju koje se sporne mjere mogu pripisati državi.

157. Kao drugo, Komisija ističe da Opći sud, zahtijevajući u točki 114. pobijane presude dokaz o stvarnom utjecaju ili kontroli tijela javne vlasti u svim fazama postupka usvajanja spornih mjera, nije ispitao može li se smatrati, promatrajući sve faze zajedno, da su tijela javne vlasti dovoljno sudjelovala u usvajanju tih mjera da ih se može pripisati državi. Ponovno, ne slažem se s Komisijinim tumačenjem pobijane presude. Kako je objašnjeno u točki 98. ovog mišljenja, Opći sud nije u točki 114. pobijane presude zahtijevao dokaz o stvarnom utjecaju ili kontroli tijela javne vlasti u svim fazama postupka.

158. Kao treće, Komisija u bitnome tvrdi da bi činjenice da je Banka Italije, kako je navedeno u točkama 115. i 116. pobijane presude, morala odobriti sporne mjere te da je ta institucija, kako je Opći sud utvrdio u točki 126. te presude, bila obaviještena o razvoju pregovora između FITD‑a, s jedne strane, i BPB‑a i posebnog povjerenika, s druge, navele Opći sud da, da ih je zajedno promatrao, zaključi da je Banka Italije imala stvaran utjecaj ili kontrolu nad usvajanjem tih mjera. Međutim, smatram da nije relevantno promatra li se te činjenice zajedno ili ne jer Banka Italije nije imala nikakav stvaran utjecaj ili kontrolu ni prilikom odobravanja spornih mjera (jer je provjeravala samo usklađenost tih mjera s bonitetnim pravilima) ni prilikom sudjelovanja na neformalnim sastancima (jer ona na tim sastancima nije mogla utjecati na sadržaj tih mjera).

159. Kao četvrto, Komisija u bitnome ističe da su činjenice da talijanske banke (osim kreditnih unija) moraju, u skladu s člankom 96. stavkom 1. talijanskog Zakona o bankama, postati članice FITD‑a ( 63 ) te da su doprinos kojim su financirane sporne mjere i doprinos koji se koristi kako bi se deponentima u slučaju prisilne likvidacije jedne od banaka-članica vratili njihovi depoziti uređeni istom odredbom FITD‑ova statuta trebale ( 64 ) navesti Opći sud da, da ih je zajedno promatrao, utvrdi da su sporne mjere dodijeljene putem državnih sredstava. Smatram da to nije slučaj. Kako će se vidjeti u točki 177. u nastavku, doprinos kojim su financirane sporne mjere i doprinos koji se koristi kako bi se deponentima vratili njihovi depoziti nisu uređeni istom odredbom FITD‑ova statuta. U svakom slučaju, iako je točno da talijanske banke koje nisu kreditne unije moraju postati članice FITD‑a, ostaje činjenica da FITD nije obvezan usvojiti alternativne mjere u korist banke-članice u nedostatku prisilne likvidacije te banke te da obvezna narav članstva u FITD‑u stoga nije dovoljna da se dokaže da su sporne mjere dodijeljene putem državnih sredstava.

160. Zaključujem da se drugi dio prvog žalbenog razloga mora odbiti.

B. Drugi žalbeni razlog, kojim se navodi iskrivljavanje nacionalnog prava i činjenica

1. Argumenti stranaka

161. Komisija svojim drugim žalbenim razlogom ističe da je Opći sud iskrivio nacionalno pravo i činjenice. Kao prvo, Opći je sud iskrivio članak 96.ter stavak 1. talijanskog Zakona o bankama utvrdivši, u točki 116. pobijane presude, da se mjere podrške poput spornih odobravaju nakon jednostavne provjere sukladnosti tih mjera s regulatornim okvirom. Prema Komisijinu navodu, kontrola koju je Banka Italije izvršila obuhvaćala je puno više od puke provjere zakonitosti spornih mjera jer je Banka Italije prilikom ocjenjivanja tih mjera morala „uz[et]i u obzir zaštitu deponenata i stabilnost bankovnog sustava”. Kao drugo, Opći je sud iskrivio činjenice utvrdivši, u točkama 153. i 154. pobijane presude, da se intervencijske mjere radi podrške banci, poput spornih mjera, financiraju drukčije od povrata depozita deponentima. Prema Komisijinu mišljenju, članak 21. FITD‑ova statuta, na koji Opći sud upućuje u točki 153. pobijane presude u pogledu financiranja spornih mjera, primjenjuje se i na sporne mjere i na mjere koje se poduzimaju radi povrata depozita deponentima.

162. Talijanska vlada navodi da drugi žalbeni razlog nije dopušten jer navodna pogreška u tumačenju nije očita. Dalje navodi da drugi žalbeni razlog nije osnovan zato što se, kao prvo, mora smatrati da članak 96.ter stavak 1. talijanskog Zakona o bankama predviđa tek provjeru zakonitosti, premda ta provjera u nekim slučajevima može biti veoma složena, te zato što se, u vrijeme nastanka činjeničnog stanja u ovom predmetu, financiranje intervencijskih mjera radi podrške banci, poput spornih mjera, pružalo ovisno o konkretnom slučaju, na FITD‑ov zahtjev.

163. BPB ističe da drugi žalbeni razlog nije dopušten jer je tumačenje nacionalnog prava činjenično pitanje, a iskrivljavanje koje Komisija navodi ne proizlazi iz spisa predmeta. Drugi žalbeni razlog je, prema BPB‑ovu mišljenju, u svakom slučaju neosnovan. Također je bespredmetan u dijelu u kojem se njime navodi iskrivljavanje članka 21. FITD‑ova statuta.

164. FITD navodi da drugi žalbeni razlog nije dopušten jer iz dokumenata u spisu Suda ne proizlazi nikakvo iskrivljavanje. U svakom slučaju, FITD smatra da je taj žalbeni razlog bespredmetan i neosnovan.

165. Banka Italije ističe da drugi žalbeni razlog nije dopušten u dijelu u kojem se njime navodi iskrivljavanje članka 96.ter stavka 1. talijanskog Zakona o bankama, jer takvo iskrivljavanje nije očito te ne proizlazi iz dokumenata u spisu Suda. Banka Italije dalje ističe da je drugi žalbeni razlog neosnovan te u svakom slučaju bespredmetan.

2. Ocjena

a) Dopuštenost

166. Talijanska vlada, BPB, FITD i Banka Italije osporavaju dopuštenost drugog žalbenog razloga zato što navodno iskrivljavanje talijanskog prava i činjenica ( 65 ) nije očito te ne proizlazi iz spisa predmeta, što znači da taj žalbeni razlog otvara činjenično pitanje.

167. Smatram da taj prigovor nedopuštenosti nije moguće prihvatiti.

168. Kako je navedeno u točki 49. ovog mišljenja, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, ako su dokazi pravilno pribavljeni i ako su poštovana opća pravna načela i postupovna pravila koja se primjenjuju na teret dokazivanja i izvođenje dokaza, samo Opći sud može odlučivati o vrijednosti koju valja pridati dokazima koji su mu podneseni. Ta ocjena stoga ne predstavlja, osim u slučaju iskrivljavanja tih dokaza, pravno pitanje koje kao takvo podliježe nadzoru Suda. Takvo iskrivljavanje postoji kada je bez izvođenja novih dokaza ocjena postojećih dokaza očito pogrešna. Međutim, to iskrivljavanje treba očito proizlaziti iz dijelova spisa Suda, a da pritom nije potrebno izvršiti novu ocjenu činjenica i dokaza ( 66 ).

169. Kao prvo, ističem da je Opći sud u točki 116. pobijane presude pojam „odobrenje”, od strane Banke Italije, intervencijskih mjera koje poduzimaju sustavi osiguranja depozita u smislu članka 96.ter stavka 1. talijanskog Zakona o bankama protumačio na način da toj instituciji omogućava da provjeri samo zakonitost takvih mjera (to jest njihovu sukladnost s bonitetnim pravilima za kreditne institucije). Međutim, ako obveza „uz[imanja] u obzir zaštit[e] deponenata i stabilnost[i] bankovnog sustava”, koju Banci Italije nameće ista odredba, zahtijeva provjeru ne samo zakonitosti nego i prikladnosti tih mjera, tumačenje koje je Opći sud dao u točki 116. pobijane presude očito bi bilo pogrešno. Ono bi stoga činilo iskrivljavanje dokaza u smislu sudske prakse navedene u točki 168. ovog mišljenja ( 67 ).

170. Kao drugo, Komisija ističe da je Opći sud u točki 153. pobijane presude utvrdio da članak 21. FITD‑ova statuta predviđa da se intervencijske mjere radi podrške banci, poput spornih mjera, financiraju drukčije od povrata depozita deponentima, a Komisija smatra da se u toj odredbi ne pravi razlika između financiranja tih dviju vrsta mjera. Ako se, kako Komisija ističe, način na koji je Opći sud protumačio članak 21. FITD‑ova statuta protivi sadržaju te odredbe, radilo bi se o iskrivljavanju te odredbe.

171. Zaključujem da je drugi žalbeni razlog u cijelosti dopušten.

b) Meritum

172. Komisija svojim drugim žalbenim razlogom ističe da je Opći sud u točkama 116., 153. i 154. pobijane presude iskrivio, kao prvo, članak 96.ter stavak 1. talijanskog Zakona o bankama i, kao drugo, članak 21. FITD‑ova statuta.

173. Smatram da drugi žalbeni razlog treba odbiti.

174. Kao prvo, Komisija nije dokazala da se članak 96.ter stavak 1. talijanskog Zakona o bankama mora tumačiti na način da Banci Italije omogućuje da provjeri ne samo jesu li intervencijske mjere koje je poduzeo sustav osiguranja depozita u skladu s bonitetnim pravilima za kreditne institucije kako je Opći sud utvrdio u točki 116. pobijane presude, nego i jesu li prikladne.

175. Protivno Komisijinoj tvrdnji, iz činjenice da Banka Italije, u skladu s člankom 96.ter stavkom 1. talijanskog Zakona o bankama, mora „uz[et]i u obzir zaštitu deponenata i stabilnost bankovnog sustava” ne proizlazi da ta banka može provjeravati više od sukladnosti mjera s bonitetnim pravilima za kreditne institucije, s obzirom na to da – kako talijanska vlada, BPB, FITD i Banka Italije navode – Banka Italije, u okviru svojih dužnosti kao tijelo nadležno za bonitetni nadzor, ima cilj zaštititi deponente i bankovni sustav. Kako je talijanska vlada istaknula, u uvodnoj izjavi 7. Uredbe (EU) br. 575/2013 ( 68 ) navodi se da su bonitetna pravila za kreditne institucije „namijenjen[a] […] osiguravanju financijske stabilnosti subjekata na […] tržištima [bankarskih i financijskih usluga] […] i visoke razine zaštite ulagatelja i deponenata”.

176. Osim toga, protivno Komisijinoj tvrdnji, iz činjenice da odobrenje, od strane Banke Italije, intervencijskih mjera koje poduzimaju sustavi osiguranja depozita radi podrške banci-članici u smislu članka 96.ter stavka 1. talijanskog Zakona o bankama služi tomu da se osigura zaštita deponenata i stabilnost bankovnog sustava, a ne „dobro i razborito upravljanje [dotičnom] kreditnom institucijom” – što je svrha provjere zakonitosti koju Banka Italije provodi za potrebe odobravanja stjecanja u financijskom sektoru u skladu s člankom 19. talijanskog Zakona o bankama – ne proizlazi da Banka Italije može provjeravati više od zakonitosti kada djeluje u skladu s člankom 96.ter stavkom 1. talijanskog Zakona o bankama. To je zato što dobro i razborito upravljanje kreditnim institucijama, kako talijanska vlada, FITD i Banka Italije navode, također čine, zajedno sa zaštitom deponenata i stabilnosti bankovnog sustava, cilj bonitetnog nadzora. U tom pogledu ističem da je u članku 5. stavku 1. talijanskog Zakona o bankama, na koji Opći sud upućuje u točki 116. pobijane presude, kao cilj bonitetnog nadzora kreditnih institucija navedena ne samo „opća stabilnost” bankovnog sustava, nego i „dobro i razborito upravljanje [kreditnim] institucijama”.

177. Kao drugo, protivno Komisijinoj tvrdnji, Opći sud nije utvrdio, u točki 153. pobijane presude, da članak 21. FITD‑ova statuta predviđa da se intervencijske mjere koje poduzimaju sustavi osiguranja depozita radi podrške banci-članici, poput spornih