MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE

od 27. travnja 2017. ( 1 )

Predmet C‑567/15

UAB „LitSpecMet”

protiv

UAB Vilniaus lokomotyvų remonto depas,

uz sudjelovanje:

UAB „Plienmetas”

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Vilniaus apygardos teismas (Okružni sud u Vilniusu, Litva))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Ugovori o javnoj nabavi radova, robe i usluga – Direktiva 2004/18/EZ – Ugovori o javnoj nabavi u sektorima vodnoga gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga – Direktiva 2004/17/EZ – Pojam javnog naručitelja – Društvo u potpunom državnom vlasništvu preko drugog državnog društva – Izuzeće ‚in house’”

1. Ovaj zahtjev za prethodnu odluku Sudu pruža mogućnost da produbi svoju sudsku praksu u području postupaka javne nabave. Konkretno, još će jednom trebati pojasniti pojam „javni naručitelj” u smislu Direktive 2004/17/EZ ( 2 ) i Direktive 2004/18/EZ ( 3 ).

2. Pitanja koja je uputio sud a quo proizlaze iz spora u kojem se pobija otvoreni postupak javne nabave koji je, bez primjene tih direktivâ, provelo dioničko društvo ( 4 ) u kojemu stopostotni udio ima litavsko državno poduzeće za željeznički promet ( 5 ) (čije se svojstvo javnog naručitelja ne dovodi u pitanje), kojemu prvo poduzeće dobavlja određena dobra i usluge. Društvo kći, unatoč svojoj povezanosti s matičnim društvom, tvrdi da nije „tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava” u smislu direktiva o javnoj nabavi jer nije osnovano „radi zadovoljavanja potreba u općem interesu i koje nema industrijski ili trgovački karakter”.

3. Spor se najprije odnosio na narav djelatnosti koju obavlja VLRD kako bi se razjasnilo je li njezin izravan cilj zadovoljavanje potrebe u općem interesu, koja nije industrijskog ili trgovačkog karaktera. Tijekom postupka pred Sudom raspravljalo se i o tome zadovoljava li VLRD neizravno te potrebe – prodajom robe i usluga tijelu (LG) koje se brine za tu vrstu potreba – i može li ga se zato smatrati javnim naručiteljem u smislu navedenih direktiva.

I. Pravni okvir

A. Pravo Unije

1. Direktiva 2004/17

4. Članak 2. utvrđuje sljedeće: „1. Za potrebe ove Direktive, (a) ‚javni naručitelji’ znači država, regionalne ili lokalne vlasti, tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava, zajednice koje su formirale jedno ili nekoliko takvih vlasti, ili jedno ili nekoliko takvih tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava. ‚Tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava’ znači svako tijelo: – osnovano za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u općem interesu i koje nema industrijski ili trgovački karakter, – koje ima pravnu osobnost i – koje većim dijelom financira država, regionalne ili lokalne vlasti, ili druga tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava; ili koje je podložno nadzoru nad poslovanjem od strane tih tijela; ili koje ima upravni, upraviteljski ili nadzorni odbor čijih je više od polovice članova imenovala država, regionalne ili lokalne vlasti, ili druga tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava; […] 2. Ova se Direktiva primjenjuje na naručitelje: (a) koji su javni naručitelji ili javna poduzeća i koja obavljaju jednu od djelatnosti navedenih u člancima od 3. do 7.; […].”

5. Članak 5. utvrđuje sljedeće: „1. Ova se Direktiva primjenjuje na djelatnosti koje se odnose na pružanje mreža ili upravljanje mrežama koje pružaju uslugu javnosti u području prijevoza željeznicom, automatiziranim sustavima, tramvajem, trolejbusom, autobusom ili žičarom. Što se tiče prijevoznih usluga, smatra se da mreža postoji ako se usluga pruža pod poslovnim uvjetima koje je utvrdilo nadležno tijelo države članice, kao što su uvjeti o linijama koje se trebaju pružiti, kapacitetu koji se treba staviti na raspolaganje ili učestalosti usluge. 2. Ova se Direktiva ne primjenjuje na subjekte koji javnosti pružaju usluge autobusnog prijevoza koje su isključene iz područja primjene Direktive 93/38/EEZ[ ( 6 )] u skladu s njezinim člankom 2. stavkom 4.”

2. Direktiva 2004/18

6. Članak 1. stavak 9. predviđa sljedeće: „‚Javni naručitelj’ je država, regionalne ili lokalne vlasti, tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih vlasti, ili jedno ili nekoliko takvih tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava. ‚Tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava’ znači svako tijelo koje: (a) je osnovano za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nema industrijski ili trgovački karakter; (b) ima pravnu osobnost; i (c) financira, većim dijelom, država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava; ili koje je podložno nadzoru nad poslovanjem od strane tih tijela; ili koje ima upravni, upraviteljski ili nadzorni odbor čijih je više od polovice članova imenovala država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava. Nepotpuna lista tijela i kategorija tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava koja ispunjavaju kriterije navedene u drugom podstavku točkama (a), (b) i (c) navedena je u Prilogu III. Države članice periodično obavještavaju Komisiju o bilo kakvim promjenama u njihovim listama tijela i kategorija tijela.”

3. Direktiva 2014/24/EU ( 7 )

7. Uvodna izjava 10. glasi: „Pojam ‚javni naručitelji’ te posebno pojam ‚javnopravna tijela’ više su puta razmatrani u okviru sudske prakse Suda Europske unije. Kako bi se pojasnilo da se područje primjene ove Direktive ratione personae ne bi trebalo mijenjati, prikladno je zadržati definiciju na kojoj se temelji Sud te uvrstiti određeni broj pojašnjenja dobivenih sudskom praksom kao ključni čimbenik za razumijevanje samih definicija bez namjere mijenjanja značenja koncepata u skladu s objašnjenjem sudske prakse. U tu svrhu trebalo bi pojasniti da se tijelo koje posluje pod uobičajenim tržišnim uvjetima, čija je namjera ostvarenje prihoda te koje snosi gubitke koji proizlaze iz njegove djelatnosti ne bi trebalo smatrati ‚tijelom koje se uređuje javnim pravom’ jer se za potrebe u općem interesu, koje su za njega određene ili koje treba ispuniti, može smatrati da su industrijske ili trgovačke naravi. Slično tome, uvjet vezan uz podrijetlo financiranja dotičnog tijela također je preispitan u sudskoj praksi u sklopu koje je pojašnjeno, između ostalog, da financiranje ‚većim dijelom’ podrazumijeva više od polovice te da takvo financiranje može obuhvaćati plaćanja od strane korisnika koja se primjenjuju, izračunavaju i prikupljaju u skladu s propisima javnog prava.”

8. Članak 2. stavak 1. točka 4. utvrđuje definiciju „javnopravnog tijela” koja je slična onoj „tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava” utvrđenoj u članku 1. stavku 9. Direktive 2004/18.

9. Članak 12. stavak 1. propisuje: „Ugovor o javnoj nabavi koji javni naručitelj dodijeli drugoj pravnoj osobi […] privatnog ili javnog prava ne spada u područje primjene ove Direktive ako su ispunjeni svi sljedeći uvjeti: (a) nad tom pravnom osobom javni naručitelj obavlja kontrolu sličnu onoj koju provodi nad svojim poslovnim jedinicama; (b) pravna osoba pod kontrolom provodi više od 80 % svojih aktivnosti u izvršavanju zadataka koje joj je povjerio javni naručitelj koji nad njom provodi kontrolu ili koje su joj povjerile druge pravne osobe nad kojima taj javni naručitelj provodi kontrolu; i (c) nema izravnog učešća privatnog kapitala u pravnoj osobi pod kontrolom osim sudjelovanja privatnog kapitala koji nema značajke kontroliranja i blokiranja, a koji se zahtijeva nacionalnim zakonodavnim odredbama, u skladu u Ugovorima, i koji ne vrši odlučujući utjecaj na pravnu osobu pod kontrolom. Smatra se da javni naručitelj nad pravnom osobom provodi kontrolu sličnu onoj koju provodi nad svojim poslovnim jedinicama u smislu prvog podstavka točke (a) ako ima presudan utjecaj na strateške ciljeve i na važne odluke pravne osobe nad kojom se provodi kontrola. Takvu kontrolu također može provoditi i drugi subjekt nad kojim javni naručitelj ili naručitelj na isti način provodi kontrolu.”

B. Nacionalno pravo

10. Direktiva 2004/18 u litavsko je pravo prenesena Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymas (Zakon o javnoj nabavi, u daljnjem tekstu: ZJN).

11. Članak 4. utvrđuje sljedeće: „1. Javni je naručitelj: 1. državno ili lokalno tijelo; 2. pravna osoba javnog ili privatnog prava koja ispunjava uvjete predviđene stavkom 2. ovog članka; 3. zajednica tijelâ iz točke 1. ovog stavka i/ili pravnih osoba javnog ili privatnog prava iz točke 2. ovog stavka; 4. naručitelji koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga navedeni u točkama od 2. do 4. članka 70. stavka 1. ovog zakona. 2. Pravna osoba javnog ili privatnog prava (koja nije nacionalno ili lokalno tijelo), koja je osnovana za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u općem interesu bez industrijskog ili trgovačkog karaktera i koja ispunjava barem jedan od sljedećih uvjeta: 1. više od 50 % njezine djelatnosti financira se iz proračuna države ili lokalnih tijela ili drugim sredstvima države ili lokalnih zajednica ili sredstvima drugih pravnih osoba javnog ili privatnog prava iz ovog stavka; 2. kontrolira je (njome upravlja) nacionalna ili lokalna uprava ili druge pravne osobe javnog ili privatnog prava iz ovog stavka; 3. više od polovice članova njezina upravnog, upraviteljskog ili nadzornog odbora imenuju nacionalna ili lokalna upravna tijela ili pravne osobe privatnog ili javnog prava iz ovog stavka. […]”

12. Članak 10. stavak 5. predviđa: „Odredbe ovog zakona ne primjenjuju se kada javni naručitelj sklopi ugovor sa subjektom koji je od njega pravno odvojen i nad kojim obavlja kontrolu sličnu onoj koju provodi nad svojim službama ili tijelima te kojega je isključivi vlasnik (ili u odnosu na kojeg izvršava prava i obveze države ili lokalnog tijela kao jedini član) i kada je kontrolirani subjekt najmanje 90 % prometa u prethodnoj poslovnoj godini (ili razdoblju proteklom od njegova osnutka, ako svoju djelatnost obavlja manje od jedne poslovne godine) ostvario obavljanjem djelatnosti namijenjenih zadovoljavanju potreba tog javnog naručitelja ili omogućavanju obavljanja njegovih zadaća. Za javnu nabavu pod uvjetima iz ovog stavka potrebno je odobrenje Ureda za javnu nabavu […].”

II. Činjenice

13. VLRD je osnovan 2003. u sklopu preustroja državnog poduzeća za željeznički promet LG kao njegovo stopostotno društvo kći.

14. Predmet poslovanja VLRD‑a je proizvodnja i održavanje lokomotiva i vagona. U razdoblju relevantnom za spor, oko 90 % ukupnog prometa VLRD‑a činile su narudžbe LG‑a.

15. VLRD je 2013. proveo pojednostavljeni otvoreni postupak javne nabave šipki od željeznih kovina (u daljnjem tekstu: postupak javne nabave). U skladu s dokumentacijom za nadmetanje postupak javne nabave proveden je u skladu s privremenim pravilnikom o javnoj nabavi VLRD‑a.

16. UAB LitSpecMet (u daljnjem tekstu: LitSpecMet) podnio je ponudu u postupku javne nabave te je odabran za jedan dio predmeta nabave.

17. Međutim, LitSpecMet zatražio je poništenje postupka javne nabave i provođenje novog postupka u skladu sa ZJN‑om. U prilog svom zahtjevu s jedne je strane naveo da je VLRD osnovan radi zadovoljavanja potreba LG‑a, tj. poduzeća koje financira država i kojem je povjereno pružanje javnih usluga, dok je s druge strane naveo da uvjeti pod kojima je VLRD matičnom društvu obavljao isporuke usluga i robe ne odgovaraju uobičajenim uvjetima tržišnog natjecanja. Prema mišljenju LitSpecMeta, iz svega toga proizlazi da je djelatnost VLRD‑a namijenjena zadovoljavanju potreba u općem interesu koje nemaju industrijski ili trgovački karakter i da je stoga riječ o javnom naručitelju na kojeg se primjenjuju pravila o javnoj nabavi.

18. Vilniaus apygardos teismas (Okružni sud u Vilniusu, Litva) odbio je zahtjeve LitSpecMeta presudom od 2. lipnja 2014., koju je Lietuvos apeliacinis teismas (Žalbeni sud Litve) potvrdio svojom presudom od 25. rujna 2014.

19. Oba su suda smatrala da za to kako bi se, u skladu s člankom 4. stavkom 2. ZJN‑a, neka osoba javnog ili privatnog prava mogla smatrati javnim naručiteljem nije dovoljno dokazati da je povezana s javnim poduzećem ili da ga ono kontrolira. Osim toga, potrebno je dokazati da je svrha njegove djelatnosti zadovoljavanje općih interesa koji nemaju industrijski ili trgovački karakter, a to u slučaju VLRD‑a nije tako jer je riječ o društvu osnovanom za obavljanje trgovačke djelatnosti i ostvarenje dobiti, koje pritom samo snosi s tim povezane rizike.

20. Građanski odjel Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Vrhovni sud Litve) u svojoj je presudi od 27. svibnja 2015. ukinuo presudu donesenu u žalbenom postupku. Smatrao je da niži sudovi nisu odgovarajuće ocijenili okolnosti ustroja VLRD‑a, osobitu narav njegove djelatnosti i njegove odnose s matičnim društvom.

21. Predmet je vraćen Lietuvos apeliacinis teismasu (Žalbeni sud Litve), koji je presudom od 14. srpnja 2015. ukinuo presudu koju je Vilniaus apygardos teismas (Okružni sud u Vilniusu) donio 2. lipnja 2014. te je predmet vratio na ponovno odlučivanje tom sudu, koji pak Sudu upućuje ovaj zahtjev za prethodnu odluku.

III. Prethodna pitanja

22. Upućena prethodna pitanja od 9. studenoga 2015. glase: „Treba li članak 1. stavak 9. Direktive 2004/18/EZ tumačiti na način da se društvo koje: – je osnovao javni naručitelj koji obavlja djelatnost u području željezničkog prijevoza, i to upravljanje željezničkom infrastrukturom te prijevoz tereta i putnika, – samostalno obavlja poslovnu djelatnost, usvaja poslovnu strategiju, donosi odluke o uvjetima obavljanja svoje djelatnosti (tržište proizvoda, segment korisnika itd.), sudjeluje na konkurentnom tržištu diljem Europske unije i izvan tržišta Unije obavljajući usluge proizvodnje i održavanja željezničkih vozila te sudjeluje u postupcima javne nabave povezanima s tom djelatnošću u cilju dobivanja narudžbi od trećih subjekata (različitih od matičnog društva), – obavlja usluge održavanja željezničkih vozila svojem osnivaču u okviru unutarnjih transakcija, a vrijednost tih usluga čini 90 % ukupne djelatnosti društva, – pri čemu su usluge koje obavlja svojem osnivaču namijenjene obavljanju njegove djelatnosti prijevoza tereta i putnika, ne može smatrati javnim naručiteljem? Ako Sud utvrdi da pod gore izloženim okolnostima društvo treba smatrati javnim naručiteljem, treba li članak 1. stavak 9. Direktive 2004/18/EZ tumačiti na način da društvo gubi status javnog naručitelja ako vrijednost usluga održavanja željezničkih vozila isporučenih u okviru unutarnjih transakcija javnom naručitelju koji je osnovao dotično društvo padne ili čini manje od 90 % ili dio koji nije glavnina ukupnog prometa koji društvo ostvaruje iz svoje djelatnosti?”

IV. Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka

23. Pisana su očitovanja podnijeli LitSpecMet, VLRD, litavska i portugalska vlada te Komisija, koje su zajedno s njemačkom vladom sudjelovale na raspravi održanoj 9. veljače 2017.

24. LitSpecMet tvrdi da djelatnost održavanja koju obavlja VLRD ulazi u opći interes jer LG‑u omogućava obavljanje javne usluge za koju je zadužen, odnosno upravljanje željezničkom infrastrukturom i osiguranje putničkog prijevoza. Smatra da ta djelatnost nije industrijske ili trgovačke naravi jer je LG jedino poduzeće koje je obavlja u Litvi, zbog čega se može voditi razlozima koji nisu strogo gospodarski. Priznati da za VLRD ne vrijede pravila u području javne nabave značilo bi da ih javni naručitelj (LG) može jednostavno izbjeći osnivanjem društva kćeri (VLRD) namijenjenog obavljanju unutarnjih djelatnosti.

25. LitSpecMet stoga smatra da je VLRD javni naručitelj u smislu članka 1. stavka 9. Direktive 2004/18, bez obzira na postotak unutarnjih transakcija koje provodi s matičnim društvom. Podredno smatra da bi ga se moglo smatrati naručiteljem u smislu članka 2. stavka 1. točke (a) Direktive 2004/17 jer se, s obzirom na djelatnost LG‑a i uzimajući u obzir tumačenje njezinih članaka 3. do 7. iz presude Suda od 10. travnja 2008., Ing. Aigner ( 8 ), u predmetnom slučaju zapravo primjenjuje ta direktiva.

26. VLRD tvrdi da nije osnovan za ostvarenje posebne zadaće u općem interesu u korist svih građana, nego za dopunjavanje trgovačkih aktivnosti putničkog prijevoza LG‑a. Smatra da to što izvršava unutarnje transakcije s LG‑om, koji jest javni naručitelj u smislu članka 2. stavka 1. Direktive 2004/17, ne znači nužno da je i on sâm javni naručitelj.

27. Litavska se vlada poziva na presudu od 15. siječnja 1998., Mannesmann Anlagenbau Austria i dr. ( 9 ), u kojoj je Sud upotrijebio „teoriju kontaminacije”, što je značilo da javnim naručiteljem treba smatrati i subjekt koji obavlja djelatnost koja samo djelomično zadovoljava potrebe u općem interesu koje nemaju industrijski ili trgovački karakter. Međutim, litavska vlada je mišljenja da se „teorija kontaminacije” ne primjenjuje vertikalno i da narav djelatnosti koju obavlja neko društvo ne ovisi o okolnosti da ga je osnovao javni naručitelj s kojim sklapa unutarnje transakcije.

28. Njemačka vlada smatra da s funkcionalnog gledišta koje zagovara, a s obzirom na okolnosti, postoje dostatne naznake za tumačenje da VLRD obavlja djelatnost u općem interesu jer, iako ne sudjeluje izravno u djelatnosti prijevoza koju obavlja LG, bavi se zadaćom koja je usko povezana s tom djelatnošću, kao što je to proizvodnja lokomotiva. U pogledu trgovačkog karaktera djelatnosti VLRD‑a, njemačka vlada smatra da je presudno to ostvaruje li to poduzeće svoje ciljeve na konkurentnom tržištu, što ovdje nije slučaj, jer 90 % svoje djelatnosti obavlja s LG‑om na način da zapravo ne preuzima stvaran poslovni rizik. U konačnici, njemačka vlada navodi da je društvo kći javnog naručitelja i sâmo javni naručitelj ako je cilj njegovih djelatnosti zadovoljavanje potreba u općem interesu koje ispunjava njegovo matično društvo. Osim toga, u skladu s Direktivom 2014/24 (koja može služiti kao smjernica, iako se ratione temporis ne primjenjuje), društvo kći nije javni naručitelj ako opseg njegovih poslova s matičnim društvom ne prelazi 80 %.

29. Portugalska vlada podsjeća da, iako se čini da je cilj njegova osnivanja bio u općem interesu, VLRD‑ova djelatnost ima industrijski i trgovački karakter jer društvo sâmo snosi sve rizike tog poslovanja. U skladu sa sudskom praksom iz presude od 16. listopada 2003., Komisija/Španjolska ( 10 ), a koja je preuzeta u uvodnoj izjavi 10. Direktive 2014/24, VLRD ne treba smatrati javnim naručiteljem.

30. Komisija ističe da u ovom slučaju u obzir treba uzeti samo Direktivu 2004/18 jer VLRD robu i usluge isporučuje litavskom željezničkom društvu, pri čemu nije važno to što djelatnost potonjeg društva (LG) spada u područje primjene Direktive 2004/17.

31. Komisija smatra da se Direktiva 2004/18 ne primjenjuje na VLRD s obzirom na to da on nije „tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava” u smislu članka 1. stavka 9. jer nije osnovan u općem interesu, nego u posebnom interesu LG‑a, čime je postao njegov interni dobavljač. Prema Komisijinu mišljenju, nije važno to što je cilj LG‑a zadovoljavanje općeg interesa i što se u tu svrhu obratio VLRD‑u jer je presudno to da je jedini cilj VLRD‑ove djelatnosti ispunjenje posebnih interesa matičnog društva.

32. Komisija stoga dovodi u pitanje to da je VLRD osnovan posebno za zadovoljavanje potreba u općem interesu, iako navodi da samo nacionalni sud može ispitati sve okolnosti predmeta i potvrditi da neprofitan cilj, ključan prilikom osnivanja VLRD‑a, ne prevladava nad poslovnim okruženjem u kojem djeluje.

V. Ocjena

A. Uvodna razmatranja

33. Sud koji je uputio zahtjev i većina stranaka koje su sudjelovale u prethodnom postupku polaze od pretpostavke da se u predmetnom slučaju primjenjuje Direktiva 2004/18. Ipak, LitSpecMet zagovara stajalište, doduše samo podredno, da je zapravo primjenjiva Direktiva 2004/17 (koja je u području javne nabave poznata kao „sektorska direktiva”).

34. Naime, budući da članak 2. stavak 1. točka (a) Direktive 2004/17, kao i članak 1. stavak 9. drugi podstavak Direktive 2004/18 utvrđuju istu definiciju „tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava ( 11 )”, na pitanja koja je postavio Vilniaus apygardos teismas (Okružni sud u Vilniusu) zapravo je moguće odgovoriti a da unaprijed ne treba isključiti primjenu jedne ili druge direktive.

35. Kao drugu napomenu treba navesti da, iako u spisu nije navedena vrijednost spornog predmeta javne nabave, VLRD‑ov predstavnik je na raspravi naveo da bi njezin ukupan iznos dosezao 600000 ili 700000 eura, što znači da prelazi prag koji se zahtijeva za primjenu odredaba prava Unije u tom području. Na sudu je koji je uputio zahtjev da provjeri taj podatak ( 12 ).

36. Kao treće i posljednje, Sud svoj odgovor nužno treba pružiti na temelju podataka koje mu je sud koji je uputio zahtjev dostavio o činjeničnim okolnostima glede VLRD‑a. Međutim, moguće je da se ti podaci ne podudaraju u potpunosti s onima koje je u skladu s presudom Lietuvos Aukščiausiasis Teismasa (Vrhovni sud Litve) od 27. svibnja 2015. trebao provjeriti prvostupanjski sud nakon što mu je predmet vraćen na ponovno odlučivanje ( 13 ).

B. Prvo prethodno pitanje

1. Izravno (ili neizravno) zadovoljavanje potreba u općem interesu koje nemaju industrijski ili trgovački karakter

37. Stranke ne spore da VLRD ispunjava dva od triju uvjeta kako bi ga se smatralo „tijelom kojim se upravlja na temelju javnog prava” (i time „javnim naručiteljem”) u skladu s člankom 2. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2004/17 i člankom 1. stavkom 9. drugim podstavkom Direktive 2004/18.

38. Naime, od tih triju uvjeta, koji moraju biti ispunjeni kumulativno ( 14 ), VLRD ispunjava drugi i treći uvjet: ima zasebnu pravnu osobnost i drugo javnopravno tijelo (LG) nesporno sudjeluje u njegovu financiranju, nadzoru ili upravljanju ili sastavu njegovih upravnih, upraviteljskih ili nadzornih odbora.

39. Stranke, međutim, nisu suglasne oko zahtjeva da je poduzeće VLRD „osnovano za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nema industrijski ili trgovački karakter”.

40. Stranke su u pisanim očitovanjima preispitivale je li djelatnost VLRD‑a sâma po sebi namijenjena zadovoljavanju potreba u općem interesu bez industrijskog ili trgovačkog karaktera, pri čemu je većina zagovarala stajalište da nije tako. Na raspravi se na zahtjev Suda diskusija proširila na pitanje zadovoljava li VLRD tu vrstu potreba neizravno jer isporučuje robu ili pruža usluge javnopravnom tijelu koje ih – kao što je to LG – zadovoljava izravno. Stajališta stranaka u vezi s tim u bitnome se preklapaju sa stajalištima koja su zagovarale u vezi s pitanjem je li djelatnost koju obavlja VLRD djelatnost u općem interesu.

41. U skladu s podacima koje je dostavio sud koji je uputio zahtjev, LG je javno poduzeće koje upravlja mrežom željezničkog prijevoza. Kao što sam već naveo, nedvojbeno je da je LG javni naručitelj u smislu Direktive 2004/17 ( 15 ). VLRD se pak bavi proizvodnjom i održavanjem lokomotiva i željezničkih vozila, odnosno obavlja zadaću koja se, iako je usko povezana sa željezničkim prijevozom, ne odnosi na „pružanje mreža ili upravljanje mrežama koje pružaju uslugu javnosti u području prijevoza željeznicom”, što je djelatnost na koju je ograničen članak 5. stavak 1. Direktive 2004/17.

42. LitSpecMet smatra da VLRD u svakom slučaju obavlja zadaću koja je ključna za „pružanje mreža ili upravljanje mrežama” željezničkog prijevoza u Litvi, na način da također zadovoljava opći interes kao i LG. Prema njegovu mišljenju, ne može se zanemariti podatak da željeznički prijevoznici, na temelju članka 5. stavka 1. Direktive 2001/14/EZ ( 16 ), imaju pravo na takozvani „minimalni pristupni paket i pristup prugom do uslužnih objekata” koji su opisani u Prilogu II. toj direktivi, čija točka 2.h navodi „objekte za održavanje i druge tehničke objekte”. Na temelju toga zaključuje da je, „zbog nepostojanja stvarnih alternativa na tržištu”, VLRD „LG‑u dužan osiguravati usluge održavanja željezničkih vozila, neovisno o svim trgovačkim razmatranjima” ( 17 ).

43. Ne slažem se s tom tvrdnjom LitSpecMeta jer u skladu s Direktivom 2001/14 u „pristupni paket” nisu uključene usluge održavanja, nego samo objekti za pružanje tih usluga. Stoga, ako VLRD izravno zadovoljava neku od potreba u općem interesu, među njima nije ona koja se zadovoljava djelatnošću koja je konkretno navedena u članku 5. te direktive.

44. Razmatranje se stoga treba usredotočiti na tumačenje Direktive 2004/18 kako bi se razjasnilo zadovoljava li VLRD potrebe u općem interesu (drukčije od onih industrijske ili trgovačke naravi) koje su svojstvene ugovorima o javnoj nabavi radova, robe i javnih usluga.

45. Pri tumačenju najprije treba utvrditi zadovoljavaju li se u tom slučaju potrebe u općem interesu; ako je odgovor potvrdan, zatim treba utvrditi je li njihova narav pretežito trgovačka ili industrijska.

46. S tog mi se aspekta čini da cilj sâme proizvodnje i održavanja željezničkih vozila u željezničkom sektoru nije zadovoljavanje potreba koje su usko povezane s institucionalnim djelovanjem države ( 18 ), promicanjem i razvojem uvjeta društvene dobrobiti, koju treba zajamčiti država ( 19 ), ili s drugim sličnim ciljevima.

47. Dakako, moglo bi se zastupati i stajalište, kao što tvrdi njemačka vlada, da VLRD, time što matičnom društvu isporučuje robu i usluge koje mu omogućavaju zadovoljavanje vlastitih potreba, koje su pak u općem interesu, također neizravno djeluje u istom interesu koji zadovoljava LG.

48. Međutim, takav je pristup tom pitanju ponešto problematičan, barem s općeg gledišta.

49. Naime, ako općenito nije jednostavno odrediti kada je cilj neke gospodarske djelatnosti zadovoljavanje potreba u općem interesu (izraz je sâm po sebi dvosmislen i višeznačan), još je teže točno odrediti kada treba smatrati da djelatnost koja je načelno privatne i trgovačke naravi, zbog povezanosti s djelatnostima koje su doista u općem interesu, također sâma poprima narav tih djelatnosti. Posljedice tog izjednačavanja nisu zanemarive: kao što je na raspravi istaknula litavska vlada, privatni bi subjekt, možda bez ikakvoga znanja o tome, kao partner javnog naručitelja mogao postati izvođač djelatnosti u općem interesu.

50. Stupanj povezanosti i međuovisnosti svih javnih i privatnih gospodarskih djelatnosti u današnjem je tržišnom gospodarstvu toliko izražen da bi bilo teško ograničiti proširenje naravi „zadovoljavanja potreba u općem interesu” ako se prihvati da su tim pojmom obuhvaćene i privatne djelatnosti koje su, u određenoj mjeri, potrebne za zadovoljavanje tih potreba. Osim toga, pojavila bi se vrlo problematična teškoća utvrđivanja opsega u kojem taj odnos nužnosti postaje relevantan u svakom pojedinačnom slučaju.

51. Međutim, čak i pod pretpostavkom da je cilj djelatnosti VLRD‑a zadovoljavanje potreba u općem interesu, to ne bi bilo dovoljno za donošenje zaključka da je VLRD „tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava” u smislu Direktive 2004/18. Razlog tomu je što zadovoljavanje potreba u općem interesu nije dovoljno; one također ne smiju imati industrijski ili trgovački karakter. U skladu sa sudskom praksom Suda, kako bi se te potrebe mogle kvalificirati kao takve, potrebno ih je pružati pod netržišnim uvjetima.

52. Kao što je Sud utvrdio u presudi od 22. svibnja 2003., Korhonen i dr., cilj je „isključiti rizik davanja prednosti domaćim ponuditeljima ili natjecateljima svaki put kad javni naručitelji provede postupak javne nabave i mogućnost da se tijelo koje financira ili kontrolira država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga javnopravna tijela, rukovodi razlozima koji nisu ekonomske prirode” ( 20 ).

53. Iz toga proizlazi da bi se subjekt koji želi upravljati tom vrstom potreba (koje pak ne treba zamijeniti za potrebe koje privatna poduzeća ne mogu zadovoljiti) ( 21 ) lako mogao naći u toj situaciji rizika kad bi djelovao u netržišnim uvjetima, odnosno izvan slobodnog tržišnog natjecanja. Suprotno tomu, ako djeluje pod pritiskom tržišnog natjecanja drugih konkurenata ( 22 ), manje je vjerojatno da će se naći u toj situaciji rizika jer bi, zbog djelovanja po mjerilima koja nisu ekonomska, mogao biti dugoročno istisnut s tržišta.

54. Drugim riječima, za rješavanje dvojbe nije toliko presudna javna narav potrebe koju treba zadovoljiti, koliko uvjeti pod kojima se to želi postići. Stoga pri tumačenju izraza „zadovoljavanje potreba u općem interesu, koje nema industrijski ili trgovački karakter”, nužno treba provjeriti pod kojim ih se uvjetima zadovoljava.

55. Tako proizlazi, ponavljam, da je s obzirom na smisao direktiva o javnoj nabavi važno to da se zajamči tržišno natjecanje i zaštita pred njegovim iskrivljavanjem ili narušavanjem zbog djelovanja subjekata koji se ne vode logikom slobodnog tržišta. Stoga nije presudno zadovoljava li VLRD isporukama dobara i usluga LG‑u, sâm ili tek neizravno, neku potrebu u općem interesu, nego obavlja li se ta djelatnost, u bilo kojoj od dviju pretpostavki, u istim okolnostima u kojima djeluju njegovi eventualni privatni konkurentni, odnosno bez poticaja u obliku neopravdanih prednosti za domaće proizvođače.

56. U tu svrhu, kao što ističe sud koji je uputio zahtjev, valja uzeti u obzir niz pravnih i činjeničnih elemenata, među kojima se Sud, primjerice, pozvao na okolnosti u kojima je osnovan predmetni subjekt ( 23 ) i na čimbenike kao što su „to da ostvarenje prihoda nije glavni cilj njegova djelovanja, to da ne preuzima rizike povezane sa svojom djelatnošću te moguće financiranje predmetne djelatnosti iz javnih sredstava” ( 24 ).

57. Smatram da samo sud koji je uputio zahtjev može ocijeniti, uzimajući u obzir sve relevantne pravne i činjenične elemente, zadovoljava li VLRD potrebu u općem interesu koja nema industrijski ili trgovački karakter. Iako bi se iz teksta prethodnog pitanja dalo zaključiti ( 25 ) da se Vilniaus apygardos teismas (Okružni sud u Vilniusu) priklanja svojem prvotnom stajalištu, koje je potvrdio žalbeni sud ali ne i Vrhovni sud Litve, činjenica je da se odluka o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku zapravo odnosi samo na raspravu među strankama i obrazloženje triju presuda koje su dosad donesene u sporu, ali ne sadržava vlastitu analizu „relevantnih elemenata” ( 26 ) spora na temelju kojih bi bilo moguće pružiti konačni odgovor.

58. U tim okolnostima Sud bi sud koji je uputio zahtjev možda samo trebao upozoriti da, među ostalim čimbenicima, posebnu pozornost treba obratiti ne samo na to djeluje li VLRD u tržišnim uvjetima ( 27 ), nego i na to financira li se možda većinski iz javnih sredstava, posluje li s ciljem ostvarenja dobiti i snosi li rizike (i gubitke) koji proizlaze iz njegova upravljanja, što su aspekti na koje se sud koji je uputio zahtjev nije detaljnije osvrnuo, a koji se ne mogu zanemariti prilikom odlučivanja o naravi djelatnosti tog društva.

59. Međutim, iz podataka navedenih u spisu i istaknutih na raspravi proizlazi da VLRD bitan dio (90 % na relevantne datume) svojeg djelovanja obavlja u gospodarskom okviru koji je obilježen monopolom nad isporukama željezničkih vozila LG‑u, odnosno da ga obavlja u netržišnim uvjetima. LG‑u se željeznička oprema, koju naručuje od svojeg društva kćeri, isporučuje bez primjene mehanizama javne nabave kojima bi se povećao pritisak tržišnog natjecanja na VLRD. On se stoga može voditi netržišnim kriterijima, imajući sigurnost (ili bez postojanja rizika) da će bez dodatnog napora moći ispuniti narudžbe koje će mu LG uvijek osiguravati.

2. Zadovoljavanje potreba u općem interesu koje nemaju industrijski ili trgovački karakter u slučajevima interne nabave

60. U skladu s prethodnim, proizlazi da se VLRD može smatrati javnim naručiteljem u prije navedenom smislu. Međutim, postavljeno se pitanje može razmotriti i s drugog gledišta. Ostavljajući zasad po strani narav VLRD‑ovih i LG‑ovih djelatnosti, valja ispitati odnos između tih dvaju društava kako bi se razjasnilo je li prvo instrumentalni subjekt (ili vlastito sredstvo) drugog, u vezi s kojim je moguće prihvatiti takozvanu „iznimku in house”. Stoga predlažem da se meritum pitanja, osim s gledišta ratione personae, preispita i s gledišta djelatnosti.

61. U odluci o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku Vilniaus apygardos teismasa (Okružni sud u Vilniusu) navedene su dvije relevantne točke u vezi s tim gledištem. Prva je točka 23. u kojoj taj sud navodi da „oko 90 % prihoda društva kćeri [VLRD] dolazi od matičnog društva [LG] u obliku transakcija između dviju pravnih osoba”, iz čega proizlazi da su „djelatnosti tuženika [VLRD] i društva koje ga kontrolira [LG] usko povezane”.

62. Taj je podatak bio ključan kako bi Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (litavski vrhovni sud) poništio presudu žalbenog suda. U skladu s tom točkom odluke o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku, taj je podatak bio dovoljan kako se „kao neosnovana ne bi odbila tvrdnja tužitelja [LitSpecMet], prema kojoj osnivanjem VLRD‑a, kojem je prethodio preustroj [LG‑a], kvalitativno zapravo nisu stvoreni novi pravni i gospodarski odnosi između zasebnih gospodarskih subjekata, nego je prije bila riječ o promjeni oblika organizacije djelatnosti potonjeg poduzeća ( 28 )”.

63. Druga točka odluke o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku koju valja istaknuti točka je 25. u kojoj se navodi da je VLRD „od 2011. do 2014. s [LG‑om] prosječno izvršio 15 unutarnjih transakcija godišnje”; u skladu s tom odlukom, navedene se transakcije „na temelju sudske prakse Suda ne mogu smatrati ugovorima o javnoj nabavi” ( 29 ).

64. Pozivanje u odluci o upućivanju zahtjeva na režim ugovora in house nije prošlo nezapaženo kod stranaka u prethodnom postupku. Konkretno, Komisija je tvrdila ( 30 ) da je VLRD interni dobavljač LG‑a i da se, stoga, na sklopljene transakcije među njima ne primjenjuju postupci javne nabave, nego da su obuhvaćene takozvanim „izuzećem in house” ( 31 ).

65. Litavska je vlada u svojim pisanim očitovanjima ( 32 ) također spomenula režim in house, izravno se pozivajući na članak 12. stavak 1. Direktive 2014/24 ( 33 ). Njemačka se vlada u svojem usmenom očitovanju također pozvala na taj režim.

66. U konačnici, pravni je zastupnik VLRD‑a tijekom rasprave na pitanje o svrsi robe koja je predmet sporne javne nabave odgovorio da je namijenjena proizvodnji opreme, čiju je nabavu od njega naručio LG u okviru njihovih odnosa in house.

67. Kao što je Sud više puta utvrdio, iznimka in house„opravdana je time što tijelo javne vlasti koje je javni naručitelj ima mogućnost ostvariti svoje zadaće u javnom interesu vlastitim administrativnim, tehničkim i ostalim sredstvima bez obveze povjeravanja vanjskim subjektima koji ne pripadaju njegovim službama i da se ta iznimka može proširiti na situacije u kojima je suugovaratelj subjekt pravno različit od javnog naručitelja pod uvjetom da potonji nad ugovarateljem ostvaruje kontrolu sličnu onoj koju ima nad vlastitim službama i da taj subjekt bitan dio svoje djelatnosti obavlja s jednim ili više javnih naručitelja koji u njemu imaju udjele”, pri čemu se u tim predmetima može smatrati da se „javni naručitelj koristi vlastitim sredstvima” ( 34 ).

68. Stoga se valja složiti da se čini da je, s funkcionalnog gledišta, osnivanjem VLRD‑a kao instrumentalnog sredstva LG‑a, iako je formalno osnovan kao zaseban subjekt (naime, riječ je o dvama pravno različitim društvima), nastavljena prethodna situacija. Time se, u konačnici, pokušalo reorganizirati djelatnosti litavskog državnog poduzeća za željeznički promet ( 35 ).

69. Funkcionalnim preispitivanjem tih dvaju subjekata „izuzeće in house” dobiva svoje konačno značenje ( 36 ). Dopuštanje tog izuzeća, s nužnom posljedicom oslobađanja od dužnosti primjene direktiva o javnoj nabavi, u skladu je s organizacijskom mogućnošću tijela javne vlasti da svojim instrumentalnim subjektima (ako nad njima izvršavaju istu kontrolu koju izvršavaju nad vlastitim službama) dodjeljuju određene zadaće, bez potrebe zadovoljavanja potreba za nabavom radova, usluga i robe na tržištu.

70. U okviru režima in house naručitelj, s funkcionalnog aspekta, ne sklapa ugovor s drugim i zasebnim subjektom, nego, s obzirom na povezanost između njega i formalno različitog subjekta, to zapravo čini sa samim sobom. Strogo gledajući, ne može se govoriti o dodjeli ugovora, nego o pukoj narudžbi ili nalogu koji druga „strana” ne može odbiti, bez obzira na oblik u kojem su izdani.

71. Zbog nepostojanja stvarnog odnosa među različitim subjektima naručitelj nije dužan provoditi postupke javne nabave kada za obavljanje svojih zadaća upotrebljava vlastita sredstva, odnosno kada angažira poduzeća koja su s njim, iako je riječ o zasebnim pravnim osobama, materijalno sjedinjena. Postupci javne nabave imaju smisla samo između dvaju različitih i samostalnih subjekata jer se njima želi postići upravo to da se između njih, u uvjetima jednakosti, a ne ovisnosti ili hijerarhijske podređenosti, uspostavi pravni (sinalagmatični) odnos koji je potreban za sklapanje naplatnog ugovora ( 37 ).

72. Stoga je logično da se – u strogim granicama utvrđenima sudskom praksom Suda – gospodarski odnosi između javnog naručitelja i subjekta koji mu je podređen, a koji djeluje samo kao alat koji mu stoji na raspolaganju i nad kojim izvršava istu kontrolu koju taj naručitelj izvršava nad svojim (preostalim) službama, izuzmu iz formaliziranih postupaka javne nabave uređenih odnosnim direktivama. Također ne bi bilo logično postupak javne nabave pretvoriti u postupak unutarnjeg uređenja funkcioniranja naručitelja te ga primijeniti u slučajevima u kojima on odluči upotrijebiti isključivo vlastita sredstva.

73. Stoga, polazeći od načela materijalnog identiteta na kojem se temelji izuzeće in house, smatram da se to izuzeće moglo primijeniti na transakcije sklopljene između LG‑a i VLRD‑a, kao što je opisano u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, zato što oba društva ispunjavaju kriterije iz sudske prakse koje sam prije naveo (koji su sada jasno utvrđeni u članku 12. stavku 1. Direktive 2014/24), što u konačnici treba razjasniti sud koji je uputio zahtjev.

74. Komisija tvrdi, iako bez opširnijeg obrazloženja, da to što je VLRD interni dobavljač LG‑a ne znači da je samim time postao javni naručitelj ( 38 ). Naime, općenito bi se moglo prihvatiti da se podređeni in house subjekti smatraju „javnopravnim tijelima” u smislu Direktive 2004/18 i Direktive 2004/17 samo ako samostalno ispunjavaju tri kumulativna uvjeta koje sam ranije naveo.

75. Međutim, tu tvrdnju odmah treba pojasniti uvodeći razlikovanje između „marginalnih” i „osnovnih” djelatnosti instrumentalnih subjekata koje opravdavaju izuzeće in house. Smatram da se u slučaju prvih djelatnosti ( 39 ) stajalište Komisije može prihvatiti bez problema jer u vezi s njima poduzeće djeluje na tržištu i može se ravnopravno natjecati s drugim konkurentnim gospodarskim subjektima.

76. Smatram da isto ne vrijedi u slučaju „osnovnih” zadaća podređenog poduzeća koje mu je javni naručitelj povjerio ili dodijelio u okviru narudžbi in house. Ako za njihovo obavljanje, to poduzeće (ovdje VLRD) od trećih osoba mora nabaviti robu ili usluge u količini koja premašuje razinu usklađene javne nabave, primjenjuju se direktive o javnoj nabavi.

77. Svako drugo tumačenje dovelo bi ne samo do nedosljednosti, nego i do mogućeg zaobilaženja zakona. Kao prvo, zato što ne bi bilo u skladu s materijalnim identitetom obaju subjekata zbog koje u okviru međusobnih odnosa mogu biti oslobođeni od postupaka javne nabave. Kao drugo, zato što bi omogućilo jednostavno izbjegavanje primjene prava Unije o postupcima javne nabave.

78. Odnos između LG‑a i VLRD‑a već sâm po sebi omogućava znatno izuzeće od primjene prava Unije na njihove unutarnje transakcije, koje se ne smatraju ugovornima. Kad bi se, osim toga, VLRD oslobodio od primjene tih istih pravila na – formalno vanjske – transakcije koje ugovara s trećim osobama, ali koje su zapravo dio poslovnog prometa jedinice LG/VLRD, izuzeće in house moglo bi poprimiti nepredviđene razmjere.

79. Drugim riječima, javni naručitelj svoje instrumentalne subjekte može, u prije navedenim okvirima, upotrijebiti kako bi im povjerio određene zadaće koje bi, načelno, trebale biti predmet javne nabave, ali koje se od nje izuzimaju. Ta iznimka s pravnog gledišta, uzimajući u obzir sudsku praksu Suda (i sada članak 12. stavak 1. Direktive 2014/24), sâma po sebi nije sporna. Međutim, ako instrumentalni subjekti ne raspolažu dostatnim sredstvima kako bi samostalno obavili zadaće koje im je povjerio javni naručitelj te u tu svrhu moraju upotrijebiti treće osobe, razlozi na kojima se temelji izuzeće in house prestaju i proizlazi da je zapravo riječ o prikrivenoj javnoj nabavi (podizvođenju), u okviru koje javni naručitelj, preko posrednika (instrumentalnog subjekta), nabavlja dobra i usluge od trećih osoba, pri čemu ne poštuje direktive koje bi se trebale primjenjivati na njihovu nabavu.

80. To je slučaj u ovom predmetu. Transakcije LG‑a na koje bi se, da ne postoji VLRD, nužno morali primijeniti propisi o javnoj nabavi (kad bi ih državno društvo provodilo samostalno), bile bi izuzete iz tog režima uz argument da se mogu pripisati drugom poduzeću, iako je ono materijalno toliko povezano s prvim da se oba poduzeća, prilikom međusobnog poslovanja, mogu pozivati na izuzeće in house ( 40 ).

81. Mišljenja sam da, ako je povezanost između LG‑a i VLRD‑a takva da je njome opravdano izuzeće in house za transakcije koje međusobno sklapaju, vanjske transakcije koje su potrebne za obavljanje zadaća koje je LG povjerio VLRD‑u nije moguće izuzeti od primjene direktiva o javnoj nabavi (pod uvjetom da premašuju odgovarajuću razinu vrijednosti). U suprotnom bi LG običnom reorganizacijom djelatnosti, koja se temelji na osnivanju VLRD‑a, mogao izbjeći posljedice koje proizlaze iz njegova statusa naručitelja.

82. Stoga smatram da nije nužno utvrditi je li VLRD tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava – zato što sâm zadovoljava potrebe u općem interesu bez industrijskog ili trgovačkog karaktera – i to zato što valja zaključiti da je tomu tako s obzirom na to da čini funkcionalnu cjelinu s društvom (LG) koje zadovoljava tu vrstu potreba i za koje djeluje u okviru režima in house.

83. Kad je riječ o tome koja se direktiva primjenjuje na ugovore koje potpisuje VLRD, valja podsjetiti da „u područje primjene Direktive 2004/17 ulaze ugovori koji se sklapaju u okviru neke od djelatnosti koje su izričito navedene u člancima 3. do 7. te direktive i ugovori koji, čak i ako su drukčije naravi i ako bi kao takvi obično ulazili u područje primjene Direktive 2004/18, služe obavljanju djelatnosti utvrđenih Direktivom 2004/17” ( 41 ). Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev, a koji Sudu nije uputio dvojbu u vezi s tim, da s obzirom na svrhu ugovora koji je predmet spora u glavnom postupku utvrdi koja je direktiva primjenjiva.

84. Ukratko, predlažem da se na prvo pitanje koje je postavio Vilniaus apygardos teismas (Okružni sud u Vilniusu) odgovori na način da članak 2. stavak 1. točku (a) Direktive 2004/17 i članak 1. stavak 9. drugi podstavak Direktive 2004/18 treba tumačiti na način da se na društvo, čija je materijalna i funkcionalna povezanost s javnim naručiteljem takva da je njome opravdano izuzeće in house za njihove unutarnje transakcije, primjenjuju navedene direktive kada s trećim osobama sklapa ugovore o radovima, nabavi robe ili uslugama kako bi mogao izvršiti narudžbu koju mu je povjerio javni naručitelj.

C. Drugo prethodno pitanje

85. Za slučaj da Sud odluči da na prvo pitanje, kao što predlažem, treba odgovoriti potvrdno, Vilniaus apygardos teismas (Okružni sud u Vilniusu) želi saznati gubi li društvo, kao što je to VLRD, status javnog naručitelja ako vrijednost usluga isporučenih LG‑u u okviru unutarnjih transakcija čini manje od 90 % ili dio koji nije glavnina ukupnog prometa koji društvo ostvaruje iz svoje djelatnosti.

86. Pitanje je isključivo hipotetsko (i stoga nedopušteno) jer u glavnom postupku ne treba razjasniti neku buduću situaciju, nego situaciju koja je nastala kada je VLRD objavio poziv za nadmetanje za javnu nabavu šipki od željeznih kovina (2013.). Naime, postupak a quo odnosi se samo na poništenje tog konkretnog postupka javne nabave, koji pobija LitSpecMet.

87. Kao što proizlazi iz sudske prakse Suda, kod rješavanja spora u obzir treba uzeti prvotnu situaciju. U skladu s tom sudskom praksom, načelo pravne sigurnosti zahtijeva da su pravila Unije jasna i da je njihova primjena predvidljiva za sve kojih se tiče ( 42 ); iz tog zahtjeva, kao i iz onih u vezi sa zaštitom interesa ponuditelja, proizlazi da se na subjekt koji je naručitelj prilikom pokretanja postupka za sklapanje ugovora i dalje primjenjuju direktive o javnoj nabavi sve do završetka predmetnog postupka ( 43 ).

88. Kao što sam naveo, za rješavanje pitanja primjenjuju li se na VLRD direktive o javnoj nabavi važno je to je li predmet javne nabave iz 2013. bila roba trećih osoba, koju je to društvo upotrijebilo za izvršenje narudžbe koju mu je LG izdao u okviru njihovih odnosa in house.

89. Kad bi, nakon nekoliko godina, ta pretpostavka prestala postojati i kad bi VLRD, bilo zbog mogućnosti koju ističe sud koji je uputio zahtjev (tj. ako narudžbe LG‑a više ne bi činile „bitan” dio VLRD‑ove djelatnosti) ( 44 ) bilo zbog drugog sličnog razloga, izgubio svoj status instrumentalnog subjekta LG‑a kako bi djelovao na slobodnom tržištu, logično je da bi trebalo odvagnuti nove okolnosti i odlučiti u skladu s tim.

90. U tim mogućim budućim okolnostima primjenjivala bi se Direktiva 2014/24, u skladu s čijim bi kriterijima i zahtjevima trebalo utvrditi smatra li se VLRD i dalje javnim naručiteljem.

VI. Zaključak

91. Uzimajući u obzir ranije navedeno, predlažem Sudu da na pitanja koja je uputio Vilniaus apygardos teismas (Okružni sud u Vilniusu (Litva)) odgovori sljedeće: „Članak 2. stavak 1. točku (a) Direktive 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i članak 1. stavak 9. drugi podstavak Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima [o javnoj nabavi radova], ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama [o javnoj nabavi usluga] treba tumačiti na način da: (a) se na društvo, čija je materijalna i funkcionalna povezanost s javnim naručiteljem takva da je njome opravdana iznimka in house za njihove unutarnje transakcije, primjenjuju navedene direktive kada s trećim osobama sklapa ugovore o radovima, nabavi robe ili uslugama kako bi mogao izvršiti narudžbu koju mu je povjerio javni naručitelj i (b) to društvo u svakom slučaju treba smatrati tijelom kojim se upravlja na temelju javnog prava ako – usto što ima pravnu osobnost i javni naručitelj nad njim ostvaruje kontrolu – pretežiti dio svoje djelatnosti obavlja, bez pritiska eventualnih konkurenata i u netržišnim uvjetima, radi nabave željezničke opreme tom drugom javnom naručitelju kako bi on pružao uslugu prijevoza robe i putnika koja mu je povjerena.”

( 1 ) Izvorni jezik: španjolski

( 2 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (SL 2004., L 134, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 43.)

( 3 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima [o javnoj nabavi radova], ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama [o javnoj nabavi usluga] (SL 2004., L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.)

( 4 ) UAB Vilniaius lokomotyvų remonto depas (u daljnjem tekstu: VLRD)

( 5 ) AB Lietuvos Geležinkeliai (u daljnjem tekstu: LG)

( 6 ) Direktiva Vijeća od 14. lipnja 1993. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru (SL 1993., L 199, str. 84.)

( 7 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65., i ispravci SL 2015., L 275, str. 68., i SL 2016., L 311, str. 26.)

( 8 ) Predmet C‑393/06, EU:C:2008:213

( 9 ) Predmet C‑44/96, EU:C:1998:4

( 10 ) Predmet C‑283/00, EU:C:2000:544

( 11 ) Presuda od 10. travnja 2008., Ing. Aigner (C‑393/06, EU:C:2008:213, t. 35.)

( 12 ) Presuda od 11. prosinca 2014., Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino i dr. (C‑113/13, EU:C:2014:2440, t. 43.)

( 13 ) To ističe litavska vlada u točki 7., in fine, svojih pisanih očitovanja kada navodi da iz spisa suda koji je uputio zahtjev nije potpuno razvidno je li on preispitao „relevantne elemente”, na koje ga je upozorio Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Vrhovni sud Litve), kada je predmet vratio na ponovno odlučivanje nižem sudu.

( 14 ) Vidjeti, među ostalim, presudu od 12. rujna 2013., IVD (C‑526/11, EU:C:2013:543, t. 19.)

( 15 ) LG je kao javni naručitelj naveden u Prilogu IV. (Naručitelji u području željezničkih usluga) Odluke 2008/963/EZ Komisije od 9. prosinca 2008. o izmjeni priloga direktivama 2004/17/EZ i 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o postupcima javne nabave, u pogledu njihovih popisa naručitelja i javnih naručitelja (SL 2008., L 349, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 5., str. 110.). U istom su prilogu, bez izričitog navođenja, uključeni „drugi subjekti koji su u skladu sa zahtjevima članka 70. stavaka 1. i 2. Zakona o javnoj nabavi Republike Litve (Službeni list br. 84‑2000, 1996.; br. 4-102, 2006.) i koji djeluju na području željezničkih usluga u skladu sa Zakonikom o željezničkom prometu Republike Litve (Službeni list, br. 72‑2489, 2004.)”.

( 16 ) Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2001. o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i ubiranju pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture i dodjeli rješenja o sigurnosti (SL 2001., L 75, str. 34.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 5., str. 27.)

( 17 ) Pisano očitovanje LitSpecMeta, t. 33.

( 18 ) Presuda od 15. siječnja 1998., Mannesmann Anlagenbau Austria i dr. (C‑44/96, EU:C:1998:4, t. 24.)

( 19 ) U skladu sa sudskom praksom Suda, popis tih potreba vrlo je dug. Seže, primjerice, od pružanja grijanja na način koji je prihvatljiv za okoliš (presuda od 10. travnja 2008., Ing. Aigner, C‑393/06, EU:C:2008:213, t. 39.) sve do stvaranja povoljnih uvjeta za uvođenje privatnih poduzeća na određenom području (presuda od 22. svibnja 2003., Korhonen i dr., C‑18/01, EU:C:2003:300, t. 48.).

( 20 ) Predmet C‑18/01 EU:C:2003:300, t. 52., u kojem Sud osobito navodi presude od 3. listopada 2000., University of Cambridge (C‑380/98 EU:C:2000:529, t. 17.); od 12. prosinca 2002., Universale‑Bau i dr. (C‑470/99 EU:C:2002:746, t. 52.), i od 27. veljače 2003., Adolf Truley (C‑373/00 EU:C:2003:110, t. 4.). U tom smislu vidjeti presudu od 13. prosinca 2007., Bayerischer Rundfunk i dr. (C‑337/06, EU:C:2007:786, t. 36.).

( 21 ) Presuda od 10. travnja 2008., Ing. Aigner (C‑393/06, EU:C:2008:213, t. 40.)

( 22 ) U skladu s presudom od 22. svibnja 2003., Korhonen i dr. (C‑18/01 EU:C:2003:300, t. 49.), „postojanje takvog natjecanja može biti pokazatelj da potreba u općem interesu ima industrijski ili trgovački karakter”.

( 23 ) Vidjeti, među ostalim, presudu od 16. listopada 2003., Komisija/Španjolska (C‑283/00, EU:C:2003:544, t. 81.).

( 24 ) Vidjeti ponovno presudu od 22. svibnja 2003., Korhonen i dr. (C‑18/01, EU:C:2003:300, t. 59.).

( 25 ) Sud koji je uputio zahtjev u drugoj alineji svojeg pitanja ističe da VLRD „samostalno obavlja poslovnu djelatnost, usvaja poslovnu strategiju, donosi odluke o uvjetima obavljanja svoje djelatnosti […], sudjeluje na konkurentnom tržištu diljem Europske unije i izvan tržišta Unije […] te sudjeluje u postupcima javne nabave povezanima s tom djelatnošću radi dobivanja narudžbi od trećih subjekata (različitih od matičnog društva)” (moje isticanje).

( 26 ) S tim u vezi vidjeti očitovanje litavske vlade koje sam naveo u bilješci 13.

( 27 ) U točki 24. opisa „utvrđenih činjeničnih i postupovnih elemenata” izloženih u odluci o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku navodi se da „unutarnji odnosi između LG‑a i VLRD‑a ne pokazuju samo usku gospodarsku povezanost […] između dvaju poduzeća, nego možda i to da VLRD u biti ne djeluje u uvjetima slobodnog tržišta” (moje isticanje).

( 28 ) Moje isticanje.

( 29 ) Odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku u nastavku se poziva na nekoliko presuda Suda u kojima je primijenjeno izuzeće in house, konkretno na presude od 18. studenoga 1999., Teckal (C‑107/98, ECLI:EU:C:1999:562), i od 11. siječnja 2005., Stadt Halle i RPL Lochau (C‑26/03, ECLI:EU:C:2005:5).

( 30 ) Točke 21. i 22. njezina pisanog očitovanja.

( 31 ) To potvrđuju podaci iz Kanapinskas, V., Plytnikas, Z., i Tvaronavičienė, A.: „In‑house procurement exception: Threat for sustainable procedure of public procurement?”, u Journal of Security and Sustainability Issues [(http://dx.doi.org/10.9770/jssi.2014.4.2(4)], iz kojih je razvidno da je LG godine 2011. dodijelio 39,2 % svih svojih narudžbi in house VLRD‑u, a 2013. je njihov broj narastao na 74 %.

( 32 ) Točke 31. do 36.

( 33 ) Direktiva 2014/24, osobito njezin članak 12. stavak 1., čiji sadržaj proizlazi iz sudske prakse Suda u tom području (od koje, međutim, odstupa u nekim važnim aspektima), ne primjenjuje se ratione temporis na glavni postupak.

( 34 ) Presuda od 8. svibnja 2014., Datenlotsen Informationssysteme (C‑15/13, EU:C:2014:303, t. 25.), i navedena sudska praksa. Iz novije sudske prakse vidjeti presudu od 8. prosinca 2016., Undis Servizi (C‑553/15, EU:C:2016:935, t. 30.).

( 35 ) Sâm sud koji je uputio zahtjev smatrao je da se osnivanjem VLRD‑a pokušalo reorganizirati djelatnosti LG‑a (točka 26. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku).

( 36 ) Općenito, vidjeti Sánchez Graells, A.: Public procurement and the competition rules, 2. izd., Hart, Oxford, 2015., str. 265. do 272.

( 37 ) Na naplatnost kao na razlikovno obilježje ugovorâ uređenih Direktivom 2004/18 pozvao se Sud u presudi od 8. rujna 2016., Politanò (C‑225/15 EU:C:2016:645, t. 29. do 31.).

( 38 ) Pisana očitovanja Komisije, t. 23.

( 39 ) Sud je u presudi od 11. svibnja 2006., Cabotermo i Consorzio Alisei (C‑340/04, ECLI:EU:C:2006:308), podsjetio na ono što je već utvrdio u presudi od 18. studenoga 1999., Teckal (C‑107/98, ECLI:EU:C:1999:562), odnosno to da podređeni subjekt nužno mora obavljati „bitan dio svoje djelatnosti s tijelom ili tijelima koja u njemu imaju udjele” (t. 59.), navodeći da ta djelatnost „ponajprije treba biti namijenjena tom tijelu, pri čemu su sve ostale djelatnosti samo sporedne” (t. 63., bez isticanja u originalu). Člankom 12. stavkom 1. Direktive 2014/24 ograničenja „bitnog” i „sporednog” (sporno) su utvrđena na 80 % odnosno 20 %.

( 40 ) U vezi s rizicima podizvođenja u okviru režima in house kao načina za izbjegavanje jamstava slobodnog tržišnog natjecanja, vidjeti izvješće Comisión Nacional de la Competencia (španjolska Nacionalna komisija za tržišno natjecanje), Los medios propios y las encomiendas de gestión: implicaciones de su uso desde la óptica de la promoción de la competencia, str. 30. do 57. (https://www.cnmc.es/Portals/0/Ficheros/Promocion/Informes_y_Estudios_Sectoriales/2013/2014_MediosPropios_Inf_sectorial.PDF).

( 41 ) Presuda od 10. travnja 2008., Ing. Aigner (C‑393/06, EU:C:2008:213, t. 57.)

( 42 ) Vidjeti, među ostalim, presudu od 15. siječnja 1998., Mannesmann Anlagenbau Austria i dr. (C‑44/96, EU:C:1998:4, t. 34.).

( 43 ) Presuda od 3. listopada 2000., University of Cambridge (C‑380/98, EU:C:2000:529, t. 43.)

( 44 ) Točno je, međutim, da je, prema podacima iznesenima na raspravi, 85 % VLRD‑ovih isporuka 2016. i dalje bilo namijenjeno LG‑u, od kojih je dvije trećine obavljeno u režimu in house.