HR Službeni list Europske unije L 38/9

PREPORUKA KOMISIJE (EU) 2016/193

оd 10. veljače 2016.

upućena Helenskoj Republici o hitnim mjerama koje Grčka mora poduzeti radi ponovne uspostave transfera u skladu s Uredbom (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća

EUROPSKA KOMISIJA,

uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 292.,

budući da:

(1) Države članice obustavile su 2011. transfer podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu iz Uredbe (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (1) (dalje u tekstu „Dublinska uredba”) nakon dviju presuda Europskog suda za ljudska prava i Suda Europske unije (2) u kojima su utvrđeni sustavni nedostaci u grčkom sustavu azila koji bi mogli predstavljati povredu temeljnih prava podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu premještenih iz država članica u Grčku u skladu s Uredbom Vijeća (EZ) br. 343/2003 (3).

(2) Otkako je 2011. Europski sud za ljudska prava donio presudu M.S.S protiv Belgije i Grčke Odbor ministara Vijeća Europe prati stanje u Grčkoj na temelju izvješća o napretku koja je Grčka obvezna dostaviti kao dokaz o izvršenju presude i na temelju dokaza nevladinih organizacija i međunarodnih organizacija, kao što je visoki povjerenik Ujedinjenih naroda za izbjeglice (UNHCR), koje djeluju u Grčkoj.

(3) Grčka se kao rezultat presude u predmetu M.S.S obvezala reformirati svoj sustav azila na temelju nacionalnog akcijskog plana o reformi azila i upravljanju migracijama predstavljenog u kolovozu 2010. i revidiranog u siječnju 2013. (dalje u tekstu „grčki akcijski plan”).

(4) Osim toga, radi uklanjanja ozbiljnih nedostataka u grčkom sustavu azila grčke su vlasti 2011. zatražile od Europskog potpornog ureda za azil (EASO) pružanje hitne potpore Grčkoj. EASO je operativnu potporu pružao od 1. travnja 2011. do 31. prosinca 2014. Tijekom tog razdoblja timovi za potporu u pitanjima azila pomogli su Grčkoj pri osnivanju triju novih službi, prihvatu ranjivih osoba, obradi neriješenih zahtjeva za međunarodnu zaštitu (osobito u drugom stupnju) i izgradnji kapaciteta za apsorpciju sredstava Europske unije. Grčka je 4. prosinca 2014. podnijela EASO-u dodatni zahtjev za posebnu potporu te će se potpora osigurati do kraja svibnja 2016.

(5) Komisija je zbog situacije u Grčkoj pokrenula brojne postupke zbog povrede, uključujući, među ostalim, zbog nedostatnog pristupa postupku azila, nedovoljnih kapaciteta za prihvat i loših uvjeta za prihvat, uključujući u objektima za zadržavanje, neuzimanja otisaka prstiju nezakonitih migranata i podnositelja zahtjeva za azil, neodgovarajućeg postupanja s maloljetnicima bez pratnje i nepostojanja odgovarajuće pravne pomoći u žalbenim postupcima. Ovom se preporukom ne dovode u pitanje tekući ili budući postupci zbog povrede koje Komisija može pokrenuti u vezi s pitanjima iz ove preporuke.

(6) Istodobno, Komisija je poduzela usklađene mjere kako bi pomogla pri uklanjanju nedostataka u grčkom sustavu azila. Komisija je pratila kako Grčka provodi mjere predviđene u grčkom akcijskom planu i pružila financijsku i tehničku potporu, s posebnim naglaskom, među ostalim, na mjere za uklanjanje problema utvrđenih u postupcima zbog povrede pokrenutima protiv nje. Radni dokument službi Komisije u kojem je ocijenjena provedba grčkog akcijskog plana i istaknuti preostali nedostaci u grčkom sustavu azila kojima se trebalo hitno pozabaviti upućen je Vijeću u listopadu 2014. (4)

(7) Komisija je blisko surađivala sa svim zainteresiranim državama članicama i Norveškom na redovnim ad hoc sastancima skupine „prijatelji Grčke” (Friends of Greece) te njima predsjedala. Ta je skupina, koja se zadnji puta sastala 27. veljače 2015., forum za razmjenu informacija o provedbi grčkog akcijskog plana koji zainteresiranim državama članicama omogućuje, među ostalim, predlaganje praktičnih mjera suradnje. Osim toga, sudjelovanjem EASO-a, Frontexa, UNHCR-a i Međunarodne organizacije za migracije (IOM) želi se osigurati dostupnost najnovijih informacija o situaciji na terenu.

(8) Grčkoj su dodijeljena znatna financijska sredstva Europske unije za razdoblje 2014. – 2020. kao pomoć za nacionalne mjere u području azila i migracija. Iz Fonda za azil, migracije i integraciju dodijeljeno je ukupno 294,5 milijuna EUR, a iz Fonda za unutarnju sigurnost – granice i vize ukupno 214,8 milijuna EUR. Dodatnih 133 milijuna EUR dodijeljeno je Grčkoj od 2014. u okviru pomoći za hitne slučajeve. U razdoblju 2008.–2013. znatna financijska sredstva osigurana su Grčkoj i iz Europskog fonda za izbjeglice, uključujući sredstva za hitne slučajeve u ukupnom iznosu od više od 50,6 milijuna EUR.

(9) Situacija s kojom se Grčka suočava znatno se pogoršala zbog naglog porasta dolazaka migranata tijekom 2015. što iznimno opterećuje grčka sredstva i kapacitete potrebni da bi se Grčka mogla nositi s velikim priljevima migranata iz zemalja izvan EU-a, među kojima je vjerojatno velik broj osoba kojima je potrebna međunarodna zaštita. Više od 868 000 nezakonitih migranata pristiglo je na grčke otoke 2015. te je uzrokovalo dotad nezabilježenu migracijsku i humanitarnu krizu za koju su potrebne hitne mjere.

(10) U svibnju 2015. Komisija je iznijela svoj Europski migracijski program (5), a 14. rujna 2015. Vijeće je donijelo Odluku o premještanju 40 000 osoba kojima je očito potrebna međunarodna zaštita iz Italije i Grčke, od kojih 16 000 iz Grčke (6). Vijeće je 22. rujna 2015. donijelo Odluku o premještanju dodatnih 120 000 osoba iz Italije i Grčke, među kojima najmanje 50 400 iz Grčke (7). Na temelju tih dviju odluka Vijeća najmanje 66 400 osoba treba premjestiti iz Grčke u druge države članice tijekom razdoblja od dvije godine (8).

(11) U rujnu 2015. u Grčkoj i Italiji počeo se provoditi pristup putem „žarišnih točaka” (hotspots) uz potporu iz Komisije, Frontexa, EASO-a i agencija Europola. Komisija je 29. studenoga 2015. donijela Komunikaciju u kojoj se navode hitne operativne, proračunske i pravne mjere Europskog migracijskog programa te zahtijeva potpuna provedba programa premještanja i pokretanje timova za potporu upravljanju migracijama u područjima „žarišnih točaka”. Stoga je Grčka 1. listopada 2015. podnijela Vijeću plan provedbe programa premještanja i žarišnih točaka u kojem se iznose određene mjere kojima treba dati prednost kako bi se osigurala provedba dogovorenih neprovedenih mjera u području azila i prihvaćanja.

(12) Nakon sastanka na vrhu europskih čelnika 25. listopada 2015. Grčka se obvezala povećati kapacitete za prihvat na 30 000 mjesta do kraja 2015. te osigurati, uz potporu UNHCR-a, subvencije za najam i programe smještaja u obiteljima za najmanje 20 000 dodatnih osoba. Cilj je tim iznosom od ukupno 50 000 mjesta za smještaj zadovoljiti prihvatne potrebe nezakonitih migranata i tražitelja azila u Grčkoj, uključujući onih koji bi mogli imati pravo na premještanje u druge države članice.

(13) Na sastanku 8. i 9. prosinca 2015. Odbor ministara Vijeća Europe ocijenio je izvršenje presude u predmetu M.S.S. Pozdravio je uspostavljanje novog upravnog tijela za imigracije; zabilježio povećanje kapaciteta za smještaj tražitelja azila te planirano dodatno povećanje i pozvao vlasti da osiguraju održiv i neprekinut rad otvorenih prihvatnih objekata i pružanje usluga koje ispunjavaju odgovarajuće standarde. Snažno je potaknuo vlasti da se nastave truditi oko poboljšanja životnih uvjeta tražitelja azila općenito, a posebice maloljetnika bez pratnje (9).

(14) Komisija je 15. prosinca 2015. donijela Komunikaciju o napretku djelovanja žarišnih točaka u Grčkoj u kojoj je iznesen razvoj događaja u Grčkoj u vezi s uspostavom programa žarišnih točaka na egejskim otocima (10). U tom su izvješću istaknute nove obveze Grčke i UNHCR-a za povećanje kapaciteta prihvata, ali je i naglašena potreba da Grčka poboljša kapacitete za prihvat u žarišnim točkama i na kopnu, posebice u pogledu maloljetnika bez pratnje i ranjivih osoba.

(15) U okviru grčkih reformi na temelju akcijskog plana (2010.–2014.) ostvarena su znatna poboljšanja u grčkom sustavu azila. Uspostavljene su tri nove upravne službe neovisne o grčkoj policiji: služba za prvi prihvat, žalbeno tijelo (osnovano 2011. ali trenutačno ne djeluje) te služba za azil (od 2013.). Materijalni su se uvjeti u centrima za prihvat i zadržavanje od 2011. poboljšali, a neki su objekti za zadržavanje s najlošijim uvjetima zatvoreni. Međutim, Grčka treba poduzeti daljnje korake kako bi osigurala da njezin sustav azila funkcionira potpuno u skladu sa zahtjevima prava Unije.

(16) Grčka služba za azil ima sedam operativnih regionalnih ureda u Atici, na Lezbosu, u sjevernom Evrosu, južnom Evrosu, na Rodosu i u Solunu, uključujući novootvoreni regionalni ured za azil na otoku Samosu 2016. Postoje i tri jedinice za azil u područjima Amygdaleze, Patre i Ksantija koje obrađuju zahtjeve za međunarodnu zaštitu nezakonitih migranata u centrima za zadržavanje. Potrebno je osigurati odgovarajuće osoblje kako bi ti uredi i jedinice bili u punoj funkciji. Grčke su se vlasti obvezale otvoriti i ukupno 13 regionalnih ureda za azil. Grčka treba još dovršiti uspostavu svih preostalih regionalnih ureda za azil i osigurati odgovarajuće osoblje za njih kao što je predviđeno u planu premještanja iz 2015. kako bi omogućila učinkovit pristup postupku azila u cijeloj državi.

(17) Kapaciteti su se za prihvat tražitelja azila u Grčkoj povećali, ali još nedovoljno. Grčka bi trebala osigurati da su uvjeti za prihvat u otvorenim i zatvorenim prihvatnim smještajima, uključujući psihosocijalne usluge i pristup potrebnoj zdravstvenoj zaštiti i liječenju, u skladu sa standardima propisanima mjerodavnim zakonodavstvom Unije, posebice Direktivom o uvjetima prihvata 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća (11) i da ih se stalno održava. Grčka bi trebala osigurati i održivost uvjeta za prihvat prikladnim sredstvima iz državnog proračuna ili, ako su dostupna, dodijeljenim sredstvima EU-a.

(18) Kako bi se osigurala dostupnost učinkovitog pravnog sredstva za tražitelje azila, Grčka je osnovala žalbeno tijelo odgovorno za rad žalbenih odbora koji su nadležni za razmatranje žalbi na prvostupanjske odluke o odbijanju službe za azil. Krajem rujna 2015. žalbeni odbor prestao je djelovati zbog isteka mandata te se stoga žalbe na prvostupanjske odluke o odbijanju mogu uložiti ali ne i obraditi. Stoga u praksi nije dostupan sustav učinkovitih pravnih sredstava. Tom se situacijom ugrožava i učinkovita provedba postupka premještanja u slučaju da podnositelj zahtjeva podnese žalbu na odluku o premještanju ili transferu.

(19) Mnogim tražiteljima azila trenutačno nije dostupna potrebna besplatna pravna pomoć kojom bi im se omogućilo da podnesu žalbu na prvostupanjsku odluku o azilu u skladu s pravilima EU-a. Odgovarajuće odredbe Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća (12) nisu još prenesene u nacionalno zakonodavstvo ili provedene.

(20) Poboljšani su postupci identificiranja ranjivih osoba u Grčkoj. Služba za azil uspostavila je u suradnji s EASO-om i UNHCR-om postupak provjere u cilju identificiranja ranjivih podnositelja zahtjeva, kao što su maloljetnici bez pratnje, kako bi im se osigurala potpora tijekom postupka. Grčka je izvijestila da se u okviru postupka prvog prihvata i azila provodi postupak identificiranja i procjene dobi maloljetnika bez pratnje. Osim toga, trenutačno se uspostavlja postupak za grčku policiju, službu za prvi prihvat i službu za azil pri postupanju s maloljetnicima bez pratnje.

(21) Sustavu skrbništva za maloljetnike bez pratnje trebalo bi pridati dodatnu pozornost jer javni tužitelji imenovani za zastupanje maloljetnika nemaju potrebne resurse za obradu velikog broja predmeta koji su im upućeni, a ne postoji ustanova ili tijelo kojima bi se tužitelji mogli obratiti za imenovanje trajnih skrbnika. Trebale bi se poduzeti konkretne mjere kako bi se sve maloljetnike bez pratnje odmah uputilo u posebne centre za smještaj te kako bi im se pružila pomoć stručnog osoblja.

(22) Obustavom transfera u skladu s Dublinskom uredbom u Grčku od 2011. znatno je oslabljeno učinkovito funkcioniranje dublinskog sustava u Europskoj uniji. Nemogućnost obavljanja tih transfera dovodi u pitanje i učinkovitost mjera premještanja donesenih u korist Grčke u rujnu 2015., posebice jer se uklanja jedan od glavnih poticaja za migrante da se obeshrabre sekundarna kretanja u druge države članice.

(23) Grčka je poduzela važne korake za bolje funkcioniranje svojeg sustava azila, no nedostaci ostaju. Grčka bi trebala stoga hitno poduzeti sve potrebne korake kako bi omogućila ponovno uspostavljanje transfera u skladu s Dublinskom uredbom, posebice kako bi osobe premještene u skladu s Dublinskom uredbom uživale sva prava koja im pripadaju iz pravne stečevine EU-a o azilu, uključujući dostupnost učinkovitog pravnog sredstva protiv negativnih odluka o zahtjevu za međunarodnu zaštitu i odgovarajuće uvjete prihvata.

(24) Ovom preporukom utvrđuju se glavne mjere koje bi Grčka trebala poduzeti u pogledu preostalih nedostataka.

(25) Redovna izvješća Grčke o napretku u provedbi ovih mjera te drugi odgovarajući elementi, uključujući sva buduća izvješća UNHCR-a i drugih odgovarajućih organizacija, trebali bi omogućiti da se ocijeni postoje li uvjeti kojima se državama članicama omogućuje ponovno uspostavljanje pojedinačnih transfera u Grčku u skladu s Dublinskom uredbom, uzimajući u obzir da bi obujam transfera i kategorije osoba koje se premješta trebali odgovarati konkretnom napretku.

(26) Pri ponovnom uspostavljanju transfera u Grčku trebalo bi se uzeti u obzir i da Grčka i dalje svakodnevno prima velik broj mogućih tražitelja azila te bi trebalo izbjeći neizdrživo opterećenje za Grčku.

(27) Za odlučivanje o ponovnom uspostavljanju transfera isključivo su nadležna tijela država članica pod nadzorom sudova koja mogu Sudu Europske unije uputiti zahtjeve za odluku o prethodnom pitanju u pogledu tumačenja Dublinske uredbe,

DONIJELA JE OVU PREPORUKU:

1. Grčka bi trebala osigurati da su uvjeti prihvata dostupni podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu u Grčkoj u skladu sa standardima iz Direktive 2013/33/EU.

2. Grčka bi trebala poduzeti potrebne mjere radi osiguranja učinkovitog pristupa postupku azila na cijelom svojem državnom području uspostavljanjem i održavanjem svih 13 regionalnih ureda za azil. Regionalni uredi službe za azil trebali bi posebice imati dovoljno osoblja kako bi mogli biti potpuno operativni i sposobni obrađivati sve zahtjeve za azil. Potrebne ljudske resurse trebalo bi izračunati na temelju broja zahtjeva za azil podnesenih u Grčkoj tijekom prošle godine. U tu bi svrhu potrebne postupke zapošljavanja trebalo što prije dovršiti.

3. Grčka bi trebala osigurati da su žalbeni odbori potpuno operativni i da raspolažu odgovarajućim osobljem kako bi se osiguralo učinkovito pravno sredstvo protiv svih novih upravnih odluka o zahtjevima za međunarodnu zaštitu te kako bi se obradili svi neriješeni zahtjevi za sudsko preispitivanje upravnih odluka o zahtjevima za međunarodnu zaštitu što je prije moguće, a u svakom slučaju do kraja 2016.

4. Grčka bi trebala osigurati da se svim tražiteljima azila pruži potrebna pravna pomoć u postupcima sudskog preispitivanja upravnih odluka o zahtjevima za međunarodnu zaštitu u skladu sa zahtjevima prava EU-a te da se zakonodavni okvir za pružanje pravne pomoći brzo uspostavi i počne provoditi.

5. Grčka bi trebala osigurati da se postojeće strukture za identificiranje i obradu ranjivih podnositelja zahtjeva, uključujući maloljetnike bez pratnje, usklade sa standardima propisanima u pravnoj stečevini EU-a o azilu i navedenima posebice u člancima od 21. do 25. Direktive 2013/33/EU i članku 25. Direktive 2013/32/EU. To znači da bi Grčka trebala osigurati uspostavljanje potrebnog pravnog okvira i njegovu potpunu provedbu kako bi se osiguralo da su ispunjene potrebe ranjivih osoba, uključujući maloljetnike bez pratnje, posebice u pogledu smještaja i skrbništva.

6. Grčka bi trebala osigurati da je svih 50 000 prihvatnih mjesta koje se obvezala osigurati u suradnji s UNHCR-om do kraja 2015. potpuno operativno što je prije moguće te da su dostupna odgovarajuća financijska sredstva za stalno osnovno održavanje i pružanje usluga kao što su opskrba hranom i sanitarne usluge.

7. Grčka bi trebala osigurati da se programiranjem sredstava iz fondova EU-a i državnog proračuna omogući provedba ovih preporuka.

Izvješćivanje o poduzetim mjerama

8. Od Grčke se zahtijeva da do 4. ožujka 2016. izvijesti Komisiju o napretku u provedbi mjera iz ove Preporuke te da je o tome nastavi izvješćivati na mjesečnoj osnovi.

Sastavljeno u Bruxellesu 10. veljače 2016. Za Komisiju Dimitris AVRAMOPOULOS Član Komisije

(1) Uredba (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva (SL L 180, 29.6.2013., str. 31.).

(2) M.S.S protiv Belgije i Grčke (br. 30696/09) i NS protiv Secretary of State for the Home Department, spojeni predmeti C-411/10 i C-493/10.

(3) Uredba Vijeća (EZ) br. 343/2003 od 18. veljače 2003. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje SL L 50, 25.2.2003., str. 1.), zamijenjena Uredbom (EU) br. 604/2013.

(4) SWD(2014) 316 završna verzija.

(5) COM(2015) 240 završna verzija

(6) SL L 239, 15.9.2015., str. 146.

(7) SL L 248, 24.9.2015., str. 80.

(8) SL L 248, 24.9.2015., str. 80. i SL L 239, 15.9.2015., str. 146.

(9) 1 243. sastanak Odbora ministara Vijeća Europe (8. i 9. prosinca 2015.).

(10) COM(2015) 678 završna verzija, 15. prosinca 2015.

(11) Direktiva 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu (SL L 180, 29.6.2013., str. 96.) i SL L 348, 24.12.2008., str. 98..

(12) Direktiva 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (SL L 180, 29.6.2013., str. 60.).