HR Službeni list Europske unije 25

32000Y0311(03)



SLUŽBENI LIST EUROPSKE UNIJE 11.03.2000.

Obavijest Komisije o primjeni članaka 87. i 88. Ugovora o EZ-u na državne potpore u obliku jamstava

(2000/C 71/07)

1. UVOD

1.1. U ovoj se Obavijesti opisuje pristup Komisije državnim potporama dodijeljenim u obliku jamstava. Jamstva se obično povezuju sa zajmom ili drugom financijskom obvezom koju zajmoprimac ugovara sa zajmodavcem. Međutim, ova Obavijest obuhvaća sve oblike jamstava neovisno o njihovoj pravnoj osnovi i obuhvaćenoj transakciji. Jamstva se mogu dodjeljivati kao pojedinačna jamstva ili u sklopu sustava jamstava. Ako se radi o potpori, ta je potpora u većini slučajeva u korist zajmoprimca. Međutim, u određenim okolnostima potpora isto tako može biti u korist zajmodavca.

1.2. Ova se Obavijest primjenjuje ne dovodeći u pitanje članak 295. i stoga ne dovodi u pitanje pravila država članica kojima se uređuje sustav prava vlasništva. Komisija zauzima neutralno stajalište u pogledu javnoga ili privatnoga vlasništva. Ova se Obavijest ne primjenjuje na jamstva za izvozne kredite.

1.3. Komisija je 1989. državama članicama uputila dva pisma o državnim jamstvima. U prvome je pismu (1) istaknula kako smatra da su sva jamstva koje je dodijelila država obuhvaćena člankom 87. stavkom 1. Prema tom pismu, Komisija mora stoga biti obaviještena o svim planovima davanja ili preinake takvih jamstava u roku koji će biti dovoljan kako bi se Komisija mogla očitovati. U drugom pismu (2) Komisija je jasno dala do znanja kako namjerava preispitati uspostavu sustava državnih jamstava te da pojedina jamstva dodijeljena u skladu s odobrenim sustavom nije potrebno prijavljivati. 1993. godine Komisija je donijela priopćenje (3) koje se isto tako odnosilo na jamstva.

1.4. Stečeno iskustvo ukazuje na potrebu preispitivanja politike Komisije u tom području. Ova Obavijest zamjenjuje dva pisma Komisije iz 1989. i stavak 38. priopćenja Komisije iz 1993. Svrha joj je pružiti državama članicama podrobnije informacije o načelima na kojima Komisija namjerava temeljiti svoje tumačenje članaka 87. i 88. i njihovu primjenu na državna jamstva. Komisija na taj način namjerava svoju politiku u ovom području učiniti što je moguće transparentnijom i tako osigurati predvidljivost svojih odluka i jamčiti jednak tretman.

2. PRIMJENLJIVOST ČLANKA 87. STAVKA 1.

2.1. Potpora zajmoprimcu

2.1.1. Korisnik potpore obično je zajmoprimac. Državno jamstvo omogućava zajmoprimcu ostvariti bolje financijske uvjete za zajam od onih koji su inače na raspolaganju na financijskim tržištima. Obično uz državno jamstvo zajmoprimac može ostvariti niže kamatne stope i/ili ponuditi manje sigurnosti. U nekim slučajevima bez državnog jamstva zajmoprimac ne bi mogao naći financijsku instituciju koja bi mu bila spremna dati zajam ni pod kojim uvjetima. Stoga se državnim jamstvima može olakšati pokretanje novih poslova te nekim poduzetnicima omogućiti prikupljanje novčanih sredstava potrebnih za pokretanje novih djelatnosti ili jednostavno za nastavak poslovanja umjesto da ista budu likvidirana ili restrukturirana, a time se narušava tržišno natjecanje. Stoga su državna jamstva općenito obuhvaćena člankom 87. stavkom 1. ako utječu na trgovinu između država članica i ako nije plaćena tržišna premija.

2.1.2. Pogodnosti državnog jamstva sastoje se iz toga što rizik povezan uz jamstvo snosi država. Za to preuzimanje rizika od strane države u normalnim bi okolnostima trebalo platiti odgovarajuću premiju. Ako se država odrekne takve premije, poduzetnik ostvaruje pogodnost, a ujedno se crpe državna sredstva. Stoga se o državnim potporama iz članka 87. stavka 1. može raditi čak i ako država nikada ne izvrši plaćanje u okviru jamstva. Potpora je dodijeljena u trenutku kada je izdano takvo jamstvo, a ne u trenutku pozivanja na plaćanje po jamstvu ili u trenutku plaćanja prema uvjetima toga jamstva. U trenutku davanja jamstva mora se ocijeniti predstavlja li jamstvo državnu potporu ili ne, te u prvom slučaju, koliki bi bio iznos državne potpore.

2.1.3. Komisija potporom u obliku jamstva također smatra i povoljnije uvjete financiranja koje ostvaruju poduzetnici čiji pravni oblik isključuje stečaj ili druge postupke u slučaju nesolventnosti ili predviđa izričito državno jamstvo ili državno pokriće gubitaka. Isto vrijedi i za državno stjecanje udjela u poduzeću ako se pritom umjesto uobičajene ograničene odgovornosti preuzima neograničena odgovornost (4).

2.1.4. Članak 87. stavak 1. obuhvaća potporu koju dodjeljuje država članica ili pomoć iz državnih izvora. Stoga, kao što je to slučaj i s drugim oblicima moguće potpore, jamstva koja država dodjeljuje izravno, putem središnjih, regionalnih ili lokalnih tijela, a isto tako i jamstva koja daju poduzetnici pod dominantnim utjecajem javnih tijela mogu predstavljati državne potpore.

2.2. Potpora zajmodavcu

2.2.1. Iako je uobičajeno da je zajmoprimac korisnik potpore, ne može se isključiti mogućnost da u određenim okolnostima pogodnosti potpore uživa i zajmodavac. U tom će slučaju Komisija dakako primjereno razmotriti to pitanje.

2.2.2. Posebno, na primjer, ako se državno jamstvo dodjeljuje ex post za zajam ili drugu financijsku obvezu koja je već ostvarena bez prilagodbe uvjeta tog zajma ili financijske obveze, ili ako se jedan zajam s jamstvom koristi za otplatu drugog zajma koji nije osiguran jamstvom istoj kreditnoj instituciji, i tada se može raditi o potpori zajmodavcu ako se poveća osiguranje tih zajmova. Takva potpora može zajmodavca staviti u povoljan položaj i narušiti tržišno natjecanje te je obično obuhvaćena člankom 87. stavkom 1. ako utječe na trgovinu između država članica.

3. IZNOS POTPORE

3.1. U slučaju pojedinačnog državnog jamstva, element potpore mora se ocijeniti s obzirom na pojedinosti jamstva i zajma (ili druge financijske obveze). Relevantni čimbenici uključuju, posebno, trajanje i iznos jamstva i zajma, rizik neispunjenja ugovorne obveze od strane zajmoprimca, cijenu koju je zajmoprimac platio za jamstvo, prirodu bilo kojeg dodijeljenog sredstva osiguranja, na koji način i kada bi država mogla biti pozvana da plati dug i sredstva (npr. pokretanje stečaja) koje država treba primijeniti kako bi povratila sredstva koja joj zajmoprimac duguje nakon što je jamstvo pozvano na naplatu.

3.2. Novčana protuvrijednost potpore kod jamstva za zajam u određenoj godini može se:

— izračunati na isti način kao i novčana protuvrijednost potpore kod povoljnog zajma, pri čemu kamatna subvencija predstavlja razliku između tržišne kamatne stope i kamatne stope ostvarene zahvaljujući državnom jamstvu nakon odbijanja svih premija, ili

— tumačiti kao razlika između (a) neotplaćenog iznosa za koji se jamči, pomnoženog s faktorom rizika (vjerojatnost neizvršenja ugovorne obveze) i (b) svih plaćenih premija, tj. (zajamčena svota × rizik) – premija, ili

— izračunati bilo kojom drugom objektivno opravdanom i općeprihvaćenom metodom.

U načelu bi standardan oblik izračuna kod pojedinačnih jamstava trebala biti prva metoda, a kod jamstvenih sustava druga metoda.

Faktor rizika trebao bi se temeljiti na prethodnim iskustvima s neizvršavanjem ugovornih obveza po zajmovima odobrenim u sličnim okolnostima (sektor, veličina poduzeća, razina opće gospodarske aktivnosti). Godišnje novčane protuvrijednosti potpore potrebno je diskontirati na njihovu sadašnju vrijednost primjenom referentne stope, a potom zbrojiti kako bi se dobila ukupna novčana protuvrijednost potpore.

U slučaju kada u vrijeme dodjeljivanja zajma postoji velika vjerojatnost da zajmoprimac neće ispunjavati svoje obveze, npr. jer je u financijskim poteškoćama, vrijednost jamstva može biti onolika koliki je i iznos koji je učinkovito pokriven tim jamstvom.

3.3. Ako je financijska obveza u cijelosti pokrivena državnim jamstvom, zajmodavac je manje motiviran primjereno procijeniti, osigurati se od i minimalizirati rizik koji proizlazi iz zajma, te posebno primjereno procijeniti zajmoprimčevu kreditnu sposobnost. Zbog pomanjkanja sredstava takvu procjenu rizika ne mora uvijek preuzimati jamac. Takav izostanak motivacije za minimaliziranje rizika od neotplaćivanja zajma mogao bi potaknuti zajmodavce na ugovaranje zajmova s većim komercijalnim rizikom od uobičajenog, te bi mogao povisiti iznos rizičnijih jamstava u državnom portfelju.

3.4. Komisija predlaže da bi postotak nepokriven državnim jamstvom od najmanje 20 % mogao služiti kao primjerena granica kojom bi se zajmodavac potaknuo na primjerenu ocjenu kreditne sposobnosti zajmoprimca (5), primjereno osiguranje svojih zajmova te minimaliziranje rizika povezanih s transakcijom (6). Komisija će, stoga, općenito kritički preispitati sva jamstva koja u cijelosti (ili gotovo u cijelosti) pokrivaju financijsku transakciju.

3.5. U slučaju državnih jamstvenih sustava posebne značajke pojedinačnih slučajeva, u trenutku kada se ocjenjuje sustav, ne mogu biti poznate. U tim okolnostima, element potpore mora se ocijeniti s obzirom na odredbe sustava koje se, među ostalim, odnose na najviši iznos i trajanje zajmova, vrstu poduzetnika i tip odobrenoga projekta, sredstvo osiguranja koje se traži od zajmoprimaca, premiju koju oni trebaju platiti te kamatne stope koje ostvaruju.

4. UVJETI KOJI ISKLJUČUJU POSTOJANJE POTPORE

4.1. Pojedinačno jamstvo ili jamstveni sustav u koji pristupa država nisu obuhvaćeni člankom 87. stavkom 1. kada nema potpore kojom se u povlašten položaj stavljaju određeni poduzetnici ili proizvodnja određenih roba. U takvim slučajevima država članica nije ih obavezna prijaviti. Također, jamstvo ne predstavlja državnu potporu iz članka 87. stavka 1. kada mjera nema utjecaja na trgovinu među državama članicama.

4.2. Komisija smatra da ispunjenje svih dolje navedenih uvjeta osigurava da pojedino državno jamstvo ne predstavlja državnu potporu prema članku 87. stavku 1.:

(a) zajmoprimac nije u financijskim teškoćama;

(b) zajmoprimac bi u načelu mogao dobiti zajam pod tržišnim uvjetima na financijskim tržištima bez ikakve državne intervencije;

(c) jamstvo je povezano s konkretnom financijskom transakcijom, izdano je za određen najviši iznos, ne pokriva više od 80 % neotplaćenog zajma ili druge financijske obveze (osim obveznica i sličnih instrumenata) te nije otvorenoga tipa;

(d) plaćena je tržišna cijena jamstva (koja odražava, između ostalog, iznos i trajanje jamstva, sredstvo osiguranja koje je dao zajmoprimac, njegov financijski položaj, sektor gospodarske djelatnosti kao i perspektive, stopu neispunjenja ugovorne obveze, i druge gospodarske uvjete).

4.3. Komisija smatra da ispunjenje svih dolje navedenih uvjeta osigurava da sustav državnih jamstava ne predstavlja državnu potporu prema članku 87. stavku 1.:

(a) sustav ne dozvoljava dodjeljivanje jamstva zajmoprimcima koji su u financijskim teškoćama;

(b) zajmoprimci bi u načelu mogli dobiti zajam pod tržišnim uvjetima na financijskim tržištima bez ikakve državne intervencije;

(c) jamstva su povezana s konkretnom financijskom transakcijom, dana su za određen najviši iznos, ne pokrivaju više od 80 % svakog neotplaćenog zajma ili druge financijske obveze (izuzev obveznica i sličnih instrumenata) te nisu otvorenoga tipa;

(d) uvjeti sustava temelje se na realističnoj ocjeni rizika, tako da se sustav, po svoj prilici, samofinancira iz premija koje plaćaju tvrtke korisnici;

(e) sustav predviđa uvjete pod kojima se dodjeljuju buduća jamstva kao i reviziju barem jednom godišnje ukupnog financiranja sustava;

(f) premije pokrivaju i uobičajene rizike koji se povezuju s dodjeljivanjem jamstva kao i administrativne troškove sustava, uključujući i normalan povrat od kapitala u slučajevima kada država osigurava početni kapital za uspostavljanje sustava.

4.4. Neispunjenje bilo kojeg od uvjeta navedenih gore u točkama 4.2. i 4.3. ne znači da se takvo jamstvo ili jamstveni sustav automatski smatra državnom potporom. Ako postoji bilo kakva sumnja da bi planirano jamstvo ili sustav mogli predstavljati državnu potporu, nužno ih je prijaviti.

4.5. Postoje okolnosti u kojima se planiraju koristiti državna jamstva kako bi se omogućilo poduzetnicima, a posebno malim i srednjim poduzećima, dobiti zajmove koje na tržištu ne bi ostvarili. Može se raditi o poduzetnicima koji tek počinju poslovati, koji se brzo šire ili pak o malim poduzetnicima koji zbog toga nisu u mogućnosti osigurati potrebna osiguranja za zajam ili dobiti jamstvo. Mogu pripadati skupini visokorizičnih poduzetnika (za koje se očekuje da će postati profitabilni tek nakon dugog razdoblja i/ili čija je stopa neuspjeha posebno visoka). To može važiti, na primjer, za projekte u vezi s novim, inovativnim proizvodima ili procesima. Komisija smatra da takve okolnosti općenito neće izuzimati državna jamstva od primjene članka 87. stavka 1. Zbog toga se državna jamstva dodijeljena u takvim okolnostima trebaju pravovremeno prijaviti Komisiji, na isti način kako se prijavljuju državna jamstva dodijeljena u drugim okolnostima.

5. SUKLADNOST DRŽAVNE POTPORE U OBLIKU JAMSTAVA SA ZAJEDNIČKIM TRŽIŠTEM

5.1. Komisija mora ispitati državna jamstva obuhvaćena člankom 87. stavkom 1. kako bi utvrdila jesu li ona ili ne sukladna sa zajedničkim tržištem. Prije nego što se može napraviti takva ocjena sukladnosti, potrebno je identificirati korisnika potpore. Kako je objašnjeno u točki 2., to može biti ili zajmoprimac ili zajmodavac ili obojica.

5.2. U većini slučajeva jamstvo sadrži potporu zajmoprimcu (točka 2.1.). Komisija će ispitati je li takva potpora sukladna sa zajedničkim tržištem u skladu s istim pravilima koja se primjenjuju na druge oblike mjera potpore. Komisija je pojasnila i opisala pojedinosti konkretnih kriterija za ocjenjivanje sukladnosti u okvirima i smjernicama o horizontalnoj, regionalnoj i sektorskoj potpori (7). Kod ispitivanja se uzima u obzir, posebno, iznos potpore, karakteristike korisnika i ciljevi koji se namjeravaju postići.

5.3. Komisija će prihvatiti jamstva samo ako je njihovo aktiviranje ugovorno vezano uz posebne uvjete koji mogu čak propisivati obvezno objavljivanje stečaja poduzetnika-korisnika, ili kakav sličan postupak. Takvi će se uvjeti morati ugovarati prilikom prvog ispitivanja predloženog jamstva od strane Komisije u sklopu uobičajenih postupaka iz članka 88. stavka 3., u trenutku kada se isto dodjeljuje. U slučaju da država članica želi aktivirati jamstvo pod uvjetima koji nisu prvotno dogovoreni u trenutku dodjeljivanja jamstva, Komisija će smatrati da se aktiviranjem jamstva stvara nova potpora koju je potrebno prijaviti u skladu s člankom 88. stavkom 3.

5.4. U slučaju kada jamstvo sadrži potporu zajmodavcu (točka 2.2.), potrebno je obratiti pozornost na činjenicu da bi takva potpora u načelu mogla predstavljati potporu za tekuće poslovanje.

6. POSLJEDICE POVREDE ČLANKA 88. STAVKA 3.

6.1. U slučaju kada države članice ne ispune obveze prethodnog prijavljivanja i mirovanja utvrđene u članku 88. stavku 3., element potpore takvoga jamstva treba označiti kao nezakonit u skladu s člankom 1. točkom (f) Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu članka 93. Ugovora o EZ-u (8). Što se tiče posljedica povrede treće rečenice članka 88. stavka 3., valja razlikovati između nekoliko vrsta slučajeva. U nastavku se naizmjenično ispituju položaj korisnika potpore i položaj zajmodavaca koji nisu korisnici.

6.2. Prvo, u slučaju protuzakonitog dodjeljivanja potpore, korisnici potpore sadržane u jamstvu bit će izloženi riziku. Komisija može u skladu s člankom 11. Uredbe (EZ) br. 659/1999 donijeti privremene mjere do ishoda ispitivanja sukladnosti potpore. Ako nakon tog ispitivanja Komisija utvrdi da državna potpora nije sukladna sa zajedničkim tržištem, korisnik istu mora vratiti u skladu s člankom 14. Uredbe (EZ) br. 659/1999, čak i ako to znači pokretanje stečaja poduzetnika.

6.3. Nadalje, korisnici potpore također su izloženi riziku na državnoj razini, utoliko što treća rečenica članka 88. stavka 3. ima izravan učinak. Sud Europskih zajednica u više je navrata potvrdio da je dužnost nacionalnih sudova čuvati prava dotičnih pojedinaca, kao što su konkurenti poduzetnika koja primaju nezakonitu potporu, od povrede treće rečenice članka 88. stavka 3. Nacionalni sudovi moraju donijeti sve odgovarajuće zaključke o nezakonitosti državne potpore dodijeljene u suprotnosti s postupovnim pravilima Ugovora. Ako se od nacionalnoga suda zatraži da naredi povrat nezakonite potpore, on u normalnim okolnostima takvom zahtjevu mora udovoljiti (9).

6.4. Drugo, jamstva se razlikuju od drugih mjera državne potpore, kao što su to bespovratna sredstva ili porezne olakšice, u smislu što u slučaju jamstva država ulazi i u pravni odnos sa zajmodavcem. Stoga je potrebno razmotriti nosi li činjenica da je državna potpora nezakonito odobrena posljedice i za treće strane. U slučaju državnih jamstava za zajmove, to se uglavnom odnosi na financijske kreditne institucije. U slučaju jamstava za obveznice izdane u svrhu ishođenja financijskih sredstava za poduzetnike, to se odnosi na financijske institucije koje se bave izdavanjem obveznica.

6.5. Pitanje utječe li nezakonitost potpore na pravne odnose između države i trećih strana treba se razmotriti u skladu s nacionalnim zakonodavstvom. Nacionalni sudovi će možda trebati provjeriti sprečava li nacionalno zakonodavstvo postupanje po tim ugovorima o jamstvu, te Komisija smatra da bi pritom oni morali imati u vidu kršenje zakonodavstva Zajednice. Stoga može biti u interesu zajmodavaca provjeriti, kao standardan oblik mjere predostrožnosti, jesu li pri dodjeljivanju jamstava zadovoljena pravila Zajednice o državnoj potpori. Država članica bi trebala navesti broj predmeta dodijeljenog od strane Komisije za pojedini slučaj ili sustav, i konačno i presliku odluke Komisije koja nije povjerljiva, zajedno s relevantnim upućivanjem na Službeni list Europskih zajednica. Komisija će sa svoje strane učiniti sve što je u njezinoj moći kako bi na transparentan način učinila dostupnim informacije o slučajevima i sustavima koje je odobrila.

7. IZVJEŠĆA KOJA DRŽAVE ČLANICE MORAJU PODNOSITI KOMISIJI

7.1. Budući da mogu nastupiti promjene na financijskim tržištima i da je teško ocijeniti vrijednost državnih jamstava, posebno je važno stalno provjeravati, u skladu s člankom 88. stavkom 1., državne sustave jamstava koje je Komisija odobrila. Osim uobičajenih podataka o izdacima, godišnja izvješća Komisiji trebaju sadržavati (za sustave i za pojedinačna jamstva) podatke o ukupnom iznosu izdanih nepodmirenih državnih jamstava, ukupnom iznosu koje je država u protekloj godini platila za dužnike koji nisu ispunili svoje ugovorne obveze (umanjeno za sva naplaćena sredstva), i o premijama plaćenim za državna jamstva tijekom iste godine. Te će informacije pomoći u izračunavanju stope neizvršavanja ugovornih obveza i koristit će se za ponovno ocjenjivanje vrijednosti budućih jamstava i, ako je to potrebno, premija koje će se u budućnosti plaćati.

7.2. Komisija ne namjerava koristiti informacije dostavljene u gore spomenutim izvješćima, a koje nisu bile poznate ili predvidive u trenutku kada je donijela prethodnu odluku, kako bi revidirala svoje ranije zaključke u vezi s postojanjem ili opsegom potpore sadržane u sustavima državnih jamstava. Međutim, Komisija može primijeniti takve informacije kako bi državi članici predložila primjerene mjere u skladu s člankom 88. stavkom 1. u svrhu izmjene postojećeg sustava državnog jamstva.

(1) Pismo Komisije državama članicama, SG (89) D/4328 od 5. travnja 1989.

(2) Pismo Komisije državama članicama, SG (89) D/12772 od 12. listopada 1989.

(3) Priopćenje Komisije državama članicama o primjeni članaka 92. i 93. Ugovora o EEZ-u i članka 5. Direktive Komsije 80/723/EEZ javnim poduzećima u sektoru proizvodnje (SL C 307, 13.11.1993., str. 3.).

(4) Vidjeti bilješku 3, stavke 38.1. i 38.2.

(5) Pod pretpostavkom da je poduzetnik ponudio istu razinu osiguranja državi i kreditnoj instituciji.

(6) Iz odgovora na upitnik o državnim jamstvima proizlazi da nekoliko država članica već primjenjuje ovo pravilo. Postotak pokrivenosti znatno varira, od 20 % do 100 %. Unatoč tome, mnoga jamstva pokrivaju cjelokupni iznos temeljne financijske aktivnosti, čime se kreditna institucija oslobađa potrebe za primjerenom ocjenom kreditne sposobnosti korisnika u svom osobnom interesu.

(7) Vidjeti Zakon o tržišnom natjecanju u Europskoj zajednici, svezak IIA, Pravila koja se primjenjuju na državnu potporu, koji je objavio Ured za Službene publikacije Europskih zajednica. Neki su tekstovi objavljeni i u Službenom listu Europskih zajednica i dostupni su na internetu.

(8) SL L 83, 27.3.1999., str. 1.

(9) Vidjeti predmet C-39/94 Syndicat Français de l’Express International (SFEI) i drugi protiv La Poste i drugih [1996] Izvješća Suda I-3547.