ODLUKA KOMISIJE (EU) 2022/795

оd 10. rujna 2021.

o državnoj potpori u korist poduzeća Alitalia SA.48171 (2018/C) (ex 2018/NN, ex 2017/FC) koju je provela Italija

(priopćeno pod brojem dokumenta C(2021) 6659)

(Vjerodostojan je samo tekst na talijanskom jeziku)

(Tekst značajan za EGP)

EUROPSKA KOMISIJA,

uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak,

uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),

nakon što je zainteresiranim stranama uputila obavijest da dostave svoje primjedbe u skladu s tim odredbama (1) i uzimajući u obzir njihove primjedbe,

budući da:

1. POSTUPAK

(1) Zračni prijevoznici Ryanair Ltd („Ryanair”), Adria Airways d.o.o. („Adria”) i IAG International Airlines Group S.A. („IAG”) (zajednički: „podnositelji pritužbe”) podnijeli su 5., 12. odnosno 15. svibnja 2017. tri službene pritužbe Komisiji navodeći da je Italija dodijelila nezakonitu i nespojivu državnu potporu poduzeću Alitalia – Società Aerea Italiana S.p.A. in amministrazione straordinaria („Alitalia”). Podnositelji pritužbe naveli su da su 2. svibnja 2017. talijanska nadležna tijela dodijelila poduzeću Alitalia potporu za likvidnost u obliku zajma u iznosu od 600 milijuna EUR („početni zajam”). Podnositelji pritužbe tvrdili su da je početni zajam bio nezakonita i nespojiva državna potpora.

(2) Komisija je 14. lipnja 2017. proslijedila pritužbe talijanskim nadležnim tijelima i zatražila obrazloženje za navode iz pritužbi. Talijanska nadležna tijela odgovorila su na taj zahtjev 18. srpnja 2017., a Komisija je 30. studenoga 2017. odgovor proslijedila podnositeljima pritužbi.

(3) IAG je 20. lipnja, 12. rujna i 16. listopada 2017. dostavio dodatne informacije i novosti u vezi s proširenjem mreže ruta poduzeća Alitalia nakon dodjele početnog zajma.

(4) Adria je 30. listopada 2017. dostavila informacije da je Uredbom sa zakonskom snagom br. 148 od 16. listopada 2017. o „hitnim odredbama o financijskim pitanjima i za neodgodive potrebe” (2) („Uredba sa zakonskom snagom br. 148/2017”) predviđena dodjela dodatnog zajma poduzeću Alitalia u iznosu od 300 milijuna EUR („dodatan zajam od 300 milijuna EUR”), čime je ukupan iznos zajma povećan na 900 milijuna EUR (početni zajam i dodatni zajam od 300 milijuna EUR zajednički se nazivaju „dva državna zajma”).

(5) Komisija je 21. prosinca 2017. uputila zahtjev za informacije talijanskim nadležnim tijelima, koja su na taj zahtjev odgovorila 24. siječnja 2018.

(6) Italija je 23. siječnja 2018. prijavila dva državna zajma kao potpore za sanaciju u smislu Smjernica o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje nefinancijskih poduzetnika u teškoćama (3) („Smjernice o sanaciji i restrukturiranju”).

(7) Komisija je dopisom od 23. travnja 2018. obavijestila Italiju da je odlučila pokrenuti postupak utvrđen u članku 108. stavku 2. UFEU-a u odnosu na dva državna zajma.

(8) Odluka Komisije o pokretanju postupka („Odluka o pokretanju postupka”) objavljena je u Službenom listu Europske unije20. srpnja 2018. Komisija je pozvala zainteresirane strane da dostave svoje primjedbe na Odluku o pokretanju postupka.

(9) Komisija je primila primjedbe Italije dopisima od 25. svibnja 2018. i 25. rujna 2018. te dodatne primjedbe triju zainteresiranih strana: i. poduzeća Aegean Airlines S.A. („Aegean”), ii. zainteresirane strane koja je zatražila da se uskrate podaci o njezinu identitetu u skladu s člankom 6. stavkom 2. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 (4) („anonimna zainteresirana strana”) i iii. poduzeća Ryanair. Komisija je 15. studenoga 2018. i 17. siječnja 2019. poslala primjedbe triju zainteresiranih strana talijanskim nadležnim tijelima pozivajući ih da dostave svoja očitovanja, što su i učinila dopisom od 20. ožujka 2019.

(10) Komisija je od talijanskih nadležnih tijela zatražila dodatna pojašnjenja 17. rujna 2018., 23. studenoga 2018., 6. i 11. prosinca 2018., 26. veljače 2019., 10. svibnja 2019. i 2. srpnja 2019. Komisija je 19. rujna 2019. i 28. listopada 2019. poslala podsjetnike o izostanku odgovorâ na zahtjev za informacije od 2. srpnja 2019.

(11) Talijanska nadležna tijela dostavila su Komisiji dodatne primjedbe i informacije 1. listopada 2018., 9. i 27. studenoga 2018., 17. prosinca 2018., 25. siječnja 2019., 11. veljače 2019., 1. i 18. travnja 2019., 15. svibnja 2019., 3. i 12. lipnja 2019., 9. srpnja 2019., 6. kolovoza 2019., 2. listopada 2019., 17. listopada 2019. i 19. studenoga 2019.

(12) Službe Komisije susrele su se nekoliko puta s talijanskim nadležnim tijelima, među ostalim na sljedeće datume: 15. lipnja 2017., 26. srpnja 2017., 9. veljače 2018., 13. travnja 2018., 27. rujna 2018., 14. studenoga 2018., 14. prosinca 2018., 16. siječnja 2019., 20. veljače 2019., 21. veljače 2019., 9. travnja 2019., 20. lipnja 2019., 26. srpnja 2019. i 27. rujna 2019.

(13) Komisija se sastala i s poduzećem Alitalia (21. veljače 2019. i 9. travnja 2019.), poduzećem Aegean (10. siječnja 2019.) i anonimnom zainteresiranom stranom (21. ožujka 2019.).

(14) Poduzeće Adria podnijelo je 7. ožujka 2019. (5) novu pritužbu u kojoj navodi da je odgoda rokova dospijeća dvaju državnih zajmova nezakonita i nespojiva potpora. Komisija je 22. ožujka 2019. proslijedila pritužbu talijanskim nadležnim tijelima i zatražila obrazloženje za navode iz te pritužbe. Italija je odgovorila na taj zahtjev 6. kolovoza 2019.

2. OPIS DVAJU DRŽAVNIH ZAJMOVA I RELEVANTNE ČINJENICE

2.1. Dva državna zajma koja je dodijelila talijanska država

(15) Komisija je 23. travnja 2018. pokrenula službeni istražni postupak u vezi s dvama državnim zajmovima („mjera”).

(16) Početni zajam predviđen je Uredbom sa zakonskom snagom br. 55 od 2. svibnja 2017. o „hitnim mjerama za osiguravanje kontinuiteta usluge koju pruža Alitalia S.p.A.” (6) („Uredba sa zakonskom snagom br. 55/2017”). Poduzeće Alitalia S.p.A. stavljeno je 2. svibnja 2017. pod izvanrednu upravu (vidjeti uvodnu izjavu 41.).

(17) U članku 1. Uredbe sa zakonskom snagom br. 55/2017 utvrđeno je sljedeće: „kako bi se izbjegao prekid usluge koju pruža poduzeće Alitalia – Società Aerea Italiana – S.p.A. pod izvanrednom upravom, za domaće i međunarodne letove, uključujući one s obvezama pružanja javnih usluga u smislu važećeg europskog zakonodavstva, uzimajući u obzir socijalne teškoće i ozbiljne neugodnosti za korisnike koje bi prouzročio takav prekid, ovime se osigurava financiranje u iznosu od šest stotina milijuna eura u zamjenu za plaćanje na razdoblje od šest mjeseci […] u korist poduzeća Alitalia – Società Aerea Italiana – S.p.A. pod izvanrednom upravom, za neposredne potrebe upravljanja tim poduzećem i drugim poduzećima grupe koja podliježu postupku izvanredne uprave […]”. Iako se u zakonu o dodjeli sredstava mjera naziva „financiranjem”, a Italija i poduzeće Alitalia nisu sklopili ugovor o zajmu, Komisija za mjeru koristi izraz „zajam” jer je povrat financiranja bio uz kamate.

(18) Država je dodijelila početni zajam uz kamatu u iznosu šestomjesečne stope Euribor uvećane za 1 000 baznih bodova, a trebao je biti otplaćen u roku od šest mjeseci od prve isplate zajma, odnosno do 5. studenoga 2017. Početni zajam imao je prioritet u odnosu na otplatu bilo kojeg drugog duga koji je poduzeće Alitalia stvorilo tijekom postupka izvanredne uprave.

(19) Italija je Uredbom sa zakonskom snagom br. 148/2017 prvotno produljila rok dospijeća početnog zajma za šest mjeseci, do 5. svibnja 2018., a Zakonom br. 172 od 4. prosinca 2017. (7) („Zakon br. 172/2017”) rok je dodatno produljen do 30. rujna 2018. Daljnje produljenje početnog zajma do 15. prosinca 2018. propisano je Uredbom sa zakonskom snagom br. 38/2018 od 27. travnja 2018. Taj rok dospijeća nakon toga je nekoliko puta izmijenjen (vidjeti odjeljak 2.2.1.).

(20) Italija je dodijelila dodatni zajam od 300 milijuna EUR Uredbom sa zakonskom snagom br. 148/2017, čime je državno financiranje povećano na 900 milijuna EUR. U članku 12. stavku 2. Uredbe sa zakonskom snagom br. 148/2017 utvrđeno je sljedeće: „kako bi se zajamčilo ispunjenje obveza prijevoza koje je preuzela izvanredna uprava do datuma prodaje dijela poslovanja bez prekida kontinuiteta usluge zračnog prijevoza, kako bi se osiguralo redovito pružanje usluga domaćih i međunarodnih letova koje obavljaju poduzetnici iz stavka 1. do dovršetka postupka prodaje dijela poslovanja koji će se definirati i provesti, iznos financiranja […] povećava se za iznos od 300 milijuna EUR koji će se dodijeliti 2018.” Budući da je dodatni zajam od 300 milijuna EUR dodijeljen kao dodatak na početni zajam, primjenjivali su se isti uvjeti i odredbe kao i za početni zajam, uključujući kamatnu stopu, osim u pogledu dospijeća zajma. Dospijeća dvaju zajmova poslije su usklađena (vidjeti odjeljak 2.2.1.).

(21) Prema Uredbi sa zakonskom snagom br. 148/2017 dodatni zajam u iznosu od 300 milijuna EUR država je trebala platiti poduzeću Alitalia 2018., a vratiti ga je trebalo do 31. prosinca 2018. Tom je uredbom sa zakonskom snagom produljen i rok za dovršetak natječajnog postupka (vidjeti odjeljak 2.6.) do 30. travnja 2018. kako bi se omogućilo raspolaganje poslovnim kompleksom poduzeća Alitalia.

2.2. Tijek isplate dvaju državnih zajmova

(22) Početni zajam i dodatni zajam od 300 milijuna EUR dodijeljeni su zakonodavnim aktima i trebali su biti isplaćeni nakon donošenja uredbe ministra gospodarskog razvoja i ministra gospodarstva i financija. Prema tim zakonodavnim aktima ta dva državna zajma financirana su iz proračuna dodijeljena ministru gospodarskog razvoja.

(23) Prema Uredbi sa zakonskom snagom br. 55/2017 početni zajam dodijeljen je kako bi se izbjegao prekid međunarodnih i domaćih letova poduzeća Alitalia pod izvanrednom upravom, uključujući letove koji potpadaju pod obveze pružanja javnih usluga poduzeća Alitalia, s obzirom na ozbiljne socijalne poteškoće i neugodnosti za korisnike koje bi prouzročio takav prekid letova.

(24) Početni zajam trebao se isplatiti uredbom ministra gospodarskog razvoja i ministra gospodarstva i financija u roku od pet dana od stavljanja poduzeća Alitalia pod izvanrednu upravu, a trebao se iskoristiti za hitne operativne potrebe tog poduzeća i drugih poduzeća grupe koja podliježu postupku izvanredne uprave. Hitne operativne potrebe uključivale su među ostalim one koje se odnose na međunarodne sustave za uređivanje gospodarskih odnosa s prijevoznicima.

(25) Izvanredni upravitelji poduzeća Alitalia zatražili su 4. svibnja 2017. hitno povlačenje predujma u iznosu od 240 milijuna EUR iz zajma od 600 milijuna EUR. Prema talijanskim nadležnim tijelima to je učinjeno prvenstveno: i. kako bi se izbjeglo iscrpljivanje novca potrebnog za obavljanje poslovnih djelatnosti poduzeća Alitalia u danima neposredno nakon početka postupka izvanredne uprave i ii. kako bi se poduzeću Alitalia omogućilo plaćanje sigurnosnog depozita koji zahtijeva Međunarodno udruženje zračnih prijevoznika („IATA”). Bez uplate sigurnosnog depozita Alitalia je riskirala da bude suspendirana iz sustava (8) kojima upravlja IATA, a koji su neophodni za kontinuitet poslovanja. Taj sigurnosni depozit plaćen je u svibnju 2017.

(26) U listopadu 2017. poduzeću Alitalia isplaćen je drugi obrok početnog zajma u iznosu od 360 milijuna EUR. Prema talijanskim nadležnim tijelima pružen je na zahtjev izvanrednih upravitelja kako bi se poduzeću Alitalia osigurala potrebna financijska sredstva za održavanje redovitih letova do završetka prodaje relevantnih poslovnih djelatnosti.

(27) Prema Uredbi sa zakonskom snagom br. 148/2017, kojom je dodijeljen dodatni zajam od 300 milijuna EUR, zajam je proveden kako bi se osiguralo da Alitalia i druga poduzeća grupe mogu nesmetano ispunjavati svoje obveze letenja do prodaje poslovnih djelatnosti poduzeća Alitalia.

(28) Uredba sa zakonskom snagom br. 148/2017 pretvorena je u zakon Zakonom br. 172/2017. Tim je zakonom utvrđeno da je produljenje zajma potrebno kako bi se osiguralo ispunjenje obveza prijevoza poduzeća Alitalia.

(29) Dodatni zajam od 300 milijuna EUR isplaćen je poduzeću Alitalia 15. siječnja 2018.

2.2.1. Usklađivanje dospijeća dvaju državnih zajmova

(30) Uredbom sa zakonskom snagom br. 38/2018 od 27. travnja 2018. predviđeno je još jedno produljenje početnog zajma do 15. prosinca 2018. Tom je uredbom sa zakonskom snagom isti datum ujedno određen kao novi rok za otplatu dodatnog zajma od 300 milijuna EUR, čime je usklađeno dospijeće početnog zajma i dodatnog zajma od 300 milijuna EUR.

(31) Uredbom sa zakonskom snagom br. 135/2018 od 14. prosinca 2018. određen je rok dospijeća za povrat dvaju državnih zajmova trideset dana od stupanja na snagu prodaje imovine poduzeća Alitalia ili, u svakom slučaju, najkasnije do 30. lipnja 2019.

2.2.2. Odredbe Uredbe sa zakonskom snagom o rastu

(32) Italija je 30. travnja 2019. donijela Uredbu sa zakonskom snagom br. 34 o „hitnim mjerama za gospodarski rast i postupanje u posebnim kriznim situacijama” (9) („Uredba sa zakonskom snagom o rastu”), kojom je predviđeno sljedeće: (a) ukidanje nadređenosti dvaju državnih zajmova nad bilo kojim drugim dugom koji Alitalia stvori pod izvanrednom upravom; (b) produljenje otplate dvaju državnih zajmova sve dok izvanredna uprava ne proda imovinu poduzeća Alitalia; (c) plaćanje kamate državi koja se obračunava od datuma isplate dvaju državnih zajmova poduzeću Alitalia najkasnije do 31. svibnja 2019.; (d) ovlaštenje Ministarstvu gospodarstva i financija da iskoristi obračunatu kamatu za dva državna zajma za upis dionica u novoosnovanom poduzeću na koje će se prenijeti imovina poduzeća Alitalia.

(33) Kao rezultat Uredbe sa zakonskom snagom o rastu, od 31. svibnja 2019. prestale su se obračunavati kamate na dva državna zajma.

(34) Uredba sa zakonskom snagom o rastu izmijenjena je 2. prosinca 2019. Uredbom sa zakonskom snagom br. 137 „Hitne mjere za osiguravanje kontinuiteta usluge koju pružaju poduzeća Alitalia – Società Aerea Italiana S.p.A. i Alitalia CityLiner S.p.A. pod izvanrednom upravom” (10), kojom je dospijeće kamate usklađeno s dospijećem glavnice jer je predviđeno produljenje plaćanja glavnice i kamata sve dok izvanredna uprava ne proda imovinu poduzeća Alitalia.

(35) Procjena dvaju državnih zajmova kao jedinstvene mjere utvrđena je u odjeljku 5.1.4.1.1.

2.3. Korisnik

(36) Korisnik mjere je poduzeće Alitalia – Società Aerea Italiana – S.p.A. in amministrazione straordinaria („Alitalia”) zajedno s društvima kćerima koja su u njezinu izravnom i neizravnom vlasništvu.

(37) I Uredbom sa zakonskom snagom br. 55/2017, pravnom osnovom za početni zajam, i Uredbom sa zakonskom snagom br. 148/2017, pravnom osnovom dodatnog zajma od 300 milijuna EUR, predviđeno je da se dva državna zajma dodijele u korist poduzeća Alitalia. Uredbom sa zakonskom snagom br. 55/2017 dodjeljuje se „financiranje zajma u iznosu od 600 milijuna EUR u zamjenu za plaćanje […] u korist poduzeća Alitalia – Società Aerea Italiana – S.p.A.” (vidjeti uvodnu izjavu 17.); Uredba sa zakonskom snagom br. 148/2017 odnosi se na financiranje dodijeljeno Uredbom sa zakonskom snagom br. 55/2017, kojom se predviđa dodatan zajam od 300 milijuna EUR u korist poduzeća Alitalia.

(38) Alitalia je poduzeće sa sjedištem u Fiumicinu u Rimu, koje posluje u sektoru zračnog prometa. Na dan 31. prosinca 2017. Alitalia je imala ukupno 11 377 zaposlenika (11). Dioničarska struktura poduzeća Alitalia i grupe Alitalia prikazana je na grafikonu 1. (12), a popis dioničara poduzeća Compagnia Aerea Italiana S.p.A. („CAI”) (13) iz svibnja 2019. naveden je u tablici 1. Grafikon 1. Vlasnička struktura poduzeća Alitalia i struktura grupe Alitalia 23. siječnja 2018. L1412022HR4710120220516HR0008.0001491502NACRTPREPORUKA br. 1/2022 VIJEĆA ZA PRIDRUŽIVANJE EU – GRUZIJAоd…o programu pridruživanja EU – Gruzija za razdoblje 2021.-2027.VIJEĆE ZA PRIDRUŽIVANJE EU – GRUZIJA,uzimajući u obzir Sporazum o pridruživanju između Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju i njihovih država članica, s jedne strane, i Gruzije, s druge strane,budući da:(1)Sporazum o pridruživanju između Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju i njihovih država članica, s jedne strane, i Gruzije, s druge straneSL EU L 261, 30.8.2014., str. 4., (Sporazum) potpisan je 27. lipnja 2014., a stupio je na snagu 1. srpnja 2016.(2)Na temelju članka 406. stavka 1. Sporazuma Vijeće za pridruživanje ovlašteno je donositi preporuke radi postizanja ciljeva Sporazuma.(3)Na temelju članka 420. stavka 1. Sporazuma stranke poduzimaju sve opće ili posebne mjere potrebne za ispunjavanje svojih obveza iz Sporazuma te osiguravaju postizanje ciljeva utvrđenih u Sporazumu.(4)Člankom 11. Poslovnika Vijeća za pridruživanje predviđa se mogućnost donošenja odluka i preporuka pisanim postupkom ako se stranke tako dogovore.(5)Unija i Gruzija dogovorile su učvršćivanje svojeg partnerstva postizanjem dogovora o nizu prioriteta za razdoblje 2021.-2027. (program pridruživanja EU – Gruzija za razdoblje 2021.-2027.) za zajednički rad na postizanju ciljeva političkog pridruživanja i gospodarske integracije kako je utvrđeno u Sporazumu.(6)Stranke Sporazuma postigle su dogovor o tekstu programa pridruživanja EU – Gruzija za razdoblje 2021.-2027., kojim će se poduprijeti provedba Sporazuma usmjeravanjem suradnje na zajednički utvrđene obostrane interese,DONIJELO JE OVU PREPORUKU:Članak 1.Vijeće za pridruživanje preporučuje da stranke provedu program pridruživanja EU – Gruzija za razdoblje 2021.-2027., kako je naveden u PriloguVidjeti dokument ST 8327/22 ADD 2 na https://register.consilium.europa.eu..Članak 2.Program pridruživanja EU – Gruzija za razdoblje 2021.-2027., kako je naveden u Prilogu, zamjenjuje program pridruživanja EU – Gruzija koji je donesen 20. studenoga 2017.Članak 3.Ova Preporuka počinje proizvoditi učinke od dana donošenja.Sastavljeno u Tbilisiju, [dan mjesec godina].Za Vijeće za pridruživanjePredsjednik/Predsjednica Tablica 1. Dioničari CAI-ja u svibnju 2019. (Prema saznanjima Komisije struktura dioničara ostaje nepromijenjena.) L1412022HR4710120220516HR0008.0001491502NACRTPREPORUKA br. 1/2022 VIJEĆA ZA PRIDRUŽIVANJE EU – GRUZIJAоd…o programu pridruživanja EU – Gruzija za razdoblje 2021.-2027.VIJEĆE ZA PRIDRUŽIVANJE EU – GRUZIJA,uzimajući u obzir Sporazum o pridruživanju između Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju i njihovih država članica, s jedne strane, i Gruzije, s druge strane,budući da:(1)Sporazum o pridruživanju između Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju i njihovih država članica, s jedne strane, i Gruzije, s druge straneSL EU L 261, 30.8.2014., str. 4., (Sporazum) potpisan je 27. lipnja 2014., a stupio je na snagu 1. srpnja 2016.(2)Na temelju članka 406. stavka 1. Sporazuma Vijeće za pridruživanje ovlašteno je donositi preporuke radi postizanja ciljeva Sporazuma.(3)Na temelju članka 420. stavka 1. Sporazuma stranke poduzimaju sve opće ili posebne mjere potrebne za ispunjavanje svojih obveza iz Sporazuma te osiguravaju postizanje ciljeva utvrđenih u Sporazumu.(4)Člankom 11. Poslovnika Vijeća za pridruživanje predviđa se mogućnost donošenja odluka i preporuka pisanim postupkom ako se stranke tako dogovore.(5)Unija i Gruzija dogovorile su učvršćivanje svojeg partnerstva postizanjem dogovora o nizu prioriteta za razdoblje 2021.-2027. (program pridruživanja EU – Gruzija za razdoblje 2021.-2027.) za zajednički rad na postizanju ciljeva političkog pridruživanja i gospodarske integracije kako je utvrđeno u Sporazumu.(6)Stranke Sporazuma postigle su dogovor o tekstu programa pridruživanja EU – Gruzija za razdoblje 2021.-2027., kojim će se poduprijeti provedba Sporazuma usmjeravanjem suradnje na zajednički utvrđene obostrane interese,DONIJELO JE OVU PREPORUKU:Članak 1.Vijeće za pridruživanje preporučuje da stranke provedu program pridruživanja EU – Gruzija za razdoblje 2021.-2027., kako je naveden u PriloguVidjeti dokument ST 8327/22 ADD 2 na https://register.consilium.europa.eu..Članak 2.Program pridruživanja EU – Gruzija za razdoblje 2021.-2027., kako je naveden u Prilogu, zamjenjuje program pridruživanja EU – Gruzija koji je donesen 20. studenoga 2017.Članak 3.Ova Preporuka počinje proizvoditi učinke od dana donošenja.Sastavljeno u Tbilisiju, [dan mjesec godina].Za Vijeće za pridruživanjePredsjednik/Predsjednica

(39) Kad je stavljena pod izvanrednu upravu, Alitalia je posjedovala cjelokupni temeljni kapital poduzeća Alitalia CityLiner S.p.A. („Cityliner”) i poduzeća Challey Ltd. Cityliner, regionalnog zračnog prijevoznika u stopostotnom vlasništvu poduzeća Alitalia (14), koji posluje kao pružatelj transportnog kapaciteta (15) poduzeća Alitalia i pokriva dio mreže kratkolinijskih letova. Challey Ltd je ovisno holding poduzeće sa sjedištem u Irskoj, koje upravlja drugim poduzećima, isto sa sjedištem u Irskoj („irska društva kćeri”), koja posjeduju cjelokupnu flotu zrakoplova koje upotrebljavaju Alitalia i CityLiner i koja su registrirana u Irskoj, te posjeduje manjinske udjele u drugim poduzećima u suvlasništvu. Challey Ltd i irska društva kćeri nisu pod izvanrednom upravom. Alitalia i njezina društva kćeri čine grupu Alitalia (16) („grupa Alitalia”). Budući da Alitalia obavlja veliku većinu aktivnosti grupe Alitalia i zapošljava 97 % ukupnog broja zaposlenika grupe Alitalia (17), svaka procjena koja se odnosi na grupu obuhvaća mutatis mutandis poduzeće Alitalia.

(40) Poduzeće Etihad Investment Holding Company LLC ima 49 % vlasničkog udjela u poduzeću Alitalia, a 51 % ima poduzeće MIDCO S.p.A., koje je u stopostotnom vlasništvu poduzeća CAI S.p.A. Od 2008., kad ju je preuzelo poduzeće CAI S.p.A., Alitalia kontinuirano posluje s gubitkom. Početkom 2017. pokušala je poboljšati svoj položaj ambicioznim planom ušteda koji je uključivao smanjenje troškova za više od milijardu eura, što je trebalo omogućiti dodatno financiranje (dvije milijarde eura, uključujući nova financijska sredstva u iznosu od 900 milijuna EUR), u čemu bi prednjačio njezin dioničar Etihad („Plan oporavka”, vidjeti odjeljak 4.2.1.1.). Plan oporavka trebao se donijeti u postupku koji prethodi postupku u slučaju nesolventnosti (18). Za taj je postupak (19) bio potreban pristanak zaposlenika (20) jer bi na njih utjecale opsežne mjere smanjenja troškova. Međutim, sporazum je odbijen na radničkom referendumu održanom 24. travnja 2017. zbog planiranih mjera smanjenja troškova radne snage, kojima je, među ostalim, predviđeno prosječno smanjenje plaće od 33 %. Budući da se Plan oporavka nije mogao provesti, a dioničari nisu osigurali dodatna sredstva, Alitalia je stavljena pod izvanrednu upravu.

2.4. Postupak izvanredne uprave

(41) Na zahtjev upravnog odbora poduzeće Alitalia stavljeno je pod izvanrednu upravu (21) uredbom talijanskog Ministarstva gospodarskog razvoja od 2. svibnja 2017. Tom uredbom imenovana su i tri izvanredna upravitelja poduzeća Alitalia. Poduzeće Alitalia zatim je proglašeno nesolventnim presudom Suda u Civitavecchiji od 11. svibnja 2017. Nakon toga, 12. svibnja 2017., i Cityliner (22) je stavljen pod izvanrednu upravu uredbom talijanskog Ministarstva gospodarskog razvoja. Zatim je presudom Suda u Civitavecchiji od 26. svibnja 2017. poduzeće Cityliner proglašeno nesolventnim.

(42) Talijanska su nadležna tijela u podnesku od 20. ožujka 2019. navela da su zbog pokretanja postupka izvanredne uprave nad poduzećem Alitalia privatnim dioničarima oduzete sve ovlasti upravljanja i nadzora nad poduzećem Alitalia. Umjesto njih, na temelju propisa kojim se uređuje izvanredna uprava izvanrednim upraviteljima povjeren je zadatak upravljanja poduzećem do dobivanja odobrenja ministra gospodarskog razvoja za program izvanredne uprave. Po donošenju programa izvanredne uprave oni bi bili ovlašteni za prodaju imovine poduzeća Alitalia pod nadzorom Ministarstva gospodarskog razvoja.

(43) Izvanredni upravitelji poduzeća Alitalia dostavili su 26. siječnja 2018. Ministarstvu gospodarskog razvoja program za prodaju imovine poduzeća Alitalia koja je u upotrebi (23) u roku od godinu dana, što je odobreno ministarskom uredbom od 23. ožujka 2018. Prvotni rok za završetak programa prodaje odgođen je 7. svibnja 2019. na 23. ožujka 2020.

(44) Postupkom prodaje utvrđenim u odobrenom programu izvanredne uprave obuhvaćena je imovina koja se odnosi na poslovanje poduzeća Alitalia i Cityliner pod izvanrednom upravom.

2.4.1. Izvanredna uprava (Zakonodavna uredba br. 270/1999, zakon Prodi-bis)

(45) Izvanredna uprava dio je postupka u slučaju nesolventnosti utvrđena Zakonodavnom uredbom br. 270 od 8. srpnja 1999. (24) („zakon Prodi-bis”) za nesolventnost velikih poduzeća, čiji je cilj njihovo spašavanje i očuvanje njihove vrijednosti tako da im se omogući daljnje obavljanje djelatnosti do restrukturiranja ili prodaje imovine. Postupak izvanredne uprave pokreće se samo ako se čini da je moguće ponovno uspostaviti ekonomsku ravnotežu poduzeća.

(46) Pod izvanrednom upravom prijašnjem dioničaru oduzimaju se ovlasti odlučivanja, a poduzeće nastavlja poslovati. Upravljanje poslovanjem i imovinom poduzeća preuzimaju izvanredni upravitelji. Imenuje ih sud, koji poduzeće proglašava nesolventnim. Izvanredni upravitelji postupaju u skladu s programom izvanredne uprave (restrukturiranje ili prodaja imovine) koji odobri ministar gospodarskog razvoja.

(47) Nakon što na snagu stupi postupak izvanredne uprave, dugovi nastali prije postupka zamrzavaju se i postaju podređeni dugovima nastalima tijekom izvanredne uprave kao rezultat nastavka poslovanja. Status tih dugova nastalih tijekom izvanredne uprave kao „super senior” propisan je izričitom zakonskom odredbom.

2.4.2. Izvanredna uprava za velika poduzeća s najmanje petsto radnika i dugom od 300 milijuna EUR (Uredba sa zakonskom snagom br. 347/2003, zakon Marzano)

(48) Na velika poduzeća s najmanje petsto radnika i dugom u iznosu od najmanje 300 milijuna EUR primjenjuju se dodatna posebna pravila prema Uredbi sa zakonskom snagom br. 347 od 23. prosinca 2003. (25) („zakon Marzano”). Poduzeće Alitalia pripada području primjene zakona Marzano jer, kako je navedeno u presudi kojom je proglašena njegova nesolventnost, Alitalia ima „više od pet stotina podređenih zaposlenika najmanje godinu dana i dugove u ukupnom iznosu većem od tristo milijuna eura” (26).

(49) Prema zakonu Marzano poduzeća mogu podnijeti zahtjev za stavljanje pod izvanrednu upravu kako je predviđeno tim zakonom izravno Ministarstvu gospodarskog razvoja i prije nego što sud donese odluku o njihovoj solventnosti. Izvanredne upravitelje imenuje ministar gospodarskog razvoja, a ne sud, i oni postupaju pod nadzorom ministra gospodarskog razvoja. Početno razdoblje izvanredne uprave traje 12 mjeseci od ishođenja odobrenja ministra gospodarskog razvoja za program izvanredne uprave, ali se uredbom Ministarstva gospodarskog razvoja ono može produljiti za (najviše) dodatnih 36 mjeseci. U slučaju grupe poduzeća postupak se pored matičnog društva može proširiti i na ostala poduzeća u grupi (kao što se dogodilo za Cityliner).

(50) Osim toga, za poduzeća koja obavljaju osnovne javne usluge zakonom Marzano predviđa se sljedeće: — izvanredni upravitelji imaju ovlasti za prodaju poslovne imovine putem pregovaračkog postupka (pod uvjetom da prodajna cijena koju izvanredni upravitelji dogovore s kupcem nije niža od tržišne vrijednosti utvrđene izvješćem neovisnog stručnjaka).

2.5. Javne izjave članova talijanske vlade

(51) Nakon što su radnici odbili Plan oporavka, 25. travnja 2017. tadašnji ministar gospodarskog razvoja, u čijem je resoru bio i dosje poduzeća Alitalia, dao je intervju za talijanske novine Corriere della Sera. Ministar je odbacio mogućnost da se poduzeće Alitalia nacionalizira ili da država plati njegove dugove. Međutim, u odgovoru na pitanje o mogućem zajmu za premošćivanje poduzeću Alitalia ministar je izjavio da će vlada osigurati „[o]no najosnovnije za dovršetak postupka [prodaje imovine poduzeća Alitalia koju će provesti izvanredni upravitelji]. Prizemljenje zrakoplova nije zamislivo jer bi veze bile ugrožene, a putnici bi bili oštećeni, što bi imalo prilično velike izravne i neizravne posljedice” (27).

(52) U intervjuu za medije 30. travnja 2017. ministru gospodarskog razvoja postavljeno je pitanje zašto se ne može dopustiti da poduzeće Alitalia propadne. Ministar je objasnio da bi propast poduzeća Alitalia „[b]ila šok za bruto domaći proizvod, veći od scenarija šestomjesečnog razdoblja obuhvaćenog državnim zajmom za pronalazak kupca […] Ne možemo [dopustiti] da propadne preko noći jer više ne bismo imali veze između pojedinih dijelova zemlje. Ne bi bilo drugih poduzeća spremnih da uspostave te veze i neko ih vrijeme više ne bi bilo” (28).

(53) Talijanski financijski časopis izvijestio je 2. svibnja 2017. da je tadašnji premijer izjavio da je vlada „intervenirala ne samo na izričit zahtjev skupštine dioničara, već je to čin odgovornosti onih koji moraju osigurati određene osnovne usluge” (29). U istom je članku ministar teritorijalne kohezije i juga naveo da „smo odlukama [Vijeća ministara] o poduzeću Alitalia, izvanrednoj upravi i zajmu za premošćivanje u trajanju od šest mjeseci osigurali sve rute. Zračne veze s jugom stoga su zajamčene”.

(54) Prema članku u talijanskom tisku objavljenom 3. svibnja 2017. tadašnji ministar gospodarskog razvoja izjavio je da je „vladina strategija uvijek bila minimiziranje učinka na javne račune” i da je vlada „[n]astojala izbjeći” dodjelu zajma za premošćivanje od 600 milijuna EUR, ali je to bilo „[n]užno i neizbježno” jer bi „prizemljivanje zrakoplova od jutra do večeri mnogo više stajalo talijanske porezne obveznike”. Prema tom članku ministar je potom podsjetio da postoji „4,9 milijuna unaprijed plaćenih rezervacija karata poduzeća Alitalia” te da bi zaustavljanje svega nanijelo štetu „BDP-u [i] ugledu [Italije], a zatim bi […] veze za zemlju bile izgubljene određen broj dana ili tjedana, a to nije moguće”. Prema ministru početni zajam „dakle, služi izbjegavanju lošije situacije s gospodarskog stajališta” (30).

(55) U intervjuu objavljenom 15. listopada 2017. tadašnji ministar infrastrukture i prometa izjavio je da dodatni zajam od 300 milijuna EUR daje izvanrednim upraviteljima „spokoj. Ne želimo jeftino prodati Alitaliu, ali je želimo prodati. Pogledajmo samo što se dogodilo s Air Berlinom, koji je kupila Lufthansa: prepolovio se njegov broj zrakoplova i osoblja. Ali uništavanje osnovne djelatnosti uvijek je poraz za sve. Zato za Alitaliu radije razmatramo model Meridiana: pronalaženje prikladnog partnera koji bi mogao poboljšati situaciju”. Na pitanje hoće li se sljedeća vlada baviti poduzećem Alitalia ministar je odgovorio „Ne nužno. Poduzeće je tu i bit će tu i dalje. Od sutra se više ne primaju ponude, pa ćemo vidjeti što će nam reći upravitelji. Do Božića ćemo imati jasnu predodžbu o budućnosti Alitalie. Ali ova vlada ne želi donositi ishitrene odluke” (31).

(56) Na sličan je način, nakon što je vlada odbila ponudu Lufthanse (vidjeti bilješku u uvodnoj izjavi 61.), u intervjuu objavljenom 24. studenoga 2017. tadašnji ministar infrastrukture i prometa izjavio da Lufthansina ponuda „nije vrijedna velike zemlje kao što je Italija i poduzeća kao što je Alitalia, koje ima tisuće radnika i koje je zaslužno za neke od najvažnijih veza u zemlji. Pričekat ćemo dok nam ne bude predstavljen plan industrijskog razvoja dostojan tog imena, a ne plan koji samo uzrokuje patnju radnicima. Imamo vremena do kraja mandata vlade; trudimo se ostvariti najbolje uvjete. Podsjećam da je kriza s Alitaliom nastala zbog pogrešaka u upravljanju, a ne zbog tržišta koje se doista brzo širi” (32).

2.6. Postupak prodaje poduzeća Alitalia i njegovih povezanih poduzeća

(57) Člankom 1. Uredbe sa zakonskom snagom br. 55/2017, kojom je dodijeljen početni zajam, utvrđeno je da su izvanredni upravitelji za izradu programa izvanredne uprave morali do 17. svibnja 2017. objaviti poziv za iskazivanje interesa za kupnju ili restrukturiranje poslovnog kompleksa poduzeća Alitalia. Postupak nakon tog poziva za iskazivanje interesa, koji je trebao biti proveden u roku od šest mjeseci od dodjele prvog financiranja, trebao je osigurati ispunjenje načela transparentnosti, jednakog postupanja i nediskriminacije.

(58) U skladu s člankom 1. Uredbe sa zakonskom snagom br. 55/2017 izvanredni upravitelji objavili su 17. svibnja 2017. poziv za iskazivanje interesa kako bi se donijela odluka o tome može li se Alitalia restrukturirati ili njezina imovina prodati, bilo kao poslovne jedinice ili kao operativna roba i ugovori.

(59) Rok za iskazivanje interesa istekao je 21. srpnja 2017. Po ovlaštenju ministra gospodarskog razvoja izvanredni su upravitelji 1. kolovoza 2017. organizirali natječajni postupak za prodaju imovine poduzeća pod izvanrednom upravom (Alitalia i Cityliner) kao poslovnih jedinica s rokom za iznošenje ponuda do 16. listopada 2017. te rokom za dovršetak postupka prodaje do 5. studenoga 2017.

(60) Za natječaj je većina imovine poduzećâ pod izvanrednom upravom (Alitalia i Cityliner) podijeljena u zasebne poslovne jedinice, koje su se konkretno sastojale od: (a) poslovnih djelatnosti u cjelini („cjelokupna serija” ili „jedinstvena partija”) ili alternativno od (b) zrakoplovnih djelatnosti („zrakoplovna serija”) i (c) djelatnosti zemaljskih usluga („serija zemaljskih usluga”). Zrakoplovna serija obuhvaćala je imovinu i pravne odnose povezane s djelatnostima zračnog prijevoza koje obavljaju poduzeća pod izvanrednom upravom, uključujući flotu, slotove, trgovačku marku, zrakoplove irskih društva kćeri te ugovore o zakupu i održavanju. Serija zemaljskih usluga uključivala je imovinu i pravne odnose poduzećâ pod izvanrednom upravom povezane sa zemaljskim pomoćnim uslugama koje se obavljaju u zračnim lukama u korist trećih strana. Cjelokupna serija uključivala je imovinu i pravne odnose zrakoplovne serije i serije zemaljskih usluga. Ponuditelj je mogao slobodno definirati opseg ponude za kupnju.

(61) Uredbom sa zakonskom snagom br. 148/2017, kojom je dodijeljen dodatan zajam od 300 milijuna EUR, početni rok za dovršetak postupka prodaje do 5. studenoga 2017. produljen je do 30. travnja 2018. Zatim su nakon neuspješnog natječaja (33)22. prosinca 2017. izvanredni upravitelji pokrenuli novi pregovarački postupak (34) za prodaju imovine poduzeća Alitalia.

(62) Prvotni je rok pregovaračkog postupka bio 10. travnja 2018., a naknadno je produljen do 31. listopada 2018. Na kraju pregovaračkog postupka 31. listopada 2018. zaprimljena su četiri prijedloga (35). Izvanredni upravitelji ocijenili su valjanom samo ponudu talijanskog željezničkog poduzeća Ferrovie dello Stato („FS”), koja je bila potkrijepljena jamstvom za ozbiljnost ponude u iznosu od 17,5 milijuna EUR. Budući da je ponuda FS-a bila uvjetna, FS-u je odobren novi rok za podnošenje obvezujuće ponude. Rok za dostavu obvezujuće ponude nekoliko je puta odgođen, posljednji put do 21. studenoga 2019.

(63) FS nije dostavio konačnu obvezujuću ponudu do tog datuma. Zbog nepodnošenja ponude Komisija zaključuje da se postupak prodaje smatra neuspjelim (36).

2.7. Odluka o pokretanju postupka

(64) Komisija je u Odluci o pokretanju postupka privremeno zaključila da dva državna zajma čine državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a.

(65) Komisija je posebno smatrala da su dva državna zajma donijela gospodarsku prednost poduzeću Alitalia u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a. Tvrdnja da je Italija djelovala kao subjekt u tržišnom gospodarstvu kad je poduzeću Alitalia dodijelila dva državna zajma nije potkrijepljena dokazima.

(66) S obzirom na spojivost te potpore Komisija je smatrala da je Alitalia poduzeće u teškoćama u smislu Smjernica o sanaciji i restrukturiranju te je privremeno zaključila da postoje ozbiljne sumnje u pogledu spojivosti dvaju državnih zajmova s unutarnjim tržištem prema članku 107. stavku 3. točki (c) UFEU-a.

(67) Konkretno, Italija je tvrdila da su dva državna zajma bila potrebna kako bi se spriječio nagli izlazak s tržišta poduzeća koje ima važnu sustavnu ulogu u pogledu čitavog sektora zračnog prometa Italije, kao i s tim povezane negativne posljedice. Komisija je smatrala da nije bilo dovoljno informacija da se donese zaključak o postojanju doprinosa cilju od zajedničkog interesa.

(68) Komisija je sumnjala i da je kriterij primjerenosti dvaju državnih zajmova ispunjen jer zajmovi nisu vraćeni u roku od šest mjeseci nakon njihove prve isplate poduzeću Alitalia. Osim toga, nije bilo jasno kad bi došlo do likvidacije i bi li ona završila u razumnom roku kako se zahtijeva u Smjernicama o sanaciji i restrukturiranju. Stoga se činilo kako se potporom omogućio nastavak poslovanja poduzeća Alitalia od svibnja 2017. najmanje do listopada 2019., pa bi inače neodrživo poduzeće ostalo na tržištu znatno dulje od privremenog šestomjesečnog razdoblja.

(69) Pored toga, Komisija je sumnjala da je ispunjen kriterij razmjernosti dvaju državnih zajmova. Plan likvidnosti koji je osigurala Italija uključivao je znatnu rezervu likvidnosti (796 milijuna EUR na kraju prvog tromjesečja 2018., s postupnim smanjenjem na 546 milijuna EUR na kraju 2018.). Međutim, Italija nije uspjela objasniti zašto je taj višak likvidnosti bio strogo nužan da bi Alitalia nastavila poslovati šest mjeseci. Stoga je Komisija sumnjala u ograničenost iznosa potpore na najmanju moguću razinu.

(70) Konačno, Komisija je na temelju informacija koje je dostavila Italija privremeno zaključila da Alitalia nije imala koristi ni od koje potpore za sanaciju, potpore za restrukturiranje ni privremene potpore za restrukturiranje u posljednjih deset godina prije dodjele dvaju državnih zajmova i da se poštovalo načelo „jednokratne dodjele” utvrđeno u točkama 70. i 71. Smjernica o sanaciji i restrukturiranju. Komisija je prethodno zaključila da nije postojao gospodarski kontinuitet između poduzeća CAI i Alitalia Linee Aeree SpA, čiju je imovinu djelomično kupio CAI i iskoristio za stvaranje sadašnjeg poduzeća Alitalia (37). Poduzeće Alitalia Linee Aeree SpA prethodno je primilo zajam od 300 milijuna EUR, za koji je Komisija zaključila da je riječ o potpori (38) prema prethodnoj verziji Smjernica o sanaciji i restrukturiranju (39). Da je postojao kontinuitet, Alitalia prema Smjernicama o sanaciji i restrukturiranju ne bi imala pravo na potporu.

3. PRIMJEDBE ZAINTERESIRANIH STRANA

(71) Tri zainteresirane strane (tj. Ryanair, dotična anonimna strana i Aegean) podnijele su primjedbe Komisiji prema članku 108. stavku 2. UFEU-a.

3.1. Ryanair

(72) Kad je riječ o postojanju potpore, Ryanair tvrdi da načelo subjekta u tržišnom gospodarstvu nije primjenjivo ni na: i. početni zajam, jer ga je Italija dodijelila kao javno tijelo koje je nastojalo ostvariti ciljeve od općeg interesa koji se odnose na korisnike prijevoznih usluga poduzeća Alitalia i njegove radnike i na teritorijalni kontinuitet Talijanske Republike, ni na: ii. dodatna sredstva u iznosu od 300 milijuna EUR, što se shodno tome ne može opravdati prethodnom izloženošću države prema poduzeću Alitalia.

(73) Kad je riječ o spojivosti potpore, Ryanair tvrdi da nisu ispunjeni uvjeti spojivosti. Kad je riječ o kriteriju zajedničkog interesa, da je flota poduzeća Alitalia bila prizemljena, konkurentski niskotarifni zračni prijevoznici mogli su nadomjestiti izgubljenu uslugu, uključujući obveze pružanja javnih usluga, kao što je pokazano revitalizacijom zračnog prometa u zračnim lukama u Budimpešti i Barceloni nakon propasti poduzeća Malév odnosno Spanair. Umjesto da pridonosi učinkovitosti talijanskog tržišta zračnog prijevoza, potpora ga zapravo ugrožava i šteti zajedničkom interesu. Potpora se koristi za nepošteno tržišno natjecanje na profitabilnim rutama imajući u vidu i nove usluge i inicijative (npr. nova čekaonica „Casa Italia” u rimskoj zračnoj luci (40)) koje je pokrenula Alitalia. Kad je riječ o povratku u stanje dugoročne održivosti, Ryanair ističe da, u nedostatku poslovnog plana, dva državna zajma omogućuju poduzeću Alitalia da stvori neopravdane novčane rezerve. Ryanair usto tvrdi da osim što je imovina poduzeća Alitalia nedostatna za povrat zajma, ona i dalje stvara gubitke, i to u visini 1,75 milijuna EUR dnevno s dnevnom negativnom stopom EBIDTA od 0,7 milijuna EUR.

3.2. Anonimna zainteresirana strana

(74) Kad je riječ o spojivosti potpore, anonimna zainteresirana strana tvrdi da, suprotno zahtjevu da potpora za sanaciju bude hitna i privremena, s obzirom na to da joj je cilj odgovoriti na ozbiljnu krizu likvidnosti, potpora donosi prednost poduzeću Alitalia u odnosu na druge zračne prijevoznike. Tomu je tako jer se potporom umjetno poboljšava financijska situacija poduzeća Alitalia, s obzirom na to da njegovi problemi nisu novi, već dugoročni i dramatično se i kontinuirano povećavaju proteklih godina.

(75) Anonimna zainteresirana strana nadalje tvrdi da bi poduzeću Alitalia bila dostupna druga sredstva, koja manje narušavaju tržišno natjecanje, za osiguravanje tekućih operacija tijekom izvanredne uprave.

3.3. Aegean

(76) Aegean navodi da, prema njegovim saznanjima o tržištu, uvjeti početnog zajma i dodatnog zajma od 300 milijuna EUR nisu bili u skladu s uvjetima financiranja koji su vjerojatno bili dostupni na tržištu zračnom prijevozniku u teškoćama kao što je Alitalia. Aegean nadalje ističe da je zadani cilj početnog zajma i dodatnog zajma od 300 milijuna EUR bio osigurati daljnje redovno poslovanje poduzeća. U tom smislu jasno je da se Italija u postizanju tog cilja nije mogla voditi gospodarskim načelima, već političkim čimbenicima kao što je očuvanje zaposlenosti i izbjegavanje društvenih nemira.

(77) Aegean u pogledu spojivosti potpore posebno tvrdi sljedeće: (a) potpora nije bila ograničena na najmanju moguću razinu jer je bila očito nerazmjerna u pogledu iznosa i uvjeta. Potpora je omogućila poduzeću Alitalia ne samo da ostane aktivno na tržištu, već i da proširi poslovanje uspostavljanjem novih konkurentskih ruta pod vrlo niskim faktorima popunjenosti zrakoplova; (b) potpora je imala učinak narušavanja tržišta, koji se održao svaki dan dok je bila na raspolaganju poduzeću Alitalia, s dodatnim negativnim učinkom iskorištavanja prednosti poduzeća Alitalia, koja je omogućena dvama državnim zajmovima, za agresivno plasiranje usluga i natjecanje s drugim zračnim prijevoznicima; (c) Alitalia je protivno točki 55. podtočki (e) Smjernica o sanaciji i restrukturiranju provela strukturne mjere, što dokazuje uspostava novih ruta, koje su u kontekstu tržišta zrakoplovnih usluga činile stjecanje tržišnog udjela i neopravdano proširenje poslovanja poduzeća; (d) učinak narušavanja potpore dokazan je uspostavom novih ruta, povećanom učestalošću nekih letova i poslovanjem uz niske faktore popunjenosti na nekima od tih ruta. Postojala je opasnost da takav učinak narušavanja postane trajan zbog predugog razdoblja raspoloživosti potpore poduzeću Alitalia.

4. INFORMACIJE KOJE JE DOSTAVILA ITALIJA

4.1. Primjedbe Italije

4.1.1. Razmatranja nadležnih javnih tijela

(78) Italija je tvrdila da je početni zajam bio namijenjen ispunjavanju hitnih potreba upravljanja poduzeća Alitalia i drugih poduzeća grupe stavljenih pod izvanrednu upravu, odnosno poduzeća Cityliner (vidjeti uvodnu izjavu 41.). Te potrebe uključivale su osiguravanje da Alitalia nastavi sudjelovati u međunarodnim regulatornim sustavima za zračne prijevoznike, kao što je IATA, do donošenja odluke o njezinu restrukturiranju ili prodaji njezine imovine (vidjeti uvodnu izjavu 17.).

(79) Talijanska nadležna tijela dodala su i da je početni zajam dodijeljen jer je bilo potrebno izbjeći prekid usluge, s obzirom na socijalne teškoće i ozbiljne neugodnosti za korisnike koje bi takav prekid podrazumijevao, među ostalim kršenje prava na teritorijalni kontinuitet unutar Republike Italije zajamčen talijanskim ustavom.

(80) Italija je svoju tvrdnju da bi izlazak poduzeća Alitalia s tržišta doveo do ozbiljnih poremećaja u sektoru zračnog prijevoza putnika i društvu opravdala sljedećim podacima: 1. svibnja 2017. ukupan broj rezervacija putnika za razdoblje od svibnja 2017. do ožujka 2018. iznosio je 4 935 210 EUR (uz kartu koja je već izdana ili koju je tek trebalo izdati), od čega je otprilike 1,3 milijuna EUR ostvareno u svibnju, a više od pola milijuna tijekom prvih 15 dana mjeseca. Ukupna vrijednost karata izdanih za razdoblje od svibnja 2017. do ožujka 2018. iznosila je 429 milijuna EUR (od toga 125 milijuna EUR samo za svibanj 2017.), dok bi troškovi naknade koje je trebalo platiti putnicima koji su karte rezervirali u prvih 15 dana svibnja 2017. prema Uredbi (EZ) br. 261/2004 Europskog parlamenta i Vijeća (41) iznosili približno 268,5 milijuna EUR.

(81) Talijanska nadležna tijela objasnila su da je nakon što je Alitalia stavljena pod izvanrednu upravu financiranje dodijeljeno do pripreme i provedbe programa izvanredne uprave.

(82) Talijanska nadležna tijela tvrdila su da bi bez dvaju državnih zajmova bilo teško provesti natječajni postupak za prodaju poduzeća Alitalia u skladu s najvišim standardima otvorenosti, neuvjetovanja i tržišnog natjecanja. To je bio preduvjet za dobivanje najbolje vrijednosti imovine koju se namjeravalo prodati, odnosno prodaju dijela poslovanja poduzeća Alitalia po najboljim tržišnim uvjetima koji se mogu postići putem natjecateljskog postupka. Italija je u dodatnim primjedbama podnesenima 25. rujna 2018. naglasila da je gospodarska logika dvaju državnih zajmova bila osigurati dugoročnu održivost poduzeća Alitalia omogućivanjem uspješnog dovršetka natječajnog postupka za prodaju imovine poduzeća Alitalia unutar predodređenog razdoblja. Time se u osnovi nastojala očuvati maksimalna vrijednost te imovine dok se ne dovrši prodaja.

4.1.2. Procjena dvaju državnih zajmova prije dodjele

(83) Italija nije dostavila nikakve dokaze da je izvršila ex ante procjenu isplativosti dvaju državnih zajmova prije nego što ih je dodijelila. Kad je Komisija zatražila da dostavi takve dokaze, Italija je samo izjavila da kombinacija kamatne stope koja se primjenjuje na dva državna zajma i strogih obvezujućih zahtjeva u pogledu njihove otplate osigurava pozitivan rezultat za zajmodavca. Stoga bi, prema Italiji, bilanca financijske intervencije svakako bila pozitivna za zajmodavca jer je rizik koji preuzima ograničen i, u svakom slučaju, naknada se plaća po tržišnim uvjetima.

4.1.2.1. Usklađenost početnog zajma s ponašanjem na tržištu

(84) Talijanska su nadležna tijela tvrdila da je početni zajam bio u skladu s tržišnim uvjetima i stoga izvan područja primjene članka 107. stavka 1. UFEU-a jer nije činio potporu.

(85) Prema talijanskim nadležnim tijelima početni zajam u skladu je s ponašanjem na tržištu zbog specifičnih uvjeta povezanih s njime: i. šestomjesečna kamatna stopa EURIBOR uvećana za 1 000 baznih bodova u skladu s Komunikacijom o referentnim stopama (42); ii. obvezna otplata u roku od šest mjeseci od isplate, uz iii. prioritet otplate u odnosu na sve druge dugove pod izvanrednom upravom poduzeća Alitalia. Obračunati trošak kamata navodno je izračunan na temelju tržišnih uvjeta i parametara te posebnih okolnosti poduzeća Alitalia. Budući da su primijenjeni tržišni uvjeti, zajam poduzeću Alitalia nije donio nikakvu prednost koju financira država, pa stoga ne može činiti mjeru potpore.

(86) Talijanska nadležna tijela tvrdila su da je rizik koji je preuzela država kao zajmodavac, kojemu se naknada plaća po tržišnim uvjetima, praktički ne postoji s obzirom na potvrđenu korist prioriteta otplate u odnosu na sve druge dugove nastale pod izvanrednom upravom poduzeća Alitalia. Talijanska nadležna tijela tvrde da je bilo opravdano pretpostaviti da bi imovina poduzeća Alitalia u svakom slučaju mogla pokriti dugove proizašle iz početnog zajma, bez obzira na ishod postupka izvanredne uprave.

(87) Prema talijanskim nadležnim tijelima kombinacija stope obračunatih kamata i strogih uvjeta otplate znači da će ishod za zajmodavca, odnosno završna bilanca financijske intervencije, zasigurno biti pozitivan. Zajam je stoga bio u potpunosti u skladu s načelom privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu i nije bilo postupovne obveze prethodnog obavješćivanja Komisije u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU-a.

(88) Talijanska nadležna tijela tvrdila su i da su privatni dioničari, posebice uključujući Etihad, bili spremni osigurati financiranje poduzeća Alitalia u okviru Plana oporavka. Točnije, 22. prosinca 2016.: i. Alitalia je postigla sporazum o moratoriju s vlastitim financijskim vjerovnicima, ii. dioničari poduzeća Alitalia razgovarali su o izdavanju vlasničkih instrumenata u vrijednosti od 231 milijun USD te iii. [jedan od dioničara poduzeća Alitalia sklopio je sporazume u vezi s ekonomskim obvezama u odnosu između dioničara poduzeća Alitalia]. I Etihad je 27. prosinca 2016. dodijelio poduzeću Alitalia podređeni dioničarski zajam u iznosu od 100 milijuna EUR. U napomeni od 25. ožujka 2019. talijanska su nadležna tijela ustvrdila i da su dva državna zajma u skladu s iznosom novih sredstava predviđenim Planom oporavka poduzeća Alitalia.

4.1.2.2. Dodatni zajam u iznosu od 300 milijuna EUR

(89) Talijanska nadležna tijela navode da se njihovi argumenti u vezi s početnim zajmom podjednako primjenjuju na dodatna sredstva u iznosu od 300 milijuna EUR, koja su osigurana pod istim uvjetima kao i početni zajam, uzimajući u obzir specifičnu situaciju poduzeća Alitalia.

(90) Talijanska nadležna tijela nadalje tvrde da su dodatni zajam od 300 milijuna EUR i odgode otplate sredstava u iznosu od 600 milijuna EUR u listopadu 2017. bili nužni kako bi se organizirao natječaj i osigurala prodaja poduzeća Alitalia po najboljim tržišnim uvjetima. Neuspjeh takvog natječaja imao bi štetne posljedice na poslovne izglede poduzeća i nanio bi ozbiljnu štetu svim dioničarima. Tako su dva državna zajma bila usko povezana s ciljem postizanja dugoročne održivosti poduzeća.

4.1.3. Odluka o pokretanju postupka

(91) Italija u vezi s Odlukom o pokretanju postupka navodi da je procjena Komisije (43) o vrijednosti imovine poduzeća Alitalia prethodila njegovu stavljanju pod izvanrednu upravu i da stoga nije bila ažurirana u vrijeme odgovora Italije (25. svibnja 2018.). Italija u tom pogledu tvrdi da su promjene koje je uvela nova uprava poduzeća Alitalia dovele do mjera za očuvanje prihoda, obuzdavanje troškova i povećanje učinkovitosti. U tom smislu Italija tvrdi da su izvanredni upravitelji riješili financijske i upravljačke probleme poduzeća Alitalia racionalizacijom poslovanja i ponovnim pregovaranjem o ugovorima, kojima su primjerice znatno smanjeni troškovi zakupa (procijenjeni troškovi zakupa od [210–250] milijuna EUR u 2018. u usporedbi s [260–340] milijuna EUR u 2017.). Italija ističe da je, s obzirom na te uštede i činjenicu da je postupak prodaje bio u tijeku, imovina poduzeća Alitalia bila podcijenjena.

(92) Nadalje, kao dio posebnih ovlasti koje su im dodijeljene zakonom izvanredni upravitelji bili su ovlašteni, na primjer, poduzimati korake za povrat novca koji se dugovao poduzeću Alitalia i pregovarati o namirenju potraživanja s drugim stranama. Vrijednost imovine poduzeća Alitalia stoga bi se morala revidirati s obzirom na ostvarene prihode i smanjenje troškova koje su proveli izvanredni upravitelji. Italija tvrdi i da procjena vrijednosti u neobvezujućoj komunikaciji koju je dostavila Lufthansa možda nije odražavala vrijednost imovine poduzeća Alitalia jer se ponuda odnosila samo na dio ponuđene imovine i da može odražavati određene subjektivne interese ponuditelja. Prema tome, procjena vrijednosti dijela imovine nije mogla biti približna vrijednost za određivanje vrijednosti cjelokupne imovine.

(93) Italija osporava tvrdnju Komisije da nije bilo dovoljno dokaza da je Italija mogla izgubiti više u protučinjeničnom scenariju u kojemu dva državna zajma nisu bila osigurana. Italija tvrdi da, s obzirom na to da je Alitalia u postupku u slučaju nesolventnosti kojim upravljaju izvanredni upravitelji koje je imenovala vlada, ti upravitelji djeluju s javnom svrhom. Italija tvrdi da bi, iako Alitalia nije u vlasništvu države, ali izvanredni upravitelji djeluju s javnom svrhom, pri odlučivanju o tome treba li intervenirati kao tržišni zajmodavac mogla uzeti u obzir gubitke koje bi država pretrpjela da je Alitalia prestala poslovati i bila likvidirana.

(94) Italija se usto ne slaže s primjedbom Komisije u uvodnoj izjavi 64. Odluke o pokretanju postupka da, s obzirom na to da je država bila samo neizravni manjinski dioničar, ne bi mogla imati koristi od bolje prodajne cijene u istoj mjeri kao i većinski dioničari. Budući da su prihodi od prodaje imovine namijenjeni vjerovnicima, Italija tvrdi da u skladu s time pri ocjenjivanju jesu li dva državna zajma dodijeljena pod tržišnim uvjetima treba uzeti u obzir interes šireg broja dionika, kao što su vjerovnici, klijenti, radnici i dobavljači.

4.1.4. Protučinjenični scenarij dodjele potpore

(95) Italija je u dodatnim primjedbama dostavljenima 25. rujna 2018. na sljedeći način detaljnije obrazložila posljedice protučinjeničnog scenarija likvidacije poduzeća Alitalia 31. prosinca 2017.: (a) država je djelovala kao subjekt u tržišnom gospodarstvu zbog znatnih gubitaka koje bi morala snositi u slučaju prodaje/zatvaranja poduzeća 31. prosinca 2017., predviđenih već na dan dodjele početnog zajma. Ti bi gubici iznosili [više od jedne milijarde] EUR, ponajviše zbog: i. troškova povezanih s nezaposlenošću koje snosi država, ii. neplaćenih poreza, iii. naknada troškova putnicima, iv. negativnih učinaka prelijevanja na dobavljače; (b) dva državna zajma trebala su poslužiti za ispunjavanje hitnih potreba poduzeća Alitalia za upravljanje i izbjegavanje prekida usluge, što bi moglo dovesti do ozbiljnih socijalnih poteškoća i poremećaja; (c) dva državna zajma bila su u skladu sa stopom za poduzeća s lošim rejtingom i niskom kolateralizacijom u Komunikaciji o referentnim stopama. Nadalje, zajam je imao prioritet nad svim ostalim dugovima; i (d) izvorni rok dospijeća postupka prodaje doveo je u pitanje izglede za pozitivan ishod postupka, stoga je produljen. Slijedom toga, produljen je i izvorni rok dospijeća početnog zajma, a njegov je iznos povećan dodjelom dodatnog zajma u iznosu od 300 milijuna EUR.

(96) Italija je tvrdila da je njezino obrazloženje u potpunosti u skladu s točkom 107. Obavijesti Komisije o pojmu državne potpore (44), u kojoj se navodi da „u slučaju intervencije povezane s kapitalom ili dugom u javnom poduzetniku u teškoćama, očekivani povrat takvog ulaganja treba usporediti s očekivanim povratom u protučinjeničnom scenariju likvidacije poduzeća. Kad bi se likvidacijom ostvarili veći dobici ili manji gubici, razborit subjekt u tržišnom gospodarstvu odabrao bi tu opciju”.

(97) Italija je tvrdila da bi zaposlenici poduzeća Alitalia, da je Alitalia zatvorena 31. prosinca 2017., imali pravo tražiti naknade iz općeg fonda za nezaposlene („NASpI”) i posebnog fonda solidarnosti za zaposlenike u sektoru zračnog prijevoza („FSTA”). Italija tvrdi da bi procijenjeni trošak naknada za nezaposlene isplaćenih osoblju poduzeća za koje bi država bila odgovorna u slučaju zatvaranja/likvidacije iznosio [350–800] milijuna EUR, uključujući FSTA, za razdoblje do 31. prosinca 2018. i [500–900] milijuna EUR u slučaju produljenja FSTA-a do 31. prosinca 2019. Italija je tvrdila da bi troškovi za nezaposlene bili slični da je Alitalia zatvorena 1. svibnja 2017., dan prije nego što je pokrenut postupak izvanredne uprave poduzeća.

(98) Italija je ujedno spomenula da bi likvidacija poduzeća Alitalia negativno utjecala na njegove dobavljače. Oni pružaju usluge kao što su zemaljske usluge, služba za korisnike/pozivni centri, čišćenje, hotelski smještaj, logistika i ugostiteljstvo ukupne prosječne vrijednosti [100–300] milijuna EUR godišnje.

(99) Nadalje, Italija tvrdi da su izvanredni upravitelji djelovali u javnom interesu jer je poduzeće Alitalia bilo pod izvanrednom upravom, pa je njime upravljalo javno tijelo, čiji je mandat vraćanje, prodaja ili likvidacija imovine i raspodjela prihoda vjerovnicima; izvršenje njihova mandata omogućuje im da štite samo prava vjerovnika, a ne i prava dioničara.

(100) Štoviše, Italija potvrđuje zaključak Suda iz presude u predmetu Land Burgenland. U točki 52. te presude Sud je utvrdio da „u svrhu ocjene pitanja bi li u normalnim tržišnim uvjetima tu mjeru prihvatio privatni prodavatelj koji se nalazi u položaju koji je najbliži onome države, treba uzeti u obzir samo prednosti i obveze u vezi s položajem te posljednje u svojstvu dioničara, a isključiti one koje su vezane uz njezino svojstvo javne vlasti” (45).

(101) Međutim, Italija tvrdi da se pravila o državnim potporama ne mogu primjenjivati na način kojim bi se spriječilo da države članice donesu mjere koje su cjenovno povoljnije od mogućih alternativa samo zato što takve mjere mogu biti neodvojive od države koja provodi svoje javne ovlasti. Taj bi pristup u konačnici bio gospodarski nerazuman.

4.1.5. Spojivost potpore

(102) Prije Odluke o pokretanju postupka talijanska su nadležna tijela tvrdila da bi, ako bi se dva državna zajma smatrala državnom potporom, oni ispunili sve zahtjeve spojivosti za potporu za sanaciju. Alitalia je poduzeće u teškoćama s obzirom na postupak izvanredne uprave koji je u tijeku (koji odgovara postupku kolektivne nesolventnosti prema Smjernicama o sanaciji i restrukturiranju). Komisija je u Odluci o pokretanju postupka napomenula da se, s obzirom na to da početni zajam nije otplaćen šest mjeseci nakon što je dodijeljen, on ne može smatrati spojivim kao potpora za sanaciju, već se može smatrati samo potporom za restrukturiranje. Međutim, Italija nije podnijela nikakve argumente za tvrdnju da bi dva državna zajma bila spojiva potpora za restrukturiranje.

(103) Nakon Odluke o pokretanju postupka Italija je tvrdila da dva državna zajma ispunjavaju sve zahtjeve spojivosti za potporu za sanaciju. Prvo, kad je riječ o kriteriju primjerenosti (točka 55. Smjernica o sanaciji i restrukturiranju), Italija je tvrdila da se neplaćanjem početnog zajma u roku od šest mjeseci ne krši uvjet primjerenosti potpore za sanaciju jer se u tim smjernicama potpora izuzima od otplate unutar tog vremenskog razdoblja ako postoji plan likvidacije ili plan restrukturiranja. Nadalje, Italija je tvrdila da se početni zajam i dodatni zajam od 300 milijuna EUR moraju tretirati kao jedna intervencija, što znači da bi šestomjesečno razdoblje počelo teći tek od isplate dodatnog zajma od 300 milijuna EUR.

(104) Drugo, Italija je u pogledu razmjernosti (točka 60. Smjernica o sanaciji i restrukturiranju) tvrdila da su dva državna zajma bila razmjerna jer je njihov cilj bio zadovoljiti financijske potrebe poduzeća Alitalia do dovršetka postupka prodaje i da je potreban iznos bio odraz opreznog pristupa izvanrednih upravitelja kako bi se osiguralo da se imovina poduzeća Alitalia može prenijeti, a da se ne ugroze uvjeti za otplatu dvaju državnih zajmova. Italija je dostavila i ažurirani plan likvidnosti u smislu točke 60. Smjernica o sanaciji i restrukturiranju, koji je, prema njezinu mišljenju, odražavao potrebe poduzeća Alitalia za likvidnošću s obzirom na niz čimbenika, uključujući novčani tok od poslovanja poduzeća, njegova ukupna neto ulaganja, karakteristike njegova poslovanja i rizike koji proizlaze iz fluktuacija na tržištu svojstvenih poduzeću Alitalia.

(105) Konačno, Italija je u vezi s kriterijem koji se odnosi na negativne učinke na tržišno natjecanje i trgovinu među državama članicama (iz odjeljka 3.6. Smjernica o sanaciji i restrukturiranju) tvrdila da je Alitalia nakon stavljanja pod izvanrednu upravu zabilježila smanjenje broja putnika i letova, prestala poslovati na određenim rutama dugolinijskih letova s gubitkom, povećala faktor popunjenosti putnika u floti i postigla znatne uštede u troškovima rada. Italija spominje i činjenicu da bi, kad bi Alitalia iznenada prestala poslovati, došlo do negativnih posljedica s obzirom na bitnu ulogu koju Alitalia ima u sektoru zračnog prijevoza u Italiji. Dva državna zajma bila su ograničena na najmanju moguću razinu kako bi se osigurao kontinuitet poslovanja i ograničilo širenje poduzeća Alitalia izvan onoga što je dopušteno Smjernicama o sanaciji i restrukturiranju.

4.2. Izvješća i studije o poduzeću Alitalia koje je dostavila Italija

(106) Iako Italija nije dostavila nikakvu ex ante ekonomsku procjenu dvaju državnih zajmova koju je pripremila prije nego što su oni dodijeljeni, dostavila je razne dokumente koje su pripremili stručnjaci i drugi dionici o gospodarskom stanju i poslovanju poduzeća Alitalia. U ovom odjeljku opisuju se najvažniji dokumenti o poduzeću Alitalia koje je Italija dostavila. Neki od dokumenata pripremljeni su prije stavljanja poduzeća Alitalia pod izvanrednu upravu, odnosno prije nego što su dodijeljena dva državna zajma (ex ante), dok su drugi izrađeni naknadno (ex post).

4.2.1. Ex ante studije/dokumenti

4.2.1.1. Plan oporavka

(107) Plan oporavka izrađen je u prosincu 2016. u skladu sa zahtjevima iz članka 67. talijanskog stečajnog zakona, kad je poduzeću Etihad postalo jasno da je Alitalia na rubu stečaja. Plan oporavka obuhvaćao je financijski i poslovni plan za razdoblje od 2017. do 2021. u skladu s talijanskim stečajnim zakonom. Cilj plana bio je ponovno uspostaviti održivost poduzeća Alitalia do 2021. sljedećim mjerama: i. preustrojem mreže i povećanjem prihoda za približno 900 milijuna EUR godišnje (46) (prvenstveno povećanjem faktora popunjenosti, razvojem dugolinijskog prometa i dodatnim prihodima) te ii. smanjenjem troškova poduzeća Alitalia za oko 400 milijuna EUR godišnje (mjere troškovne učinkovitosti i smanjenje broja zaposlenika (47) za [X XXX] i plaća za do [20–40] %). Osim mjera smanjenja troškova u Planu oporavka procijenjena je potreba za temeljnim kapitalom od oko 1,4 milijarde EUR, dijelom iz nenovčanih stavki kao što su konverzije dugova, ali dijelom i iz povećanja svježeg kapitala, radi restrukturiranja Alitalie i uvođenja novog poslovnog plana. Prema Planu oporavka, da se tako postupilo, Alitalia bi od 2019. nadalje bila kreditno sposobna.

(108) Planom je procijenjeno da bi se neto rezultat poduzeća Alitalia povećao s –458 milijuna EUR u 2016. (podaci prije zatvaranja) na +168 milijuna EUR u 2021., dok bi se EBITDA povećao s –176 milijuna EUR u 2016. na +441 milijun EUR u 2021.

(109) Provedbu plana morali su odobriti sindikati jer bi smanjenje troškova utjecalo na radnu snagu. Međutim, sindikati su u travnju 2017. na referendumu odbili Plan oporavka, čime je onemogućeno znatno smanjenja troškova rada. Alitalia je u svibnju 2017. stavljena pod izvanrednu upravu upravo zato što je plan odbijen.

4.2.1.2. Revizija Plana oporavka koju su provela poduzeća Roland Berger i KPMG

(110) Početkom 2017., prije referenduma, Plan oporavka pregledala su dva neovisna poslovna stručnjaka, poduzeća Roland Berger (7. veljače 2017.) i KPMG (15. ožujka 2017.) na temelju povijesnih trendova poslovanja i predviđanja za 2016. Alitalia je angažirala te stručnjake na temelju dogovorenog opsega kako bi potkrijepili donošenje odluka dioničara i uprave poduzeća Alitalia. Poduzeće Roland Berger bilo je odgovorno za reviziju poslovnog plana uvrštenog u Plan oporavka, a KPMG za financijski plan.

(111) Oba su poduzeća opisala Plan oporavka kao „ambiciozan […] s obzirom na noviju povijest poduzeća Alitalia” i istaknula da je neophodno da svi dionici, a posebno sindikati, budu u potpunosti predani tom planu.

(112) U KPMG-ovoj reviziji ističu se znatna financijska sredstva potrebna za provedbu plana tijekom nekoliko godina, potreba za potpunim oslanjanjem na realizaciju pretpostavki o uštedi troškova i stvaranju prihoda te potreba da se svi dionici (uključujući radnike) posvete planu. KPMG je nadalje istaknuo osjetljivost plana s obzirom na financijske pretpostavke povezane s kretanjem prihoda/novčanog toka ostvarenih prodajom unaprijed plaćenih karata.

4.2.1.3. Izvješće o certificiranju Plana oporavka dr. Riccarda Ranallija

(113) Prema talijanskom stečajnom zakonu vjerodostojnost podataka koje je dostavila Alitalia (pouzdanost) i izvedivost Plana oporavka morao je provjeriti i certificirati neovisan stručnjak. Svrha takve revizije jest osigurati da će se provedbom plana smanjiti dug poduzeća Alitalia i preokrenuti njegove financije kao rezultat predloženih financijskih mjera. Certificiranje je proveo dr. Riccardo Ranalli, ovlašteni računovođa (48).

(114) Dr. Ranalli u izvješću o certificiranju („izvješće o certificiranju”) navodi uzroke krize poduzeća Alitalia koji se spominju u Planu oporavka (49): (a) neovisnost poduzeća [Alitalia] u kontekstu mrežnih prijevoznika koji su nizom spajanja postigli kritičnu masu kako bi osigurali odgovarajuću razinu tržišnog natjecanja; (b) veliki prodor niskotarifnih prijevoznika na domaće tržište u usporedbi s drugim europskim zemljama (vanjski uzrok); (c) mali udio na tržištu dugolinijskih ruta unatoč neispunjenoj potražnji; (d) neučinkovita struktura troškova, što znači prosječni CASK (50) od [X,X] EUR (koji proizlazi iz CASK-a kratkolinijskih i srednjolinijskih ruta od [XX,XX] EUR i dugolinijskog CASK-a od [X,XX] EUR) u usporedbi s prosječnih 5,31 EUR za dugolinijske prijevoznike i 8,2 EUR za mrežne prijevoznike (unutarnji uzrok); i (e) ograničenje razvoja dugolinijskog poslovanja kao rezultat sporazumâ o zajedničkom pothvatu u vezi sa sjevernoameričkim rutama (unutarnji uzrok).

(115) Izvješćem o certificiranju (od 28. travnja 2017.) i pismom namjere (15. ožujka 2017.) Plan oporavka pozitivno je certificiran.

4.2.1.4. Sporazum o mirovanju

(116) U siječnju 2017. Alitalia, njezin glavni dioničar Etihad Investment Holding Company LLC i financijski vjerovnici dogovorili su uvjetni Sporazum o mirovanju. Prema tom sporazumu „do dovršetka ažuriranog poslovnog plana i odgovarajuće certifikacije neovisnog stručnjaka u skladu s člankom 76. stavkom 3. točkom (d) talijanskog stečajnog zakona […] poduzeću [Alitalia] potrebno je vrijeme za utvrđivanje, među ostalim, detaljnih aktivnosti koje će se provoditi u okviru Poslovnog plana za poboljšanje njegova kapitalnog, financijskog i komercijalnog stanja i za provedbu glavnih uvjeta Financijskog plana”. Sporazumom o mirovanju među ostalim se zahtijevalo da Etihad dodijeli podređeni dioničarski zajam u iznosu od 100 milijuna EUR, koji je isplaćen 27. prosinca 2016.

(117) Tijekom dovršetka Plana oporavka Alitalia se obratila svojim financijskim vjerovnicima i zatražila moratorij za ispunjavanje svojih financijskih obveza, prema uvjetima i odredbama utvrđenima u Sporazumu o mirovanju. Sporazum o mirovanju bio je na snazi do 31. ožujka 2017. i uključivao je tjedni plan likvidnosti do istog datuma, što pokazuje da je, kao rezultat Sporazuma o mirovanju i mjera koje su u njemu utvrđene, likvidnost poduzeća Alitalia bila osigurana do 31. ožujka 2017.

4.2.2. Ex post studije/dokumenti

4.2.2.1. Studija Leonardo

(118) Izvanredni upravitelji angažirali su neovisnog savjetnika, poduzeće Leonardo & Co, za procjenu očekivane prodajne vrijednosti poslovnih jedinica poduzeća Alitalia kako je opisano u uvodnoj izjavi 60. Tražili su tu procjenu jer izvanredni upravitelji prema zakonu ne smiju prodati poduzeće Alitalia ispod referentne tržišne vrijednosti. Studija je naručena 14. rujna 2017. Poduzeće Leonardo & Co poslalo je 16. listopada 2017. rezultate svoje studije trima izvanrednim upraviteljima („studija Leonardo”).

(119) Cilj studije Leonardo od 16. listopada 2017. bio je procijeniti prodajnu vrijednost poslovnih jedinica poduzeća Alitalia na dan 1. svibnja 2017., odnosno od početka izvanredne uprave. U sklopu studije ispitana je vrijednost triju mogućih serija: i. prodaje zrakoplovnog poslovanja („Lotto Aviation”), ii. prodaje zemaljskih usluga („Lotto Handling”) i iii. prodaje obiju serija zajedno („Lotto Unico” ili „jedinstvena partija”). Procjena prodajne vrijednosti iz studije Leonardo umanjena je za povezane obveze imovine na prodaji i isključuje obveze nastale prije izvanredne uprave. Metodologijom procjene vrijednosti koju je primijenio Leonardo & Co vrijednost poduzeća Alitalia procijenjena je mješovitom metodom koja se temelji na imovini i metodom koja se temelji na dobiti. Poduzeće Leonardo & Co smatra tu metodu najprikladnijom za procjenu vrijednosti poduzeća u gospodarskim teškoćama kao što je Alitalia.

(120) Kao početna točka knjigovodstvena vrijednost imovine u studiji Leonardo iznosi oko 2,5 milijardi EUR, što odgovara knjigovodstvenoj vrijednosti imovine koja će se prenijeti u okviru jedinstvene partije, odnosno 2 552 milijuna EUR prema izvješću poduzeća PriceWaterhouseCoopers („PwC”). Vrijednost te imovine tad se korigira za obveze povezane s imovinom i poslovanjem poduzeća Alitalia (uglavnom obveze prema dobavljačima) i korekcijom dobiti. Ta korekcija razlika je između očekivane profitabilnosti poduzeća tijekom prve dvije godine poslovnog plana i prosječne profitabilnosti usporedivih zračnih prijevoznika. Budući da se očekivalo da će Alitalia ostvariti gubitke u prve dvije godine poslovanja, korekcija dobiti negativna je, što dodatno smanjuje procijenjenu prodajnu vrijednost.

(121) Kako bi se uzela u obzir neizvjesnost svojstvena realizaciji poslovnog plana, u studiji Leonardo razmatraju se dva scenarija za procjenu moguće prodajne vrijednosti poslovnih jedinica poduzeća Alitalia. „Inercijski scenarij” osmišljen je sa stajališta inercije, u skladu s gospodarskim i financijskim stanjem poduzeća Alitalia 2017., pa nedostaju ciljevi rasta i tipične industrijske strategije. „Renesansni scenarij” temelji se na poslovnom planu izrađenom sa stajališta diskontinuiteta u odnosu na stanje poduzeća Alitalia 2017., a uključuje oporavak tržišnih udjela i profitabilnost u kratkoročnom i srednjoročnom razdoblju, kako bi se poduzeću omogućilo ponovno zauzimanje središnje uloge na referentnom tržištu.

(122) U studiji Leonardo prodajna cijena jedinstvene partije u inercijskom scenariju procjenjuje se u rasponu od 280 do 411 milijuna EUR, a u renesansnom scenariju u rasponu od 495 do 626 milijuna EUR. Prosjek najveće i najmanje procjene vrijednosti iznosi 453 milijuna EUR.

4.2.2.2. Financijski podaci PwC-a o trima poslovnim serijama koje se stavljaju na prodaju

(123) Izvanredni upravitelji angažirali su 1. svibnja 2017. PwC za provjeru konsolidiranih financijskih izvještaja grupe Alitalia i izuzetih bilanca zrakoplovne serije, serije zemaljskih usluga i jedinstvene partije. Na temelju tih izuzetih bilanca određen je opseg imovine koja bi se prenijela u slučaju prodaje imovine poduzeća Alitalia i stavke bilance koje bi ostale u poduzeću Alitalia nakon prodaje.

(124) Provjerene financijske podatke, navedene u nacrtu izvješća o provjeri koji je izradio PwC 21. rujna 2017., zatim je upotrijebilo poduzeće Leonardo & Co za procjenu prodajne cijene serija (51).

(125) PwC je dovršio i datirao svoje izvješće o provjeri 31. listopada 2017.

4.2.2.3. Cijene priložene ponudama poduzeća Lufthansa, EasyJet i Airport Handling

(126) Nekoliko je poduzeća 16. listopada 2017. podnijelo ponude za dio poslovanja poduzeća Alitalia u sklopu natječajnog postupka (vidjeti uvodnu izjavu 59.), uključujući Airport Handling, EasyJet i Lufthansu. U ovom pododjeljku sažeta su njihova glavna obilježja.

(127) Airport Handling dao je obvezujuću ponudu za djelatnost pružanja zemaljskih usluga poduzeća Alitalia u vrijednosti [XX,X] milijuna EUR uz dodatnih najviše 6,5 milijuna EUR pod uvjetom da se postignu određeni ciljevi.

(128) EasyJet je dao obvezujuću ponudu za dio zrakoplovnog poslovanja poduzeća Alitalia, isključujući usluge održavanja i popravka. U sklopu ponude procijenjena je samo vrijednost poslovanja na kratkolinijskim rutama na [XXX–XXX] milijuna EUR. EasyJet je u svojoj ponudi naveo da je poslovanje na dugolinijskim rutama preliminarno procijenjeno na [XXX] milijuna EUR i da preuzimanje ovisi o neidentificiranom konzorcijskom partneru. Stoga je ukupna maksimalna vrijednost koju je odredio EasyJet iznosila [XXX] milijuna EUR.

(129) Za neobvezujuću ponudu koju je dala Lufthansa u obzir je uzet samo dio zrakoplovne serije (tj. [XX] zrakoplova od [XXX] i samo […] osoblja) i ta je ponuda iznosila [XXX] milijuna EUR (umanjeno za kapitalizirane najmove).

4.2.3. Financijski izvještaji poduzeća Alitalia

(130) Najnoviji zakonom propisani financijski izvještaji grupe Alitalia objavljeni su 31. prosinca 2015. Za 2016. nisu izrađeni zakonom propisani financijski izvještaji jer je Alitalia stavljena pod izvanrednu upravu prije prihvaćanja i objave tih izvještaja za 2016. No bili su dostupni financijski podaci prije zaključenja postupka i pro forma financijski podaci za 2016., kao i izvješća ključnih stručnjaka koji su izradili ex ante ili ex post izvješća o poduzeću Alitalia, odnosno KPMG-a, Rolanda Bergera, dr. Ranallija i PwC-a. Svi su se ti stručnjaci pri analizi oslanjali na podatke za 2016. Nadalje, Alitalia je izradila financijski izvještaj s krajnjim datumom 28. veljače 2017. u skladu s talijanskim stečajnim zakonom.

(131) Tijekom postupka izvanredne uprave nisu objavljeni zakonom propisani financijski izvještaji. Međutim, na stranicama izvanredne uprave poduzeća Alitalia objavljeni su ograničeni financijski podaci, uglavnom o operativnoj stopi EBITDA i novčanom toku (bez bilance), u neredovitim intervalima (52).

(132) Iako se čini da, osim za 2015., nijedan financijski izvještaj nije revidiran, nema naznaka da podaci značajno pogrešno prikazuju financijsko stanje poduzeća Alitalia. Konkretno, podatke za 2016. certificirao je dr. Ranalli kao dio Plana oporavka.

5. PROCJENA POTPORE

5.1. Postojanje potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a

(133) U skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU-a utvrđeno je sljedeće: „[o]sim ako je Ugovorima drukčije predviđeno, svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku koja narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama.”

(134) Mjera se stoga smatra državnom potporom u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a ako su kumulativno ispunjena sljedeća četiri kriterija: i. mjeru mora dodijeliti država iz državnih sredstava, ii. mjerom se mora davati prednost nekom poduzetniku, iii. mjera mora biti selektivna, tj. njome se mora pogodovati određenim poduzetnicima ili proizvodnji određene robe te iv. mjerom se mora narušavati ili prijetiti da će se narušiti tržišno natjecanje i mora utjecati na trgovinu među državama članicama.

5.1.1. Pojam poduzetnika

(135) Alitalia je privatno poduzeće s poslovnim nastanom u Italiji koje posluje u sektoru zračnog prometa. Ono je poduzetnik u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a jer obavlja gospodarske djelatnosti nudeći usluge na tržištu (53).

5.1.2. Državna sredstva i pripisivost državi

(136) Kao što je utvrdio Sud (54), da bi se mjere mogle smatrati državnom potporom u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a: (a) moraju se dodijeliti iz državnih sredstava, izravno ili neizravno preko posredničkog tijela koje djeluje prema ovlastima koje su mu dodijeljene i (b) moraju biti pripisive državi (55).

(137) Budući da su dva državna zajma proizašla iz akata talijanske vlade i parlamenta, očito se mogu pripisati talijanskoj državi. Osim toga, dva državna zajma financirana su iz državnog proračuna i stoga su očito dodijeljena državnim sredstvima.

5.1.3. Selektivnost

(138) Da bi se mjera smatrala državnom potporom, ona mora biti selektivna na način da se njome pogoduje samo određenim poduzetnicima ili proizvodnji određene robe.

(139) Dva državna zajma dodijeljena su jednom poduzeću, Alitalia. Stoga su dodijeljeni na ad hoc osnovi jednom poduzeću i nisu bili dostupni drugim poduzećima aktivnima u talijanskom sektoru zračnog prometa koja su u usporedivoj pravnoj i činjeničnoj situaciji ili u drugim sektorima. Nijedno usporedivo poduzeće nije ispunjavalo uvjete za mjere slične onima dodijeljenima poduzeću Alitalia i stoga nijedno nije primilo usporediva financijska sredstva. To znači da su dva državna zajma selektivna.

5.1.4. Prednost

(140) U smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a prednost je svaka gospodarska korist koju poduzetnik ne bi mogao ostvariti u uobičajenim tržišnim uvjetima, odnosno bez intervencije države (56).

(141) Prema sudskoj praksi sudova Unije gospodarske transakcije koje provode javna tijela ne donose prednost njihovim pandanima pa ne čine državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a ako se provode u skladu s uobičajenim tržišnim uvjetima (57). Kako bi utvrdila je li transakcija izvršena u tim uvjetima, Komisija primjenjuje kriterij subjekta u tržišnom gospodarstvu. Taj je kriterij razvijen uzimajući u obzir razne gospodarske transakcije. Komisija će prvo ispitati je li kriterij primjenjiv i, ako jest, primijenit će ga na dva državna zajma.

5.1.4.1 Primjenjivost kriterija subjekta u tržišnom gospodarstvu

(142) U ovom slučaju Komisija mora ispitati je li kriterij subjekta u tržišnom gospodarstvu primjenjiv. Ako Komisija utvrdi da kriterij nije primjenjiv na dva državna zajma, ne mora ga primijeniti. Komisija tad može jednostavno zaključiti da je Alitalia ostvarila gospodarsku korist koju ne bi mogla ostvariti u tržišnim uvjetima, a time i prednost u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a.

(143) Međutim, prije procjene primjenjivosti, s obzirom na to da postoje dva državna zajma (početni zajam i dodatni zajam od 300 milijuna EUR), Komisija mora procijeniti jesu li ti zajmovi odvojivi za potrebe procjene primjenjivosti ili čine jednu intervenciju. Ako su odvojivi, svaki bi se zajam morao procijeniti zasebno, konkretno u pogledu primjenjivosti kriterija subjekta u tržišnom gospodarstvu. Ako se, naprotiv, utvrdi da čine jednu mjeru, Komisija u tom pogledu treba provesti samo jednu procjenu dvaju državnih zajmova.

5.1.4.1.1. Dva državna zajma kao jedinstvena mjera

(144) U skladu s praksom odlučivanja Komisije, više državnih intervencija koje se provode u vezi s istim poduzetnikom u relativno kratkom razdoblju, koje su međusobno povezane ili su bile planirane ili predvidive u vrijeme prve intervencije mogu se procijeniti kao jedna intervencija. S druge strane, ako je kasnija intervencija bila rezultat nepredviđenih događaja u vrijeme ranije intervencije, dvije mjere treba procijeniti odvojeno (58).

(145) Kad procjenjuje čine li dva državna zajma jednu intervenciju, Komisija uzima u obzir: i. kronologiju dvaju predmetnih državnih zajmova, ii. njihovu svrhu te iii. stanje poduzetnika (u pogledu financijskih sredstava i rizika) u vrijeme donošenja odluke o dodjeli svakog od dvaju državnih zajmova (59).

(146) Prema mišljenju Komisije početni zajam i dodatni zajam od 300 milijuna EUR trebali bi se za potrebe procjene primjenjivosti smatrati jedinstvenom mjerom.

(147) Prvo, kad je riječ o kronologiji predmetnih dvaju zajmova, brzo su i uzastopno dodijeljeni: početni zajam dodijeljen je 2. svibnja 2017., a manje od šest mjeseci poslije, 16. listopada 2017., dodijeljen je dodatni zajam od 300 milijuna EUR. Nadalje, Italija je promijenila rokove dospijeća tih zajmova s nekoliko kratkih produljenja (vidjeti uvodne izjave 19. i 30.) prije nego što ih je konačno uskladila i, de facto, spojila u jednu mjeru (vidjeti uvodne izjave 31. i 32.).

(148) Drugo, kao što je jasno iz uvodnih izjava 17. i 19., dva državna zajma dodijeljena su s posebnom svrhom, odnosno kako bi se zajamčio kontinuitet pružanja usluga zračnog prijevoza poduzeća Alitalia sve dok izvanredni upravitelji ne dovrše program koji im je povjerio ministar gospodarskog razvoja, odnosno restrukturiranje poduzeća Alitalia ili prodaju njegove imovine. Dodijelila ih je talijanska država i nije bilo pokušaja traženja financiranja iz drugih izvora.

(149) U Uredbi sa zakonskom snagom br. 148/2017 izričito se navodi da se dodatni zajam od 300 milijuna EUR treba dodijeliti kao povećanje početnog zajma (vidjeti uvodnu izjavu 19.). Nadalje, u obavijesti Komisiji talijanska su nadležna tijela opisala financiranje kao jednu mjeru te su objasnila da je potpora isplaćena u tri obroka (60). Taj je opis potvrđen i u kasnijim podnescima talijanskih nadležnih tijela (61).

(150) Uvjeti i odredbe za dva državna zajma isti su osim iznosa i početnog trajanja; štoviše, u odluci o dodjeli dodatnog zajma od 300 milijuna EUR upućuje se na odluku o dodjeli početnog zajma, navodeći da se „financiranje povećava”. Dva su državna zajma zapravo spojena u jednu mjeru kao rezultat usklađivanja njihovih rokova dospijeća (vidjeti uvodne izjave od 30. do 32.).

(151) Treće, kad je riječ o financijskom stanju i profilu rizika poduzeća Alitalia u vrijeme donošenja odluke o dodjeli svakog od dvaju državnih zajmova, oni su u osnovi bili isti. Detaljna usporedba financijskog stanja i profila rizika prikazana je u odjeljku 5.1.4.2. Međutim, radi cjelovitosti, Komisija primjećuje da su financijsko stanje i profil rizika poduzeća Alitalia u vrijeme dodjele dvaju državnih zajmova bili sljedeći: (a) Alitalia je bila nesolventna i pod izvanrednom upravom. Shodno tome, ništa se nije promijenilo u smislu pravnog režima u okviru kojega je poslovala; (b) uvjeti i odredbe za dva državna zajma bili su isti, osim iznosa i rokova dospijeća zajmova; to pokazuje da je sa stajališta Italije profil rizika u osnovi bio isti; (c) iako je Alitalia imala 545 milijuna EUR raspoloživog novca kad je dodijeljen dodatni zajam od 300 milijuna EUR, to je uglavnom bio novac koji je stavljen na raspolaganje u okviru početnog zajma, a ne u znatnoj mjeri rezultat smanjenja troškova ili povećanih prihoda. Alitalia nije bila u mogućnosti uspostaviti pozitivne novčane tokove za financiranje svojih djelatnosti te se oslanjala na vanjsko financiranje svojih djelatnosti koje su ostvarivalegubitak (vidjeti uvodnu izjavu 228.).

(152) Nadalje, kad je dodijeljen početni zajam, s obzirom na predviđene potrebe poduzeća Alitalia za likvidnošću kad je stavljeno pod izvanrednu upravu moglo se predvidjeti da će biti potrebno daljnje financiranje ako se prodaja ili restrukturiranje ne izvrši u roku od šest mjeseci (vidjeti uvodne izjave od 246. do 248.).

(153) Zapravo, Komisija smatra da je jedinstveni cilj Italije bio osigurati dostatna financijska sredstva kako bi Alitalia poslovala sve dok njezina imovina ne bude prodana. To se stajalište temelji na sljedećim elementima: (a) izjavama različitih ministara (vidjeti uvodnu izjavu 51. i dalje); (b) argumentima Italije koji potvrđuju da je Alitalia bila sustavno važna za cijeli sektor zračnog prometa Italije u smislu da ju je vlada smatrala prevelikom da bi propala; (c) gotovo automatskom zadovoljavanju potreba poduzeća Alitalia za novcem te automatskom produljenju rokova dospijeća dvaju državnih zajmova i produljenju postupka prodaje; (d) činjenici da, otkako je dodijeljen početni zajam, Italija nikad nije jasno postupila na takav način da bi nadoknadila svoje ulaganje ili čak razmatrala tu mogućnost; (e) Italija nije tražila prijevremenu otplatu dvaju državnih zajmova. Isto tako nije pokrenula likvidaciju niti je nastojala, u najmanju ruku, ne produljiti rok dospijeća dvaju državnih zajmova u nedostatku studije kojom bi se procijenila promjena vjerojatnosti otplate dvaju državnih zajmova kad su ti zajmovi trebali biti otplaćeni; (f) kamate dospjele na dva državna zajma na njihov rok dospijeća nisu plaćene kao rezultat sustavnog odgađanja dospijeća dvaju državnih zajmova i prestale su se obračunavati od 31. svibnja 2019.

(154) Komisija u skladu s navedenim smatra da dva državna zajma čine jedinstvenu mjeru za potrebe ove Odluke.

(155) Komisija će ispitati primjenjivost prema dvjema osnovama, odnosno ocijenit će: i. je li Italija dostavila dovoljno ex ante dokaza koji pokazuju da je djelovala kao gospodarski subjekt i ii. je li država djelovala kao javno tijelo, a ne kao gospodarski subjekt kad je dodijelila dva državna zajma.

(156) Bez obzira na prethodno navedeni zaključak da dva državna zajma nisu odvojiva, čak i kad bi se ta dva državna zajma smatrala dvjema odvojenim mjerama, dolje navedena analiza primjenjivosti Komisije primjenjivala bi se mutatis mutandis.

5.1.4.1.2. Italija je djelovala kao javno tijelo, a ne kao subjekt u tržišnom gospodarstvu

(157) Komisija smatra da u ovom slučaju kriterij subjekta u tržišnom gospodarstvu nije primjenjiv. Na temelju svih dostupnih dokaza Italija je djelovala postojano u svojstvu javnog tijela kako bi spasila poduzeće Alitalia od stečaja i očuvala njegovo poslovanje.

(158) Komisija u uvodnoj napomeni podsjeća da je Sud prethodno zaključio da primjena kriterija subjekta u tržišnom gospodarstvu u konačnici ovisi o tome je li država dodijelila, u svojstvu dioničara, a ne u svojstvu javnog tijela, gospodarsku prednost poduzetniku kojemu je ona vlasnik (62). Intervencije države koje su namijenjene ispunjavanju njezinih obveza kao javnog tijela ne mogu se usporediti s intervencijama privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu (63).

(159) Kako bi utvrdila čine li dva državna zajma koja je dodijelila država vršenje državne ovlasti ili su posljedica obveza koje država mora preuzeti kao dioničar, Komisija će ispitati ne samo oblik tih zajmova nego i: i. njihovu prirodu i predmet, ii. kontekst u kojem su uzeti, iii. cilj koji se želi ostvariti te iv. pravila kojima dva državna zajma podliježu.

(160) Ako intervencija države, uzimajući u obzir njezinu prirodu i predmet te uzimajući u obzir cilj koji se želi ostvariti, nije ulaganje koje može izvršiti privatni ulagač, to je intervencija države kao javnog tijela, čime se isključuje primjena kriterija subjekta u tržišnom gospodarstvu (64).

Priroda i predmet mjere

(161) Kao što je opisano u odjeljku 2.1., predmetna mjera sastojala se od dva državna zajma koja je Italija dodijelila poduzeću Alitalia 2. svibnja 2017. odnosno 16. listopada 2017.

Kontekst mjere

(162) Država je od samog početka dosljedno i jasno djelovala u svojstvu javnog tijela kako bi spasila poduzeće Alitalia od likvidacije, a ne kao dioničar koji ulaže u poduzeće ili kao vjerovnik, što je potvrđeno i u javnim izjavama nekoliko ministara (vidjeti odjeljak 2.5.).

(163) Alitalia je kontinuirano ostvarivala velike gubitke u razdoblju otkad ju je 2008. kupio CAI. Pokušaji dioničara poduzeća Alitalia da ga vrate na pravi put s pomoću Plana oporavka nisu uspjeli jer su radnici plan odbili 26. travnja 2017., što je dovelo do stavljanja poduzeća pod izvanrednu upravu (vidjeti uvodnu izjavu 41. i dalje). Alitalia je nastavila gubiti novac dok je bila pod izvanrednom upravom.

(164) Nakon odbijanja Plana oporavka, no prije stavljanja pod izvanrednu upravu, nema dokaza da je bilo koji ulagač bio spreman kupiti poduzeće Alitalia kao poduzeće s redovnim poslovanjem, čak ni po nominalnoj cijeni. Ne postoje ni dokazi da su financijske institucije bile spremne osigurati znatne instrumente zajma kako bi omogućile dovoljnu likvidnost za nastavak poslovanja poduzeća.

(165) Kad su dodijeljena dva državna zajma, Alitalia je bila poduzetnik u teškoćama u smislu Smjernica o sanaciji i restrukturiranju i imala je male izglede da postane profitabilna u kratkoročnom i srednjoročnom razdoblju (vidjeti uvodne izjave 41., 66. i od 218. do 229.).

Cilj koji se želio ostvariti

(166) Izričita svrha stavljanja poduzeća Alitalia pod izvanrednu upravu bila je osigurati kontinuitet prijevoznih usluga koje pruža Alitalia i očuvati vrijednost njegove imovine.

(167) Alitalia je kao nesolventno poduzeće u osnovi bila isključena s tržišta zajmova te je, zbog svojih neposrednih i dugoročnih problema s likvidnošću, bila ovisna o talijanskoj državi, koja je dodijelila dva državna zajma.

(168) Kao što je detaljno opisano u odjeljku 2., početni zajam dodijeljen je s glavnim ciljem izbjegavanja prekida pružanja usluga poduzeća Alitalia, čime mu je omogućeno održavanje domaćih i međunarodnih letova te su izbjegnute socijalne teškoće i ozbiljne neugodnosti za korisnike. Italija je tvrdila i da bi takav prekid među ostalim podrazumijevao kršenje prava na teritorijalni kontinuitet Italije zajamčena talijanskim ustavom. Dodatni zajam od 300 milijuna EUR dodijeljen je iz istog razloga, kao i da bi se olakšala prodaja imovine poduzeća Alitalia. Čini se da se cilj stavljanja poduzeća Alitalia pod izvanrednu upravu i cilj dvaju državnih zajmova u osnovi ne razlikuju.

(169) Takvu procjenu dodatno potkrjepljuju javne izjave koje su dali ministri prije nego što su dodijeljeni početni zajam i zajam od 300 milijuna EUR (vidjeti odjeljak 2.5.), odnosno da je glavni cilj vlade bio spriječiti iznenadan prekid usluga zračnog prijevoza te izravne i neizravne posljedice takvog izlaska s tržišta. Posljedice uključuju učinak na talijansko gospodarstvo i navodni cilj sprečavanja daljnjih gubitaka poreznog obveznika. Prema tim izjavama svrha je bila osigurati dovoljno vremena izvanrednim upraviteljima da pronađu kupca. Taj se cilj odražava u relevantnom zakonodavstvu kojim se dodjeljuju dva državna zajma i u podnescima Italije (vidjeti uvodnu izjavu 78. i dalje), prema kojima su ti zajmovi bili potrebni za upravljačke potrebe poduzeća Alitalia kako bi se izbjegao prekid usluga te socijalne teškoće i neugodnosti koje on nosi.

(170) Tadašnje izjave članova talijanske vlade (vidjeti odjeljak 2.5.) potkrjepljuju stajalište da osnove po kojima je Italija dodijelila dva državna zajma nisu bile osnove povezane sa subjektom u tržišnom gospodarstvu. Umjesto toga, cilj na kojemu se temeljila odluka o dodjeli dvaju državnih zajmova bio je da „prizemljenje zrakoplova nije zamislivo jer bi veze bile ugrožene, a putnici bi bili oštećeni” (65), da „ne možemo [dopustiti] da [poduzeće] propadne preko noći jer više ne bismo imali veze između pojedinih dijelova zemlje” (66) te da bi „prizemljivanje zrakoplova od jutra do večeri mnogo više stajalo talijanske porezne obveznike” (67).

(171) Kao što je navedeno u odjeljku 4.1., Italija je detaljno objasnila poremećaj koji bi nastao izlaskom poduzeća Alitalia s tržišta, navodeći broj putnika koji su rezervirali karte i broj izdanih karata.

(172) Nakon što je ispitala prethodno navedene elemente, Komisija smatra da je glavna svrha dvaju državnih zajmova bila osigurati da Alitalia nastavi s poslovanjem zbog razloga javne politike, a ne zbog financijskih interesa države kao subjekta u tržišnom gospodarstvu. Zbog toga je svaki izgled da bi država ostvarila profit u vezi s dvama državnima zajmovima, čak i dugoročno, ako bi se to moglo dokazati, bio tek sporedan u odnosu na odluku o dodjeli tih dvaju državnih zajmova.

(173) Nadalje, Sud je smatrao da osiguravanje kontinuiteta usluga prijevoza koje pruža poduzeće nije razmatranje koje bi privatni ulagač uzeo u obzir (68).

(174) Osim toga, rokovi dospijeća dvaju državnih zajmova redovito su odgađani, a država je ujedno odgađala i obvezu plaćanja kamata poduzeća Alitalia u novim rokovima dospijeća. Kao rezultat Uredbe sa zakonskom snagom o rastu, od 31. svibnja 2019. prestale su se obračunavati kamate na dva državna zajma. To nadalje pokazuje da je vrijednost kamatne stope u visini šestomjesečnog Euribora +10 %, za koju Italija tvrdi da je pokazala da je država djelovala kao subjekt u tržišnom gospodarstvu (vidjeti uvodnu izjavu 95.), samo umjetna jer država, kao zajmodavac, nikad nije primila naknadu ni za trošak likvidnosti ni za kreditni rizik povezan s poduzećem Alitalia, a koji bi zajmodavac u tržišnom gospodarstvu htio pokriti. To zajedno s izostankom ex ante studije koju bi dostavila Italija, a koja bi pokazala da je država imala financijski interes u odobravanju odgoda i plaćanju kamata umjesto da nastavi s protučinjeničnim scenarijem, pokazuje da je država djelovala u okviru svojih javnih ovlasti u pogledu poduzeća Alitalia. Takvo postupanje, odnosno odobravanje odgoda bez posebne ex ante studije, nepodnošenje zahtjeva za plaćanje kamata i okončanje obračunavanja kamata od 31. svibnja 2019., nije u skladu s postupanjem subjekta u tržišnom gospodarstvu, nego pokazuje interes javnog tijela za održavanje kontinuiteta usluga prijevoza koje pruža Alitalia.

Pravila koja se primjenjuju na mjeru

(175) Predmetna dva državna zajma su sui generis i ad hoc zajmovi. Donesene su posebne uredbe sa zakonskom snagom kojima se uređuje dodjela tih zajmova i njihovo naknadno produljenje i de facto spajanje u jedinstvenu mjeru. Ta dva državna zajma financirana su iz proračuna dodijeljenog ministru gospodarskog razvoja. Nadalje, isplata tih zajmova uređena je posebnim ministarskim uredbama.

(176) Novac za te zajmove, dakle, došao je iz općeg državnog proračuna.

Zaključak

(177) Zaključno, mora se napomenuti da mjera, s obzirom na prirodu i predmet, kontekst u kojem je poduzeta, njezin cilj i pravila kojima podliježe, ima obilježja radnje poduzete unutar ovlasti tijela javne vlasti Italije. Stoga se kriterij privatnog ulagača na nju ne može primijeniti.

5.1.4.1.3. Neprimjena kriterija subjekta u tržišnom gospodarstvu u Italiji

(178) Sud je ustanovio da „primjenjivost kriterija privatnog ulagača […] u konačnici ovisi o tome da predmetna država članica dodjeljuje, ne u svojstvu javne vlasti već u svojstvu dioničara, gospodarsku prednost poduzeću koje joj pripada” (69).

(179) Ako se država članica tijekom upravnog postupka oslanja na kriterij subjekta u tržišnom gospodarstvu, na njoj je „da nedvosmisleno utvrdi na temelju objektivnih, provjerljivih i aktualnih dokaza da poduzeta mjera proizlazi iz njezina svojstva dioničara te da se temelji na nužnim prethodnim ekonomskim procjenama” (70). Ti dokazi moraju jasno pokazivati da je predmetna država članica donijela odluku o ulaganju prije ili u vrijeme dodjele gospodarske prednosti na temelju obrazložene procjene koja pokazuje tržišnu stopu povrata kao rezultat stvarno provedene mjere.

(180) Nadalje, „u svrhu ocjene toga bi li u redovnim tržišnim uvjetima istu mjeru donio privatni ulagač koji se nalazi u situaciji koja je najsličnija onoj države, uzimaju se u obzir samo dobit i obveze povezane sa situacijom u kojoj se nalazi ta država u svojstvu dioničara, ne uključujući one povezane s njezinim svojstvom javne vlasti” (71). Iz toga slijedi da se moraju razlikovati uloge države kao dioničara poduzetnika s jedne strane i države koja djeluje kao javno tijelo s druge.

(181) U tom pogledu posebno mogu biti potrebni dokazi da se ta odluka temelji na gospodarskim procjenama koje su usporedive s onima koje bi, u tim okolnostima, razuman privatni ulagač u položaju najsličnijem položaju navedene države članice dao izraditi prije navedenog ulaganja kako bi utvrdio buduću profitabilnost takvog ulaganja.

(182) Kako je podsjetio Opći sud (72), „iako je dužnost Komisije da primijeni kriterij privatnog ulagača i od predmetne države članice zatraži da joj u tu svrhu dostavi sve relevantne podatke, dužnost [je] države članice ili […] dotičnog javnog poduzetnika da pruži sve elemente iz kojih proizlazi da je proveo prethodnu ekonomsku analizu isplativosti predmetne mjere koja se može usporediti s analizom koju bi u sličnoj situaciji proveo privatni ulagač”.

(183) Sud je usto zaključio da „ekonomske procjene provedene nakon dodjele te prednosti, retrospektivni zaključak da je ulaganje predmetne države članice doista profitabilno ili dodatni razlozi za odabir postupka koji se doista koristio nisu dostatni da bi se utvrdilo da je ta država članica tu odluku donijela, prije ili u trenutku tog dodjeljivanja, u svojstvu dioničara” (73).

(184) Italija nije ispunila minimalni standard dokaza da je kriterij subjekta u tržišnom gospodarstvu primjenjiv u ovom slučaju.

(185) Kao što je navedeno u uvodnoj izjavi 83., Italija unatoč opetovanim zahtjevima Komisije nije dostavila nikakav dokumentirani dokaz da je prije dodjele dvaju državnih zajmova izvršila procjenu potencijalnog povrata ulaganja tih zajmova. Nije dostavila ni svoju procjenu vjerojatnosti otplate zajedno s pripadajućim kamatama iz vlastitih sredstava poduzeća Alitalia ili iz prihoda od prodaje samog poduzeća Alitalia te rizika neotplaćivanja. To vrijedi i za početni zajam i za dodatni zajam od 300 milijuna EUR.

(186) Iako je, kako je istaknuto u odjeljku 4.2., Italija podnijela razna izvješća i podatke o poduzeću Alitalia dostupne prije nego što su dodijeljena dva državna zajma, pripremljene u druge svrhe, a ne u svrhu ekonomske procjene prije dodjele dvaju državnih zajmova, ta izvješća i podaci ne pokazuju čak ni vjerojatnost otplate niti ispunjavaju standard koji su odredili sudovi Unije o prihvatljivim dokazima ex ante procjene isplativosti dvaju državnih zajmova.

(187) Nadalje, talijanska nadležna tijela nisu bila u mogućnosti dokazati postojanje dokumenta, koji je sastavljen prije ili u vrijeme donošenja odluke o dodjeli bilo kojeg od dvaju zajmova, koji bi se smatrao poslovnim planom, procjenom isplativosti koja se sastoji prije svega od ekonomske procjene kojom su obuhvaćene vjerojatnost otplate i primjerenost cijena dvaju državnih zajmova. Nema naznaka da su talijanska uprava, vlada ili članovi parlamenta pregledali i razmotrili poslovni plan ili isplativost dvaju državnih zajmova prije nego što su donijeli upravne i zakonodavne odredbe o dodjeli dvaju državnih zajmova.

(188) Italija stoga nije ispunila standard dokaza prema kojemu država članica mora pokazati, nedvosmisleno i na temelju objektivnih i provjerljivih dokaza utvrđenih prije ili u vrijeme donošenja odluke o dodjeli gospodarske prednosti, da mjera proizlazi iz svojstva države kao subjekta u tržišnom gospodarstvu i time ispuniti teret dokazivanja kako bi se kriterij subjekta u tržišnom gospodarstvu mogao primijeniti na dva državna zajma.

5.1.4.1.4. Procjena primjenjivosti zajma od 300 milijuna EUR

(189) Kao što je navedeno u uvodnoj izjavi 154., Komisija za ocjenu primjenjivosti smatra da su dva državna zajma jedinstvena mjera. Ipak, prema mišljenju Komisije, kriterij subjekta u tržišnom gospodarstvu ne bi bio primjenjiv čak ni kad bi se dodatni zajam od 300 milijuna EUR ispitao zasebno.

(190) Dodatni zajam od 300 milijuna EUR dodijeljen je s otprilike istom svrhom kao i početni zajam, a glavna je razlika u tome što su do tog trenutka talijanska nadležna tijela odlučila prodati imovinu poduzeća Alitalia umjesto njegova restrukturiranja (vidjeti uvodnu izjavu 59.).

(191) Italija tvrdi da je zajam među ostalim osiguran kako bi se omogućio uspješan dovršetak postupka prodaje. Kao što je navedeno u uvodnoj izjavi 20., treba podsjetiti da je dodatni zajam od 300 milijuna EUR dodijeljen kako bi se jamčilo ispunjenje obveza prijevoza do prodaje imovine. Izjave ministara iz tog vremena pokazuju i da primarni interesi Italije nisu bili interesi subjekta u tržišnom gospodarstvu jer je tadašnji ministar infrastrukture i prometa izjavio sljedeće: „Ne želimo jeftino prodati Alitaliu, ali je želimo prodati. Pogledajmo samo što se dogodilo s Air Berlinom, koji je kupila Lufthansa: prepolovio se njegov broj zrakoplova i osoblja. Ali uništavanje osnovne djelatnosti uvijek je poraz za sve (74).” Kao što se može zaključiti iz te izjave, posljedice prodaje provedene pod tržišnim uvjetima, odnosno Lufthansina kupnja poduzeća Air Berlin, negativno su se odrazile na društvo u smislu zapošljavanja, što nijedan subjekt u tržišnom gospodarstvu ne bi uzeo u obzir. U skladu s time, iako je navedena svrha zajma od 300 milijuna EUR bila omogućiti dovršetak postupka prodaje, na odluku vlade utjecali su razlozi koji nisu bili svojstveni subjektu u tržišnom gospodarstvu.

5.1.4.1.5. Argumenti Italije u vezi s primjenjivošću kriterija subjekta u tržišnom gospodarstvu i nalazi Komisije

(192) Iz svega navedenog može se zaključiti da je glavna svrha dvaju državnih zajmova bila osigurati da Alitalia nastavi s poslovanjem zbog razloga javne politike, a ne zbog financijskih interesa države kao subjekta u tržišnom gospodarstvu. Zbog toga je svaki izgled da bi država ostvarila profit, čak i dugoročno, ako bi se to moglo dokazati, bio tek sporedan u odnosu na odluku o dodjeli tih dvaju državnih zajmova.

(193) Italija je tvrdila da se početnim zajmom treb