ODLUKA KOMISIJE (EU) 2020/1671

od 2. kolovoza 2019.

o državnoj potpori SA.47867 2018/C (ex 2017/FC) koju je provela Francuska u korist društava Ryanair i Airport Marketing Services

(priopćeno pod brojem dokumenta C(2019) 5729)

(Vjerodostojan je samo tekst na francuskom jeziku)

(Tekst značajan za EGP)

EUROPSKA KOMISIJA,

uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak,

uzimajući u obzir Ugovor o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),

nakon poziva zainteresiranim stranama da dostave primjedbe u skladu s navedenim člancima (1) i uzimajući u obzir te primjedbe,

budući da:

1. POSTUPAK

(1) Komisija je dopisom od 23. ožujka 2017. zaprimila pritužbu zračnog prijevoznika Air France (2) u vezi s prednostima koje je zračni prijevoznik Ryanair stekao u razdoblju od 2010. do 2015. u vezi sa svojim djelatnostima zračnog prijevoza prema zračnoj luci Montpellier i iz nje. Te su prednosti dodijeljene u obliku ugovora o marketinškim uslugama sklopljenih između Udruge za promicanje turističkih i gospodarskih tokova (fr. Association de promotion des flux touristiques et économiques, dalje u tekstu: APFTE) i društva Ryanair i njegova društva kćeri Airport Marketing Services (dalje u tekstu: AMS). Na temelju tih ugovora APFTE je od 2010. do 2015. društvu Ryanair isplatio približno 8,5 milijuna eura.

(2) Dopisom od 24. svibnja 2017. Komisija je Francuskoj uputila verziju pritužbe koja nije povjerljiva i pozvala je Francusku da dostavi očitovanja i da odgovori na određena pitanja koja se odnose na predmetne mjere. Komisija je 12. srpnja 2017. Francuskoj uputila zahtjev da dostavi informacije zatražene u dopisu od 24. svibnja 2017.

(3) Francuska je odgovorila dopisom od 18. kolovoza 2017.

(4) Dopisom od 13. rujna 2017. Komisija je od Francuske zatražila dodatne informacije. Francuska je 9. listopada 2017. zatražila produljenje roka za odgovor, što je Komisija prihvatila dopisom od 18. listopada 2017.

(5) Francuska je dostavila dio informacija koje je Komisija zatražila dopisom od 22. studenoga 2017.

(6) Komisija je 22. prosinca 2017. poslala opomenu kojom je Francusku pozvala da odgovori na preostala pitanja koja je potrebno riješiti.

(7) Francuska je dostavila svoj odgovor dopisom od 29. siječnja 2018.

(8) Komisija je dopisom od 4. srpnja 2018. obavijestila Francusku o svojoj odluci o pokretanju postupka (dalje u tekstu: „odluka o pokretanju postupka”) u skladu s člankom 108. stavkom 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (dalje u tekstu: „UFEU”) u pogledu te potpore.

(9) Odluka o pokretanju postupka objavljena je u Službenom listu Europske unije (3). Komisija je od zainteresiranih strana zatražila da dostave primjedbe.

(10) Komisija je zaprimila primjedbe o toj temi od društva Ryanair, regije Okcitanije, Gospodarske i industrijske komore departmana Hérault, metropolitanskog područja Montpellier Méditerranée Métropole, Zajednice naselja Pays de l’Or, od […] te od APFTE-a. Komisija je 15. travnja i 17. svibnja 2019. Francuskoj dostavila primjedbe društva Ryanair (sa zahtjevom za pružanje informacija), čime joj je dala priliku da o njima iznese svoje primjedbe te je dopisom od 13. lipnja 2019. zaprimila primjedbe Francuske, a dopisom od 21. lipnja 2019. primjedbe APFTE-a. Primjedbe ostalih zainteresiranih strana proslijeđene su Francuskoj 18. lipnja 2019.

2. OPĆE INFORMACIJE O ZRAČNOJ LUCI MONTPELLIER

2.1. Obilježja zračne luke i posjećenost

(11) Zračna luka Montpellier Méditerranée (dalje u tekstu: „zračna luka Montpellier”) smještena je približno 7 km od središta Montpelliera, glavnog grada departmana Hérault u francuskoj regiji Okcitaniji. Ta je zračna luka otvorena za domaći i međunarodni komercijalni promet.

(12) Putnički promet Zračne luke Montpellier zabilježen tijekom posljednjih godina prikazan je u tablici 1. u nastavku. Tijekom 2017. zračna luka primila je gotovo 1,85 milijuna putnika, a tijekom 2018. 1,88 milijuna putnika. Tablica 1. Komercijalni putnički promet u zračnoj luci Montpellier između 2010. i 2018. (broj putnika) Godina 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. Lokalni putnici (4) 1 177 860 1 308 346 1 285 428 1 420 614 1 444 110 1 507 928 1 669 023 1 847 314 1 878 035 Od čega međunarodni putnici 295 334 400 818 398 609 391 855 433 923 480 667 616 564 661 456 641 005 Od čegadomaći putnici 882 526 907 528 886 819 1 028 759 1 010 187 1 027 261 1 052 459 1 185 858 1 237 030 Putnici u transferu 2 588 4 930 2 787 2 179 1 224 2 242 2 063 2 096 1 928 Ukupno 1 180 448 1 313 276 1 288 215 1 422 793 1 445 334 1 510 170 1 671 086 1 849 410 1 879 963 Od čega putnici koji su klijenti niskotarifnih prijevoznika 275 341 378 980 397 819 441 388 464 170 507 965 577 198 679 148 708 273 Izvor: http://www.aeroport.fr/view-statistiques/montpellier-mediterranee, pristupljeno 1. srpnja 2019.

(13) Trenutačno nekoliko zračnih prijevoznika (5) obavlja redovne letove iz zračne luke Montpellier do odredištâ u Francuskoj, u drugim europskim zemljama i zemljama Magreba.

(14) Osim tih redovnih linija, ostala komercijalna kretanja u zračnoj luci Montpellier u razdoblju od 2010. do 2018. uglavnom su predstavljala letove aeroklubova i poslovnog zrakoplovstva.

(15) Društvo Ryanair opsluživalo je zračnu luku Montpellier u razdoblju od ožujka 2002. do travnja 2019.

(16) Društvo Ryanair počelo je obavljati letove iz zračne luke Montpellier u ožujku 2002. Društvo Ryanair prvotno je iz zračne luke pružalo redovnu liniju prema zračnoj luci Frankfut-Hahn, koja je smještena u njemačkoj saveznoj državi (Land) Porajnje-Falačka te redovnu liniju prema zračnoj luci London Stansted (koja je ukinuta 2009.). U 2008. društvo Ryanair počelo je pružati liniju prema zračnoj luci Bruxelles-Charleroi (u belgijskoj Valonskoj regiji), a 2010. prema zračnoj luci Leeds-Bradford (koja se nalazi u Yorkshireu u Velikoj Britaniji). Pokrenuta je linija prema Bristolu, koja je potom zatvorena tijekom 2009. Prema tome, linije prema zračnim lukama Frankfurt-Hahn, Bruxelles-Charleroi i Leeds-Bradford bile su uspostavljene u vrijeme osnivanja APFTE-a, odnosno 24. lipnja 2010. Linija prema Birminghamu pokrenuta je 13. travnja 2011. i ukinuta je u studenome 2013. Za razliku od Montpelliera zračne luke Leeds-Bradford, Birmingham, Bruxelles-Charleroi i Frankfurt-Hahn bile su baze (6) društva Ryanair.

(17) Ryanair je u listopadu 2017. prestao obavljati letove na liniji Montpellier-Leeds, a u studenome 2018. na liniji Montpellier Hahn. U travnju 2019. Ryanair je prestao obavljati djelatnosti u zračnoj luci Montpellier obustavom linije Montpellier-Charleroi. Tablica 2. Udio društva Ryanair u komercijalnom putničkom prometu u zračnoj luci Montpellier između 2010. i 2019. Godina 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. siječanj – travanj 2019. Ukupni promet zračne luke u broju putnika (7) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Putnici društva Ryanair u broju putnika (8) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] — linija Hahn […] […] […] […] […] […] […] […] […] — linija Charleroi […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] — linija Bradford […] […] […] […] […] […] […] […] — linija Birmingham […] […] […] Putnici društva Ryanair izraženi kao postotak ukupnog putničkog prometa [5–10] [10–15] [10–15] [5–10] [5–10] [5–10] [5–10] [5–10] [0–5] [0–5] Izvor: Informacije koje su dostavile francuske vlasti.

(18) Kako je prikazano u tablici 2., od 2010. ukupni broj putnika društva Ryanair na letovima iz zračne luke Montpellier i prema toj zračnoj luci predstavljao je tek razmjerno mali udio putničkog prometa u toj zračnoj luci (manji od [10 – 15] %), odnosno između […] i […] putnika u razdoblju između 2010. i 2017.

(19) Iz tablice 2. proizlazi i da se broj putnika društva Ryanair nije prestao smanjivati od 2012. Uzimajući u obzir broj putnika društva Ryanair od 2002. nadalje, vidljivo je da je pad broja putnika društva Ryanair u zračnoj luci Montpellier započeo već tijekom 2006. (9).

(20) Zračna luka Montpellier udaljena je 57 km od zračne luke Nîmes-Alés-Camargue-Cévennes i 70 km od zračne luke Béziers-Cap d’Agde, koje su namijenjene međunarodnom prometu redovnim i čarter-linijama.

(21) U travnju 2019. društvo Ryanair pokrenulo je liniju prema zračnoj luci Bruxelles-Charleroi iz zračne luke Béziers-Cap d’Agde. Ryanair od travnja 2006. izvodi liniju Nîmes-Charleroi.

2.2. Upotreba objekata zračnih luka i vlasništvo nad njima

(22) Između 1964. i 2009. zračnom lukom Montpellier upravljala je Gospodarska i industrijska komora grada Montpelliera (dalje u tekstu: „CCIM”; ova se pokrata upotrebljava i za Gospodarsku i industrijsku komoru departmana Hérault (10)).

(23) Dana 23. lipnja 2009. upravljanje zračnom lukom preneseno je na društvo Aéroport Montpellier Méditerranée (dalje u tekstu: „AMM”), koje je u 60-postotnom vlasništvu francuske države (u smislu državnog upravnog tijela na nacionalnoj razini), u 25-postotnom vlasništvu CCIM-a, u 7-postotnom vlasništvu Conseil Départemental de l'Hérault (Vijeće departmana Hérault), u 6,5-postotnom vlasništvu Regije Okcitanije (11), u 1-postotnom vlasništvu Communauté d'Agglomération du Pays de l'Or (12) te u 0,5-postotnom vlasništvu Montpellier Méditerranée Métropole (13) (14).

(24) Država je vlasnik objekata zračne luke, čije je upravljanje povjerila AMM-u u okviru koncesije.

(25) AMM i Ryanair sklopili su sljedeće ugovore: […].

3. OPĆE INFORMACIJE O APFTE-u

3.1. Osnivanje i zadaća

(26) APFTE je udruga osnovana u lipnju 2010. na inicijativu CCIM-a u suradnji s nekoliko lokalnih i regionalnih tijela, odnosno s Regionalnim vijećem regije Languedoc-Roussillon (koja je postala regija Okcitanija), s departmanom Hérault, sa Zajednicom naselja Montpelliera (fr. Communauté d’agglomération de Montpellier, koja je postala metropolitansko područje Montpellier Méditerranée Métropole), sa Zajednicom općina Pays de l’Or (fr. Communauté d’agglomération des communes du Pays de l’Or), gradom Montpellier (dalje u tekstu: „javni članovi” APFTE-a) te uz sudjelovanje nekoliko lokalnih trgovačkih društava (15).

(27) U skladu s njegovim statutom svrha je APFTE-a „promicanje i razvoj turizma, uključujući gospodarstvo, na dotičnom području ugovorom o promidžbi, nabave oglašivačkog prostora na internetu i pružanja marketinških usluga i ostalih oblika potpore u oglašivanju, kao što su sudjelovanje na sajmovima i u salonima, u svrhu privlačenja međunarodnih klijenata” (16).

(28) Unatoč tom vrlo širokom službenom mandatu u pogledu promicanja Montpelliera i njegova područja, zadaća APFTE-a, koja je -utvrđena u trenutku kada ga je CCIM osnovao s uključenim lokalnim tijelima, bila je omogućiti sklapanje ugovora o „marketinškim uslugama” ili „promidžbi” sa zračnim prijevoznicima koje je prethodno sklapao CCIM kao upravitelj zračne luke (17). Formalnim istražnim postupkom potvrđeno je da se u praksi djelatnost APFTE-a odnosila na sklapanje i provedbu takozvanih ugovora o „marketinškim uslugama” sa zračnim prijevoznicima (18), pri čemu je svrha svih dodatnih djelatnosti APFTE-a bila pružanje potpore toj praksi.

(29) Narav tih marketinških ugovora bit će predmet podrobnije analize u uvodnoj izjavi 152. i sljedećima, kao i u uvodnoj izjavi 189. i sljedećima.

(30) Razlog postojanja APFTE-a objašnjen je u kontekstu promjene upravitelja zračne luke Montpellier, do koje je došlo 2009. CCIM je u svojstvu upravitelja zračne luke pregovarao izravno sa zračnim prijevoznicima, među ostalim u svrhu sklapanja ugovora o uslugama zračne luke, ali i u svrhu sklapanja ugovora o marketinškim uslugama. Iz dokumenata koje su dostavile francuske vlasti proizlazi da je ta praksa započela 2001. U okviru tih ugovora o marketinškim uslugama CCIM je kupovao „marketinške” usluge od određenih zračnih prijevoznika prisutnih u zračnoj luci Montpellier, osobito od niskotarifnih zračnih prijevoznika („low cost”). CCIM je na temelju tih ugovora predmetnim zračnim prijevoznicima uplatio novac u zamjenu za promicanje Montpelliera kao odredišta na web-mjestu predmetnog zračnog prijevoznika. Iako je CCIM bio jedina druga ugovorna strana zračnih prijevoznika, sredstva za nabavu marketinških usluga nisu potjecala samo od CCIM-a, nego i od lokalnih tijela s kojima je CCIM potpisao bilateralne sporazume o toj temi. Radi se o istim lokalnim tijelima koja su tijekom 2010. s CCIM-om sudjelovala u osnivanju i financiranju APFTE-a (19).

(31) Iz dokumenata koji se odnose na rad APFTE-a i njegovih osnivača koji su tijela javne vlasti, na primjer, iz zapisnika s osnivačke sjednice glavne skupštine APFTE-a održane 24. lipnja 2010., proizlazi da je APFTE uspostavljen nakon što je CCIM 2009. postao manjinski dioničar AMM-a. Budući da CCIM više nije koncesionar zračne luke, CCIM više nije imao mogućnost sklapanja ugovora s niskotarifnim zračnim prijevoznicima u svrhu „poticanja niskotarifnih zračnih prijevoznika da počnu koristiti platformu zračne luke Montpellier Méditerranée”. Stoga je APFTE nastao na temelju „rasprava koje se vode s Prefekturom regije i svih tijela u svrhu uspostave pravne strukture koja bi mogla nositi ugovore o pružanju marketinških usluga internetom” koje je prethodno potpisao CCIM u svojstvu upravitelja zračne luke (20). Daljnja suradnja s niskotarifnim zračnim prijevoznicima ocijenjena je uspješnom zbog njezina doprinosa lokalnom gospodarstvu (21).

(32) Iz zapisnika s glavne skupštine APFTE-a proizlazi da se Udruga smatrala „najprikladnijom strukturom za ispunjavanje pravnih zahtjeva i promicanje regije zahvaljujući tog dinamici s niskotarifnim zračnim prijevoznicima”.

(33) Ta je struktura, koja ima oblik udruge, prvotno osnovana s privatnim lokalnim poduzećima, nakon čega su se u drugoj fazi uključili javni članovi. CCIM je odabrao ovaj postupak u svrhu ubrzanja osnivanja udruge jer je bilo vjerojatno da će za imenovanje predstavnika lokalnih i regionalnih tijela i javnih tijela biti potrebno neko vrijeme (22).

(34) CCIM i drugi javni članovi 2017. godine odlučili su da će APFTE prestati s obavljanjem djelatnosti od 2018. – pri čemu neće prestati postojati – zbog pitanja o njegovoj zakonitosti postavljenih u okviru parnica i istraga na nacionalnoj i europskoj razini (23). Prema tvrdnjama francuskih vlasti na glavnoj skupštini APFTE-a održanoj 20. prosinca 2017. potvrđena je odluka da se udruga više neće upotrebljavati za promicanje turističkih tokova počevši od ljetne sezone 2018. Prema tvrdnjama francuskih vlasti APFTE je obavijestio društvo Ryanair o toj odluci dopisom od 18. siječnja 2018.

3.2. Sastav i tijela

(35) APFTE čini približno 30 članova, od kojih njih 20 (24) dolazi iz privatnih organizacija koje obavljaju sve svoje djelatnosti ili dio djelatnosti u sektoru turizma (hoteli, turistički objekti itd.). Javni članovi APFTE-a među ostalim su predstavnici CCIM-a te predstavnici prethodno navedenih lokalnih i regionalnih tijela, odnosno regije Okcitanije, departmana Hérault, Montpellier Méditerranée Métropole, zajednice naselja Pays de l’Or i Grada Montpelliera.

(36) Nakon osnivanja APFTE-a uključena javna tijela odlučila su tu udrugu podijeliti na tri upravljačka tijela (kolegija), odnosno na Glavnu skupštinu (redovnu i izvanrednu), Upravni odbor (u daljnjem tekstu: Upravni odbor) i Predsjedništvo (koje čine predsjednik, blagajnik i tajnik) kako bi se ispunili pravni zahtjevi francuskog zakonodavstva o udrugama koje su osnovale lokalne vlasti i javne institucije, javna tijela i društva uređena privatnim pravom (25).

(37) U skladu sa statutom APFTE-a glavna skupština odobrava financijske izvještaje za financijsku godinu za koju su računi zaključeni, glasuje o proračunu za narednu godinu te, ako je to primjenjivo, obnavlja imenovanje članova Upravnog odbora. Glavna skupština obuhvaća članove Udruge koji su uredno podmirili svoje doprinose i sastaje se najmanje jedanput godišnje. Sve se odluke donose običnom većinom danih glasova, osim odluka koje se odnose na ugovorne obveze čija vrijednost premašuje 10 000 eura. U tom slučaju glavna skupština odlučuje dvotrećinskom većinom. Na primjer, to je slučaj kod svakog ugovora o marketinškim uslugama čija vrijednost premašuje 10 000 eura.

(38) Statutom je predviđeno i da APFTE-om upravlja Upravni odbor, koji čini najmanje devet, a najviše dvadeset i pet članova, koje imenuje glavna skupština. Upravni odbor iz redova svojih članova imenuje predsjedništvo, koje se sastoji od predsjednika, jednog ili više potpredsjednika, tajnika i blagajnika, u skladu s odredbama poslovnika koji donosi Upravni odbor. Upravni odbor sastaje se na poziv predsjednika najmanje dvaput godišnje na zahtjev polovine svojih članova, pod uvjetom da je nazočna jedna trećina njegovih članova. Odluke se donose većinom glasova za aktualne rasprave, odnosno dvotrećinskom većinom za potpisivanje svake obveze koja traje dulje od godinu dana i čija vrijednost premašuje 10 000 eura.

(39) U skladu sa statutom APFTE-a predsjednik predstavlja udrugu u svim građanskim postupcima i za to ima potpune ovlasti. To podrazumijeva potpisivanje ugovora i sporazuma koji mogu obvezivati APFTE. Dosad su dužnost predsjednika APFTE-a obavljale tri različite osobe. Te su osobe imale ranije postojeće poveznice s CCIM-om ili lokalnim i regionalnim tijelima koja financiraju APFTE. (a) Prvi predsjednik APFTE-a bio je punopravni član CCIM-a 2010., kao i između 2016. i 2019. te je bio stručni savjetnik CCIM-a između 2013. i 2015. Ta je osoba bila predsjednik APFTE-a od lipnja 2010. do ožujka 2011., potom barem od prosinca 2012. do 2018. te je obavljala dužnost potpredsjednika APFTE-a (sa statusom vršitelja dužnosti predsjednika APFTE-a) od listopada do prosinca 2012. (b) U razdoblju između travnja 2011. i veljače 2012. predsjednik APFTE-a obavljao je i dužnost tehničkog savjetnika CCIM-a između 2011. i 2012. (26). (c) Njegov nasljednik (koji je bio predsjednik od veljače 2012. do prosinca 2012.) istodobno je bio predsjednik Regionalnog gospodarskog, socijalnog i ekološkog vijeća regije Languedoc-Roussillon, odnosno jednog od tijela lokalne vlasti koje je bilo član APFTE-a.

(40) Nadalje, iz zapisnikâ i izvješćâ APFTE-a te njegovih kolegijâ i odbora proizlazi da APFTE među ostalim raspolaže odborom koji obuhvaća lokalna tijela i CCIM, bez sudjelovanja privatnih članova: „Upravljačkim odborom” (od ožujka 2011.), koji je potom postao „Odbor tijela za financiranje”. Ovi se odbori ne spominju u statutu. (a) Svrha Upravljačkog odbora bila je „okupljanje lokalnih tijela, koja financiraju rad [APFTE-a]”. Cilj tog odbora bio je „usmjeravanje i potvrđivanje strateških odluka za razvoj proračunskih linija i povezanog proračuna. Prema potrebi sjednici Upravljačkog odbora prethodio je pripremni sastanak sa svim tehničarima lokalnih i regionalnih tijela” (27). Taj je odbor osnovan na zahtjev lokalnih tijela (28) koja su željela zajamčiti da odabir ugovora o marketinškim uslugama koje će se financirati neće biti provoditi isključivo novi upravitelj zračne luke, odnosno AMM (29). Iz izvješća tog odbora kojima raspolaže Komisija proizlazi da je bio sastavljen od predstavnikâ lokalnih i regionalnih tijela (regije, departmana, Pays de l’Or, Agglomération de Montpellier, Grada Montpelliera), CCIM-a i predstavnikâ predsjedništva APFTE-a. U izvješćima spominje se i prisutnost predstavnika AMM-a, koji je članovima koji financiraju rad APFTE-a predložio strateške izbore (30). (b) Osim toga, iz dokumenata koji se odnose na rad APFTE-a proizlazi da je taj odbor kasnije nazvan „Odbor tijela za financiranje”, barem od 2012. te da obuhvaća iste institucije. Francuske vlasti potvrdile su da je, kako tvrdi APFTE, „Odbor tijela za financiranje” isto tijelo kao i „Upravljački odbor”, koji je nosio različite nazive u različitim razdobljima.

3.3. Donošenje odluka unutar APFTE-a

(41) U skladu sa statutom APFTE-a i prema tvrdnjama francuskih vlasti, postupak donošenja odluka u okviru APFTE-a koje se odnose na sklapanje ugovora o marketinškim uslugama odvija se kako slijedi: — prijedlozi zemljopisnih područja koja trebaju biti obuhvaćena marketinškim uslugama u turizmu dostavljaju se Upravnom odboru, koji daje svoje mišljenje o njima; — ti se prijedlozi potom podnose na odobrenje glavnoj skupštini; — ako ih glavna skupština potvrdi (dvotrećinskom većinom za sve ugovore o marketinškim uslugama čija vrijednost premašuje 10 000 eura), pokreće se postupak „javne nabave”; — ishodi analize ponuda dostavljaju se Upravnom odboru, koji daje svoje mišljenje; — ti se zaključci potom podnose glavnoj skupštini koja ovlašćuje predsjednika za potpisivanje ugovora (dvotrećinskom većinom za sve ugovore o marketinškim uslugama čija vrijednost premašuje 10 000 eura; ta se odluka evidentira u zapisniku s glavne skupštine); — u skladu s primjenjivim postupkom sastavljaju se i šalju obavijesti o odbijanju ponude, ako postoje; — u skladu s primjenjivim postupkom za svaku prihvaćenu ponudu sastavljaju se i šalju obavijesti koje je potpisao predsjednik, a kojima se prilaže akt o preuzimanju obveza i cjenovnik koje je potpisao predsjednik.

(42) Iako to ne proizlazi iz prethodno navedenih informacija, u pogledu zemljopisnih područja koja će biti obuhvaćena opsegom pružanja marketinških usluga u turizmu, u praksi APFTE-a prije rasprava Upravnog vijeća i glavne skupštine održanih kako bi se utvrdile proračunske odluke i smjernice APFTE-a (odnosno ugovori o marketinškim uslugama koje valja potpisati) sudjelovala su i druga tijela.

(43) Iz izvješćâ i zapisnikâ APFTE-a, njegovih odbora i javnih članova proizlazi da su odabir prioritetnih zemljopisnih područja koja trebaju biti obuhvaćena u kontekstu pružanja marketinških usluga u turizmu prvo utvrđivali CCIM i AMM, a nakon ožujka 2011., odnosno, prije nego što su lokalna i regionalna tijela zaista uplatila sredstva APFTE-u, lokalna i regionalna tijela i CCIM (31). Naime, lokalna i regionalna tijela i CCIM postigli su dogovor o ugovorima koji se dodjeljuju prije njihova podnošenja glavnoj skupštini. U postupovnom smislu predmetni se proces od ožujka 2011. odvija kako slijedi: osim tijela navedenih u njegovu statutu, APFTE obuhvaća i dodatne odbore, među ostalim Upravljački odbor (osnovan u ožujku 2011.) i Odbor tijela za financiranje, koji su izravno uključeni u postupak odabira ugovora o marketinškim odlukama koji se podnose glavnoj skupštini. Prije osnivanja Odbora tijela za financiranje AMM je imao znatan utjecaj na odabir ugovora o marketinškim uslugama koje potpisuje APFTE. Lokalna i regionalna tijela odbila su prihvatiti odluke AMM-a bez ikakva manevarskog prostora čime se objašnjava osnivanje Upravljačkog odbora (32).

(44) Pitanje stvarnog utjecaja javnih članova APFTE-a koji su tijela koja financiraju njegov rad na donošenje odluka bit će detaljno razrađeno u analizi financijskih sredstava i pripisivosti mjera državi (33).

3.4. Financijska sredstva

(45) Sredstva APFTE-a sastoje se od i. doprinosa njegovih članova, kako je utvrdila glavna skupština i ii. godišnjih doprinosa ili subvencija koje različiti članovi APFTE-a plaćaju uz te doprinose. Većina sredstava APFTE-a proizlazi iz godišnjih doprinosa javnih tijela koja su članovi APFTE-a, kako je prikazano u tablici u nastavku. Doprinosi članova APFTE-a u praksi doprinose njegovim prihodima u zanemarivom omjeru. Ti doprinosi, koji iznose 50 eura ili 100 eura po članu godišnje, od 2010. čine ukupne godišnje iznose koji ne premašuju 1 550 eura. Tablica 3. Podrijetlo prihoda APFTE-a između 2010. i 2019. Godina 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. (34) 2019. (35) 2010. do 2019. Subvencije lokalnih i regionalnih tijela i CCIM-a u eurima (dio doprinosa tog tijela) Vijeće regije Languedoc-Roussillon (današnja Regija Okcitanija) 283 670 550 000 509 024 550 000 446 830 587 696 509 174 355 239 75 000 0 3 866 633 (30 %) (27 %) (25 %) (23 %) (28 %) (36 %) (32 %) (32 %) (34 %) (29 %) Vijeće departmana Hérault 283 670 559 746 509 024 550 000 150 000 0 111 092 0 0 0 2 163 532 (30 %) (27 %) (25 %) (23 %) (10 %) (0 %) (7 %) (0 %) (0 %) (16 %) Zajednica naselja Montpelliera (današnje metropolitansko područje Montpellier Méditerranée Métropole) i Grad Montpellier 283 670 730 473 706 524 747 500 644 331 747 500 692 015 505 865 75 000 0 5 132 878 (30 %) (36 %) (35 %) (31 %) (41 %) (46 %) (44 %) (45 %) (34 %) (38 %) Zajednica naselja Pays de l’Or 85 000 85 000 100 000 119 915 97 574 130 803 110 092 107 250 21 500 0 857 134 (9 %) (4 %) (5 %) (5 %) (6 %) (8 %) (7 %) (10 %) (10 %) (6 %) CCIM (današnja Trgovačka i industrijska komora departmana Hérault) 0 (36) 125 000 212 000 440 000 232 500 150 000 150 000 150 000 51 000 0 1 510 500 (0 %) (6 %) (10 %) (18 %) (15 %) (9 %) (10 %) (13 %) (23 %) (11 %) Doprinosi različitih članova APFTE-a Doprinosi u iznosi od 50 do 100 eura 1 100 50 1 550 1 500 0 600 0 0 0 0 4 800 (0,117 %) (0,002 %) (0,076 %) (0,062 %) (0 %) (0,037 %) (0 %) (0 %) (0 %) (0 %) (0,035 %) (Udio doprinosa u ukupnom proračunu APFTE-a) Subvencije lokalnih i regionalnih tijela i CCIM-a u eurima (dio doprinosa tog tijela) Ukupni proračun APFTE-a u eurima (37) (subvencije i doprinosi) 937 110 2 050 269 2 038 112 2 408 915 1 571 235 1 616 599 1 572 373 1 118 354 222 500 0 13 535 477 Izvor: Podaci koje su dostavile francuske vlasti.

(46) Javni doprinosi koje je primio APFTE ponajprije su se upotrebljavali za plaćanja u okviru ugovora o marketinškim uslugama koje su sklopili APFTE i zračni prijevoznici, od kojih je najveći dio, u iznosu od približno 8,5 milijuna eura, odnosno [60 – 70] % ukupnog proračuna APFTE-a u razdoblju od 2010. do 2019. (38) iskorišten za ugovore o marketinškim uslugama sklopljene s društvom Ryanair ili njegovim društvom kćeri AMS (39).

(47) Nadalje, iz analize različitih odluka koje su donijeli ti javni subjekti u svrhu odobrenja njihovih subvencija koje se uplaćuju u proračun APFTE-a vidljivo je da ti subjekti određuju iznos svojih doprinosa na temelju programa „privremenog programa za promidžbu” APFTE-a, koji su utvrdili javni članovi koji ga financiraju (40) i koji je naknadno odobren na glavnoj skupštini APFTE-a te koji sadržava precizne navode o predviđenoj uporabi sredstava APFTE-a. U tim se programima među ostalim navode odredišta na koja se odnose promidžbene aktivnosti (41).

(48) Javni doprinosi isplaćeni su u obliku subvencija za APFTE na temelju bilateralnih sporazuma između APFTE-a i javnih subjekata. Francuske vlasti Komisiji su dostavile veliki dio tih sporazuma, ali bez njihovih priloga (42).

(49) Iz dokumenata koji se odnose na rad APFTE-a koje su dostavile francuske vlasti proizlazi da su javni subjekti sustavno plaćali svoje financijske doprinose za proračunske godine navedene u tablici 3. u razdoblju kada je već donesena odluka o promidžbenom programu (uz njihovo sudjelovanje) te je s društvom Ryanair/AMS potpisano produljenje ugovora o marketinškim uslugama s društvom Ryanair/AMS, koji su podrobno opisani u uvodnoj izjavi 53. i sljedećima. Prema tome: (a) ugovor o marketinškim uslugama sklopljen s AMS-om iz 2010. (u razdoblju od 1. srpnja 2010. do 31. prosinca 2011.) izglasan je na glavnoj skupštini održanoj 16. rujna 2010. te ga je APFTE potpisao istog dana. Financijski sporazumi za proračunsku godinu 2010. potpisani s lokalnim i regionalnim tijelima kojima raspolaže Komisija potpisani su tek 2011., a oni za proračunsku godinu 2011. potpisani su tek između lipnja i studenoga 2011. (43). (b) Dodatak ugovoru o marketinškim uslugama koji je s društvom AMS potpisan 2010., a koji se odnosi na liniju prema Birminghamu, izglasan je na glavnoj skupštini 20. travnja 2011. i potpisan je 11. travnja 2011. Sporazumi o financiranju za proračunsku godinu 2011. sklopljeni s lokalnim i regionalnim tijelima kojima Komisija raspolaže potpisani su tek između lipnja i studenoga 2011. (44). (c) Odluka o produljenju ugovora o marketinškim uslugama iz 2010. potpisanog s AMS-om za 2012. godinu donesena je u okviru Upravljačkog odbora na sjednici održanoj 23. rujna 2011., a glavna skupština o tome je obaviještena tijekom njezine sjednice održane 19. listopada 2011. (45) (iako iz zapisnika s te sjednice ne proizlazi da se na glavnoj skupštini glasovalo o tom pitanju). Predsjednik APFTE-a poslao je dopis o produljenju upućen AMS-u 29. rujna 2011. Sporazumi o financiranju za proračunsku godinu 2012. sklopljeni s lokalnim i regionalnim tijelima kojima raspolaže Komisija potpisani su tek između travnja i listopada 2012. (46). (d) APFTE je 23. veljače 2013. s društvom AMS potpisao produljenje ugovora o marketinškim uslugama iz 2010. za godinu 2013. Odluka o proračunu za 2013. i o programu marketinških mjera, uključujući plaćanja društvu Ryanair na temelju tog ugovora, donesena je na glavnoj skupštini APFTE-a održanoj 4. srpnja 2013. (47). Sporazumi o financiranju za proračunsku godinu 2013. sklopljeni s lokalnim i regionalnim tijelima kojima Komisija raspolaže potpisani su tek između travnja i studenoga 2013. (48). (e) Za 2014. glavna je skupština 27. siječnja 2014. ovlastila predsjednika APFTE-a da potpiše nove ugovore o pružanju marketinških usluga s društvom Ryanair nakon provedbe postupaka javne nabave iz 2013. Te je ugovore predsjednik APFTE-a već sklopio 22. studenoga 2013. Sporazumi o financiranju za proračunsku godinu 2014. sklopljeni s lokalnim i regionalnim tijelima kojima raspolaže Komisija potpisani su tek između veljače i listopada 2014. (49). (f) Produljenje ugovora o pružanju marketinških usluga iz 2013. sklopljenih s društvom Ryanair za 2015. izglasano je na glavnoj skupštini 11. prosinca 2014, a APFTE ga je potpisao 19. prosinca 2014. Sporazumi o financiranju za proračunsku godinu 2015. sklopljeni s lokalnim i regionalnim tijelima kojima raspolaže Komisija potpisani su tek između lipnja i prosinca 2015. (50). (g) Produljenje ugovora o pružanju marketinških usluga iz 2013. sklopljenih s društvom Ryanair za 2016. izglasano je na glavnoj skupštini 30. svibnja 2016, a APFTE ga je potpisao 22. travnja 2016. Sporazumi o financiranju za proračunsku godinu 2016. sklopljeni s lokalnim i regionalnim tijelima kojima raspolaže Komisija potpisani su tek između srpnja i prosinca 2016. (51). (h) APFTE je sklopio nove ugovore o pružanju marketinških usluga iz 2017. s društvom Ryanair 19. svibnja 2017., a izglasani su na glavnoj skupštini APFTE-a održanoj 25. travnja 2017. Sporazumi o financiranju za proračunsku godinu 2017. sklopljeni s lokalnim i regionalnim tijelima kojima raspolaže Komisija potpisani su tek između lipnja i rujna 2017. (52). (i) Za 2018. Komisija ne raspolaže informacijama o datumu na koji je produljen ugovor o marketinškim uslugama sklopljen s društvom Ryanair iz 2017., ali jedini sporazum o dodjeli proračuna koji je dostupan Komisiji, odnosno sporazum sklopljen između APFTE-a i Zajednice naselja Pays de l’Or, sklopljen u ožujku 2018., sadržava upućivanje na promicanje Montpelliera u Valoniji, Porajnje-Falačkoj i u Yorkshireu, odnosno na odredišta letova koje pruža društvo Ryanair (53). Čini se da je proračun za 2018. posljednji put odobren na glavnoj skupštini APFTE-a održanoj 20. prosinca 2017. kako bi se ispunile postojeće obveze APFTE-a, uključujući obveze prema društvu Ryanair, a prije stvaranja novog pravnog okvira za ugovorne odnose između CCIM-a, lokalnih i regionalnih tijela i zračnih prijevoznika (54).

(50) Osim toga, iz zapisnikâ s glavne skupštine APFTE-a proizlazi da su lokalna i regionalna tijela prije prve isplate subvencija u korist APFTE-a istaknula da žele imati utjecaj na linije na koje se odnose ugovori o marketinškim uslugama koje moraju financirati, a koje je dotad određivao upravitelj zračne luke AMM (55). Prema tome taj je Upravljački odbor APFTE-a uspostavljen prije nego što su lokalna i regionalna tijela prvi put dodijelila subvencije APFTE-u.

(51) Nadalje, analizom sporazumâ o financiranju utvrđeno je da su lokalna i regionalna tijela zadržala mogućnost raspolaganja sredstvima koja se isplaćuju u određenim uvjetima (na primjer, neka su lokalna i regionalna tijela zadržala pravo na povrat sredstava, pravo na plaćanje na proporcionalnoj osnovi za provedbu programa promidžbe ili pravo na raskid sporazuma o financiranju u slučaju da APFTE ne poštuje ugovorne obveze, odnosno ne provodi program promidžbe izglasan na glavnoj skupštini.). Među ostalim: (a) sporazumima sklopljenima s Regijom predviđeno je pravo Regije na traženje povrata subvencije ako je APFTE ne upotrebljava u dogovorene svrhe i predviđeno je pravo na raskid sporazuma. (b) Sporazumima sklopljenima s departmanom predviđeno je pravo na povrat subvencije u korist departmana ako je APFTE koristi u svrhe koje nisu u skladu sa svrhom sporazuma. U opisu predmeta sporazuma iz 2010., 2011. i 2012. izričito se spominje sklapanje ugovorâ s društvom AMS. Osim toga, sporazumi sadržavaju klauzulu kojom je departmanu dodijeljena mogućnost da raskine sporazum ako APFTE ne provodi ugovorne obveze. (c) Sporazumima sklopljenim sa Zajednicom naselja Montpelliera predviđeno je da će se subvencija isplaćivati proporcionalno broju mjeseci tijekom kojih će se provoditi djelovanja iz predmetnog programa te po predočenju relevantnih računa. Osim toga, sporazumima je utvrđeno da preuzimanje obveza financiranja od strane lokalnih i regionalnih tijela podliježe ispunjenju ugovornih obveza APFTE-a i predviđeno je pravo na raskid sporazuma. (d) Sporazumima sklopljenima sa Zajednicom naselja Pays de l’Or propisano je da preuzimanje obveza lokalnih i regionalnih tijela podliježe ispunjenju ugovornih obveza APFTE-a (izričito su navedeni ugovori sklopljeni s društvom AMS/Ryanair), predviđeno je pravo tijela da zahtijeva povrat subvencije te pravo na raskid ugovora u slučaju povrede ugovornih obveza koje je počinio APFTE. (e) Sporazumima sklopljenima s Gradom Montpellieru predviđeno je da APFTE nadležnom tijelu mora podnositi izvješće o djelovanju u kojem je prikazano stanje provedbe mjera koje je APFTE predstavio pri podnošenju zahtjeva za dodjelu subvencije. Francuske vlasti nisu podnijele zahtjeve za dodjelu subvencija, ali Komisija na temelju okolnosti u ovom slučaju zaključuje da sadrže program promidžbe za predmetnu proračunsku godinu. Nadalje, lokalno i regionalno tijelo zadržava pravo na raskid sporazuma u slučaju da APFTE ne ispunjava svoje ugovorne obveze.

4. DETALJNI OPIS POTPORE

4.1. Mjere

(52) Mjere koje su predmet formalnog istražnog postupka jesu ugovori o pružanju marketinških usluga sklopljeni između APFTE-a i društva Ryanair ili njegova društva kćeri AMS. Ryanair/AMS i APFTE između 2010. i 2018. sklopili su tri skupine ugovora o marketinškim uslugama.

4.2. „Ugovor od 16. rujna 2010., njegov dodatak i njegovi sporazumi o produljenju”

(53) Dana 16. rujna 2010., manje od tri mjeseca nakon njegova osnivanja, APFTE je sklopio ugovor s društvom AMS (u daljnjem tekstu: ugovor iz 2010.), koji je potpisao predsjednik APFTE-a, bez provedbe prethodnog postupka javne nabave.

(54) Ugovor je sklopljen na početno razdoblje od 1. srpnja 2010. do 31. prosinca 2011.

(55) U skladu s odredbama tog ugovora AMS se obvezuje da će APFTE-u pružati skup osnovnih marketinških usluga na web-mjestu društva Ryanair. Nadalje, u skladu s njegovim odredbama „ovaj se ugovor temelji na obvezi društva Ryanair da zajamči prometovanje na području Montpelliera između: — zračne luke Frankfurt-Hahn i Montpelliera, zračnom vezom, s učestalošću od četiri leta tjedno tijekom ljeta, odnosno najmanje dva leta tjedno tijekom zime; — Bruxelles Sud-Charleroi i Montpellier, zračnom vezom, s učestalošću od najmanje tri leta tjedno tijekom cijele godine; — Leeds-Bradford i Montpellier, zračnom vezom, s učestalošću od najmanje dva leta tjedno tijekom ljeta” (56).

(56) U ugovoru opisan je „godišnji paket marketinških usluga” za koje se društvo AMS obvezalo na da će ih pružati APFTE-u, koji je sažet u točkama (a) i (b). (a) Za 2010. ta ponuda obuhvaća pet odlomaka od po 150 riječi koje je odredio APFTE i koji su objavljeni u rubrici „Top five Things to Do” na stranici „Destination Montpellier” na web-mjestu društva Ryanair, navođenje dviju poveznica na web-mjesto koje je odredio APFTE i koje se nalaze u rubrici „Top Five Things to Do” na prethodno navedenoj stranici „Destination Montpellier” na početnoj stranici engleskog, njemačkog, nizozemskog, i belgijskog (na francuskom i nizozemskom jeziku) web-mjesta www.ryanair.com tijekom 55 dana. Cijena tih usluga utvrđena je u iznosu od […] eura. (b) Za 2011. ta ponuda obuhvaća sve usluge predviđene za 2010. i dodano je postojanje „poveznice-gumba u obliku grafičkog reklamnog natpisa (200x110px)” na stranici „Discover Europe” na web-mjestu društva Ryanair, koje je APFTE odabrao tijekom 12 mjeseci, objave kao „Odredišta dana (tekst, slika i poveznica koje je odredio APFTE)” na početnoj stranici engleske, njemačke, nizozemske i belgijske stranice (na francuskom i nizozemskom) www.ryanair.com tijekom ukupno dva tjedna. Cijena tih usluga utvrđena je u iznosu od […] eura.

(57) Osim toga, u ugovoru izričito je predviđeno da su iznosi marketinških usluga koje pruža AMS „povezani s obvezom društva Ryanair da zajamči prometovanje na području Montpelliera iz zračnih luka Frankfurt Hahn, Bruxelles Charleroi i Leeds-Bradford (...)” te se u njemu navodi da se „u slučaju nepoštovanja te obveze poduzetnika cijena revidira i uređuje se dodatkom ugovoru” (57).

4.3. Dodatak od 20. travnja 2011.

(58) Ugovor od 16. rujna 2010. izmijenjen je dodatkom od 20. travnja 2011., čija je svrha bila dodavanje nove linije prema Birminghamu uz tri linije koje su već navedene u ugovoru.

(59) U skladu sa svojim odredbama dodatak se „temelji na obvezi društva Ryanair da zajamči prometovanje na području Montpelliera između Birminghamu i Montpelliera zračnom vezom s učestalosti od dva leta tjedno tijekom ljeta”. Osim toga, predviđeno je i da će APFTE od AMS-a kupovati sljedeće marketinške usluge: — postojanje poveznice na web-mjesto koje je odredio APFTE i koja se nalazi u rubrici „Zračne luke i turizam” na početnoj stranici engleskog web-mjesta www.ryanair.com 14 dana godišnje; — Isticanje u svojstvu „Odredišta dana” (tekst, slika i poveznica koje je odredio APFTE) na početnoj stranici engleskog web-mjesta www.ryanair.com tijekom ukupno tjedan dana godišnje.

(60) Cijena tih usluga utvrđena je na […] eura. Predviđeno je da će APFTE isplaćivati taj iznos u mjesečnim obrocima u iznosu od […] eura po primitku računa koje je izdao AMS za svaki mjesec od travnja do listopada svake godine tijekom razdoblja primjene ovog dodatka.

4.4. Prvi dopis o preuzimanju obveze obnove ugovora o marketinškim uslugama iz 2010.

(61) APFTE je AMS-u 29. rujna 2011. poslao dopis o preuzimanju obveze obnove ugovora iz 2010. Svrha dopisa bila je produljenje ugovora iz 2010. za dodatno razdoblje od godinu dana, počevši od 1. siječnja 2012. do 31. prosinca 2012. U skladu s odredbama tog ugovora APFTE se obvezuje da će obnoviti ugovor iz 2010. na temelju sljedećih zračnih linija na kojima leti društvo Ryanair: Bruxelles-Charleroi, Frankfurt-Hahn i Leeds-Bradford.

4.5. Drugi dopis o preuzimanju obveze obnove ugovora o marketinškim uslugama iz 2010.

(62) Dana 25. veljače 2013. društvu AMS poslan je drugi dopis o preuzimanju obveze obnove ugovora iz 2010. Svrha tog dopisa bila je obnova ugovora iz 2010. na dodatno razdoblje od godinu dana, počevši od 1. siječnja 2013. te do 31. prosinca 2013., „na temelju sljedećih zračnih linija na kojima leti društvo Ryanair: Bruxelles Sud-Charleroi, Frankfurt-Hahn, Leeds-Bradford i Birmingham” (58).

4.6. Ugovori od 22. studenoga 2013.

(63) S obzirom na istek ugovora o marketinškim uslugama sklopljenog 2010. s društvom AMS, koji je naknadno produljen do kraja prosinca 2013., APFTE je zaključio da je potrebno sklopiti novi ugovor o marketinškim uslugama na temelju prethodnog postupka javne nabave, „za pojedinačna odredišta” kako bi se postigla usklađenost s pravilima o javnoj nabavi (59).

(64) APFTE je stoga 2. listopada 2013. organizirao postupak javne nabave radi kupnje marketinških usluga u svrhu promicanja turističkih i gospodarskih tokova u Montpellieru za 2014.

(65) U specifikacijama postupka javne nabave navodi se da društva trebaju „zajamčiti promicanje turističkih i gospodarskih tokova u Montpellieru putem svih medija dostupnih na tržištu”. U okviru navedenoga pobrojeni su sljedeći primjeri medija: „radijske kampanje; televizijske kampanje; komunikacija putem društvenih mreža (Facebook, Twitter, Youtube itd.); sudjelovanje na sajmovima, u salonima; pokroviteljstvo događanja kojima se pridonosi ugledu i vidljivosti Montpelliera; putovanja u svrhu osposobljavanja stručnjaka, putovanja s novinarima”, kao i putem digitalne komunikacije. Kako je navedeno u specifikacijama postupka javne nabave, „(u) svim slučajevima društva (moraju) osigurati poveznicu na web-mjesto APFTE-a (go to Montpellier) na svojem web-mjestu”. Potonji je kriterij bio jedini kriterij koji je pružatelj marketinških usluga obvezno morao ispuniti.

(66) U okviru postupka javne nabave ugovor je bio podijeljen na pet „grupa”, odnosno na grupe „Bruxelles-Charleroi”, „Frankfurt-Hahn”, „Leeds”, „Birmingham” i „[…]”. Za svaku od navedenih grupa u specifikacijama postupka javne nabave navedeni su kriteriji koje je potrebno ispuniti u pogledu ponude zračnog prijevoza: najmanji godišnji broj sjedala stavljenih na tržište, najmanji godišnji broj dolaznih putnika, sezonska narav tržišta (prometovanje na godišnjoj ili sezonskoj osnovi), najmanja učestalost na tjednoj osnovi i datum početka pružanja letova na određenoj ruti.

(67) Prema tome, očigledno je da svrha postupka javne nabave nije bila odabrati bilo kakve pružatelje marketinških usluga koje se pružaju internetom, nego zračne prijevoznike koji nude takve usluge uz svoje djelatnosti zračnog prijevoza te koji će se obvezati da će pružati usluge zračnog prijevoza između zračne luke Montpellier i odredišta po kojima su nazvane različite „grupe”, u skladu s uvjetima koji su navedeni u specifikacijama postupka javne nabave u pogledu sezonalnosti, učestalosti, najmanjeg broja putnika koji dolaze i datuma početka prometovanja na linijama.

(68) Grupe naslovljene „Bruxelles-Charleroi”, „Frankfurt-Hahn”, „Leeds” i „Birmingham”, kao i najmanja učestalost spomenuta u pogledu tih odredišta u postupku javne nabave odgovarale su četirima odredištima prema kojima je društvo Ryanair već letjelo u trenutku kada je raspisan postupak javne nabave.

(69) Samo grupa „[…]” nije odgovarala liniji koju je opsluživalo društvo Ryanair, nego drugi zračni prijevoznik koji je opsluživao zračnu luku Montpellier, s kojim je APFTE prethodno jednako tako potpisao ugovor o marketinškim uslugama. Najveća vrijednost te grupe, procijenjena na najviše […] eura bez poreza godišnje, bila je znatno niža od najveće vrijednosti četiriju prethodnih grupa (od […] eura bez poreza i […] eura bez poreza godišnje i po grupi) (60).

(70) Društvo Ryanair bilo je jedino društvo koje je podnijelo ponudu za grupe „Bruxelles-Charleroi”, „Frankfurt-Hahn”, „Leeds” i „Birmingham”.

(71) Nakon provedbe postupka javne nabave te su četiri grupe dodijeljene društvu Ryanair, koje je sklopilo ugovore s APFTE-om 22. studenoga 2013. (u daljnjem tekstu: ugovori iz 2013.) za prve tri grupe, ukupne vrijednosti od približno […] eura za jednu godinu (u daljnjem tekstu: „Bruxelles-Charleroi” u paušalnom iznosu od […] eura); „Frankfurt-Hahn” u paušalnom iznosu od […] eura; i „Leeds-Birmingham” u paušalnom iznosu od […] eura).

(72) S druge strane, za četvrtu grupu „Birmingham” nije sklopljen ugovor, službeno „u nedostatku financijskih sredstava za provedbu te grupe” (61). U tom kontekstu Komisija primjećuje da je društvo Ryanair prestalo prometovati na liniji između Montpelliera i Birminghama u studenome 2013.

(73) Ugovori iz 2013. sklopljeni s društvom Ryanair za grupe „Bruxelles-Charleroi”, „Frankfurt-Hahn” i „Leeds” produljeni su dvaput do kraja 2016. za vrijednost od približno […] eura godišnje: — Dana 19. prosinca 2014. trima dopisima koje je potpisao predsjednik APFTE-a Udruga je s društvom Ryanair ponovno provela pružanje usluge promidžbe za 2015. za svako od triju odredišta (Bruxelles-Charleroi, Frankfurt-Hahn, Leeds-Bradford) u vrijednosti od […] eura za Bruxelles-Charleroi, […] eura za Frankfurt-Hahn i […] eura za Leeds-Bradford; — Trima dopisima koja je potpisao predsjednik APFTE-a Udruga je 22. travnja 2016. zaključila drugo obnavljanje ponude usluga promidžbe za 2016. godinu za svako od triju odredišta u iznosu od […] eura za Bruxelles–Charleroi, […] eura za Frankfurt-Hahn i […] eura za Leeds-Bradford.

4.7. Ugovori od 19. svibnja 2017.

(74) Dana 13. ožujka 2017. APFTE je pokrenuo novi postupak javne nabave za kupnju marketinških usluga u cilju promicanja „turističkih i gospodarskih tokova” prema Montpellieru tijekom razdoblja od godinu dana, s mogućnošću produljenja. U dokumentaciji za nadmetanje ugovor je podijeljen na različite „grupe” za svaku europsku regiju. Grupe se odnose na regije čije bi stanovništvo trebalo biti obuhvaćeno predmetnim marketinškim uslugama.

(75) Za razliku od postupka javne nabave iz 2013. u dokumentaciji za nadmetanje ovog novog postupka javne nabave ne navode se konkretne djelatnosti zračnog prijevoza ili zračne luke, nego je utvrđeno 7 različitih grupa pod nazivom „Valonija”, „Porajnje-Falačka”, „Yorkshire”, „[…]”, „[…]”, „[…]” i „[…]”. Komisija primjećuje da grupe naslovljene „Valonija”, „Porajnje-Falačka” i „Yorkshire” odgovaraju regijama u kojima su se u trenutku objave postupka javne nabave nalazile tri zračne luke koje Ryanair opslužuje iz Montpelliera (62).

(76) U postupku javne nabave utvrđeno da će se kriteriji za odabir ponderirati kako slijedi: cijena usluga 40 % i tehnička vrijednost 60 %.

(77) Podnesene su dvije ponude za svaku grupu „Valonija”, „Porajnje-Falačka” i „Yorkshire”. Ryanair je dostavio ponude za svaku od tih grupa. Za svaku je grupu ponuđena konkurentska ponuda od društva koje pruža usluge marketinga internetom (a koje nije zračni prijevoznik), […]. Podnesene su sljedeće ponude po pojedinačnoj grupi: — Grupa „Valonija”: Ryanair […] eura, […] […] eura; — Grupa „Porajnje-Falačka”: Ryanair […] eura, […] […] eura; — Grupa „Yorkshire”: Ryanair […] eura, […] […] eura

(78) Sve tri grupe dodijeljene su društvu Ryanair, čija je ponuda u svakom slučaju bila za točno […] eura povoljnija od ponude […]. Francuske vlasti nisu dostavile nikakve podatke kojima se dokazuje da su od APFTE-a zatražene informacije o toj stalnoj razlici u cijeni između dviju konkurentskih ponuda.

(79) APFTE je 19. svibnja 2017. sklopio ugovore s društvom Ryanair u okvirnom iznosu od […] eura (za tržišta u Valoniji, Porajnje-Falačkoj i Yorkshireu u vrijednosti od […] eura bez poreza, […] eura bez poreza i […] eura bez poreza).

(80) U skladu s dokumentacijom za nadmetanje radi se o ugovoru koji se temelji na narudžbenicama kojima je predviđeno pružanje i plaćanje marketinških usluga isključivo na temelju narudžbenica koje je izdao APFTE. Iz narudžbenica koje je izdao APFTE vidljivo je da su plaćanja po ciljnoj regiji (Valonija, Porajnje-Falačka i Yorkshire) izvršena u dvije faze: jedno plaćanje za razdoblje „proljeće/ljeto” te drugo plaćanje za razdoblje „jesen/zima”. Komisija primjećuje da ta razdoblja odgovaraju dvjema kalendarskim sezonama civilnog zrakoplovstva (od travnja do rujna te od listopada do ožujka) koje je definirala Međunarodna udruga za zračni prijevoz (IATA).

(81) Ugovori sklopljeni s društvom Ryanair jedini su ugovori koje je APFTE proveo na temelju ovog postupka javne nabave. (a) Za grupe […] i […] odabrani poduzetnik […] bio je […], koji je osvojio […] (ponuda istovjetna u pogledu cijene, ali različita u pogledu marketinških usluga). Ugovor sklopljen između APFTE-a i […] bio je ugovor na temelju narudžbenica. Ponuda je ukupno iznosila […] eura za dvije grupe. Međutim, prema informacijama koje su dostavile francuske vlasti udruga APFTE nikad nije izdala narudžbenicu na temelju tog ugovora. (b) Za grupe […] i […] jedino je društvo […] dostavilo ponudu (ukupno […] eura). APFTE je te grupe ocijenio neuspješnima jer je ponuda […] proglašena nepravilnom jer dokumentacija nije sadržavala specifikaciju jediničnih cijena.

4.8. Proračun (podrijetlo sredstava koja služe za financiranje potpore)

(82) Prema informacijama koje su dostavile francuske vlasti, APFTE je društvu Ryanair/AMS isplatio sljedeće iznose iz svojeg proračuna. Tablica 4. Sredstva koja je APFTE isplatio u korist društva Ryanair/AMS od 2010. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019. 2010. do 2019. Isplate u korist društva Ryanair/ AMS za proračunsku godinu […] (stvarna plaćanja izvršena su između 2010. i 2011.) […] (stvarna plaćanja izvršena su između 2011. i 2012.) […] (stvarna plaćanja izvršena su između 2012. i 2013.) […] (stvarna plaćanja izvršena su između 2013. i 2014.) […] (stvarna plaćanja izvršena su između 2014. i 2015.) […] (stvarna plaćanja izvršena su između 2015. i 2016.) […] (stvarna plaćanja izvršena su između 2016. i 2017.) […] (stvarna plaćanja izvršena su između 2018. do veljače 2019.) […] (63) […] 856 089 904 Proračun APFTE-a u eurima (vidjeti i tablicu 3.) 937 110 2 050 269 2 038 112 2 408 915 1 571 235 1 616 599 1 572 373 1 118 354 222 500 0 13 535 477 Izvor: Informacije koje su dostavile francuske vlasti.

(83) Prema tvrdnjama francuskih vlasti APFTE nakon travnja 2019. društvu Ryanair više nije plaćao naknadu za pružanje marketinških usluga.

4.9. Opis razloga koji su doveli do pokretanja postupka

(84) Komisija je 4. srpnja 2018. pokrenula formalni istražni postupak jer nije mogla isključiti mogućnost da mjere opisane u uvodnoj izjavi 52. i sljedećima predstavljaju državnu potporu u korist društva Ryanair i njegova društva kćeri AMS.

5. PRIMJEDBE ZAINTERESIRANIH STRANA

5.1. Podnositelj pritužbe

(85) Podnositelj pritužbe podupire argumente iznesene u njegovoj pritužbi, odnosno tvrdnju da se udruga APFTE upotrebljavala za prijenos državnih sredstava društvu Ryanair/AMS.

5.2. Ryanair

(86) Ryanair osporava analizu Komisije. Prema tvrdnjama društva Ryanair društva AMS i Ryanair pružala su marketinške usluge po tržišnoj cijeni, a te su usluge ispunjavale potrebe APFTE-a. Prema tome APFTE je imao interes za sklapanje ugovora o marketinškim uslugama kako bi se privukli strani turisti, koji imaju znatnu kupovnu moć, što može pridonijeti razvoju turističkih djelatnosti u regiji. Prema tvrdnjama Ryanaira marketinški troškovi samog društva nisu bili posebno usmjereni na strane turiste jer Ryanair ne uzima u obzir turističku potrošnju. Stoga je APFTE imao interes za marketinške rashode usmjerene na strane turiste, dok je društvo Ryanair pri stvaranju marketinških troškova imalo na umu sve putnike koji započinju putovanje u Montpellieru i borave u toj regiji. Društvo Ryanair navelo je i da je faktor opterećenja njegovih letova uvelike zajamčen načelom upravljanja prinosima (engl. „yield management”) društva Ryanair (64).

(87) Podredno, Ryanair osporava zaključke Komisije o primjenjivosti načela subjekta u tržišnom gospodarstvu u ovom slučaju, o utvrđivanju korisnika potpore, selektivnosti potpore i njezine pripisivosti državi.

(88) Društvo AMS nije dostavilo primjedbe.

5.3. APFTE

(89) APFTE niječe dodjelu bilo kakve prednosti društvu Ryanair. Tvrdi da osporavani iznosi predstavljaju naknade koje su u skladu s tržišnom cijenom koja odgovara naknadi za pruženu uslugu. APFTE navodi da intervenira kao javni kupac usluga i da su provedene promidžbene djelatnosti dio globalne marketinške strategije na području grada Montpelliera i njegove okolice.

(90) APFTE ističe da su regije na koje su bili usmjereni postupci javne nabave predmet rasprava i strateških izbora na glavnoj skupštini i u Upravnom odboru. Zaključuje da se odluke koje je donijela Udruga ne mogu pripisati državi i upućuje na način rada APFTE-a, koji je opisan u njegovu statutu.

(91) Podredno, kada bi Komisija, iako je to nemoguće, ostala pri svojem stajalištu u pogledu javnih intervencija APFTE-a u korist društva Ryanair, APFTE zaključuje da su te mjere spojive sa smjernicama iz 2005. (65) za financiranje zračnih luka i potporu za započinjanje poslovanja zračnih prijevoznika koji lete iz regionalnih zračnih luka.

(92) Konačno, kada bi Komisija, iako je to nemoguće, zaključila da je postojala potpora u korist društava Ryanair i AMS, APFTE smatra da Ryanair i AMS trebaju nadoknaditi jedino razliku između cijene plaćene za te usluge i tržišne cijene s obzirom na to da su, prema njegovu mišljenju, te usluge dio zadaća javne politike udruge APFTE-a te da je ta udruga na temelju njih ostvarila određenu profitabilnost.

5.4. Regija Okcitanija

(93) Regija Okcitanija osporava osnovanost pritužbe tvrdeći da djelovanje APFTE-a stvara turističke i gospodarske koristi za sve sudionike na lokalnoj i regionalnoj razini. Smatra da APFTE radi na razvoju međunarodne baze klijenata i da poduzetnicima u predmetnom sektoru omogućuje da dugoročno nastave s obavljanjem svoje djelatnosti.

(94) Navodi da se u okviru APFTE-a odluke o financiranju marketinških kampanja u svrhu razvoja turističke privlačnosti većinom donose na glavnoj skupštini; svaki član ima jedan glas, a odluke se obično donose kvalificiranom većinom od dvije trećine.

(95) Regija Okcitanija dodaje da se djelovanje APFTE-a očituje u obliku postupaka javne nabave za usluge kojima se želi povećati vidljivost i privlačnost dotičnog područja. Ta su savjetovanja bila otvorena svim poduzetnicima koji mogu dostaviti ponudu koja ispunjava specifikacije, uključujući podnositelja pritužbe.

5.5. Trgovačka i industrijska komora departmana Hérault („CCI Hérault”, prethodno CCIM)

(96) CCI Hérault smatra da mjere koje je proveo APFTE u svrhu promicanja regije Montpelliera među stanovništvom Belgije, Nizozemske, Njemačke, Engleske i […] imaju gospodarski značaj na tom području zahvaljujući gospodarskim koristima koje te mjere stvaraju. Dodaje da APFTE, zahvaljujući udruživanju svojih članova, odgovara na potrebu za gospodarskim i turističkim razvojem te regije, za što su u potpunosti nadležni APFTE i CCI Hérault.

5.6. Montpellier Méditerranée Métropole

(97) Montpellier Méditerranée Métropole smatra da je potrebno provoditi strategiju povećanja privlačnosti radi razvoja predmetne regije, podupiranja gospodarstva i borbe protiv nezaposlenosti. Navodi da je APFTE neprofitna udruga javnih i privatnih partnera čiji je zajednički cilj provedba mjera za promicanje i razvoj turizma, pri čemu je razvoj turizma koristan za javne interese razvoja te regije, kao i privatne interese, koji se odnose na razvoj poslovanja.

(98) Montpellier Méditerranée Métropole smatra da marketinške usluge koje je naručio APFTE ispunjavaju njegove stvarne potrebe i svrhu poslovanja te da su te usluge bile predmet prethodnih postupaka javne nabave, što sprječava donošenje zaključka o bilo kakvoj vrsti selektivnosti (na temelju navedenog društvo Ryanair osvojilo je neke postupke javne nabave koje je pokrenuo APFTE). Nadalje, Montpellier Méditerranée Métropole smatra da se te usluge ne mogu kvalificirati kao potpora: s jedne strane, s obzirom na to da naknada koju je primio Ryanair ne premašuje tržišne cijene te, s druge strane, s obzirom na nepostojanje pripisivosti državi jer se u odlukama APFTE-a uzimaju u obzir privatne strukture, koje čine veliku većinu njegovih članova i imaju znatnu moć odlučivanja.

5.7. […]

(99) […], član APFTE-a, smatra da ta udruga omogućuje razmjenu mišljenja s privatnim rukovoditeljima u različitim sektorima djelovanja, kao i s predstavnicima lokalnih i regionalnih tijela. Dodaje da odluke koje se donose u okviru APFTE-a donose u zajedničkom interesu svih gospodarskih subjekata i stanovnika regije. Zaključuje da to objedinjavanje napora između javnog i privatnog sektora omogućuje postizanje željenih ciljeva u smislu vidljivosti i razvoja grada Montpelliera i njegove okolice.

5.8. Zajednica naselja Pays de l’Or

(100) Zajednica naselja Pays de l’Or smatra da su promidžbene mjere koje je APFTE provodio u svrhu promicanja regije Montpellier među stanovništvom Belgije, Nizozemske, Njemačke i Engleske relevantne za predmetno područje s obzirom na gospodarsku korist koju stvaraju te da su usmjerene na područja sa znatnim gospodarskim i turističkim potencijalom na području Montpelliera.

6. KOMENTARI FRANCUSKE

(101) Francuska smatra da predmetna plaćanja ne predstavljaju državnu potporu. S obzirom na strukturu i funkcioniranje APFTE-a, kako je utvrđeno njegovim statutom, te se mjere ne mogu pripisati državi. Osim toga, svrha ugovora sklopljenih s društvom Ryanair/AMS zaista je bila promidžba teritorijalne regije pružanjem marketinških usluga i kupnjom oglašavanja koje je provodio APFTE, koja je provedena po tržišnoj cijeni, što znači da se radi o legitimnoj mjeri kojom se pridonosi regionalnom gospodarskom razvoju, da njome nije dana prednost društvu Ryanair i da mjera nije bila selektivna.

7. OCJENA POTPORE

7.1. Postojanje pomoći u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a

(102) U skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU-, svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama.

(103) Ocjenom mjere kao državne potpore pretpostavlja se da su ispunjeni sljedeći kumulativni uvjeti, odnosno: 1. korisnici su poduzetnici u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a; 2. predmetna mjera dodijeljena je s pomoću državnih sredstava i pripisiva je državi; 3. mjera donosi gospodarsku prednost svojim korisnicima, 4) ta je prednost selektivna i 5. predmetna mjera narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje i može utjecati na trgovinu među državama članicama.

7.1.1. Pojam poduzetnika i gospodarske djelatnosti

(104) U skladu s ustaljenom sudskom praksom (66), koja je preuzeta u točki 27. smjernica o državnim potporama zračnim lukama i zračnim prijevoznicima (67) iz 2014. (u daljnjem tekstu: smjernice iz 2014.), aktivnost zračnih prijevoznika koja se sastoji od pružanja usluga prijevoza putnicima ili poduzetnicima predstavlja gospodarsku aktivnost

(105) Budući da su korisnici mjera zračni prijevoznik i jedno od njegovih društava kćeri, koje je u njegovu 100 %-tnu nadzoru, koji pružaju marketinške usluge, Komisija je zaključila da su njihove djelatnosti gospodarske naravi u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a.

7.1.2. Pripisivost državi i državna sredstva

(106) U skladu s ustaljenom sudskom praksom članak 107. stavak 1. UFEU-a obuhvaća sve potpore dodijeljene putem državnih sredstava, neovisno o tome dodjeljuju li potporu država ili javna ili privatna tijela koja je država osnovala ili imenovala za upravljanje potporom. Stoga se mjera koju financira takvo tijelo može pripisati državi jer o uspostavi te mjere odlučuje država te zbog toga što država određuje uvjete upotrebe tih sredstava, upravljanja njima ili raspodjele tih sredstava (68). Državna narav potpore očiglednija je kada je posrednik kvalificiran kao povlašteni instrument politike koju provodi određena regija, ako je osnovan radi jamčenja kontinuiteta politike definirane tom politikom i ako su odluke o dodjeli gospodarske prednosti izravno povezane s predmetnom regijom (69).

7.1.2.1. Pripisivost državi

(107) Komisija iz formalnog istražnog postupka zaključuje da se mjere jednako tako mogu pripisati državi. Ugovori o marketinškim uslugama sklopljeni su između, s jedne strane, društva Ryanair ili njegova društva kćeri AMS te, s druge strane, APFTE-a, u okviru ispunjenja cilja APFTE-a u pogledu promicanja turističkih tokova koje je Ryanair stvorio u korist Montpelliera i njegove regije.

(108) Društvo Ryanair osporava pripisivost odluka i mjera APFTE-a državi jer se radi o privatnoj organizaciji, čiji članovi većinom dolaze iz privatnog sektora.

(109) Međutim, Komisija je u okviru formalnog istražnog postupka prikupila nekoliko činjeničnih elemenata – od izvješćâ i zapisnikâ APFTE-a i njegovih javnih članova, koje su dostavile francuske vlasti, kao i javnih izjava APFTE-a, iz kojih jasno proizlazi da je unatoč svojem statusu privatne udruge, koja se većinom sastoji od članova iz privatnog sektora i koja na glavnoj skupštini u skladu sa svojim statutom donosi glasove na temelju većine od dvije trećine glasova, APFTE zapravo bio alat lokalnih i regionalnih tijela koja su njegovi članovi i CCIM-a, s pomoću kojeg su APFTE i CCIM mogli ostvarivati svoje ciljeve regionalne razvojne politike.

(110) U skladu sa sudskom praksom Suda (70) Komisija je na temelju skupa pokazatelja iz kojih proizlazi da, u pogledu potpisivanja ugovora o marketinškim uslugama, Udruga nema potpunu autonomiju, već djeluje pod nadzorom i u skladu s uputama javnih vlasti, zaključila da su odluke APFTE-a pripisive francuskoj državi (posredstvom CCIM-a i uključenih lokalnih i regionalnih tijela) u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a. Ti pokazatelji obuhvaćaju sljedeće: — činjenicu da je APFTE uspostavljen kao instrument za isplatu javnih sredstava od strane CCIM-a te lokalnih i regionalnih tijela; — APFTE ostvaruje cilj javne politike; — postoje bliske veze APFTE-a i CCIM (te lokalnih i regionalnih tijela); — strateške ciljeve utvrđuju javni članovi APFTE-a; — APFTE financiraju njegovi javni članovi, koji imaju nadzor nad korištenjem proračuna APFTE-a.

(a) Osnivanje APFTE-a kao instrumenta za isplatu javnih sredstava od strane CCIM-a te lokalnih i regionalnih tijela

(111) Kako je opisano u uvodnoj izjavi (28) i sljedećima, javni subjekti osnovali su APFTE kao pravnu strukturu koja omogućuje isplatu javnih sredstava društvu Ryanair i ostalim niskotarifnim zračnim prijevoznicima.

(112) Pri njegovu osnivanju na inicijativu CCIM-a stvarna svrha APFTE-a, koja je vidljiva iz različitih dokumenata koje je dostavila Francuska te iz javnih izjava APFTE-a (71), bila je uspostava pravne strukture kojom je omogućeno usmjeravanje javnih subvencija odabranim zračnim prijevoznicima, među ostalim društvu Ryanair.

(113) Iz prethodno navedenih dokumenata proizlazi da je osnivanje APFTE-a izravna posljedica činjenice da je CCIM izgubio svojstvo upravitelja zračne luke Montpellier, kako je opisano u uvodnoj izjavi 26. i sljedećima. CCIM je nastojao pronaći način na koji bi mogao nastaviti s isplatama sredstava zračnim prijevoznicima ugovorom o marketinškim uslugama koje je CCIM sklopio kao upravitelj zračne luke.

(114) CCIM je bio vrlo aktivan u stvaranju APFTE-a kako bi se stvorilo zakonito sredstvo za daljnju isplatu javnih subvencija za financiranje tih ugovora o marketinškim uslugama sa zračnim prijevoznicima. Ti su elementi jasno navedeni u početnim razmatranjima APFTE-a, kao i u početnim razmatranjima lokalnih i regionalnih tijela kojima se odobrava isplata subvencija lokalnim i regionalnim tijelima te u početnim razmatranjima CCIM-a (72).

(115) Tome svjedoči zapisnik sjednice Regionalnog vijeća regije Languedoc-Roussillon održane 20. srpnja 2012.: „S obzirom na promjene u upravljanju zračnom lukom Montpellier osnovana je Udruga za promicanje turističkih i gospodarskih tokova (APFTE) kako bi se nastavilo s provedbom mjera promicanja ove regije koje su razvijene sa zračnim prijevoznicima koji opslužuju zračnu luku Montpellier.” (73).

(116) Narav tih ugovora o marketinškim uslugama i mjera u kojoj su ti ugovori bili namijenjeni promidžbi Montpelliera i njegove okolice bit će predmet podrobne analize u okviru pitanja postojanja gospodarske prednosti dodijeljene društvu Ryanair.

(b) APFTE ostvaruje cilj javne politike

(117) Iz statuta APFTE-a (74), kao i iz javnih izjava i dokumenata povezanih s radom APFTE-a, proizlazi da je zadaća APFTE-a bila ostvarivanje cilja javne politike, odnosno promidžbe i razvoja turizma za račun lokalnih i regionalnih tijela i CCIM-a. Nadalje, iz dokumenata koji se odnose na osnivanje APFTE-a proizlazi da je unatoč svojem statusu privatne organizacije, APFTE bio alat koji su njegovi javni članovi uspostavili u svrhu provedbe određenih mjera tih članova povezanih s razvojem turizma (75).

(118) Prema tome APFTE se smatra „tijelom kojim se upravlja na temelju javnog prava” u smislu europskog zakonodavstva o javnoj nabavi jer je osnovano za određenu svrhu konkretno radi zadovoljavanja potreba od općeg interesa koje nemaju industrijsku ili trgovačku narav, ima pravnu osobnost, a najvećim se dijelom financira sredstvima nadležnih tijela ili javnih tijela. Iz navedenoga proizlazi da je APFTE bio javni naručitelj, zbog čega podliježe zakonodavstvu u području javne nabave prilikom dodjele ugovora (76).

(119) Komisija primjećuje da je APFTE bilo svjestan svoje obveze poštovanja pravila o javnoj nabavi u pogledu produljenja ugovora sklopljenih s društvom Ryanair 2013. i 2017.

(120) Komisija iz navedenoga zaključuje da se, unatoč tvrdnjama APFTE-a o pripisivosti, osobito u pogledu ovlasti privatnih struktura za odlučivanje unutar Udruge, APFTE ne smatra jednostavnom privatnom udrugom, nego tijelom zaduženim za obavljanje javne zadaće, odnosno razvoja lokalnog gospodarstva putem turizma, zbog čega mora poštovati pravila o javnoj nabavi. Komisija taj aspekt smatra dodatnom naznakom iz koje je vidljivo da je APFTE bio tek pravni instrument namijenjen olakšavanju isplate javnih sredstava zračnim prijevoznicima.

(c) Bliske veze između APFTE-a i CCIM-a (ili lokalnih i regionalnih tijela)

(121) Osim elemenata koji se odnose na osnivanje, zadaće, financiranje i donošenje odluka u okviru APFTE-a, formalnim istražnim postupkom utvrđene su dodatne veze između APFTE-a i njegovih javnih članova, ponajprije CCIM-a, koji djeluje kao javna služba pod nadležnošću prefekta Regije Okcitanije, koji je bio obaviješten o djelatnostima i o razlogu postojanja APFTE-u, u skladu s dokumentima koje su dostavile francuske vlasti.

(122) Iz dokumenata koje su dostavile francuske vlasti proizlazi da je CCIM pružao logističku potporu APFTE-u, među ostalim ovlašćujući odbore i tijela APFTE-a da održavaju svoje sastanke u prostorijama CCIM-a te pružajući APFTE-u pristup web-mjestu koje se upotrebljava u njegovim promidžbenim aktivnostima (77).

(123) Osim toga, kako je navedeno u uvodnoj izjavi 39., iz formalnog istražnog postupka proizlazi da je funkcija predsjednika APFTE-a uvijek bilo dodijeljena osobama koje su također obavljale funkciju u okviru CCIM-a ili lokalnog ili regionalnog tijela koje sudjeluje u radu APFTE-a. Nadalje, Komisija je pronašla dokaze o tome da su izbor predsjednika uglavnom određivali javni članovi APFTE-a, a ne svi članovi APFTE-a obuhvaćeni Upravnim odborom, kako je utvrđeno u statutu APFTE-a (78). Prema tome, iz sažetka odluke Odbora tijela za financiranje od 15. listopada 2012. proizlazi da predsjednik APFTE-a, koji je bio odsutan zbog zdravstvenih razloga i želio je podnijeti ostavku, „želi da ga […], bivši predsjednik Udruge, zamijeni u tim dužnostima, što objašnjava zašto će Upravni odbor i glavna skupština u skladu sa statutom morati imenovati predsjednika koji će predsjedati tijelima Udruge.”

(124) Formalni istražni postupak jednako je tako pokazao da je CCIM imao aktivnu ulogu, barem ori prijenosu ovlasti između dvaju predsjednika APFTE-a, koji je održan 11. prosinca 2012. Prema tome, prijenos ovlasti između predsjednika na odlasku i novog predsjednika APFTE-a organizirao je predsjednik CCIM-a na glavnoj skupštini APFTE-a održanoj 11. prosinca 2012. (79).

(125) To je karakteristično za blisku vezu između APFTE-a i njegovih javnih članova jer, u skladu s de facto radom APFTE-a, predsjednik i predsjedništvo imaju temeljnu ulogu u utvrđivanju proračunskih prioriteta APFTE-a (zajedno s Odborom tijela za financiranje, koji se sastoji od CCIM-a te lokalnih i regionalnih tijela), koji se zatim podnose na glavnoj skupštini. Nadalje, u skladu sa statutom APFTE-a, predsjednik je ovlašten za zakonito preuzimanje obveza prema trećim osobama u ime APFTE-a, što mu daje ovlast za potpisivanje i sklapanje ugovora o marketinškim uslugama sa zračnim prijevoznicima, kao i sporazuma o dodjeli subvencija s lokalnim i regionalnim tijelima.

(126) Komisija te elemente smatra dodatnim pokazateljem koji dokazuje odlučujući utjecaj javnih članova APFTE-a na Udrugu, među ostalim u pogledu imenovanja predsjednika APFTE-a. Zbog tog utjecaja APFTE je mogao nastaviti sa sklapanjem ugovora o marketinškim uslugama sa zračnim prijevoznicima, što je pokrenuo CCIM.

(d) Utvrđivanje strateških ciljeva od strane javnih članova APFTE-a

(127) Od samog početka i unatoč postupku donošenja odluka opisanom u statutu APFTE-a, načinom na koji Udruga donosi odluke upravljaju CCIM te lokalna i regionalna tijela. Unatoč njihovoj dvotrećinskoj većini na glavnoj skupštini privatni članovi stoga nisu imali mogućnosti ulaganja prigovora na strateške prioritete koje su odabrali javni subjekti ili nametanja strateških odluka javnim subjektima. Komisija je na taj zaključak došla na temelju sljedećih pokazatelja:

(128) formalni istražni postupak pokazao je da su strateške izbore APFTE-a, odnosno odabir konkretnih ugovora o marketinškim uslugama koji će se sklopiti sa zračnim prijevoznicima, u konačnici predodredili CCIM i ostali javni članovi APFTE-a prije podnošenja programa za promidžbu Upravnom odboru ili glavnoj skupštini (80). Prema tome ako javni članovi nisu dali svoju suglasnost, privatni članovi mogli su tek izraziti svoje mišljenje, ali ne i utjecati na strateške odluke Udruge (81).

(129) Tijela i odbori APFTE-a koji određuju izbor ugovora o marketinškim uslugama koje treba potvrditi glavna skupština, odnosno predsjedništvo, Upravljačko tijelo i Odbor tijela za financiranje (82), sastavljeni su od predstavnika lokalnih i regionalnih tijela te CCIM-a. Iz okolnosti njegova osnivanja proizlazi da je Upravljački odbor (koji je postao Odbor za tijela za financiranje) morao formalizirati praksu koja se primjenjuje od osnivanja APFTE-a, odnosno određivanje prioritetnih izbora koje provode lokalna tijela i CCIM.

(130) Komisija primjećuje da francuske vlasti nisu donijele odluku o postojanju ili ulozi Upravljačkog odbora i Odbora za tijela za financiranje.

(131) Iz zapisnika s osnivačke glavne skupštine APFTE-a, koja je spomenuta u uvodnoj izjavi 33., proizlazi da je prisutnost privatnih članova u APFTE-u djelomično objašnjena činjenicom da se želio ubrzati postupak osnivanja APFTE-a.

(132) Iz zapisnika s osnivačke glavne skupštine APFTE-a proizlazi i da su CCIM i njegov pravni savjetnik, kao i predmetna lokalna tijela, svjesni činjenice da je teško opravdati takva plaćanja, prije osnivanja APFTE-a nastojali pronaći pravno stabilan okvir kako kojim bi se opravdao nastavak plaćanja zračnim prijevoznicima nakon 2009. (83). Komisija iz navedenoga zaključuje da su javna predmetna javna tijela namjerno odabrala strukturu APFTE-a, koja se većinom sastoji od privatnih članova koji su, u skladu sa statutom, imali mogućnost odrediti odluke Udruge (84), kako bi prikrila stvarni utjecaj CCIM-a te lokalnih i regionalnih tijela na isplate sredstava zračnim prijevoznicima. Sa stajališta privatnih poduzetnika sudjelovanje u APFTE-u nije imalo negativne strane: njihovo je financijsko sudjelovanje bilo simbolično, a činjenica da su javni članovi APFTE-a financirali ugovore o marketinškim uslugama pridonijela je povećanju koristi za lokalno gospodarstvo.

(133) Iz istog zapisnika proizlazi i da je predstavnik CCIM-a (koji je na toj sjednici izabran za predsjednika APFTE-a) objasnio svrhu APFTE-a privatnim članovima APFTE-a prisutnima na toj osnivačkoj sjednici glavne skupštine APFTE-a, odnosno daljnje sklapanje ugovora o marketinškim uslugama sa zračnim prijevoznicima. Predstavnik CCIM-a u tom je kontekstu izjavio da je ključno da „poduzetnici mogu iznijeti svoje mišljenje o odabranom planu djelovanja”. Izraz „iznijeti svoje mišljenje” ukazuje na stvarnu ulogu koju je CCIM predvidio za privatne članove unatoč činjenici da predstavljaju većinu na glavnoj skupštini, a osobito na nepostojanje stvarne ovlasti za donošenje odluka o strateškim i proračunskim smjernicama Udruge, koje određuju javni članovi. To znači da su privatni članovi APFTE-a koji su bili prisutni na toj sjednici bili svjesni činjenice da će strateške odluke donositi CCIM i lokalna tijela iako bi mogli uzeti u obzir mišljenja privatnih članova.

(134) Taj je zaključak potvrđen analizom zapisnikâ i izvješćâ APFTE-a: iako bi se prijedlozi privatnih članova mogli prihvatiti, to se čini samo u podrednom smislu, pod uvjetom da nakon financiranja linija koje su odabrali javni članovi, odnosno linija koje pruža Ryanair, preostanu proračunska sredstva (85).

(135) Sredstva APFTE-a oduvijek su se dodjeljivala na način da su prvo financirani projekti koje su definirali javni članovi financirani, dok su prijedlozi privatnih članova prihvaćeni tek podredno.

(136) Čak i u okviru Odbora tijela za financiranje jednoglasno su odobreni jedino projekti namijenjeni za primanje sredstava zbog činjenice da su tijela za financiranje odredila točan iznos svojih subvencija za određenu godinu na temelju odabranih ugovora o marketinškim uslugama. O tome svjedoči rasprava održana 29. siječnja 2013. u Odboru tijela za financiranje o financiranju „turističkih tokova” prema […] i iz […] (koje pruža talijanski zračni prijevoznik) te prema i iz […] (koje pruža norveški zračni prijevoznik). U početku financiranje tih „tokova”, koje su privatni članovi APFTE-a predložili na glavnoj skupštini održanoj 29. siječnja 2013., a koje su potom podržali određeni javni članovi, suočeno je s odbijanjem triju glavnih tijela za financiranje (Regionalno vijeće regije Languedoc-Roussillon, Glavno vijeće departmana Hérault, Zajednica naselja Montpelliera), koja nisu željela povećati svoje financijsko sudjelovanje kako bi ta dva „toka” bila uključena u proračun za 2013. CCIM, koji se zanimao za razvoj tih „tokova”, izvanredno je jednostrano povećao iznos svojih subvencija za tu godinu kako bi mogao pružati potporu tim dvama „tokovima” (86).

(137) Rasprave i zapisnici koji se odnose na APFTE ne odnose se ni na uvjete ni na provedbu ugovora o marketinškim uslugama potpisanih s društvima AMS i Ryanair. Unatoč nedosljednosti godišnjih proračuna ti su ugovori neprestano ostvarivali koristi od javnog financiranja. To financiranje nikada nije dovedeno u pitanje u raspravama održanima unutar APFTE-a iako javni članovi nisu pružili opravdanja za nastavak takvog financiranja. Javni članovi svake godine ponovno provode ugovore, nazivajući ih „pravcima” ili „povijesnima odredištima” u određenim dokumentima koji se odnose na rad APFTE-a, bez dodatnih objašnjenja.

(138) Prema tome glasovanje na glavnoj skupštini predstavljalo je samo formalnost kako bi se opravdalo ispravno funkcioniranje APFTE-a. To je osobito vidljivo za proračunske godine 2012., 2013. i 2014., za koje je obveza APFTE-a prema društvima Ryanair/AMS prethodila odobrenju strateških odluka na glavnoj skupštini: (a) u pogledu proračuna za 2012. dopis o produljenju upućen društvu AMS potpisan je 29. rujna 2011. O produljenju ugovora o marketinškim uslugama s AMS iz 2010. za 2012.prethodno je odlučeno u okviru Upravljačkog odbora 23. rujna 2011. Međutim, glavna skupština o tome je bila obaviještena tek na sjednici održanoj 19. listopada 2011. (87) (iako iz zapisnika s te sjednice ne proizlazi da se na glavnoj skupštini glasovalo o tom pitanju). (b) Kad je riječ o proračunu iz 2013., APFTE je potpisao produljenje ugovora o marketinškim uslugama iz 2010. sklopljenog s društvom AMS za 2013. 23. veljače 2013. Odluka o proračunu za 2013. i o programu marketinških mjera, uključujući plaćanja društvu Ryanair na temelju tog ugovora, donesena je na glavnoj skupštini APFTE-a održanoj 4. srpnja 2013. (88). (c) Kad je riječ o proračunu za 2014., predsjednik APFTE potpisao je ugovore s društvom Ryanair nakon provedbe postupka javne nabave iz 2013. od 22. studenoga 2013. Međutim, predsjednik APFTE-a ovlašten je za potpisivanje novih ugovora o marketinškim uslugama s društvom Ryanair tek na sjednici glavne skupštine održanoj 27. siječnja 2014.

(139) Dokumenti koji se odnose na funkcioniranje APFTE-a, a koji su na raspolaganju Komisiji, pokazuju da se glasovanje u okviru udruge uvijek provodilo jednoglasno. U tom kontekstu Komisija napominje da su, u okviru Upravnog odbora i glavne skupštine, privatni članovi dali nekoliko mišljenja, među ostalim u pogledu provedbe tržišnih ispitivanja, kako bi se osiguralo da zračne linije koje se financiraju donose gospodarsku korist za regiju. Međutim, tijekom rasprava održanih na glavnoj skupštini ili unutar Upravnog odbora privatni članovi nikad nikada nisu zaista izrazili protivljenje odlukama koje je predložilo Predsjedništvo, Upravljački odbor ili Odbor tijela za financiranje glasovanjem protiv njih. Osim toga, Komisija napominje da se svake godine znatno smanjivalo sudjelovanje privatnih članova na glavnim skupštinama, u usporedbi sa stalnom prisutnošću predstavnika javnih članova u većoj ili manjoj mjeri (89). Prema tome privatni su članovi dosljedno podržavali djelovanje javnih članova, čak i ako njihovi prijedlozi nisu prihvaćeni. To se osobito može objasniti činjenicom da je financijski doprinos privatnih članova bio simboličan, dok su gospodarske koristi od ugovora o marketinškim uslugama koje financira APFTE u najboljem slučaju bile pozitivne, a u najgorem slučaju nisu postojale. Zbog toga privatni članovi nisu imali interes za stupanje u sukob s javnim članovima APFTE-a, koji su jamčili financiranje Udruge.

(140) Osim toga, kako je objašnjeno u uvodnoj izjavi 46. i sljedećima, javni članovi nadzirali su strateške odabire APFTE-a zbog činjenice da kontroliraju njihova plaćanja u korist APFTE-a: svim članovima APFTE-a bilo je jasno da ugovor o marketinškim uslugama koji u očima javnih članova nema status prioriteta neće primati financijska sredstva od njih (90).

(e) APFTE financiraju njegovi javni članovi, koji imaju nadzor nad korištenjem proračuna APFTE-a

(141) Kako je opisano u uvodnoj izjavi 45. i sljedećima, kao i u uvodnoj izjavi 107. i sljedećima, kada je riječ o naravi financijskih sredstava APFTE-a, na odluke povezane s proračunom APFTE-a u ranoj fazi utječu javni članovi APFTE-a, odnosno lokalna i regionalna tijela i CCIM, i to definiranjem programa promidžbe APFTE-a koji sadrži točan izbor ugovora o marketinškim uslugama i provedbom pažljivog nadzora nad načinom na koji APFTE upotrebljava njihove subvencije u kasnijoj fazi tako što dodjelu subvencija uvjetuju time da APFTE mora provoditi program promidžbe.

7.1.2.2. Državna sredstva

(142) Plaćanja koja je APFTE izvršio u korist društava Ryanair i AMS na temelju različitih ugovora o marketinškim uslugama opisanih u uvodnoj izjavi 52. i sljedećima izvršena su s pomoću sredstava iz općeg proračuna APFTE-a. Kao što je navedeno u uvodnoj izjavi 45. i sljedećima, APFTE se od svojeg osnivanja gotovo u cijelosti ([95 – 100] %) financira subvencijama lokalnih i regionalnih tijela, odnosno Regije Okcitanije /Regionalnog vijeća regije Languedoc-Roussillon, departmana Hérault, Montpellier Méditerranée Métropole / Zajednice naselja Montpelliera, Zajednice naselja Pays de l'Or, Grada Montpelliera i CCIM-a / Trgovačke i industrijske komore Héraulta (91).

(143) Ti su javni subjekti provodili pomni nadzor nad načinom na koji APFTE koristi njihova sredstva, i to na više načina: (a) Kako je opisano u uvodnoj izjavi 49. i sljedećima, analizom glasovanja na glavnoj skupštini, datuma potpisivanja ugovora o marketinškim uslugama i godišnjih isplata subvencija lokalnih tijela pokazalo se da APFTE nikada nije raspolagao proračunom koji mu je stavljen na raspolaganje ex ante, a kojim je Udruga mogla upravljati prema vlastitom nahođenju. Tijela su uvijek isplaćivala subvencije za određenu proračunsku godinu nakon stvarnog određivanja i potpisivanja ugovora o marketinškim uslugama koji se financiraju tim subvencijama. Stoga su lokalna i regionalna tijela pri isplaćivanju svojih sredstava uvijek bila upoznata sa stvarnom upotrebom tih sredstava (92). To znači da su mogla odbiti potpisivanje ugovora o marketinškim uslugama s APFTE-om ako se ne slažu s njegovim izborom. Međutim, to podrazumijeva da APFTE kao udruga nije mogao slobodno raspolagati proračunom, nego je morao zatražiti isplatu subvencija od javnih članova nakon što su utvrđeni njegovi konkretni izbori u pogledu proračuna, koje određuju njegovi javni članovi na temelju prijedlogâ Odbora tijela za financiranje. Komisija iz navedenoga zaključuje da je ta praksa imala barem učinak (a to je možda i bila svrha te prakse) obeshrabrivanja privatnih članova APFTE-a od toga da na glavnoj skupštini glasuju za odluke povezane s proračunom koje nisu bile prikladne za javne članove APFTE-a. Stoga je tom praksom javnim članovima omogućeno da učinkovito nadziru upotrebu proračuna APFTE-a. (b) Nadalje, iz analize sporazumâ o financiranju iz uvodne izjave 51. proizlazi da su javni članovi APFTE-a s pomoću različitih ugovornih odredbi osigurali da se njihove subvencije upotrebljavaju za njihove strateške odluke, koje su potvrđene u programu promidžbe APFTE-a za svaku proračunsku godinu čiji su sadržaj sami određivali (93), zbog čega privatni članovi nisu mogli samostalno donositi proračunske odluke. (c) Naposljetku, budući da su svi predsjednici APFTE-a ovlašteni za potpisivanje ugovorâ o marketinškim uslugama s društvom Ryanair/AMS, kao i sporazumâ o financiranju, bili povezani s članovima koji financiraju Udrugu (odnosno s CCIM-om i Regijom Okcitanijom) (94), javni članovi APFTE-a imali su dodatni nadzor nad obvezom financiranja APFTE-a i nad isplatom subvencija APFTE-u.

(144) Prema tome javni članovi APFTE-a imali su gotovo potpuni nadzor nad sredstvima dodijeljenima APFTE-u sve dok se ta sredstva ne prenesu krajnjim primateljima. To znači da su predmetna sredstva zadržala svoju narav državnih sredstava u trenutku kad ih je APFTE prenio društvu Ryanair ili AMS.

(145) Kako je detaljnije opisano u prethodnom poglavlju o pripisivosti mjera državi, Komisija smatra APFTE subjektom uređenom javnim pravom koji su predmetni javni subjekti osnovali u svrhu dodjele javnih sredstava zračnim prijevoznicima i upravljanja tim sredstvima (95).

(146) Kad je riječ o udjelu proračuna APFTE-a koji se sastoji od doprinosa privatnih članova (manje od [0 – 5] % proračuna APFTE-a, kako je opisano u tablici 3.), ti su doprinosi bili dio iste riznice kao i sredstva koja su isplatili javni članovi APFTE-a. Budući da su na taj način uključeni u proračun APFTE-a, čiju je upotrebu u potpunosti nadzirala država (odnosno javni članovi APFTE-a), kako je opisano u ovom i u narednom poglavlju, Komisija te doprinose također smatra državnim sredstvima (96).

7.1.2.3. Zaključak

(147) Na temelju ovih dokaza Komisija zaključuje da su CCIM te lokalna i regionalna tijela od njegovih samih početaka osmislili i upotrebljavali APFTE kao jednostavno sredstvo za isplatu javnih sredstava društvu Ryanair, bez ikakva manevarskog prostora za samu Udrugu ili njegove privatne članove. Prema tome mjere i odluke APFTE-a mogu se pripisati državi.

(148) Te primjedbe potkrepljuju izjave koje je dala Regionalna revizorska komora regije Languedoc-Roussillon navedene u odluci o pokretanju postupka (97), koja je u nekim svojim izvješćima navela da je APFTE bio tek sredstvo za naplatu javnih sredstava namijenjenih financiranju ugovora o marketinškim uslugama.

(149) Komisija stoga smatra da se mjere mogu pripisati državi i da ih je Francuska provela s pomoću državnih sredstava u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a.

7.1.3. Gospodarska prednost

(150) Kako bi se ocijenilo predstavlja li državna mjera potporu, potrebno je utvrditi je li poduzetnik korisnik ostvario gospodarsku prednost koju ne bi ostvario u uobičajenim tržišnim uvjetima (98).

(151) Valja ispitati može li se na predmetne ugovore primijeniti načelo subjekta u tržišnom gospodarstvu te, ako se može primijeniti, jesu li ugovori u skladu s tim načelom.

7.1.3.1. Zajednička ocjena gospodarske prednosti dodijeljene društvima Ryanair i AMS

(152) Kada je riječ o ugovorima sklopljenima između, s jedne strane, APFTE-a te, s druge strane, društva AMS ili Ryanair, Komisija prvo mora ispitati treba li, u svrhu utvrđivanja gospodarske prednosti koju su uživali, društvo Ryanair i njegovo društvo kćer AMS razmatrati pojedinačno ili zajednički.

(153) Komisija napominje da je AMS društvo kći u 100 %-tnom vlasništvu društva Ryanair. Osim toga, Komisija navodi da je AMS osnovan isključivo u svrhu pružanja marketinških usluga na web-mjestu društva Ryanair i da ne obavlja druge djelatnosti (99).

(154) Nadalje, čini se da se društvo Ryanair u ugovornim odnosima s APFTE-om može zamijeniti s društvom AMS. APFTE je prvotno sklopio ugovor o marketinškim uslugama s AMS-om (ugovor iz 2010.). Ugovori iz 2013. i 2017. sklopljeni su izravno između APFTE-a i društva Ryanair.

(155) Osim toga, u ugovoru o marketinškim uslugama sklopljenom s društvom AMS kao predmet ugovora utvrđeno je da je „povezan s obvezom društva Ryanair da zajamči prometovanje na području Montpelliera” (100).

(156) Zbog svih tih razloga Komisija društva Ryanair i AMS zajednički smatra jedinstvenim korisnikom predmetnih mjera. (101)

7.1.3.2. Pojedinačna procjena ugovora o marketinškim uslugama

(157) Prema mišljenju Francuske APFTE je djelovao u svojstvu javnog naručitelja usluga koje su mu omogućivale izvršavanje zadaća javne politike koje su mu povjerene. Prema mišljenju Francuske ugovori o marketinškim uslugama ni u kojem slučaju nisu bili povezani s ugovorima o zračnim lukama, a njihova je svrha bila pridonošenje razvoju regije privlačenjem turista.

(158) Francuska nije dostavila dokaze iz kojih proizlazi da je odluka o sklapanju ugovorâ o marketinškim uslugama donesena na temelju konkretnih gospodarskih procjena za potrebe određivanja buduće isplativosti sklapanja tih ugovora s društvom Ryanair/AMS ili gospodarskih koristi koje proizlaze iz toga, kako za samostalne ugovore o marketinškim uslugama tako i za ugovore o marketinškim uslugama zajedno sa sporazumima o uslugama zračne luke.

(159) Ryanair nije zauzeo jasno stajalište o zajedničkoj ili zasebnoj procjeni ugovora o marketinškim uslugama potpisanih s APFTE-om i ugovora o uslugama zračne luke potpisanih s AMM-om i tvrdi da se Ryanair/AMS ni u jednom slučaju ne bi smio smatrati korisnikom potpore.

(160) U ovom slučaju, za razliku od većine drugih nedavnih predmeta koji su bili predmet odluka Komisije o državnim potporama u vezi s društvom Ryanair, Komisija nije zaključila da postoji veza između ugovorâ o marketinškim uslugama i ugovorâ o uslugama zračne luke zbog sljedećih razloga.

(161) Prvo, dvije vrste ugovora sklopile su dvije odvojene pravne osobe, s različitim zadaćama, odnosno AMM i APFTE (102), koji se ne mogu smatrati jedinstvenim gospodarskim subjektom.

(162) Iako nije isključeno da su predmetne dvije vrste ugovora bile povezane dok je CCIM bio koncesionar zračne luke i sklopio je dvije vrste ugovora s društvom Ryanair/AMS, ta je potencijalna veza prestala postojati kada je 2009. AMM ponovno preuzeo upravljanje zračnom lukom. Kako je navedeno u uvodnoj izjavi (28), iz zapisnika s glavne skupštine APFTE-a održane 24. lipnja 2010. proizlazi da je osnivanje i financiranje APFTE-a pokrenuo CCIM uz potporu lokalnih tijela u svrhu daljnje provedbe prakse sklapanja ugovora o marketinškim uslugama s niskotarifnim zračnim prijevoznicima nakon što je CCIM izgubio svoj status koncesionara zračne luke u Montpellieru. U tim okolnostima CCIM više nije htio preuzimati financijske i pravne rizike povezane s ugovorima o marketinškim uslugama te je od lokalnih i regionalnih tijela zatražio da izravno sudjeluju u plaćanju marketinških usluga zračnim prijevoznicima (što je dotad izravno financirao CCIM jer bilateralni sporazumi o financiranju s različitim tijelima nisu sklopljeni u to vrijeme) (103).

(163) Iako su javni članovi APFTE-a ujedno dioničari zračne luke, njihovo sudjelovanje u financiranju ugovorâ o marketinškim uslugama nije razmjerno s njihovim udjelima u zračnoj luci (104). Konkretno, iako francuska država posjeduje 60 % kapitala AMM-a, francuska država nije članica APFTE-a i ne pridonosi njegovu proračunu. Od 2010. do 2019. CCIM, koji posjeduje 25 % kapitala AMM-a, pridonio je tek [10 – 20] % ukupnom proračunu APFTE-a. Ostatak subvencija isplaćenih APFTE-u između 2010. i 2019., odnosno [80 – 90] %, potječe od lokalnih i regionalnih tijela, koja zajednički posjeduju samo 15 % kapitala AMM-a. Tablica 5. Usporedba udjela doprinosa javnih članova APFTE-a s njihovim udjelom u dioničarskoj strukturi AMM-a Vijeće regije Languedoc-Roussillon (današnja Regija Okcitanija) Vijeće departmana Hérault Zajednica naselja Montpelliera (današnje metropolitansko područje Montpellier Méditerranée Métropole) i Grad Montpellier Zajednica naselja Pays de l’Or CCIM (današnja Trgovačka i industrijska komora departmana Hérault) Francuska država (na nacionalnoj razini) Sudjelovanje u financiranju APFTE-a (od 2010. do 2019.) (%) [20 – 30] [10 – 20] [30 – 40] [0 – 10] [10 – 20] Dioničari u AMM-u (%) 6,5 7 0,5 (105) 1 25 60

(164) Iz prethodno navedenih različitih elemenata proizlazi da financiranje ugovorâ o marketinškim uslugama koje provode javni članovi APFTE-a nije povezano s njihovim sudjelovanjem u kapitalu AMM-a. Pod pretpostavkom da su ugovori o marketinškim uslugama doveli do povećanja prihoda povezanih s ugovorom o zračnoj luci, javni članovi APFTE-a mogli su ostvarivati korist samo od 40 % tih dodatnih prihoda, dok su pridonijeli [95 – 100] % troškova povezanih s marketingom. Pojedinačna situacija svakog od javnih članova APFTE-a jednako je tako vrlo različita i nepovoljnija je kada je riječ o trima glavnim tijelima koja financiraju APFTE, odnosno kada je riječ o regiji (6,5 % kapitala AMM-a), departmanu (7 % kapitala AMM-a) i metropolitanskom području Montpelliera (0,5 % kapitala AMM-a), koji su zajednički financirali [80 – 90] % (106) proračuna APFTE-a (107).

(165) Osim toga, iz prethodno navedenog zapisnika od 24. lipnja 2010. proizlazi da su sklapanjem ugovorâ o marketinškim uslugama APFTE i njegovi članovi djelovali u cilju promicanja regionalnog gospodarstva, imajući na umu moguće gospodarske koristi od ugovorâ o marketinškim uslugama za regiju i različite lokalne poduzetnike, a ne u duhu upravitelja (čak i manjinskog) zračne luke ili drugih poduzetnika koji imaju izravne gospodarske koristi od tih ugovora.

(166) Razmatranja regionalne politike ne uzimaju se u obzir u analizi pitanja djeluje li javni subjekt u svojstvu subjekta u tržišnom gospodarstvu. Isto tako, u okviru formalnog istražnog postupka nisu otkriveni nikakvi dokazi o tome da je svrha doprinosa javnih članova APFTE-a ugovorima o marketinškim uslugama bila povećanje prihoda koje javni članovi APFTE-a ostvaruju od zračne luke, osobito isplatom dividende ili drugih oblika priznavanja udjela u AMM-u kako bi se uzeo u obzir mogući pozitivan učinak ugovorâ o marketinškim uslugama na prihode zračne luke.

(167) Komisija na temelju prethodno navedenih pokazatelja zaključuje da veze između ugovorâ o uslugama zračne luke koje je sklopio AMM i ugovorâ o marketinškim uslugama koje je sklopio APFTE nisu dovoljne da opravdaju zajedničku analizu tih dviju vrsta ugovora. Komisija je stoga provela zasebnu analizu ugovorâ o marketinškim uslugama.

(168) Slijedom toga i s obzirom na to da se APFTE ne može smatrati upraviteljem zračne luke, metoda inkrementalne profitabilnosti predviđena smjernicama iz 2014. koja se primjenjuje pri procjeni ugovora između zračnih luka i zračnih prijevoznika (108) ni u kojem se slučaju ne može primjenjivati na predmetne ugovore.

7.1.3.3. Primjenjivost načela subjekta u tržišnom gospodarstvu

(169) Kako bi se ocijenilo predstavlja li državna mjera potporu, potrebno je utvrditi je li poduzetnik korisnik ostvario gospodarsku prednost koju ne bi ostvario u uobičajenim tržišnim uvjetima (109).

(170) Prema mišljenju Francuske APFTE smatra da predmetna plaćanja ne predstavljaju državnu potporu jer je APFTE društvu Ryanair/AMS isplatio naknadu koja odgovara tržišnoj cijeni usluga kupljenih nakon provedbe postupka javne nabave. Prema tvrdnjama APFTE-a kupljene usluge jednako su tako ispunile potrebe APFTE-a i njegovih zadaća javne politike, točnije svrhu promicanja turizma, odnosno razvoja regionalnog gospodarstva. Dakle, APFTE je djelovao kao javni kupac, djelujući u okviru ostvarivanja svojeg cilja javne politike. APFTE tvrdi da u tom kontekstu nije potrebno provesti analizu profitabilnosti na razini APFTE-a. Prema tome, prema tvrdnjama APFTE-a ugovori o marketinškim uslugama nisu donijeli nikakvu gospodarsku prednost društvu Ryanair ili AMS.

(171) Ryanair iznosi iste argumente.

(172) U pogledu pitanja primjenjivosti načela subjekta u tržišnom gospodarstvu valja podsjetiti da nije riječ o uspostavljanju bilo kakvog subjekta u tržišnom gospodarstvu, nego o subjektu u tržišnom gospodarstvu koji se nalazi u situaciji APFTE-a.

(173) Stoga je potrebno analizirati opseg načela subjekta u tržišnom gospodarstvu za APFTE.

(174) U skladu s uvodnom izjavom 77. Komunikacije Komisije o pojmu državne potpore iz članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (u daljnjem tekstu: Komunikacija o pojmu državne potpore) (110): „[…] u obzir se uzimaju samo koristi i obveze povezane s ulogom države kao gospodarskog subjekta, pri čemu se isključuju koristi i obveze povezane s ulogom države kao tijela javne vlasti”, što, među ostalim, isključuje uzimanje u obzir razmatranja od javnog interesa, kao što je regionalni razvoj.

(175) U skladu sa statutom svrha APFTE-a jest „promicanje i razvoj turizma, uključujući gospodarstvo, na dotičnom području ugovorom o promidžbi, nabave oglašivačkog prostora na internetu i pružanja marketinških usluga i ostalih oblika potpore u oglašivanju, kao što su sudjelovanje na sajmovima i u salonima, u svrhu privlačenja međunarodnih klijenata”. Iz javnih izjava članova predsjedništva APFTE-a, kao i iz njegovih zapisnika i ostalih prethodno navedenih dokumenata koji se odnose na njegovo djelovanje, proizlazi da APFTE želi ostvarivati cilj regionalne politike (111).

(176) Iz zapisnika, izvješća i ostalih dokumenata koji se odnose na APFTE koje su podnijele francuske vlasti proizlazi i da je APFTE djelovao jedino kao javno tijelo, među ostalim u svrhu razvoja regionalnog gospodarstva, sklapanjem ugovorâ o marketinškim uslugama s društvima Ryanair/AMS.

(177) Koristi od ugovorâ o marketinškim uslugama u području razvoja regionalnog turizma, odnosno potencijalni prihodi od turizma za regiju, ne mogu se uzeti u obzir u okviru moguće analize usklađenosti s kriterijima subjekta u tržišnom gospodarstvu.

(178) U ovom slučaju Komisija nema dokaza o tome da su, potpisivanjem ugovorâ o marketinškim uslugama, APFTE ili njegovi javni članovi koji su ga financirali očekivali da će ostvarivati financijske koristi u smislu subjekta u tržišnom gospodarstvu, uključujući povrat ulaganja, osim turističkog razvoja regije, pri čemu je ta uloga u potpunosti pripisiva njegovoj ulozi javnog tijela (kao i ulozi javnih članova koji financiraju Udrugu).

(179) APFTE ne ostvaruje korist od bilo kakvog povećanja prihoda upravitelja zračne luke Montpellier koji su povezani s povećanjem prometa. APFTE ne upravlja zračnom lukom Montpellier, a članovi koji financiraju APFTE manjinski su dioničari zračne luke Montpellier (40 %). Francuske vlasti nisu dokazale nijednu potencijalnu korist povezanu s povećanjem prihoda zračne luke koju bi mogli ostvarivati članovi APFTE-a koji su jednako tako dioničari zračne luke u Montpellieru. Nije izrađen nijedan poslovni plan kako bi se procijenile takve potencijalne koristi prije donošenja odluka o sklapanju ugovorâ o marketinškim uslugama s društvom Ryanair. Pod pretpostavkom da je cilj i/ili učinak ugovorâ o marketinškim uslugama povećanje putničkog prometa, nema smisla da manjinski dioničari, koji kontroliraju 40 % zračne luke, financiraju [95 – 100] % ugovorâ o marketinškim uslugama. Nadalje, svaki manjinski dioničar u zračnoj luci pridonosi financiranju ugovorâ o marketinškim uslugama u skladu s različitim razmjerima svojeg udjela u dioničarskoj strukturi zračne luke (112), što ukazuje na to da odluke o sklapanju ugovorâ o marketinškim uslugama nisu bile ekonomski povezane s položajem dioničara određenih članova APFTE-a. Zaključno, APFTE je potpisao ugovore o marketinškim uslugama s društvom Ryanair isključivo u svrhu ostvarivanja cilja javne politike sa stajališta APFTE-a i njegovih javnih članova, koji nisu ostvarivali nikakvu korist kao gospodarski subjekti.

(180) Nadalje, kako je detaljno prikazano u odjeljku 7.1.3.4. točki (a), Komisija zaključuje da kupnja marketinških usluga koju je proveo APFTE nije predstavljala odgovor na stvarnu potrebu, nego je njezin cilj zapravo bio subvencioniranje letova društva Ryanair iz zračne luke Montpellier i u tu zračnu luku. S obzirom na navedeno Komisija zaključuje da kriterij subjekta u tržišnom gospodarstvu nije primjenjiv (113). Osim toga, kako je navedeno u odjeljku 7.1.3.4. točki (b), cijene koje je APFTE platio društvu Ryanair/AMS za kupnju marketinških usluga ne odgovaraju uobičajenim tržišnim uvjetima. Dakle, čak i da je kriterij subjekta u tržišnom gospodarstvu bio primjenjiv, ne bi bio ispunjen.

(181) Konačno, Komisija primjećuje da se intervencija ne smatra prednošću ako intervencija države predstavlja naknadu za usluge koje pružaju poduzetnici kojima je povjerena usluga od općeg gospodarskog interesa kako bi izvršavali obveze pružanja javnih usluga, ako ti poduzetnici u stvarnosti ne ostvaruju financijsku prednost i ako ta intervencija nema za učinak stavljanje tih poduzetnika u povoljniji konkurentski položaj u odnosu na konkurentne poduzetnike (114). Međutim, u ovom slučaju ništa ne upućuje na to da je Ryanair podlijegao obvezama pružanja javnih usluga.

7.1.3.4. Određivanje prednosti koju je APFTE dodijelio društvu Ryanair/AMS

(182) Iz formalnog istražnog postupka proizlazi da su plaćanja izvršena na temelju ugovorâ o marketinškim uslugama iste naravi kao i subvencije koje tijelo javne vlasti isplaćuje zračnom prijevozniku za pružanje usluga zračnog prometa iz zračne luke. Komisija zaključuje da plaćanja koja je APFTE izvršio u korist društava Ryanair i AMS predstavljaju tek subvencije kojima su se željeli smanjiti troškovi društva Ryanair za obavljanje prijevoza na redovnim linijama prema Montpellieru, čime je dodijelio gospodarsku prednost društvu Ryanair.

(183) Kako bi utvrdila postojanje koristi za društvo Ryanair/AMS, Komisija je ispitala sve relevantne okolnosti predmeta, u skladu s Komunikacijom o pojmu državne potpore. Na primjer, moguće su iznimne okolnosti u kojima se kupnja robe ili usluga od strane tijela javne vlasti, čak i po tržišnim cijenama, ne smatra usklađenom s tržišnim uvjetima, među ostalim ako kupnja predmetnih usluga ne odgovara stvarnim potrebama tijela javne vlasti (115).

(184) Na temelju skupa pokazatelja utvrđenih tijekom formalnog istražnog postupka Komisija je zaključila da kupnja marketinških usluga od društva Ryanair nije odgovarala stvarnoj potrebi APFTE-a. To je dostatno kako bi se utvrdilo postojanje prednosti u korist društva Ryanair koja je dodijeljena provedbom mjera koje su predmet ovog istražnog postupka.

(185) Nadalje, formalnim istražnim postupkom nisu potvrđeni navodi društva Ryanair/AMS i francuskih vlasti o tome da su marketinške usluge kupljene po tržišnoj cijeni.

(a) Nepostojanje stvarne potrebe APFTE-a za nabavu marketinških usluga od društva Ryanair/AMS

(186) Francuska, APFTE, CCIM, lokalna i regionalna tijela koja su podnijela primjedbe, kao i društvo Ryanair, iznijeli su argument da je APFTE bio udruga za promicanje lokalnog turizma, koja je kupovala marketinške usluge od društva Ryanair po tržišnoj cijeni.

(187) Pitanje koje se nalazi u samoj srži analize Komisije u pogledu postojanja prednosti za društvo Ryanair jest pitanje je li pos