PREPORUKA KOMISIJE (EU) 2016/1318

оd 29. srpnja 2016.

o smjernicama za promicanje zgrada približno nulte energije i najboljoj praksi kojom će se osigurati da do 2020. sve nove zgrade budu zgrade približno nulte energije

EUROPSKA KOMISIJA,

uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 292.,

budući da:

Nacionalnim zakonodavstvom kojim se prenose zahtjevi iz članka 9. stavka 1. mora se osigurati da do 31. prosinca 2020. sve nove zgrade budu zgrade približno nulte energije. Isti cilj približno nulte energije, ali s kraćim rokom do 31. prosinca 2018. odnosi se na nove zgrade u kojima su smještena tijela javne vlasti odnosno koje su u vlasništvu tijela javne vlasti. Time bi se trebao stvoriti transparentni nacionalni pravni okvir za gospodarske subjekte u pogledu zahtjeva za energetsku učinkovitost novih zgrada od kraja 2020.

DONIJELA JE OVU PREPORUKU:

(1) Vidjeti u: Energy, transport and environment indicators, izdanje iz 2012., Europska komisija. Za potrebe ove procjene zbrojena je ukupna potrošnja energije za sektor kućanstava i usluga. Ona uključuje, primjerice, potrošnju energije za uređaje, ali ne uključuje potrošnju energije u industrijskim zgradama.

(2) SWD(2014) 255 final.

(3) Paket mjera za energetsku uniju COM(2015) 80 final.

(4) COM(2013) 483 final/2.

PRILOG

1. UVOD

Nakon uvođenja zahtjeva u pogledu energetske učinkovitosti u nacionalne građevinske propise, nove zgrade danas troše upola manje energije nego uobičajene zgrade iz 1980.-ih.

Direktivom o energetskoj učinkovitosti zgrada (dalje u tekstu: „EPBD” ili „Direktiva”) zahtijeva se od država članica da uspostave minimalne zahtjeve za energetsku učinkovitost novih zgrada i postojećih zgrada koje se podvrgavaju značajnoj obnovi. U skladu s tim minimalnim zahtjevima u EPBD-u je utvrđen jasan zahtjev da sve nove zgrade moraju do kraja desetljeća imati približno nulte ili vrlo niske energetske potrebe i ispunjavati uvjete za zgrade približno nulte energije (NZEB). Međutim, postojeći fond zgrada star je i energetski neučinkovit i sporo se obnavlja. U skladu s EPBD-om, postojeći fond zgrada trebalo bi također postupno prilagoditi postojećim normama.

Potpuna provedba i primjena postojećeg zakonodavstva u području energije priznaje se kao prvi prioritet u uspostavi energetske unije (1). Dva ključna zahtjeva u okviru postojećeg pravnog okvira jesu osiguravanje da sve nove zgrade budu zgrade približno nulte energije do 31. prosinca 2020. (dvije godine ranije za javne zgrade) i podupiranje adaptacije postojećih zgrada u zgrade približno nulte energije.

2. KONTEKST: ODREDBE O ZGRADAMA PRIBLIŽNO NULTE ENERGIJE IZ DIREKTIVE O ENERGETSKOJ UČINKOVITOSTI ZGRADA

2.1. Pojam zgrade približno nulte energije (NZEB)

U skladu s člankom 2. stavkom 2. Direktive o energetskoj učinkovitosti zgrada (EPBD) zgrada približno nulte energije „…znači zgrada koja ima vrlo visoku energetsku učinkovitost utvrđenu u skladu s Prilogom I. Ta približno nulta odnosno vrlo niska količina energije trebala bi se u vrlo značajnoj mjeri pokrivati energijom iz obnovljivih izvora, uključujući energiju iz obnovljivih izvora koja se proizvodi u krugu zgrade ili u blizini zgrade.”

Prvim dijelom definicije utvrđuje se energetska učinkovitost kao ključni element koji zgradu čini zgradom približno nulte energije. Ta energetska učinkovitost mora biti vrlo visoka i utvrđena u skladu s Prilogom I. Direktive o energetskoj učinkovitosti zgrada. U drugom dijelu definicije navedena su vodeća načela za postizanje te visoke učinkovitosti pokrivanjem preostale niske količine energije u vrlo značajnoj mjeri energijom iz obnovljivih izvora.

Pojam zgrade približno nulte energije temelji se na činjenici da obnovljiva energija i mjere učinkovitosti zajedno funkcioniraju. Ako se nalazi u krugu zgrade, obnovljivom energijom smanjit će se neto isporučena energija. U mnogim slučajevima obnovljiva energija u krugu zgrade neće biti dovoljna da bi se energetske potrebe približile nuli bez daljnjih mjera energetske učinkovitosti ili znatnog smanjenja faktora primarne energije za obnovljive izvore energije izvan zgrade. Prema tome, višim i strožim zahtjevima za vrlo učinkovite zgrade približno nulte energije potaknut će se i veće korištenje obnovljive energije generirane u krugu zgrade te bi se trebalo pridonijeti promjeni faktora primarne energije za nositelje energije izvan zgrade s obzirom na njihov sadržaj obnovljive energije.

Iako se EPBD-om utvrđuje okvirna definicija zgrada približno nulte energije, za njegovu detaljnu primjenu u praksi (npr. što je„vrlo visoka energetska učinkovitost” i što bi bio preporučeni znatni doprinos „energije iz obnovljivih izvora”) odgovorne su države članice kada prenose članak 9. Direktive u svoje nacionalne pravne sustave.

2.1.1. Što je energetska učinkovitost „zgrade približno nulte energije”?

Energetska učinkovitost definira se kao (2)„…količina energije koja je potrebna da se zadovolje energetske potrebe povezane s uobičajenim korištenjem zgrade, što uključuje, među ostalim, energiju koja se koristi za grijanje, hlađenje, ventilaciju, pripremu tople vode i rasvjetu”. U Delegiranoj uredbi Komisije (EU) br. 244/2012 (3) i njezinim pratećim smjernicama (4) navedene su korisne upute kako izračunati energetsku učinkovitost zgrade (5).

U skladu s Prilogom I. točkom 3. Uredbe, izračun energetske učinkovitosti započinje s izračunom ukupnih energetskih potreba (6) za grijanje i hlađenje i završava s izračunom neto primarne enegije. „Smjer” izračuna kreće se od potreba zgrade do izvora (tj. do primarne energije).

U skladu s EPBD-om, države članice mogu upotrijebiti vlastite nacionalne faktore primarne energije za pretvaranje ukupne isporučene energije u primarnu energiju i za izračun energetske učinkovitosti zgrade.

Potrošnja primarne energije mora se izračunati uporabom faktora primarne energije koji su specifični za svaki nositelj energije (npr. električnu energiju, loživo ulje, biomasa, daljinsko grijanje i hlađenje). U popratnim smjernicama uz Delegiranu uredbu preporučuje se uporaba istog faktora primarne energije od 2,5 za isporučenu i izvezenu električnu energiju.

Energijom proizvedenom u krugu zgrade (koja se upotrebljava u krugu ili se izvozi) smanjuju se potrebe za primarnom energijom povezane s isporučenom energijom.

Krajnji cilj izračuna energetske učinkovitosti jest utvrditi ukupnu godišnju potrošnju energije u neto primarnoj energiji, što odgovara potrošnji energije za grijanje, hlađenje, ventilaciju, toplu vodu i rasvjetu. Taj godišnji izračun ravnoteže u skladu je s postojećim okvirom EPBD-a. Međutim, iz istraživanja se može zaključiti da bi moglo biti korisno izračunavati energetsku ravnotežu u kraćim vremenskim razmacima (npr. pratiti dnevne i sezonske učinke) (7).

U skladu s člankom 4. stavkom 1., u okviru minimalnih zahtjeva moraju se uzimati u obzir opći unutarnji klimatski uvjeti, kako bi se izbjegli mogući negativni učinci, npr. nedostatno prozračivanje. Kako bi se izbjeglo pogoršavanje kvalitete zraka u zatvorenim prostorima, smanjenje udobnosti i pogoršavanje zdravstvenih uvjeta u europskim zgradama (8), postupno postroživanje minimalnih zahtjeva u pogledu energetske učinkovitosti uslijed provedbe NZEB-a u cijeloj Europi trebalo bi provoditi zajedno s odgovarajućim strategijama za zatvorene prostore.

Slično tomu, istraživanja (9) pokazuju da se u novim i obnovljenim zgradama često ne postiže planirana energetska učinkovitost. Trebalo bi uspostaviti mehanizme za kalibraciju izračuna energetske učinkovitosti sa stvarnom potrošnjom energije.

2.1.2. Odnos između troškovno optimalnih razina i razina zgrada približno nulte energije

EPBD-om se uspostavlja sustav referentnih vrijednosti (načelo „troškovno optimalne razine”) na temelju kojeg će države članice uspostavljati zahtjeve u pogledu energetske učinkovitosti sadržane u nacionalnim ili regionalnim građevinskim propisima i provoditi redovite revizije. U skladu s EPBD-om, troškovno optimalnom razinom (10) uspostavlja se minimalna razina ambicioznosti za obnovu zgrada i nove zgrade.

U skladu sa zahtjevima za troškovno optimalnu razinu iz članka 5. Direktive, nacionalni minimalni zahtjevi u pogledu energetske učinkovitosti moraju se preispitati svakih pet godina i postrožiti ako su znatno manje ambiciozni od nacionalnih troškovno optimalnih razina.

Troškovno optimalnom metodologijom omogućuje se državama članicama da definiraju niz zahtjeva za zgrade približno nulte energije 2020. To zahtijeva ocjenjivanje i usporedbu različitih mjera energetske učinkovitosti i obnovljive energije, pojedinačno i zajedno, u okviru paketa mjera koji će se primjenjivati na referentne zgrade.

U skladu s tim, kako bi definirale i ostvarile razinu zgrada približno nulte energije, države članice mogu upotrijebiti različite kombinacije mjera koje se odnose na izolaciju ili druge mjere energetske učinkovitosti, uključivanje vrlo učinkovitih tehničkih sustava zgrada i uporabu obnovljivih izvora energije u krugu zgrade (11). U okviru izračunavanja troškovno optimalnih razina države članice moraju istražiti doprinos svake od tih triju vrsta mjera.

Države članice moraju definirati faktore primarne energije po nositelju energije. Ti se faktori primarne energije mogu temeljiti na nacionalnim ili regionalnim godišnjim prosječnim vrijednostima ili na specifičnim vrijednostima. Tim bi se faktorima trebao uzeti u obzir sadržaj obnovljive energije u energiji koja je isporučena zgradi, uključujući iz izvora u blizini, kako bi se obnovljivi izvori energije u krugu zgrade ili izvan izgrade mogli staviti u jednaki položaj.

Važno je imati na umu da će se, za većinu novih zgrada, pojam zgrada približno nulte energije primjenjivati od siječnja 2021. (za nove javne zgrade od siječnja 2019.). Do tada će troškovi tehnologije vjerojatno biti niži kao posljedica zrelijih tržišta i većih količina. Stoga će razine potrošnje energije za zgrade približno nulte energije vjerojatno odgovarati troškovno optimalnoj razini za 2020.

Iz dokaza se može zaključiti da su postojeće tehnologije povezane s uštedama energije, energetskom učinkovitosti i obnovljivim energijama dovoljne da se njima zajednički može ostvariti odgovarajući cilj u smislu zgrada približno nulte energije (12). Nije utvrđen nedostatak tehnologije koji bi trebalo prevladati do 2021. Na temelju analize troškovno optimalnih razina iz izvješća u skladu s člankom 5. EPBD-a može se zaključiti da se može ostvariti jednostavan prelazak s troškovne optimalnosti na zgrade približno nulte energije (13).

Svaki petogodišnji troškovno optimalni ciklus prilika je za pretvaranje postignuća energetske učinkovitosti u nacionalne građevinske propise kako se budu dokazivale nove tehnologije i prilika za izmjenu pravila o učinkovitosti zgrada u cilju smanjivanja jaza do troškovno optimalnih razina. Nakon 2020. načelom troškovno optimalnih razina omogućit će se trajno poboljšanje razine ambicioznosti zahtjeva za zgrade približno nulte energije u okviru redovitog preispitivanja nacionalnih građevinskih propisa za nove i postojeće zgrade.

2.1.3. Kakav je doprinos obnovljivih izvora energije?

Posebno važan cilj je uključivanje obnovljivih izvora energije u uvođenje zgrada približno nulte energije na nacionalnoj razini. Direktivom 2009/28/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (14) (dalje u tekstu: Direktiva o obnovljivim izvorima energije) zahtijeva se od država članica da u svoje građevinske zakonske i podzakonske akte uvedu odgovarajuće mjere kako bi se u građevinskom sektoru povećao udio svih vrsta energije iz obnovljivih izvora (15).

Takvim mjerama nadopunjuju se zahtjevi za zgrade približno nulte energije iz EPBD-a. Odredbama EPBD-a prirodno se potiče uporaba obnovljivih izvora energije, posebno u krugu zgrade jer se proizvodnjom energije u krugu zgrade smanjuje potrebna količina primarne energije povezana s isporučenom energijom. Tako su obnovljivi izvori energije u krugu zgrade uvijek dio izračuna energetske učinkovitosti zgrade.

Dok nekoliko država članica propisuje udio obnovljive energije u korištenoj primarnoj energiji ili minimalni doprinos obnovljive energije u kWh/(m2.y), druge se koriste neizravnim zahtjevom kao što je niska uporaba neobnovljivih izvora primarne energije koji se može ispuniti samo ako je obnovljiva energija dio idejnog rješenja zgrade (16). Tom se fleksibilnošću omogućuje prilagodba nacionalnim okolnostima i lokalnim uvjetima (vrsta zgrade, klima, troškovi usporedivih obnovljivih tehnologija i pristupačnost, optimalna kombinacija s mjerama na strani potražnje, izgrađenost prostora i slično). Sustavi za proizvodnju obnovljive energije koji se najčešće upotrebljavaju u zgradama približno nulte energije su solarno toplinski i fotonaponski sustavi na zgradama. Drugi obnovljivi izvori energije koji se upotrebljavaju u tim zgradama su geotermalni izvori (iz toplinskih crpki iz tla) i biomase.

Na primjer, tehnologije za dobivanje obnovljive energije poput solarno toplinskih i fotonaponskih sustava isplativije su u mediteranskim klimama (koje obilježava viša stopa sunčevog zračenja) nego u drugim klimama. Stoga te tehnologije mogu imati viši relativni doprinos strožim zahtjevima energetske učinkovitosti.

U pogledu obnovljivih izvora energije izvan zgrade, uključujući one koji se nalaze u blizini kao što su daljinsko grijanje i hlađenje (17), udio obnovljive energije u mješavini nositelja energije (primjerice u mješavini mreže električne energije kada je električna energija nositelj energije) utjecat će na energetsku učinkovitost zgrade kroz faktore primarne energije. Države članice iskorištavaju tu fleksibilnost jer se za različite nositelje energije općenito mogu uočiti znatno drugačiji faktori primarne energije, a posebno za većinu obnovljivih izvora energije i za tehnologije za njihovo korištenje (18).

2.2. Što mora biti obuhvaćeno nacionalnim primijenjenim definicijama zgrada približno nulte energije?

Većina država članica (19) već upotrebljava pokazatelj potrošnje primarne energije u kWh/(m2.y) u skladu s Prilogom I. Nadalje, države članice često uključuju druge parametre kao što su U-vrijednosti sastavnih dijelova ovojnice zgrade, neto i ukupna energija za grijanje i hlađenje i emisije CO2.

Otprilike 60 % država članica utvrdilo je detaljnu primjenu definicije zgrada približno nulte energije u pravnom dokumentu (npr. propisi o gradnji i odluke o energiji).

Detaljna primjena definicije približno nulte energije u praksi u državi članici mora uključivati brojčani pokazatelj potrošnje primarne energije u kWh/(m2.y) (20). Ova detaljna primjena mora biti uključena u nacionalne mjere za prenošenje ili u nacionalni plan za povećanje broja zgrada približno nulte energije.

2.3. Nove zgrade: rokovi za ciljeve u pogledu zgrada približno nulte energije

Člankom 9. stavkom 1. EPBD-a zahtijeva se od država članica da

„…osiguravaju da:

(a) do 31. prosinca 2020. sve nove zgrade budu zgrade približno nulte energije i

(b) nakon 31. prosinca 2018. nove zgrade u kojima su smještena tijela javne vlasti odnosno koje su u vlasništvu tijela javne vlasti budu zgrade približno nulte energije.”

Nacionalno zakonodavstvo kojim se prenose zahtjevi iz članka 9. stavka 1. mora sadržavati odredbe, mjere ili politike kojima će se osigurati da do 31. prosinca 2020. sve nove zgrade budu zgrade približno nulte energije. Isto se primjenjuje za nove zgrade u kojima su smještena tijela javne vlasti odnosno koje su u vlasništvu tijela javne vlasti, i one moraju postati zgrade približno nulte energije do 31. prosinca 2018.

U cilju priprema za provedbu članka 9. stavka 1. nacionalni planovi za povećanje broja zgrada približno nulte energije morali su sadržavati, među ostalim, prijelazne ciljeve za poboljšanje energetske učinkovitosti novih zgrada do 2015. Ti su se ciljevi mogli odnositi na najmanji postotak novih zgrada koje će biti zgrade približno nulte energije, do tog datuma.

Države članice moraju osigurati da su zahtjevi iz članka 9. stavka 1. točke (a) ispunjeni do 31. prosinca 2020. i 31. prosinca 2018. za članak 9. stavak 1. točku (b). Iako su ti datumi u budućnosti, rok za prenošenje članka 9. bio je 9. siječnja 2013. (21). Do toga datuma sve odredbe o zgradama približno nulte energije iz članka 9. morale su biti uključene u nacionalne mjere za prenošenje. Tako dugotrajna priprema doista je nužna s obzirom na to koliko vremena treba za planiranje, ishođenje dozvola i izgradnju zgrada.

Utvrđivanjem tih ciljeva u nacionalnom zakonodavstvu stvara se transparentnost u pogledu političkih ciljeva i osigurava vidljivost gospodarskim subjektima i drugim dionicima u pogledu budućih zahtjeva za energetsku učinkovitost novih zgrada.

Nadalje, člankom 9. stavkom 1. zahtijeva se od država članica da osiguraju da do mjerodavnih datuma „sve nove zgrade budu zgrade približno nulte energije”. Zbog toga bi građani koji 2021. budu kupovali nove zgrade ili stanove mogli očekivati da se tržište razvija u skladu s tim ciljevima i da su zgrade zgrade približno nulte energije.

Na temelju iskustva u građevinskom sektoru može se zaključiti da bi rokovi za kraj gradnje ili dovršetak zgrade mogli biti nesigurni i moglo bi doći do kašnjenja. Države članice trebale bi uračunati razdoblje valjanosti građevinskih dozvola, trajanje gradnje i dovršetak građevinskih radova te ciljeve iz članka 9. stavka 1. EPBD-a kako bi izbjegle rizik od neispunjenja obveze osiguravanja da „do siječnja 2021. sve nove zgrade budu zgrade približno nulte energije”.

2.4. Politike i mjere za promicanje zgrada približno nulte energije

U skladu s člankom 9. stavkom 1. države članice moraju sastaviti nacionalne planove za povećanje broja zgrada približno nulte energije. Minimalni elementi koji trebaju biti uključeni u nacionalne planove utvrđeni su u članku 9. stavku 3. kako slijedi:

„Nacionalni planovi obuhvaćaju, među ostalim, sljedeće elemente:

(a) detaljan prikaz primjene definicije zgrade približno nulte energije u praksi u državi članici, u skladu s njezinim nacionalnim, regionalnim i lokalnim uvjetima, uključujući brojčani pokazatelj potrošnje primarne energije u kWh/m2 godišnje…;

(b) prijelazne ciljeve za poboljšanje energetske učinkovitosti novih zgrada do 2015. godine…;

(c) informacije o politikama i financijskim ili drugim mjerama […], uključujući pojedinosti u pogledu korištenja energije iz obnovljivih izvora u novim zgradama i u postojećim zgradama koje se podvrgavaju značajnoj obnovi u kontekstu članka 13. stavka 4. Direktive 2009/28/EZ i članaka 6. i 7. ove Direktive.”

2.5. Podupiranje adaptacije postojećih zgrada u zgrade približno nulte energije

EPBD uključuje i obveze u pogledu zgrada približno nulte energije povezane s postojećim zgradama bez ciljnih datuma ili obveze utvrđivanja minimalnih zahtjeva u pogledu energetske učinkovitosti. U članku 9. stavku 2. EPBD-a zahtijeva se od država članica da „po uzoru na javni sektor, izrađuju politike i poduzimaju mjere kao što je određivanje ciljeva za poticanje pretvorbe zgrada koje se obnavljaju u zgrade približno nulte energije i o tome obavješćuju Komisiju u svojim nacionalnim planovima…”

Podupiranje adaptacije postojećih zgrada u zgrade približno nulte energije u skladu s člankom 9. stavkom 2. EPBD-a trebalo bi uključivati kao element povećanje korištenja energije iz obnovljivih izvora (članak 9. stavak 3. točka (c)). Nadalje, člankom 13. stavkom 6. Direktive o obnovljivim izvorima energije zahtijeva se od država članica da promiču uporabu obnovljive energije za grijanje i hlađenje u svojim građevinskim zakonima i propisima.

Stoga je cilj članka 9. stavka 2. povećati temeljitost obnova uspostavom nacionalnih politika za potporu većih obnova postojećih zgrada kako bi ih se dovelo na razinu zgrada približno nulte energije. Obveza iz članka 9. stavka 2. EPBD-a nadopunjuje se nacionalnim dugoročnim građevinskim strategijama iz članka 4. Direktive 2012/27/EU Europskog parlamenta i Vijeća (22) (EED), što bi trebalo dovesti do povećanih stopa obnove iskorištavanjem financijskih sredstava i ulaganja u obnovu zgrada. Tim se dugoročnim strategijama obnove spajaju navedeni elementi EED-a (stopa obnove) i EPBD-a (temeljitost obnove).

U okvirnoj definiciji zgrada približno nulte energije iz EPBD-a ne razlikuje se između novih i postojećih zgrada. Takvo razlikovanje moglo bi biti zavaravajuće za potrošače kao i različite ocjene u certifikaciji energetske učinkovitosti za nove i postojeće zgrade.

„Adaptacija u zgrade približno nulte energije” stoga znači onoliko velika adaptacija koliko je potrebno za ispunjavanje zahtjeva energetske učinkovitosti razine zgrada približno nulte energije. To ne znači da za postojeće zgrade ne mogu postojati različiti rokovi i financijska potpora uzimajući u obzir dulje vrijeme koje je potrebno da se za postojeće zgrade adaptirane u zgrade približno nulte energije postigne troškovno optimalna razina.

3. NAPREDAK DRŽAVA ČLANICA PREMA CILJU ZGRADA PRIBLIŽNO NULTE ENERGIJE

3.1. Primijenjene nacionalne definicije zgrada približno nulte energije

Brojčani pokazatelji ne mogu se uspoređivati među državama članicama jer se upotrebljavaju različite metodologije za izračun energetske učinkovitosti (23). Neke države članice proširile su područje primjene brojčanog pokazatelja uključivanjem neobavezne potrošnje energije, primjerice potrošnje energije u uređajima. Dokazano je da se uključivanjem rasvjete i uređaja mogu ostvariti optimalnija rješenja, posebno za potrošnju električne energije (24).

Uz ovo upozorenje, dostupni dokazi (25) upućuju na to da je u slučajevima kada je utvrđen brojčani pokazatelj raspon zahtjeva prilično širok od 0 kWh/(m2.y) do 270 kWh/(m2.y) (što uključuje uporabu energije u uređajima) i većinom se navode kao potrošnja primarne energije u kWh/m2/y. Više vrijednosti većinom se odnosi na bolnice ili druge specijalizirane nestambene zgrade.

Većina država članica nastoji postići da potrošnja primarne energije stambenih zgrada nije veća od 50 kWh/(m2.y). Najveća potrošnja primarne energije kreće se od 20 kWh/(m2.y) u Danskoj, 33 kWh/(m2.y) u Hrvatskoj (obala) do 95 kWh/(m2.y) u Latviji. Nekoliko zemalja (Belgija (Bruxelles), Estonija, Francuska, Irska, Slovačka, Ujedinjena Kraljevina, Bugarska, Danska, Hrvatska (kontinentalna), Malta i Slovenija) nastoje ostvariti 45 ili 50 kWh/(m2.y) (26).

U pogledu udjela obnovljive energije izvješćivanje je prilično različito pri čemu je samo nekoliko zemalja definiralo posebni najmanji postotak, a većina je davala kvalitativne izjave.

Nijedna država članica još nije prijavila zakonodavni sustav u skladu s kojim se zahtjevi za zgrade približno nulte energije u posebnim i opravdanim slučajevima neće primjenjivati kada je analiza troškova i koristi u gospodarskom životnom ciklusu zgrade negativna, što je dopušteno u skladu s člankom 9. stavkom 6. EPBD-a.

3.2. Politike i mjere za promicanje zgrada približno nulte energije

U ocjeni stanja iz listopada 2014. (27) navedeno je da su države članice u svojim nacionalnim planovima i nacionalnim akcijskim planovima za energetsku učinkovitost prijavile široki raspon politika i mjera kojima se podupiru ciljevi zgrada približno nulte energije, iako često nije jasno u kojoj su mjeri te mjere posebno usmjerene na zgrade približno nulte energije. U odnosu na stanje prijavljeno u Komisijinom izvješću o napretku iz 2013. (28) povećao se broj politika i mjera koje su prijavile države članice.

Više od dvije trećine država članica uspostavilo je politike i mjere u kategorijama podizanja razine svijesti i obrazovanja, jačanja regulacije sektora graditeljstva i energetskog certifikata. Ostali načini promicanja zgrada približno nulte energije jesu financijski instrumenti i mjere potpore, uključujući primjerice politike poticaja, kredite sa sniženim kamatama, energetske bonuse za privatne osobe, mehanizme bespovratnih sredstava za uvođenje obnovljive energije, savjete i financijska sredstva za ugroženo stanovništvo i subvencionirane kamate za energetski učinkovite domove.

Većina politika i mjera koje su prijavile države članice primjenjuju se i na javne zgrade. Opseg mjera za javne zgrade bitno se razlikuje među državama članicama od onih koje se primjenjuju na zgrade državne vlasti do onih koje se primjenjuju na sve zgrade u javnom vlasništvu ili na sve zgrade koje se upotrebljavaju u javne svrhe. Neke države članice imaju posebne mjere za javne zgrade. To su većinom kampanje praćenja (npr. „NRClick” je energetski računovodstveni sustav za usporedbu različitih općina u Belgiji) i prezentacijski projekti (npr. u Njemačkoj zgrada približno nulte energije za Saveznu agenciju za okoliš (Umweltbundesamt)).

Tijekom 2015. pripremljen je pregled stanja nacionalnih planova za zgrade približno nulte energije u cijelom EU-u (29). Ovom najnovijom analizom potvrđen je kontinuirani napredak u pogledu količine i kvalitete nacionalnih mjera za promicanje zgrada približno nulte energije, uključujući detaljnu primjenu definicije, privremene ciljeve do 2015. i financijske i ostale politike. U ovom je izvješću utvrđeno nekoliko primjernih ili pionirskih okvira politika.

Neke države članice procijenile su koristi od uvođenja zgrada približno nulte energije. Stvorit će se nova radna mjesta s punim radnim vremenom: 649–1 180 u Bugarskoj, 4 100–6 200 u Poljskoj, 1 390–2 203 u Rumunjskoj. Bugarska očekuje dodatna ulaganja od 38–69 milijuna EUR, Poljska od 240 do 365 milijuna EUR i Rumunjska 82–130 milijuna EUR. Predviđeni su minimalni zahtjevi za primarnu energiju od 70 kWh/m2/y (Bugarska i Poljska) do 100 kWh/m2/y (Rumunjska) tijekom 2015., ali oni će 2020. iznositi između 30 kWh/m2/y i 50 kWh/m2/y. Postotak obnovljive energije povećat će se s 20 % koliko je iznosio 2015. na 40 % 2020. Emisije CO2 smanjit će se s 8–10 kg CO2/m2/y na 3–7 kg CO2/m2/y 2020.

Nedavne studije upućuju na to da su u zgradama približno nulte energije u Europi ekonomski izvediva smanjenja energije od 80 % i više, iako se mješavina odabranih mjera znatno razlikuje ovisno o klimi. Iz rezultata se može zaključiti da je širok pristup učinkovitosti u kombinaciji s obnovljivim mjerama izvediv u cijelom EU-u, uz različite troškove (30).

4. PREPORUKE

4.1. Primjena definicije zgrada približno nulte energije u praksi: kada je ciljana razina energetske učinkovitosti zgrada približno nulte energije postavljena prenisko?

U ovom odjeljku navedena su opća načela i čimbenici koje bi države članice trebale uzeti u obzir kada razvijaju definiciju zgrade približno nulte energije koja će se primjenjivati na nacionalnoj razini, u skladu s EPBD-om.

Ne može se postaviti jedinstvena razina zahtjeva za zgrade približno nulte energije u cijelom EU-u. Potrebna je fleksibilnost kako bi se uzeo u obzir učinak klimatskih uvjeta na potrebe grijanja i hlađenja i na troškovnu učinkovitost paketa energetske učinkovitosti i mjera korištenja izvora obnovljive energije.

Neovisno o tome, pojmovima „približno nulta” i „vrlo niska količina” energije koji su uvedeni EPBD-om označuju se opseg i ograničenja diskrecijskog prava država članica. Pri definiranju zgrada približno nulte energije trebalo bi se voditi načelom postizanja približno izjednačene energetske bilance tih zgrada.

Razina približno nulte energije za nove zgrade ne smije biti ispod (manje stroga od) troškovno optimalne razine za 2021. koja će se izračunati u skladu s člankom 5. Direktive. Troškovno optimalna razina je minimalna razina željene učinkovitosti zgrada približno nulte energije. Razina energetske učinkovitosti zgrada približno nulte energije za nove zgrade utvrdit će se primjenom najbolje tehnologije koja je dostupna i raširena na tržištu u to vrijeme, na temelju financijskih aspekata i pravnih i političkih razmatranja na nacionalnoj razini.

Uspostava brojčanih referentnih vrijednosti za pokazatelje potrošnje primarne energije zgrada približno nulte energije, na razini EU-a, najkorisnija je kada su vrijednosti koje će se uspoređivati s tim referentnim vrijednostima dobivene transparentnim metodologijama izračuna. Trenutačno se dovršavaju norme (31) kojima će se omogućiti transparentna usporedba nacionalnih i regionalnih metodologija izračuna.

Uzimajući u obzir ta razmatranja, referentne vrijednosti obično se navode u obliku energetskih potreba. Osnovni je razlog za to činjenica da su energetske potrebe početna točka za izračun primarne energije i stoga je vrlo niska razina energetskih potreba za grijanje i hlađenje ključni preduvjet za zgrade približno nulte primarne energije. Vrlo niske energetske potrebe preduvjet su i za postizanje znatnog udjela energije iz obnovljivih izvora energije i približno nulte primarne energije.

Kada se predviđaju cijene i tehnologije za 2020. referentne vrijednosti za energetsku učinkovitost zgrada približno nulte energije nalaze se u sljedećim rasponima za različite klimatske zone EU-a (32):

Sredozemlje: — Uredski prostori: 20–30 kWh/(m2.y) neto primarne energije odnosno obično 80–90 kWh/(m2.y) potrošnje primarne energije pokriveno s 60 kWh/(m2.y) iz obnovljivih izvora u krugu zgrade, — Nova obiteljska kuća: 0–15 kWh/(m2.y) neto primarne energije odnosno obično 50–65 kWh/(m2.y) potrošnje primarne energije pokriveno s 50 kWh/(m2.y) iz obnovljivih izvora u krugu zgrade,

Oceanska zona: — Uredski prostori: 40–55 kWh/(m2.y) neto primarne energije odnosno obično 85–100 kWh/(m2.y) potrošnje primarne energije pokriveno s 45 kWh/(m2.y) iz obnovljivih izvora u krugu zgrade, — Nova obiteljska kuća: 15–30 kWh/(m2.y) neto primarne energije odnosno obično 50–65 kWh/(m2.y) potrošnje primarne energije pokriveno s 35 kWh/(m2.y) iz obnovljivih izvora u krugu zgrade, i

Kontinentalna zona: — Uredski prostori: 40–55 kWh/(m2.y) neto primarne energije odnosno obično 85–100 kWh/(m2.y) potrošnje primarne energije pokriveno s 45 kWh/(m2.y) iz obnovljivih izvora u krugu zgrade, — Nova obiteljska kuća: 20–40 kWh/(m2.y) neto primarne energije odnosno obično 50–70 kWh/(m2.y) potrošnje primarne energije pokriveno s 30 kWh/(m2.y) iz obnovljivih izvora u krugu zgrade,

Nordijska zona: — Uredski prostori: 55–70 kWh/(m2.y) neto primarne energije odnosno obično 85–100 kWh/(m2.y) potrošnje primarne energije pokriveno s 30 kWh/(m2.y) iz obnovljivih izvora u krugu zgrade, — Nova obiteljska kuća: 40–65 kWh/(m2.y) neto primarne energije odnosno obično 65–90 kWh/(m2.y) potrošnje primarne energije pokriveno s 25 kWh/(m2.y) iz obnovljivih izvora u krugu zgrade.

Savjetuje se države članice da upotrijebe obnovljive izvore energije u integriranom projektu za pokrivanje niskih energetskih zahtjeva zgrada (33).

Neke države članice odlučile su povezati razinu zgrada približno nulte energije s jednim od najboljih razreda energetske učinkovitosti (npr. razred gradnje A++), kako je navedeno u energetskom certifikatu. Ovaj se pristup preporučuje, kada je popraćen jasnim pokazateljem energetske učinkovitosti, kako bi ulagači mogli dobiti jasne informacije te u cilju usmjeravanja tržišta prema zgradama približno nulte energije.

4.2. Izvršavanje obveze kako bi se osiguralo da nove zgrade od kraja 2020. budu zgrade približno nulte energije

Da bi se nove zgrade mogle pripremiti za ostvarivanje ciljeva zgrada približno nulte energije možda će biti potrebna prilagodba postojećih praksi. Minimalni zahtjevi u pogledu energetske učinkovitosti i zahtjevi približno nulte energije trebali bi se ocjenjivati uzimajući u obzir rokove iz članka 9. stavka 1.

Nadalje, države članice moraju osigurati da su uspostavljeni odgovarajući mehanizmi sankcija za slučajeve kada nove zgrade nisu u skladu sa zahtjevima energetske učinkovitosti. To može podrazumijevati različite sankcije za nove zgrade nakon isteka rokova za zgrade približno nulte energije.

Savjetuje se državama članicama da ocijene te elemente što je prije moguće kako bi se osiguralo da su ostvareni ciljevi zgrada približno nulte energije. Jednako se tako preporučuje da države članice definiraju mehanizam koji će se primjenjivati za praćenje ispunjavanja ciljeva zgrada približno nulte energije. Tim mehanizmom trebalo bi se nadzirati i ostvarivanje privremenih ciljeva za 2015. u skladu s člankom 9. stavkom 1. te mogućih dodatnih postignuća na nacionalnoj razini do 2020. Time će se pojačati postojeći planovi za zgrade približno nulte energije i pridonijeti mehanizmima praćenja u budućnosti.

4.3. Politike i mjere za promicanje zgrada približno nulte energije

U većini država članica odabran je niz politika za povećanje broja zgrada približno nulte energije (npr. podizanje razine svijesti i informiranja, obrazovanje i osposobljavanje, jačanje građevinskih propisa te energetski certifikati, što su odabrale: Austrija, Belgija, Bugarska, Cipar, Češka, Danska, Estonija, Finska, Francuska, Hrvatska, Mađarska, Njemačka, Irska, Italija, Latvija, Litva, Malta, Poljska, Portugal, Švedska, Slovenija, Ujedinjena Kraljevina). Međutim, politike se ponekad čine općenitima i usmjerenima na „sve zgrade”. Njihova posebna potpora zgradama približno nulte energije nije uvijek dovoljno jasna niti je jasno u kojoj se mjeri njima u praksi pridonosi postizanju cilja u pogledu zgrada približno nulte energije u određenoj zemlji. Stoga se preporučuje stvaranje snažnijih veza između politika, mjera i zgrada približno nulte energije.

Kako bi olakšala pružanje tih informacija Komisija je državama članicama stavila na raspolaganje neobavezni predložak čija se uporaba preporučuje kako bi se olakšala usporedivost i analiza planova zgrada približno nulte energije (34).

4.4. Podupiranje adaptacije postojećih zgrada u zgrade približno nulte energije

Najbolje prakse usmjerena na pretvorbu postojećih zgrada obuhvaćaju sve od tehnološke svijesti (35), mehanizama poticaja do financijskih instrumenata, mehanizama oporezivanja, ekonomskih instrumenata kao što su mehanizmi za obveznu uštedu energije, tržišnih instrumenata kao što su javno-privatna partnerstva za poticanje obnove zgrada ili centri u kojima se na jednom mjestu mogu dobiti savjeti o obnovi energije (36).

Pristup koji se primjenjuje u nekim državama članicama na način da se financijska potpora za obnovu zgrada povezuje s postizanjem visokih energetskih razreda koji odgovaraju razini zgrada približno nulte energije može se smatrati dobrom praksom za poticanje adaptacije postojećih zgrada na nacionalnoj razini u zgrade približno nulte energije.

Većina država članica u posljednjem je desetljeću uvela mjere usmjerene na postojeće zgrade i nedavno su u okviru nacionalnih strategija za obnovu definirane nove perspektive za budućnost u skladu s člankom 4. Direktive o energetskoj učinkovitosti. Države članice trebale bi razviti usklađene mješavine instrumenata politike (pakete politika) koji samo djelomično ovise o javnim proračunima.

Potrebni su pouzdani podaci za praćenje učinka politika, uključujući stvarnu energetsku učinkovitost i unutarnje okruženje, a to se posebno odnosi na obnovu zgrada. U nekim zemljama s ograničenim mogućnostima za obnovljivu solarnu energiju (npr. sjever Europe) potrebne su politike kojima se podupiru alternativne mjere (npr. biomasa). Donošenje planova i uvođenje pokazatelja također je dobar alat za zadovoljavanje posebnih potreba i praćenje provedbe. Savjetuje se državama članicama da dodatno pojačaju i ocijene donesene mjere kako bi mogle uspješno poticati troškovno učinkovite velike obnove i obnove do razine zgrada približno nulte energije.

5. SAŽETAK PREPORUKA

1. Načela za zgrade približno nulte energije jedan su od stupova postojeće direktive i postat će norma za nove zgrade od 2020. Savjetuje se državama članicama da pojačaju napore usmjerene na potpunu provedbu i primjenu odredaba EPBD-a kako bi osigurale da sve nove zgrade postanu zgrade približno nulte energije do ciljnih datuma navedenih u Direktivi.

2. Savjetuje se državama članicama da utvrde dovoljno ambiciozne nacionalne definicije zgrada približno nulte energije – ne manje od predviđene troškovno optimalne razine minimalnih zahtjeva – te da upotrebljavaju obnovljive izvore energije u integriranom projektu kako bi pokrile niske energetske potrebe zgrada približno nulte energije. Preporučene referentne vrijednosti navedene su u odjeljku 4.1. Trebalo bi osigurati odgovarajuće unutarnje okruženje kako bi se izbjeglo pogoršanje unutarnje kvalitete zraka, smanjenje udobnosti i pogoršavanje zdravstvenih uvjeta u zgradama u Europi.

3. Kako bi se osiguralo da nove zgrade budu zgrade približno nulte energije od kraja 2020. države članice trebale bi što je prije moguće ocijeniti je li potrebna prilagodba postojeće prakse. Preporučuje se i da države članice definiraju mehanizam koji će se primjenjivati za praćenje postizanja ciljeva zgrada približno nulte energije i da razmotre mogućnosti uspostave različitih sankcija za nove zgrade po isteku rokova za zgrade približno nulte energije.

4. Politikama i mjerama za promicanje zgrada približno nulte energije trebalo bi se preciznije pojasniti u kojoj se mjeri njima pridonosi postizanju ciljeva zgrada približno nulte energije. Preporučuje se stvaranje snažnijih veza između politika, mjera i zgrada približno nulte energije. Kako bi olakšala pružanje tih informacija Komisija je državama članicama stavila na raspolaganje neobavezni predložak čija se uporaba preporučuje u cilju olakšavanja usporedivosti i analiza planova.

5. Komisija preporučuje državama članicama da ubrzaju napredak u razvoju politika potpore koje su posebno usmjerene na obnovu postojećih zgrada do razina zgrada približno nulte energije. Države članice trebale bi razviti usklađene mješavine instrumenata politike (pakete politika) kako bi osigurale potrebnu dugoročnu stabilnost za ulagače u učinkovite zgrade, uključujući velike obnove i obnove zgrada do razine zgrade približno nulte energije. Preporučuje se prikupljanje pouzdanih podataka za praćenje učinaka politike u cilju zadovoljavanja posebnih potreba i praćenja provedbe obnove postojećih zgrada.

(1) COM(2015) 80 final.

(2) Članak 2. stavak 4.

(3) Delegirana uredba Komisije (EU) br. 244/2012 od 16. siječnja 2012. o dopuni Direktive 2010/31/EU Europskog parlamenta i Vijeća o energetskim svojstvima zgrada utvrđivanjem usporednog metodološkog okvira za izračunavanje troškovno optimalnih razina za minimalne zahtjeve energetskih svojstava zgrada i dijelova zgrada (SL L 81, 21.3.2012., str. 18.).

(4) Smjernice kojima se utvrđuje usporedni metodološki okvir za izračunavanje troškovno optimalnih razina za minimalne zahtjeve u pogledu energetske učinkovitosti zgrada (SL C 115, 19.4.2012., str. 1.).

(5) Vidjeti tablicu na stranici 10. Smjernica.

(6) „Energetska potreba”, „isporučena energija” i „neto primarna energija” trebali bi se čitati u skladu s definicijama iz Delegirane uredbe (EU) br. 244/2012 i njezinim popratnim smjernicama.

(7) Vidjeti na primjer „Analysis of load match and grid interaction indicators in net zero energy buildings with simulated and monitored data”, Applied Energy, 31. prosinca 2014., stranice 119.–131.

(8) Izvješće JRC-a o „Promicanju zdravih i energetski učinkovitih zgrada u Europskoj uniji”, 2016.

(9) Vidjeti na primjer „Predicted vs. actual energy performance of non-domestic buildings: Using post-occupancy evaluation data to reduce the performance gap”, Anna Carolina Menezes, Andrew Cripps, Dino Bouchlaghem & Richard Buswell (2012.), Applied Energy, Volume 97, stranice 355.–364., http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0306261911007811/

(10) Označava razinu energetske učinkovitosti koja rezultira najmanjim troškom tijekom procijenjenoga gospodarskog vijeka trajanja zgrade.

(11) „Energija iz obnovljivih izvora” obuhvaća energiju iz obnovljivih nefosilnih izvora, tj. energija vjetra, sunčeva energija,aerotermalna, geotermalna, hidrotermalna energija i energija oceana, hidroenergija, biomasa, deponijski plin, plin iz postrojenjaza pročišćavanje otpadnih voda i bioplinovi.

(12) „Towards nearly zero-energy buildings- Definition on common principles under the EPBD” (http://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/nzeb_full_report.pdf), koju je izradio Ecofys zaEuropsku komisiju, Glavnu upravu za energetiku.

(13) Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o napretku državačlanica u postizanju troškovno optimalnih razina minimalnih zahtjeva energetske učinkovitosti.

(14) Direktiva 2009/28/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora te o izmjeni i kasnijem stavljanju izvan snage direktiva 2001/77/EZ i 2003/30/EZ (SL L 140, 5.6.2009., str. 16.).

(15) Vidjeti članak 13. stavak 4. Direktive o obnovljivim izvorima energije.

(16) EPBD Usklađeno djelovanje, III. knjiga, 2016.

(17) Sustavi daljinskog grijanja i hlađenja u EU-u čine otprilike 10–13 % opskrbe energijom za grijanje i hlađenje na tržištu EU-a.

(18) Vidjeti bilješku 12.

(19) 23 države članice i jedna od belgijskih regija.

(20) U skladu s člankom 9. stavkom 3. točkom (a).

(21) Članak 28. stavak 1. drugi podstavak.

(22) Direktiva 2012/27/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o energetskoj učinkovitosti, izmjeni direktiva 2009/125/EZ i 2010/30/EU i stavljanju izvan snage direktiva 2004/8/EZ i 2006/32/EZ (SL L 315, 14.11.2012., str. 1.).

(23) Trenutačnim aktivnostima normizacije i projektima kao što je projekt GE2O (http://www.geoclusters.eu/) nastoje se prevladati takva ograničenja uz istodobno priznavanje prirodnih razlika kao što je klima.

(24) Oblikovanje optimalnih putova za realizaciju zgrada približno nulte energije u Europi – predstavila Delia D'Agostino na konferenciji WSED-a u veljači 2016. (http://www.wsed.at/en/programme/young-researchers-conference-energy-efficiency-biomass/).

(25) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013DC0483R(01)&from=EN.Ovo izvješće uključuje informacije iz svih država članica osim iz Grčke i Španjolske, koje nisuposlale nacionalni plan ili konsolidirani predložak do 18. rujna 2014. Novija tablica s pregledomnacionalnih definicija zgrada približno nulte energije dostupna je ovdje: http://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-efficiency/buildings/nearly-zero-energy-buildings

(26) Vidjeti informacije uključene u sažeto izvješće JRC-a o nacionalnim planovima za zgrade približno nulte energije za 2016., informativni članak BPIE-a iz siječnja 2015. (http://bpie.eu/uploads/lib/document/attachment/128/BPIE_factsheet_nZEB_definitions_across_Europe.pdf) i ažurirane informacije koje je objavila Komisija u listopadu 2014. (https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/Updated%20progress%20report%20NZEB.pdf).

(27) https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/Updated%20progress%20report%20NZEB.pdf

(28) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013DC0483R(01)&from=EN

(29) Sažeto izvješće JRC-a o nacionalnim planovima za zgrade približno nulte energije za 2016., dostupno na sljedećoj internetskoj stranici: http://iet.jrc.ec.europa.eu/energyefficiency/publications/all

(30) Vidjeti bilješku 24.

(31) Mandat Komisije M/480 za CEN u pogledu razrade normi iz EPBD-a.

(32) U studiji „Ususret zgradama približno nulte energije – Definicija zajedničkih načela u okviru EPBD-a” (http://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/nzeb_full_report.pdf), koju je izradio Ecofys za Europsku komisiju, Glavnu upravu za energetiku:

— Sredozemlje je Zona 1.: Katanija (ostali: Atena, Larnaca, Luga, Sevilja, Palermo),

— Oceanska zona je Zona 4.: Pariz (ostali: Amsterdam, Berlin, Bruxelles, Kopenhagen, Dublin, London, Macon, Nancy, Prag, Varšava),

— Kontinentalna zona je Zona 3.: Budimpešta (ostali: Bratislava, Ljubljana, Milano, Beč),

— Nordijska zona je Zona 5.: Stockholm (Helsinki, Riga, Stockholm, Gdansk, Tovarene),

(33) Integrirana energetska učinkovitost zgrade odgovara količini neto primarne energije koja je potrebna za zadovoljavanje različitih potreba povezanih s njezinom uobičajenom uporabom i mora uključivati potrebe za energijom za grijanje i hlađenje, potrebe za toplom vodom kod kuće i ugrađenu rasvjetu. Zbog toga se, osim kvalitete izolacije u zgradi, u okviru integrirane učinkovitosti uzimaju u obzir postrojenja za grijanje, postrojenja za hlađenje, energija za prozračivanje, rasvjetna tijela, položaj i orijentacija zgrade, zadržavanje topline, aktivni solarni sustavi i drugi obnovljivi izvori energije.

(34) Predlošci koje su ispunile države članice dostupni su na ovoj internetskoj stranici: http://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-efficiency/buildings/nearly-zero-energy-buildings

(35) EU podupire razvoj tehnologije u okviru programa Obzor 2020. – posebno u okviru javno-privatnog partnerstva za energetski učinkovite zgrade: https://ec.europa.eu/research/industrial_technologies/energy-efficient-buildings_en.html

(36) Vidjeti bilješku 22.