PRILOG

PRIVITAK

Preporuka o suzbijanju nezakonite trgovine: povećanje transparentnosti u zonama slobodne trgovine

1. Ovaj dokument sadržava nacrt Preporuke o suzbijanju nezakonite trgovine povećanjem transparentnosti u zonama slobodne trgovine (dalje u tekstu „nacrt Preporuke”), navedene u Prilogu i izrađene u okviru Radne skupine OECD-a za suzbijanje nezakonite trgovine ( 1 ) , pomoćnog tijela Foruma na visokoj razini o rizicima Odbora za javno upravljanje OECD-a. Njezin je cilj pomoći državama i oblikovateljima politika da smanje i spriječe nezakonitu trgovinu koja se odvija kroz zone slobodne trgovine i unutar njih.

2. OECD je proveo opsežno istraživanje o nezakonitoj trgovini u obliku tematskih studija i usporedaba podataka među zemljama radi dodatnog razumijevanja i mapiranja nezakonitih tržišta. Njegovi nalazi čine bazu dokaza koja se upotrebljava u izradi međusektorskih politika za upravljanje rizicima.

3. Kako je predviđeno Programom rada i proračunom Odbora za javno upravljanje za 2017.-2018. [GOV/PGC(2016)9/FINAL], OECD je u suradnji s Uredom Europske unije za intelektualno vlasništvo (EUIPO) proveo analizu trgovinskih putova kojima se odvija nezakonita prekogranična trgovina krivotvorinama te različitih vrsta nezakonite robe. U analizi su utvrđeni brojni nedostaci u politikama, što se među ostalim odnosi na zone slobodne trgovine, u kojima je potrebno osnažiti nadzor i poboljšati prakse izvršavanja zakonodavstva temeljene na riziku. U svojoj Ministarskoj izjavi za 2017. Vijeće OECD-a pozdravilo je daljnji rad Radne skupine OECD-a za suzbijanje nezakonite trgovine i prepoznalo potrebu za međunarodnom suradnjom i partnerstvom u borbi protiv međunarodne korupcije i nezakonite trgovine ( 2 )

Temelj za izradu nacrta Preporuke

4. Prethodnih desetljeća uspostavljen je rekordan broj zona slobodne trgovine kako bi privukle nove poslovne aktivnosti i strana ulaganja. Njihov je cilj olakšati trgovinu i gospodarski rast uklanjanjem tarifa, kvota i drugih poreza te smanjenjem birokratskih zahtjeva, kao što su neki carinski postupci i zahtjevi za objavljivanje. Opseg i priroda zona slobodne trgovine razlikuju se među državama, ovisno o režimu i vrstama aktivnosti koje su u njima dozvoljene, a mogu imati razne nazive, kao što su slobodne zone, poslovne zone, zone proizvodnje za izvoz, posebne gospodarske zone, zone vanjske trgovine itd. Zbog porasta njihova broja u dinamičnom kontekstu globalizacije zone slobodne trgovine imaju glavnu ulogu u poslovanju za brojne zemlje i vodeće proizvođače.

5. No u nekim je zemljama taj razvoj bio brži od donošenja standarda i propisa kojima bi se učinkovito nadzirale aktivnosti u zonama slobodne trgovine. Rezultat je toga da su kriminalne mreže pronašle načine da zlouporabe nedostatke u nadzoru nekih zona slobodne trgovine kako bi krijumčarile ili preusmjerile nezakonite proizvode na domaće tržište, uspostavile pogone za proizvodnju krivotvorene i nedozvoljene robe, prevozile nezakonitu robu i olakšale obavljanje nezakonitih usluga. U nekim se zemljama za sve potrebe smatra da su zone slobodne trgovine izvan carinskog područja zemlje i zbog toga roba ulazi u ta područja ili izlazi iz njih uz minimalne carinske provjere. Iako su uvjeti za uspostavu zona slobodne trgovine regulirani, opseg carinskih provjera i intervencija često je nedostatan ili one ne postoje. Čak i u slučajevima u kojima je zakonodavstvom izričito predviđeno da carinska tijela provode provjere u zonama slobodne trgovine, provedba može biti loša.

6. Brojne zone slobodne trgovine ostvaruju gospodarske koristi za svoja lokalna gospodarstva, no postoje čvrsti dokazi da se u njima odvija nezakonita trgovina npr. krivotvorinama, divljom florom i faunom, oružjem itd. OECD je analizom utvrdio da postoji pozitivna korelacija između veličine zone slobodne trgovine u smislu broja zaposlenih i broja poduzeća s poslovnim nastanom te vrijednosti nezakonite trgovine krivotvorinama. Utvrđeno je da su neke zone slobodne trgovine ključne točke za prekrcaj nezakonite robe koja je prepakirana ili ponovno označena kako bi se prikrilo njezino podrijetlo i kako bi dospjela u zakoniti lanac opskrbe.

7. Na sastanku Vijeća OECD-a na ministarskoj razini za 2017. ministri su „prepoznali potrebu za međunarodnom suradnjom i partnerstvom u borbi protiv međunarodne korupcije i nezakonite trgovine, među ostalim poboljšanjem primjene postojećih standarda” i „pozdravili daljnji rad OECD-a na suzbijanju nezakonite trgovine, uključujući u okviru Radne skupine za suzbijanje nezakonite trgovine”.

8. U svrhu rješavanja tih problema i kao odgovor na poziv ministara Radna skupina za suzbijanje nezakonite trgovine radila je na nacrtu Preporuke Vijeća OECD-a u kojoj se predlažu mjere za povećanje transparentnosti zona slobodne trgovine kako bi se smanjila njihova zloupotreba i kako bi se učinile manje privlačnima za zločinačke organizacije koje ih trenutačno iskorištavaju.

9. Nacrt Preporuke temelji se na analizama i savjetovanjima sa stručnjacima OECD-a u trajanju od šest godina, a to su osobito:

10. Sastanci Radne skupine za suzbijanje nezakonite trgovine na temu poteškoća u izvršavanju zakonodavstva povezanih sa zonama slobodne trgovine i različitim nezakonitim tržištima te dvije zajedničke radionice s raznim međuvladinim organizacijama. Prva radionica organizirana je u studenome 2016. u Bruxellesu sa Svjetskom carinskom organizacijom, dok je druga organizirana u rujnu 2017. u Alicanteu s Uredom Europske unije za intelektualno vlasništvo;

11. Governance Frameworks to Counter Illicit Trade (Okviri upravljanja za suzbijanje nezakonite trgovine), u kojemu se među ostalim u glavnim crtama navodi sadržaj tih rasprava Trade in Counterfeit Goods and Free Trade Zones (Trgovina krivotvorinama i zone slobodne trgovine), objavljeno u ožujku 2018. Izvješće OECD-a(Okviri upravljanja za suzbijanje nezakonite trgovine), u kojemu se među ostalim u glavnim crtama navodi sadržaj tih rasprava ( 3 ) , te zajedničko izvješće OECD-a i EUIPO-a(Trgovina krivotvorinama i zone slobodne trgovine), objavljeno u ožujku 2018. ( 4 ) , u kojemu su utvrđene statističke korelacije između veličine zone slobodne trgovine (u smislu broja poduzeća s poslovnim nastanom, broja zaposlenika i udjela u ukupnoj vrijednosti izvoza) te vrijednosti krivotvorene robe koja pristiže iz pojedine nadležnosti.

12. Analizom su utvrđeni ključni problemi zbog kojih su zone slobodne trgovine podložne nezakonitoj trgovini: • u nekim slučajevima tijela za izvršavanje zakonodavstva nemaju odgovarajući nadzor nad poslovnim okruženjem u zonama slobodne trgovine zbog čestog pogrešnog shvaćanja da poduzeća s poslovnim nastanom u takvih zonama posluju izvan nadležnosti državnog područja. To vodi do pogrešnog mišljenja da nacionalna tijela za izvršavanje zakonodavstva i carinska tijela nisu ovlaštena da pristupe fizičkim prostorima i informacijama gospodarskog subjekta koji ondje posluje; • čak i u gospodarstvima u kojima postoji ispravno shvaćanje nadležnosti lokalnih carinskih tijela i drugih tijela za izvršavanje zakonodavstva u pogledu pristupa zoni slobodne trgovine, poticaji za nadzor aktivnosti i prekrcaja su slabi, osim ako nema značajnog proboja na domaće tržište.

13. U zone slobodne trgovine lako se unose veće količine gotovine za koju se izjavljuje da služi u svrhu maloprodajnih transakcija unutar zone, no ne postoji službeni proces provjere kojim bi se potvrdilo da se ona na kraju upotrebljava u zakonitom poslovanju. Nadalje, budući da nadležna tijela nisu povezana elektroničkim sustavima za praćenje tereta, nije moguća pravodobna analiza rizika.

14. Iako su neke zone slobodne trgovine zbog nepotvrđenih dokaza o zloupotrebi u svrhu nezakonite trgovine u središtu međunarodne pozornosti, svijest odgovornih osoba o rizicima povezanima sa zonama slobodne trgovine i dalje je relativno niska.

15. Sastanci i razmatranja sa stručnjacima, kao i novije publikacije OECD-a o zonama slobodne trgovine i njegova prethodna izvješća ( 5 ) , opravdavaju zaključak da nedostatak praćenja, nadzora i transparentnosti u pogledu aktivnosti koje se provode u brojnim zonama slobodne trgovine omogućuje proizvodnju, kretanje, skladištenje i krijumčarenje nezakonite robe. Zbog ozbiljnosti tih nalaza na sastanku Vijeća na ministarskoj razini 2017. ministri su pozvali OECD da pokrene koordiniranu međunarodnu akciju kako bi se povećala transparentnost u zonama slobodne trgovine i tako smanjila mogućnost da se iskorištavaju za nezakonitu trgovinu.

Proces izrade nacrta Preporuke

16. Na svojem sastanku u prosincu 2017. Forum na visokoj razini o rizicima složio se da bi Radna skupina trebala izraditi nacrt skupa smjernica za suzbijanje nezakonite trgovine kako bi se poduprla nastojanja OECD-a u uspostavljanju globalnih standarda i jednakih uvjeta u kontekstu globalizacije. Cilj je predloženih mjera poboljšati kapacitet tijela za izvršavanje zakonodavstva kako bi poduzela učinkovite mjere te smanjiti privlačnost zona slobodne trgovine za poduzetnike koji se bave kriminalom.

17. O prvom nacrtu smjernica za suzbijanje nezakonite trgovine povećanjem transparentnosti u zonama slobodne trgovine raspravljalo se i komentiralo na sastanku Radne skupine za suzbijanje nezakonite trgovine u ožujku 2018. [GOV/PGC/HLRF/TFCIT(2018)1], a pisani komentari dobiveni su na savjetovanjima s tajništvima Stručne skupine za financijsko djelovanje, Svjetske carinske organizacije i Svjetske trgovinske organizacije.

18. Odbor za javno upravljanje informiran je o procesu na svojem 57. sastanku 12. travnja 2018. i pozvan da dostavi svoje komentare o opcijama politika namijenjenima jačanju okvira upravljanja za suzbijanje nezakonite trgovine, među ostalim putem uključivog postupka savjetovanja. Odbor za javno upravljanje složio se i da se nacrt smjernica uputi na javno savjetovanje [GOV/PGC/A(2018)1].

19. Nakon unosa daljnjih komentara o nacrtu smjernica dobivenih od Foruma na visokoj razini o rizicima i Radne skupine za suzbijanje nezakonite trgovine 8. srpnja 2018. pokrenuto je javno savjetovanje na internetu, koje je trajalo do 3. rujna 2018. Savjetovanje je bilo otvoreno za sve dionike, a primljeni su komentari od zemalja članica OECD-a, nečlanica OECD-a, operatorâ zona slobodne trgovine, njihovih udruga, posrednika (uključujući pošiljatelje, otpremnike i dostavljače) te predstavnika sektora koji posluju u zonama slobodne trgovine ili ih upotrebljavaju u okviru svojeg lanca opskrbe. U javnom savjetovanju sudjelovalo je više od 200 pojedinačnih dionika, a primljeno je gotovo 100 stranica pisanih komentara.

20. Usto, 18. lipnja 2018. nacrt smjernica predstavljen je Radnoj skupini Odbora za trgovinu kako bi se dobili njezini komentari, a održana su i interna savjetovanja s tajništvom Odbora za ekonomsku politiku, Odborom za trgovinu, Radnom skupinom o korupciji u međunarodnim trgovačkim transakcijama te Svjetskim forumom o transparentnosti i razmjeni informacija (GFTEI). Nadalje, zatražen je i savjet tajništva Stručne skupine za financijsko djelovanje za pranje novca (FATF). Dobiveni su korisni komentari koji su poboljšali dosljednost i usklađenost nacrta smjernica s postojećim instrumentima.

21. Nakon uključivanja svih relevantnih i važnih komentara dobivenih u okviru javnog savjetovanja te savjetovanja s drugim tijelima i tajništvom OECD-a, revidirani nacrt proslijeđen je Radnoj skupini za suzbijanje nezakonite trgovine (i Forumu na visokoj razini o rizicima) u obliku nacrta Preporuke. Tada su neke delegacije otvorile nekoliko pitanja, uključujući kako najbolje pratiti usklađenost zona slobodne trgovine s Kodeksom ponašanja za čiste zone slobodne trgovine. Ta su pitanja riješena tako da je u nacrt teksta iz Priloga, koji ne sadržava konkretne odredbe o praćenju usklađenosti, unesena izjava o namjeri da se u roku od jedne godine nakon donošenja Preporuke razvije jasan mehanizam za praćenje usklađenosti.

22. Revidirani nacrt Preporuke predaje se Radnoj skupini za suzbijanje nezakonite trgovine radi odobrenja i prosljeđivanja Forumu na visokoj razini o rizicima, nakon čega će se proslijediti Odboru za javno upravljanje radi odobrenja i konačnog prosljeđivanja Vijeću OECD-a, koje će je donijeti u okviru svojeg Izvršnog odbora.

Cilj i područje primjene nacrta Preporuke

23. Nacrt Preporuke namijenjen je osiguranju transparentnosti u zonama slobodne trgovine i oblikovan kao dio širih nastojanja za suzbijanje nezakonite trgovine. Nezakonita trgovina ima dalekosežne štetne gospodarske, društvene, ekološke pa čak i političke učinke te općenito uništava održivi razvoj. Njome se ugrožava dobro upravljanje, smanjuje povjerenje u države i vladavinu prava te potencijalno stvaraju prijetnje političkoj stabilnosti jer njezini gospodarski subjekti odvraćaju neželjenu pozornost kako bi zaštitili svoj udio na nezakonitom tržištu.

24. Širi cilj nacrta Preporuke jest s vremenom uspostaviti jasna očekivanja u pogledu učinkovitih politika za suzbijanje nezakonite trgovine. Cilj zajedničkih standarda za globalizaciju jest osigurati da se njezine koristi mogu u potpunosti dijeliti i smanjiti negativne strane na najmanju moguću mjeru. Za to je potrebna dodatna suradnja među zemljama i ulaganje u razvoj odgovarajućih institucionalnih kapaciteta ( 6 )

25. U nacrtu Preporuke zemlje članice OECD-a i nečlanice koje su se obvezale da će ga se pridržavati (zemlje obveznice) pozivaju se da potaknu zone slobodne trgovine da donesu dobrovoljni Kodeks ponašanja za čiste zone slobodne trgovine (utvrđen u Dodatku nacrtu Preporuke), imajući u vidu činjenicu da će se usklađenost s njegovim odredbama ocjenjivati i pratiti primjenom mehanizma (dijagnostički alat) koji će se uspostaviti u roku od jedne godine nakon donošenja nacrta Preporuke. Cilj je osigurati utjecaj nacrta Preporuke i promicati transparentnost na učinkovit način kako bi zone slobodne trgovine provodile nadzor gospodarskih subjekata s poslovnim nastanom unutar zone i surađivale s nadležnim javnim tijelima. Zone slobodne trgovine trebale bi poticati dostupnost informacija korisnih za istrage te osigurati odgovornost i jednake uvjete, što bi rezultiralo smanjenjem nezakonite trgovine.

26. U nacrtu Preporuke predlaže se dvojaki pristup kojim se uzimaju u obzir dimenzije važne za sve dionike dobrog upravljanja u zonama slobodne trgovine, uključujući carinska tijela, a prema potrebi i širu zajednicu za izvršavanje zakonodavstva (što može obuhvaćati tijela za kaznena djela protiv okoliša, porezna tijela i druga), zone slobodne trgovine, gospodarske subjekte koji posluju unutar zone i civilno društvo.

27. Cilj je nacrta Preporuke poduprijeti zemlje obveznice i pružiti korisne smjernice za rješavanje problema i utvrđivanje dobre prakse povezane sa smanjenjem nezakonite trgovine. Za sveobuhvatan pristup smanjenju nezakonite trgovine u zonama slobodne trgovine potrebni su djelovanje zemalja obveznica i njihova suradnja kako bi se povećali nadzor i kontrola zona slobodne trgovine kada se zloupotrebljavaju u svrhu nezakonite trgovine. Zbog toga se u nacrtu Preporuke razmatraju ključne potrebe utvrđene u istraživanjima OECD-a, među ostalim: • koordinirana međunarodna nastojanja nacionalnih zakonodavnih i izvršnih tijela kako bi se službenici za izvršavanje zakonodavstva i carinski službenici izričito ovlastili da u skladu s nacionalnim pravom provode učinkovite istrage, preglede i inspekcije na licu mjesta bez prethodne obavijesti ili sudskog odobrenja u bilo kojem trenutku i na bilo kojem mjestu unutar bilo koje zone slobodne trgovine i kako bi se olakšalo provođenje primjenjivog zakona, propisa ili političke upute, • međunarodna suradnja kako bi se lokalna tijela potaknula da primjenjuju jači nadzor i kontrolu nad zonama slobodne trgovine jer negativni vanjski čimbenici na njihovim domaćim tržištima nisu dovoljni da potaknu aktivnosti koje umanjuju rizike nezakonite trgovine, • stvaranje političke volje za pronalazak rješenja problemâ.

Nadzor provedbe, diseminacija i pridržavanje zemalja nečlanica

28. U nacrtu Preporuke Odbor za javno upravljanje zadužuje se da: • u okviru Radne skupine za suzbijanje nezakonite trgovine organizira forum za razmjenu informacija i dobrovoljnu stručnu provjeru provedbe ove Preporuke. To može biti u obliku angažmana dionika kako bi se podigla svijest o riziku nezakonite trgovine u pojedinim zonama slobodne trgovine, kako bi se raspravilo o usklađenosti s Kodeksom ponašanja za čiste zone slobodne trgovine te usporedila iskustva i razmotrile prakse namijenjene smanjenju i sprječavanju rizika nezakonite trgovine; • uspostavi mehanizam (dijagnostički alat) za ocjenu učinkovitosti i usklađenosti zona slobodne trgovine s Kodeksom ponašanja za čiste zone slobodne trgovine. Taj bi se mehanizam uspostavio procesom koji uključuje više dionika pod vodstvom Radne skupine za suzbijanje nezakonite trgovine te pod okriljem Foruma na visokoj razini o rizicima i Odbora za javno upravljanje u roku od jedne godine nakon donošenja Preporuke; • razvije komplet alata koji bi zemljama obveznicama pružio podršku u provedbi Preporuke, uključujući promicanje i poticanje usklađenosti zona slobodne trgovine s Kodeksom ponašanja za čiste zone slobodne trgovine u roku od jedne godine nakon donošenja Preporuke. U okviru procesa koji uključuje više dionika, pod vodstvom Radne skupine za suzbijanje nezakonite trgovine te pod okriljem Foruma na visokoj razini o rizicima i Odbora za javno upravljanje, razvio bi se komplet alata za podršku zemljama obveznicama i zonama slobodne trgovine u praktičnoj provedbi, uključujući u pogledu usklađenosti s Kodeksom ponašanja za čiste zone slobodne trgovine. Taj komplet alata uključivao bi razvoj modela za procjenu rizika povezanih sa zonama slobodne trgovine namijenjenoga trgovačkim društvima kako bi ocijenila cjelovitost i primjerenost dobrog upravljanja u pojedinim zonama slobodne trgovine prema nizu referentnih vrijednosti. Uključivao bi i repozitorij dobre prakse potkrijepljen konkretnim primjerima, a platforme za suradnju dionika mogu se razvijati postupno kako bi se ispravili nedostaci u politikama, upravljanju i provedbi; • prati provedbu ove Preporuke i o tome izvijesti Vijeće u roku od najkasnije pet godina od njezina donošenja, a nakon toga najmanje svakih deset godina. U tom izvješću ocjenjivat će se relevantnost i učinak nacrta Preporuke kako bi se osigurala njezina ažurnost i utvrdile eventualne potrebe za revizijom. Izvješće će se temeljiti na informacijama o dobroj praksi prikupljenoj pri razvoju kompleta alata, raspravama o provedbi nacrta Preporuke u okviru Odbora za javno upravljanje i njegovih relevantnih pomoćnih tijela te razmjenama u okviru platforma za suradnju dionika uspostavljenih kako bi se o toj temi informirao Odbor za javno upravljanje i njegova pomoćna tijela.

29. U nacrtu Preporuke glavni tajnik i zemlje obveznice pozivaju se na njezinu diseminaciju. Nakon donošenja nacrt Preporuke bit će dostupan u internetskoj Zbirci pravnih instrumenata OECD-a. Brošura s tekstom nacrta Preporuke i relevantnim osnovnim informacijama bit će dostupna u formatu PDF kako bi se olakšala diseminacija. Tajništvo će nacrt Preporuke dijeliti u okviru sastanaka s relevantnim ministarstvima, parlamentarnim skupinama, industrijskim udruženjima, profesionalnim tijelima te mrežama relevantnih akademskih i drugih stručnjaka.

30. Zemlje koje nisu članice OECD-a moći će se pridržavati nacrta Preporuke. Njihovo pridržavanje načela navedenih u nacrtu Preporuke temeljilo bi se na političkoj predanosti. Pridržavanjem nacrta Preporuke zainteresirane nečlanice pokazale bi da mogu imati proaktivnu ulogu u nastojanjima za smanjenje nezakonite trgovine i pomoći u uspostavi jednakih uvjeta na svjetskoj razini. Sve zemlje obveznice koje nisu članice OECD-a sudjelovat će u aktivnostima potpore provedbi i njezina praćenja.

(1) Radna skupina za suzbijanje nezakonite trgovine mapira i mjeri gospodarske učinke prekograničnog trgovanja krivotvorenom robom, divljom florom i faunom te ljudima.

(2) Ministarska izjava za 2017. Vijeća OECD-a

(3) Governance Frameworks to Counter Illicit Trade (Okviri upravljanja za suzbijanje nezakonite trgovine) (OECD, 2018.)

(4) Trade in Counterfeit Goods and Free Trade Zones: Evidence from recent trends (Trgovina krivotvorinama i zone slobodne trgovine: dokazi iz najnovijih trendova) (OECD-EUIPO, 2018.).

(5) Why Do Countries Export Fakes? The Role of Governance Frameworks, Enforcement and Socio-economic Factors (Zašto zemlje izvoze krivotvorine? Uloga okvira upravljanja, provedbe i socioekonomskih čimbenika) (OECD-EUIPO, 2018.); Illicit Trade: Converging Criminal Networks (Nezakonita trgovina: konvergencija kriminalnih mreža) (OECD, 2016.).

(6) Governance Frameworks to Counter Illicit Trade (Okviri upravljanja za suzbijanje nezakonite trgovine) (OECD, 2018.)