ODLUKA KOMISIJE (EU) 2021/2034

оd 10. lipnja 2021.

o državnoj potpori SA.28599 (C 23/2010) (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009) koju je provela Španjolska za uvođenje digitalne zemaljske televizije na udaljenim i manje urbaniziranim područjima (izvan Kastilje-La Manche)

(priopćeno pod brojem dokumenta C(2021) 4048)

(Vjerodostojan je samo tekst na španjolskom jeziku)

(Tekst značajan za EGP)

EUROPSKA KOMISIJA,

uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak,

uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),

nakon što je pozvala zainteresirane strane da dostave svoje primjedbe u skladu s prethodno navedenim odredbama (1) i uzimajući u obzir njihove primjedbe,

budući da:

1. POSTUPAK

(1) Komisija je 18. svibnja 2009. primila pritužbu društva SES Astra S.A. („Astra”). Predmet pritužbe bio je navodni program državnih potpora koji su španjolska tijela donijela u vezi s prelaskom s analogne na digitalnu televiziju na udaljenim i manje urbaniziranim područjima Španjolske. Društvo Astra tvrdilo je da taj program čini neprijavljenu, i stoga nezakonitu, potporu koja je dovela do narušavanja tržišnog natjecanja između satelitskih i zemaljskih radiodifuzijskih platformi.

(2) Sporni program temelji se na Zakonu 10/2005 od 14. lipnja 2005. o hitnim mjerama za promicanje digitalne zemaljske televizije, liberalizaciju kabelske televizije i podupiranje pluralizma (2). Daljnje zakonodavstvo doneseno u vezi s procesom prelaska na digitalnu zemaljsku televiziju uključuje, među ostalim, Kraljevsku uredbu 944/2005 od 29. srpnja 2005. o odobravanju Nacionalnog tehničkog plana za digitalnu zemaljsku televiziju (3) („NTP”), Kraljevsku uredbu 945/2005 od 29. srpnja 2005. o odobravanju Općeg pravilnika o pružanju usluge digitalne zemaljske televizije (4), Uredbu ITC 2476/2005 od 29. srpnja 2005. o odobravanju Tehničkog pravilnika i propisa koji se odnose na pružanje usluge digitalne zemaljske televizije (5) te Kraljevsku uredbu 920/2006 od 28. srpnja 2006. o odobravanju Općeg pravilnika o pružanju usluge radiodifuzije radijskog i kabelskog televizijskog programa (6).

(3) Dopisom od 29. rujna 2010. Komisija je obavijestila Kraljevinu Španjolsku da je odlučila pokrenuti formalni istražni postupak iz članka 108. stavka 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) u vezi s predmetnom potporom za cijelo državno područje Španjolske, osim za područje Kastilje-La Manche, za koje je pokrenuta zasebna istraga (7). Odluka Komisije o pokretanju postupka („odluka o pokretanju postupka”) objavljena je 14. prosinca 2010. u Službenom listu Europske unije (8). Komisija je pozvala zainteresirane strane da dostave svoja opažanja o toj mjeri.

(4) Nakon produljenja roka za odgovor Španjolska je dopisom od 30. studenoga 2011. odgovorila na zahtjev za dostavljanje primjedaba iznesen u odluci o pokretanju postupka. Osim središnje vlade, primjedbe i odgovore na pitanja postavljena u odluci o pokretanju postupka dostavila su i tijela Asturije, Aragona, Baskije, Kastilje i Leona, Kastilje-La Manche (9), Ekstremadure, Galicije, La Rioje, Madrida i Murcije.

(5) Komisija je zaprimila i primjedbe društva Radiodifusión Digital SL („Radiodifusión”) u dopisu od 11. siječnja 2011., primjedbe društva Grupo Antena 3 i udruženja UTECA (Union de Televisiones Comerciales Asociadas) u dopisima od 28. siječnja 2011., primjedbe društva Gestora La Sexta u dopisu od 31. siječnja 2011., primjedbe društva Abertis Telecom SA (koje se od 1. travnja 2015. zove Cellnex Telecom S.A., a dalje u tekstu naziva se „Abertis” ili „Cellnex”) u dopisu od 2. veljače 2011. te primjedbe društava Astra i Telecinco u dopisima od 4. veljače 2011. Dopisima od 19. siječnja 2011. i 9. veljače 2011. Komisija je ta opažanja proslijedila Španjolskoj, koja je dobila mogućnost da na njih odgovori. Španjolska je svoje primjedbe dostavila u dopisima od 22. veljače 2011. i 14. ožujka 2011.

(6) Tijekom istrage održano je nekoliko sastanaka: između Komisije i Španjolske 11. i 12. travnja 2011., između Komisije i društva Astra 14. travnja 2011., između Komisije i društva Abertis 5. svibnja 2011. te između Komisije i udruženja UTECA 5. srpnja 2011. Nakon što je Španjolska na vlastitu inicijativu u nekoliko navrata dostavila informacije, uključujući opažanja Baskije od 24. veljače 2011., dopisom od 14. veljače 2012. upućen joj je formalni zahtjev za informacije. Nakon produljenja roka za odgovor Španjolska je dostavila odgovor u dopisu od 16. travnja, koji je dopunila u dopisima od 15., 19. i 25. lipnja 2012. Budući da je i dalje nedostajao dio informacija, Komisija je 9. kolovoza 2012. poslala zahtjev za dodatne informacije. Nakon produljenja roka za odgovor Španjolska je dostavila odgovore u dopisu od 10. listopada 2012., koje je dopunila dopisom od 30. listopada 2012.

(7) Nadalje, društvo Abertis na vlastitu je inicijativu dostavilo dodatne informacije u dopisima od 22. lipnja 2011. i 25. srpnja 2012. Društvo Astra dostavilo je dodatne informacije u dopisima od 21. srpnja 2011., 16. svibnja 2011., 8. rujna 2011. i 11. studenoga 2011., koji su svi poslani Španjolskoj na očitovanje.

(8) Komisija je 19. lipnja 2013. donijela Odluku 2014/489/EU (10) („Odluka iz 2013.”), u skladu s člankom 7. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 (11) („Postupovna uredba iz 1999.”). U članku 1. Odluke iz 2013. navedeno je da je državna potpora koja je dodijeljena operaterima zemaljske televizijske platforme za uvođenje, održavanje i rad mreže digitalne zemaljske televizije („DTT”) na području II provedena protivno članku 108. stavku 3. UFEU-a i da je nespojiva s unutarnjim tržištem, osim potpore koja je dodijeljena u skladu s kriterijem tehnološke neutralnosti. U članku 3. Odluke iz 2013. naložen je povrat te nespojive potpore od operatera DTT-a, bez obzira na to jesu li potporu primili izravno ili neizravno.

(9) Nakon donošenja Odluke iz 2013. službe Komisije pomagale su Španjolskoj u izradi oglednog predloška za tehnološki neutralne natječaje. Predložak je dovršen 14. listopada 2014. Službe Komisije dale su Španjolskoj vremena do 31. listopada 2014. kako bi sve predmetne španjolske autonomne zajednice i autonomni gradovi raspisali nove, tehnološki neutralne natječaje na temelju tog predloška. Taj uvjet nije ispunjen, kako je opisano u odjeljku 2.3.

(10) Španjolska i neki od korisnika pokrenuli su pred Općim sudom razne tužbe za poništenje Odluke iz 2013. Opći sud odbio je sve te tužbe 26. studenoga 2015. i time potvrdio Odluku iz 2013. (12) Nakon toga su Sudu podnesene žalbe protiv presuda Općeg suda. Sud je odbio žalbe koje su podnijeli Španjolska, Baskija i društvo Itelazpi, Katalonija i društvo CTTI, društvo Navarra de Servicios y Tecnologías te društva Cellnex Telecom i Retevisión (13). Međutim, povodom žalbe koju su podnijeli Autonomna zajednica Galicija i društvo Retegal, Sud je 20. prosinca 2017. ukinuo odgovarajuću presudu (14) Općeg suda i poništio Odluku iz 2013. (15) jer Komisija nije navela razloge zbog kojih smatra da je predmetna mjera selektivna.

(11) Nakon poništenja Odluke iz 2013. društvo Astra na vlastitu je inicijativu dostavilo niz podnesaka (22. i 30. siječnja 2018., 29. svibnja 2018., 15. lipnja 2018. i 11. siječnja 2019.) u kojima je iznijelo svoja stajališta o posljedicama poništenja te odluke. Tijekom istrage održano je nekoliko sastanaka na inicijativu stranaka: 28. lipnja 2018. između Komisije i društva Cellnex, 19. rujna 2018. između Komisije i društva Astra te 16. listopada 2018. između Komisije i Španjolske. Španjolska je 31. listopada 2018. dostavila pregled natječajnih postupaka i drugih mjera koje su nakon Odluke iz 2013. provele autonomne zajednice. Komisija je dopisom od 14. prosinca 2018. od Španjolske zatražila dodatne informacije. Španjolska je te dodatne informacije dostavila 19. veljače 2019. Španjolska je 19. ožujka 2019. Komisiji proslijedila podnesak Baskije od 4. veljače 2019. Komisija je 4. travnja 2019. Španjolskoj poslala zahtjev za informacije na koji je ona odgovorila 10. svibnja 2019. Komisija je 26. travnja 2019. poslala daljnje zahtjeve za informacije u kojima je Španjolsku te društva Itelazpi, Cellnex, Retevisión, CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologias SA, Retegal i Astra pozvala da iznesu svoja stajališta o selektivnosti mjera s obzirom na presudu Suda u predmetu C-70/16 P. Društvo Astra dostavilo je svoj odgovor na zahtjev za informacije 27. svibnja 2019., a društva Cellnex i Itelazpi svoje su odgovore dostavila 13. lipnja 2019. Španjolska je svoj odgovor na taj zahtjev za informacije dostavila 14. lipnja 2019. Komisija je 1. listopada 2020. španjolskim tijelima poslala zahtjev za informacije, u kojem je zatražila ažurirane informacije o mjerama provedenima nakon Odluke iz 2013. Španjolska je svoj odgovor na taj posljednji zahtjev za informacije dostavila 19. listopada 2020. i 5. veljače 2021.

2. DETALJAN OPIS POTPORE

2.1. Kontekst

2.1.1. Pritužba

(12) Podnositelj pritužbe je operater satelitske platforme. Društvo SES ASTRA („Astra”), osnovano 1985. kao društvo Société Européenne des Satellites (SES), bilo je prvi privatni satelitski operater u Europi. Društvo Astra upravlja satelitskim sustavom ASTRA, koji pruža sveobuhvatan portfelj rješenja za radiodifuziju i širokopojasni pristup korisnicima u Europi i izvan nje. Izravno emitira radijske i televizijske programe u milijune domova te pruža usluge pristupa internetu i mrežne usluge javnim tijelima, velikim korporacijama, MSP-ovima i kućanstvima.

(13) U svojoj pritužbi društvo Astra tvrdi da se mjerama koje su španjolska vlada i autonomne zajednice uvele na udaljenim i manje urbaniziranim područjima Španjolske krši načelo tehnološke neutralnosti jer je u njima kao jedini način digitalizacije predviđeno zemaljsko odašiljanje. Društvo Astra pritom ponajprije upućuje na slučaj Kantabrije. Na temelju natječaja za proširenje pokrivenosti digitalnom televizijom na cijelo područje Kantabrije koji je raspisan u siječnju 2008., regionalna vlada Kantabrije odabrala je društvo Astra da putem svoje platforme pruža besplatne kanale. Međutim, u studenome 2008. regionalna vlada raskinula je taj ugovor. Društvo Astra tvrdi da su nadležna tijela raskinula ugovor tek kad su obaviještena da će središnja vlada financirati osuvremenjivanje analogne zemaljske mreže. Naime, u dopisu kantabrijskih tijela od 7. studenoga 2008. objašnjeno je da je ugovor raskinut jer je središnja vlada u međuvremenu donijela odluke o proširenju pokrivenosti digitalnom televizijom na cijelo državno područje Španjolske (16). Stoga podnositelj pritužbe tvrdi da je iz slučaja Kantabrije jasno, kao prvo, da bi se društvo Astra moglo natjecati na tom tržištu i, kao drugo, da je to tržišno natjecanje onemogućeno odlukama središnje vlade.

2.1.2. Sektor

(14) Predmet se odnosi na sektor radiodifuzije, u kojem su aktivni brojni sudionici na različitim razinama proizvodnog lanca radiodifuzijskih usluga.

(15) „Televizijske kuće” su urednici televizijskih kanala koji kupuju ili sami proizvode televizijski sadržaj i povezuju ga u kanale. Ti se kanali zatim stavljaju na raspolaganje javnosti putem različitih platformi (npr. putem satelitske platforme, platforme DTT-a, kabelske platforme i IPTV-a). U Španjolskoj je zakonodavac zaključio da su radiodifuzijske usluge javna usluga, stoga ih pružaju televizijske kuće u državnom vlasništvu (Radiotelevisión Española – RTVE) i privatne televizijske kuće kojima je država izdala koncesije (17). Ti takozvani „besplatni kanali” (FTA) gledateljima se stavljaju na raspolaganje bez naknade. Kako bi se osiguralo da stanovništvo može stvarno koristiti tu javnu uslugu, zakonom je propisana obveza minimalne pokrivenosti za odašiljanje programa koji su povjereni javnoj televizijskoj kući i programa koji su povjereni privatnim operaterima koji imaju koncesije. Stoga javne televizijske kuće imaju obvezu pokrivati najmanje 98 % španjolskog stanovništva, dok privatne televizijske kuće moraju pokrivati najmanje 96 % stanovništva. Nacionalne televizijske kuće u Španjolskoj nisu vlasnici nacionalne radiodifuzijske mreže, pa stoga sklapaju ugovore s operaterima platformi radi odašiljanja svojeg sadržaja i ispunjenja svojih obveza pokrivenosti.

(16) „Operateri platformi” (ili mrežni operateri) (18) su privatni ili javno nadzirani subjekti koji upravljaju infrastrukturom (primjerice prenose ili odašilju signal) koja je potrebna kako bi se javnosti prikazivali kanali koje proizvode televizijske kuće. Osim toga, operateri platformi mogu postavljati potrebnu infrastrukturu i dobavljati opremu. U ranim danima televizije jedina dostupna platforma bila je analogna zemaljska platforma. S napretkom tehnologije na tržištu je postalo dostupno više platformi, a to su satelitska platforma, kabelska platforma i, u novije vrijeme, IPTV (19), koji upotrebljava širokopojasnu vezu za prijenos televizijskog signala.

(17) „Dobavljači opreme” su proizvođači ili postavljači nužnih dijelova infrastrukture i uređaja koji su potrebni za izgradnju različitih platformi.

(18) Kad je riječ o zemaljskoj radiodifuziji, televizijski signal šalje se iz televizijskog studija u odašiljački centar (glavna stanica), koji obično pripada mrežnom operateru i mrežni operater njime upravlja. Zatim se signal prenosi i emitira iz odašiljačkog centra (glavna stanica) u centre za radiodifuziju kojima upravlja mrežni operater (primjerice toranj). Signal se ponekad prenosi putem satelita. Naposljetku, iz centara za radiodifuziju signal se emitira u domove. U svrhu digitalizacije analogne zemaljske mreže nužno je zamijeniti odašiljače na tlu. Međutim, budući da digitalni signal ima manji domet od analognog signala, zbog čega je za tu novu tehnologiju potrebna raširenija mreža, u nekim je slučajevima za održavanje jednake pokrivenosti ili proširenje postojeće pokrivenosti potrebno izgraditi nove odašiljačke centre.

(19) Kad je riječ o satelitskoj radiodifuziji, signal se šalje u odašiljački centar (glavna stanica) i zatim prenosi na satelit, koji ga emitira u domove. Kao druga mogućnost, signal se na satelit može poslati izravno iz televizijskog studija ako televizijski studio ima potrebnu opremu. Gledatelj mora imati satelitsku antenu i dekoder. Za povećanje satelitske pokrivenosti u određenoj regiji potrebno je postaviti zemaljsku opremu u dom korisnika.

(20) Kad je riječ o zemljopisnoj pokrivenosti, satelitskom platformom moglo bi se pokriti gotovo 100 % španjolskog državnog područja, a zemaljskom platformom pokriveno je približno 98 % tog područja.

2.1.3. Kontekst

(21) Mjera koja je predmet istrage mora se ispitati u kontekstu digitalizacije radiodifuzije koja je provedena ili se trenutačno provodi na zemaljskim, satelitskim i kabelskim platformama. U usporedbi s analognom radiodifuzijom, prednost je digitalne radiodifuzije to što ima veći kapacitet prijenosa zbog učinkovitije upotrebe radiofrekvencijskog spektra. Prelazak na digitalnu tehnologiju osobito je važan za zemaljsku radiodifuziju, za koju je dostupan samo ograničen dio frekvencijskog spektra. Međutim, prednost je satelitskog prijenosa u tome što funkcionira u sasvim drugom frekvencijskom pojasu u kojem ima dovoljno frekvencija.

(22) Prelaskom s analogne na digitalnu televiziju velik dio visokokvalitetnog radiofrekvencijskog spektra oslobađa se za uvođenje elektroničkih komunikacijskih usluga, a to je poznato kao „digitalna dividenda”. Zahvaljujući toj digitalnoj dividendi, a osobito frekvencijskom pojasu 790–862 MHz („pojas 800 MHz”), može se potaknuti razvoj industrije elektroničkih komunikacija i znatno utjecati na konkurentnost i rast te se mogu ostvariti brojne društvene i kulturne koristi (20).

(23) „Digitalna dividenda” mogla bi se iskoristiti prelaskom sa zemaljske na neku drugu platformu ili prelaskom s analogne na digitalnu zemaljsku radiodifuziju. Osim toga, moglo bi se predvidjeti i mješovito rješenje koje se sastoji od kombiniranja različitih platformi (21).

(24) Međutim, kad je riječ o zemaljskoj radiodifuziji, manjak frekvencija ostaje problem i nakon digitalizacije. To pokazuje činjenica da je španjolska vlada ubrzo nakon prelaska s analogne na digitalnu televiziju u travnju 2010. morala premjestiti televizijske kuće s pojasa 800 MHz na drugi frekvencijski pojas. Premještanje multipleksa DTT-a dodijeljenih televizijskim kućama dovelo je do dodatnih troškova i dodatnih državnih potpora za koje je Komisija utvrdila da su nespojive (22). Nadalje, Španjolska podupire oslobađanje pojasa 700 MHz od usluga zemaljske televizije plaćanjem nadoknada troškova kućanstvima i pružateljima usluga televizije. S jedne strane, tom se mjerom vlasnicima višestambenih zgrada nadoknađuju troškovi nastali zbog prilagodbe televizijskih prijemnika. Ukupni proračun za to iznosi 150 milijuna EUR. S druge strane, tom se mjerom privatnim pružateljima televizijske usluge nadoknađuju troškovi nastali zbog prilagodbe sustavâ za radiodifuzijski prijenos. Ukupni proračun za to iznosi 10 milijuna EUR (23).

(25) Kad je riječ o televizijskoj radiodifuziji, digitalno zemaljsko odašiljanje moglo bi se u budućnosti zamijeniti širokopojasnom tehnologijom s obzirom na to da će mreže sljedeće generacije (NGA) vjerojatno postati vodeća odašiljačka tehnologija. Međutim, trenutačno u Španjolskoj zemljopisna pokrivenost takvim mrežama sljedeće generacije nije opsežna.

(26) Danas u Španjolskoj postoje četiri radiodifuzijske platforme: platforma DTT-a (digitalna zemaljska tehnologija (DVB-T)), satelitska platforma (DVB-S), kabelska platforma (DVB-C) i internetska televizija (IPTV). DTT je glavna platforma za besplatne javne i privatne španjolske kanale (24). Glavni operater zemaljske mreže je društvo Abertis, koje ujedno kontrolira i satelitskog operatera Hispasat. Postoje i brojni lokalni telekomunikacijski operateri koji prenose signale DTT-a i koji su obično međusobno povezani s nacionalnom mrežom društva Cellnex. Televizijski kanali koji se plaćaju uglavnom se emitiraju putem satelita, kabela i IPTV-a. Društva Astra i Hispasat glavni su satelitski operateri.

(27) Kako bi provela proces digitalizacije, radi prelaska s analogne na digitalnu televiziju, Španjolska je u razdoblju od 2005. do 2009. donijela niz regulatornih mjera koje su se odnosile na zemaljsku mrežu, kako je opisano u odjeljku 2.2. Španjolska središnja tijela podijelila su državno područje Španjolske na tri zasebna područja: — područje I – obuhvaća većinu španjolskog stanovništva i u njemu su troškove prelaska snosile televizijske kuće (obuhvaća 96 % stanovništva za privatne televizijske kuće i 98 % za javne televizijske kuće). Budući da su troškove prelaska snosile televizijske kuće, nije bilo potrebe za državnim potporama. Prelazak s analogne na digitalnu zemaljsku televiziju uključuje troškove za korisnike jer oni moraju kupiti integrirani digitalni televizor ili pretvarač za DTT (25); — područje II – manje urbanizirana i udaljena područja koja obuhvaćaju 2,5 % stanovništva koje je u prošlosti primalo javne i privatne kanale putem analogne zemaljske televizije. Međutim, budući da prelazak na digitalnu tehnologiju zahtijeva osuvremenjivanje postojećih odašiljačkih centara i izgradnju novih, bila su potrebna znatna ulaganja u zemaljsku mrežu. Televizijske kuće nisu imale dovoljno komercijalnog interesa za pružanje usluga na području II, pa su odbile snositi troškove digitalizacije. Španjolska tijela stoga su uspostavila program državnih potpora koji je predmet istrage radi osuvremenjivanja postojećih odašiljačkih centara i izgradnje novih, kako bi se osiguralo da stanovnici koji su dotad primali privatne i javne kanale putem analogne zemaljske televizije nastave primati te kanale putem DTT-a. Uobičajeni naziv za taj proces bio je „proširenje pokrivenosti DTT-om” (tj. proširenje pokrivenosti DTT-om izvan opsega koji je bio obvezan za komercijalne televizijske kuće). Slično kao i za područje I, prelazak na digitalnu zemaljsku televiziju na području II uključuje troškove za korisnike jer oni moraju kupiti integrirani digitalni televizor ili pretvarač za DTT; — područje III – na kojem zbog topografije nije moguće pružati televizijsku uslugu putem zemaljske platforme te se ona stoga pruža satelitom. Signale besplatnih televizijskih kanala na području III prenosi društvo Hispasat. Činjenica da se televizijska usluga pruža satelitom podrazumijeva troškove za korisnike jer moraju kupiti satelitske tanjure i pretvarače.

2.2. Opis potpore

(28) Program potpora koji je predmet istrage temelji se na složenom sustavu zakonskih odredaba koji su od 2005. uspostavila španjolska središnja tijela. Na temelju tih odredaba državnu potporu za uvođenje DTT-a na području II dodijelile su autonomne zajednice i gradska vijeća u razdoblju od 2008. do 2009. te su korisnicima usmjeravali sredstva iz središnjeg proračuna i iz svojih odgovarajućih proračuna. Nadalje, od 2009. autonomne zajednice dodjeljivale su stalnu potporu za održavanje i rad mreža na području II.

(29) Zakonsko uređivanje prelaska na tehnologiju digitalne televizije započelo je donošenjem Zakona 10/2005 od 14. lipnja 2005. (26) U njemu se navodi potreba za promicanjem prelaska s analogne na digitalnu zemaljsku tehnologiju i od vlade se traži da poduzme odgovarajuće mjere za osiguranje tog prelaska.

(30) Na temelju tog mandata Vijeće ministara odobrilo je Kraljevskom uredbom 944/2005 Nacionalni tehnički plan, u kojem je 3. travnja 2010. određen kao datum gašenja analogne radiodifuzije u Španjolskoj.

(31) Nacionalnim tehničkim planom uvedena je obveza za privatne televizijske kuće da do tog datuma pokriju 96 % (27) stanovništva na svojim odgovarajućim područjima pokrivenosti, dok su javne televizijske kuće morale do istog datuma pokriti 98 % stanovništva na svojim odgovarajućim područjima pokrivenosti.

(32) Na području I televizijske kuće imale su obvezu pokriti te postotke stanovništva digitalnom zemaljskom televizijom te su same morale snositi troškove digitalizacije. Stoga na tom području nisu bile potrebne državne potpore.

(33) Kad je riječ o područjima II. i III., u dvanaestoj dodatnoj odredbi Nacionalnog tehničkog plana predviđena je mogućnost da lokalna i regionalna tijela prošire pokrivenost u rasponu od 96 % do 100 % stanovništva. S obzirom na to, u Nacionalnom tehničkom planu izričito se navodi digitalna zemaljska televizija (DTT) te se utvrđuje šest uvjeta pod kojima bi lokalna tijela mogla provesti to proširenje. U skladu s uvjetom (e) lokalni objekt mora biti u skladu s Nacionalnim tehničkim planom za digitalnu zemaljsku televiziju.

(34) Nakon toga, 7. rujna 2007. Vijeće ministara odobrilo je Nacionalni plan za prelazak na digitalnu zemaljsku televiziju („Plan prelaska”) (28), kojim se provodi Nacionalni tehnički plan. Planom prelaska španjolsko državno područje podijeljeno je na devedeset projekata tehničkog prelaska (29) te je utvrđen rok za gašenje analogne radiodifuzije za svaki od tih projekata.

(35) Ministarstvo industrije, turizma i trgovine („MITT”) donijelo je 29. veljače 2008. odluku o unapređenju telekomunikacijskih infrastruktura te utvrđivanju kriterija i raspodjeli financiranja aktivnosti usmjerenih na razvoj informacijskog društva u skladu s Planom Avanza za 2008. (30) Proračun odobren tom odlukom iznosio je 558 milijuna EUR i djelomično je dodijeljen za razvoj širokopojasnog pristupa, a djelomično za digitalizaciju televizije na udaljenim i manje urbaniziranim područjima Španjolske koja nisu obuhvaćena zakonskim obvezama komercijalnih televizijskih kuća. (31) Uobičajen naziv za digitalizaciju na tim područjima bio je „proširenje pokrivenosti”. Digitalizacija se nakon toga provodila primjenom niza dodataka postojećim okvirnim sporazumima iz 2006. (32) koje su potpisali MITT i autonomne zajednice u razdoblju od srpnja do studenoga 2008. („dopune okvirnim sporazumima iz 2006.”) i koji su objavljeni u španjolskom službenom listu zasebno za svaku autonomnu zajednicu. Dopune okvirnim sporazumima iz 2006. slijede isti predložak za sve autonomne zajednice, uz neke manje razlike. U dopunama okvirnim sporazumima iz 2006. upućuje se na Plan Avanza, Plan prelaska i Kraljevsku uredbu 944/2005 o Nacionalnom tehničkom planu za digitalnu zemaljsku televiziju. U tekstu tih sporazuma u većini je slučajeva navedeno da se može financirati jedino digitalna zemaljska tehnologija. Na temelju tih sporazuma MITT je prenio sredstva svim autonomnim zajednicama, koje su preuzele obvezu pokrivanja preostalih troškova aktivnosti iz svojih proračuna. Te su dopune uključivale i obvezu lokalnih tijela da postupaju u skladu s dvanaestom dodatnom odredbom Nacionalnog tehničkog plana.

(36) Vijeće ministara istodobno je 17. listopada 2008. pristalo dodijeliti dodatnih 8,72 milijuna EUR za proširenje i dovršenje pokrivenosti DTT-om u okviru projekata prelaska koji su trebali biti dovršeni u prvoj polovini 2009. tijekom prve faze Plana prelaska. Sredstva su odobrena nakon potpisivanja novih okvirnih sporazuma između MITT-a i autonomnih zajednica u prosincu 2008. („okvirni sporazumi iz 2008.”). Ti se sporazumi odnose na prethodno navedeno financiranje u iznosu od 8,72 milijuna EUR, a naziv im je bio „Okvirni sporazum o suradnji između Ministarstva industrije, turizma i trgovine i Autonomne zajednice […] za razvoj Nacionalnog plana za prelazak na DTT”. U njima je utvrđen popis aktivnosti koje će financirati središnja i regionalna tijela radi postizanja pokrivenosti digitalnom televizijom koja je jednaka postojećoj pokrivenosti analognom televizijom. Te su aktivnosti povezane s uvođenjem digitalne zemaljske televizije.

(37) Zatim je 23. veljače 2009. donesena Kraljevska uredba 1/2009 o hitnim mjerama u području telekomunikacija (33). U Kraljevskoj uredbi 1/2009 potvrđuje se da je proširenje pokrivenosti na području II predviđeno isključivo upotrebom digitalne zemaljske tehnologije: člankom 2. te kraljevske uredbe dodaje se nova odredba u Zakon 10/2005, u kojoj se navodi sljedeće: „Pristup tim kanalima koji se odašilju sustavima satelitskog prijenosa ograničen je na građane koji stanuju na područjima koja, nakon prelaska na digitalnu zemaljsku televiziju, neće biti pokrivena uslugom digitalne zemaljske televizije na državnoj razini.” Nadalje, u preambuli navedene uredbe navodi se da se proširenje pokrivenosti na području II koje financiraju nadležna tijela provodi isključivo upotrebom digitalne zemaljske tehnologije. Drugim riječima, u toj kraljevskoj uredbi pretpostavlja se da se na područjima I. i II. upotrebljava samo zemaljska tehnologija (34).

(38) Vijeće ministara odobrilo je 29. svibnja 2009. kriterije za raspodjelu 52 milijuna EUR za financiranje aktivnosti prelaska na DTT usmjerenih na financiranje proširenja pokrivenosti projekata u okviru druge i treće faze Plana prelaska (35). Odobrenjem Vijeća ministara uspostavljena je izravna veza s Planom prelaska jer je navedeno da je „potrebna financijska potpora javnih tijela kako bi se ostvario cilj utvrđen u Nacionalnom planu za prelazak na DTT, odnosno pokrivenost DTT-om slična trenutačnoj pokrivenosti analognom tehnologijom” i zatim da će se „provedba ove suradnje formalizirati unutar okvira utvrđenog u Nacionalnom planu za prelazak na DTT”.

(39) Naposljetku, od listopada do prosinca 2009. u španjolskom službenom listu objavljene su dopune okvirnim sporazumima iz 2008. (koji su navedeni u uvodnoj izjavi 36.), uključujući financiranje za proširenje pokrivenosti u drugoj i trećoj fazi Plana prelaska. U tim dopunama definirano je što bi se trebalo podrazumijevati pod izrazom „aktivnost za proširenje pokrivenosti”, i to izričitim navođenjem samo zemaljske tehnologije (iako druge tehnologije formalno nisu isključene) (36).

(40) Nakon objave okvirnih sporazuma iz 2008. i prethodno opisanih dopuna (37) vlade autonomnih zajednica počele su provoditi proširenje. Same su organizirale javne natječaje ili su zadaću provedbe proširenja i/ili provedbe natječaja povjerile određenom javnom poduzeću. Subvencije su dijelom dogovorene s MITT-om te su se stoga financirale iz središnjeg proračuna (vidjeti uvodne izjave od 35. do 38.), a dijelom su ih financirale same autonomne zajednice. U određenim slučajevima autonomne zajednice povjerile su provedbu proširenja općinskim vijećima.

(41) Natječaji za proširenje pokrivenosti podrazumijevali su da se odabranom društvu povjerava zadaća osiguravanja (često izgradnje) operativne mreže DTT-a. Zadaće koje je trebalo izvršiti uključivale su osmišljavanje i projektiranje mreže, prijenos signala, uvođenje mreže i dobavljanje potrebne opreme. Natječaji za proširenje pokrivenosti – osim ugovora o osiguravanju operativne mreže DTT-a – obično su uključivali i dobavljanje potrebne opreme (a u određenim slučajevima i pružanje opreme bez ikakvog troška za mrežnog operatera). Nadalje, natječaji za proširenje pokrivenosti često su uključivali dodatne ugovore povezane s digitalizacijom odašiljačkih centara ili izgradnjom novih odašiljačkih centara (kao što su, primjerice, pružanje prostora za smještaj, radovi na prilagodbi, opskrba energijom, „strogo održavanje”, ugovori o najmu, studije o sigurnosti i zdravlju). Ostale vrste natječaja bili su natječaji za nabavu opreme, koji su se organizirali ako mreže već postoje. Od pobjednika natječaja očekivalo se da osuvremeni mrežu potrebnom opremom, tj. da opremu nabavi, postavi i pusti u rad.

(42) U većini su natječaja tijela koja su ih organizirala izričito, utvrđivanjem predmeta natječaja (38), i prešutno, u opisu tehničkih specifikacija ili opreme koju treba financirati (39), upućivala na zemaljsku tehnologiju i DTT. U malobrojnim slučajevima u kojima je izričito navedena satelitska tehnologija, ta navođenja odnose se na satelitske tanjure za prijem satelitskog signala na zemaljskim tornjevima (40) ili na opremu za pristup digitalnoj televiziji na području III. (41) Vrlo malo natječaja moglo bi se smatrati tehnološki neutralnima. Ti tehnološki neutralni natječaji bili su formulirani tako da se – unatoč planovima španjolske vlade o upotrebi isključivo DTT-a za proširenje pokrivenosti – nisu isključivale tehnologije koje nisu DTT (42). Umjesto objave poziva za sudjelovanje u natječaju neka tijela odabrala su drukčiji pristup proširenju pokrivenosti DTT-om. Primjerice, Baskija je izravno dodijelila financijsku potporu regionalnom mrežnom operateru Itelazpi. Slično je rješenje odabrano i u Navari.

(43) U proširenje pokrivenosti na područje II ukupno je u razdoblju od 2008. do 2009. uloženo gotovo 163 milijuna EUR iz središnjeg proračuna (djelomično u obliku povoljnih zajmova koje je MITT odobrio autonomnim zajednicama (43)) i 60 milijuna EUR iz proračuna 16 autonomnih zajednica koje su predmet istrage (svih osim Kastilje-La Manche). Osim toga, proširenje pokrivenosti financirala su i općinska vijeća vlastitim sredstvima u iznosu od približno 3,5 milijuna EUR.

(44) Kao drugi korak nakon proširenja pokrivenosti DTT-om na područje II neke su autonomne zajednice od 2009. organizirale dodatne natječaje ili sklapale odgovarajuće ugovore bez natječaja za rad i održavanje opreme digitalizirane i uvedene tijekom proširenja. Za razliku od potpore za prelazak, potonje mjere čine stalnu potporu. Ni ti ugovori nisu tehnološki neutralni jer služe za rad i održavanje zemaljske mreže postavljene na području II. Ukupni iznos sredstava dodijeljenih putem natječaja za rad i održavanje (stalna potpora) u razdoblju od 2009. do 2011. iznosio je najmanje 32,7 milijuna EUR.

2.3. Razvoj događaja nakon 2013.

(45) Nakon donošenja Odluke iz 2013. neke autonomne zajednice uvele su određene izmjene mjera koje se odnose na rad i održavanje infrastukture, a te su izmjene sljedeće (uvodne izjave od 46. do 60.):

(46) U Andaluziji je javni naručitelj 12. studenoga 2014. objavio poziv za podnošenje ponuda za telekomunikacijske usluge radi omogućivanja prijema besplatnih nacionalnih digitalnih televizijskih kanala na određenim zemljopisnim područjima Autonomne zajednice Andaluzije. Ugovor je 11. travnja 2017. dodijeljen ponuditelju U.T.E Andalucía Televisión Digital (društva Retevisión i Axión Infraestructuras de Telecomunicaciones S.A.). Ugovor je potpisan 9. lipnja 2017.

(47) U Aragonu je 25. studenoga 2016. objavljen poziv za podnošenje ponuda za pružanje usluge digitalne televizije na udaljenim i manje urbaniziranim područjima. Ugovor je 19. svibnja 2017. dodijeljen društvu Retevisión, a potpisan je 26. lipnja 2017.

(48) U Balearskim otocima poziv za podnošenje ponuda objavljen je 14. srpnja 2014. Ugovor je 5. studenoga 2014. dodijeljen društvu Tradia Telecom S.A.

(49) U Kanarskim otocima poziv za podnošenje ponuda za usluge radiodifuzijskog prijenosa za nacionalne i regionalne digitalne televizijske kanale na udaljenim i manje urbaniziranim područjima Autonomne zajednice Kanarskih otoka (natjecateljski dijalog) objavljen je 28. siječnja 2015. Prema informacijama koje su 5. veljače 2021. dostavila španjolska tijela ugovor je potpisan u siječnju 2020., a usluge se pružaju od 3. srpnja 2020.

(50) U Kantabriji je 13. svibnja 2015. objavljen poziv za podnošenje ponuda za usluge radiodifuzijskog prijenosa za digitalne televizijske kanale na udaljenim i manje naseljenim područjima te autonomne zajednice. Ugovor je 2. prosinca 2015. dodijeljen društvu Retevisión, a potpisan je 14. ožujka 2016.

(51) U Ekstremaduri je 3. travnja 2015. objavljen poziv za podnošenje ponuda za telekomunikacijske usluge koje omogućuju odašiljanje i primanje digitalnih televizijskih kanala na određenim područjima Autonomne zajednice Ekstremadure. Ugovor je 30. prosinca 2015. dodijeljen društvu Retevisión, a potpisan je 15. ožujka 2016.

(52) U Navari je 11. studenoga 2014. objavljen javni natječaj za proširenje digitalne televizije na udaljenim i manje urbaniziranim područjima. Navarska tijela odlučila su 28. svibnja 2019. da neće dodijeliti ugovor te su odustala od natječajnog postupka.

(53) U La Rioji je 13. studenoga 2014. objavljeno pokretanje postupka natjecateljskog dijaloga. Prema informacijama koje su 5. veljače 2021. dostavila španjolska tijela taj je postupak i dalje u tijeku.

(54) Autonomna zajednica Asturija raspisala je 28. prosinca 2018. javni natječaj za kolokaciju opreme (44). Ugovor je 10. siječnja 2019. dodijeljen društvu Retevisión. Javni natječaj za ugovor o pružanju usluga održavanja raspisan je 19. prosinca 2018. Nadalje, javni natječaj za pružanje usluga radiodifuzijskog prijenosa u Asturiji korištenjem opreme u vlasništvu Asturije raspisan je 10. prosinca 2018. Prema informacijama koje su 16. siječnja 2019. dostavila španjolska tijela ta dva potonja natječajna postupka i dalje su u tijeku.

(55) Kad je riječ o Galiciji, španjolska tijela obavijestila su Komisiju da Galicija ne želi financirati rad i održavanje operaterima na području II pa stoga neće organizirati nikakve nove tehnološki neutralne pozive za podnošenje ponuda. Za financiranje rada i održavanja radiodifuzijske mreže operaterima na području II neće biti odgovorna tijela autonomne zajednice, već općinska vijeća.

(56) Španjolska tijela obavijestila su Komisiju da je Madrid pokrenuo postupak javnog natječaja za održavanje digitalne televizijske opreme. Ugovor je 8. srpnja 2019. dodijeljen društvu Retevisión, a potpisan je 7. kolovoza 2019. Kad je riječ o Melilli i Murciji, španjolska tijela obavijestila su Komisiju da se neće provoditi nikakav postupak javnog natječaja te da će za održavanje biti odgovorna općinska vijeća.

(57) Prema informacijama dobivenima od Španjolske Baskija nije provela nijedan postupak javnog natječaja nakon Odluke iz 2013. niti to namjerava. Umjesto toga, Baskija je dala izjavu o proglašenju usluge od općeg gospodarskog interesa. Baskijska vlada odobrila je 2. prosinca 2014. sporazum o usluzi proširenja pokrivenosti televizijskim kanalima u Autonomnoj zajednici Baskiji.

(58) Kad je riječ o Ceuti, španjolska tijela obavijestila su Komisiju da se neće provoditi nikakav postupak javnog natječaja te su navela da će se sva plaćanja za održavanje izvršavati u okviru pravila de minimis.

(59) U Valenciji je u siječnju 2017. raspisan poziv za podnošenje ponuda za održavanje opreme. Ugovor je u prosincu 2017. dodijeljen društvu Retevisión, a potpisan je 18. svibnja 2018. Ugovor je ograničen na održavanje opreme i ne uključuje pružanje usluga preventivnog i korektivnog održavanja.

(60) U Kataloniji je 3. kolovoza 2018. u Službenom listu Europske unije objavljen poziv za podnošenje ponuda (45) za prijenos i emitiranje audiovizualnih signala kako bi se pokrilo stanovništvo Katalonije na području II Ugovor je sklopljen 2019. s trajanjem od godinu dana i mogućnošću obnove na dodatnih godinu dana.

(61) Na temelju prethodno navedenog, u nekim su autonomnim zajednicama izvorne mjere koje se odnose na potporu za rad i održavanje obustavljene od datuma prestanka početnih ugovora kao posljedica stupanja na snagu ugovora koji se odnose na nove izmijenjene mjere ili kao posljedica uvođenja nove pravne osnove za tekuću potporu za rad i održavanje (što je, prema stajalištima Španjolske, obuhvaćeno uslugom od općeg gospodarskog interesa ili izuzećem de minimis).

(62) Pravna ocjena novih, izmijenjenih mjera nije predmet ove Odluke. Ovom se Odlukom ni na koji način ne dovodi u pitanje ocjena izmijenjenih mjera u skladu s pravilima o državnim potporama.

2.4. Razlozi za pokretanje postupka

(63) U odluci o pokretanju postupka Komisija je u prvom redu navela da se čini da opisana mjera ispunjava sve kriterije iz članka 107. stavka 1. UFEU-a pa bi se stoga mogla smatrati državnom potporom.

(64) Budući da na radiodifuzijskom tržištu postoje različite razine, u odluci o pokretanju postupka utvrđene su tri kategorije primatelja državnih potpora: i. mrežni operateri, ii. dobavljači opreme koji sudjeluju na natječajima za nabavu opreme potrebne za proširenje i iii. televizijske kuće koje emitiraju televizijske kanale.

(65) Komisija je donijela preliminarni zaključak da je program financiranjem troškova povezanih s proširenjem platforme DTT-a možda doveo do potencijalnog ili stvarnog narušavanja tržišnog natjecanja među dobavljačima opreme koji su aktivni u području različitih tehnologija te između operatera zemaljskih i satelitskih platformi. Konkretnije, prema preliminarnim stajalištima Komisije (uvodne izjave od 66. do 68.):

(66) Narušavanje tržišnog natjecanja moglo se pojaviti među različitim platformama (zemaljskim i satelitskim) s obzirom na to da je sporna mjera usmjerena na digitalizaciju i postavljanje ex novo zemaljskih odašiljačkih centara, ne uzimajući pritom u obzir satelitsku tehnologiju.

(67) Moguće je da se spornom mjerom narušava i tržišno natjecanje među televizijskim kućama. U prošlosti su zemaljsku platformu tradicionalno upotrebljavale televizijske kuće koje emitiraju besplatne kanale, a satelitsku platformu uglavnom su upotrebljavale televizijske kuće koje emitiraju naplatne televizijske kanale ili kanale s plaćanjem po pogledanom sadržaju. Međutim, u trenutku donošenja odluke o pokretanju postupka televizijske kuće koje emitiraju besplatne kanale pokretale su inicijative za naplatnu televiziju na zemaljskoj platformi, a satelitske televizijske kuće nastojale su dobiti pristup besplatnim kanalima kako bi upotpunile svoju ponudu i aktivnije se natjecale s televizijskim kućama koje emitiraju besplatne kanale.

(68) Kad je riječ o dobavljačima opreme, čini se da sporna mjera uključuje konkurentsku prednost (u obliku povećane potražnje) u korist dobavljača opreme.

(69) Komisija je u svojoj preliminarnoj ocjeni smatrala da mjera čini državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a te da nema osnova na temelju kojih bi ta potpora mogla biti spojiva s unutarnjim tržištem jer se činilo da se u tom slučaju ne primjenjuje nikakvo izuzeće.

(70) Za dodatne pojedinosti o činjenicama u ovoj se Odluci upućuje na odluku o pokretanju postupka.

3. PRIMJEDBE ZAINTERESIRANIH STRANA

3.1. Primjedbe društva Astra

3.1.1. Opće primjedbe

(71) Društvo Astra ponovno je iznijelo svoje ranije stajalište da su mjere koje su dovele do prelaska na digitalnu zemaljsku televiziju bile koordiniran plan koji je osmišljen na razini središnje vlade, a provodila su ga regionalna tijela. Međutim, čak i pod pretpostavkom da je državna potpora za proširenje pokrivenosti bila osmišljena, organizirana i provođena na regionalnoj razini, društvo Astra smatra da bi to bila nezakonita i nespojiva potpora.

(72) Kad je riječ o javnom natječaju u Kantabriji, društvo Astra ustraje na tome da su, suprotno tvrdnjama Španjolske, kantabrijska tijela imala obvezu dobiti odobrenja televizijskih kuća da se njihovi kanali stave na raspolaganje na satelitskoj platformi. Nadalje, iako su televizijske kuće dopise poslale u ožujku 2008., kantabrijska tijela drugim su autonomnim zajednicama preporučila satelitsku alternativu koju su odabrala u srpnju 2008. Ako je – kako tvrdi Španjolska – nesklonost televizijskih kuća upotrebi satelitske platforme bila razlog za raskidanje ugovora s društvom Astra, kantabrijska tijela ne bi drugim autonomnim zajednicama preporučila satelitsko rješenje.

3.1.2. Postojanje državne potpore

(73) Kad je riječ o prednosti koju su ostvarili mrežni operateri, a ponajprije društvo Abertis, društvo Astra napominje da je društvu Abertis kao dobavljaču opreme na natječajima dodijeljeno približno 45 % ugovora za digitalizaciju zemaljskih centara smještenih na područjima proširenja pokrivenosti. Budući da je društvo Abertis operater platforme, digitalizacija mreže ide u korist njegovoj komercijalnoj ponudi televizijskim kućama jer će sada mreža DTT-a obuhvaćati gotovo 100 % stanovništva, a zemaljska bi digitalizacija, da nema sporne mjere, obuhvatila 96–98 % stanovništva. Nadalje, društvo Abertis imalo bi koristi od činjenice da bi društvo Astra, kao glavni konkurentski alternativni operater platforme, bilo spriječeno u tome da ulaskom na područje II dobije uporište na španjolskom tržištu.

(74) Nadalje, prema tvrdnjama društva Astra, društvo Abertis ostvarilo je i druge prednosti koje su proizlazile iz mjera. Kao prvo, znatan broj zemaljskih centara društva Abertis, kojima to društvo stvarno upravlja, imao je koristi od sredstava koja su osigurala španjolska tijela u okviru mjera koje su predmet istrage. To je osobito slučaj s centrima koji su smješteni na području na kojem RTVE (javna televizijska kuća) ima obvezu pružanja svojeg signala, ali na kojem takva obveza ne postoji za privatne televizijske kuće (približno 2,5 % stanovništva). Kao drugo, društvo Astra tvrdi da je društvo Abertis ostvarilo neizravnu korist od državnih potpora na povezanim tržištima kao što je tržište prijevoza. Osim toga, podnositelj pritužbe napominje da mjera koja je predmet istrage dovodi do narušavanja tržišnog natjecanja na području III. (46)

(75) Društvo Astra smatra da su satelitske i zemaljske platforme dio istog tržišta. Razlika između televizije koja se plaća po pogledanom sadržaju i besplatne televizije ne bi bila relevantna u smislu tržišnog natjecanja među platformama. Satelitske i zemaljske platforme već se sad natječu za prijenos naplatne televizije, s obzirom na to da već postoje barem dva kanala s plaćanjem po pogledanom sadržaju čiji se signal nudi putem platforme DTT-a, a jedan od tih kanala dostupan je samo na DTT-u. Nadalje, prema navodima društva Astra, sve trenutačno ovlaštene televizijske kuće već su podnijele vladi zahtjev za izdavanje dozvole za emitiranje naplatnog sadržaja.

(76) U svojem podnesku od 27. svibnja 2019. društvo Astra izrazilo je stajalište da su predmetne mjere selektivne i da se njima ne promiče razvoj radiodifuzijskih djelatnosti u cjelini, već se umjesto toga provodi diskriminacija u korist operatera zemaljske mreže. Društvo Astra objašnjava da bi za potrebe proširenja pokrivenosti na udaljenim i ruralnim područjima trebalo smatrati da se mrežni operateri koji upotrebljavaju druge tehnologije – uključujući društvo Astra – nalaze u usporedivoj situaciji s operaterima koji upotrebljavaju zemaljsku tehnologiju. Društvo Astra posebno ističe da su postupci javnog natječaja za proširenje pokrivenosti u nekim slučajevima (npr. u Kantabriji i Navari) bili organizirani tako da se poštovala tehnološka neutralnost, pa su se satelitske platforme natjecale sa zemaljskim operaterima i pobijedile na natječaju. U drugim državama članicama (primjerice u Francuskoj, Portugalu i Ujedinjenoj Kraljevini) alternativne platforme natječu se na tržištu sa zemaljskom platformom. Nadalje, u Španjolskoj se na području III upotrebljavaju isključivo usluge satelitskog operatera Hispasat. Društvo Astra navodi da satelitska tehnologija u odnosu na zemaljsku nije u konkurentski nepovoljnom položaju u smislu troškova. Društvo Astra smatra da svi ti elementi pokazuju da se zemaljski operateri i operateri koji upotrebljavaju druge tehnologije nalaze u usporedivoj situaciji s obzirom na ciljeve koji se nastoje ostvariti predmetnim mjera.

(77) Društvo Astra smatra da mjere koje su predmet istrage nisu bile proporcionalne. Navodi da je prelazak na DTT zahtijevao znatne prilagodbe u stambenim zgradama i ulaganje u postavljanje kabela. Nadalje, kako bi potkrijepilo svoj argument da proširenje pokrivenosti putem satelitske platforme ne bi bilo skuplje nego putem zemaljske platforme, društvo Astra uputilo je na svoju internu studiju o troškovima koju je dostavilo zajedno s pritužbom, a koja je provedena u studenome 2008. („studija društva Astra”). U studiji su se uspoređivali troškovi proširenja pokrivenosti upotrebom obiju tehnologija – zemaljske i satelitske. Pretpostavke iz studije razlikuju se u raznim aspektima od pretpostavki Španjolske i društva Abertis, među ostalim u odnosu na troškove satelitskih tanjura i potrebe za kupnjom vanjskih pretvarača za prijem digitalne zemaljske televizije. Nalazi iz studije upućuju na zaključak da proširenje pokrivenosti putem satelitske tehnologije ne bi nužno bilo skuplje od upotrebe zemaljske tehnologije. Društvo Astra dostavilo je i dodatne dokumente kojima je nastojalo pokazati da troškovi postavljanja i rada za obje tehnologije nisu znatno različiti.

(78) Društvo Astra tvrdilo je i da osiguravanje uvjetnog pristupa satelitskoj radiodifuziji nije prepreka za radiodifuziju besplatnih kanala. Sustavi uvjetnog pristupa postoje u cijelom svijetu i nisu teški za upotrebu (47). Nadalje, rješenje s uvjetnim pristupom koje je predloženo u Kantabriji prihvatila su kantabrijska tijela, koja su mogla odlučivati o tome koji će korisnici moći primati tu uslugu. Stoga je teritorijalno ograničenje usluge bilo pod kontrolom kantabrijske vlade i u vezi s time nije bilo potrebe za posebnom prilagodbom.

(79) Kad je riječ o primjerenosti mjere, društvo Astra tvrdi da se, zahvaljujući ekonomijama razmjera, s povećanjem zemljopisne pokrivenosti povećava i ekonomska privlačnost satelitske tehnologije. Podjelom mjere na području II na više od 600 lokalnih i regionalnih natječaja satelitska tehnologija već je stavljena u vrlo nepovoljan konkurentski položaj. Međutim, čak i ako španjolska vlada nije mogla kao uvjet za dodjelu sredstava nametnuti ili predložiti potrebu uzimanja u obzir međuregionalnih sinergija, autonomne zajednice su mogle tu mogućnost uzeti u obzir kako bi osigurale odabir troškovno najučinkovitijeg rješenja za svoje porezne obveznike. Zapravo, društvo Astra tvrdi da su regije to i pokušale učiniti prije nego što je španjolska središnja vlada intervenirala u korist zemaljske tehnologije. Naime, nakon što su na javnom natječaju odabrala društvo Astra, kantabrijska tijela na početku su pokušala uvjeriti druge autonomne zajednice da i one odaberu satelitsku platformu jer bi time dodatno smanjile svoje troškove.

3.1.3. Državna potpora za rad i održavanje

(80) Društvo Astra ponovno iznosi svoju tvrdnju da dio spornih mjera čini stalnu državnu potporu jer će vlade autonomnih zajednica stalno financirati troškove rada i održavanja lokalnih mreža na području II. Kad je riječ o godišnjim troškovima rada i održavanja za satelitsko rješenje, društvo Astra procjenjuje da bi oni iznosili 100 000 EUR po kanalu godišnje iako su se ti troškovi mogli smanjiti da je više regija odabralo satelitsko rješenje.

3.2. Primjedbe društva Abertis/Cellnex

(81) Društvo Abertis je operater telekomunikacijske infrastrukture i dobavljač mrežne opreme. Među ostalim je vlasnik društava Retevisión S.A. i Tradia S.A., koja upravljaju telekomunikacijskim mrežama i infrastrukturama i brinu za njihov rad.

3.2.1. Postojanje državne potpore

(82) Kao prvo, društvo Abertis napominje da mjere koje su predmet istrage ne čine državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a. Regionalna tijela jednostavno su kupovala robu i usluge po tržišnim uvjetima putem otvorenih natječaja te su ona i dalje vlasnici opreme koja je postavljena u odašiljačkim centrima na području II. Stoga vanjskim primateljima ni u jednom trenutku nisu prenesena nikakva sredstva ni digitalna oprema kupljena tim sredstvima.

(83) Osim toga, društvo Abertis smatra da spornim mjerama nije dana nikakva znatna gospodarska prednost mrežnim operaterima. Društvo Abertis tvrdi da ne upravlja nijednom lokalnom mrežom na području II (čak i tamo gdje je vlasnik odašiljačkih centara povezanih s tim mrežama) pa stoga i ne može imati nikakvu izravnu prednost. Kao drugo, na području II društvo Abertis djelovalo je samo kao dobavljač opreme. Kao treće, čak i onda kad je društvo Abertis prodalo digitalnu opremu koja se upotrebljavala za osuvremenjivanje odašiljačkog centra, a koja je poslije postavljena u odašiljačkom centru koji pripada društvu Abertis, društvo Abertis nije ostvarilo nikakvu korist. To je zbog toga što društvo Abertis jednostavno iznajmljuje te odašiljačke centre lokalnim mrežnim operaterima po tržišnim uvjetima, a proces digitalizacije nije utjecao na iznos najamnine koji se plaća društvu Abertis. Kao četvrto, društvo Abertis ustraje u tome da postupno povećanje pokrivenosti mrežom DTT-a za 1–2 % ne donosi nikakvu gospodarsku korist društvu Abertis kao operateru platforme na području I. Naposljetku, digitalizacija područja II ne utječe na cijenu koju društvo Abertis može naplaćivati televizijskim kućama za svoje usluge prijenosa, osobito ako se uzme u obzir da određivanje veleprodajnih cijena društva Abertis regulira španjolsko regulatorno tijelo Comisión del Mercado de Telecomunicaciones („CMT”) (48).

(84) Kad je riječ o lokalnim mrežnim operaterima na području II (a to su općinska vijeća), društvo Abertis smatra da tu ne može biti nikakve gospodarske prednosti jer se oni ne smatraju poduzetnicima u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a te u svakom slučaju obavljaju javnu uslugu.

(85) Društvo Abertis izrazilo je i stajalište da mjera koja je predmet istrage ne uključuje nikakvu gospodarsku prednost za televizijske kuće. Prelaskom na digitalnu tehnologiju na području II nije se povećao broj televizijskih gledatelja u odnosu na broj gledatelja koji su imali pristup analognoj televiziji prije nego što je 2005. započeo proces prelaska na digitalnu radiodifuziju.

(86) Nadalje, društvo Abertis smatra da sporne mjere nisu imale nikakav znatan učinak na tržišno natjecanje među mrežnim operaterima. Činjenica da ni društvo Astra ni bilo koji drugi privatni operater nisu u zadnjih 20 godina pokazali nikakav interes za pružanje usluga prijenosa na području II potvrđuje da tamo nije postojalo tržište i da je državna intervencija bila potrebna kako bi se olakšalo pružanje usluga. Konkretnije, ne postoji narušavanje tržišnog natjecanja između satelitske tehnologije i DTT-a jer su to dva zasebna tržišta. Nadalje, digitalizacijom zemaljskih mreža na području II nije se ni na koji način promijenila konkurentska struktura relevantnih tržišta, već je to jednostavno bilo nužno tehničko osuvremenjivanje postojeće analogne platforme.

(87) Društvo Abertis tvrdi da su radiodifuzijske usluge koje se pružaju putem mreža na području II ograničene na lokalna izolirana područja te stoga nemaju učinak na trgovinu među državama članicama.

(88) Ako Komisija smatra da su relevantna javna tijela ili njihova povezana društva poduzetnici u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, društvo Abertis smatra da su sredstva za financiranje prelaska na digitalnu tehnologiju na području II bila nadoknada troškova za pružanje javne usluge. S obzirom na to, društvo Abertis smatra da sporne mjere ispunjavaju uvjete utvrđene u presudi u predmetu Altmark (49) i da stoga ne uključuju državnu potporu.

(89) U svojem podnesku od 13. lipnja 2019. društvo Cellnex objašnjava da predmetne mjere nisu selektivne i da stoga ne čine državnu potporu. Smatra da DTT i satelitska tehnologija nisu u usporedivoj činjeničnoj i pravnoj situaciji s obzirom na cilj koji se nastoji ostvariti predmetnim pravnim režimom. Naime, DTT i satelitska tehnologija podliježu različitom zakonodavstvu te DTT, za razliku od satelitske tehnologije, ima obilježja javne usluge. Zemaljska tehnologija ima već postojeću infrastrukturu, pa su na DTT pozitivno utjecale sinergije ostvarene digitalizacijom područja I. Osim toga, društvo Cellnex ističe da televizijske kuće često nemaju pravo radiodifuzije putem satelita pa bi trebale ponovno pregovarati o pravima na sadržaj koja su potrebna za njihove programe. To bi povećalo troškove sadržaja, a autori sadržaja možda ne bi bili voljni prodati ta prava. Nadalje, troškovi povezani sa satelitskom tehnologijom bili bi znatno viši od troškova povezanih s DTT-om, kao što pokazuju razne studije iz spisa predmeta. Društvo Cellnex objašnjava da studija društva Astra ima nekoliko nedostataka pa se Komisija stoga ne može na nju oslanjati.

(90) Društvo Cellnex tvrdi da poništenje Odluke iz 2013. podrazumijeva i poništenje odluke o pokretanju postupka. Smatra da je Komisija trebala donijeti novu odluku o pokretanju postupka nakon poništenja Odluke iz 2013., u kojoj bi obrazložila zbog čega smatra da su mjere koje su predmet istrage selektivne. Društvo Cellnex tvrdi da bez takve odluke ne može ostvariti svoje pravo na obranu.

3.2.2. Postojeća potpora

(91) Prema navodima društva Abertis uvođenje radiodifuzijskih mreža na području II započelo je 1982. u neliberaliziranom radiodifuzijskom sektoru. U to doba Španjolska je imala zakonski monopol na tržištu za zemaljsku radiodifuziju. Javna sredstva upotrebljavaju se za financiranje postavljanja, održavanja i rada lokalnih mreža na području II koje su uvedene prije liberalizacije tog sektora. Stoga mjera koja je predmet istrage čini stalnu, postojeću potporu.

3.2.3. Spojivost

(92) Društvo Abertis tvrdi da bi bilo koja potencijalna državna potpora bila spojiva na temelju odredaba iz članka 106. UFEU-a jer ispunjava sve uvjete iz Odluke Komisije 2005/842/EZ (50) („Odluka o primjeni članka 86. stavka 2.”).

(93) Ako to ne bi bio slučaj, bilo koja potencijalna potpora bila bi u svakom slučaju spojiva s člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU-a. Kao prvo, cilj je mjera koje su donijela španjolska tijela ubrzati proces prelaska na digitalnu tehnologiju u Španjolskoj, što je u Komisijinoj praksi donošenja odluka o državnim potporama potvrđeno kao cilj od zajedničkog interesa. Kao drugo, potpora je bila primjeren instrument jer je DTT prikladnija tehnologija za osiguranje proširenja pokrivenosti (51). Osim gospodarskih razloga, društvo Abertis napominje i da televizijske kuće nisu sklone upotrebi satelitskih platformi zbog ograničenja s kojima se suočavaju pri stjecanju prava na sadržaj za svoje besplatne programe. U većini slučajeva one steknu samo pravo na radiodifuziju sadržaja putem određene platforme, to jest DTT-a, jer ta tehnologija omogućuje ciljani prijenos i zemljopisna ograničenja. Nadalje, mjere su proporcionalne jer pokrivaju samo troškove koji su strogo nužni za prelazak s usluga analogne na usluge digitalne televizije na području II. Spornim mjerama pokrivali su se jedino troškovi povezani s digitalizacijom odašiljačkih centara na području II, koja se provodi kupnjom i postavljanjem digitalne opreme.

(94) Kad je riječ o tehnološkoj neutralnosti mjere, društvo Abertis napominje da zemaljska tehnologija nije bila jedino rješenje koje je španjolska vlada uzela u obzir. Štoviše, na području III satelitska platforma u konačnici je smatrana najprikladnijom tehnološkom opcijom za pružanje usluga digitalne televizije. Što je još važnije, društvo Abertis tvrdi da se DTT smatra najprikladnijom i najjeftinijom platformom za pružanje usluga digitalne televizije na području II radi postizanja iste pokrivenosti koja je postojala prije gašenja analogne radiodifuzije, što se potvrđuje u dostavljenim studijama o troškovima (52).

3.3. Primjedbe društva Itelazpi

(95) Itelazpi S.A. („Itelazpi”) je javno društvo baskijske vlade koje pruža usluge prijenosa i osigurava radiodifuzijsku pokrivenost za radio i televiziju. U svojem podnesku od 13. lipnja 2019. društvo Itelazpi objašnjava da predmetne mjere nisu selektivne i da se stoga ne mogu smatrati državnom potporom. Objašnjava da DTT i satelitska tehnologija nisu u usporedivoj činjeničnoj i pravnoj situaciji s obzirom na cilj koji se nastoji ostvariti predmetnim pravnim režimom. Naime, DTT i satelitska tehnologija podliježu različitim pravilima (uključujući pravila o obvezama teritorijalne pokrivenosti i autorska prava). DTT, za razliku od satelitske tehnologije, ima obilježja javne usluge. Za DTT već postoji infrastruktura koja je izvor sinergija te opravdava odabir tehnologije DTT-a. Osim toga, televizijske kuće često nemaju pravo radiodifuzije putem satelita pa bi, ako se od njih traži da upotrebljavaju satelitsku platformu, trebale ponovno pregovarati o pravima na sadržaj koja su potrebna za njihove programe. To bi povećalo troškove sadržaja, a autori sadržaja možda ne bi bili voljni prodati ta prava. Nadalje, troškovi povezani sa satelitskom tehnologijom bili bi znatno viši od troškova povezanih s DTT-om, kao što pokazuju razne studije iz spisa predmeta. Društvo Itelazpi dostavilo je dvije dodatne studije o troškovima koje je izradila konzultantska kuća FTI Consulting 2015. i 2019. (53) („studija društva Itelazpi iz 2015.” i „studija društva Itelazpi iz 2019.”).

(96) Nadalje, društvo Itelazpi smatra da se u odluci o pokretanju postupka ne objašnjava okvir analize koja se odnosi na kriterij selektivnosti. Društvo Itelazpi tvrdi da je Komisija trebala donijeti novu odluku o pokretanju postupka nakon poništenja Odluke iz 2013. i u njoj navesti razloge zbog kojih smatra da su predmetne mjere selektivne.

3.4. Primjedbe društva Radiodifusión

(97) Društvo Radiodifusión je pružatelj usluga na tržištu za usluge prijenosa audiovizualnog signala te je u studenome 2005. upisano u Registar operatera CMT-a.

(98) Društvo Radiodifusión općenito se slaže s odlukom o pokretanju postupka i podržava Komisiju u njezinim stajalištima te iznosi određena dodatna opažanja. Slaže se s time da državna potpora nije ispunila uvjete iz presude u predmetu Altmark i da uključuje znatan prijenos državnih sredstava.

(99) Od programa državnih potpora koji je predmet istrage koristi su imali mrežni operateri koji već djeluju na ruralnim područjima. Zapravo, na predmetnom tržištu, na kojem postoje visoke prepreke ulasku, koje idu u prilog operateru koji već ima vladajući položaj, mjere su dovele do ponavljanja istih povijesnih monopolističkih obrazaca. Konkretnije, društvo Abertis uspjelo je pojačati svoj monopolistički položaj i stvarno upotrijebiti javno financiranje za razvoj nove i gušće mreže koja mu omogućuje da se natječe na novim tržištima.

(100) Društvo Radiodifusión tvrdi da državna potpora koja je predmet istrage nije proporcionalna. Kako bi bila u skladu sa zahtjevom proporcionalnosti, potpora bi trebala biti ograničena na ono što je nužno, tj. trebala bi se primjenjivati samo na udaljenim ruralnim područjima i trebala bi biti od koristi svim operaterima tako da se zahtijevaju učinkovite obveze pristupa.

3.5. Primjedbe televizijskih kuća

(101) Televizijske kuće tvrde da se mjera ne može smatrati državnom potporom jer njome nije dana financijska prednost nijednom društvu, a prije svega nije dana televizijskim kućama. Mjerama nije povećan broj gledatelja televizijskih kuća u odnosu na stanje kad se upotrebljavala analogna radiodifuzija. Nadalje, stanovnici na područjima proširene pokrivenosti, tj. na ruralnim, udaljenim i rijetko naseljenim područjima, nemaju nikakav utjecaj na tržište oglašavanja i nisu dio ciljnog gledateljstva televizijskih kuća. U tim okolnostima privatni operateri nisu povećali cijene oglašavanja kao posljedicu proširenja.

(102) Televizijske kuće izrazile su i stajalište da nisu zainteresirane za migraciju na satelitsku platformu, na kojoj bi se njihovi programi morali natjecati sa stotinama drugih kanala. Prednost je zemaljske platforme ograničen kapacitet, koji za komercijalne televizijske kuće s besplatnim kanalima znači manje konkurencije. Nadalje, istaknuli su to da obično kupuju sadržaj samo za zemaljsku platformu. To je zato što se zemaljskom radiodifuzijom jamči zemljopisna razgraničenost emitiranog sadržaja, što nije slučaj sa satelitskom radiodifuzijom.

(103) Televizijske kuće ustrajale su i u tome da su, nakon dodjele ugovora u Kantabriji društvu Astra, obavijestile kantabrijska tijela da će se protiviti satelitskoj radiodifuziji jer su stekli prava na radiodifuziju sadržaja samo putem zemaljske platforme.

4. PRIMJEDBE ŠPANJOLSKE

4.1. Opće primjedbe

(104) U svojim opažanjima koja se odnose na odluku o pokretanju postupka Španjolska i autonomne zajednice iznijele su brojne argumente (54). Ti se argumenti općenito mogu podijeliti u dvije kategorije. Prvo, španjolska tijela navela su da državna potpora ne postoji jer, s obzirom na to da je riječ o usluzi od općeg gospodarskog interesa, mjera ne čini potporu jer je obuhvaćena obvezom pružanja javne usluge javne radiodifuzije. Nadalje, njome se ne ostvaruje nikakva prednost. Drugo, kad bi državna potpora i postojala, u svakom bi slučaju bila spojiva na temelju članka 106. stavka 2. ili članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a s obzirom na to (a) da je analogna mreža već postojala i da bi, sa stajališta učinkovitosti, osuvremenjivanje postojeće infrastrukture bilo jeftinije od prelaska na novu platformu; (b) da bi se jedino tehnologijom DTT-a ispunili potrebni kriteriji kvalitete; i (c) da su natječaji bili tehnološki neutralni te su u njima mogli sudjelovati i drugi operateri platformi. Ti su argumenti sažeto prikazani u nastavku.

(105) U svojem podnesku od 14. lipnja 2019. Španjolska tvrdi da financijska potpora koja je dodijeljena za proširenje pokrivenosti digitalnom televizijom na udaljenim i manje urbaniziranim područjima nije selektivna pa se stoga ne može smatrati državnom potporom (vidjeti odjeljak 4.2.3.). Nadalje, Španjolska navodi da je poništenje Odluke iz 2013. podrazumijevalo i poništenje odluke o pokretanju postupka (55) pa bi stoga Komisija trebala donijeti novu odluku o pokretanju postupka. Španjolska smatra da bi u toj novoj odluci o pokretanju postupka trebalo navesti stajalište Komisije o selektivnosti predmetnih mjera.

4.2. Nepostojanje potpore

4.2.1. Usluga od općeg gospodarskog interesa

(106) Španjolska tijela smatraju da mrežni operateri pružaju uslugu od općeg gospodarskog interesa u smislu presude u predmetu Altmark (56). Međutim, s obzirom na to da su autonomne zajednice odgovorne za mjere donesene radi proširenja pokrivenosti, primjenjivost presude u predmetu Altmark mora se ispitati za svaki pojedini slučaj te je na autonomnim zajednicama da dokažu da su ispunjeni uvjeti iz presude u predmetu Altmark. Najpodrobniju argumentaciju dostavila je Baskija, koja je digitalizaciju provela preko javnog društva Itelazpi S.A. („Itelazpi”).

4.2.2. Nepostojanje prednosti

(107) Kad je riječ o dobavljačima opreme, Španjolska je izrazila stajalište da to što su oni odabrani na javnim natječajima za dobavljanje opreme isključuje postojanje selektivne prednosti.

(108) Kad je riječ o mrežnim operaterima, unatoč tomu što je društvo Abertis glavni operater na području I i posjeduje 29 % centara na području II koji su osuvremenjeni, ono ne upravlja mrežom na području II. Stoga društvo Abertis ne bi ostvarilo korist od mjere kao mrežni operater.

(109) Tom mrežom upravljaju neki regionalni operateri, autonomne zajednice ili lokalna vijeća, koji samo unajmljuju prostore i opremu društva Abertis. Autonomne zajednice i lokalna vijeća ne natječu se s drugim mrežnim operaterima pa stoga ne ostvaruju konkurentsku prednost. Nadalje, ne ostvaruju nikakav prihod jer televizijske kuće ne plaćaju za pružanje usluga prijenosa na području II.

(110) Kad je riječ o televizijskim kućama koje upotrebljavaju DTT, Španjolska tvrdi da je utjecaj mjera koje su predmet istrage na te televizijske kuće gotovo nepostojeći. Mjere nisu dovele do povećanja broja gledatelja televizijskih kuća u odnosu na stanje kad su programi emitirani analognom tehnologijom jer je 2,5 % stanovništva na koje je proširenje pokrivenosti bilo usmjereno već primalo analognu zemaljsku televiziju. Slijedom toga, mjere nisu utjecale na financijsko stanje tih poduzeća.

4.2.3. Nepostojanje selektivnosti

(111) Španjolska tijela u svojem podnesku od 14. lipnja 2019. tvrde da predmetne mjere nisu selektivne. Objašnjavaju da su pravila koja se primjenjuju na zemaljsku televiziju i satelitsku televiziju vrlo različita. U trenutku donošenja mjera te su tehnologije bile su uređene različitim zakonima (57). Španjolska objašnjava da, iako su trenutačno sve audiovizualne usluge uređene Općim zakonom 7/2010 od 31. ožujka 2010. o audiovizualnim komunikacijama, pravni okviri za tehnologiju DTT-a i druge tehnologije vrlo su različiti. Ponajprije, zahtjevi za dobivanje dozvole za pružanje usluge DTT-a stroži su, sveobuhvatniji i detaljniji u usporedbi s drugim tehnologijama. Nadalje, tehnologija DTT-a – za razliku od drugih tehnologija – smatra se uslugom od općeg gospodarskog interesa i podliježe strogim obvezama pokrivenosti.

(112) Španjolska tvrdi da su činjenične situacije zemaljske tehnologije i drugih tehnologija vrlo različite. Zemaljska tehnologija i druge tehnologije nisu usporedive ni tehnički ni komercijalno ni gospodarski. Pri provedbi prelaska na digitalnu tehnologiju Španjolska se oslanjala na postojeću mrežu zemaljske infrastrukture. Prelazak na digitalnu tehnologiju putem satelitske tehnologije zahtijevao bi uvođenje potpuno nove infrastrukture za emitiranje i prijem. To bi otežalo i poskupilo prelazak. Španjolska ističe da ranije dostavljene studije o troškovima pokazuju da je DTT bilo troškovno najučinkovitije rješenje. Nadalje, u više od 30 godina nijedan operater u Španjolskoj nikad nije nudio ili upotrebljavao satelitsku tehnologiju za radiodifuziju besplatne televizije, koja se emitira isključivo DTT-om. Španjolska smatra da to upućuje i na to da se DTT i druge tehnologije nalaze u različitoj činjeničnoj situaciji.

(113) Baskija je u svojem podnesku od 4. veljače 2019. tvrdila da se satelitska tehnologija i tehnologija DTT-a ne nalaze u usporedivoj pravnoj i činjeničnoj situaciji pa stoga mjera nije selektivna. Baskija je naglasila da postoji brojne studije koje su dostavile Španjolska i društvo Abertis, a koje pokazuju da postoje znatne pravne i činjenične razlike između satelitske tehnologije i tehnologije DTT-a. U tim se izvješćima navodi da bi upotreba tehnologija koje nisu DTT za digitalizaciju podrazumijevala znatno veće troškove i prouzročila ozbiljna kašnjenja u digitalizaciji područja II.

(114) Vlada Katalonije u svojem je dopisu od 14. siječnja 2019., koji su španjolska tijela proslijedila Komisiji 19. veljače 2019., dostavila studiju iz rujna 2017. Studiju je naručilo društvo Centre de Telecomunicacions i Tecnologies de la Informació („CTTI”), a izradila su je udruženje Federación Catalana de Empresas Integradas e Integradoras de Telecomunicaciones (FEDECOMINTE), Katalonsko udruženje inženjera (Telco.cat) i Udruženje telekomunikacijskih tehničkih inženjera Katalonije (Graus TIC) („katalonska studija”). U studiji su ocijenjene različite tehnologije predviđene za pružanje usluga digitalne televizije na području II, a zaključeno je da su najizvedivije tehnologije zemaljska i satelitska te da je od njih dviju za građane najjeftinija tehnologija DTT-a. Na temelju te studije vlada Katalonije tvrdi da je odabir tehnologije DTT-a za pružanje usluga digitalne televizije na području II objektivno opravdan i da se mjera ne može smatrati diskriminacijskom i selektivnom sa stajališta pravila o državnim potporama.

4.3. Spojivost na temelju članka 106. stavka 2. i članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a

(115) Baskijska tijela tvrdila su da je državna potpora koja je dodijeljena društvu Itelazpi spojiva s unutarnjim tržištem na temelju odredaba iz članka 106. UFEU-a. S obzirom na to baskijska tijela smatraju da mjera ispunjava sve uvjete iz Odluke od 28. studenoga 2005. o primjeni članka 86. stavka 2. Ugovora o EZ-u na državne potpore u obliku naknade za pružanje javnih usluga koje se dodjeljuju određenim poduzetnicima kojima je povjereno obavljanje usluga od općeg gospodarskog interesa („Odluka o primjeni članka 86. stavka 2.”) (58).

(116) Ako Komisija odluči da mjere koje su španjolska tijela donijela u pogledu uvođenja digitalne zemaljske televizije na području II čine državnu potporu i da nisu spojive s unutarnjim tržištem u primjeni članka 106. UFEU-a, Španjolska tvrdi da bi one sigurno bile spojive s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj im je svrha osigurati ostvarenje cilja od interesa za Uniju (prelazak na digitalnu radiodifuziju), pa bi se na njih primjenjivalo izuzeće iz članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a.

4.3.1. Argumenti o učinkovitosti

(117) Španjolska smatra da na nacionalnoj razini Nacionalni tehnički plan i Plan prelaska nisu planovi za proširenje pokrivenosti jer se odnose samo na prelazak na području I. Tim se planovima, kao takvima, ne ograničavaju tehnološke opcije raspoložive za proširenje pokrivenosti. Kad je riječ o okvirnim sporazumima, oni nemaju isti regulatorni status kao ta dva plana i temelje se na sporazumima između središnjih i regionalnih tijela. Nadalje, Španjolska smatra da se njima ne isključuje upotreba satelitske tehnologije i drugih tehnologija. U svakom slučaju, proširenje pokrivenosti i odabir tehnologije provele su autonomne zajednice, obično putem natječajnog postupka. Španjolska tvrdi da je jedan takav natječaj – koji je proveden u Kastilji i Leonu – bio tehnološki neutralan te da sama činjenica da je takav natječaj proveden dokazuje da središnja tijela nisu nametnula zemaljsku tehnologiju autonomnim zajednicama.

(118) Čak i ako se u nekim natječajima provedenima na drugim mjestima upućivalo na određene tehničke elemente zemaljske tehnologije, to se objašnjava time da su za zemaljsku radiodifuziju potrebni određeni elementi koji nisu potrebni za satelitsku radiodifuziju, pa je njihovo uključivanje bilo potrebno kako se iz natječaja ne bi isključila zemaljska rješenja.

(119) Španjolska tijela upućuju i na studiju o izvedivosti pružanja univerzalne usluge digitalne televizije upotrebom različitih tehnologija (DTT i satelitska televizija), koju je proveo MITT u srpnju 2007., tj. prije predlaganja financiranja za proširenje pokrivenosti DTT-om („španjolska studija iz 2007.”). Iako tijela priznaju da je studija bila samo interni dokument koji poslije nije uzet u obzir, ipak naglašavaju da su u njoj uzeti u obzir realni troškovi upotrebe prijenosa DTT-om ili satelitskog prijenosa. Zaključci studije bili su da nije moguće unaprijed utvrditi koja je tehnologija učinkovitija ili jeftinija za proširenje pokrivenosti televizijskim signalom. Umjesto toga, odabir bi se trebao napraviti za svaku regiju pojedinačno, po mogućnosti na temelju studija koje su provele pojedine autonomne zajednice, a u kojima se analiziraju čimbenici kao što su topografija, prostorni razmještaj stanovništva i stanje postojeće infrastrukture.

4.3.2. Zahtjevi povezani s kvalitetom

(120) Iznesena su dva argumenta koja se odnose na kvalitetu. Kao prvo, zasad na tom području nije bilo besplatnih kanala DTT-a dostupnih putem satelitske radiodifuzije. Prelazak na satelitsku platformu stoga bi značio da korisnici moraju plaćati tu uslugu.

(121) Kao drugo, osim nacionalnih kanala, moraju se emitirati i regionalni kanali. Tehnologija DTT-a omogućuje da svako zemljopisno područje prima kanale namijenjene tom području. Na osnovi regionalnih i lokalnih kanala u cijeloj je Španjolskoj dodijeljeno ukupno 1 380 frekvencija za zemaljsku televiziju, bez potrebe za bilo kakvim tehničkim ograničenjima i bez proširenja radiodifuzije izvan ciljnog područja svakog kanala. Španjolska smatra da bi to bilo nemoguće sa satelitskim mrežama jer one nemaju mogućnost zemljopisnog razgraničavanja pa bi stoga morale primjenjivati složen sustav uvjetnog pristupa. To bi dodatno povećalo troškove satelitske radiodifuzije, a televizijske kuće ne bi bile voljne dati pristup svojim kanalima, a da nisu sigurne da je razgraničavanje moguće.

4.3.3. Tehnološka neutralnost

(122) Prema navodima Španjolske bilateralnim sporazumima između središnjih i regionalnih tijela nije nametnuta određena tehnologija digitalizacije. Njima su samo utvrđeni prijenosi sredstava autonomnim zajednicama u skladu s troškovima digitalizacije, koji su izračunani na osnovi onoga što se smatralo učinkovitom referentnom tehnologijom, a to je DTT. U tom smislu Španjolska smatra da bi trebalo uzeti u obzir to da je u trenutku proširenja analogna zemaljska televizija dosezala 98,5 % španjolskih kućanstava.

(123) Kad je riječ o natječaju u Kantabriji na koji se upućuje u odluci o pokretanju postupka, španjolska tijela ističu da se natječaj na kojem je ugovor dodijeljen društvu Astra odnosio i na područje II i na područje III, tj. bio je usmjeren na univerzalno pružanje digitalne televizije u Kantabriji. To bi imalo dvostruki utjecaj na ocjenu slučaja.

(124) Prvo, kantabrijski projekt propao je kad su, nakon dodjele ugovora društvu Astra, neke od glavnih televizijskih kuća obavijestile društvo Astra i kantabrijsku vladu da neće dopustiti emitiranje svojeg sadržaja putem satelita. Slijedom toga cilj plana više se nije mogao lako ostvariti. Drugo, glavni razlog za raskid ugovora bila je odluka središnje vlade o osiguravanju satelitske pokrivenosti na cijelom području III u Španjolskoj, a ne odluka o financiranju iz sredstava središnje vlade za proširenje pokrivenosti na području II. Nadalje, ugovor je raskinut u studenome 2008. jer je tad bilo očito da društvo Astra neće moći ispuniti svoje obveze. Konkretno, društvo Astra nije na vrijeme izvršilo potrebne radove i nije dobilo odobrenja televizijskih kuća koje emitiraju besplatne kanale za emitiranje njihovih kanala.

(125) U kontekstu ove Odluke kantabrijski projekt relevantan je samo u mjeri u kojoj se satelitska platforma može smatrati prihvatljivom alternativom zemaljskoj platformi. S obzirom na to prethodno navedeni argumenti nisu relevantni. Pri odlučivanju o odabiru satelitske platforme za područje III španjolska tijela donijela su nacionalni plan i posebnu uredbu kojom se od televizijskih kuća zahtijevalo da se međusobno koordiniraju i odaberu jednog zajedničkog pružatelja satelitske platforme. Španjolska napominje da se, prema odluci o pokretanju postupka, sličan mehanizam mogao primijeniti i za područje II. Međutim, smatra da bi nametanje takve obveze televizijskim kućama na području II bilo protivno načelu minimalne intervencije. Nadalje, televizijske kuće u Španjolskoj nisu voljne upotrebljavati satelitsku platformu. Za razliku od drugih država članica, u Španjolskoj ne postoji satelitska platforma s besplatnim kanalima. Španjolska smatra da razlozi za raskid ugovora koji su navedeni ne dovode u sumnju činjenicu da satelitska tehnologija ne može biti prihvatljiva platforma za prijenos televizijskih signala na području II.

4.3.4. Nepostojanje narušavanja tržišnog natjecanja i trgovine

(126) Kad je riječ o tržišnom natjecanju među mrežnim operaterima, Španjolska je izrazila stajalište da su zemaljska i satelitska televizija dva sasvim različita tržišta pa da se stoga mjerama koje su predmet istrage nije narušavalo tržišno natjecanje na pogođenim tržištima. Španjolska tvrdi da mjere koje su predmet istrage nemaju nikakav učinak na unutarnje tržište Unije jer su usmjerene na stanovnike ograničenog zemljopisnog područja. Budući da je riječ o lokalnim uslugama, nije vjerojatno da bi mjera utjecala na trgovinu među državama članicama.

4.4. Primjenjivost pravila de minimis

(127) Španjolska tijela izrazila su i stajalište da se pravilo de minimis uvedeno Uredbom Komisije (EZ) br. 1998/2006 (59) o de minimis potporama sigurno primjenjuje na znatan dio financiranja. Svaka autonomna zajednica ili lokalno vijeće neovisno su kupovali opremu pa bi stoga odredbe de minimis trebalo analizirati na toj razini. Budući da je u tim slučajevima poznat plaćeni iznos, kao što su poznate i roba i usluge koje su kupljene, potpora je bila dovoljno transparentna za primjenu pragova de minimis.

4.5. Državna potpora za rad i održavanje

(128) Kad je riječ o radu i održavanju odašiljačkih centara, španjolska središnja tijela smatraju da oni nisu obuhvaćeni radom na proširenju pokrivenosti koji djelomično financira MITT. Ministarstvo nije nadležno da od vijeća ili autonomnih zajednica zahtijeva da nastave rad i održavanje centara i nakon razdoblja uključenog u natječaje za proširenje pokrivenosti. Stoga se ne može potpuno isključiti mogućnost da će se rad i održavanje nekih centara možda prekinuti zbog smanjenja proračunskih sredstava lokalnih vijeća. Središnja tijela privremeno su troškove rada i održavanja centara procijenila na 10 % iznosa početnog ulaganja. Za vrijeme istrage nekoliko autonomnih zajednica dostavilo je podrobnije podatke o sredstvima potrošenima na rad i održavanje mreže DTT-a na području II.

5. OCJENA POSTUPOVNIH ARGUMENATA KOJE SU IZNIJELE STRANE

(129) Društva Itelazpi i Cellnex te Španjolska u svojim su opažanjima od 13. i 14. lipnja 2019. tvrdili da je Komisija trebala donijeti novu odluku o pokretanju postupka nakon poništenja Odluke iz 2013. i u njoj navesti svoje stajalište o selektivnosti predmetnih mjera. Španjolska i zainteresirane strane smatraju da zbog nedonošenja nove odluke o pokretanju postupka strane nisu mogle ostvariti svoje pravo na obranu.

(130) Španjolska i društvo Cellnex tvrdili su i da je odluka o pokretanju postupka u ovom predmetu poništena kad je Sud poništio Odluku iz 2013. U uvodnoj izjavi 41. Odluke iz 2013. navodi se sljedeće: „[z]a dodatne pojedinosti o činjenicama vidjeti odluku o pokretanju postupka, koju bi trebalo smatrati sastavnim dijelom ove Odluke.” Španjolska smatra da to znači da poništenje Odluke iz 2013. podrazumijeva i poništenje odluke o pokretanju postupka. To je stajalište pogrešno zbog sljedećih razloga.

(131) Prvo, odluka o pokretanju postupka i konačna odluka zasebni su pravni akti, sa zasebnim pravnim učincima. Odluka o pokretanju postupka donesena je na temelju članka 4. stavka 4. Postupovne uredbe iz 1999. U odluci o pokretanju postupka iznose se sumnje Komisije u pogledu spojivosti mjera koje su predmet istrage s unutarnjim tržištem. Konačna odluka (tj. Odluka iz 2013.) donesena je na temelju članka 7. stavka 5. Postupovne uredbe iz 1999. Komisija je u Odluci iz 2013. utvrdila da je potpora nespojiva s unutarnjim tržištem te je naložila povrat potpore. Budući da su odluka o pokretanju postupka i konačna odluka dva zasebna pravna akta, ispravno je tumačenje uvodne izjave 41. Odluke iz 2013. to da su pojedinosti o činjenicama koje su navedene u odluci o pokretanju postupka dio Odluke iz 2013. Nadalje, poništenje konačne odluke nije povezano s tim pojedinostima o činjenicama.

(132) Drugo, ni u jednoj od brojnih sudskih tužbi koje su Španjolska i zainteresirane strane podnijele nakon donošenja Odluke iz 2013. nije zatraženo poništenje odluke o pokretanju postupka: tražilo se poništenje konačne odluke. Prema ustaljenoj sudskoj praksi poništenje koje je proglasio Sud ne smije prelaziti ono što je zatražio podnositelj tužbe (60). Budući da se ni u jednoj tužbi nije tražilo poništenje odluke o pokretanju postupka, Sud nije mogao poništiti odluku o pokretanju postupka u presudi u predmetu Retegal (61).

(133) Treće, prema ustaljenoj sudskoj praksi poništenje mjere Unije ne utječe nužno na pripremne akte (62). Poništenje akta o okončanju upravnog postupka koji se sastoji od nekoliko faza ne podrazumijeva nužno i poništenje cijelog postupka koji je prethodio donošenju spornog akta, bez obzira na razloge, postupovne ili materijalne, presude kojom se proglašava poništenje.

(134) Kad je riječ o navodnoj obvezi ponovnog pokretanja postupka nakon poništenja Odluke iz 2013., Komisija napominje da ništa u zakonodavstvu ili sudskoj praksi ne upućuje na to da bi poništenje odluke Komisije nužno podrazumijevalo i ponovno pokretanje formalnog istražnog postupka donošenjem nove odluke (vidjeti ponajprije predmet T-1/15 SNCM protiv Komisije, ECLI:EU:T:2017:470, točka 69.). Kako je prethodno objašnjeno, prema sudskoj praksi poništenje mjere Zajednice ne utječe nužno na pripremne akte. U predmetu SNCM, nakon poništenja konačne odluke Komisije, Komisija nije ponovno pokrenula postupak, već je samo pozvala strane da dostave opažanja. S obzirom na to da je Komisija državi članici i stranama dala mogućnost da iznesu opažanja nakon poništenja odluke, Sud je naveo da su se poštovala postupovna prava države članice i zainteresiranih strana. Nadalje, u Uredbi Vijeća (EU) 2015/1589 (63) ne navodi se kad je Komisija obvezna ponovno pokrenuti postupak. Stoga navedena obveza ponovnog pokretanja postupka donošenjem nove odluke ne može proizlaziti ni iz prethodno navedene uredbe.

(135) Španjolska te društva Itelazpi i Cellnex tvrde da je Komisija trebala donijeti novu odluku o pokretanju postupka, u kojoj se navodi detaljna analiza selektivnosti kako bi strane mogle izraziti svoja stajališta o selektivnosti mjere. Komisija napominje da su španjolska tijela već iznijela svoja stajališta o nepostojanju selektivnosti u preliminarnoj fazi istrage (kako je navedeno u uvodnoj izjavi 22. odluke o pokretanju postupka (64)). U odluci o pokretanju postupka izneseno je preliminarno stajalište Komisije o postojanju državne potpore (uključujući selektivnost) i spojivosti te potpore. U odluci o pokretanju postupka navedeno je da se spornim mjerama narušava tržišno natjecanje tako što se prednost daje tehnologiji DTT-a te se ujedno tvrdilo da se tehnologija DTT-a i satelitska tehnologija mogu međusobno natjecati (primjerice naveden je slučaj Kantabrije, u kojoj je na početku na natječaju odabran satelitski operater). U odluci o pokretanju postupka objašnjeno je zbog čega je nekim platformama dana prednost u odnosu na ostale. Time se Španjolskoj i zainteresiranim stranama omogućilo da razrade svoja stajališta o selektivnosti mjera. U svojim primjedbama od 30. studenoga 2010. na odluku o pokretanju postupka Španjolska je objasnila da mrežni operateri koji upotrebljavaju tehnologiju DTT-a nisu ostvarili selektivnu prednost u odnosu na ostale mrežne operatere. Španjolska je tvrdila i da se predmetnim mjerama nisu diskriminirale tehnologije koje nisu DTT te je pritom objasnila razlike između DTT-a i satelitske tehnologije u smislu cijena i tržišnih uvjeta. Španjolska je naglasila da satelitska tehnologija i DTT nisu dio istog tržišta. To pokazuje da je Španjolska imala mogućnost izraziti svoja stajališta o pitanju selektivnosti već nakon donošenja odluke o pokretanju postupka.

(136) Osim toga, nisu se promijenile ni mjere koje su predmet istrage ni činjenice u predmetu ni njihova pravna ocjena.

(137) Nadalje, Komisija je 26. travnja 2019. Španjolskoj i društvima Itelazpi, Cellnex, Retevisión, CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologias SA, Retegal i Astra poslala zahtjev za informacije, u kojem je pozvala strane da iznesu primjedbe o presudi u predmetu Retegal i o selektivnosti predmetnih mjera (65). Španjolska i društva Cellnex, Itelazpi i Astra u svojim su odgovorima dostavili podrobne primjedbe na Komisijin zahtjev za informacije i pritom iznijeli svoje stajalište o kriteriju selektivnosti. Strane su dostavile podrobna opažanja te je Komisija analizirala sve nove, relevantne i aktualne elemente koje su iznijele Španjolska i predmetne treće strane. Na osnovi prethodno navedenoga Španjolska i ostale zainteresirane strane imale su mnogo prilika da iznesu svoja stajališta o pitanju selektivnosti pa su se stoga postupovna prava strana u potpunosti poštovala.

6. OCJENA POTPORE

6.1. Pravna osnova potpore

(138) Kako je prethodno detaljno opisano u odjeljku 2.2. uvodnim izjavama od 28. do 39., pravni okvir za prelazak na digitalnu tehnologiju u Španjolskoj složena je mreža raznih akata koje su donijeli i središnja vlada i regionalna i lokalna tijela u razdoblju od četiri godine. Nacionalnim tehničkim planom iz 2005. i Planom prelaska iz 2007. uglavnom se uređuje prelazak na DTT na području I, ali se u njima utvrđuje i osnova za daljnje mjere proširenja na području II. Te mjere proširenja provela su regionalna tijela nakon sklapanja nekoliko okvirnih sporazuma sa središnjom vladom (okvirni sporazumi iz 2008.) i dopuna iz 2008. prethodnim okvirnim sporazumima iz 2006. te dodataka iz 2009. okvirnim sporazumima iz 2008.

(139) Kao rezultat sklapanja tih sporazuma i dopuna regionalna i lokalna tijela provela su brojne mjere usmjerene na proširenje pokrivenosti DTT-om na području II, ponajprije putem javnih natječaja, kako je prethodno opisano u uvodnim izjavama od 40. do 43. Komisija stoga smatra da ti razni akti doneseni na središnjoj razini te sporazumi sklopljeni između MITT-a i autonomnih zajednica (i poslije izmijenjeni) čine osnovu programa potpora za proširenje pokrivenosti na području II te uključuju njegove bitne značajke, to jest, poticaj za prelazak na digitalnu televiziju na području II i ograničavanje tog poticaja na zemaljsku tehnologiju. Na temelju tih akata i sporazuma autonomne zajednice donijele su mjere koje nisu bile tehnološki neutralne (66). Iako se Nacionalnim tehničkim planom uređuje prelazak na DTT na području I, njime se ujedno daje i mandat lokalnim tijelima da, u suradnji s autonomnim zajednicama, uspostave dodatne odašiljačke centre potrebne za osiguranje prijema DTT-a na području II. Stoga je u tom trenutku središnja vlada već predvidjela proširenje pokrivenosti DTT-om. U mandatu sadržanom u glavnom pravnom aktu kojim se uređuje prelazak na digitalnu televiziju navodi se samo zemaljska platforma. Nadalje, iz Kraljevske uredbe 1/2009 vidi se da je upotreba satelitske tehnologije bila predviđena samo za područje III. Stoga su autonomne zajednice, u praksi, izvršile smjernice središnje vlade o proširenju DTT-a (67). Autonomne zajednice provele su plan središnje vlade na temelju svojih odgovarajućih okvirnih sporazuma, a ti su sporazumi sastavljeni prema istom predlošku.

(140) Stoga, iz navedenih akata donesenih na središnjoj razini, sporazuma i dopuna proizlazi da oni čine osnovu za program usmjeren na proširenje pokrivenosti DTT-om na području II upotrebom isključivo zemaljske radiodifuzije. Nadalje, u takvim okolnostima središnja ili lokalna tijela nisu imala marginu diskrecije u provedbi programa koja bi im omogućila da poštuju načelo tehnološke neutralnosti. Mjere koje su poduzela nacionalna, regionalna ili lokalna tijela slijedile su isti cilj te bi ih, s obzirom na njihovu blisku povezanost, trebalo analizirati zajedno kao dio istog programa. To je dodatno potkrijepio Opći sud, koji je u predmetu T-541/13 o tužbi za poništenje Odluke iz 2013. potvrdio zaključak naveden u nastavku. Taj zaključak i dalje je valjan i za mjere koje se ispituju u ovoj Odluci (koje su iste mjere kao i mjere ispitivane u Odluci iz 2013.): „52 Il résulte de différents actes législatifs et administratifs des autorités espagnoles que le plan de transition vers la télévision numérique dans l’ensemble du territoire du Royaume d’Espagne par un recours prédominant à la technologie terrestre obéissait à une initiative lancée et coordonnée par l’administration centrale. Il est constant, ainsi qu’il ressort du considérant 24 de la décision attaquée, que la loi 10/2005, qui marquait le début de la réglementation du passage à la TNT, a précisé la nécessité d’encourager la transition de la technologie analogique vers la TNT. Ainsi qu’il ressort du considérant 26 de ladite décision, les autorités espagnoles prévoyaient, dans une disposition additionnelle du programme technique national en faveur de la TNT, la possibilité d’une extension de couverture au moyen de la technologie terrestre dans les zones à faible densité de population à la condition que l’installation locale soit conforme à ce programme. Les considérants 28 à 32 de cette décision, dont le contenu n’est pas contesté par les requérantes, décrivent la collaboration entre le MITC et les communautés autonomes au moyen de conventions-cadres et d’addenda à des conventions-cadres afin de procéder à la numérisation dans ladite zone. Ces actes avaient notamment trait au cofinancement par le gouvernement espagnol de l’extension de la couverture de la TNT dans cette zone. 53 Au vu des éléments qui précèdent, il ne saurait être reproché à la Commission d’avoir analysé les mesures espagnoles en faveur du déploiement de la TNT dans la zone II dans un seul et même contexte. En effet, les différentes interventions étatiques aux niveaux national, régional et communal devant être analysées en fonction de leurs effets, elles présentaient, en l’espèce, des liens tellement étroits entre elles qu’elles pouvaient être considérées par la Commission comme un seul régime d’aides accordé par les autorités publiques en Espagne. Tel est le cas notamment parce que les interventions consécutives en Espagne présentaient, au regard notamment de leur chronologie, de leur finalité et de la situation dans ladite zone, des liens tellement étroits entre elles qu’il ne saurait être reproché à la Commission de ne pas les avoir dissociées (voir, en ce sens, arrêt du 19 mars 2013, Bouygues et Bouygues Télécom/Commission, C-399/10 P et C-401/10 P, Rec, EU:C:2013:175, points 103 et 104).”

(141) Kako bi dodatno potkrijepila taj nalaz, Komisija je istražila i značajan uzorak pojedinačnih natječaja koje su provele same autonomne zajednice. Taj uzorak natječaja obuhvaća cijelo državno područje Španjolske, osim Melille (španjolska tijela nisu dostavila nikakve natječaje za taj autonomni grad te tvrde da u vezi s njim ne postoje nikakvi relevantni dokumenti). Uzorak uključuje i natječaje za proširenje pokrivenosti i natječaje za dobavljanje opreme. Nadalje, uzorak uključuje natječaje s proračunima različitih veličina: natječaje s relativno malim proračunima i natječaje s većim proračunima (proračuni veći od 10 milijuna EUR). Reprezentativnost uzorka jamči se načinom njegova odabira i njegovim obuhvatom, kako je opisano. Ti su natječaji rezultat provedbe nacionalnog programa opisanog u prethodnim uvodnim izjavama, koji je unaprijed utvrđen na osnovi zakona i sporazuma s autonomnim zajednicama. Provjerom uzorka potvrđuje se prethodno navedeni zaključak s obzirom na to da većina ispitanih natječaja nije bila tehnološki neutralna. Na osnovi tog reprezentativnog uzorka Komisija je potvrdila da su natječaji provedeni u određenim autonomnim zajednicama općenito bili u skladu s logikom isključive usmjerenosti samo na zemaljsku tehnologiju.

(142) Čak i ako bi se tehnološki neutralnima smatrali pojedini natječaji koji formalno nisu bili diskriminirajući, Komisija je uspjela utvrditi samo vrlo mali broj takvih natječaja. Specifikacije iz tih natječaja bile su formulirane tako da su – unatoč planovima španjolskih središnjih tijela – na njima mogli sudjelovati i operateri koji koriste tehnologije koje nisu zemaljske. U svakom slučaju, sama činjenica da je manjina natječaja bila tehnološki neutralna samo ukazuje na nepotpunu provedbu programa, no ne diskvalificira sam program.

(143) Opći sud je, s obzirom na Odluku iz 2013., pojasnio i da: „Komisija […] nije izvršila ekstrapolaciju jer je smatrala da su se utvrđene nepravilnosti u uzorku ponavljale u cijeloj Španjolskoj. Komisija se ograničila na proučavanje karakteristika predmetnog programa potpora i pravilno nije zaključila, uslijed činjenice da u analiziranim postupcima javne nabave nije poštovano načelo tehnološke neutralnosti, da to načelo nije poštovano u svim postupcima javne nabave vezano za korištenje mreže DTT-a, što se osobito odražava u izreci pobijane odluke.” (68) Taj je zaključak i dalje valjan i za mjere koje se ispituju u ovoj Odluci (koje su iste mjere kao i mjere ispitivane u Odluci iz 2013.).

(144) Trenutkom stvarne isplate državne potpore za uvođenje DTT-a na područje II smatra se trenutak u kojem su nacionalna i regionalna tijela prenijela sredstva korisnicima. To se događalo tijekom razdoblja koje se razlikovalo od jedne autonomne zajednice do druge. Prema primljenim informacijama najraniji utvrđeni natječaji održali su se u srpnju 2008. (69) U prilogu se nalazi izračun javnih rashoda po regiji.

(145) Kad je riječ o stalnim potporama za rad i održavanje mreža, te su potpore dodatne potpore u okviru programa usmjerenog na proširenje pokrivenosti DTT-om na području II upotrebom isključivo zemaljske radiodifuzije te su logična posljedica proširenja pokrivenosti iako je središnja vlada provedbu tih stalnih potpora prepustila autonomnim zajednicama. Neke autonomne zajednice (vidjeti rubriku „Stalni troškovi” u prilogu Odluci) raspisale su natječaje za rad i održavanje postojećih digitalnih zemaljskih mreža, koji su objavljeni u njihovim odgovarajućim službenim listovima (70).

(146) Kako je prethodno objašnjeno u uvodnoj izjavi 62., pravna ocjena novih, izmijenjenih mjera nije predmet ove Odluke.

6.2. Ocjena državne potpore u skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU-a

6.2.1. Postojanje potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a

(147) Predmetna mjera, uključujući stalnu potporu za rad i održavanje kako je opisana u uvodnoj izjavi 44., može se smatrati državnom potporom u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, u kojem su propisani uvjeti za postojanje državne potpore. Prvo, mora se dodijeliti intervencijom države ili iz državnih sredstava. Drugo, njome se primatelju mora osiguravati selektivna gospodarska prednost. Treće, njome se mora narušavati ili prijetiti da će se narušiti tržišno natjecanje. Četvrto, ta intervencija mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama.

6.2.1.1. Državna sredstva

(148) Predmetna mjera potječe iz prethodno opisanog sustava pravnih akata donesenih i na nacionalnoj i na regionalnoj i lokalnoj razini te iz sporazuma sklopljenih među različitim razinama španjolske državne uprave. Nadalje, Španjolska nije osporila nalaz iz odluke o pokretanju postupka da je mjera financirana iz proračunskih sredstava. Međutim, ustrajala je u tome da je mjera financirana i iz državnog proračuna i iz regionalnih i općinskih proračuna. Izrazila je i stajalište da je predmetna mjera zapravo samo prijenos sredstava između različitih tijela državne uprave. Španjolska nije osporavala to da su sredstva potjecala djelomično iz središnjeg proračuna i djelomično iz regionalnih i lokalnih proračuna. Nadalje, mjera nije bila samo prijenos sredstava između tijela državne uprave jer su sredstva u konačnici upotrebljavali subjekti koji obavljaju gospodarsku djelatnost za uvođenje mreže DTT-a (kako je objašnjeno u odjeljku 6.2.1.2.).

(149) U tim se okolnostima zaključuje da se mjera koja je predmet istrage financirala izravno iz državnog proračuna i iz proračunâ određenih autonomnih zajednica i lokalnih korporacija. Potpora za rad i održavanje, kako je opisano u uvodnoj izjavi 44., nije se financirala iz središnjeg državnog proračuna, već izravno iz proračuna autonomnih zajednica. Stoga se može pripisati državi i uključuje upotrebu državnih sredstava.

6.2.1.2. Gospodarska prednost subjektima koji obavljaju gospodarsku djelatnost

(150) Predmetna mjera sastoji se od prijenosa državnih sredstava određenim poduzetnicima. Iako pojam poduzetnika nije definiran u Ugovoru, odnosi se na svaku fizičku ili pravnu osobu koja obavlja gospodarsku djelatnost, bez obzira na njezin pravni položaj i financiranje. U praksi Komisije, koju su potvrdili sudovi, rad mreža za odašiljanje televizijskog signala smatra se gospodarskom djelatnošću (71), slično kao i u drugim predmetima koji uključuju upravljanje infrastrukturom koje obavljaju regionalna tijela (72). U ovom predmetu operateri platformi i većina javnih poduzeća ili gradskih vijeća upisani su u registar CMT-a kao mrežni operateri. To znači da pružaju određene usluge koje prema ustaljenoj praksi odlučivanja u predmetima čine gospodarsku djelatnost. Tržište postoji ako bi ostali operateri bili voljni ili u mogućnosti pružati predmetnu uslugu, što je ovdje slučaj. Na primjer, prije provedbe proširenja pokrivenosti na području II društvo Astra održalo je nekoliko sastanaka s autonomnim zajednicama kako bi im predstavilo svoju ponudu. Osim toga, u ožujku 2008. društvo Astra sudjelovalo je i pobijedilo na tehnološki neutralnom natječaju za pružanje usluga digitalne televizije na područjima II. i III. koji je objavila Kantabrija. Činjenica da javni poduzetnici i gradska vijeća ne primaju naknadu za pružene usluge ne isključuje to da se predmetne djelatnosti mogu smatrati gospodarskom djelatnošću (73).

(151) Komisija se ne slaže s argumentom Španjolske da je upravljanje zemaljskom mrežom koje obavljaju autonomne zajednice, javna poduzeća i gradska vijeća obuhvaćeno izvršavanjem službenih ovlasti javnog tijela i da je stoga izvan područja primjene članka 107. UFEU-a. Potvrđeno je da djelatnosti povezane s izvršavanjem ovlasti države koje izvršavaju sama država ili tijela koja djeluju u okviru svoje javne ovlasti ne čine gospodarske djelatnosti za potrebe pravila o tržišnom natjecanju (74). Takve su djelatnosti one koje su dio bitnih funkcija države ili su povezane s tim funkcijama po svojoj prirodi, cilju i pravilima koja se na njih primjenjuju. U sudskoj praksi Suda ima nekoliko primjera djelatnosti koje su unutar te kategorije, čime se uspostavlja podjela između čistih djelatnosti države i komercijalnih djelatnosti u kojima može sudjelovati državno tijelo. Na tom se popisu nalaze djelatnosti povezane s vojskom ili policijom, održavanjem i poboljšanjem sigurnosti zračnog prometa, kontrolom zračnom prometa (75), nadzorom zagađivanja, što je zadaća koja je u javnom interesu i dio je bitnih funkcija države u pogledu zaštite okoliša na morskim područjima (76), i djelatnosti standardizacije te povezane djelatnosti istraživanja i razvoja (77).

(152) S obzirom na to Komisija smatra da u ovom predmetu rad zemaljske radiodifuzijske mreže nije obuhvaćen obvezama ili ovlastima države niti je riječ o uobičajenoj djelatnosti koju bi mogla obavljati samo država. Predmetne usluge obično nisu usluge javnog tijela i same su po sebi gospodarske prirode, što dokazuje činjenica da nekoliko poduzeća djeluje na tržištu na području I. Drugo, za pružanje te usluge na području II bio je zainteresiran privatni poduzetnik, koji ne ovisi ni o kojim javnim tijelima – to jest društvo Astra (što dokazuje to da je kao ponuditelj sudjelovalo na natječaju iz 2008. u Kantabriji). Treće, uvođenje mreže na području II odnosi se samo na odašiljanje nacionalnih ili regionalnih privatnih kanala (78). Gospodarska priroda uvođenja digitalne zemaljske mreže na području II potvrđena je u nekoliko presuda Suda; vidjeti, primjerice, predmet T-808/14, Španjolska protiv Komisije (79); predmete T-37/15 i T-38/15, Abertis i Telecom Castilla-La Mancha protiv Komisije (80); i predmet T-487/13, Navarra de Servicios y Tecnologías, SA protiv Europske komisije (81). Stoga se zaključuje da upravljanje zemaljskom mrežom koje obavljaju autonomne zajednice, javna poduzeća i gradska vijeća nije obuhvaćeno izvršavanjem službenih ovlasti javnog tijela.