PREPORUKA KOMISIJE (EU) 2017/2338

оd 16. studenoga 2017.

za uspostavu zajedničkog „Priručnika o vraćanju” koji trebaju upotrebljavati nadležna tijela država članica pri izvršavanju zadaća povezanih s vraćanjem

EUROPSKA KOMISIJA,

uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 292.,

budući da:

DONIJELA JE OVU PREPORUKU:

(1) Direktiva 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (SL L 348, 24.12.2008., str. 98.).

(2) Preporuka Komisije C(2015) 6250 od 1. listopada 2015. za uspostavu zajedničkog „Priručnika o vraćanju” koji trebaju upotrebljavati nadležna tijela država članica pri izvršavanju zadaća povezanih s vraćanjem.

(3) Preporuka Komisije C(2017) 1600 od 7. ožujka 2017. o učinkovitijoj provedbi vraćanja u okviru Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća.

(4) Uredba Vijeća (EU) br. 1053/2013 od 7. listopada 2013. o uspostavi mehanizma evaluacije i praćenja za provjeru primjene schengenske pravne stečevine i stavljanju izvan snage Odluke Izvršnog odbora od 16. rujna 1998. o uspostavi Stalnog odbora za ocjenu i provedbu Schengena (SL L 295, 6.11.2013., str. 27.).

PRILOG

PRIRUČNIK O VRAĆANJU

1. DEFINICIJE 87

1.1. Državljanin treće zemlje 87

1.2. Nezakoniti boravak 88

1.3. Vraćanje 90

1.4. Odluka o vraćanju 90

1.5. Nalog za udaljavanje 91

1.6. Opasnost od bijega 91

1.7. Dobrovoljni odlazak 93

1.8. Ranjive osobe 94

2. PODRUČJE PRIMJENE 94

2.1. Granični slučajevi – članak 2. stavak 2. točka (a) 95

2.2. Posebne zaštitne mjere za granične slučajeve 96

2.3. Kaznenopravni slučajevi i slučajevi izručenja 97

3. POVOLJNIJE ODREDBE 98

4. SANKCIJE ZA POVREDE MIGRACIJSKIH PRAVILA 98

5. UHIĆENJE I OBVEZA DONOŠENJA ODLUKE O VRAĆANJU 100

5.1. Uhićivanje tijekom izlazne kontrole 102

5.2. Nositelji odluke o vraćanju koju je izdala druga država članica 102

5.3. Odnos s pravilima iz Dublinske uredbe 103

5.4. Državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom koji ima pravo na boravak u drugoj državi članici 104

5.5. Državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom na kojeg se primjenjuju postojeći bilateralni sporazumi između država članica 106

5.6. Državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom kojem su izdani dozvola/odobrenje iz humanitarnih (ili drugih) razloga 107

5.7. Državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom u odnosu na kojeg je u tijeku postupak produljenja dozvole/odobrenja 107

5.8. Posebna pravila u direktivama o zakonitoj migraciji u vezi s ponovnim prihvatom između država članica u slučajevima mobilnosti unutar Unije 108

6. DOBROVOLJNI ODLAZAK 108

6.1. Produljeno vrijeme za dobrovoljni odlazak 109

6.2. Obveze tijekom vremena za dobrovoljni odlazak 110

6.3. Kontraindikacije 110

6.4. Praktična usklađenost – prijevoz kopnom 111

6.5. Praktična usklađenost – prijevoz zračnim putem 112

6.6. Evidencija o dobrovoljnom odlasku 113

7. UDALJAVANJE 113

7.1. Udaljavanje zračnim putem 115

7.2. Tranzit zračnim putem 118

7.3. Zajedničke operacije udaljavanja zračnim putem 118

7.4. Operacije vraćanja kojima upravlja Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu 119

8. NADZOR PRISILNOG VRAĆANJA 119

9. ODGODA UDALJAVANJA 120

10. VRAĆANJE MALOLJETNIKA BEZ PRATNJE 121

10.1. Pomoć odgovarajućih tijela 122

10.2. Vraćanje članu obitelji, imenovanom skrbniku ili odgovarajućoj prihvatnoj ustanovi 123

11. ZABRANE ULASKA 123

11.1. Učinak u cijelom EU-u 124

11.2. Uporaba sustava SIS II 125

11.3. Postupovna pitanja 125

11.4. Razlozi za izdavanje zabrane ulaska 125

11.5. Trajanje zabrana ulaska 126

11.6. Ukidanje, skraćivanje i suspenzija zabrana ulaska 127

11.7. Sankcije za nepoštovanje zabrane ulaska 128

11.8. Savjetovanje među državama članicama 128

11.9. „Povijesne” zabrane ulaska 129

12. POSTUPOVNE ZAŠTITNE MJERE 130

12.1. Pravo na dobru upravu i pravo na saslušanje 130

12.2. Odluke povezane s vraćanjem 131

12.3. Oblik odluka i prijevod 133

12.4. Pravni lijekovi 134

12.5. Jezična pomoć i besplatna pravna pomoć 135

13. SIGURNOSNI UVJETI PRIJE VRAĆANJA 137

13.1. Pisana potvrda 138

13.2. Dugotrajni nezakoniti boravak 138

14. ZADRŽAVANJE 139

14.1. Okolnosti u kojima je zadržavanje opravdano 139

14.2. Oblik i početno preispitivanje zadržavanja 142

14.3. Redovito preispitivanje zadržavanja 142

14.4. Prestanak zadržavanja 143

14.4.1. Nepostojanje razumne mogućnosti za udaljavanje 144

14.4.2. Istek najduljeg razdoblja zadržavanja 144

14.5. Ponovno zadržavanje povratnika 146

14.6. Primjena manje prisilnih mjera nakon prestanka zadržavanja 146

15. UVJETI ZADRŽAVANJA 146

15.1. Početni policijski pritvor 146

15.2. Uporaba specijaliziranih ustanova kao opće pravilo 147

15.3. Odvojenost od redovnih zatvorenika 148

15.4. Materijalni uvjeti zadržavanja 148

16. ZADRŽAVANJE MALOLJETNIKA I OBITELJI 153

17. HITNI SLUČAJEVI 155

18. PRENOŠENJE, TUMAČENJE I PRIJELAZNE ODREDBE 156

19. IZVORI I REFERENTNI DOKUMENTI 157

20. OZNAKE 159

PREDGOVOR

Ovaj Priručnik o vraćanju daje smjernice nacionalnim tijelima nadležnima za obavljanje zadaća povezanih s vraćanjem, uključujući policiju, graničnu stražu, nadležna tijela za migracije, djelatnike centara za zadržavanje i tijela za praćenje.

Obuhvaća standarde i postupke uspostavljene u državama članicama za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom te se temelji na pravnim instrumentima Unije kojima je uređeno to pitanje, ponajprije na Direktivi 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (1) („Direktivi o vraćanju”). Postupci vraćanja u praksi su često povezani s drugim vrstama postupaka (postupci azila, postupci nadzora granica, postupci koji se odnose na pravo ulaska, ostanka ili boravka), koji su uređeni drugim odgovarajućim zakonodavstvom Unije i nacionalnim zakonodavstvom. U tim bi slučajevima države članice trebale osigurati blisku suradnju između različitih nadležnih tijela koja sudjeluju u takvim postupcima.

Prva inačica Priručnika donesena je u listopadu 2015 (2). Trenutačna inačica, revidirana 2017., nastavlja se na Preporuku Komisije od 7. ožujka 2017. (3) i sadržava dodatne smjernice za nacionalna tijela o tome kako upotrebljavati pravila iz Direktive o vraćanju kako bi se poboljšala učinkovitost sustava vraćanja, istodobno osiguravajući puno poštovanje temeljnih prava.

Osim u odgovarajućim standardima i postupcima, učinkovit sustav vraćanja mora imati uporište u usklađenoj i dobro integriranoj organizaciji nadležnosti na nacionalnoj razini. To znači da mora uključivati mogućnost mobilizacije svih dionika uključenih u postupke povezane s vraćanjem (na primjer, tijela za izvršavanje zakona i tijela za useljavanje, ali i pravosudna tijela, tijela za zaštitu djece, zdravstvene i socijalne službe te djelatnici centara za zadržavanje) i koordinirati njihovo djelovanje u skladu s njihovom ulogom i nadležnošću, radi osiguravanja brzih i primjerenih multidisciplinarnih odgovora u vođenju pojedinačnih slučajeva vraćanja. Nacionalni sustavi vraćanja moraju se moći osloniti na potporu dostatnog broja osposobljenog i stručnog osoblja koje se može brzo mobilizirati, po potrebi i 24 sata dnevno sedam dana u tjednu, osobito u slučaju povećanja opterećenja u provedbi vraćanja, i koje se, po potrebi, može poslati na vanjske granice Unije kako bi se odmah poduzele mjere kao odgovor na migracijski pritisak. U tu svrhu oni trebaju jamčiti stalnu razmjenu operativnih informacija s Agencijom za europsku graničnu i obalnu stražu i drugim državama članicama te se mogu osloniti na tehničku i operativnu potporu koju Agencija može pružiti.

Kako bi sustavi vraćanja mogli odgovoriti na izazove, države članice trebaju na najbolji mogući način iskoristiti fleksibilnost koju pruža Direktiva o vraćanju te redovito preispitivati i prilagođavati svoje strukture i kapacitet za vraćanje stvarnim potrebama kako bi zadržale učinkovitost.

Ovim se Priručnikom državama članicama ne nameću pravno obvezujuće obveze niti im se utvrđuju nova prava i dužnosti. On se uvelike temelji na radu država članica i Komisije u okviru „Odbora za kontakt za Direktivu o vraćanju 2008/115/EZ” tijekom razdoblja 2009. – 2017. i u njemu se na sustavan i sažet način oblikuju rasprave održane u okviru tog foruma, što nužno ne odražava dogovor među državama članicama o tumačenju pravnih akata.

Interpretativni dio ovog Priručnika dopunjen je smjernicama o novim pitanjima (na primjer, nove presude Suda EU-a, međunarodni standardi). Pravno obvezujuće učinke proizvode samo pravni akti na kojima se ovaj Priručnik temelji ili na koje se u njemu upućuje te na koje se može pozivati pred nacionalnim sudovima. Pravno obvezujuća tumačenja prava Unije može dati samo Sud Europske unije.

1. DEFINICIJE

1.1. Državljanin treće zemlje

Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 3. stavak 1.; Zakonik o schengenskim granicama (4) – članak 2. stavak 5.

Svaka osoba koja nije državljanin Unije u smislu članka 17. stavka 1. Ugovora i koja nema na temelju prava Unije pravo na slobodno kretanje kako je utvrđeno člankom 2. stavkom 5. Zakonika o schengenskim granicama.

Sljedeće kategorije osoba ne smatraju se „državljanima trećih zemalja”:

— osobe koje su građani Unije u smislu članka 20. stavka 1. UFEU-a (bivši članak 17. stavak 1. Ugovora) = osobe koje su državljani jedne od država članica EU-a (5),

— osobe koje su državljani EGP-a/Švicarske,

— članovi obitelji građana Unije koji ostvaruju svoje pravo na slobodno kretanje u skladu s člankom 21. UFEU-a ili Direktivom 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (6),

— članovi obitelji državljana EGP-a/Švicarske koji uživaju pravo na slobodno kretanje kao i građani Unije.

Sve druge osobe, uključujući osobe bez državljanstva (7), smatraju se „državljanima trećih zemalja”.

Dodatno pojašnjenje:

— Članovi obitelji državljana EU-a/EGP-a/Švicarske koji imaju pravo ulaska u državu članicu domaćina i boravka u njoj zajedno s građaninom Unije jesu sljedeće osobe, bez obzira na njihovo državljanstvo: (a) bračni drug i partner s kojim građanin EU-a/EGP-a/Švicarske ima registriranu zajednicu koja je sklopljena na temelju zakonodavstva neke države članice, a ta je zajednica prema zakonodavstvu države članice domaćina izjednačena s bračnom zajednicom; (b) izravni potomci koji nisu navršili 21 godinu ili su uzdržavanici, uključujući one bračnog druga ili registriranog partnera; (c) izravni srodnici u uzlaznoj liniji koji su uzdržavanici, uključujući one bračnog druga ili registriranog partnera. Osim kategorija iz točaka od (a) do (c), i ostali članovi obitelji mogu, u određenim okolnostima, imati pravo slobode kretanja u skladu s pravom Unije – posebno kada im je odobreno pravo ulaska i boravka u skladu s nacionalnim zakonom kojim se provodi članak 3. stavak 2. Direktive 2004/38/EZ.

— Državljani trećih zemalja čiji je zahtjev za dobivanje statusa člana obitelji građanina Unije koji ima pravo na slobodno kretanje u skladu s člankom 21. UFEU-a ili Direktivom 2004/38/EZ država članica odbacila mogu se smatrati državljanima treće zemlje. Na takve se osobe stoga može primjenjivati Direktiva o vraćanju i minimalni standardi, postupci i prava predviđeni u toj direktivi. Međutim, u pogledu moguće žalbe protiv odluke kojom se odbacuje zahtjev osobe da se na nju primjenjuje Direktiva 2004/38/EZ, Komisija smatra da će se osoba moći – u skladu s povoljnijom odredbom iz članka 4. Direktive o vraćanju – i dalje oslanjati na procesna jamstva predviđena u Poglavlju VI. Direktive 2004/38/EZ (na primjer u odnosu na obavijest o odluci i obrazloženje odluke, vrijeme dopušteno za dobrovoljno napuštanje državnog područja i pristup sudskoj zaštiti).

1.2. Nezakoniti boravak

Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 3. stavak 2.; Zakonik o schengenskim granicama – članak 6.

Nazočnost u području države članice državljanina treće zemlje koji ne ispunjava ili više ne ispunjava uvjete za ulazak iz članka 5. Zakonika o schengenskim granicama ili druge uvjete za ulazak, boravak ili boravište u toj državi članici.

Ovom vrlo širokom definicijom obuhvaćen je svaki državljanin treće zemlje koji nema zakonsko pravo boravka u državi članici. Svaki državljanin treće zemlje koji je fizički nazočan na državnom području države članice EU-a ondje boravi zakonito ili nezakonito. Treća mogućnost ne postoji.

Pravne odredbe u okviru nacionalnog prava u skladu s kojima se smatra da osobe koje fizički borave u posebno određenim dijelovima državnog područja države članice (na primjer, tranzitna područja ili određena granična područja) ne „borave na državnom području” nisu relevantne u ovom kontekstu jer bi se time ugrozila usklađena primjena pravne stečevine EU-a o vraćanju. Međutim, države članice mogu odlučiti da neće primjenjivati određene odredbe pravne stečevine o vraćanju na tu kategoriju osoba (vidjeti odjeljak 2. u nastavku).

Nakon kodifikacije Zakonika o schengenskim granicama iz 2016., upućivanje na članak 5. Zakonika o schengenskim granicama u članku 3. stavku 2. Direktive o vraćanju čita se kao upućivanje na trenutačni članak 6. tog Zakonika.

Za sljedeće kategorije državljana trećih zemalja, primjerice, smatra se da nezakonito borave u predmetnoj državi članici:

— nositelji istekle dozvole boravka ili vize,

— nositelji ukinute dozvole ili vize,

— tražitelji azila čiji je zahtjev odbijen,

— podnositelji zahtjeva za azil koji su dobili odluku kojom prestaje njihovo pravo boravka kao tražitelja azila,

— osobe kojima je na granici zabranjen ulazak,

— osobe zaustavljene u vezi s nezakonitim prelaskom granice,

— nezakoniti migranti uhićeni na državnom području države članice,

— osobe zaustavljene dok su prolazile državnim područjem jedne države članice kako bi došle u drugu državu članicu bez zakonitog prava,

— osobe koje nemaju pravo boravka u državi članici uhićenja (iako imaju pravo boravka u drugoj državi članici),

— osobe koje se nalaze na državnom području države članice tijekom vremena za dobrovoljni odlazak,

— osobe koje podliježu odgodi udaljavanja.

Za sljedeće kategorije osoba smatra se da ne borave nezakonito jer imaju zakonsko pravo boravka (koje može biti samo privremene prirode) u predmetnoj državi članici:

— tražitelji azila koji borave u državi članici u kojoj imaju pravo boravka do okončanja postupka azila,

— osobe bez državljanstva koje borave u državi članici u kojoj na temelju nacionalnog prava imaju pravo boravka do okončanja postupka priznavanja statusa osobe bez državljanstva,

— osobe koje borave u državi članici u kojoj imaju službeno dopuštenje da ostanu (pod uvjetom da se takav status u skladu s nacionalnim pravom smatra „zakonitim boravkom”),

— nositelji dozvole stečene na prijevaru ako dozvola nije ukinuta ili povučena i nastavlja se smatrati valjanom dozvolom.

Dodatno pojašnjenje:

— Osobe u odnosu na koje je u tijeku postupak povodom zahtjeva za izdavanje boravišne dozvole mogu boraviti zakonito ili nezakonito, ovisno o tome imaju li valjanu vizu ili neko drugo pravo boravka.

— Da bi se boravak smatrao nezakonitim, nije potrebno minimalno trajanje boravka ili namjera državljanina treće zemlje da nezakonito boravi na državnom području države članice – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-47/15, Affum (8) (točka 48.).

— Podnositelji zahtjeva za obnovu već istekle dozvole borave nezakonito, osim ako je u nacionalnom zakonu države članice propisano drugačije (vidjeti i odjeljak 5.7.).

— Nezakonito borave državljani treće zemlje u odnosu na koje je primijenjen postupak vraćanja utvrđen Direktivom o vraćanju i koji nezakonito borave na državnom području države članice bez opravdane osnove za nevraćanje (scenarij iz točke 48. presude Suda EU-a u predmetu C-329/11 Achughbabian (9)). Posebno upućivanje Suda EU-a u presudi Achoughbabian odnosi se samo na usklađenost mjera nacionalnog kaznenog prava s Direktivom o vraćanju. U toj se presudi ne spominje područje primjene i primjenjivost Direktive o vraćanju i stoga se nastavlja primjenjivati opće pravilo utvrđeno u članku 2. stavku 1.: „A ili B”, što znači da osoba boravi nezakonito i primjenjuje se Direktiva o vraćanju ili osoba ima pravo boravka i Direktiva o vraćanju se ne primjenjuje.

1.3. Vraćanje

Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 3. stavak 3.

Znači postupak vraćanja državljanina treće zemlje – bilo kao dobrovoljno prihvaćanje obveze na povratak ili prisilno – u:

1. njegovu ili njezinu državu podrijetla; ili

2. državu tranzita u skladu sa sporazumima Zajednice ili bilateralnim sporazumima o ponovnom primitku ili drugim sporazumima; ili

3. drugu treću zemlju u koju se konkretni državljanin treće zemlje dobrovoljno odluči vratiti i u kojoj će on ili ona biti prihvaćeni.

Ova definicija sadržava ograničenja u vezi s onim što se može prihvatiti kao „vraćanje” i onim što se ne može prihvatiti kao „vraćanje” u svrhe provedbe Direktive o vraćanju. Predavanje državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom drugoj državi članici ne može se smatrati „vraćanjem” u skladu s pravom Unije. Međutim, takve mjere mogu iznimno biti moguće u skladu s bilateralnim sporazumima o ponovnom prihvatu ili pravilima iz Dublinske uredbe; stoga se preporučuje da se to ne zove „vraćanjem”, nego „preuzimanjem” ili „transferom”.

Definicijom se također podrazumijeva da države članice moraju izvršavati vraćanje u treću zemlju samo u okolnostima koje su iscrpno navedene u jednoj od tri alineje. Stoga, primjerice, povratnika bez njegove suglasnosti nije moguće udaljiti u treću zemlju koja nije ni država podrijetla ni zemlja tranzita.

Dodatno pojašnjenje:

— „Država podrijetla” iz prve alineje odnosi se na zemlju državljanstva državljanina treće zemlje; za osobu bez državljanstva, državom podrijetla obično se može smatrati zemlja bivšeg uobičajenog boravišta.

— „Država tranzita” u drugoj alineji odnosi se samo na treće zemlje, ne na države članice EU-a.

— „Sporazumi Zajednice ili bilateralni sporazumi o ponovnom primitku ili drugi sporazumi” u drugoj alineji odnosi se samo na sporazume s trećim zemljama. Bilateralni sporazumi o ponovnom primitku između država članica u ovom kontekstu nisu relevantni. Međutim, takvim sporazumima između država članica može u određenim slučajevima biti dopušteno da druge države članice preuzmu nezakonite migrante u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o vraćanju (vidjeti odjeljak 5.5. u nastavku).

— Pojam „dobrovoljno odluči vratiti”u trećoj alineji nije istovjetan dobrovoljnom odlasku. „Dobrovoljno” se u ovom kontekstu odnosi na odabir odredišta koji je izvršio povratnik. Takav dobrovoljni odabir odredišta može se dogoditi i u okviru priprema za postupak udaljavanja: u nekim slučajevima povratnik želi da ga se udalji u neku drugu treću zemlju umjesto u državu tranzita ili podrijetla.

— Navođenje zemlje vraćanja u slučaju udaljavanja: ako je odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak, povratnik je dužan ispuniti obvezu vraćanja u utvrđenom roku i u načelu nije potrebno navesti zemlju vraćanja. Samo ako države članice moraju upotrijebiti prisilne mjere (udaljavanje), nužno je navesti u koju će treću zemlju osoba biti udaljena (vidjeti odjeljak 1.5.).

1.4. Odluka o vraćanju

Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 3. stavak 4. i članak 6. stavak 6.

Upravna ili sudska odluka ili akt u kojem se navodi ili određuje da je boravak državljanina treće zemlje nezakonit i kojom se određuje ili utvrđuje obveza vraćanja.

Definicija „odluke o vraćanju” usmjerena je na dva ključna elementa. Odluka o vraćanju mora sadržavati:

1. izjavu o nezakonitosti boravka; i

2. određivanje obveze vraćanja.

Odluka o vraćanju može sadržavati dodatne elemente, kao što su zabrana ulaska, vrijeme za dobrovoljni povratak, naznaka zemlje vraćanja; ako zemlja vraćanja nije navedena, države članice moraju zajamčiti poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja u skladu s člankom 5. Direktive o vraćanju.

Države članice uživaju veliku diskreciju u pogledu oblika (odluka ili akt, sudska ili upravna) u kojem može biti donesena odluka o vraćanju.

Odluke o vraćanju mogu se donositi u obliku zasebnog akta ili odluke ili zajedno s drugim odlukama, kao u slučaju naloga za udaljavanje ili odluke o ukidanju zakonitog boravka (vidjeti odjeljak 12.1. u nastavku).

U odluci o vraćanju utvrđuje se nezakonitost boravka u državi članici koja donosi odluku te se navodi obveza napuštanja državnog područja država članica EU-a i država pridruženih Schengenu. Nadalje, treba naglasiti da, u skladu s člankom 11., odluke o vraćanju mogu biti popraćene zabranom ulaska koja se primjenjuje na cijeli EU (obvezujuća je za sve države članice koje obvezuje Direktiva o vraćanju).

Dodatno pojašnjenje:

— Fleksibilnom definicijom „odluke o vraćanju” nije isključeno da odluka kojom se određuje obveza vraćanja ne može biti donesena u obliku sudske presude i u kontekstu kaznenog postupka – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-430/11, Sagor (10) (točka 39.).

1.5. Nalog za udaljavanje

Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 3. stavak 5. i članak 8. stavak 3.

Upravna ili sudska odluka ili akt kojima se nalaže izvršenje obveze vraćanja, posebno fizički prijevoz iz države članice.

Nalog za udaljavanje može se izdati zajedno s odlukom o vraćanju (postupak od jednog koraka) ili zasebno (postupak od dva koraka). U slučajevima u kojima se odluka o vraćanju i nalog za udaljavanje donose zajedno u postupku od jednog koraka, mora biti jasno navedeno – u slučajevima u kojima je odobreno vrijeme za dobrovoljni povratak – da će udaljavanje biti izvršeno samo ako nije ispunjena obveza vraćanja u vremenu za dobrovoljni povratak.

S obzirom na obvezu država članica da uvijek poštuju načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja, udaljavanje (fizički prijevoz iz države članice) se ne može izvršiti na neodređeno odredište već samo u navedenu zemlju vraćanja. Povratnik mora biti unaprijed obaviješten o odredištu u postupku udaljavanja kako bi mogao navesti razloge zašto vjeruje da bi udaljavanje u predloženo odredište predstavljalo povredu načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja te može iskoristiti svoje pravo žalbe. Komisija preporučuje navođenje zemlje vraćanja u zasebnoj odluci o udaljavanju (postupak od dva koraka) ili navođenje zemlje u koju će osoba biti udaljena ako ne ispuni obvezu povratka, u kombiniranoj odluci o vraćanju i udaljavanju (postupak od jednog koraka), ili obavješćivanje državljanina treće zemlje drugom odlukom ili aktom.

1.6. Opasnost od bijega

Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 3. stavak 7., uvodna izjava 6.

Postojanje razloga u konkretnom slučaju koji se temelje na objektivnim kriterijima utvrđenim zakonom, na temelju kojih se može smatrati da državljanin treće zemlje koji je u postupku vraćanja može pobjeći.

Postojanje (ili nepostojanje) „opasnosti od bijega” odlučujući je element za odlučivanje hoće li vrijeme za dobrovoljni povratak biti odobreno, kao i za donošenje odluke o potrebi zadržavanja.

Države članice moraju svoju procjenu postojanja opasnosti od bijega temeljiti na objektivnim kriterijima utvrđenim u nacionalnom zakonodavstvu. Presuda Suda EU-a u predmetu C-528/15, Al Chodor (11), povezana s definicijom „opasnosti od bijega” iz članka 2. točke (n) (12) Dublinske uredbe, čiji je tekst u biti identičan onom iz članka 3. stavka 7. Direktive o vraćanju, neizravno to potvrđuje. U toj je presudi Sud EU-a utvrdio da takvi objektivni kriteriji moraju biti jasno utvrđeni u opće primjenjivim obvezujućim odredbama i da ustaljena sudska praksa koja potvrđuje dosljednu upravnu praksu ne može biti dovoljna. Sud EU-a ujedno je zaključio da se u nedostatku takvih kriterija u opće primjenjivm pravno obvezujućim odredbama zadržavanje mora proglasiti nezakonitim.

Iako države članice uživaju opsežno diskrecijsko pravo u utvrđivanju takvih kriterija, one bi trebale uzimati u obzir sljedeće kriterije kao naznaku da postoji opasnost da bi državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom mogao pobjeći:

— neposjedovanje isprava,

— nepostojanje prebivališta, boravišta ili pouzdane adrese,

— propuštanje prijavljivanja nadležnim tijelima,

— izričito izražavanje namjere nepoštovanja mjera povezanih s vraćanjem (na primjer odluke o vraćanju, mjera za sprječavanje bijega),

— postojanje osude za kazneno djelo, uključujući za teško kazneno djelo u drugoj državi članici (13),

— kriminalističke istrage i postupci koji su u tijeku,

— nepoštovanje odluke o vraćanju, uključujući obveze vraćanja u vremenu za dobrovoljni povratak,

— prethodni postupci (tj. bijeg),

— manjak financijskih sredstava,

— protiv osobe je u drugoj državi članici izdana odluka o vraćanju,

— nepoštovanje obveze odlaska na državno područje druge države članice koja je izdala valjanu boravišnu dozvolu ili drugo odobrenje koje im omogućuje pravo na boravak,

— nezakoniti ulazak na državno područje država članica ili zemalja pridruženih schengenskom području.

Nacionalnim zakonodavstvom mogu se utvrditi i drugi objektivni kriteriji za utvrđivanje postojanja opasnosti od bijega.

U skladu s općim načelima prava Unije, a posebno u skladu s načelom proporcionalnosti, sve odluke koje se donose na temelju Direktive o vraćanju moraju se donositi na temelju pojedinačne procjene svakog slučaja. Prethodno navedeni popis kriterija trebalo bi uzimati u obzir u svim fazama tijekom postupka vraćanja kao element u općoj procjeni pojedine situacije, ali on ne može biti isključiva osnova za automatsko pretpostavljanje da postoji opasnost od bijega jer će često kombinacija nekoliko navedenih kriterija moći poslužiti kao osnova za donošenje zaključka o postojanju opasnosti od bijega. Mora se izbjeći svako automatsko zaključivanje, primjerice da nezakoniti ulazak ili neposjedovanje isprava znači postojanje opasnosti od bijega. Takvom pojedinačnom procjenom moraju se uzeti u obzir svi važni čimbenici, uključujući dob te zdravstveno i socijalno stanje predmetnih osoba koji izravno mogu utjecati na opasnost od bijega državljana trećih zemalja, i u određenim slučajevima ona može dovesti do zaključka da nema opasnosti od bijega iako su ispunjeni jedan ili više kriterija utvrđenih u nacionalnom zakonodavstvu.

Osim prethodno navedenih kriterija koji mogu upućivati na postojanje opasnosti od bijega, i ne dovodeći u pitanje pravo predmetnih državljana trećih zemalja na saslušanje i učinkovit pravni lijek, nacionalnim zakonodavstvom također se mogu utvrditi određene objektivne okolnosti koje se mogu smatrati oborivom pretpostavkom o postojanju opasnosti od bijega (tj. državljanin treće zemlje treba pobiti postojanje takve opasnosti bez obzira na postojanje okolnosti navedenih u nastavku), kao što su sljedeće:

— odbijanje suradnje u postupku identifikacije, upotreba lažnih ili krivotvorenih osobnih isprava, uništavanje ili drukčije odbacivanje postojećih isprava ili odbijanje davanja otisaka prstiju,

— opiranje vraćanju, nasilno ili prijevarom,

— nepoštovanje mjera usmjerenih na sprječavanje bijega (vidjeti odjeljak 6.2.),

— nepoštovanje važeće zabrane ulaska,

— upuštanje u nezakonito sekundarno kretanje u drugu državu članicu.

Komisija preporučuje da se u nacionalnom zakonodavstvu utvrde takve oborive pretpostavke.

1.7. Dobrovoljni odlazak

Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 3. stavak 8.

Izvršavanje obveze vraćanja u roku koji je određen u tu svrhu u odluci o vraćanju.

Dobrovoljni odlazak u kontekstu pravne stečevine Unije o vraćanju odnosi se na dobrovoljno izvršavanje obveze vraćanja u treću zemlju. Naziv „dobrovoljni odlazak” ne odnosi se na slučajeve kada državljani treće zemlje sa zakonitim boravkom odluče vratiti se u svoju domovinu vlastitom odlukom. Takav „stvarno” dobrovoljni povratak (scenarij 1. na slici u nastavku) izvan je područja primjene Direktive o vraćanju jer se odnosi na državljane trećih zemalja sa zakonitim boravkom. Može se smatrati da su definicijom „dobrovoljnog odlaska” obuhvaćeni državljani treće zemlje s nezakonitim boravkom koji još nisu otkriveni ili uhićeni (na primjer oni koji su prekoračili dopušteni boravak). Te osobe već imaju „apstraktnu” obvezu vraćanja u skladu s Direktivom o vraćanju i u odnosu na njih može biti donesena odluka o vraćanju te zabrana ulaska kada nadležna tijela saznaju za njihov nezakoniti boravak (najkasnije u trenutku provjere izlaska – vidjeti odjeljke 5.1. i 11.3.).

Direktivom o vraćanju stoga su obuhvaćeni samo scenariji 2. i 3. u nastavku:

Odlazak s nacionalnog državnog područja jedne države članice na državno područje druge države članice u skladu s člankom 6. stavkom 2. (vidjeti odjeljak 5.4. u nastavku) ne može se smatrati dobrovoljnim odlaskom. Definicija dobrovoljnog odlaska uvijek zahtijeva odlazak u treću zemlju. Posebna pravila o tranzitu kopnom kroz državna područja drugih država članica u kontekstu dobrovoljnog odlaska navedena su u odjeljku 6.4. u nastavku.

1.8. Ranjive osobe

Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 3. stavak 9.

Maloljetnici, maloljetnici bez pratnje, osobe s posebnim potrebama, starije osobe, trudnice, samohrani roditelji s maloljetnom djecom, osobe koje su bile podvrgnute mučenju, silovanju ili drugim oblicima psihološkog, fizičkog i spolnog nasilja.

Za razliku od definicije ranjivih osoba iz pravne stečevine o azilu (vidjeti na primjer: članak 21. Direktive 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća (14) (Direktiva o uvjetima prihvata) ili članak 20. stavak 3. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća (15) (Direktiva o kvalifikaciji)), definicija u Direktivi o vraćanju sastavljena je kao iscrpan popis.

Potreba posvećivanja posebne pozornosti situaciji ranjivih osoba i njihovim posebnim potrebama u kontekstu vraćanja, međutim, nije ograničena na kategorije ranjivih osoba koje su izričito navedene u članku 3. stavku 9. Komisija preporučuje da bi države članice trebale obratiti pozornost i na druge posebne situacije u pogledu ranjivosti, kao što su one navedene u pravnoj stečevini o azilu – žrtve trgovanja ljudima ili genitalnog sakaćenja žena, teško bolesne osobe ili osobe s psihičkim poremećajima.

Potreba posvećivanja posebne pozornosti situaciji ranjivih osoba ne bi trebala biti ograničena na situacije koje se izričito spominju u Direktivi o vraćanju (tijekom vremena za dobrovoljni odlazak, tijekom odgođenog povratka ili tijekom zadržavanja). Komisija stoga preporučuje da bi države članice trebale posvetiti pozornost potrebama ranjivih osoba u svim fazama postupka vraćanja kao dio postupka procjene pojedinačnih okolnosti svakog slučaja.

2. PODRUČJE PRIMJENE

Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 2. i članak 4. stavak 4.

Područje primjene Direktive o vraćanju široko je i obuhvaća državljane trećih zemalja koji nezakonito borave na državnom području države članice. Direktiva o vraćanju trenutačno obvezuje sljedeće države članice:

— sve države članice EU-a, osim UK-a i Irske,

— Švicarsku, Norvešku, Island i Lihtenštajn.

Države članice mogu odlučiti da neće primjenjivati Direktivu na određene kategorije državljana trećih zemalja:

— „granične slučajeve” u skladu s člankom 2. stavkom 2. točkom (a) Direktive o vraćanju (vidjeti odjeljak 2.1.), i

— „kaznenopravne slučajeve” u skladu s člankom 2. stavkom 2. točkom (b) Direktive o vraćanju (vidjeti odjeljak 2.2.).

Odluka države članice da iskoristi odstupanje i da ne primjenjuje Direktivu na „granične slučajeve” ili „kaznenopravne slučajeve” mora biti unaprijed jasno navedena u nacionalnom provedbenom zakonodavstvu (16) jer u protivnom ne može imati pravne učinke. Nema posebnih formalnih zahtjeva za objavu takve odluke. Međutim, važno je da iz nacionalnog zakonodavstva jasno proizlazi (eksplicitno ili implicitno) primjenjuje li država članica to odstupanje i u kojoj mjeri.

Ako država članica nije unaprijed objavila svoju odluku o primjeni odstupanja iz članka 2. stavka 2. točaka (a) ili (b) Direktive o vraćanju, te se odredbe ne mogu naknadno upotrijebiti kao opravdanje za neprimjenjivanje Direktive o vraćanju u pojedinim slučajevima.

Ništa ne sprječava države članice da ograniče primjenu odstupanja od članka 2. stavka 2. točaka (a) ili (b) Direktive o vraćanju na određene kategorije osoba (na primjer, samo one kojima je odbijen ulazak na zračnim ili morskim vanjskim granicama), pod uvjetom da je to jasno navedeno u nacionalnom provedbenom zakonodavstvu.

Države članice mogu odlučiti iskoristiti odstupanje u kasnijoj fazi nakon početnog prenošenja Direktive o vraćanju u nacionalno pravo. To, međutim, ne smije imati negativne posljedice na one osobe koje su već mogle iskoristiti učinke Direktive o vraćanju (vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-297/12, Filev i Osmani (17): „[…] s obzirom na to da država članica još nije koristila ovu mogućnost […] nije se mogla pozivati na pravo ograničenja osobnog područja primjene ove direktive, na temelju članka 2. stavka 2. pod b) iste, u pogledu osoba na koje su već primjenjivi učinci navedene direktive.”

2.1. Granični slučajevi – članak 2. stavak 2. točka (a)

Na osobe kojima je odbijen ulazak i koje se nalaze u tranzitnoj zoni ili u graničnom području države članice često se primjenjuju posebna pravila u državama članicama: na temelju „zakonskih odredbi”, za te se osobe ponekad ne smatra da „borave na državnom području predmetne države članice” i primjenjuju se posebna pravila. U Direktivi o vraćanju ne slijedi se taj pristup i smatra se da je svaki državljanin treće zemlje koji fizički boravi na državnom području države članice obuhvaćen njezinim područjem primjene.

Međutim, države članice mogu odlučiti da neće primjenjivati Direktivu na „granične slučajeve” odnosno na državljane treće zemlje:

— kojima je odbijen ulazak u skladu s člankom 13. Zakonika o schengenskim granicama (18) , ili

— koji su uhićeni ili zadržani od strane nadležnih tijela zbog nezakonitog prelaska kopnene, morske ili zračne vanjske granice države članice i koji potom nisu dobili dozvolu ili im nije priznato pravo boravka u toj državi članici.

Primjena ovog odstupanja može biti korisna, primjerice u slučaju najizloženijih država članica koje se suočavaju sa znatnim migracijskim pritiskom, ako to može osigurati učinkovitije postupke; u takvim slučajevima Komisija preporučuje primjenu takva odstupanja.

U nacionalnim postupcima za „granične slučajeve” moraju se poštovati opća načela međunarodnog prava i temeljna prava predmetnih državljana trećih zemalja, kao i zaštitne mjere iz članka 4. stavka 4. Direktive o vraćanju (vidjeti odjeljak 2.2.).

Dodatno pojašnjenje:

— Člankom 2. stavkom 2. točkom (a) podrazumijeva se izravna vremenska i prostorna veza s prelaskom vanjske granice. On se stoga odnosi na državljane trećih zemalja koje su nadležna tijela uhitila ili zaustavila u trenutku nezakonitog prelaska vanjske granice ili nedaleko od vanjske granice nakon njezina prelaska – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-47/15, Affum (točka 72.).

— Sljedeće su kategorije osoba, primjerice, obuhvaćene pojmom „koji su uhićeni ili zadržani od strane nadležnih tijela zbog nezakonitog prelaska […] vanjske granice” jer još postoji IZRAVNA veza s činom nezakonitog prelaska granice: — osobe koje nezakonito dolaze brodom i koje su uhićene u trenutku dolaska ili neposredno nakon dolaska, — osobe koje je uhitila policija u pokušaju prelaska granične ograde, — osobe koje su nezakonito ušle na državno područje države članice i izlaze iz vlaka/autobusa koji ih je izravno dovezao na državno područje države članice (bez prethodnog zaustavljanja na državnom području države članice).

— Sljedeće kategorije osoba nisu obuhvaćene pojmom „koji su uhićeni ili zadržani od strane nadležnih tijela zbog nezakonitog prelaska […] vanjske granice” jer više ne postoji IZRAVNA veza s činom nezakonitog prelaska granice: — osobe koje nezakonito ulaze i koje su uhićene na državnom području države članice u određenom razdoblju nakon nezakonitog ulaska, — nezakoniti migranti uhićeni u pograničnom području (osim ako još postoji izravna veza s činom nezakonitog prelaska granice), — nezakoniti migrant koji napušta autobus koji dolazi iz treće zemlje, ako se autobus već nekoliko puta zaustavio na državnom području EU-a, — nezakoniti migranti koji, nakon što su prethodni put protjerani, krše još valjanu zabranu ulaska (osim ako su uhićeni neposredno u vezi s nezakonitim prelaskom granice), — nezakoniti migranti koji prelaze unutarnju granicu – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-47/15, Affum (točka 69.), članak 2. stavak 2. Direktive koji se odnosi na vanjske granice i članak 14. Zakonika o schengenskim granicama koji se primjenjuje na vanjskim granicama, — državljani trećih zemalja s nezakonitim boravkom koji napuštaju državno područje država članica ili država pridruženih schengenskom području – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-47/15, Affum (točka 71.).

— Praktičan primjer slučajeva obuhvaćenih odredbom „i koji potom nisu dobili dozvolu ili im nije priznato pravo boravka u toj državi članici”, na koje se odstupanje ne primjenjuje: — osobe koje nezakonito ulaze i koje su uhićene na vanjskoj granici i naknadno stekle pravo boravka kao tražitelji azila. Čak i ako – nakon konačnog odbacivanja zahtjeva za azil – ponovno „nezakonito borave”, te osobe ne smiju biti isključene iz područja primjene Direktive kao „granični slučaj”, — državljanin treće zemlje kojem je odbijen ulazak i koji boravi u tranzitnoj zoni zračne luke (i stoga može biti isključen iz područja primjene Direktive) i prevezen je u bolnicu iz medicinskih razloga te mu je izdana kratkoročna nacionalna dozvola (a ne samo odgoda udaljavanja u skladu s člankom 9. stavkom 2. točkom (a)) za razdoblje boravka u bolnici.

— Oblik, sadržaj i pravni lijekovi odluka izdanih državljanima trećih zemalja isključenim iz područja primjene Direktive o vraćanju na temelju članka 2. stavka 2. točke (a) pokriveni su nacionalnim zakonodavstvom.

— Zabranom ulaska u skladu s člankom 14. Zakonika o schengenskim granicama obuhvaćeni su svi koji ne ispunjavaju uvjete za ulazak u skladu s člankom 6. stavkom 1. Zakonika o schengenskim granicama.

— Direktiva o vraćanju primjenjuje se na osobe kojima je zabranjen ulazak u tranzitnoj zoni zračne luke ili na graničnom prijelazu koji se nalazi na državnom području države članice (jer se već fizički nalaze na državnom području). Međutim, države članice mogu iskoristiti odstupanje iz članka 2. stavka 2. točke (a) u kojem je navedeno da države članice mogu odlučiti da Direktivu neće primjenjivati na te slučajeve.

— Izuzeća za granične slučajeve u skladu s člankom 2. stavkom 2. točkom (a) primjenjuju samo na slučajeve uhićenja na vanjskoj granici, a ne na unutarnjim granicama – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-47/15, Affum.

— Privremenim ponovnim uvođenjem unutarnjih graničnih kontrola unutarnje granice ne pretvaraju se ponovno u vanjske granice. Ta situacija stoga ne utječe na područje primjene Direktive o vraćanju.

— „Granični i slični” slučajevi koji bi mogli biti isključeni iz područja primjene Direktive u skladu s člankom 2. stavkom 2. točkom (a) Direktive nisu isti kao slučajevi navedeni u članku 12. stavku 3. iste Direktive (pojednostavljeni postupak u slučaju nezakonitog ulaska): nezakoniti ulazak (naziv koji se upotrebljava u članku 12. stavku 3.) nije istoznačan „graničnim i sličnim” slučajevima opisanima u članku 2. stavku 2. točki (a) Direktive o vraćanju. Primjer: državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom koji je uhićen na državnom području države članice tri mjeseca nakon njegova/njezina nezakonitog ulaska nije obuhvaćen člankom 2. stavkom 2. točkom (a) Direktive o vraćanju, ali može biti obuhvaćen člankom 12. stavkom 3. iste Direktive.

2.2. Posebne zaštitne mjere za granične slučajeve

Ako su države članice izabrale da neće primjenjivati Direktivu na granične slučajeve, one bez obzira na to moraju poštovati načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja i osigurati – u skladu s člankom 4. stavkom 4. Direktive o vraćanju – da razina zaštite tih osoba nije manje povoljna nego što je propisano u člancima Direktive o vraćanju koji se odnose na:

— ograničenja primjene prisilnih mjera,

— odgodu udaljavanja,

— hitnu zdravstvenu zaštitu i nužno liječenje u slučaju bolesti, uzimajući u obzir potrebe ranjivih osoba, i

— uvjete zadržavanja.

Nadalje, treba istaknuti da se države članice svojom odlukom da ne primjenjuju Direktivu o vraćanju na granične slučajeve ne odriču zaštitnih mjera u skladu s pravnom stečevinom Unije o azilu (posebno u vezi s pristupom postupku azila). Obveze u skladu s pravnom stečevinom Unije o azilu uključuju, posebno, obvezu država članica da učine sljedeće:

— obavijeste državljane trećih zemalja koji žele podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu da to mogu učiniti,

— osiguraju da granična straža i druga nadležna tijela dobiju odgovarajuće informacije i da njihovi zaposlenici dobiju nužnu razinu izobrazbe o tome kako prepoznati podnositelje zahtjeva te ih informiraju o tome gdje i kako je moguće podnijeti zahtjeve za međunarodnu zaštitu,

— osigurati tumačenje u mjeri koja je nužna za olakšavanje pristupa postupku,

— osigurati učinkovit pristup organizacija i osoba koje daju savjete i pružaju usluge savjetovanja podnositeljima koji se nalaze na graničnim prijelazima, uključujući u tranzitnim zonama, na vanjskim granicama.

Dodatno pojašnjenje:

— Praktična primjena ove odredbe u slučaju zabrane ulaska na granici: postoje dvije mogućnosti: ili se osoba fizički nalazi na državnom području države članice nakon zabrane ulaska na granici (na primjer, u tranzitnoj zoni zračne luke) ili osoba nije fizički nazočna na državnom području države članice (na primjer, osoba kojoj je zabranjen ulazak na kopnenoj granici i koja još fizički boravi na državnom području treće zemlje). U prvom slučaju primjenjuju se zaštitne mjere iz članka 4. stavka 4. Direktive o vraćanju; u drugom slučaju članak 4. stavak 4. ne primjenjuje se.

— Poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja priznato člankom 4. stavkom 4. točkom (b) Direktive o vraćanju (i sadržano u članku 19. stavku 2. Povelje Europske unije o temeljnim pravima i članku 3. Europske konvencije o ljudskim pravima (EKLJP)) apsolutno je i ne smije biti ograničeno ni u kojem slučaju, čak i ako stranci predstavljaju prijetnju javnom redu ili su počinili posebno teško kazneno djelo. Takvim osobama može biti uskraćen izbjeglički status ili status supsidijarne zaštite, no bez obzira na to ne smiju biti vraćene tamo gdje bi mogle biti podvrgnute mučenju ili ubijene.

2.3. Kaznenopravni slučajevi i slučajevi izručenja

Države članice mogu odlučiti da neće primjenjivati ovu Direktivu na državljane trećih zemalja:

— koji se moraju u skladu s nacionalnim pravom vratiti radi kaznene sankcije,

— koji se moraju u skladu s nacionalnim pravom vratiti radi posljedice kaznene sankcije,

— ili je u pogledu njih pokrenut postupak izručenja.

Dodatno pojašnjenje:

— Kaznenopravni slučajevi predviđeni ovom odredbom oni su koji se obično smatraju zločinom u nacionalnim pravnim poretcima država članica. — U predmetu C-297/12, Filev i Osmani, Sud EU-a izričito je pojasnio da se to odstupanje može primjenjivati u slučajevima kaznenih djela protiv odredbi nacionalnog zakonodavstva o opojnim drogama i osude za trgovanje drogom. — U predmetu C-329/11, Achughbabian, Sud EU-a potvrdio je da se ovo odstupanje ne može primijeniti na državljane trećih zemalja koji su počinili samo kazneno djelo nezakonitog boravka a da se pritom Direktivu o vraćanju ne liši njezine svrhe i obvezujućeg učinka. — Ovo se odstupanje ne može primijeniti na blaže povrede povezane s migracijama, kao što je nezakoniti ulazak ili boravak.

— Postupci izručenja nisu nužno povezani s postupcima vraćanja. U Europskoj konvenciji o izručenju iz 1957. (19) izručenje je opisano kao predavanje „osoba protiv kojih nadležna tijela strane koja traži izručenje vode postupak zbog kaznenog djela ili koje se traže zbog izdržavanja kazne ili naloga za pritvor”. Međutim, može biti preklapanja i cilj je ovog odstupanja pojasniti da države članice mogu izabrati da neće primjenjivati postupovne zaštitne mjere iz Direktive o vraćanju kada izvršavaju vraćanje u kontekstu postupka izručenja.

3. POVOLJNIJE ODREDBE

Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 4.

Iako je cilj Direktive o vraćanju uskladiti postupke vraćanja u državama članicama, ona ne utječe na povoljnije odredbe sadržane u bilateralnim ili multilateralnim međunarodnim sporazumima (članak 4. stavak 1.).

Direktiva o vraćanju ne dovodi u pitanje „nijednu odredbu koja bi bila povoljnija za državljanina treće zemlje a koja je utvrđena pravnom stečevinom Zajednice u vezi imigracije i azila” (članak 4. stavak 2.) ni „prava država članica da donose i zadrže odredbe koje su povoljnije za osobe na koje se primjenjuju, ako su te odredbe u skladu s Direktivom” (članak 4. stavak 3.).

Dodatno pojašnjenje:

— Budući da je cilj Direktive o vraćanju osigurati zajedničke minimalne standarde u vezi s poštovanjem temeljnih prava osoba u postupcima vraćanja, „povoljnije” se mora uvijek tumačiti kao „povoljnije za povratnika”, a ne povoljnije za državu koja izručuje/udaljava.

— Države članice ne smiju primjenjivati strože standarde u područjima na koja se primjenjuje Direktiva o vraćanju: vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-61/11, El Dridi (20) (točka 33.): „[…] Direktivom 2008/115/EZ […] međutim nije dopušteno tim državama da primjenjuju strože standarde u području koje se njome uređuje.”

— Određivanje novčane kazne umjesto donošenja odluke o vraćanju: Direktivom o vraćanju nije dopuštena uspostava mehanizma kojim se osigurava, u slučaju državljana treće zemlje s nezakonitim boravkom na državnom području države članice, ovisno o okolnostima, novčana kazna ili udaljavanje jer su te dvije mjere uzajamno isključive (vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-38/14, Zaizoune (21)).

— Primjena dijelova Direktive o vraćanju na osobe koje su isključene iz njezina područja primjene u skladu s člankom 2. stavkom 2. točkama (a) i (b) u skladu je s Direktivom i može se smatrati da je obuhvaćena člankom 4. stavkom 3. jer bi takva praksa bila povoljnija za konkretnog državljanina treće zemlje.

4. SANKCIJE ZA POVREDE MIGRACIJSKIH PRAVILA

Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – kako ju je Sud EU-a protumačio u predmetima C-61/11, El Dridi, C-329/11, Achughbabian, C-430/11, Sagor, C-297/12, Filev i Osmani, C-38/14, Zaizoune, C-290/14, Celaj, C-47/15 i Affum.

Države članice mogu propisati djelotvorne, razmjerne i odvraćajuće sankcije, uključujući zatvor kao kaznenu sankciju, za povrede migracijskih pravila, pod uvjetom da se tim mjerama ne dovodi u pitanje primjena Direktive o vraćanju te osigurava puno poštovanje temeljnih prava, posebno onih zajamčenih Poveljom o temeljnim pravima, koja se tumači u skladu s odgovarajućim odredbama EKLJP-a. U nacionalnom zakonodavstvu treba utvrditi kakve vrste povreda migracijskih pravila treba sankcionirati.

Države članice mogu svojim nacionalnim kaznenim zakonodavstvom obuhvatiti i uzeti u obzir povrede migracijskih pravila počinjene i u drugim državama članicama.

Nepoštovanje zabrane ulaska: Države članice mogu izreći kaznene sankcije protiv državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom koji su vraćeni, ali su ponovo ušli na državno područje države članice i time prekršili zabranu ulaska. Takve kaznene sankcije prihvatljive su samo pod uvjetom da je zabrana ulaska izrečena državljaninu treće zemlje u skladu s odredbama Direktive. Takvim kaznenim sankcijama osigurava se puno poštovanje temeljnih prava i Ženevske konvencije iz 1951. (22), posebno članka 31. stavka 1. (23) (vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-290/14, Celaj (24)).

— Direktiva o vraćanju ne sprječava određivanje kaznenih sankcija u skladu s nacionalnim pravilima kaznenog postupka državljanima trećih zemalja u odnosu na koje je neuspješno pokrenut postupak vraćanja iz Direktive i koji nezakonito borave na državnom području države članice bez opravdanog razloga za neizvršavanje vraćanja. Kaznenim sankcijama čija je svrha odvratiti od nezakonitog ostanka povratnike mora biti osigurano puno poštovanje temeljnih prava, posebno onih zajamčenih EKLJP-om (vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-329/11, Achughbabian, točke 48. i 49.) te one moraju biti u skladu s načelom proporcionalnosti.

— Komisija preporučuje da države članice predvide učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće sankcije u nacionalnom zakonodavstvu (na primjer, novčane kazne, zapljena isprava, smanjenje/oduzimanje doplatka/naknada, odbijanje radnih dozvola) za državljane trećih zemalja koji namjerno ometaju postupak vraćanja (na primjer, odbacivanje putnih isprava, davanje lažnih isprava, sprječavanje identifikacije, opetovano odbijanje ukrcaja), pod uvjetom da takve sankcije ne štete ostvarenju ciljeva Direktive o vraćanju i da se njima osigurava puno poštovanje temeljnih prava.

— Kriminalizacija samog nezakonitog boravka: Države članice ne mogu određivati kaznu zatvora u skladu s nacionalnim kaznenim pravom samo na osnovi nezakonitog boravka prije ili tijekom provođenja postupaka vraćanja jer bi se tako odgodilo vraćanje (vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-61/11, El Dridi). Međutim, Direktiva o vraćanju ne sprječava države članice da izriču kazne zatvora kako bi kaznile počinjenja kaznenih djela koja ne proizlaze iz samog nezakonitog boravka, uključujući u situacijama kada postupci vraćanja još nisu završeni (vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-47/15, Affum, točka 65.).

— Novčane kazne: određivanje (razmjerne) novčane kazne za nezakoniti boravak u skladu s nacionalnim kaznenim pravom kao takvo nije nespojivo s ciljevima Direktive o vraćanju jer se time ne sprječava donošenje i provedba odluke o vraćanju potpuno u skladu s uvjetima iz Direktive (vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-430/11, Sagor). Nacionalno zakonodavstvo kojim je, u slučaju nezakonitog boravka, predviđena novčana kazna ili udaljavanje nije u skladu s Direktivom o vraćanju jer su te dvije mjere uzajamno isključive i umanjuju djelotvornost Direktive (vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-38/14, Zaizoune).

— U skladu s člankom 5. Direktive 2009/52/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (25) (Direktiva o sankcijama za poslodavce), poslodavci koji bez dozvolezaposle državljanina treće zemlje s nezakonitom boravkom podliježu plaćanju financijskih sankcija koje uključuju troškove vraćanja u slučajevima kada su postupci vraćanja provedeni. Države članice mogu odlučiti da će financijske sankcije odražavati barem prosječne troškove vraćanja.

— Neposredno protjerivanje u skladu s nacionalnim kaznenim pravom (u slučajevima koji nisu isključeni iz područja primjene Direktive o vraćanju u skladu s člankom 2. stavkom 2. točkom (b) – vidjeti prethodni odjeljak 2.3.): ovo je dopušteno samo ako je presuda kojom je određena ta kazna u skladu sa svim zaštitnim mjerama Direktive o vraćanju (uključujući o obliku odluka o vraćanju, zakonskim zaštitnim mjerama i razmatranju mogućnosti dobrovoljnog odlaska unaprijed) (vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-430/11, Sagor).

— Kućni pritvor u skladu s nacionalnim kaznenim pravom: dopušten je samo ako su uspostavljena jamstva da kućnim pritvorom nije onemogućeno vraćanje i da on prestaje čim je moguć fizički prijevoz predmetne osobe iz te države članice (vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-430/11, Sagor).

Dodatno pojašnjenje:

— „Opravdani razlozi za neizvršavanje vraćanja” mogu biti sljedeći: — razlozi na koje povratnik ne može utjecati (na primjer, kašnjenje s prikupljanjem potrebne dokumentacije iz trećih zemalja zbog loše suradnje nadležnih tijela treće zemlje; krizna situacija u zemlji vraćanja zbog koje sigurno vraćanje nije moguće; odobravanje formalne odgode vraćanja za određene kategorije povratnika), ili — razlozi povezani s povratnikom koji su priznati kao zakoniti ili opravdani u zakonodavstvu Unije ili nacionalnom zakonodavstvu (na primjer, zdravstveni problemi ili obiteljski razlozi čija je posljedica odgoda udaljavanja; žalbeni postupak s učinkom odgode koji je u tijeku; odluka da surađuje s nadležnim tijelima kao svjedok). Isključivo subjektivna želja za ostankom u EU-u nikada se ne može smatrati „opravdanim razlogom”.

— „Neopravdani razlozi za neizvršavanje vraćanja” mogu biti razlozi na koje povratnik može utjecati i koji nisu priznati kao zakoniti ili opravdani u zakonodavstvu Unije ili nacionalnom zakonodavstvu (na primjer, nedovoljna suradnja u pogledu pribavljanja putnih isprava, nedovoljna suradnja u svrhu utvrđivanja identiteta osobe, uništavanje isprava, bijeg, ometanje pokušaja udaljavanja).

5. UHIĆENJE I OBVEZA DONOŠENJA ODLUKE O VRAĆANJU

Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 6. stavak 1.

Države članice izdaju odluku o vraćanju u pogledu svakog državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovom državnom području.

Države članice obvezne su izdati odluku o vraćanju svakom državljaninu treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovu državnom području, osim ako je zakonodavstvom Unije predviđeno odstupanje (vidjeti popis izuzeća opisan u nastavku). Države članice ne smiju u praksi dopuštati nazočnost državljana treće zemlje s nezakonitim boravkom na njihovu državnom području bez pokretanja postupka vraćanja ili odobravanja prava na boravak. Ovom obvezom država članica da pokrenu postupak vraćanja ili odobre pravo na boravak nastoje se smanjiti „siva područja” u cilju sprječavanja iskorištavanja osoba s nezakonitim boravkom i veće pravne sigurnosti svih uključenih osoba.

Države članice moraju izdati odluku o vraćanju neovisno o tome ima li konkretni državljanin treće zemlje valjanu osobnu ili putnu ispravu te neovisno o tome je li moguć ponovni prihvat u treću zemlju.

Valjanost odluka o vraćanju ne bi trebala biti vremenski ograničena. Nadležna nacionalna tijela trebala bi moći provoditi odluke o vraćanju bez potrebe za ponovnim pokretanjem postupka nakon određenog vremena (na primjer, jedne godine), pod uvjetom da se pojedinačna situacija konkretnog državljanina treće zemlje nije znatno činjenično ni pravno promijenila (na primjer, promjena pravnog statusa, opasnost od prisilnog udaljenja ili vraćanja) i ne dovodeći u pitanje pravo na saslušanje i učinkovit pravni lijek.

Općenito je pravilo da je mjesto uhićenja važan kriterij za utvrđivanje države članice odgovorne za provođenje postupaka vraćanja. Primjer: ako je nezakoniti migrant ušao u EU putem države članice A (neotkriven) i nakon toga putovao kroz države članice B i C (neotkriven) i naposljetku je uhićen u državi članici D, za provođene postupka vraćanja odgovorna je država članica D. Na to načelo ne utječe ponovno privremeno uvođenje nadzora na unutarnjim granicama između država članica schengenskog prostora. Izuzeća od tog općeg pravila navedena su u odjeljcima 5.2., 5.3., 5.4., 5.5. i 5.8. u nastavku.

Dodatno pojašnjenje:

— U skladu s nacionalnim zakonodavstvom, usporedno s donošenjem odluke o vraćanju može biti određena administrativna novčana kazna za nezakoniti boravak. Međutim, takvom se administrativnom kaznom ne može zamijeniti obveza država članica da izdaju odluku o vraćanju i provedu postupak udaljavanja (vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-38/14, Zaizoune).

— U odlukama o vraćanju navodi se da je konkretni državljanin treće zemlje obvezan napustiti državno područje države članice koja je izdala odluku kako bi došao do treće zemlje u skladu s definicijom „vraćanja” (vidjeti odjeljak 1.3.) ili, drugim riječima, da državljanin treće zemlje mora napustiti državno područje država članica EU-a i država pridruženih schengenskom području. Nedostatak jasnoće u pogledu obveza državljanina treće zemlje može imati neželjene posljedice u obliku stvaranja opasnosti od neovlaštenih sekundarnih kretanja.

— Odluke o vraćanju u skladu s Direktivom o vraćanju moraju se donijeti i kada se provodi postupak vraćanja primjenom sporazuma o ponovnom prihvatu: primjena sporazuma o ponovnom prihvatu s trećom zemljom (kojim su obuhvaćeni odnosi između država članica EU-a i trećih zemalja) ne utječe na potpunu i uključivu primjenu Direktive o vraćanju (kojom je obuhvaćen odnos između države udaljavanja i povratnika) na svaki pojedini slučaj vraćanja. Zapravo primjena sporazuma o ponovnom prihvatu pretpostavlja prethodno izdavanje odluke o vraćanju.

— U nacionalnom zakonodavstvu može biti predviđeno da državljanin treće zemlje mora napustiti područje EU-a ako je njegov boravak nezakonit. Takva apstraktna pravna obveza ne čini odluku o vraćanju. Ona u svakom slučaju mora biti potkrijepljena posebnom odlukom o vraćanju.

— Nadležna nacionalna tijela trebaju u cijelosti upotrebljavati relevantne sustave informacijskih tehnologije Unije, kao što su Schengenski informacijski sustav („SIS II”), Eurodac i vizni informacijski sustav („VIS”), u cilju podupiranja identifikacije i pojedinačne procjene svakog slučaja, kao i olakšavanja i podupiranja suradnje između država članica u postupcima vraćanja i ponovnog prihvata.

— Države članice trebaju uspostaviti učinkovite i razmjerne mjere za lociranje, otkrivanje i uhićenje državljana trećih zemalja koji nezakonito borave na njihovu državnom području radi ispunjavanja obveze izdavanja odluka o vraćanju. U tom se pogledu podsjeća da je člankom 13. stavkom 1. Zakonika o schengenskim granicama propisana obveza država članica da uhite i podvrgnu postupku vraćanja državljane trećih zemalja koji su nezakonito prešli vanjske granice i koji nemaju pravo na boravak u EU-u. Člankom 14. Direktive o sankcijama za poslodavce nadalje je propisano da države članice osiguravaju provođenje učinkovitih i odgovarajućih inspekcija na svom državnom području radi nadzora zapošljavanja državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom.

Prakse uhićenja – poštovanje temeljnih prava

Obveza država članica da izdaju odluku o vraćanju svakom državljaninu treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovu državnom području podliježe poštovanju temeljnih prava, uključujući načelo proporcionalnosti (uvodna izjava 24.). Zakoniti cilj borbe protiv nezakonite migracije može se uskladiti s drugim legitimnim državnim interesima, kao što su pitanja javnog zdravstva, interes države u borbi protiv zločina, interes za osiguranje sveobuhvatnih prijava rođenja, poštovanje najboljih interesa djeteta (što je izričito istaknuto u uvodnoj izjavi 22.), Ženevska konvencija (istaknuta u uvodnoj izjavi 23.) te druga relevantna temeljna prava priznata Poveljom o temeljnim pravima.

Komisija upućuje na pitanja iz dokumenta Agencije za temeljna prava iz 2012. „Uhićenje migranata u nezakonitoj situaciji – pitanja temeljnih prava” (Dokument Vijeća br. 13847/12) kao smjernice o tome kako se prakse uhićenja mogu provoditi uz poštovanje temeljnih prava državljana trećih zemalja, istodobno osiguravajući učinkovite postupke vraćanja. Može se smatrati da prakse država članica koje poštuju te smjernice ne utječu na obvezu izdavanja odluke o vraćanju državljanima trećih zemalja s nezakonitim boravkom u skladu s člankom 6. stavkom 1. Direktive o vraćanju:

Pristup zdravstvenoj skrbi:

Migrante u nezakonitom položaju koji traže liječničku pomoć ne bi trebalo uhićivati u zdravstvenim ustanovama ili u njihovoj blizini.

Zdravstvene ustanove ne bi trebale imati obvezu ustupati osobne podatke migranata tijelima za useljavanje u svrhe eventualnog vraćanja.

Pristup obrazovanju:

Migrante u nezakonitom položaju ne bi trebalo uhićivati u školi ili u blizini škole koju pohađaju njihova djeca.

Škole ne bi trebale imati obvezu ustupati osobne podatke migranata tijelima za useljavanje u svrhe eventualnog vraćanja.

Sloboda vjeroispovijesti:

Migrante u nezakonitom položaju ne bi trebalo uhićivati u priznatim vjerskim objektima ili njihovoj blizini kada prakticiraju svoju vjeru.

Matična evidencija rođenih:

Migranti u nezakonitom položaju trebali bi moći matičnom uredu prijaviti rođenje djeteta i trebali bi moći dobiti rodni list za djecu bez opasnosti od uhićenja.

Matični uredi koji izdaju rodne listove ne bi trebali imati obvezu ustupati osobne podatke migranata tijelima za useljavanje u svrhe eventualnog vraćanja.

Pristup pravosuđu:

U interesu borbe protiv zločina, države članice mogu razmotriti mogućnost omogućavanja žrtvama i svjedocima da prijave kazneno djelo bez straha od uhićenja. U tu svrhu mogu se uzeti u obzir sljedeće dobre prakse:

— uvođenje mogućnosti za anonimno ili poluanonimno prijavljivanje, odnosno drugih djelotvornih mogućnosti prijavljivanja,

— omogućavanje žrtvama i svjedocima teških kaznenih djela da se obrate policiji putem trećih osoba (kao što su pravobranitelj za migrante, posebni imenovani službenici; ili tijela koja pružaju humanitarnu ili pravnu pomoć),

— definiranje uvjeta pod kojima bi se žrtvama ili svjedocima kaznenih djela, uključujući obiteljskog nasilja, mogle izdati dozvole boravka na temelju standarda iz Direktive Vijeća 2004/81/EZ (26) i Direktive 2009/52/EZ,

— razmatranje mogućnosti odvajanja useljeničkog statusa žrtava nasilja od statusa glavnog nositelja dozvole koji je istodobno i počinitelj,

— priprema letaka u suradnji s inspektoratima rada ili drugim relevantnim tijelima u cilju sustavnog i objektivnog informiranja migranata uhićenih na njihovu radnom mjestu o postojećim mogućnostima podnošenja žalbi protiv poslodavaca, u skladu s Direktivom 2009/52/EZ, i, u tom kontekstu, poduzimanje koraka za zaštitu relevantnih dokaza.

Nezakonite migrante koji traže pravnu pomoć ne bi trebalo uhićivati u sindikatima ili drugim tijelima koja nude takvu potporu ili u njihovoj blizini.

Nadalje, Komisija preporučuje da državljane trećih zemalja koji su u nezakonitom položaju i koji žele pristupiti uredima javnih službi u kojima se podnose zahtjevi za međunarodnu zaštitu ili zahtjevi za status osobe bez državljanstva ne bi trebalo uhićivati u takvim objektima ili u njihovoj blizini.

Posebni slučajevi:

5.1. Uhićivanje tijekom izlazne kontrole

Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 6.

Oduka o vraćanju može se u određenim okolnostima donijeti ako je državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom uhićen na vanjskoj granici EU-a u trenutku napuštanja područja EU-a na temelju analize svakog pojedinog slučaja i uzimajući u obzir načelo proporcionalnosti. To bi moglo biti opravdano u slučajevima kada se tijekom izlazne kontrole utvrdi prekoračenje trajanja dozvoljenog boravka ili nezakoniti boravak. U takvim slučajevima, države članice mogu pokrenuti postupak vraćanja kada dobiju saznanja o nezakonitom boravku te nastaviti postupak izdavanja odluke o vraćanju popraćene zabranom ulaska u okviru postupka in absentia, poštujući postupovne zaštitne mjere utvrđene u odjeljcima 11.3. i 12. u nastavku.

Iako će u takvoj posebnoj situaciji osoba ionako napustiti EU, izdavanje odluke o vraćanju moglo bi imati smisla jer na temelju te odluke države članice mogu izdati i zabranu ulaska i tako spriječiti daljnje ulaske i mogući rizik od nezakonitog boravka.

Komisija poziva države članice da uspostave postupke za izdavanje odluka o vraćanju i, ako je primjenjivo, zabrana ulaska izravno u zračnoj luci, ili na drugom graničnom prijelazu, ili za zabrane ulaska u postupku in absentia (vidjeti odjeljak 11.3.) za takve posebne slučajeve.

Ako je državljanin treće zemlje ostao u prvoj državi članici dulje od roka dopuštenog u vizi ili dozvoli te napusti Uniju putem druge/tranzitne države članice, druga država članica morat će izdati odluku o vraćanju i zabranu ulaska (osoba koja je prekoračila dopušteno trajanje boravka također će „nezakonito boraviti” u drugoj/tranzitnoj državi članici u smislu Direktive o vraćanju).

5.2. Nositelji odluke o vraćanju koju je izdala druga država članica

Pravna osnova: Direktiva Vijeća 2001/40/EZ (27)

Podsjetnik/objašnjenje: Učinak odluke o vraćanju koju je izdala jedna država članica u drugoj državi članici predmet je zasebnog poglavlja V. prijedloga Komisije iz 2005. o Direktivi o vraćanju („Uhićenje u drugim državama članicama”). Ovo poglavlje i članak 20. prijedloga Komisije kojim se predviđa poništavanje Direktive 2001/40/EZ uklonjeni su tijekom pregovora i Direktiva 2001/40 ostala je na snazi. Direktivom 2001/40/EZ izričito je omogućeno priznavanje odluke o vraćanju koju je izdalo nadležno tijelo u jednoj državi članici državljaninu treće zemlje koji se nalazi na državnom području druge države članice. U članku 6. Direktive o vraćanju nije izričito spomenut slučaj da druga država članica priznaje odluku o vraćanju koju je izdala prva država članica u skladu s Direktivom 2001/40/EZ. Doslovnim tumačenjem članka 6., u skladu s kojim bi u tom slučaju država članica koja priznaje odluku morala, u skladu s Direktivom 2008/115/EZ, izdati i potpunu drugu odluku o vraćanju, Direktiva 2001/40/EZ lišila bi se bilo kakve dodane vrijednosti. Kako bi se osigurao effet utile daljnjeg postojanja Direktive 2001/40/EZ, bilo je nužno tražiti tumačenje kojim se osigurava korisno značenje trajnog istodobnog postojanja dviju direktiva.

Ako država članica A uhiti osobu koja je već predmetom odluke o vraćanju koju je izdala država članica B, država članica A može izabrati hoće li:

(a) izdati novu odluku o vraćanju u skladu s člankom 6. stavkom 1. Direktive o vraćanju; ili

(b) prepustiti osobu državi članici B na temelju postojećeg bilateralnog sporazuma u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o vraćanju; ili

(c) priznati odluku o vraćanju koju je izdala država članica B u skladu s Direktivom 2001/40/EZ.

Ako država članica A prizna odluku o vraćanju koju je izdala država članica B u skladu s Direktivom 2001/40/EZ, ona i dalje ima obvezu da pri izvršenju priznate odluke o vraćanju primjenjuje zaštitne mjere povezane s izvršenjem vraćanja (udaljavanja) predviđene u Direktivi o vraćanju.

Uzajamnim priznavanjem odluka o vraćanju može se osigurati znatna dodana vrijednost u određenim situacijama – posebno u kontekstu prijevoza povratnika kopnom (vidjeti odjeljak 6.4. u nastavku). Komisija potiče države članice da iskoriste mogućnost uzajamnog priznavanja, kad god će se time pridonijeti ubrzanju postupaka vraćanja i smanjenju administrativnog opterećenja.

5.3. Odnos s pravilima iz Dublinske uredbe

Pravna osnova: Uredba (EU) br. 604/2013 Europskog parlamentai Vijeća (28) (Dublinska uredba) – članci 19. i 24.

U članku 6. Direktive o vraćanju nije izričito spomenut slučaj u kojem druga država članica koristi mogućnost koja se nudi u okviru Dublinske uredbe da zatraži prvu državu članicu da preuzme državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom. Doslovnim tumačenjem članka 6. u skladu s kojim bi u tom slučaju (druga) država članica moliteljica, u skladu s Direktivom 2008/115/EZ, morala izdati potpunu odluku o vraćanju, relevantna pravila iz Dublinske uredbe lišila bi se svake dodane vrijednosti. U tekstu Dublinske uredbe izričito se spominje to pitanje i predviđaju se jasna pravila kojima se opisuje primjena Direktive o vraćanju i Dublinske uredbe.

U slučajevima u kojima je državljanin treće zemlje podnio zahtjev za azil i ostvario pravo na boravak kao tražitelj azila u drugoj državi članici ne primjenjuje se Direktiva o vraćanju jer državljanin treće zemlje ima pravo ostati kao tražitelj azila i stoga se ne može smatrati da nezakonito boravi u drugoj državi članici.

S druge strane, u slučajevima u kojima državljanin treće zemlje nije podnio zahtjev za azil i nije ostvario pravo na boravak kao tražitelj azila u drugoj državi članici primjenjuje se Direktiva o vraćanju. Moguće je predvidjeti sljedeće situacije (29):

(a) Državljanin treće zemlje ima status tražitelja azila u prvoj državi članici (postupak u tijeku, ali još nije donesena konačna odluka): primjenjuje se Dublinska uredba na temelju načela da bi svakom državljaninu treće zemlje koji podnosi zahtjev za azil u nekoj od država članica jedna država članica trebala u potpunosti procijeniti potrebe za međunarodnom zaštitom. Država članica ne može vratiti tog državljanina treće zemlje u treću zemlju; ona ga umjesto toga može, u skladu s Dublinskom uredbom, poslati u odgovornu državu članicu radi razmatranja njegova/njezina zahtjeva.

(b) Državljanin treće zemlje povukao je svoj zahtjev za azil u prvoj državi članici: ako je zbog povlačenja zahtjeva taj zahtjev odbijen (na temelju članka 27. ili 28. preinačene Direktive o postupcima azila), mogu se primijeniti pravila opisana u nastavku pod točkom (c) (izbor između primjene pravila iz Dublinske uredbe i pravila iz Direktive o vraćanju). Ako zahtjev zbog povlačenja nije odbijen, primjenjuje se Dublinska uredba (kao lex specialis), na temelju načela da bi svakom državljaninu treće zemlje koji podnosi zahtjev za azil u nekoj od država članica jedna država članica trebala u potpunosti procijeniti potrebe za međunarodnom zaštitom.

(c) Državljanin treće zemlje posjeduje konačnu odluku u prvoj državi članici kojom se odbija njegov zahtjev za azil: može se birati između primjene Dublinske uredbe ili Direktive o vraćanju. U Dublinskoj uredbi taj je izbor jasno naveden u članku 24. stavku 4. i dodaje se pojašnjenje da se, od trenutka kada nadležna tijela odluče podnijeti zahtjev iz Dublinske uredbe, obustavlja primjena Direktive o vraćanju i postupci vraćanja te se primjenjuju samo pravila iz Dublinske uredbe (to utječe i na pravila o zadržavanju ili o pravnim lijekovima).

(d) Državljanin treće zemlje već je bio podvrgnut uspješnom vraćanju/udaljavanju (nakon odbacivanja ili povlačenja zahtjeva za azil) iz prve države članice u treću zemlju: ako državljanin treće zemlje ponovno uđe na područje EU-a, u članku 19. stavku 3. Dublinske uredbe propisano je da prva država članica više ne može biti odgovorna za državljanina treće zemlje i stoga ne može biti predviđen transfer u tu državu članicu. Stoga će se primjenjivati Direktiva o vraćanju.

Praktični primjeri:

— Podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu u državi članici A putuje bez prava u susjednu državu članicu B (prelazi unutarnje granice) i ondje ga uhićuje policija. U skladu s Dublinskom uredbom, on/ona vraća se iz države članice B u državu članicu A. Treba li u toj situaciji država članica B izdati odluku o vraćanju toj osobi zbog nezakonitog boravka na državnom području? — Prevladavaju pravila iz Dublinske uredbe. Država članica B ne može izdati odluku o vraćanju.

— Je li državi članici A (u prethodno opisanom scenariju) dopušteno da sama izda odluku o vraćanju (zajedno sa zabranom ulaska koja će se odgoditi do okončanja postupka odobravanja zahtjeva za azil)? — Ne. Ako osoba uživa pravo boravka kao tražitelj azila u državi članici A, njegov/njezin boravak u toj državi članici nije nezakonit u smislu Direktive o vraćanju i država članica A ne može izdati odluku o vraćanju.

— Državljanin treće zemlje kojem je država članica A odobrila međunarodnu zaštitu nezakonito boravi u državi članici B (na primjer, prekoračio je dopušteni rok boravka od 90 dana). Primjenjuje li se u tom slučaju Direktiva o vraćanju? Kakav se postupak primjenjuje ako se osoba odbije dobrovoljno vratiti u prvu državu članicu u kojoj je odobrena zaštita? — Dublinska uredba ne sadržava pravila o preuzimanju korisnika međunarodne zaštite. Stoga će se primjenjivati „opći sustav” iz članka 6. stavka 2. Direktive o vraćanju. To znači da će država članica B morati tražiti osobu da se vrati u državu članicu A i – ako osoba to ne učini dobrovoljno – država članica B mora razmotriti mogućnost izdavanja odluke o vraćanju uzimajući u obzir sve zaštitne mjere predviđene Direktivom o vraćanju, uključujući posebno načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja. U određenim okolnostima kada vraćanje/udaljavanje u treću zemlju nije moguće i „prepuštanje” osobe drugoj državi članici može se smatrati „povoljnijom mjerom” (vidjeti odjeljak 3.), država članica B može izvršiti „prepuštanje” osobe državi članici A; postupci povezani s „prepuštanjem” državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom drugoj državi članici uređeni su nacionalnim pravom.

— Državljanin treće zemlje kojem su uzeti otisci prstiju nakon nezakonitog ulaska u državu članicu A i koji nije zatražio azil u državi članici A nakon toga se uhićuje u državi članici B. Može li država članica B vratiti osobu natrag u državu članicu A u skladu s pravilima iz Dublinske uredbe? — Ne. Budući da nema nikakve poveznice s postupkom odobravanja međunarodne zaštite (azila), Dublinska uredba se ne primjenjuje.

5.4. Državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom koji ima pravo na boravak u drugoj državi članici

Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 6. stavak 2.

Državljani treće zemlje koji nezakonito borave na državnom području države članice a imaju valjanu dozvolu boravka ili drugo odobrenje koje im omogućuje pravo na boravak koju je izdala druga država članica, moraju bez odgode otići na državno područje te druge države članice. U slučaju da državljanin treće države na kojeg se ovaj zahtjev odnosi ne postupi u skladu s ovom odredbom, te u slučaju kad se njegov odlazak zahtijeva odmah iz razloga javnog poretka ili javne sigurnosti, primjenjuje se stavak 1.

U ovoj odredbi – kojom se zamjenjuje slično pravilo sadržano u članku 23. stavcima 2. i 3. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma („SIC”) (30) – predviđeno je da se odluka o vraćanju ne treba izdavati državljaninu treće zemlje s nezakonitim boravkom koji ima valjanu dozvolu boravka u drugoj državi članici. U takvim bi se slučajevima državljanin treće zemlje u prvom redu morao odmah vratiti u državu članicu u kojoj ima pravo na boravak. Odluka o vraćanju donosi se samo ako osoba ne ispuni ovaj zahtjev ili u slučajevima opasnosti za javni poredak ili nacionalnu sigurnost.

Dodatno pojašnjenje:

— Oblik u kojem se izdaje zahtjev da osoba mora „bez odgode otići na državno područje te druge države članice” treba odrediti u skladu s nacionalnim zakonodavstvom. Preporučuje se izdavanje odluka u pisanom obliku i s obrazloženjem. Kako bi se izbjegle nejasnoće, odluku ne treba nazvati „odluka o vraćanju”.

— Rok za odlazak u drugu državu članicu: ne mogu se dati opće naznake o vremenu koje bi trebalo proći između zahtjeva za odlazak na državno područje druge države članice i trenutka izdavanja odluke o vraćanju u skladu s člankom 6. stavkom 1. Treba izabrati odgovarajući vremenski okvir u skladu s nacionalnim zakonodavstvom, uzimajući u obzir pojedinačne okolnosti, načelo proporcionalnosti i činjenicu da se u zakonskoj odredbi upotrebljava riječ „odmah”. Vrijeme između zahtjeva za odlazak na državno područje druge države članice i trenutka izdavanja odluke o vraćanju u skladu s člankom 6. stavkom 1. ne smije se uračunavati kao dio mogućeg roka za dobrovoljni odlazak jer je takav rok element odluke o vraćanju i počet će teći tek od trenutka izdavanja odluke o vraćanju.

— Nadzor odlaska u drugu državu članicu: u zakonodavstvu Unije nije propisano kako se mora nadzirati ispunjavanje obveze odlaska u drugu državu članicu. Države članice trebale bi osigurati, u skladu s nacionalnim zakonodavstvom, da se na odgovarajući način prati provedba njihovih odluka.

— Provjera valjanosti dozvola/odobrenja koje je izdala druga država članica: trenutačno ne postoji centraliziran sustav za razmjenu informacija između država članica o tome pitanju. Potiče se države članice da bilateralno surađuju i bez odlaganja razmjenjuju relevantne informacije u skladu s nacionalnim zakonodavstvom i bilateralnim sporazumom o suradnji. U tu se svrhu mogu upotrebljavati i postojeće nacionalne kontaktne točke (na primjer, one koje su navedene u Prilogu 2. Schengenskom priručniku (31)).

— Pojam „dozvola boravka ili drugo odobrenje kojim se daje pravo na boravak” (32) vrlo je širok i obuhvaća svaki odobreni status ili dozvolu koju je izdala država članica koja daje pravo na zakonski boravak i ne predstavlja samo prihvaćenje privremene odgode vraćanja/uklanjanja. Pojmom je obuhvaćeno sljedeće: — dugoročna viza (njome se očito daje pravo na boravak), — privremena dozvola za humanitarnu pomoć (ako se takvom dozvolom osigurava pravo na boravak, a ne samo odgoda vraćanja), — istekla boravišna dozvola izdana na temelju valjanog statusa međunarodne zaštite (status međunarodne zaštite ne ovisi o valjanosti dokumenta kojim se to dokazuje), — valjana viza u nevažećoj (istekloj) putnoj ispravi – u skladu s primjenjivim zakonodavstvom Unije, nije dopušteno izdati vizu čiji je rok valjanosti dulji od valjanosti putovnice. Stoga se slučaj valjane vize u nevažećoj putovnici nikada ne bi trebao javiti u praksi. Ako ipak dođe do toga, konkretni državljanin treće zemlje ne bi se trebao neopravdano kažnjavati. Za detaljne smjernice o primjenjivim pravilima o vizama vidjeti ažurirani Priručnik o vizama – dio II., točke 4.1.1. i 4.1.2. (33). Pojmom nije obuhvaćeno sljedeće: — istekla boravišna dozvola na temelju na isteklog boravišnog statusa, — krivotvorene, lažne ili falsificirane putovnice ili boravišne dozvole, — dokument kojim se potvrđuje privremena odgoda udaljavanja, — dopuštenje (ako dopuštenje ne podrazumijeva zakonsko pravo na boravak).

— Općenito je pravilo da nema udaljavanja u druge države članice u sljedećim slučajevima: ako državljanin treće zemlje ne pristane na dobrovoljni povratak u skladu s člankom 6. stavkom 2. u državu članicu u kojoj ima dozvolu, primjenjuje se članak 6. stavak 1. i donosi se odluka o vraćanju u kojoj je predviđen izravni povratak u treću zemlju. Nije moguće prisilno vraćanje osobe u drugu državu članicu, osim ako je u postojećem bilateralnom sporazumuizmeđu država članica koji je bio na snazi 13. siječnja 2009. (vidjeti odjeljak 5.5.) izričito predviđena ta mogućnost ili u određenim okolnostima kada vraćanje/udaljavanje u treću zemlju nije moguće i država članica koja je izdala dozvolu suglasna je primiti natrag tu osobu.

— U primjeni članka 6. stavka 2. ne izdaje se zabrana ulaska u EU: pri prepuštanju državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom drugoj državi članici u skladu s člankom 6. stavkom 2. nije moguće izdati zabranu ulaska u EU iz članka 11. jer se članak 11. primjenjuje samo u vezi s izdavanjem odluke o vraćanju i ne primjenjuje se u slučajevima „prepuštanja” drugoj državi članici. Nadalje, u praksi je besmisleno izdavati zabranu ulaska u EU u situaciji kada će osoba nastaviti zakonito boraviti u drugoj državi članici.

— Hitni odlazak zbog razloga javnog poretka ili nacionalne sigurnosti: u iznimnim okolnostima iz članka 6. stavka 2. druge rečenice (2. slučaj), protiv osobe odmah se donosi oduka o vraćanju i osobu se udaljuje u treću zemlju. O toj bi činjenici trebala biti obaviještena država članica u kojoj osoba ima pravo boravka.

Praktični primjeri:

— Koje bi se odredbe Direktive o vraćanju trebale primjenjivati na državljane trećih zemalja otkrivene u državi članici A koji imaju valjanu boravišnu dozvolu izdanu u državi članici B i na koje se istodobno primjenjuje upozorenje u SIS-u (zabrana ulaska) koje je pokrenula država članica C? — Država članica A trebala bi primijeniti članak 6. stavak 2. Direktive i zatražiti osobu da se vrati u državu članicu B. U pogledu istodobnog postojanja zabrane ulaska koju izdaje država članica C i dozvole boravka koju izdaje država članica B, to mora biti pojašnjeno na bilateralnoj razini između države članice koja izdaje upozorenje (C) i države članice koja je izdala dozvolu (B) u skladu s člankom 25. stavkom 2. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma.

5.5. Državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom na kojeg se primjenjuju postojeći bilateralni sporazumi između država članica

Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 6. stavak 3.

— Okvirni popis postojećih bilateralnih sporazuma o ponovnom prihvatu između država članica dostupan je na: http://rsc.eui.eu/RDP/research/analyses/ra/

Države članice mogu se suzdržati od izdavanja odluke o vraćanju državljaninu treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovom državnom području, ako konkretnog državljanina treće zemlje preuzme druga država članica prema bilateralnom sporazumu ili dogovorima koji važe na dan stupanja na snagu ove Direktive (tj. 13. siječnja 2009.). U tom slučaju država članica koja je preuzela konkretnog državljanina treće zemlje primjenjuje stavak 1.

Ovom je odredbom predviđeno – kao iznimka i u obliku „klauzule o mirovanju” – mogućnost država članica da vraćaju nezakonite migrante u druge države članice u skladu s bilateralnim sporazumima ili sporazumima koji su postojali 13. siječnja 2009.

Povijesni podsjetnik/objašnjenje: ova odredba uključena je u tekst Direktive o vraćanju tek u kasnoj fazi pregovora nakon upornog zahtijevanja određenih država članica koje su ustrajale u tome da ih Direktiva ne bi trebala obvezati na promjenu čvrsto uspostavljene prakse preuzimanja/prepuštanja državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom drugim državama članicama u skladu s bilateralnim sporazumima.

Direktiva o vraćanju temelji se na načelu izravnog vraćanja državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom iz EU-a u treće zemlje. Člankom 6. stavkom 3. Direktive stoga se utvrđuje iznimka koja se odnosi isključivo na obvezu država članica na čijem se državnom području nalazi državljanin treće zemlje da izdaju odluku o vraćanju, čime ta odluka postaje obveza države članice koja ga je preuzela. Njime se ne utvrđuje iznimka u pogledu područja primjene Direktive o vraćanju, osim iznimaka utvrđenih člankom 2. stavkom 2. – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-47/15, Affum (točke od 82. do 85.).

Dodatno pojašnjenje:

— Naknadna uporaba bilateralnih sporazuma između država članica A-B i B-C: Direktivom o vraćanju, osobito njezinim člankom 6. stavkom 3., ne zabranjuje se izričito „domino učinak preuzimanja” u skladu s postojećim bilateralnim sporazumima. Međutim, važno je da cijeli postupak vraćanja u skladu s Direktivom u konačnici provodi jedna država članica. Budući da je ovakva vrsta naknadnih postupaka skupa za državne uprave i uključuje dodatne neugodnosti za povratnike, države članice potiče se da se suzdrže od primjene te prakse.

— U primjeni članka 6. stavka 3. ne izdaje se zabrana ulaska u EU: pri prepuštanju državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom drugoj državi članici u skladu s člankom 6. stavkom 3. nije moguće izdati zabranu ulaska u EU iz članka 11. jer se članak 11. primjenjuje samo u vezi s izdavanjem odluke o vraćanju i ne primjenjuje se u slučajevima jednostavnog „prepuštanja” drugoj državi članici. Nadalje, u praksi je besmisleno izdavati zabranu ulaska u EU u situaciji kada osoba još ne napušta EU. U pogledu mogućnosti izdavanja zabrana ulaska na nacionalnoj razini u iznimnim okolnostima u skladu s člankom 25. stavkom 2. SIC-a, vidjeti odjeljak 11.8.).

— Odluka o transferu državljanina treće zemlje u drugu državu članicu: takva odluka predstavlja jednu od mjera iz Direktive o vraćanju kako bi se okončao nezakoniti boravak i pripremna je faza za njegovo uklanjanje s područja Unije. Države članice stoga takve odluke moraju donositi uz dužnu pozornost i brzo kako bi se što prije proveo transfer u državu članicu odgovornu za postupak vraćanja – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-47/15, Affum (točka 87.).

— Budući da pojam „vraćanje” u skladu s Direktivom o vraćanju uvijek podrazumijeva vraćanje u treću zemlju, preporučuje se da se ovakva vrsta nacionalnih odluka naziva „odlukama o transferu” ili „odlukama o prepuštanju”, a ne „odlukama o vraćanju”.

— Klauzula o mirovanju: Članak 6. stavak 3. predstavlja klauzulu o mirovanju. Države članice mogu se koristiti mogućnošću iz članka 6. stavka 3. samo u vezi s bilateralnim sporazumima o ponovnom prihvatu koji su stupili na snagu prije 13. siječnja 2009. Postojeći sporazumi koji su ponovno ispregovarani/obnovljeni nakon 13. siječnja 2009. mogu i dalje biti obuhvaćeni člankom 6. stavkom 3. ako je ponovno ispregovaran/obnovljen sporazum izmjena već postojećeg sporazuma i ako je jasno označen kao takav. Ako je ispregovaran/obnovljen sporazum aliud (potpuno novi sporazum s različitim sadržajem), više neće biti obuhvaćen člankom 6. stavkom 3.

— Sporazumi o ponovnom prihvatu između država članica schengenskog područja i UK-a: u svrhu tumačenja članka 6. stavka 3. UK treba smatrati državom članicom.

5.6. Državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom kojem su izdani dozvola/odobrenje iz humanitarnih (ili drugih) razloga

Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 6. stavak 4.

Država članica može u svako doba odlučiti izdati neovisnu boravišnu dozvolu ili drugo odobrenje kojim se omogućuje pravo na boravak zbog suosjećanja, humanitarnih ili drugih razloga državljaninu treće zemlje koji nezakonito boravi u njihovom području. U tom se slučaju ne izdaje odluka o vraćanju. Ako je odluka o vraćanju već izdana, ukida se ili se suspendira za vrijeme trajanja boravišne dozvole ili drugog odobrenja koje omogućuje pravo na boravak.

Države članice mogu u bilo kojem trenutku državljaninu treće zemlje s nezakonitim boravkom izdati dozvolu ili pravo na boravak. U tom se slučaju zaključuju svi postupci vraćanja koji su u tijeku, a već izdana odluka o vraćanju ili nalog o udaljavanju moraju se ukinuti ili suspendirati, ovisno o prirodi dozvole. Isto se primjenjuje u slučajevima u kojima države članice moraju odobriti pravo na boravak, na primjer nakon podnošenja zahtjeva za azil.

Države članice moraju odlučiti koji pristup (povlačenje ili suspenzija odluke o vraćanju) treba primijeniti, uzimajući u obzir prirodu i vjerojatno trajanje izdane dozvole ili prava na boravak te potrebu za osiguravanjem učinkovitog postupaka vraćanja. Međutim, u skladu s presudom Suda EU-a u predmetu C-601/15, J.N. (34) (točke od 75. do 80.), kada država članica državljaninu treće zemlje koji je podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu, a koji je već podlijegao odluci o vraćanju prije podnošenja zahtjeva, odobri pravo na boravak na njezinu državnom području, države članice trebaju obustaviti provedbu odluke o vraćanju (ali ne ukinuti odluku) dok se ne donese odluka o zahtjevu za međunarodnu zaštitu (vidjeti i odjeljak 7.).

5.7. Državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom u odnosu na kojeg je u tijeku postupak produljenja dozvole/odobrenja

Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 6. stavak 5.

Ako se protiv državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na državnom području države članice provodi postupak produljenja njegove ili njezine boravišne dozvole ili drugog odobrenja koje omogućuje pravo na boravak, ta se država članica suzdržava od izdavanja odluke za vraćanje, do završetka postupka koji je u tijeku, ne dovodeći u pitanje stavak 6.

Države članice mogu se suzdržati od izdavanja odluke o vraćanju državljanima treće zemlje s nezakonitim boravkom koji čekaju donošenje odluke o obnovi svoje dozvole. Svrha je ove odredbe zaštititi državljane trećih zemalja koji su određeno vrijeme zakonito boravili u državi članici i koji, zbog kašnjenja u postupku produljenja dozvole, privremenou toj državi borave nezakonito. Ova se odredba odnosi samo na postupak za produljenje dozvole boravka u državi članici uhićenja („ta država članica”). Potiče se države članice da iskoriste ovu odredbu i u slučajevima u kojima postoji vjerojatnost da će zahtjev za produljenje biti uspješan i da predmetnim osobama, u najmanju ruku, osiguraju postupanje jednako postupanju prema povratnicima u vremenu dobrovoljnog odlaska ili tijekom odgođenog vraćanja.

Ovom odredbom nisu obuhvaćeni postupci za produljenje boravišne dozvole u drugoj državi članici. Odgoda vraćanja u skladu s člankom 9. stavkom 2. ili primjena povoljnijih mjera u skladu s člankom 4. stavkom 3. može se, u posebnim okolnostima, opravdati činjenicom da se u odnosu na osobu vodi postupak za obnovu boravišne dozvole u drugoj državi članici.

5.8. Posebna pravila u direktivama o zakonitoj migraciji u vezi s ponovnim prihvatom između država članica u slučajevima mobilnosti unutar Unije

Pravna osnova: Direktiva 2014/66/EU Europskog parlamenta i Vijeća (35) (Direktiva o premještaju unutar društva) – članak 23.; Direktiva Vijeća 2003/109/EZ (36) (Direktiva o osobama s dugotrajnim boravištem) (izmijenjena Direktivom Vijeća 2011/51/EU (37)) – članak 12. i članak 22.; Direktiva Vijeća 2009/50/EZ (38) (Direktiva o plavoj karti) – članak 18.

Prethodno navedene direktive sadržavaju posebna pravila o ponovnom prihvatu između država članica u slučajevima mobilnosti unutar EU-a određenih kategorija državljana trećih zemalja (premještaji unutar društva, nositelji plavih karata EU-a, osobe s dugotrajnim boravištem). Te se odredbe trebaju smatrati leges speciales (posebnim pravilima) koja se prvenstveno moraju primjenjivati u slučajevima izričito obuhvaćenima navedenim direktivama.

6. DOBROVOLJNI ODLAZAK

Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 7. stavak 1.

U odluci o vraćanju naznačuje se vrijeme potrebno za dobrovoljni odlazak koje iznosi između sedam i trideset dana, ne dovodeći u pitanje iznimke iz stavaka 2. i 4. Države članice mogu u svojim nacionalnim zakonodavstvima odrediti da se to vrijeme određuje samo na temelju zahtjeva konkretnog državljanina treće zemlje. U tom slučaju države članice obavješćuju konkretne državljane trećih zemalja o mogućnosti podnošenja takvog zahtjeva.

Promicanje dobrovoljnog odlaska jedan je od glavnih ciljeva Direktive o vraćanju. Ako ne postoje razlozi da se smatra da bi to moglo ugroziti svrhu postupka vraćanja, dobrovoljni odlazak u skladu s obvezom vraćanja bolje je od udaljavanja, i to iz triju razloga, odnosno, to je dostojanstvenija, sigurnija i često ekonomičnija mogućnost.

Tijekom vremena za dobrovoljni odlazak konkretni državljanin treće zemlje obvezan je vratiti se, iako se ta obveza ne može provesti dok to razdoblje ne istekne ili ako postoji opasnost od bijega ili opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost ili ako je zahtjev za zakonit boravak odbijen kao očito neutemeljen ili lažan (vidjeti odjeljak 6.3.). Potiče se države članice da što većem broju povratnika pruže mogućnost dobrovoljnog odlaska i da se od toga suzdrže u predmetima u kojima postoji opasnost da bi se time mogla ugroziti svrha postupka vraćanja.

Posljednjom rečenicom članka 7. stavka 1. državama članicama dopušteno je odlučiti da se pristup vremenu za dobrovoljni odlazak određuje samo na temelju zahtjeva državljana trećih zemalja. U takvom slučaju, informacije o mogućnosti podnošenja zahtjeva za vrijeme dobrovoljnog odlaska potrebno je pojedinačno dati konkretnim državljanima trećih zemalja. Opći informativni letci za javnost (na primjer, najavljivanje mogućnosti podnošenja zahtjeva na web-mjestu Ureda za useljavanje ili ispis oglasa i njihovo postavljanje na oglasne ploče u prostorijama lokalnih tijela za useljavanje) mogu biti korisni, ali trebaju biti nadopunjeni individualiziranim informacijama. Takve informacije maloljetnicima treba pružiti na način koji je prilagođen djetetu, dobi i kontekstu, a posebnu pozornost treba posvetiti situaciji maloljetnika bez pratnje.

Države članice po primitku zahtjeva također mogu odlučiti odobriti vrijeme za dobrovoljni odlazak određenim kategorijama državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (na primjer, oni čiji je zahtjev za zakonit boravak odbijen kao očito neutemeljen ili lažan) ili za dobivanje potpore (na primjer, pomoć pri reintegraciji) i odobriti ga bez prethodnog zahtjeva u drugim slučajevima.

Komisija preporučuje odobravanje vremena za dobrovoljni odlazak po primitku zahtjeva predmetnog državljanina treće zemlje, uz istodobno osiguravanje da su državljanima trećih zemalja propisno i sustavno pružene potrebne informacije za podnošenje zahtjeva.

Programi za potpomognuti dobrovoljni povratak: iako se Direktivom o vraćanju ne traži od država članica da uspostave program za potpomognuti dobrovoljni povratak, u njezinoj uvodnoj izjavi 10. potvrđuje se kako „za poticanje dobrovoljnog povratka države bi članice trebale pružati veću pomoć za povratak i savjetovanje te na najbolji način koristiti relevantne mogućnosti financiranja”. Države članice stoga se snažno potiče da programe za potpomognuti dobrovoljni povratak učine dostupnima tijekom cijelog postupka kao dio napora uloženih u promicanje humanijeg i dostojanstvenijeg vraćanja te, općenito, za povećanje učinkovitosti vraćanja. Kako bi se olakšao pristup takvim programima i osiguralo da je konkretni državljanin treće zemlje donio informiranu odluku, države članice trebaju osigurati odgovarajuće širenje informacija o dobrovoljnom povratku i programima za potpomognuti dobrovoljni povratak i reintegraciju, uključujući i u suradnji s nacionalnim tijelima koja mogu biti u izravnom kontaktu s državljanima trećih zemalja (na primjer, obrazovne, socijalne i zdravstvene službe), nevladinim organizacijama i drugim tijelima. Takve se informacija maloljetnicima trebaju pružati na način koji je prilagođen djetetu, dobi i kontekstu. Nacionalni programi trebaju biti u skladu s neobvezujućim zajedničkim standardima za programe za potpomognuti dobrovoljni povratak (i reintegraciju) koje provode države članice (39), a koje je razvila Komisija u suradnji s državama članicama i podržalo Vijeće za PUP u svojim zaključcima od 9. – 10. lipnja 2016. (40).

Cilj je Stručne skupine za vraćanje (REG) Europske migracijske mreže (EMN) olakšati praktičnu suradnju između država i dionika u području vraćanja, potpomognutog dobrovoljnog povratka i programa reintegracije. To bi trebao biti ključni alat za prikupljanje i razmjenu informacija i potiče se države članice da ga aktivno upotrebljavaju.

Dodatno pojašnjenje:

— Vremenski okvir od 7 do 30 dana opći je okvir. Države članice moraju utvrditi razdoblje unutar tog okvira, osim ako je zbog posebnih okolnosti pojedinog slučaja opravdano produljenje u skladu s člankom 7. stavkom 2. Direktive o vraćanju (vidjeti odjeljak 6.1.).

— Odobravanje 60 dana kao opće pravilo bilo bi nesukladno s usklađivanjem i „zajedničkom disciplinom” predviđenima u Direktivi o vraćanju o okviru od 7 do 30 dana i stoga se ne može opravdati kao povoljnija odredba u skladu s člankom 4. stavkom 3. Međutim, razdoblja od 30 do 60 dana (koja premašuju raspon usklađen stavkom 1.) koja se mogu odobriti samo u posebnim okolnostima (navedenima u stavku 2.) obuhvaćena su člankom 7. stavkom 2. Direktive o vraćanju.

— U skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz prava na saslušanje iz članka 41. stavka 2. Povelje o temeljnim pravima, države članice trebale bi povratniku osigurati mogućnost navođenja individualnih okolnosti i potreba koje se trebaju uzeti u obzir pri utvrđivanju razdoblja koje će se odobriti, u slučajevima kada se vrijeme dobrovoljnog odlaska utvrđuje po službenoj dužnosti i u slučajevima kada se razdoblje utvrđuje na temelju zahtjeva povratnika.

— Iako se Direktivom o vraćanju zabranjuje prisilno vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom tijekom vremena za dobrovoljni povratak, to ne sprječava države članice da pokrenu potrebne upravne postupke tijekom tog vremena u pogledu moguće provedbe odluke o vraćanju (na primjer, uspostavljanje kontakta s tijelima trećih zemalja za dobivanje putnih isprava, organiziranje logistike za postupke udaljavanja).

Na temelju pojedinačne procjene situacije državljanina treće zemlje te osobito uzimajući u obzir izglede za vraćanje i spremnost državljanina treće zemlje na suradnju s nadležnim tijelima, Komisija preporučuje da države članice odobre najkraće moguće vrijeme za dobrovoljni odlazak koje je potrebno za organizaciju i provedbu vraćanja. Razdoblje dulje od sedam dana treba odobriti samo kada državljanin treće zemlje aktivno surađuje u postupku vraćanja.

6.1. Produljeno vrijeme za dobrovoljni odlazak

Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 7. stavak 2.

Ako je to potrebno, države članice produljuju vrijeme za dobrovoljni odlazak za odgovarajuće razdoblje, uzimajući u obzir posebne okolnosti pojedinačnog slučaja, kao što su dužina boravka, djeca koja pohađaju školu i postojanje obiteljskih i društvenih veza.

Ne postoji unaprijed utvrđeni najdulji rok za produljenje vremena za dobrovoljni odlazak i svaki bi pojedini slučaj trebalo rješavati s obzirom na utemeljenost u skladu s nacionalnim provedbenim propisima i upravnom praksom. Države članice uživaju široko diskrecijsko pravo u utvrđivanju bi li produljenje vremena za dobrovoljni odlazak bilo „primjereno”. Uzimajući u obzir upućivanje u tekstu na djecu koja pohađaju školu, produljenje vremena za dobrovoljni odlazak do kraja semestra ili školske godine ili u trajanju do jedne školske godine može se odobriti pod uvjetom da je to u najboljem interesu djeteta i da su sve relevantne okolnosti slučaja propisno uzete u obzir.

Produljenje roka za više od 30 dana može biti odobreno na početku (trenutak u vremenu kada se donosi odluka o vraćanju) ako je opravdano pojedinačnom procjenom okolnosti slučaja. Nije nužno prvo odobriti rok od 30 dana i zatim ga naknadno produljiti.

Izraz „ako je to potrebno” odnosi se na okolnosti povratnika i okolnosti povezane s državom vraćanja. Države članice imaju pravo diskrecije u odnosu na bit i regulatorni opseg svojih nacionalnih provedbenih propisa u tome području.

Tri slučaja navedena u članku 7. stavku 2. (duljina boravka, djeca koja pohađaju školu, obiteljske veze) treba izričito poštovati u nacionalnim provedbenim propisima i upravnoj praksi. Upravni propisi država članica mogu biti detaljniji i u njima mogu biti predviđeni drugi razlozi za produljenje, ali ne bi trebali biti manje precizni, ugrožavajući time usklađivanje.

6.2. Obveze tijekom vremena za dobrovoljni odlazak

Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 7. stavak 3.

Određene obveze čiji je cilj sprječavanje opasnosti od bijega, kao što je redovno javljanje tijelima, polog odgovarajućeg novčanog jamstva, dostava dokumenata ili obveza boravka u određenom mjestu, mogu se odrediti tijekom vremena za dobrovoljni odlazak.

Obveze navedene u članku 7. stavku 3. mogu se odrediti kada treba izbjeći opasnost od bijega. Ako se pojedinačnom procjenom slučaja pokaže da ne postoje posebne okolnosti, takve obveze nisu opravdane – vidjeti presudu Suda EU-a u predmetu C-61/11, El Dridi, točka 37.: „Na temelju članka 7. stavaka 3. i 4. te direktive može se zaključiti da države članice mogu samo u posebnim okolnostima, kao u slučaju kada postoji opasnost od bijega, tražiti, prvo, od primatelja odluke o vraćanju da se redovito javlja nadležnim tijelima, da dostavi primjereno financijsko jamstvo, da dostavi isprave ili boravi u određenom mjestu ili, drugo, odobriti razdoblje kraće od sedam dana za dobrovoljni odlazak ili se čak suzdržati od odobravanja tog razdoblja”. Komisija preporučuje da države članice upotrebljavaju takvu mogućnost kada treba izbjeći opasnost od bijega tijekom vremena za dobrovoljni povratak.

Treba obratiti pozornost na činjenicu da mogućnost država članica da određuju određene obveze može predstavljati prednost za povratnika jer se njome može omogućiti odobravanje vremena za dobrovoljni odlazak u slučajevima u kojima inače ne bi trebalo biti potrebno takvo postupanje.

Nije moguće dati opće primjenjivi podatak o tome koji iznos čini „prikladno financijsko jamstvo”. U svakom slučaju treba poštovati načelo proporcionalnosti, odnosno, iznosom bi trebalo uzeti u obzir pojedinačnu situaciju povratnika. U trenutačnoj praksi država članica predviđen je iznos od 200 do 5 000 EUR.

Ako je to potrebno u pojedinom slučaju, obveze navedene u članku 7. stavku 3. mogu se odrediti i na kumulativan način.

Kada određuju obveze iz članka 7. stavka 3., države članice trebale bi uzeti u obzir pojedinačnu situaciju povratnika i osigurati potpuno poštovanje načela proporcionalnosti. Države članice izbjegavaju određivanje obveza koje se de facto ne mogu ispuniti (na primjer, ako osoba nema putovnicu, on/ona neće je moći dostaviti).

6.3. Kontraindikacije

Pravna osnova: Direktiva o vraćanju – članak 7. stavak 4.

Ako postoji opasnost od bijega ili ako je zahtjev za zakonit boravak odbijen kao očigledno neutemeljen ili lažan, ili ako konkretna osoba predstavlja opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost, države članice mogu se suzdržati od odobravanja vremena za dobrovoljni odlazak ili mogu