AIDES D'ÉTAT (95-010 Norvège) (98/C 38/06)

Communication de l'Autorité de surveillance adressée, en application de l'article 1er, paragraphe 2, du protocole 3 de l'accord relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice, aux autres États membres de l'AELE, aux États membres de la Communauté européenne et aux autres intéressés, et concernant une aide accordée sous la forme d'une différenciation régionale de cotisations à la sécurité sociale (Norvège) (aide 95-010).

Par sa décision n° 246/97/COL du 19 novembre 1997, dont l'essentiel est reproduit ci-après, l'Autorité de surveillance a ouvert la procédure prévue à l'article 1er, paragraphe 2, du protocole 3 de l'accord relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice. Le gouvernement norvégien a reçu une copie de cette décision.

I. INTRODUCTION

Procédure d'examen

L'article 1er, paragraphe 1, du protocole 3 de l'accord relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice stipule que «l'Autorité de surveillance procède avec les États de l'AELE à l'examen permanent des régimes d'aides existant dans ces États. Elle propose à ceux-ci les mesures utiles exigées par le développement progressif ou le fonctionnement de l'accord EEE».

L'article 1er, paragraphe 2, du protocole 3 de l'accord relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice stipule que «si, après avoir mis les intéressés en demeure de présenter leurs observations, l'Autorité de surveillance AELE constate qu'une aide, accordée par un État de l'AELE ou au moyen de ressources d'un État de l'AELE n'est pas compatible avec le fonctionnement de l'accord EEE aux termes de l'article 61 de l'accord EEE, ou que cette aide est appliquée de façon abusive, elle décide que l'État intéressé doit la supprimer ou la modifier dans le délai qu'elle détermine».

L'Autorité de surveillance AELE (ci-après dénommée «l'Autorité») est tenue d'ouvrir la procédure prévue à l'article 1er, paragraphe 2, du protocole 3 de l'accord relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice dès qu'elle a des doutes au sujet de la compatibilité de l'aide avec le fonctionnement de l'accord EEE. La procédure est applicable à tous les types de cas, qu'il s'agisse d'aides notifiées, non notifiées ou existantes. Dans ce dernier cas, la procédure doit être précédée de la proposition de «mesures utiles».

La décision d'ouvrir la procédure ne préjuge pas la décision finale, qui peut consister à déclarer l'aide compatible avec le fonctionnement de l'accord EEE. Le but de la procédure en vertu de l'article 1er, paragraphe 2, du protocole 3 de l'accord relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice, est de permettre un examen approfondi de l'affaire en donnant à toutes les parties intéressées le droit d'être entendues.

Historique de la procédure

Par lettres du 16 juin et du 30 août 1995, l'Autorité a invité les autorités norvégiennes à lui transmettre une description détaillée du régime existant d'imposition à la sécurité sociale. La demande portait en particulier sur les contributions patronales à la sécurité sociale différenciées par région, en vue de vérifier si ce système pouvait constituer une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE et, dans l'affirmative, si les mesures dérogatoires prévues à l'article 61, paragraphe 3, pouvaient s'appliquer.

Les autorités norvégiennes ont répondu aux demandes de l'Autorité par lettres du 5 et du 19 septembre 1995. Entre le printemps 1995 et le mois de mars 1997, l'Autorité a tenu avec les autorités norvégiennes plusieurs réunions informelles et techniques sur le régime en question. Les autorités norvégiennes ont fourni, dans le cadre de ces réunions, de nouvelles informations utiles pour l'examen de l'Autorité.

L'Autorité a informé les services de la Commission de cet examen, conformément au point f) du protocole 27 de l'accord EEE, et a reçu leurs commentaires (1) sur l'appréciation initiale de la direction «Concurrence et aides d'État» de l'Autorité.

L'Autorité a conclu dans sa décision du 14 mai 1997 (2), que les taux minimaux appliqués dans les zones fiscales 2 à 5 par le régime norvégien de cotisation patronales à la sécurité sociale différenciées par régions, constituent une mise à disposition de ressources d'État aux sens de l'article 61, paragraphe 1 de l'accord EEE; dans la même décision, elle a proposé, sur la base de l'article 1er, paragraphe 1, du protocole 3 de l'accord relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice, qu'une série de «mesures utiles» soient prises pour que le régime norvégien des taux des cotisations patronales à la sécurité sociale (3) différenciés par régions soit compatible avec l'accord EEE (titre III point 1 de la présente décision).

L'Autorité a invité le gouvernement norvégien à marquer son accord sur la proposition de mesures utiles ou à lui faire part de ses observations dans un délai de deux mois à compter de la réception de la décision.

Comme indiqué au titre III point 2 de cette décision, les autorités norvégiennes ont répondu qu'elles ne pouvaient se conformer aux mesures utiles proposées.

L'appréciation de l'affaire en cause par l'Autorité est présentée au titre III de la présente décision.

II. FAITS

1. Caractéristiques principales du régime d'assurance national norvégien et de son financement

1.1. Régime d'assurance national en Norvège (Folketrygden)

Toute personne résidant ou travaillant en Norvège doit obligatoirement être assurée conformément à la loi sur l'assurance nationale de 1966. Les personnes couvertes par ce régime bénéficient d'un grand nombre de prestations, comprenant notamment l'assurance vieillesse, les pensions de survie, d'invalidité et de rééducation, les soins médicaux et les accidents de travail, les compensations salariales en cas de congé de maladie ou de maternité ainsi que des allocations quotidiennes en espèces pendant les périodes de chômage. Les dépenses totales du régime d'assurance national s'élevaient à 125 milliards de couronnes norvégiennes en 1995.

Lorsque le régime d'assurance national norvégien a été mis sur pied, il était financé par quatre sources de recettes, à savoir:

- cotisations des salariés à la sécurité sociale,

- cotisations patronales à la sécurité sociale,

- subventions des autorités centrales

et

- subventions des administrations locales (4).

Pour un certain nombre de raisons, les sources historiques de financement du régime d'assurance national sont devenues largement insuffisantes. Le montant total estimé des recettes provenant des prélèvements spécifiques au titre de l'assurance s'est établi à près de 86 milliards de couronnes norvégiennes en 1995. Le régime d'assurance national a donc été transformé progressivement, cessant d'être un régime traditionnel «d'assurance» pour faire partie intégrante du budget du gouvernement central. Il n'y a pas, dans ce cadre, d'affectation des recettes qui sont, au même titre que les dépenses, totalement intégrées au budget de l'État.

1.2. Cotisations patronales à la sécurité sociale différenciées par région

Après la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), les cotisations patronales à la sécurité sociale constituent la source de recettes la plus importante du gouvernement central. Suivant une estimation, les recettes provenant des cotisations patronales à la sécurité sociale ont atteint près de 47 milliards de couronnes norvégiennes en 1995, soit 11 % des recettes du budget de l'État. Les taux respectifs des cotisations à la sécurité sociale et des autres taxes et impôts sont fixés annuellement par le Parlement norvégien en tant que parties du budget de l'État.

Les prélèvements sont calculés sur la base du revenu salarial brut du salarié. Les taux de cotisation vont de 0 à 14,1 % en fonction de la zone dans laquelle le salarié est domicilié. Les différences de taux entre les zones n'affectent toutefois d'aucune façon l'acquisition de droits individuels dans le cadre du régime d'assurance national.

Le système de taux différenciés par régions a été introduit en 1975 (5) pour des raisons de politique régionale. Le pays a alors été divisé en trois zones de cotisation. Trois taux de cotisation de 17, 16 et 14 % ont remplacé le taux unique de 16,7 %. Plusieurs ajustements du système, modifiant à la fois le champ d'application géographique et les niveaux de prélèvement par zone de cotisation, ont été opérés avec le temps. Le tableau 1 présente les taux applicables à partir du 1er janvier 1995 ainsi que la part de la population pour chaque zone. Le taux de cotisation moyen est 12,6 %.

>TABLE>

Les zones ont été revues pour la dernière fois en 1988. Depuis lors, seuls des ajustements mineurs ont été apportés au système.

Les autorités norvégiennes décrivent comme suit les principales caractéristiques du système des cotisations patronales à la sécurité sociale différenciées par région:

- les taux de cotisation respectifs sont liés au domicile (commune) (6) de chaque salarié et non au lieu d'implantation de l'entreprise,

- le système s'applique automatiquement sur la base de critères objectifs et n'est pas limité dans le temps,

- le système est neutre vis-à-vis du type d'industrie, de la taille de la société, de son type d'activité, de sa forme juridique, etc.,

- il s'applique à tous les salariés du secteur privé et du secteur public, exception faite du gouvernement central qui doit payer le taux maximal quel que soit le domicile du salarié,

- le système s'applique aux salariés étrangers résidant en Norvège s'ils sont couverts par le régime national de sécurité sociale,

- les cotisations patronales à la sécurité sociale ne sont pas influencées par la nationalité de l'employeur.

2. Zones de cotisation 2 à 5 - Situation démographique

Les zones 2 à 5 représentent 27 % de la population totale. En vertu du point 28.2.3 des règles de procédure et d'application dans le domaine des aides d'État (7) de l'Autorité de surveillance (ci-après dénommé «encadrement des aides d'État»), peuvent également être admises à bénéficier d'aides régionales au titre de la dérogation prévue à l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE les régions correspondant à l'unité géographique de niveau III de la NUTS, dont la densité de population est inférieure à 12,5 habitants par kilomètre carré.

Le tableau 2 présente la densité de population de chaque département (unité géographique de niveau III de la NUTS), ainsi que des parties des départements couvertes par les zones 2 à 5. Chacun des neuf départements présentés dans le haut du tableau 2, a une densité de population de moins de 12,5 habitants par kilomètre carré, tandis que les départements présentés au bas du tableau ont une densité de population supérieure à ce seuil. Les neuf départements de la partie supérieure du tableau 2 couvrent une superficie plus importante que les seules zones de cotisation 2 à 5 et représentent 31 % de la population totale de la Norvège.

>TABLE>

3. Impact économique du régime

3.1. Estimation des avantages provenant de l'application de taux de cotisation réduits dans les zones 2 à 5

L'Autorité a confié à un consultant indépendant la réalisation d'une étude sur l'impact économique du régime (8). Le rapport remis par ce consultant donne par secteur économique, taille d'entreprise, zone de cotisation et région, une estimation des avantages provenant des taux de cotisation différenciés. Dans ce contexte, les avantages estimés se définissent comme la différence entre les recettes estimées, qui auraient été obtenues si le taux le plus élevé (de la zone de cotisation 1) avaitfait l'objet d'une application générale (9), et les recettes effectives provenant des cotisations patronales à la sécurité sociale pour les entreprises des zones 2 à 5.

Le tableau 3 présente pour 1994 (10) une estimation des avantages par zone de cotisation et activité économique. Le montant total des avantages calculés selon la définition susmentionnée est évalué à 4,473 milliards de couronnes norvégiennes, dont 3,102 milliards, soit près de 70 %, peuvent être attribués à la Norvège septentrionale (zone 4 et 5).

>TABLE>

Le rapport du consultant montre que, en 1994, 1,519 milliard de couronnes norvégiennes, soit environ un tiers du montant total des avantages, pouvaient être attribués au secteur public (communes et départements), tandis que quelque 17 % du montant total revenaient aux industries manufacturières.

Approximativement 23 % de l'industrie manufacturière norvégienne, dont le chiffre d'affaires total était de 79 milliards de couronnes norvégiennes en 1994, étaient localisés dans les zones 2 à 5 (11). Les avantages revenant aux entreprises manufacturières de ces zones ont été estimés à 767,9 millions, ce qui correspondait à environ 1 % de leur chiffre d'affaires. Sur ce montant, 16 %, soit 124,9 millions, pouvaient, selon les estimations présentées par le consultant, être attribués à de grandes entreprises comportant plus de 250 salariés.

Le consultant engagé par l'Autorité a estimé que, pour 1994, les avantages des industries manufacturières, par salarié, ont été de 7 000, 19 000 et 29 000 couronnes norvégiennes respectivement pour la zone 2, la zone 4 et la zone 5.

Comme exposé plus haut, les cotisations patronales à la sécurité sociale sont calculées sur la base d'un pourcentage du salaire brut de chaque salarié. Le taux effectif dépend du domicile du salarié. Puisque le lieu de travail de la plupart des salariés se trouve à proximité de leur domicile, il faut s'attendre à ce que les cotisations patronales d'une zone fiscale donnée soient généralement en rapport avec les salariés résidant dans cette zone, ce que confirme le tableau 4. Les observations intrarégionales présentées en diagonale et en caractères gras au tableau 4 montrent que la majeure partie des recettes provenant des cotisations peuvent être rapportées aux salariés résidant dans la même zone de cotisation que leur lieu de travail (ceci n'est naturellement pas le cas pour la zone 5 puisque le taux de cotisation y est nul et qu'aucun prélèvement n'y est opéré).

>TABLE>

3.2. Impact sur la formation des salaires

L'effet immédiat d'une réduction des cotisations patronales à la sécurité sociale sera une diminution des charges salariales totales des employeurs. Si cette réduction induit par ailleurs une augmentation des salaires, une partie des bénéfices est donc répercutée sur les salariés (effets de report). L'existence éventuelle d'effets de report implique que les bénéfices nets des entreprises sont susceptibles d'être moins importants que le bénéfice total dû aux taux réduits.

Le consultant de l'Autorité a cherché à déterminer s'il y avait lieu de prendre en compte d'éventuels effets de report. Les autorités norvégiennes ont demandé une étude séparée (12) à ce sujet.

En bref, les conclusions des études susmentionnées étaient les suivantes.

- Aucune étude empirique ne fournit de réponse précise sur la manière dont le processus de formation des salaires est influencé par des modifications du niveau des prélèvements assis sur les salaires. Les études empiriques basées sur des données nationales parlent d'effets de report variant de 20 à 80 %.

- Toutes les études empiriques basées sur des données nationales indiquent que les réductions des cotisations patronales à la sécurité sociale entraînent à court terme une diminution des charges salariales pour les entreprises. Une majorité des études indique que les charges salariales annexes des entreprises sont aussi influencées à long terme, mais dans une moindre mesure. En d'autres termes, une majorité des études indique que, à long terme, les avantages économiques liés à la réduction de l'impôt sur les salaires sont transférés dans une certaine mesure aux salariés sous la forme de salaires plus élevés.

- Les études basées sur les données régionales indiquent que les effets de report liés à une réduction des prélèvements sur les salaires au niveau régional peuvent être plus restreints que ceux d'une réduction globale, impliquant qu'une moindre proportion des bénéfices est susceptible d'être transférée aux salariés lorsqu'une réduction n'est mise en oeuvre que dans certaines régions.

4. Surcoûts de transport

Hormis la faible densité de population évoquée ci-dessus, il existe des handicaps régionaux propres aux pays nordiques, «à savoir les surcoûts entraînés par les très longues distances et les conditions climatiques difficiles» (13). Dans ce contexte, l'encadrement des aides d'État prévoit que les aides au fonctionnement visant à «compenser en partie les surcoûts de transport (14)» peuvent être justifiées en vertu de l'article 61, paragraphe 3, point c) de l'accord EEE si certaines conditions définies au chapitre 28.2.3.2 de l'encadrement des aides d'État sont respectées.

En collaboration avec les autorités norvégiennes, les services de l'Autorité ont examiné la possibilité d'identifier les surcoûts de transport sur la base des données statistiques existantes. Les autorités norvégiennes ont présenté plusieurs estimations. Les calculs ont été exécutés en considérant l'industrie de manière globale et, dans une certaine mesure, en utilisant des valeurs moyennes, notamment des prix et des quantités. Les différents calculs basés sur les statistiques existantes ont montré invariablement que la somme des surcoûts de transport estimée pour chaque zone de cotisation excédait largement les bénéfices provenant de l'application de taux réduits.

Bien que les chiffres globaux obtenus sur la base des statistiques existantes aient fourni des informations utiles pour se faire une idée générale des désavantages relatifs liés aux surcoûts de transports auxquels les entreprises situées dans les zones 2 à 5 doivent faire face, l'Autorité a toutefois jugé que des informations plus détaillées concernant les entreprises en particulier, étaient nécessaires pour qu'elle puisse forger sa propre appréciation. Dans ce contexte, les autorités norvégiennes ont accepté de faire procéder à une étude portant sur les relations entre les surcoûts de transport et les cotisations à la sécurité sociale réduites dans les zones 2 à 5 pour les entreprises individuelles exportatrices et importatrices concurrentes dans les secteurs minier et manufacturier.

L'étude spécifique a porté sur un échantillonnage représentatif d'entreprises reflétant la structure actuelle des activités industrielles dans le secteur manufacturier des zones 2 à 5. L'Institut norvégien de statistiques a identifié toutes les entreprises actives dans les secteurs manufacturier et minier, classifiées comme entreprises exportatrices et importatrices concurrentes, situées dans les zones 2 à 5 et employant plus de 50 salariés. Quelque 180 entreprises ont ainsi pu être identifiées. Une sélection d'entreprises en vue d'un examen plus approfondi a été effectuée par l'Institut norvégien de statistiques et l'Institut d'économie des transports (TØI) pour obtenir un échantillon représentatif de la structure réelle des activités industrielles du secteur manufacturier dans les zones 2 à 5. Finalement, 36 entreprises ont été retenues pour cet examen. Un examen détaillé des surcoûts de transport a été réalisé pour chaque entreprise retenue, notamment sur la base des comptes de l'entreprise en question. L'estimation des surcoûts de transport se rapportait aux coûts du transport à l'intérieur des frontières nationales de marchandises en provenance et à destination de l'étranger. Les surcoûts de déplacement de certaines catégories de personnel à l'intérieur des frontières nationales ont aussi été inclus. Les entreprises couvertes par des réglementations sectorielles spécifiques en matière d'aides d'État, comme par exemple, les entreprises de construction navale, ont été exclues de l'étude. Celle-ci a porté sur les produits norvégiens typiques d'exportation tels que les métaux (comprenant l'aluminium et les ferro-alliages), le bois et ses dérivés, les meubles, le textile, les produits plastiques, les ouvrages et les équipements en métaux, les produits de transformation du poisson ainsi que les produits de l'industrie minière.

Le tableau 5 suivant présente les constatations générales de l'étude. Globalement, les surcoûts de transport excèdent de loin les avantages retirés par les entreprises de la réduction des cotisations à la sécurité sociale. Pour chaque entreprise individuelle étudiée, les surcoûts de transport étaient supérieurs aux avantages estimés. L'estimation des avantages provenant des taux de cotisation réduits a été calculée selon la méthode appliquée par le consultant de l'Autorité (titre II, point 3.1). L'impact d'éventuels effets de report n'a pas été pris en considération dans les calculs.

>TABLE>

III. MESURES UTILES

1. Proposition de l'Autorité

Après réception des informations indiquées ci-dessus, l'Autorité a procédé à l'appréciation du régime norvégien de cotisations sociales différenciées par régions et en a conclu qu'il constituait une forme d'aide au fonctionnement sous la forme d'une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE. Elle a en outre conclu que l'intégralité du régime ne pouvait bénéficier d'aucune des mesures dérogatoires prévue par l'accord EEE.

L'Autorité a cependant observé que les avantages issus des taux réduits appliqués dans les zones 2 à 5 profitent non seulement aux employeurs des secteurs exposés aux échanges internationaux et à la concurrence, mais aussi aux employeurs opérant dans des secteurs où les échanges internationaux ne peuvent en aucun cas être affectés, comme c'est le cas de nombreux services privés ou publics à caractère local. Les aides qui n'affectent pas les échanges entre les parties contractantes ne tombent pas dans le champ d'application de l'article 61 de l'accord EEE. L'Autorité a également noté que nombre de secteurs des services ou de secteurs non manufacturiers sont importants du point de vue de l'emploi et que les charges sociales réduites dans les zones 2 à 5 contribuent à améliorer la situation de l'emploi dans ces régions en diminuant le coût de la main-d'oeuvre.

Pour les entreprises exportatrices et importatrices concurrentes typiques des secteurs minier et manufacturier, l'Autorité reconnaît que les coûts de transport des entreprises situées dans les zones 2 à 5 sont élevés comparés à ceux des entreprises situées dans la zone 1 (titre II, point 4). Elle a en particulier relevé que, au sein d'un échantillon représentatif d'entreprises exportatrices et importatrices concurrentes, les surcoûts de transport calculés pour chacune d'entre elles excèdent les avantages estimés provenant des cotisations à la sécurité sociale réduites (titre II, point 4).

En vertu de l'encadrement des aides d'État, et comme indiqué plus haut (titre II, point 4), les aides au fonctionnement accordées pour compenser les surcoûts de transport peuvent être justifiées dans certaines conditions. L'une d'entre elles est que les entreprises bénéficiant de telles aides doivent être situées dans des régions faiblement peuplées, c'est-à-dire où la densité de population est inférieure à 12,5 habitants par kilomètre carré. Les régions des zones 2 à 5 répondent à ce critère (tableau 2).

L'Autorité a aussi jugé que d'autres critères visés au point 28.2.3.2 de l'encadrement des aides d'État étaient remplis. Par conséquent, elle a jugé qu'une réduction générale du niveau actuel de la compensation indirecte des surcoûts de transports supportés par les entreprises des secteurs minier et manufacturier n'était pas nécessaire. Aussi, une réduction générale de la différenciation régionale actuelle des cotisations à la sécurité sociale n'a-t-elle pas été jugée nécessaire.

Par ailleurs, l'Autorité a aussi souligné que le point 28.2.3.2 de l'encadrement des aides d'État prévoit explicitement que:

«Sont exclus du bénéfice des aides le transport ou le transfert des produits des entreprises qui ne peuvent recevoir d'autre implantation (produits d'extraction, centrales hydroélectriques, etc.)»

«Les aides au transports accordées aux entreprises appartenant aux secteurs considérés comme sensibles par l'Autorité de surveillance de l'AELE (automobile, textile, fibres synthétiques, produits CECA et hors CECA) font l'objet de règles sectorielles . . .»

Selon l'Autorité, ces dispositions impliqueraient une modification du régime actuel des cotisations patronales à la sécurité sociale. Il conviendrait notamment que les entreprises de certains secteurs de l'économie soient soumises au taux de la zone de cotisation 1, quelle que soit leur localisation ou, plus précisément, le domicile de leur salariés.

L'Autorité a estimé enfin que pour certains secteurs des services exposés à la concurrence internationale, les avantages découlant des cotisations sociales réduites dans les zones 2 à 5 étaient injustifiés. Cette observation valait pour les services financiers, les télécommunications et certaines parties du secteur des transports.

En ce qui concerne les faits et appréciations présentés plus haut, l'Autorité a proposé dans sa lettre du 14 mai 1997 adressée à la Norvège les mesures utiles suivantes (15):

i) Le gouvernement norvégien fournit avant le 15 octobre 1997 une proposition détaillée de carte générale des zones d'aides. Cette proposition indique les régions bénéficiant respectivement d'aides au transport régional et d'aides régionales à l'investissement.

ii) En ce qui concerne les activités économiques non reprises au point iii) suivant, le gouvernement norvégien prend les mesures nécessaires pour garantir que l'application du système des taux de cotisation à la sécurité sociale réduits, telle qu'elle a lieu actuellement dans les zones 2 à 5, soit limitée à une zone autorisée à bénéficier d'aides régionales au transport.

iii) Le gouvernement norvégien prend en outre toutes les mesures nécessaires pour ajuster les dispositions concernées de la législation relative aux cotisations patronales à la sécurité sociale afin de:

a) faire en sorte que les activités énumérées ci-après soient soumises au taux de cotisation appliqué dans la zone 1 pour tous les salariés:

- production et distribution d'électricité (NACE 40.1),

- extraction de pétrole brut et de gaz (NACE 11.10),

- activités de service annexes à l'extraction de pétrole et de gaz, autres que l'arpentage (NACE 11.20),

- extraction de minerais métalliques (NACE 13),

- activités liées à l'extraction des minerais industriels néphéline syénite (HS 2529.3000) et olivine (HS 2517.49100);

b) faire en sorte que les entreprises actives dans le secteur du transport routier de marchandises (NACE 60.24) comptant plus de 50 salariés soient soumises au taux de cotisation appliqué dans la zone 1 pour tous les salariés;

c) faire en sorte que toutes les entreprises du secteur des télécommunications (NACE 64.20) soient soumises au taux de cotisation appliqué dans la zone 1 pour tous les salariés;

d) faire en sorte que les entreprises ayant des succursales à l'étranger ou engagées de toute autre façon dans des activités transfrontalières dans les secteurs ci-après, à l'exception des succursales ne fournissant que des services de nature locale, soient soumises au taux de cotisation appliqué dans la zone 1 pour tous les salariés:

- intermédiation financière (NACE 65),

- assurances (NACE 66),

- auxiliaires financiers et d'assurance (NACE 67);

e) faire en sorte que la discipline relative aux aides accordées aux activités relevant de règles sectorielles spécifiques soit respectée par:

- l'application du taux de cotisation de la zone 1 à tous les salariés des producteurs d'acier CECA,

- l'application du taux de la zone 1 à tous les salariés des entreprises relevant de l'acte mentionné au point 1 b) de l'annexe XV de l'accord EEE (directive 90/684/CEE du Conseil concernant les aides à la construction navale)

et

- la mise en oeuvre, dans le contexte actuel, des conditions particulières de notification établies par les règles spécifiques concernant les aides d'État au secteur de l'industrie automobile, au secteur des fibres synthétiques et aux secteurs sidérurgiques hors CECA en notifiant à l'Autorité tous les bénéficiaires actuels et futurs des taux de cotisation à la sécurité sociale réduits;

iv) les autorités norvégiennes fournissent des rapports annuels détaillés sur le système de cotisations à la sécurité sociale différenciées par régions, conformément au modèle présenté à l'annexe III de l'encadrement des aides d'État. Les rapports annuels présentent la mise en oeuvre d'un ratio d'aide par kilomètre parcouru ou de ratios d'aide par kilomètre parcouru et d'aide par unité de poids. Les rapports doivent également présenter, dans des rubriques séparées, une estimation des compensations indirectes des surcoûts de transport sous la forme de cotisations à la sécurité sociale réduites prévues et de toute aide directe au transport perçue par les entreprises des secteurs concernés par les conditions particulières de notification (secteur de l'industrie automobile, secteur des fibres synthétiques et secteurs sidérurgiques hors CECA). Conformément au chapitre 30 de l'encadrement des aides d'État, les rapports annuels doivent couvrir deux exercices financiers et être communiqués à l'Autorité au plus tard six mois après la fin de l'exercice; le premier rapport annuel portera sur l'exercice 1997;

v) le système de cotisations sociales réduites est réexaminé périodiquement. Les périodes de réexamen n'excèdent pas quatre ans et le système est revu conjointement avec les cartes générales des régions autorisées à bénéficier d'aides régionales à l'investissement et au transport.

2. Réponse du gouvernement norvégien

Le gouvernement norvégien a répondu, comme suite à la proposition de mesures utiles faite par l'Autorité, qu'il ne partage pas «l'interprétation juridique présentée par [l'Autorité] dans sa décision du 14 mai 1997 et ne peut donc accepter les mesures utiles proposées ni s'y conformer» (16).

Le gouvernement norvégien fait valoir que le régime des cotisations patronales à la sécurité sociale fait partie intégrante du régime fiscal général en Norvège. Dans sa réponse, le gouvernement norvégien se demande si le régime des cotisations différenciées constitue une mesure fiscale ou une aide d'État et, dans ce contexte, il avance, entre autres, les arguments suivants:

«La cotisation patronale différenciée à la sécurité sociale fait partie intégrante du régime fiscal norvégien, qui tient compte de considérations fiscales et de considérations ayant trait à la péréquation des revenus. Dans le cas d'espèce, ces considérations ne sont pas en contradiction avec les dispositions relatives aux aides d'État prévues à l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

Les éléments principaux du régime de cotisation patronale différenciée à la sécurité sociale sont conformes à ceux d'un régime fiscal à caractère général. Le régime est appliqué automatiquement sur la base de critères d'éligibilité précis et objectifs. Aucune entreprise n'est exclue du régime. Il ne comporte aucune discrimination de nature à enfreindre les dispositions de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.»

Le gouvernement norvégien affirme par ailleurs que:

«L'élément de différenciation du régime réside dans le fait que les entreprises payent des cotisations à des taux différents en fonction du domicile de leurs salariés. Les salariés résidant dans des régions où un taux réduit de cotisation est appliqué sont avantagés sur le marché de l'emploi, ce qui, combiné à l'impôt sur le revenu et au système des transferts en général, contribue à maintenir le niveau de l'emploi dans ces régions et favorise la péréquation des revenus parmi la population. Le gouvernement norvégien soutient que lorsqu'une mesure fiscale a des caractéristiques générales et produit de tels effets, elle ne peut être considérée comme une aide d'État au sens de l'accord EEE. Le régime favorise la péréquation des revenus, de la même façon que des mesures d'imposition des personnes, en renforçant l'emploi dans les régions du pays qui ont une base économique faible.

Toute entreprise, quelle que soit sa localisation dans le pays et quel que soit le type de marchandises qu'elle produit, peut en principe tirer profit des avantages d'un taux réduit de cotisation à la sécurité sociale. Les critères d'application des taux différenciés sont déterminés objectivement et ne relèvent pas d'un pouvoir discrétionnaire. Il n'y a pas de discrimination entre employeurs. Une telle différenciation géographique des taux ne peut par conséquent pas être considérée comme favorisant "certaines entreprises ou certaines productions" (article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE).»

Le gouvernement norvégien affirme dans ses conclusions «que le régime de cotisations sociales différenciées par régions ne relève pas de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE». Le gouvernement norvégien n'a pas abordé la question d'éventuelles exemptions, dans le cas où le régime serait considéré comme une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

IV. APPRÉCIATION

1. Application de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE

L'appréciation par l'Autorité de l'applicabilité de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE se fonde sur les considérations présentées ci-dessous.

L'article 61, paragraphe 1, de l'accord sur l'EEE prévoit:

«Sauf dérogations prévues par le présent accord sont incompatibles avec le fonctionnement du présent accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les parties contractantes, les aides accordées par les États membres de la CE ou par les États membres de l'AELE ou accordées au moyen de ressources d'État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.»

La mesure considérée est constituée par le système de cotisations patronales à la sécurité sociale réduites dans les zones 2 à 5, résultant d'une différenciation des taux appliqués dans le calcul des cotisations. Les cotisations patronales à la sécurité sociale constituent des versements obligatoires des employeurs au profit de l'État.

Un des effets de l'application du système des taux réduits dans les zones 2 à 5 est que certaines entreprises bénéficiant des taux réduits dans les zones 2 à 5 sont exemptées d'une charge fiscale par rapport aux entreprises qui ne peuvent bénéficier de cette réduction. Les bénéfices retirés d'une réduction de la charge fiscale dépend du nombre de salariés, de leurs salaires et en particulier de leur domicile, puisque ce dernier facteur détermine la capacité de l'entreprise à tirer profit des taux réduits appliqués dans les zones 2 à 5.

La disposition en vertu de laquelle les taux réduits dépendent du domicile du salarié et non pas, techniquement, de l'emplacement géographique de l'entreprise, doit être examinée sous l'angle de ses effets. L'Autorité a constaté que, en ce qui concerne la taille, la situation topographique et géographique des régions couvertes par les zones 2 à 5, il existe une corrélation très étroite entre le lieu d'implantation d'une entreprise et la zone où se situe le domicile de sa main-d'oeuvre (tableau 4).

De ce fait, le régime a pour effet de favoriser certaines entreprises, à savoir les entreprises situées de telle façon que la majeure partie de leur main-d'oeuvre est généralement domiciliée dans les municipalités relevant des zones 2 à 5. Les entreprises bénéficiant des taux réduits sont habituellement situées dans des municipalités relevant des zones 2 à 5, tandis que les entreprises situées dans la zone 1 ne peuvent en bénéficier ou seulement dans une mesure très limitée (tableau 4).

Les entreprises bénéficiaires des taux réduits de cotisation à la sécurité sociale disposent d'un avantage concurrentiel en étant exemptées d'une partie de leur charge fiscale grâce à des mesures étatiques contribuant directement à réduire leurs coûts salariaux et de production. Étant donné que l'allégement fiscal en faveur de certaines entreprises est établi par la législation de l'État, cette aide est accordée au moyen de ressources de l'État au sens de l'article 61 de l'accord EEE.

Le paragraphe 1 de l'article 61 de l'accord EEE interdit les mesures qui favorisent certaines entreprises ou certaines productions. Le critère principal permettant de distinguer, au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE une mesure constituant une aide d'État d'une mesure économique à caractère général ne tombant pas sous l'interdiction, est la nature sélective ou non de ladite mesure. L'Autorité considère que le critère de sélectivité est rempli, notamment lorsque la mesure a pour effet de favoriser des entreprises situées dans certaines régions par rapport à d'autres entreprises situées dans d'autres régions, qui ne peuvent de ce fait bénéficier de la mesure.

Comme indiqué au titre III, point 2, le gouvernement norvégien avance que les objectifs du régime (notamment la promotion de l'emploi régional, la péréquation des revenus, des considérations fiscales) impliquent que ce dernier ne doit pas être considéré comme une aide d'État au sens de l'accord EEE. Dans le présent contexte, l'Autorité juge opportun de renvoyer au jugement de la Cour de justice des Communautés européennes dans l'affaire «Allocations familiales». (17)

«L'article 92 du traité a pour objectif de prévenir que les échanges entre États membres soient affectés par des avantages consentis par les autorités publiques qui, sous des formes diverses, faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions; ainsi l'article 92 ne distingue pas selon les causes ou les objectifs des interventions visées, mais les définit en fonction de leurs effets; dès lors, ni le caractère fiscal, ni le but social éventuels de la mesure litigieuse ne suffiraient à la mettre à l'abri de la règle de l'article 92.»

Une mesure telle que celle du cas d'espèce favorisant des entreprises situées dans certaines régions, doit être considérée comme une aide d'État, à moins que les taux réduits ne soient justifiés par la nature ou l'économie de ce système (18), ce qui aurait pu être considéré comme étant le cas si, par exemple, le taux réduits avaient été liés aux droits qui en découlent. Les autorités norvégiennes n'ont fourni aucune preuve du lien unissant les taux réduits à d'autres propriétés du régime fiscal ou de sécurité sociale auxquels ils appartiennent. En fait, l'Autorité a observé que les taux réduits n'affectent pas les droits acquis au titre du système d'assurance national.

On pourrait faire valoir que les cotisations sociales réduites pourraient avoir un effet sur le processus de formation des salaires comme évoqué au titre II, point 3.2 de la présente décision et que les entreprises ne perçoivent pas le bénéfice total des mesures considérées. Sur ce point, l'Autorité observe que les taux réduits constituent un avantage évident. Les études auxquelles renvoie le titre II, point 3.2 de la présente décision confirment que cet avantage a pour résultat une réduction des coûts salariaux. Même s'il est constaté qu'au fil du temps les bénéfices pourraient être partagés avec les salariés, il n'en demeure pas moins que les entreprises jouissant de tels bénéfices disposent en réalité d'un avantage concurrentiel par rapport aux entreprises soumises au payement des cotisations sociales au taux le plus élevé.

Les taux réduits des zones 2 à 5 s'appliquent à toute entreprise employant des personnes résidant dans ces zones. Ils s'appliquent dès lors à toutes les entreprises exportatrices et importatrices concurrentes qui font appel à cette main-d'oeuvre, ce qui affecte par conséquent les échanges entre les parties contractantes de l'accord EEE. Cette observation peut être illustrée par le fait que les entreprises qui sont clairement en concurrence avec des entreprises d'autres États membres de l'EEE (par exemple les producteurs d'aluminium, de ferro-alliages et d'acier ainsi que les chantiers navals, pour ne citer que quelques exemples) et sont situées dans les zones fiscales 2 à 5, bénéficient actuellement de coûts salariaux réduits grâce aux taux applicables dans ces zones. Le critère pertinent relatif aux effets sur les échanges est donc rempli (19). Le fait que les taux réduits s'appliquent également aux activités économiques non soumises à la concurrence internationale ne change rien à cet état de fait. L'Autorité n'a par ailleurs soulevé aucune objection sur le fait que les taux réduits s'appliquent également à ces activités.

Au vu des arguments présentés plus haut, l'Autorité est amenée à conclure que les taux réduits appliqués dans les zones 2 à 5 du système norvégien de cotisations patronales différenciées par régions constituent une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

2. Article 61, paragraphes 2 et 3, de l'accord EEE

En ce qui concerne les possibilités d'exemption en vertu de l'article 61, paragraphes 2 et 3, de l'accord EEE, l'Autorité ne voit aucune raison de modifier la position qu'elle avait adoptée lorsqu'elle a proposé, par sa décision du 14 mai 1997, de prendre des mesures utiles à la Norvège (titre III, point 1.).

Des avantages en vue de compenser les surcoûts de transport dans les régions peu peuplées pourraient être justifiés en vertu de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE pour un grand nombre d'activités économiques. Mais, pour certains secteurs de l'économie, tels que précisés dans la décision de l'Autorité relative aux mesures utiles, l'Autorité estime qu'il n'y a pas lieu d'accorder des exemptions au titre de l'article 61, paragraphes 2 ou 3, de l'accord EEE. Les entreprises devraient par conséquent être soumises au taux de la zone 1, quel que soit le domicile de leurs salariés.

Conclusion

Sans préjudice de son avis final, l'Autorité déclare que le système norvégien de cotisations patronales à la sécurité sociale différenciées par région doit être considéré comme une aide d'État relevant du champ d'application de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE. En outre, l'Autorité estime que dans sa forme actuelle, le système ne saurait, sans aucune modification, bénéficier d'exemptions au titre de l'article 61, paragraphes 2 et 3 de l'accord EEE.

Force est donc à l'Autorité de conclure qu'il convient d'ouvrir la procédure prévue à l'article 1er, paragraphe 2, du protocole 3 de l'accord instituant une Autorité de surveillance et une Cour de justice.

La décision d'ouvrir la procédure ne préjuge pas la décision finale qui peut encore consister à déclarer que l'affaire en cause ne comporte aucun élément d'aide ou que l'aide éventuelle est compatible avec le fonctionnement de l'accord EEE. L'objectif des procédures prévues à l'article 1er, paragraphe 2, du protocole 3 de l'accord instituant une Autorité de surveillance et une Cour de justice est de permettre un examen approfondi de l'affaire en donnant à toutes les parties intéressées le droit d'être entendues.

L'Autorité de surveillance AELE invite les États membres de l'AELE, les États membres de la Communauté européenne et les autres intéressés à lui communiquer leurs observations sur les mesures en cause, dans un délai d'un mois à compter de la publication de la présente communication, à l'adresse suivante:

Autorité de surveillance AELE

Rue de Trèves 74

B-1040 Bruxelles

Ces observations seront communiquées au gouvernement norvégien.

(1) Lettre de la Commission, direction générale IV «Concurrence» Aides d'État, du 28 mars 1997 (doc. n° 97-1924 A).

(2) Décision n° 145/97/COL.

(3) Taux ci-après dénommés «taux de cotisation».

(4) Subventions supprimées avec effet au 1er janvier 1992.

(5) Projet de loi présenté au Parlement norvégien (Ot prp n° 12 1974-75).

(6) Tel que défini dans la loi n° 1 du 16 janvier 1970 «Lov om folkeregistrering».

(7) Adoptés et publiées par l'Autorité le 19 janvier 1994 (JO L 231 du 3.9.1994). Le chapitre 28 de l'encadrement des aides d'État a été modifié le 20 juillet 1994 (JO L 240 du 15.9.1994).

(8) «Benefits from reduced pay-roll taxes in Norway» par Arild Hervik, Norwegian School of Management, BI (1996).

(9) Il est supposé implicitement que ni les niveaux de salaire et d'activité, ni la répartition des activités économiques par secteur et par région ne sont affectés par le niveau de cotisation. Cette hypothèse implique une tendance à surestimer le montant des avantages accordés aux entreprises dans les zones 2 à 5.

(10) Le niveau général de cotisation a été ajusté marginalement à la baisse de 0,2 point de pourcentage, dans les zones 1 à 4 avec effet au 1er janvier 1995. L'ajustement impliquait dès lors un abaissement du taux dans la zone 1 de 14,3 % à 14,1 %.

(11) Chiffres d'affaires mesurés en termes de chiffre d'affaires.

(12) «Effects on wages from changes in pay-roll taxes in Norway» par Dr. oecon. Nils Martin Stølen, Institut norvégien de statistiques.

(13) Point 28.2.3.2 (1) de l'encadrement des aides d'État.

(14) Point 28.2.3.2 (2) de l'encadrement des aides d'État.

(15) Seule la version anglaise du texte suivant en italique fait foi.

(16) Lettre du ministère des finances datée du 11 juillet 1997 reçue par l'Autorité le 24 juillet 1997 (référence 97-5170 A).

(17) Arrêt du 2 juillet 1974 dans l'affaire 173/73: Italie contre Commission, Recueil [1974-5] 631-892, p. 718-719.

(18) Arrêt du 2 juillet 1974 dans l'affaire 173/73: Italie contre Commission, Recueil [1974-5] 631-892, p. 718-719.

(19) Arrêt du 2 juillet 1974 dans l'affaire 173/73: Italie contre Commission, Recueil [1974-5] 631-892, p. 718-719.