FR Journal officiel de l'Union européenne L 323/20

DÉCISION DE L’AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE

No 206/11/COL

du 29 juin 2011

concernant l’opération prêts hypothécaires (Islande)

L’AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE

vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 61 et son protocole 26,

vu l’accord entre les États de l’AELE relatif à l’institution d’une Autorité de surveillance et d’une Cour de justice, et notamment son article 24,

vu l’article 1er de la partie I et l’article 7, paragraphe 5, de la partie II du protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice (ci-après «protocole 3»),

vu la décision de l’Autorité no 195/04/COL du 14 juillet 2004 concernant les mesures d’exécution visées à l’article 27 de la partie II du protocole 3 (1),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément à l’article 6, paragraphe 1, de la partie II du protocole 3 (2) et vu ces observations,

CONSIDÉRANT CE QUI SUIT:

I. LES FAITS

1. PROCÉDURE

D’octobre à décembre 2008, l’Autorité de surveillance AELE (ci-après «l’Autorité») a mené des discussions préalables à la notification avec les autorités islandaises, concernant l’introduction d’un plan d’acquisition de prêts hypothécaires (ci-après «l’opération prêts hypothécaires»). Dans ce contexte, les autorités islandaises ont présenté à l’Autorité trois lettres datées, respectivement, du 14 octobre 2008 (réf. no 494902), du 3 novembre 2008 (réf. no 496979) et du 3 décembre 2008 (réf. no 500670).

Le 27 mai 2009, les autorités islandaises ont notifié l’opération prêts hypothécaires à l’Autorité (réf. no 519720).

Par lettre datée du 25 juin 2009 (réf. 520515) et courrier électronique daté du 29 juin 2009 (réf. no 523605), l’Autorité a demandé aux autorités islandaises de lui transmettre un complément d’information. Les autorités islandaises ont répondu par lettres datées du 27 juillet 2009 (réf. no 525671) et du 28 août 2009 (réf. no 528493).

L’Autorité et les autorités islandaises ont également discuté de l’affaire lors d’une conférence téléphonique qui a eu lieu le 1er juillet 2009, ainsi qu’à l’occasion de la réunion sur le programme d’aides d’État qui s’est tenue en Islande, le 4 novembre 2009.

Par lettre datée du 16 novembre 2009 (réf. no 536644), l’Autorité a envoyé une demande de renseignements aux fins de la poursuite des discussions; les autorités islandaises y ont répondu le 25 novembre 2009 (réf. no 538088).

Par lettre datée du 10 mars 2010 (réf. no 548915), l’Autorité a notifié aux autorités islandaises sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 1er, paragraphe 2, de la partie I du protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice en ce qui concerne l’opération prêts hypothécaires.

La décision de l’Autorité no 76/10/COL d’ouvrir la procédure formelle d’examen a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne ainsi que dans son supplément EEE du 14 octobre 2010 (3). L’Autorité a invité les parties intéressées à présenter des observations, mais n’a reçu aucune observation de leur part.

Les autorités islandaises ont fait part de leurs observations eu égard à la décision de l’Autorité no 76/10/COL d’ouvrir la procédure formelle d’examen, dans une lettre reçue par l’Autorité le 3 mai 2010 (réf. nos 555824 et 555999).

Le 25 mai 2010, lesdites autorités ont transmis à l’Autorité d’autres informations, y compris un avis d’expert (réf. nos 558177 et 558531).

Le 1er juin 2010, l’Autorité et les autorités islandaises se sont entretenues de l’affaire dans le cadre de la réunion sur le programme d’aides d’État organisée en Islande.

2. DESCRIPTION DES MESURES

2.1. Contexte général

À la suite des remous qui ont agité les marchés financiers mondiaux durant les années 2008 et 2009, divers établissements financiers islandais ont été confrontés à un manque de liquidités et à une offre de crédit limitée. Pour faire face à la crise, les autorités islandaises ont adopté une série de mesures visant à garantir le fonctionnement des marchés financiers en Islande.

Une des mesures ainsi introduites concerne l’«opération prêts financiers» qui autorise le Fonds islandais de financement du logement (Íbúðalánasjóður ou Housing Financing Fund; ci-après «le HFF») à acquérir des prêts hypothécaires auprès de certains établissements financiers en Islande, en échange d’obligations «Housing Financing Fund» (ci-après «obligations HFF»). La transaction consiste en un échange permanent d’actifs et les établissements financiers peuvent ensuite utiliser les obligations HFF comme garantie pour couvrir les prêts contractés en espèces auprès de la Banque centrale d’Islande (4).

L’objectif général de l’opération prêts hypothécaires est de fournir des liquidités aux établissements financiers admissibles et de garantir la disponibilité des prêts sur le marché de l’immobilier résidentiel (tout en protégeant, par là-même, les intérêts des propriétaires fonciers) (5).

Les autorités islandaises ont expliqué que l’opération prêts hypothécaires faisait suite à un précédent régime, approuvé par l’Autorité le 27 mars 2009 (décision no 168/09/COL), qui autorisait le HFF à intervenir au nom de l’État islandais dans le contexte de la crise financière, en refinançant temporairement des prêts hypothécaires (ci-après «l’opération “prêts hypothécaires” temporaire») (6). Dans le cadre de cette dernière opération, les hypothèques pouvaient être échangées de façon temporaire, tandis que l’opération prêts hypothécaires permet de procéder à un échange permanent d’actifs. Les hypothèques échangées au titre de l’opération «prêts hypothécaires» temporaire doivent être restituées au bénéficiaire avant tout accord de swap passé au titre de l’opération prêts hypothécaires.

L’opération prêts hypothécaires s’adresse principalement aux petites caisses d’épargne qui dépendent de l’accès à des liquidités provenant d’autres établissements financiers nationaux, eux-mêmes confrontés à des problèmes de liquidités (7). Le rôle des caisses d’épargne consiste, en substance, à fournir des services bancaires traditionnels aux communautés locales (particuliers, entreprises et autorités locales) dont elles font partie intégrante. Dans de nombreuses régions, les caisses d’épargne sont les seuls établissements financiers en activité (8).

2.2. Base juridique

L’opération prêts hypothécaires trouve son fondement dans le chapitre V de la loi no 125/2008 sur l’Autorité pour les décaissements du Trésor pour circonstances inhabituelles sur les marchés financiers (ci-après la «loi d’urgence») (9), qui a modifié, entre autres, la loi no 44/1998 sur les affaires relatives au logement (ci-après «la loi relative au logement»). Les modalités de cette opération sont définies plus amplement dans le règlement no 1081/2008 du 26 novembre 2008 sur l’autorité du Fonds de financement du logement (Housing Financing Fund) pour acquérir des obligations garanties par des prêts hypothécaires sur des biens immobiliers à usage d’habitation et émises par des établissements financiers (ci-après «le règlement»). Le règlement a été adopté et est entré en vigueur le 27 novembre 2008.

Par ailleurs, le conseil d’administration du HFF a édicté des règles concernant l’acquisition de prêts hypothécaires auprès d’établissements financiers (ci-après «les dispositions complémentaires») (10). Après leur approbation par le ministre des affaires sociales et de la sécurité sociale, ces dispositions complémentaires ont été publiées le 15 janvier 2009 et sont entrées en vigueur ce même jour. L’opération prêts hypothécaires a aussi pris effet à la même date.

2.3. Demandes introduites au titre de l’opération prêts hypothécaires

Dans le cadre de l’opération prêts hypothécaires, les établissements financiers qui satisfont aux conditions d’admissibilité (ci-après «les établissement financiers admissibles») peuvent présenter une demande d’échange d’actifs (prêts hypothécaires) auprès du HFF. Par cet échange (swap), le HFF acquiert, à titre permanent, les prêts hypothécaires (ou «pool de prêts hypothécaires») de l’établissement financier demandeur, en échange d’obligations HFF existantes qui sont cédées audit établissement.

Toutes les banques et caisses d’épargne et tous les établissements de crédit disposant d’une licence d’exploitation en Islande, aux termes de la loi no 161/2002 sur les entreprises financières, peuvent demander un échange d’actifs au titre de l’opération prêts hypothécaires. Les filiales et les succursales des banques étrangères établies en Islande jouissent de la même faculté.

L’établissement financier intéressé doit envoyer une demande écrite, en indiquant le volume approximatif du pool de prêts hypothécaires qu’il souhaite échanger contre des obligations HFF. Sur cette base, le HFF négocie les modalités et conditions de la transaction avec l’établissement financier demandeur. Une des étapes majeures de ce processus consiste à déterminer la valeur des prêts hypothécaires (voir point 2.4 infra). Si la demande est acceptée, le HFF acquiert le pool de prêts hypothécaires auprès de l’établissement financier demandeur, sans être tenu de demander au préalable la permission du débiteur (de l’emprunteur) pour procéder à cette cession.

À la suite de l’échange d’actifs, le HFF assume le rôle de prêteur vis-à-vis de l’emprunteur dans le cadre du prêt hypothécaire, sous réserve de la cession officielle des actes hypothécaires.

Les autorités islandaises ont informé l’Autorité que, durant la période comprise entre le 22 octobre 2008 et le 18 décembre 2008, sept établissements financiers ont présenté des demandes d’échange d’actifs au titre de l’opération prêts hypothécaires: Keflavik Savings Bank, BYR Savings Bank, Bolungarvik Savings Bank, Ólafsfjarðar Saving Bank, Mýrasýsla Saving Bank, Höfðhverfinga Saving Bank et SPRON.

En ce qui concerne Keflavik Savings Bank, BYR Savings Bank et Bolungarvik Savings Bank, les accords de swap ont été conclus avec HFF, respectivement, les 23 mars 2009, 20 mai 2009, 3 juillet 2009 et 5 août 2009 (11).

Le premier accord passé au titre de l’opération prêts hypothécaires était un accord de cession de prêts hypothécaires, qui a été signé le 23 mars 2009 entre le HFF et Keflavik Savings Bank, pour un montant total de 9 959 972 471,00 ISK (12). Les montants des accords conclus avec BYR Savings Bank et Bolungarvik Savings Bank s’élevaient, respectivement, à 2 707 559 690,00 ISK, et à 477 141 823,00 ISK et 425 924 422,00 ISK.

Les demandes des quatre autres banques susmentionnées ont été rejetées.

2.4. Évaluation des prêts hypothécaires et des obligations HFF au titre de l’opération prêts hypothécaires

Dans le cadre de l’opération prêts hypothécaires, le HFF est tenu de respecter plusieurs étapes pour l’évaluation de la valeur du pool de prêts hypothécaires d’un établissement financier demandeur et des obligations HFF à échanger.

L’article 3 du règlement (13) et de l’article 6 (14) des dispositions complémentaires disposent que le HFF «procédera à l’évaluation de la valeur des obligations offertes au Fonds» et que «la valeur comptable du prêt servira de base à la fixation de leur prix» [traductions libres]. En d’autres termes, le HFF évalue lui-même, «en interne», la valeur des prêts hypothécaires, en se fondant sur leur valeur comptable.

2.4.1. Sélection des prêts hypothécaires par le HFF (15)

Avant de procéder à l’estimation de la valeur du pool de prêts hypothécaires, le HFF examine si l’acquisition de ces prêts présente un quelconque intérêt pour lui. À cette fin, le HFF évalue les prêts hypothécaires sur la base de la solvabilité du débiteur, de leur ratio prêt/valeur, de leur historique de défaut et des modalités du contrat de prêt hypothécaire. À la lumière de ces éléments, le HFF classe les prêts hypothécaires en trois catégories:

a) prêts hypothécaires qui ne sont pas en souffrance et qui satisfont à toutes les exigences générales du HFF en matière de prêts;

b) autres prêts hypothécaires qui ne sont pas en souffrance, mais qui ne satisfont pas à toutes les exigences générales du HFF en matière de prêts;

c) prêts hypothécaires en souffrance.

Les prêts hypothécaires qui relèvent des deux premières catégories peuvent faire l’objet d’un swap au titre de l’opération prêts hypothécaires. En revanche, les prêts hypothécaires classés dans la catégorie c) ne sont admissibles qu’à condition qu’ils soient retirés des créances à recouvrir et que toutes les charges et dépenses soient honorées avant l’exécution du swap.

2.4.2. Fixation de la valeur des prêts hypothécaires par le HFF

L’article 3 du règlement et l’article 6 des dispositions complémentaires disposent que le HFF est tenu de baser le prix d’achat des prêts hypothécaires sur leur valeur de marché. Cependant, l’article 6 précise, en outre, que le HFF doit déterminer la valeur de marché sur la base de la valeur comptable des prêts hypothécaires (en tenant compte du risque de remboursement anticipé, des coûts de fonctionnement et d’autres facteurs). Les autorités islandaises ont confirmé ce dernier point à l’Autorité (16), ainsi que le fait que la valeur comptable de chaque prêt individuel correspond au montant en principal prêté à l’emprunteur, sans prise en considération des dépréciations (17). Tout établissement financier désireux de participer à l’opération prêts hypothécaires est invité à indiquer au HFF la valeur comptable de chaque prêt individuel (18).

2.4.3. Détermination du risque de crédit et du «credit buffer» par le HFF

La troisième étape consiste à déterminer le risque de crédit associé aux prêts hypothécaires concernés. Conformément aux dispositions de l’article 3 du règlement et de l’article 5 des dispositions complémentaires, le HFF utilise, pour ce faire, un modèle de risque de crédit fourni par KPMG Islande. Grâce à ce modèle, l’évaluation du risque de crédit des pools de prêts hypothécaires est effectuée sur la base de la norme internationale sur l’évaluation des risques liés au capital des établissements financiers (accord de Bâle II). Aux fins de cette évaluation, il convient de calculer la perte anticipée en multipliant les trois facteurs suivants: la probabilité de défaut, la perte en cas de défaut et l’exposition en défaut. Chacune de ces trois variables est évaluée pour chaque prêt hypothécaire et pour chaque année de la période du prêt.

Le modèle se fonde sur un certain nombre de paramètres visant à déterminer la perte de crédit probable pour les prêts individuels, ainsi que plusieurs facteurs macroéconomiques susceptibles d’avoir une incidence sur les prêts hypothécaires. Les paramètres utilisés pour l’évaluation des prêts individuels sont: a) le ratio prêt/valeur; b) les antécédents en matière de paiement (ou «historique de paiement»). L’analyse macroéconomique consiste à procéder à une prévision à moyen terme (jusqu’en 2014) des prix de l’immobilier, de l’inflation, de l’évolution des rémunérations et d’autres facteurs susceptibles d’influer, de manière générale, sur le pool de prêts hypothécaires. Après 2014, la perte de crédit est considérée comme stable, sur la base de l’expérience passée.

Après détermination du risque de crédit par le HFF, la valeur du risque de crédit n’est pas immédiatement déduite de la valeur comptable. En effet, la valeur du risque de crédit est utilisée uniquement pour déterminer le montant des obligations que l’établissement financier demandeur recevra à la date du swap.

Aux termes de l’article 3 du règlement et de l’article 6 des dispositions complémentaires, le HFF se fonde sur le risque de crédit escompté pour constituer un «credit buffer» [«coussin destiné à amortir le risque de crédit»]. En d’autres termes, l’établissement financier recevra, dans un premier temps, uniquement des obligations correspondant à un plafond de 80 % de la valeur comptable cumulée du pool de prêts hypothécaires. En fonction de la perte anticipée (EL) par rapport au pool de prêts hypothécaires, le credit buffer peut être supérieur à 20 % et augmenter proportionnellement au montant de la perte anticipée (article 5 des dispositions complémentaires); en tout état de cause, il doit toujours être supérieur à la perte anticipée. En pratique, le HFF calcule le credit buffer en majorant la perte anticipée de 10 %.

Environ huit à dix ans après la signature de l’accord initial, il est procédé à une évaluation de la performance du pool de prêts hypothécaires durant cette période. Dans le même temps, le risque de crédit prospectif du pool est également évalué. Sur la base de ces deux éléments, l’établissement financier recevra des obligations HFF supplémentaires jusqu’à hauteur de la valeur du credit buffer. En d’autres termes, si, après huit ou dix ans, le risque de crédit ne s’est que partiellement concrétisé (c’est-à-dire si les pertes réelles se révèlent inférieures aux pertes anticipées à la date de conclusion de l’accord), le HFF cèdera à l’établissement financier des obligations jusqu’à hauteur du montant du credit buffer, diminué des pertes réelles, sous réserve de l’estimation du crédit de risque prospectif. Par contre, si le risque de crédit se concrétise pleinement (c’est-à-dire, si les pertes réelles correspondent à l’ensemble des pertes anticipées), le HFF ne cédera aucune obligation additionnelle à l’établissement financier concerné. Enfin, dans le cas où le montant des pertes réelles se révèle supérieur au credit buffer, le HFF supportera ces pertes.

2.4.4. Établissement par le HFF du montant correspondant des obligations HFF

Conformément à l’article 5 du règlement et à l’article 7 des dispositions complémentaires (19), le HFF détermine la valeur des obligations HFF à transférer à l’établissement financier, dans le cadre de l’opération de swap sur le pool de prêts hypothécaires (en déduisant le credit buffer).

Le HFF fixe la valeur des obligations HFF sur la base de l’«end-of-day dirty price» [cours des obligations en fin de journée, avec prise en compte des intérêts non échus], tel que coté à la bourse d’Islande (cotation OMX). Ce cours est ajusté d’après le taux d’intérêt moyen pondéré des prêts hypothécaires (diminué en fonction du risque de remboursement anticipé, des coûts de fonctionnement et des pertes de crédit). Les informations fournies par les autorités islandaises ne permettent pas de déterminer avec certitude si cet ajustement a pour conséquence une diminution ou à une majoration de la valeur des obligations.

2.4.5. Règlement du swap au titre de l’opération prêts hypothécaires

Lorsque la valeur du pool de prêts hypothécaires a été déterminée, celui-ci est cédé au HFF en échange d’obligations HFF qui sont transférées à l’établissement financier (20).

Le règlement définitif a lieu environ huit à dix ans après la conclusion de l’accord (21). Sous réserve de l’évaluation décrite au point 2.4.3 supra, le HFF procède alors à la cession des obligations additionnelles à l’établissement financier jusqu’à hauteur de la valeur du credit buffer (diminuée des pertes réelles éventuelles et des pertes anticipées pour le reste de la période du prêt hypothécaire) (22).

2.5. Durée et budget

L’opération prêts hypothécaires n’est pas limitée dans le temps. En d’autres termes, les autorités islandaises n’ont fixé aucune date limite pour l’application de l’opération, ni aucune période spécifique pour la présentation des demandes au titre de l’opération. Il s’ensuit que l’opération prêts hypothécaires est toujours en vigueur à l’heure actuelle et que les établissements financiers admissibles sont toujours autorisés à soumettre leurs demandes.

En ce qui concerne le budget, les autorités islandaises n’ont fourni à l’Autorité aucune estimation des dépenses annuelles ou totales engagées au titre de l’opération prêts hypothécaires.

2.6. Autres informations sur le marché en cause

Le 22 avril 2010, l’autorité de surveillance financière (FME) a rendu une décision sur la cession de l’actif et du passif de Keflavik Savings Bank à Spkef Savings Bank (23). Le 5 mars 2011, ladite autorité a également rendu une décision sur la cession de l’actif et du passif de Spkef Savings Bank à NBI hf. (New Landsbanki) (24).

À la suite de l’effondrement de Byr Savings Bank (Old Byr) en avril 2010, l’État islandais a fondé Byr hf (New Byr), une entreprise publique à responsabilité limitée, entièrement détenue par l’État. Old Byr est maintenant engagée dans une procédure de liquidation. New Byr absorbera l’ensemble des actifs ainsi que certains passifs et certaines activités d’Old Byr (25).

3. MOTIFS JUSTIFIANT L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D’EXAMEN

En mars 2010, l’Autorité a décidé d’ouvrir la procédure formelle d’examen dans cette affaire, en raison des doutes qu’elle nourrissait quant à la conformité des transactions effectuées au titre de l’opération prêts hypothécaires avec les conditions du marché et du fait qu’elle craignait, dès lors, que l’opération comporte des éléments d’aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE (26).

L’Autorité doutait, en outre, que ces mesures puissent être considérées comme compatibles avec les dispositions de l’accord EEE relatives aux aides d’État et a estimé, dès lors, qu’il y avait lieu d’apprécier la compatibilité de la mesure à la lumière des lignes directrices sur les actifs dépréciés (Impaired Assets Guidelines – IAG) (27). Sur la base de ces lignes directrices, l’Autorité a émis des doutes quant à la possibilité que: a) la valeur de marché des actifs ait été correctement calculée (et que celle-ci reflète réellement la valeur de cession); b) les accords de swap prévoient une rémunération suffisante pour l’État et garantissent un partage équitable des charges entre les parties.

Enfin, l’Autorité a émis des objections quant au fait que les autorités islandaises n’avaient ni limité la période de temps («entrance window») durant laquelle les établissements financiers admissibles pouvaient présenter une demande au titre de l’opération prêts hypothécaires, ni précisé le montant du budget total ou annuel de l’opération. En d’autres termes, l’opération prêts hypothécaires est illimitée, tant en ce qui concerne son budget que sa durée.

4. OBSERVATIONS DES TIERS

L’Autorité n’a reçu aucune observation de tierces parties à la suite de la publication de la décision no 76/10/COL d’ouvrir la procédure formelle d’examen.

5. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS ISLANDAISES

Les autorités islandaises affirment que la cession des prêts hypothécaires au titre de l’opération prêts hypothécaires se déroule en conformité avec les conditions du marché et, partant, que la cession d’obligations HFF aux établissements financiers demandeurs ne comporte aucun élément d’aide d’État.

Les autorités islandaises se demandent, par ailleurs, s’il est correct d’apprécier l’opération prêts hypothécaires à la lumière des lignes directrices sur les actifs dépréciés, étant donné que les prêts hypothécaires devant être échangés au titre de l’opération en cause ne sont pas dépréciés. Lesdites autorités font valoir que la possibilité qui est offerte aux caisses d’épargne d’échanger leurs prêts hypothécaires contre des obligations HFF ne se justifie pas par la dépréciation des actifs, mais plutôt par le fait que ceux-ci ne sont pas suffisamment liquides (28).

Dans l’hypothèse où l’Autorité devrait néanmoins conclure que l’opération prêts hypothécaires constitue une aide d’État et doit être appréciée à la lumière des lignes directrices sur les actifs dépréciés, les autorités islandaises allèguent que l’aide est compatible avec les critères relatifs au recours à un expert indépendant. Elles expliquent que le modèle de risque de crédit utilisé pour l’évaluation des prêts hypothécaires par le HFF se base sur un modèle de risque de crédit élaboré par KPMG Iceland, un évaluateur/expert indépendant. Les autorités islandaises soulignent, en outre, que le fait qu’un credit buffer [coussin destiné à amortir le risque de crédit] ait été prévu est une garantie que la valeur comptable des prêts hypothécaires est ajustée en fonction de leur valeur de marché (29).

À la suite de la décision de l’Autorité d’ouvrir la procédure formelle d’examen, les autorités islandaises ont présenté, de surcroît, une évaluation établie par un expert financier indépendant (ALM Finance LTD; ci-après «ALM») (30), concernant le pool de prêts hypothécaires et les obligations HFF déjà échangées dans le cadre de l’opération. Pour établir son évaluation, ALM a utilisé un modèle de flux de trésorerie pondérés selon les probabilités et s’est basé sur un taux de rendement sans risque pour calculer la valeur actuelle (valeur économique réelle) des pools de prêts hypothécaires faisant l’objet de l’opération. Ce calcul a été effectué selon deux scénarios économiques distincts: un scénario prévisible et un scénario de crise. L’évaluation de l’ALM a confirmé, dans l’ensemble, celle effectuée par le HFF.

Les autorités islandaises font également valoir que l’opération prêts hypothécaires prévoit une rémunération pour l’autorité chargée de l’octroi (à savoir, le HFF), en ce sens que le HFF ajuste la valeur des obligations HFF de manière à couvrir les coûts de fonctionnement, le risque de remboursement anticipé et les pertes de crédit (31).

De l’avis des autorités islandaises, l’opération prêts hypothécaires doit être considérée comme faisant partie intégrante d’un plan plus vaste de restructuration des caisses d’épargne en Islande et devrait, dès lors, être appréciée au regard des lignes directrices sur la restructuration (32). Tant le ministère des finances que la Banque centrale d’Islande ont engagé des mesures visant à recapitaliser les caisses d’épargne en Islande. Dans le cadre du plan susmentionné, la FME [l’autorité de surveillance financière] a surveillé la restructuration des caisses d’épargne et a défini certaines exigences à cet égard.

Pour ce qui est, enfin, de la proportionnalité de la mesure, les autorités islandaises relèvent qu’elles sont disposées à prendre les mesures nécessaires pour répondre aux préoccupations de l’Autorité concernant la durée et la marge budgétaire de l’opération prêts hypothécaires.

II. APPRÉCIATION

1. EXISTENCE D’UNE AIDE D’ÉTAT AU SENS DE L’ARTICLE 61, PARAGRAPHE 1, DE L’ACCORD EEE

L’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE est libellé comme suit:

«Sauf dérogations prévues par le présent accord sont incompatibles avec le fonctionnement du présent accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les parties contractantes, les aides accordées par les États membres de la CE ou par les États de l’AELE ou accordées au moyen de ressources d’État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.»

Pour être qualifiée d’aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, une mesure doit répondre cumulativement aux quatre critères suivants: i) la mesure doit procurer à ses bénéficiaires un avantage économique qu’ils n’ont pas dans l’exercice normal de leurs activités, ii) l’avantage doit être octroyé par l’État ou au moyen de ressources d’État, iii) la mesure doit être sélective au sens qu’elle favorise certaines entreprises ou certaines productions et iv) la mesure doit fausser la concurrence et affecter les échanges entre les parties contractantes.

1.1. Existence de ressources d’État

La mesure d’aide doit être octroyée par l’État ou au moyen de ressources d’État.

Conformément à une jurisprudence constante, l’aide peut être octroyée directement par l’État ou par les organismes publics ou privés qu’il institue ou désigne en vue de gérer l’aide (33).

En échange des prêts hypothécaires, les établissements financiers demandeurs reçoivent des obligations HFF. Le HFF a été établi aux termes de la loi relative au logement en tant qu’office national du logement, entièrement détenu par l’État islandais et placé sous la surveillance administrative du ministre des affaires sociales. Ce dernier nomme les cinq membres du conseil d’administration du HFF. La mission du HFF (qui consiste à octroyer des prêts à des particuliers, des municipalités et des entreprises pour financer l’acquisition ou la construction de biens immobiliers à usage d’habitation) est définie et régie par des dispositions réglementaires: la loi relative au logement et la législation dérivée (dont le règlement no 57/2009 relatif aux catégories de prêt du HFF).

Les mesures en cause en l’espèce ont donc été exécutées par une agence publique – le HFF – placée sous le contrôle absolu de l’État. Les agissements du HFF sont, par conséquent, imputables à l’État. Il s’ensuit que la cession d’obligations HFF à des établissements financiers porte sur des ressources d’État.

1.2. Mesures favorisant certaines entreprises ou certaines productions

1.2.1. Avantage économique

La mesure doit conférer aux bénéficiaires des avantages qui les dispensent des charges grevant normalement leur budget.

Comme les autorités islandaises l’ont expliqué, l’opération prêts hypothécaires a été mise en place afin de permettre à certains établissements financiers d’obtenir un financement auprès de sources autres que des prêts interbancaires; les crédits interbancaires étaient, en effet, en train de se tarir en raison des difficultés mondiales rencontrées dans le secteur financier.

Selon l’Autorité, il est peu probable, dans le contexte de la crise financière, qu’un investisseur opérant dans une économie de marché eût pu fournir des financements, dans des proportions et à des conditions comparables, aux établissements financiers admis à participer à l’opération prêts hypothécaires. Par conséquent, la transaction, en tant que telle, confère aux banques participantes un avantage économique qu’elles n’auraient pas pu obtenir aux conditions de marché en vigueur à l’époque.

L’opération prêts hypothécaires renforce la position des établissements financiers bénéficiaires, en augmentant la liquidité de leurs actifs et en éliminant une source de volatilité dans leurs bilans, ce qui a aussi pour effet d’améliorer leur position sur le marché.

1.2.2. Sélectivité

Pour être qualifiée d’aide d’État, la mesure doit favoriser certaines entreprises, certaines productions ou certains services.

L’opération prêts hypothécaires est sélective, en ce sens qu’elle favorise certains établissements financiers. Le fait que toutes les entreprises opérant dans un secteur déterminé peuvent bénéficier d’une mesure ne veut pas dire que cette mesure revêt un caractère général. Au contraire, la mesure est sélective dans la mesure où elle favorise un seul secteur économique (34).

1.3. Distorsion de la concurrence et répercussions sur les échanges entre les parties contractantes

L’opération prêts hypothécaires est de nature à fausser la concurrence et à affecter les échanges entre les parties contractantes. L’opération améliore la situation des établissements financiers bénéficiaires, en augmentant la liquidité de leurs actifs et en éliminant une source de volatilité dans leurs bilans, ce qui a pour effet de renforcer leur position par rapport à leurs concurrents dans d’autres pays de l’EEE.

En principe, toutes les banques et caisses d’épargne et tous les établissements de crédit disposant d’une licence d’exploitation en Islande peuvent, quelle que soit leur taille, être autorisés à demander un soutien dans le cadre de l’opération prêts hypothécaires. Les services et produits des secteurs bancaire et financier sont échangés à l’échelle internationale. À la lumière de cet élément également, l’opération prêts hypothécaires est de nature à fausser la concurrence et à affecter les échanges entre les parties contractantes.

2. EXIGENCES PROCÉDURALES

Aux termes de l’article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3, «l’Autorité de surveillance AELE est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides […]. L’État intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées avant que cette procédure ait abouti à une décision finale».

Les autorités islandaises ont notifié l’opération prêts hypothécaires à l’Autorité par lettre datée du 27 mai 2009 (réf. no 519720). Toutefois, les dispositions complémentaires du conseil d’administration du HFF, concernant l’acquisition de prêts hypothécaires auprès d’établissements financiers, sont entrées en vigueur le 15 janvier 2009, c’est-à-dire avant que l’Autorité ait rendu sa décision finale eu égard à la notification.

À la lumière de ce qui précède, il y a lieu de conclure que les autorités islandaises n’ont pas satisfait aux obligations qui leur incombent en vertu de l’article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3.

3. COMPATIBILITÉ DE L’AIDE

Les mesures de soutien qualifiées d’aides d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE sont généralement incompatibles avec le fonctionnement de l’accord EEE, à moins qu’une des exemptions visées à l’article 61, paragraphe 2 ou 3, de l’accord EEE ne s’applique. La dérogation prévue à l’article 61, paragraphe 2, ne s’applique pas à l’aide en cause car cette dernière ne poursuit aucune des finalités énumérées dans ladite disposition. De même, les dérogations visées à l’article 61, paragraphe 3, points a) et c), de l’accord EEE ne s’appliquent pas à la mesure d’aide examinée en l’espèce. En particulier, la mesure d’aide n’est pas octroyée dans le but de favoriser ou de faciliter le développement de certaines régions ou de certaines activités économiques.

L’aide en cause n’est pas liée à un quelconque investissement en capital productif. Elle réduit simplement les charges financières que les entreprises devraient normalement supporter dans l’exercice de leurs activités journalières et doit, par conséquent, être qualifiée d’«aide au fonctionnement». Une aide au fonctionnement n’est, en principe, pas considérée comme appropriée pour faciliter le développement de certaines activités économiques ou de certaines régions, au sens de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE. L’aide au fonctionnement n’est autorisée que dans certaines circonstances particulières (par exemple, pour certains types d’aide environnementale ou régionale), lorsque les lignes directrices pertinentes de l’Autorité prévoient pareille dérogation.

L’article 61, paragraphe 3, point b), de l’accord EEE permet à l’Autorité de déclarer une aide compatible avec le fonctionnement de l’accord EEE si celle-ci vise «à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre de la CE ou d’un État de l’AELE». L’Autorité rappelle que, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et à la pratique décisionnelle de l’Autorité et de la Commission européenne (ci-après «la Commission»), l’article 61, paragraphe 3, point b), doit être appliqué de manière restrictive et les mesures en cause doivent remédier à une perturbation affectant l’ensemble de l’économie nationale (35).

L’Autorité reconnaît que l’opération prêts hypothécaires a été adoptée durant la crise financière internationale actuelle et en réponse à celle-ci. En Islande, les petites caisses d’épargne ont particulièrement souffert de problèmes de liquidité, par suite des difficultés financières rencontrées par les plus grandes banques qui fournissent traditionnellement des fonds aux petites caisses d’épargne. Contrairement aux établissements financiers de plus grande dimension, les caisses d’épargne ne bénéficient d’aucun accès direct aux financements de la Banque centrale islandaise.

Comme précisé dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, l’Autorité considère que le cadre approprié pour apprécier la compatibilité de l’opération prêts hypothécaires est défini par les lignes directrices sur les actifs dépréciés, qui se fondent sur l’article 61, paragraphe 3, point b), de l’accord EEE. Par conséquent, l’opération prêts hypothécaires doit être appréciée à la lumière de l’article 61, paragraphe 3, point b) de l’accord EEE et des lignes directrices susmentionnées.

Avant de déterminer si l’opération prêts hypothécaires est compatible avec les lignes directrices sur les actifs dépréciés, il y a lieu, en l’espèce, d’examiner si cette opération peut être qualifiée de «régime d’aide» au sens du protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice. L’article 1er, point d), de la partie II du protocole 3 dispose ce qui suit:

«“régime d’aides”: toute disposition sur la base de laquelle, sans qu’il soit besoin de mesures d’application supplémentaires, des aides peuvent être octroyées individuellement à des entreprises, définies d’une manière générale et abstraite dans ladite disposition et toute disposition sur la base de laquelle une aide non liée à un projet spécifique peut être octroyée à une ou plusieurs entreprises pour une période indéterminée et/ou pour un montant indéterminé.»

L’Autorité a estimé (et ce point de vue n’a pas été contesté par les autorités islandaises) que l’opération prêts hypothécaires s’appuie sur des dispositions – la loi relative au logement, le règlement et les dispositions complémentaires – sur la base desquelles, sans qu’il soit besoin de mesures d’application supplémentaires, des aides peuvent être octroyées individuellement à des entreprises, définies d’une manière générale et abstraite. L’opération prêts hypothécaires peut donc être considérée comme un régime d’aides au sens de l’article 1er, point d), de la partie II du protocole 3. À cet égard, l’Autorité rappelle que, dans l’affaire C-310/99, la Cour de justice a estimé que: «La décision attaquée ne devait pas contenir une analyse des aides octroyées dans des cas individuels sur le fondement de ce régime. Ce n’est qu’au niveau de la récupération des aides qu’il sera nécessaire de vérifier la situation individuelle de chaque entreprise concernée» (36).

Se conformant à cette jurisprudence, l’Autorité a apprécié l’opération prêts hypothécaires sur la base de ses caractéristiques (et non sur la base des éléments spécifiques des aides octroyées individuellement au titre de cette opération).

Comme expliqué ci-dessus, les autorités islandaises ont soutenu que l’Autorité devrait considérer l’opération prêts hypothécaires comme s’inscrivant dans le cadre de la restructuration du secteur des caisses d’épargne qui est en cours en Islande et l’apprécier au regard des lignes directrices concernant les aides à la restructuration applicables aux établissements financiers (ci-après «les lignes directrices sur la restructuration du secteur bancaire») (37). Toutefois, l’opération prêts hypothécaires ne requiert aucune restructuration générale des établissements financiers bénéficiant de ce régime. En effet, l’opération prêts hypothécaires peut être appliquée à n’importe quel établissement financier, que celui-ci fasse ou non l’objet d’une restructuration. Dans ces circonstances, l’Autorité considère que les lignes directrices appropriées qu’il convient d’appliquer à la mesure ne sont pas celles relatives à la restructuration du secteur bancaire. Comme souligné précédemment, les caractéristiques de l’opération prêts hypothécaires sont telles que les conditions sont réunies pour appliquer les lignes directrices sur les actifs dépréciés.

3.1. Application des lignes directrices sur les actifs dépréciés – admissibilité des actifs

Pour être déclarée compatible avec l’article 61, paragraphe 3, point b), de l’accord EEE, l’aide doit être octroyée sur la base de critères non discriminatoires, et être à la fois appropriée (c’est-à-dire bien ciblée pour remédier à une perturbation grave de l’économie), nécessaire et proportionnée à la finalité poursuivie, de façon à minimiser les retombées négatives pour les concurrents. Les lignes directrices sur les actifs dépréciés traduisent ces principes généraux en conditions spécifiques pour les mesures de sauvetage des actifs dépréciés.

Comme nous l’avons déjà précisé, les autorités islandaises ont mis en doute l’applicabilité desdites lignes directrices à l’échange d’actifs mis en place dans le cadre de l’opération prêts hypothécaires, au motif que les prêts hypothécaires faisant l’objet des accords de swap ne sont pas des actifs dépréciés. Les autorités islandaises affirment que, parmi les actifs détenus par les banques, les prêts hypothécaires sont ceux qui présentent le plus d’attrait du point de vue financier et que ceux-ci ne sont donc pas dépréciés.

Aux termes des lignes directrices susmentionnées, les actifs dépréciés sont définis comme suit: «actifs communément qualifiés de “toxiques” (à titre d’exemple, les titres adossés à des créances hypothécaires américaines et les fonds spéculatifs et produits dérivés associés), qui ont déclenché la crise financière et sont, pour la plupart, devenus non liquides ou ont connu d’importantes corrections de valeur à la baisse […]». Les lignes directrices sur les actifs dépréciés précisent que, pour déterminer si des actifs sont dépréciés, il convient d’adopter une approche pragmatique comprenant des éléments de flexibilité (38).

Comme souligné précédemment, les caisses d’épargne qui prennent part actuellement à l’opération prêts hypothécaires financent, en principe, leurs activités à l’aide des dépôts de leurs clients et en empruntant auprès des principales banques islandaises. Si ces deux moyens de financement se révèlent insuffisants, le cours normal des affaires, pour qu’une caisse d’épargne puisse continuer ses activités, consiste à vendre une partie des actifs (tels que les prêts hypothécaires, par exemple).

Les autorités islandaises ont cependant expliqué que les principales banques islandaises sont en situation de faillite et en cours de restructuration, ce qui exclut toute possibilité d’emprunter à ces banques. De plus, les dépôts de la clientèle ne suffisent pas, à eux seuls, à couvrir les besoins de financement des caisses d’épargne. Enfin, les autorités islandaises ont informé l’Autorité que la troisième possibilité, à savoir la vente d’actifs – n’a pas pu être exploitée du fait de la crise financière. C’est dans ce contexte que l’opération prêts hypothécaires a été introduite.

L’Autorité considère que, du fait de l’incapacité des caisses d’épargne de vendre leurs prêts hypothécaires sur le marché, ces actifs sont devenus non liquides et, partant, se sont dépréciés. L’annexe 3 des lignes directrices sur les actifs dépréciés établit une liste de catégories d’actifs dépréciés qui sont considérés comme admissibles au bénéfice des mesures de sauvetage. La liste établie inclut les prêts hypothécaires sur des logements.

Il s’ensuit que, pour être considérée comme compatible avec l’accord EEE, l’opération prêts hypothécaires doit satisfaire aux conditions de compatibilité du sauvetage des actifs définies par les lignes directrices sur les actifs dépréciés. Les conditions requises sont examinées ci-après, aux points 3.2 à 3.6.

3.2. Évaluation du prêt hypothécaire – expert indépendant

Aux termes du paragraphe 20, premier point, des lignes directrices sur les actifs dépréciés, «en ce qui concerne leurs demandes d’aide, les banques éligibles devront […] fournir des informations complètes sur les dépréciations […], le tout fondé sur une évaluation adéquate des actifs, certifiée par des experts indépendants reconnus».

L’article 3 du règlement dispose que le HFF doit procéder à une évaluation de la valeur des actifs des prêts hypothécaires offerts au Fonds. C’est aussi ce qui se passe en pratique: les actifs échangés au titre de l’opération prêts hypothécaires sont évalués par le HFF. En d’autres termes, les actifs échangés dans le cadre de ladite opération ne sont pas évalués par un expert indépendant, contrairement aux exigences énoncées dans les lignes directrices sur les actifs dépréciés.

Le fait qu’un élément de l’évaluation – la méthode d’évaluation du risque de crédit – a été établi par un expert indépendant (KPMG Iceland) ne signifie pas automatiquement que l’évaluation dans son ensemble doit être considérée comme ayant été effectuée par un expert indépendant. Un autre élément important de l’évaluation, à savoir la détermination de la base d’évaluation (autrement dit, la sélection de prêts hypothécaires admissibles, la base de valeur (valeur comptable), les performances de l’évaluation du risque de crédit et la décision sur le mode de calcul du credit buffer ainsi que la méthode de détermination du montant correspondant en obligations HFF), est établi par la réglementation ou par le seul HFF. Le fait qu’un expert indépendant a fourni une méthode d’évaluation du risque de crédit ne change rien au fait que, dans la pratique, c’est le HFF qui applique cette méthode; en d’autres termes, le HFF effectue lui-même l’évaluation. Personne ne contrôle si et, le cas échéant, comment le HFF applique la méthode en question.

Dans ces circonstances, l’Autorité conclut que l’évaluation des actifs menée dans le cadre de l’opération prêts hypothécaires n’est pas conforme au point 20 des lignes directrices sur les actifs dépréciés.

Comme décrit supra, les autorités islandaises ont présenté, durant la procédure formelle d’examen, un rapport d’évaluation des actifs établi par un expert financier indépendant, ALM, concernant les prêts hypothécaires déjà échangés au titre de l’opération en cause. Toutefois, ce rapport ne change rien au fait que, dans le cadre de cette opération et conformément aux dispositions légales applicables, le HFF doit procéder lui-même à l’évaluation des prêts hypothécaires qu’il acquiert au titre de l’opération.

Comme indiqué à la partie II, section 3, de la présente décision, l’Autorité considérera uniquement l’opération prêts hypothécaire comme un «régime d’aides» au sens de l’article 1er, point d), de la partie II du protocole 3. Il s’ensuit que, sans préjudice de l’évaluation établie dans des cas individuels relevant de l’opération en cause, cette dernière ne satisfait pas aux conditions définies par les lignes directrices sur les actifs dépréciés.

Sur la base de ce qui précède, l’Autorité conclut que le système d’évaluation des prêts hypothécaires ne satisfait pas aux conditions définies par les lignes directrices sur les actifs dépréciés.

3.3. Évaluation du prêt hypothécaire – base d’évaluation

Les lignes directrices susmentionnées exposent, en outre, une méthode d’évaluation des actifs dépréciés pouvant être utilisée dans le cadre de mesures de sauvetage des actifs. Les points 39 et 40 et l’annexe 3 desdites lignes directives introduisent les concepts de «coût», «valeur de marché courante», «valeur économique réelle» et «valeur de cession», en les définissant comme suit (39):

— le coût équivaut à la valeur comptable (ou valeur nominale) des prêts diminuée de la dépréciation,

— la valeur de marché courante correspond à la valeur que les actifs dépréciés auraient pu atteindre sur le marché,

— la valeur économique réelle est la valeur économique à long terme sous-jacente, sur la base des flux de trésorerie sous-jacents et d’horizons temporels plus larges. Cette valeur doit être calculée aussi bien pour un scénario de base que pour un scénario de crise,

— la valeur de cession est la valeur attribuée aux actifs dépréciés dans le contexte d’un plan de sauvetage des actifs.

Les lignes directrices prévoient qu’une valeur de cession supérieure à la valeur de marché courante implique, généralement, l’existence d’éléments d’aide d’État. La valeur de cession doit être inférieure ou égale à la valeur économique réelle, pour que l’aide puisse être déclarée compatible.

L’article 6 des dispositions complémentaires dispose que la valeur des pools de prêts hypothécaires est établie sur la base de la valeur comptable de chaque prêt hypothécaire considéré individuellement. En règle générale, la valeur comptable diffère de la valeur économique réelle des actifs, puisque cette dernière se fonde sur les flux de trésorerie sous-jacents et des horizons temporels plus larges.

À la lumière de ce qui précède, l’Autorité considère que le gouvernement islandais n’a pas démontré (ou procédé à des calculs démontrant) que la valeur de cession se fonde sur la valeur économique réelle. L’Autorité ne saurait accueillir les arguments des autorités islandaises selon lesquels l’intégration, dans les calculs, d’un credit buffer garantit l’ajustement de la valeur comptable à la valeur de marché: en premier lieu, le credit buffer vise uniquement à protéger le HFF contre un risque de crédit (en différant un élément de la contrepartie des prêts hypothécaires) et n’a pas pour but d’établir la valeur de marché; en second lieu, les établissements financiers recevront, à la date du règlement définitif, des obligations HFF correspondant à la valeur comptable des prêts hypothécaires, diminuée de toutes dépréciations effectives et anticipées, et ne correspondant pas à la valeur économique réelle des prêts hypothécaires.

Il s’ensuit que, sur la base des informations dont elle dispose et conformément aux principes énoncés dans les lignes directrices sur les actifs dépréciés, l’Autorité ne peut exclure que l’opération prêts hypothécaires constitue une aide d’État incompatible.

3.4. Répartition des charges

En ce qui concerne la répartition des charges, les points 21 à 25 des lignes directrices sur les actifs dépréciés précisent qu’en règle générale, les établissements financiers devraient, dans toute la mesure du possible, supporter les pertes liées aux actifs dépréciés. En d’autres termes, lesdits établissements devraient supporter la perte découlant de la différence entre la valeur de marché courante et la valeur économique réelle des actifs dépréciés.

Étant donné que le HFF n’a pas procédé à une évaluation conformément aux lignes directrices susmentionnées, il n’est pas possible d’apprécier dans quelle mesure les établissements financiers admissibles assument une partie des charges, comme les lignes directrices le requièrent.

3.5. Rémunération

L’Autorité relève que les États de l’AELE doivent également s’assurer du respect du principe suivant: «toute valorisation d’un plan de sauvetage d’actifs doit inclure une rémunération pour l’État qui tienne dûment compte des risques de pertes futures excédant celles prévues dans le cadre de la détermination de la «valeur économique réelle» et de tout risque supplémentaire découlant du fait que la valeur de cession est supérieure à la valeur économique réelle» (40).

Les lignes directrices sur les actifs dépréciés suggèrent, en outre, qu’une telle rémunération peut être assurée en fixant le prix de cession des actifs à un niveau inférieur à la «valeur économique réelle», et ce dans des proportions suffisantes pour prévoir une compensation adéquate du risque assumé par l’État (41). Tout système de valorisation devrait faire en sorte que la contribution globale des établissements financiers bénéficiaires réduise la portée de la contribution nette de l’État au minimum nécessaire. Dans la mesure où l’opération prêts hypothécaires ne respecte pas les exigences définies par les lignes directrices précitées en matière d’évaluation, l’Autorité ne peut déterminer si les autorités islandaises ont satisfait à l’exigence relative à la rémunération.

Comme indiqué précédemment, les autorités islandaises ont fait valoir que, lors de la conclusion d’un accord de swap au titre de l’opération prêts hypothécaires, les établissements financiers bénéficiaires sont tenus de payer une prime équivalant à 95 points de base (bp), qui est additionnée au coût du capital du HFF. Il ressort cependant des informations dont l’Autorité dispose que ces 95 bp correspondent à la prime actuelle que le HFF applique à ses clients pour couvrir les coûts de fonctionnement (25 bp), le risque de remboursement anticipé (50 bp) et les pertes de crédit (20 bp) pour les prêts hypothécaires réguliers.

L’Autorité croit ainsi comprendre que, quoique l’application de cette prime affecte la valeur des obligations HFF cédées aux établissements financiers bénéficiaires, le HFF assume les coûts liés à la gestion des prêts hypothécaires cédés, pendant la durée des hypothèques. L’Autorité n’a reçu, à ce jour, aucune preuve documentaire attestant du contraire (42). Or, en l’absence de telle preuve, la prime de 95 bp qui est appliquée ne peut pas être considérée comme une rémunération versée à l’État par l’établissement financier bénéficiaire.

3.6. Champ d’application et durée illimités

Les autorités islandaises n’ont ni fixé une quelconque limite temporelle à l’opération prêts hypothécaires, ni précisé un quelconque délai limite (ce qu’il est convenu d’appeler une «entrance window») pour le dépôt des demandes de participation à cette opération par les établissements financiers intéressés (43).

Les lignes directrices sur les actifs dépréciés disposent que, pour que les mesures de sauvetage des actifs soient déclarées compatibles avec l’accord EEE, leur durée ne doit pas excéder la durée de la crise financière (44). Les mesures de sauvetage des actifs ne sont pas autorisées pour une période de temps illimitée.

Il découle de la pratique décisionnelle de la Commission européenne que la période maximale autorisée par cette dernière pour le dépôt des demandes est généralement de six mois, dans le cadre des mesures de sauvetage des actifs. Toute prolongation de la durée de cette période (généralement pour six mois supplémentaires) doit faire l’objet d’une nouvelle notification transmise longtemps à l’avance, en prenant en considération l’évolution de la situation sur les marchés financiers concernés. Les plans de sauvetage des actifs peuvent être approuvés pour une période maximale de deux ans, à condition que des rapports semestriels soient présentés à l’Autorité (45).

De même, les autorités islandaises n’ont indiqué ni le budget global alloué à l’opération prêts hypothécaires, ni les dépenses annuelles estimées pour cette opération. Elles n’ont communiqué aucune estimation du nombre de bénéficiaires, ni aucune limite à la valeur des actifs susceptibles de faire l’objet d’un swap au titre de cette opération. Il semble, dès lors, que l’opération prêts hypothécaires dispose d’un champ d’application illimité et, partant, ne soit pas proportionnée comme l’exigent les lignes directrices sur les actifs dépréciés.

4. CONCLUSION

Sur la base des informations présentées par les autorités islandaises, l’Autorité conclut que l’opération prêts hypothécaires repose sur l’octroi d’une aide d’État, au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, qui n’est pas compatible avec le fonctionnement de l’accord EEE pour les raisons exposées supra. Toutefois, les aides accordées individuellement au titre de ladite opération et satisfaisant aux critères énoncés dans les lignes directrices sur les actifs dépréciés, contenues dans les directives de l’Autorité concernant les aides d’État, sont compatibles avec le fonctionnement de l’accord EEE (46).

L’opération prêts hypothécaires a été notifiée à l’Autorité après avoir été mise à exécution et avant que l’Autorité ait rendu sa décision finale eu égard à la notification. Par conséquent, les autorités islandaises ont accordé l’aide considérée en infraction aux dispositions de l’article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3.

Il résulte de l’article 14 de la partie II du protocole 3 que toute aide illégale qui n’est pas compatible avec les règles sur les aides d’État dans le cadre de l’accord EEE doit être récupérée auprès des bénéficiaires.

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

L’opération prêts hypothécaires constitue une aide d’État incompatible avec le fonctionnement de l’accord EEE au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE.

Article 2

Les autorités islandaises ayant manqué à l’obligation de notifier l’opération prêts hypothécaires à l’Autorité de surveillance AELE avant de la mettre à exécution, comme le prévoit l’article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3, l’opération en cause constitue une aide d’État illégale.

Article 3

Les autorités islandaises mettent fin sans délai à l’opération prêts hypothécaires et prennent toutes les mesures nécessaires pour récupérer toute aide incompatible et illégale octroyée au titre de ladite opération, telle que visée à l’article 1er et à l’article 2.

Article 4

Les autorités islandaises informent l’Autorité de surveillance AELE, pour le 30 août 2011 au plus tard, des mesures prises pour se conformer à la présente décision.

Article 5

La récupération de l’aide est effectuée sans délai et, en tout état de cause, pour le 30 octobre 2011 au plus tard, conformément aux procédures du droit national, pour autant que ces dernières permettent l’exécution immédiate et effective de la présente décision. L’aide à récupérer inclut l’intérêt et les intérêts composés, à compter de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition des bénéficiaires, jusqu’à la date de sa récupération. Les intérêts sont calculés conformément à l’article 9 de la décision no 195/04/COL.

Article 6

La République d’Islande est destinataire de la présente décision.

Article 7

Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.

Fait à Bruxelles, le 29 juin 2011. Par l’Autorité de surveillance AELE Per SANDERUD Président Sabine MONAUNI-TÖMÖRDY Membre du collège

(1) Décision no 195/04/COL du 14 juillet 2004, publiée au JO L 139 du 25.5.2006, p. 37, et au supplément EEE no 26 du 25.5.2006, p. 1, telle que modifiée. Une version consolidée de la décision peut être consultée sur le site (www.eftasurv.int).

(2) JO C 277 du 14.10.2010, p. 4, et supplément EEE no 57 du 14.10.2010, p. 4.

(3) Voir la note 2 de bas de page.

(4) Les autorités islandaises ont expliqué qu'il n'était pas possible pour les établissements financiers de lever des liquidités sur le marché libre, étant donné que le marché interbancaire islandais ne fonctionnait pas, à l'époque, du fait de la crise financière et que les caisses d'épargne de petite dimension ne disposaient pas d'actifs susceptibles de servir de garantie auprès de la Banque centrale.

(5) Voir la déclaration du gouvernement du 19 juin 2008 concernant les mesures relatives aux marchés financiers et à celui de l'immobilier, ainsi que le communiqué de presse du gouvernement du 18 juillet 2008. À la suite de la crise financière qui a frappé l'Islande, la durée des prêts hypothécaires a été prolongée jusqu'à 70 ans.

(6) JO C 241 du 8.10.2009, p. 16, et supplément EEE no 52 du 8.10.2009, p. 1. La décision est également disponible sur le site internet de l'Autorité (http://www.eftasurv.int/fieldsofwork/fieldstateaid/stateaidregistry/sadecice09/168_09_col.pdf).

(7) Avant la crise financière, le secteur bancaire islandais s'articulait, fondamentalement, autour de deux segments: le premier était constitué des trois banques qui dominaient auparavant le marché islandais, à savoir Glitnir, Landsbanki et Kaupthing, lesquelles présentaient une exposition internationale assez conséquente; le second regroupant des caisses d'épargne de petite dimension, qui dépendaient des financements octroyés par les plus grandes banques.

(8) Voir décision no 168/09/COL, p. 3.

(9) Loi no 125/2008 entrée en vigueur à la date de sa publication, à savoir le 7 octobre 2008.

(10) La loi relative au logement, telle que modifiée, et le règlement précité autorisent le HFF à acquérir (ou refinancer) des obligations garanties par des prêts hypothécaires sur des biens immobiliers à usage d'habitation, alors que les dispositions complémentaires portent sur l'acquisition des prêts hypothécaires eux-mêmes. Les autorités islandaises ont cependant expliqué qu'il convenait de considérer les deux termes comme se référant à la même chose.

(11) Deux accords ont été conclus entre le HFF et Bolungarvik Savings Bank.

(12) Selon l'accord de swap conclu entre les parties contractantes, le prix final de la transaction devait être fixé le 15 avril 2009.

(13) Eu égard à l'établissement du prix des obligations, l'article 3 du règlement dispose ce qui suit: «[l]e Fonds de financement du logement procédera à une évaluation indépendante de la valeur des obligations qui lui sont proposées. Afin que le prix de l'obligation reflète sa valeur de marché, le Fonds prendra notamment en compte, lors de l'évaluation, la solvabilité du débiteur, la proportion de l'hypothèque sur le logement à usage d'habitation concerné à la date de cession de l'obligation, le taux de défaillance de l'obligation et les conditions qui y sont associées. De plus, les modalités du contrat et le prix d'achat seront définis de manière à minimiser les risques de crédit du Fonds.» [traduction libre]

(14) L'article 6 des dispositions complémentaires, relatif au «[p]rix d'achat», précise ce qui suit:

«[l]e prix d'achat des prêts hypothécaires sera établi sur la base de leur valeur de marché. Dans le cadre des accords d'acquisition de prêts hypothécaires, la valeur comptable du prêt servira, en principe, de base pour l'établissement de leur prix, lequel tiendra compte du risque de remboursement anticipé, des coûts de fonctionnement et d'autres facteurs. Le prix final du pool de prêts hypothécaires est déterminé par ses performances et par la perte anticipée à la date du règlement définitif du prix d'achat.

Le montant versé à la date de signature de l'accord ne pourra, en aucun cas, excéder 80 % de la valeur de marché du pool. Conformément à l'article 5, ce pourcentage sera diminué proportionnellement à l'augmentation de la perte anticipée. La fraction du prix d'achat qui est conservée devra toujours être supérieure à la perte anticipée.

Les accords d'acquisition de prêts hypothécaires doivent stipuler le délai fixé pour le règlement définitif du prix d'achat. En règle générale, le règlement aura lieu dans les huit à dix années qui suivent la date d'achat. À la date du règlement définitif, le HFF paiera au vendeur le solde du prix d'achat, diminué de la dépréciation du pool de prêts hypothécaires qui a déjà été enregistrée et de la perte anticipée du pool sur la durée des prêts, conformément à l'article 5.» [traduction libre]

(15) Article 4 des dispositions complémentaires.

(16) Lettre du 27 août 2009 des autorités islandaises à l'Autorité.

(17) Par «montant en principal», l'Autorité croit comprendre qu'il s'agit de l'encours en principal prêté à l'emprunteur (sans prise en compte des dépréciations).

(18) Aux termes de l'article 3 des dispositions complémentaires, «[l]'établissement financier communiquera, dans un format lisible par ordinateur, les données que le HFF considère comme essentielles pour évaluer la valeur et le risque de crédit des pools de prêts hypothécaires devant être vendus au HFF» [traduction libre].

(19) L'article 7 des dispositions complémentaires, relatif au «[p]aiement des obligations hypothécaires», dispose que «[l]e HFF procède au paiement des prêts hypothécaires en cédant des obligations HFF en échange. Le rendement des obligations HFF est établi sur la base de la durée et des conditions des prêts hypothécaires. Le risque de remboursement anticipé, les coûts de fonctionnement ainsi que d'autres facteurs sont aussi pris en compte» [traduction libre].

(20) L'article 5 du règlement dispose que «[l]a compensation octroyée pour les obligations acquises par le Housing Financing Fund prendra généralement la forme d'obligations HFF» [traduction libre]. Sur cette base, le règlement autorise, en principe, d'autres formes de compensation, tels que les paiements en espèces. Toutefois, le HFF a eu seulement recours, à ce jour, à une compensation sous forme d'obligations HFF.

(21) Le délai fixé pour le règlement définitif est précisé, en principe, dans l'accord.

(22) Article 3 du règlement et article 6 des dispositions complémentaires.

(23) Voir (http://www.fme.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=7199).

(24) Voir (http://www.fme.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=7997).

(25) Voir la décision no 126/11/COL du 13 avril 2011 concernant une aide d’État pour la création et la capitalisation de Byr hf., non encore publiée, disponible sur le site internet de l'Autorité (http://www.eftasurv.int/media/decisions/126-11-COL.pdf).

(26) Voir la note 2 de bas de page.

(27) La version actualisée des directives de l'Autorité concernant les aides d'État est publiée sur le site internet de l'Autorité (http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/).

(28) L'Autorité relève que ces observations contrastent avec la lettre de notification de l'opération prêts hypothécaires transmise à l'Autorité le 27 mai 2009 (réf. no 519720). Dans cette lettre, les autorités islandaises affirmaient, en effet, que – dans l'hypothèse où l'Autorité en arriverait à la conclusion que l'opération constitue une aide – les lignes directrices au regard desquelles il conviendrait d'apprécier l'opération étaient les lignes directrices relatives aux actifs dépréciés.

(29) Eu égard à la compatibilité de l'opération prêts hypothécaires, les autorités islandaises renvoient aussi à des arguments présentés antérieurement à l'Autorité concernant l'importance systémique des caisses d'épargne en Islande (voir, par exemple, une lettre de la Banque centrale d'Islande, datée du 19 mai 2009, confirmant la nécessité des mesures; annexe 5 à la lettre de notification). À l'appui de leurs arguments, les autorités islandaises ont joint une étude du Centre d'études de la politique européenne (CEPS), intitulée Investigating Diversity in the Banking Sector in Europe: The Performance and Role of Savings Banks (CEPS, 26.6.2009).

(30) Le rapport d'évaluation a été élaboré par Hjörtur H. Jónsson d'ALM.

(31) La prime appliquée à Spkef pour couvrir le risque de remboursement anticipé, les coûts de fonctionnement et les pertes de crédit excédentaires était de 95 points de base (bp). À l'heure actuelle, la prime que le HFF applique généralement à ses clients est de 95 bp: 25 bp pour les coûts de fonctionnement, 50 bp pour le risque de remboursement anticipé et 20 bp pour les pertes de crédit.

(32) L'Autorité suppose que les autorités islandaises font référence aux lignes directrices de l'Autorité sur le retour à la viabilité et l'appréciation, conformément aux règles relatives aux aides d'État, des mesures de restructuration prises dans le secteur financier dans le contexte de la crise actuelle.

(33) Affaire 78/76, Steinike & Weinlig contre République fédérale d'Allemagne, Rec. 1977, p. 595, point 21.

(34) Affaires jointes E-5/04, E-6/04 et E-7/04, Fesil et Finnfjord, PIL e.a. et Royaume de Norvège contre Autorité de surveillance AELE, Recueil des arrêts de la Cour de l’AELE 2005, p. 117, point 77. Cet arrêt confirme la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, telle qu'énoncée dans l'arrêt C-75/97, Belgique contre Commission, Rec. 1999, p. I-3671, point 33. Voir aussi l'arrêt rendu dans l'affaire C-66/02, Italie contre Commission, Rec. 2005, p. I-10901, point 95.

(35) Affaires jointes T-132/96 et T-143/96, Freistaat Sachsen et Volkswagen AG contre Commission, Rec. 1999, p. II-3663, point 167. Voir les décisions de la Commission dans l'affaire NN 70/07, Northern Rock (JO C 43 du 16.2.2008, p. 1), et dans l'affaire NN 25/08, Aide au sauvetage en faveur de WestLB (JO C 189 du 26.7.2008, p. 3), ainsi que la décision de la Commission du 4 juin 2008 dans l'affaire C 9/08, SachsenLB (JO L 104 du 24.4.2009). Voir également les décisions suivantes de l'Autorité: décision no 36/09/COL du 30 janvier 2009 relative à l'accord entre l'État norvégien et Eksportfinans ASA concernant le financement par l'État d'Eksportfinans (JO C 156 du 9.7.2009, p. 17, et supplément EEE no 36 du 9.7.2009, p. 9); décision no 205/09/COL du 8 mai 2009 sur le plan de recapitalisation temporaire de banques fondamentalement saines tendant à favoriser la stabilité financière et les prêts en faveur de l’économie réelle (JO L 29 du 3.2.2011, p. 36, et supplément EEE no 6 du 3.2.2011, p. 1); décision no 235/09/COL du 20 mai 2009 relative au régime temporaire d’aides de faible montant (JO L 46 du 19.2.2011, p. 59, et supplément EEE no 8 du 17.2.2011, p. 1); décision no 168/09/COL du 27 mars 2009 sur un type de prêt du Fonds islandais de financement du logement relatif à des prêts accordés à des banques, caisses d'épargne et autres institutions financières en vue de refinancer provisoirement des prêts hypothécaires (JO C 241 du 8.10.2009, p. 16, et supplément EEE no 52 du 8.10.2009, p. 1).

(36) Affaire C-310/99, Italie contre Commission, Rec. 2002, p. I-2289, point 91. Dans l'affaire C-66/02, Italie contre Commission (Recueil 2005, p. I-10901, point 91), la Cour a précisé que «[d]ans le cas d’un régime d’aides, la Commission peut se borner à étudier les caractéristiques générales du régime en cause, sans être tenue d’examiner chaque cas d’application particulier […], afin de vérifier si ce régime comporte des éléments d’aide». Voir aussi l'arrêt rendu par la Cour de l'AELE dans l'affaire E-2/05, ESA contre Islande (Recueil des arrêts de la Cour de l’AELE 2005, p. 202, point 24) et celui rendu par la Cour de justice dans les affaires jointes C-71/09 P, C-73/09 P et C-76/09 P, Comitato «Venezia vuole vivere» contre Commission, non encore publié, points 63 et 64.

(37) Voir la note 32 de bas de page.

(38) Voir point 32 des lignes directrices sur les actifs dépréciés.

(39) Le point 39 dispose ce qui suit: «[d]ans un premier temps, les actifs devraient, si possible, être évalués sur la base de leur valeur de marché courante. En règle générale, toute cession d’actifs concernés par un plan de sauvetage effectuée à une valeur supérieure au prix du marché constituera une aide d'État. Cependant, dans les circonstances actuelles, la valeur de marché courante peut être très éloignée de la valeur comptable de ces actifs, voire inexistante en l’absence de marché (la valeur de certains actifs peut, en effet, être pratiquement nulle).»

Le point 40 est libellé comme suit: «[d]ans un deuxième temps, la valeur attribuée aux actifs dépréciés dans le contexte d’un plan de sauvetage des actifs (la «valeur de cession») sera inévitablement supérieure aux prix de marché courants afin d’assurer l’effet de sauvetage. En vue de garantir la cohérence dans l’évaluation de la compatibilité des aides avec le marché commun, l’Autorité serait disposée à considérer une valeur de cession reflétant la valeur économique à long terme sous-jacente (la «valeur économique réelle») des actifs, sur la base des flux de trésorerie sous-jacents et d’horizons temporels plus larges, comme une valeur de référence acceptable indiquant la compatibilité du montant de l’aide comme le minimum nécessaire.»

De plus, la partie II du tableau 1, intitulée «Prêts non titrisés», introduit les concepts de «Coût», «Valeur économique» et «Valeur de cession» comme constituant la base de l'évaluation à réaliser dans le cadre du plan de sauvetage.

(40) Annexe 4, partie II, des lignes directrices sur les actifs dépréciés.

(41) Annexe 4, partie II, des lignes directrices sur les actifs dépréciés.

(42) Même si la prime de 95 bp devait être reconnue comme une rémunération versée pour l'échange d'actifs, la question de savoir si le niveau de cette prime est suffisant pour que celle-ci constitue une rémunération appropriée resterait posée (voir annexe 4, partie 22, des lignes directrices sur les actifs dépréciés).

(43) L'Autorité ne peut accepter l'argument des autorités islandaises selon lequel la loi d'urgence étant, par nature, temporaire, les plans mis en place aux termes de cette loi sont, par définition, provisoires. La législation pertinente ne comporte aucune disposition empêchant les autorités islandaises de poursuivre l'opération prêts hypothécaires indéfiniment. Cette absence de limite temporelle est contraire au principe général de proportionnalité et de nécessité qui constitue la pierre angulaire des lignes directrices relatives à l'octroi d'aides d'État en période de crise financière. La volonté exprimée par le Parlement islandais de procéder à un réexamen de la loi d'urgence pour le 1er janvier 2010 ne modifie en rien cette conclusion. En tout état de cause, il résulte des informations dont l'Autorité dispose que le Parlement islandais n'a toujours pas procédé, à ce jour, à ce réexamen.

(44) Voir le point 12 des directives de l'Autorité concernant les autorités financières.

(45) Voir le point 24 des directives de l'Autorité concernant les autorités financières.

(46) Voir, par exemple, la décision de la Commission du 16 décembre 2003 concernant le régime d'aide mis à exécution par la France concernant la reprise d'entreprises en difficulté (JO L 108 du 16.4.2004, p. 38) et la décision de la Commission du 20 décembre 2001 concernant un régime d'aides d'État mis à exécution par l'Espagne en 1993 en faveur de certaines entreprises nouvellement créées dans la province de Vizcaya (Espagne) (JO L 40 du 14.2.2003, p. 11). Voir aussi la décision no 754/08/COL de l'Autorité de surveillance AELE du 3 décembre 2008 concernant un programme d'innovation dans les entreprises de la filière bois (JO C 58 du 12.3.2009, p. 12, et supplément EEE no 14 du 12.3.2009, p. 5).