DÉCISION DE L'AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE N° 165/98/COL du 2 juillet 1998 concernant une aide d'État accordée sous la forme d'une différenciation régionale de cotisations à la sécurité sociale (Norvège) (Aide n° 95-010)

L'AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE,

vu l'accord sur l'Espace économique européen (1), et notamment ses articles 61 à 63 et son protocole 26,

vu l'accord conclu entre les États de l'AELE relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice (2), et notamment son article 24 et l'article 1er de son protocole 3,

vu les commentaires relatifs à sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 1er, paragraphe 2, du protocole 3 de l'accord relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice,

considérant ce qui suit:

I. INTRODUCTION

Par lettre du 16 juin 1995 (réf. 95-3560-D), l'Autorité a demandé aux autorités norvégiennes de lui soumettre une description détaillée du système de différenciation régionale des cotisations patronales à la sécurité sociale (3). Cette demande avait pour objet de déterminer si certains éléments de ce système pouvaient constituer une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE et, le cas échéant, d'examiner dans quelle mesure l'une ou l'autre des dérogations prévues à l'article 61, paragraphe 3, pouvait s'appliquer.

Les autorités norvégiennes ont répondu aux demandes de l'Autorité par lettres du 5 (réf. 95-4968-A) et du 19 septembre 1995 (réf. 95-5441-A). Au cours de la période allant jusqu'au mois de mars 1997, les fonctionnaires de l'Autorité ont tenu avec les autorités norvégiennes plusieurs réunions informelles et techniques. Les autorités norvégiennes ont fourni, dans le cadre de ces réunions, de nouvelles informations utiles pour l'examen de l'Autorité.

À la suite de l'examen des informations disponibles, l'Autorité a conclu (4) le 14 mai 1997 que les taux minimaux appliqués dans les zones de cotisation 2 à 5 par le régime norvégien de cotisations patronales à la sécurité sociale différenciées par région constituaient une mise à disposition d'une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, et qu'une exemption générale n'était pas garantie. Étant donné qu'il s'agissait d'un régime d'aide existant, l'Autorité a proposé, dans la même décision, qu'une série de «mesures utiles» soient prises pour que le régime norvégien des taux de cotisations patronales à la sécurité sociale différenciés par région soit compatible avec l'accord EEE.

Les services de la Commission, à savoir la direction générale IV/G responsable des aides d'État, ont été tenus informés tout au long de l'examen de l'Autorité, ainsi que le prévoit le protocole 27, point f), de l'accord EEE. Avant de proposer des mesures utiles, l'Autorité avait donc également reçu les commentaires (5) de la direction générale IV/G sur son évaluation initiale.

L'Autorité a invité le gouvernement norvégien à marquer son accord sur la proposition de mesures utiles ou à lui faire part de ses observations dans un délai de deux mois à compter de la réception de la décision. Par lettre du 11 juillet 1997 (réf. 97-5170-A), le gouvernement norvégien a répondu qu'il ne pouvait accepter la proposition de mesures utiles de l'Autorité. Les autorités norvégiennes ont notamment allégué que les cotisations patronales à la sécurité sociale différenciées par région faisaient partie du régime fiscal général et ne relevaient pas de l'article 61, paragraphe 1. Après avoir reçu la réponse de la Norvège, l'Autorité a décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 1er, paragraphe 2, du protocole 3 de l'accord instituant une Autorité de surveillance et une Cour de justice. Se référant à l'affaire «Mezzogiorno» (6) (95/455/CE), la direction générale IV/G de la Commission européenne est convenue avec l'Autorité d'ouvrir une enquête formelle (réf. 97-7524-A).

La décision de l'Autorité d'ouvrir la procédure d'enquête formelle a été prise le 19 novembre 1997 (décision n° 246/97/COL). Le gouvernement norvégien en a été informé par la communication d'une copie de la décision le jour même, qui l'invitait à présenter ses observations sur la décision.

Le texte de la décision a été publié sous la forme d'un avis (7) dans la section EEE du Journal officiel des Communautés européennes et au Supplément EEE de celui-ci, informant les autres États membres de l'AELE parties à l'accord EEE, les États membres de l'UE et les autres parties intéressées et les invitant à présenter leurs observations dans un délai d'un mois à compter de la date de publication.

La Commission européenne a été informée, conformément au protocole 27 de l'accord EEE, par le biais d'une copie de la décision.

Les autorités norvégiennes ont répondu à la décision de l'Autorité d'ouvrir la procédure d'enquête par lettre du 23 janvier 1998 (réf. 98-696-A), dans laquelle elles expliquaient pourquoi elles considéraient que le régime en cause ne constituait pas une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1 (voir section III.2 ci-après).

Par lettre du 5 mars 1998 (8), la Commission a adressé à l'Autorité ses commentaires concernant la décision d'ouvrir la procédure d'enquête et indiquait notamment que la Commission:

- considère que le régime constitue une aide opérationnelle régionale à des entreprises situées dans les zones fiscales 2 à 5,

- affirme que le régime norvégien doit être évalué sur la base des règles pertinentes en matière d'aide d'État et, notamment, sur la base des règles concernant les aides opérationnelles destinées à compenser les frais de transport supplémentaires au bénéfice d'entreprises situées dans les zones faiblement peuplées,

- partage entièrement l'interprétation que donne l'Autorité à ces règles,

- partage l'appréciation de l'Autorité selon laquelle le régime norvégien sous sa forme actuelle est partiellement incompatible avec le fonctionnement de l'accord EEE

et

- soutient pleinement la proposition de mesures utiles présentée par l'Autorité dans sa décision du 14 mai 1997.

Dans la même lettre, la Commission européenne attirait l'attention de l'Autorité sur sa décision du 30 juillet 1997 visant à proposer des mesures utiles conformément à l'article 93, paragraphe 1, du traité CE concernant un régime d'aide suédois similaire (Aide d'État E 8/96 - Régime de cotisations à la sécurité sociale différenciées par région).

Le gouvernement norvégien a été informé des observations de la Commission européenne par lettre du 6 mars 1998 (réf. 98-1433-D). Les observations de la Norvège en réponse à la lettre de la Commission européenne ont été communiquées par lettre du 20 avril 1998 (réf. 98-2560-A). Les autorités norvégiennes ont répondu qu'elles maintenaient la position présentée dans leurs lettres précédentes et que le régime suédois de cotisations à la sécurité sociale différenciées présentait un certain nombre de différences par rapport au régime norvégien.

II. FAITS

1. Généralités

Les caractéristiques générales du régime norvégien d'assurance national et du régime des cotisations patronales à la sécurité sociale différenciées par région sont présentées ci-dessous. Une description plus détaillée du contexte factuel figure dans la décision de l'Autorité du 19 novembre 1997 relative à l'ouverture de la procédure d'enquête. Cette décision contient également une présentation plus détaillée des effets économiques du régime et des déséquilibres régionaux qui peuvent justifier une aide au transport régional.

2. Le régime d'assurance nationale en Norvège (Folketrygden)

Toute personne résidant ou travaillant en Norvège doit obligatoirement être assurée conformément à la loi sur l'assurance nationale du 17 juin 1966. Les personnes couvertes par ce régime bénéficient d'un grand nombre de prestations, comprenant notamment l'assurance vieillesse, les pensions d'invalidité, les soins médicaux, les compensations salariales et les allocations en espèce pendant les périodes de chômage.

Le régime d'assurance est financé par les cotisations des salariés et des employeurs à la sécurité sociale, qui sont calculées sur la base des salaires bruts. Les sources historiques de financement du régime d'assurance national sont devenues largement insuffisantes pour un certain nombre de raisons. Le régime d'assurance national requiert désormais un financement de l'État. Ce régime a donc été transformé progressivement, cessant d'être un régime traditionnel «d'assurance», pour faire partie intégrante du budget du gouvernement central. Il n'y a pas, dans ce cadre, d'affectation des recettes qui sont, au même titre que les dépenses, totalement intégrées au budget de l'État.

Après la taxe sur la valeur ajoutée, les cotisations patronales à la sécurité sociale constituent la source de recettes la plus importante du gouvernement central. En 1995, les recettes provenant des cotisations patronales à la sécurité sociale ont atteint, selon une estimation, près de 11 % des recettes du budget de l'État. Les taux respectifs des cotisations à la sécurité sociale et des autres taxes et impôts sont fixés annuellement par le Parlement norvégien en tant que parties du budget de l'État.

Les prélèvements sont calculés sur la base du revenu salarial brut du salarié. Les taux de cotisation vont de 0 à 14,1 % en fonction de la zone dans laquelle le salarié est domicilié. Les différences de taux entre les zones n'affectent toutefois d'aucune façon l'acquisition de droits individuels dans le cadre du régime d'assurance national.

Le système de taux différenciés par région a été introduit en 1975 (9) pour des raisons de politique régionale. Le pays a alors été divisé en trois zones de cotisation. Trois taux de cotisation de 17, 16 et 14 % ont remplacé le taux unique de 16,7 %. Plusieurs ajustements du système, modifiant à la fois de champ d'application géographique et les niveaux de prélèvement par zone de cotisation, ont été opérés avec le temps. Le tableau 1 présente les taux applicables à partir du 1er janvier 1995 ainsi que la part de la population pour chaque zone. Le taux de cotisation moyen est de 12,6 %.

>TABLE>

Les zones ont été revues pour la dernière fois en 1988. Depuis lors, seuls des ajustements mineurs ont été apportés au système.

Les autorités norvégiennes décrivent comme suit les principales caractéristiques du système des cotisations patronales à la sécurité sociale différenciées par région (10):

- les taux de cotisation respectifs sont liés au domicile (commune) (11) de chaque salarié et non au lieu d'implantation de l'entreprise,

- le système s'applique automatiquement sur la base de critères objectifs et n'est pas limité dans le temps,

- le système est neutre vis-à-vis du type d'industrie, de la taille de la société, de son type d'activité, de sa forme juridique, etc.,

- le système s'applique à tous les salariés du secteur privé et du secteur public, exception faite du gouvernement central qui doit payer le taux maximal quel que soit le domicile du salarié,

- le système s'applique aux salariés étrangers résidant en Norvège s'ils sont couverts par le régime national de sécurité sociale,

- les cotisations patronales à la sécurité sociale ne sont pas influencées par la nationalité de l'employeur.

3. Zone de cotisation 2 à 5 - Situation démographique

Les régions correspondant au niveau III de la NUTS (département), ayant une densité de population inférieure à 12,5 habitants par kilomètre carré peuvent être admises à bénéficier d'une aide au transport régional au titre du point 28.2.3 des règles de procédure et d'application dans le domaine des aides d'État de l'Autorité de surveillance, adoptées et publiées par l'Autorité le 19 janvier 1994 (12) et modifiées le 20 juillet 1994 (encadrement des aides d'État).

Neuf départements (13) représentant 31 % de la population norvégienne ont une faible densité de population, définie comme une densité de moins de 12,5 habitants par kilomètre carré. La délimitation des zones de cotisation 2 à 5 ne respecte par les frontières des départements. Certains départements sont entièrement couverts par les zones de cotisation 2 à 5, alors que seules des parties d'autres départements sont couvertes. Tous les départements ou parties de départements couverts par les zones de cotisation 2 à 5 ont une densité de population inférieure à 12,5 habitants par kilomètre carré. Les zones de cotisation 2 à 5 représentent 27 % de la population totale, alors que la région couverte par la carte des régions assistées éligibles à une aide régionale à l'investissement représente 26 % de la population. Ces régions et les zones de cotisation 2 à 5 se chevauchent dans une large mesure.

4. Impact économique des taux de cotisation réduits dans les zones 2 à 5

Volume et répartition par secteur des avantages financiers

L'Autorité a confié à un consultant indépendant la réalisation d'une étude (14) sur l'impact économique du régime. Le rapport remis par le consultant donne par secteur économique, taille d'entreprise, zone de cotisation et région, une estimation des avantages provenant des taux de cotisation différenciés. Les avantages estimés se définissent comme la différence entre les recettes estimées, qui auraient été obtenues si le taux le plus élevé (de la zone de cotisation 1) avait fait l'objet d'une application générale (15), et les recettes effectives provenant des cotisations patronales à la sécurité sociale pour les entreprises des zones 2 à 5.

Le montant total des avantages était estimé à 4,473 milliards de couronnes norvégiennes en 1994 (voir tableau 2), dont 3,102 milliards, soit près de 70 %, peuvent être attribués à la Norvège septentrionale (zones de cotisation 4 et 5). Un montant de 1,519 milliard de couronnes norvégiennes, soit environ un tiers du montant total des avantages, pourrait être attribué au secteur public (communes et départements), tandis que quelque 17 % du montant total revenaient aux industries manufacturières).

>TABLE>

Approximativement 23 % de l'industrie manufacturière norvégienne (16), dont le chiffre d'affaires total s'élevait à 79 milliards de couronnes norvégiennes en 1994, étaient localisés dans les zones 2 à 5. Les avantages revenant aux entreprises manufacturières de ces zones ont été estimés à 767,9 millions, ce qui correspondait à environ 1 % de leur chiffre d'affaires. Sur ce montant, 16 %, soit 124,9 millions, pouvaient être attribués à de grandes entreprises comportant plus de 250 salariés. L'étude a également montré que les services, comme le transport et les services financiers, bénéficient de taux réduits dans les zones 2 à 5.

Répartition régionale

Comme exposé plus haut, les cotisations patronales à la sécurité sociale sont calculées sur la base d'un pourcentage du salaire brut de chaque salarié. Le taux effectif dépend du domicile du salarié. Puisque le lieu de travail de la plupart des salariés se trouve à proximité de leur domicile, il faut s'attendre à ce que les cotisations patronales d'une zone fiscale donnée soient généralement en rapport avec les salariés résidant dans cette zone, ce que confirme le tableau 3. Les observations intrarégionales présentées en diagonale et en caractères gras dans le tableau 3 montrent que la majeure partie des recettes provenant des cotisations peuvent être rapportées aux salariés résidant dans la même zone de cotisation que leur lieu de travail. (Cela n'est naturellement pas le cas pour la zone 5 puisque le taux de cotisation y est nul et qu'aucun prélèvement n'y est opéré.)

>TABLE>

Impact sur la formation des salaires

L'effet immédiat d'une réduction des cotisations patronales à la sécurité sociale sera une réduction des charges salariales totales des employeurs. Si cette réduction induit par ailleurs une augmentation des salaires, une partie des bénéfices est donc répercutée sur les salariés (effets de report). L'existence éventuelle d'effets de report implique que les bénéfices nets des entreprises sont susceptibles d'être moins importants que le bénéfice total dû aux taux réduits dans les zones 2 à 5.

Le consultant de l'Autorité a cherché à déterminer l'existence et l'importance d'éventuels effets de report. Les autorités norvégiennes ont demandé une étude séparée (17) sur le même sujet.

Dans leur lettre du 23 janvier 1998, les autorités norvégiennes font référence à une étude plus récente (18), selon laquelle, la part des changements dans les prélèvements sur les salaires répercutés sur les salaires pourrait se situer entre 60 et 100 %.

En bref, les conclusions des études susmentionnées étaient les suivantes:

- aucune étude empirique ne fournit de réponse précise sur la manière dont le processus de formation des salaires est influencé par des modifications du niveau des prélèvements assis sur les salaires. Les études empiriques basées sur des données nationales parlent d'effets de report variant de 20 à 100 %,

- toutes les études empiriques basées sur des données nationales indiquent que les réductions des cotisations patronales à la sécurité sociale entraînent à court terme une diminution des charges salariales pour les entreprises. Une majorité des études indique que les charges salariales annexes des entreprises sont aussi influencées à long terme, mais dans une moindre mesure. En d'autres termes, une majorité des études indique que, à long terme, les avantages économiques liés à la réduction des prélèvements sur les salaires sont transférés dans une certaine mesure aux salariés sous la forme de salaires plus élevés,

- les études basées sur les données régionales indiquent que les effets de report liés à une réduction des prélèvements sur les salaires au niveau régional peuvent être plus restreints que ceux d'une réduction globale, impliquant qu'une moindre proportion des bénéfices est susceptible d'être transférée aux salariés lorsqu'une réduction n'est mise en oeuvre que dans certaines régions.

5. Surcoûts de transport

Hormis la faible densité de population, il existe des handicaps régionaux propres aux pays nordiques, «à savoir les surcoûts entraînés par les très longues distances et les conditions climatiques difficiles» (19). Dans ce contexte, l'encadrement des aides d'État prévoit que les aides au fonctionnement visant à «compenser en partie les surcoûts de transport» (20) peuvent être justifiées en vertu de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE si certaines conditions définies au chapitre 28.2.3.2 de l'encadrement des aides d'État sont respectées.

En collaboration avec les autorités norvégiennes, les services de l'Autorité ont examiné la possibilité d'identifier les surcoûts de transport sur la base des données statistiques existantes. Les différents calculs basés sur les statistiques existantes ont montré invariablement que la somme des surcoûts de transport estimée pour chaque zone de cotisation excédait largement les bénéfices provenant de l'application de taux réduits.

En outre, les autorités norvégiennes ont fait procéder à une étude spécifique portant sur les relations entre les surcoûts de transport et les cotisations à la sécurité sociale réduites dans les zones 2 à 5 pour différentes entreprises exportatrices et importatrices concurrentes, actives dans les secteurs minier et manufacturier.

L'étude a porté sur un échantillonnage représentatif de trente-six entreprises reflétant la structure actuelle des activités industrielles dans le secteur manufacturier des zones 2 à 5, sur un total de cent quatre-vingts entreprises de ce type employant plus de cinquante salariés. L'étude concernait les produits d'exportation norvégiens typiques tels que les métaux (comprenant l'aluminium et les ferro-alliages), le bois et ses dérivés, les meubles, le textile, les produits plastiques, les ouvrages et les équipements en métaux, les produits de transformation du poisson ainsi que les produits de l'industrie minière. En revanche, les entreprises sidérurgiques et de construction navale ont été exclues de l'étude.

L'étude a montré que, globalement, les surcoûts de transport excédaient de loin les avantages retirés par les entreprises de la réduction des cotisations à la sécurité sociale. Pour chacune des entreprises étudiées, les surcoûts de transport étaient supérieurs aux avantages estimés. L'estimation des avantages provenant des taux de cotisation réduits a été calculée selon la méthode appliquée par le consultant de l'Autorité. L'impact d'éventuels effets de report n'a pas été pris en considération dans les calculs.

III. APPRÉCIATION

1. Application de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE

L'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE dispose ce qui suit:

«Sauf dérogations prévues par le présent accord, sont incompatibles avec le fonctionnement du présent accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les parties contractantes, les aides accordées par les États membres de la CE ou par les États membres de l'AELE ou accordées au moyen de ressources d'État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.»

La première question à examiner consiste à savoir si la réduction des cotisations patronales à la sécurité sociale est considérée comme une aide d'État favorisant certaines entreprises ou certaines productions. La notion d'aide est très large, ainsi qu'il ressort du libellé de l'article 61, paragraphe 1 («sous quelque forme que ce soit»). Il ressort également de la jurisprudence de la Cour européenne de justice que cette notion englobe tout à la fois les décisions qui accordent des ressources aux entreprises ou à d'autres personnes que celles qui leur procurent des avantages (21). Plusieurs autres arrêts de la Cour (22) et la pratique administrative de la Commission européenne (23) permettent de conclure que la notion d'aide visée à l'article 61, paragraphe 1, ne se limite pas aux cotisations sous la forme de transfert de ressources tangibles, mais couvre également l'allégement ou l'exonération des charges que l'État impose généralement, y compris les régimes d'assurance-maladie ou les charges de sécurité sociale (24), sans aucune demande de compensation.

Un des effets de l'application du système des taux de cotisation réduits dans les zones 2 à 5 est que certaines entreprises bénéficiaires de ces taux réduits sont exemptées d'une charge fiscale par rapport aux entreprises qui ne peuvent bénéficier de cette réduction. Cette mesure est le résultat d'une législation de l'État (Lov om folketrygd) et de décisions annuelles prises par le Storting (Parlement norvégien) qui fixe chaque année les taux des cotisations.

Étant donné qu'elle favorise certaines entreprises par le biais du budget de l'État, une mesure telle que celle examinée ici doit être considérée comme constituant une aide d'État dans la mesure où les taux réduits de cotisation ne sont justifiés ni par la nature ni par l'économie du système (25). Cette mesure aurait pu être justifiée si, par exemple, les taux réduits avaient été liés aux droits qui en découlent. En fait, l'Autorité a observé que les taux réduits n'affectent pas les droits acquis au titre du système d'assurance national.

On pourrait faire valoir que les cotisations sociales réduites pourraient avoir un effet sur le processus de formation des salaires et que les entreprises en cause ne perçoivent pas le bénéfice total des mesures considérées. Sur ce point, l'Autorité observe que les taux réduits constituent un avantage évident. Les études sur les effets de report mentionnées dans la partie II de la présente décision confirment que cet avantage aboutit à une réduction des coûts salariaux. Même s'il est constaté qu'au fil du temps les bénéfices pourraient être partagés avec les salariés, il n'en demeure pas moins que les entreprises disposent en réalité d'un avantage au sens de l'article 61, paragraphe 1.

L'article 61, paragraphe 1 interdit les mesures qui favorisent certaines entreprises ou certaines productions. Le critère principal permettant de distinguer, au sens de l'article 61, paragraphe 1, une mesure constituant une aide d'État d'une mesure économique à caractère général ne tombant pas sous le coup de l'interdiction, est la nature sélective ou non de ladite mesure. L'Autorité considère que le critère de sélectivité est rempli, notamment lorsque la mesure a pour effet de favoriser des entreprises situées dans certaines régions par rapport à une majorité d'autres entreprises situées dans d'autres régions ne pouvant bénéficier de la mesure.

La disposition en vertu de laquelle les taux réduits dépendent du domicile du salarié et non pas, techniquement, de l'emplacement géographique de l'entreprise, doit être examinée sous l'angle de ses effets. L'Autorité a constaté que, en ce qui concerne la taille et la situation topographique et géographique des régions couvertes par les zones 2 à 5, il existe une corrélation très étroite entre le lieu d'implantation d'une entreprise et la zone où se situe le domicile de sa main-d'oeuvre (tableau 3). De ce fait, le régime a pour effet de favoriser certaines entreprises, à savoir les entreprises situées de telle façon que la majeure partie de leur main-d'oeuvre est généralement domiciliée dans les municipalités relevant des zones 2 a 5. Les entreprises bénéficiant des taux réduits sont habituellement situées dans des municipalités relevant des zones 2 à 5, tandis que les entreprises situées dans la zone 1 ne peuvent normalement pas en bénéficier ou seulement dans une mesure très limitée (tableau 3).

L'interdiction de l'article 61, paragraphe 1, s'étend aux mesures qui faussent ou menacent de fausser la concurrence, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les parties contractantes.

Les entreprises bénéficiant de taux réduits de cotisation à la sécurité sociale disposent d'un avantage concurrentiel en étant exemptées d'une partie de leur charge fiscale grâce à des mesures étatiques qui contribuent directement à réduire leurs coûts salariaux et de production et faussent donc la concurrence.

Les taux réduits des zones 2 à 5 s'appliquent à toute entreprise employant des personnes résidant dans ces zones, y compris à toutes les entreprises exposées à la concurrence intra-EEE, c'est-à-dire les entreprises exportatrices et importatrices en concurrence avec d'autres producteurs EEE de biens et de services. Il convient de souligner que les entreprises (26) bénéficiant de taux réduits dans les zones 2 à 5 sont clairement en concurrence avec des entreprises de la zone 1 ou d'autres États de l'EEE. À titre d'exemple, les producteurs d'aluminium, de ferro-alliages, d'acier ainsi que les chantiers navals, pour ne citer que quelques exemples, sont situés dans les zones de cotisation 2 à 5 ou à proximité de celles-ci et bénéficient actuellement de coûts salariaux réduits grâce aux taux de cotisation réduits applicables dans ces zones. Par rapport à une situation où ces taux réduits ne s'appliqueraient pas, l'aide renforce la position de ces entreprises vis-à-vis de leurs concurrentes au sein de l'EEE et en affectent donc le fonctionnement. L'Autorité renvoie à ce propos à l'arrêt de la Cour dans l'affaire 730/79, Philip Morris contre Commission (27). En conséquence, l'aide visée fausse ou menace de fausser la concurrence au sein de l'EEE.

Conformément à l'arrêt «Allocations familiales» (28), il suffit de montrer que les entreprises ou les produits bénéficiant de l'aide sont en concurrence avec d'autres entreprises ou produits dans d'autres États de l'EEE pour conclure que les échanges entre les parties contractantes sont affectés au sens de l'article 61, paragraphe 1. Ainsi que cela a déjà été dit, c'est le cas en l'instance. Le fait que les taux réduits s'appliquent également à des activités économiques protégées de la concurrence internationale n'élimine pas cet effet. En outre, l'Autorité n'a soulevé aucune objection à l'encontre de l'application de taux réduits à ces activités.

Au vu des arguments présentés plus haut, l'Autorité est amenée à conclure que le système norvégien de cotisations patronales différenciées par région constitue une aide d'État qui, au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, est incompatible avec le fonctionnement de l'accord.

2. La réponse du gouvernement norvégien

Dans leur réponse (29) à la décision de l'Autorité d'ouvrir une enquête formelle, les autorités norvégiennes maintiennent que le système de cotisations différenciées par région ne relève pas du champ d'application de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

Leur description du régime des cotisations patronales différenciées à la sécurité sociale correspond à la brève description du régime national d'assurance sociale de la Norvège (Folketrygden) présentée dans la partie II de la présente décision. En outre, elles font valoir que les cotisations à la sécurité sociale sont également différenciées pour les salariés, les indépendants et les retraités. Le gouvernement norvégien affirme par ailleurs dans sa réponse que si le taux le plus élevé (celui de la zone 1) des cotisations patronales avait été appliqué à tout le pays, les recettes totales de l'État auraient augmenté d'environ 4,5 milliards de couronnes norvégiennes en 1994.

Les autorités norvégiennes avancent à l'appui de leur thèse un certain nombre d'arguments et de moyens que l'Autorité résume, énumère et commente ci-après (points a à h).

a) Les autorités norvégiennes maintiennent que les cotisations patronales différenciées à la sécurité sociale font partie intégrante du régime général de fiscalité et de transfert norvégien et que ce système est une mesure fiscale générale ne relevant ni du champ d'application de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE ni de l'accord, étant donné que ce dernier ne couvre pas la fiscalité.

ad a) L'Autorité convient que l'accord EEE ne contient aucune disposition concernant l'harmonisation des régimes fiscaux des parties contractantes. Toutefois, il est clair que les parties contractantes ne peuvent pas appliquer de mesures fiscales qui violent l'accord en enfreignant les règles relatives aux aides d'État ou d'autres règles. L'article 14 de l'accord EEE en donne un exemple très parlant. Il fait référence à l'arrêt de la Cour européenne de justice dans l'affaire 57/86, Grèce contre Commission, point 9 des motifs, où la Cour a jugé que l'exercice par les États membres de leurs compétences en matière monétaire ne leur permettait pas de prendre unilatéralement des mesures interdites par le traité.

b) Les autorités norvégiennes affirment que l'un des principaux objectifs de la politique fiscale et de transfert norvégienne est de créer des conditions de vie plus égales, indépendamment du lieu de résidence. Des cotisations différenciées à la sécurité sociale constituent l'un des moyens d'y parvenir. Dans ce contexte, elles font référence à un système global de transferts du gouvernement central vers les municipalités et aux taux réduits de l'impôt des personnes privées dans la partie la plus septentrionale du pays. Elles maintiennent que ces mesures et les cotisations patronales différenciées à la sécurité sociale présentent plusieurs caractéristiques communes à long terme, au sens où leurs effets sont modulés par l'économie de marché, influençant le comportement des acteurs du marché et, partant, la formation des salaires. Le gouvernement norvégien soutient que la réduction des impôts sur les revenus des particuliers augmentera, dans un premier temps, les revenus disponibles des salariés, mais qu'à long terme, ces bénéfices seront partagés avec les employeurs par le biais du processus de formation des salaires. De la même manière, des cotisations patronales réduites à la sécurité sociale augmenteront d'abord les profits des employeurs, mais, à long terme, ces profits seront partagés avec les salariés en raison de la hausse des salaires. Le gouvernement norvégien fait référence à une étude récente (30) selon laquelle une part substantielle des réductions de cotisations à la sécurité sociale sont répercutées sur les salariés par le biais d'augmentation de salaires (effets de report). Il en conclut que les similitudes fonctionnelles entre divers aspects du système fiscal et de transfert mettent en évidence la nécessité de considérer le régime différencié de sécurité sociale comme faisant partie du système fiscal et de transfert global destiné à réaliser les objectifs visés.

ad b) L'Autorité ne nie pas que le système des taux de cotisations sociales différenciés par région peut être perçu comme faisant partie du système fiscal et de transfert norvégien et qu'il a pour but de créer des conditions de vie plus égales. Toutefois, même si elle peut être vue de cette manière, il n'en demeure pas moins que la différenciation régionale des cotisations patronales à la sécurité sociale constitue un régime fiscal particulier en vertu duquel des entreprises contribuent au financement du système de sécurité sociale et dans lequel les taux réduits favorisent certaines entreprises au détriment d'autres, ainsi que l'expliquait la section III.1 ci-dessus, et faussent la concurrence et les échanges. Le fait que les dispositions établissant des prélèvements différenciés par région fassent partie d'un système général ne supprime pas la distorsion de concurrence provoquée par la différenciation régionale. Par conséquent, l'argument avancé n'est pas pertinent. Si ce moyen devait être pertinent et être considéré comme déterminant, presque toutes les mesures fiscales échapperaient au critère de sélectivité visé à l'article 61, paragraphe 1, puisque ces mesures relèveraient normalement d'un régime fiscal général. Le caractère prétendument fiscal du régime ne peut suffire à le soustraire à l'application de l'article 61 de l'accord (31). Même si l'un des objectifs du régime fiscal général en vigueur en Norvège est de promouvoir la péréquation des revenus, il n'en reste pas moins que le régime constitue une aide d'État (voir ad c) ci-dessous. En ce qui concerne les effets de report, l'Autriche estime qu'il est raisonnable de penser qu'une partie de la réduction des taux des cotisations patronales à la sécurité sociale est répercutée sur les salariés sous la forme de salaires plus élevés. Cela ne change toutefois rien au fait que les entreprises bénéficiant de taux réduits jouissent d'un avantage en termes de coûts et, partant, d'un avantage concurrentiel par rapport à celles qui n'en bénéficient pas.

Les autorités norvégiennes reconnaissent que certaines règles fiscales peuvent être contraires aux dispositions relatives aux aides d'État, bien que la politique fiscale générale ne relève pas de l'accord EEE. Elles font référence à l'arrêt «Allocations familiales» (32), dans lequel la Cour européenne de justice a jugé que les charges sociales réduites appliquées à l'industrie textile italienne étaient des dérogations à l'application normale du système général de sécurité sociale, «sans que cette exemption se justifie par la nature ou l'économie de ce système». Selon les autorités norvégiennes, cet arrêt établit le principe selon lequel l'application des critères dépend d'une appréciation de l'environnement économique et des circonstances de l'espèce et que, dans ce contexte, le but de la mesure est un facteur à prendre en considération. Puisque le système fait partie intégrante du régime fiscal norvégien et poursuit notamment les objectifs mentionnés ci-dessus, les autorités norvégiennes affirment que «ces considérations ne sont pas en contradiction avec les dispositions relatives aux aides d'État prévues à l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE».

Étant donné que la différenciation des charges de sécurité sociale se fonde sur le domicile des salariés et non sur le lieu d'implantation de l'entreprise, les autorités norvégiennes affirment que les salariés des zones où les cotisations sont réduites bénéficient d'avantages sur le marché du travail qui, combinés à d'autres mesures fiscales et de transfert, stimulent l'emploi régional et favorisent la péréquation des revenus. Le gouvernement norvégien est d'avis que lorsqu'une mesure fiscale a un caractère général et produit des effets de ce type, elle ne peut pas être considérée comme une aide d'État au sens de l'accord EEE.

ad c) Le point de vue des autorités norvégiennes selon lequel l'objectif d'une mesure politique donnée, par exemple le renforcement de l'emploi régional et la promotion de la péréquation des revenus, est un facteur à prendre en considération dans l'application de l'article 61, paragraphe 1, n'est pas conforme à la jurisprudence constante. En effet, la Cour européenne de justice a jugé dans l'arrêt «Allocations familiales» que l'article 92 du traité CE (qui correspond à l'article 61 de l'accord EEE) «ne distingue pas selon les causes ou les objectifs des interventions visées, mais les définit en fonction de leurs effets» (33). Le moyen avancé par les autorités norvégiennes n'est donc pas pertinent pour ce qui concerne la question de l'application de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, mais peut être pris en considération dans le contexte des exemptions accordées au titre de l'article 61, paragraphe 3, de l'accord EEE.

d) Les autorités norvégiennes affirment que le régime des cotisations réduites à la sécurité sociale s'applique automatiquement sur la base de critères d'éligibilité objectifs, comme le domicile des salariés, où aucune entreprise n'est exclue du régime. L'application du régime n'est liée à aucune limite de temps. Les taux réduits s'appliquent à un grand nombre de personnes, estimée à 850 000 en 1995 sur un total d'environ 3 200 000 salariés. Selon les autorités norvégiennes, ces facteurs mettent en évidence la nature générale du régime. Tout en admettant que les entreprises tendent à être implantées dans la zone où résident leur main-d'oeuvre, la possibilité d'effectuer des navettes et donc que les entreprises situées dans une zone à cotisations élevées emploient des personnes résidant dans des zones à faibles cotisations est présentée comme un reflet supplémentaire de la nature générale du régime. De l'avis du gouvernement norvégien, cette différenciation ne peut être considérée comme favorisant «certaines entreprises ou certaines productions», ainsi que le prévoit l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

ad d) L'Autorité ne conteste pas les observations factuelles selon lesquelles le régime s'applique automatiquement selon des critères objectifs, comme le domicile du salarié. Toutefois, le fait que le système présente également certaines caractéristiques techniques de ce type ne change rien à la conclusion que la différenciation régionale constitue une aide d'État. Les taux réduits dans les zones 2 à 5 impliquent que certaines entreprises bénéficient d'un avantage financier accordé par l'État qui fausse ou menace de fausser la concurrence entre des entreprises de la région couverte par l'accord EEE. Les faits rapportés par la Norvège ne signifient pas que cet avantage concurrentiel soit éliminé.

La disposition selon laquelle les taux réduits dépendent du domicile du salarié doit être examinée au regard de ses effets. L'Autorité considère à cet égard que la situation de fait est claire: les employeurs situés dans la zone 1 qui emploient la majeure partie de la main-d'oeuvre norvégienne ont généralement très peu de possibilités de réduire les coûts d'exploitation liés aux salaires en employant des personnes résidant dans les zones 2 à 5.

En 1995, les taux réduits dans les zones 2 à 5 s'appliquaient à 850 000 personnes, soit 26,5 % de l'ensemble des salariés, alors que le taux maximal applicable dans la zone 1 concernait 73,5 % des salariés. L'Autorité estime que cette différenciation ne peut pas être considérée comme une mesure générale, excluant l'application de l'article 61, paragraphe 1.

Même si certaines entreprises des zones à cotisations élevées peuvent employer des personnes provenant des zones à taux réduits, il n'en reste pas moins que les bénéficiaires sont essentiellement des entreprises situées dans les zones 2 à 5 (tableau 3).

e) Le gouvernement norvégien souligne que les taux réduits de cotisations sociales en Norvège ne peuvent pas être considérés comme s'écartant d'un taux généralement applicable, comme c'était le cas dans l'affaire «Allocations familiales». La législation ne prévoit pas de taux uniforme avec des dérogations pour certaines régions, mais un système à cinq taux, avec des taux spécifiques pour chaque région. Le gouvernement norvégien insiste également sur le fait que le régime norvégien en cause ne vise pas directement des industries exportatrices ou d'autres industries exposées à la concurrence internationale. La plupart des industries exportatrices norvégiennes se situent dans des régions centrales et le taux dans ces régions (zone 1) a été relevé pour maintenir les recettes de l'État lorsque la différenciation régionale a été introduite en 1975. Une fois de plus, le gouvernement norvégien maintient que les cotisations patronales à la sécurité sociale différenciées par région ne peuvent pas être considérées comme une aide destinée à «certaines entreprises ou certaines productions».

ad e) Le fait que le régime repose sur un système à cinq taux ne change rien à l'effet de la différenciation, à savoir que les entreprises situées dans les zones 2 à 5 sont généralement soumises à des cotisations sociales inférieures à celles des entreprises de la zone 1. L'argument selon lequel un taux uniforme n'est pas défini dans les dispositions instituant le régime n'exclut pas l'applicabilité de l'article 61, paragraphe 1. Encore une fois, ce sont les effets de la mesure fiscale qui sont déterminants.

Les autorités norvégiennes semblent alléguer que la situation qui a fait l'objet de l'arrêt «Allocations familiales» n'est pas comparable à celle de l'espèce. Elles avancent pour le démontrer le moyen selon lequel, dans l'affaire «Allocations familiales», l'aide visait uniquement les industries exportatrices, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Les autorités norvégiennes semblent donc dire que les principes énoncés dans l'arrêt «Allocations familiales» ne seraient applicables qu'aux régimes d'aides d'État destinés aux entreprises exportatrices. Toutefois, rien dans l'arrêt de la Cour européenne de justice n'étaie le point de vue défendu par la Norvège. Au contraire, il ressort du point 19 des motifs de l'arrêt que l'aide affecterait les échanges et serait donc incompatible avec l'article 92 du traité CE dans la mesure où l'industrie textile italienne était en concurrence avec les industries textiles d'autres États membres et pas seulement si l'industrie textile italienne exportait ses produits. Dès lors, l'article 92 du traité CE aurait été applicable même si l'industrie italienne n'exportait pas ses produits mais était seulement exposée à la concurrence de produits importés. Le point 19 des motifs n'étaie donc en rien le point de vue présenté par les autorités norvégiennes. En outre, aucune autre conclusion de l'arrêt n'indique que les principes énoncés par la Cour dans cet arrêt ont une portée limitée, ainsi que le suggère la Norvège. Cette affaire est donc pertinente dans le cas d'espèce.

f) Le gouvernement norvégien attire également l'attention sur le fait qu'il existe actuellement plusieurs régimes d'imposition différenciée dans l'Union européenne et fait référence, à cet égard, au régime «Maribel quater» mis en oeuvre en Belgique et approuvé par la Commission.

ad f) L'existence éventuelle d'autres régimes fiscaux, qui, après examen, peuvent également impliquer une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, n'est pas une raison valable pour que l'Autorité ne prenne pas de mesures dans le cas d'espèce.

Selon les informations dont dispose l'Autorité (34), pour approuver le régime belge «Maribel quater», la Commission européenne s'est appuyée sur la constatation que les cotisations réduites à la sécurité sociale pour les travailleurs manuels dans les conditions proposées par le gouvernement belge ne constituaient pas une aide d'État. La Commission a jugé que les effets de ce régime n'étaient pas spécifiques au sens ou «Maribel quater» ne favorise pas certaines entreprises ou certaines productions. Le régime a été considéré comme une mesure générale applicable à toutes les entreprises employant des travailleurs manuels.

g) Les autorités norvégiennes font également référence à ce qu'elles considèrent comme un paradoxe, à savoir que les différences dans les politiques économiques, et notamment dans les régimes fiscaux des pays de l'EEE, sont acceptables, alors que, dans le cas d'espèce, l'Autorité met en doute l'acceptabilité de différences d'imposition à l'intérieur d'un même pays. La Norvège avance que les taxes relatives au sein du pays revêtent une importance mineure lors de l'évaluation de la concurrence entre des entreprises de différents pays de l'EEE. Il conviendrait plutôt de comparer les taxes absolues pesant sur des entreprises concurrentes au sein de l'EEE, où toute une série d'impôts sur les activités commerciales devrait être prises en considération. Il serait bon de se demander si les réductions de charges accordées aux entreprises des zones 2 à 5 en Norvège sont sensiblement inférieures à celles des entreprises concurrentes dans d'autres pays de l'EEE. Les autorités norvégiennes semblent dire que les variations régionales d'imposition à l'intérieur d'un même pays, qui s'appuient sur l'autonomie budgétaire des autorités régionales, ne relèvent pas du champ d'application de l'article 61.

ad g) Vouloir harmoniser l'ensemble des facteurs qui influencent les coûts de production des entreprises dans les différents États de l'EEE irait au-delà du champ d'application de l'accord EEE. Ainsi que le reconnaissent les autorités norvégiennes, il en va de même pour la fiscalité. Par conséquent, il est clair que la comparaison des charges fiscales absolues pesant sur des entreprises concurrentes suggérée par la Norvège n'est pas pertinente pour déterminer si une aide d'État est accordée en violation de l'article 61, paragraphe 1.

La question de savoir si des mesures relevant de l'autonomie budgétaire régionale à l'intérieur d'un pays relèvent ou non du champ d'application de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, doit être examinée en tenant compte des circonstances de chaque cas. En l'espèce, aucune mesure de ce type n'est en cause, puisque les taux différenciés sont fixés par la législation de l'État.

h) Pour qu'une mesure soit considérée comme une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, les échanges entre les parties contractantes doivent être affectés. Le gouvernement norvégien affirme que l'Autorité n'a pas expliqué, dans sa décision d'ouvrir une procédure d'enquête formelle, comment cette condition est remplie en l'espèce.

ad h) Ainsi que l'indiquait l'Autorité dans sa décision d'ouvrir la procédure d'enquête, l'Institut norvégien de statistiques a identifié quelque cent quatre-vingts entreprises exportatrices et importatrices concurrentes employant plus de cinquante personnes uniquement dans le secteur manufacturier (en plus de la sidérurgie et des chantiers navals), qui sont situées dans les zones de cotisation 2 à 5 et bénéficient, de ce fait, de taux réduits. De plus, l'Institut norvégien de statistiques a publié des informations montrant qu'il existe des entreprises manufacturières et minières dans tous les départements norvégiens qui exportent leur production (35) et que la part de la production exportée s'est accrue (36) entre 1986 et 1994. Il ne fait dès lors aucun doute que les avantages financiers découlant des taux réduits sont susceptibles d'avoir une incidence sur les échanges entre les parties contractantes.

Un dernier commentaire du gouvernement norvégien porte sur le fait que lorsque le Storting (Parlement) a accepté de ratifier l'accord EEE, le maintien du système des cotisations patronales à la sécurité sociale différenciées par région constituait une condition essentielle de cette acceptation.

À ce propos, l'Autorité relève que lorsque le Parlement norvégien a donné son accord pour ratifier l'accord EEE, il a accepté l'intégralité de l'accord, y compris les dispositions relatives aux aides d'État et la disposition (article 6 de l'accord EEE) stipulant que les arrêts pertinents de la Cour européenne de justice s'appliqueraient pour l'interprétation des dispositions de l'accord. En particulier, ni l'accord EEE ni aucun autre document relatif à la ratification de l'accord EEE ne contient de dispositions susceptibles de limiter la portée des règles sur les aides d'État contenues dans l'accord EEE en ce qui concerne le système norvégien des cotisations à la sécurité sociale différenciées par région.

3. Application de l'article 61, paragraphe 3, points a) et c)

3.1. Généralités

L'Autorité n'a reçu durant la procédure écrite ni argument ni information qui aurait pu l'inciter à modifier la position qu'elle a adoptée dans sa décision du 14 mai 1997 lorsqu'elle a proposé à la Norvège des mesures utiles, à savoir que le système, dans sa forme actuelle, sans aucune modification, ne saurait bénéficier d'exemptions au sens de l'article 61, paragraphe 2 ou 3, de l'accord EEE.

Le régime en cause est explicitement considéré comme un instrument de politique régionale par les autorités norvégiennes. L'Autorité a examiné la comptabilité de ce régime avec les règles relatives à l'aide régionale qui se fondent sur l'article 61, paragraphe 3, points a) et c) de l'accord EEE. L'Autorité a également examiné d'autres exemptions au titre de l'article 61, paragraphes 2 et 3, et ne les a pas jugées applicables au cas d'espèce.

Les taux réduits dans les zones 2 à 5 ont un effet direct sur les coûts d'exploitation des entreprises, étant donné que les taux sont calculés sur la base du salaire brut de chaque salarié. Les taux réduits ne sont pas liés aux investissements et ne requièrent aucune contribution du bénéficiaire. Toute aide de ce type ayant pour effet de réduire les coûts salariaux doit être considérée comme une aide de fonctionnement. Dans son encadrement des aides (37), l'Autorité de surveillance de l'AELE a émis des réserves de principe en ce qui concerne la compatibilité d'une aide de fonctionnement, c'est-à-dire une aide qui n'est pas subordonnée à un investissement initial ou à la création d'emplois, avec le fonctionnement de l'accord EEE. Toutefois, l'Autorité peut, comme on le verra plus loin, considérer qu'une certaine forme d'aide de fonctionnement est compatible avec l'accord.

3.2. Article 61, paragraphe 3, point a)

Au point 28.1.5 de l'encadrement des aides d'État, l'Autorité a indiqué qu'elle pouvait autoriser une aide de fonctionnement afin de surmonter des inconvénients particuliers ou permanents dans des circonstances données et sous réserve de certaines conditions, lorsqu'il s'agit d'une aide destinée à promouvoir le développement économique de régions éligibles à l'exemption visée à l'article 61, paragraphe 3, point a), de l'accord EEE.

Toutefois, lorsque l'Autorité a adopté la carte des régions assistées éligibles à une aide à l'investissement régional en Norvège (38), elle a constaté qu'aucune région de Norvège n'était éligible à une aide régionale au titre de l'article 61, paragraphe 3, point a), de l'accord EEE.

L'Autorité est donc tenue aujourd'hui d'asseoir son appréciation de la comptabilité des taux réduits de cotisations sociales dans les zones 2 à 5 sur l'article 61, paragraphe 3, point c).

3.3. Article 61, paragraphe 3, point c)

Pour déterminer si une mesure d'aide est éligible ou non à une exemption de l'interdiction générale des aides d'État visée à l'article 61, paragraphe 1, par rapport à le dérogation prévue à l'article 61, paragraphe 3, point c), il convient d'évaluer dans quelle mesure l'aide peut contribuer, dans le cas d'une aide régionale, au développement régional. Cela suppose, cependant, que la région concernée présente des handicaps spécifiques entravant le développement régional que la mesure entend surmonter. Ces handicaps peuvent se situer au niveau des revenus, de l'existence d'un chômage structurel ou de la densité de population d'une région donnée, ce dernier critère revêtant un intérêt particulier en l'espèce, étant donné la situation démographique dans les régions concernées.

Le point 28.2.3.2.1) de l'encadrement des aides d'État se lit comme suit: «Afin de tenir compte des problèmes particuliers de développement régional liés à la démographie, peuvent également être admises à bénéficier d'aides régionales au titre de la dérogation prévue à l'article 61 paragraphe 3 point c) les régions correspondant à l'unité géographique de niveau III de la NUTS, dont la densité de population est inférieure à 12,5 habitants par kilomètre carré.»

De ce fait, il convient de vérifier si les zones de cotisation 2 à 5 peuvent être classées dans la catégorie des régions relevant de l'article 61, paragraphe 3, point c), en appliquant le critère de la densité de population.

Les dispositions du point 28.2.3.2 de l'encadrement des aides d'État sur les aides régionales aux transports, fondée sur l'article 61, paragraphe 3, point c), constituent un ensemble de critères assurant que cette aide de fonctionnement est justifiée parce qu'elle compense certains handicaps spécifiques. L'octroi d'une aide régionale aux transports est un moyen légitime de compenser certains handicaps spécifiques aux pays nordiques, en particulier les surcoûts entraînés par les très longues distances et les conditions climatiques rudes.

L'Autorité a examiné dans quelle mesure une aide de fonctionnement prenant la forme de cotisations réduites à la sécurité sociale peut se justifier en tant que compensation indirecte pour les surcoûts de transport (aide indirecte aux transports) pour les entreprises de production.

Les critères définis au point 28.2.3.2 de l'encadrement des aides d'État peuvent être classés dans les grandes catégories suivantes: i) les régions éligibles à une aide régionale aux transports; ii) la compensation de surcoûts de transport et iii) les conditions liées à certaines activités.

3.4 Régions éligibles à une aide régionale aux transports

Le premier tiret du point 28.2.3.2.2) de l'encadrement des aides d'État prévoit que les aides régionales aux transports «. . . ne peuvent être accordées qu'aux entreprises implantées dans des régions pouvant bénéficier d'une aide régionale selon le critère de la densité de population.»

Neuf départements (niveau III de la NUTS) sur les dix-neuf départements norvégiens satisfont au critère de la densité de population avec une densité inférieure à 12,5 habitants par kilomètre carré, au premier stade de l'analyse. Ces départements représentent 31 % de la population, alors que les zones de cotisation 2 à 5 couvrent 27 % de la population.

Quatre des neuf départements sont entièrement couverts par les zones à cotisations réduites [Sogn og Fjordane (zone 2), Nordland (zone 4), Troms (zones 4 et 5) et Finnmark (zone 5)]. Dans cinq des neuf départements (Nord-Trøndelag, Aust-Agder, Telemark, Oppland et Hedmark), seules certaines parties sont couvertes par les zones de cotisation 2 à 4. Les parties de ces départements bénéficiant de taux réduits sont faiblement peuplées. Dans tous les cas, elles ont une densité de population sensiblement inférieure à 12,5 habitants par kilomètre carré.

Sur les dix départements restants qui ne satisfont pas pleinement au critère de la densité de population, six (Buskerud, Vest-Agder, Rogaland, Hordaland, Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag) sont partiellement couverts par les zones de cotisation 2 et 3. Ces régions sont aussi relativement peu peuplées, avec une densité de population inférieure à 12,5 habitants par kilomètre carré. Quatre départements sont entièrement situés à l'intérieur de la zone 1.

Conformément au point 28.2.3.2.2) de l'encadrement des aides d'État, pour qu'une région soit éligible à une aide aux transports, l'Autorité doit donner son autorisation. L'Autorité fondera son évaluation des régions éligibles à une aide régionale aux transports sur les principes énoncés dans l'annexe de cette décision.

À l'instar du cas d'espèce, l'Autorité a estimé que si les autorités norvégiennes, après avoir été informées de sa décision, notifient une région éligible à une aide régionale aux transports, l'ensemble des départements de Finnmark, Troms, Nordland et Sogn og Fjordane et les parties de Nord-Trøndelag qui relèvent des zones de cotisation 2 à 4, peuvent être considérés comme admis à bénéficier d'une aide aux transports. Toutefois, à la lumière des informations reçues jusqu'ici, l'Autorité n'est pas convaincue qu'une aide aux transports soit justifiée pour toutes les municipalités actuellement couvertes par la zone 2 dans les départements de Rogaland, Hordaland, Møre og Romsdal et Hedmark. Cela vaut, notamment, pour les parties de ces départements qui ne sont, en principe, pas limitrophes avec d'autres municipalités de la zone 2, celles situées près de grandes villes ou celles qui semblent ne pas nécessiter de compensation permanente pour garantir leur développement régional.

3.5. Compensation pour les surcoûts de transport

Les deuxième à cinquième tirets du point 28.2.3.2.2) de l'encadrement des aides d'État stipulent:

- les aides ne peuvent servir qu'à compenser les surcoûts de transport. L'État membre concerné de l'AELE devra justifier la nécessité de cette compensation au moyen de critères objectifs. En aucun cas il ne pourra y avoir de surcompensation. Il conviendra à cette fin de tenir compte d'autres régimes d'aide au transport, notamment au titre des articles 49 et 51 de l'accord EEE,

- les aides ne peuvent être accordées que pour les surcoûts de transport occasionnés par les mouvements de marchandises à l'intérieur des frontières nationales du pays concerné. Ces aides ne peuvent constituer des aides à l'exportation,

- les aides doivent être objectivement quantifiables ex ante sur la base d'un ratio d'aide par kilomètre parcouru ou sur la base d'un ratio d'aide par kilomètre parcouru et d'aide par unité de poids, et devront faire l'objet d'un rapport annuel présentant notamment la mise en oeuvre du ou des ratios,

- l'estimation du surcoût doit être fondée sur le moyen de transport le plus économique et la voie la plus directe entre le lieu de production ou de transformation et les débouchés commerciaux.

S'agissant du niveau de la compensation indirecte pour les surcoûts de transport générée par le système des taux réduits dans les zones 2 à 5, la Norvège a présenté une étude détaillée des surcoûts de transport de trente-six entreprises exportatrices et importatrices concurrentes, qui fait ressortir qu'aucune des entreprises n'a bénéficié d'avantages sous la forme de réductions des charges sociales dépassant leurs surcoûts de transport. Ces observations sont par ailleurs étayées par des calculs à un niveau plus global reposant sur diverses sources statistiques.

L'Autorité remarque que l'échantillon des entreprises reprises dans l'étude des surcoûts de transport d'entreprises individuelles reflète la structure des principaux exportateurs norvégiens de produits manufacturés. L'Autorité estime que cet échantillon englobe une sélection représentative d'entreprises dans les zones de cotisation concernées. L'étude couvre notamment un échantillon de fabricants de produits grands consommateurs d'énergie, comme l'aluminium brut et les ferro-alliages, établis près de la côte. L'Autorité observe également que le secteur de la construction navale et la production d'acier CECA et hors CECA, qui sont régis par des règles sectorielles spécifiques, n'ont pas été repris dans l'étude susvisée.

Les bénéfices estimés de la réduction des prélèvements salariaux sont calculés sur la base de la différence entre les cotisations sociales réellement payées et ce qu'elles auraient été si le taux de cotisation de la zone 1 avait été appliqué partout. L'impact d'éventuels effets de report n'a pas été pris en compte.

Les informations dont dispose l'Autorité ne donnent pas à penser que les régimes norvégiens d'aide aux transports, couverts par les articles 49 et 51 de l'accord EEE, contiennent des éléments de compensation supérieurs aux montants qui peuvent être affectés aux remboursements de l'acquittement des obligations de service public. L'Autorité n'a donc pas jugé nécessaire d'ajuster les estimations des surcoûts de transport en tenant compte des effets possibles de ces régimes sur les prix des transports, notamment.

Dans ce contexte, l'Autorité admet que l'industrie manufacturière ne faisant pas partie des secteurs exclus de l'étude susvisée et implantée dans les zones 2 à 5 doit supporter des surcoûts de transport importants et que ces surcoûts ne sont pas surcompensés par les avantages pécuniaires associés aux taux réduits des cotisations à la sécurité sociale dans ces zones.

Seuls les coûts des transports intérieurs dans le cadre de frontières nationales ont été pris en compte dans les calculs. L'Autorité a noté que les secteurs habituellement orientés vers l'exportation dans l'économie norvégienne sont bien couverts dans les études et les calculs susvisés. En outre, étant donné que les taux réduits s'appliquent à l'ensemble des secteurs de l'économie, à l'exception de l'administration centrale, et à l'ensemble des entreprises, quelle que soit leur activité, l'Autorité ne considère pas que les taux réduits ont pour but de favoriser les entreprises exportatrices. En conséquence, elle a conclu que les taux réduits de cotisation dans les zones 2 à 5 ne constituent pas une aide à l'exportation (39).

Les estimations présentées dans l'étude précitée montrent que l'aide est quantifiable objectivement à l'avance. En ce qui concerne les coûts de transport des entreprises examinées, étant donné que les entreprises étaient obligées de supporter elles-mêmes leurs coûts de transport, elles étaient économiquement motivées pour réduire ces coûts au minimum en choisissant les itinéraires les plus courts et les modes de transport les moins chers.

Dans ce contexte, l'Autorité a jugé que les informations fournies par la Norvège sur les ratios entre les surcoûts de transports de l'industrie manufacturière et les avantages découlant des taux réduits ne font pas apparaître la nécessité de procéder à un ajustement général par le biais de la compensation indirecte des surcoûts de transport dans les zones 2 à 5. Une réduction générale du niveau actuel de compensation indirecte pour les surcoûts de transport n'est donc pas recommandée.

Ainsi que l'exige l'encadrement des aides d'État [point 28.2.3.2.2)], une série d'indicateurs reflétant l'aide par kilomètre parcouru ou un ratio d'aide par kilomètre parcouru et d'aide par unité de poids doivent faire l'objet d'un rapport annuel afin que soient satisfaits les critères d'octroi d'une aide régionale aux transports.

Les règles relatives à l'aide aux transports prévoient que «les régimes nouveaux d'aides aux transports doivent être limités dans le temps et ne doivent jamais être plus favorables que les régimes en vigueur dans l'État membre de l'AELE considéré». Cela implique que l'Autorité n'est pas disposée à accepter l'observation de surcoûts de transport relativement élevés comme argument pour augmenter l'écart entre les taux de cotisation, pour introduire de nouvelles mesures entraînant une augmentation de la compensation des surcoûts de transport ou pour étendre la zone dans laquelle une compensation indirecte pour les surcoûts de transport est accordée sous la forme d'une réduction des taux de cotisation à la sécurité sociale.

3.6. Conditions relatives à certaines activités

3.6.1. Entreprises n'ayant pas d'autre implantation

Le sixième tiret du point 28.2.3.2.2) de l'encadrement des aides d'État stipule que «sont exclus du bénéfice des aides le transport ou le transfert des produits des entreprises qui ne peuvent recevoir d'autre implantation (produits d'extraction, centrales hydro-électriques, etc.)».

Cette règle doit être vue à la lumière des règles déjà citées au paragraphe 3.5 ci-dessus, en particulier celle prévoyant qu'une aide doit être justifiée par des critères objectifs.

Une région éloignée, richement dotée d'une ressource naturelle exploitable commercialement, doit être considérée comme une force et non pas comme un handicap de la région, même si elle peut connaître d'autres handicaps au niveau de son développement industriel général. S'agissant d'activités fondées sur l'exploitation d'une ressource naturelle, les coûts de transport ne devront pas nécessairement être subventionnés, étant donné que les avantages de la ressource peuvent compenser les coûts de transport et le transfert de la production vers des lieux d'implantation où les coûts de transport seraient moindres peut être exclu par définition.

Les activités à prendre en considération sont les suivantes: i) production et distribution d'électricité; ii) extraction de pétrole et de gaz - services annexes et iii) extraction minière.

Production et distribution d'électricité

Il ressort du libellé du point 28.2.3.2 de l'encadrement des aides d'État que «sont exclus du bénéfice des aides le . . . transfert (souligné ici) des produits des . . . (centrales hydro-électriques . . .»). La raison pour laquelle ce critère a été introduit dans les règles relatives à l'octroi d'aides régionales aux transports est que le secteur électrique dans son ensemble doit être considéré comme dépendant d'une ressource naturelle. L'Autorité a estimé que la nécessité d'une aide régionale aux transports n'était pas évidente, que cette aide ne contribuerait pas de manière significative au développement régional et qu'en outre, il existe un risque clair d'effet d'entraînement de l'aide sur d'autres industries tournées vers l'exportation. L'Autorité n'a pas considéré que les coûts de transport supportés par le secteur de la distribution d'électricité (probablement essentiellement une perte d'énergie) pouvaient être mis en relation avec les handicaps qui peuvent être surmontés en déplaçant certaines activités (par exemple, les centres de contrôle) vers des zones plus centrales. C'est pourquoi, l'Autorité a conclu que le secteur NACE 40.1 (production et distribution d'électricité) ne pouvait pas être admis à bénéficier des taux réduits appliqués dans les zones 2 à 5.

Activités liées à l'extraction de pétrole et de gaz et services annexes

L'Autorité a jugé que les activités relatives à l'extraction de pétrole et de gaz devaient être exclues des avantages liés aux mesures considérées. L'avis de l'Autorité se fonde non seulement sur des considérations relative aux décisions d'implantation, mais plus généralement sur l'opinion que ce secteur est extrêmement rentable et n'a donc nul besoin d'une aide régionale aux transports. En conséquence, il ne satisfait pas à l'exigence implicite de l'article 61, paragraphe 3, point c), et explicite des critères sur l'aide aux transports, à savoir «L'État membre concerné de l'AELE devra justifier la nécessité de cette compensation au moyen de critères objectifs.» Une aide de fonctionnement en faveur de l'extraction de pétrole brut et de gaz ne se justifie donc pas dans le cadre du développement régional. Les autorités norvégiennes doivent donc veiller à ce que le secteur NACE 11.10 (extraction de pétrole brut et de gaz) et le secteur NACE 11.20 (activités de services annexes à l'extraction de pétrole et de gaz, autres que l'arpentage) ne bénéficient pas des taux réduits appliqués dans les zones de cotisation 2 à 5.

Extraction minière

L'industrie minière comprend plusieurs segments et la disponibilité des ressources est particulière à chacun d'entre eux. Cette industrie peut donc être divisée en: i) extraction de minerais métalliques; ii) minerais industriels; iii) extraction de pierres et iv) gravier et agrégats.

Cette industrie se caractérise par l'extraction de ressources naturelles. Cela implique que les activités industrielles de ce secteur sont liées à des gisements géologiquement déterminés de minerais qui sont nécessairement liés à un endroit géographique.

La disponibilité des ressources minérales influence les décisions d'investissement aux fins d'entreprendre des activités extractives en un endroit donné. L'extraction d'une ressource caractérisée par des petites réserves et quelques veines connues sera davantage liée à un endroit donné qu'une source aux veines multiples et dont les réserves sont importantes. Il existe donc des cas où une entreprise engagée dans l'extraction de certaines ressources naturelles est, en principe, libre de choisir son implantation, parce que sa production repose sur des réserves importantes réparties sur une vaste zone. L'Autorité admet donc que le secteur de l'extraction minière englobe aussi des entreprises confrontées à la difficulté de choisir leur lieu d'implantation, à l'instar d'autres entreprises industrielles.

L'Autorité considère l'extraction de minerais métalliques comme une activité géographiquement concentrée, dépendant de réserves naturelles limitées. La même conclusion vaut pour l'exploitation des minerais industriels néphéline syénite et olivine.

L'Autorité conclut dès lors que les entreprises engagées dans l'extraction de minerais métalliques (NACE 13) et/ou dans des activités liées à l'extraction des minerais industriels néphéline syénite (SH 2529.3000) et olivine (SH 2517.49100) ne devraient pas être admises à bénéficier des taux réduits appliqués dans les zones de cotisation 2 à 5.

L'Autorité a pleinement conscience du fait que certaines entreprises de l'industrie minière norvégienne ont rencontré des difficultés d'ordre financier. Elle est disposée à examiner, après notification et examen individuel, la question de savoir si ces entreprises, au motif qu'elles se trouvent dans une situation de redressement ou de restructuration, sont éligibles à une aide qui se justifie notamment par des considérations sociales.

Sur la base des informations géologiques fournies par les autorités norvégiennes et des arguments susvisés concernant l'extraction de minerais présents en quantités abondantes, l'Autorité a jugé qu'il n'était pas nécessaire d'exclure les minerais industriels autres que la néphéline syénite et l'olivine du bénéfice éventuel des taux réduits appliqués dans les zones 2 à 5. Pour tirer cette conclusion, l'Autorité a pris en considération le fait que les activités en cause ont souvent un caractère local et qu'elles ont une incidence significative sur des entreprises relativement petites. Elle a également tenu compte, dans le cas des minerais industriel, du fait que la transformation locale de minerais industriels à partir de leur état brut est susceptible de contribuer à l'emploi et au développement régional. Les activités d'extraction de pierre, de gravier et d'agrégats dépendent généralement de l'extraction de ressources minérales abondantes. Ces activités ne sont donc pas considérées comme liées à un endroit donné.

3.6.2. Industries faisant l'objet de règles sectorielles spécifiques

Le septième tiret du point 28.2.3.2.2) de l'encadrement des aides d'État prévoit que les aides aux transports accordées aux entreprises appartenant aux secteurs considérés comme sensibles par l'Autorité de surveillance AELE (automobile, textile, fibres synthétiques, produits CECA et hors CECA) font l'objet de règles sectorielles et doivent en particulier respecter les obligations de notification spécifiques stipulées dans les chapitres correspondants du présent encadrement ou dans l'acte visé au point 1.A de l'annexe XV de l'accord EEE (40).

En outre, des règles spécifiques sont applicables à la construction navale. Les régimes actuellement en vigueur en Norvège concernant les aides aux chantiers navals prévoient une aide à la production accordée sur la base d'un contrat et équivalant à 7 % de la valeur du contrat avant l'octroi de l'aide pour les navires dont la valeur contractuelle excède 10 millions d'écus et à 3,5 % de la valeur contractuelle pour les navires d'une valeur inférieure à 10 millions d'écus et pour d'importantes transformations apportées à un navire. Les autorités norvégiennes n'ont fourni aucune information montrant que les chantiers navals norvégiens souffrent de handicaps permanents susceptibles d'être compensés par des aides régionales aux transports, pas plus qu'elles n'ont apporté d'information sur les surcoûts de transport de ces entreprises ou sur le volume d'aide accordée sous la forme de cotisations réduites à la sécurité sociale par rapport aux niveaux admissibles d'aide de fonctionnement à la construction navale. L'Autorité en conclut que les entreprises couvertes par l'acte visé au point 1.B de l'annexe XV de l'accord EEE (directive 90/684/CEE du Conseil concernant les aides à la construction navale), quelle que soit leur implantation, ne doivent pas être admises à bénéficier des taux réduits appliqués dans les zones de cotisation 2 à 5.

Conformément à l'acte visé au point 1.A de l'annexe XV de l'accord EEE (décision n° 2496/96/CECA de la Commission) concernant les aides à la sidérurgie, aucune aide au fonctionnement n'est autorisée, hormis en cas de fermeture d'installations. Par conséquent, les producteurs de produits sidérurgiques CECA, quelle que soit leur implantation, ne doivent pas être admis à bénéficier des taux réduits appliqués dans les zones de cotisation 2 à 5.

Concernant la production d'acier hors CECA, les conditions particulières de notification énoncées dans les règles sectorielles ne s'appliquent qu'à la production de tubes sans soudure et de grands tubes soudés (Ø > 406,4 mm). En ce qui concerne l'industrie textile, aucune exigence de notification spéciale ne s'applique. Les aides à l'industrie des fibres synthétiques ne sont pas couvertes par les conditions particulières de notification énoncées dans les règles sectorielles si les fibres synthétiques produites n'ont qu'une existence transitoire avant d'entrer dans la fabrication de cordes, de filets de pêche ou d'autres produits non tissés. Les aides à la production de pièces ou d'accessoires automobiles ne sont pas couvertes par les règles spécifiques relatives aux aides à l'industrie automobile, hormis lorsque ces aides sont accordées à des constructeurs automobiles ou à leurs filiales ou pour la fabrication de pièces ou d'accessoires sous licence ou brevet d'un constructeur automobile.

La règle de minimis s'applique dès lors que le bénéfice estimé de taux réduits de cotisations à la sécurité sociale d'une entreprise liée à la production automobile, à la fabrication de produits hors CECA ou de fibres synthétiques n'excède pas 100 000 écus en trois ans. En ce qui concerne les activités de ces secteurs soumises à une exigence de notification, toute aide aux transports pour ces activités devra être notifiée séparément et examinée individuellement à la lumière des règles sectorielles pertinentes.

D'après les informations fournies par les autorités norvégiennes, il n'existe apparemment à ce jour aucune entreprise engagée dans la fabrication de produits relevant du champ d'application des conditions particulières de notification au titre des règles relatives aux aides à la sidérurgie hors CECA. Quant à l'industrie des fibres synthétiques et de la construction automobile, aucune production ne relève actuellement des règles sectorielles applicables à ces industries. De ce fait, l'Autorité est d'avis que l'application des conditions particulières de notification est acceptable pour ces secteurs et demande aux autorités norvégiennes de s'engager à lui notifier à l'avenir tous les bénéficiaires des taux réduits soumis aux règles susvisées. De surcroît, ces notifications doivent être suivies de rapports annuels contenant, notamment, dans des rubriques séparées, une estimation des compensations indirectes des surcoûts de transport sous la forme de cotisations à la sécurité sociale réduites et/ou de toute aide directe aux transports perçue.

3.7. Les secteurs des services et les activités autres que manufacturières

L'Autorité a étudié la compatibilité des taux réduits de cotisations à la sécurité sociale dans les zones 2 à 5 à la lumière de l'article 61, paragraphe 3, point c), pour les secteurs ne produisant pas de biens, à savoir les services et les activités autres que manufacturières, comme le secteur de la construction.

Les règles applicables aux aides régionales aux transports sont conçues de manière à s'appliquer au premier chef aux entreprises qui produisent des biens et sont donc moins adaptées à l'évaluation de la compatibilité des mesures considérées à laquelle procède l'Autorité, comme les secteurs des services.

L'Autorité a, dès lors, adopté une interprétation plus large de l'application de l'article 61, paragraphe 3, point c). Elle a notamment pris en compte l'impact d'une réduction des charges sociales sur l'emploi et a évalué les effets des taux réduits considérés par rapport aux effets sur la concurrence et les échanges pour certains secteurs de service.

Un examen systématique de la situation des coûts de transport dans les secteurs des services n'est pas disponible. Toutefois, il est manifeste que certains segments du secteur des services doivent faire face à des coûts de transport considérables et sont donc susceptibles d'être affectés négativement par les surcoûts de transport, de la même manière que les secteurs de production. Les coûts de transport moyens dans un segment du commerce de gros ont été évalués à environ 5 % du chiffre d'affaires (41), alors que les coûts de transport moyens du secteur du commerce de gros et de détail dans son ensemble sont estimés à 33 % de la valeur ajoutée (42).

L'Autorité admet que, dans la plupart des secteurs des services implantés dans des régions susceptibles d'être éligibles à une aide régionale aux transports, les entreprises peuvent être affectées négativement, de manière directe ou indirecte, par les longues distances par rapport aux marchés ou dans les communications intrarégionales. Les conditions climatiques difficiles sont un facteur qualitatif supplémentaire qui peut accroître les frais d'exploitation des opérateurs économiques dans les secteurs des services également.

L'Autorité reconnaît que les charges sociales réduites dans les zones de cotisation 2 à 5 contribuent à améliorer l'emploi en diminuant les coûts salariaux dans ces régions.

Du point de vue de la promotion de l'emploi, des charges sociales réduites ne peuvent être véritablement efficaces que si elles concernent également des secteurs moins exposés à la concurrence internationale. La Commission européenne avait identifié certains de ces secteurs dans sa communication intitulée «Une stratégie européenne d'encouragement aux initiatives locales de développement et d'emploi» (43).

Les mesures destinées à réduire les charges sociales dans les secteurs susvisés offrent un double avantage. D'une part, leurs effets sur la concurrence et les échanges à l'intérieur de l'EEE sont souvent faibles, voire inexistants et, de l'autre, leur potentiel en termes de création d'emplois est élevé (44). L'Autorité peut donc normalement adopter une attitude favorable envers ces initiatives dans la mesure où elles sont couvertes par le champ d'application de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord. Cela est particulièrement vrai pour les services locaux. Mais il en est d'autres, comme les niches de marchés ou les sous-secteurs en pleine croissance, qui offrent des perspectives de création d'emplois, envers lesquels l'Autorité sera mieux disposée pour autant qu'ils ne faussent pas la concurrence dans une mesure contraire à l'intérêt commun.

Près de 65 % des bénéfices estimés liés à la réduction des cotisations à la sécurité sociale touchent des secteurs dont l'exposition aux échanges est probablement assez limitée ou des secteurs auxquels l'article 61 de l'accord EEE ne s'applique pas pleinement, à savoir le secteur public, la construction, le commerce de gros et de détail, la restauration et l'hôtellerie et d'autres services collectifs et individuels (voir tableau 2). L'Autorité a relevé l'interprétation que donne la Commission européenne de l'article 92, paragraphe 3, point c), du traité CE dans son «Encadrement des aides d'État aux entreprises dans les quartiers urbains défavorisés» (45) et dans son «Contrôle des aides d'État et réduction du coût du travail» (46). Dans ce contexte, les taux d'imposition réduits s'appliquent aux activités (47) qui contribuent à renforcer le niveau de l'emploi dans les zones de cotisation 2 à 5.

Les très faibles densités de population observées dans la majeure partie du territoire couvert par les zones de cotisation 2 à 5 et la structure de l'habitation mettent en évidence que cette région ne comporte pas des centres urbains de plus de 50 000 habitants et que la majorité des habitants de cette région sont dispersés sur un vaste territoire, où les centres habités ne comptent pas plus de 5 000 âmes. Ces observations impliquent que les entreprises de services implantées dans les zones 2 à 5 ont des possibilités d'expansion limitées et que leurs activités sont essentiellement tournées vers les marchés locaux. De surcroît, l'Autorité a pris en compte le fait que la structure de l'habitation, tant du côté norvégien de la frontière que dans les régions limitrophes de Suède et de Finlande, montre que les taux réduits ne sont pas susceptibles d'avoir un effet significatif sur les échanges transfrontaliers de services entre les pays nordiques.

Enfin, l'Autorité a tenu compte de la règle de minimis énoncée au chapitre 12 de l'encadrement des aides d'État, adopté par l'Autorité le 15 mai 1996, pour se prononcer sur les taux réduits. L'Autorité a fixé le montant de l'aide à 100 000 écus par entreprise sur trois ans, seuil en-dessous duquel l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE pourrait être inapplicable en raison de l'absence d'effets significatifs sur les échanges entre les parties contractantes.

Dans ce contexte, l'Autorité a jugé que, pour ce qui concerne les activités de services et les activités non manufacturières autres que celles susvisées, et dans la mesure où elles relèvent de l'article 61, paragraphe 1, les taux réduits se justifient comme aides au développement régional sur la base de l'article 61, paragraphe 3, point c), tant que ces taux réduits sont limités à une région admise par l'Autorité à bénéficier d'une compensation indirecte des surcoûts de transport.

L'Autorité a toutefois estimé que les taux réduits des zones 2 à 5 ne pouvaient s'appliquer à certaines parties des activités de services suivantes: les services financiers, les transports et les télécommunications.

S'agissant des activités de transport, l'Autorité a pris en compte le fait qu'il existe une concurrence entre les transporteurs routiers de différents États membres de l'AELE, notamment dans les transports transfrontaliers. L'Autorité a estimé que les avantages liés aux taux réduits risquaient de produire des effets d'entraînement sur d'autres secteurs s'ils sont ouverts à des entreprises s'occupant de transports routiers transfrontaliers. De plus, certaines entreprises de transports routiers situées dans les zones 2 à 5 peuvent, en fait, exercer une partie importante de leurs activités en dehors des régions connaissant des handicaps permanents, c'est-à-dire dans des circonstances où l'octroi d'une aide régionale aux transports ne se justifie pas. L'Autorité en conclut que les entreprises employant plus de cinquante salariés (le plafond fixé pour les petites entreprises dans l'encadrement des aides d'État) et engagées dans des activités classées dans la catégorie des transports routiers de marchandises (NACE 60.24) ne sont pas admises à bénéficier des taux réduits appliqués dans les zones de cotisation 2 à 5.

L'Autorité considère qu'il en va de même pour les entreprises du secteur des télécommunications (NACE 64.20) et des entreprises ayant des succursales à l'étranger ou engagées de toute autre façon dans des activités transfrontalières dans les secteurs classés dans les catégories de l'intermédiation financière (NACE 65), des assurances et caisses de retraite (NACE 66) et des auxiliaires financiers et d'assurance (NACE 67). À cet égard, la position de l'Autorité est en partie motivée par le fait que l'accord EEE contient des dispositions spécifiques visant à promouvoir les échanges et la concurrence dans ces secteurs, et plus généralement que l'introduction des technologies de l'information les plus récentes implique que les activités de services mentionnées ne peuvent être considérées comme handicapées de manière permanente par les longues distances et les conditions climatiques difficiles que dans une mesure très limitée. L'Autorité accepte, toutefois, que les succursales situées dans les zones 2 à 5 soient admises à bénéficier des taux réduits dans ces zones pour autant que ces succursales ne fournissent que des services locaux.

3.8. Réduction des cotisations sociales versées par des entreprises implantées dans la zone 1

Ainsi qu'il ressort du tableau 3, la plupart des bénéfices découlant de la réduction des cotisations à la sécurité sociale versées par des entreprises situées dans une zone à faible cotisation concernent des salariés résidant dans la même zone de cotisation. Toutefois, si une entreprise de la zone 1 emploie des personnes résidant dans les zones 2 à 5, l'entreprise en question bénéficiera d'une charge fiscale réduite.

Il est raisonnable de supposer qu'une partie considérable de ces bénéfices va aux employeurs travaillant dans des secteurs où les effets sur les échanges et la concurrence internationale sont peu importants, comme le secteur des services et de la construction.

En outre, le nombre de salariés résidant dans une zone de cotisation différente de celle de l'entreprise ne représente normalement qu'une petite fraction du nombre total des salariés de l'entreprise.

Cela étant et au vu de la règle de minimis, l'Autorité n'a pas trouvé d'argument à opposer à la possibilité que des cotisations sociales réduites puissent favoriser certaines entreprises de cette manière. Il découle des considérations susmentionnées que l'Autorité a décidé de ne pas soulever d'objections au fait que les cotisations patronales à la sécurité sociale soient déterminées en fonction du domicile de chaque salarié.

3.9. Cumul des aides

Certains départements entièrement ou partiellement couverts par les zones 2 à 5 administrent des régimes d'aide directe aux transports (48). Cela implique qu'il est possible que certaines entreprises puissent chercher à bénéficier à la fois des taux réduits considérés et d'aides directes émanant des autorités départementales afin de compenser les coûts de transport documentés. Les autorités norvégiennes doivent donc introduire des règles spécifiques assurant qu'il n'y aura pas de surcompensation due au cumul des aides régionales aux transports provenant de sources différentes.

3.10. Rapports annuels et réexamens périodiques

L'Autorité a pour principe de demander des rapports annuels de l'ensemble des régimes d'aide existants dans les États membres de l'AELE afin de remplir son obligation de veiller à ce que l'ensemble de ces systèmes soient soumis à un contrôle constant de leur compatibilité avec l'article 61.

Un régime fondé sur les règles relatives à l'aide régionale aux transports requiert la présentation de rapports annuels détaillés conformément au modèle présenté à l'annexe III de l'encadrement des aides d'État. Un premier rapport doit être présenté à l'Autorité avant le 1er juillet 2000. Les rapports annuels ultérieurs seront communiqués à l'Autorité au plus tard six mois après la fin de l'exercice et couvriront deux exercices financiers.

Les règles relatives à l'aide régionale aux transports prévoient la présentation d'informations sur la mise en oeuvre d'un ratio d'aide par kilomètre parcouru ou de ratios d'aide par kilomètre parcouru et d'aide par unité de poids. Les informations actualisées annuellement présentant ces ratios feront partie intégrante d'un rapport annuel détaillé.

Ces rapports annuels doivent présenter, dans des rubriques séparées, une estimation des compensations indirectes des surcoûts de transport sous la forme de cotisations à la sécurité sociale réduites, et de toute aide directe aux transports perçue par les entreprises des secteurs couverts par les conditions particulières de notification (secteur de l'industrie automobile, secteur des fibres synthétiques et secteurs sidérurgiques hors CECA). Les rapports annuels doivent également fournir des informations sur les aides directes aux transports afin de permettre l'évaluation du cumul des aides.

Ainsi que cela a déjà été dit, l'encadrement des aides d'État prévoit que «tout projet visant à mettre en oeuvre des régimes nouveaux d'aides aux transports doit être limité dans le temps . . .». L'Autorité considère qu'un régime fondé sur cette disposition doit avoir une durée maximale de cinq ans. Les éventuelles extensions seraient soumises à une nouvelle notification et à une nouvelle évaluation.

4. Conclusion

Le système des cotisations patronales à la sécurité sociale différenciées par région doit être considéré comme une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE. Des parties de cette aide peuvent, dans certaines conditions, bénéficier d'exemptions au titre de l'article 61, paragraphe 3, alors que d'autres ne le peuvent pas. La Norvège doit prendre les mesures utiles pour faire en sorte qu'il soit mis un terme aux infractions identifiées à l'article 61, paragraphe 1,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

1. Le système norvégien de cotisations patronales à la sécurité sociale différenciées par région est incompatible avec l'accord sur l'EEE dans la mesure où:

a) il s'applique à des activités qui ne sont pas visées au point b) ci-après, à moins qu'il ne soit confiné aux zones qui ont été notifiées à l'Autorité et jugées éligibles à une aide régionale aux transports;

b) il permet aux types d'entreprises énumérés ci-après de bénéficier de taux de cotisation à la sécurité sociale réduits dans les zones 2 à 5:

- entreprises de production et de distribution d'électricité (NACE 40.1),

- entreprises d'extraction de pétrole brut et de gaz (NACE 11.10),

- entreprises exerçant des activités de services annexes à l'extraction de pétrole et de gaz, autres que l'arpentage (NACE 11.20),

- entreprises d'extraction de minerais métalliques (NACE 13),

- entreprises exerçant des activités liées à l'extraction des minerais industriels néphéline syénite (SH 2529.3000) et olivine (SH 2517.49100),

- entreprises relevant de l'acte visé au point 1.B de l'annexe XV de l'accord EEE (directive 90/684/CEE du Conseil concernant les aides à la construction navale),

- entreprises de production d'acier CECA,

- entreprises actives dans le secteur des transports routiers de marchandises (NACE 60.24) comptant plus de cinquante salariés,

- entreprises du secteur des télécommunications (NACE 64.20),

- entreprises ayant des succursales à l'étranger ou exerçant de toute autre façon des activités transfrontalières dans les secteurs ci-après, à savoir l'intermédiation financière (NACE 65), les assurances et les caisses de retraite (NACE 66) et les auxiliaires financiers et d'assurance (NACE 67), à l'exception des succursales ne fournissant que des services locaux.

2. Afin que le système des cotisations patronales à la sécurité sociale différenciées par région soit adapté de manière à le rendre compatible avec les règles relatives à l'aide régionale aux transports énoncées dans l'encadrement des aides d'État et de permettre à l'Autorité d'exercer ses fonctions de surveillance en application de l'article 1er du protocole 3 de l'accord relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice, outre les ajustements requis par les points 1 a) et b) de la présente décision, les conditions suivantes doivent être satisfaites:

a) L'application du système doit être limitée dans le temps et ne pas aller au-delà du 31 décembre 2003. Avant cette date, une demande d'extension peut être soumise à l'Autorité pour examen.

b) Le gouvernement norvégien sera invité à présenter des rapports annuels détaillés sur le régime d'aide, conformément au modèle présenté à l'annexe III de l'encadrement des aides d'État. Conformément au chapitre 32 de l'encadrement des aides d'État, lesdits rapports doivent couvrir deux exercices financiers et être communiqués à l'Autorité au plus tard six mois après la fin de l'exercice. Le premier rapport sera présenté avant le 1er juillet 2000.

c) Conformément aux règles relatives à l'aide régionale aux transports, les rapports annuels détaillés doivent, outre les informations visées au point b) ci-dessus, démontrer la mise en oeuvre d'un ratio d'aide au kilomètre parcouru ou de ratios d'aide par kilomètre parcouru et d'aide par unité de poids.

d) Les rapports annuels détaillés doivent également comporter, outre les informations visées aux points a) et c), l'estimation des compensations indirectes des surcoûts de transport sous la forme de cotisations à la sécurité sociale réduites perçues par les entreprises des secteurs concernés par les conditions particulières de notification (secteur de l'industrie automobile, secteur des fibres synthétiques et secteurs sidérurgiques hors CECA).

e) S'agissant des secteurs couverts par les règles sectorielles concernant les aides d'État au secteur des fibres synthétiques, au secteur de la construction automobile et aux secteurs sidérurgiques hors CECA, le gouvernement norvégien doit notifier à l'Autorité tous les bénéficiaires des taux de cotisation à la sécurité sociale réduits des zones 2 à 5.

f) Les autorités norvégiennes doivent introduire des règles spécifiques afin d'éviter qu'il y ait une surcompensation due au cumul des aides régionales aux transports provenant des sources différentes.

3. La Norvège prend toutes les mesures utiles pour faire en sorte que l'aide que l'Autorité a jugée incompatible avec le fonctionnement de l'accord EEE soit supprimée à la date du 31 décembre 1998 et que, le cas échéant, les conditions visées au point 2 ci-dessus soient remplies. Le gouvernement norvégien informe sans délai l'Autorité des mesures prises.

4. La Norvège est destinataire de la présente décision. Le gouvernement norvégien en est informé au moyen d'une lettre accompagnée d'une copie de la présente décision.

5. Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.

Fait à Bruxelles, le 2 juillet 1998.

Par l'Autorité de surveillance AELE

Knut ALMESTAD

Le président

(1) Ci-après dénommé «accord EEE».

(2) Ci-après dénommé «accord instituant une Autorité de surveillance et une Cour de justice».

(3) Ci-après également dénommés «taux de cotisation».

(4) Décision n° 145/97/COL.

(5) Lettre de la Commission européenne, Direction générale IV-Concurrence/ASides d'État, du 28 mars 1997, réf. 97-1924-A.

(6) JO L 265 du 8.11.1995, p. 23 à 29.

(7) JO C 38 du 5.2.1998, p. 6 à 17, et supplément EEE de celui-ci.

(8) Réf. SG(98) D/1946 (98-1420-A).

(9) Projet de loi présenté au Parlement, Ot prp nr 12 1974-75.

(10) Voir lettre du 19 septembre 1995 (réf. 95-5441-A).

(11) Tel que défini par la loi n° 1 du 16 janvier 1970 «Lov om folkeregistrering».

(12) JO L 231 du 3.9.1994 et JO L 240 du 15.9.1994.

(13) Finnmark, Troms, Nordland, Nord-Trøndelag, Sogn og Fjordane, Hedmark, Oppland; Telemark et Aust-Agder (les chiffres relatifs à la population cités dans ce paragraphe se rapportent à 1995).

(14) Benefits from reduced pay-roll taxes in Norway par Arild Hervik, Norwegian School of Management, BI (1996).

(15) Il est implicitement supposé que ni les niveaux de salaire et d'activité ni la répartition des activités économiques par secteur et par région ne sont affectés par le niveau de cotisation. Cette hypothèse implique que le montant des avantages accordés aux entreprises des zones 2 à 5 a tendance à être surestimé.

(16) En termes de chiffre d'affaires.

(17) «Effects on wages from changes in pay-roll taxes in Norway» par Dr. oecon. Nils Martin Stølen, Institut norvégien de statistiques.

(18) «Wage and Employment Effects of Payroll Taxes and Investment Subsidies», Frode Johansen and Tor Jakob Klette, documents de travail, mai 1997, Institut norvégien de statistiques.

(19) Point 28.2.3.2 1) de l'encadrement des aides d'État.

(20) Point 28.2.3.2 2) de l'encadrement des aides d'État.

(21) Affaire C-61/79, Amministrazione delle Finanze contre Denkavit Italiana, Recueil 1980, p. 1205; point 31 des motifs.

(22) Affaire C-30/59, Steenkolenmijnen contre Haute Autorité, Recueil 1861, p. 91.

(23) Voir notamment le XXIIe rapport sur la politique de concurrence - 1992, p. 264-266; décision de la Commission du 1er mars 1995 (JO L 265 du 8.11.1995, p. 23-29); Aide d'État E 8/96 - Régime de cotisations à la sécurité sociale différenciées par région (Suède).

(24) Affaire C-203/83, Commission contre Italie, Recueil 1983, p. 2525; affaire C-173/73, Italie contre Commission, Recueil 1974, p. 475, et affaire C-301/87, France contre Commission, Recueil 1990, p. I-307.

(25) Affaire C-173/73, Italie contre Commission, Recueil 1974, p. 475, point 15 des motifs.

(26) Voir tableau 2.

(27) Arrêt du 17 septembre 1980 dans l'affaire 730/79, Philip Morris contre Commission, point 11 des motifs.

(28) Affaire 173/79, Italie contre Commission, point 19 des motifs.

(29) Voir lettre du 23 janvier 1998 (98-696-A).

(30) Frode Johansen et Tor Jakob Klette, op. cit.

(31) Affaire 173/73, Italie contre Commission, point 13 des motifs.

(32) Affaire 173/73, Italie contre Commission.

(33) Affaire 173/73, Italie contre Commission, point 13 des motifs.

(34) Voir lettre de la Commission du 15 avril 1997, SG(97) D/2850, objet: aide d'État n° N 132/97 - Belgique.

(35) Voir tableau 1 de Regional fordeling av leveranser i industri og bergverk, Vedleggsundersøkelse til industristatistikken, Kenneth Årdalen og Terje Søsæter, Notat 25/96, Institut norvégien de statistiques.

(36) Voir Ukens Statistikk Nr 22/96, Institut norvégien de statistiques.

(37) Voir notamment le point 26.1 8) de l'encadrement des aides d'État.

(38) Décision n° 110/98/COL du 28 avril 1998 relative à la carte des régions assistées (Norvège).

(39) On entend par «aide à l'exportation» toute aide directement liée aux quantités exportées, à l'établissement et à l'exploitation d'un réseau de distribution ou aux dépenses courantes liées à l'exportation, voir l'encadrement des aides d'État, note en bas de page au point 12.1.5).

(40) Décision n° 3855/91/CECA de la Commission du 27 novembre 1991 instituant des règles communautaires pour les aides à la sidérurgie (JO L 362 du 31.12.1991, p. 57).

(41) TØI Prosjekt O-1238 Næringslivets transportkostnader for rør- og sanitærgrossister (Hagen).

(42) TØI rapport 297/1995 Analyse av kostnadsutviklingen i innenlandske godstransporter (Hagen).

(43) JO C 265 du 12.10.1995, p. 3. Au troisième paragraphe de sa communication, la Commission énumérait dix-sept domaines susceptibles de couvrir les nouveaux besoins des Européens et d'offrir des opportunités d'emplois importantes: les services à domicile, la garde des enfants, les nouvelles technologies de l'information et de la communication, l'aide aux jeunes en difficulté et l'insertion, l'amélioration du logement, la sécurité, les transports collectifs locaux, la revalorisation des espaces publics urbains, les commerces de proximité, le tourisme, l'audiovisuel, le patrimoine culturel, le développement culturel local, la gestion des déchets, la gestion de l'eau, la protection et l'entretien des zones naturelles, la réglementation, le contrôle de la pollution et les installations corre