FR Journal officiel de l'Union européenne L 158/19

DÉCISION DE L'AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE

No 070/17/COL

du 29 mars 2017

relative à l'accord côtier portant sur l'exploitation de services de transport maritime par Hurtigruten de 2012 à 2019 (Norvège) [2018/887]

L'AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE (ci-après l'«Autorité»),

vu l'accord sur l'Espace économique européen (ci-après l'«accord EEE»), et notamment son article 59, paragraphe 2, et son article 61,

vu le protocole 26 de l'accord EEE,

vu l'accord entre les États de l'AELE relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice (ci-après l'«accord Surveillance et Cour de justice»), et notamment son article 24,

vu le protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice (ci-après le «protocole 3»), et notamment l'article 1er de sa partie I, ainsi que l'article 4, paragraphe 4, l'article 6 et l'article 13, de sa partie II,

considérant ce qui suit:

I. LES FAITS

1. PROCÉDURE

(1) Le 28 avril 2014, l'Autorité a reçu par courriel une plainte concernant une aide présumée incompatible avec le fonctionnement de l'accord EEE accordée à Hurtigruten ASA (ci-après «Hurtigruten») au titre de l'accord côtier relatif à l'exploitation de la liaison Bergen – Kirkenes (ci-après l'«accord Hurtigruten») pour la période comprise entre le 1er janvier 2012 et le 31 décembre 2019.

(2) Une seconde plainte afférente à l'accord Hurtigruten a été reçue en date du 9 juillet 2014. Bien que distinctes, les deux plaintes se recoupent partiellement. Étant donné que toutes deux renvoient à l'accord Hurtigruten, la présente décision les traitera de manière conjointe et y fera référence tout au long du texte sous le terme générique de «plaintes» (tout comme il sera fait référence aux «plaignants»).

(3) Par lettre du 13 juin 2014 (complétée par un courrier du 10 juillet 2014), l'Autorité a demandé des renseignements aux autorités norvégiennes. Par lettre du 22 septembre 2014, les autorités norvégiennes ont répondu à cette demande de renseignements. Une nouvelle demande de renseignements a été adressée aux autorités norvégiennes le 21 novembre 2014, à laquelle celles-ci ont répondu par lettre du 16 janvier 2015.

(4) Le 9 décembre 2015, l'Autorité a adopté la décision 490/15/COL relative à l'ouverture de la procédure d'enquête formelle à l'égard de l'aide présumée illégale octroyée dans le cadre de l'accord Hurtigruten (ci-après la «décision d'ouverture»). La décision d'ouverture a été publiée le 30 juin 2016 au Journal officiel de l'Union européenne ainsi que dans son supplément EEE (1).

(5) Les autorités norvégiennes ont formulé des observations concernant la décision d'ouverture par lettre du 16 février 2016 (2). Les plaignants ont communiqué des informations supplémentaires en réponse aux observations des autorités norvégiennes (3). L'Autorité n'a reçu aucun autre commentaire de tiers concernant la décision d'ouverture.

(6) Par lettre du 12 octobre 2016, l'Autorité a demandé des renseignements aux autorités norvégiennes. La Norvège a répondu à cette demande de renseignements par courriers du 21 novembre 2016 et du 21 décembre 2016 (4).

2. CONTEXTE — L'ACCORD HURTIGRUTEN

(7) Hurtigruten exploite des services de transport combiné (personnes et marchandises) le long de la côte norvégienne entre Bergen et Kirkenes, comme illustré dans le schéma ci-dessous: La liaison côtière Bergen – Kirkenes

(8) L'exploitation des services pendant une partie de la période comprise entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2012 a fait l'objet de la décision no 205/11/COL de l'Autorité (5), dans laquelle celle-ci a conclu que Hurtigruten avait bénéficié d'une aide d'État incompatible avec le fonctionnement de l'accord EEE dans la mesure où cette aide constituait une forme de surcompensation pour une obligation de service public, et a ordonné la récupération de l'aide.

(9) L'exploitation des services pendant la période comprise entre le 1er janvier 2012 et le 31 décembre 2019 a fait l'objet d'une procédure d'appel d'offres lancée le 30 juin 2010, date à laquelle le cahier des charges a été publié dans Doffin (base de données en ligne relative aux marchés publics) (6).

(10) À l'issue de cette procédure, et sur la base d'une offre présentée le 8 novembre 2010, un contrat concernant la fourniture de services sur la liaison côtière Bergen – Kirkenes durant la période comprise entre le 1er janvier 2012 et le 31 décembre 2019 a été signé avec Hurtigruten le 13 avril 2011. Ce contrat prévoit des liaisons quotidiennes entre ces deux villes, avec escales dans 32 ports intermédiaires, tout au long de l'année. Hurtigruten transporte également des marchandises entre Tromsø et Kirkenes. Il est stipulé dans le contrat que les services proposés doivent répondre à certaines exigences en termes de capacités et de navires. Les navires utilisés sur la liaison côtière doivent pouvoir transporter au minimum 320 passagers, posséder des cabines avec couchettes pouvant accueillir au moins 120 personnes et avoir une capacité de transport de fret en soute minimale de 150 europalettes avec une hauteur de chargement normale. Ils doivent aussi respecter les exigences légales et techniques figurant à la section 4.4 du cahier des charges.

(11) Les services de transport maritime sur la liaison Bergen – Kirkenes sont basés sur des tarifs maximaux applicables au transport de passagers de port à port (c.-à-d. des passagers transportés dans le cadre du service public), qui sont soumis à l'approbation des autorités norvégiennes. En vertu de l'accord Hurtigruten, «les “passagers de port à port” sont des passagers qui achètent des billets de transport sur une liaison donnée au tarif normal avec, au choix des passagers, un supplément pour les cabines et/ou les repas. Le prix des services supplémentaires doit correspondre au prix publié pour le type de cabine ou de repas choisi. Le prix global doit, dans ce cas, correspondre à la somme du prix du billet et du prix individuel des services supplémentaires choisis». On entend par tarif approuvé le prix tarifaire normal en vigueur sur cette liaison au 1er octobre 2004, ajusté en fonction de l'indice des prix à la consommation. Toute modification ultérieure du tarif normal est soumise à l'approbation des autorités norvégiennes.

(12) Hurtigruten est libre de fixer ses prix pour les autres passagers. Selon l'accord Hurtigruten, «on entend par “autre passager” toute personne qui n'est pas un “passager de port à port”. En d'autres termes, il s'agit de passagers qui achètent des services de transport pour des liaisons spécifiques, définies par le fournisseur et comprenant au minimum une nuitée en cabine et un repas à bord. Dans ce cas, le fournisseur aura publié, pour les produits inclus, un prix combiné qui ne peut être éclaté entre les prix individuels publiés pour ces mêmes produits. En outre, les passagers ne bénéficient pas de certaines remises sur la composante “transport” du produit. On entend également par “autre passager” quiconque achète un produit de transport, défini par le fournisseur, comportant au minimum les services supplémentaires mentionnés ci-dessus à un prix combiné, spécifié par jour, mais pour des liaisons, auxquelles s'appliquent ces conditions, choisies par le passager lui-même.» Le même principe s'applique aux prix des cabines et des repas, ainsi qu'au transport de marchandises.

(13) Les services couverts par l'accord Hurtigruten donnent lieu au versement, par les autorités norvégiennes, d'une compensation globale de 5 120 millions de NOK pour les huit années de la durée de l'accord, exprimés aux prix de 2011 et ajustés en fonction de l'indice des coûts établi par Statistics Norway pour le transport maritime intérieur (7). La compensation se répartit comme suit sur chaque année: Tableau 1 Compensation annuelle au titre de l'accord Hurtigruten 2012 700 millions de NOK 2013 683 millions de NOK 2014 666 millions de NOK 2015 649 millions de NOK 2016 631 millions de NOK 2017 614 millions de NOK 2018 597 millions de NOK 2019 580 millions de NOK

(14) En vertu de l'accord, Hurtigruten a l'obligation de tenir des comptabilités séparées pour, d'une part, les activités exercées sur la liaison Bergen – Kirkenes et, d'autre part, les activités et les liaisons ne relevant pas de l'accord Hurtigruten (8). En outre, Hurtigruten a l'obligation de tenir des comptabilités séparées pour les trajets relevant de l'obligation de service public (ci-après «OSP») sur la liaison côtière principale Bergen – Kirkenes et pour la partie commerciale de cette même liaison.

3. LES PLAINTES (9)

(15) Les plaignants ont tous deux sollicité un traitement confidentiel.

(16) L'argumentation des plaignants selon laquelle Hurtigruten bénéficie d'une aide d'État sous la forme d'une surcompensation, violant de ce fait les articles 61 et 59 de l'accord EEE, se fonde sur les allégations suivantes: 1. la compensation versée pour l'exploitation des trajets relevant de l'OSP a augmenté sensiblement par rapport à la période contractuelle précédente; 2. Hurtigruten continue de bénéficier d'une compensation pour des services qu'elle ne fournit pas: a) Hurtigruten a supprimé toutes les liaisons au départ et à destination du port de Mehamn (une des escales couvertes par l'accord Hurtigruten) entre janvier 2014 et septembre 2014 sans aucune justification objective ni vérification de la part de professionnels, après avoir elle-même démoli partiellement en avril 2012 le quai du terminal qu'elle utilisait en fait depuis plus de 20 mois comme quai d'amarrage. Par ailleurs, la compensation correspondante versée par les autorités norvégiennes n'a pas été réduite, ce qui a permis à Hurtigruten de réaliser des économies de coûts mensuelles de 314 500 NOK. En conséquence, il ne serait satisfait ni à la deuxième ni à la troisième condition de l'arrêt Altmark. La deuxième condition n'est pas respectée étant donné que les autorités norvégiennes n'ont pas établi de cadre ou de politique permettant d'évaluer de manière objective et professionnelle la perte de service résultant des difficultés techniques ou opérationnelles invoquées par la compagnie et qu'elles n'ont chargé aucune agence de vérifier les allégations contestées. De l'avis des plaignants, la troisième condition ne serait pas respectée dans la mesure où Hurtigruten perçoit l'intégralité de la compensation pour l'exploitation des trajets relevant de l'OSP alors qu'elle bénéficie d'une réduction de coûts substantielle du fait de l'interruption des services. b) De nombreuses plaintes introduites par plusieurs autorités portuaires et régionales concernant les suppressions fréquentes et arbitraires de Hurtigruten ont été rejetées par les autorités norvégiennes et n'ont donné lieu à aucune réduction de la compensation. De l'avis des plaignants, certains ports sont particulièrement touchés par ces suppressions en raison du faible nombre de passagers et du faible niveau de rentabilité, notamment pendant la saison hivernale. Les plaignants contestent en particulier la définition donnée de la force majeure à la section 8 de l'accord Hurtigruten, laquelle évoque des «conditions climatiques extrêmes» sans pour autant se fonder sur des critères objectifs (10). Ils prétendent également que ces conditions ne constituent pas un cas de force majeure au sens de la section 8 de l'accord Hurtigruten, laquelle dispose que les obstacles que la partie contractante aurait dû envisager lors de la conclusion de l'accord ou qu'elle aurait pu, selon toute attente, éviter ou contourner, ne sont pas considérés comme des cas de force majeure. Dans le même temps, les plaignants contestent le principe du pouvoir absolu dévolu au capitaine du navire dont se prévaut abusivement Hurtigruten pour justifier des suppressions qui ne sont pas dues à des opérations d'entretien programmées ou à des motifs techniques tels que prévus à la section 4-1, point 3), de l'accord Hurtigruten. En conclusion, les plaignants affirment que les suppressions qui ne donnent pas lieu à une réduction de la compensation ont un effet négatif sur l'exécution des trajets relevant de l'OSP et ne satisfont pas aux deuxième et troisième conditions de l'arrêt Altmark. 3. Hurtigruten s'est montrée peu disposée à s'acquitter des redevances portuaires, des frais de location et des frais de services. Elle a interrompu les paiements entre janvier et mai 2014. En outre, elle s'efforce de conclure des accords de prix préférentiels et réclame à l'ensemble des ports concernés le remboursement de ces coûts en remontant jusqu'en 2011, tout en maintenant la compensation de service public à un niveau inchangé. 4. Hurtigruten ne réserve pas de capacité aux passagers transportés en vertu de l'obligation de service public (ci-après les «passagers OSP»), vendant plutôt sa capacité en couchettes à des passagers de croisière. C'est pourquoi Hurtigruten est rémunérée deux fois pour une même capacité, ce qui lui procure un avantage de 50 à 100 millions de NOK par an.

4. MOTIFS DE L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D'EXAMEN

(17) Dans la décision d'ouverture, l'Autorité a procédé à l'appréciation des quatre conditions énoncées dans l'arrêt Altmark et a émis des doutes, estimant qu'aucune de ces conditions ne semblait satisfaite et qu'un avantage sélectif avait donc été conféré à Hurtigruten au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE (11).

(18) En ce qui concerne la première condition tenant à la définition claire d'une OSP, l'Autorité doutait que l'obligation, définie à la section 4-2 de l'accord Hurtigruten, de disposer d'une réserve de capacité puisse être qualifiée par la Norvège de service d'intérêt économique général («SIEG») compte tenu de la faible utilisation de la capacité aux fins du service public et des fluctuations saisonnières qui caractérisent le transport commercial de passagers. En outre, l'Autorité a remis en cause la définition du SIEG étant donné le manque d'informations relatives à l'utilisation des couchettes et le fait que le transport de marchandises sur la liaison Tromsø – Kirkenes – Tromsø n'a pas fait l'objet d'une régulation tarifaire, comme exigé à l'article 4, paragraphe 2, du règlement sur le cabotage maritime (12).

(19) En ce qui concerne la deuxième condition et l'exigence selon laquelle les paramètres sur la base desquels la compensation a été calculée doivent être préalablement établis de façon objective et transparente, l'Autorité doutait que l'obligation de disposer d'une réserve de capacité soit liée au nombre effectif de passagers OSP. Il n'existe pas, par exemple, de méthode objective et transparente permettant de calculer préalablement le coût par kilomètre-passager. Hurtigruten a établi un budget distinct comprenant l'ensemble des coûts et des recettes imputables aux trajets relevant de l'OSP. De l'avis de l'Autorité, cette comptabilité séparée ne visait cependant pas à établir préalablement les paramètres de calcul de la compensation, qui devraient être directement liés aux pertes et aux coûts réels (coûts liés à la capacité et aux passagers) supportés par Hurtigruten.

(20) L'Autorité a également exprimé des doutes quant à la manière dont les coûts supportés par Hurtigruten ont été calculés et dont les paramètres exacts ont été établis lors de l'ajustement de la compensation, comme prévu dans les sections 4-1 (point 3), 6 et 7 de l'accord Hurtigruten (c.-à-d. dans le cas d'une perte de production, d'une modification de la production ou d'événements imprévus). En outre, l'Autorité a constaté qu'aucun paramètre n'a été établi afin de calculer une marge bénéficiaire raisonnable et que le montant de la compensation ne reflète pas pleinement les paramètres fixés lorsque Hurtigruten cherche à négocier des redevances portuaires plus faibles tout en maintenant la compensation à un niveau inchangé.

(21) En ce qui concerne la troisième condition, l'Autorité a émis des doutes quant à la question de savoir si les autorités norvégiennes ont veillé à ce que la compensation accordée ne dépasse pas ce qui était nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution de l'OSP, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable.

(22) Pour parvenir à cette conclusion préliminaire, l'Autorité a examiné les allégations suivantes avancées par les plaignants: i) Hurtigruten ne réserve pas de capacité pour les passagers transportés en vertu de l'obligation de service public lui incombant, mais vend au contraire sa capacité à des passagers de croisière tout en maintenant la compensation de service public à un niveau identique; ii) cette compensation a augmenté sensiblement par rapport à la période contractuelle précédente; iii) Hurtigruten continue de bénéficier d'une compensation pour des services qu'elle ne fournit pas; et iv) elle cherche en outre à faire baisser les redevances portuaires tout en maintenant la compensation de service public à un niveau inchangé.

(23) Enfin, en ce qui concerne la quatrième condition Altmark, relative au lancement d'une procédure d'appel d'offres ou à la réalisation d'une évaluation comparative avec un opérateur efficace, l'Autorité, se fondant sur la procédure d'appel d'offres qui a débouché sur une seule offre, celle de Hurtigruten, doutait qu'une procédure d'appel d'offres telle que celle en l'espèce puisse être considérée comme étant suffisante pour garantir «le moindre coût pour la collectivité». Ceci est d'autant plus vrai que Hurtigruten disposait d'un avantage concurrentiel important qui a renforcé sa position dans le cadre de la procédure d'appel d'offres, puisqu'elle possédait déjà des navires adaptés aux exigences du cahier des charges.

(24) En outre, selon ce même cahier des charges, l l'obligation de service public a été annoncée sous la forme de trois formules, ce qui laisse supposer l'existence d'informations et/ou de critères de pondération supplémentaires. Comme ces informations n'étaient pas communiquées, l'Autorité doutait que l'appel d'offres, tel qu'il était conçu, ait encouragé d'autres soumissionnaires potentiels que Hurtigruten à soumettre une offre conformément aux exigences des trois publications et pour une publication différente de celle qui a été effectivement retenue.

(25) L'Autorité a finalement émis des doutes quant à la compatibilité de l'accord Hurtigruten avec le fonctionnement de l'accord EEE, dans la mesure où elle n'a reçu des autorités norvégiennes aucune information à ce sujet.

5. OBSERVATIONS FORMULÉES PAR LES AUTORITÉS NORVÉGIENNES

(26) Les autorités norvégiennes réaffirment leur position selon laquelle l'accord Hurtigruten ne comporte aucune aide d'État en faveur de Hurtigruten, dans la mesure où les quatre conditions Altmark sont réunies.

5.1. LES CONDITIONS ALTMARK

(27) Concernant la première condition Altmark, les autorités norvégiennes font valoir que le SIEG en question est le transport continu et quotidien de passagers et de marchandises le long de la côte norvégienne avec plus de 30 escales, en veillant à ce qu'une capacité suffisante soit disponible toute l'année et sur tous les tronçons pour les passagers OSP. Le fait qu'il y ait une capacité excédentaire, par exemple sur certains tronçons et en particulier durant la saison hivernale, est inévitable et ne devrait pas remettre en cause la définition du SIEG. En outre, cette capacité de réserve ne signifie pas que des services de transport comparables auraient été fournis en l'absence d'OSP, compte tenu notamment de l'absence de solutions de substitution due aux particularités du service (à savoir de longues distances, une population clairsemée, des conditions climatiques rudes, une structure de coûts essentiellement fixe, etc.). Selon les autorités norvégiennes, l'Autorité devrait plutôt apprécier s'il y a eu une erreur manifeste lorsque les exigences de capacité ont été fixées à 320 passagers OSP et à 120 couchettes.

(28) En réponse à l'argument avancé par l'Autorité dans la décision d'ouverture concernant l'utilisation de la capacité et les variations saisonnières (13), les autorités norvégiennes renvoient à la décision 2013/435 de la Commission relative à l'aide d'État mise à exécution par la France en faveur de la Société Nationale Maritime Corse-Méditerranée (SNCM), dans laquelle il est indiqué que «[…] la Commission considère que la constatation, sur chaque ligne en cause, d'une carence de l'initiative privée au regard d'un besoin de transport bien identifié pendant les seules périodes creuses de l'année suffit à justifier l'inclusion dans le champ du service public du service de base pour toute l'année pour l'ensemble de ces lignes» (14).

(29) Pendant l'enquête, l'Autorité a examiné la possibilité pour Hurtigruten de disposer d'une flotte flexible, en termes de taille, en fonction des variations saisonnières (par exemple, des navires plus petits en hiver et plus grands en été). Selon les autorités norvégiennes, bien que cette solution soit théoriquement possible, elle ne serait pas, dans la pratique, viable sur le plan commercial parce qu'elle exigerait une très grande flotte avec la possibilité de déployer les navires plus petits ailleurs en été et les plus grands ailleurs en hiver.

(30) En outre, en réponse à une question soulevée par l'Autorité concernant la taille minimale de navire nécessaire pour exploiter la liaison côtière Bergen – Kirkenes, les autorités norvégiennes estiment qu'une certaine taille est indispensable, compte tenu des rudes conditions climatiques qui règnent parfois sur cette liaison, pour garantir la régularité du service ainsi que la sécurité des passagers et de l'équipage.

(31) En tout état de cause, de l'avis des autorités norvégiennes, les coûts d'exploitation de navires plus petits ne seraient pas sensiblement plus faibles. Selon les informations communiquées, les coûts augmentent avec la taille des navires mais pas proportionnellement à l'augmentation de la capacité et du nombre de couchettes. Cette capacité accrue sera vendue sur le marché commercial et apportera une contribution positive (en couvrant tous les coûts variables et une partie des coûts fixes), réduisant de la sorte la compensation de service public nécessaire.

(32) En outre, les autorités norvégiennes soulignent que, si tous les navires de la flotte étaient de la plus petite taille possible permettant d'assurer la liaison côtière, la compensation accordée serait nettement insuffisante. En revanche, l'utilisation de navires plus grands pouvant également être employés à des fins commerciales permettrait une répartition des coûts et donc des coûts plus faibles pour l'OSP.

(33) Concernant la nécessité de disposer de la capacité telle que définie, les autorités norvégiennes soutiennent que la capacité a été fixée à un niveau approprié (voir le point 5.3 ci-dessous relatif au premier rapport BDO de 2016).

(34) Enfin, concernant les doutes de l'Autorité quant au transport de marchandises entre Tromsø et Kirkenes et au fait que ce service ne fasse pas l'objet d'une régulation tarifaire, les autorités norvégiennes font valoir qu'il ne découle pas de l'article 4, paragraphe 2, du règlement sur le cabotage maritime que toutes les exigences y figurant doivent être imposées. Hurtigruten a conclu un accord avec Nor Lines AS qui prévoit la mise à disposition de la capacité de transport de marchandises dans son intégralité. La rémunération annuelle au titre de cet accord se reflète directement dans le budget de Hurtigruten, comme présenté dans la procédure d'appel d'offres.

(35) Concernant la deuxième condition Altmark, les autorités norvégiennes citent entre autres la décision du Tribunal dans l'affaire TV2/Danemark/Commission européenne, dans laquelle le Tribunal a indiqué que la deuxième condition Altmark n'a pas pour objectif d'imposer aux autorités nationales l'obligation de contrôler le niveau des dépenses encourues par le bénéficiaire de la compensation (15). Aussi cette condition n'impose-t-elle pas, selon les autorités norvégiennes, une quelconque limite aux augmentations de coûts pouvant être compensés. Au contraire, les diverses catégories de coûts décrites dans le cahier des charges, qui forment la base de la comptabilité séparée, combinées aux clés de répartition appropriées permettant de séparer les coûts relevant de l'OSP des coûts commerciaux, ont clairement pour objectif et pour effet d'établir les paramètres de la compensation, alors que le calcul sous-jacent spécifique des coûts devait être effectué par les soumissionnaires au cours de la procédure de marché public.

(36) Selon les autorités norvégiennes, l'arrêt Altmark n'exige pas des autorités d'octroi qu'elles fondent exclusivement le calcul des paramètres de la compensation sur un modèle de «coût par kilomètre-passager». En l'espèce, étant donné la complexité du SIEG fourni, ce choix ne serait tout simplement pas pertinent, dans la mesure où le niveau de la compensation était déterminé à l'avance, sur une base annuelle, pour la durée totale de l'accord, tandis que Hurtigruten assumerait les risques liés tant aux augmentations qu'aux diminutions des coûts et des bénéfices.

(37) De l'avis de la Norvège, cette approche de l'accord Hurtigruten fondée sur un contrat net ne viole pas la deuxième condition Altmark. Selon les arguments avancés, ce mécanisme vise à encourager l'entreprise à exploiter les services de la façon la plus rentable possible, en lui donnant la possibilité d'influer sur ses marges bénéficiaires. Autrement, l'absence de toute mesure incitant à influer sur les coûts se serait probablement traduite par des coûts plus élevés pour le service étant donné que l'entreprise n'aurait aucun intérêt à exploiter le service d'une manière plus efficiente. C'est pourquoi, selon les autorités norvégiennes, la question n'est pas tant de savoir si un contrat net, tel que l'accord Hurtigruten, satisfait à la deuxième condition Altmark que de savoir si le bénéfice effectivement réalisé est raisonnable, compte tenu entre autres du niveau de risque associé à la prestation du SIEG.

(38) Concernant les négociations menées entre les parties, les autorités norvégiennes affirment que, même si le niveau effectif de la compensation a été adapté à l'issue des négociations, les paramètres et la méthodologie utilisés pour calculer la compensation n'ont été modifiés en aucune façon. Ces négociations ont donné lieu à une réduction de la compensation de […] millions de NOK par rapport à l'offre initiale, c.-à-d. de […] millions de NOK à 5 120 millions de NOK, reflétant cependant également certaines modifications apportées au contrat.

(39) S'agissant des doutes de l'Autorité quant au fait que plusieurs clauses contractuelles permettent d'adapter la compensation en cas, par exemple, de modifications de la production ou d'événements imprévus, les autorités norvégiennes font valoir que celles-ci ne devraient pas être évaluées de manière isolée mais dans le cadre global du contrat (16). En outre, aux termes de l'accord Hurtigruten, ces clauses ne peuvent entraîner aucune modification importante de la production et la compensation finale doit refléter l'augmentation des coûts et des recettes découlant de ces modifications. Il est également indiqué dans les observations de la Norvège que ces clauses n'entendent pas couvrir des pertes ou des coûts imprévus, mais simplement faire en sorte que l'équilibre économique de l'accord Hurtigruten soit maintenu (17).

(40) En ce qui concerne la disposition relative à l'interruption de location figurant à la section 4-1 (point 3) de l'accord Hurtigruten, les autorités norvégiennes considèrent que, sur la base de l'expérience passée de Hurtigruten dans la prestation de ce type de services, au minimum 110 jours d'exploitation (10 pour chaque navire) par an sont nécessaires pour les opérations d'entretien programmées et les perturbations opérationnelles imprévues, afin que l'entreprise soit pleinement conforme à toutes les exigences applicables, garantissant ainsi une exploitation en mer sans risque. Les informations présentées montrent qu'au cours de la période 2007-2014, dans la plupart des cas, le plafond de 110 jours a été dépassé, ce qui indique donc que le plafond n'a pas été fixé à un niveau élevé.

(41) Quant aux redevances portuaires, les autorités norvégiennes font observer qu'elles constituent un élément de coût pour Hurtigruten. Le niveau des redevances portuaires et des autres charges a été fixé sur la base de la loi portuaire norvégienne de 2009 et les frais ainsi calculés ont été inclus dans le dossier d'appel d'offres. Cependant, après l'entrée en vigueur de l'accord, Hurtigruten a été informée d'une hausse sensible des prix pratiqués dans certains ports et d'une augmentation générale des prix dans de nombreux autres, supérieures à l'indice d'inflation couvert par l'accord Hurtigruten. Selon les autorités norvégiennes, les redevances portuaires ont augmenté de 40,4 % au total depuis 2009 (opérations commerciales comprises) (18). Aucune réduction des nouvelles redevances portuaires, plus élevées, ne peut donc être considérée comme comportant des éléments d'aide d'État puisque la compensation est fondée sur les redevances portuaires initiales, moins élevées.

(42) Enfin, en réponse aux doutes de l'Autorité quant à l'absence de méthodologie permettant de calculer un bénéfice raisonnable, les autorités norvégiennes affirment que celui-ci est calculé sur la base du ratio bénéfice avant impôts/total des recettes (ci-après «BAI»), en tenant compte des risques particuliers associés à la prestation du SIEG tel que défini, et conformément à l'annexe D du cahier des charges, laquelle détaille la manière dont la compensation pour l'OSP est calculée ainsi que les principes de répartition des coûts. À l'issue des négociations, la compensation finale a donné lieu à un BAI de […] %. Cependant, la marge bénéficiaire réelle était nettement moins élevée: […] % (2012), […] % (2013) et […] % (2014). En outre, lorsque ce BAI a été converti en une mesure de rendement plus appropriée telle que le rendement du capital investi (ci-après «RCI»), les autorités norvégiennes ont expliqué que le RCI estimé du contrat se situait dans une fourchette raisonnable (voir les considérants 73 et 74 ci-dessous concernant le rapport BDO de 2016).

(43) Concernant la troisième condition Altmark, la réponse des autorités norvégiennes repose sur l'argument selon lequel elles bénéficient d'une grande latitude lorsqu'il s'agit de définir le modèle de répartition des coûts, et selon lequel l'appréciation de l'Autorité se limite à la question de savoir s'il y a eu une erreur manifeste d'appréciation.

(44) Les autorités norvégiennes soulignent également que cette condition n'implique pas nécessairement que des mécanismes de récupération ou des dispositions contractuelles permettant de modifier le niveau de la compensation soient toujours en place afin d'éviter toute surcompensation. Au contraire, «[…] [t]out mécanisme portant sur la sélection du prestataire de service doit dès lors être choisi de manière que le niveau de compensation soit déterminé sur la base de ces éléments» (19). Comme Hurtigruten n'a reçu à ce jour aucune compensation dépassant la couverture des coûts et de la marge bénéficiaire liée à la compensation convenue, il n'a pas été nécessaire d'instaurer un tel mécanisme de récupération.

(45) Quant au niveau du bénéfice raisonnable, les autorités norvégiennes ont fait valoir que les bénéfices peuvent varier au fil des années et que les contrats prévoyant des mesures incitatives pour le prestataire de services n'impliquent pas nécessairement une surcompensation.

(46) En outre, les autorités norvégiennes ont expliqué qu'une évaluation financière avait été effectuée préalablement aux invitations à soumissionner, décrivant les estimations relatives aux coûts et recettes escomptés, ainsi que les prévisions selon lesquelles le taux de rendement du capital (ci-après «TRC»), exprimé sous la forme d'un coût moyen pondéré du capital (ci-après «CMPC»), se situerait dans une fourchette de […] % à […] % du capital total (20). Une évaluation financière ultérieure réalisée afin d'examiner l'offre de Hurtigruten a conclu que celle-ci générerait un TRC plus élevé, lequel pourrait entraîner le subventionnement croisé des opérations commerciales (21). En conséquence, les autorités norvégiennes ont entamé des négociations qui ont abouti à une réduction de la compensation, considérée comme acceptable (voir le considérant 42). Les résultats obtenus au cours des négociations ont été examinés et étayés par la dernière évaluation financière de BDO (voir le point 5.4 ci-dessous relatif au second rapport BDO de 2016).

(47) Concernant les préoccupations, exprimées par l'Autorité dans la décision d'ouverture, quant au fait que Hurtigruten ne réservait pas de capacité pour les passagers OSP, mais vendait au contraire sa capacité à des passagers de croisière tout en maintenant la compensation de service public à un niveau identique, les autorités norvégiennes soulignent que l'accord Hurtigruten n'empêche pas l'entreprise de vendre des billets à des passagers de croisière dès lors qu'il n'y pas de demandes de la part de passagers OSP.

(48) En tout état de cause, selon les autorités norvégiennes, le taux d'utilisation de la capacité des navires de Hurtigruten est relativement faible ([…] %). En conséquence, dans la très grande majorité des cas, il y a de la capacité disponible. En outre, le nombre de billets commerciaux supplémentaires vendus est généralement peu élevé (voir le point 5.3 ci-dessous relatif au premier rapport BDO de 2016).

(49) Les autorités norvégiennes reconnaissent que, dans de rares cas, les passagers OSP ne sont pas en mesure d'obtenir une couchette dans les limites de la capacité réservée de 120 places. Cela est toutefois compensé par la garantie «transport» introduite le 24 septembre 2014 (22).

(50) S'agissant de la hausse substantielle de la compensation au titre de l'accord Hurtigruten par rapport au contrat précédent relatif à la période 2005-2012, les autorités norvégiennes affirment que l'accord Hurtigruten actuel doit être évalué indépendamment de l'accord précédent, en tenant compte des coûts d'exploitation réels du service et des principes de séparation comptable, tel qu'expliqués dans le rapport BDO de 2015 (voir le point 5.2 ci-dessous).

(51) En outre, en réponse à l'argument de l'Autorité selon lequel Hurtigruten continue de bénéficier d'une compensation pour des services qu'elle ne fournit pas, les autorités norvégiennes soulignent qu'une grande partie des coûts résultant des OSP sont des coûts liés à la capacité qui restent constants quel que soit le nombre de passagers à bord à un moment donné. Par ailleurs, la suppression d'escales portuaires, par exemple en raison de conditions climatiques extraordinaires, ne réduit pas les coûts fixes (à l'exception des redevances portuaires), mais génère, au contraire, des coûts supplémentaires pour l'entreprise (23).

(52) Dans ses observations, la Norvège fait également valoir que le niveau de la compensation au titre de l'accord Hurtigruten repose sur la répartition des risques et des obligations entre les parties. En d'autres termes, le risque d'inexécution en raison de conditions climatiques extrêmes a été transféré à l'autorité d'octroi pendant les négociations entre les parties, et le niveau de la compensation a donc été réduit en conséquence, sans que cela ne crée une quelconque difficulté au regard de la troisième condition Altmark.

(53) Enfin, concernant les suppressions de services à destination du port de Mehamn, les autorités norvégiennes fournissent une description des événements, indiquant que le port a été dédommagé par l'entreprise à l'automne 2012 pour les dégâts causés et que le port n'a pas été réparé malgré la demande de Hurtigruten. Le fait que les autorités portuaires n'aient pas procédé aux réparations a entraîné une détérioration progressive du môle, de sorte que l'entreprise, en accord avec l'autorité d'octroi, a supprimé les escales dans ce port à partir de janvier 2014, jusqu'à sa réparation et à sa réouverture officielle pour Hurtigruten en septembre 2014. Entre-temps, un transport terrestre de marchandises a été organisé et la durée d'escale dans le port de Kjøllefjord a été prolongée.

(54) En tout état de cause, les autorités norvégiennes ont fait observer que, dans le cadre de l'examen financier de 2014, étant donné que l'autorité d'octroi et Hurtigruten étaient convenues de supprimer les escales dans le port de Mehamn, cette suppression était considérée comme une modification de la production conformément à la section 6 de l'accord Hurtigruten, donnant lieu à un ajustement de la compensation finale. C'est pourquoi cette suppression ne saurait être considérée comme une violation de l'accord Hurtigruten et n'implique aucune surcompensation au titre dudit accord.

(55) Concernant la quatrième condition Altmark et les doutes émis par l'Autorité quant à la question de savoir si une procédure d'appel d'offres telle que celle en l'espèce, dans laquelle une seule offre a été soumise, peut être jugée suffisante pour garantir le moindre coût pour la collectivité, les autorités norvégiennes prétendent que le présent appel d'offres a été réalisé sous la forme d'une procédure ouverte, dans le respect des règles applicables en matière de marchés publics.

(56) Les autorités norvégiennes soutiennent également que l'utilisation du «prix le plus bas» comme unique critère d'attribution ne peut être considérée comme une violation de la quatrième condition Altmark (24).

(57) En outre, s'agissant des trois formules de liaison possibles mentionnées dans l'appel d'offres, les autorités norvégiennes expliquent que, selon la jurisprudence de la commission norvégienne des recours en matière de marchés publics, si aucune instruction n'est donnée aux soumissionnaires sur les différentes formules, l'attribution doit se fonder sur l'offre évaluée comme étant globalement la plus avantageuse sur le plan économique. Les autorités norvégiennes renvoient également à la section 2.14 du cahier des charges, laquelle précise que le pouvoir adjudicateur se réserve le droit de choisir librement parmi les formules proposées (25).

(58) Concernant la présentation d'une seule offre, ce qui, en principe, ne suffit pas à garantir le respect de la quatrième condition Altmark, les autorités norvégiennes considèrent que ce point ne peut, en soi, être considéré comme conduisant à une exclusion générale. En réalité, il y a lieu de procéder à une appréciation supplémentaire afin de déterminer si la procédure de marché public a néanmoins permis une concurrence suffisamment ouverte et véritable. De l'avis des autorités norvégiennes, plusieurs mesures ont en effet été prises pour permettre une concurrence entre les différents opérateurs (diversification des modèles, capacité réduite, octroi de délais suffisants entre le dépôt des offres et le début du contrat, prolongement des délais pour la soumission des offres, par exemple). En outre, Hurtigruten était informée du fait que la participation à la procédure d'appel d'offres avait au moins suscité l'intérêt d'autres entreprises.

(59) En ce qui concerne les conditions ayant trait à la compatibilité, les autorités norvégiennes reconnaissent que la décision SIEG n'est pas applicable dans la mesure où le trafic couvert par l'accord Hurtigruten a dépassé le seuil des 300 000 passagers au cours des deux exercices précédant l'attribution de l'OSP (26).

(60) Bien que, de l'avis de la Norvège, la mesure ne constitue pas une aide d'État au sens de l'arrêt Altmark, si elle devait être évaluée conformément à l'encadrement des aides d'État sous forme de compensations de service public adopté par l'Autorité (ci-après l'«encadrement») (27), elle satisferait à toutes les conditions en matière de compatibilité qui y figurent.

(61) Concernant en particulier la question de la proportionnalité, les autorités norvégiennes soutiennent que les calculs effectués sont conformes aux exigences de la jurisprudence et aux pratiques décisionnelles de la Commission européenne, dans la mesure où seuls les coûts réels résultant de l'exécution de l'OSP ont été pris en compte, sur la base d'une répartition correcte des coûts et des recettes entre les services commerciaux et les services relevant de l'OSP, et compte tenu d'un bénéfice raisonnable de […] % (BAI).

5.2. LE RAPPORT BDO DE 2015 (28)

(62) Les autorités norvégiennes ont chargé la société de conseil BDO de rédiger un rapport sur les résultats financiers prévus et réels de Hurtigruten en 2012 et 2013, distinguant: a) les services dont la fourniture a été demandée par les pouvoirs publics sur la liaison Bergen-Kirkenes et b) la totalité des services fournis par Hurtigruten sur cette même liaison (comprenant donc les services commerciaux et les services demandés par les pouvoirs publics).

(63) Dans cet exercice, BDO a distingué les coûts liés à la capacité, les coûts afférents aux passagers et les coûts relatifs aux activités de commercialisation et de vente.

(64) Les coûts liés à la capacité, considérés comme des coûts fixes, sont définis comme étant les coûts supportés par les navires assurant la liaison prévue, avec des escales spécifiques. Ces coûts doivent englober l'ensemble des activités associées à l'exploitation des navires le long de la côte et comprennent les éléments suivants: le personnel de sécurité, l'huile et le carburant, les réparations et l'entretien, les frais portuaires, les frais d'assurance, les coûts d'amortissement/de location du navire ainsi que les coûts financiers nets. Les coûts afférents aux passagers ainsi que les coûts relatifs aux activités de commercialisation et de vente sont tous considérés comme des coûts variables. Ils couvrent toutes les activités liées directement ou indirectement au transport de passagers. Les coûts afférents aux passagers englobent les éléments suivants: le coût des marchandises vendues, le personnel autre que le personnel de sécurité, les frais de commercialisation et les provisions sur les ventes, les frais administratifs ainsi que d'autres coûts.

(65) Les coûts liés à la capacité ont ensuite été imputés aux services demandés par les pouvoirs publics sur la base du pourcentage de la capacité réservée par les pouvoirs publics par rapport à la capacité totale de la flotte, tandis que les coûts afférents aux passagers ont été imputés sur la base du nombre estimé de kilomètres-passagers effectués par les voyageurs avec destination propre par rapport au nombre total de kilomètres-passagers effectués par l'ensemble des voyageurs empruntant la flotte. Les frais de commercialisation et de vente ont été imputés aux services demandés par les pouvoirs publics sur la base du pourcentage des recettes nettes estimées liées aux passagers OSP par rapport au nombre total de voyageurs.

(66) Selon le rapport, dans les deux segments a) et b) mentionnés ci-dessus au considérant 62, tant en 2012 qu'en 2013, les résultats réels enregistrés par Hurtigruten étaient en deçà des chiffres prévus par l'entreprise dans son dossier d'appel d'offres. BDO fait observer que la perte nette enregistrée par Hurtigruten pour ses opérations commerciales ne doit pas être perçue comme l'indication d'un subventionnement croisé. Cette perte s'explique par le fait que la marge brute enregistrée pour les activités commerciales de transport de passagers est positive, mais insuffisante pour couvrir les coûts fixes correspondants liés à la capacité (étant donné que le nombre réel de passagers commerciaux a été inférieur aux niveaux prévus), d'où la perte nette globale pour les opérations commerciales.

5.3. LE PREMIER RAPPORT BDO DE 2016 (29)

(67) Ce deuxième rapport, demandé par les autorités norvégiennes, analyse le niveau d'adéquation de l'exigence de capacité minimale de l'accord Hurtigruten pour la période 2012-2019. Pour établir ses conclusions, le rapport évalue l'ensemble des liaisons effectuées par l'ensemble des navires entre tous les ports d'escale au cours des années précédant l'appel d'offres, à savoir les années 2008-2010, sur la base de statistiques détaillées reçues de Hurtigruten concernant le nombre de passagers transportés par chaque navire aux différentes dates et sur les différents tronçons de 2015, en tenant également compte des résultats d'une étude qui a été réalisée en 2002 par TØI avec le même objectif mais dans le cadre de l'accord couvrant la période 2005-2012 (30).

(68) Le rapport part de l'hypothèse que, puisque les différents tronçons de la liaison semblaient avoir été utilisés de la même manière en 2015 et en 2002, et puisqu'il y a eu peu de changement dans les variations saisonnières, cette situation est restée constante également entre 2008 et 2010.

(69) Selon le rapport, le nombre de passagers OSP a été relativement élevé tout au long de l'année sur l'ensemble des tronçons. Les chiffres sont toutefois nettement plus élevés pendant les mois d'été. Plus précisément, entre juin et août, un tiers environ des liaisons sont effectuées avec 320 passagers OSP ou plus sur au moins un tronçon. Le nombre maximum moyen de passagers OSP au cours de ces mois est de quelque 285, alors qu'il est d'environ 142 pour les périodes de janvier à mai et de septembre à décembre (31).

(70) Le rapport considère en outre que le nombre de passagers OSP varie fortement selon les tronçons. Pour les années 2008 et 2010, sur un total de 70 tronçons (comme illustré dans les chiffres présentés dans le rapport), le nombre maximum de passagers OSP a dépassé les 320 sur 14 tronçons. En 2009, le nombre maximum de passagers OSP a été supérieur à 320 sur 7 tronçons.

(71) En ce qui concerne l'occupation des couchettes, le rapport considère que, pour l'année 2015, sur chaque tronçon, le nombre maximum moyen de couchettes occupées par des passagers OSP était de 225, alors que le nombre moyen de couchettes utilisées par des passagers OSP était d'environ 60 (32).

(72) Enfin, le rapport affirme que, pour la plupart des liaisons, une capacité d'au moins 320 passagers OSP était disponible sur chaque tronçon.

5.4. LE SECOND RAPPORT BDO DE 2016 (33)

(73) À l'automne 2016, les autorités norvégiennes ont chargé BDO de rédiger un second rapport, en demandant à la société de conseil de créer un autre modèle pour évaluer le bénéfice raisonnable sur la base du RCI et de la méthode de répartition des coûts présentée à l'annexe D du document d'appel d'offres. L'objectif était dans un premier temps d'estimer le niveau attendu du RCI pour le contrat tel qu'il avait été convenu (c.-à-d. pour toute la période contractuelle) et, ensuite, de définir une fourchette de bénéfices raisonnables pour le contrat sur la base d'un ensemble de valeurs de référence.

(74) BDO a estimé que le RCI était de […] % pour le contrat OSP. BDO a comparé ce pourcentage à trois valeurs de référence différentes: le CMPC de […] % tel que calculé par une société de courtage indépendante en 2009, lorsqu'elle suivait l'évolution de Hurtigruten en bourse; le taux d'actualisation de […] % appliqué dans les tests de dépréciation utilisés dans les états financiers de Hurtigruten en 2009; et une valeur de référence de […] % basée sur quatre sociétés cotées en bourse actives dans le secteur des croisières. BDO a également calculé que le RCI courant effectif moyen pour la période 2012-2015 était de […] %.

6. COMMENTAIRES DES PLAIGNANTS CONCERNANT LES OBSERVATIONS FORMULÉES PAR LES AUTORITÉS NORVÉGIENNES

(75) Les plaignants ont obtenu une version non confidentielle des observations présentées par les autorités norvégiennes au moyen d'une demande publique d'informations adressée aux autorités respectives.

(76) Les plaignants conviennent que l'accord Hurtigruten peut être qualifié de SIEG en ce qui concerne la production de liaisons, étant donné que ce service ne pourrait pas être assuré par les seules forces du marché compte tenu de la population clairsemée, du manque d'infrastructures et de l'éloignement des régions septentrionales de la Norvège.

(77) Concernant l'exigence de capacité, les plaignants estiment que, pour une majorité des ports desservis, ce point est secondaire. Ce qui compte, en effet, c'est qu'il y ait des liaisons quotidiennes et régulières assurant le transport de passagers et de marchandises sur la ligne côtière.

(78) Néanmoins, les plaignants affirment que la compensation prévue dans l'accord Hurtigruten actuel est trop élevée au regard du nombre réduit de passagers OSP (l'augmentation des coûts sur la liaison côtière de 2009 à 2014 étant d'environ 17 %), et que, la capacité totale d'utilisation ayant été revue à la hausse, la compensation vise à couvrir tout déficit potentiel dans l'utilisation commerciale de la capacité, de manière à maintenir un niveau de service OSP identique.

(79) Enfin, les plaignants dénoncent l'absence, dans l'accord Hurtigruten, de mécanisme de récupération ou de plafonnement clair de la compensation qui, s'il existait, aurait un effet incitatif suffisant et efficace tout en garantissant l'absence de surcompensation.

II. APPRÉCIATION

1. EXISTENCE D'UNE AIDE D'ÉTAT

1.1. NOTION D'AIDE D'ÉTAT

(80) Au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, une mesure constitue une aide d'État si toutes les conditions suivantes sont remplies. La mesure: i) est accordée par l'État ou au moyen de ressources d'État; ii) confère un avantage économique sélectif au bénéficiaire; iii) est susceptible d'avoir une incidence sur les échanges entre les parties contractantes et de fausser la concurrence.

(81) Dans sa décision d'ouverture, l'Autorité a conclu que les conditions énoncées aux points i) et iii) étaient réunies. Les autorités norvégiennes n'ont fourni aucune information complémentaire contestant cette constatation. Aussi l'Autorité appréciera-t-elle uniquement en l'espèce si l'accord Hurtigruten a conféré un avantage économique sélectif à Hurtigruten.

1.2. AVANTAGE ÉCONOMIQUE SÉLECTIF CONFÉRÉ À HURTIGRUTEN

(82) Pour constituer une aide d'État, la mesure d'aide doit procurer à Hurtigruten un avantage qui allège les charges grevant normalement son budget.

(83) Il découle de l'arrêt Altmark que, lorsqu'un État accorde une compensation pour des prestations effectuées par les entreprises bénéficiaires pour exécuter des OSP, cette mesure ne tombe pas sous le coup de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE. Dans l'arrêt Altmark, la Cour de justice a jugé que la compensation d'OSP ne constitue pas une aide d'État lorsque quatre conditions cumulatives sont remplies: i) «premièrement, l'entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l'exécution d'obligations de service public et ces obligations doivent être clairement définies; ii) deuxièmement, les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis, de façon objective et transparente […]; iii) troisièmement, la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations; iv) quatrièmement, lorsque le choix de l'entreprise à charger de l'exécution d'obligations de service public n'est pas effectué dans le cadre d'une procédure de marché public permettant de sélectionner le candidat capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations» (34).

1.2.1. Première condition de l'arrêt Altmark

(84) Dans la décision d'ouverture, l'Autorité a indiqué que les OSP sont clairement définies à la section 4-1 de l'accord Hurtigruten pour ce qui est des obligations de production de liaisons (en l'occurrence, des liaisons quotidiennes et régulières assurant tout au long de l'année le transport de passagers entre Bergen et Kirkenes avec des escales dans 32 ports intermédiaires, ainsi que le transport de marchandises entre Tromsø et Kirkenes); à la section 4-2 de l'accord Hurtigruten, pour ce qui est des exigences en matière de navires; et à la section 4-3 de l'accord Hurtigruten pour ce qui est des exigences en matière de tarifs et de rabais, à l'exception du transport de marchandises.

(85) L'Autorité doutait cependant que l'obligation de disposer d'une capacité de réserve figurant à la section 4-2 de l'accord Hurtigruten puisse être qualifiée par la Norvège de SIEG, compte tenu des fluctuations saisonnières caractérisant le transport commercial de passagers. En vertu de l'accord Hurtigruten, les navires utilisés sur la liaison côtière doivent pouvoir transporter au minimum 320 passagers, posséder des cabines avec couchettes pouvant accueillir au moins 120 personnes et avoir une capacité de transport de fret en soute minimale de 150 europalettes avec une hauteur de chargement normale.

(86) En outre, l'Autorité n'avait reçu aucune information sur l'utilisation des cabines et, en ce qui concerne le transport de marchandises entre Tromsø et Kirkenes, elle doutait que les OSP relatives au transport de fret aient été clairement définies dans l'accord Hurtigruten, étant donné que ces services ne font l'objet d'aucune régulation tarifaire telle qu'exigée par l'article 4, paragraphe 2, du règlement sur le cabotage maritime. Aux termes de la section 4-3 de l'accord, Hurtigruten peut fixer librement ses prix.

(87) Le respect de la première condition Altmark doit être apprécié au regard de l'article 4, paragraphe 2, du règlement sur le cabotage maritime, lequel énonce les spécifications qu'il y a lieu d'intégrer dans la définition d'une OSP, à savoir: les ports à desservir, la régularité, la continuité, la fréquence, la capacité à fournir le service, les tarifs pratiqués et l'équipage du navire.

(88) En outre, conformément à la section 9 des lignes directrices de l'Autorité relatives aux aides d'État au transport maritime, «des obligations de service public peuvent être imposées ou des contrats de service public peuvent être conclus pour les services indiqués à l'article 4 du règlement (CEE) no 3577/92» (35).

(89) En l'absence de réglementation spécifique définissant à l'échelle de l'EEE le champ d'existence d'un SIEG, les autorités norvégiennes disposent d'un large pouvoir d'appréciation quant à la définition de ce qu'elles considèrent comme un SIEG et à la compensation à accorder au prestataire de ce service. La compétence de l'Autorité à cet égard se limite à la recherche d'une erreur manifeste de la part de la Norvège au moment de qualifier le service de SIEG (36). Par exemple, dans le cadre de la définition de liaisons spécifiques, la communication relative à l'interprétation du règlement sur le cabotage maritime confirme qu'«[i]l revient aux États membres […] de décider sur quelles liaisons des obligations de service public doivent être imposées. Il est possible notamment d'envisager des obligations de service public pour les services réguliers de cabotage avec les îles dans le cas où le marché n'offre pas de services appropriés» (37).

(90) Conformément à la jurisprudence, les OSP ne peuvent être imposées que si elles sont justifiées par la nécessité de garantir la suffisance du service régulier de transport maritime, qui ne peut être assuré par les seules forces du marché. Il est dès lors important pour les autorités nationales de démontrer l'existence d'un besoin réel de service public pour l'OSP (38).

(91) La question est de savoir si les autorités norvégiennes ont commis une erreur manifeste en fixant la réserve de capacité minimale à 320 passagers OSP, à un nombre de cabines avec couchettes pouvant accueillir 120 passagers et à une capacité de transport de fret de 150 europalettes.

(92) Dans la décision d'ouverture, l'Autorité a souligné, sur la base des informations fournies (39), que la compensation reçue par Hurtigruten en contrepartie de la capacité réservée aux passagers OSP dépassait largement la demande effective de services de transport pour ce type de passagers. C'est pourquoi l'Autorité ne pouvait exclure que cette disposition relative à la réserve de capacité pour les passagers OSP puisse être inutile, a fortiori pendant la saison hivernale, lorsque l'utilisation par des passagers commerciaux serait naturellement beaucoup plus faible.

(93) Au cours de l'enquête, les autorités norvégiennes ont communiqué des informations supplémentaires sur l'utilisation de la capacité pour les deux types de passagers (y compris l'utilisation des couchettes) et pour les marchandises, soulignant le fait que l'objectif du service en cause est de garantir une capacité disponible suffisante à tout moment sur tous les tronçons de la liaison côtière (voir ci-dessus au point 5.3 «Premier rapport BDO de 2016»).

(94) L'Autorité observe que quelque 60 % de la partie des coûts estimés tenant à la capacité sont couverts par la compensation de service public alors que seuls 30 % environ de la partie des coûts estimés relatifs aux passagers ont été imputés aux passagers OSP (sur la base de l'utilisation attendue des navires par, respectivement, les passagers OSP et les passagers de croisière), ce qui donne à penser que la réserve de capacité minimale définie pourrait donner lieu à subventionnement croisé des activités commerciales.

(95) L'Autorité reconnaît néanmoins que l'utilisation de la capacité peut, compte tenu de la nature du service en cause, présenter des variations régionales et saisonnières considérables, dans la mesure où les passagers OSP effectuent souvent des trajets plus courts que les passagers commerciaux. En outre, en périodes de pointe, le taux d'utilisation de la capacité commerciale est élevé par rapport aux taux d'utilisation en périodes creuses. C'est pourquoi le fait de garantir la capacité nécessaire en périodes de pointe et sur tous les tronçons de la liaison a comme conséquence inévitable que les navires disposent, en périodes creuses, d'une capacité de réserve importante dans les limites des exigences minimales fixées dans l'accord Hurtigruten. Cela est illustré par le fait que le nombre maximum de passagers OSP en périodes creuses, tous tronçons confondus, est d'environ 142 en moyenne, alors que le nombre moyen de ce type de passagers est d'environ 55, plusieurs tronçons n'étant empruntés que par un petit nombre de passagers OSP.

(96) En outre, l'Autorité admet qu'un service tel que celui fourni dans le cadre de l'accord Hurtigruten ne peut être assuré commercialement, étant donné que la plupart des coûts d'exploitation, tels que le coût des navires ou les frais de personnel et de carburant, sont des coûts essentiellement fixes pour toute la durée de l'accord Hurtigruten et ne peuvent être réduits ou supprimés pendant les périodes creuses. À cet égard, l'Autorité accepte l'argument des autorités norvégiennes selon lequel le redéploiement de certains navires pendant l'année (c.-à-d. l'utilisation de navires plus petits en périodes creuses et de navires plus grands en périodes de point e) ne réduirait pas de manière significative les coûts d'exploitation. Par ailleurs, il en résulterait une charge économique supplémentaire pour Hurtigruten dans la mesure où celle-ci serait contrainte de trouver d'autres marchés pour le redéploiement des navires non utilisés.

(97) De plus, en ce qui concerne la taille minimale de navire nécessaire pour exploiter la liaison côtière, l'Autorité prend acte du fait que la régularité du service et les critères de sécurité sont de nature à justifier une certaine taille de navire.

(98) Comme mentionné plus haut, les États de l'AELE disposent d'un pouvoir d'appréciation pour définir un SIEG, compte tenu également d'OSP spécifiques conformément à l'article 4, paragraphe 2, du règlement sur le cabotage maritime et d'autres éléments (par exemple, les spécificités techniques), tel que définis en l'espèce dans le cahier des charges, à condition qu'aucune erreur manifeste ne soit commise. Au vu de ce qui précède, compte tenu en particulier du fait que, comme indiqué ci-dessus au considérant 69, le nombre de passagers OSP est relativement élevé tout au long de l'année sur l'ensemble des tronçons de la liaison côtière, l'Autorité considère que la réserve de capacité minimale, telle que définie par les autorités norvégiennes, même si elle dépasse la demande moyenne escomptée de services relevant de l'OSP, n'est pas manifestement erronée.

(99) L'Autorité note en outre que, dans leurs observations, les plaignants conviennent que l'accord Hurtigruten peut être qualifié de SIEG, lequel ne pourrait pas être assuré par les seules forces du marché compte tenu de la population clairsemée, de l'absence d'infrastructures et de l'éloignement des régions septentrionales de la Norvège.

(100) En ce qui concerne les doutes émis dans la décision d'ouverture au sujet de l'absence de régulation tarifaire pour le service de transport de marchandises, l'Autorité estime, à l'instar des autorités norvégiennes, que l'article 4, paragraphe 2, du règlement sur le cabotage maritime n'exige pas des États qu'ils imposent aux prestataires de services l'ensemble des obligations qui y figurent. En effet, les pouvoirs publics bénéficient d'une grande latitude en ce qui concerne la manière dont ils choisissent de gérer, organiser et financer les SIEG leur incombant (40).

(101) Compte tenu dès lors de l'absence d'initiative privée s'agissant de l'exploitation de la liaison Bergen – Kirkenes, des considérations d'ordre économique, technique et géographique mentionnées ci-dessus, ainsi que des considérations relatives à l'utilisation de la capacité présentées dans le premier rapport BDO de 2016, l'Autorité ne peut conclure que la fixation de la réserve de capacité minimale à 320 passagers OSP, à un nombre de cabines avec couchettes pouvant accueillir 120 passagers et à une capacité de transport de fret de 150 europalettes va au-delà de ce qui était nécessaire et proportionné au besoin réel de service public.

(102) À la lumière de ce qui précède, l'Autorité considère que la définition de l'OSP en ce qui concerne l'obligation de disposer d'une capacité minimale, visée à la section 4-2 de l'accord Hurtigruten, était suffisamment claire et que la première condition Altmark est donc remplie.

(103) L'Autorité va à présent déterminer s'il est satisfait à la quatrième condition Altmark.

1.2.2. La quatrième condition de l'arrêt Altmark

(104) Dans la décision d'ouverture, l'Autorité doutait qu'une procédure d'appel d'offres dans laquelle une seule offre a été soumise puisse être jugée suffisante pour garantir «le moindre coût pour la collectivité» (41). Comme déjà précisé, Hurtigruten exploitait ce service de transport maritime particulier, combinant le transport de personnes et de marchandises le long de la côte norvégienne, de Bergen à Kirkenes, depuis des années déjà (42). En tant qu'opérateur historique, Hurtigruten disposait donc un avantage concurrentiel significatif qui renforçait sa position dans le cadre de la procédure d'appel d'offres, puisqu'elle possédait déjà des navires adaptés aux exigences du cahier des charges.

(105) Au vu des informations présentées par les autorités norvégiennes au cours de l'enquête, l'Autorité reste d'avis que la procédure de marché public, qui a abouti à la sélection de Hurtigruten, n'a pas permis une concurrence ouverte et réelle et ce, bien que plusieurs mesures aient été prises par les autorités norvégiennes pour inviter d'autres soumissionnaires potentiels: i) prévision, dans l'appel d'offres, d'autres modèles de liaisons; ii) obligation de prévoir une capacité minimale ramenée de 400 à 320 passagers et de 150 à 120 couchettes; et iii) délai suffisant accordé aux soumissionnaires entre la date limite de dépôt des offres (30 septembre 2010) et la date de début du service (1er janvier 2013) afin qu'ils puissent acquérir ou construire des navires pour ce service, sans oublier également le report de la date limite au 8 novembre 2010.

(106) Il convient de souligner, à cet égard, que, traditionnellement, cette liaison côtière spécifique est depuis très longtemps desservie par Hurtigruten dans le cadre d'un contrat de service public (avant même la conclusion de l'accord EEE en 1994) (43).

(107) Pour certaines périodes contractuelles (par exemple, 1991-2001 et 2002-2004), le contrat avait été directement attribué à Hurtigruten, alors que pour les périodes 2005-2012 et 2012-2019, l'exploitation du service a fait l'objet d'une procédure d'appel d'offres avec Hurtigruten comme unique soumissionnaire et, donc, comme adjudicataire du marché (44).

(108) Le manque constant de concurrence dans le secteur concerné, même avec le lancement d'une procédure d'appel d'offres à partir de 2005, traduit l'incapacité du marché à fournir un nombre suffisant d'opérateurs disposant des capacités financières nécessaires pour répondre aux exigences techniques du marché (en termes de capacité et de spécifications pour les navires).

(109) Les modèles de liaisons possibles pour l'ensemble des 34 ports ont été publiés comme suit dans le cahier des charges: i) formule 1: liaison quotidienne tout au long de l'année; ii) formule 2: liaisons 7 jours par semaine en été (8 mois), 5 jours par semaine en hiver (4 mois); et iii) formule 3: liaisons 5 jours par semaine tout au long de l'année.

(110) Le cahier des charges souligne à la section 2.14 que le choix sera effectué sur la base d'une évaluation du niveau de prix des différentes formules par rapport aux différences de fréquence que présentent ces différentes formules. Une fois ce choix opéré, le pouvoir adjudicateur retiendra l'offre qui propose le prix le plus bas pour toute la durée du contrat (en prix de 2011). Le cahier des charges détaille en outre certaines normes qualitatives à respecter par tous les opérateurs économiques, indépendamment de la formule choisie.

(111) Il pourrait être avancé que les soumissionnaires potentiels n'ont pas été empêchés de choisir l'une quelconque des formules indiquées sur la base de critères non économiques et que le pouvoir adjudicateur avait en tout état de cause invité ouvertement les soumissionnaires à choisir l'une des formules en sachant pertinemment que l'offre retenue serait celle offrant le prix le plus bas pour toute la durée du contrat.

(112) Cependant, compte tenu de l'historique du service concerné et des termes globaux du contrat qui, au vu des circonstances, mettent en avant le premier modèle de liaison proposé (à savoir le modèle finalement retenu) et de la sélection de Hurtigruten, d'autres soumissionnaires potentiels auraient pu être découragés de participer même en choisissant une autre formule (bien que les différences entre les différentes formules ne soient pas significatives), quand bien même le pouvoir adjudicateur n'a pas exprimé de préférence directe en faveur de la première formule (45).

(113) L'Autorité observe dès lors que la procédure de marché public telle qu'elle est conçue (y compris pour les périodes contractuelles précédentes), même si elle n'excluait pas de manière injustifiable et directe des soumissionnaires potentiels, n'a pas garanti une ouverture à une concurrence réelle la plus large possible (46). Cette ouverture peut se traduire par des mesures visant à limiter la durée ou la portée du mandat, ou à proposer différents mandats, par exemple en scindant la liaison côtière en plusieurs tronçons ou selon un calendrier journalier, en combinaison également avec le prolongement du délai entre la date limite de dépôt des offres et la date de début du service.

(114) En conséquence, le résultat obtenu avec une seule offre présentée ne saurait être considéré comme reflétant de manière appropriée les conditions d'un marché concurrentiel.

(115) L'Autorité conclut dès lors que la procédure de marché public, à l'issue de laquelle seule l'offre de Hurtigruten a été présentée, n'est pas jugée suffisante pour garantir «le moindre coût pour la collectivité».

(116) Concernant la deuxième partie de la quatrième condition Altmark, les autorités norvégiennes n'ont présenté aucune information permettant de démontrer que la compensation accordée a été déterminée sur la base d'une analyse des coûts d'une entreprise moyenne.

(117) En conséquence, au vu de ce qui précède, l'Autorité observe que la quatrième condition Altmark n'est pas remplie.

(118) Étant donné que les quatre conditions Altmark doivent être évaluées cumulativement, il n'est donc pas nécessaire d'examiner les deuxième et troisième conditions.

1.2.3. Conclusion relative aux conditions de l'arrêt Altmark

(119) L'Autorité conclut que la compensation accordée dans le cadre de l'accord Hurtigruten ne satisfait pas aux quatre conditions énoncées dans l'arrêt Altmark. Elle conclut donc qu'un avantage au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE a été conféré à Hurtigruten pour l'exécution du service concerné.

2. CONCLUSION RELATIVE À L'EXISTENCE D'UNE AIDE

(120) L'Autorité constate que la compensation accordée au titre de l'accord Hurtigruten comporte une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

3. EXIGENCES PROCÉDURALES

(121) L'article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 dispose que: «[l']Autorité de surveillance AELE est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. […] L'État intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale».

(122) Les autorités norvégiennes n'ont pas notifié l'accord Hurtigruten à l'Autorité. Cette dernière conclut dès lors que les autorités norvégiennes n'ont pas respecté leurs obligations en vertu de l'article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3, sans préjudice de l'application de la décision SIEG.

3.1. APPLICABILITÉ DE LA DÉCISION SIEG (47)

(123) La décision SIEG définit les conditions auxquelles certains types de compensations de service public doivent être considérés comme compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE conformément à son article 59, paragraphe 2, et exemptés de l'obligation de notification préalable au titre de l'article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice.

(124) L'article 2 de la décision SIEG prévoit une exception à l'obligation de notification qui pourrait être pertinente dans la présente affaire: «d) compensations octroyées pour des liaisons aériennes ou maritimes avec les îles, dont le trafic annuel moyen au cours des deux exercices précédant celui de l'octroi du service d'intérêt économique général n'a pas dépassé 300 000 passagers.»

(125) Sur la base des informations présentées, le seuil de 300 000 passagers a été dépassé.

(126) En conséquence, la décision SIEG ne peut être appliquée.

4. COMPATIBILITÉ DE L'AIDE

4.1. CADRE JURIDIQUE

(127) L'appréciation de la compatibilité des compensations de service public pour le transport maritime est fondée sur l'article 59, paragraphe 2, de l'accord EEE, en liaison avec l'encadrement de l'Autorité (48).

(128) Les principes énoncés dans l'encadrement ne s'appliquent aux compensations de service public que dans la mesure où ces dernières constituent des aides d'État non couvertes par la décision SIEG.

(129) Selon la jurisprudence de la Cour de justice, c'est à l'État membre qu'il incombe d'indiquer les motifs possibles de compatibilité et de démontrer que les conditions de compatibilité sont réunies (49).

4.2. APPLICABILITÉ DE L'ENCADREMENT

(130) La compatibilité de l'accord Hurtigruten est appréciée au regard des conditions suivantes, tel que prévues par l'encadrement: a) le caractère véritable du SIEG; b) le mandat et la durée du mandat; c) le montant de la compensation et l'absence de surcompensation; d) le fait que le développement des échanges ne soit pas affecté dans une mesure contraire aux intérêts de l'EEE.

(131) L'encadrement comprend en outre certaines autres conditions, telles que le respect des exigences relatives à la consultation publique de l'EEE afin de tenir compte des besoins de service public (point 14), les règles applicables aux marchés publics (point 19), l'absence de discrimination (point 20), la méthode du coût net évité (point 24), les incitations à l'efficience (point 39) et la transparence (point 60), qui doivent être remplies pour que la mesure compensatoire soit compatible avec l'article 59, paragraphe 2, de l'accord EEE.

(132) Comme mentionné au point 69 de l'encadrement, «[l]'Autorité appliquera les principes énoncés dans le présent encadrement à toute aide illégale sur laquelle elle statuera après le 31 janvier 2012, même si cette aide a été octroyée avant cette date. Cependant, les principes énoncés aux points 14, 19, 20, 24, 39 et 60 ne s'appliquent pas aux aides octroyées avant le 31 janvier 2012».

(133) Comme l'accord Hurtigruten est entré en vigueur le 13 avril 2011 et précisait d'emblée le montant total de la compensation pour toute la durée de la période contractuelle, montant adapté uniquement en fonction de l'indexation annuelle, les conditions mentionnées ci-dessus au considérant 131 ne sont pas applicables dans la mesure où l'aide a été octroyée avant le 31 janvier 2012.

4.2.1. Caractère véritable du SIEG

(134) Comme décrit aux considérants 84 à 102, l'accord Hurtigruten, qui impose une capacité de réserve minimale, constitue un véritable SIEG.

(135) Il est toutefois nécessaire d'examiner si l'accord remplit les autres conditions de l'encadrement.

4.2.2. Mandat

(136) L'accord Hurtigruten décrit de manière détaillée les obligations de service public, l'entreprise chargée du service et le territoire concerné.

(137) En outre, une des conditions de compatibilité à respecter, comme indiqué au point 16 de l'encadrement, est que le mandat doit inclure «[…] d)[une] description du mécanisme de compensation et les paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation».

(138) La compensation est calculée sur la base des paramètres indiqués à l'annexe D du cahier des charges et des clés de répartition applicables permettant de différencier le SIEG des activités commerciales (50). L'annexe D fournit les éléments suivants: Tableau 2 Les paramètres dans le plan budgétaire du service public (1) A : Recettes totales relatives aux passagers avec destination propre B : Coûts relatifs aux passagers avec destination propre C : Recettes nettes relatives aux passagers (A+B) D : Recettes provenant des ventes à bord E : Recettes nettes provenant du transport de marchandises et de voitures F : Autres recettes G : Total des recettes propres (C+D+E+F) H : Fourniture des services publics I : Total des recettes (G+H) J : Personnel de sécurité K : Huile et carburant L : Réparations et entretien M : Frais portuaires N : Frais d'assurance O : Amortissement navires détenus en propre/affrètement «coque nue» P : Charges financières nettes Q : Total des coûts tenant à la capacité (J+K+L+M+N+P) R : Coût des marchandises vendues S : Personnel autre que le personnel de sécurité T : Frais de commercialisation et provisions sur les ventes U : Coûts de gestion V : Autres coûts W : Total des coûts afférents aux passagers (R+S+T+U+V) X : Total des coûts relatifs au service public (Q+W) Y : Résultat net avant impôts (I-X)

(139) Conformément au cahier des charges, Hurtigruten a établi un budget distinct intégrant l'ensemble des coûts et des recettes imputables à la liaison relevant de l'OSP (en utilisant les prix de 2011, ajustés en fonction de l'indice des coûts établi par Statistics Norway). Selon la section 4.9.2 du cahier des charges, cette comptabilité séparée vise à garantir la prévisibilité des coûts et des recettes pouvant servir de base à toute renégociation, comme prévu dans les sections 6 et 7 de l'accord Hurtigruten (51). Un autre objectif est de démontrer sur la base de documents justificatifs que la procédure de marché public ne comporte pas de subventionnement croisé illicite entre les services relevant de l'OSP et les services commerciaux.

(140) Comme mentionné dans la décision d'ouverture, entre 2012 et 2019, l'accord Hurtigruten a fixé, pour chaque année, la compensation annuelle à verser pour les services de transport maritime sur la base d'une réserve de capacité minimale et de coûts imputés en fonction d'un pourcentage estimé de kilomètres-passagers par an dans le cadre de l'OSP. Ce montant a été déterminé sur la base des catégories de coûts figurant à l'annexe D, comme illustré dans le tableau 2 ci-dessus, et lors de négociations ultérieures, lesquelles ont abouti à une réduction de la compensation par rapport à l'offre initiale de Hurtigruten (52).

(141) En ce qui concerne la section 4-1, point 3, de l'accord Hurtigruten, qui dispose que «[l']absence d'exécution de la production convenue pour une durée maximale de 10 jours, par navire et par an, due aux opérations d'entretien programmées et à des perturbations opérationnelles imprévues de la production convenue (suspension de la location) est considérée comme relevant de l'exécution correcte du contrat et ne donne pas lieu à une réduction de la rémunération convenue conformément à la section 9-2», l'Autorité observe que le plafond de 10 jours (110 jours par an pour l'ensemble de la flotte) a été fixé sur la base des pièces justificatives relatives aux années précédentes, ce qui confirme la nécessité de disposer d'au minimum 110 jours d'exploitation par an aux fins des opérations d'entretien programmées et des perturbations opérationnelles imprévues. En outre, ce paramètre a été inclus dans le projet de contrat figurant dans le dossier d'appel d'offres et n'a pas été modifié dans le contrat final.

(142) Concernant les sections 6 et 7 de l'accord Hurtigruten, l'Autorité constate que les deux sections contiennent certaines dispositions ayant trait à l'ajustement de la compensation en cas de modification de la production ou d'événements imprévus.

(143) Dans ce cadre, comme l'a souligné la Cour AELE dans l'affaire Hurtigruten, «[i]l n'est que logique que l'appréciation de l'aide d'État octroyée au titre de la clause de renégociation figurant dans un contrat de service public, telle que l'article 8 de l'accord de 2004, examine avec l'attention requise si les paramètres du contrat dans son ensemble sont établis d'une manière objective et transparente, dans la mesure où cette clause fait partie inhérente du contrat de service public» (53).

(144) La Cour AELE a également rappelé que le principe de transparence devait être respecté en toutes circonstances: «[…] au besoin, la Norvège aurait pu prévoir, dans l'avis d'adjudication, la possibilité de modifier dans certaines circonstances les conditions de paiement des soumissionnaires retenus en fixant, notamment, les modalités précises régissant toute compensation supplémentaire destinée à couvrir des pertes et des coûts imprévus» (54).

(145) L'Autorité estime que l'accord Hurtigruten décrit correctement le mécanisme de compensation et qu'il a défini les paramètres de la compensation d'une manière objective et transparente en établissant un budget séparé intégrant l'ensemble des coûts et des recettes imputés aux liaisons relevant de l'OSP. Elle exclut donc tout recours abusif à la notion de SIEG (55), comme illustré ci-dessus. Par conséquent, s'agissant des dispositions relatives à l'ajustement de la compensation en cas de modification de la production ou d'événements imprévus figurant aux sections 6 et 7 de l'accord Hurtigruten, il convient dès lors de souligner qu'aucune de ces dispositions ne modifie sensiblement le mécanisme de compensation ni ne remet en cause ses paramètres.

(146) En outre, le paragraphe 16, point e), de l'encadrement indique que le mandat doit inclure «les modalités de récupération des éventuelles surcompensations et les moyens d'éviter ces dernières».

(147) Dans la décision d'ouverture, l'Autorité n'excluait pas que Hurtigruten puisse avoir bénéficié d'une surcompensation pour la prestation du service public étant donné qu'entre autres, l'accord Hurtigruten ne contient pas de clause de récupération telle que, si une marge bénéficiaire convenue est dépassée, l'excédent doit être retourné à l'État ou déduit de la compensation versée l'année suivante ou éventuellement pendant la période contractuelle (56). Les autorités norvégiennes ont en effet confirmé que l'accord Hurtigruten ne prévoyait pas ce type de modalités concrètes, si ce n'est la clause de renégociation figurant au point 7 qui peut, dans une certaine mesure, permettre d'éviter ou de récupérer une surcompensation.

(148) Les plaignants ont également souligné l'absence, dans l'accord Hurtigruten, d'un plafonnement de la compensation qui aurait permis d'éviter toute surcompensation.

(149) L'Autorité ne doute plus de l'absence de ce type de modalités dans l'accord Hurtigruten. Bien que l'inclusion dans le mandat d'une procédure de récupération de toute surcompensation soit de nature à renforcer l'objectivité et la transparence du processus, il découle de l'encadrement que cette mesure n'est pas strictement nécessaire: «[l]orsque l'État de l'AELE a défini d'emblée un niveau de compensation fixe anticipant et intégrant de manière adéquate les gains d'efficience que le prestataire du service public devrait, selon toute vraisemblance, réaliser sur la durée du mandat, sur la base d'une répartition correcte des coûts et des recettes et des attentes raisonnables […], la vérification destinée à éviter toute surcompensation se limite, en principe, à contrôler que le niveau de bénéfice autorisé en vertu du mandat est effectivement raisonnable a priori» (57).

(150) L'accord Hurtigruten repose sur l'établissement d'une compensation totale qui est accordée d'emblée pour toute la durée de l'accord et qui diminue avec le temps, de sorte que l'entreprise est constamment incitée à améliorer son degré d'efficience afin de bénéficier au fil du temps des mêmes résultats économiques réels dans le cadre du contrat.

(151) L'Autorité prend néanmoins acte de l'intention des autorités norvégiennes d'intégrer ce type de mécanisme de récupération dans le futur contrat d'OSP relatif aux services de transport maritime sur la liaison Bergen – Kirkenes. Cette mesure contribuera à faire en sorte que toute aide octroyée à l'avenir ne soit pas incompatible et sujette à récupération.

4.2.3. Durée du mandat

(152) La durée du mandat, soit sept ans, est conforme aux exigences de l'encadrement et du règlement sur le cabotage maritime (58).

4.2.4. Montant de la compensation et absence de surcompensation

(153) Conformément au point 21 de l'encadrement, «[l]e montant de la compensation ne doit pas dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir le coût net de l'exécution des obligations de service public, compte tenu d'un bénéfice raisonnable».

(154) Le point 23 de l'encadrement dispose que «[l]orsque la compensation se fonde [comme en l'espèce], en tout ou en partie, sur les coûts et recettes escomptés, le mandat doit en faire mention. Ces anticipations doivent reposer sur des paramètres plausibles et observables concernant l'environnement économique dans lequel le SIEG est fourni […].»

(155) En outre, comme mentionné ci-dessus au considérant 149, lorsque, comme en l'espèce, un niveau de compensation fixe est défini d'emblée, l'encadrement prévoit que la vérification de la surcompensation se limite à contrôler que le niveau de bénéfice est raisonnable a priori.

(156) Enfin, conformément au point 44 de l'encadrement, «[l]orsqu'une entreprise exerce des activités qui se situent à la fois dans le cadre du SIEG et en dehors de celui-ci, sa comptabilité interne doit indiquer séparément les coûts et les recettes liés au SIEG et ceux liés aux autres services dans le respect des principes énoncés au point 31.»

(157) Au vu de ce qui précède, l'Autorité examinera dans un premier temps les arguments des plaignants et déterminera ensuite si l'accord Hurtigruten donne lieu à une surcompensation, que ce soit au moyen d'un éventuel subventionnement croisé ou d'un bénéfice excessif.

4.2.4.1. Arguments des plaignants

(158) Les arguments des plaignants, présentés de manière plus détaillée au considérant 16 ci-dessus, sont succinctement les suivants: i) Hurtigruten ne réserve pas de capacité pour les passagers transportés en vertu de l'obligation de service public lui incombant, mais vend au contraire sa capacité à des passagers de croisière tout en maintenant la compensation de service public à un niveau identique; ii) cette compensation a augmenté sensiblement par rapport à la période contractuelle précédente; iii) Hurtigruten continue de bénéficier d'une compensation pour des services qu'elle ne fournit pas; et, enfin, iv) elle cherche en outre à faire baisser les redevances portuaires tout en maintenant la compensation de service public à un niveau inchangé.

(159) En ce qui concerne le premier point, conformément au point 21 de l'encadrement, seuls les coûts exposés pour l'exécution des OSP sont couverts par la compensation versée. Cela étant, toute compensation octroyée pour couvrir des coûts ne relevant pas de l'exécution du service public ne peut être considérée comme une compensation au titre d'une OSP.

(160) Dans la décision d'ouverture, l'Autorité a indiqué que, lorsque la capacité (passagers et couchettes) réservée aux passagers OSP est vendue à des passagers commerciaux de croisière, Hurtigruten est apparemment rémunérée deux fois pour le même service, ce qui constituerait en principe une forme de surcompensation. En conséquence, étant donné qu'il pouvait y avoir des périodes de l'année pendant lesquelles l'utilisation de la capacité pour les passagers OSP est plus élevée, l'Autorité ne pouvait pas exclure que le mécanisme adopté dans l'accord Hurtigruten comporte une surcompensation au profit de l'entreprise dans la mesure où il ne tient pas compte des différents niveaux (par exemple saisonniers) d'utilisation de la capacité au cours de l'année (59).

(161) Comme déjà mentionné ci-dessus à la section 1.2.1, l'objectif de l'accord Hurtigruten est de faire en sorte que la capacité soit suffisante pour répondre à la demande des passagers OSP tout au long de l'année sur la liaison côtière Bergen – Kirkenes. Tant que la capacité réservée à l'exécution de l'OSP est suffisante, l'accord Hurtigruten, qui est un contrat net, n'empêche pas indûment Hurtigruten de vendre des billets à des passagers de croisière pour autant que le service public ne soit pas compromis.

(162) Il est également reconnu et admis que, dans le cadre de la définition du SIEG, l'utilisation de la capacité puisse présenter, compte tenu de la nature du service en cause, des variations régionales et saisonnières considérables, de sorte qu'inévitablement, les navires disposent, en particulier pendant les périodes creuses, d'une capacité inutilisée dans les limites des exigences minimales fixées dans l'accord Hurtigruten.

(163) Les autorités norvégiennes ont présenté des documents montrant que l'utilisation de la capacité des navires de Hurtigruten est relativement faible ([…] %). C'est pourquoi, dans la grande majorité des cas, il reste de la capacité destinée à l'exécution de l'OSP pouvant potentiellement être vendue, au besoin, à des passagers commerciaux (voir ci-dessus le premier rapport BDO de 2016 au point 5.3). Cependant, comme expliqué par les autorités norvégiennes, il découle de l'existence de cette réserve de capacité que Hurtigruten n'a pas la possibilité d'optimiser ses opérations et de maximiser ses bénéfices, par exemple en redéployant ses navires ailleurs pendant les périodes creuses.

(164) Il a également été avancé que ce n'est qu'à de rares occasions que les passagers OSP n'ont pas été en mesure d'obtenir un billet dans les limites de la réserve de capacité minimale. Néanmoins, selon les autorités norvégiennes, l'utilisation de la garantie «transport» a permis de remédier à ce type de situation (60).

(165) Bien que l'utilisation de la garantie «transport» en faveur des passagers OSP qui n'ont pas été en mesure d'obtenir un billet dans les limites de la réserve de capacité minimale ne réponde pas pleinement aux exigences de l'OSP qui a été assignée à l'entreprise, elle ne peut pas être considérée comme ayant donné lieu à une quelconque surcompensation au-delà d'un niveau de bénéfice raisonnable.

(166) Concernant le second point, l'Autorité souligne que, pour déterminer si l'accord Hurtigruten actuel donne lieu à une surcompensation, elle prend en compte l'ensemble des coûts nécessaires pour l'exécution du service public spécifique ainsi que l'intégralité des recettes perçues. Cette évaluation est effectuée indépendamment des paiements compensatoires effectués au cours de périodes contractuelles précédentes (61).

(167) Comme souligné ci-dessus aux considérants 136 à 151, le mandat, en l'occurrence l'accord Hurtigruten, décrit en détail les paramètres de la compensation ainsi que la méthode de séparation comptable, avec des clés de répartition distinctes pour les différentes catégories de coûts, en distinguant les coûts et les recettes du SIEG des coûts et recettes imputables aux activités commerciales, ce qui donne un montant compensatoire net avant imposition.

(168) L'Autorité en conclut que l'augmentation substantielle de la compensation par rapport à la période contractuelle précédente n'implique pas, de manière implicite ou explicite, une surcompensation, si tous les coûts et recettes pertinents sont pris en considération, sous réserve d'un éventuel subventionnement croisé ou d'un éventuel bénéfice excessif, points que l'Autorité examine aux points 4.2.4.2 et 4.2.4.3 ci-dessous.

(169) S'agissant de l'argument selon lequel Hurtigruten continue de recevoir une compensation pour des services qu'elle ne fournit pas, l'Autorité ne considère plus qu'il y ait un risque de surcompensation. Elle accepte donc les observations de la Norvège mentionnées aux considérants 51 à 54 ci-dessus.

(170) Concernant le dernier point, relatif aux tentatives de Hurtigruten de négocier une diminution des redevances portuaires alors que les autorités norvégiennes maintenaient la compensation à un niveau identique, il convient de souligner que, dans des contrats nets tels qu'en l'espèce, dans lesquels l'opérateur assume les risques liés aux coûts et aux recettes pour toute la durée du contrat, l'Autorité se limite à déterminer s'il existe une quelconque surcompensation au-delà du niveau d'un bénéfice raisonnable (voir le point 4.2.4.3 ci-dessous).

4.2.4.2. Subventionnement croisé éventuel des activités commerciales

(171) Lorsqu'une entité telle que Hurtigruten exerce à la fois des activités commerciales et des activités relevant d'un SIEG, il convient de mettre en place un système de comptabilité analytique permettant d'éviter que les activités économiques ne soient financées par la compensation de service public octroyée pour l'exécution du SIEG.

(172) Conformément au point 31 de l'encadrement, «[lorsque l'entreprise] réalise également des activités ne relevant pas du SIEG, les coûts à prendre en considération peuvent englober tous les coûts directs nécessaires à l'exécution de ces obligations et une contribution adéquate aux coûts indirects communs à la fois au SIEG et aux autres activités. Les coûts liés à d'éventuelles activités ne relevant pas du SIEG doivent englober tous les coûts directs et une contribution adéquate aux coûts communs.»

(173) En outre, dans l'arrêt BUPA, en référence à la nécessité et au caractère proportionné de la compensation, la Cour de justice a déclaré que «[…] au regard du pouvoir discrétionnaire dont dispose l'État membre quant à la définition d'une mission SIEG et aux conditions de sa mise en œuvre, y compris pour apprécier les surcoûts occasionnés par son exécution qui dépend de faits économiques complexes, la portée du contrôle que la Commission est habilitée à exercer à ce titre est limitée à celui de l'erreur manifeste […]» et que «[…] le contrôle que la Commission est appelée à exercer […] est nécessairement limité à la vérification de la question de savoir si, d'une part, ledit système repose sur des prémisses économiques et factuelles manifestement erronées et si, d'autre part, ledit système est manifestement inapproprié pour atteindre les objectifs poursuivis» (62).

(174) Il a été mentionné ci-dessus, au considérant 94, que quelque 60 % de la partie des coûts fixes de Hurtigruten tenant à la capacité sont couverts par la compensation de service public, alors que seuls 30 % environ des coûts variables liés aux passagers ont été imputés aux comptes de l'OSP (sur la base de l'estimation du nombre de kilomètres-passagers relevant de l'OSP). La question pour l'Autorité est donc de savoir si le système en vertu duquel la capacité réservée aux passagers OSP (à savoir 320 passagers) donne lieu à l'imputation aux comptes de l'OSP de 60 % des coûts fixes tenant à la capacité est considéré comme disproportionné et inapproprié pour atteindre les objectifs poursuivis.

(175) Les autorités norvégiennes ont adopté une méthode d'imputation fondée sur une formule de répartition pour les différentes catégories de coûts, comme expliqué aux considérants 64 et 65 ci-dessus.

(176) Plus précisément, lorsqu'il s'agit de coûts fixes communs, ceux-ci sont répartis en fonction de la part de la capacité totale réservée aux passagers OSP.

(177) L'Autorité a déjà accepté que cette réserve de capacité minimale relève d'un SIEG clairement défini en dépit de la faible utilisation moyenne de la capacité réservée au service public (voir le point 1.2.1 ci-dessus). En outre, il a été estimé que, dans le cadre d'un tel SIEG, des fluctuations régionales et saisonnières sont inévitables, de sorte qu'il est également inévitable qu'une part significative de la base de coûts, essentiellement constituée de coûts fixes, soit imputée aux comptes de l'OSP.

(178) Il convient en outre de souligner que le système comptable mis en place par Hurtigruten, comme illustré ci-dessus aux considérants 138, 139, 144 et 145, permet de déterminer les différents coûts et recettes relevant de l'OSP et des activités commerciales. Ces coûts sont déterminés d'une manière objective et transparente grâce à l'établissement préalable des paramètres de la compensation dans des comptabilités séparées permettant donc de distinguer les différentes catégories de coûts afin que la compensation finale ne reflète que les seuls coûts et recettes découlant de l'activité exercée en vertu de l'OSP.

(179) Au vu de ce qui précède, l'Autorité conclut que la répartition des coûts semble, à la lumière de la définition du SIEG, acceptable et qu'il n'y a pas suffisamment d'éléments indiquant que la répartition des coûts fixes communs est manifestement erronée et permet un subventionnement croisé des activités commerciales.

4.2.4.3. Bénéfice raisonnable

(180) L'Autorité doit déterminer si le taux de rendement du capital est conforme à ce «[…] qu'exigerait une entreprise moyenne s'interrogeant sur l'opportunité de fournir le service d'intérêt économique général pendant toute la durée du mandat, en tenant compte du niveau de risque […]» (point 33 de l'encadrement).

(181) Dans sa décision d'ouverture, l'Autorité a émis des doutes quant à la méthode de calcul utilisée par les autorités norvégiennes, selon laquelle la marge bénéficiaire enregistrée par Hurtigruten au titre de l'accord représentait […] % (63).

(182) Conformément au point 37 de l'encadrement, «[l]orsque l'accomplissement du SIEG est lié à un risque commercial ou contractuel important, par exemple parce que la compensation prend la forme d'un montant forfaitaire fixe couvrant les coûts nets escomptés et un bénéfice raisonnable et que l'entreprise exerce ses activités dans un environnement concurrentiel, le bénéfice raisonnable ne peut excéder le niveau correspondant à un taux de rendement du capital proportionné au risque. Ce taux doit être déterminé, si possible, en prenant comme référence le taux de rendement du capital obtenu pour des contrats de service public similaires attribués dans des conditions de concurrence (des contrats attribués par appel d'offres, par exemple). Lorsqu'il n'est pas possible d'appliquer cette méthode, le taux de rendement du capital peut, moyennant justification, être établi en utilisant d'autres méthodes.»

(183) Au cours de l'enquête, les autorités norvégiennes ont fourni des informations supplémentaires sur les évaluations financières effectuées préalablement à la publication de l'invitation à soumissionner, décrivant les estimations relatives aux coûts et recettes escomptés, ainsi que les projections concernant le taux de rendement du capital. Elles ont avancé que le chiffre du BAI de […] % ne correspondait pas à un taux de rendement mais au résultat résiduel de la compensation convenue par rapport aux coûts et recettes budgétisés et qu'il ne constituait pas une mesure appropriée du bénéfice raisonnable.

(184) Selon les évaluations ex ante effectuées par BDO (voir le point 5.4 ci-dessus), le taux de rendement était présenté sous la forme d'un CMPC après imposition et devait, selon toute vraisemblance, se situer dans (la partie supérieure d')une fourchette comprise entre […] % et […] %. Ces résultats ont ensuite été utilisés pour évaluer l'offre de Hurtigruten et ont incité les autorités norvégiennes à entamer, avec l'entreprise, des négociations qui ont abouti à une réduction de la compensation. La compensation convenue devait normalement produire un RCI d'environ […] %, sur la base des coûts et recettes estimés de Hurtigruten, tels que présentés dans l'appel d'offres. Ce chiffre a été revu et étayé par le second rapport BDO de 2016, selon lequel le rendement estimé ex ante de […] % se situait dans les limites des valeurs de référence pertinentes et le RCI moyen réel du contrat OSP pour la période 2012-2015 était de […] % (voir les considérants 73 et 74 ci-dessus).

(185) À la lumière de ce qui précède, (c.-à-d. l'analyse ex ante du RCI en comparaison avec le CMPC, l'utilisation d'un taux d'actualisation approprié et l'analyse comparative avec d'autres opérateurs de croisières), l'Autorité considère que le niveau de bénéfice escompté, convenu ex ante, est raisonnable pour ce type d'activité, compte tenu notamment des risques encourus (base importante de coûts fixes, faibles recettes, coûts supplémentaires découlant d'écarts potentiels concernant la production, par exemple).

(186) En outre, la marge bénéficiaire prévue était le résultat d'une procédure de marché public (comportant des négociations) qui, bien qu'elle n'ait pas permis de choisir un opérateur en mesure de fournir les services de transport maritime au moindre coût pour la collectivité, a tenu compte de certaines garanties contre la surcompensation dans le cadre de l'exécution des OSP (64).

4.2.5. Exigences supplémentaires pouvant se révéler nécessaires pour garantir que le développement des échanges n'est pas affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de l'EEE

(187) L'autorité prend acte du fait que les autorités norvégiennes ont organisé une procédure de marché public en vue de la sélection du prestataire de services chargé de l'exploitation de la liaison côtière Bergen – Kirkenes pour la période 2012-2019. Bien que l'appel d'offres n'ait débouché que sur une seule offre, rien n'indique que cette procédure ait entraîné une quelconque distorsion de la concurrence dans le secteur du transport maritime, et l'Autorité n'a reçu de la part des conc