FR Journal officiel de l'Union européenne L 144/70

Version publique (1) de la

DÉCISION DE L'AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE

No 244/12/COL

du 27 juin 2012

concernant la restructuration de l'aide accordée à Íslandsbanki (Islande)

L'Autorité de surveillance AELE (ci-après dénommée l'«Autorité»),

vu l'accord sur l'Espace économique européen (ci-après dénommé «accord EEE») et notamment son article 61, paragraphe 3, point b, et son protocole 26,

vu l'accord entre les États de l'AELE relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice (ci-après dénommé «l'accord Surveillance et Cour de justice»), et notamment son article 24,

vu le protocole 3 de l'«accord Surveillance et Cour de justice» (ci-après dénommé «protocole 3») et notamment l'article 1er, paragraphe 3, de la partie I, l'article 7, paragraphe 3, de la partie II et l'article 13, de la partie II,

considérant ce qui suit:

I. LES FAITS

1. PROCÉDURE

(1) À la suite des échanges informels de correspondance qui ont eu lieu en octobre 2008 et du vote par le Parlement islandais («Althingi»), le 6 octobre, de la loi no 125/2008 sur l'autorité pour les décaissements du Trésor pour circonstances inhabituelles sur les marchés financiers (ci-après la «loi d'urgence»), qui a conféré à l'État islandais des droits étendus pour intervenir dans le secteur bancaire, le président de ladite autorité a écrit le 10 octobre 2008 aux autorités islandaises et leur a demandé d'informer l'Autorité des aides d'État approuvées en vertu de cette loi d'urgence. D'autres contacts et échanges de correspondance ont suivi périodiquement, notamment une lettre que l'Autorité a envoyée le 18 juin 2009 rappelant aux autorités islandaises, d'une part, la nécessité de notifier toute aide d'État et, d'autre part, la clause de suspension prévue à l'article 3 du protocole 3. Après d'autres échanges de courrier, le 15 septembre 2010, les aut⊙rités islandaises ont finalement notifié avec effet rétroactif l'aide d'État concernant le rétablissement de certaines opérations de Glitnir et la mise en place et la capitalisation d'une nouvelle banque Glitnir (rebaptisée entre-temps «Íslandsbanki») (2).

(2) Dans un courrier daté du 15 décembre 2010 (3), l'Autorité de surveillance AELE («l'Autorité») a informé les autorités islandaises qu'elle avait décidé de lancer la procédure prévue à l'article 1er, paragraphe 2, de la partie I du protocole 3 concernant les mesures prises par l'État islandais en vue de rétablir certaines opérations de (l'ex-) Glitnir Bank hf et de mettre en place et de capitaliser la New Glitnir Bank hf, aujourd'hui rebaptisée Íslandsbanki (la décision d'ouverture) (4). L'Autorité a également demandé qu'un plan de restructuration détaillé pour Íslandsbanki soit présenté dans les six mois.

(3) Par courriel du 24 mars 2011 (5), l'Autorité a reçu un avis des parties intéressées et l'a transmis aux autorités islandaises le 25 mai 2011. Ces dernières n'ont pas répondu à l'avis.

(4) Par lettre du 31 mars 2011, les autorités islandaises ont soumis un plan de restructuration pour Íslandsbanki. Faisant suite à l'acquisition de Byr, en novembre 2011, les autorités islandaises ont présenté un nouveau plan de restructuration pour Íslandsbanki le 22 février 2012 (6).

(5) L'Autorité a demandé des renseignements concernant le plan de restructuration le 11 juillet 2011 et le 13 février 2012. Les autorités islandaises ont répondu à la demande de renseignements le 17 octobre 2011 et le 13 mars 2012. Les versions finales des engagements ont été soumises le 16 mai 2012 et le 6 juin 2012 (7).

(6) L'Autorité a, par ailleurs, rencontré les autorités islandaises le 7 juin 2011 et les 27 et 28 février 2012.

2. CONTEXTE

(7) L'Autorité décrira dans cette section les événements, les faits et les évolutions économiques, politiques et réglementaires concernant l'effondrement et la reconstruction du système financier islandais d'octobre 2008 à ce jour qui semblent nécessaires pour présenter le contexte dans lequel sont évaluées les mesures d'aide en question. Préalablement à cette évaluation, l'Autorité rappellera la chronologie de l'effondrement de Glitnir.

2.1. L'effondrement de Glitnir Bank

(8) En septembre 2008, un certain nombre des principales institutions financières au niveau mondial ont commencé à connaître de graves difficultés. Au milieu des turbulences que traversaient les marchés financiers mondiaux et par suite de l'effondrement de Lehman Brothers, en septembre 2008, les trois principales banques commerciales islandaises, qui avaient été caractérisées par une croissance extraordinaire au cours des années précédentes, ont rencontré des difficultés pour refinancer leur dette à court terme et ont été confrontées à une vague de retraits. Le 15 septembre, Lehman Brothers introduisait une demande de concordat judiciaire, tandis que parallèlement la Bank of America faisait part de son intention de reprendre Merrill Lynch.

(9) Ailleurs, l'une des plus grandes banques du Royaume-Uni, HBOS, devait être reprise par Lloyds TSB. Pendant ce temps, Glitnir éprouvait de grandes difficultés à financer ses activités. Une émission d'obligations avait dû être annulée par mande d'intérêt, une cession d'actifs n'avait pas pu être menée à bien et une banque allemande refusait d'accorder deux emprunts estimés à 150 millions d'euros. Les conditions du marché s'étaient aussi sérieusement détériorées après la chute de Lehman Brothers.

(10) Le 25 septembre 2008, le président du conseil d'administration de Glitnir informa la Banque centrale d'Islande (CBI) qu'en raison de l'obligation de rembourser les emprunts en octobre, la banque allait enregistrer un déficit immédiat de 600 millions d'euros. Le 29 septembre, l'octroi de 600 millions d'euros à Glitnir par le gouvernement islandais en échange de 75 % de ses actions fut annoncé. Le fait que ces 600 millions d'euros représentaient près d'un quart des réserves en devises étrangères de l'Islande et que Glitnir était confrontée à des problèmes de refinancement depuis un certain temps, tandis qu'elle devait rembourser une dette estimée à 1,4 milliard d'euros dans les six mois suivants selon les informations publiques laissait toutefois supposer que la proposition n'était pas crédible (8). Dans la foulée, la valeur des actions émises par Glitnir chuta, passant de 200 à 26 milliards ISK en un seul jour.

(11) Les banques islandaises enregistrèrent des retraits massifs de dépôts, non seulement à l'étranger, mais aussi en Islande. Les retraits sur le marché intérieur ont pris une telle ampleur qu'à un moment donné, les banques islandaises et la CBI furent à deux doigts de manquer de liquidités. Le 30 septembre 2008, l'agence de notation Moody's annonça une dégradation du rating de Glitnir, ce qui entraîna des obligations de remboursement d'autres emprunts. Des appels de marge de plus d'un milliard d'euros furent également générés. Le 7 octobre 2008, Glitnir fut contrainte de demander sa mise sous son contrôle à l'Autorité islandaise de surveillance financière (FME) (9).

2.2. La crise financière et les principales causes de la défaillance des banques islandaises

(12) Dans leur notification de l'aide accordée à New Glitnir Bank (renommée par la suite Íslandsbanki), les autorités islandaises ont souligné que les raisons de l'effondrement du secteur bancaire islandais et les motifs justifiant une intervention de leur part étaient expliqués en détail dans un rapport établi par une commission spéciale d'enquête (CSE) constituée par le parlement islandais (10) qui avait pour mandat d'examiner et analyser les processus ayant engendré l'effondrement des trois principales banques. L'Autorité résume ci-dessous les conclusions de cette commission en ce qui concerne les causes de la faillite les plus pertinentes à l'égard de l'effondrement de Glitnir Bank. Ces informations sont extraites des chapitres 2 (Synthèse) et 21 (Causes de la faillite des banques islandaises — Responsabilité, erreurs et négligence) du rapport de la CSE.

(13) La réduction mondiale des liquidités sur les marchés financiers qui a commencé en 2007 a fini par provoquer la faillite des trois principales banques islandaises, dont les activités commerciales dépendaient de plus en plus de la levée de fonds sur les marchés internationaux. Les raisons expliquant la faillite des banques islandaises étaient cependant complexes et nombreuses. La CSE a enquêté sur les raisons ayant provoqué la faillite des principales banques et a remarqué que la majorité des conclusions s'appliquaient à l'ensemble des trois banques et que nombre d'entre elles étaient liées. Les causes des faillites liées aux activités des banques sont brièvement résumées ci-dessous.

Développement excessif et non viable

(14) La CSE a conclu qu'au cours des années précédant les faillites, les banques avaient développé leurs bilans et leurs portefeuilles de crédit au-delà de leur capacité opérationnelle et de gestion. Les actifs combinés des trois banques avaient augmenté de manière exponentielle, passant de 1,4 trillion d'ISK (11) en 2003 à 14,4 trillions d'ISK à la fin du deuxième trimestre 2008. Il est important de souligner qu'une grande partie de la croissance des trois banques était due à des prêts consentis à des étrangers, qui ont augmenté considérablement en 2007 (12), en particulier après le début de la crise internationale des liquidités. Cet élément a amené la CSE à conclure qu'une part importante de cette augmentation des prêts était due à des prêts accordés à des entreprises qui s'étaient vu refuser du crédit ailleurs. Le rapport a également conclu que les activités bancaires se caractérisaient de plus en plus par des investissements plus risqués par nature et que la croissance avait contribué aux problèmes.

La réduction des finances disponibles sur les marchés internationaux

(15) Une bonne partie de la croissance des banques a été facilitée par l'accès aux marchés financiers internationaux, profitant de bonnes notations de crédit, et par l'accès aux marchés européens via l'accord EEE. Les banques islandaises ont emprunté 14 milliards d'euros sur les marchés des titres de créances étrangers en 2005 à des conditions relativement favorables. Lorsque l'accès aux marchés des titres de créances européens a été restreint, les banques ont financé leurs activités sur les marchés des États-Unis, présentant les titres de créances islandais comme des obligations adossées à des créances. Au cours de la période précédant l'effondrement, les banques dépendaient de plus en plus des emprunts à court terme, ce qui a engendré le refinancement de risques importants et, selon la CSE, prévisibles.

Le taux d'endettement des propriétaires des banques

(16) En ce qui concerne chacune des principales banques islandaises, les principaux propriétaires comptaient parmi les plus grands débiteurs (13). Glitnir avait accordé des prêts importants aux principaux actionnaires du groupe Baugur et aux parties liées, en particulier au groupe FL. Au printemps 2007, un nouveau conseil d'administration a été élu à la tête de Glitnir suite à la très forte augmentation de la participation des groupes Baugur et FL au capital de la banque. Au cours du deuxième semestre 2007 et au début de l'année 2008, les prêts accordés à Baugur et à ses sociétés liées ont quasiment doublé pour atteindre, au point culminant des prêts à ce groupe, 80 % des fonds propres de la banque (14). Cette augmentation des prêts aux principaux actionnaires s'est produite en dépit du fait que Glitnir commençait à faire face à des problèmes de liquidités et de refinancement. La CSE a estimé que certains actionnaires empruntaient à des conditions anormalement faciles auprès des banques grâce à leur statut de propriétaire. Elle a également conclu qu'il existait de solides indications que les groupes Baugur et FL avaient tenté d'influencer indûment la direction de la banque et que les limites entre les intérêts des principaux actionnaires et ceux de la banque n'étaient pas nettes. La concentration sur les principaux actionnaires se faisait par conséquent au détriment des autres actionnaires et des créanciers. Au moment de l'effondrement de la banque, l'encours des prêts accordés au groupe Baugur et à ses sociétés liées approchait les 2 milliards d'euros, soit 70 % de ses fonds propres. La CSE a également remis en cause la gestion des fonds monétaires par les succursales des banques qui investissaient massivement dans des titres liés aux propriétaires des banques. Ainsi, Glitnir Funds, une succursale de Glitnir, prêta environ 300 millions d'euros aux groupes Baugur et FL en investissant 20 % de son capital total dans leurs titres.

Concentration des risques

(17) En ce qui concerne l'exposition anormale aux principaux actionnaires, la CSE a conclu que les portefeuilles d'actifs des banques n'étaient pas suffisamment diversifiés. La CSE a estimé que les règles européennes sur les grands risques avaient été strictement interprétées, en particulier dans le cas des actionnaires, et que les banques avaient tenté de les contourner.

Une fragile dotation en fonds propres

(18) Bien qu'il ait toujours été rapporté que le ratio de fonds propres de Glitnir et des deux autres grandes banques islandaises était légèrement supérieur au minimum légal, la CSE est parvenue à la conclusion que les ratios de fonds propres ne reflétaient pas précisément la solidité financière des banques. La raison en était l'exposition au risque des propres actions des banques par l'intermédiaire des sûretés primaires et des contrats à terme sur les actions. Le capital-actions financé par les entreprises elles-mêmes, désigné par la CSE par les termes «faible dotation en fonds propres» (15), représentait plus de 25 % du capital de base des banques (ou plus de 50 % à l'aune de la composante centrale du capital, à savoir les capitaux propres moins les actifs incorporels). S'ajoutaient à cette situation les problèmes découlant du risque auquel les banques s'exposaient en détenant chacune des actions des autres. Au milieu de l'année 2008, le financement direct par les banques de leurs propres actions, de même que le financement croisé des actions des deux autres banques, se montait à environ 400 milliards d'ISK, soit 70 % de la composante centrale du capital. La CSE estimait que l'étendue du financement des capitaux propres par des emprunts au système lui-même était telle que la stabilité du système s'en trouvait menacée. Les banques utilisaient une partie considérable de leurs propres actions comme garanties pour leurs prêts. Partant, la chute du cours des actions a entraîné le déclin de la qualité de leurs portefeuilles de prêts. Cette situation a porté préjudice aux résultats des banques et exercé une pression à la baisse sur le cours de leurs actions, ce qui a eu pour conséquence (comme l'a supposé la CSE sur la base des informations dont elle disposait) d'encourager les banques à créer artificiellement une demande anormale pour leurs propres actions.

La taille des banques

(19) En 2001, les bilans des trois banques principales équivalaient (collectivement) à un peu plus d'un an du produit intérieur brut (PIB) de l'Islande. À la fin de l'année 2007, elles avaient acquis une dimension internationale et détenaient des actifs équivalant à neuf fois le PIB islandais. Le rapport de la CSE constate qu'en 2006, des observateurs notaient que le système bancaire excédait la capacité de la BCI et émettaient des doutes quant à sa capacité à exercer la fonction de prêteur de dernier ressort. Fin 2007, les dettes à court terme de l'Islande (contractées principalement pour le financement des banques) étaient 15 fois supérieures aux réserves de change, et les dépôts étrangers dans les trois banques étaient également 8 fois supérieurs aux réserves de change. Le Fonds de garantie des déposants et des investisseurs détenait des ressources minimes en comparaison avec les dépôts bancaires qu'il était censé garantir. La CSE en conclut que ces facteurs rendaient l'Islande sujette à des retraits massifs des dépôts.

La croissance soudaine des banques en comparaison avec l'infrastructure réglementaire et financière

(20) La CSE a conclu que les organismes de surveillance islandais concernés n'affichaient pas la crédibilité requise en l'absence d'un prêteur de dernier ressort doté de ressources suffisantes. Le rapport établit que la FME et la BCI n'avaient ni l'expertise ni l'expérience nécessaire pour réguler le système bancaire dans une conjoncture économique difficile, mais qu'elles auraient pu prendre des mesures pour réduire le niveau de risque auquel s'exposaient les banques. Ainsi, la FME ne s'est pas développée en des proportions similaires à celles des banques, et les pratiques de l'organisme de régulation n'ont pas observé le même rythme que la rapide évolution des opérations bancaires. Le rapport se montre également critique à l'égard du gouvernement, en affirmant que les autorités auraient dû prendre des mesures pour réduire l'impact potentiel des banques sur l'économie, en en réduisant la taille ou en contraignant une ou plusieurs banques à déplacer leur siège à l'étranger (16).

Déséquilibre et expansion excessive de l'économie islandaise dans son ensemble

(21) Le rapport de la CSE fait référence à des événements liés à l'économie élargie qui ont aussi eu des répercussions sur la croissance rapide des banques et contribué à faire naître des déséquilibres, en termes de taille et d'influence, entre le secteur des services financiers et le reste de l'économie. Le rapport conclut que les politiques du gouvernement (dans le domaine fiscal en particulier) ont plus que probablement contribué à l'expansion excessive et au déséquilibre, et que la politique monétaire observée par la BCI n'était pas suffisamment restrictive. Le rapport considère également l'assouplissement des règles de prêt du Fonds islandais de financement du logement comme «l'une des plus grosses erreurs de la gestion monétaire et fiscale commises durant la période précédant l'effondrement des banques» (17). Le rapport dénonce en outre la facilité avec laquelle les banques ont pu emprunter à la BCI, le stock de prêts garantis à court terme de la BCI passant de 30 milliards d'ISK à l'automne 2005 à 500 milliards d'ISK au début du mois d'octobre 2008.

La couronne islandaise, les déséquilibres externes et les écarts de contrats d'échange sur risque de crédit

(22) Le rapport constate qu'en 2006, la valeur de la couronne islandaise avait atteint un niveau élevé intenable, que le déficit du compte courant de l'Islande était supérieur à 16 % du PIB et que les passifs libellés en devises étrangères moins les actifs avoisinaient le PIB annuel total. Les conditions préalables à une crise financière étaient réunies. À la fin de l'année 2007, la valeur de la couronne se dépréciait et les écarts des contrats d'échange sur risque de crédit (CDS) concernant l'Islande et les banques ont augmenté de manière exponentielle.

2.3. Mesures prises pour reconstruire le secteur bancaire

(23) Après l'effondrement des trois plus grandes banques commerciales en octobre 2008 (dont Glitnir), les autorités islandaises se sont vues confrontées à la gageure sans précédent de préserver la continuité des opérations bancaires en Islande (18). La politique observée par le gouvernement islandais est essentiellement définie dans la loi d'urgence (19) que le parlement islandais a adoptée le 6 octobre 2008. Cette loi accorde à la FME des pouvoirs extraordinaires lui permettant de prendre le contrôle d'entreprises financières et de disposer de leur actif et leur passif comme il se doit. Au nom du Trésor, le ministre des finances a été autorisé à affecter des fonds à l'établissement de nouvelles entreprises financières. En outre, dans les procédures de faillite d'entreprises financières, la priorité serait accordée aux dépôts plutôt qu'aux autres créances. Le gouvernement a déclaré que les dépôts effectués dans les banques commerciales et des caisses d'épargne nationales et leurs succursales en Islande seraient totalement protégés.

(24) Les priorités politiques visaient au départ à assurer avant tout le fonctionnement de base des systèmes nationaux bancaire, de paiement et de règlement. Durant les premières semaines qui ont suivi l'effondrement, le gouvernement islandais a également élaboré un programme économique en collaboration avec le Fonds monétaire international (FMI), qui a conduit à l'approbation, le 20 novembre 2008, de la demande présentée au Fonds par l'Islande en vue de bénéficier d'un accord de confirmation de deux ans, comprenant un prêt de 2,1 milliards USD du FMI destiné à consolider les réserves de devises de l'Islande. Des prêts supplémentaires allant jusqu'à 3 milliards d'USD ont été obtenus auprès d'autres pays nordiques et de certains partenaires commerciaux. Du prêt du FMI, 827 millions d'USD ont été libérés immédiatement, le reste étant déboursé en huit versements égaux, soumis à des révisions trimestrielles du programme.

(25) Le programme du FMI était un programme de stabilisation reposant sur une assise large et ciblant trois objectifs majeurs. Il s'agissait premièrement de stabiliser la couronne et de rétablir la confiance dans cette devise afin de contenir les répercussions négatives de la crise sur l'économie. Parmi les mesures figurait l'introduction de contrôles des capitaux destinés à endiguer la fuite des capitaux. Deuxièmement, le programme comprenait une stratégie globale de restructuration bancaire, dans le but ultime de rebâtir un système financier viable en Islande et de sauvegarder les relations financières internationales du pays. Les objectifs secondaires visaient à garantir la juste évaluation des actifs bancaires, à maximiser le recouvrement des avoirs et à renforcer les pratiques de surveillance. Troisièmement, le programme cherchait à garantir la viabilité des finances publiques, en limitant la socialisation des pertes dans les banques défaillantes et en mettant en œuvre un programme de consolidation fiscale à moyen terme.

(26) Les autorités islandaises ont souligné qu'en raison de circonstances exceptionnelles liées à l'envergure du système bancaire par rapport à la capacité financière du Trésor, les options politiques à leur disposition étaient limitées. Les solutions retenues différaient dès lors sous de nombreux angles des mesures prises par les gouvernements d'autres pays dont la stabilité financière était menacée.

(27) Au titre de la loi d'urgence, les trois grandes banques commerciales, Glitnir Bank, Landsbanki Íslands et Kaupthing Bank, ont été scindées entre les «anciennes» banques et de «nouvelles» banques. Le ministre des finances a fondé trois sociétés à responsabilité limitée en vue de reprendre les opérations nationales des anciennes banques et les a nommées conseils d'administration. La FME a pris le contrôle des anciennes banques, affectant essentiellement leurs actifs et leurs passifs nationaux (dépôts) aux nouvelles banques qui poursuivaient des opérations bancaires en Islande, tandis que les anciennes banques ont été mises sous la supervision de leur comité d'administration provisoire respectif (20). Les actifs et passifs en devises étrangères ont, pour l'essentiel, été placés dans les anciennes banques, qui furent soumises par la suite à des procédures de liquidation et à la clôture finale de toutes les opérations à l'étranger (21).

(28) Dans les bilans d'ouverture provisoires des trois nouvelles banques du 14 novembre 2008, il a été estimé que les actifs totaux combinés des banques s'élèveraient à 2 886 milliards d'ISK, dont 385 milliards d'éléments de fonds propres à injecter par l'État. Le montant total des obligations à émettre par les nouvelles banques en faveur des anciennes pour les dédommager de la valeur de l'actif transféré excédant le passif était estimé à 1 153 milliards d'ISK. La FME a confié à Deloitte LLP la mission d'apprécier la valeur de l'actif et du passif transférés. Il est apparu que l'évaluation indépendante ne donnerait pas lieu à des valeurs fixes des actifs nets transférés mais à des appréciations à l'intérieur de certaines gammes. Les créanciers des banques ont également exprimé des désaccords quant au processus d'appréciation, qu'ils ne jugeaient pas impartial, et se sont plaints de ne pas pouvoir protéger leurs intérêts. Ces complications ont entraîné un changement d'approche quant au règlement de comptes entre les anciennes et les nouvelles banques, prévoyant qu'au lieu de se fier à l'appréciation d'un expert indépendant, les parties tenteraient de parvenir, moyennant négociations, à un accord sur la valeur des actifs nets transférés.

(29) Il était manifeste que les parties allaient peiner à se mettre d'accord sur les estimations, lesquelles reposaient évidemment sur de nombreuses suppositions sur lesquelles les avis des parties risquaient de diverger. Soucieux de parvenir à des accords quant aux évaluations de base, l'État a fourni un fondement solide à la capitalisation initiale des nouvelles banques. Le rendement futur des actifs excédant l'évaluation de base pourrait être répercuté sur les créanciers sous la forme d'éventuelles obligations ou hausses de la valeur du capital-actions des banques, sachant qu'il était ressorti des négociations que les comités d'administration provisoires de Glitnir et de Kaupthing ainsi qu'une majorité de leurs créanciers pourraient être intéressés à acquérir des parts dans les nouvelles banques, et que cela leur permettrait de tirer parti d'éventuelles hausses de la valeur des actifs transférés.

(30) La capitalisation totale des trois nouvelles banques et la base des accords conclus avec les créanciers des anciennes banques ont été annoncées le 20 juillet 2009. En tant qu'unique propriétaire des trois nouvelles banques, le gouvernement a conclu des accords-cadres avec les comités d'administration provisoire des anciennes banques concernant les modalités du dédommagement à leur attribuer pour le transfert de l'actif net dans les nouvelles banques. Pour deux des nouvelles banques, Íslandsbanki et New Kaupthing (renommée par la suite Arion Bank), ceci incluait des accords conditionnels permettant aux anciennes banques de souscrire des prises de participation majoritaire dans les nouvelles banques.

(31) Sur la base des accords préliminaires exposés ci-dessus, les comités d'administration provisoires des anciennes banques ont décidé, aux mois d'octobre 2009 (Glitnir) et de décembre 2009 (Kaupthing Bank et Landsbanki Islands), de lever les options négociées et de prendre une participation dans les nouvelles banques. Le 18 décembre 2009, le gouvernement a annoncé que la reconstruction bancaire était terminée et que des accords avaient été conclus entre les autorités islandaises et les nouvelles banques, d'une part, et les comités d'administration provisoires de Glitnir Bank, Landsbanki Íslands et Kaupthing Bank au nom de leurs créanciers, d'autre part, au sujet des règlements relatifs aux actifs transférés depuis les anciennes banques vers les nouvelles, en conséquence de quoi les nouvelles banques étaient intégralement financées.

(32) En fin de compte, la contribution du Trésor aux capitaux propres des nouvelles banques a été considérablement réduite, passant des 385 milliards d'ISK initialement envisagés à 135 milliards d'ISK sous la forme de capital-actions et, dans le cas de deux des trois banques, Íslandsbanki et Arion Bank, à environ 55 milliards d'ISK de capital de catégorie deux sous la forme de prêts subordonnés, soit un total de 190 milliards d'ISK. Le Trésor a en outre fourni certaines facilités de trésorerie à Íslandsbanki et Arion Bank. Le capital-actions fourni par les anciennes banques aux nouvelles se chiffrait au total à environ 156 milliards d'ISK. La capitalisation totale des nouvelles banques équivalait dès lors à environ 346 milliards d'ISK. Ainsi, plutôt que de maintenir la pleine propriété des trois banques, les accords impliquaient que la participation de l'État serait réduite à environ 5 % dans le cas d'Íslandsbanki, 13 % dans le cas d'Arion Bank et 81 % dans le cas de Landsbankinn.

(33) Si la reprise de deux des trois banques par les créanciers des anciennes banques a résolu des problèmes majeurs au niveau de la reconstruction du secteur financier et a établi une assise financière plus solide pour les nouvelles banques, de nombreuses faiblesses subsistaient, auxquelles il fallait remédier. Depuis l'automne 2009, les banques ont principalement concentré leurs efforts sur leurs difficultés internes, en définissant la stratégie globale de leurs opérations et en particulier en restructurant leurs portefeuilles de prêts, qui représentent le plus grand facteur de risque pour leurs opérations et leur viabilité à long terme. Le processus de restructuration s'est vu entravé par diverses complications, dont les arrêts de la Cour suprême établissant l'illégalité des prêts octroyés en ISK mais indexés en devises étrangères. Pour ce qui est d'Íslandsbanki, ces questions sont abordées plus en détail ci-dessous dans la mesure où elles présentent un intérêt pour sa restructuration.

Environnement macroéconomique

(34) L'effondrement du système bancaire en octobre 2008 a entraîné d'importantes turbulences économiques. Les difficultés rencontrées par le système financier islandais sont allées de pair avec une perte de confiance vis-à-vis de la devise. La couronne s'est fortement dépréciée au premier trimestre 2008 et à nouveau à l'automne, avant et après l'effondrement des trois banques commerciales. Malgré les contrôles des capitaux imposés en automne 2008, la volatilité de la devise a été l'élément prédominant de l'année 2009 (22). Ce bouleversement s'est traduit par une grave récession de l'économie islandaise, avec une contraction du PIB de 6,8 % en 2009 et de 4 % en 2010.

(35) Parmi les implications de la crise économique, citons une augmentation subite du chômage, qui est passé de 1,6 % en 2008 à 8 % en 2009, une hausse de l'inflation et une chute des salaires réels. Il y a en outre eu une augmentation marquée de la dette des entreprises et des ménages et de la part des prêts non productifs dans les portefeuilles de prêts des banques, de même qu'une reprise à grande échelle, par les nouvelles banques, d'entreprises en difficulté financière. En même temps, le coût fiscal élevé de la restructuration du système bancaire a entraîné une hausse abrupte du déficit budgétaire et une forte montée de la dette du secteur public.

(36) Après cette profonde récession, les données provisoires de Statistics Iceland font état d'un redressement au second semestre 2011 et, pour l'ensemble de l'année, d'une croissance du PIB de l'ordre de 3,1 % par rapport à l'année précédente.

(37) En 2011, la croissance économique était principalement tirée par une hausse de la demande intérieure, et en particulier par une augmentation de 4 % de la consommation privée des ménages. Elle était soutenue par une hausse des salaires et des prestations sociales de même que par certaines initiatives politiques entreprises en vue d'alléger la charge de la dette des ménages, y compris une bonification d'intérêts temporaire, le gel des remboursements de prêts et le remboursement anticipé des épargnes-retraite privées. Les données provisoires pour 2011 font également état d'une lente augmentation des investissements, en partant toutefois d'un niveau particulièrement faible (23). La consommation publique est demeurée léthargique au cours des trois dernières années.

(38) Les données macroéconomiques générales dissimulent des différences sectorielles plus significatives. Outre l'effondrement du secteur financier, une contraction majeure est survenue dans le secteur de la construction et dans de nombreuses autres activités des secteurs nationaux de la production et des services. Certains secteurs d'exportation ont en revanche enregistré une croissance. En raison du faible taux de change de la couronne et des prix relativement stables en devises étrangères des produits de la mer et de l'aluminium, les recettes d'exportation ont augmenté après le début de la crise économique, de même que celles du tourisme et d'autres exportations de services. En parallèle, les importations se sont effondrées, amenant la balance commerciale (24) temporairement à un niveau excédentaire d'environ 10 % du PIB en 2010. Cependant, sous l'effet de la hausse de la demande intérieure en 2011, les importations ont repris, entraînant un excédent commercial globalement plus restreint, de l'ordre de 8,2 % du PIB.

(39) Selon les prévisions de Statistics Iceland pour 2012-2017, la relance économique progressive devrait se poursuivre, avec une croissance de 2,6 % en 2012. Un taux de croissance similaire est attendu pendant toute la période concernée. Cette prévision est toutefois soumise à plusieurs incertitudes. Les investissements industriels prévus à grande échelle pourraient être encore retardés. Les termes de l'échange de l'Islande seraient compromis par une récession prolongée dans ses principaux pays partenaires commerciaux, qui impliquerait un taux de croissance plus faible en Islande. Une progression plus lente que prévu de l'allègement du fardeau de la dette des ménages et des entreprises restreindrait la demande intérieure et les perspectives de croissance de l'économie. La croissance pourrait également se voir compromise par l'instabilité permanente des prix couplée à la volatilité de la devise dans le contexte de la suppression des contrôles des capitaux.

2.4. Surveillance financière et améliorations apportées au cadre réglementaire

(40) À la suite des travaux initiaux de la FME liés à la création des nouvelles banques et à l'appréciation de la valeur des actifs nets transférés à partir des anciennes banques, la FME a procédé à l'automne 2009 à un audit des nouvelles banques et de leurs plans d'affaires, de même que de leur solidité financière et de leurs exigences de fonds propres, dans un dénommé projet d'autorisation. La FME a pour ce faire bénéficié du concours de la société internationale de conseil en gestion Oliver Wyman.

(41) Une fois terminé le processus susmentionné, la FME a octroyé aux banques des licences d'exploitation soumises à différentes conditions. Au vu de la qualité des portefeuilles d'actifs et de l'insécurité économique escomptée, il a été jugé nécessaire de soumettre les trois banques à des exigences de fonds propres supérieures au minimum légal. La FME a dès lors fixé, pour les trois banques, le ratio minimum d'adéquation des fonds propres («ratio CAD») à 16 %, dont un minimum de 12 % pour le ratio de fonds propres de première catégorie. Ces exigences étaient applicables pour une durée de 3 ans au minimum, sous réserve d'une révision de la FME. Des conditions de trésorerie ont également été spécifiées, stipulant que les liquidités disponibles devaient à tout moment représenter au minimum 20 % des dépôts, et le montant de trésorerie ou d'équivalents de trésorerie 5 % des dépôts au minimum. Des exigences ont en outre été établies pour d'autres questions telles que la restructuration des portefeuilles de prêts, l'évaluation des risques, la gouvernance d'entreprise et la propriété. Des exigences comparables en matière de fonds propres ont été introduites par la FME à l'égard d'autres entreprises financières.

(42) Le programme de stabilisation économique établi en consultation avec le FMI prévoyait de revoir le cadre réglementaire des services financiers et de la surveillance dans son intégralité en vue d'améliorer la protection contre de futures crises financières. Le gouvernement a invité l'ancien directeur général de l'autorité finlandaise chargée de la surveillance financière, M. Kaarlo Jännäri, à procéder à une évaluation du cadre réglementaire et des pratiques de surveillance en vigueur. Parmi les améliorations proposées par M. Jännäri figurait la création d'un registre national du crédit relevant de la FME afin de réduire les risques de crédit inhérents au système. Son rapport suggérait en outre d'établir des règles et des pratiques plus strictes à l'égard des expositions de grande envergure et des prêts entre parties liées, de même que de procéder plus souvent à des inspections sur place en vue de vérifier la surveillance et les rapports réalisés à distance, en particulier au sujet du risque de crédit, du risque de liquidité et du risque de change. Il était également recommandé d'améliorer le système de garantie des dépôts, en suivant de près les évolutions observées dans l'UE.

(43) Le gouvernement a par la suite introduit un projet de loi devant l'Althingi, reposant entre autres sur les propositions de M. Jännäri et sur les modifications apportées à la législation EEE relative aux activités financières à partir de 2009, qui a été adopté et est entré en vigueur le 1er juillet 2010 sous la référence «loi no 75/2010». Cette nouvelle loi a entraîné d'importantes modifications de la loi sur les entreprises financières. Plusieurs autres amendements ont par la suite été introduits dans la loi sur les entreprises financières et sur la réglementation et la surveillance des services financiers. Ces modifications réglementaires sont abordées plus en détail en annexe.

2.5. Principaux défis à venir (25)

(44) En dépit des avancées majeures réalisées dans la reconstruction d'un secteur financier, l'Islande continue de lutter contre les répercussions de la crise financière et monétaire qui s'est déclenchée en automne 2008. La crise financière a révélé diverses lacunes et défaillances du système financier qu'il y a lieu de corriger pour rétablir la confiance du public. À l'instar de nombreux autres pays durement frappés par la crise financière, l'Islande est manifestement confrontée à de nombreux défis à relever pour adapter l'environnement juridique et opérationnel des services financiers de manière à soutenir un système financier viable et efficace à l'avenir et à réduire autant que possible le risque de répétition des chocs systémiques.

(45) Les tâches délicates les plus urgentes pour les entreprises financières islandaises ont trait au fait que les banques évoluent actuellement dans un environnement protégé, caractérisé par des contrôles des capitaux et la garantie généralisée des dépôts. Les banques doivent à présent se préparer à fonctionner dans un environnement plus exposé dans lequel les contrôles des capitaux seront supprimés et les garanties des dépôts reviennent aux modalités établies dans les directives UE/EEE pertinentes (26). Les autorités islandaises ont souligné qu'il convenait de faire montre d'une prudence extrême à l'heure d'introduire de nouvelles règles à cet égard.

(46) Un autre défi majeur est la nécessité de continuer à adapter le cadre juridique et réglementaire de manière à soutenir un système financier solide et efficace qui soit également conforme aux développements de la législation EEE et du droit international (27).

2.6. L'état de la concurrence dans le secteur financier islandais

(47) Selon de récentes informations communiquées par les autorités islandaises (28), la concurrence qui fait rage sur le marché financier a radicalement changé depuis l'effondrement des banques. Le nombre d'entreprises financières a diminué sous l'effet de la liquidation de plusieurs caisses d'épargne, banques commerciales et organismes prêteurs spécialisés ou de leur fusion avec d'autres entreprises (29). Le nombre d'entreprises financières est d'ailleurs toujours en diminution comme en attestent dernièrement la fusion de Landsbankinn et de SpKef en mars 2011, la fusion d'Íslandsbanki et de Byr en décembre 2011 et la fusion de Landsbankinn et de la caisse d'épargne Svarfdaelir que l'Autorité a approuvée le 20 juin 2012 par sa décision no 226/12/COL. Les réductions du nombre d'entreprises financières et la reprise des dépôts des banques appelées à fermer par les grandes banques ont eu pour effet d'augmenter la concentration sur le marché intérieur. La présence globale des nouvelles banques sur les marchés financiers de l'EEE est d'un autre côté beaucoup moins marquée que celle de leurs prédécesseurs, puisque les opérations bancaires internationales ont été clôturées.

(48) Qui plus est, le marché intérieur s'est considérablement réduit sous l'effet de la disparition ou de la léthargie de certains sous-marchés. La quasi-disparition de la Bourse et l'introduction de contrôles des capitaux ont réduit les opérations sur les marchés boursier et monétaire et se traduisent par des options d'investissement limitées. Compte tenu du niveau historiquement bas des investissements dans l'économie et de l'endettement massif général des ménages et des entreprises, la demande de crédit est faible. Depuis l'effondrement, les banques concentrent leurs efforts sur les problèmes internes et sur la restructuration de leurs portefeuilles de prêts et de certaines de leurs grandes entreprises clientes.

(49) Avant la crise financière, les caisses d'épargne détenaient collectivement une part de marché d'environ 20-25 % des dépôts. Ce pourcentage a maintenant chuté à approximativement 2-4 %. Les parts de marché perdues par les caisses d'épargne et les banques commerciales qui quittent le marché ont été récupérées par les trois grandes banques commerciales, Arion Bank, Íslandsbanki et Landsbanki. Elles détiennent désormais ensemble environ 90-95 % du marché, contre 60-75 % auparavant, la part de Landsbankinn étant légèrement plus élevée. En dehors des dix caisses d'épargne régionales, qui représentent actuellement entre 2 et 4 % du marché, le seul acteur restant est la banque restructurée MP Bank (30), qui détient entre 1 et 5 % du marché.

(50) Le marché financier islandais connaît donc une situation d'oligopole manifeste, et les trois plus grandes sociétés pourraient collectivement acquérir une position dominante sur le marché. D'après l'autorité islandaise de la concurrence (AIC), à laquelle l'Autorité a demandé ses observations sur l'état de la concurrence en Islande et sur les solutions potentielles, il existe d'importantes barrières à l'entrée sur le marché bancaire islandais. La concurrence s'en trouve compromise. Les consommateurs rencontrent également des difficultés pour changer de banque. Les autorités islandaises ont par ailleurs reconnu que les risques de change associés à la couronne islandaise, une devise petite et non négociable, ont encore restreint la concurrence et dissuadé les banques et les entreprises étrangères de pénétrer sur le marché islandais.

(51) L'AIC s'est dernièrement focalisée sur une question spécifique ayant trait à l'infrastructure informatique des opérations des banques et à leur coopération à cet égard. Elle concerne le prestataire de services informatiques Reiknistofa bankanna (le centre de données des banques islandaises; RB), propriété conjointe des établissements financiers. Cette question est pertinente pour l'appréciation de la présente affaire et figurait parmi celles abordées par l'Autorité avec les autorités et les banques islandaises.

(52) RB est la propriété conjointe des trois grandes banques islandaises, de deux caisses d'épargne, de l'Association islandaise des caisses d'épargne et des trois principales sociétés de traitement des cartes de paiement du pays. Landsbankinn détient 36,84 % des parts de RB, Íslandsbanki 29,48 % et Arion Bank, 18,7 %. Les parts combinées des trois banques commerciales équivalent donc à 85,02 % de RB. Les clients de RB sont ses propriétaires, la Banque centrale d'Islande et d'autres institutions financières, ainsi que des entités publiques et gouvernementales. La coopération des banques dans ce domaine est très étendue puisque RB a mis au point le système islandais de compensation et de règlement. Il fournit en outre divers services bancaires de base, des solutions en copropriété utilisées par la majorité des banques islandaises. RB opère en outre dans un système de facturation et de paiement en ligne pour les entreprises et les consommateurs.

(53) D'après l'AIC, l'effondrement de 2008 a rendu les petites banques et caisses d'épargne particulièrement vulnérables. Pour les petites entreprises financières, les services informatiques requis étaient d'une importance cruciale, car ils peuvent être considérés comme l'un des obstacles à l'entrée de nouveaux participants sur le marché. La plateforme de services informatiques a été fournie dans une large mesure par RB, pour les grandes entreprises financières, et par Teris, pour les caisses d'épargne et les acteurs du marché de moindre envergure. À la suite de la fermeture de nombreuses petites entreprises financières ces dernières années, Teris a perdu une partie significative de ses revenus, ce qui l'a conduit en janvier 2012 à vendre certaines de ses solutions informatiques à RB. D'après RB et Teris, cette transaction visait entre autres à assurer la prestation continue de services informatiques aux petites entreprises financières.

(54) L'AIC a enquêté sur deux affaires liées à RB. Il s'agissait premièrement de déterminer si la propriété commune et la coopération des banques et d'autres entreprises financières dans le cadre de RB devaient être considérées comme une violation de l'interdiction de pratiques restrictives stipulée à l'article 10 de la loi islandaise de la concurrence. Il convenait ensuite de vérifier la compatibilité de l'achat par RB des actifs majeurs de Teris avec les dispositions de cette loi en matière de fusion. Les deux affaires ont toutefois été clôturées en mai 2012 par un accord passé entre, d'une part, RB et ses propriétaires et, d'autre part, l'AIC (31).

(55) En dehors des sujets d'inquiétude susmentionnés qui concernent directement le marché financier islandais, l'AIC a attiré l'attention en particulier sur la nécessité de procéder au plus vite à la vente et à la restructuration des sociétés d'exploitation (32). De nombreuses sociétés d'exploitation ont été reprises par les banques (qui en étaient les créanciers) en raison de leur surendettement consécutif à l'effondrement économique de 2008. Selon l'AIC, il existe un risque que cette situation génère un conflit d'intérêts dès lors que des banques fournissent des services financiers à des entreprises dans lesquelles elles détiennent en même temps une participation. Pour l'AIC, la propriété directe et indirecte des banques (33) est le problème de concurrence le plus répandu et le plus dangereux au lendemain de la crise financière, car il a des répercussions sur pratiquement chaque société et chaque industrie d'Islande. Elle estime qu'une restructuration plus rapide des entreprises améliorerait la concurrence sur le marché financier. Lorsque l'implication des banques dans la restructuration de leur clientèle d'entreprises a été soumise à des exigences de notification au titre des mécanismes nationaux de contrôle des fusions, l'AIC a à cet égard souvent fixé des conditions quant à la propriété des banques. Il semble toutefois difficile de trouver une solution générale à ce problème, qui a trait essentiellement au niveau élevé d'endettement des entreprises islandaises.

(56) Dans les observations qu'elles ont soumises à l'Autorité, les trois banques commerciales, Arion Bank, Íslandsbanki et Landsbankinn, ont chacune affirmé qu'aucun changement majeur n'avait affecté les conditions de concurrence sur le marché financier islandais depuis l'automne 2008 de manière à susciter l'inquiétude. Une concurrence effective prévalait sur le marché, sans aucune preuve de comportement collusoire de la part des trois acteurs principaux. Dans son examen des conditions de concurrence du marché, l'AIC avait omis certains facteurs clés, notamment le fait que les banques étrangères rivalisent activement depuis longtemps et toujours à l'heure actuelle avec les banques islandaises pour la fourniture de services financiers aux plus gros clients tels que des entreprises engagées dans des activités d'exportation (pêche, industrie à haute intensité énergétique, etc.), ainsi que dans des activités relevant des administrations centrales et municipales.

(57) Cet avis est toutefois contraire à celui exprimé dans les observations soumises par les autorités islandaises, comme indiqué dans le rapport susmentionné du ministre des affaires économiques à l'Althingi, de même qu'à l'avis de l'AIC. Qui plus est, comme expliqué ci-dessous, Íslandsbanki a décidé, malgré certaines réserves exprimées au regard de l'analyse des conditions de concurrence, de fournir certains engagements destinés à limiter la distorsion de la concurrence liée aux mesures d'aide concernées. Ces engagements sont détaillés en annexe.

3. DESCRIPTION DES MESURES

3.1. Le bénéficiaire

(58) Comme décrit ci-dessus, Glitnir s'est effondrée en 2008, tout comme deux autres grandes banques commerciales islandaises. Dans l'optique de garantir le fonctionnement continu du secteur bancaire national, les autorités islandaises ont pris certaines mesures en vue de rétablir certaines opérations de la Glitnir Bank hf (anciennement), y compris la mise en place et la capitalisation de New Glitnir Bank hf (aujourd'hui dénommée Íslandsbanki).

3.1.1. Glitnir Bank

(59) Avant la crise financière de 2008, Glitnir Bank était la troisième banque d'Islande. Juste avant son effondrement, à la fin juin 2008, son bilan affichait un chiffre d'affaires de 3 862 milliards d'ISK. Les principaux marchés de la banque se situaient en Islande et en Norvège, où elle offrait divers services financiers, notamment des services bancaires aux entreprises, des services d'investissement, des opérations sur les marchés financiers, la gestion de placements et des services bancaires aux particuliers. Glitnir avait également des établissements en Finlande, en Suède, au Danemark, au Royaume-Uni, au Luxembourg, aux États-Unis, au Canada, en Chine et en Russie. Elle possédait un certain nombre de filiales, dont les plus importantes étaient Glitnir AB (Suède), Glitnir Bank Oyi (Finlande), Glitnir Bank ASA (Norvège), Glitnir Bank Luxembourg SA et Glitnir Asset Management Luxembourg. L'expansion internationale de la banque reposait sur deux secteurs spécialisés de l'industrie: les produits de la mer et l'énergie durable (34). Les actions de la banque étaient cotées sur le marché boursier islandais d'OMX.

3.1.2. Íslandsbanki

(60) Íslandsbanki, le successeur de Glitnir, est une banque universelle qui offre une gamme complète de services financiers aux particuliers, ménages, entreprises et investisseurs professionnels en Islande. Elle est plus particulièrement active dans deux secteurs industriels: les produits de la mer et l'énergie géothermique. De par la fusion avec Byr, les actifs de la banque s'élèvent désormais à quelque 800 milliards d'ISK. L'effectif du personnel d'Íslandsbanki compte environ 1 100 salariés et ses actifs totaux la placent au troisième rang des banques islandaises. Les produits et services bancaires sont répartis sur quatre divisions: Services bancaires aux particuliers, Services bancaires aux entreprises, Marchés et Gestion du patrimoine. Íslandsbanki déclare avoir une part de marché comprise entre [20] et [40] % de tous ces secteurs d'activité.

3.1.2.1. Services bancaires aux particuliers – Islande

(61) La division Services bancaires aux particuliers s'adresse aux particuliers, aux ménages et aux petites et moyennes entreprises (PME). Elle est composée du réseau d'agences d'Íslandsbanki, du département Financement garanti par un actif de la banque et d'une filiale indépendante Kreditkort, l'une des principales sociétés émettrices de cartes de crédit d'Islande.

(62) Selon les derniers chiffres disponibles, Íslandsbanki possède une part de marché de [> 30] % dans le secteur de la banque de détail.

3.1.2.2. Services bancaires aux entreprises – Islande

(63) La division Services bancaires aux entreprises (SBE) fournit des prêts et d'autres services de crédit aux moyennes et grandes entreprises en Islande, généralement appelées collectivement «top 300 des entreprises». Par ailleurs, «Solutions pour entreprises», un département de SBE, gère et dirige la restructuration du portefeuille des grandes entreprises en difficulté.

(64) Selon les dernières informations disponibles, Íslandsbanki possède une part de marché de [> 30] % dans le secteur des services bancaires aux entreprises.

3.1.2.3. Marchés

(65) La division Marchés offre une série complète de services de financement pour entreprise, de titres et de produits issus du change des changes et du marché monétaire en Islande, ainsi qu'une assistance financière aux entreprises dans les secteurs de l'énergie géothermique et des produits de la mer aux États-Unis.

(66) Selon les derniers chiffres disponibles, Íslandsbanki possède une part de [> 5] % sur le marché des actions (35), [> 20] % sur le marché des obligations, [> 30] % sur le marché des changes (FX) et de près de [35 — 45] % sur le marché du financement des entreprises (36).

3.1.2.4. Gestion de patrimoine – VÍB

(67) La division Gestion du patrimoine fournit aux clients de toute taille des ventes institutionnelles, des services bancaires privés (clients fortunés) et des services d'investissement privé (commerce de détail) ainsi que des fonds de tiers. VÍB offre en outre des services de gestion et d'administration de fonds par l'intermédiaire de sa filiale gérée et exploitée de manière indépendante, Íslandssjóðir hf.

(68) Selon les derniers chiffres disponibles, Íslandsbanki a une part de marché de [> 30] % dans le segment des ventes aux entreprises et aux institutions, [> 30] % dans celui des services d'investissement destinés au commerce de détail, [> 25] % dans les services bancaires aux particuliers, [> 35] % dans la gestion des organismes de placement collectif et [> 15] % dans les services de retraite privée (37).

3.2. Comparaison entre l'ancienne et la nouvelle banque

3.2.1. Comparaison entre Glitnir et Íslandsbanki (2008)

(69) De grandes différences existent entre la nouvelle et l'ancienne banque sur le plan tant des activités que de l'échelle. Íslandsbanki est essentiellement une banque nationale sans activités bancaires autorisées à l'étranger, alors que Glitnir était une banque internationale disposant d'établissements dans onze pays. Íslandsbanki est présente dans quatre segments d'activité: les services bancaires aux commerçants et aux particuliers, la gestion de portefeuilles, les services bancaires aux entreprises et aux investisseurs et les marchés des titres du Trésor et des capitaux, en se concentrant sur le marché intérieur. On notera surtout que les activités d'Íslandsbanki se déroulent à une échelle nettement moindre que celles de Glitnir, ainsi qu'il ressort de la comparaison du bilan de l'ancienne banque (3 862 milliards d'ISK) avec celui de la nouvelle banque (631 milliards d'ISK) qui laisse apparaître une contraction de 84 %. Le tableau 1 ci-dessus présente une comparaison du bilan de l'ancienne banque en juin 2008 avec le bilan d'ouverture de la nouvelle banque.

(70) Glitnir avait un profil de financement diversifié et était un important émetteur d'obligations vendues dans le monde entier. De son côté, Íslandsbanki se fonde essentiellement sur des dépôts pour son financement. Cette caractéristique, combinée à l'incapacité probable de la banque d'accéder à des sources de financement équivalentes à celle de son prédécesseur (du moins à court terme), limite la capacité de croissance de la banque. La comparaison des principaux indicateurs des deux banques dans le graphique 1 fait apparaître des différences considérables (38): Graphique 1 Íslandsbanki à la date d'établissement, comparée à Glitnir en 2008 (2e trimestre), données choisies

(71) La nouvelle banque a également un effectif du personnel nettement plus réduit. Le nombre moyen d'équivalents temps plein employés par Glitnir au cours du premier semestre 2008 était de 2 174 contre 1 110 pour Íslandsbanki (filiales comprises) au premier semestre 2009, soit une différence de 49 %. Les chiffres relatifs aux établissements nationaux au cours des mêmes périodes montrent uniquement que la nouvelle banque employait 242 personnes de moins que Glitnir.

3.3. Base juridique nationale de l'aide

— Loi no 125/2008 sur l'Autorité pour les décaissements du Trésor pour circonstances inhabituelles sur les marchés financiers, communément désignée sous le nom «loi d'urgence»

(72) La loi d'urgence a donné à la FME l'autorité d'intervenir «dans des circonstances extrêmes» et de reprendre les attributions des assemblées générales des actionnaires et des conseils d'administration des établissements financiers, et de décider de l'affectation de l'actif et du passif de ces derniers. La FME a également été habilitée à désigner des comités d'administration provisoires dans les entreprises financières qu'elle avait reprises, lesquels détenaient les pouvoirs des assemblées générales des actionnaires. Dans la liquidation des institutions, la loi accorde un statut prioritaire aux créances des déposants et aux mécanismes de garantie des dépôts. La loi a en outre autorisé le ministère islandais des finances à créer de nouvelles banques. La loi d'urgence comporte des amendements à la loi no 161/2002 sur les entreprises financières, à la loi no 87/1998 sur la surveillance officielle des activités financières, à la loi no 98/1999 sur les garanties des dépôts et les mécanismes de dédommagement des investisseurs et à la loi no 44/1998 sur le logement. — Loi de finances rectificative pour 2008 (article 4) — Loi de finances pour 2009 (article 6)

3.4. Les aides

(73) L'intervention des autorités islandaises qui a fait suite à l'effondrement de Glitnir Bank est décrite ci-dessus et a été exposée plus en détail dans la décision d'ouverture. L'essence des interventions peut se résumer comme suit: le 7 octobre 2008, la FME a pris le contrôle de Glitnir, après quoi le passif et (la plus grande partie de) l'actif sur le marché intérieur ont été transférés à New Glitnir. Pour ce transfert, l'ancienne banque — ou ses créanciers — devait recevoir une indemnisation égale à la différence entre l'actif et le passif. Ce calcul s'avérant complexe et fastidieux, l'État a libéré un capital initial et s'est engagé à augmenter sa contribution si besoin était. Il a ensuite capitalisé la banque, avant qu'un accord soit finalement trouvé entre l'État et les créanciers de l'ancienne banque en octobre, ce qui a entraîné une réduction de la participation de l'État dans la banque de 100 % à 5 %. L'Autorité considère cette date du 15 octobre 2009 comme le point de départ de la période quinquennale de restructuration qui s'étendra ainsi jusqu'au 15 octobre 2014.

(74) La partie suivante se limite à décrire les aspects de l'intervention de l'État qui constituent des mesures méritant d'être évaluées au titre de l'article 61 de l'accord EEE.

3.4.1. Fonds propres de première catégorie

(75) L'État a injecté à deux reprises des capitaux de première catégorie: une première fois au moment de la création de New Glitnir et une deuxième fois lors de capitalisation totale (et rétroactive) de la banque, avant de conclure avec les créanciers de l'ancienne banque un accord par lequel il s'engageait à conserver une participation de 5 % dans la banque.

3.4.1.1. Capital initial

(76) Après l'établissement de la nouvelle banque Íslandsbanki, l'État a octroyé à celle-ci une dotation en numéraire de 775 millions d'ISK à titre de capital initial et s'est engagé à lui apporter jusqu'à 110 milliards d'ISK en échange d'une participation de 100 %. Le premier chiffre correspond au capital minimal requis en vertu de la législation islandaise pour fonder une banque. Le deuxième chiffre équivaut à 10 % d'une première évaluation du niveau probable du total des actifs à risques pondérés de la banque et a été inscrit au budget de l'État pour 2009 au titre de dotation publique visant à faire face aux conditions extraordinaires régnant sur les marchés financiers. Cette dotation devait fournir une garantie adéquate quant à l'opérabilité de la banque jusqu'à la résolution des problèmes liés à sa recapitalisation finale, y compris la taille de sa balance d'ouverture sur base d'une évaluation de l'indemnisation à verser à l'ancienne banque en échange du transfert de son actif.

3.4.1.2. Injection de capitaux et conservation d'une participation de 5 % dans le cadre de l'accord conclu avec les créanciers de l'ancienne banque

(77) Le 20 juillet 2009, le gouvernement islandais et le comité d'administration provisoire de Glitnir ont conclu un accord portant sur la capitalisation initiale d'Íslandsbanki et la base de l'indemnisation à payer aux créanciers de Glitnir en échange du transfert de la plus grande partie de l'actif et des dépôts sur le marché intérieur de Glitnir (39). Se fondant sur cet accord, l'État s'est engagé, le 14 août 2009, à fournir à Íslandsbanki des capitaux propres supplémentaires pour un montant de 64,2 milliards d'ISK, portant le total des fonds propres de la banque à 65 milliards d'ISK, le niveau dont elle avait besoin pour parvenir au ratio de fonds propres de première catégorie de 12 % imposée par la FME. L'accord prévoyait deux options pour le paiement de l'actif net transféré et les prises de participation au capital social: soit la souscription par Glitnir d'une participation majoritaire dans Íslandsbanki avec une indemnisation sous forme d'actions dans la banque en échange de l'actif transféré, soit, si cette prise de participation n'avait pas lieu, la poursuite de la capitalisation par des fonds publics avec maintien du gouvernement en tant que propriétaire d'Íslandsbanki. Glitnir disposait jusqu'au 30 septembre 2009 pour faire son choix entre ces deux options, mais ce délai a été prolongé par la suite jusqu'au 15 octobre 2009, date à laquelle la décision prise par le conseil d'administration provisoire de Glitnir de prendre, au nom de ses créanciers, une participation de 95 % dans le capital d'Íslandsbanki à titre de compensation pour l'actif transféré de l'ancienne banque à la nouvelle a été annoncée. L'État conservait les 5 % restants.

(78) L'accord prévoyait entre autres que le conseil d'administration provisoire (les créanciers) verserait à l'État une somme de 8,3 milliards d'ISK à titre de remboursement pour le total des intérêts courus sur son investissement au cours de la période durant laquelle il en était propriétaire, ce qui représentait un rendement de 12,8 %, annualisé à 13,9 %, et clôturait l'accord concernant l'actif transféré de Glitnir à Íslandsbanki lors de l'effondrement des banques en octobre 2008.

3.4.2. Contribution aux fonds propres de deuxième catégorie

(79) Le 15 octobre 2009, le gouvernement a également fourni à la banque un emprunt subordonné afin de lui permettre de renforcer sa position en termes de capitaux propres et de liquidités de manière à satisfaire aux exigences de fonds propres imposées par la FME. L'emprunt subordonné est disponible en euros et représente une contribution au capital de deuxième catégorie de 25 milliards d'ISK sous la forme d'un instrument prévoyant l'émission par Íslandsbanki de titres subordonnés non garantis. Ces titres ont une durée de dix ans à compter du 30 décembre 2009. L'instrument intègre des incitations à la sortie sous la forme d'une progressivité d'intérêt après cinq ans. Au titre de l'accord, le taux d'intérêt annuel pour les cinq premières années est de 400 points de base au-dessus de l'EURIBOR (40) et de 500 points de base au-dessus de l'EURIBOR pour la période entre cinq et dix ans à compter de la date d'achèvement de l'accord.

(80) Parallèlement aux mesures décrites ci-dessus concernant les fonds propres de première catégorie, la contribution aux fonds propres de deuxième catégorie permettait à Íslandsbanki de respecter le 15 octobre 2009 la condition de 16 % que la FME avait fixée au titre de la directive concernant l'adéquation des fonds propres.

3.4.3. Garantie des dépôts

(81) Afin de respecter la directive 97/9/CE du Parlement européen et du Conseil du 3 mars 1997 relative aux systèmes d'indemnisation des investisseurs (41) et la directive 94/19/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 1994 relative aux systèmes de garantie des dépôts (42), l'Islande a adopté la loi no 98/1999 sur les garanties des dépôts et les systèmes d'indemnisation des investisseurs, par laquelle elle a créé le Fonds de garantie des déposants et des investisseurs («TIF»), financé par des cotisations annuelles des banques, calculées en fonction de leurs dépôts totaux.

(82) Les autorités islandaises ont déclaré qu'en vue de fournir au grand public encore plus d'assurance et de confiance dans la sécurité des dépôts au moment où la crise a éclaté, les mesures de sauvetage des banques prises par le gouvernement islandais à l'automne 2008 comprenaient également un appui supplémentaire de l'État aux dépôts placés dans les banques commerciales et les caisses d'épargne nationales, allant au-delà du champ d'application de la loi no 98/1999 mettant en œuvre la directive 94/19/CE relative aux systèmes de garantie des dépôts et la directive 97/9/CE relative aux systèmes d'indemnisation des investisseurs.

(83) Une déclaration du bureau du premier ministre datant du 6 octobre 2008 indiquait que «le gouvernement islandais [soulignait] que les dépôts dans les banques commerciales et les caisses d'épargne nationales et leurs succursales en Islande [seraient] intégralement couverts» (43). Le bureau de l'actuel premier ministre a depuis lors réitéré cette déclaration à deux reprises, notamment en février et décembre 2009 (44). Une lettre d'intention envoyée le 7 avril 2010 par le gouvernement islandais au Fonds monétaire international (et publiée sur le site web du ministère des affaires économiques et sur celui du FMI) y faisait également référence (de même qu'une autre lettre d'intention datée du 13 septembre 2010). Cette lettre (signée par le premier ministre, le ministre des finances, le ministre des affaires économiques et le gouverneur de la BCI) comporte la phrase suivante: «à l'heure actuelle, nous restons déterminés à protéger intégralement les déposants, mais une fois la stabilité financière assurée, nous prévoirons la suppression graduelle de cette garantie générale» (45). Par ailleurs, dans la section du projet de la loi budgétaire 2011 consacrée aux garanties d'État, une note de bas de page fait référence à la déclaration du gouvernement islandais que les dépôts placés dans les banques islandaises bénéficient d'une garantie d'État (46).

(84) Une déclaration récente de l'actuel ministre des affaires économiques et ancien ministre des finances (2009-2011), Steingrímur Sigfússon, lors d'un débat au Parlement islandais sur le coût que représente pour le gouvernement la reprise par Landsbankinn de la caisse d'épargne SpKef, apporte un nouvel éclairage. Ce ministre affirme qu'il convient de garder à l'esprit la déclaration faite par l'État à l'automne 2008 voulant que tous les dépôts des caisses d'épargne et des banques commerciales soient sûrs et protégés. «Les travaux sont depuis lors menés sur cette base [celle de la déclaration] et il est malheureusement correct qu'il s'agisse (les paiements dus à SpKef) de l'une des notes les plus salées que l'État ait à régler directement afin de garantir les dépôts de tous les habitants de la région de Suðurnes ... et de tous les clients de SpKef dans les Fjords de l'Ouest et dans les régions de l'Ouest et du Nord-Ouest ... Je ne pense pas que quiconque ait imaginé que les déposants de ces régions seraient traités différemment des autres habitants, de sorte que l'État n'a pas vraiment le choix.» (47)

(85) D'après le gouvernement islandais, la garantie des dépôts supplémentaire sera levée avant l'entière suppression des contrôles des capitaux, actuellement prévue selon lui pour la fin 2013.

3.4.4. Facilité de trésorerie spéciale

(86) En outre, pour permettre aux créanciers de prendre une participation dans le capital de la nouvelle banque, le gouvernement islandais a conclu avec Íslandsbanki, le 11 septembre 2009, un nouvel accord qui devait entrer en vigueur si le conseil d'administration provisoire de Glitnir décidait de lever l'option lui permettant de devenir le détenteur majoritaire de la banque (48). Conformément à l'accord, le ministère des finances s'engage à prêter des obligations d'État pouvant être mises en pension en échange d'actifs bien définis, aux conditions et selon les modalités de l'accord, pour une valeur allant jusqu'à 25 milliards d'ISK.

(87) Les principaux termes de l'accord visant à fournir une facilité de trésorerie sont les suivants: Montant maximal de l'emprunt: 25 milliards d'ISK Échéance: septembre 2012 Rémunération: 3,0 % sur la première tranche de 8 milliards d'ISK; 3,5 % sur la deuxième tranche de 8 milliards d'ISK; 4,0 % sur les montants supérieurs à 16 milliards d'ISK. Honoraire: Íslandsbanki est tenue de payer 0,5 % du montant de l'emprunt chaque fois que de nouveaux titres sont fournis. Contre-caution: Íslandsbanki est tenue de fournir une contre-caution pour le prêt de titres du Trésor, qui peut consister en diverses formes d'actifs financiers.

(88) Selon les autorités islandaises, cette facilité de trésorerie est nécessaire, étant donné que la décision prise par les créanciers de s'approprier Íslandsbanki a réduit considérablement la détention par la banque d'actifs pouvant être mis en pension et a compromis sa capacité à respecter les exigences de surveillance quant aux réserves de liquidité (49). Elle doit être considérée comme une mesure additionnelle qui ne doit être mise en œuvre que lorsque les autres sources de liquidité sont insuffisantes. Le prix et conditions de la facilité intègrent des éléments qui découragent son utilisation si d'autres options sont disponibles. À ce jour, aucun recours à la facilité n'a encore été fait.

3.4.5. Accord de prêt de titres à Straumur

(89) Le 9 mars 2009, la FME, exerçant les pouvoirs qui lui étaient conférés par la loi d'urgence, s'est substituée aux actionnaires de Straumur-Burdars Investment Bank hf («Straumur») et a nommé un conseil d'administration provisoire pour remplacer son conseil d'administration (50). Après avoir consulté le conseil d'administration provisoire, les créanciers, la CBI et le ministère des finances le 17 mars 2009, la FME a transféré vers Íslandsbanki les engagements liés aux dépôts de Straumur (51). En échange, Straumur a émis une obligation adossée à ses actifs pour compenser la reprise des engagements liés aux dépôts. L'obligation a été émise le 3 avril 2009 pour un montant de 43 679 014 232 ISK arrivant à échéance le 31 mars 2013. L'obligation porte des intérêts sur le montant du REIBOR (52) majoré de 190 points de base au cours des douze premiers mois avant de redescendre au REIBOR plus 100 points jusqu'à l'échéance. Parallèlement, Íslandsbanki et le ministère des finances ont conclu un accord de prêt de titres par lequel le gouvernement promet effectivement d'apporter des obligations d'État pouvant être mis en pension pour garantir les créances de Straumur; en échange, Íslandsbanki peut obtenir des liquidités de la CBI dans la mesure où celles-ci sont nécessaires pour lui permettre d'assumer les engagements liés aux dépôts de Straumur.

(90) D'après l'accord, Íslandsbanki s'engage à restituer à l'État le montant des obligations d'État équivalant aux paiements reçus par la banque au titre de l'obligation émise par Straumur. Les parties sont également convenues que si Íslandsbanki ne reçoit pas le paiement intégral prévu au titre de l'obligation et si l'État n'a pas remboursé pas le reliquat de dette, Íslandsbanki conservera le solde des obligations d'État. Dans les faits, Íslandsbanki assumait par conséquent les engagements de Straumur liés aux dépôts en échange d'un montant équivalent d'actifs garantis par le gouvernement.

(91) Comme indiqué ci-dessus, l'obligation de Straumur devait arriver à échéance le 31 mars 2013. Elle a toutefois été payée intégralement entre-temps sans que l'État islandais n'ait eu à intervenir.

3.4.6. La capitalisation et l'acquisition de Byr et la facilité de prêt subordonnée accordée à Byr

(92) Comme la décision no 126/11/COL du 13 avril 2011 («la décision Byr») l'explique en détail, le gouvernement islandais a octroyé une aide d'État sous la forme de capital et de facilité de prêt subordonnée pour la création de Byr, qui a poursuivi les activités de son prédécesseur, la caisse d'épargne Byr («Ancienne Byr»). Dans ce processus, les créanciers de l'Ancienne Byr sont devenus les actionnaires de (la nouvelle) Byr aux côtés de l'État islandais qui avait apporté les capitaux nécessaires à la création de la nouvelle société.

(93) Lorsque la décision Byr a été adoptée, le 13 avril 2011, les comptes annuels de l'exercice 2010 n'étaient pas encore disponibles. La direction de Byr avait toutefois bon espoir à l'époque que les mesures de sauvetage qui avaient été approuvées temporairement par l'Autorité dans la décision Byr suffiraient à préserver les activités de la banque, du moins jusqu'à ce qu'un plan de restructuration assurant sa viabilité à long terme puisse être présenté à l'Autorité. Il est toutefois apparu, lors de la vérification des comptes de la banque pour le premier semestre 2011, que de nouvelles dépréciations des actifs de Byr s'imposaient, ce qui, à son tour, a eu pour effet de faire réduire le ratio CAD de la banque.

(94) Comme indiqué en détail dans la décision no 325/11/COL du 19 octobre 2011 («la deuxième décision Byr»), il n'a pas été possible de remédier au manque consécutif de capitaux et Byr a été mise en vente. L'Autorité a approuvé l'acquisition subséquente, et en particulier l'utilisation potentielle de l'aide d'État à cette fin par Íslandsbanki, dans la deuxième décision Byr, sans préjudice de la procédure d'enquête officielle qu'elle avait engagée en vue de savoir si l'aide octroyée à Íslandsbanki, qui fait l'objet de la décision en cause, était compatible avec l'accord EEE.

(95) L'Autorité a également considéré que la prolongation de l'autorisation temporaire de la facilité de prêt subordonnée jusqu'à la date de fusion officielle de Byr avec Íslandsbanki, c'est-à-dire tant que Byr était une entité juridique distincte conformément au droit national, était compatible avec le fonctionnement de l'accord EEE. Selon les autorités islandaises, ni Byr ni Íslandsbanki n'ont eu recours à la facilité de prêt subordonnée.

(96) L'Autorité a indiqué que le résultat de l'évaluation finale de ces mesures dépendait des informations contenues dans le plan de restructuration pour l'entité Íslandsbanki-Byr fusionnée que le gouvernement islandais s'était engagé à présenter au plus tard trois mois après l'exécution de la transaction envisagée. Comme exposé ci-dessus, un plan de restructuration pour l'entité fusionnée, que l'Autorité va évaluer ci-dessous, a en effet été soumis dans les délais.

Le plan de restructuration

(97) Les autorités islandaises ont soumis un plan de restructuration pour Íslandsbanki le 31 mars 2011. Après l'acquisition de Byr, les autorités islandaises ont modifié et actualisé le plan et l'ont représenté le 22 février 2012 (ci-après le «plan de restructuration»). Il a été complété par un programme quinquennal de financement et de gestion daté du 14 janvier 2012 (53) et un rapport sur le processus interne d'évaluation de l'adéquation des fonds propres (PIEAFP) (présenté à la FME le 1er avril 2012).

(98) Le plan de restructuration et le programme quinquennal de financement et de gestion l'accompagnant règlent les enjeux substantiels que représentent la viabilité, le partage des charges et la limitation des distorsions de la concurrence. Selon le plan de restructuration, Íslandsbanki se concentrera sur son activité principale et sur la restructuration des portefeuilles de prêts destinés aux ménages et aux entreprises.

(99) Les autorités islandaises ont, par ailleurs, soumis un rapport PIEAFP pour l'exercice 2012 afin de prouver la capacité d'Íslandsbanki à résister aux situations de crise.

(100) Comme indiqué ci-dessus, l'Autorité considère que la période de restructuration s'étend jusqu'au 15 octobre 2014.

3.4.7. Description du plan de restructuration

(101) Les autorités islandaises et la banque considèrent que la restructuration d'Íslandsbanki garantira son rétablissement en tant que banque solide et bien financée, avec des ratios de fonds propres appropriés, de sorte qu'elle puisse continuer à assumer son rôle de fournisseur de crédit à l'économie réelle. Selon les autorités islandaises, les démarches suivantes permettront d'atteindre cet objectif: i) assainissement du bilan par la liquidation de l'ancienne banque et la création d'une nouvelle, ii) établissement et maintien d'une solide position en termes de ratio de fonds propres, iii) réalisation d'une rentabilité satisfaisante, iv) établissement et maintien d'une solide position en termes de liquidité, v) restructuration du portefeuille de prêts destinés tant aux ménages qu'aux entreprises, vi) amélioration de la stratégie de financement, vii) réalisation de la rentabilité, viii) amélioration de la gouvernance d'entreprise.

(102) Avant de décrire en détail chacun des points ci-dessus, il apparaît utile de résumer ci-dessous la position adoptée par la banque dans le plan de restructuration d'Íslandsbanki pour remédier aux faiblesses qui ont contribué à la disparition de Glitnir. Il y a lieu de rappeler que même si Íslandsbanki regroupe les établissements de Glitnir établis sur le territoire national, il s'agit d'une banque différente. Il est, par ailleurs, à noter que des changements importants ont été réalisés afin de remédier aux faiblesses qui sont susceptibles d'avoir contribué à l'effondrement du prédécesseur. Les principaux changements sont, entre autres, des adaptations des règles régissant les prêts aux apparentés, l'abolition des prêts garantis par des actions et les prêts FX (54) à des clients percevant des revenus en devises autres qu'étrangères, ainsi qu'une discipline plus stricte en matière d'autorisation de prêts. Si, à l'instar de Glitnir, Íslandsbanki entend offrir un large éventail de services financiers sur le marché islandais, la différence entre les services bancaires d'avant-crise et ceux d'après-crise en ce qui concerne Íslandsbanki réside davantage dans «la façon» dont la banque gère ses affaires (processus, procédures, documentation, règles et réglementation) que dans le «genre» de services et produits offerts. Les points de vue d'Íslandsbanki en la matière sont résumés d'une manière différente dans le graphique 2 ci-dessous: Graphique 2 Points faibles de l'ancien système et changements apportés dans le nouveau système en vue de les traiter

(103) Le plan de restructuration, de même que le programme quinquennal de financement et de gestion qui l'accompagne, repose sur une série d'hypothèses générales et économiques (55). Celles-ci constituent le socle économique du scénario de base auquel il est fait référence ci-dessous.

(104) Les hypothèses générales sont, entre autres, les suivantes: — la restructuration sera achevée à la fin de l'exercice […] pour la division Services bancaires aux entreprises et […] pour la division Services bancaires aux particuliers. Les nouveaux taux d'intérêt sur les emprunts hypothécaires seront définitivement fixés à la fin de l'exercice […]. L'amortissement de la décote, détaillée ci-après, consentie sur le portefeuille racheté à Glitnir sera réparti en conséquence; — la banque enregistrera […] milliards d'ISK de gain additionnel le […]; — les contrôles de capitaux seront levés progressivement; — aucune limite ne sera imposée aux prêts basés sur des fonds libellés en ISK. Les financements en devises étrangères basés sur des prêts devraient être supérieurs au reliquat actuel de prêts libellés en devises étrangères en 2012; il devrait être plus facile d'accéder aux financements en devises étrangères à partir de 2012 et au-delà.

(105) Le conseil d'administration d'Íslandsbanki a, par ailleurs, formulé une série d'objectifs financiers: — rendement des fonds propres (ROE): taux de rendement sans risque + […] %. Le taux de rendement sans risque est considéré comme étant le taux d'intérêt des comptes courants de la Banque centrale (3,75 % en décembre 2011). L'objectif suppose un ratio de fonds propres de première catégorie de […] %; — ratio CAD de fonds propres: […] % […]; — ratio de fonds propres de première catégorie: […] % […].

(106) Les hypothèses macroéconomiques sont les suivantes: — la croissance économique se poursuivra en 2012 et au-delà à un rythme toutefois plus lent que celui qui avait été anticipé. Les ménages se trouveront dans une meilleure position économique, étant donné que le pouvoir d'achat augmente parallèlement à la baisse du chômage. — L'inflation sera très légèrement supérieure à l'objectif fixé par la BCI, à savoir juste en deçà de 3 % à partir de 2013. Cette estimation repose sur un taux de change stable de l'ISK (avec un léger renforcement au début de la période) et un marché du travail équilibré avec des augmentations salariales modérées et des augmentations progressives du prix de l'immobilier. Moyenne du changement au fil des années (%) 2012 2013 2014 2015 2016 Croissance du PIB 2,2 2,1 3,4 2,3 3,0 Chômage 6,6 6,0 5,4 5,0 4,4 Inflation 4,4 2,9 2,8 2,7 2,6 Salaires 6,7 4,7 4,8 5,0 4,8 Les taux d'intérêt à court terme resteront inchangés à environ 5 % (56) en 2012, mais ils augmenteront progressivement au fur et à mesure du redressement de l'économie. — Si les conditions sur le marché du travail s'amélioreront, le chômage restera légèrement supérieur au niveau antérieur à la crise financière. La croissance des salaires reprendra au fur et à mesure que le taux de chômage chutera. — Enfin, on part du principe que l'ISK restera la devise de l'Islande pendant toute la période de restructuration. Les contrôles des devises seront levés progressivement à partir de 2012. Certaines restrictions sur les flux de capitaux subsisteront au cours des dix années.

i) Assainissement du bilan par la liquidation de l'ancienne banque et l'établissement d'une nouvelle banque

(107) Comme indiqué ci-dessus, la plus grande partie de l'actif et du passif intérieurs de Glitnir ont été transférés à Íslandsbanki dans le courant du mois d'octobre 2008. Ceci a eu pour conséquence que la plupart des dettes de montants importants sont restées dans le patrimoine de Glitnir et qu'Íslandsbanki n'a donc jamais été endettée de la même façon que Glitnir. Selon le plan de restructuration, cela signifie que la question de l'assainissement du bilan de la banque a déjà été résolue pour l'essentiel en octobre 2008.

ii) Établissement et maintien d'une solide position en termes de ratio de fonds propres

(108) À la suite des mesures de capitalisation décrites ci-dessus et des évolutions survenues depuis l'établissement de la banque, en particulier la réévaluation de l'actif (présentée en détail ci-dessous), les ratios de fonds propres d'Íslandsbanki étaient largement supérieurs aux besoins en fonds propres imposés par la FME comme le montre le tableau 2 ci-dessous: Tableau 2 Ratios des fonds propres en 2008-2011, montants en millions d'ISK 31.12.2008 31.12.2009 31.12.2010 31.12.2011 (57) Fonds propres de première catégorie 68 030 91 996 120 993 120 530 Fonds propres de deuxième catégorie — 24 843 21 251 21 937 Fonds propres totaux 68 030 116 839 142 244 142 234 Actifs à risques pondérés (RWA) 656 713 589 819 534 431 629 419 Ratio de fonds propres de première catégorie 10,4 % 15,6 % 22,6 % 19,1 % Ratio CAD 10,4 % 19,8 % 26,6 % 22,6

(109) En outre, conformément au rapport PIEAFP qui a été présenté en même temps que le plan de restructuration, Íslandsbanki prévoit les ratios de fonds propres suivants pour la période de 2012 à 2016, comme l'indique le tableau 3 ci-dessous: Tableau 3 Ratios de fonds propres prévus pour 2012-2016 et RWA, montants en milliards d'ISK 2012 2013 2014 2015 2016 Actifs à risques pondérés (RWA) […] […] […] […] […] Ratio des fonds propres de première catégorie [20-25] % [15-20] % [10-20] % [10-15] % [10-15] % Ratio CAD [20-30] % [15-25] % [15-20] % [10-20] % [10-15] %

(110) Selon ces chiffres, Íslandsbanki s'attend à rester bien au-dessus des exigences de fonds propres imposées par la FME durant la période de restructuration et au-delà. […]

iii) Réalisation d'une rentabilité satisfaisante

(111) Conformément au plan de restructuration et comme illustré ci-dessous dans le tableau 4, le rendement des fonds propres d'Íslandsbanki depuis la création de la banque en 2008 est sain (à l'exception de 2011) (58). Tableau 4 Historique des rendements des fonds propres (RFP) (%) 2008 2009 2010 2011 RFP 17,2 30,0 28,5 1,5 Le plan de restructuration prévoit également les rendements des fonds propres suivants durant la restructuration et au-delà (tableau 5). Tableau 5 Prévision des rendements des fonds propres (RFP) (%) 2012 2013 2014 2015 2016 RFP [5-15] [10-20] [5-15] [5-15] [5-15]

(112) Cette prévision résulte d'une planification financière plus détaillée dans le plan de restructuration dont les principaux aspects sont les suivants: — le bénéfice dégagé par les principaux segments d'affaires devrait s'élever à […], ce qui est principalement dû à une augmentation des coûts de financement et à l'absence de «revenus de décote» à partir de 2014. — Le bénéfice dans le segment des marchés devrait augmenter de […] à […] ISK jusqu'en 2016 en raison essentiellement d'un revenu plus important provenant des honoraires et commissions. — La marge d'intérêt nette devrait s'élever à […] en 2014, puis se stabiliser à ce niveau. — L'effectif du personnel devrait diminuer de […]. — Le ratio coûts/revenus devrait baisser de 75 % en 2011 à […] % en 2014.

(113) Selon les autorités islandaises, la performance très solide d'Íslandsbanki depuis sa création est due, dans une certaine mesure, au fait que le portefeuille de prêts a été acquis par la banque auprès de Glitnir avec une forte décote (59). Celle-ci est et restera une partie importante des recettes de la banque durant la période de restructuration du portefeuille de prêts. Cependant, conformément aux prévisions, la décote aura été entièrement amortie au moment où la restructuration sera terminée.

(114) Pour étayer ce point de vue, les autorités islandaises ont présenté un calcul (tableau 6) indiquant quels auraient été les résultats annuels s'il n'y avait pas eu la décote et les autres «produits inhabituels» tels que le remboursement de l'écart d'acquisition résultant de la transaction Byr. Tableau 6 Bénéfices nets provenant des «Produits inhabituels» (millions ISK) Bénéfice de l'année «Produits inhabituels» Bénéfice net provenant des «Produits inhabituels» 2008 2 366 – 1 543 14 909 2009 23 982 801 23 181 2010 29 369 14 507 14 862 2011 9 613 – 11 074 20 687 2012 […] […] […] 2013 […] […] […] 2014 […] — […] 2015 […] — […] 2016 […] — […]

(115) Selon ces chiffres, la banque aurait déjà réalisé des bénéfices et continuera à en réaliser durant la période de restructuration, y compris en l'absence de décote (60). Une ambiguïté subsiste cependant en ce qui concerne la question de savoir si les deux aspects de la «forte décote» susmentionnée sont pris en compte dans ces chiffres.

iv) Établissement et maintien d'une solide position en termes de ratio de liquidité

(116) Concernant la liquidité, la FME exige que les espèces ou les actifs facilement convertibles en espèces représentent 5 % des dépôts à vue et que les banques aient la capacité de résister à un retrait massif de 20 % des dépôts. La banque centrale d'Islande fixe en outre des règles relatives à la liquidité des établissements de crédit (61) selon lesquelles leurs actifs et leurs passifs liquides sont classés par type et par échéance et se voient assigner un poids en fonction du risque. Les institutions de crédit doivent disposer d'actifs liquides qui dépassent les obligations des trois prochains mois. Les règles prévoient également un test de résistance lorsqu'une décote est appliquée à divers éléments des fonds propres, mais en partant du principe, d'une part, que tous les engagements doivent être acquittés à échéance et, d'autre part, qu'une partie des autres engagements, tels que les dépôts, doit être acquittée dans un délai très court ou sans délai.

(117) Comme le montrent les figures A et B, Íslandsbanki a maintenu ses réserves de liquidité dans les limites des exigences prudentielles en 2009, 2010 et 2011. Figures A et B Respect par Íslandsbanki des exigences prudentielles en matière de liquidité

(118) Comme le montre la figure C ci-dessous, Íslandsbanki a enregistré des ratios de liquidité en amélioration pour les obligations arrivant à échéance au cours des trois et six mois suivants en 2010 et 2011, tandis que l'indicateur à 12 mois apparaît plus stagnant. […] [Graphique montrant les ratios de liquidité d'Íslandsbanki. Les chiffres ne sont pas divulgués afin de respecter le secret professionnel.] Figure C Ratios de liquidité historiques — Le ratio de liquidité A montre la couverture des obligations arrivant à échéance au cours des trois prochains mois. — Le ratio de liquidité B montre la couverture des obligations arrivant à échéance au cours des six prochains mois. — Le ratio de liquidité C montre la couverture des obligations arrivant à échéance au cours des douze prochains mois.

(119) L'évolution escomptée de la position de liquidité d'Íslandsbanki, en particulier face à un événement de crise, est, par ailleurs, examinée ci-dessous.

v) Finalisation de la restructuration du portefeuille de prêts destinés tant aux ménages qu'aux entreprises

(120) Avant les crises financières de 2008, le niveau d'endettement des clients tant privés que commerciaux des banques était élevé. Lorsque l'économie s'est dégradée et que les prix de l'immobilier en particulier ont commencé à chuter dans le sillage de la crise, les clients soudainement surendettés se sont souvent trouvés dans l'incapacité de rembourser leurs dettes et leurs fonds propres sont passés dans le rouge. Outre la menace générale représentée pour le bien-être économique de l'Islande, la détérioration soudaine du portefeuille de prêts des banques est devenue un risque majeur pour la viabilité future des banques. La restructuration des portefeuilles de prêts aux particuliers et aux entreprises (allègement), telle qu'elle est exposée dans le plan de restructuration, est ainsi devenue une priorité pour Íslandsbanki.

(121) Selon les autorités islandaises, Íslandsbanki a élaboré des programmes spécifiques d'allègement de la dette et a coopéré avec les banques publiques et d'autres banques afin de mettre au point des mesures générales d'allègement de la dette (par exemple, l'ajustement des prêts hypothécaires à 110 %) (62).

(122) Íslandsbanki a présenté à l'Autorité une description générale des méthodes de restructuration qu'elle utilise en se fondant sur les informations recueillies en novembre 2010. Les méthodes établissent une distinction entre la restructuration de la dette, d'une part, pour les entreprises et, d'autre part, pour les ménages et les particuliers. Des solutions sur mesure sont conçues pour les grandes entreprises, tandis qu'un ajustement du principal ou un ajustement de la dette/des intérêts en souffrance à la valeur de l'actif de l'entreprise ou au flux des liquidités disponible est proposé aux PME.

(123) Quant aux ménages et aux particuliers, ils se voient offrir une diversité d'options de restructuration telles qu'une trêve de paiement, une extension des délais et des formules de remboursement souples.

(124) Afin de surveiller et de garantir les progrès accomplis au niveau de la restructuration, Íslandsbanki a également mis au point ce qu'elle appelle un «tableau de bord de la restructuration» qu'elle a présenté à l'autorité.

(125) Selon les autorités islandaises, malgré certains événements inattendus tels que le récent arrêt rendu par la Cour suprême islandaise concernant les prêts en devises étrangères, Íslandsbanki devait avoir terminé la restructuration de son portefeuille de prêts aux entreprises pour la fin de l'année 2012 et celle de son portefeuille de prêts aux particuliers, au cours de l'année 2013. La fixation des nouveaux taux d'intérêt sur les emprunts hypothécaires devait être terminée à la fin de l'année 2014.

vi) Amélioration de la stratégie de financement

(126) La base des dépôts d'Íslandsbanki est restée à un niveau relativement stable d'environ 400 milliards d'ISK depuis la création de la banque, porté à 535 milliards d'ISK à la fin de l'année 2011 sous l'effet de la fusion d'Íslandsbanki avec Byr. Les dépôts représentent actuellement quelque 80 % du passif total.

(127) Le ratio prêts sur dépôts de la banque a avoisiné, voire dépassé, les 80 % en 2010 et 2011. Íslandsbanki part du principe que les faibles taux de rémunération des dépôts accordés actuellement encourageront les investisseurs à déplacer certains de leurs fonds vers des investissements à plus haut rendement au fur et à mesure de la reprise de l'économie et l'augmentation de l'appétit pour le risque. Selon les prévisions de la banque, le ratio prêts sur dépôts devrait dès lors chuter pour s'établir à environ […] % d'ici 2016. En outre, les dépôts en devises étrangères devraient […]. Íslandsbanki aspire à diversifier progressivement son profil de financement.

(129) S'agissant des besoins de financement en ISK, […]. D'un autre côté, Íslandsbanki fut la première banque islandaise à émettre une obligation sécurisée. La première émission a eu lieu en décembre 2011. Il s'agissait d'une émission de 4 milliards d'ISK liée à l'IPC (64). Les investisseurs institutionnels ont réservé un accueil favorable à cette obligation qui a été sursouscrite. Íslandsbanki devrait être en mesure d'émettre un titre à court terme en 2012 et d'étendre l'actuelle obligation sécurisée à un rythme d'émission de 10 milliards d'ISK par an. […].

(130) Selon le plan de restructuration, le changement dans le profil de financement augmentera le financement sur la période prévue. Le coût des emprunts devrait se situer […] points de base au-dessus du taux de base pour la combinaison d'obligations liées à l'IPC de la banque et […] points de base pour les obligations non indexées, tandis que le coût des dépôts est supérieur de […] points de base au taux de base.

vii) Rentabilité

(131) Selon le plan de restructuration, Íslandsbanki continue de se concentrer sur des opérations efficaces et rationalisées afin de contrer l'augmentation du coût des infrastructures qui a été engendré par des contrôles réglementaires plus stricts et une augmentation de la taxation. La banque fait valoir que d'importants efforts ont été faits en 2011 afin d'améliorer la rentabilité, mais elle souligne que ce projet s'inscrit dans la durée et nécessite des modifications dans les procédés et une analyse permanente. Selon le plan de restructuration, l'accent sera davantage porté sur la prise de conscience des coûts en 2012, tout comme le seront la réduction des coûts et l'analyse des coûts durant laquelle les procédures internes de la banque seront revues et améliorées, le cas échéant. Comme indiqué ci-dessus, ces mesures, de même qu'une réduction du personnel, devraient conduire à une baisse du ratio coûts sur revenus qui devrait passer de 75 % en 2011 à […] % en 2014.

viii) Amélioration de la gouvernance d'entreprise et gestion des risques

(132) Íslandsbanki a fait savoir à l'autorité que l'une de ses priorités est d'harmoniser ses structures de gouvernance d'entreprise et procédés sur les meilleures pratiques nationales et internationales. Telle est la raison pour laquelle Íslandsbanki a créé une division Gestion des risques et contrôle des crédits. Celle-ci examine les aspects de la gestion du risque et du contrôle des crédits, une tâche qui est intégrée dans les procédés quotidiens de chacune des divisions de la banque. En 2011, Íslandsbanki a publié pour la première fois un «Risk Book» [guide des risques] détaillé (65) qui accompagne le rapport annuel. Ce guide, qui sera publié chaque année, fournit des informations complémentaires sur le cadre de gestion des risques, la structure et l'adéquation des capitaux, les expositions à un risque matériel et les procédés d'évaluation du risque de la banque.

3.4.8. Capacité à viabiliser l'activité en situation normale et en situation de crise

(133) Dans le plan de restructuration, qui contient une référence au rapport PIEAFP, les autorités islandaises ont soumis un scénario de stress pour Íslandsbanki dans le but de démontrer la capacité de cette banque à atteindre la viabilité à long terme.

3.4.8.1. Scénario de base

(134) Le plan de restructuration tel qu'il est décrit ci-dessus, y compris les hypothèses sur lesquelles il se fonde, constitue le scénario de base.

3.4.8.2. Le scénario de crise

(135) Au chapitre 5.9.3 du plan de restructuration, Íslandsbanki a fait référence à un scénario de crise décrit dans le rapport PIEAFP qui a été présenté à l'autorité financière islandaise le 1er avril 2012.

(136) Le rapport PIEAFP 2012 conclut, pour l'essentiel, que la capitalisation d'Íslandsbanki est largement supérieure aux exigences minimales internes et externes et dépasse ce qui peut être considéré comme un objectif à long terme pour une banque fonctionnant dans des conditions d'exploitation «normales». Selon le rapport, les besoins internes minimaux en fonds propres et les résultats des tests de résistance menés dans l'actuel PIEAFP sont tels que les paiements de dividendes prévus dans le programme quinquennal de financement et de gestion apparaissent raisonnables.

(137) Selon le rapport PIEAFP, les décisions concernant le paiement annuel des dividendes devraient reposer sur une analyse actualisée de l'adéquation des capitaux et prendre également en considération la position de liquidité de la banque.

(138) Le rapport PIEAFP situe le ratio des fonds propres minimal de la banque dans la plage de […] % à […] % du RWA. À la fin de l'exercice 2012, le montant minimal des fonds propres requis est estimé à […] milliards d'ISK, dont […] milliards ISK au titre du pilier 2a compte tenu des facteurs de risques qui ne sont pas couverts ou qui sont sous-estimés sous le pilier 1. En réalité cependant, le ratio des fonds propres de la banque était de 22,6 % à la fin 2011. Les résultats des tests de résistance indiquent qu'une partie des capitaux excédentaires est nécessaire pour répondre aux éventuels événements négatifs affectant les opérations de la banque, mais qu'un paiement progressif des capitaux excédentaires sous la forme de dividendes est raisonnable. Les fonds propres nécessaires pour répondre à des situations de crise sont estimés à […] milliards d'ISK au début de l'année 2012 et les capitaux excédentaires à la fin de 2012, à […] milliards comme le montre le tableau 7 ci-dessous: Tableau 7 Aperçu du rapport PIEAFP (milliards ISK) Pilier 1 (66) Pilier 2a (67) Pilier 2b CAD requis Besoin minimum Complément Test de résistance Tous niveaux combinés Risque de crédit […] […] […] Risque de marché […] […] […] Risque opérationnel […] […] Concentration des risques […] […] Fonds propres minimaux requis au titre du pilier (1 et 2a) […] […] […] Test de résistance […] […] CAD requis […] […] […] […] CAD au (fin d'exercice 2012) […] Excédent de fonds propres […]

(139) Dans le rapport PIEAFP, Íslandsbanki a évalué le cumul des pertes éventuelles liées au risque de crédit, au risque de marché (dans le portefeuille de négociation et le portefeuille d'investissements), au risque opérationnel, au risque d'affaires (incidence des coûts accrus de financement et d'une moindre réduction des coûts opérationnels et incidence de […] % de croissance en moins dans les recettes du marché), ainsi que le risque juridique et politique (par exemple, l'incidence du récent ar