AIDE D'ÉTAT

(99-002 Islande)

Communication de l'Autorité de surveillance AELE, adressée, en application de l'article 1er, paragraphe 2, du protocole 3 de l'accord "Surveillance et Cour de justice" aux autres États de l'AELE, aux États membres de la CE et aux parties intéressées, concernant une aide d'État accordée sous la forme d'un remboursement temporaire des coûts des films produits en Islande (aide n° 99-002)

(1999/C 223/12)

Par la décision n° 114/99/COL du 4 juin 1999, dont l'essentiel est reproduit ci-dessous, l'Autorité de surveillance AELE a ouvert la procédure prévue à l'article 1er, paragraphe 2, du protocole 3 de l'accord "Surveillance et Cour de justice". Une copie de la décision a été transmise au gouvernement islandais.

"I. FAITS

1. Notification

Par lettre du ministère de l'industrie et du commerce du 10 mars 1999, reçue et enregistrée par l'Autorité le 7 avril 1999 (doc. n° 99-2531-A), les autorités islandaises ont notifié, conformément à l'article 1er paragraphe 3, du protocole 3 de l'accord 'Surveillance et Cour de justice', certaines mesures en faveur de la production de films en Islande. Dans cette lettre, les autorités islandaises se demandaient si les aides d'État en faveur d'activités culturelles, comme la production de films cinématigraphiques, nécessitaient une notification. Un projet de loi relatif au remboursement temporaire des coûts des films produits en Islande était joint à la lettre.

L'Autorité a été informée par la suite du fait qu'un projet de loi concernant cette question avait été adopté par le Parlement islandais le 11 mars 1999 (loi n° 43/1999).

2. Description générale des mesures

Selon l'article 1er de la nouvelle loi islandaise, ces mesures ont pour objet d'inciter des sociétés étrangères à produire des films et des émissions télévisées en Islande, en leur remboursant un certain pourcentage des coûts de production engagés en Islande. Cette loi a un caractère temporaire, puisqu'aucune aide ne sera accordée aux films dont la production débutera après 2005.

Dans la loi islandaise, l'expression 'coûts de production' couvre la totalité des frais professionnels et des provisions déductibles du bénéfice imposable en vertu de la loi relative à l'impôt sur les sociétés. Néanmoins, les coûts doivent être engagés en Islande et les salaires et les paiements versés aux sous-traitants doivent être soumis à l'impôt en Islande.

Les demandes de remboursement doivent être présentées au ministère de l'industrie avant le lancement du projet. Le ministre de l'industrie doit désigner un comité chargé de traiter les demandes et de proposer le montant de l'aide à accorder dans chaque cas.

Pour être acceptée, une demande doit remplir les conditions suivantes:

a) une société doit être constituée en Islande pour la production du film,

b) un plan détaillé des coûts de production et du financement doit être établi,

c) les coûts de production minimaux des films proposés doivent, en règle générale, atteindre au moins 80 millions de couronnes islandaises,

d) lorsque le film est terminé, les coûts de production doivent être vérifiés par un auditeur,

e) la production du film doit être achevée dans un délai de trois ans à compter de la date à laquelle le remboursement a été effectué.

Si les conditions mentionnées ci-dessus ne sont pas réunies, le remboursement peut être refusé.

Le remboursement des coûts de production se présente de la manière suivante:

pour les années 1999-2002: 12 %

pour les années 2003-2005: 9 %.

Si les coûts de production se situent entre 80 et 100 millions de couronnes islandaises, le pourcentage de remboursement est réduit de moitié. Pour les films dont les coûts de production vont de 101 à 120 millions, les pourcentages visés ci-dessus sont réduits d'un quart. Cela signifie que le taux complet n'est appliqué que pour les films dont les coûts de production atteignent 121 millions, et que, pour les films dont les coûts de production sont inférieur à 80 millions, aucun remboursement n'est octroyé.

Le ministre de l'industrie arrête les décisions de remboursement, qui sont fondées sur des coûts de production vérifiés. Le taux est déterminé en fonction de l'année de lancement de la production.

Le remboursement n'a lieu que lorsque la production est achevée et que la société créée pour la production du film est dissoute. Tous les impôts et les redevances dus à l'État ou aux municipalités sont déduits.

Si le demandeur a obtenu une subvention du Fonds islandais du cinéma (Kvikmyndasjóður Íslands) pour la production du même film, il ne recevra pas de remboursement au titre des présentes mesures.

Le ministre de l'industrie est habilité à adopter un règlement d'application de la loi.

La lettre du ministère notifiant le régime d'aide indique que son objectif est de promouvoir la production de films cinématographiques et de séries télévisées en Islande et d'en accroître la diversité. Elle précise également que le projet de loi ne comporte pas d'exigences de nationalité ou linguistiques.

Dans les notes explicatives jointes au texte législatif, il est notamment indiqué que, bien que le remboursement n'ait lieu qu'après l'achèvement du film, le ministère détermine avant l'exécution du projet et sur la base de la demande, si le film peut en bénéficier. Si tel est le cas, le ministère s'engage auprès du producteur à rembourser un certain pourcentage des coûts de production engagés en Islande dès que la production est achevée.

II. APPRÉCIATION

1. Notion et l'existence d'aide d'État

L'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE est libellé comme suit: 'Sauf dérogations prévues par le présent accord, sont incompatibles avec le fonctionnement du présent accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les parties contractantes, les aides accordées par les États membres de la Communauté européenne ou par les États de l'AELE ou accordées au moyen de ressources d'État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions'.

Cela signifie que, pour qu'une mesure constitue une aide d'État, quatre conditions cumulatives doivent être remplies. La mesure doit 1. représenter un avantage financier pour une entreprise ou des entreprises, 2. être accordée par l'État ou au moyen de ressources d'État, 3. avoir un caractère spécifique et 4. être susceptible de fausser la concurrence et d'affecter les échanges entre les pays membres de l'Espace économique européen (EEE).

Il convient de souligner en premier lieu que la production de films est un domaine entièrement couvert par l'accord EEE et qu'elle n'est pas concernée par la limitation de la portée de l'accord indiquée à l'article 8.

Une mesure qui subventionne la production de certains films sur la base de demandes présentées par des producteurs exerçant leur activité en Islande constitue un avantage financier accordé à certaines entreprises et a également un caractère spécifique. Cette mesure, qui représente des subventions directes de l'État, est évidemment accordée également par l'État. Les trois premières conditions sont donc réunies.

De manière générale, les mesures d'aide affectent la concurrence et les échanges entre les parties contractantes de l'EEE lorsque l'entreprise bénéficiaire exerce une activité économique impliquant des échanges entre les parties contractantes et que l'aide renforce sa position vis-à-vis des entreprises concurrentes. Cette règle s'applique non seulement aux entreprises exportatrices, mais également aux entreprises qui se concurrencent à l'importation. En outre, en raison de l'interdépendance des marchés de l'EEE, elle est également susceptible de s'appliquer aux bénéficiaires de l'aide qui envisagent d'exporter la quasi-totalité de leur production à l'extérieur de l'EEE.

Les effets sur les échanges des mesures d'aide en faveur de la production de films et de séries télévisées dépendent notamment des types de films soutenus et des publics auxquels les films sont destinés. Dans le cas présent, les mesures d'aide n'imposent aucune restriction ou limitation aux types de films et de séries télévisées susceptibles de bénéficier de l'aide, qui soit fondée sur de tels critères.

Comme il est indiqué précédemment, la loi a pour objet d'inciter des sociétés étrangères à produire des films et des programmes de télévision en Islande. De l'avis du ministère des finances annexé au projet de loi, il semble très probable que cet objectif sera effectivement atteint. Le ministère des finances estime que les coûts budgétaires annuels du projet de loi seront de 100 à 300 millions de couronnes islandaises, dont 20 à 30 millions seulement seraient accordés à des films nationaux. L'Autorité conclut dès lors que ces mesures fausseront la concurrence et affecteront de manière significative les échanges entre les parties contractantes de l'accord EEE. En conséquence, ces mesures constituent une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

2. Obligations de procédure

L'article 1er, paragraphe 3, du protocole 3 de l'accord 'Surveillance et Cour de justice' dispose que les États de l'AELE sont tenus de notifier en temps utile à l'Autorité tout projet tendant à instituer ou à modifier des aides, pour que l'Autorité puisse statuer sur l'aide en question, et pour que les mesures projetées ne soient pas mises à exécution avant que l'examen de l'Autorité de surveillance AELE ait abouti à une décision finale. Selon les dispositions relatives aux délais contenues dans la deuxième partie des directives de l'Autorité relatives aux aides d'État, qui sont fondées à leur tour sur une jurisprudence constante, l'expression 'en temps utile' correspond dans ce contexte à une période de deux mois à compter de la date à laquelle l'Autorité a reçu une notification complète.

Les mesures considérées ont été notifiées par lettre du ministère de l'industrie et du commerce datée du 10 mars 1999 et reçue par l'Autorité le 7 avril 1999. Cependant, selon certaines informations dont dispose l'Autorité, le projet de loi joint à la notification a été adopté par le Parlement islandais le 11 mars 1999, soit un jour seulement après la date de la lettre et avant que celle-ci ne parvienne à l'Autorité de surveillance AELE. La loi autorise le ministre de l'industrie à la mettre en oeuvre sans qu'aucune disposition d'application ne soit nécessaire. L'Autorité conclut donc que, en notifiant tardivement ces mesures et en les mettant à exécution sans attendre la décision de l'Autorité de surveillance AELE, les autorités islandaises n'ont pas respecté les obligations de procédure. Ces mesures sont donc illégales en raison d'un vice de procédure.

3. Application des règles relatives aux aides d'État

Les mesures d'aide prévues par la loi favorisent un secteur précis et constituent également une aide au fonctionnement. L'Autorité est en principe opposée à l'aide au fonctionnement, qu'elle n'approuve que dans des circonstances exceptionnelles. Néanmoins, il convient de reconnaître que la Commission envisage favorablement l'aide à l'industrie cinématographique, même lorsqu'elle implique une aide au fonctionnement, dès lors qu'elle est nécessaire à la promotion de la culture et à la conservation du patrimoine, et qu'elle respecte en outre certaines règles fondamentales du traité CE, comme l'absence de toute discrimination fondée sur la nationalité, et garantit la libre circulation des biens, des services, des personnes et des capitaux.

Il y a lieu de souligner que les règles de fond de l'accord EEE dans ce domaine ne sont pas identiques à celles du traité. La raison en est que le traité de Maastricht a ajouté au traité CE une nouvelle clause d'exemption, l'article 92, paragraphe 3, point d), qui autorise 'les aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges et de la concurrence dans la Communauté dans une mesure contraire à l'intérêt commun'. Cette exemption n'a pas été incluse dans l'accord EEE. L'Autorité ne peut donc se fonder que sur les exemptions prévues dans l'accord EEE, notamment l'article 61, paragraphe 3, point c). Toutefois, il ne semble pas que, jusqu'à présent, les décisions prises par la Commission en la matière révèlent un infléchissement de sa position. L'Autorité considère qu'elle peut tenir compte des décisions prises par la Commission avant l'introduction de l'exemption, c'est-à-dire fondées sur l'article 92, paragraphe 3, point c) du traité CE, ainsi que des décisions ultérieures basées sur l'article 92, paragraphe 3, point d), qui ne s'écartent pas de la politique antérieure et pourraient avoir été autorisées en vertu du point c).

Jusqu'à présent, ni la Commission des Communautés européennes ni l'Autorité de surveillance AELE n'ont arrêté de lignes directrices concernant les aides à l'industrie cinématographique. Il convient donc d'évaluer les aides en se fondant uniquement sur le droit primaire en matière d'aides d'État, sur la jurisprudence et sur la pratique décisionnelle des deux organes de surveillance.

Une aide accordée en faveur de programmes de télévision locaux ou de films tournés dans une langue de moindre diffusion, comme l'islandais, qui n'est guère pratiquée hors du pays, s'agissant de films dont le rayonnement est relativement 'limité' et qui intéresse principalement les populations locales, ne devrait normalement avoir que des effets limités sur les échanges; par ailleurs, le financement de ces films risque d'être difficile s'il doit se faire uniquement sur le marché. Cela tend à justifier l'octroi d'une aide à ces films. En revanche, lorsqu'il s'agit de films tournés dans une langue de diffusion mondiale et revêtant un intérêt général, indépendamment de la nationalité des spectateurs, l'aide est susceptible d'affecter les échanges entre les parties contractantes comme n'importe quelle autre subvention destinée à des secteurs commercialement sensibles.

Rappelons que la loi islandaise examinée n'impose aucune restriction quant aux types de films susceptibles de bénéficier de l'aide, que ce soit en fonction de leurs thèmes ou des marchés ou publics ciblés, etc. Elle respecte ainsi l'objectif énoncé à l'article 1er, qui est d'attirer des producteurs étrangers en Islande. La loi n'est en fait nullement limité au soutien de films et de programmes de télévision ayant une valeur culturelle particulière et elle pourrait être également utilisée pour aider de simples films de divertissement. Pour ces films, le marché est mondial par nature. L'aide à de tels films n'est généralement pas indispensable à leur réalisation, mais elle est susceptible de déterminer le lieu de production.

L'Autorité émet par conséquent des doutes sérieux quant au fait que les aides d'État à l'industrie cinématographique, du type couvert par la loi islandaise, puissent bénéficier d'une exemption au titre de l'article 61, paragraphes 2 ou 3, de l'accord EEE. Elle est donc dans l'obligation d'ouvrir la procédure prévue à l'article 1er, paragraphes 2, du protocole 3 de l'accord 'Surveillance et Cour de justice'. Il faut cependant remarquer que ceci ne préjuge pas de la décision finale de l'Autorité en la matière. La procédure prévue à l'article 1er, paragraphe 2, du protocole 3 de l'accord 'Surveillance et Cour de justice' a pour objet de garantir un examen complet de l'affaire, en permettant à toutes les parties concernées d'être entendues."

L'Autorité de surveillance AELE invite les États membres de l'AELE, les États membres de l'Union européenne et les parties intéressées, à adresser leurs observations sur les mesures en question dans un délai d'un mois à compter de la date de publication de la présente communication à: Autorité de surveillance de l'AELE Rue de Trèves 74 B - 1040 Bruxelles

Les observations seront communiquées au gouvernement islandais.