DÉCISION DE L’AUTORITE DE SURVEILLANCE AELE no 83/19/COL

du 28 novembre 2019

Trondheim Spektrum (Norvège) [2020/413]

L’AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE (ci-après l’«Autorité»),

vu l’accord sur l’Espace économique européen (ci-après l’«accord EEE»), et notamment ses articles 61 et 62,

vu le protocole 26 de l’accord EEE,

vu l’accord entre les États de l’AELE relatif à l’institution d’une Autorité de surveillance et d’une Cour de justice (ci-après l’«accord Surveillance et Cour de justice»), et notamment son article 24,

vu le protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice, et notamment l’article 1er, paragraphe 2, de la partie I et l’article 7, paragraphe 3, de la partie II,

vu la décision de l’Autorité no 195/04/COL (telle que modifiée),

après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations et compte tenu de ces observations,

considérant ce qui suit:

I. FAITS

1. PROCÉDURE

1.1. PREMIÈRE PLAINTE

(1) Le 14 mars 2017, l’Autorité a reçu une plainte (1) selon laquelle la municipalité de Trondheim (ci-après la «municipalité») aurait accordé une aide d’État illégale à Trondheim Spektrum AS (ci-après «TS»), société qui possède et exploite Trondheim Spektrum, une infrastructure sportive polyvalente située à Trondheim (Norvège). Par lettre datée du 27 mars 2017, l’Autorité a invité les autorités norvégiennes à présenter leurs observations sur la plainte (2). Les autorités norvégiennes ont répondu par lettre datée du 2 juin 2017 (3).

1.2. DEUXIÈME PLAINTE

(2) Le 27 juillet 2017, l’Autorité a reçu une deuxième plainte (4) faisant également valoir que la municipalité aurait accordé une aide d’État illégale à TS. Par lettre datée du 24 août 2017, l’Autorité a invité les autorités norvégiennes à présenter leurs observations (5). Dans cette même lettre, l’Autorité a demandé aux autorités norvégiennes des renseignements complémentaires concernant leurs observations sur la première plainte. Par lettre datée du 1er septembre 2017, l’Autorité a transmis aux autorités norvégiennes des informations supplémentaires fournies par la deuxième plaignante (6).

(3) Par lettre datée du 20 septembre 2017, les autorités norvégiennes ont présenté leurs observations sur la deuxième plainte et ont fourni les renseignements demandés par l’Autorité concernant la première plainte (7). Le 29 septembre 2017, l’affaire a été examinée en détail au cours de la réunion «paquet» annuelle qui s’est tenue à Oslo. Cet examen a été résumé par la suite dans une lettre de suivi (8).

1.3. DEMANDE DE RENSEIGNEMENTS

(4) Le 20 octobre 2017, l’Autorité a adressé aux autorités norvégiennes une demande de renseignements (9). Le 22 novembre 2017, les autorités norvégiennes et l’Autorité ont tenu une vidéoconférence afin de discuter de la demande de renseignements. Les autorités norvégiennes ont répondu par lettre du 8 décembre 2017 (10).

1.4. INFORMATIONS SUPPLÉMENTAIRES DE LA DEUXIÈME PLAIGNANTE

(5) Le 19 septembre 2017, la deuxième plaignante a transmis des informations supplémentaires (11). Le 6 novembre 2017, la deuxième plaignante a transmis des informations complémentaires (12). Le 9 novembre 2017, l’Autorité a communiqué aux autorités norvégiennes des informations supplémentaires fournies par l’une des plaignantes (13). Les 22 novembre et 13 décembre 2017, les autorités norvégiennes et l’Autorité ont discuté de l’affaire par vidéoconférence. Le 1er décembre 2017, les autorités norvégiennes ont transmis des informations complémentaires à l’Autorité (14).

(6) Le 26 octobre 2018, la deuxième plaignante a fourni de nouvelles informations supplémentaires (15).

1.5. NOUVELLE DEMANDE DE RENSEIGNEMENTS

(7) Le 16 janvier 2018, l’Autorité a adressé une demande de renseignements aux autorités norvégiennes (16), à laquelle celles-ci ont répondu par lettres datées du 1er et du 5 février 2018 (17).

1.6. NOTIFICATION DU CONTRAT DE LOCATION DE 2019

(8) Le 29 novembre 2018 (18), les autorités norvégiennes ont notifié un contrat de location (ci-après le «contrat de location de 2019») qui doit entrer en vigueur le 1er décembre 2019. Par lettre datée du 28 janvier 2019, l’Autorité a demandé aux autorités norvégiennes des renseignements supplémentaires. Les autorités norvégiennes ont répondu par lettre du 21 février 2019 (19).

(9) Le 13 mars 2019, les autorités norvégiennes et l’Autorité ont discuté de l’affaire lors d’une vidéoconférence. À l’issue de la réunion, les autorités norvégiennes ont présenté des renseignements complémentaires (20). Le 18 mars 2019, les autorités norvégiennes ont transmis des renseignements supplémentaires (21). Les 11 juin, 15 juillet et 18 octobre 2019, les autorités norvégiennes et l’Autorité ont discuté de l’affaire par vidéoconférence.

1.7. INFORMATION EN APPLICATION DU RGEC CONCERNANT UNE AUGMENTATION DE CAPITAL

(10) Le 10 décembre 2018, les autorités norvégiennes ont communiqué des renseignements (22) en application du RGEC (23) concernant une aide ad hoc en faveur de TS octroyée sous la forme d’une augmentation de capital de 55 000 000 NOK (environ 5 680 000 EUR), en affirmant que cette mesure bénéficiait d’une exemption par catégorie.

1.8. PROCÉDURE FORMELLE D’EXAMEN

(11) Par la décision no 32/19/COL (ci-après la «décision d’ouvrir la procédure»), l’Autorité a ouvert la procédure formelle d’examen. Par lettre datée du 2 mai 2019 (24), les autorités norvégiennes ont demandé le report de la date limite du 20 mai 2019 pour présenter leurs observations et fournir l’ensemble des documents, renseignements et données nécessaires à l’appréciation des mesures. Par lettre datée du 10 mai 2019 (25), l’Autorité a accepté de reporter la date limite au 20 juin 2019. Le 19 juin 2019, les autorités norvégiennes ont demandé un nouveau report de la date limite au 30 août 2019, auquel l’Autorité a consenti le 20 juin 2019 (26).

(12) Par lettre datée du 30 août 2019 (27), les autorités norvégiennes ont répondu à la décision d’ouvrir la procédure.

(13) Le 23 mai 2019, la décision d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne et dans le supplément EEE (28). L’Autorité a reçu des observations d’une partie intéressée, l’une des plaignantes. Par lettre datée du 27 juin 2019 (29), l’Autorité les a transmises aux autorités norvégiennes en leur donnant la possibilité d’y répondre. Par lettre datée du 30 août 2019 (30), les autorités norvégiennes ont présenté leurs observations sur les observations des parties intéressées.

2. CONTEXTE

(14) L’objectif poursuivi par la municipalité est de mettre des équipements sportifs et récréatifs à la disposition des habitants de Trondheim. Trondheim Spektrum accueille des manifestations sportives, petites ou grandes, ainsi que d’autres évènements, tels que des concerts, des foires commerciales ou des congrès. Trondheim Spektrum accueillera, par exemple, le championnat d’Europe de handball féminin et masculin en 2020.

(15) En 2004, la municipalité a officialisé un principe de gratuité des installations pour ses clubs sportifs. Cette mesure facilite l’accès des enfants et des jeunes aux activités sportives indépendamment du niveau de revenu des familles.

(16) Afin d’être en mesure de remplir l’objectif visant à mettre des équipements sportifs à disposition de ses citoyens, la municipalité non seulement possède et exploite de nombreuses installations sportives, mais elle loue également des infrastructures détenues et exploitées par des tiers. La municipalité achète des créneaux d’occupation auprès de TS, de clubs sportifs possédant leurs propres installations, d’autres autorités publiques (dans des bâtiments tels que des lycées) et, de manière très limitée, d’infrastructures privées.

(17) La municipalité loue des créneaux d’occupation de ces infrastructures dans le cadre de contrats de location spéciaux et les répartit gratuitement entre les clubs sportifs. Le conseil des sports (Idrettsrådet) local, qui fait partie de la structure organisationnelle de la Confédération norvégienne des sports (Norges idrettsforbund), est chargé de répartir ces créneaux.

(18) La totalité des créneaux d’occupation disponibles est mise à la disposition du conseil des sports local. Le conseil des sports a créé un comité chargé de répartir les créneaux mis à disposition par la municipalité. Ce comité distribue les heures mises à disposition sur la base de lignes directrices établies par le conseil des sports.

(19) TS possède et exploite Trondheim Spektrum, une infrastructure multifonctionnelle située dans le centre de Trondheim et constituée de huit salles polyvalentes. Les salles sont utilisées comme lieux d’entraînement pour des clubs sportifs locaux, pour l’organisation de manifestations sportives, petites ou grandes, et pour la tenue d’autres événements, tels que des concerts, des foires commerciales ou des congrès.

(20) L’histoire de TS commence avec la société Nidarøsalleen et la création de celle-ci en 1961 en vue de la construction et de l’exploitation d’une salle de sport et d’exposition à Trondheim. Le 5 juin 2002, la société a été rebaptisée Trondheim Spektrum AS.

(21) La municipalité était, et est aujourd’hui encore, l’actionnaire majoritaire de TS, dont elle détient actuellement 99,68 % des actions (31).

(22) La construction de la première partie de l’infrastructure s’est achevée en 1963 (salles A et B). L’infrastructure a ensuite été agrandie à quatre reprises, en 1971 (salle C), en 1980 (salle G), en 1988 (salles D et E/H) et en 2000 (salle F).

(23) Depuis l’été 2017, Trondheim Spektrum fait l’objet d’importants travaux de rénovation et d’extension.

(24) La municipalité loue des créneaux d’occupation auprès de TS afin de les mettre à disposition du conseil des sports. En vertu du contrat de location, Trondheim Spektrum est principalement réservée à des activités sportives pour les jeunes entre septembre et mai (32). Les créneaux restants pendant cette période et la totalité des créneaux pendant le reste de l’année sont proposés à la location par TS pour l’organisation d’autres activités sportives, de foires commerciales, de concerts, etc. TS accueille un certain nombre de foires, notamment la foire annuelle de l’industrie de la pêche. En outre, TS tire des revenus de l’exploitation d’un kiosque, d’un café et d’un restaurant.

(25) Le futur plan d’entreprise de TS vise à tirer du contrat de location conclu avec la municipalité, d’une part, et des autres activités, d’autre part, des revenus similaires et à peu près équivalents, comme ce fut le cas par le passé (33).

3. DESCRIPTION DES MESURES

3.1. AIDES EXISTANTES

(26) La décision d’ouvrir la procédure concernait plusieurs aides présumées accordées à TS. Dans la décision d’ouvrir la procédure, l’Autorité n’a pas apprécié la nature des mesures qui, si elles constituaient une aide, constitueraient une aide existante au sens de l’article 1er, point b), de la partie II du protocole 3 de l’accord entre les États de l’AELE relatif à l’institution d’une Autorité de surveillance et d’une Cour de justice (ci-après le «protocole 3 de l’ASC»). Par conséquent, ces mesures ne relèvent pas du champ d’application de la présente décision. Ces mesures concernaient i) un prêt municipal (mesure 1), ii) une garantie municipale (mesure 2), iii) des contrats de bail (mesure 3), et iv) une aide accordée au titre du régime instituant le Fonds des jeux (mesure 8) (34).

3.2. AIDES PRÉSUMÉES

(27) Comme indiqué au considérant 120 de la décision d’ouvrir la procédure, l’examen formel portait sur les mesures suivantes: — mesure 4 (en partie): contrats de location conclus entre TS et la municipalité de 2007 à 2017, — mesure 5: nouveau contrat de location de 2019 entre TS et la municipalité (notifié), — mesure 6: augmentation de capital en vue de faire face aux frais nouveaux et imprévus liés à l’extension et à la rénovation de Trondheim Spektrum, — mesure 7: financement de coûts d’infrastructure, — mesure 9: garantie implicite inhérente à un prêt conclu entre Nordea et TS.

(28) Pour une description plus détaillée des mesures, l’Autorité renvoie à la section 4 de la décision d’ouvrir la procédure.

3.3. MESURE 4 — CONTRATS DE LOCATION CONCLUS DE 1999 À 2017

(29) La plupart des créneaux d’occupation de Trondheim Spektrum sont traditionnellement utilisés par des clubs sportifs sur la base de contrats de location conclus entre TS et la municipalité. La municipalité loue l’infrastructure depuis son ouverture en 1963. Entre 1990 et 2002, elle a loué les installations de Trondheim Spektrum pour environ 12 000 000 NOK par an.

(30) Les plaignantes ont fait valoir que le loyer est supérieur aux conditions du marché. Autrement dit, le loyer est basé sur les besoins de TS et non sur les créneaux d’occupation dont la municipalité a besoin. Les plaignantes prétendent que le loyer n’a jamais été basé sur des prix de pleine concurrence, mais est décidé unilatéralement par le conseil municipal.

(31) Selon les autorités norvégiennes, le loyer versé à TS par la municipalité est conforme au marché et ne constitue donc pas une aide d’État. Si l’Autorité devait conclure différemment, les autorités norvégiennes font valoir que toute aide nouvelle serait, en tout état de cause, compatible avec le fonctionnement de l’accord EEE.

(32) Durant la procédure ayant précédé la décision d’ouvrir la procédure, les autorités norvégiennes avaient soutenu que les contrats de location font partie d’un régime d’aides existant. Dans la décision d’ouvrir la procédure, l’Autorité a estimé, à titre préliminaire, que les contrats de location conclus de 1999 à 2017 ne constituent pas un régime d’aides. Les autorités norvégiennes, dans leurs observations sur la décision d’ouvrir la procédure, n’ont pas contesté l’avis préliminaire de l’autorité à cet égard.

(33) Conformément à l’article 15, paragraphe 1, de la partie II du protocole 3 de l’ASC, les pouvoirs de l’Autorité en matière de récupération de l’aide sont soumis à un délai de prescription de dix ans. Le délai de prescription commence le jour où l’aide illégale est accordée au bénéficiaire, soit en tant qu’aide individuelle soit dans le cadre d’un régime d’aides. Toute mesure prise par l’Autorité à l’égard de l’aide illégale interrompt le délai de prescription (35).

(34) Dans la décision d’ouvrir la procédure, l’Autorité a limité son appréciation aux contrats de location pour lesquels le délai de prescription n’avait pas expiré (36). Elle a estimé que le délai de prescription avait été interrompu le 27 mars 2017 (37).

(35) En conséquence, les contrats de location pour lesquels le délai de prescription n’a pas expiré semblent être les suivants: a) contrat de location 2007-2008; b) contrat de location 2009-2010; et c) contrat de location de 2011 (qui est renouvelé tous les ans).

(36) En effet, d’après les renseignements fournis par les autorités norvégiennes, il semblerait que le contrat de location soit entré en vigueur le 1er janvier 2008 (38), date qui, en l’absence d’indication contraire, devrait être considérée comme le jour où la première aide a été accordée en vertu du contrat.

(37) Toutefois, l’Autorité a déclaré dans la décision d’ouvrir la procédure qu’elle manquait d’informations concernant le contrat de location en vigueur au cours de l’année 2007, car le contrat de location qui, selon les indications des autorités norvégiennes, précédait le contrat 2007-2008 expirait le 31 décembre 2006. En outre, l’Autorité ne disposait pas d’informations sur la date de signature du contrat de location 2007-2008, ni d’informations précisant si cette date correspondait à celle de l’octroi d’une aide en vertu dudit contrat.

(38) Les autorités norvégiennes ont déclaré dans leurs observations sur la décision d’ouvrir la procédure qu’elles n’étaient pas en mesure de fournir le contrat de location en vigueur pour l’année 2007, aucun accord écrit n’ayant apparemment été conclu. Les autorités norvégiennes ont ajouté que le loyer était versé conformément au contrat de location de la période précédente, ce qui indiquerait que le contrat était reconduit tacitement, conformément au droit norvégien des contrats. En tout état de cause, les renseignements fournis par les autorités norvégiennes indiquent le montant du loyer versé par la municipalité pour un nombre spécifique de créneaux d’occupation.

(39) L’Autorité n’a pas demandé de renseignements complémentaires à cet égard, puisque les autorités norvégiennes n’ont pas contesté son appréciation du délai de prescription et qu’elles ont fourni des renseignements sur le montant versé au titre du contrat de location. L’absence de documents n’aurait, par conséquent, aucune incidence sur l’appréciation de la mesure par l’Autorité dans la présente décision.

3.4. MESURE 5 — CONTRAT DE LOCATION DE 2019 — NOTIFICATION

(40) Comme mentionné au considérant 8 ci-dessus, les autorités norvégiennes ont notifié le contrat de location de 2019. TS et la municipalité ont conclu un nouveau contrat de location devant entrer en vigueur le 1er décembre 2019 (39) et expirant le 30 avril 2035.

(41) Les autorités norvégiennes expliquent que ce contrat de location est fondé sur les principes sous-tendant les précédents contrats de location. Elles indiquent en outre que le nouveau contrat de location représente une augmentation importante des créneaux d’occupation mis à la disposition des clubs sportifs. Au total, 16 848 heures sont louées chaque année au titre du nouveau contrat de location, contre 12 500 heures dans le passé. Le nouveau contrat de location entraîne une augmentation du loyer horaire qui passe d’environ 1 200 à 1 700 NOK (d’environ 124 à 176 EUR). Deux raisons expliquent cette augmentation: premièrement, le loyer historique versé par la municipalité était fixé sur la base du niveau établi en 1989 et en 1990 et n’avait pas fait l’objet d’adaptations, et deuxièmement, en raison des coûts de construction liés à la flexibilité et à la possibilité d’une utilisation multisport, les coûts d’exploitation au mètre carré dépassent de loin le coût au mètre carré du site existant.

(42) Les deux plaignantes ont fait valoir que le loyer fixé dans le nouveau contrat de location est supérieur aux conditions du marché, car il est fondé sur les besoins de TS et non sur les créneaux d’occupation dont la municipalité a besoin. Elles prétendent que le loyer n’est pas basé sur des prix de pleine concurrence, mais est fixé de manière à couvrir les coûts de construction de l’extension de Trondheim Spektrum.

(43) L’une des plaignantes allègue en outre que les principaux éléments de coût du projet d’extension et de rénovation sont liés à des exigences concernant des activités autres que celles relevant des contrats de location, telles que des concerts, des manifestations sportives professionnelles et des foires. L’une des plaignantes affirme que la répartition des coûts entre les différentes activités est par conséquent incorrecte, car les besoins des clubs sportifs auraient pu être satisfaits à un coût moindre.

(44) Selon les autorités norvégiennes, le loyer versé à TS par la municipalité dans le cadre du nouveau contrat de location est conforme au marché et ne constitue donc pas une aide d’État. Si l’Autorité n’était pas en mesure d’exclure l’existence d’une aide d’État dans le nouveau contrat de location, les autorités norvégiennes ont notifié le contrat de location comme étant une aide compatible en vertu de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE.

3.5. MESURE 6 — AUGMENTATION DE CAPITAL EN VUE DE FAIRE FACE À DES FRAIS NOUVEAUX ET IMPRÉVUS — EXEMPTION PAR CATÉGORIE

(45) Comme indiqué au considérant 10 ci-dessus, le 10 décembre 2018, les autorités norvégiennes ont communiqué des renseignements en application du RGEC (40) concernant une aide ad hoc en faveur de TS s’élevant à 55 000 000 NOK (environ 5 680 000 EUR) et prenant la forme d’une augmentation de capital. Les autorités norvégiennes ont augmenté le capital de TS en vertu de l’article 55 du RGEC.

(46) À la suite, en particulier, d’une modification de la portée du projet en 2018, le budget est passé de 536 000 000 NOK à 591 000 000 NOK (environ 61 050 000 EUR) (41). Les autorités norvégiennes ont expliqué que TS ne pouvait pas couvrir les frais supplémentaires par ses moyens existants ou un nouveau financement sur le marché. TS a donc sollicité une augmentation de capital le 6 juillet 2018, qui a été approuvée le 5 décembre 2018.

(47) Selon les autorités norvégiennes, les frais supplémentaires de 55 000 000 NOK peuvent être ventilés comme suit:— — frais nouveaux: la modification du projet entraîne 40 500 000 NOK de frais supplémentaires, — frais imprévus: dépassements budgétaires de 14 500 000 NOK.

(48) Les autorités norvégiennes ont expliqué que, compte tenu du niveau d’endettement déjà élevé de TS, il a été jugé préférable d’injecter de nouveaux capitaux plutôt que de recourir à de nouveaux prêts pour couvrir ces dépenses supplémentaires. De fait, il aurait été difficile d’obtenir un financement (au sens d’un nouveau prêt) sur le marché. TS s’est donc tournée vers ses propriétaires pour obtenir le financement nécessaire.

(49) La municipalité était à l’époque des faits l’actionnaire majoritaire de TS (environ 78 %); les autres actionnaires n’ont pas manifesté leur intention de participer à l’augmentation de capital (42). La municipalité était donc confrontée à un choix: fournir les fonds supplémentaires et permettre l’achèvement du projet ou accepter que TS ne soit pas en mesure de mener à terme le projet conformément aux plans modifiés et définitifs qui avaient été établis après le début des travaux liés au projet initial.

(50) Selon les autorités norvégiennes, un certain nombre de considérations ont rendu l’apport de capitaux avantageux pour l’actionnaire majoritaire de TS, à savoir la municipalité.

(51) L’agrandissement de la salle de 3 200 sièges supplémentaires permettra à TS d’accueillir des évènements plus importants, ce qui rendra le site plus attrayant pour les organisateurs d’évènements. TS estime qu’elle sera en mesure d’organiser quatre à six évènements de cette envergure par an. Outre le loyer, les grandes manifestations génèrent des revenus accrus grâce aux évènements VIP, à la restauration et au vestiaire. De ce fait, l’extension était susceptible d’entraîner une augmentation importante des recettes de TS.

(52) Les autorités norvégiennes ont déclaré que les travaux de rénovation avaient débuté avant que TS ne sollicite une augmentation de capital. Les travaux étaient en cours avant la finalisation des plans détaillés de mise en œuvre du projet. L’empressement à lancer les travaux de construction s’explique par la nécessité d’assurer l’achèvement du projet à temps pour que TS puisse accueillir le championnat d’Europe de handball féminin et masculin en 2020.

(53) Une part importante des revenus de TS provient non seulement du loyer, mais également des entrées. Les 3 200 sièges supplémentaires étaient donc susceptibles d’entraîner une augmentation des recettes tirées des entrées, notamment parce que l’extension permettait à TS d’accueillir des évènements tels que «Disney On Ice».

(54) La solution alternative à l’extension consistait à installer des sièges temporaires pour le championnat d’Europe de handball et d’autres évènements importants. L’installation et le démontage des sièges temporaires auraient duré environ 11 jours, pendant lesquels TS aurait été contrainte de fermer la salle à toutes les activités sportives. L’utilisation de sièges temporaires aurait donc engendré une baisse de revenus pour TS.

(55) L’augmentation de la capacité des monte-charges et l’entreposage entraîneront une diminution des coûts et une plus grande efficience. L’augmentation de la capacité des monte-charges signifie que les équipements peuvent être transportés de façon sûre et efficiente vers les différentes zones des installations. Les gains d’efficience devraient permettre à TS de réaliser des économies dans ses activités quotidiennes. L’autre option consistait à transporter manuellement les équipements autour du stade en voiture. Elle a été jugée coûteuse et inefficiente, notamment au vu du championnat à venir.

(56) Les installations d’entreposage étaient nécessaires pour assurer une bonne logistique et une gestion efficiente des grands évènements, notamment le championnat de handball. En outre, la direction a estimé qu’il était possible de louer les installations d’entreposage, par exemple entre deux évènements importants, ce qui représentait également une autre possibilité de revenus pour TS.

(57) Enfin, la situation a permis à la municipalité de devenir l’actionnaire quasi unique de TS. Du fait de l’augmentation de capital accordée le 5 décembre 2018, la participation de la municipalité a augmenté jusqu’à atteindre 99,68 % (43). Détenant plus de 99 % des actions, la municipalité est en mesure d’acheter les actions restantes, même sans le consentement des actionnaires minoritaires actuels. Le statut d’actionnaire unique place la municipalité dans une position favorable en vertu de la loi norvégienne sur les sociétés à responsabilité limitée (44), car elle peut décider unilatéralement de la façon dont TS devrait être exploitée à l’avenir.

(58) Cela signifie également que la municipalité pourrait décider de modifier les statuts afin que TS puisse prendre des décisions sans l’approbation des actionnaires minoritaires. L’apport de capitaux place donc la municipalité dans une position qui lui permet d’obtenir à long terme un retour satisfaisant sur son investissement, ou encore d’être l’actionnaire unique d’une infrastructure multifonctionnelle moderne et commercialement attractive (45).

(59) Le scénario contrefactuel aurait consisté à demeurer l’actionnaire majoritaire d’une société dont les seuls actifs seraient une infrastructure commercialement moins attrayante et de moindre qualité, dont les perspectives d’avenir seraient dès lors moins brillantes (46).

(60) L’une des plaignantes a allégué que l’augmentation de capital n’est pas conforme à l’ensemble des conditions énoncées au chapitre I du RGEC.

3.6. MESURE 7 — FINANCEMENT DE COÛTS D’INFRASTRUCTURE

(61) Le 14 mars 2017, le conseil municipal a adopté un plan de zonage pour le quartier où se trouvent Trondheim Spektrum et la zone de parc environnante. Le processus a été lancé par TS dans le but d’agrandir l’infrastructure afin d’en faire une installation multifonctionnelle, capable d’accueillir des concerts et de grandes manifestations sportives et dotée de créneaux d’occupation supplémentaires pour les clubs sportifs, les foires commerciales et les congrès.

(62) Les autorités norvégiennes ont expliqué qu’un plan de zonage sert de base à un projet tel que l’extension de Trondheim Spektrum (47). Le plan de zonage [notamment l’utilisation d’ordres de procédure (48) (en norvégien rekkefølgekrav)] n’impose aucune obligation économique au promoteur, mais prévoit l’utilisation de la zone liée au projet et indique quelles infrastructures (publiques) doivent être en place avant la mise en œuvre du projet (49).

(63) Les autorités norvégiennes ont expliqué que les contrats de promotion immobilière, comme celui conclu en l’espèce entre la municipalité et TS, sont un outil qui permet au promoteur et à la municipalité de s’assurer que les exigences du plan de zonage et des ordres de procédure (rekkefølgekrav), y compris celles relatives aux mesures générales en matière d’infrastructures, sont respectées.

(64) Les contrats de promotion immobilière peuvent, mais ne doivent pas nécessairement, contenir des dispositions qui imposent au promoteur certaines des charges économiques liées aux mesures générales en matière d’infrastructures. Surtout, les contrats de promotion immobilière sont le fruit d’une négociation entre la municipalité et le promoteur (50).

(65) Les autorités norvégiennes ont expliqué que les mesures générales en matière d’infrastructures relèvent de la responsabilité de la municipalité, et non de celle du promoteur. En outre, ni la municipalité ni le promoteur ne sont tenus de conclure un contrat de promotion immobilière (51).

(66) Cependant, si un contrat de promotion immobilière est conclu, la législation applicable fixe des limites aux coûts pouvant être imposés au promoteur. La raison en est que le pouvoir en matière de négociation et de conclusion de contrats de promotion est réparti de manière asymétrique, à l’avantage de la municipalité.

(67) Le conseil municipal a adopté le principe du transfert intégral des dépenses en 1993, qui prévoit que les projets immobiliers doivent supporter tous les coûts d’infrastructure découlant du projet. Toutefois, lorsque la municipalité applique ce principe, elle doit tenir compte de la section 17-3, paragraphe 3, de la loi sur l’aménagement et la construction qui définit ce qu’un contrat de promotion immobilière doit inclure (52).

(68) L’une des plaignantes prétend que la municipalité a libéré TS des coûts d’infrastructure habituellement supportés par un promoteur dans le cadre de ce type de constructions, et qu’elle a par conséquent accordé un avantage à TS.

(69) Les coûts d’infrastructure qui sont payés (en partie) par la municipalité concernent les éléments suivants: — réseau de distribution d’eau/d’évacuation des eaux usées dans la rue Klostergata: — les autorités norvégiennes ont expliqué que le réseau de distribution d’eau/d’évacuation des eaux usées devait être remplacé indépendamment des travaux d’amélioration de Trondheim Spektrum, — ce remplacement coïncide avec les travaux de construction liés à Trondheim Spektrum, — TS acquitte un montant de 20 000 000 NOK, — pont reliant Nidarø à Ilen Church: — les autorités norvégiennes ont expliqué que le pont fait partie d’une zone et d’un réseau récréatifs, — le pont actuel est vétuste et doit être rénové, — le pont reliera des parties centrales de la ville, ainsi que les grandes zones récréatives et les parcs, ce qui s’avérera bénéfique pour tous les citoyens et visiteurs de Trondheim, — structure verte et parc public: — les autorités norvégiennes ont expliqué que la structure verte et le parc public visent à garantir la création de sites attrayants pour les activités et les loisirs destinés au grand public, — TS acquitte une part de 26 000 000 NOK.

3.7. MESURE 9 — GARANTIE IMPLICITE INHÉRENTE À UN PRÊT CONCLU ENTRE NORDEA ET TS

(70) Le 11 décembre 2017, TS a signé un accord de prêt d’un montant de 490 000 000 NOK avec Nordea (53). Nordea fournira les fonds de roulement pendant la période de construction. Les autorités norvégiennes ont précisé que la municipalité n’est pas partie à l’accord de prêt et qu’il n’existe aucune obligation contractuelle lui imposant de fournir un financement ou des capitaux à TS (54).

(71) Toutefois, l’accord de prêt inclut les déclarations suivantes (55): «Nordea accorde une importance considérable au fait que Trondheim Spektrum AS entend procéder à des changements structurels dans la société ou prendre d’autres mesures qui accroissent la possibilité que la municipalité de Trondheim, sans contrevenir à la loi et si nécessaire, puisse fournir une garantie à Nordea réduisant le risque de dépassement de coûts.» «Nordea accorde également une grande importance à la participation de la municipalité de Trondheim et à la décision du comité exécutif du 25 juin 2015 dans l’affaire 144/14, qui indique, en son paragraphe 2, que la municipalité de Trondheim, en tant qu’actionnaire majoritaire de Trondheim Spektrum, est prête à assumer la responsabilité financière nécessaire découlant de la rénovation et de l’extension de Trondheim Spektrum.»

(72) Ces déclarations concernent une clause de l’accord de prêt qui prévoit ce qui suit sous l’intitulé «Autres conditions» (56): «Risque résultant de tout dépassement de coût qui surviendrait pendant la période de construction et que le client du crédit lui-même ne pourrait pas payer: Trondheim Spektrum AS procédera à des changements structurels dans la société ou prendra d’autres mesures qui permettront à la municipalité de Trondheim, sans contrevenir à la loi et si nécessaire, de fournir une garantie à Nordea.»

(73) Sous le même intitulé, la clause suivante stipule que (57): «Le contrat de location conclu avec la municipalité de Trondheim le 26 octobre 2017 ne saurait être modifié/tronqué sans le consentement préalable écrit de Nordea.»

(74) Enfin, sous l’intitulé «Modification de l’actionnariat – remboursement anticipé obligatoire» (58), l’accord de prêt dispose (59): «L’accord de prêt à la construction n’est conclu et maintenu en vigueur qu’à la condition que la municipalité de Trondheim détienne au moins 77,93 % du client du crédit et maintienne inchangée sa participation. En cas de modification de la structure de l’actionnariat sans le consentement préalable écrit de Nordea, le prêt à la construction et tout montant impayé sont remboursés dans les conditions prévues à la clause 11 (exigibilité anticipée du prêt à la construction).»

(75) TS et Nordea avaient précédemment signé un accord de prêt en date du 27 juillet 2017. Cet accord contenait une condition selon laquelle tout dépassement des coûts de construction pendant la période de construction devait être couvert par TS ou par la municipalité. L’accord de prêt a été cosigné par l’exécutif financier de la ville. Cet accord comportait donc des clauses concernant la responsabilité de la municipalité à l’égard de tout dépassement de coûts, ainsi que des obligations liées au contrat de location qui, à cette époque, n’avait pas été finalisé (60).

(76) La cosignature du contrat de location a été considérée par la suite comme une garantie municipale, conformément à la section 51 de la loi sur les municipalités (61). La ville a conclu que pour devenir effective, la garantie devait être approuvée par l’État. Une telle approbation n’aurait probablement pas été obtenue, et ce pour diverses raisons. Par conséquent, il a été conseillé au chef de l’exécutif de la ville d’informer rapidement Nordea que la municipalité ne pouvait pas être partie à l’accord de prêt. Ce contrat est nul. TS et Nordea ont donc signé l’accord de prêt actuel sans l’implication officielle de la municipalité.

4. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES

(77) Le 12 juin 2019, l’Autorité a reçu les observations d’une partie intéressée, l’une des plaignantes de l’affaire. Les observations concernaient le prix versé par la municipalité à une autre infrastructure sportive et venaient étayer les allégations précédemment formulées concernant les prix excessifs du contrat de location.

5. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS NORVÉGIENNES SUR LES OBSERVATIONS DE LA PARTIE INTÉRESSÉE

(78) Les autorités norvégiennes ont expliqué que l’infrastructure à laquelle fait allusion le tiers dans ses observations fait partie d’un bâtiment scolaire et appartient entièrement au comté dans lequel elle est située. La municipalité a acheté davantage d’heures dans cette infrastructure en 2018 et 2019 comme solution provisoire pour mettre un nombre suffisant de créneaux d’occupation à la disposition des clubs sportifs, une partie des créneaux de Trondheim Spektrum étant indisponibles en raison des travaux de construction en cours. À l’issue de cette période, la municipalité n’a ni le besoin ni la possibilité financière de poursuivre l’accord avec cette infrastructure.

(79) Les autorités norvégiennes ne considèrent pas que l’arrangement provisoire est comparable au contrat de location. Le comté, en tant que propriétaire de l’infrastructure, était prêt à offrir certains créneaux à un prix inférieur à celui du marché pendant le déroulement des travaux d’extension de Trondheim Spektrum. Cet arrangement n’était pas supposé être, et n’était pas, conforme au marché et ne saurait constituer une indication que le contrat de location conclu entre la municipalité et Trondheim Spektrum n’est pas conforme au marché.

II. APPRÉCIATION

6. EXISTENCE D’UNE AIDE D’ÉTAT

6.1. INTRODUCTION

(80) L’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE est libellé comme suit: «Sauf dérogations prévues par le présent accord sont incompatibles avec le fonctionnement du présent accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les parties contractantes, les aides accordées par les États membres de la CE ou par les États de l’AELE ou accordées au moyen de ressources d’État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.»

(81) Pour qu’une mesure constitue une aide au sens de la disposition précitée, les conditions cumulatives suivantes doivent donc être réunies: i) la mesure doit être accordée par l’État ou au moyen de ressources d’État; ii) elle doit conférer un avantage à une entreprise; iii) elle doit favoriser certaines entreprises (sélectivité); et iv) elle doit menacer de fausser la concurrence et être susceptible d’affecter les échanges.

6.2. LA NOTION D’ENTREPRISE

(82) Pour constituer une aide d’État au sens de l’article 61 de l’accord EEE, la mesure doit conférer un avantage à une entreprise. Les entreprises sont des entités exerçant une activité économique, indépendamment de leur statut juridique et de leur mode de financement (62). Il en découle que le caractère public ou privé d’une entité ou le fait qu’une entité soit partiellement ou totalement publique ne saurait influer sur la question de savoir si cette entité revêt, ou non, la qualité d’«entreprise» au sens de la législation relative aux aides d’État (63).

(83) Les activités économiques désignent l’offre de biens ou de services sur un marché (64). À l’inverse, une entité n’ayant pas d’activité économique, dans le sens où elle n’offre pas de biens ni de services sur un marché donné, ne constitue pas une entreprise. En général, la construction et l’exploitation d’une infrastructure constituent une activité économique en soi (et sont, par conséquent, soumises aux règles relatives aux aides d’État) dès lors que cette infrastructure est ou sera utilisée pour fournir des biens ou des services sur le marché (65). Une aide d’État peut être accordée à différents niveaux: construction, exploitation et utilisation de l’infrastructure (66).

(84) Trondheim Spektrum est une infrastructure polyvalente où peuvent se tenir, entre autres, des concerts, des grandes manifestations sportives, des foires et des congrès. En outre, il est prévu que Trondheim Spektrum accueille le championnat d’Europe de handball féminin et masculin en 2020. Par conséquent, TS exerce des activités économiques.

(85) TS loue également des installations à la municipalité, laquelle les met à son tour à la disposition de clubs sportifs. Le fait que la municipalité offre gratuitement à ses clubs sportifs les créneaux d’occupation qu’elle loue à TS n’a pas d’incidence sur la nature de l’opération entre TS et la municipalité, laquelle constitue une activité économique. TS est donc une entreprise au sens de l’article 61 de l’accord EEE.

6.3. EXISTENCE DE RESSOURCES D’ÉTAT

(86) Pour qu’une mesure constitue une aide d’État, elle doit être accordée par l’État ou au moyen de ressources d’État.

(87) Le transfert de ressources d’État peut revêtir de nombreuses formes, telles que des subventions directes, des prêts, des garanties, des investissements directs dans le capital d’entreprises et des avantages en nature. Les ressources d’État comprennent toutes les ressources du secteur public, y compris celles des municipalités (67).

6.3.1. Mesures 4 et 5 — contrats de location conclus de 2007 à 2017 et contrat de location de 2019

(88) Si les contrats de location conclus entre la municipalité et TS (mesures 4 et 5) contiennent des éléments d’aide d’État, une telle aide serait accordée par l’État ou au moyen de ressources d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE dans la mesure où le financement proviendrait directement de la municipalité.

6.3.2. Mesure 6 — augmentation de capital

(89) L’augmentation de capital (mesure 6) est effectuée directement par la municipalité auprès de TS et constitue donc des ressources d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE.

6.3.3. Mesure 7 — financement de coûts d’infrastructure

(90) Le financement des coûts d’infrastructure, normalement supportés par le promoteur, serait directement pris en charge par la municipalité et constituerait donc un octroi de ressources d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE.

6.3.4. Mesure 9 — garantie implicite inhérente à un prêt conclu entre Nordea et TS

(91) Le 11 décembre 2017, TS a signé un accord de prêt d’un montant de 490 000 000 NOK (environ 50 670 000 EUR) avec Nordea (68). Nordea fournira les fonds de roulement pendant la période de construction (69).

(92) Comme décrit à la section 3.7, l’accord de prêt contient des clauses selon lesquelles TS entend prendre des mesures pour permettre à la municipalité, sans contrevenir à la loi et si nécessaire, d’émettre une garantie en faveur de Nordea en lien avec le risque résultant d’un éventuel dépassement de coûts pendant la période de construction (70).

(93) L’accord de prêt contient également une clause qui stipule que le contrat de location entre TS et la municipalité ne saurait être modifié sans le consentement préalable écrit de Nordea (71). En outre, l’accord de prêt prévoit une condition imposant à la municipalité de posséder au moins 77,93 % du capital de TS (72).

(94) Les autorités norvégiennes ont fait valoir que la section de l’accord de prêt stipulant que le contrat de location avec la municipalité ne pouvait être modifié sans le consentement préalable écrit de Nordea ne lie pas la municipalité. Si le contrat de location devait être modifié, c’est à TS qu’il incomberait d’obtenir le consentement de son créancier, à savoir Nordea.

(95) En ce qui concerne la subordination de l’octroi et du maintien en vigueur du prêt à la construction à la condition que la municipalité détienne au moins 77,93 % du capital de TS, les autorités norvégiennes rappellent que la direction de TS, qui a conclu le prêt, n’a pas le pouvoir de lier ses actionnaires et donc la municipalité, y compris dans le cadre d’une future vente potentielle d’actions. L’accord de prêt reflète le fait que Nordea est tout à fait consciente que le contrat ne peut pas lier la municipalité, étant donné que sa deuxième section prévoit que la modification de la structure de l’actionnariat sans son consentement entraîne la violation du contrat par TS (73).

(96) Les autorités norvégiennes ont fourni des renseignements complémentaires concernant l’accord de prêt, en insistant sur le fait que la municipalité n’est pas partie à cet accord et que la direction de TS ne peut en aucune manière lier son actionnaire majoritaire, la municipalité. Les clauses relatives à l’obligation pour TS de procéder à d’éventuels changements structurels dans la société et de prendre des mesures pour permettre à la municipalité, si nécessaire, d’émettre une garantie ne constituent pas une obligation ferme et concrète susceptible de lier la municipalité.

(97) Les autorités norvégiennes ont renvoyé à une lettre adressée par la municipalité au gouverneur du comté (en norvégien: Fylkesmannen). Cette lettre avait été envoyée après les évènements qui avaient conduit à l’annulation du précédent accord de prêt à l’issue d’une analyse juridique dont il ressortait que la municipalité ne pouvait pas être partie à l’accord de prêt et ne pouvait pas émettre une garantie.

(98) Dans cette lettre, la municipalité informait le gouverneur du comté que «TS et Nordea s’emploient à trouver d’autres solutions financières sans l’intervention de la municipalité» (74).

(99) Les autorités norvégiennes ont en outre déclaré que, si la municipalité avait été légalement tenue d’intervenir, TS n’aurait pas eu à solliciter l’augmentation de capital (75) et la municipalité n’aurait pas eu la possibilité de se prononcer pour ou contre cette mesure.

(100) Par conséquent, les autorités norvégiennes font valoir que l’accord de prêt n’impose à la municipalité aucune obligation contractuelle qui constituerait un engagement ferme et concret à fournir des ressources d’État.

(101) Le transfert de ressources d’État peut revêtir de nombreuses formes, telles que des subventions directes, des prêts, des garanties, des investissements directs dans le capital d’entreprises et des avantages en nature. Un engagement ferme et concret à fournir des ressources d’État à un stade ultérieur est également considéré comme un transfert de ressources d’État (76). La création d’un risque concret faisant peser une charge supplémentaire sur les ressources d’État à l’avenir, par une garantie ou une offre contractuelle, est suffisante aux fins de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE (77). Les interventions étatiques prenant des formes diverses et devant être analysées en fonction de leurs effets, il ne saurait être exclu que des avantages consentis sous la forme d’une garantie d’État puissent impliquer une charge supplémentaire pour l’État (78).

(102) L’Autorité a apprécié la nature des dispositions décrites de l’accord de prêt à la lumière des renseignements fournis par les autorités norvégiennes.

(103) Les autorités norvégiennes ont démontré que la municipalité n’est pas formellement partie à l’accord actuel (79). Les dispositions de l’accord de prêt renvoient à la décision du 25 juillet 2015 de l’exécutif municipal, indiquant que la municipalité est disposée à assumer la responsabilité financière nécessaire découlant de la rénovation et de l’extension de TS. Toutefois, les autorités norvégiennes ont transmis des documents démontrant que l’exécutif municipal, en 2016, a déclaré que la municipalité ne financerait pas la construction, mais louerait uniquement des créneaux (80).

(104) Même si l’exécutif financier de la ville a cosigné le premier prêt, au regard du droit norvégien qui exige l’approbation de l’État pour ce type de garanties, la signature a été jugée nulle et les parties en ont été informées.

(105) Conformément aux exigences du droit norvégien, y compris dans le cas du prêt actuel, aucune disposition de l’accord de prêt mentionnant la municipalité ne pourrait donc être invoquée devant les juridictions nationales.

(106) Compte tenu de ce qui précède, toute disposition de l’accord de prêt ayant trait aux éléments auxquels Nordea attache de l’importance dans sa décision d’accorder ou non un prêt à TS doit être considérée comme une considération unilatérale au nom de Nordea.

(107) Les dispositions de l’accord de prêt prévoyant que le contrat de location ne saurait être modifié sans l’approbation de Nordea, de même que la disposition selon laquelle le prêt est subordonné à la condition que la municipalité détienne au moins 77,93 % du capital de TS, ne sauraient, sans élément prouvant la participation formelle de la municipalité, être considérées comme un engagement ferme et concret à fournir des ressources d’État. TS est une société à responsabilité limitée (81) qui ne dispose, en vertu du droit norvégien, d’aucun droit supplémentaire par rapport aux autres sociétés du fait qu’elle est propriété de la municipalité.

(108) En l’absence d’autres informations démontrant un engagement ferme et concret au nom de la municipalité, il ne peut être établi que les dispositions concernées de l’accord de prêt sont de nature à engager des ressources d’État.

(109) Aucune autre disposition de l’accord de prêt n’ayant conduit l’Autorité à émettre des doutes dans la décision d’ouvrir la procédure, et compte tenu du statut d’opérateur privé en économie de marché de Nordea, l’Autorité conclut que le prêt conclu entre TS et Nordea ne constitue pas une aide d’État. Cette mesure ne sera donc pas appréciée plus en détail ci-après.

6.4. AVANTAGE

(110) La mesure doit procurer à TS un avantage qui allège les charges grevant normalement son budget.

6.4.1. Mesures 4 et 5 — contrats de location conclus de 2007 à 2017 et contrat de location de 2019

6.4.1.1. Introduction

(111) Durant la procédure ayant précédé la décision d’ouvrir la procédure, les autorités norvégiennes ont soutenu que les contrats de location font partie d’un régime d’aides existant. Dans la décision d’ouvrir la procédure, l’Autorité a estimé, à titre préliminaire, que les contrats de location conclus de 1999 à 2017 ne constituent pas un régime d’aides. Les autorités norvégiennes, dans leurs observations sur la décision d’ouvrir la procédure, n’ont pas contesté l’avis préliminaire de l’autorité sur ce point. Eu égard à ce qui précède, et en référence à l’appréciation de l’Autorité à la section 5.1 de la décision d’ouvrir la procédure, l’Autorité conclut que les contrats de location conclus de 1999 à 2017 ne constituent pas un régime d’aides.

(112) Les autorités norvégiennes ont fait valoir que les contrats de location conclus de 2007 à 2017, ainsi que le contrat de location de 2019, sont conformes au marché et ne procurent donc pas un avantage au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE.

(113) L’ordre juridique de l’EEE est neutre en ce qui concerne le régime de la propriété et ne préjuge en rien le droit des États de l’EEE d’agir comme des opérateurs économiques. Toutefois, lorsque des autorités publiques effectuent, directement ou indirectement, des opérations économiques sous quelque forme que ce soit, elles sont soumises aux règles de l’EEE en matière d’aides d’État Les opérations économiques effectuées par des organismes publics (y compris des entreprises publiques) ne confèrent pas d’avantage à leur destinataire et, de ce fait, ne constituent pas des aides d’État lorsqu’elles sont réalisées dans les conditions normales du marché (82).

(114) Les autorités norvégiennes ont fait observer qu’étant donné les différences de taille, d’équipements, de conception et de localisation des autres infrastructures en Norvège, il est impossible de trouver une infrastructure pleinement équivalente à Trondheim Spektrum dans ce pays (83). Cependant, elles ont fourni des renseignements sur d’autres infrastructures louées à des fins similaires à celles pour lesquelles la municipalité loue des créneaux d’occupation à TS et sur d’autres infrastructures en Norvège afin d’étayer leur argument selon lequel les contrats de location sont conformes au marché.

6.4.1.2. Opérations de référence fournies par les autorités norvégiennes

(115) La municipalité a fourni des informations sur la façon dont les prix de TS s’établissent par rapport à ceux d’autres infrastructures et des informations sur les prix de location de créneaux d’occupation à des fins sportives et récréatives dans d’autres infrastructures.

(116) Les autorités norvégiennes ont expliqué que Trondheim Spektrum possède deux salles d’une superficie de plus de 2 000 m2 (salles D et F), qui sont particulièrement adaptées aux foires, concerts, conférences et évènements similaires de grande envergure. En fonction du type d’évènements, TS facture entre 70 000 NOK et 85 000 NOK par jour pour la salle D (entre 7 230 EUR à 8 780 EUR) et entre 59 000 NOK et 70 000 NOK pour la salle F, légèrement plus petite (entre 6 100 EUR et 7 230 EUR).

(117) Les autorités norvégiennes ont établi une comparaison avec la location d’installations similaires dans d’autres infrastructures de Trondheim. La loge franc-maçonnique de Trondheim, par exemple, pratique un tarif journalier de seulement 15 000 NOK à 18 000 NOK (environ 1 550 EUR à 1 860 EUR). Il s’agit d’une infrastructure légèrement plus petite qui peut accueillir jusqu’à 600 personnes, tandis que la salle F de Trondheim Spektrum a une capacité d’accueil de plus de 1 000 personnes.

(118) Selon les autorités norvégiennes, les infrastructures situées dans des villes norvégiennes de taille comparable pratiquent des tarifs similaires. À Stavanger, la location d’une salle d’une capacité d’accueil similaire à celle de la salle F coûte un peu plus de 200 000 NOK pour quatre jours, tandis qu’à Bergen, Grieghallen facture environ 300 000 NOK pour la même durée (environ 20 100 EUR et 31 000 EUR). Les prix de TS se situent juste en dessous de ceux de Bergen (84).

(119) Les autorités norvégiennes ont également mentionné Sotra Arena, une infrastructure d’une capacité intérieure de 12 000 m2 située dans la municipalité de Fjell, à 25 minutes en voiture de la ville de Bergen. En 2016, cette infrastructure, d’une superficie comprise entre 5 000 m 2 et 7 000 m2, a été utilisée pour l’organisation de foires commerciales et son occupation était facturée entre 100 000 NOK et 125 000 NOK pour trois jours (entre 10 300 EUR et 12 900 EUR).

(120) Au vu de cette comparaison, les autorités norvégiennes déclarent qu’il semblerait que les prix de TS pour la location de créneaux d’occupation à des tiers soient conformes aux prix du marché.

(121) La municipalité achète des créneaux d’occupation auprès de TS, de clubs sportifs possédant leurs propres installations, d’autres autorités publiques (dans des bâtiments tels que des lycées) et, de manière très limitée, d’infrastructures privées.

(122) Le tarif horaire payé par la municipalité est compris entre 350 NOK et 2 046 NOK (entre 36 EUR et 211 EUR). Le tarif horaire payé à TS est de 1 174 NOK (environ 121 EUR). En vertu du nouveau contrat de location, le tarif horaire s’élève à 1 700 NOK. Les autorités norvégiennes font observer que plusieurs facteurs peuvent expliquer les écarts de prix. De plus, un certain nombre de ces infrastructures sont financées (en partie) par l’État et sont contractuellement tenues de fournir des/certains créneaux à prix fixe.

(123) Les autres facteurs susceptibles d’expliquer les écarts de prix relativement importants sont que toutes les heures de la journée n’ont pas la même valeur et que toutes les infrastructures ne sont pas aussi modernes, aussi bien équipées et aussi bien situées (en centre-ville) que Trondheim Spektrum. Les autorités norvégiennes ont indiqué que toutes les considérations qui précèdent expliquent pourquoi certains des créneaux que la municipalité achète auprès d’autres infrastructures sont loués à un prix comparativement plus bas (85).

(124) Les autorités norvégiennes ont fourni des exemples de tarifs facturés par Vestlandshallen, un centre sportif situé à Bergen. Selon les autorités norvégiennes, cette infrastructure applique à ses utilisateurs (hors clubs sportifs) à peu près le même prix que celui payé par la municipalité à TS. Cette constatation se fonde sur un calcul dans lequel une «heure d’occupation de salle» de TS correspond à l’occupation de 800 m2 pendant 60 minutes. Un «quart de salle» à Vestlandshallen correspondrait à environ 440 m2 et coûterait 940 NOK pour 90 minutes (environ 97 EUR). Le prix théorique serait d’environ 626 NOK pour 60 minutes et serait donc de 1 252 NOK pour une superficie légèrement plus importante que l’équivalent à TS (environ 65 EUR et 129 EUR).

(125) En outre, les autorités norvégiennes arguent que la ville de Bergen facture aux utilisateurs non préférentiels 1 150 NOK (environ 119 EUR) pour une heure d’occupation de la Haukelandshallen, une infrastructure comparable à Trondheim Spektrum. Par ailleurs, la ville de Tromsø facture 1 940 NOK (environ 200 EUR) pour une heure d’occupation d’une salle d’une superficie similaire dans la Tromsøhallen.

(126) S’agissant spécifiquement du contrat de location de 2019, les autorités norvégiennes ont expliqué que le nouveau contrat de location représente une augmentation d’environ 50 % du loyer horaire qui passe ainsi de 1 200 NOK à 1 700 NOK (d’environ 124 EUR à environ 176 EUR) (86). Les autorités norvégiennes reconnaissent que ce loyer se situe dans la tranche supérieure des tarifs horaires qu’elles ont fournis en exemple (tarifs horaires d’un échantillon d’infrastructures sportives allant d’environ 350 NOK à 2 046 NOK, soit d’environ 36 EUR à 211 EUR) (87).

(127) Selon les autorités norvégiennes, Trondheim Spektrum deviendra, après les travaux d’amélioration, une infrastructure moderne située en plein centre d’une des villes de Norvège les plus grandes et à la croissance la plus rapide. De l’avis des autorités norvégiennes, pour que l’Autorité conclue que le contrat de location procure un avantage, le tarif horaire devrait être bien supérieur aux fourchettes de prix observées sur le marché (88).

(128) Les autorités norvégiennes ont ajouté que le tarif horaire appliqué aux utilisateurs commerciaux de Trondheim Spektrum était plus élevé par le passé (de 1 000 NOK à 1 800 NOK, soit environ 103 EUR à 186 EUR) que dans le cadre du contrat de location municipal (1 200 NOK, soit environ 124 EUR). Cette situation devrait se prolonger à l’avenir, avec un tarif horaire d’environ 1 700 NOK dans le cadre du nouveau contrat de location (environ 176 EUR) et un tarif horaire proportionnellement plus élevé pour les utilisateurs commerciaux.

(129) De l’avis des autorités norvégiennes, s’il devait être conclu que la municipalité paye un prix supérieur aux niveaux du marché, cela impliquerait nécessairement que les utilisateurs commerciaux de TS en font de même. Pour les autorités norvégiennes, il n’y a aucune raison de supposer que les utilisateurs commerciaux payeraient un prix supérieur au niveau du marché pour la location de salles à Trondheim Spektrum (89).

(130) Selon les autorités norvégiennes, l’Autorité pourrait conclure que les contrats de location sont exempts d’aide. Jusqu’à présent, pour aider l’Autorité à parvenir à cette conclusion, les autorités norvégiennes ont, en substance, fourni les éléments suivants: — des opérations de référence externes, à savoir les tarifs horaires de location d’heures d’occupation dans des infrastructures multifonctionnelles comparables, — «des opérations de référence internes», à savoir des documents montrant que les autres activités de TS génèrent à peu près le même niveau de revenu tout en consommant moins de créneaux, — des documents montrant que TS ne vend pas ses créneaux d’occupation à des tiers à des prix artificiellement bas, ce qui indique que ses activités «commerciales» ne bénéficient pas de subventions croisées (90).

6.4.1.3. Analyse des contrats de location par l’Autorité

(131) Déterminer si une opération est conforme aux conditions du marché peut se faire en examinant les conditions dans lesquelles des opérations comparables réalisées par des opérateurs privés comparables se sont déroulées dans des situations comparables (91).

(132) L’analyse comparative peut ne pas constituer une méthode appropriée pour établir les prix du marché si les opérations de référence utilisables n’ont pas été définies en tenant compte des considérations propres au marché ou si les prix existants sont considérablement faussés par des interventions publiques (92).

(133) Par ailleurs, comme l’ont souligné les autorités norvégiennes, il existe des différences importantes lorsqu’il s’agit de comparer ces infrastructures, par exemple au niveau de la durée de location (93), du nombre d’heures louées, de la qualité des installations et de la localisation des infrastructures dans les (ou en dehors des) villes.

(134) L’Autorité considère que les opérations de référence fournies par les autorités norvégiennes ne sont pas suffisamment comparables ou appropriées pour établir un prix de marché auquel le loyer versé au titre du contrat de location peut être directement comparé, voir les considérants 142 à 152 ci-dessus pour plus de détails.

(135) Pour pouvoir conclure que les contrats de location contiennent des éléments d’aide et, par conséquent, confèrent un avantage à TS au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, l’Autorité doit démontrer que la différence entre le prix payé au titre des contrats de location et le prix du marché est suffisante pour justifier cette conclusion (94).

(136) Comme décrit ci-dessus, il n’est pas possible d’établir avec précision le prix du marché dans le cas d’espèce en utilisant les méthodes traditionnelles de l’analyse comparative, puisqu’aucune opération de référence comparable et appropriée ne peut être identifiée.

(137) En outre, l’établissement d’un prix sur la base du coût de la prestation des services en vertu du contrat de location ne semble pas approprié en l’espèce, car il est difficile de déterminer, de manière significative, la part adéquate des coûts d’investissement qui devrait être allouée au contrat de location ou quels auraient été ces coûts en l’absence des autres activités exercées par TS.

(138) Comme indiqué par les autorités norvégiennes, la rénovation et l’extension de Trondheim Spektrum ont été engagées en partie parce que la municipalité manquait d’installations adaptées pour la tenue de grands évènements sportifs et culturels. Dans ce contexte, les autorités norvégiennes ont mentionné que Trondheim accueillera le championnat d’Europe de handball féminin et masculin en 2020. L’un des objectifs des travaux d’amélioration était donc que l’infrastructure rénovée réponde aux exigences de la fédération européenne de handball et puisse d’accueillir un nombre important de spectateurs.

(139) De l’avis de l’Autorité, on peut supposer qu’un opérateur privé louant des créneaux en vue de fournir des salles à des clubs sportifs pour les jeunes refuserait un prix qui couvrirait des coûts de rénovation et d’extension élevés et disproportionnés par rapport à ses besoins en vertu du contrat de location. Si une telle approche était admise, elle permettrait un mécanisme par lequel la municipalité pourrait payer un prix de location des installations pour la mise à disposition de salles de sport pour les jeunes qui correspondrait au besoin financier pour améliorer de manière générale les installations, sans notifier cette contribution comme une aide d’État (95).

(140) La construction d’infrastructures pour la tenue de manifestations sportives et autres évènements publics et le soutien apporté à différents types d’activités qui bénéficient au grand public peuvent être considérés comme une responsabilité d’État. Dans de telles circonstances, l’État agirait en qualité d’autorité publique, et non en qualité d’opérateur de marché. Par conséquent, l’État peut, dans certaines circonstances, financer de telles activités en accordant une aide d’État. Toutefois, une telle mesure devrait remplir tous les critères pertinents définis dans le RGEC (96) pour bénéficier d’une exemption par catégorie ou, à défaut, devrait être notifiée et autorisée comme aide compatible conformément à l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE.

(141) Compte tenu de ce qui précède, l’Autorité doit s’appuyer sur d’autres méthodes pour évaluer si les contrats de location contiennent ou non des éléments d’aide. Bien qu’elles ne soient pas directement applicables, l’Autorité considère que les opérations de référence fournies par les autorités norvégiennes peuvent aider à établir une fourchette des prix observés sur le marché pour déterminer si le prix payé au titre des contrats de location est éloigné de ce qui semble être les conditions de marché pour un service similaire.

(142) Les autorités norvégiennes ont présenté à l’Autorité une vue d’ensemble des prix payés par la municipalité à d’autres infrastructures pour la location de créneaux d’occupation aux mêmes fins que celles pour lesquelles la municipalité achète des créneaux à TS (97). Selon l’Autorité, ces prix seraient les plus comparables à ceux des contrats de location analysés dans la présente décision.

(143) L’Autorité considère que ces infrastructures sont plus appropriées comme points de comparaison avec les créneaux loués par la municipalité que les exemples de prix facturés par des infrastructures dans d’autres villes (98). Les tarifs horaires fournis pour les autres infrastructures semblent concerner des situations dans lesquelles l’infrastructure est mise en location pour une période limitée et pour des évènements différents. Ces infrastructures se différencient également par leurs installations.

(144) Les opérations de référence fournies par les autorités norvégiennes pour la location de salles par la municipalité concernent également des arrangements aux termes desquels un plus grand nombre d’heures sont louées pour le même type de services (bien qu’aucun d’entre eux ne se rapproche du nombre d’heures louées en vertu du contrat de location entre la municipalité et TS). Ces infrastructures sont également situées à Trondheim (99).

(145) Les autorités norvégiennes ont fait valoir que le prix varie entre 350 NOK et 2 046 NOK de l’heure. Les autorités norvégiennes ont affirmé que les tarifs horaires payés par la municipalité en vertu d’un grand nombre de ces contrats individuels sont sans aucun doute inférieurs au prix du marché et ne sont donc pas totalement comparables, étant donné qu’un certain nombre de ces infrastructures ont été en partie financées par l’État et sont contractuellement tenues de fournir certains créneaux à des taux fixes, outre le fait que ces contrats peuvent concerner des heures de la journée/semaine de valeur différente (100).

(146) Par ailleurs, sur les 11 contrats de location pour lesquels un prix est indiqué, seules deux infrastructures, Heimdal et Utleira, se rapprochent du prix payé par la municipalité à TS (101). Les autorités norvégiennes ont reconnu que les tarifs de ces deux infrastructures sont supérieurs au prix payé aux autres infrastructures pour lesquelles des renseignements sont fournis. Les autorités norvégiennes ont expliqué que les tarifs ne peuvent pas refléter le prix du marché, car la municipalité, en fixant le tarif de la location, a également pris en compte l’intérêt municipal à soutenir les activités des clubs sportifs associatifs bénévoles. Le prix du marché pour ces infrastructures peut donc être légèrement plus bas que celui indiqué (102).

(147) Selon les informations publiquement accessibles sur le site internet de Heimdal, les tarifs horaires varient de 275 à 550, en fonction du type de contrat conclu. Il semble donc que le tarif facturé par l’infrastructure sur le marché soit considérablement inférieur à celui payé par la municipalité dans le cadre de cette location.

(148) En vertu des neuf autres contrats de location, les infrastructures facturent un prix inférieur de 77 % à 242 % (103) par rapport à celui payé par la municipalité à TS au titre des contrats de location antérieurs, et de 154 % à 385 % par rapport à celui payé par la municipalité à TS au titre du contrat de 2019.

(149) Sur les 11 infrastructures pour lesquelles un prix est indiqué, quatre sont louées auprès d’opérateurs privés (104). Les prix de ces quatre infrastructures varient de 425 NOK à 677 NOK.

(150) Par conséquent, l’Autorité estime que les opérations de référence fournies par les autorités norvégiennes démontrent plutôt que le prix payé par la municipalité au titre des contrats de location était nettement supérieur au prix payé à d’autres infrastructures et facturé par celles-ci, tant pour les contrats antérieurs que, en particulier, après l’augmentation du prix payé pour la location de créneaux d’occupation en vertu du contrat de location de 2019.

(151) De l’avis de l’Autorité, de tels écarts de prix entre les tarifs horaires de ces infrastructures (qui sont toutes louées par la municipalité aux mêmes fins) et le prix horaire payé par la municipalité en vertu du contrat de location avec TS ne peuvent s’expliquer uniquement par le fait que certaines de ces infrastructures peuvent avoir été en partie financées par l’État ou s’être engagées à fournir certains créneaux à des tarifs fixes. Le fait que ces contrats peuvent concerner des heures de la journée ou de la semaine qui diffèrent en termes de valeur vaut au même titre pour l’ensemble des infrastructures qui ont été présentées par les autorités norvégiennes comme des opérateurs de référence potentiels.

(152) À la lumière des considérations qui précèdent, l’Autorité ne peut exclure que les contrats de location de 2007 à 2017 et le contrat de location de 2019 aient procuré un avantage à TS. Toutefois, dans la mesure où une telle aide serait compatible avec le fonctionnement de l’accord EEE, conformément à son article 61, paragraphe 3, point c), il n’est pas nécessaire de formuler une conclusion définitive sur l’existence d’une aide (105).

6.4.2. Mesure 6 — augmentation de capital en vue de faire face à des frais nouveaux et imprévus — RGEC

(153) Les autorités norvégiennes ont accordé à TS une augmentation de capital d’un montant de 55 000 000 NOK (environ 5 680 000 EUR) au titre de l’article 55 du RGEC. Les autorités norvégiennes ont expliqué que TS ne pouvait pas couvrir ces frais supplémentaires par ses moyens existants ou un nouveau financement sur le marché.

(154) Les autorités norvégiennes ont fait valoir que l’augmentation de capital ne confère pas d’avantage à TS. Selon elles, un certain nombre d’éléments rendent l’apport de capitaux avantageux pour la municipalité en tant qu’actionnaire de TS.

(155) Les autorités norvégiennes ont affirmé que, dans l’ensemble, les modifications devaient avoir une incidence significative sur la rentabilité de TS, notamment au regard du scénario contrefactuel, c’est-à-dire en l’absence de modifications individuelles des plans des sièges, des ascenseurs et des zones d’entreposage. Toutes les mesures auraient entraîné une augmentation des revenus/une diminution des coûts, tandis que les autres options auraient abouti au résultat inverse (106).

(156) Les autorités norvégiennes ont également expliqué que, grâce à l’augmentation de capital, la municipalité est devenue l’actionnaire quasi unique de TS, ce qui lui permet d’acheter les actions restantes – même sans le consentement des actionnaires minoritaires actuels. Le statut d’actionnaire unique place la municipalité dans une position favorable en vertu de la loi norvégienne sur les sociétés à responsabilité limitée (107), car elle peut décider unilatéralement de la façon dont TS devrait être exploitée à l’avenir.

(157) Selon les autorités norvégiennes, un opérateur en économie de marché ayant le choix entre ces deux scénarios aurait probablement agi comme la municipalité. En tout état de cause, les autorités norvégiennes estiment qu’il n’existe pas suffisamment d’éléments pour conclure que le critère de l’opérateur en économie de marché n’est pas respecté (108).

(158) Les autorités norvégiennes ont fait valoir que la valeur des actions de TS (qui est intrinsèquement liée à l’infrastructure détenue par la société) sera plus élevée si elle est liée à Trondheim Spektrum achevé qu’elle ne l’aurait été si le projet de rénovation avait été interrompu. Les modifications financées par l’augmentation de capital contribueront à la future rentabilité de TS, permettront de réaliser des économies et renforceront la capacité de l’infrastructure à générer des recettes.

(159) En outre, la municipalité a considérablement augmenté sa participation dans TS, ce qui signifie avant tout que la valeur de sa participation a augmenté. En substance, la municipalité a acheté, pour 55 000 000 NOK, 18 % des actions d’une société qui possède une infrastructure dont l’extension coûte à elle seule près de 600 000 000 NOK. Par ailleurs, le statut d’actionnaire (quasi) unique de TS permettra à la municipalité d’exercer une influence plus directe et immédiate sur le fonctionnement et l’avenir de la société.

(160) Les autorités norvégiennes font observer qu’à moyen ou long terme, il n’est en aucun cas improbable que Trondheim Spektrum soit vendue pour un prix qui comprendrait un retour acceptable sur l’investissement pour l’apport de capitaux. Si Trondheim Spektrum n’est pas vendue, la valeur de la propriété augmentera probablement de manière significative avec l’achèvement des travaux d’extension, ainsi que la mise en œuvre du plan et de la stratégie d’entreprise de TS, laquelle verra progressivement une part plus importante de ses recettes découler d’activités commerciales.

(161) Lorsqu’un État fait valoir qu’il a agi comme un opérateur en économie de marché, il doit fournir, en cas de doute, des éléments faisant apparaître que la décision de procéder à l’opération a été prise sur la base d’évaluations économiques comparables à celles que, dans des circonstances similaires, un opérateur en économie de marché rationnel (présentant des caractéristiques similaires à celles de l’organisme public concerné) aurait fait établir aux fins de déterminer la rentabilité future de l’opération ou les avantages économiques en découlant (109).

(162) Le niveau de détail d’une telle appréciation ex ante peut varier en fonction de la complexité de l’opération en cause et de la valeur des actifs, biens ou services concernés. Normalement, les évaluations ex ante devraient être établies avec l’aide d’experts disposant des compétences et de l’expérience adéquates. Elles devraient toujours être fondées sur des critères objectifs et ne devraient pas tenir compte de considérations liées à l’action des pouvoirs publics. Des évaluations réalisées par des experts indépendants peuvent renforcer la crédibilité de l’appréciation.

(163) Afin d’établir qu’une mesure accorde un avantage économique, il y a lieu d’apprécier si, dans des circonstances similaires, un investisseur privé dans une économie de marché d’une taille comparable à celle de l’entreprise concernée aurait procédé à un apport de capital de la même importance, eu égard notamment à l’information disponible et aux développements prévisibles lors de cet investissement.

(164) Le principe de l’opérateur en économie de marché a été développé pour différentes opérations économiques. Les juridictions de l’EEE ont élaboré le «principe de l’investisseur en économie de marché» pour établir la présence d’une aide d’État dans les affaires concernant des investissements publics (en particulier des apports de capitaux): pour déterminer si un investissement réalisé par un organisme public constitue une aide d’État, il y a lieu d’apprécier si, dans des circonstances similaires, un investisseur privé d’une taille comparable opérant dans les conditions normales du marché aurait pu être amené à réaliser l’investissement en cause (110).

(165) Le respect du principe de l’opérateur en économie de marché peut être établi au moyen du plan d’entreprise ex ante sur lequel repose la décision d’investissement (111). Un État ne peut invoquer que les éléments objectifs et vérifiables pris en compte avant ou au moment de la décision de procéder à un investissement.

(166) Il doit donc être démontré que l’investissement repose sur une évaluation économique comparable à celle qu’un investisseur privé rationnel, se trouvant dans une situation comparable, aurait fait établir avant de procéder audit investissement aux fins de déterminer sa future rentabilité.

(167) Des évaluations économiques établies après l’octroi de l’avantage (potentiel), le constat rétrospectif de la rentabilité effective de l’investissement ou des justifications ultérieures du procédé effectivement retenu ne sauraient suffire à établir qu’un État a décidé de procéder à l’investissement dans les mêmes conditions qu’un investisseur privé en économie de marché (112).

(168) Le fait que l’apport en capital soit prétendument nécessaire à la poursuite de l’activité de l’entreprise ou à la capitalisation adéquate de l’activité, en vertu des règles prudentielles ou d’une estimation des risques encourus, ne permet pas de considérer que le principe de l’investisseur privé en économie de marché est respecté.

(169) Un investisseur privé dans des conditions normales de marché ne procéderait à un tel apport en capital que si la rentabilité attendue était jugée suffisante, lors dudit apport, eu égard aux informations disponibles et aux évolutions prévisibles à ce moment précis.

(170) En application du principe de l’opérateur en économie de marché, il est supposé qu’un investisseur privé cherchera à maximiser ses profits (113). Comme indiqué par le Tribunal dans l’affaire Westdeutsche Landesbank Girozentrale/Commission, «normalement, un investisseur privé ne se contente pas du fait qu’un investissement ne lui cause pas de pertes, ou qu’il lui rapporte des bénéfices limités. En effet, il cherchera une maximisation raisonnable du rendement de son investissement, en fonction des circonstances présentes et de la satisfaction de ses intérêts à court, à moyen et à long terme, y compris dans le cas d’un investissement dans une entreprise dans le capital social de laquelle il détient déjà une participation» (114).

(171) Les autorités norvégiennes ont déclaré que la municipalité avait évalué si, en tant qu’actionnaire majoritaire de Trondheim Spektrum, et sur la base de critères objectifs, elle devait réaliser d’autres investissements sous la forme d’augmentations de capital. Elles ont ajouté qu’il existait de bonnes raisons économiques liées au marché pour que la municipalité procède à l’augmentation de capital, notamment au vu du scénario contrefactuel (115).

(172) Cependant, et encore une fois selon les renseignements fournis par les autorités norvégiennes, il semble qu’aucune évaluation économique ex ante n’ait été effectuée par la municipalité avant de prendre la décision d’accorder l’apport de capitaux. Il ne saurait être considéré comme suffisant qu’un opérateur économique ayant le choix entre achever les rénovations et la solution alternative aurait probablement agi comme la municipalité (116) sans une évaluation concrète de la rentabilité attendue de l’investissement.

(173) Les explications fournies par les autorités norvégiennes ne démontrent pas que l’investissement était suffisamment rentable pour un investisseur en économie de marché (117). Ce constat s’applique aussi bien aux nouveaux coûts qu’au dépassement de coûts. L’appréciation ne peut se fonder sur des explications aussi générales que celles fournies par les autorités norvégiennes. Aucune estimation n’est fournie, par exemple, en ce qui concerne l’augmentation attendue des recettes du fait des sièges supplémentaires, ou les gains d’efficience escomptés grâce aux monte-charges de plus grandes dimensions et à l’agrandissement de la zone d’entreposage.

(174) L’Autorité a donné aux autorités norvégiennes la possibilité de présenter de tels documents concernant l’opération. Les autorités norvégiennes n’ont pas transmis d’évaluations économiques comparables à celles qu’un investisseur privé rationnel, se trouvant dans une situation comparable, aurait fait établir avant de procéder audit investissement aux fins de déterminer sa future rentabilité. Par conséquent, les autorités norvégiennes n’ont pas fourni d’éléments démontrant que la future rentabilité attendue était satisfaisante du point de vue d’un investisseur privé (118). Au moment où TS a sollicité les capitaux supplémentaires, la municipalité détenait 78 % des actions de TS. Les autres actionnaires de TS n’ont pas manifesté d’intérêt à participer à l’augmentation de capital. Au contraire, plusieurs actionnaires minoritaires ont accepté de céder leurs actions à la municipalité pour 1 NOK.

(175) Le fait que les autres actionnaires ne souhaitaient pas participer à l’augmentation de capital et ont, en réalité, cédé leurs actions pour 1 NOK à la municipalité peut être considéré comme une indication que l’opération n’était pas jugée rentable par des opérateurs de marché.

(176) En conséquence, l’Autorité conclut que l’augmentation de capital constitue un avantage pour TS, correspondant à son montant total.

6.4.3. Mesure 7 — financement de coûts d’infrastructure

(177) La forme précise de la mesure n’entre pas en ligne de compte pour établir si cette dernière procure un avantage économique à l’entreprise. Non seulement l’octroi d’avantages économiques positifs est pertinent pour la notion d’«aide d’État», mais l’exonération de charges économiques peut également constituer un avantage. Cette notion est une notion générale qui inclut tout allégement des charges qui grèvent normalement le budget d’une entreprise. Elle couvre toutes les situations dans lesquelles des opérateurs économiques sont déchargés des coûts inhérents à leurs activités économiques (119).

(178) La notion d’«avantage» couvre également les situations dans lesquelles les opérateurs ne sont pas tenus de supporter des coûts que d’autres opérateurs comparables supportent normalement en vertu d’un ordre juridique donné, malgré le fait que ces coûts soient liés à une activité ne revêtant pas un caractère économique (120).

(179) La construction d’une infrastructure qui est utilisée pour des activités qui se rattachent à l’exercice, par l’État, de ses prérogatives de puissance publique, et qui n’est pas commercialement exploitée, échappe, en principe, à l’application des règles relatives aux aides d’État (121).

(180) Cependant, l’existence d’un avantage sélectif concernant une infrastructure telle que celle évaluée en l’espèce, qui est financée au moyen de ressources d’État et qui n’est pas commercialement exploitée, peut encore être établie dans les cas suivants: — lorsque les règles normalement applicables au projet imposent au promoteur du projet de supporter une partie des coûts, il peut exister un avantage sélectif si le promoteur acquitte un montant inférieur à celui légalement dû, — si l’infrastructure n’a pas un caractère général, mais ne sert qu’à une seule entreprise ou à un nombre limité d’entreprises connues à l’avance, et si elle répond à leurs besoins de telle sorte que l’entreprise ou les entreprises auraient dû normalement assumer les coûts de l’infrastructure (122).

(181) Les autorités norvégiennes ont fait valoir que l’infrastructure en cause est une infrastructure publique à caractère général et que TS n’a pas acquitté un montant inférieur à celui légalement dû. Le financement de l’infrastructure concerne trois mesures.

(182) Premièrement, en ce qui concerne le pont reliant la péninsule de Nidarø au continent sur lequel est situé Ilen Church, les autorités norvégiennes ont indiqué que le pont actuel est vétuste. Le pont est entièrement financé par la municipalité. Il reliera des parties centrales de la ville ainsi que les grandes zones récréatives et les parcs, ce qui bénéficiera à l’ensemble des citoyens et visiteurs de Trondheim.

(183) Deuxièmement, les travaux dans la rue Klostergata concernent un réseau de distribution d’eau et d’évacuation des eaux usées que la municipalité devait remplacer de toute façon. La construction coïncide avec les travaux de Trondheim Spektrum. Conformément au plan directeur des égouts et de l’environnement aquatique pour la période 2013-2024, au plan directeur de la distribution d’eau pour la période 2004-2012 et au sous-plan municipal de distribution d’eau pour la période 2017-2028, la municipalité doit séparer l’eau grise et l’eau de surface et renouveler les vieilles canalisations. Il est recommandé de mettre en œuvre ces mesures dans un délai de dix ans (à partir de 2014). La municipalité s’efforce de coordonner ses travaux avec ceux d’autres acteurs. Les canalisations d’eau dans la rue Klostergata ont été installées au cours de la période 1895-1915. Les autorités norvégiennes ont expliqué que la municipalité remplace toujours de telles canalisations lorsque d’autres travaux sont réalisés dans la rue ou le long de celle-ci. TS acquittera un montant de 20 000 000 NOK (123).

(184) Troisièmement, la structure verte et le parc public visent à garantir la création de sites attrayants pour les activités et les loisirs destinés au grand public. La municipalité prévoit de planter des végétaux près du fleuve dans le but de créer un milieu favorable à la faune et à la flore. Les autorités norvégiennes ont expliqué que la structure verte et le parc public ne sont pas essentiels au projet, mais constituent plutôt une infrastructure dont tous les citoyens et visiteurs de Trondheim profiteront (124).

(185) Pour déterminer si une mesure constitue une aide d’État, l’Autorité doit analyser ses effets plutôt que les objectifs poursuivis. Même si le plan d’infrastructure avait été adopté en lien avec les plans de l’aménagement en cause, l’Autorité devrait évaluer si l’infrastructure bénéficie à l’ensemble de la communauté ou favorise uniquement l’aménagement concerné. C’est seulement dans le dernier cas que l’infrastructure devrait être financée par le promoteur pour qu’il n’y ait pas d’aide (125).

(186) Les autorités norvégiennes ont expliqué que les mesures financées (en partie) par la municipalité n’ont pas de relation factuelle directe avec l’aménagement, mais résultent de la politique de la municipalité qui vise à offrir des infrastructures généralement accessibles et des structures vertes publiques de ce type (126). La zone concernée fait partie d’une zone récréative importante située le long des rives du fleuve Nidelva qui abrite diverses espèces animales et végétales. Nidarø fait partie d’un réseau de sentiers de promenade qui est prisé par les habitants de la ville pour des activités récréatives et de plein air (127).

(187) Au vu des renseignements fournis par les autorités norvégiennes, l’Autorité estime que les mesures d’infrastructure en cause sont destinées et bénéficient au public de Trondheim. Même si la circulation dans la zone est susceptible d’augmenter en raison de l’aménagement, les travaux réalisés bénéficient à tous ses habitants (128).

(188) Comme décrit ci-dessus, la municipalité et TS ont conclu un contrat de promotion relatif à l’aménagement (129). Les autorités norvégiennes ont précisé que ni la municipalité ni le promoteur ne sont tenus de conclure un contrat de promotion.

(189) Les contrats de promotion sont un outil qui permet au promoteur et à la municipalité de s’assurer que les exigences du plan de zonage et des ordres de procédure, y compris celles relatives aux mesures générales en matière d’infrastructures, sont respectées. Ils peuvent, mais ne doivent pas nécessairement, contenir des dispositions qui imposent au promoteur certaines des charges économiques liées aux mesures générales en matière d’infrastructures. Surtout, les contrats de promotion sont le résultat de négociations entre la municipalité et le promoteur.

(190) Aucune disposition légale n’exige des municipalités qu’elles fassent peser de tels coûts sur le promoteur. Toutefois, si un contrat de promotion est conclu entre la municipalité et le promoteur, la législation pertinente fixe des limites quant aux coûts qui peuvent être imposés au promoteur. La raison en est que le pouvoir en matière de négociation et de conclusion de contrats de promotion est réparti de manière asymétrique, à l’avantage de la municipalité.

(191) Les autorités norvégiennes ont mentionné, à cet égard, un arrêt récent du tribunal du district d’Oslo dans lequel le tribunal a estimé que «la justification de la section 17-3 de la loi sur l’aménagement et la construction réside, entre autres, dans la nécessité de limiter les éléments que les municipalités peuvent inclure dans un contrat de promotion, le pouvoir de la municipalité d’autoriser ou d’interdire des projets la plaçant dans une position de force. En conséquence, la disposition contient une exigence de nécessité, d’adéquation et de proportionnalité» (130).

(192) Les autorités norvégiennes ont expliqué que la marge de manœuvre de la municipalité est donc limitée par le cadre juridique et par la jurisprudence susmentionnée en ce qui concerne les critères de nécessité et de proportionnalité. Toutefois, la municipalité tente d’imposer autant de coûts que possible aux promoteurs. Bien que la municipalité ait adopté un principe de transfert total des coûts, ce principe est quelque peu atténué dans la pratique par les limitations du cadre juridique national.

(193) Aucune formule ni aucun calcul prédéterminé ne sont utilisés pour la répartition des coûts entre une municipalité et un promoteur en vertu d’un contrat de promotion. Selon les autorités norvégiennes, de tels calculs ne seraient ni requis par le droit ni utiles dans la pratique. Les projets, les promoteurs et la capacité économique des différents projets sont trop hétérogènes pour utiliser des modèles mathématiques.

(194) La municipalité évalue les propositions présentées par le promoteur. Ce faisant, et afin de garantir la proportionnalité de la répartition des coûts, les coûts totaux que le promoteur doit supporter sont examinés par rapport à d’autres projets et à la pratique [coût de la contribution à l’infrastructure publique au m2BRA (c’est-à-dire, zone d’utilisation)]. Pour une construction typique de logements, qui tend à être très rentable, une dépense acceptable par m2 BRA est d’environ 2 000 NOK ou moins. Selon les autorités norvégiennes, les projets commerciaux ou les projets de services publics tendent à générer une rentabilité moindre et, de ce fait, leur coût au m2 BRA est généralement plus faible.

(195) Dans le cadre du contrat de promotion conclu avec TS sur la base de cette pratique, le coût au m2 BRA pour TS est de 2 226 NOK.

(196) Comme demandé par l’Autorité, les autorités norvégiennes ont fourni des renseignements complémentaires concernant les récents projets de construction relativement importants à Trondheim pour lesquels un contrat de promotion avait été conclu. Dans aucun des projets, le coût au m2 BRA n’est nettement plus élevé que dans le projet de TS. Les projets consistent en la construction de logements résidentiels et de commerces/services publics. Certains des projets relèvent d’une de ces catégories et d’autres des deux.

(197) Le coût imposé à TS dans le contrat de promotion est supérieur à celui observé dans la plupart des exemples fournis. Les autorités norvégiennes ont souligné que les coûts liés à des projets commerciaux très rentables, tels que l’extension d’un hôtel et la création d’un centre commercial, sont inférieurs ou seulement légèrement supérieurs à ceux de TS au m2 BRA.

(198) Dans leur réponse à l’enquête menée par l’Autorité, les autorités norvégiennes ont fait valoir qu’à leur connaissance, il n’existe aucune statistique spécifique à l’échelle nationale ou de Trondheim sur les coûts au m2 BRA. Toutefois, il ressort de documents publiquement accessibles que le coût imposé à TS se situe dans la tranche supérieure des contributions d’autres projets de construction. Par exemple, selon un rapport établi par Norsk Eiendom en août 2018, le coût au m2 BRA pour un échantillon de projets d’aménagement importants à Oslo varie entre 975 NOK et 2 167 NOK, la plupart des projets contribuant à hauteur d’environ 1 400-1 500 NOK (131).

(199) Les autorités norvégiennes affirment que les opérations de référence transmises concernant le coût au m2 BRA sont comparables. Selon l’ordre juridique norvégien, lors de l’appréciation de la proportionnalité, il convient d’accorder une attention particulière à la durabilité économique de la répartition des coûts. Afin de déterminer si le contrat de promotion de TS s’écarte de la pratique normale, les constructions de logements peuvent être utilisées comme opérations de référence, même si les coûts y afférents sont, en règle générale, supérieurs à ceux de projets tels que celui de TS. En tout état de cause, le coût au m2 BRA des contrats de promotion pour l’aménagement de commerces/services publics conclus par les municipalités est inférieur à celui de TS.

(200) En outre, il ressort clairement de la législation pertinente (imposant une appréciation de la proportionnalité) et des arrêts des tribunaux norvégiens (132) que la municipalité ne pouvait pas imposer de coûts supplémentaires à TS sans contrevenir à la législation (133).

(201) Les autorités norvégiennes ont fourni des renseignements sur la pratique de négociation des contrats de promotion à Trondheim, ainsi que des explications concernant l’exigence de la législation nationale pertinente. Selon les renseignements fournis par les autorités norvégiennes, dans le cas de TS, il n’a pas été dérogé à la pratique habituelle de négociation de la répartition des coûts. Les opérations de référence présentées, bien que pour un type différent de projets, n’indiquent pas que TS a payé un montant inférieur à celui habituellement exigé en matière de contribution à une infrastructure publique dans le cadre d’un projet d’aménagement à Trondheim.

(202) L’Autorité ne peut donc pas démontrer que le cas d’espèce s’écarte de la pratique normale de répartition des coûts dans les projets d’infrastructure publique.

(203) Après évaluation des renseignements fournis par les autorités norvégiennes, l’Autorité ne peut donc pas conclure que la répartition des coûts d’infrastructure liés à la rénovation et à l’extension de TS a procuré à TS un avantage sélectif. En conséquence, la mesure est considérée comme ne constituant pas une aide et ne sera pas évaluée plus en détail ci-après.

6.5. SÉLECTIVITÉ

(204) Pour être qualifiée d’aide, une mesure doit être sélective en ce sens qu’elle favorise «certaines entreprises ou certaines productions».

(205) Les mesures en cause sont des mesures individuelles qui sont destinées uniquement à TS. Elles sont, par conséquent, sélectives au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE.

6.6. EFFET SUR LES ÉCHANGES ET DISTORSION DE CONCURRENCE

(206) Une aide doit être susceptible de fausser la concurrence et d’affecter les échanges entre les parties contractantes de l’accord EEE.

(207) Le simple fait qu’une mesure renforce la position d’une entreprise par rapport à celle d’autres entreprises concurrentes dans les échanges au sein de l’EEE est jugé suffisant pour conclure que la mesure est susceptible d’affecter les échanges entre les États de l’EEE et de fausser la concurrence entre les entreprises établies dans d’autres États de l’EEE (134).

(208) L’apport de capitaux a procuré un avantage à TS, qui a renforcé sa position par rapport à celle d’autres entreprises concurrentes sur un marché à l’échelle de l’EEE. Il en va de même pour tout avantage conféré à TS par l’élément d’aide potentiel inhérent aux contrats de location.

(209) L’Autorité doit examiner plus en détail si les mesures sont susceptibles d’affecter les échanges entre les États de l’EEE. À cet égard, la Cour de justice a statué que «lorsqu’une aide accordée par un État membre renforce la position de certaines entreprises par rapport à celle d’autres entreprises concurrentes dans les échanges intra[UE], ces derniers doivent être considérés comme influencés par l’aide» (135).

(210) Trondheim Spektrum est capable d’accueillir des évènements internationaux de moyenne et grande envergure qui peuvent également se tenir en dehors de la région (136).

(211) L’Autorité fait remarquer qu’un effet sur les échanges ne peut être purement hypothétique ou présumé. Il convient d’établir pourquoi la mesure fausse ou menace de fausser la concurrence et est susceptible d’avoir un effet sur les échanges entre les États de l’EEE, sur la base de ses effets prévisibles (137).

(212) L’Autorité et la Commission ont estimé, dans un certain nombre de décisions, que certaines activités et mesures, compte tenu de leurs circonstances spécifiques, revêtent une dimension purement locale et ne produisent donc pas d’effet sur les échanges entre les États de l’EEE. Dans ces affaires, l’Autorité et la Commission ont notamment vérifié si le bénéficiaire fournissait des services dans une zone limitée d’un État de l’EEE et n’était pas susceptible d’attirer des clients d’autres États de l’EEE, et si l’on pouvait prévoir que la mesure n’aurait qu’un effet marginal sur les conditions d’investissement ou d’établissement transfrontières. Certaines de ces décisions concernaient des infrastructures sportives et de loisirs qui servaient principalement à un public local et n’étaient pas susceptibles d’attirer des clients ou des investissements d’autres États de l’EEE (138).

(213) En l’espèce, même si certaines des activités exercées par TS ont un caractère local, TS accueille également des évènements tels que des foires commerciales et d’autres manifestations internationales qui attirent des clients étrangers. En outre, TS accueillera en 2020 le championnat d’Europe de handball, dont on peut supposer qu’il attirera des clients étrangers.

(214) Pour finir, le marché de l’organisation d’évènements internationaux est ouvert à la concurrence entre les fournisseurs de salles et les organisateurs d’évènements, qui exercent généralement des activités donnant lieu à des échanges entre États de l’EEE (139).

(215) Eu égard à ce qui précède, l’Autorité estime que les mesures en cause menacent de fausser la concurrence et sont susceptibles d’affecter les échanges entre États de l’EEE.

6.7. CONCLUSION CONCERNANT L’EXISTENCE D’UNE AIDE

(216) Compte tenu de ce qui précède, l’Autorité conclut ce qui suit: a) il ne peut être exclu que les contrats de location de 2007 à 2017 (mesure 4) et le nouveau contrat de location de 2019 (mesure 5) contiennent des éléments d’aide. Comme il sera démontré ci-dessous, une telle aide serait compatible avec le fonctionnement de l’accord EEE conformément à l’article 61, paragraphe 3, point c), de ce dernier; il n’est donc pas nécessaire de formuler une conclusion définitive sur l’existence d’une aide; b) la mesure 6 – apport de capitaux constitue une aide d’État; c) la mesure 7 – financement de coûts d’infrastructure ne constitue pas une aide d’État; d) la mesure 9 – prêt conclu entre Nordea et TS ne constitue pas une aide d’État.

7. EXIGENCES PROCÉDURALES

(217) Aux termes de l’article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 de l’ASC: «L’Autorité de surveillance AELE est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. [….] L’État membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale.»

(218) Les autorités norvégiennes soutiennent que le nouveau contrat de location est subordonné au respect des conditions du marché (140). Il permet explicitement des ajustements visant à mettre en conformité les conditions du contrat avec les conditions du marché, si l’Autorité l’exige. À la lumière de ce qui précède, l’Autorité conclut que les autorités norvégiennes ont respecté la condition énoncée à l’article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 de l’ASC en ce qui concerne le contrat de location de 2019, pour autant que celui-ci contienne un élément d’aide.

(219) Les autorités norvégiennes n’ont pas notifié à l’Autorité les contrats de location conclus entre 2007 et 2017. Par conséquent, l’Autorité conclut que les autorités norvégiennes n’ont pas respecté leurs obligations au titre de l’article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 en ce qui concerne cette mesure, pour autant que les contrats de location contiennent des éléments d’aide.

7.1. MESURE 6 — L’APPORT DE CAPITAUX N’EST PAS CONFORME AU RGEC

(220) Conformément à l’article 3 du RGEC, les régimes d’aides, les aides individuelles accordées au titre de régimes d’aides et les aides ad hoc sont compatibles avec le marché intérieur au sens de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE et sont exemptés de l’obligation de notification prévue à l’article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 de l’ASC, pour autant que ces régimes et ces aides remplissent toutes les conditions prévues au chapitre I du RGEC, ainsi que les conditions spécifiques prévues à son chapitre III pour la catégorie d’aides concernée.

(221) L’article 6, paragraphe 1, du RGEC dispose que le règlement s’applique exclusivement aux aides ayant un effet incitatif. Conformément à l’article 6, paragraphe 2, du RGEC: «Une aide est réputée avoir un effet incitatif si le bénéficiaire a présenté une demande d’aide écrite à l’État membre ou l’État de l’EEE concerné avant le début des travaux liés au projet ou à l’activité en question. La demande d’aide contient au moins les informations suivantes: a) le nom et la taille de l’en