FR Journal officiel de l'Union européenne L 226/12

DÉCISION DE L’AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE

No 342/09/COL

du 23 juillet 2009

relative à une exemption de la taxe CO2 norvégienne sur le gaz naturel et le GPL pour l’utilisation du gaz à des fins autres que le chauffage de bâtiments (Norvège)

L’AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE (1),

VU l’accord sur l’Espace économique européen (2), et notamment ses articles 61 à 63 et son protocole 26,

VU l’accord entre les États de l’AELE relatif à l’institution d’une Autorité de surveillance et d’une Cour de justice (3), et notamment son article 24,

VU l’article 1er, paragraphe 2, de la partie I et l’article 4, paragraphe 4, l’article 6 et l’article 7, paragraphe 5, de la partie II du protocole 3 de l’accord relatif à l’institution d’une Autorité de surveillance et d’une Cour de justice (4),

VU les directives de l’Autorité relatives à l’application et à l’interprétation des articles 61 et 62 de l’accord EEE (5), et notamment les chapitres concernant les aides pour la protection de l’environnement et concernant l’application des règles relatives aux aides d’État aux mesures relevant de la fiscalité directe des entreprises,

VU la décision de l’Autorité du 14 juillet 2004 concernant les dispositions d’application visées à l’article 27 de la partie II du protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice (6),

AYANT INVITÉ les parties intéressées à présenter leurs observations en application de ces dispositions,

considérant ce qui suit:

I. LES FAITS

1. Procédure

Par lettre datée du 9 mars 2007, envoyée par le ministère norvégien de l’administration publique et de la réforme à l’Union européenne (transmettant une lettre du ministère des finances datée du 8 mars 2007), reçue et enregistrée par l’Autorité le 9 mars 2007 (référence no 412984), les autorités norvégiennes ont notifié, conformément à l’article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice, un projet de modification de la taxe CO2 sur les produits minéraux. Par cette modification, les autorités norvégiennes avaient l’intention d’inclure l’imposition du gaz naturel et du gaz de pétrole liquéfié (ci-après dénommé «GPL»), qui ne sont pas, à l’heure actuelle, soumis à la taxe sur le CO2.

Après divers échanges de correspondance (7), par lettre datée du 23 novembre 2007, l’Autorité a informé les autorités norvégiennes de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 1er, paragraphe 2, de la partie I du protocole 3 concernant cette disposition.

La décision no 597/07/COL de l’Autorité d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne et dans son supplément EEE (8). L’Autorité a invité les parties intéressées à lui présenter leurs observations à ce sujet.

L’Autorité a reçu deux observations de parties intéressées, la première de Norsk Bioenergiforening (l’association norvégienne de la bio-énergie) le 11 juillet 2008 (référence no 485500); et la seconde de Norges Naturvernforbund, Zero Emission Resource Organisation et Natur og Ungdom le 16 juillet 2008 (référence no 486001).

Les autorités norvégiennes ont aussi présenté d’autres observations le 20 décembre 2007 (référence no 458478) et le 13 mars 2008 (référence no 512262) et ont par la suite entamé des discussions informelles avec l’Autorité.

2. Description de la mesure proposée

2.1. Aperçu

L’État norvégien perçoit une taxe sur les émissions de CO2, qui frappe l’utilisation de certains produits minéraux. Actuellement, en Norvège, seules l’huile minérale et l’essence sont soumises à une taxe sur le CO2. Il est proposé d’étendre cette taxe à l’utilisation du gaz naturel et du GPL, mais uniquement lorsqu’ils servent au chauffage de bâtiments.

La taxe CO2 est perçue sur l’utilisation des produits mentionnés dans le chapitre sur la fiscalité norvégien. Tant les produits importés que les produits nationaux sont soumis à la taxe. La taxe CO2 figure dans un chapitre budgétaire concernant les taxes environnementales perçues sur les produits minéraux, intitulé «Om miljøavgifter på mineralske produkter mv». La rubrique A de ce chapitre traite de la taxe qui frappe les émissions de CO2 des produits minéraux (avgift på mineralske produkter). La section A1 prévoit la perception de la taxe sur l’huile minérale et l’essence. Son texte est le suivant (9):

«Fra 1. januar 2007 skal det i henhold til lov 19 mai 1933 nr. 11 om særavgifter betales CO2-avgift til statskassen på følgendende mineralske produkter etter følgende satser: …

a) Mineralolje: kr. 0,47 per liter. […]

b) Bensin: kr 0,80 per liter.»

Ce qui signifie:

«À compter du 1er janvier 2007, conformément à la loi no 11 du 19 mai 1933 concernant les droits spéciaux, une taxe CO2 sera versée au Trésor sur les produits minéraux suivants et aux taux suivants:…

a) Huile minérale: 0,47 NOK par litre. […]

b) Essence: 0,80 NOK par litre.»

La section A2 contient les exemptions de la taxe, selon l’utilisation du produit. La section A2.1 contient les exemptions générales pour diverses activités, notamment l’utilisation d’huile minérale comme matière première dans le processus de production [section A2 point 1.c)]. La section A2.2 et la section A2.3 contiennent d’autres exemptions concernant respectivement l’utilisation d’huile minérale et d’essence.

Dans son projet de budget pour 2007, le gouvernement norvégien a proposé une modification du chapitre du budget concerné, qui a été acceptée par le Parlement. La proposition figurait dans la proposition législative St.prp. nr.1 (2006-2007), dont la section II A et B indique:

«A Fra 1 juli 2007 gjøres følgende endringer: § 1 første ledd nye bokstaver c og d skal lyde: c) Naturgass: kr. 0,47 pr. standardkubikkmeter d) GPL: kr. 0,60 pr. kg.

B §2 første ledd ny nr. 4 skal lyde: 4. Gass til annen bruk en oppvarming mv. i boliger og næringsbygg .»

Ce qui signifie:

«A À compter du 1er juillet 2007, les modifications suivantes s’appliqueront: À la section 1, premier alinéa, les lettres c) et d) sont ajoutées: c) Gaz naturel: 0,47 NOK par mètre cube standard d) GPL: 0,60 NOK par kilogramme

B À la section 2, premier alinéa, le numéro 4 est ajouté: 4. Gaz utilisé à des fins autres que le chauffage de logements et d’immeubles commerciaux.»

Par l’ajout des points c) et d) à la section 1 (sous la rubrique A), le champ d’application de la taxe CO2 est étendu pour inclure le gaz naturel et le GPL. La nouvelle disposition dont il est fait mention sous la rubrique B introduit une exemption pour le gaz naturel et le GPL utilisés à toutes fins autres que le chauffage de logements et d’immeubles commerciaux.

Les autorités norvégiennes font valoir que la modification de la taxe a pour objectif d’encourager une utilisation accrue d’alternatives vertes au gaz naturel et au GPL pour le chauffage de bâtiments. Elles soutiennent que l’adoption de la taxe CO2 sur le gaz naturel et le GPL comme taxe générale plutôt qu’une taxe spécifique à cet effet s’explique uniquement par une raison technique, à savoir que l’introduction d’une taxe générale permet d’accroître les possibilités de contrôle par les autorités. Les autorités norvégiennes assurent que l’adoption d’une mesure sous la forme d’une taxe générale est le seul moyen d’obliger tous les producteurs de biens imposables à s’enregistrer auprès des autorités comme étant redevables de la taxe et à tenir une comptabilité de leurs ventes. Selon les autorités norvégiennes, si la taxe avait été adoptée sous la forme d’une taxe plus limitée sur le chauffage de bâtiments, les négociants qui vendent du gaz naturel ou du GPL à des fins autres que le chauffage de bâtiments n’auraient été astreints à aucun enregistrement et aucune obligation comptable.

2.2. L’objectif de la taxe

L’objectif de la taxe CO2 est de réduire les émissions de carbone – selon les autorités norvégiennes, il s’agit de: «fixer un prix pour le dommage environnemental causé par l’utilisation des produits taxés et encourager le recours à des produits moins nocifs pour l’environnement. La taxe est appliquée dans le but d’assurer une utilisation plus efficace des ressources et d’engendrer ainsi des effets positifs pour l’environnement. La taxe a une portée générale.»

L’objectif de l’extension de la taxe CO2 au gaz naturel et au GPL est par ailleurs décrit dans le projet de budget pour 2007, qui fait référence à la «déclaration de Soria Moria (10)»:

«L’utilisation domestique du gaz n’est pas soumise à la taxe CO2. Depuis 2005, le gaz utilisé dans certaines industries est soumis au système de quotas concernant les émissions de CO2 et leur impact sur le climat. D’autres usages du gaz échappent aux mesures qui encouragent la réduction des émissions de CO2, notamment le gaz utilisé dans les habitations, les locaux industriels et les sources mobiles. Dans la déclaration de Soria Moria, le gouvernement a annoncé son intention de réexaminer la taxe CO2 afin d’éviter que le chauffage au gaz soit préféré à des alternatives plus respectueuses de l’environnement.»

2.3. Base juridique nationale de la mesure d’aide

L’élargissement de la taxe CO2 en vue d’inclure le gaz naturel et le GPL a été voté par le Stortinget (Parlement) norvégien. La proposition du gouvernement a été présentée dans le document St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak et adoptée par le parlement le 28 novembre 2006.

En plus de la décision parlementaire, il est prévu de modifier le règlement sur les droits d’accises (Forskrift om endring av Forskrift om særavgifter). La nouvelle section 3-6-5 du règlement prévoit l’exemption de la taxe CO2 pour le gaz naturel et le GPL utilisés à des fins autres que le chauffage de bâtiments. La section 3-6-5, paragraphe 1, dispose que le gaz naturel et le GPL qui sont utilisés à des fins autres que le chauffage de bâtiments, d’immeubles commerciaux et d’autres habitations sont exempts de taxe. L’exemption ne couvre aucun système de chauffage, direct et indirect (11). Le gaz utilisé dans des unités inférieures à 20 kg est exempté de la taxe au titre de la section 3-6-5, paragraphe 2, du règlement.

2.4. Bénéficiaires

Les autorités norvégiennes déclarent que 94 % du gaz naturel et du GPL sont consommés à des fins autres que le chauffage de bâtiments. La consommation nationale (norvégienne) de gaz naturel qui se rapporte au chauffage de bâtiments ne représente qu’un petit pourcentage car la plus grande partie du gaz consommé est utilisée à des fins industrielles, principalement dans le secteur manufacturier. Selon Statistics Norway, les activités manufacturières et extractives représentent environ 80 % de la consommation nationale nette de gaz. Les autorités norvégiennes déclarent en outre que la moitié de la consommation de gaz dans le secteur manufacturier est imputable à l’usine de production de méthanol de StatoilHydro à Tjeldbergodden. Un autre grand consommateur est Hydro, qui utilise du gaz pour la production d’aluminium.

2.5. Budget et durée

Les autorités norvégiennes n’ont pas informé l’autorité d’une durée ou d’un budget spécifique pour l’exemption de la taxe.

2.6. Justification de l’ouverture de la procédure

L’Autorité a émis des doutes quant au fait que l’exemption constitue une mesure générale, comme le soutenaient les autorités norvégiennes. L’Autorité craignait que la mesure ne favorise (au moins indirectement) certains secteurs de l’économie au détriment d’autres. Étant donné que l’exemption s’applique uniquement à certaines entreprises ou à la production de certains biens, il a été considéré que l’exemption exonère des entreprises de charges qu’elles auraient normalement eu à supporter, de telle façon que la concurrence et les échanges à l’intérieur de l’EEE s’en trouvent affectés.

En partant du principe que l’exemption constitue une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, l’Autorité a émis des doutes quant au fait qu’une exemption totale de la taxe puisse être considérée comme compatible tant avec le paragraphe 2 qu’avec le paragraphe 3 de l’article 61 de l’accord.

3. Observations présentées par les tiers

L’Autorité a reçu deux observations de tierces parties.

L’association norvégienne de la bio-énergie (12) rejoignait les conclusions préliminaires présentées par l’Autorité dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, selon lesquelles la mesure constitue en fait une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, en faisant notamment valoir que la mesure est sélective et ne cadre pas avec la nature et la structure générale du régime fiscal. L’organisation ajoutait, de façon plus globale, qu’elle considère que le système norvégien de la taxe CO2 manque de logique dans son ensemble, en invoquant une certaine incohérence dans l’application de la taxe aux différents secteurs et sources d’énergie (elle s’interroge, par exemple, sur les raisons pour lesquelles le secteur des transports et l’industrie de transformation sont, de fait, exonérés), et dans les niveaux de taxation respectifs.

L’Autorité a aussi reçu une lettre contenant les observations collectives de trois organisations de protection de l’environnement: Friends of the Earth Norway [Norges Naturvernforbund (13)], Nature and Youth [Natur og Ungdom (14)] et Zero Emission Resources Organisation (15). Ces organisations soutiennent que la taxe CO2 devrait être perçue sur toutes les émissions de CO2 et font également valoir que le secteur des transports et l’industrie de transformation devraient être soumis à la taxe. Elles proposent par ailleurs des niveaux de taxation différents de ceux spécifiés dans la législation.

4. Observations des autorités norvégiennes

Dans deux lettres adressées à l’Autorité après l’ouverture de la procédure formelle d’examen, les autorités norvégiennes ont réitéré leur point de vue selon lequel, premièrement, la mesure constitue, dans la pratique (sinon formellement), une taxe spécifique sur le chauffage de bâtiments et non une taxe générale sur le gaz naturel et le GPL dont certaines utilisations sont exonérées, et, deuxièmement, la mesure n’est pas sélective étant donné que la taxe sur le chauffage de bâtiments est perçue auprès de tous les secteurs et toutes les entreprises qui consomment du gaz.

II. APPRÉCIATION

1. Existence d’une aide d’État

Aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE

L’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE dispose que:

«Sauf dérogations prévues par le présent accord sont incompatibles avec le fonctionnement du présent accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les parties contractantes, les aides accordées par les États membres de la CE ou par les États de l’AELE ou accordées au moyen de ressources d’État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.»

1.1. Présence de ressources d’État

La mesure d’aide doit être accordée par l’État ou au moyen de ressources d’État. L’octroi d’une exemption de taxe implique une perte de recettes fiscales qui équivaut à la consommation de ressources d’État (voir le point 3, paragraphe 3, des lignes directrices de l’autorité dans le domaine des aides d’État concernant la fiscalité des entreprises).

1.2. Mesure favorisant certaines entreprises ou certaines productions

En premier lieu, la mesure d’aide doit procurer à ses bénéficiaires un avantage qui allège les charges qui normalement grèvent leur budget. La perception d’une taxe constitue une telle charge, et l’exemption du paiement d’une telle charge procure un avantage aux bénéficiaires.

En second lieu, la mesure d’aide doit être sélective en ce qu’elle favorise «certaines entreprises ou certaines productions».

Les taxes environnementales ne constituent pas une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, dès lors qu’il s’agit de mesures générales qui ne favorisent pas certaines entreprises ou certains secteurs d’activité. En revanche, les exonérations d’une taxe générale entrent dans le champ d’application de l’article 61, paragraphe 1, si elles visent certaines entreprises ou certains secteurs, sauf si ces exonérations sont justifiées par la nature ou la structure générale du régime fiscal.

Les autorités norvégiennes soutiennent que la limitation de la taxe au chauffage de bâtiments est une mesure générale qui s’applique à toutes les entreprises et à tous les secteurs. Tous les secteurs et entreprises qui utilisent du gaz naturel ou du GPL pour chauffer leurs bâtiments sont redevables de la taxe pour cet usage, tandis que les secteurs et entreprises qui utilisent (aussi) du gaz naturel ou du GPL dans leur processus de production à toutes fins autres que le chauffage de bâtiments ne sont pas redevables d’une taxe sur le gaz utilisé à ces autres fins. Un fabricant qui utilise aussi du gaz naturel ou du GPL pour chauffer, par exemple, ses bâtiments administratifs serait redevable de la taxe pour cet usage de la même façon que n’importe quelle autre entreprise, tandis qu’il ne serait soumis à aucune taxe pour le gaz naturel ou le GPL utilisé dans le processus de production.

Comme il a été mentionné précédemment, les autorités norvégiennes ont également fait valoir qu’elles considèrent que la mesure notifiée ne constitue pas une exemption d’une taxe CO2 sur le gaz pour certains secteurs, mais plutôt l’introduction d’une taxe limitée sur l’utilisation du gaz pour le chauffage de bâtiments, c’est-à-dire que la taxe (sur le chauffage de bâtiments) constitue une charge pour ceux auprès de qui la taxe est perçue, plutôt qu’une exemption et un avantage pour les nombreux consommateurs qui utilisent le gaz d’une façon qui n’est pas soumise à la taxe. Les autorités norvégiennes insistent sur le fait que 94 % du gaz consommé en Norvège est utilisé à des fins autres que le chauffage de bâtiments, autrement dit la taxe ne s’appliquera qu’à 6 % du gaz consommé.

L’Autorité constate cependant que, dans le régime norvégien, le gaz naturel et le GPL ont été introduits en tant que nouveaux produits dans la section 1 du chapitre budgétaire qui prévoit la perception d’une taxe CO2 sur les produits minéraux, et que l’exonération pour les utilisations autres que le chauffage a été incorporée dans la section du chapitre budgétaire qui traite des exemptions de la taxe. L’Autorité tient également compte de l’arrêt rendu par la Cour de l’ALE dans l’affaire de l’exonération de la taxe norvégienne sur l’électricité (16), où le Royaume de Norvège soutenait que, nonobstant les dispositions législatives qui faisaient référence à certains secteurs (activités extractives et manufacturières) exonérés de la taxe sur l’électricité, seuls certains usages de l’électricité étaient exonérés. La Cour de l’AELE prenait acte de la jurisprudence établie qui indique que c’est l’effet et non la forme d’une aide qui est déterminant et concluait aussi (au point 79 de son arrêt) que:

«En premier lieu, le règlement a introduit une exemption d’une règle générale selon laquelle la consommation d’électricité est soumise à une taxe. L’interpréter comme le font les demandeurs, à savoir que le règlement établit une obligation fiscale uniquement pour un usage particulier de l’électricité, irait à l’encontre de la structure du régime fiscal en question et inverserait la relation habituelle entre la règle et l’exemption, comme le confirme l’emploi explicite du terme “exemption” dans le règlement. En second lieu, il est clair que l’exemption en question bénéficie aux entreprises qui font partie des secteurs économiques exonérés et favorise ainsi certaines entreprises au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE.»

Par ailleurs, l’Autorité tient compte du principe réaffirmé par la Cour de justice européenne dans son récent arrêt dans l’affaire British Aggregates (17). La Cour (invalidant l’arrêt du Tribunal de première instance à cet égard) a confirmé que, dans l’examen de l’applicabilité de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE, il ne peut être tenu aucun compte de l’intention ou de l’objectif d’une mesure particulière, et que le seul critère permettant d’apprécier la sélectivité est l’étendue dans laquelle la mesure constitue un avantage pour certaines entreprises par rapport à d’autres qui sont dans une situation de droit et de fait comparable. Dans ces conclusions sur l’affaire (18), l’avocat général Mengozzi mettait aussi en cause la façon dont le Tribunal de première instance avait focalisé son analyse sur les aspects formels de la mesure, déclarant que: «Du point de vue de l’impact sur la concurrence, il n’y a cependant guère de différence entre, d’une part, l’imposition d’une taxe générale assortie d’une exemption en faveur de certains bénéficiaires et, d’autre part, l’imposition d’une charge à certains contribuables, à l’exclusion d’autres qui se trouvent dans une situation comparable (19).»

Afin d’apprécier si la mesure est sélective ou si elle équivaut à une mesure générale comme le soutiennent les autorités norvégiennes, l’Autorité doit identifier le système de référence, c’est-à-dire qu’elle doit comparer la situation d’entreprises qui bénéficient de l’exemption, avec celle d’autres entreprises qui se trouvent dans la même situation de droit et de fait et qui n’en bénéficient pas (20). L’Autorité identifie donc le système de référence comme englobant tous les secteurs et entreprises soumis à la taxe CO2, à savoir ceux qui consomment ou produisent de l’huile minérale, de l’essence, du GPL ou du gaz naturel.

Étant donné que l’exemption s’applique uniquement à l’utilisation de GPL et de gaz naturel (et, de plus, uniquement à certaines utilisations du GPL et du gaz naturel), l’Autorité considère que la mesure est sélective puisqu’elle favorise uniquement certaines entreprises et certaines productions. L’autorité constate aussi, dans ce contexte, que la Cour de justice, dans son arrêt dans l’affaire Adria Wien Pipeline GmbH (21), a estimé qu’une exemption d’une taxe sur l’énergie (applicable uniquement à des entreprises engagées principalement dans la production de marchandises) était sélective, constatant que «ni le nombre élevé d’entreprises bénéficiaires ni la diversité et l’importance des secteurs auxquels ces entreprises appartiennent ne permettent de considérer une initiative étatique comme une mesure générale de politique économique».

En partant du principe que la mesure est sélective, l’Autorité doit donc apprécier si cette sélectivité est justifiée par la nature ou la structure générale du régime d’imposition. À cet effet, l’Autorité doit avant tout apprécier l’objectif de la taxe en question et décider ensuite si l’exemption est cohérente avec cette logique. L’objectif de la taxe CO2 est de réduire les émissions de carbone. En l’espèce, chacun des produits minéraux (huile minérale, essence, gaz naturel et GPL) est couvert par la même disposition juridique introduisant une taxation à des fins environnementales. Il n’apparaît pas à l’Autorité comment la logique environnementale de fixation d’un prix pour les effets des émissions de carbone peut être conciliée avec un système qui exclut de la taxation des secteurs consommateurs de gaz naturel ou de GPL, dès lors que ces secteurs pourraient réduire leurs émissions de CO2 en diminuant leur consommation de gaz ou en se tournant vers des produits plus respectueux de l’environnement. C’est à l’État membre de l’EEE qui a introduit cette différenciation qu’il incombe de démontrer qu’elle est effectivement justifiée par la nature ou la structure générale du système en question (22). Les autorités norvégiennes n’ont pas soutenu que l’exemption est conforme à la nature ou à la structure générale de la taxe et, étant donné qu’une telle justification n’a pas été présentée (ni n’est apparente), l’Autorité conclut que la mesure n’est pas justifiée par la nature et la structure générale du régime de la taxe CO2.

L’Autorité considère donc que la mesure en cause est sélective en ce qu’elle favorise certaines entreprises ou certaines productions et ne peut être justifiée par la nature ou la structure générale du régime fiscal.

1.3. Distorsion de concurrence et effet sur les échanges entre les parties contractantes

La mesure d’aide doit menacer de fausser la concurrence et affecter les échanges entre les parties contractantes.

Les réductions des niveaux d’imposition appliqués aux entreprises renforcent leur situation financière par rapport à leurs concurrents. Le régime d’aide s’applique à tous les secteurs, avec des bénéficiaires potentiels actifs sur de nombreux marchés, où des échanges existent à l’intérieur de l’EEE. Deux des bénéficiaires sont, par exemple, Hydro et StatoilHydro, entreprises qui ont, l’une comme l’autre, des activités à l’échelle internationale. L’exemption de la taxe doit donc être considérée comme susceptible d’affecter les échanges entre les parties contractantes et de fausser la concurrence (23).

2. Conditions procédurales

Conformément à l’article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3, «l’Autorité de surveillance AELE doit être informée, en temps utile pour présenter des observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides […]. L’État intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées avant que cette procédure ait abouti à une décision finale».

En soumettant la notification de l’exemption de la taxe CO2 sur le gaz par une lettre du ministère norvégien de l’administration publique et de la réforme datée du 9 mars 2007, les autorités norvégiennes se sont conformées à l’obligation de notification. Les autorités norvégiennes ont également confirmé que la taxe et les exonérations n’ont pas encore été appliquées.

L’Autorité peut donc conclure que les autorités norvégiennes ont respecté leurs obligations au titre de l’article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 à l’accord Surveillance et Cour de justice.

3. Compatibilité de l’aide

Les mesures d’aide tombant sous le coup de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE sont généralement incompatibles avec le fonctionnement de l’accord EEE à moins qu’elles ne puissent bénéficier d’une dérogation au titre de l’article 61, paragraphe 2 ou 3, de l’accord EEE. L’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE prévoit qu’une aide d’État peut être considérée comme compatible avec le marché commun si elle est destinée à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elle n’altère pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun.

Depuis la décision d’ouvrir une procédure formelle d’examen de la mesure, l’Autorité a adopté de nouvelles lignes directrices concernant les aides d’État à la protection de l’environnement (24), en vertu de l’article 61, paragraphe 3, point c). Conformément au paragraphe 204 des lignes directrices, l’Autorité appliquera les nouvelles lignes directrices à toutes les mesures d’aide notifiées sur lesquelles elle sera appelée à se prononcer après l’adoption des lignes directrices, même lorsque les projets ont été notifiés avant leur publication.

Selon l’encadrement des aides pour l’environnement, les aides sous forme de réductions ou d’exonérations des taxes environnementales peuvent être considérées comme compatibles avec le fonctionnement de l’accord EEE, à condition que les réductions ou exonérations de taxes: i) contribuent au moins indirectement à améliorer le niveau de protection de l’environnement; ii) ne portent pas atteinte à l’objectif général poursuivi; iii) sont, dans le cas des taxes harmonisées dans la Communauté européenne, et en particulier des taxes harmonisées en vertu de la directive 2003/96/CE restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité (la «directive sur la taxation de l’énergie») (25), compatibles avec les principes de la législation communautaire pertinente et se conforment aux limites et conditions qui y sont établies (26).

i) La réduction/exemption de la taxe améliore-t-elle la protection de l’environnement? et

ii) La réduction/exemption de la taxe porte-t-elle atteinte à l’objectif général de la taxe?

Bien qu’il n’apparaisse pas immédiatement comment une réduction d’une taxe sur l’énergie pourrait améliorer la protection de l’environnement ou être compatible avec l’objectif de la taxe, l’encadrement des aides pour l’environnement indique que la possibilité de déroger aux taxes environnementales pour certains secteurs ou catégories d’entreprises peut permettre aux autorités nationales de maintenir, d’une manière générale, un niveau plus élevé de taxes environnementales. Cela pourrait donc contribuer à un renforcement de l’internalisation des coûts des dommages environnementaux et créer des incitations supplémentaires à améliorer la protection de l’environnement (27).

L’Autorité doute, cependant, qu’une exemption totale d’une taxe sur l’énergie soit susceptible de remplir les critères concernés, même si elle peut permettre d’imposer des taxes plus élevées sur d’autres sources d’énergie. L’Autorité considère donc que les réponses à ces questions dépendent, dans une certaine mesure, du respect des principes contenus dans la directive sur la taxation de l’énergie (28).

iii) La taxe correspond-elle à une taxe harmonisée par la directive sur la taxation de l’énergie et, dans l’affirmative, les principes de la directive sont-ils respectés?

Ainsi qu’il est mentionné au paragraphe 10 de l’encadrement des aides pour l’environnement de l’Autorité, bien que la directive sur la taxation de l’énergie n’ait pas été incorporée dans l’accord EEE, afin de garantir l’uniformité de l’application des dispositions concernant les aides d’État et l’égalité des conditions de concurrence dans l’ensemble de l’EEE, l’Autorité appliquera, d’une manière générale, les mêmes points de référence que ceux des lignes directrices de la Communauté pour examiner la compatibilité des aides environnementales avec le fonctionnement de l’accord EEE (29).

Conformément au paragraphe 153 de l’encadrement des aides pour l’environnement (de l’Autorité), les aides accordées sous forme de réductions ou d’exonérations de taxes qui correspondent à des taxes environnementales harmonisées dans la Communauté sont considérées comme étant compatibles avec le fonctionnement de l’accord EEE pendant une période de dix ans pour autant que les bénéficiaires s’acquittent au moins du niveau minimal communautaire de taxation fixé par la directive applicable en la matière. La taxe CO2 est une taxe portant sur l’utilisation de produits qui fait, au moins en partie, l’objet d’une harmonisation communautaire imposée par la directive sur la taxation de l’énergie. Conformément à l’article 17, paragraphe 1, de la directive sur la taxation de l’énergie, les taxes sur la consommation d’énergie peuvent, dans certaines circonstances, être réduites aux niveaux minimaux prévus par la directive. Ces niveaux minimaux sont actuellement de 41 EUR par 1 000 kg pour le GPL et 0,3 EUR par gigajoule pour le gaz naturel (usage industriel/commercial).

En l’espèce, aucune taxe n’est perçue sur l’utilisation du gaz naturel et du GPL à des fins autres que le chauffage de bâtiments et, en conséquence, les niveaux minimaux communautaires de taxation de l’énergie ne sont pas respectés (30). La seule disposition de la directive sur la taxation de l’énergie qui prévoit une réduction allant jusqu’à zéro figure à l’article 17, paragraphe 2. Cet article s’applique uniquement aux exonérations accordées à des entreprises grandes consommatrices d’énergie (31) (sous réserve des conditions visées à l’article 17, paragraphe 4). L’exemption notifiée n’est pas limitée à de tels utilisateurs.

Pour ces raisons, l’Autorité considère que l’exemption de taxe n’est pas conforme aux points de référence pour les exonérations fiscales figurant dans la directive sur la taxation de l’énergie et ne peut donc pas être considérée comme étant compatible avec le fonctionnement de l’accord EEE au titre du paragraphe 153 de l’encadrement des aides pour l’environnement.

Conformément au paragraphe 154 de l’encadrement des aides pour l’environnement, les aides accordées sous forme de réductions ou d’exonérations de taxes environnementales autres que celles visées au paragraphe 153 (les exonérations concernées en l’espèce sont les exonérations de taxes inférieures au niveau minimal communautaire de taxation et, dans la mesure applicable, de taxes ne relevant pas de la législation communautaire) peuvent être considérées comme étant compatibles avec le fonctionnement de l’accord EEE, pendant une période de dix ans également, pour autant que les conditions établies aux paragraphes 155 à 159 des lignes directrices soient remplies. Ces conditions requièrent une analyse plus approfondie de la nécessité et de la proportionnalité de l’aide.

Conformément au paragraphe 158 de l’encadrement des aides pour l’environnement, l’Autorité considérerait que l’aide est nécessaire si les conditions cumulatives suivantes étaient satisfaites: 1) le choix des bénéficiaires doit être fondé sur des critères objectifs et transparents et l’aide doit être accordée en principe de la même manière pour tous les concurrents du même secteur/marché en cause s’ils se trouvent dans une situation de fait similaire; 2) la taxe environnementale sans réduction doit conduire à une augmentation substantielle des coûts de production et, dans l’affirmative; 3) cette augmentation ne peut pas être répercutée sur les clients sans provoquer d’importantes baisses des ventes. En l’espèce, compte tenu des déclarations des autorités norvégiennes selon lesquelles l’intention motivant l’élargissement de la taxe pour inclure le gaz naturel et le GPL était d’imposer une taxe sur le chauffage de façon à encourager des alternatives plus respectueuses de l’environnement, l’Autorité doute que les bénéficiaires (à savoir les entreprises qui utilisent du gaz naturel et du GPL à des fins autres que le chauffage) aient vraiment été choisis sur la base de critères objectifs et transparents. En tout état de cause, l’Autorité n’a reçu aucune information concernant la mesure dans laquelle la taxe CO2 conduit à une augmentation substantielle des coûts qui ne peut être répercutée sur les clients, et doute donc que l’aide soit nécessaire. En conséquence, l’Autorité ne dispose d’aucun élément (par exemple, des projections concernant une baisse probable des chiffres d’affaires ou des parts de marché) qui lui permette de conclure que l’exemption est nécessaire pour la raison que l’augmentation de la taxe ne pourrait être répercutée sur les clients sans provoquer d’importantes baisses des ventes.

En ce qui concerne la proportionnalité de l’aide, chaque bénéficiaire devrait (conformément au paragraphe 159 de l’encadrement des aides pour l’environnement) satisfaire à l’une des conditions suivantes: 1) il doit verser une partie du niveau de taxe nationale qui équivaut globalement à la performance environnementale de chaque bénéficiaire par rapport à la performance liée à la technique la plus performante au sein de l’EEE (les entreprises bénéficiant, au plus, d’une réduction correspondant à la hausse du coût de production résultant de la taxe en utilisant la technique la plus performante, et qui ne peut pas être répercutée sur les clients); 2) il doit verser au moins 20 % de la taxe nationale, à moins qu’un taux inférieur ne puisse être justifié en raison d’une distorsion de concurrence limitée; ou 3) il doit conclure avec l’État membre de l’EEE des accords par lesquels il s’engage à atteindre des objectifs environnementaux qui produisent le même effet que si les points 1) ou 2) ou le niveau minimal communautaire de taxation étaient appliqués. En l’espèce, l’Autorité ne dispose d’aucune information concernant la technique la plus performante, mais il est clair qu’il ne s’agit pas d’une exigence de la mesure de taxation; la condition imposant le versement de 20 % de la taxe nationale n’est pas pertinente, étant donné que cela représenterait, en tout état de cause, un montant sensiblement plus élevé que les niveaux minimaux prévus par la directive sur la taxation de l’énergie; et l’Autorité ne dispose d’aucune information relative à l’existence d’éventuels accords avec les autorités norvégiennes permettant d’atteindre les mêmes objectifs environnementaux. En conséquence, l’Autorité ne considère pas que l’exemption soit proportionnée.

4. Conclusion

L’Autorité constate donc que la nécessité ou la proportionnalité de l’exemption n’a pas été démontrée et que celle-ci n’est pas compatible avec l’encadrement des aides pour l’environnement de l’Autorité.

Toutefois, l’Autorité n’exclut pas que, dans certaines circonstances, des exemptions plus limitées de la taxe puissent être considérées comme étant compatibles avec l’accord EEE. Des exonérations limitées, par exemple, aux entreprises supportant des coûts nets résultant d’une participation au système norvégien d’échange de quotas d’émission, dès lors que l’étendue de l’exonération n’excède pas la couverture de ces coûts, pourraient, sous certaines conditions, être considérées comme nécessaires et proportionnées (32).

En outre, des exonérations conformes à la directive sur la taxation de l’énergie, limitées à dix ans, pour autant que les bénéficiaires s’acquittent au moins du niveau minimal communautaire de taxation, pourraient être appliquées conformément à l’article 25 du règlement (CE) no 800/2008 de la Commission du 6 août 2008 déclarant certaines catégories d’aide compatibles avec le marché commun en application des articles 87 et 88 du traité (le règlement général d’exemption par catégorie) (33), qui a été incorporé dans l’accord EEE.

Les propositions des autorités norvégiennes ne comportent toutefois pas de telles limitations, et l’Autorité n’a donc pas examiné plus avant ces possibilités. En conséquence, l’Autorité conclut que la mesure n’est pas compatible avec l’accord EEE,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

La mesure d’aide que les autorités norvégiennes prévoient de mettre à exécution n’est pas compatible avec le fonctionnement de l’accord EEE.

Article 2

La mesure d’aide ne peut pas être mise à exécution.

Article 3

Le Royaume de Norvège est destinataire de la présente décision.

Article 4

La version en langue anglaise est la seule faisant foi.

Fait à Bruxelles, le 23 juillet 2009. Par l’Autorité de surveillance AELE Per SANDERUD Président Kristján A. STEFÁNSSON Membre du Collège

(1) Ci-après dénommée «l’Autorité».

(2) Ci-après dénommé «accord EEE».

(3) Ci-après dénommé «accord Surveillance et Cour de justice».

(4) Ci-après dénommé «protocole 3».

(5) Directives d’application et d’interprétation des articles 61 et 62 de l’accord EEE et de l’article 1er du protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice, adoptées et publiées par l’Autorité le 19 janvier 1994, publiées au Journal officiel de l’Union européenne L 231 du 3.9.1994, p. 1, et supplément EEE no 32 du 3.9.1994, p. 1 (ci-après dénommées «encadrement des aides d’État»). La version actualisée de l’encadrement des aides d’État est publiée sur le site web de l’Autorité: http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/.

(6) Décision no 195/04/COL du 14 juillet 2004, publiée au JO L 139 du 25.5.2006, p. 57, et supplément EEE no 26 du 25.5.2006, p. 1. La version consolidée de cette décision est publiée sur le site web de l’Autorité: http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/.

(7) Pour des informations plus détaillées sur la correspondance entre l’Autorité et les autorités norvégiennes, il est renvoyé à la décision de l’Autorité d’ouvrir la procédure formelle d’examen.

(8) Publiée au JO C 146 du 12.6.2008, p. 2, et dans le supplément EEE no 32 du 12.6.2008, p. 17.

(9) Les extraits de la législation norvégienne cités dans la présente décision ont été traduits en langue anglaise par l’Autorité.

(10) La déclaration de Soria Moria est une déclaration de politique rédigée par les trois partis qui composent l’actuel gouvernement norvégien.

(11) Par opposition au chauffage de bâtiments.

(12) Une association indépendante dont l’objectif est de promouvoir une utilisation rationnelle de la bio-énergie en Norvège. Internet: www.nobio.no

(13) Internet: http://www.naturvern.no/engl/

(14) Internet: http://www.nu.no/english/

(15) Internet: http://www.zero.no/zero/view?set_language=en

(16) Affaires jointes E-5/04, E-6/04 et E-7/04, Fesil et Finnfjord, PIL et autres et Royaume de Norvège/Autorité de surveillance AELE [2005], Recueil des arrêts de la Cour de l’AELE, p. 117.

(17) Arrêt du 22 décembre 2008 dans l'affaire C-487/06 British, Aggregates Association/Commission.

(18) Conclusions déposées le 17 juillet 2008, affaire C-487/06.

(19) Paragraphe 100 des conclusions.

(20) Affaire C-143/99, Adria-Wien Pipeline GmbH, Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke GmbH et Finanzlandesdirektion für Kärnten (Recueil 2001, p. I-8365, point 41).

(21) Voir la référence à la note 20 de bas de page.

(22) Voir l’affaire C-159/01, Pays-Bas/ Commission (Rec. 2004, p. I-4461, points 43 à 47).

(23) Voir à cet égard l’affaire 730/79, Phillip Morris/Commission (Recueil 1989, p. 2671).

(24) Ces lignes directrices correspondent aux lignes directrices de la Communauté européenne concernant les aides d’État à la protection de l’environnement qui ont été adoptées le 23 janvier 2008 (JO C 82 du 1.4.2008, p. 1).

(25) Le niveau minimal de taxation fixé par la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité (JO L 283 du 31.10.2003, p. 51), telle que modifiée.

(26) Paragraphes 151 et 152 de l’encadrement des aides pour l’environnement. Voir aussi le paragraphe 70, point 15, et le paragraphe 10.

(27) Paragraphe 57 de l’encadrement des aides pour l’environnement.

(28) Un principe récemment admis par la Commission européenne dans l’affaire N 22/08 du 19 mai 2008 (JO C 184 du 22.7.2008, p. 6) concernant la Suède, et par l’Autorité dans sa décision no 502/08/COL sur l’exemption de la taxe CO2 et le taux réduit de taxation du pétrole (Norvège également).

(29) L’examen de la compatibilité des exonérations fiscales au titre des lignes directrices de la Communauté concernant les aides d’État à la protection de l’environnement (JO C 82 du 1.4.2008, p. 1) se fonde sur la conformité avec la directive sur la taxation de l’énergie.

(30) L’Autorité insiste cependant sur le fait que cela n’implique pas pour autant que le Royaume de Norvège soit obligé de se conformer à la législation communautaire si cette dernière n’a pas été mise en œuvre dans l’accord EEE – la référence à la directive sur la taxation de l’énergie sert uniquement de base à l’examen de la compatibilité des aides avec le fonctionnement de l’accord EEE aux termes de l’article 61, paragraphe 3, de l’accord.

(31) Telles que définies à l’article 17, paragraphe 1, point a), de la directive sur la taxation de l’énergie.

(32) Voir le paragraphe 58 de la décision de la Commission européenne dans l’affaire 41/06 «Exonération de la taxe CO2 en raison du système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne – Danemark» (non encore publiée). Une telle exonération nécessiterait une notification séparée à l’Autorité.

(33) JO L 214 du 9.8.2008, p. 3. Incorporé dans l’annexe XV de l’accord EEE par la décision du Comité mixte de l'EEE no 120/2008 (JO L 339 du 18.12.2008, p. 111, et supplément EEE no 79 du 18.12.2008, p. 20), en vigueur depuis le 8.11.2008.