FR Journal officiel de l'Union européenne L 70/49

DÉCISION DE L’AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE

No 329/09/COL

du 15 juillet 2009

concernant le régime norvégien de soutien au chauffage alternatif à base d’énergies renouvelables et aux mesures d’économie d’électricité dans les ménages privés

(Norvège)

L’AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE (1),

VU l’accord sur l’Espace économique européen (2), et notamment ses articles 61, 62 et 63 et son protocole 26,

VU l’accord entre les États de l’AELE relatif à l’institution d’une Autorité de surveillance et d’une Cour de justice (3), et notamment son article 24,

VU l’article 1er, paragraphe 2, de la partie I et l’article 4, paragraphe 4, l’article 6 et l’article 7, paragraphe 3, de la partie II du protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice (4),

VU les directives de l’Autorité relatives à l’application et à l’interprétation des articles 61 et 62 de l’accord EEE (5),

VU la décision de l’Autorité no 195/04/COL du 14 juillet 2004 concernant les mesures d’exécution visées à l’article 27 de la partie II du protocole 3 (6),

APRÈS AVOIR INVITÉ les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles (7) et vu ces observations,

considérant ce qui suit:

I. LES FAITS

1. LA PROCÉDURE

Par lettre datée du 13 octobre 2006 (pièce no 393383), l’association norvégienne des producteurs de chaleur (Varmeprodusentenes Forening) (8) a déposé une plainte affirmant qu’une aide d’État avait été octroyée dans le cadre du régime norvégien de soutien au chauffage alternatif à base d’énergies renouvelables et aux mesures d’économie d’électricité dans les ménages privés (9). Le plaignant est une organisation indépendante ayant pour objet de défendre les intérêts des fabricants de poêles à bois. Il a transmis des informations supplémentaires par lettre datée du 19 octobre 2006 (pièce no 395451).

Le 19 décembre 2007, au terme d’un échange de correspondance (10), l’Autorité a décidé d’ouvrir la procédure prévue à l’article 1er, paragraphe 2, de la partie I du protocole 3. La décision de l’Autorité no 716/07/COL concernant l’ouverture de la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne ainsi que dans son supplément EEE (11). L’Autorité a invité les parties intéressées à formuler leurs observations.

Le 4 février 2008, les autorités norvégiennes ont présenté des observations (pièce no 463573).

L’Autorité a également reçu des observations de parties intéressées, lesquelles ont été transmises aux autorités norvégiennes les 21 mai 2008, 26 mai 2008 et 14 janvier 2009 (pièces portant respectivement les no s 477954, 477902 et 503830). Les autorités norvégiennes ont répondu à ces observations par lettres datées des 25 juin 2008, 4 juillet 2008 et 6 mars 2009 (pièces portant respectivement les no s 483303, 484722 et 511580).

Par lettre datée du 2 avril 2009, le plaignant a fourni des informations complémentaires (pièce no 514264), lesquelles ont été transmises aux autorités norvégiennes le 8 avril 2009 (pièce no 514886). Par lettre datée du 7 mai 2009, les autorités norvégiennes ont présenté des observations complémentaires (pièce no 517749).

Le 21 avril 2009, des représentants de l’Autorité ont rencontré des représentants de la Norwegian Bioenergy Association (12), une association indépendante ayant pour objet de promouvoir l’utilisation rationnelle de la bioénergie en Norvège. La NOBIO avait présenté des observations sur la décision de l’Autorité le 21 mai 2008 (pièce no 477954).

2. DESCRIPTION DE LA MESURE PROPOSÉE

2.1. LE RÉGIME DE SOUTIEN AU CHAUFFAGE ALTERNATIF

Le régime de soutien au chauffage alternatif a été instauré en 2006 (13). Les autorités norvégiennes ont expliqué qu’il visait à inciter les consommateurs à investir dans certaines technologies de chauffage respectueuses de l’environnement peu répandues sur le marché norvégien et susceptibles de contribuer à réduire la consommation d’électricité des ménages privés (14). Elles ont indiqué que seules les technologies constituant des substituts valables de l’électricité en tant que source primaire de chaleur sont couvertes par le régime de soutien au chauffage alternatif. Il s’agit des poêles et chaudières à pellets, des pompes à chaleur reliées à des systèmes de chauffage central à eau et des systèmes de contrôle destinés à réduire la consommation d’électricité. Depuis août 2008 (15), les investissements relatifs à des capteurs solaires reliés à des systèmes de chauffage central à eau sont également couverts par le régime.

Seuls les ménages qui investissent dans les technologies de chauffage précitées après avoir présenté une demande peuvent bénéficier d’un financement. Les subventions sont versées ex post, après présentation d’une preuve d’achat par le bénéficiaire. Les ménages privés peuvent solliciter un remboursement de maximum 20 % des coûts admissibles, attestés par les factures. Les subventions sont limitées à 4 000 couronnes norvégiennes pour les poêles à pellets et les systèmes de contrôle électronique et à 10 000 couronnes norvégiennes pour les pompes à chaleur, les chaudières à pellets et les capteurs solaires.

Le régime de soutien est géré par Enova SF, une entreprise publique («statsforetak») détenue à 100 % par le ministère du pétrole et de l’énergie.

2.2. BASE JURIDIQUE NATIONALE DE LA MESURE D’AIDE

La base juridique du régime est le budget de l’État. Le régime a été proposé par le gouvernement norvégien dans la proposition parlementaire no 82 (2005-2006) et adopté par le parlement en septembre 2006. Le budget du régime a été modifié à la suite de l’adoption de la proposition parlementaire no 22 (2006-2007), de la proposition parlementaire no 59 (2006-2007) et de la proposition parlementaire no 1 (2008-2009).

2.3. BUDGET ET DURÉE

Le régime a été lancé en 2006 par la proposition parlementaire no 82 (2005-2006). Cette proposition a été adoptée par le parlement le 15 septembre 2006, avec un budget s’élevant à 46 millions de couronnes norvégiennes. Conformément à la proposition parlementaire no 22 (2006-2007), le budget du régime a ensuite été augmenté de 25 millions de couronnes norvégiennes pour atteindre un total de 71 millions de couronnes norvégiennes lors de la dernière révision du budget de l’État pour l’exercice 2006.

Enova ne s’est pas vu accorder de fonds supplémentaires pour le régime pour 2007, mais comme seulement 2 millions de couronnes norvégiennes avaient été versés au cours de l’année 2006, le parlement a décidé de transférer les 69 millions de couronnes norvégiennes restants au budget 2007 du régime.

Quarante millions de couronnes norvégiennes ont été versés en 2007. Les 29 millions restants, représentant les subventions non versées du budget 2007, ont été transférés au budget 2008. En outre, 31 millions de couronnes norvégiennes ont été prélevés sur le budget de l’État (16). Le budget total du régime de soutien pour 2008 s’élevait donc à 60 millions de couronnes norvégiennes.

Trente millions de couronnes norvégiennes ont été versés en 2008. Les 30 millions restants ont été transférés au budget 2009. Compte tenu des 40 millions de couronnes norvégiennes provenant d’une nouvelle dotation budgétaire (17), le budget total pour 2009 s’élève à 70 millions de couronnes norvégiennes.

Depuis son lancement, un total de 142 millions de couronnes norvégiennes ont été alloués au régime par le biais du budget de l’État, dont 72 millions avaient été versés à la fin de l’année 2008; le régime ne possède pas de délai défini (18).

2.4. RAISONS AYANT CONDUIT À L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D’EXAMEN

L’Autorité a ouvert la procédure formelle d’examen au motif que le régime de soutien au chauffage alternatif pourrait comporter des aides d’État. Bien que ses bénéficiaires directs soient les consommateurs finals, ce régime vise à promouvoir l’utilisation de technologies de chauffage spécifiques. L’Autorité s’est donc demandée si une aide d’État indirecte n’était pas accordée aux fabricants, importateurs et/ou revendeurs des technologies de chauffage couvertes par le régime.

L’Autorité avait des doutes quant à la compatibilité du régime avec le fonctionnement de l’accord EEE. Elle a plus spécifiquement émis des doutes quant à l’applicabilité des directives concernant les aides d’État pour la protection de l’environnement, dès lors que l’aide indirecte ne contribuerait pas à réduire la quantité d’énergie utilisée dans le cycle de production des fabricants et/ou des importateurs. L’Autorité se demandait, par ailleurs, si le régime pouvait être considéré comme compatible au regard de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE.

3. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS NORVÉGIENNES

Les autorités norvégiennes affirment que les seuls bénéficiaires du régime de soutien au chauffage alternatif sont des ménages privés, et non des entreprises au sens des règles de concurrence de l’EEE, et que, pour cette raison, la mesure ne saurait être considérée comme constituant une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE.

En outre, les autorités norvégiennes allèguent que le régime n’est pas sélectif, puisque l’avantage conféré au bénéficiaire se justifie par la nature ou l’économie générale du système dans lequel il s’inscrit et, partant, ne saurait être considéré comme une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE. Elles soutiennent par ailleurs que le régime ne fausse pas ou ne menace pas de fausser la concurrence, car les poêles à bois et les technologies pouvant bénéficier de l’aide ne sauraient être considérés comme des produits substituables et, dès lors, n’appartiennent pas au même marché de produits. Les autorités norvégiennes estiment que le marché en cause est celui des «technologies susceptibles de remplacer le chauffage électrique et de procurer le même niveau de confort de chauffe que le chauffage électrique de jour comme de nuit ou, dans un jargon plus technique, les systèmes de chauffage de base» (19). En revanche, selon elles, les poêles à bois doivent être qualifiés de source de chaleur supplémentaire par rapport à la source de base. Ils doivent donc être considérés comme des systèmes de chauffage d’appoint en période de point e).

Enfin, pour le cas où l’Autorité estimerait que le régime constitue une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, les autorités norvégiennes font valoir que ce régime peut se justifier au regard tant de l’article 61, paragraphe 2, point a), que de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE, compte tenu respectivement de ses objectifs sociaux et environnementaux.

4. OBSERVATIONS DES TIERS

L’Autorité a reçu des observations de deux tiers: l’association norvégienne des producteurs de chaleur, qui est le plaignant, et la NOBIO.

4.1. OBSERVATIONS DU PLAIGNANT

Le plaignant est d’avis que le régime de soutien au chauffage alternatif constitue une aide d’État illégale au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE. Il affirme que l’aide accordée aux ménages privés doit être considérée comme représentant un avantage indirect pour les fabricants et/ou les importateurs des technologies de chauffage couvertes par le régime. Plus spécifiquement, il ressort des informations fournies par le plaignant que les ventes de poêles à pellets ont augmenté depuis l’introduction du régime. Le plaignant allègue que l’introduction du régime de soutien a permis aux fabricants, aux importateurs et aux revendeurs de poêles à pellets d’accroître leurs ventes et leurs bénéfices.

Le plaignant affirme en outre que la mesure fausse ou menace de fausser la concurrence parce que les poêles à bois, qui sont comparables aux poêles à pellets, ne sont pas couverts par le régime.

Il considère enfin que ni l’article 61, paragraphe 2, point a), ni l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE ne sont de nature à justifier le régime d’aides dans sa forme actuelle.

4.2. OBSERVATIONS DE LA NOBIO

La NOBIO soutient le point de vue des autorités norvégiennes en affirmant que le régime n’accorde une aide financière directe qu’aux ménages privés, et non à des entreprises, et qu’il ne constitue donc pas une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE.

En outre, pour le cas où l’Autorité estimerait que le régime constitue une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, la NOBIO fait valoir que ce régime peut se justifier au regard tant de l’article 61, paragraphe 2, point a), que de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE, compte tenu respectivement de ses objectifs sociaux et environnementaux.

II. APPRÉCIATION

1. L’EXISTENCE D’UNE AIDE D’ÉTAT

L’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE se lit comme suit:

«Sauf dérogations prévues par le présent accord sont incompatibles avec le fonctionnement du présent accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les parties contractantes, les aides accordées par les États membres de la CE ou par les États de l’AELE ou accordées au moyen de ressources d’État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.»

Pour qu’une mesure soit considérée comme une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, les quatre conditions cumulatives suivantes doivent être réunies: elle doit (i) être accordée par l’État ou au moyen de ressources d’État, (ii) conférer un avantage économique sélectif aux bénéficiaires, (iii) fausser ou menacer de fausser la concurrence, et (iv) être susceptible d’affecter les échanges entre les parties contractantes à l’accord EEE.

1.1. EXISTENCE DE RESSOURCES D’ÉTAT

Le régime de soutien au chauffage alternatif est financé par l’État norvégien au moyen de dotations provenant du budget de l’État. Les mesures en cause sont donc accordées par l’État, au moyen de ressources d’État.

1.2. FAVORISER CERTAINES ENTREPRISES OU CERTAINES PRODUCTIONS

Pour qu’une mesure de soutien étatique constitue une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, elle doit également conférer un avantage économique à des entreprises et être sélective en ce sens qu’elle favorise «certaines entreprises ou certaines productions».

1.2.1. Octroi d’un avantage économique à des entreprises

La première question à examiner consiste donc à savoir si le régime en cause confère un avantage économique à des entreprises (20).

Les bénéficiaires directs des subventions au titre du régime de soutien au chauffage alternatif sont des ménages privés, qui ne peuvent, en règle générale, être qualifiés d’entreprises au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE. Toutefois, l’octroi d’une subvention à un particulier ou à des consommateurs n’exclut pas par définition l’existence d’une aide (21). Même si les premiers bénéficiaires ou les bénéficiaires directs d’une aide ne sont pas des entreprises, il se peut néanmoins qu’un avantage indirect soit accordé à des entreprises. Le libellé de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, qui renvoie aux «aides accordées […] sous quelque forme que ce soit», couvre à la fois les aides directes et indirectes, comme l’ont confirmé la pratique de la Commission européenne (22) et la jurisprudence (23) de la Cour de justice des Communautés européennes (24). Il s’ensuit que, pour apprécier si une aide indirecte est accordée à des entreprises, il y a lieu de procéder à un examen au cas par cas.

Le régime de soutien au chauffage alternatif vise à promouvoir la vente de certaines technologies de chauffage spécifiques (25). Par conséquent, il convient d’apprécier, en l’espèce, si des entreprises opérant dans le secteur des technologies couvertes par ledit régime bénéficient d’un avantage économique indirect susceptible de relever de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE.

L’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE ne distingue pas selon les causes ou les objectifs des interventions étatiques, mais les définit en fonction de leurs effets (26). La question est donc de savoir si le régime de soutien au chauffage alternatif a pour effet d’octroyer un avantage économique indirect aux entreprises opérant dans le secteur des technologies de chauffage couvertes par ledit régime.

L’Autorité ne partage pas le point de vue des autorités norvégiennes selon lequel l’existence d’une aide indirecte dépend de la question de savoir si l’objectif ultime et prépondérant est d’accorder des aides aux entreprises, de sorte que seuls les régimes élaborés de façon à contourner l’interdiction des aides d’État peuvent constituer des aides indirectes.

En l’espèce, la subvention octroyée aux ménages privés pour les investissements dans certaines technologies spécifiques de chauffage alternatif à base d’énergies renouvelables leur procure une incitation économique en vue de l’achat de ces produits. Cette mesure incite les consommateurs à passer du chauffage électrique traditionnel à des systèmes de chauffage alternatifs (27). Une hausse de la demande émanant des consommateurs peut se traduire par une augmentation des bénéfices pour ces types de technologies, ce qui procure un avantage aux entreprises opérant dans le secteur des technologies couvertes par le régime par rapport à d’autres entreprises (28).

La possibilité pour les consommateurs de choisir parmi les technologies couvertes par le régime ne signifie pas l’élimination du lien entre l’aide directe octroyée par l’État au consommateur et l’avantage procuré aux entreprises en question (29).

Bien que l’avantage soit de nature indirecte, le régime de soutien au chauffage alternatif a été établi de façon telle qu’il existe un lien direct entre l’octroi d’une aide au consommateur et l’achat de la technologie concernée. Pour obtenir la subvention, le consommateur est tenu de présenter à Enova SF une preuve d’achat d’une des technologies couvertes par le régime de soutien au chauffage alternatif.

Eu égard à ce qui précède, l’Autorité considère que le régime de soutien au chauffage alternatif procure un avantage indirect aux entreprises opérant dans le secteur des systèmes de chauffage alternatifs à base d’énergies renouvelables.

1.2.2. Le critère de sélectivité

La question à examiner ensuite consiste à savoir si la mesure est sélective, c’est-à-dire si elle favorise «certaines entreprises ou certaines productions».

L’Autorité considère que le régime de soutien au chauffage alternatif est sélectif en ce qu’il ne favorise (indirectement) que les entreprises opérant dans le secteur des technologies de chauffage alternatives à base d’énergies renouvelables qui sont couvertes par ledit régime (à savoir les poêles et chaudières à pellets, les pompes à chaleur et capteurs solaires reliés à des systèmes de chauffage central à eau et les systèmes de contrôle destinés à réduire la consommation d’électricité). Aucune autre entreprise, pas même celles opérant dans les secteurs d’autres technologies de chauffage alternatives, ne peut bénéficier des subventions versées au titre du régime (30).

Les autorités norvégiennes considèrent que l’avantage octroyé au titre du régime de soutien au chauffage alternatif se justifie par la nature ou l’économie générale du système dans lequel il s’inscrit. L’Autorité ne partage pas cette opinion.

Selon une jurisprudence constante de la CJCE et de la Cour AELE, des mesures constitutives d’avantages pour certains bénéficiaires ne sont pas sélectives lorsqu’elles peuvent se justifier par la nature ou l’économie générale du système dans lequel elles s’inscrivent (31). Pour qu’une mesure sélective soit justifiée par l’économie d’un système, il doit exister un système général auquel elle se rapporte. De plus, la jurisprudence a essentiellement examiné si une mesure se justifiait par la nature et l’économie du système général dans le cas de régimes constituant, sous une forme ou une autre, une dérogation à des impôts, des taxes ou d’autres systèmes semblables d’application plus générale. Les autorités norvégiennes n’ont avancé aucun argument relatif au système général auquel la mesure d’aide se rapporte. Le régime de soutien au chauffage alternatif confère indirectement des avantages à certaines entreprises opérant dans le secteur des technologies couvertes par ledit régime. Eu égard à ce qui précède, l’Autorité doit constater que la mesure est sélective au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE.

1.3. DISTORSION DE LA CONCURRENCE ET EFFET SUR LES ÉCHANGES ENTRE LES PARTIES CONTRACTANTES

Pour constituer une aide d’État, une mesure doit fausser ou menacer de fausser la concurrence et être susceptible d’affecter les échanges entre les parties contractantes à l’accord EEE.

L’Autorité n’est pas tenue d’établir que des aides ont une incidence réelle sur les échanges entre les États de l’EEE et qu’elles faussent effectivement la concurrence, mais seulement d’examiner si ces aides sont susceptibles d’affecter ces échanges et menacent de fausser la concurrence (32). Tout octroi d’aides à une entreprise qui exerce ses activités sur le marché de l’EEE est susceptible de causer des distorsions de concurrence et d’affecter les échanges (33).

Le régime de soutien au chauffage alternatif confère (indirectement) un avantage aux entreprises opérant dans le secteur des technologies de chauffage alternatives à base d’énergies renouvelables. La stimulation de la demande des consommateurs à l’égard des technologies couvertes par le régime de soutien au chauffage alternatif constitue une composante intrinsèque de celui-ci.

En outre, il convient de noter à titre d’exemple que, d’après les chiffres dont dispose l’Autorité, les ventes d’une des technologies couvertes par le régime, les poêles à pellets, ont augmenté et se sont stabilisées après l’introduction du régime en Norvège. En comparaison, les ventes de poêles à bois, une technologie non couverte par le régime, n’ont pas connu une telle évolution positive au cours de la même période.

Pour ces raisons, l’Autorité peut conclure que l’aide menace de fausser la concurrence.

En ce qui concerne la condition relative aux effets sur les échanges, il y a lieu de rappeler que, lorsqu’une aide d’État renforce la position d’une entreprise par rapport à d’autres entreprises concurrentes dans les échanges intra-EEE, ces derniers doivent être considérés comme affectés par l’aide (34).

Les entreprises actives dans le secteur des technologies de chauffage opèrent sur un marché européen, de sorte que le régime de soutien au chauffage alternatif affecte les échanges entre les parties contractantes au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE.

Force est donc d’en conclure que l’aide menace de fausser la concurrence et est susceptible d’affecter les échanges entre les parties contractantes à l’accord EEE.

1.4. CONCLUSION

L’Autorité considère que le régime norvégien de soutien au chauffage alternatif constitue une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE.

2. EXIGENCES PROCÉDURALES

Aux termes de l’article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3, «l’Autorité de surveillance AELE est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides […]. L’État intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées avant que cette procédure ait abouti à une décision finale».

Les autorités norvégiennes n’ont pas notifié le régime de soutien au chauffage alternatif à l’Autorité avant son entrée en vigueur. L’Autorité constate donc que les autorités norvégiennes n’ont pas respecté les obligations qui leur incombent en vertu de l’article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3.

3. COMPATIBILITÉ DE L’AIDE

Les autorités norvégiennes affirment que l’aide peut se justifier au regard de l’article 61, paragraphe 2, point a), de l’accord EEE ou, à titre subsidiaire, au regard des dispositions combinées de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE et des directives de l’Autorité concernant les aides d’État pour la protection de l’environnement.

3.1. COMPATIBILITÉ EN VERTU DE L’ARTICLE 61, PARAGRAPHE 2, POINT A), DE L’ACCORD EEE

En vertu de l’article 61, paragraphe 2, point a), de l’accord EEE, les aides «à caractère social» sont compatibles avec le fonctionnement de l’accord lorsqu’elles sont «octroyées aux consommateurs individuels, à condition qu’elles soient accordées sans discrimination liée à l’origine des produits».

L’Autorité rappelle que les dérogations à l’interdiction des aides d’État doivent faire l’objet d’une interprétation stricte. Le régime norvégien de soutien au chauffage alternatif est destiné à l’ensemble des ménages privés norvégiens. Selon l’Autorité, pour être considéré comme compatible en vertu de l’article 61, paragraphe 2, point a), de l’accord EEE, le régime doit avoir un caractère social en ce sens qu’il doit bénéficier à un segment moins privilégié de la population (35). Dès lors que la mesure est ouverte à l’ensemble des ménages privés selon le principe du «premier arrivé, premier servi», le régime ne saurait être considéré comme ayant un caractère social au sens de l’article 61, paragraphe 2, point a), de l’accord EEE.

3.2. COMPATIBILITÉ AU REGARD DE L’ARTICLE 61, PARAGRAPHE 3, POINT C), DE L’ACCORD EEE

En vertu de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE, des aides peuvent être considérées comme compatibles avec le fonctionnement de cet accord lorsqu’elles sont «destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun».

3.2.1. Les directives sur la protection de l’environnement

L’Autorité a publié des directives établissant les critères qu’elle applique pour déterminer si des mesures d’aide destinées à protéger l’environnement peuvent être considérées comme compatibles avec le fonctionnement de l’accord EEE en vertu de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE. Le régime de soutien au chauffage alternatif a été lancé en 2006. À cette époque, les directives de l’Autorité sur la protection de l’environnement étaient applicables dans leur version modifiée le 23 mai 2001 (36). L’Autorité a adopté de nouvelles directives sur la protection de l’environnement le 16 juillet 2008 (37), qui est également la date de leur entrée en vigueur. Un régime couvrant ces différentes périodes doit donc être apprécié en tenant compte des deux versions des directives, conformément aux principes énoncés au point 74 des directives de 2001 et au point 205 de celles de 2008.

Cependant, la situation dans laquelle une aide indirecte bénéficie à certains fabricants, importateurs et/ou revendeurs de certaines technologies de chauffage destinées aux ménages privés n’est couverte ni par les directives de 2001, ni par celles de 2008.

3.2.2. Compatibilité au regard directement de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE

Comme les directives de 2001 et de 2008 ne sont pas directement applicables au régime norvégien de soutien au chauffage alternatif, l’Autorité examinera la compatibilité de celui-ci directement au regard de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE (38). Les dérogations au sens de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE doivent faire l’objet d’une interprétation stricte (39) et ne peuvent être accordées que s’il peut être démontré que l’aide contribuera à la réalisation d’un objectif d’intérêt commun, qui ne pourrait être garanti dans des conditions normales de marché. Le principe de «justification compensatoire» a reçu l’aval de la CJCE dans l’affaire Philip Morris (40).

L’appréciation de la compatibilité des aides d’État consiste fondamentalement à trouver un équilibre entre les effets négatifs de l’aide sur la concurrence et ses effets positifs en termes d’intérêt commun (41). Pour être considéré comme compatible au regard de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE, un régime d’aides d’État:

— doit viser un objectif d’intérêt commun bien défini,

— doit être bien conçu pour réaliser l’objectif d’intérêt commun et, à cet égard, être un instrument approprié, avoir un effet d’incitation et être proportionné,

— ne doit pas fausser la concurrence et les échanges dans l’EEE dans une mesure contraire à l’intérêt commun (42).

L’Autorité doit examiner si l’objectif poursuivi par la mesure est nécessaire et conforme à des objectifs d’intérêt commun et, dans l’affirmative, s’il s’agit du moyen de poursuivre cet objectif qui occasionne le moins de distorsion.

Le régime de soutien au chauffage alternatif poursuit un objectif environnemental en incitant les consommateurs à investir dans des technologies respectueuses de l’environnement peu répandues sur le marché norvégien. Les autorités norvégiennes affirment qu’une plus grande diffusion des technologies de chauffage alternatives couvertes par le régime réduira la consommation d’électricité des ménages norvégiens. La réduction de la quantité d’électricité utilisée pour chauffer les ménages privés et la stimulation de l’utilisation de systèmes de chauffage alternatifs à base d’énergies renouvelables peuvent être considérées comme un objectif raisonnable du point de vue environnemental.

Le neuvième considérant du préambule de l’accord EEE énonce l’objectif commun consistant à préserver, à protéger et à améliorer la qualité de l’environnement et à garantir une utilisation des ressources naturelles, qui soit prudente, rationnelle et conforme au principe du développement durable. Selon l’Autorité, un régime d’aides ayant pour objet d’orienter la consommation d’énergie vers les sources renouvelables est conforme à des objectifs d’intérêt commun.

Les critères d’inclusion d’une technologie dans le régime sont formulés en fonction de la possibilité pour cette technologie de remplacer le chauffage électrique. Les autorités norvégiennes ont expliqué que seules les technologies pouvant être qualifiées de «systèmes de chauffage de base» étaient couvertes par le régime. Selon les autorités norvégiennes, les «systèmes de chauffage de base» sont les «technologies susceptibles de remplacer le chauffage électrique et de procurer le même niveau de confort de chauffe que le chauffage électrique de jour comme de nuit» (43).

Les autorités norvégiennes ont indiqué que les technologies de chauffage alternatives à base d’énergies renouvelables couvertes par le régime partagent trois caractéristiques: elles doivent être peu répandues sur le marché norvégien, être capables de remplacer le chauffage électrique et exiger un minimum d’intervention de l’utilisateur. L’Autorité fait observer que les technologies couvertes par le régime de soutien au chauffage alternatif ne sont pas toutes bien adaptées pour remplacer totalement le chauffage électrique (44). Les autorités norvégiennes ont cependant objecté que les technologies couvertes par le régime sont mieux conçues pour réduire systématiquement la quantité d’électricité utilisée pour chauffer un ménage normal.

L’octroi de subventions aux consommateurs afin de promouvoir un glissement de la demande du chauffage électrique vers les systèmes de chauffage alternatifs à base d’énergies renouvelables dans les ménages semble constituer un instrument approprié pour influencer directement le comportement des consommateurs. Sans l’aide accordée par l’État au titre du régime de soutien au chauffage alternatif, la demande des consommateurs n’aurait sans doute pas changé au profit des technologies de chauffage alternatives dans le même laps de temps.

Lorsque certaines mesures respectueuses de l’environnement ne sont pas mises en œuvre, des aides d’État peuvent, en principe, être considérées comme compatibles (45). Le régime de soutien au chauffage alternatif vise à inciter le consommateur à investir dans des technologies respectueuses de l’environnement permettant de réduire la consommation d’électricité et peu répandues sur le marché norvégien du chauffage domestique.

Qui plus est, l’Autorité considère que le montant des aides ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour inciter les consommateurs à passer des systèmes de chauffage électrique aux sources alternatives de chauffage à base d’énergies renouvelables couvertes par le régime. Le régime de soutien au chauffage alternatif consiste en un remboursement de maximum 20 % des coûts admissibles, sur la base de factures, avec un plafond fixé à 4 000 ou 10 000 couronnes norvégiennes selon le type de technologie. Le montant maximal accordé pour l’acquisition d’une technologie de chauffage alternative est proportionné au coût de ladite technologie.

Pour ces raisons, l’Autorité constate que le régime est bien conçu pour réaliser l’objectif environnemental d’intérêt commun.

Il convient enfin d’examiner si le potentiel de distorsion de la concurrence et des échanges dans l’Espace économique européen est de nature contraire à l’intérêt commun.

Les subventions sont versées directement aux consommateurs, qui peuvent choisir librement parmi les produits réunissant les critères objectifs du régime, indépendamment de l’entreprise qui vend la technologie de chauffage alternative. Le régime évite donc les distorsions inutiles de la concurrence et des échanges dans l’EEE dans le secteur des technologies couvertes par le régime.

Le plaignant soutient que le régime fausse la concurrence en tant qu’il couvre les poêles à pellets et non les poêles à bois. Selon lui, les poêles à bois représentent une technologie très proche des poêles à pellets et devraient être couverts par le régime. À l’inverse, les autorités norvégiennes affirment que les poêles à bois ne satisfont pas aux critères objectifs fixés dans le cadre du régime de soutien au chauffage alternatif. L’Autorité est d’avis que, même si le plaignant a peut-être raison d’alléguer un rapport de concurrence entre les poêles à bois et l’ensemble ou certaines des technologies couvertes par le régime d’aides, il apparaît que les poêles à bois ne répondent pas aux exigences pour bénéficier de subventions au titre du régime. À cet égard, l’Autorité ne formule aucune objection contre les critères objectifs prévus par le régime, ni contre l’appréciation des autorités norvégiennes quant aux technologies de chauffage les plus adaptées pour réaliser les objectifs environnementaux poursuivis par le régime. Le régime de soutien au chauffage alternatif repose sur trois critères objectifs d’admissibilité (à savoir une diffusion limitée sur le marché, la capacité à remplacer l’électricité en tant que source primaire de chauffage et un minimum d’intervention de l’utilisateur), auxquels les poêles à bois ne semblent pas satisfaire, en tout ou en partie. De plus, l’Autorité reconnaît que les poêles à bois représentent déjà une technologie bien répandue en Norvège. Elle considère donc que les critères d’admissibilité prévus par le régime d’aides sont objectivement justifiés et que celui-ci n’enfreint aucune autre disposition de l’accord EEE, notamment l’interdiction de discrimination fondée sur la nationalité et les règles relatives à l’égalité de traitement. Elle estime, en outre, que les autorités norvégiennes ont également limité les effets négatifs sur la concurrence en fixant une intensité d’aide relativement faible. Elle constate, par conséquent, que l’éventuelle distorsion de concurrence créée à l’égard des poêles à bois et d’autres technologies potentiellement concurrentes n’est pas contraire à l’intérêt commun et semble pouvoir se justifier eu égard à la mise en balance effectuée ci-dessus.

Pour ces raisons, l’Autorité considère que le régime vise un objectif d’intérêt commun bien défini; qu’il est bien conçu pour réaliser l’objectif d’intérêt commun et, à cet égard, est un instrument approprié, qui a un effet d’incitation et est proportionné; et, enfin, qu’il ne fausse pas la concurrence et les échanges dans l’EEE dans une mesure contraire à l’intérêt commun. En conséquence, l’Autorité constate que le régime se justifie au regard de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE.

4. CONCLUSION

Compte tenu des considérations qui précèdent, l’Autorité constate que le régime norvégien de soutien au chauffage alternatif à base d’énergies renouvelables et aux mesures d’économie d’électricité dans les ménages privés constitue une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, compatible avec l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE.

Il est rappelé aux autorités norvégiennes qu’elles sont tenues, en vertu des dispositions combinées de l’article 21 de la partie II du protocole 3 et de l’article 6 de la décision no 195/04/COL, de fournir des rapports annuels sur la mise en œuvre du régime.

Il leur est également rappelé que tout projet tendant à modifier ledit régime doit être notifié à l’Autorité.

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Le régime norvégien de soutien au chauffage alternatif à base d’énergies renouvelables et aux mesures d’économie d’électricité dans les ménages privés constitue une aide au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE. Ce régime d’aides est compatible avec le fonctionnement de l’accord EEE au regard de l’article 61, paragraphe 3, point c), de cet accord.

Article 2

Le Royaume de Norvège est destinataire de la présente décision.

Article 3

Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.

Fait à Bruxelles, le 15 juillet 2009. Par l’Autorité de surveillance AELE Per SANDERUD Président Kristján A. STEFÁNSSON Membre du Collège

(1) Ci-après dénommée «l’Autorité».

(2) Ci-après dénommé «l’accord EEE».

(3) Ci-après dénommé «l’accord Surveillance et Cour de justice».

(4) Ci-après dénommé «le protocole 3».

(5) Directives d’application et d’interprétation des articles 61 et 62 de l’accord EEE et de l’article 1er du protocole 3 de l’accord instituant une Autorité de surveillance et une Cour de justice, adoptées et publiées par l’Autorité le 19 janvier 1994, publiées au Journal officiel de l’Union européenne (ci-après dénommé «JO») L 231 du 3.9.1994, p. 1. et dans le supplément EEE no 32 du 3.9.1994, p. 1. Elles sont ci-après dénommées «directives concernant les aides d’État». Une version mise à jour de ces directives est publiée sur le site web de l’Autorité: http://www.eftasurv.int/fieldsofwork/fieldstateaid/guidelines/.

(6) Décision no 195/04/COL du 14 juillet 2004, publiée au JO L 139 du 25.5.2006, p. 37. et dans le supplément EEE no 26 du 25.5.2006, p. 1. telle que modifiée. La version consolidée de cette décision est publiée sur le site web de l’Autorité: http://www.eftasurv.int/fieldsofwork/fieldstateaid/legaltext/.

(7) Décision publiée au JO C 96 du 17.4.2008, p. 14. et dans le supplément EEE no 20 du 17.4.2008, p. 58.

(8) Ci-après dénommée «le plaignant».

(9) Ci-après dénommé «le régime de soutien au chauffage alternatif».

(10) Pour des informations plus détaillées sur la correspondance échangée par l’Autorité et les autorités norvégiennes, voir la décision no 716/07/COL par laquelle l’Autorité a ouvert la procédure formelle d’examen.

(11) Décision publiée au JO C 96 du 17.4.2008, p. 14. et dans le supplément EEE no 20 du 17.4.2008, p. 58.

(12) Ci-après dénommée «la NOBIO».

(13) D’autres informations concernant ce régime sont disponibles sur le site web d’Enova SF: http://www.minenergi.no/ et http://www.minenergi.no/sitepageview.aspx?sitePageID=1062

(14) Proposition parlementaire no 82 (2005-2006), communiqués de presse du ministère du pétrole et de l’énergie no 98/06 du 25 août 2006 et no 107/06 du 14 septembre 2006.

(15) Voir proposition parlementaire no 1 (2008-2009), p. 56.

(16) Proposition parlementaire no 59 (2007-2008), p. 123.

(17) Proposition parlementaire no 1 (2008-2009), p. 56.

(18) Dans la proposition parlementaire no 59 (2007-2008), les autorités norvégiennes observent que le régime sera réexaminé à la lumière de la décision finale de l’Autorité.

(19) Lettre du ministère norvégien du pétrole et de l’énergie datée du 15 janvier 2007 (pièce no 406849), p. 5.

(20) Dans le cadre du droit communautaire de la concurrence, les entreprises sont définies comme des entités exerçant une activité économique, indépendamment de leur statut juridique, voir par exemple l’arrêt dans l’affaire C-41/90, Höfner et Elser, Rec. 1991, p. I-1979, point 21.

(21) Arrêt dans l’affaire C-156/98, Allemagne/Commission, Rec. 2000, p. I-6857.

(22) Ci-après dénommée «la Commission».

(23) Arrêts dans l’affaire C-156/98, Allemagne/Commission, Rec. 2000, p. I-6857, dans l’affaire C-382/1999, Pays-Bas/Commission, Rec. 2002, p. I-5163, et dans l’affaire C-457/00, Belgique/Commission, Rec. 2003, p. I-6931, point 57; voir également les conclusions de l’avocat général Jacobs dans l’affaire C-457/00, point 59.

(24) Ci-après dénommée «la CJCE».

(25) Proposition parlementaire no 82 (2005-2009), p. 1.

(26) Arrêt dans l’affaire C-382/1999, Pays-Bas/Commission, point 61; arrêt du 22 décembre 2008 dans l’affaire C-487/06 P, British Aggregates Association/Commission, point 87.

(27) Pour un raisonnement similaire, voir la décision C(2006) 6630 de la Commission du 24 janvier 2007 dans l’affaire N 270/2006, point 40.

(28) Voir la décision C(2006) 1519 de la Commission du 26 avril 2006 dans l’affaire N 142/2005, point 3.1.

(29) Voir la décision C(2006) 6630 de la Commission du 24 janvier 2007 dans l’affaire N 270/2006, point 43.

(30) Ibid., points 46 et 47.

(31) Arrêt dans l’affaire C-143/1999, Adria-Wien Pipeline GmbH et Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke GmbH, Rec. 2001, p. I-8365, point 42, et arrêt de la Cour AELE dans les affaires jointes E-5/04, E-6/04 et E-7/04, Fesil et Finnfjord e.a./Autorité de surveillance AELE, Recueil des arrêts de la Cour AELE 2005, p. 117, point 77.

(32) Voir arrêt de la Cour AELE dans les affaires jointes E-5/04, E-6/04 et E-7/04, Fesil et Finnfjord e.a./Autorité de surveillance AELE, Recueil des arrêts de la Cour AELE 2005, p. 117, point 93; arrêt dans l’affaire C-372/97, Italie/Commission, Rec. 2004, p. I-3679, point 44; et arrêt dans l’affaire C-66/02, Italie/Commission, Rec. 2005, p. I-10901, point 112.

(33) Arrêt dans les affaires jointes T-92/00 et T-103/00, Diputación Foral de Álava e.a./Commission, Rec. 2002, p. II-1385, point 72.

(34) Arrêts dans l’affaire E-6/98, Gouvernement norvégien/Autorité de surveillance AELE, Recueil des arrêts de la Cour AELE 1999, p. 74, point 58, et dans l’affaire 730/79, Philip Morris/Commission, Rec. 1980, p. 2671; voir aussi arrêts dans l’affaire C-75/97, Belgique/Commission, Rec. 1999, p. I-3671, point 47, et dans l’affaire T-217/02, Ter Lembeek/Commission, Rec. 2006, p. II-4483, point 181.

(35) Voir, par exemple, les lignes directrices relatives à l’application des articles 92 et 93 du traité CE et de l’article 61 de l’accord EEE aux aides d’État dans le secteur de l’aviation, JO C 350 du 10.12.1994, p. 7. section III.3.

(36) Ci-après dénommées «les directives de 2001».

(37) Ci-après dénommées «les directives de 2008».

(38) Voir arrêt dans l’affaire T-288/97, Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia/Commission, Rec. 2001, p. II-1169, point 72.

(39) Arrêt dans l’affaire C-301/96, Allemagne/Commission, Rec. 2003, p. I-9919, points 66 et 105.

(40) Arrêt dans l’affaire 730/79, Philip Morris/Commission, Rec. 1980, p. 2671.

(41) Voir le plan d’action de la Commission dans le domaine des aides d’État du 7 juin 2005, COM(2005) 107 final, point 11.

(42) Voir la décision C(2006) 6630 de la Commission du 24 janvier 2007 dans l’affaire N 270/2006, point 67.

(43) Lettre du ministère norvégien du pétrole et de l’énergie datée du 15 janvier 2007 (pièce no 406849), p. 5.

(44) Par exemple, d’après le guide de l’acheteur d’Enova SF relatif aux capteurs solaires reliés à des systèmes de chauffage central à eau (une technologie couverte par le régime), ces systèmes sont seulement capables de répondre à 50 % du total des besoins en chauffage d’un ménage. Lorsqu’ils sont suffisamment alimentés en énergie solaire, les capteurs solaires ont la capacité de fonctionner de manière continue sans supervision régulière et, lorsqu’ils sont en fonctionnement, ils procurent au consommateur une source de chauffage alternatif pratique, mais partielle. Ce guide de l’acheteur est disponible sur le site web d’Enova SF:

http://www.minenergi.no/sitepageview.aspx?sitePageID=1083

(45) Tant les directives de 2001 que celles de 2008 traitent des aides aux sources d’énergie renouvelables dans la mesure où ces aides constituent une compensation pour le préjudice économique subi par les sources d’énergie renouvelables en concurrence avec des sources d’énergie moins respectueuses de l’environnement, voir les points 49 à 59 des directives de 2001 et les points 48, 49 et 50 de celles de 2008.