FR Journal officiel de l'Union européenne L 107/69

DÉCISION DE L'AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE

no 303/13/COL

du 10 juillet 2013

relative à un régime créant un fonds charter pour la Norvège du nord (Norvège)

L'AUTORITE DE SURVEILLANCE AELE (CI-APRES L'«AUTORITE»),

VU l'accord sur l'Espace économique européen (ci-après l'«accord EEE»), et notamment son article 61 et le protocole 26,

VU l'accord entre les États de l'AELE relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice (ci-après l'«accord Surveillance et Cour de justice»), et notamment son article 24,

VU le protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice (ci-après le «protocole 3»), et notamment l'article 1er, paragraphe 2, de la partie I ainsi que l'article 6 et l'article 7, paragraphe 4, de la partie II,

Considérant ce qui suit:

I. FAITS

1. Procédure

(1) Par lettre du 2 mai 2012 et suite aux discussions menées avec l'Autorité pendant la phase de prénotification, les autorités norvégiennes ont notifié, conformément à l'article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 (1)1, un régime créant un fonds charter pour la Norvège du nord.

(2) Par lettre du 27 juin 2012 (2), l'Autorité a informé les autorités norvégiennes de sa décision d'ouvrir la procédure formelle d'examen prévue à l'article 1er, paragraphe 2, de la partie I ainsi qu'à l'article 6, paragraphe 1, de la partie II du protocole 3 à propos du projet d'octroi d'aides au titre de ce régime.

(3) La décision no 246/12/COL de l'Autorité relative à l'ouverture de la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne ainsi que dans son supplément EEE (3)3.

(4) Les autorités norvégiennes ont présenté leurs observations relatives à la décision no 246/12/COL par lettre du 27 août 2012 (4).

(5) L'Autorité a reçu des observations sur la décision no 246/12/COL de la part de huit tiers intéressés (5).

(6) Les autorités norvégiennes ont présenté leurs observations sur les observations de ces tiers par lettres du 15 novembre 2012 (6) et du 23 avril 2013 (7).

2. Description de la mesure proposée

2.1. Le régime instituant un fonds charter

(7) La mesure consiste à créer un régime instituant un fonds charter (ci-après le «fonds charter» ou le «régime») qui accordera des aides à des voyagistes opérant des vols charter (8)8 vers trois comtés en Norvège du nord, à savoir les comtés de Nordland, Troms et Finnmark (ci-après les «comtés»). Le fonds charter prendra la forme d'une entreprise à but non lucratif opérant en tant que structure d'octroi des aides. Son financement sera assuré au moyen de ressources provenant des trois comtés.

(8) Le régime couvrira les vols charter vers tous les aéroports de Norvège du nord. Les autorités norvégiennes ont indiqué que selon elles, seuls les avions de grande taille (9) seront concernés, dans la mesure où seul ce type d'aéronefs convient pour des vols charter (10). Tous les aéroports situés en Norvège du nord ont des capacités excédentaires.

(9) Les aides prendront la forme d'un paiement de 25 % maximum du montant total des coûts d'affrètement supportés par les voyagistes pour les vols éligibles et se limiteront à ces seuls coûts (11).

(10) Les autorités norvégiennes estiment que le fonds charter devrait générer au cours de la première année 16 séries de vols charter (12), moyennant sept rotations par série, soit un total de 112 rotations aériennes. Le scénario le plus pessimiste prévoit un taux d'occupation des sièges de 60 % (13), qui déclenchera l'intensité d'aide la plus élevée (14). Dans l'hypothèse d'un taux d'occupation des sièges de 60 %, le montant total des aides octroyées au titre du fonds charter est estimé à environ 8 400 000 NOK par an (15).

(11) Le régime s'inscrit dans le cadre d'une stratégie de développement régional cohérente conçue par les autorités norvégiennes. L'un des objectifs principaux de la «politique du grand nord» développée par la Norvège est de «renforcer les fondements de l'emploi, de la création de valeur et du bien-être dans tout le pays, en déployant tant sur le plan régional que national des efforts articulés autour de collaborations avec des partenaires étrangers ainsi qu'avec les groupes autochtones concernés» (16). La politique en faveur de la Norvège du nord se concentre essentiellement sur le tourisme et vise à prévenir tout phénomène de dépopulation grâce à la création d'emplois dans ce secteur. La stratégie touristique des pouvoirs publics norvégiens fait explicitement référence au fonds charter (17). Prévenir la dépopulation en ciblant le tourisme est un axe majeur de la politique des autorités régionales dans les comtés de Nordland, Troms et Finnmark (18).

(12) Le fonds charter revêtira probablement la forme d'une entreprise détenue par les trois comtés. Son conseil d'administration nommera un groupe chargé d'évaluer les demandes d'aides sur la base d'un certain nombre de critères d'éligibilité.

2.2. Les objectifs et les retombées potentielles de la mesure d'aide

(13) Le fonds charter a pour objectif d'accroître l'utilisation des aéroports de Norvège du nord et ainsi de contribuer au développement économique de la région. La mesure d'aide vise à réduire les risques économiques liés à l'exploitation de vols charter (vols non réguliers) vers la Norvège du nord.

(14) Les comtés concernés sont des zones à faible densité de population, avec une densité moyenne de 4,2 habitants au kilomètre carré, entrant dès lors dans la définition des régions les moins peuplées, telle qu'énoncée dans les lignes directrices de l'Autorité concernant les aides d'État à finalité régionale (19). Ces comtés font également face à des problèmes de dépopulation.

(15) Seules quelques liaisons charter vers la Norvège du nord ont été exploitées dans le passé mais sans succès (20). Cette situation pourrait s'expliquer par les règles régissant les annulations qui s'appliquent aux vols charter. Les annulations tardives sont très coûteuses. Le délai accordé pour décider d'une annulation éventuelle précède de plusieurs mois l'exécution des séries de vols. Si le nombre de billets vendus à cette date est peu élevé, les vols sont souvent annulés car dans le cas contraire, le voyagiste risquerait de devoir payer une indemnité d'annulation ou encore de supporter les pertes correspondant au nombre de sièges vides. Les professionnels du tourisme pensent que de nombreux vols seraient maintenus si ce risque était réduit et qu'ils pourraient même être rentables. Néanmoins, les voyagistes semblent préférer annuler les vols en raison du risque de sièges vides plutôt que d'attendre en espérant que la rentabilité du vol soit assurée grâce à des ventes tardives.

(16) En 2010, l'impact économique du tourisme dans les trois comtés était estimé à environ 14 milliards de NOK. Ce chiffre englobe les retombées à la fois directes et indirectes du tourisme (21). Le tableau qui suit fournit quelques exemples de dépenses touristiques dans les trois comtés, ventilées par secteur (22). Comté/secteur Alimentation et boissons Transport de voyageurs Activités Alimentation et boissons Vêtements et chaussures Souvenirs, cartes, etc. Finnmark 311,7 millions 470,8 millions 51,1 millions 192,9 millions 45,8 millions 23,2 millions Troms 453,9 millions 1457,8 millions 80,0 millions 250,8 millions 59,6 millions 31,6 millions Nordland 664,0 millions 2654,6 millions 110,3 millions 428,7 millions 101,9 millions 46,6 millions

(17) Le secteur de l'hôtellerie cumule surcapacités et marges d'exploitation réduites en Norvège du nord. L'utilisation des capacités hôtelières varie en outre considérablement tout au long de l'année. L'industrie du tourisme doit ainsi faire face au problème des emplois saisonniers. Les autorités norvégiennes estiment que le régime entraînera une hausse de la fréquentation touristique pendant la basse saison, induisant ainsi des effets particulièrement positifs sur l'emploi dans le secteur du tourisme. Pour 2012, on estime à 9000 NOK le montant dépensé par touriste dans la région (23). Les autorités norvégiennes partent de l'hypothèse qu'un faible montant d'aides se traduira par des dépenses élevées de la part des touristes dans les zones ciblées par le régime. Le tableau qui suit illustre cette hypothèse (24). Taux moyen d'occupation des sièges Nombre de touristes la première année Aides au titre du fonds charter Dépenses touristiques Coûts du fonds charter/dépenses touristiques 60 % 10 714 8 400 000 96 422 400 8,7 % 61 % 10 892 7 980 000 98 029 440 8,1 % 62 % 11 071 7 560 000 99 636 480 7,6 % 63 % 11 249 7 140 000 101 243 520 7,1 % 64 % 11 428 6 720 000 102 850 560 6,5 % 65 % 11 606 6 300 000 104 457 600 6,0 % 66 % 11 785 5 880 000 106 064 640 5,5 % 67 % 11 964 5 460 000 107 671 680 5,1 % 68 % 12 142 5 040 000 109 278 720 4,6 % 69 % 12 321 4 620 000 110 885 760 4,2 % 70 % 12 499 4 200 000 112 492 800 3,7 % 71 % 12 678 3 780 000 114 099 840 3,3 % 72 % 12 856 3 360 000 115 706 880 2,9 % 73 % 13 035 2 940 000 117 313 920 2,5 % 74 % 13 213 2 520 000 118 920 960 2,1 % 75 % 13 392 2 100 000 120 528 000 1,7 % 76 % 13 571 1 680 000 122 135 040 1,4 % 77 % 13 749 1 260 000 123 742 080 1,0 % 78 % 13 928 840 000 125 349 120 0,7 % 79 % 14 106 420 000 126 956 160 0,3 % 80 % 14 285 0 128 563 200 0,0 %

2.3. Base juridique nationale de la mesure d'aide

(18) Les comtés injecteront des capitaux dans le fonds charter à partir de leur propre budget. Les décisions budgétaires des comtés formeront la base juridique des aides octroyées (25).

(19) Le fonds charter aura le droit d'accorder des aides sur le fondement de ses statuts (règlement); les conventions types seront conclues entre le fonds et les bénéficiaires des aides.

2.4. Bénéficiaires

(20) Les demandeurs de l'aide accordée au titre du fonds charter seront les voyagistes, autrement dit les exploitants de vols charter. Toutes les demandes devront être appuyées par trois parties: — le voyagiste, qui est le bénéficiaire direct des aides, — le fournisseur de destination, qui peut être une société de gestion de destinations, un hôtel, un office du tourisme ou tout autre prestataire commercial de services touristiques. Aucune aide ne sera accordée à des «forfaits vols secs». Il convient d'apporter la preuve que le voyage à forfait comprend également un «volet terrestre» dans la région visée par le régime, d'une valeur d'au moins 800 NOK par touriste, — la compagnie aérienne, qui doit détailler l'ensemble des coûts, délais, pénalités, obligations et responsabilités applicables aux séries de vols charter.

(21) Le groupe chargé des évaluations au sein du fonds charter peut refuser une demande si: — les limites financières fixées par le conseil d'administration du fonds pour la période concernée ont déjà été atteintes, — les partenaires du bénéficiaire qui appuient la demande sont susceptibles d'être dans l'incapacité de fournir les services commerciaux escomptés tels que décrits dans la demande, — la demande est incomplète ou ne répond pas aux lignes directrices du fonds charter.

(22) Le fonds charter accordera des aides à des voyagistes opérant des vols charter vers la Norvège du nord. Ces voyagistes pourront être établis aussi bien en Norvège du nord qu'en dehors et tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'EEE.

2.5. Intensité de l'aide, coûts éligibles, cumul

(23) Les aides prendront la forme d'un paiement de 25 % maximum du montant total des coûts d'affrètement et se limiteront à ces seuls coûts (autrement dit aux obligations financières découlant du contrat conclu entre le voyagiste et la compagnie aérienne). Les autres coûts supportés par les voyagistes ne sont pas éligibles au titre du régime.

(24) Les aides seront calculées en fonction du «taux d'occupation des sièges» sur les vols opérés dans le cadre des séries de vols charter, à l'exclusion des vols à vide (26). Le taux d'occupation des sièges sera calculé en divisant le nombre effectif de passagers au départ par le nombre maximum de sièges disponibles dans l'avion. Les données relatives aux passagers seront fondées sur les chiffres officiels enregistrés par les autorités aéroportuaires norvégiennes. Les vols à vide ne seront pas pris en compte lors du calcul du taux d'occupation moyen des sièges mais ils le seront lors du calcul du montant total des coûts éligibles pour les séries de vols charter.

(25) Les voyagistes devront fixer le seuil de rentabilité à un taux d'occupation des sièges de 80 % (27). Si les ventes atteignent un taux d'occupation inférieur ou égal à 60 %, le fonds charter rembourse au voyagiste 25 % des coûts d'affrètement, ce qui correspond à l'intensité d'aide maximale. L'aide maximale (25 %) sera donc accordée en cas de taux d'occupation inférieur ou égal à 60 %. L'aide diminuera progressivement jusqu'à devenir nulle lorsque le taux d'occupation atteindra 80 %. Cette dégressivité est illustrée dans le tableau qui suit (28). Taux d'occupation des sièges Produit des ventes (en NOK) Aide accordée au titre du fonds charter (en NOK) 50 % 187 500 75 000 55 % 206 250 75 000 60 % 225 000 75 000 65 % 243 750 56 250 70 % 262 500 37 500 75 % 281 250 18 750 80 % 300 000 0

(26) Si l'avion exploité dans le cadre d'une série de vols charter atteint un taux d'occupation situé entre 60 % et 80 %, la contribution versée par le fonds charter permettra de couvrir les pertes subies par le voyagiste. Le graphique ci-dessous illustre le mode opératoire du fonds charter (29).

(27) Comme le montre le graphique ci-dessus, le voyagiste subit des pertes si les vols sont opérés moyennant un taux d'occupation des sièges inférieur à 60 %, dans la mesure où la combinaison du produit des ventes et d'une aide d'une intensité maximale de 25 % ne suffit pas pour atteindre le seuil de rentabilité. L'aide financière octroyée par le fonds charter ne couvre les pertes du voyagiste que si le taux d'occupation des sièges se situe entre 60 % et 80 %.

(28) Les aides ne seront versées aux voyagistes qu'une fois les séries de vols charter vers la Norvège du nord achevées et la confirmation donnée par le groupe d'approbation du fonds charter que les critères d'attribution ont bien été respectés.

(29) Les aides accordées au titre du fonds charter sont cumulables avec d'autres formes d'aide. La coordination du financement des coûts également éligibles au titre d'autres régimes sera assurée par le fonds charter et les plafonds d'aide fixés par les lignes directrices applicables ne seront pas dépassés. Les aides au fonctionnement accordées au titre du fonds charter ne sont pas cumulables avec des aides de minimis accordées pour les mêmes dépenses éligibles en vue de contourner les plafonds d'intensité de l'aide fixés dans les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale.

2.6. Contrôle et publicité

(30) Le fonds charter fera l'objet d'une publication dans une nouvelle rubrique du site web d'Avinor AS (30) et sur www.visitnorthnorway.com.

(31) Le fonds charter veillera à ce que soit publiée, chaque année, la liste des voyagistes bénéficiaires des aides, avec pour chacun l'indication de la source de financement public, la compagnie bénéficiaire, le montant des aides versées et le nombre de passagers concernés.

(32) Des mécanismes de sanction seront mis en œuvre si un voyagiste ne remplit pas les critères fixés par le fonds charter lors de l'octroi des aides.

2.7. Budget et durée

(33) Le fonds charter disposera d'un budget de 30 millions de NOK pour ses trois premières années de fonctionnement. Des moyens supplémentaires seront ensuite injectés au besoin. La base financière du fonds ne pourra en aucun cas dépasser 30 millions de NOK. Le montant maximal des aides attribuables au titre du fonds ne pourra dépasser 15 millions de NOK par an (plafond absolu). On estime néanmoins que le montant des aides accordées par le fonds charter sera largement inférieur à 10 millions de NOK par an.

(34) Les autorités norvégiennes ont indiqué que le fonds charter aurait une durée de vie de dix ans.

2.8. Motifs de la décision d'ouverture de la procédure formelle d'examen

(35) À la lumière des informations fournies par les autorités norvégiennes, l'Autorité considère que les conditions visées à l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE sont remplies et que le régime notifié contient des aides d'État. Dans sa décision no 246/12/COL, l'Autorité a exprimé des doutes quant au respect, par le régime, des dispositions de l'article 61, paragraphe 3, de l'accord EEE, lu conjointement avec les exigences fixées par les lignes directrices de l'Autorité concernant les aides d'État à finalité régionale. Ses doutes portent en particulier sur la possibilité d'octroyer des aides au fonctionnement à des bénéficiaires directs non établis en Norvège du nord.

3. Observations des tiers intéressés

(36) L'Autorité a reçu des observations de la part de huit tiers intéressés, dont sept en faveur du fonds charter [Innovative Experiences (31), NHO Reiseliv (32), Avinor, VinterTroms AS (33), Northern Norway Tourist Board Ltd, les chaînes hôtelières Rica Hotels et Thon Hotels, et Voigt Travel b.v.) et un contre (NHO Luftfart (34)].

(37) Tous les tiers en faveur du fonds charter soutiennent fermement sa création, soulignant que le fonds est d'une importance capitale pour le développement régional de la Norvège du nord et pour la région en tant que destination touristique. Quelques-unes des observations transmises à l'Autorité sont reprises ci-dessous: — Il est capital de faciliter l'accès à d'importants groupes cibles internationaux afin de développer un tourisme d'expériences qui soit rentable douze mois sur douze en Norvège du nord. L'afflux de touristes en hiver augmente sensiblement et il convient de soutenir cette tendance en proposant des vols charter plus directs. En dehors de la saison estivale, les groupes cibles n'envisagent pas de prendre la voiture, le bus ou le train pour effectuer de courts séjours ou de courtes visites en Norvège du nord. La Norvège du nord a besoin d'accroître le nombre d'activités à l'année afin de doter le secteur du tourisme de personnels compétents et de préserver pleinement le dynamisme et l'attrait de la région au cours des prochaines années. La relation entre une région peuplée et attrayante où il fait bon vivre et une destination touristique durable et authentique en toutes saisons est très forte. — La Norvège du nord est menacée de dépopulation. À l'exception de Tromsø, toutes les aérogares des aéroports de la région affichent d'importantes réserves de capacités, qui pourraient être utilisées pour développer des vols internationaux au profit de la région. La mesure notifiée fera des aéroports exploités par Avinor en Norvège du nord de formidables tremplins pour le tourisme au niveau local. Elle contribuera à la création d'emplois dans le secteur et le développement du tourisme aura des retombées sensiblement positives sur la région. — L'un des principaux enjeux pour le secteur du tourisme en Norvège du nord réside dans la difficulté de maintenir des activités toute l'année et de conserver une clientèle suffisante en hiver pour rester rentable. — L'expansion du tourisme d'hiver en Norvège du nord passe en priorité par les vols charter. Le fonds charter jouera dès lors un rôle crucial dans le développement de liaisons hivernales rentables et la création d'emplois à l'année dans le secteur du tourisme au niveau régional. — Northern Norway Tourist Board Ltd vise une augmentation de près de 100 % du nombre de visiteurs (de 2,9 millions à 5 millions) dans la région d'ici à 2018. Les vols charter revêtent une importance capitale dans la réalisation de cet objectif. Selon les voyagistes, ils constituent le seul moyen de rendre les destinations concernées accessibles. — Le risque d'échec est grand pour les voyagistes dans la mesure où la Norvège du nord est une nouvelle destination et que beaucoup d'entre eux proposent déjà des produits similaires sur des marchés concurrents. Il ne sera donc pas facile de remplir les vols charter et de trouver le juste prix pour rendre l'opération rentable. — La baisse sensible du nombre de bus affrétés depuis l'Europe vers la Norvège du nord ces dernières années témoigne de la nécessité de remplacer ce trafic par de nouvelles liaisons comme les vols charter. — Les vols charter sont opérés à partir d'aéroports pratiques pour le consommateur et relient directement la destination choisie, évitant ainsi toute perte de temps, tout retard, tous frais supplémentaires et toute perte d'énergie liés à des transits sur différents vols réguliers. — Les activités de charter sont des opérations à haut risque, dans la mesure où les conditions d'annulation pratiquées par les compagnies aériennes ne sont pas en phase avec les habitudes de réservation des consommateurs. Toute incitation susceptible de réduire ces risques peut contribuer à stimuler le trafic vers une destination (hivernale) relativement nouvelle, en l'occurrence la Norvège du nord. — Il n'est absolument pas envisageable de recourir aux liaisons régulières classiques pour la conception et la vente de voyages vers la Norvège du nord. Proposer des forfaits avec transport sur des vols réguliers reviendrait à vendre des produits totalement différents et supposerait de prendre position sur un segment de marché très différent.

(38) Les principales observations formulées contre la création du fonds charter sont résumées ci-après (35): — Il serait faux de prétendre que seules quelques liaisons peu fréquentées ont été exploitées ces dernières années. À titre d'exemple, la compagnie SAS a exploité pendant plusieurs années des liaisons charter à partir de Tromsø, Evenes et Bodø vers différentes destinations européennes, en enregistrant une croissance annuelle régulière les dernières années. Il est donc parfaitement possible d'exploiter commercialement de telles liaisons. — L'affirmation selon laquelle les principaux risques sont assumés par les voyagistes en matière de vols charter est fallacieuse. À titre d'exemple, la compagnie SAS propose des conditions contractuelles types qui prévoient une annulation gratuite jusqu'à 60 jours avant le vol. L'annulation ne devient payante qu'après ce délai. — Le système de liaisons aériennes norvégien repose sur le principe du réseau en étoile. L'aéroport d'Oslo-Gardermoen est le point de départ naturel de l'ensemble des liaisons qui desservent la Norvège. Il a servi de base au développement d'un important réseau national de transport aérien. Toute nouvelle liaison charter subventionnée par le fonds charter risque dès lors d'entrer en concurrence directe avec les liaisons aériennes actuelles reliant la Norvège du nord. Le nombre de passagers internationaux sur les vols ordinaires qui desservent la Norvège du nord est important. — Le régime d'aides aura des répercussions économiques directes sur les compagnies qui exploitent des vols réguliers ordinaires. — Le régime va favoriser les vols charter éligibles aux aides au détriment de toute nouvelle liaison ordinaire susceptible de desservir directement la Norvège du nord depuis l'étranger. Les aides d'État accordées aux vols charter vont faire obstacle à la création de nouvelles liaisons régulières, en violation du principe fondamental d'égalité des conditions de concurrence. — Les vols intercontinentaux nécessitent généralement un taux d'occupation des sièges supérieur à 80 % pour être rentables. L'emplacement des bases aéroportuaires est décisive pour pouvoir proposer une bonne offre de transport aérien vers la Norvège à partir de villes européennes. À titre d'exemple, le fait de disposer d'une base aéroportuaire au Royaume-Uni constituera un avantage compétitif majeur, permettant d'attirer directement les touristes britanniques vers des destinations de plus petite envergure situées en Norvège du nord. Dans la pratique, le régime favorisera donc les transporteurs aériens étrangers. — Les autorités norvégiennes ont tout à fait la possibilité d'acquérir des liaisons aériennes conformément au règlement (CE) no 1008/2008 (36).

4. Observations des autorités norvégiennes

(39) Les autorités norvégiennes ont présenté leurs observations sur la décision no 246/12/COL par lettre du 27 août 2012 (37) ainsi que leur point de vue sur les observations de tiers par lettres du 15 novembre 2012 et du 23 avril 2013 (38).

(40) La plupart des régions arctiques, y compris les zones septentrionales de la Norvège, souffrent de problèmes liés au faible degré de diversification de l'industrie locale, à l'éloignement, à la longueur des distances intérieures et extérieures ainsi qu'à la dureté des conditions climatiques. Le fonds charter a pour objectif de contribuer à la diversification des industries locales en créant des emplois dans le secteur du tourisme et les secteurs connexes. Les comtés voient dans ce fonds un outil majeur pour freiner le phénomène de dépopulation qui frappe la région.

(41) L'octroi d'aides à une entreprise établie hors de la région concernée est conforme aux lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale dès lors que l'effet escompté se produit dans la région éligible aux aides à finalité régionale. Le fonds charter est destiné à produire ses effets dans les trois comtés de Norvège du nord.

(42) Les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale et les lignes directrices sur le financement des aéroports et les aides d'État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d'aéroports régionaux ne contiennent aucune restriction quant à l'octroi d'aides au fonctionnement sur la base du lieu d'établissement du bénéficiaire, pour autant que l'effet escompté se produise dans la région concernée. En outre, pour ce qui est tant des aides au fonctionnement que des aides au démarrage d'aéroports régionaux, la pratique de la Commission européenne et de l'Autorité telle que découlant de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE et de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE autorise les aides au fonctionnement sans aucune restriction quant au lieu d'établissement du bénéficiaire.

(43) Le lien entre les aides et la région ciblée est manifeste. Le graphique qui suit montre comment le fonds charter aura des retombées positives sur la Norvège du nord (39).

(44) L'activité économique générée aura différentes retombées. La compagnie aérienne percevra des revenus de la part du voyagiste pour l'affrètement de l'appareil et le voyagiste tirera des recettes des vols charter. Le principal impact résidera dans les retombées sur l'économie de la Norvège du nord, comme en témoigne le sens des flèches figurant dans le coin inférieur droit du graphique reproduit ci-dessus. Le fonds charter ne prévoit aucune restriction en ce qui concerne le lieu d'établissement du voyagiste qui affrète l'avion mais le voyagiste ne bénéficiera des aides que s'il exploite une série de vols charter à destination d'un aéroport régional situé en Norvège du nord.

(45) Le régime est à la fois nécessaire et approprié (40).

(46) Les comtés estiment que le fonds charter est compatible avec les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale. À supposer que l'Autorité en juge autrement, ils font valoir que le régime est en tout état de cause compatible avec l'accord EEE, tant sur la base des lignes directrices sur le financement des aéroports et les aides d'État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d'aéroports régionaux que sur la base de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE.

(47) S'agissant des observations de tiers, les autorités norvégiennes ont plus particulièrement commenté les observations faites par NHO Luftfart (41). Selon elles, certaines de ces observations tiennent à une divergence d'interprétation des faits. — Les comtés n'ont jamais nié l'existence de vols charter opérés depuis la Norvège du nord vers des destinations touristiques situées dans le sud de l'Europe. Le marché en cause est néanmoins différent. Il s'agit dans le cas présent de couvrir l'offre et la demande pour des vols charter vers la Norvège du nord. — Les comtés n'ont pas connaissance de contrats offrant des conditions d'annulation favorables, comme ceux auxquels NHO Luftfart fait référence. Selon d'autres opérateurs et d'autres agents du secteur, les conditions standard stipulées dans les contrats de vols charter prévoient un acompte initial non remboursable de 5 à 10 % ou une indemnité d'annulation de 5 à 10 %. En tout état de cause, le délai d'annulation gratuite de 60 jours expose les voyagistes à des risques considérables dans la mesure où la tendance générale est à des réservations tardives. — Les comtés doutent de la pertinence de l'argument développé par NHO Luftfart, selon lequel le système de liaisons aériennes norvégien repose sur un réseau en étoile. Le fonds charter vise à encourager de nouveaux flux et non à limiter le trafic existant. La mise en place de nouvelles liaisons internationales aura pour effet de doper le tourisme. Elle favorisera la création de nouvelles infrastructures et le développement d'une industrie du tourisme durable ainsi que d'emplois pérennes. Les comtés pensent également qu'elle va stimuler la demande en faveur de vols réguliers entre Oslo et la Norvège du nord. Les vols charter internationaux et les vols nationaux à partir d'Oslo sont complémentaires. L'augmentation des vols charter en provenance de l'étranger ne remettra nullement en cause le modèle de transport aérien norvégien. En outre, une part importante des voyages effectués en Norvège du nord sont des voyages d'affaires, un segment qui ne sera absolument pas concerné par le fonds charter. — NHO Luftfart exagère quelque peu les répercussions sur la concurrence entourant les vols réguliers. Les liaisons sont différentes et occupent des marchés différents. Les vols réguliers et les vols non réguliers constituent également deux marchés différents. — La mesure notifiée peut difficilement être considérée comme discriminatoire. En effet, les créations de liaisons régulières ont toujours bénéficié d'aides et ces aides sont d'une ampleur bien supérieure à celle des aides qui seront accordées au titre du fonds charter. — Le fonds charter ne contient aucun mécanisme susceptible d'être discriminatoire à l'égard des transporteurs norvégiens. Contrairement à ce que soutient NHO Luftfart, les opérateurs norvégiens de transport aérien régulier ne possèdent pas uniquement des bases situées en Norvège. — En ce qui concerne la possibilité d'acquérir des services de transport aérien sur des liaisons non rentables en application du règlement (CE) no 1008/2008, les comtés ne saisissent pas la pertinence de cette observation.

II. APPRÉCIATION

1. Existence d'une aide d'État

1.1. Aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE

(48) L'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE est libellé comme suit: «Sauf dérogations prévues par le présent accord, sont incompatibles avec le fonctionnement du présent accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les parties contractantes, les aides accordées par les États membres de la CE ou par les États de l'AELE ou accordées au moyen de ressources d'État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

1.2. Existence de ressources publiques

(49) La mesure d'aide doit être octroyée par l'État ou au moyen de ressources d'État.

(50) Les autorités norvégiennes ont indiqué que le fonds charter sera probablement financé directement par les ressources budgétaires des trois comtés (sans qu'une participation financière directe de l'État norvégien ne soit pour autant exclue).

(51) L'Autorité considère, à la lumière de ce qui précède, que cette condition est remplie puisque le régime sera financé soit au moyen des ressources des comtés soit au moyen de ressources d'État (42).

1.3. Mesures favorisant certaines entreprises ou certaines productions

(52) Premièrement, l'aide doit conférer aux bénéficiaires un avantage qui les dispense des charges grevant normalement leur budget.

(53) Les voyagistes bénéficiant de ce régime se verront octroyer une aide directe qui aura pour effet de réduire les coûts d'affrètement sur des séries données de vols charter. Les prestataires de services établis dans ces trois comtés profiteront également de l'afflux de touristes vers la région et seront autant de bénéficiaires indirects de ce régime.

(54) Deuxièmement, l'aide doit être sélective dans la mesure où elle favorise certaines entreprises ou certaines productions.

(55) Seuls les voyagistes opérant des vols charter vers la Norvège du nord bénéficieront directement de ce régime. De la même manière, seuls les opérateurs (prestataires de services) établis dans les trois comtés bénéficieront indirectement du régime.

(56) L'Autorité en conclut que la mesure est sélective.

1.4. Distorsion de concurrence

(57) Les aides d'État relèvent de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE dès lors qu'elles faussent ou menacent de fausser la concurrence, et affectent les échanges entre les parties contractantes de cet accord. Au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, il suffit que l'aide menace de fausser la concurrence en conférant un avantage sélectif. Les aides d'État sont considérées comme faussant la concurrence, dès lors qu'elles sont accordées à des entreprises qui exercent des activités en concurrence avec celles d'autres entreprises.

(58) Les bénéficiaires directs de l'aide octroyée au titre de ce régime sont des voyagistes opérant des vols charter vers la Norvège du nord (vols non réguliers). Les voyagistes exercent leur activité dans plusieurs pays et dans un secteur fortement concurrentiel. Les bénéficiaires indirects de ce régime sont des prestataires de services implantés dans l'industrie du tourisme en Norvège du nord et appelés à profiter de cette aide sous la forme d'une augmentation de la demande émanant des touristes étrangers. L'aide est susceptible d'inciter les touristes à préférer la Norvège du nord à d'autres destinations touristiques étrangères. Il en résulte une distorsion de concurrence non seulement pour les voyagistes mais aussi, probablement, pour les prestataires de services touristiques. S'y ajoute le fait que les aéroports se font concurrence à l'échelle mondiale pour attirer de nouveaux vols et de nouvelles liaisons. L'aide accordée peut donc, le cas échéant, conduire à une distorsion de concurrence entre les aéroports.

(59) L'Autorité considère que le régime risque de renforcer la position des voyagistes bénéficiant directement ou indirectement du régime, au détriment des concurrents qui ne se voient pas conférer un tel avantage. Toute aide octroyée au titre de ce régime peut par conséquent être considérée comme faussant ou menaçant de fausser la concurrence.

1.5. Effet sur les échanges entre les parties contractantes

(60) Les aides d'État accordées à certaines entreprises sont considérées comme affectant les échanges entre les parties contractantes si le bénéficiaire exerce une activité économique incluant des échanges entre ces parties contractantes. Les aides seront octroyées aux voyagistes qui proposent des forfaits vacances acheminant des touristes étrangers en Norvège, ce qui constitue, par définition, une activité transfrontalière. Par ailleurs, l'industrie touristique de Norvège du nord appelée à bénéficier indirectement de ce régime est en concurrence avec les industries touristiques des autres pays de l'EEE.

(61) Le financement public accordé au titre de la mesure notifiée affectera de ce fait les échanges entre les parties contractantes à l'accord EEE.

1.6. Conclusion

(62) L'Autorité considère que toutes les conditions énoncées à l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE sont remplies et que, par conséquent, le régime notifié comprend des éléments d'aide d'État. Ces aides ne sont compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE que si elles satisfont aux conditions requises pour bénéficier de l'une des dérogations prévues à l'article 61, paragraphe 3, de l'accord EEE.

2. Exigences procédurales

(63) La mesure d'aide prévue par le régime est considérée comme une aide au fonctionnement. Les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale disposent que «les régimes d'aides au fonctionnement ne sont pas inclus dans les cartes d'aides régionales; ils sont évalués cas par cas sur la base d'une notification effectuée par l'État de l'AELE considéré conformément à l'article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice» (43).

(64) Aux termes de l'article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3, «l'Autorité de surveillance AELE est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides […]. L'État intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées avant que cette procédure ait abouti à une décision finale».

(65) En adressant, le 2 mai 2012, une notification en rapport avec le fonds charter (44), les autorités norvégiennes se sont conformées à l'obligation de notification inscrite à l'article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3.

(66) En ne mettant pas à exécution le régime d'aides notifié, les autorités norvégiennes ont respecté l'obligation de statu quo prévue à l'article 3, de la partie II du protocole 3.

(67) Comme l'exige la procédure formelle d'examen, l'Autorité a pris connaissance des observations des autorités norvégiennes ainsi que de celles des tiers intéressés.

3. Compatibilité de l'aide

3.1. Appréciation de la mesure d'aide au regard de l'article 61, paragraphe 3, de l'accord EEE en liaison avec les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale

(68) En vertu de la dérogation visée à l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE, peuvent être considérées comme compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE: «les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques ou de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun».

(69) Aux fins de l'évaluation de sa compatibilité, l'aide constitue, comme indiqué plus haut, une aide au fonctionnement. L'aide au fonctionnement vise à libérer l'entreprise des coûts qu'elle aurait dû supporter dans le cadre de sa gestion courante ou de ses activités normales (45).Les aides au fonctionnement sont, en principe, interdites.

(70) Les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale disposent que: «En vertu de l'article 61, paragraphe 3, points a) et c), de l'accord EEE, les aides destinées à favoriser le développement économique de certaines régions désavantagées de l'Union européenne peuvent être considérées comme compatibles avec le fonctionnement dudit accord. Cette catégorie d'aides d'État est appelée aides à finalité régionale. Les aides nationales à finalité régionale consistent en aides à l'investissement accordées aux grandes entreprises ou, dans certaines conditions limitées, en aides au fonctionnement, qui visent dans les deux cas des régions déterminées, afin de pallier les disparités régionales» (soulignement ajouté) (46).

(71) Les lignes directrices disposent également que: «Par dérogation au paragraphe précédent, les aides au fonctionnement qui ne sont pas dégressives ni limitées dans le temps peuvent être autorisées dans les régions les moins peuplées, pour autant qu'elles visent à prévenir ou à réduire le phénomène de dépopulation de ces régions (47).Les régions les moins peuplées constituent des régions de niveau NUTS II pour la Norvège et de niveau NUTS IV pour l'Islande, ou en font partie, avec une densité de population de 8 habitants par kilomètre carré au maximum et s'étendent aux zones contiguës de plus petite taille remplissant le même critère de densité de population» (soulignement ajouté) (48).

3.2. Les aides ne peuvent être autorisées que dans les régions les moins peuplées

3.2.1. Les trois comtés font partie des régions les moins peuplées

(72) Conformément aux lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale, les aides au fonctionnement qui ne sont pas dégressives ni limitées dans le temps peuvent être autorisées dans les régions les moins peuplées, pour autant qu'elles visent à prévenir ou à réduire le phénomène de dépopulation de ces régions. Les régions les moins peuplées sont des régions affichant une densité de population de 8 habitants par kilomètre carré au maximum (49).

(73) Les trois comtés ont une densité de population de 4,2 habitants par kilomètre carré. Ils respectent ainsi les conditions énoncées dans les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale pour que la compatibilité de cette mesure d'aide au fonctionnement soit évaluée avec la plus grande souplesse.

3.2.2. Les bénéficiaires directs du régime ne sont pas nécessairement établis dans les régions les moins peuplées — rapport entre la mesure d'aide et le développement régional de la Norvège du nord

(74) Les aides en tant que telles seront accordées à des voyagistes qui seront le cas échéant établis hors de Norvège et de l'EEE. Les bénéficiaires directs de l'aide ne seront par conséquent pas forcément établis dans les régions les moins peuplées.

(75) Dans sa décision d'ouvrir une procédure, l'Autorité s'interroge sur la compatibilité avec les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale d'un régime prévoyant l'octroi d'aides au fonctionnement à des bénéficiaires qui peuvent être établis en dehors des régions les moins peuplées. L'Autorité se demande si le fait que les entreprises établies dans la région concernée soient indirectement ciblées par ce régime justifie d'un lien suffisamment fort avec le développement de la région.

(76) Les autorités norvégiennes ont fait valoir que le lien entre l'aide accordée aux voyagistes et le développement de la Norvège du nord était suffisant aux motifs que: — le régime s'appliquera exclusivement aux vols charter vers la Norvège du nord, — seuls les forfaits comprenant également un «volet terrestre» seront éligibles aux aides octroyées au titre du régime, — les aides accordées au titre du fonds charter ne seront versées aux voyagistes qu'après que les vols à destination de la zone cible auront été effectués.

(77) L'Autorité indique que seuls les voyagistes opérant des séries de vols charter vers un aéroport régional situé en Norvège du nord recevront des aides. Aucune aide ne sera accordée pour assurer le transport de touristes sur des vols charter opérés en dehors de cette région. Il ne fait aucun doute que la zone ciblée par ce régime est la Norvège du nord, qui est l'une des zones les moins peuplées de Norvège. L'Autorité prend également note de l'obligation selon laquelle le régime ne peut s'appliquer qu'aux forfaits comprenant un «volet terrestre» dans cette région. En d'autres termes, en amenant dans la région des touristes qui, sans cela, ne s'y rendraient pas, le régime est susceptible d'avoir des retombées directes sur cette même région. Le «volet terrestre» a pour but de faire en sorte que les touristes séjournent dans la région pendant leurs vacances en Norvège du nord et doit avoir, comme l'exige le régime d'aides, une valeur d'au moins 800 NOK par touriste. Les aides accordées au titre du fonds charter ne seront versées aux voyagistes qu'après que les séries de vols charter auront été achevées et que le respect des critères d'attribution aura été établi. L'un de ces critères est que la demande doit être appuyée par un prestataire de services touristiques. Aucune aide ne sera accordée à des «forfaits vols secs». Les prestataires de services établis dans les trois comtés profiteront, du fait de l'afflux de touristes, d'une augmentation de la demande en faveur de leurs services et seront autant de bénéficiaires indirects du régime. Les tableaux sur les dépenses des touristes dans la région reproduits à la section 2.2, partie I ci-dessus, montrent que la hausse de la fréquentation aura des retombées économiques directes sur l'emploi dans le secteur du tourisme. L'Autorité estime que selon toute vraisemblance, les principales retombées économiques iront vers la zone ciblée par le régime d'aides.

(78) L'Autorité observe également que la Commission européenne accepte l'octroi d'aides régionales à des bénéficiaires établis en dehors des régions éligibles aux aides régionales. Par exemple, dans une décision concernant l'Italie (Sicile), la Commission a constaté que les subventions destinées à promouvoir le transport touristique au moyen de vols charter étaient compatibles avec l'article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE. Les subventions étaient accordées à des voyagistes qui prenaient en location des avions pour le transport touristique vers la Sicile. Les subventions destinées à couvrir les frais de transport vers la Sicile octroyées à des agences de voyages italiennes et étrangères pour des transports touristiques effectués par «inclusive tours», ainsi que par chemin de fer et bateau plus autobus ont également été jugées compatibles (50).

(79) L'Autorité en conclut que même si le bénéficiaire direct des aides est établi en dehors de la Norvège du nord, le régime comporte un lien suffisamment fort avec la région où les effets escomptés sont appelés à se produire.

3.3. L'aide proposée doit être nécessaire et de nature à prévenir ou à réduire le phénomène de dépopulation

(80) Il incombe à l'État de l'AELE de démontrer que l'aide proposée est nécessaire et de nature à prévenir ou à réduire le phénomène de dépopulation (51).

(81) Pour que la mesure notifiée soit jugée nécessaire, les autorités norvégiennes doivent démontrer que l'intervention de l'État est indispensable pour parvenir à l'objectif visé, à savoir prévenir ou réduire le phénomène de dépopulation continue.

(82) Les autorités norvégiennes ont informé l'Autorité que la Norvège du nord, l'une des régions les moins peuplées d'Europe, a toujours connu une densité de population extrêmement faible et a souffert de dépopulation pendant des décennies. Elles jugent dès lors indispensable de prendre des mesures complémentaires pour stabiliser l'implantation de la population dans la région et prévenir le phénomène de dépopulation. Ce régime représente l'un des outils nécessaires pour y parvenir. Les autorités norvégiennes admettent que la création du fonds charter ne saurait résoudre, à elle seule, le problème de dépopulation de la région mais elles estiment néanmoins que ce fonds, dans le cadre d'une politique générale, contribuera à renforcer l'activité économique de la région et à maintenir, voire créer des emplois. Or, les perspectives d'emploi et de salaire constituent, pour quiconque, les facteurs les plus déterminants dans le choix du lieu de résidence.

(83) Pour que le régime soit jugé approprié, les autorités norvégiennes doivent démontrer qu'il n'existe au demeurant pas d'autres mesures plus adaptées pour parvenir à l'objectif visé, à savoir réduire ou prévenir le dépeuplement des régions les moins peuplées (52).

(84) Les autorités norvégiennes estiment que le régime est approprié dans la mesure où il représente le meilleur moyen de stimuler le tourisme, de créer des emplois dans ce secteur et ainsi de contribuer à réduire le phénomène de dépopulation qui sévit dans la région. Selon elles, les aides traditionnelles à l'investissement ne sauraient suffire à régler les problèmes particuliers de la région. Or l'emploi a un impact décisif sur le maintien du seuil démographique et le tourisme, secteur en plein essor, concerne des services prestés au niveau local et faisant appel à une main d'œuvre abondante. La rentabilité et la saisonnalité sont deux des défis à relever pour parvenir à développer l'industrie touristique en Norvège du nord. Le fonds charter vise à favoriser le tourisme en basse saison et, ce faisant, à promouvoir la création d'emplois à l'année. Les autorités norvégiennes font valoir qu'un instrument d'aide dont l'action serait circonscrite aux seules entreprises locales ne suffirait ni à multiplier le nombre de vols à destination des aéroports concernés (et donc à accroître la fréquentation touristique dans la région) ni à prévenir le phénomène de dépopulation. Le fonds charter est, à leurs yeux, le seul instrument alliant les meilleures chances de réussite possibles à des effets de distorsion de la concurrence minimes. C'est pourquoi elles jugent le régime approprié.

(85) Dans sa décision d'ouvrir une procédure, l'Autorité émet des doutes à propos de la mesure notifiée et se demande notamment si les objectifs déclarés du régime ne pourraient pas être atteints par d'autres moyens que l'octroi d'aides au fonctionnement à des voyagistes qui proposent des forfaits vacances sur des vols charter (non réguliers) (par exemple en proposant des forfaits avec transport sur des vols réguliers).

(86) L'Autorité estime que les autorités norvégiennes ont répondu à certains des doutes exprimés par elle à ce sujet et ainsi fait la preuve de la nécessité tant d'une intervention de l'État que de l'application de ce régime comme moyen de prévention du phénomène de dépopulation en Norvège du nord. L'Autorité est également d'avis que le fonds charter peut être considéré comme un bon moyen de favoriser le tourisme dans la région et, ce faisant, de dynamiser l'emploi dans l'une des régions les moins peuplées de Norvège. Cet avis est également partagé par différents acteurs de l'industrie touristique régionale qui se déclarent favorables au régime. L'Autorité doute néanmoins que le régime soit de nature à influer sur le développement de la région et à endiguer le phénomène de dépopulation. Rien n'indique par ailleurs que ces objectifs n'auraient pas pu être atteints par d'autres moyens tels que la mise en place de forfaits avec transport sur des vols réguliers.

(87) Dans son appréciation, l'Autorité a pris en compte les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale, qui disposent que: «Lorsqu'un État de l'AELE envisage exceptionnellement d'accorder une aide individuelle ad hoc à une seule entreprise ou des aides limitées à un seul secteur d'activité, il lui incombe de démontrer que le projet contribue à une stratégie de développement régionale cohérente (soulignement ajouté) (53)».

(88) Le gouvernement norvégien considère la Norvège du nord comme une région prioritaire en termes de développement, de lutte contre la dépopulation et d'incitation à l'établissement. La promotion du tourisme est l'un des facteurs clés du développement de la région et la création d'emplois un levier incontournable, aux yeux des autorités norvégiennes, pour prévenir ou réduire le phénomène de dépopulation qui touche la région.

(89) L'Institut norvégien d'économie des transports estime qu'en 2007, les touristes étrangers acheminés par avion ont dépensé 7480 NOK en achats prépayés et 6730 NOK en achats sur place. En 2012, les voyageurs à destination de la Norvège du nord devraient, selon les prévisions, dépenser 9000 NOK par personne (54).

(90) Dans ces conditions, l'Autorité considère que le secteur du tourisme pourrait jouer un rôle majeur dans le développement de la région. La hausse de la fréquentation touristique induite par le régime d'aides pourrait avoir des retombées économiques bénéfiques, élever la Norvège du nord au rang de destination touristique internationale et, ce faisant, contribuer à stabiliser voire accroître sa population.

(91) Cependant, s'il est vrai que les vols réguliers et les vols non réguliers constituent au demeurant deux marchés séparés (55) et que les vols réguliers directs vers la Norvège du nord représentent une alternative moins viable (notamment en basse saison) pour doper le tourisme dans cette région, l'Autorité reste convaincue que les raisons pour lesquelles les vols nationaux réguliers ne sauraient être inclus dans des forfaits vacances avec transport, notamment lorsque les voyagistes proposent des «forfaits aller-retour», ne sont pas tout à fait claires. L'Autorité observe que la Norvège dispose d'un système aéroportuaire décentralisé et bien développé en raison du rôle primordial du transport aérien comme moyen de déplacement, en particulier dans les régions périphériques de l'EEE telles que la Norvège du nord. Les autorités norvégiennes ont en effet recensé un certain nombre de liaisons aériennes pouvant prétendre aux compensations de service public et pour lesquelles l'État accorde une compensation à une compagnie aérienne donnée afin qu'elle puisse opérer des vols qui, à défaut de compensation, ne seraient pas viables commercialement. L'Autorité ne comprend pas bien pourquoi l'objectif déclaré du régime — à savoir contribuer au développement de l'une des régions les moins peuplées de Norvège moyennant l'octroi d'une aide aux vols charter opérés depuis l'étranger vers la Norvège dans le but de favoriser à la fois la fréquentation touristique en basse saison et la création d'emplois à l'année — ne pourrait être atteint, en partie du moins, par le biais des vols réguliers.

(92) L'Autorité considère, au vu de ce qui précède, que certains doutes demeurent quant à savoir si le régime d'aides représente le meilleur moyen d'atteindre les objectifs déclarés tout en minimisant les effets de distorsion de la concurrence. Elle estime notamment que ce régime pourrait avoir des effets distorsifs sur le marché des vols réguliers.

(93) C'est pourquoi l'Autorité considère que la création de ce régime est appropriée uniquement pour une période limitée dans le temps, dans le but de faciliter la mise en place d'une industrie touristique viable dans ce qui est la région la moins peuplée de Norvège. Une durée de vie de dix ans, à laquelle les autorités norvégiennes prétendent, semble excessive au regard de l'objectif à atteindre. L'Autorité estime que le régime devrait être circonscrit à une période de «démarrage» de trois ans, qui permettrait d'en évaluer le bien-fondé. Les autorités norvégiennes seront donc invitées à évaluer les effets du régime à l'expiration de cette période en tenant compte de ses effets positifs et négatifs sur la concurrence.

3.4. L'aide doit être proportionnée à l'objectif du régime

(94) Aux termes de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE, peuvent être considérées comme compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE, les aides destinées à faciliter le développement de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. Le régime doit, pour être compatible avec le marché commun, être proportionné à son objectif.

(95) Les autorités norvégiennes considèrent que le régime a été conçu de façon à n'accorder que le niveau d'aide strictement nécessaire. L'aide maximale (25 %) sera accordée en cas de taux d'occupation inférieur ou égal à 60 %. L'aide diminuera progressivement jusqu'à devenir nulle lorsque le taux d'occupation des sièges atteindra 80 % (56).

(96) Les autorités norvégiennes font valoir que le régime, en réduisant le risque supporté par les voyagistes, est susceptible de déboucher sur un taux d'occupation des sièges supérieur à 60 %. Il est donc peu probable que l'intensité de l'aide corresponde à 25 % des coûts d'affrètement.

(97) L'Autorité considère que ce régime a pour principale caractéristique d'instituer une garantie qui permet aux voyagistes de ne pas annuler les vols affichant un faible taux d'occupation des sièges. L'aide maximale correspond à 25 % des coûts d'affrètement. Les coûts supplémentaires occasionnés par des vols charter dont le taux d'occupation est inférieur à 60 % ne seront pas remboursés. Le montant total de l'aide octroyée au titre du fonds charter est estimé à moins de 10 millions de NOK par an. L'Autorité juge ce montant, relativement faible, proportionné et guère de nature à affecter indûment les échanges.

(98) Le régime peut donc être distingué de la décision de la Commission européenne concernant le système de primes en faveur des organisateurs de voyages en Grèce (57). Ce système prévoyait l'octroi aux voyagistes d'une prime de 40 EUR par voyageur. L'Autorité croit comprendre que ce système ne se limitait pas à compenser les surcoûts occasionnés par le transport de touristes en Grèce (58). En cela il contraste avec le fonds charter, qui vise à encourager les voyagistes à prendre des engagements de nature contractuelle avant d'accepter les réservations faites par des touristes et à les compenser dans l'éventualité où ils ne se verraient pas rembourser les coûts occasionnés par le transport de ces touristes en Norvège du nord.

(99) L'Autorité observe également que, comme indiqué plus haut, les bénéficiaires du régime peuvent être établis soit en Norvège soit à l'étranger et qu'ils peuvent conclure des contrats d'affrètement avec des transporteurs aériens norvégiens ou étrangers. Le régime permet de traiter de façon égale des situations égales, de sorte que l'Autorité considère qu'il n'est pas discriminatoire.

(100) L'Autorité estime, à la lumière de ce qui précède, que l'aide est proportionnée au but du régime.

4. Durée de l'autorisation

(101) Dans sa décision no 246/12/COL du 27 juin 2012, l'Autorité a émis des doutes sur la possibilité d'approuver le régime pour une période allant au-delà du 31 décembre 2013. Or, il ressort des observations reçues qu'une période plus longue s'avère nécessaire pour pouvoir mesurer l'impact du régime sur le développement de la région. Compte tenu des doutes exprimés par l'Autorité dans la décision précitée au sujet des effets du régime sur le développement de la région et sur la prévention du phénomène de dépopulation, une durée de trois (3) ans semble plus appropriée. Dans tous les cas, la nécessité et le niveau des aides au fonctionnement doivent être régulièrement réexaminés afin de vérifier si elles se justifient à long terme pour la région considérée (59).Cette période plus longue facilitera l'évaluation des effets durables du régime.

(102) Une fois passée cette période de trois (3) ans, la Norvège devra remettre un rapport évaluant les effets du régime sur le développement du tourisme, la prévention du phénomène de dépopulation dans cette région et sur la concurrence, afin de permettre à l'Autorité d'en apprécier la nécessité et le bien-fondé.

5. Conclusion

(103) L'Autorité considère que toutes les conditions visées à l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE sont remplies et que, par conséquent, le régime instituant un fonds charter contient des éléments d'aide d'État.

(104) Elle estime, sur la base de l'appréciation précitée, que le fonds charter est compatible avec l'accord EEE conformément à la dérogation visée à l'article 61, paragraphe 3, point c), dudit accord.

(105) L'Autorité a néanmoins émis des doutes quant au bien-fondé et aux effets du régime sur le développement de cette région et la prévention du phénomène de dépopulation qui la touche, et s'est interrogée sur la possibilité d'atteindre ces objectifs par d'autres moyens. Aussi en conclut-elle que ce régime peut être approuvé pour une période de trois ans à compter de la date de la présente décision. Les autorités norvégiennes devront pour leur part s'engager à établir et à remettre un rapport d'évaluation dudit régime, qui mettra en évidence ses effets sur le développement du tourisme et la prévention du phénomène de dépopulation dans la région ainsi que sur la concurrence. Cette évaluation sera confiée à un expert indépendant et devra être remise à l'Autorité.

(106) L'Autorité rappelle aux autorités norvégiennes l'obligation qui leur incombe, en vertu de l'article 21 de la partie II du protocole 3 en liaison avec les articles 5 et 6 de la décision sur les mesures d'exécution (60) de soumettre des rapports annuels sur la mise en œuvre du régime.

(107) Il leur est également rappelé que tous les projets de modification de ce régime doivent être notifiés à l'Autorité,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Le régime instituant un fonds charter tel que notifié par les autorités norvégiennes constitue une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

Article 2

Ce régime d'aides est compatible avec le fonctionnement de l'accord EEE en vertu de son article 61, paragraphe 3, point c), à la condition d'être mis à exécution pour une période de trois (3) ans à compter de la date de la présente décision. À l'expiration de cette période de trois (3) ans, la Norvège remettra à l'Autorité un rapport évaluant les effets dudit régime sur le développement du tourisme et la prévention du phénomène de dépopulation dans la région ainsi que sur la concurrence.

Article 3

Le Royaume de Norvège est destinataire de la présente décision.

Article 4

Le texte en langue anglaise de la décision est le seul faisant foi.

Fait à Bruxelles, le 10 juillet 2013. Par l'Autorité de surveillance AELE Oda Helen SLETNES Président Sverrir Haukur GUNNLAUGSSON Membre du Collège

(1) Pièces no 632837 et 322824.

(2) Pièce no 638133.

(3) JO C 291 du 27.9.2012, p. 2, et supplément EEE no 53 du 27.9.2012, p. 36.

(4) Pièce no 644991.

(5) Innovative Experiences (pièce no 650797), NHO Reiseliv (pièce no 650549), NHO Luftfart (pièce no 650733), Avinor (pièce no 650806), VinterTroms AS (pièce no 650827), Northern Norway Tourist Board Ltd (pièce no 650958), Hotel chains Rica Hotels et Thon Hotels (pièce no 650880) ainsi que Voigt Travel b.v. (pièce no 668161).

(6) Pièces no 653590 et 653595.

(7) Pièce no 669821.

(8) Un vol charter est un vol non régulier.

(9) Avions de type Boeing 737 et de catégories supérieures.

(10) Les aéroports actuellement capables d'accueillir des avions de grande taille en Norvège du nord sont les suivants: Tromsø, Bodø, Harstad Narvik/Evenes, Alta, Kirkenes (Høybuktmoen), Bardufoss, Svalbard, Lakselv (Banak) et Andøya (également appelés les «aéroports des aurores boréales»). En ce qui concerne Svalbard, prière de se reporter au protocole 40 de l'accord EEE.

(11) Voir la section 2.5 ci-dessous pour une description plus détaillée du régime.

(12) L'expression «série de vols charter» désigne des vols charter répétés entre deux destinations pendant une période limitée (par exemple des liaisons hebdomadaires entre Bodø et Londres, de février à avril).

(13) Le taux d'occupation des sièges correspond au pourcentage de sièges vendus sur un vol. Il est établi en divisant le nombre effectif de passagers au départ par le nombre maximum de sièges disponibles dans l'avion.

(14) Les séries de vols charter affichant un taux d'occupation moyen inférieur à 60 % sont éligibles aux aides. Toutefois l'aide maximale susceptible d'être accordée reste limitée à 25 % des coûts encourus avec un taux d'occupation des sièges de 60 %. L'aide ne couvrira donc pas l'ensemble des pertes du voyagiste si le taux d'occupation est inférieur à 60 %. Ce cas de figure est présenté dans le tableau reproduit au point 26 ci-dessous.

(15) Ce montant correspond à une intensité d'aide de 25 % du montant total des coûts d'affrètement. Le montant total des coûts d'affrètement est estimé à 33 600 000 NOK (112 fois 300 000 NOK par rotation aérienne).

(16) Voir le livre blanc du gouvernement norvégien intitulé «The High North. Vision and Policy Instruments», (Meld. St. 7 (2011 — 2012), version abrégée, p. 25). L'une des priorités énoncées est de continuer à privilégier le secteur des voyages et du tourisme dans la Norvège du nord et le Svalbard et de continuer à promouvoir la coopération et la coordination entre les acteurs de ce secteur (p. 37). (http://www.regjeringen.no/upload/UD/Vedlegg/Nordområdene/UD_nordomrodene_EN_web.pdf). La plateforme politique du gouvernement norvégien pour la période 2009 — 2013 souligne l'importance du tourisme, en particulier dans le nord du pays, précisant que la Norvège du nord, en tant que destination touristique unique, doit avoir la possibilité d'exploiter pleinement son potentiel (p. 22) (http://arbeiderpartiet.no/file/download/4861/58544/file/soriamoria2_english.pdf).

(17) Voir la stratégie du gouvernement norvégien en matière de tourisme: «Avinor is establishing “Northern Light Airports” as a unified brand for the largest airports in Northern Norway […] Avinor supports the Charter Fund for Northern Norway […] This kind of charter fund is intended to promote charter tours to the region. Feedback from the industry indicates that this will be an important initiative to encourage new traffic» («Destination Norway — National strategy for the tourism industry» («Avinor regroupe actuellement l'ensemble des grands aéroports de Norvège du nord au sein d'une marque unique, baptisée “Aéroports des aurores boréales”. […] Avinor soutient le fonds charter pour la Norvège du nord. […] Ce type de fonds charter vise à promouvoir les vols charter vers la région. Les retours d'information du secteur montrent qu'il s'agit là d'une initiative phare pour stimuler le trafic aérien.») («Destination Norway — National strategy for the tourism industry», p. 76). (http://www.regjeringen.no/pages/37646196/Lenke_til_strategien-engelsk.pdf).

(18) Le comté de Nordland a par exemple élaboré une stratégie de développement du tourisme pour la période 2011 — 2015 (http://www.nfk.no/Filnedlasting.aspx?MId1=1266&FilId=11230).

(19) Lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale pour la période 2007 — 2013, JO L 231 du 3.9.1994, p. 1, et supplément EEE no 32, du 3.9.1994, p. 42. également disponibles sur: http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/. Les lignes directrices ont été modifiées en dernier lieu le 6.04.2006 et publiées au Journal officiel de l'Union européenne (JO L 54) du 28.2.2008, ainsi que dans le supplément EEE no 11 du 28.2.2008, p. 1. Elles correspondent aux «Lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale pour la période 2007 — 2013» adoptées par la Commission européenne et publiées au Journal officiel de l'Union européenne (JO C 54) du 4.3.2006, p. 13 (ci-après les «lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale»). Les trois comtés sont des régions de niveau NUTS II. Le comté de Finnmark affiche la densité de population la plus faible avec 1,6 habitant au kilomètre carré.

(20) En 2009, l'Autorité a approuvé un régime d'aides pour la création d'un fonds de développement de liaisons aériennes à partir de la deuxième ville de Norvège du nord, Bodø. Voir la décision de l'Autorité no 179/09/COL («Fonds de développement de liaisons Bodø»). Le fonds n'a encore octroyé aucune aide au titre du régime. La compagnie aérienne Norwegian a exploité pendant trois ans une liaison entre Tromsø et l'une des plus grandes métropoles européennes mais malgré le soutien apporté par Avinor, la liaison n'a jamais été rentable et a été fermée en mars 2011. La compagnie Air Baltic a ensuite assuré deux fois par semaine une liaison saisonnière entre Tromsø et Riga, du 1er avril au 30 septembre, mais cette route a également été fermée en 2011. SAS exploite deux fois par semaine une liaison entre Tromsø et Stockholm, du 1er juillet au 15 août. Une compagnie aérienne russe assure par ailleurs trois fois par semaine une liaison entre Tromsø et Mourmansk, en Russie. Le nombre restreint de liaisons internationales semble témoigner du faible intérêt commercial que présentent les liaisons entre les aéroports de Norvège du nord et les villes européennes pour les transporteurs aériens (pièce no 632837).

(21) Les retombées directes désignent les dépenses de consommation effectuées par les touristes avec leurs propres moyens. Les retombées indirectes se rapportent à la valeur des dépenses touristiques au sens large, comme par exemple la demande en faveur de biens et de services sous la forme de contrats de sous-traitance.

(22) Tous les chiffres sont exprimés en NOK. Ils reposent sur les données émanant du rapport «Travel Life's economic impact in Trøndelag and North Norway 2010» rédigé par le Comité directeur pour la Norvège du nord (Landsdelsutvalget) et l'Association des hôteliers norvégiens (Reiseliv Nord-Norge).

(23) Voir la notification (pièce no 632837), qui fait référence, p. 11, au rapport no 941/2008 de l'Institut économique des transports (Transportøkonomisk institutt, TØI) en date de 2007 (https://www.toi.no/getfile.php/Publikasjoner/T%C3%98I%20rapporter/2008/941-2008/941-hele%20%20rapporten%20elektronisk-ny.pdf).

(24) Les autorités norvégiennes ont indiqué que les chiffres fournis n'étaient que des estimations faites en vue de la préparation du budget à allouer au fonds charter. Les chiffres figurant dans le tableau ayant été arrondis, ils ne sont pas exacts.

(25) Il est possible que le gouvernement norvégien octroie un financement au titre du budget de l'État.

(26) Les «vols à vide» sont des vols opérés afin d'acheminer un appareil au point de départ et au point d'arrivée d'une série de vols charter. Le vol retour du premier départ ainsi que le vol destiné à aller chercher les derniers passagers s'effectuent tous deux à vide. Les vols à vide occasionnent des frais considérables pour les séries de vols charter.

(27) Un taux d'occupation de 80 % est considéré comme étant la norme en matière de seuil de rentabilité dans le secteur.

(28) Ce tableau, fourni par le fonds charter, illustre le mode opératoire du régime pour des vols entre Londres et la Norvège du nord à bord d'un Boeing 737-800. Le montant net des coûts communiqué par la compagnie aérienne au voyagiste est estimé à 300 000 NOK par rotation. Pour atteindre le seuil de rentabilité (80 % de la capacité d'un avion de 186 places), il est nécessaire que 149 personnes achètent un billet.

(29) Le graphique est présenté par le fonds charter à titre d'illustration (pièce no 632837).

(30) Avinor AS est une entreprise publique qui exploite la plupart des aéroports civils norvégiens.

(31) Innovative Experiences représente 33 entreprises de tourisme axées sur l'expérience en Norvège du nord.

(32) L'association hôtelière norvégienne NHO Reiseliv représente plus de 2 500 entreprises, employant environ 55 000 personnes. La section de Norvège du nord compte 400 membres.

(33) La société VinterTroms AS est détenue par six compagnies aériennes en Norvège du nord.

(34) NHO Luftfart représente des entreprises du secteur aérien norvégien ainsi que d'autres parties prenantes.

(35) NHO Luftfart (pièce no 650733) (traduction non officielle du norvégien en anglais).

(36) Règlement (CE) no 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24.9.2008 établissant des règles communes pour l'exploitation de services aériens dans la Communauté (JO L 293 du 31.10.2008, p. 3). Incorporé dans l'accord EEE, au point 64a de l'annexe XIII.

(37) Pièce no 644991.

(38) Pièces no 653590/653595 et pièce no 669821.

(39) Le graphique est présenté par le fonds charter à titre d'illustration (pièce no 644991).

(40) Voir la section 3.3, partie II ci-dessous.

(41) Lettre des autorités norvégiennes du 15.11.2012 (pièces no 653590/653595).

(42) Les autorités norvégiennes n'excluent pas que le fonds charter puisse, à un stade ultérieur, être cofinancé par des entreprises privées. Cette option n'a cependant pas été examinée par l'Autorité dans sa présente appréciation car elle semble relativement aléatoire.

(43) Paragraphe 81 des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale.

(44) Pièces no 632837 et 322824.

(45) Voir l'affaire T-348/04 SIDE contre Commission [2008] Rec. p. II 625, point 99, affaire T-162/06 Kronoply GmbH contre Commission [2009] Rec. p. II 1, point 75.

(46) Paragraphe 1 des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale.

(47) Il incombe à l'État de l'AELE de démontrer que l'aide proposée est nécessaire et de nature à prévenir ou réduire le phénomène de dépopulation (voir la note de bas de page 65 des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale).

(48) Paragraphe 69 des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale.

(49) Paragraphe 22, point a), des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale.

(50) Décision no 1999/99/CE du 3.6.1998 concernant la loi de la région Sicile no 25/93 portant mesures spéciales en faveur de l'emploi en Sicile (JO L 32 du 5.2.1999, p. 18).

(51) Voir la note de bas de page no 65 des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale.

(52) Voir par ex. la décision no 228/06/COL de l'Autorité du 19.7.2006 sur le régime notifié concernant les cotisations de sécurité sociale différenciées selon les régions, dans laquelle il est indiqué qu'au vu des informations fournies par les autorités norvégiennes, il n'apparaît pas que des mesures autres que des aides au fonctionnement auraient été plus adaptées pour parvenir à l'objectif visé, à savoir réduire ou prévenir le dépeuplement des régions les moins peuplées (p. 23).

(53) Paragraphe 10 des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale.

(54) Voir la référence au rapport no 941/2008 du TØI à la note de bas de page 23 du présent document et dans la notification, p. 11 (pièce no 632837).

(55) Dans ses décisions en matière de concentration, la Commission européenne a estimé que les vols réguliers ne font pas partie du même marché que les vols non réguliers. Voir par exemple l'affaire no COMP/M.5141– KLM/MARTINAIR, dans laquelle la Commission a considéré l'offre de sièges faite par les compagnies aériennes aux voyagistes (le «marché de gros») comme un marché distinct de celui de l'offre de services de transport aérien réguliers destinés aux clients finaux. À cet égard, la Commission a indiqué que «le marché pour les ventes de sièges aux tours opérateurs est un marché qui se trouve en amont du marché des ventes de sièges aux particuliers. En conséquence, les conditions de concurrence prévalant sur ce marché sont manifestement différentes étant donné que les tours opérateurs ont des exigences différentes de celles des clients individuels (par exemple, achat d'un grand nombre de sièges, négociation de remises, prise en compte des besoins des clients en termes de temps de vol, etc.)» (JO C 51 du 4.3.2009, p. 4).

(56) Voir la description du régime à la section 2.5, partie I, ci-dessus.

(57) Décision 2003/262/CE du 27.11.2002 concernant le système de primes aux organisateurs de voyages en Grèce (JO L 103 du 24.4.2003, p. 63).

(58) Dans cette affaire, la Commission européenne a également estimé que les autorités grecques ne lui avaient pas apporté de nouveaux éléments d'appréciation de la pertinence des aides des aides en ce qui concerne leur contribution au développement régional (voir paragraphe 22 de la décision).

(59) Paragraphe 71 des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale.

(60) Disponible sur: http://www.eftasurv.int/media/decisions/195-04-COL.pdf