FR Journal officiel de l'Union européenne L 144/169

Version publique (1) de la

DÉCISION DE L'AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE

No 291/12/COL

du 11 juillet 2012

sur une aide à la restructuration accordée à Arion Bank (Islande)

L'Autorité de surveillance AELE (ci-après l'«Autorité»),

vu l'accord sur l'Espace économique européen (ci-après l'«accord EEE») et notamment son article 61, paragraphe 3, point b), et son protocole 26,

vu l'accord entre les États de l'AELE relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice (ci-après l'«accord Surveillance et Cour de justice»), et notamment son article 24,

vu le protocole 3 de l'«accord Surveillance et Cour de justice» (ci-après le «protocole 3») et notamment l'article 1er, paragraphe 3, de la partie I, l'article 7, paragraphe 3, de la partie II et l'article 13, de la partie II,

considérant ce qui suit:

I. LES FAITS

1. PROCÉDURE

(1) À la suite des correspondances informelles échangées en octobre 2008, et du vote, le 6 octobre, par le Parlement islandais (l'Althingi) de la loi no 125/2008 sur l'Autorité pour les décaissements du Trésor pour circonstances inhabituelles sur les marchés financiers etc. (ci-après la «loi d'urgence»), qui a conféré à l'État islandais des droits étendus pour intervenir dans le secteur bancaire, le président de l'Autorité a écrit le 10 octobre 2008 aux autorités islandaises et leur a demandé d'informer l'Autorité des aides d'État approuvées en vertu de cette loi d'urgence. D'autres contacts et échanges de correspondance ont ensuite eu lieu périodiquement, y compris en particulier un courrier envoyé par l'Autorité le 18 juin 2009 rappelant aux autorités islandaises la nécessité de notifier toutes aides d'État ainsi que la clause de suspension de l'article 3 du protocole 3. À la suite de plusieurs échanges de courriers et de réunions, les autorités islandaises ont finalement notifié rétroactivement, le 20 septembre 2010, l'aide d'État concernant le rétablissement de certaines opérations de (l'ex) Kaupthing Bank et la mise en place et la capitalisation de New Kaupthing Bank (renommée Arion Bank à dater du 21 novembre 2009).

(2) Dans un courrier daté du 15 décembre 2010 (2), l'Autorité de surveillance AELE («l'Autorité») a informé les autorités islandaises qu'elle avait décidé de lancer la procédure prévue à l'article 1er, paragraphe 2, de la partie I du protocole 3 concernant les mesures prises par l'État islandais en vue de rétablir certaines opérations de (l'ex) Kaupthing Bank hf et de mettre en place et de capitaliser New Kaupthing Bank hf, aujourd'hui renommée Arion Bank (la décision d'ouverture) (3). L'Autorité a aussi exigé qu'un plan de restructuration détaillé pour Arion Bank soit soumis dans un délai de six mois.

(3) Dans un courrier daté du 24 mars 2011 (4), l'Autorité a reçu une observation de la part des parties intéressées, observation qui a été transmise aux autorités islandaises le 25 mai 2011. Ces dernières n'ont pas répondu à cette observation.

(4) Dans un courrier daté du 31 mars 2011, les autorités islandaises ont soumis un plan de restructuration pour Arion Bank. Un plan de restructuration actualisé a été soumis par courriel le 30 avril 2012.

(5) L'Autorité a demandé des informations concernant le plan de restructuration le 11 juillet 2011 et le 13 février 2012. Elle a reçu des réponses des autorités islandaises à ses demandes d'informations le 26 octobre 2011, le 16 avril 2012, le 30 avril 2012, le 21 mai 2012 et le 6 juillet 2012. Les versions finales des engagements pris par les autorités islandaises et Arion Bank ont été transmises le 3 juillet 2012 (5).

(6) En outre, les représentants de l'Autorité ont rencontré les autorités islandaises et les représentants d'Arion Bank le 7 juin 2011 et les 27 et 28 février 2012.

2. CONTEXTE

(7) L'Autorité décrira dans cette section les événements, les faits et les évolutions économiques, politiques et réglementaires concernant l'effondrement et la reconstruction du système financier islandais d'octobre 2008 à ce jour et qui semblent nécessaires pour présenter le contexte dans lequel sont évaluées les mesures d'aide en question. Avant cette évaluation, l'Autorité rappellera la chronologie de la faillite de Kaupthing Bank.

2.1. La faillite de Kaupthing Bank

(8) En septembre 2008, un certain nombre d'institutions financières, parmi les principales recensées au niveau mondial, ont commencé à connaître de graves difficultés. Pendant les turbulences qui agitaient les marchés financiers mondiaux, les trois principales banques commerciales islandaises, qui avaient connu une croissance extraordinaire au cours des années précédentes, ont rencontré des difficultés pour refinancer leur dette à court terme et ont été confrontées à une vague de retraits. Le 15 septembre, Lehman Brothers a introduit une demande de concordat judiciaire et le même jour il a été annoncé que la Bank of America allait reprendre Merrill Lynch. Ailleurs, l'une des plus grandes banques du Royaume-Uni, HBOS, a dû être reprise par Lloyds TSB.

(9) Les problèmes du secteur financier islandais sont plus clairement apparus le 29 septembre 2008 lorsque le gouvernement islandais a annoncé qu'il avait trouvé un accord avec Glitnir Bank et qu'il injecterait 600 millions d'euros de capitaux dans la banque en échange de 75 % de ses actions. Cependant, la reprise de Glitnir Bank prévue par le gouvernement n'a pas réussi à rassurer les marchés et a été par la suite abandonnée. Les cours des actions des trois banques commerciales ont dégringolé et les notations de crédit ont été baissées.

(10) Le nombre de retraits de dépôts auprès de succursales de Landsbanki et de Kaupthing situées à l'étranger a augmenté de manière spectaculaire et les succursales situées en Islande ont aussi dû faire face à des retraits massifs d'espèces. Le premier week-end d'octobre, il est devenu évident qu'une autre des trois principales banques, Landsbanki, connaissait de graves difficultés. Glitnir Bank et Landsbanki ont été reprises par l'Autorité islandaise de surveillance financière (ci-après la «FME») le 7 octobre 2008. Pendant un moment, il a été espéré que Kaupthing Bank pourrait échapper au même sort et le 6 octobre 2008, la Banque centrale islandaise (ci-après la «BCI») a accordé à Kaupthing un crédit d'un montant de 500 millions d'euros en tant que garantie pour la filiale danoise de Kaupthing, FIH Erhvervsbanken. Cependant, les contrats de crédits et les titres de créances de Kaupthing Bank contenaient en règle générale une clause mentionnant que si l'une des grandes filiales de la banque manquait à ses obligations, cela constituerait un défaut de paiement de Kaupthing Bank qui pourrait engendrer l'obligation pour la banque de rembourser le crédit. Le 8 octobre 2008, les autorités britanniques ont placé la filiale de Kaupthing au Royaume-Uni, Singer & Friedlander (KSF), en cessation de paiement. Le lendemain, la FME a pris le contrôle de la banque, utilisant les pouvoirs lui étant conférés par la loi d'urgence.

2.2. La crise financière et les principales causes des faillites des banques islandaises

(11) Dans leur notification de l'aide accordée à Arion Bank, les autorités islandaises ont indiqué que les raisons de l'effondrement du secteur bancaire islandais et la nécessité de leur intervention étaient expliquées en détail dans un rapport préparé par une commission spéciale d'enquête (ci-après la «CSE») constituée par le Parlement islandais (6), chargée d'enquêter sur les processus ayant engendré la faillite des trois principales banques islandaises et d'analyser ces processus. L'Autorité résume ci-dessous les conclusions de cette commission en ce qui concerne les causes de la faillite les plus pertinentes à l'égard de l'effondrement de Kaupthing Bank. Ces informations sont extraites des chapitres 2 (Synthèse) et 21 (Causes de la faillite des banques islandaises — Responsabilité, erreurs et négligence) du rapport de la CSE.

(12) La réduction mondiale des liquidités sur les marchés financiers qui a commencé en 2007 a fini par provoquer la faillite des trois principales banques islandaises, dont les activités commerciales dépendaient de plus en plus de la levée de fonds sur les marchés internationaux. Les raisons expliquant la faillite des banques islandaises étaient cependant complexes et nombreuses. La CSE a enquêté sur les raisons ayant provoqué la faillite des principales banques et a remarqué que la majorité des conclusions s'appliquaient à l'ensemble des trois banques et que nombre d'entre elles étaient liées. Les causes des faillites liées aux activités des banques sont brièvement résumées ci-dessous.

Développement excessif et non viable

(13) La CSE a conclu qu'au cours des années précédant les faillites, les banques avaient développé leurs bilans et leurs portefeuilles de crédit au-delà de leur capacité opérationnelle et de gestion. Les actifs combinés des trois banques avaient augmenté de manière exponentielle, passant de 1,4 billion d'ISK (7) en 2003 à 14,4 billions d'ISK à la fin du deuxième trimestre de 2008. Un pourcentage important de la croissance des trois banques était dû aux prêts accordés aux étrangers, prêts qui ont augmenté considérablement en 2007 (8), en particulier après le début de la crise internationale des liquidités. Cet élément a contribué à la conclusion de la CSE selon laquelle une part importante de cette augmentation des prêts était due à des prêts accordés à des entreprises qui s'étaient vu refuser du crédit ailleurs. Ce rapport a aussi conclu que les activités bancaires se caractérisaient de plus en plus par des investissements intrinsèquement plus risqués et que la croissance avait contribué aux problèmes.

La réduction des finances disponibles sur les marchés internationaux

(14) Une bonne partie de la croissance des banques a été facilitée par l'accès aux marchés financiers internationaux, profitant de bonnes notations de crédit, et par l'accès aux marchés européens via l'accord EEE. Les banques islandaises ont emprunté 14 milliards d'euros sur les marchés des titres de créances étrangers en 2005 à des conditions relativement favorables. Lorsque l'accès aux marchés des titres de créances européens a été restreint, les banques ont financé leurs activités sur les marchés des États-Unis, présentant les titres de créances islandais comme des obligations adossées à des créances. Au cours de la période précédant l'effondrement, les banques dépendaient de plus en plus des emprunts à court terme, ce qui a engendré le refinancement de risques importants et, selon la CSE, prévisibles.

Le taux d'endettement des propriétaires des banques

(15) En ce qui concerne chacune des principales banques islandaises, les principaux propriétaires comptaient parmi les débiteurs les plus importants (9). La CSE était d'avis que certains actionnaires empruntaient à des conditions anormalement faciles auprès des banques grâce à leur statut de propriétaire. Le plus grand actionnaire de Kaupthing Bank était Exista hf., qui possédait un peu plus de 20 % des actions de la banque. Exista était aussi l'un des plus importants débiteurs de la banque. Au cours de la période 2005-2008, le prêt total de Kaupthing à Exista et aux parties liées (10) a augmenté avec régularité, passant de 400-500 millions d'euros à 1 400-1 700 millions d'euros et en 2007 et 2008 ces prêts équivalaient presque aux fonds propres de la banque. Cette augmentation des prêts aux principaux actionnaires a eu lieu malgré le fait que Kaupthing commençait à faire face à des problèmes de liquidités et de refinancement. Des prêts ont aussi souvent été accordés aux parties liées sans aucune garantie spécifique (11). Le fonds monétaire de Kaupthing était le plus grand fonds de la société de gestion d'actifs de Kaupthing Bank et en 2007 le fonds a considérablement investi dans des obligations émises par Exista. À la fin de l'année, il possédait des titres pour une valeur d'environ 14 milliards d'ISK. Ce chiffre représentait à l'époque environ 20 % du total des actifs du fonds. Robert Tchenguiz détenait des actions de Kaupthing Bank et d'Exista et siégeait également au conseil d'administration d'Exista. Il recevait également d'importantes facilités de crédit de Kaupthing Bank en Islande, Kaupthing Bank Luxembourg et Kaupthing Singer & Friedlander (KSF). Au total, les facilités de crédit que Robert Tchenguiz et les parties liées ont reçues de la société mère de Kaupthing Bank avant la faillite de la banque s'élevaient à environ 2 milliards d'euros (12).

Concentration des risques

(16) En ce qui concerne l'exposition anormale aux principaux actionnaires, la CSE a conclu que les portefeuilles d'actifs des banques n'étaient pas suffisamment diversifiés. La CSE a estimé que les règles européennes sur les grands risques avaient été interprétées de manière étroite, en particulier dans le cas des actionnaires, et que les banques avaient tenté de les contourner.

Une fragile dotation en fonds propres

(17) Bien qu'il ait toujours été rapporté que le ratio de fonds propres de Kaupthing et des deux autres grandes banques islandaises était légèrement supérieur au minimum légal, la CSE est parvenue à la conclusion que les ratios de fonds propres ne reflétaient pas précisément la solidité financière des banques. La raison en était l'exposition au risque des propres actions des banques par l'intermédiaire des sûretés primaires et des contrats à terme sur les actions. Le capital-actions financé par les entreprises elles-mêmes, désigné par la CSE par les termes «faible dotation en fonds propres» (13), représentait plus de 25 % du capital de base des banques (ou plus de 50 % à l'aune de la composante centrale du capital, à savoir les capitaux propres moins les actifs incorporels). S'ajoutaient à cette situation les problèmes découlant du risque auquel les banques s'exposaient en détenant chacune des actions des autres. Au milieu de l'année 2008, le financement direct par les banques de leurs propres actions, de même que le financement croisé des actions des deux autres banques, se montait à environ 400 milliards d'ISK, soit 70 % de la composante centrale du capital. La CSE estimait que l'étendue du financement des capitaux propres par des emprunts au système lui-même était telle que la stabilité du système s'en trouvait menacée. Les banques utilisaient une partie considérable de leurs propres actions comme garanties pour leurs prêts. Par conséquent, la chute du cours des actions a entraîné le déclin de la qualité de leurs portefeuilles de prêts. Cette situation a porté préjudice aux résultats des banques et exercé une pression à la baisse sur le cours de leurs actions, en conséquence de quoi les banques se sont efforcées (comme l'a assumé la CSE à partir des informations dont elle disposait) de créer une demande anormale pour leurs propres actions.

La taille des banques

(18) En 2001, les bilans des trois banques principales équivalaient (collectivement) à un peu plus d'un an du produit intérieur brut (PIB) de l'Islande. À la fin de l'année 2007, elles avaient acquis une dimension internationale et détenaient des actifs équivalant à neuf fois le PIB islandais. Le rapport de la CSE constate qu'en 2006, des observateurs notaient que le système bancaire excédait la capacité de la BCI et émettaient des doutes quant à sa capacité à exercer la fonction de prêteur de dernier ressort. Fin 2007, les dettes à court terme de l'Islande (contractées principalement pour le financement des banques) étaient 15 fois supérieures aux réserves de change, et les dépôts étrangers dans les trois banques étaient également 8 fois supérieurs aux réserves de change. Le Fonds de garantie des déposants et des investisseurs détenait des ressources minimes en comparaison avec les dépôts bancaires qu'il était censé garantir. La CSE en conclut que ces facteurs rendaient l'Islande sujette à des retraits massifs des dépôts.

La croissance soudaine des banques en comparaison avec l'infrastructure réglementaire et financière

(19) La CSE a conclu que les organismes de surveillance islandais concernés n'affichaient pas la crédibilité requise en l'absence d'un prêteur de dernier ressort doté de ressources suffisantes. Le rapport établit que la FME et la BCI n'avaient ni l'expertise ni l'expérience nécessaires pour réguler le système bancaire dans une conjoncture économique difficile, mais qu'elles auraient pu prendre des mesures pour réduire le niveau de risque auquel s'exposaient les banques. Ainsi, la FME ne s'est pas développée dans des proportions similaires à celles des banques, et les pratiques de l'organisme de régulation n'ont pas observé le même rythme que la rapide évolution des opérations bancaires. Le rapport se montre également critique à l'égard du gouvernement, en affirmant que les autorités auraient dû prendre des mesures pour réduire l'incidence potentielle des banques sur l'économie, en en réduisant la taille ou en contraignant une ou plusieurs banques à déplacer leur siège à l'étranger (14).

Déséquilibre et expansion excessive de l'économie islandaise dans son ensemble

(20) Le rapport de la CSE fait référence à des événements liés à l'économie au sens large qui ont aussi eu des répercussions sur la croissance rapide des banques et contribué à faire naître des déséquilibres, en termes de taille et d'influence, entre le secteur des services financiers et le reste de l'économie. Le rapport conclut que les politiques du gouvernement (dans le domaine budgétaire en particulier) ont plus que probablement contribué à l'expansion excessive et au déséquilibre, et que la politique monétaire suivie par la BCI n'était pas suffisamment restrictive. Le rapport renvoie en outre à l'assouplissement des règles de prêt du Fonds islandais de financement du logement comme «l'une des plus grosses erreurs de la gestion monétaire et budgétaire commises durant la période précédant l'effondrement des banques» (15). Le rapport dénonce en outre la facilité avec laquelle les banques ont pu emprunter à la BCI, le stock de prêts garantis à court terme de la BCI passant de 30 milliards d'ISK à l'automne 2005 à 500 milliards d'ISK au début du mois d'octobre 2008.

La couronne islandaise, les déséquilibres externes et les écarts de contrats d'échange sur risque de crédit

(21) Le rapport constate qu'en 2006, la valeur de la couronne islandaise avait atteint un niveau élevé intenable, que le déficit du compte courant de l'Islande était supérieur à 16 % du PIB et que les passifs libellés en devises étrangères moins les actifs avoisinaient le PIB annuel total. Les conditions préalables à une crise financière étaient réunies. À la fin de l'année 2007, la valeur de la couronne s'est dépréciée et les écarts des contrats d'échange sur risque de crédit (CDS) concernant l'Islande et les banques ont augmenté de manière exponentielle.

2.3. Mesures prises pour reconstruire le secteur bancaire

(22) Avec l'effondrement des trois plus grandes banques commerciales en octobre 2008 (dont Kaupthing), les autorités islandaises étaient confrontées à la gageure sans précédent de préserver la continuité des opérations bancaires en Islande (16). La politique observée par le gouvernement islandais est essentiellement définie dans la loi d'urgence (17) adoptée par le Parlement islandais le 6 octobre 2008. Cette loi accorde des pouvoirs extraordinaires à la FME lui permettant de prendre le contrôle d'entreprises financières et de céder au besoin leurs actifs et leurs passifs. Le ministre des finances était autorisé, au nom du Trésor, à affecter des fonds à la création de nouvelles entreprises financières. En outre, dans les procédures de faillite d'entreprises financières, les dépôts se verraient accorder la priorité sur les autres créances. Le gouvernement a déclaré que les dépôts placés dans les banques commerciales et caisses d'épargne nationales et dans leurs succursales islandaises seraient intégralement protégés.

(23) Les priorités politiques visaient au départ à assurer avant tout le fonctionnement de base des systèmes nationaux bancaire, de paiement et de règlement. Durant les premières semaines qui ont suivi l'effondrement, le gouvernement islandais a également élaboré un programme économique en collaboration avec le Fonds monétaire international («FMI»), qui a conduit à l'approbation, le 20 novembre 2008, de la demande présentée au Fonds par l'Islande en vue de bénéficier d'un accord de confirmation de deux ans, comprenant un prêt de 2,1 milliards d'USD du FMI destiné à consolider les réserves de devises de l'Islande. Des prêts supplémentaires allant jusqu'à 3 milliards d'USD ont été obtenus auprès d'autres pays nordiques et de certains partenaires commerciaux. Du prêt du FMI, 827 millions d'USD ont été libérés immédiatement, le reste étant déboursé en huit versements égaux, soumis à des révisions trimestrielles du programme.

(24) Le programme du FMI était un programme de stabilisation reposant sur une assise large et ciblant trois objectifs majeurs. Il s'agissait premièrement de stabiliser la couronne et de rétablir la confiance dans cette devise afin de contenir les répercussions négatives de la crise sur l'économie. Parmi les mesures figurait l'introduction de contrôles des capitaux destinés à endiguer la fuite des capitaux. Deuxièmement, le programme comprenait une stratégie globale de restructuration bancaire, dans le but ultime de rebâtir un système financier viable en Islande et de sauvegarder les relations financières internationales du pays. Les objectifs secondaires visaient à garantir la juste évaluation des actifs bancaires, à optimiser le recouvrement des avoirs et à renforcer les pratiques de surveillance. Troisièmement, le programme cherchait à garantir la viabilité des finances publiques, en limitant la socialisation des pertes dans les banques défaillantes et en mettant en œuvre un programme de consolidation fiscale à moyen terme.

(25) Les autorités islandaises ont souligné qu'en raison de circonstances exceptionnelles liées à l'envergure du système bancaire par rapport à la capacité financière du Trésor, les options politiques à leur disposition étaient limitées. Les solutions retenues différaient dès lors sous de nombreux angles des mesures prises par les gouvernements d'autres pays dont la stabilité financière était menacée.

(26) Au titre de la loi d'urgence, les trois grandes banques commerciales, Glitnir Bank, Landsbanki Íslands et Kaupthing Bank, ont été scindées entre les «anciennes» banques et de «nouvelles» banques. Le ministre des finances a fondé trois sociétés à responsabilité limitée en vue de reprendre les opérations nationales des anciennes banques et les a nommées conseils d'administration. La FME a pris le contrôle des anciennes banques et a essentiellement alloué leurs actifs et leurs passifs nationaux (dépôts) aux nouvelles banques qui ont poursuivi leurs opérations bancaires en Islande, tandis que les anciennes banques ont été placées sous la supervision de leurs comités d'administration provisoires respectifs (18). Les actifs et passifs libellés en devises étrangères ont dans l'ensemble été placés dans les anciennes banques, qui ont ensuite été soumises à des procédures de liquidation et à la clôture finale de toutes leurs opérations à l'étranger (19).

(27) Les bilans d'ouverture provisoires des trois nouvelles banques du 14 novembre 2008 évaluaient leurs actifs totaux combinés à 2886 milliards d'ISK, avec une participation de l'État de l'ordre de 385 milliards d'ISK. Le montant total des obligations à émettre par les nouvelles banques en faveur des anciennes pour les dédommager de la valeur de l'actif transféré excédant le passif était estimé à 1 153 milliards d'ISK. La FME a confié à Deloitte LLP la mission d'apprécier la valeur de l'actif et du passif transférés. Il est apparu que l'évaluation indépendante ne donnerait pas lieu à des valeurs fixes des actifs nets transférés mais à des appréciations à l'intérieur de certaines gammes. Les créanciers des banques ont également exprimé des désaccords quant au processus d'appréciation, qu'ils ne jugeaient pas impartial, et se sont plaints de ne pas pouvoir protéger leurs intérêts. Ces complications ont entraîné un changement d'approche en ce qui concerne le règlement de comptes entre les anciennes et les nouvelles banques, prévoyant qu'au lieu de se fier à l'appréciation d'un expert indépendant, les parties tenteraient de parvenir, moyennant négociations, à un accord sur la valeur des actifs nets transférés.

(28) Il était manifeste que les parties allaient peiner à se mettre d'accord sur les estimations, qui reposaient évidemment sur de nombreuses suppositions sur lesquelles les avis des parties risquaient de diverger. Soucieux de parvenir à des accords relatifs aux évaluations de base, l'État a fourni un fondement solide à la capitalisation initiale des nouvelles banques. Le rendement futur des actifs excédant l'évaluation de base pourrait être répercuté sur les créanciers sous la forme d'éventuelles obligations ou hausses de la valeur du capital-actions des banques, sachant qu'il était ressorti des négociations que les comités d'administration provisoires de Glitnir et de Kaupthing ainsi qu'une majorité de leurs créanciers pourraient être intéressés à acquérir des parts dans les nouvelles banques, et que cela leur permettrait de tirer parti d'éventuelles hausses de la valeur des actifs transférés.

(29) La pleine capitalisation des trois nouvelles banques et les accords de base conclus avec les créanciers des anciennes banques ont été annoncés le 20 juillet 2009. En qualité d'unique propriétaire des trois nouvelles banques, le gouvernement a conclu des protocoles d'accord avec les comités d'administration provisoires des anciennes banques concernant leur dédommagement pour le transfert de l'actif net dans les nouvelles banques. Pour deux des nouvelles banques, Íslandsbanki et Arion Bank, ces protocoles comprenaient des accords conditionnels au titre desquels les anciennes banques devaient souscrire des prises de participation majoritaire dans les nouvelles banques.

(30) Sur la base des accords préliminaires exposés ci-dessus, les comités d'administration provisoires des anciennes banques ont décidé, aux mois d'octobre 2009 (Glitnir) et de décembre 2009 (Kaupthing Bank et Landsbanki Islands), de lever les options négociées et de prendre une participation dans les nouvelles banques. Le 18 décembre 2009, le gouvernement a annoncé que la reconstruction bancaire était terminée et que des accords avaient été conclus entre les autorités islandaises et les nouvelles banques, d'une part, et les comités d'administration provisoires de Glitnir Bank, Landsbanki Íslands et Kaupthing Bank au nom de leurs créanciers, d'autre part, au sujet des règlements relatifs aux actifs transférés depuis les anciennes banques vers les nouvelles, en conséquence de quoi les nouvelles banques étaient intégralement financées.

(31) Il s'est avéré que la contribution du Trésor aux fonds propres des nouvelles banques a été considérablement réduite, passant des 385 milliards d'ISK initialement envisagés à 135 milliards d'ISK sous la forme de capital-actions et, dans le cas de deux des trois banques, Íslandsbanki et Arion Bank, à environ 55 milliards d'ISK de capital de catégorie deux sous la forme de prêts subordonnés, soit un total de 190 milliards d'ISK. Le Trésor a en outre fourni certaines facilités de trésorerie à Íslandsbanki et Arion Bank. Le capital-actions fourni par les anciennes banques aux nouvelles se chiffrait au total à environ 156 milliards d'ISK. La capitalisation totale des nouvelles banques équivalait dès lors à environ 346 milliards d'ISK. Ainsi, plutôt que de maintenir la pleine propriété des trois banques, les accords impliquaient que la participation de l'État serait réduite à environ 5 % dans le cas d'Íslandsbanki, 13 % dans le cas d'Arion Bank et 81 % dans le cas de Landsbankinn.

(32) Si la reprise de deux des trois banques par les créanciers des anciennes banques a résolu des problèmes majeurs au niveau de la reconstruction du secteur financier et a établi une assise financière plus solide pour les nouvelles banques, de nombreuses faiblesses subsistaient, auxquelles il fallait remédier. Depuis l'automne 2009, les banques ont principalement concentré leurs efforts sur leurs difficultés internes, en définissant la stratégie globale de leurs opérations et en particulier en restructurant leurs portefeuilles de prêts, qui représentent le plus grand facteur de risque pour leurs opérations et leur viabilité à long terme. Le processus de restructuration s'est vu entravé par diverses complications, dont les arrêts de la Cour suprême établissant l'illégalité des prêts octroyés en ISK mais indexés en devises étrangères. Pour ce qui est d'Arion Bank, dans la mesure où elles sont pertinentes pour sa restructuration, ces questions sont abordées plus en détail ci-dessous.

2.4. Environnement macroéconomique

(33) L'effondrement du système bancaire en octobre 2008 a entraîné d'importantes turbulences économiques. Les difficultés rencontrées par le système financier islandais sont allées de pair avec une perte de confiance vis-à-vis de la devise. La couronne s'est fortement dépréciée au premier trimestre 2008 et à nouveau à l'automne, avant et après l'effondrement des trois banques commerciales. En dépit des contrôles des capitaux imposés à l'automne 2008, l'année 2009 a été caractérisée par la volatilité de la devise (20). Ce bouleversement s'est traduit par une grave récession de l'économie islandaise, avec une contraction du PIB de l'ordre de 6,8 % en 2009 et de 4 % en 2010.

(34) Parmi les implications de la crise économique, citons une augmentation subite du chômage, qui est passé de 1,6 % en 2008 à 8 % en 2009, une hausse de l'inflation et une chute des salaires réels. Il y a en outre eu une augmentation marquée de la dette des entreprises et des ménages et de la part des prêts non productifs dans les portefeuilles de prêts des banques, de même qu'une reprise à grande échelle, par les nouvelles banques, d'entreprises en difficulté financière. En même temps, le coût fiscal élevé de la restructuration du système bancaire a entraîné une hausse abrupte du déficit budgétaire et une forte montée de la dette du secteur public.

(35) Après cette profonde récession, les données provisoires de Statistics Iceland font état d'un redressement au second semestre 2011 et, pour l'ensemble de l'année, d'une croissance du PIB de l'ordre de 3,1 % par rapport à l'année précédente.

(36) En 2011, la croissance économique était principalement tirée par une hausse de la demande intérieure, et en particulier par une augmentation de 4 % de la consommation privée des ménages. Elle était soutenue par une hausse des salaires et des prestations sociales de même que par certaines initiatives politiques entreprises en vue d'alléger la charge de la dette des ménages, y compris une bonification d'intérêts temporaire, le gel des remboursements de prêts et le remboursement anticipé des épargnes-retraite privées. Les données provisoires pour 2011 font également état d'une lente augmentation des investissements, à partir toutefois d'un niveau particulièrement faible (21). La consommation publique est demeurée léthargique au cours des trois dernières années.

(37) Les données macroéconomiques générales dissimulent des différences sectorielles plus significatives. Outre l'effondrement du secteur financier, une contraction majeure est survenue dans le secteur de la construction et dans de nombreuses autres activités des secteurs nationaux de la production et des services. Certains secteurs d'exportation ont en revanche enregistré une croissance. En raison du faible taux de change de la couronne et des prix relativement stables en devises étrangères des produits de la mer et de l'aluminium, les recettes d'exportation ont augmenté après le début de la crise économique, de même que celles du tourisme et d'autres exportations de services. En parallèle, les importations se sont effondrées, amenant temporairement la balance commerciale (22) à un niveau excédentaire d'environ 10 % du PIB en 2010. Cependant, sous l'effet de la hausse de la demande intérieure en 2011, les importations ont repris, entraînant un excédent commercial globalement plus restreint, de l'ordre de 8,2 % du PIB.

(38) Les prévisions de Statistics Iceland pour 2012-2017 prévoient que la relance économique graduelle se poursuivra, avec une croissance de 2,6 % en 2012. Un taux de croissance similaire est prévu pour toute la durée de la période de projection. Ces prévisions sont toutefois soumises à plusieurs incertitudes. Les investissements industriels prévus à grande échelle pourraient être encore retardés. Les termes de l'échange de l'Islande seraient compromis par une récession prolongée dans ses principaux pays partenaires commerciaux, qui impliquerait un taux de croissance plus faible en Islande. Une progression plus lente que prévu de l'allègement du fardeau de la dette des ménages et des entreprises restreindrait la demande intérieure et les perspectives de croissance de l'économie. La croissance pourrait également se voir compromise par l'instabilité permanente des prix couplée à la volatilité de la devise dans le contexte de la suppression des contrôles des capitaux.

2.5. Surveillance financière et améliorations apportées au cadre réglementaire

(39) À la suite des travaux initiaux de la FME liés à la création des nouvelles banques et à l'appréciation de la valeur des actifs nets transférés à partir des anciennes banques, la FME a procédé à l'automne 2009 à un audit des nouvelles banques et de leurs plans d'affaires, de même que de leur solidité financière et de leurs exigences de fonds propres, dans un dénommé projet d'autorisation. La FME a, pour ce faire, bénéficié du concours de la société internationale de conseil en gestion Oliver Wyman.

(40) Une fois terminé le processus susmentionné, la FME a octroyé aux banques des licences d'exploitation soumises à différentes conditions. Au vu de la qualité des portefeuilles d'actifs et de l'insécurité économique escomptée, il a été jugé nécessaire de soumettre les trois banques à des exigences de fonds propres supérieures au minimum légal. La FME a dès lors fixé, pour les trois banques, le ratio minimal d'adéquation des fonds propres (ratio CAD) à 16 %, dont un minimum de 12 % pour le ratio de fonds propres de première catégorie. Ces exigences étaient applicables pour une durée de 3 ans au minimum, sous réserve d'une révision de la FME. Des conditions de trésorerie ont également été spécifiées, stipulant que les liquidités disponibles devaient à tout moment représenter au minimum 20 % des dépôts, et le montant de trésorerie ou d'équivalents de trésorerie 5 % des dépôts au minimum. Des exigences ont en outre été fixées pour d'autres questions telles que la restructuration des portefeuilles de prêts, l'évaluation des risques, la gouvernance d'entreprise et la propriété. Des exigences comparables en matière de fonds propres ont été introduites par la FME à l'égard d'autres entreprises financières.

(41) Le programme de stabilisation économique établi en consultation avec le FMI prévoyait de revoir le cadre réglementaire des services financiers et de la surveillance dans son intégralité en vue d'améliorer la protection contre de futures crises financières. Le gouvernement a invité l'ancien directeur général de l'autorité finlandaise chargée de la surveillance financière, M. Kaarlo Jännäri, à procéder à une évaluation du cadre réglementaire et des pratiques de surveillance en vigueur. Parmi les améliorations proposées par M. Jännäri figurait la création d'un registre national du crédit relevant de la FME afin de réduire les risques de crédit inhérents au système. Son rapport suggérait en outre de fixer des règles et des pratiques plus strictes à l'égard des expositions de grande envergure et des prêts entre parties liées, de même que de procéder plus souvent à des inspections sur place en vue de vérifier la surveillance et les rapports réalisés à distance, en particulier au sujet du risque de crédit, du risque de liquidité et du risque de change. Il était également recommandé d'améliorer le système de garantie des dépôts, en suivant de près les évolutions observées dans l'Union européenne.

(42) Le gouvernement a par la suite introduit un projet de loi devant l'Althingi, reposant entre autres sur les propositions de M. Jännäri et sur les modifications apportées à la législation EEE relative aux activités financières à partir de 2009, qui a été adopté et est entré en vigueur le 1er juillet 2010 sous la référence «loi no 75/2010». Cette nouvelle loi a entraîné d'importantes modifications de la loi sur les entreprises financières. Plusieurs autres modifications ont par la suite été introduites dans la loi sur les entreprises financières et sur la réglementation et la surveillance des services financiers. Ces modifications réglementaires sont abordées plus en détail en annexe.

2.6. Les défis à venir (23)

(43) En dépit des avancées majeures réalisées en vue de la reconstruction du secteur financier, l'Islande continue à se débattre avec les répercussions de la crise financière et monétaire survenue à l'automne 2008. La crise financière a mis en lumière diverses défaillances et déficiences du système financier, auxquelles il convient de remédier pour rétablir la confiance du public. À l'instar de nombreux autres pays durement frappés par la crise financière, l'Islande est manifestement confrontée à de nombreux défis à relever pour adapter l'environnement juridique et opérationnel des services financiers de manière à soutenir un système financier viable et efficace à l'avenir et à réduire autant que possible le risque de répétition des chocs systémiques.

(44) Les tâches délicates les plus urgentes pour les entreprises financières islandaises ont trait au fait que les banques évoluent actuellement dans un environnement protégé, caractérisé par des contrôles des capitaux et la garantie généralisée des dépôts. Les banques doivent maintenant se préparer à opérer dans un environnement davantage exposé, dans lequel les contrôles des capitaux seront supprimés et les garanties des dépôts cèderont la place aux modalités fixées dans les directives UE/EEE pertinentes (24). Les autorités islandaises ont souligné qu'il convenait de faire montre d'une prudence extrême à l'heure d'introduire de nouvelles règles à cet égard.

(45) Un autre défi majeur concerne la nécessité d'adapter le cadre juridique et réglementaire de manière à soutenir un système financier solide et efficace, qui soit également conforme aux développements de la législation EEE et du droit international (25).

2.7. L'état de la concurrence dans le secteur financier islandais

(46) D'après des informations récemment communiquées par les autorités islandaises (26), la concurrence qui fait rage sur le marché financier a radicalement changé depuis l'effondrement des banques. Le nombre d'entreprises financières a diminué, sous l'effet de la liquidation de plusieurs caisses d'épargne, banques commerciales et prêteurs spécialisés ou de leur fusion avec d'autres entreprises (27). Le nombre d'entreprises financières est d'ailleurs toujours en baisse, au vu, dernièrement, des fusions de Landsbankinn et de SpKef en mars 2011, d'Íslandsbanki et de Byr en décembre 2011 et de Landsbankinn et de la caisse d'épargne Svarfdaelir, approuvée par l'Autorité le 20 juin 2012. Avec la réduction du nombre d'entreprises financières et la reprise par les grandes banques des dépôts des banques appelées à fermer, la concentration s'est accrue sur le marché intérieur. La présence globale des nouvelles banques sur les marchés financiers de l'EEE est d'un autre côté beaucoup moins marquée que celle de leurs prédécesseurs, puisque les opérations bancaires internationales ont été closes.

(47) Qui plus est, le marché intérieur s'est considérablement réduit sous l'effet de la disparition ou de la léthargie de certains sous-marchés. La quasi-disparition de la Bourse et l'introduction de contrôles des capitaux ont réduit les opérations sur les marchés boursier et monétaire et se traduisent par des options d'investissement limitées. Compte tenu du niveau historiquement bas des investissements dans l'économie et de l'endettement massif général des ménages et des entreprises, la demande de crédit est faible. Depuis l'effondrement, les banques concentrent leurs efforts sur les problèmes internes et sur la restructuration de leurs portefeuilles de prêts et de certaines de leurs grandes entreprises clientes.

(48) Avant la crise financière, les caisses d'épargne détenaient collectivement une part de marché d'environ 20-25 % des dépôts. Ce pourcentage a maintenant chuté à approximativement 2-4 %. Les parts de marché perdues par les caisses d'épargne et les banques commerciales qui quittent le marché ont été récupérées par les trois grandes banques commerciales, Arion Bank, Íslandsbanki et Landsbanki. Elles détiennent désormais ensemble environ 90-95 % du marché, contre 60-75 % auparavant, la part de Landsbankinn étant légèrement plus élevée. En dehors des 10 caisses d'épargne régionales, qui représentent actuellement de 2 à 4 % du marché, le seul autre acteur est la banque restructurée MP Bank (28), qui détient entre 1 et 5 % du marché.

(49) Le marché financier islandais connaît donc une situation d'oligopole manifeste, et les trois plus grandes sociétés pourraient collectivement acquérir une position dominante sur le marché. D'après l'autorité islandaise de la concurrence (AIC), à laquelle l'Autorité a demandé ses observations sur l'état de la concurrence en Islande et sur les solutions potentielles, il existe d'importantes barrières à l'entrée sur le marché bancaire islandais. La concurrence s'en trouve compromise. Les consommateurs rencontrent également des difficultés pour changer de banque. Les autorités islandaises ont par ailleurs reconnu que les risques de change associés à la couronne islandaise, une devise petite et non négociable, ont encore restreint la concurrence et dissuadé les banques et les entreprises étrangères de pénétrer sur le marché islandais.

(50) L'AIC s'est dernièrement focalisée sur une question spécifique ayant trait à l'infrastructure informatique des opérations des banques et à leur coopération à cet égard. Elle concerne le prestataire de services informatiques Reiknistofa bankanna (le centre de données des banques islandaises; RB), propriété conjointe des établissements financiers. Cette question est pertinente pour l'appréciation de la présente affaire et figurait parmi celles abordées par l'Autorité avec les autorités et les banques islandaises.

(51) RB est la propriété conjointe des trois grandes banques islandaises, de deux caisses d'épargne, de l'Association islandaise des caisses d'épargne et des trois principales sociétés de traitement des cartes de paiement du pays. Landsbankinn détient 36,84 % des parts de RB, Íslandsbanki 29,48 % et Arion Bank 18,7 %. Les parts combinées des trois banques commerciales équivalent donc à 85,02 % de RB. RB a pour clients ses propriétaires, la Banque centrale d'Islande et d'autres établissements financiers et organismes publics. La coopération des banques dans ce domaine est très étendue puisque RB a mis au point le système islandais de compensation et de règlement. Il fournit en outre divers services bancaires de base, des solutions en copropriété utilisées par la majorité des banques islandaises. RB opère en outre dans un système de facturation et de paiement en ligne pour les entreprises et les consommateurs.

(52) D'après l'AIC, l'effondrement de 2008 a rendu les petites banques et caisses d'épargne particulièrement vulnérables. Pour les petites entreprises financières, les services informatiques requis étaient d'une importance cruciale, car ils peuvent être considérés comme l'un des obstacles à l'entrée de nouveaux participants sur le marché. La plateforme de services informatiques a été fournie dans une large mesure par RB, pour les grandes entreprises financières, et par Teris, pour les caisses d'épargne et les acteurs du marché de moindre envergure. À la suite de la fermeture de nombreuses petites entreprises financières ces dernières années, Teris a perdu une partie significative de ses revenus, ce qui l'a conduit en janvier 2012 à vendre certaines de ses solutions informatiques à RB. D'après RB et Teris, cette transaction visait entre autres à assurer la prestation continue de services informatiques aux petites entreprises financières.

(53) L'AIC a enquêté sur deux affaires liées à RB. Il s'agissait premièrement de déterminer si la propriété commune et la coopération des banques et d'autres entreprises financières dans le cadre de RB devaient être considérées comme une violation de l'interdiction de pratiques restrictives prévue à l'article 10 de la loi islandaise de la concurrence. Il convenait ensuite de vérifier la compatibilité de l'achat par RB des actifs majeurs de Teris avec les dispositions de cette loi en matière de fusion. Les deux affaires se sont toutefois soldées en mai 2012 par un arrangement entre, d'une part, RB et ses propriétaires et, d'autre part, l'AIC (29).

(54) En dehors des points d'inquiétude évoqués ci-dessus qui concernent directement le marché financier islandais, l'AIC a insisté sur la nécessité de procéder au plus vite à la vente et à la restructuration des sociétés d'exploitation (30). De nombreuses sociétés d'exploitation ont été reprises par les banques (qui en étaient les créanciers) en raison de leur surendettement consécutif à l'effondrement économique de 2008. D'après l'AIC, cette situation peut engendrer un conflit d'intérêts lorsque des banques fournissent des services financiers à des entreprises qu'elles détiennent en même temps. L'AIC est d'avis que la propriété directe et indirecte des banques (31) est le problème de concurrence le plus répandu et le plus dangereux au lendemain de la crise financière, car il a des répercussions sur pratiquement chaque société et chaque industrie d'Islande. Elle estime qu'une restructuration plus rapide des entreprises améliorerait la concurrence sur le marché financier. Lorsque l'implication des banques dans la restructuration de leur clientèle d'entreprises a été soumise à des exigences de notification au titre des mécanismes nationaux de contrôle des fusions, l'AIC a, à cet égard, souvent fixé des conditions en ce qui concerne la propriété des banques. Il semble toutefois difficile de trouver une solution générale à ce problème, qui a trait essentiellement au niveau élevé d'endettement des entreprises islandaises.

(55) Dans les observations qu'elles ont soumises à l'Autorité, les trois banques commerciales, Arion Bank, Íslandsbanki et Landsbankinn, ont chacune affirmé qu'aucun changement majeur n'avait affecté les conditions de concurrence sur le marché financier islandais depuis l'automne 2008 de manière à susciter l'inquiétude. Une concurrence effective prévalait sur le marché, sans aucune preuve de comportement collusoire de la part des trois acteurs principaux. Dans son examen des conditions de concurrence du marché, l'AIC avait omis certains facteurs clés. Si elles ne sont pas physiquement présentes en Islande, les banques étrangères rivalisent activement, depuis longtemps et toujours à l'heure actuelle, avec les banques islandaises pour la fourniture de prêts aux entreprises et d'autres services financiers aux plus gros clients, tels que les entreprises engagées dans des activités d'exportation (pêche, industrie à haute intensité énergétique, etc.) ou de l'administration centrale et municipale.

(56) Cet avis est toutefois contraire à celui exprimé dans les observations soumises par les autorités islandaises, comme indiqué dans le rapport susmentionné du ministre des affaires économiques à l'Althingi, de même qu'à l'avis de l'AIC. Qui plus est, comme expliqué ci-dessous, Arion Bank a décidé, malgré certaines réserves exprimées au regard de l'analyse des conditions de concurrence, de fournir certains engagements destinés à limiter la distorsion de la concurrence liée aux mesures d'aide concernées. Ces engagements sont détaillés en annexe.

3. DESCRIPTION DES MESURES

3.1. Le bénéficiaire

(57) Comme décrit ci-dessus, Kaupthing Bank s'est effondrée en 2008, à l'instar des deux autres grandes banques commerciales islandaises. Dans l'optique de garantir la continuité du fonctionnement du secteur bancaire national, les autorités islandaises ont pris certaines mesures en vue de rétablir certaines opérations de l'(ancienne) Kaupthing Bank hf, y compris la mise en place et la capitalisation de New Kaupthing Bank hf (renommée Arion Bank).

3.1.1. Kaupthing Bank

(58) Avant la crise financière de 2008, Kaupthing Bank était la première banque d'Islande. À la fin 2007, son bilan se chiffrait à 5 347 milliards d'ISK (soit 58,3 milliards d'euros). Kaupthing était avant tout une banque d'Europe du Nord opérant dans treize pays. Elle offrait des services financiers intégrés aux entreprises, aux investisseurs institutionnels et aux particuliers, répartis dans cinq segments d'activité: services bancaires aux entreprises et aux particuliers, marchés de capitaux, trésorerie, banque d'investissement, et gestion de portefeuille et services bancaires privés. La banque exploitait en outre un réseau de succursales de détail en Islande, où elle avait son siège, et dans une moindre mesure en Norvège et en Suède. Kaupthing disposait d'agréments bancaires par l'intermédiaire de filiales au Danemark, en Suède, au Luxembourg et au Royaume-Uni, et de succursales en Finlande, en Norvège et dans l'Île de Man. Les principales filiales de Kaupthing étaient Kaupthing Singer & Friedlander (Royaume-Uni) et FIH Erhvervsbank (Danemark), mais la banque gérait seize autres filiales et succursales réparties dans divers pays d'Europe, d'Amérique du Nord, d'Asie et du Proche-Orient. À la fin de l'année 2007, la banque employait 3 334 personnes. Les actions de la banque étaient cotées sur le marché boursier OMX d'Europe du Nord, à Reykjavik et à Stockholm.

3.1.2. Arion Bank

(59) Le successeur de Kaupthing, Arion Bank, est une banque islandaise qui propose des services financiers universels aux entreprises, aux investisseurs institutionnels et aux particuliers. Elle se veut une banque de relation, se concentrant sur les grandes entreprises et les particuliers recherchant une large gamme de solutions financières.

(60) Le groupe Arion Bank consiste en la société mère et en huit filiales principales qui font partie intégrante des opérations de la Banque (32).

(61) Dans le cadre de la restructuration récente et en cours de son portefeuille de prêts, la Banque a repris des actifs qui sont placés dans la catégorie «détenus en vue de la vente» ou, si les efforts de redressement se poursuivent, dans celle des opérations temporaires. La Banque affirme néanmoins s'efforcer de vendre ces actifs sans plus tarder (33).

(62) Elle détient également des participations majeures dans Auðkenni (société holding gérant des clés de sécurité pour les activités bancaires en ligne; 20 %) et Reiknistofa bankanna (le centre de données des banques islandaises, RB; 18,05 %). Arion Bank a fermé ou est sur le point de fermer un total de 15 entreprises dans lesquelles elle détenait des participations au capital. Ces entreprises sont soit en cours de liquidation ou n'ont pas d'actifs ou d'opérations.

(63) Les principaux produits bancaires relèvent de quatre catégories: gestion de portefeuille, banque d'investissement, services bancaires aux entreprises et services bancaires aux particuliers, comme expliqué plus en détail ci-dessous.

Gestion de portefeuille

(64) Cette division comprend les ventes et les services, les services bancaires privés et la gestion de portefeuilles institutionnels. Une filiale de la Banque, la société de gestion de portefeuille Stefnir, gère les activités de gestion de fonds, et la division Gestion de portefeuille d'Arion Bank est le principal distributeur des fonds. Cette division est un participant majeur du marché islandais, les actifs placés sous la gestion d'Arion Bank et de ses filiales excédant 659 milliards d'ISK fin 2011.

(65) La division Gestion de portefeuille est chargée de gérer les actifs au nom de ses clients, y compris des investisseurs institutionnels, des entreprises, des clients fortunés et des investisseurs de détail. Elle sert des clients poursuivant des objectifs d'investissement différents, en proposant une large gamme de services. Outre une multitude de fonds, d'instruments de placement alternatifs et de plans de pension communs, la division propose des comptes gérés et des stratégies de répartition de l'actif sur mesure. Elle propose également des fonds provenant d'autres sociétés majeures de gestion des fonds d'envergure mondiale.

Banque d'investissement

(66) La division Banque d'investissement fournit divers services à sa clientèle d'entreprises par l'intermédiaire de ses quatre grands domaines d'activité: — conseil en fusion-acquisition, — transactions sur les marchés de capitaux, — financement d'acquisitions et financement avec effet de levier, — investissements principaux.

(67) La division vise à combiner les services de conseil avec les capacités de financement de la Banque, en créant une solution intégrée pour ses clients, en étroite coopération avec d'autres divisions de la Banque, en particulier les divisions Marchés de capitaux et Services bancaires aux entreprises.

Services bancaires aux entreprises

(68) La division Services bancaires aux entreprises est organisée en 7 départements: prêts aux entreprises, prêts spécialisés, documentation juridique, gestion de portefeuille, services administratifs, recouvrement, et affacturage. La division Services bancaires aux entreprises offre une série de services et de produits financiers à sa clientèle d'entreprises, depuis des entreprises de taille moyenne jusqu'à de grandes compagnies. Elle a pour vocation principale de maintenir des relations durables avec ses clients et de leur proposer des solutions sur mesure et des services personnalisés.

(69) Arion Bank estime être à l'avant-plan pour résoudre les problèmes de dette des entreprises et a accompli des progrès considérables par rapport à la restructuration des entreprises. Le département Recouvrement de la division Services bancaires aux entreprises est chargé du recouvrement des créances de la Banque, c'est-à-dire de la restructuration des entreprises qui connaissent des difficultés de paiement. Les travaux ont bien progressé et sont sur le point d'être terminés.

Services bancaires aux particuliers

(70) La division Services bancaires aux particuliers détient 30 % de parts du marché islandais. Elle compte 24 succursales réparties dans toute l'Islande et plus de 100 000 clients. Ces succursales fournissent une gamme complète de services, y compris de conseils en matière de dépôts et de prêts, de cartes de paiement, d'épargne-pension, d'assurance, de fonds et de titres.

(71) Le réseau de succursales est réparti entre sept groupes, doté chacun de son propre gestionnaire. Les succursales plus petites tirent parti de la solidité des unités plus grandes au sein de chaque groupe. Les succursales reçoivent une plus grande autorité et responsabilité exécutives, au plus près des clients. D'après la Banque, cet arrangement permet de coordonner plus facilement les procédures et de tirer pleinement parti de l'expertise au sein des succursales. Quatre de ces gestionnaires travaillent dans le grand Reykjavik et trois dans de grandes zones urbaines. Cette structure vise à consolider les liens entre les succursales d'une même partie du pays.

Indications des parts de marché

(72) D'après les calculs d'Arion Bank, fondés sur les rapports annuels des banques et caisses d'épargne islandaises, sa part de marché dans les dépôts est égale à [> 30 %], soit légèrement moins que les parts de Landsbankinn ([> 30 %]) et d'Íslandsbanki ([> 30 %]). Les autres acteurs du marché, qui pèsent beaucoup moins lourd, sont MP Bank ([< 5 %]) et les caisses d'épargne ([< 5 %] collectivement).

(73) La part d'Arion Bank dans les prêts aux clients est d'environ [15-25 %], soit un niveau similaire à celui d'Íslandsbanki et légèrement plus faible que celui de Landsbankinn. Le Fonds de financement du logement détient la plus grande part de ce marché, [> 25 %]. Pris collectivement, les fonds de pension détiennent également une part significative de ce marché, [5-10 %], tandis que les parts d'autres acteurs sont insignifiantes.

(74) La part de marché d'Arion Bank dans les échanges sur le marché boursier islandais en fonction du taux de rotation au cours des 14 premières semaines de 2012 se chiffrait à [10-20 %], mais les parts de chacune des autres banques commerciales, Íslandsbanki, Landsbankinn et MP Bank, représentaient [20-25 %].

3.2. Comparaison entre l'ancienne et la nouvelle banque

(75) Une comparaison indicative d'instruments financiers majeurs des bilans de l'ancienne et de la nouvelle banque, présentée au tableau 1, met en lumière des différences importantes en termes de taille et d'envergure des opérations (34). Les actifs totaux d'Arion Bank à la fin de l'année 2009 ne représentaient que 11,5 % de ceux de Kaupthing Bank à la mi-2008. Le portefeuille de prêts constitue la principale catégorie d'actifs. La valeur comptable du portefeuille de prêts de Kaupthing Bank à la fin du mois de juin 2008 se chiffrait à 4 169 milliards d'ISK, contre 358 milliards d'ISK pour celui d'Arion Bank fin 2009, soit 8,6 % de celui de Kaupthing. Les portefeuilles de titres d'Arion Bank diffèrent également fortement de ceux de Kaupthing Bank. Les actions et produits dérivés connaissent une baisse comprise entre 96 et 100 %. La réduction est moindre pour les obligations, celles détenues par Arion Bank équivalant à 25,7 % de celles de Kaupthing Bank. Tableau 1 Comparaison des bilans d'Arion Bank et de Kaupthing Bank, montants libellés en milliards d'ISK Kaupthing 30.6.2008 Arion 31.12.2009 Arion en pourcentage de Kaupthing Actifs totaux 6 603 757 11,5 — Prêts et créances à recevoir 4 169 358 8,6 — Obligations et titres de créance 676 173 25,7 — Actions et instruments de capitaux propres 172 7 4,1 Passif total 6 166 667 10,8 — Dépôts 1 848 495 26,8 Total des participations 438 90 20,6

(76) Les comptes de résultat des deux organismes affichent des différences similaires en taille et en envergure. Si l'on compare la situation d'Arion Bank en 2009 à celle de Kaupthing Bank en 2007, les produits d'intérêts nets d'Arion Bank se montent à 15,2 % de ceux de Kaupthing et les revenus de commissions nets d'Arion équivalent à 10,7 % de ceux de Kaupthing. Arion Bank employait 1 057 personnes fin 2009 (travailleurs des filiales compris) contre 3 334 pour Kaupthing Bank fin 2007. Le nombre total de travailleurs chez Arion correspondait donc à 32 % de celui de Kaupthing (35). Si l'on compare les opérations islandaises des deux banques, Kaupthing employait 1133 personnes pour ses opérations islandaises (travailleurs des filiales exclus) fin juin 2008, contre 952 employés (filiales exclues) chez Arion Bank fin 2009. Tableau 2 Comparaison des comptes de résultat d'Arion Bank et de Kaupthing Bank, montants libellés en milliards d'ISK Kaupthing 2007 Arion 2009 Arion en pourcentage de Kaupthing Produits d'intérêts nets 80 12 15,2 Revenus de commissions nets 55 6 10,7 Produits opérationnels 166 50 29,9 Résultat avant impôt sur les bénéfices 81 15 19,0

3.3. Base juridique nationale

(77) La base juridique nationale des mesures d'aide est la suivante: — Loi no 125/2008 sur l'Autorité pour les décaissements du Trésor pour circonstances inhabituelles sur les marchés financiers, communément désignée sous le nom «loi d'urgence» La loi d'urgence a donné à la FME l'autorité d'intervenir «dans des circonstances extrêmes» et de reprendre les attributions des assemblées générales des actionnaires et des conseils d'administration des établissements financiers, et de décider de l'affectation de l'actif et du passif de ces derniers. La FME a également été habilitée à désigner des comités d'administration provisoires dans les entreprises financières qu'elle avait reprises, lesquels détenaient les pouvoirs des assemblées générales des actionnaires. Dans la liquidation des institutions, la loi accorde un statut prioritaire aux créances des déposants et aux mécanismes de garantie des dépôts. La loi a, en outre, autorisé le ministère islandais des finances à créer de nouvelles banques. La loi d'urgence a modifié la loi no 161/2002 sur les entreprises financières, la loi no 87/1998 sur la surveillance officielle des activités financières, la loi no 98/1999 sur les garanties des dépôts et les mécanismes de dédommagement des investisseurs et la loi no 44/1998 sur le logement. — Loi de finances rectificative pour 2008 (article 4) — Loi de finances pour 2009 (article 6)

3.4. Les mesures d'aide

(78) L'intervention des autorités islandaises qui a fait suite à l'effondrement de Kaupthing Bank a été décrite ci-dessus et exposée plus en détail dans la décision d'ouverture. L'essence des interventions peut être résumée comme suit: la FME a pris le contrôle de Kaupthing le 9 octobre 2008, après quoi les passifs et (la plupart des) actifs nationaux ont été transférés à New Kaupthing. L'ancienne banque devait être dédommagée du transfert de ses avoirs en percevant un montant égal à la différence entre ses actifs et ses passifs. Ce calcul s'avérant complexe et fastidieux, l'État a libéré un capital initial et s'est engagé à augmenter sa contribution si besoin était. Il a ensuite capitalisé la banque, avant qu'un accord soit finalement atteint entre l'État et l'ancienne banque le 1er décembre 2009, à la suite duquel la participation de l'État dans la banque est passée de 100 % à 13 % (36). Pour l'Autorité, cette date, le 1er décembre 2009, marque le début de la période de restructuration de cinq ans, qui s'étendra par conséquent jusqu'au 1er décembre 2014.

(79) La section qui suit se limite à décrire les aspects de l'intervention de l'État qui constituent des mesures méritant d'être évaluées au titre de l'article 61 de l'accord EEE.

3.4.1. Capital de première catégorie

(80) L'État a injecté deux fois du capital de première catégorie — d'abord lors de la création de New Kaupthing et ensuite lorsqu'il l'a capitalisée intégralement (et rétroactivement), avant de conclure un accord avec l'ancienne banque au nom de ses créanciers selon lequel l'État conservait une participation de 13 % dans la banque.

3.4.1.1. Capital initial

(81) À la suite de la création de New Kaupthing Bank en octobre 2008, l'État a octroyé à la nouvelle banque une somme en numéraire de 775 millions d'ISK (37) (5 millions d'euros) en tant que capital initial et s'est engagé à lui apporter jusqu'à 75 milliards d'ISK au total sous forme de capital-risque de première catégorie en échange d'une participation de 100 %. La première somme correspond au capital minimal requis par la loi islandaise pour fonder une banque. La deuxième somme équivaut à 10 % d'une évaluation initiale de la taille probable des actifs totaux de la banque pondérés en fonction des risques. Une dotation de ce montant a été formellement incluse dans le budget de l'État pour l'exercice 2009 à titre d'allocation de fonds gouvernementaux destinée à faire face à la conjoncture extraordinaire des marchés financiers. Cette dotation devait fournir une garantie adéquate quant à l'opérabilité de la banque jusqu'à la résolution des problèmes liés à sa ferme recapitalisation, y compris la taille de ses soldes d'ouverture et l'appréciation du dédommagement à verser à l'ancienne banque en échange du transfert de ses actifs.

3.4.1.2. Injection de capital et conservation d'une participation de 13 % dans le cadre de l'accord conclu avec les créanciers de l'ancienne banque

(82) Le 20 juillet 2009, le gouvernement islandais a annoncé avoir conclu des protocoles d'accord avec le comité d'administration provisoire de Kaupthing au sujet de la capitalisation initiale de New Kaupthing Bank (renommée Arion Bank le 21 novembre 2009) et du dédommagement de base entre les deux parties. Moyennant certaines conditions, le gouvernement a convenu avec le comité d'administration provisoire de Kaupthing que les créanciers devraient, par l'intermédiaire du comité, se voir accorder la possibilité d'acquérir une participation majoritaire dans Arion Bank en vue de faciliter le développement indépendant de la banque. Cela impliquerait de facto que l'ancienne banque fournisse la majorité du capital d'Arion Bank, dans le cadre de l'accord de dédommagement. Dans l'éventualité où Kaupthing Bank ne procéderait pas à la souscription d'actions dans Arion Bank, le gouvernement en conserverait la pleine propriété.

(83) Le 14 août 2009, le gouvernement a annoncé qu'il s'était engagé à injecter dans Arion Bank un capital de première catégorie de 72 milliards d'ISK sous la forme d'obligations d'État, octroyant de ce fait à la banque un ratio de fonds propres de base de l'ordre de 12 %. La capitalisation d'Arion Bank par le gouvernement a été mise en exécution le 9 octobre 2009, avec l'injection de 71,225 milliards d'ISK dans la banque, antidatée au 22 octobre 2008, en plus de l'apport initial en numéraire de 775 millions d'ISK. Le capital-actions total du gouvernement s'élevait donc à 72 milliards d'ISK. En outre, les intérêts courus sur les obligations d'État se montaient à 9,2 milliards d'ISK.

(84) Le 4 septembre 2009, le gouvernement a annoncé que des accords fermes avaient été atteints concernant la capitalisation d'Arion Bank et le dédommagement de base. Conformément aux protocoles d'accord du 20 juillet 2009, l'accord contenait principalement des dispositions relatives à deux accords alternatifs: la capitalisation sous la propriété de l'ancienne banque (créanciers) (accord de capitalisation conjointe) ou la capitalisation sous la propriété du gouvernement (accord de capitalisation alternative) (38). Avec le premier accord, les créanciers de Kaupthing avaient la possibilité d'acquérir (par l'intermédiaire du comité d'administration provisoire) le contrôle d'Arion Bank en souscrivant un nouveau capital-actions. La valeur du passif transféré à Arion Bank excédant la valeur de l'actif transféré, Kaupthing devait verser un dédommagement pour le nouveau capital-actions issu des actifs propres de l'ancienne banque. Le montant de ce dédommagement était calculé à 38 milliards d'ISK, mais devait être réévalué régulièrement, en fonction de la rentabilité future d'un certain portefeuille de prêts. Le gouvernement détiendrait un capital-actions ordinaire minoritaire, équivalant à 13 % d'Arion Bank. Afin de respecter l'exigence de surveillance de la FME quant à un capital additionnel de deuxième catégorie de 4 %, le gouvernement contribuerait également au capital d'Arion Bank sous la forme d'un emprunt subordonné de 24 milliards d'ISK.

(85) Le 1er décembre 2009, un accord a été atteint entre le gouvernement et Arion Bank, d'une part, et le comité d'administration provisoire de Kaupthing, d'autre part, sur les règlements relatifs aux actifs et aux passifs transférés de Kaupthing à la nouvelle banque. Le même jour, le comité d'administration provisoire de Kaupthing a décidé de lever l'option prévue dans l'accord de capitalisation conjointe et de reprendre 87 % du capital-actions d'Arion Bank. Le gouvernement conserverait les 13 % restants de capital de première catégorie.

(86) Kaupthing a payé cette acquisition en transférant à Arion Bank des actifs de son patrimoine évalués à 66 milliards d'ISK. À cette fin, Kaupthing a recouru à une combinaison d'apports en numéraire, de prêts à des entreprises islandaises liées et d'un portefeuille d'hypothèques et de prêts aux organismes liés au gouvernement islandais. La capitalisation du gouvernement du 9 octobre 2009 a ensuite été annulée et Arion Bank a restitué au gouvernement 32,6 milliards d'ISK en obligations d'État et émis une obligation subordonnée en faveur du gouvernement pour un montant de 29,5 milliards d'ISK.

(87) La situation s'est complexifiée vis-à-vis de l'exigence d'adéquation de 12 % de capital de première catégorie et de 4 % de capital de deuxième catégorie, car le transfert d'actifs non libres de risques à Arion Bank impliquait une augmentation de sa base d'actifs pondérés en fonction des risques. Puisqu'Arion Bank était recapitalisée par une transaction impliquant une hausse significative des actifs pondérés en fonction des risques, le capital requis par l'accord de capitalisation conjointe était plus important que celui requis par la capitalisation du gouvernement, financée exclusivement par des obligations d'État. Une partie plus importante des fonds restitués au gouvernement devait prendre la forme d'une obligation de deuxième catégorie au lieu de ce qu'il aurait été nécessaire autrement. C'est également pour cette raison que Kaupthing a versé 66 milliards d'ISK en échange de 87 % des parts au lieu des 62,6 milliards d'ISK initialement prévus (soit 87 % des 72 milliards d'ISK). Le gouvernement a, quant à lui, déboursé 12,2 milliards d'ISK pour obtenir 13 % des parts d'Arion.

3.4.2. Contribution au capital de deuxième catégorie

(88) L'État a également fourni à la nouvelle banque deux emprunts subordonnés en vue de consolider sa position en termes de fonds propres et de liquidités. L'instrument A, libellé dans une devise étrangère, correspondait à l'époque à un montant de 29,5 milliards d'ISK. Le prêt revêtait la forme d'un instrument de capital prévoyant l'émission par Arion Bank de titres subordonnés non garantis. D'un montant de 6,5 milliards d'ISK, l'instrument B était utilisé par Arion Bank pour payer à l'État les bénéfices en réserve (dividendes) courant jusqu'à l'entrée en vigueur de l'accord de capitalisation conjointe. Les instruments de deuxième catégorie fournis par le gouvernement étaient dictés par la nécessité de garantir une forte structure de capital et étaient conformes aux exigences de la FME.

(89) L'échéance de l'instrument A est de dix ans à compter du 30 décembre 2009. Ce mécanisme intègre des incitations à la sortie sous la forme d'un intérêt progressif sur cinq ans. Le taux d'intérêt annuel pour les cinq premières années est de 400 points de base au-dessus de l'EURIBOR et de 500 points de base au-dessus de l'EURIBOR pour la période entre cinq et dix ans. Les conditions de l'instrument B sont identiques, à la différence que pour les trois premières années, le taux d'intérêt est de 300 points de base au-dessus de l'EURIBOR.

3.4.3. Garantie des dépôts

(90) Afin de respecter la directive 97/9/CE du Parlement européen et du Conseil du 3 mars 1997 relative aux systèmes d'indemnisation des investisseurs (39) et la directive 94/19/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 1994 relative aux systèmes de garantie des dépôts (40), l'Islande a adopté la loi no 98/1999 sur les garanties des dépôts et les systèmes d'indemnisation des investisseurs, par laquelle elle a créé le Fonds de garantie des déposants et des investisseurs («TIF»), financé par des cotisations annuelles des banques, calculées en fonction de leurs dépôts totaux.

(91) Les autorités islandaises ont déclaré qu'en vue de fournir un surcroît d'assurance et de réconfort au grand public en ce qui concerne la sécurité des dépôts lorsque la crise a éclaté, les mesures de sauvetage des banques prises par le gouvernement islandais à l'automne 2008 comprenaient également un appui supplémentaire de l'État aux dépôts placés dans les banques commerciales et les caisses d'épargne nationales, allant au-delà du champ d'application de la loi no 98/1999 mettant en œuvre les directives 94/19/CE relative aux systèmes de garantie des dépôts et 97/9/CE relative aux systèmes d'indemnisation des investisseurs.

(92) Une annonce du bureau du premier ministre datant du 6 octobre 2008 affirmait que «le gouvernement islandais [soulignait] que les dépôts dans les banques commerciales et les caisses d'épargne nationales et leurs succursales en Islande [seraient] intégralement couverts». Cette annonce a depuis lors été répétée par le bureau de l'actuel premier ministre aux mois de février et de décembre 2009. Une lettre d'intention envoyée le 7 avril 2010 par le gouvernement islandais au Fonds monétaire international (et publiée sur les sites web du ministère des affaires économiques et du FMI) y faisait également référence (de même qu'une autre lettre d'intention datée du 13 septembre 2010). Cette lettre (signée par le premier ministre, le ministre des finances, le ministre des affaires économiques et le gouverneur de la BCI) comporte la phrase suivante: «à l'heure actuelle, nous restons déterminés à protéger intégralement les déposants, mais une fois la stabilité financière assurée, nous prévoirons la suppression graduelle de cette garantie générale». Par ailleurs, dans la section du projet de la loi budgétaire 2011 consacrée aux garanties d'État, une note de bas de page fait référence à la déclaration du gouvernement islandais que les dépôts placés dans les banques islandaises bénéficient d'une garantie d'État (41).

(93) Une déclaration récente de l'actuel ministre des affaires économiques et ancien ministre des finances (2009-2011), Steingrímur Sigfússon, lors d'un débat au Parlement islandais sur le coût que représente pour le gouvernement la reprise par Landsbankinn de la caisse d'épargne SpKef, apporte un nouvel éclairage. Ce ministre affirme qu'il convient de garder à l'esprit la déclaration faite par l'État à l'automne 2008 voulant que tous les dépôts des caisses d'épargne et des banques commerciales soient sûrs et protégés. «Les travaux sont depuis lors menés sur cette base [celle de la déclaration] et il est malheureusement correct que cela (les paiements dus à SpKef) sera l'une des notes les plus salées que l'État devra directement régler afin de garantir les dépôts de tous les habitants de la région de Suðurnes … et de tous les clients de SpKef dans les Fjords de l'Ouest et dans les régions de l'Ouest et du Nord-Ouest … Je ne pense pas que quiconque ait imaginé que les déposants de ces régions seraient traités différemment des autres habitants, de sorte que l'État n'a pas vraiment le choix» (42).

(94) D'après le gouvernement islandais, la garantie des dépôts supplémentaire sera levée avant l'entière suppression des contrôles des capitaux, actuellement prévue selon lui pour la fin 2013.

3.4.4. Facilité de trésorerie spéciale

(95) Le gouvernement a procédé au financement d'Arion Bank en injectant 72 milliards d'ISK d'obligations d'État pouvant être mises en pension en échange d'une participation de 100 % dans la banque. La décision de Kaupthing Bank de lever l'option lui permettant d'acquérir 87 % des parts de la Banque a toutefois entraîné la restitution de la majorité de ces obligations au gouvernement. Kaupthing Bank a transféré des actifs de son patrimoine à Arion Bank en échange de sa participation, réduisant de manière significative la détention par la banque d'actifs pouvant être mis en pension et compromettant sa capacité à respecter les exigences de surveillance quant aux réserves de liquidité. Dans ce contexte et compte tenu de la levée par Kaupthing de l'option décrite ci-dessus, le gouvernement a accepté de fournir une facilité de trésorerie supplémentaire à Arion Bank. Cette facilité de trésorerie a été formulée comme une extension de l'accord «swap» de SPRON décrit ci-dessous.

3.4.5. L'accord «swap» de SPRON

(96) Le 21 mars 2009, exerçant les pouvoirs que lui conférait la loi d'urgence, la FME a pris le contrôle de la caisse d'épargne de Reykjavik (SPRON) et transféré la plupart de ses dépôts à Arion Bank. Une entreprise à responsabilité limitée dont SPRON serait propriétaire a été créée afin de reprendre les actifs de SPRON et toutes les conventions de garantie, y compris les hypothèques, les garanties et d'autres droits similaires liés aux créances de SPRON. La filiale, Drómi hf, a repris les titres de créance de SPRON envers Arion Bank pour les dépôts transférés et a délivré à Arion Bank le 22 juin 2009 une obligation d'un montant de 96,7 milliards d'ISK. Tous les actifs de SPRON ont été engagés comme garantie pour cette obligation, y compris ses parts dans Drómi. Toutefois, les parties n'ont pas encore pu se mettre d'accord sur l'intérêt à payer sur l'obligation (43).

(97) Dans les clauses principales signées le 17 juillet 2009, le gouvernement acceptait de dégager Arion Bank de toute responsabilité quant à la valeur de l'obligation de SPRON. Les parties s'engageaient également à faire en sorte que la BCI reconnaisse l'éligibilité de l'obligation de SPRON comme garantie de financement.

(98) Dans une lettre adressée à Arion Bank le 3 septembre 2009, le gouvernement a étendu les conditions de l'accord swap de SPRON en vue de couvrir non seulement le retrait potentiel des dépôts de SPRON, en dédommageant la banque pour la reprise de ses dépôts, mais également les liquidités requises par les conditions de la FME. Dans la lettre, le gouvernement s'engageait à fournir jusqu'à 75 milliards d'ISK en obligations d'État si Kaupthing décidait de lever l'option lui permettant de devenir le détenteur majoritaire d'Arion Bank. La facilité modifiée permet d'utiliser des actifs autres que l'obligation de SPRON comme garantie selon des conditions moins favorables. L'engagement du gouvernement a été formalisé ultérieurement dans un accord daté du 21 septembre 2010 sur le prêt d'obligations d'État à Arion Bank pour être utilisées comme garantie (44). Cette facilité expire le 31 décembre 2014, date d'échéance de l'obligation de SPRON. Chaque tirage se montera au minimum à un milliard d'ISK. Les obligations d'État ne doivent être utilisées que pour obtenir des prêts garantis auprès de la BCI aux fins d'acquérir des liquidités pour Arion Bank (45).

3.5. Le plan de restructuration

(99) Les autorités islandaises ont présenté un plan de restructuration pour Arion Bank le 31 mars 2011, ainsi qu'une version révisée de ce plan le 26 octobre 2011. Une mise à jour du plan de restructuration a été soumise le 30 avril 2012, et assortie d'un plan d'affaires sur cinq ans et d'un rapport sur le processus interne d'évaluation de l'adéquation des fonds propres (ICAAP) daté d'avril 2012. Le rapport ICAAP a été transmis à la FME en avril 2012.

(100) Le plan de restructuration vise à régler les enjeux substantiels que représentent la viabilité, le partage des charges et la limitation des distorsions de la concurrence. Il prévoit qu'Arion Bank doit restreindre ses opérations à l'Islande exclusivement et se concentrer sur les services bancaires universels traditionnels.

3.5.1. Description du plan de restructuration

(101) Les autorités islandaises et la Banque considèrent que la restructuration d'Arion Bank garantira son rétablissement en tant que banque solide et bien financée, avec des ratios de fonds propres appropriés, de sorte qu'elle puisse continuer à assumer son rôle de fournisseur de crédit à l'économie réelle. Sur la base des informations contenues dans le plan de restructuration et des réponses aux questions de l'Autorité, cet objectif sera atteint grâce aux mesures suivantes: i) fixer l'orientation stratégique à long terme, en réduisant l'échelle des opérations et en limitant l'exposition aux risques; ii) atteindre et maintenir une position forte en matière de fonds propres et une rentabilité satisfaisante; iii) maintenir une position forte en matière de liquidité et améliorer la structure de financement; iv) restructurer les portefeuilles de prêts aux ménages et aux entreprises; v) limiter les déséquilibres en devises; vi) rationaliser le réseau d'agences et améliorer la rentabilité.

(102) Avant de décrire plus en détail les mesures de restructuration, il convient d'exposer brièvement l'avis de la Banque concernant la manière dont les défaillances qui ont contribué à la disparition de Kaupthing sont résolues dans le plan de restructuration d'Arion Bank. À cet égard, il faut souligner que, si les opérations d'Arion Bank sont fondées sur les activités et les actifs nationaux de Kaupthing Bank, il s'agit néanmoins d'une nouvelle banque, avec une structure d'actionnariat, des objectifs commerciaux, un conseil d'administration et un personnel dirigeant différents de ceux de Kaupthing. La direction actuelle d'Arion Bank a même déclaré qu'elle estimait ne pas être en position d'émettre des hypothèses sur les carences spécifiques ou sur l'effondrement de Kaupthing. Par ailleurs, Arion Bank renvoie en premier lieu au rapport susmentionné de la CSE pour expliquer la chute de Kaupthing Bank. En outre, il convient de noter que, comme à la suite de l'effondrement de Kaupthing, des mesures ont été prises pour renforcer l'infrastructure, au terme d'une évaluation de la gestion des risques et de la gouvernance réalisée par la FME.

(103) D'après Arion Bank, deux projets sont particulièrement pertinents au regard des mesures prises par la Banque en réponse à l'évaluation susmentionnée. La première concerne les expositions importantes et liées. Il a été avancé que Kaupthing avait adopté une approche excessivement juridique dans son traitement des expositions liées, ce qui lui a permis d'octroyer des crédits à des parties liées au-delà du seuil légal de 25 % de capitaux à risque. Grâce à ce projet, Arion Bank a élargi sa définition des parties liées et applique des procédures plus strictes à cet égard, la direction des risques d'Arion Bank statuant en dernier ressort en cas de litige. Les expositions importantes font l'objet d'un suivi rigoureux et donnent lieu à l'élaboration de rapports, un rapport spécial étant préparé, dans le cadre de la procédure d'octroi de crédits, lorsqu'un prêt entraînerait une exposition conséquente. Les modifications apportées à la législation islandaise relative aux établissements financiers ont limité de manière significative la capacité des banques à prêter à des parties liées. Les crédits aux actionnaires et aux cadres salariés ne peuvent désormais plus excéder 1 % des capitaux à risque et ne peuvent être octroyés qu'en échange de garanties de qualité.

(104) Deuxièmement, les participations croisées et les expositions indirectes font maintenant l'objet d'un examen plus attentif. Kaupthing Bank aurait octroyé des crédits en échange de ses propres actions, ce qui constitue sans aucun doute une pratique risquée, qui franchit peut-être les limites fixées par la loi islandaise sur les sociétés. Les modifications apportées à la législation islandaise rendent maintenant impossible l'octroi de crédits contre ses propres actions ou la conclusion de contrats dans le cadre desquels ces actions représenteraient le risque sous-jacent.

Hypothèses du plan de restructuration

(105) Le plan de restructuration a été préparé pour la société mère dans le cadre du processus ICAAP, et tient également compte des effets des filiales. Il est fondé sur un ensemble d'hypothèses générales et économiques, qui constituent la trame des scénarios de base et de crise décrits ci-dessous.

(106) Ces hypothèses incluent les éléments suivants: — les incertitudes économiques, juridiques, politiques et réglementaires demeurent considérables au sein de l'environnement opérationnel de la Banque, ce qui affecte les prévisions à long terme. C'est pourquoi aucune évolution majeure des activités opérationnelles de la Banque n'a été envisagée, — les hypothèses macroéconomiques sont fondées sur des prévisions préparées par le service de recherche d'Arion Bank, et incluent les variables fondamentales suivantes: Tableau 3 Prévisions économiques du service de recherche d'Arion Bank Variation par rapport à l'année précédente 2012 2013 2014 Croissance du PIB 3,0 3,9 3,5 Chômage 6,2 5,3 4,9 Inflation 5,5 6,1 5,9 REIBOR (46) 4,9 5,8 5,6 LIBOR 0,5 0,5 0,5 EURIBOR 1,0 1,0 1,0 Salaires 9,2 9,7 8,4 Indice du taux de change ISK (pondéré des échanges commerciaux) (47) 4,9 5,0 5,0 — la Banque formule également des hypothèses en lien, par exemple, avec sa position, ses perspectives et ses risques sur le marché, ses données internes et ses activités d'élargissement de ses parts de marché, y compris ses «convictions fondamentales» (48), — une croissance constante est attendue, principalement tirée par la consommation (49), — la consommation continuera d'être soutenue par des mesures exceptionnelles (retraits des fonds de retraite, nouveau calcul des crédits en devise, etc.). En outre, la hausse des prix du logement contribuera à l'enrichissement des ménages. Une baisse du chômage stimulera elle aussi la consommation, — depuis le début de la crise financière en 2008, l'investissement exprimé en pourcentage du PIB est à son niveau plancher depuis une cinquantaine d'années, mais il devrait se redresser progressivement pendant le reste de la période de restructuration, — conformément aux prévisions annonçant une hausse de l'activité d'investissement, la Banque s'attend à une augmentation de la demande de crédit et estime que son portefeuille de prêts va croître pendant la période de restructuration, — les importations progresseront davantage que les exportations, mais parviendront à un équilibre au terme de la période de prévision, — les taux d'inflation et d'intérêt joueront un rôle essentiel dans le plan de restructuration et le plan d'affaires de la Banque (50). L'inflation devrait demeurer élevée pendant toute la période de prévision, — une baisse moyenne de 5 % de la couronne est attendue tout au long de la période de prévision, — Arion Bank fait part de ses doutes quant à la stratégie liée à la levée des mesures de contrôle des capitaux, et part du principe que celles-ci demeureront en place pendant la période de prévision (51).

i) Fixer l'orientation stratégique à long terme, réduire l'échelle des opérations et limiter l'exposition aux risques

(107) Avec sa transformation rapide d'une banque d'Europe du Nord, présente dans treize pays, en une banque opérant exclusivement en Islande, Arion Bank a dû relever et surmonter d'innombrables défis, tant sur le plan interne qu'externe. La réévaluation des actifs transférés de Kaupthing à Arion Bank a constitué l'un d'entre eux. En outre, le périmètre de la Banque a dû être resserré, et celle-ci a dû s'adapter à une nouvelle réalité économique, avec un recul considérable de la capacité d'un très grand nombre d'entreprises, de particuliers et de ménages à rembourser leur dette.

(108) Une grande partie des nombreux défis auxquels la nouvelle banque a dû faire face était donc directement liée aux circonstances de sa création. Le transfert de propriété des actifs et des passifs nationaux de Kaupthing à Arion Bank a entraîné certaines expositions aux risques néfastes pour la Banque. Cependant, les efforts importants déployés pour adapter les opérations de la Banque à une nouvelle réalité économique ont tout de même abouti à des succès considérables, comme la réduction de son exposition aux risques jusqu'à un niveau maîtrisable. L'accent a notamment été mis sur les éléments suivants: — le recouvrement des créances liées à des prêts en difficulté (52), — la réduction du déséquilibre en devises (53), — la réduction de la concentration des crédits sur des clients d'une taille importante et liés entre eux (54), — le relèvement du niveau des fonds propres (55), — la progression des dépôts à terme et la garantie de sources de financement de substitution (56), — la réduction du risque d'inflation lié au déséquilibre de l'indice des prix à la consommation (IPC) (57).

(109) En 2010, l'orientation stratégique à long terme de la Banque a été fixée. Arion Bank considère que son portefeuille de clients tend d'ores et déjà vers l'objectif d'une activité axée sur la relation bancaire, et estime qu'une conversion intégrale à ce type de modèle est possible.

(110) La structure organisationnelle de la Banque a été simplifiée depuis sa création (58), et des normes de gouvernance d'entreprise ont été introduites pour veiller à la divulgation des informations et à la transparence, ainsi que pour améliorer la responsabilité. Le rôle et les fonctions des services auxiliaires ont également été renforcés, en particulier au niveau de la direction des risques. Celle-ci est indépendante et centralisée, et est directement responsable devant le président-directeur général. Ce dernier assume la charge, aux côtés du conseil d'administration, de la définition et de l'élaboration de la stratégie d'appétence au risque dans le cadre des opérations de la Banque. L'appétence au risque se traduit en seuils et en objectifs d'exposition, qui font l'objet d'un suivi par la direction des risques, qui transmet régulièrement ses conclusions au président-directeur général et au conseil d'administration.

(111) La FME a désigné Arion Bank pour reprendre à sa charge l'ensemble des obligations de dépôt de la caisse d'épargne Reykjavík Savings Bank (SPRON). En avril 2009, la Banque a acquis la caisse d'épargne régionale de Mýrasýsla (SPM), y compris l'ensemble de ses actifs et certains passifs, comme les dépôts (59). Ces mesures ont rapporté 22 000 nouveaux clients à la Banque, sans étendre son réseau d'agences existant.

(112) Le 22 décembre 2011, Arion Bank a acquis KMIIF, l'ancien fonds d'investissement institutionnel hypothécaire de Kaupthing (aujourd'hui renommé AMIIF, le fonds d'investissement institutionnel hypothécaire d'Arion Bank) (60).

(113) En 2012, le dépositaire de titres Verdis, une filiale intégralement possédée par la Banque, fusionnera avec la banque […].

ii) Atteindre et maintenir une position forte en matière de fonds propres et une rentabilité satisfaisante

(114) Comme l'illustre le tableau 4, Arion Bank est bénéficiaire depuis sa création, avec un rendement des fonds propres (ROE) compris entre 10,5 % et 16,7 %. Tableau 4 Aperçu de la situation financière sur la période 2009-2011 et prévisions pour la période 2012-2014 (Les données portent sur la société mère. Les effets des filiales sont pris en compte dans les autres recettes. Montants en Mio ISK.) 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Produits d'intérêts nets 14 258 24 440 25 480 […] […] […] Évolution de la valorisation des prêts 9 642 29 722 20 037 […] […] […] Commissions perçues 3 914 3 379 4 454 […] […] […] Recettes financières nettes 13 460 – 5 681 1 223 […] […] […] Autres recettes 1 713 1 047 4 364 […] […] […] Recettes totales 42 988 52 908 55 559 […] […] […] Charges d'exploitation – 13 133 – 14 226 – 15 791 […] […] […] Dépréciations – 14 470 – 23 067 – 26 582 […] […] […] Bénéfice net avant prélèvements 15 384 15 614 13 186 […] […] […] Taxes et prélèvements sur les banques – 2 414 – 2 897 – 2 692 […] […] […] Bénéfice net 12 971 12 717 10 494 […] […] […] Rendement des fonds propres (ROE) 16,7 % 13,4 % 10,5 % [10-20] % [5-15] % [5-15] % Marge nette d'intérêts … … 3,6 % […] % […] % […] % Ratio coûts-revenu … … 44,8 % […] % […] % […] %

(115) Entre 2009 et 2011, les postes exceptionnels ont eu une incidence majeure sur le compte de résultat, et en particulier l'évolution de la valorisation des prêts. Les autorités islandaises ont fourni des informations sur le total des prêts et des escomptes obtenus auprès de l'ancienne banque (61). La valeur nominale totale des prêts transférés était de 1 230 milliards de couronnes, et la valeur comptable de 459 milliards de couronnes. Le total de la décote atteignait ainsi environ 771 milliards de couronnes. Lorsque les conditions l'ont permis, les prêts ont été réévalués, entraînant une évolution de leur valorisation, comme l'illustre le tableau 4 (62). Cependant, pour le reste de la période de restructuration, les prévisions indiquent que l'évolution de la valorisation des prêts devrait être négligeable. Désormais, la rentabilité de la Banque ne dépendra donc plus de ce poste exceptionnel.

(116) Les exigences de fonds propres fixés par la FME en tant que condition d'octroi d'un agrément bancaire à Arion Bank s'établissaient à 12 % pour les fonds propres de catégorie 1 et à 16 % pour les fonds propres totaux (ratio CAD). La politique de la Banque en matière de fonds propres consiste à maintenir une forte assise financière, afin de soutenir le développement de l'activité et de respecter les exigences réglementaires en matière de fonds propres, y compris en cas de crise. La planification à long terme des fonds propres de la Banque se fonde actuellement sur un niveau de référence minimal de […] % pour les fonds propres de catégorie 1 et sur un ratio CAD de […] %. La position de la Banque en matière de fonds propres se renforce progressivement depuis la période 2009-2011, et dépasse à la fois les exigences de la FME et les objectifs internes de la Banque. Fin 2011, le ratio CAD de la Banque était de 20,5 %, avec un ratio de 15,7 % pour les fonds propres de catégorie 1. Tableau 5 Ratios de fonds propres en fin d'exercice pendant la période 2009-2011 et prévisions pour la période 2012-2014 (Les données portent sur la société mère. Les effets des filiales sont pris en compte dans les autres recettes. Montants en Mio ISK.) 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Fonds propres de catégorie 1 88 302 98 715 106 459 […] […] […] Fonds propres de catégorie 2 29 543 26 257 32 105 […] […] […] Fonds propres totaux 117 845 124 972 138 564 […] […] […] Actifs pondérés en fonction des risques 685 702 678 563 675 998 […] […] […] Ratio des fonds propres de catégorie 1 12,9 % 14,5 % 15,7 % [15-20] % [15-20] % [15-20] % Ratio CAD 17,2 % 18,4 % 20,5 % [20-25] % [20-25] % [20-25] %

(117) D'après l'évaluation de la Banque, comme l'indique le rapport ICAAP d'avril 2012, des fonds propres à hauteur de […] milliards de couronnes sont nécessaires pour couvrir l'exposition aux risques. La Banque disposant de fonds propres à hauteur de […] milliards de couronnes, elle possède donc un tampon de fonds propres de […] milliards de couronnes. Sur la base du montant actuel de l'actif pondéré des risques, ce chiffre représente donc un ratio de fonds propres de […] %.

(118) La politique d'Arion Bank consiste à s'abstenir de verser des dividendes jusqu'en 2013. Cette stratégie ne sera modifiée qu'en concertation avec la FME, et seulement si Arion Bank et la FME estiment conjointement qu'un retournement durable de l'économie islandaise s'est produit.

iii) Maintenir une position forte en matière de liquidité et améliorer la structure de financement

(119) Concernant la liquidité, la FME exige de la Banque qu'elle détienne des réserves de liquidités sécurisées à hauteur d'au moins 20 % des dépôts, ainsi que des réserves de trésorerie à hauteur de 5 % des dépôts à vue. En outre, la BCI a fixé des règles relatives à la liquidité des établissements de crédit (63), selon lesquelles leurs actifs et leurs passifs liquides sont classés par type et par échéance, et se voient assigner un certain poids en fonction du risque. Les établissements de crédit doivent posséder un actif liquide supérieur à leur passif pour les échéances inférieures à un mois et celles comprises entre un et trois mois. Les règles prévoient également un test de résistance lorsqu'une décote est appliquée à divers éléments des fonds propres, mais en partant du principe, d'une part, que tous les engagements doivent être acquittés à échéance et, d'autre part, qu'une partie des autres engagements, tels que les dépôts, doit être acquittée dans un délai très court ou sans délai.

(120) Les ratios de liquidité de la Banque pendant la période 2011-2012 sont détaillés dans le graphique ci-dessous. Il apparaît manifestement que la Banque a maintenu une forte position en matière de liquidité, en dépassant les exigences de la FME, tant pour ce qui est du ratio de trésorerie que de l'obligation plus générale de détenir des liquidités sécurisées. Pour la période 2012-2014, la Banque prévoit de maintenir un ratio de trésorerie compris entre […] et […] %, et un ratio de liquidité entre […] et […] %. La Banque respecte également les règles de la BCI en matière de liquidité, puisque ses ratios (pour les échéances comprises entre un et trois mois) en fin d'exercice ont été compris entre 1,5 et 2,1 pendant la période 2009-2011. Graphique 1 Ratios de liquidité d'Arion Bank pendant la période 2011-2012 [ Graphique illustrant les ratios de liquidité d'Arion Bank's dans le cadre des règles de la FME Les chiffres ne sont pas divulgués afin de respecter le secret professionnel.]

(121) Si les exigences en matière de liquidité de l'accord Bâle III ne sont pas encore en vigueur, Arion Bank a volontairement commencé à effectuer un suivi de son ratio de couverture de liquidité (RCL) (64) conformément à ces règles, ce ratio s'établissant à […] % à la fin de l'exercice 2011.

(122) Arion Bank est largement financée par les dépôts, mais des mesures ont été prises pour diversifier les financements grâce à l'émission d'obligations sécurisées. En novembre 2011, la FME a autorisé Arion Bank à émettre des obligations sécurisées réglementées. En février 2012, un programme obligataire sécurisé à hauteur d'un milliard d'euros a été clos. Les fonds serviront à financer les crédits hypothécaires d'Arion Bank. Il est rappelé qu'à la fin de l'année 2011, Arion Bank a acquis le fonds hypothécaire KMIIF, en reprenant à sa charge le montant à payer de 127 milliards de couronnes en obligations sécurisées, et a poursuivi l'émission de ces obligations sécurisées. La Banque estime que l'émission d'obligations sécurisées sur les marchés nationaux permettra de répondre à ses besoins de refinancement et au financement de nouveaux prêts pendant la période 2012-2016.

iv) Restructurer les portefeuilles de prêts aux ménages et aux entreprises

(123) L'une des principales tâches auxquelles le secteur financier islandais doit faire face est la restructuration de la dette des ménages et des entreprises. Il s'agit d'un problème complexe et sensible, présentant de nombreux enjeux financiers, économiques et éthiques.

(124) Dans la proposition d'Arion Bank, la restructuration du portefeuille de prêts se voit accorder une priorité élevée, et la Banque estime qu'elle s'est trouvée en première ligne pour résoudre les problèmes d'endettement des ménages et des entreprises et qu'elle a obtenu de bons résultats à cet égard. Un service de recouvrement de la dette des entreprises a été institué pour gérer les actifs saisis. La Banque a mis en place toute une palette de solutions personnalisées pour aider les ménages et les emprunteurs particuliers à surmonter leur endettement.

(125) Les clients professionnels qui n'ont pas pu respecter leurs engagements ont été intégrés à la procédure de recouvrement des dettes de la Banque. L'objectif est de rendre solvables des entreprises qui ne le sont plus et d'assainir leur bilan, ce qui leur permettra de relancer leur activité et de contribuer à l'expansion de l'économie. Fin 2011, 986 sociétés avaient été associées aux programmes de recouvrement de la dette des entreprises mis en place par la Banque, et une solution avait été trouvée dans 871 dossiers. La Banque estime que la restructuration de la dette des entreprises devrait être largement achevée d'ici la fin de l'année 2012.

(126) Pour ce qui est de la restructuration de la dette des ménages, plus de 14 000 clients privés ont bénéficié des formules de résolution de la dette mises en place par la Banque, y compris son programme spécial d'allégement de la dette. Fin 2010, la Banque a également institué un service de conseil à l'intention des clients privés. Elle estime que ce dispositif s'est révélé important, étant donné le nombre élevé de dossiers de recouvrement difficiles à gérer. La Banque vise un achèvement de la restructuration de la dette