Décision de l'Autorité de surveillance AELE

no 142/00/COL

du 26 juillet 2000

relative au classement d'une affaire ouverte sur la base d'une plainte concernant des aides d'État alléguées en faveur de certaines entreprises sous forme de clauses contractuelles en matière d'électricité ("Kraftkontrakter på myndighetsbestemte vilkår")

(Aide n° 020.500.032)

(Norvège)

L'AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE,

vu l'accord sur l'Espace économique européen(1), et notamment ses articles 61 à 63 et son protocole 26,

vu l'accord entre les États de l'AELE relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice(2), et notamment son article 24 et l'article 1er de son protocole 3,

vu les directives de l'Autorité(3) sur l'application et l'interprétation des articles 61 et 62 de l'accord EEE,

considérant ce qui suit:

I. LES FAITS

1. Introduction

Par lettre du 25 mai 1999, l'Autorité a reçu une plainte de l'organisation écologiste norvégienne Bellona ("Miljøstiftelsen Bellona"); cette plainte a été reçue et enregistrée le 27 mai 1999 (document no 99-3837 A). La plaignante prétendait que les futurs contrats de fourniture d'électricité conclus entre Statkraft et seize entreprises norvégiennes prévoyaient des prix inférieurs aux prix du marché, et que cela était contraire à l'article 61 de l'accord EEE. Statkraft est une entreprise contrôlée à 100 % par l'État, qui produit de l'énergie hydroélectrique. Statkraft est tenue de passer les contrats en question sur la base de conditions fixées par le Parlement norvégien (le "Stortinget"). La plaignante a fait état de la proposition déposée par le gouvernement devant le Stortinget ["St. prp. nr. 52 (1998-1999) Om Statkrafts industrikontrakter og leieavtaler"] le 26 mars 1999.

2. Contrats de vente et contrats de location conclus entre Statkraft et des entreprises ["St. prp. nr. 52 (1998-1999) Om Statkrafts industrikontrakter og leieavtaler"]

Dans la proposition St. prp. nr. 52 (1998-1999), le gouvernement proposait que Statkraft offre à seize entreprises déterminées de nouveaux contrats d'approvisionnement en électricité, commençant le 1er janvier 2001, pour une durée de vingt ans (ci-après dénommés "les contrats 52"). Ces sociétés appartiennent à des secteurs gros consommateurs d'énergie ainsi qu'à la filière du bois. Les conditions tarifaires stipulées dans ces contrats devaient traduire l'évolution des prix sur le marché.

Le prix proposé était fixé à 15,5 couronnes norvégiennes (NOK)/kWh (prix de 1999) pour les contrats prenant effet le 1er janvier 2001. Ce prix était plus élevé pour les contrats commençant ultérieurement, étant donné que, d'après les anticipations du marché, les prix de l'électricité devraient augmenter en termes réels. Les prix devraient être corrigés en fonction de l'indice des prix à la consommation ("Konsumprisindeksen"). En outre, les prix prévus dans les contrats 52 seraient revus en 2011 si le marché de l'électricité devait évoluer différemment de ce que prévoyait la proposition St. prp. nr. 52. Au cas où, au cours de la période 2006-2010, le prix moyen au comptant s'écarterait de plus de 1 NOK/kWh (prix de 1999) par rapport à 17,8 NOK/kWh (prix de 1999), le prix du contrat serait ajusté en conséquence.

Les entreprises concluant les nouveaux contrats devront accepter trois séries de conditions, liées aux restrictions de la capacité du réseau, au mécanisme de régulation en cas d'année sèche et à l'efficacité énergétique. Les dispositions standard figurant dans les contrats 52 supposent que les entreprises doivent disposer de réserves en énergie atteignant jusqu'à cent heures pour douze mois. Statnett (l'opérateur public du réseau) peut ordonner aux entreprises de diminuer leur consommation d'électricité, moyennant un préavis de quinze minutes. Les contrats 52 exigent, de plus, que les entreprises paient le prix au comptant si ce prix dépasse en moyenne 30 NOK/kWh pendant 168 heures consécutives. Statkraft et les entreprises se répartissent ainsi le risque que, à l'avenir, les prix au comptant soient élevés et l'offre rare. Les clauses tarifaires telles qu'elles sont stipulées dans la proposition St. prp. nr. 52 (1998-1999) et mentionnées ci-dessus se fondent sur les conditions du marché pour les contrats à long terme de fourniture d'électricité, corrigées de la valeur des obligations de services.

Les entreprises se verront proposer des contrats qui couvrent au maximum 50 % (neuf entreprises) ou 70 % (sept entreprises) de leurs besoins actuels en énergie. À partir de 2011, le volume d'électricité sera progressivement réduit (au rythme de 6 % par an).

D'après la proposition St. prp. nr. 52, les entreprises acceptant les contrats 52 devront mettre fin à leurs contrats existants avec Statkraft, ce qui concerne onze des seize entreprises. Pour les entreprises liées par des contrats qui prévoient un prix inférieur à celui fixé au départ dans les contrats 52, le prix initial figurant dans les nouveaux contrats sera abaissé. Ces diminutions seront calculées pour chaque entreprise par: 1) l'actualisation de la différence entre le prix du marché estimé et le prix du contrat en cours pour le reste de la période contractuelle, et 2) par la conversion de cette valeur actualisée en réductions de prix pour la durée des nouveaux contrats.

De nouveaux contrats de location liés à trois centrales électriques(4) devaient être proposés à trois entreprises supplémentaires. Ces nouveaux contrats de location devaient entrer en vigueur le 1er janvier 2001 pour une durée de trente ans. Le prix devait être fixé à 15,75 NOK/kWh (prix de 1999) pour la période comprise entre 2001 et 2020. Entre 2021 et 2030, le prix (en termes réels) serait égal au prix moyen au comptant de l'électricité de 2016 à 2020. Des clauses de résiliation comparables à celles des autres contrats (de vente) seraient également introduites.

Le Stortinget a adopté la proposition St. prp. nr. 52 (1998-1999) le 16 juin 1999, en y apportant trois amendements(5). Premièrement, la réduction prévue des volumes couverts par le contrat à partir de 2011 a été ramenée de 6 % à 5 % par an. Deuxièmement, l'indexation prendra également en compte l'indice des prix de gros (le ministère du pétrole et de l'énergie a décidé ultérieurement que les ajustements du prix annuel devaient se fonder sur une moyenne de l'indice des prix à la consommation et de l'indice des prix de gros). Troisièmement, outre les seize entreprises proposées par le gouvernement, deux entreprises supplémentaires (Becromal et Hunsfoss) se sont vu offrir des contrats 52.

3. La plainte

La plaignante estime que les contrats contenus dans la proposition St. prp. nr. 52 ne sont pas conformes aux dispositions relatives aux aides d'État stipulées dans l'accord EEE (article 61, paragraphe 1). Selon Bellona, le prix qu'il est possible d'obtenir pour des contrats d'une durée de vingt ans sur le marché libre est de 21 NOK/kWh (prix fixe nominal), alors que le prix de départ s'établit à 15,5 NOK/kWh (prix de 1999 indexés) dans la proposition St. prp. nr. 52. Pour les entreprises liées à Statkraft par des contrats 52 existants, le prix initial peut, du fait des clauses de résiliation, descendre à 11 NOK/kWh (prix de 1999 indexés). Si l'on compare un prix initial de 15,5 NOK/kWh (prix de 1999 indexés) à un prix de 21 NOK/kWh (prix fixe nominal) sur une période de vingt ans, il faudrait que l'indexation atteigne 3,1 % par an pour que les contrats soient égaux économiquement. La plaignante mentionne que le gouvernement a tablé sur une croissance des prix à la consommation de 2,5 % jusqu'à 2010. Par conséquent, d'après Bellona, en concluant des contrats 52, les seize entreprises percevront selon toute probabilité des aides d'État. Ces contrats 52 tombent dans le champ d'application de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE et, d'après la plaignante, aucune des exemptions de l'article 61, paragraphe 2 ou 3, n'est applicable.

4. Correspondance entre les autorités norvégiennes et l'Autorité

Par lettre du 6 juillet 1999 (document no 99-5022 D), l'Autorité a transmis une copie de la plainte de Bellona aux autorités norvégiennes. Ces dernières ont été notamment invitées à remettre tous les documents relatifs au système par lequel Statkraft attribue des marchés en matière d'énergie à différentes entreprises. L'Autorité a en particulier demandé aux autorités norvégiennes de démontrer pourquoi, à leur avis, les prix de l'électricité proposés à certaines entreprises ne favoriseraient pas lesdites entreprises, au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

Par lettre du 13 octobre 1999, reçue et enregistrée par l'Autorité le 14 octobre 1999 (document no 99-7668 A), la mission norvégienne auprès de l'Union européenne a répondu à la lettre de l'Autorité du 6 juillet 1999. Cette lettre comprenait des documents détaillés sur l'ancien et l'actuel système norvégien de production d'électricité, y compris sur les principales caractéristiques de la proposition St. prp. nr. 52 (1998-1999). Les autorités norvégiennes ont déclaré dans la lettre que les contrats 52 étaient "fondés sur un niveau de prix susceptible d'être obtenu dans le cadre de contrats à long terme sur le marché actuel de l'électricité, corrigé de la valeur de certaines obligations de service".

Lors d'une réunion qui s'est tenue le 15 février 2000 à Bruxelles entre des responsables des autorités norvégiennes et de l'Autorité, les autorités norvégiennes ont expliqué en détail le contenu de la proposition St. prp. nr. 52 (1998-1999).

Par lettre du 28 février 2000 (document no 00-1613 D), l'Autorité a demandé aux autorités norvégiennes de leur fournir des renseignements complémentaires. Elle les a notamment invitées à formuler une fois encore des observations sur la plainte de Bellona, de fournir des informations supplémentaires sur les prix des contrats 52 et d'expliquer comment avait été calculée la valeur des obligations de service.

Une deuxième réunion sur ces questions a été organisée le 3 mars 2000 à Oslo entre des responsables des autorités norvégiennes et de l'Autorité. Ce même jour, l'Autorité a rencontré des opérateurs du marché norvégien de l'électricité.

Par lettre du 8 mai 2000, reçue et enregistrée par l'Autorité le 10 mai 2000 (document no 00-3577 A), le ministère du pétrole et de l'énergie a transmis des renseignements complémentaires. Le ministère fait valoir que "les contrats 52 sont fondés sur un niveau de prix susceptible d'être obtenu dans le cadre de contrats à long terme sur le marché actuel de l'électricité, corrigé de la valeur de certaines obligations de service. En outre, la révision à la baisse du volume couvert par le contrat, qui prendra effet en 2011, transparaît également dans le prix du contrat. Le prix mentionné par Bellona est appliqué aux contrats sans prendre en compte les obligations de service et en tablant sur un volume annuel constatant pendant toute la durée de la période contractuelle. Il n'est donc pas correct de comparer ces deux prix." Le ministère mentionne la correspondance antérieure et déclare qu'"il a été démontré que le prix du ministère se situe à un niveau égal ou supérieur au prix de Bellona, qui s'établit à 21 NOK/kWh, suivant le taux d'actualisation utilisé".

Dans sa lettre du 8 mai 2000, le ministère a en outre rappelé que le Stortinget a modifié certains éléments de la proposition St. prp. nr. 52 ( 1998-1999), à savoir l'indexation du prix au contrat et la réduction des volumes à partir de 2011. Afin d'intégrer ces modifications, le prix initial des contrats 52 a été porté de 15,50 NOK/kWh à 15,88 NOK/kWh (prix de 1999). Le ministère a fait état de la possibilité de corriger les prix des contrats 52 à compter du 1er janvier 2011, si l'évolution des prix sur le marché de l'électricité devait s'écarter des prévisions. Le ministère a également mentionné que les entreprises devraient acquitter les prix du marché au comptant chaque fois que ces prix dépasseraient 30 NOK/kWh (prix de 1999) pendant sept jours consécutifs. De plus, le ministère a donné des précisions, notamment sur la manière de calculer les obligations de service (contrôle énergétique, régulation en cas d'année sèche et efficacité énergétique) et sur la clause de résiliation figurant dans les contrats 52 et les contrats de location.

Dans sa lettre du 12 mai 2000 (document no 00-3564 D) adressée aux autorités norvégiennes, l'Autorité déclare que "sur la base des renseignements reçus à ce jour, l'Autorité est d'avis que les contrats prévus dans la proposition St. prp. nr. 52 pourraient contenir des éléments d'aide. Étant donné que les contrats proposés contiennent des clauses de résiliation, les entreprises liées par des contrats ('statkraftskontrakter') et des locations en cours ('leieavtaler') bénéficieront d'avantages pendant une durée importante. En revanche, les conditions de prix stipulées dans St. prp. nr. 52 semblent comparables aux conditions du marché pour les entreprises qui n'ont pas de contrats en cours, c'est-à-dire qui ne sont pas concernées par la clause de résiliation. Si Statkraft et les entreprises mentionnées dans St. prp. nr. 52 concluent des contrats dans les conditions actuellement prévues (comprenant des clauses de résiliation), l'Autorité sera contrainte d'ouvrir la procédure conformément à l'article 1er du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice".

5. Changements apportés aux contrats de vente et aux contrats de location conclus entre Statkraft et des entreprises ["St. prp. nr. 78 (1999-2000) Endringer i vilkårene for Statkrafts industrikontrakter og leieavtaler"]

Par lettre du 13 juin 2000 adressée par la mission norvégienne auprès de l'Union européenne, reçue et enregistrée le 14 juin 2000 (document no 00-4346 A), les autorités norvégiennes ont informé l'Autorité que, le 2 juin 2000, le gouvernement norvégien a présenté une proposition au Stortinget concernant des modifications des conditions liées aux contrats de vente et aux contrats de location conclus entre Statkraft et les entreprises ["St. prp. nr. 78 (1999-2000) Endringer i vilkårene for Statkrafts industrikontrakter og leieavtaler"]. La proposition préconisait la suppression des clauses de résiliation dans les contrats 52. Autrement dit, les contrats de vente et les contrats de location en cours continueront à s'appliquer sans modification jusqu'à leur expiration.

Par lettre du 27 juin 2000 adressée par le ministère norvégien du pétrole et de l'énergie, reçue et enregistrée le 29 juin 2000 (document no 00-4701 A), le ministère a informé l'Autorité que le Stortinget avait approuvé la proposition St. prp. nr. 78 (1999-2000) le 14 juin 2000(6).

II. APPRÉCIATION

Le plaignant a posé comme principe que les prix stipulés dans les contrats 52 (voir point I.2 ci-dessus) étaient inférieurs aux prix du marché et que cela était contraire à l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

Pour qu'une mesure constitue une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, elle doit:

1) être accordée au moyen de ressources d'État;

2) fausser ou menacer de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions;

3) affecter les échanges entre parties contractantes.

Ces conditions seraient satisfaites si Statkraft (le vendeur) était contraint de passer avec les entreprises (les acheteurs) des contrats 52 dont les conditions sont plus avantageuses que les prix du marché, c'est-à-dire si les contrats 52 conféraient un avantage financier aux acheteurs. L'Autorité doit par conséquent déterminer et quantifier les éventuels éléments d'aide contenus dans les contrats 52.

L'adoption de la proposition St. prp. nr. 78 (1999-2000) (voir point I.5 ci-dessus) signifie que les clauses de résiliation ont été supprimées des contrats 52. En conséquence, les contrats de vente et de location en cours s'appliqueront, sans modifications, jusqu'à leurs dates d'expiration respectives. Cela englobe les contrats de vente conclus avec onze entreprises et les trois contrats de location mentionnés.

Le prix prévu dans les contrats 52 prenant effet le 1er janvier 2001 sera fixé à 15,88 NOK/kWh (prix de 1999) et corrigé de l'inflation annuelle. Les contrats qui entreront en vigueur après cette date comporteront des prix plus élevés car, d'après les anticipations, les prix de l'électricité augmenteront en termes réels. Au cas où l'évolution des prix sur le marché de l'électricité différerait par rapport aux prévisions, les contrats prévoient des ajustements de prix à compter du 1er janvier 2011. En outre, les entreprises seront tenues d'acquitter le prix au comptant si celui-ci dépasse en moyenne 30 NOK/kWh pendant plus de 168 heures consécutives.

Le prix indiqué dans les contrats de location est de 15,75 NOK/kWh en termes réels pour la période comprise entre 2001 et 2020. En valeur nominale, ce prix sera également corrigé de l'inflation. De 2021 à 2030, il sera (en termes réels) égal au prix moyen au comptant pendant la période comprise entre 2016 et 2020.

Les entreprises acceptant les contrats 52 et les contrats de location sont tenus de contribuer au contrôle énergétique et au mécanisme de régulation en cas d'année sèche. Le coût de ces obligations est pris en compte dans les prix contractuels.

L'Autorité a reçu des autorités norvégiennes des renseignements détaillés concernant les prix pratiqués pour les contrats à long terme. Celles-ci ont recueilli des renseignements auprès de diverses sources (courtiers) sur le marché de l'électricité. L'Autorité a également rassemblé des informations en provenance de plusieurs origines. Il en ressort que les prix du marché pour les contrats à long terme de fourniture d'électricité ont diminué depuis que la proposition St. prp. nr. 52 (1998-1999) a été présentée au Stortinget. Il est actuellement possible d'obtenir des contrats d'une durée de vingt ans sur le marché libre à un prix avoisinant 19 NOK/kWh. Ce prix est fixé en termes nominaux pour la totalité de la période contractuelle et, partant, n'est pas ajusté en fonction de l'inflation. Bellona a affirmé qu'un prix correspondant atteindrait 21 NOK/kWh.

L'Autorité convient avec les autorités norvégiennes qu'il est incorrect de comparer directement les prix des contrats contenus dans la proposition St. prp. nr. 52 (1998-1999) et des contrats ne contenant pas d'obligations de service et dont le volume est constant pendant la totalité de la période contractuelle. En outre, les prix indiqués dans les contrats 52 sont exprimés en termes réels (15,88 NOK/kWh), alors que les prix effectifs à acquitter seront ajustés en fonction de l'inflation. Le prix dont Bellona fait état est un prix qui sera maintenu en termes nominaux pendant toute la période contractuelle et n'est pas corrigé des variations de l'inflation. Si la valeur économique d'un contrat dont le prix nominal est fixe était comparable à la valeur économique d'un contrat dont le prix nominal s'accroît, le premier prix serait naturellement plus élevé au départ, cependant que le second le serait à la fin de la période contractuelle. Pour comparer les valeurs économiques de deux séries de contrats, il faut formuler des hypothèses sur l'évolution de l'inflation et un taux d'actualisation.

L'Autorité a procédé à ces comparaisons entre différents prix nominaux fixes en utilisant différents taux d'actualisation et un prix de 15,88 NOK/kWh indexé à 2,25 % sur une période de 20 ans. Sur la base d'un taux d'actualisation de 7 %(7), l'Autorité a estimé que le prix du ministère (indexé), de 15,88 NOK/kWh, était plus élevé que le prix fixe actuel du marché, qui s'établit à 19 NOK/kWh en termes nominaux. En outre, il doit être tenu compte du fait que les entreprises qui concluent les contrats 52 sont soumises aux obligations de service. L'Autorité ne peut par conséquence en conclure que les contrats 52 comprennent des éléments d'aide d'État.

III. CONCLUSION

À la lumière des faits et des considérations visés ci-dessus, l'Autorité classe la présente affaire sans suite,

DÉCIDE:

L'examen, par l'Autorité de surveillance, d'une plainte reçue et enregistrée le 27 mai 1999 (document no 99-3867 A), concernant des aides d'État alléguées en faveur de certaines entreprises sous forme de clauses contractuelles en matière d'électricité ("Kraftkontrakter på myndighetsbestemte vilkår") (aide no 020.500.032) est classé sans suite.

Fait à Bruxelles, le 26 juillet 2000.

Par l'Autorité de surveillance AELE

Le président

Knut Almestad

(1) Ci-après dénommé "accord EEE".

(2) Ci-après dénommé "accord Surveillance et Cour de justice".

(3) Règles de procédure et de fond dans le domaine des aides d'État (encadrement des aides d'État), adoptées et publiées par l'Autorité de surveillance AELE le 19 janvier 1994, publiées au JO L 231 du 3.9.1994, p. 1 et dans son supplément EEE no 32 de la même date; dernière modification le 12 avril 2000 (non encore publiée).

(4) Saudavassdraget, Tyssovassdraget et Bremanger.

(5) Innst. S. nr. 233 (1998-1999) "Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om Statkrafts industrikontrakter og leieavtaler og om Kraftkontrakter med industrien".

(6) Innst. S. nr. 251 (1999-2000) "lnnstilling fra energi- og miljøkomiteen om endringer i vilkårene for Statkrafts industrikontrakter og leieavtaler".

(7) Les autorités norvégiennes utilisent le taux de 7 %. Voir la proposition St. prp. nr. 52 (1998-1999), p. 14.