FR Journal officiel de l'Union européenne L 172/36

DÉCISION DE L'AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE

No 496/13/COL

du 11 décembre 2013

relative au financement du centre de concerts et de conférences Harpa (Islande)

L'AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE (CI-APRÈS L'«AUTORITÉ»),

VU l'accord sur l'Espace économique européen (ci-après, l'«accord EEE»), et notamment son article 61, paragraphe 3, point c) et le protocole 26,

VU l'accord entre les États de l'AELE relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice (ci-après l'«accord Surveillance et Cour de justice»), et notamment son article 24,

VU le protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice (ci-après, le «protocole 3») et notamment l'article 7, paragraphe 3, de la partie II,

APRÈS avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées (1) et compte tenu de ces observations,

considérant ce qui suit:

I. FAITS

1. PROCÉDURE

(1) Le 19 septembre 2011, l'Autorité a reçu une plainte (fait no 608967) alléguant que l'État islandais («l'État») et la municipalité de Reykjavik («la ville») subventionneraient les services de conférence et les services de restaurant et de restauration du centre de concert et de conférences Harpa (ci-après le «Harpa») (2).

(2) Ayant reçu toutes les informations pertinentes de la part des autorités islandaises et ayant examiné l'affaire lors d'une réunion le 5 juin 2012 (3), l'Autorité a décidé par la décision no 128/13/COL du 20 mars 2013 d'ouvrir la procédure formelle d'examen sur l'aide d'État présumée dans le financement du centre de concerts et de conférences Harpa («décision no 128/13/COL» ou «décision d'ouvrir la procédure»).

(3) Par lettre du 28 mai 2013 (fait no 673762), les autorités islandaises ont présenté des observations sur la décision de l'Autorité. L'affaire a également fait l'objet d'échanges de vues entre l'Autorité et les autorités islandaises lors de la réunion «paquet» qui s'est tenue à Reykjavik, le 4 juin 2013.

(4) Le 8 août 2013, la décision no 128/13/COL a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne et dans son supplément EEE. Les parties intéressées se sont vu accorder un délai d'un mois pour présenter leurs observations sur la décision de l'Autorité d'ouvrir la procédure. L'Autorité n'a reçu aucune observation des parties intéressées.

2. DESCRIPTION DE LA MESURE

2.1. Généralités

(5) Dans sa décision no 128/13/COL, l'Autorité a apprécié les conditions de financement du centre de concerts et de conférences Harpa. Le Harpa est un bâtiment polyvalent, situé dans le centre de Reykjavik. Il est actuellement détenu par l'État islandais (à hauteur de 54 %) et la municipalité de Reykjavik (à hauteur de 46 %), qui participent ensemble à son financement.

2.2. Contexte

(6) En 1999, le maire de Reykjavik et des représentants des autorités islandaises ont annoncé la création d'un centre de concerts et de conférences dans le centre de la ville. À la fin de l'année 2002, l'État islandais et la municipalité de Reykjavik ont signé un accord relatif à ce projet. L'année suivante, la société Austurhöfn-TR ehf. a été créée avec pour mission de superviser le projet (4).

(7) Le modèle commercial initial du Harpa prévoyait qu'une entité privée se charge de la construction et de l'exploitation du bâtiment et qu'elle reçoive en contrepartie des contributions annuelles de la part de l'État et de la municipalité. En avril 2004, le Centre islandais du commerce d'État a annoncé l'ouverture d'une procédure de présélection pour le projet et, en 2005, un comité d'évaluation a conclu que l'offre de la société à responsabilité limitée Portus ehf. était la plus favorable parmi les quatre offres reçues. Par la suite, l'État islandais et la municipalité de Reykjavik ont conclu un contrat (5) («accord de projet») avec Portus pour la construction et l'exploitation d'un centre de concerts et de conférences. Toutefois, en 2008, à la suite de l'effondrement du secteur financier, le partenaire privé sélectionné a connu de graves difficultés financières et a dû se retirer du projet. La construction de Harpa a, par conséquent, été suspendue.

(8) Lorsque le partenaire privé s'est retiré du projet, environ la moitié du bâtiment avait été construite. Les autorités islandaises ont donc dû prendre une décision quant à l'avenir du Harpa. D'après les autorités islandaises, trois options principales s'offraient alors à elles (6): a) poursuivre le projet grâce à des fonds publics, pour un coût estimé à environ 13 milliards d'ISK à l'époque; b) repousser temporairement la construction du Harpa, pour un coût estimé à environ 19 milliards d'ISK; c) suspendre sine die la construction voire démolir ce qui avait déjà été construit. Le coût de l'arrêt du projet était estimé à environ 10 milliards d'ISK.

(9) Il semblait également évident que la présence d'un bâtiment inachevé de la taille du Harpa au cœur de la ville créerait des problèmes à long terme et que son potentiel économique serait perdu. L'arrêt de la construction a donc été jugé irréalisable, étant donné que d'importantes ressources avaient été investies dans le lancement du projet et que reprendre ultérieurement la construction s'avérerait très compliqué et très coûteux. C'est pourquoi en février 2009, le maire de Reykjavik et la ministre de l'éducation sont parvenus à un accord prévoyant que l'État et la municipalité poursuivraient la construction du projet sans le partenaire privé (7).

(10) Austurhöfn-tr ehf. a alors repris le projet et les plans ont été retravaillés afin de trouver des solutions plus économiques pour concevoir et construire le bâtiment. Dans un communiqué de presse, l'État et la municipalité ont indiqué que la reprise n'était qu'une solution temporaire et que la propriété et le financement du Harpa seraient réexaminés lorsque l'économie se serait redressée. L'accord de projet a été modifié en 2010 afin de tenir compte de la nouvelle gestion du projet et du retrait du partenaire privé (8), et la construction a repris. Landsbankinn a de fait passé une grande partie des coûts d'investissement par pertes et profits et l'ensemble du capital social a été effacé au cours du processus. Le Harpa a été terminé en 2011 et officiellement inauguré le 20 août de la même année.

(11) Jusqu'à une date récente, plusieurs sociétés à responsabilité limitée participaient à l'exploitation du Harpa, à savoir: Portus ehf., responsable de l'immeuble du Harpa et de son exploitation et Situs ehf., responsable d'autres bâtiments devant être construits dans le même quartier. Portus comptait deux filiales: Totus ehf., propriétaire de l'immeuble lui-même, et Ago ehf., qui était chargée de toutes les activités d'exploitation du Harpa et qui louait les locaux à Totus. Situs avait également deux filiales; Hospes ehf., propriétaire et exploitant d'un hôtel qui aurait dû être construit dans la zone, et Custos ehf., censée détenir et exploiter tout autre bâtiment construit dans le quartier.

(12) Toutefois, afin de réduire les coûts de fonctionnement et de réaliser des gains d'efficience, le conseil d'administration d'Austurhöfn-TR ehf. a décidé, en décembre 2012, de simplifier la structure opérationnelle du Harpa en fusionnant la plupart des sociétés à responsabilité limitée participant à son exploitation en une seule société. L'État et la municipalité ont ainsi fondé la société Harpa tónlistar- og ráðstefnuhús ehf. (Centre de concerts et de conférences Harpa) qui supervise toutes les activités d'exploitation du Harpa. Cette simplification de l'infrastructure du Harpa s'inscrit dans le cadre d'une stratégie à long terme visant à assurer la viabilité économique de l'exploitation du Harpa.

2.3. Finalité et objectif du projet Harpa

(13) D'après les autorités islandaises, la vocation du Harpa est de devenir le haut lieu d'une vie musicale et culturelle islandaise, à la fois ambitieuse et caractérisée par la diversité. Il vise à mettre en valeur le meilleur des artistes islandais, en mettant l'accent sur la diversité des manifestations musicales. Le Harpa se veut également une source d'innovation pour la scène culturelle et musicale islandaise et misera sur les partenariats internationaux afin que le Harpa soit à la hauteur des artistes étrangers qui se rendent en Islande.

(14) En outre, le Harpa a pour vocation d'accueillir tous types de conférences, de réunions, de rencontres, à l'échelle nationale et internationale, et de renforcer la position de l'Islande en proposant des services et des salles de conférences semblables à ceux offerts par les centres de conférences d'autres pays. Le Harpa a également pour mission de favoriser le tourisme en Islande et de renforcer l'attractivité du centre-ville de Reykjavik, en devenant un centre culturel incontournable pour tous les Islandais de la région et un lieu à visiter pour les touristes, Islandais et étrangers, qui souhaitent en savoir plus sur le Harpa et découvrir la qualité des services proposés, l'architecture du bâtiment et les œuvres qui y sont exposées.

(15) L'orchestre symphonique d'Islande, l'opéra d'Islande et le grand orchestre de Reykjavik ont conclu des contrats à long terme pour l'utilisation de certains locaux du Harpa. Ce dernier accueille également des conférences ainsi que différentes manifestations artistiques, comme des concerts de musique pop et rock d'artistes islandais et étrangers. D'autres activités exercées au Harpa, comme la restauration collective, les restaurants, un magasin de musique et un magasin de meubles, sont exploitées par des entreprises privées qui louent leurs locaux au Harpa. Ces locaux sont loués à des opérateurs privés aux conditions du marché et ont fait l'objet d'adjudications publiques lors desquelles les offres les plus favorables ont été retenues.

(16) Avant la construction du Harpa, aucune salle de concerts en Islande bénéficiant d'une bonne acoustique ne pouvait recevoir plus de 300 personnes ni accueillir à la fois l'orchestre symphonique et l'opéra d'Islande. C'est pourquoi les autorités islandaises ont considéré qu'il était nécessaire de construire un centre culturel qui permette aux citoyens islandais d'avoir accès à la musique et à l'art. En ce qui concerne les salles de conférences, les autorités islandaises ont expliqué qu'aucune infrastructure de conférence en Islande ne pouvait accueillir de grandes conférences avant la construction du Harpa.

2.4. Les installations du Harpa

(17) Le Harpa s'étend sur 28 000 m2 et se situe dans le vieux port de Reykjavik au numéro 2 de la rue Austurbakki. Le bâtiment est le fruit de la collaboration des cabinets d'architecture danois et islandais, Henning Larsen Architectes et Batteríið arkitektar. L'artiste Ólafur Elíasson a conçu, avec l'aide des architectes, la structure en verre qui enveloppe le bâtiment. L'entreprise Artec consultants Inc s'est chargée de l'acoustique, de l'isolation phonique, de la conception de la salle de spectacle et de l'équipement de sonorisation.

(18) Le bâtiment a été conçu de façon à proposer des installations diverses et de qualité pour tous types de concerts et de conférences et il constitue une offre inédite dans ce domaine pour les Islandais. Le Harpa a déjà reçu des récompenses pour ses salles de concerts. Il a été désigné l'une des plus grandes salles de concerts du nouveau millénaire par la revue britannique Gramophone et reconnu en 2011 comme la meilleure salle de spectacle par le magazine Travel & Leisure. En outre, le Harpa a reçu en 2013 le prix d'architecture contemporaine de l'Union européenne «Mies van der Rohe» (9).

(19) Les salles du Harpa sont présentées ci-après (10): i) Eldborg est la plus grande salle du Harpa. Elle s'étend sur 1 008 m2 et compte 1 800 places. Le plafond s'élève à 23 m du sol et la scène mesure 22 mètres sur 17. Dans l'Eldborg, le temps de réverbération est configurable et la salle dispose de stalles, de matériel d'enregistrement ainsi que de salles pour les artistes. Elle a été spécialement conçue comme une salle de concert. ii) Norðurljós est une salle de récital destinée à accueillir des concerts. Des balcons sont disposés sur tout son pourtour et la scène est amovible. La salle est équipée d'un matériel d'éclairage qui offre toute une palette de couleurs à combiner pour créer l'atmosphère la plus adaptée à l'événement qui s'y déroule. Deux grandes portes insonorisées relient les salles Norðurljós et Silfurberg et permettent de les réunir aisément lors de grands événements. D'une superficie de 540 m2, Norðurljós peut accueillir 520 spectateurs assis (en configuration théâtre). iii) Silfurberg est la seule salle du Harpa spécialement conçue comme une salle de conférences. Elle a une superficie de 735 m2 et peut accueillir jusqu'à 840 spectateurs assis (en configuration théâtre). La scène est amovible et extensible. La salle peut être divisée en deux à l'aide d'une cloison insonorisée rabattable, chaque salle comptant alors 325 places assises. Deux grandes portes insonorisées relient les salles Silfurberg et Norðurljós et peuvent, si nécessaire, être ouvertes pour de grands événements. Silfurberg est adaptée à tous types de conférences, de réceptions et de concerts. Elle est équipée du meilleur matériel de conférence disponible et convient également à de nombreux spectacles musicaux. iv) Kaldalón est, avec ses 198 m2, la plus petite salle du Harpa. Dotée de 195 places assises, elle a été conçue comme une salle de concert. La scène est amovible et le sol peut également être utilisé comme scène pour les musiciens. Le temps de réverbération de la salle peut être modifié et donc s'adapter à différents types d'événements. v) Björtuloft est une salle de 400 m2. Pouvant accueillir 130 personnes assises, elle occupe les 6e et 7e étages du Harpa. Elle convient pour des réunions, des banquets, des réceptions en configuration debout et d'autres manifestations. Elle peut accueillir environ 130 personnes à l'étage supérieur (7e étage) et entre 60 et 70 personnes à l'étage inférieur, soit un total d'environ 200 convives réunis autour de tables rondes. Lors de réceptions en configuration debout, Björtuloft peut recevoir de 300 à 350 personnes réparties sur les deux étages. Le 7e étage dispose d'un écran, d'un projecteur, d'un système de sonorisation ainsi que d'un système d'éclairage modulable.

(20) Il existe également 7 autres salles de conférence plus petites, comptant entre 8 et 250 places assises. Le Harpa héberge aussi plusieurs espaces publics parfois loués pour des expositions et des réceptions afin d'accroître les revenus de la société. Les salles de réunion peuvent être divisées en salles plus petites. Toutes les salles de réunion sont dotées d'équipements techniques: projecteur, matériel de réunion relié à Internet et système de sonorisation.

2.5. Le financement des activités d'exploitation du Harpa

(21) Comme indiqué précédemment, le Harpa est détenu à 100 % par l'État islandais et par la municipalité de Reykjavik par l'intermédiaire de Austurhöfn-TR ehf. Les obligations de l'État et de la municipalité sont régies par l'article 13 de l'accord de projet de 2006 (11). Les versements annuels de l'État et de la municipalité sont couverts par leurs budgets respectifs. Le budget de l'État pour 2011 prévoit une contribution publique annuelle de 424,4 millions d'ISK. Pour l'année 2012, la contribution publique devrait s'élever à 553,6 millions d'ISK. Les contributions des pouvoirs publics sont proportionnelles à leur participation au projet: en d'autres termes, l'État verse 54 % du montant total et la municipalité 46 %. De plus, le montant des contributions est indexé sur l'indice des prix à la consommation.

(22) Outre la contribution prévue dans les budgets de l'État et de la municipalité de Reykjavik, le gouvernement islandais et la ville se sont engagés à consentir un prêt à court terme pour couvrir l'exploitation du Harpa jusqu'à ce que le financement à long terme nécessaire pour couvrir l'ensemble des coûts du projet soit bouclé. En 2013, le montant total du prêt s'élevait à 794 millions d'ISK, avec un taux d'intérêt de 5 %, et une prime de 200 points de base. Le prêt devait être remboursé avant le 15 février 2013. Le 6 mars 2013, la municipalité, l'État et la société Harpa — tónlistar- og ráðstefnuhús ehf. ont signé un accord prévoyant que le crédit-relais serait transformé en capital social du Harpa, étant donné qu'aucun capital n'avait été octroyé à la société. Dans ce même accord, l'État et la municipalité se sont engagés à effectuer de nouveaux versements annuels temporaires au Harpa pour un montant annuel de 160 millions d'ISK de 2013 à 2016, afin de couvrir dans un premier temps les taxes foncières dont le Harpa était redevable et qui se sont révélées bien plus élevées que prévu (12). Dans un second temps, d'autres coûts imprévus sont apparus.

(23) L'État et la municipalité allouent chaque mois des fonds destinés à rembourser les obligations de remboursement de prêts liées au Harpa. Étant donné que le projet est censé s'autofinancer, les bénéfices doivent couvrir tous les coûts de fonctionnement. D'après les autorités islandaises, les fonds versés par les propriétaires sont donc uniquement destinés à couvrir les prêts en cours (13).

(24) Le 16 avril 2013, un nouvel accord (ci-après «le projet d'accord 2013») a été signé en remplacement de l'accord de projet modifié (14). Ce nouvel accord prévoit que la contribution de la municipalité et de l'État continuera de prendre la forme d'un versement sans conditions déboursé par mensualités constantes, soit 595 000 000 ISK chaque année, pendant une période de 35 ans, à partir de mars 2011. Lorsque le montant annuel a été révisé sur la base de l'augmentation de l'indice des prix à la consommation en mars 2013, il a été réévalué à 1 023 339 932 ISK (15).

(25) Selon les comptes annuels prévisionnels de Austurhöfn-TR ehf. pour l'exercice 2012, la société devait supporter une perte d'exploitation significative correspondant à un EBITDA négatif d'un montant total de 406,5 millions d'ISK. La branche «conférences» du Harpa a enregistré un EBITDA négatif de 120 millions d'ISK en 2012 et il en va de même pour la branche «autres manifestations artistiques» (EBITDA négatif de 131 millions d'ISK). Les comptes annuels et l'analyse des bénéfices prévisionnels pour l'exercice 2013 prévoient également une perte d'exploitation considérable, un EBITDA négatif d'un montant total d'environ 348 millions d'ISK, tant les activités de conférence que les «autres manifestations artistiques» fonctionnant à perte (16).

2.6. Répartition des coûts et séparation comptable

(26) Le premier accord de projet prévoyait une séparation financière entre les différentes sociétés participant à l'exploitation du Harpa et entre les différents types d'opérations et d'activités: 13.11.1. Le partenaire privé veille à tout moment à ce qu'il existe une séparation financière entre la société immobilière, la société exploitante, Hringur et le partenaire privé. Chaque entité doit être gérée et exploitée séparément sur le plan financier. 13.11.2. Le partenaire privé veille à tout moment à ce qu'il existe une séparation financière suffisante, c'est-à-dire une séparation dans la tenue des comptes entre la rémunération du travail effectué et d'autres types d'opérations et d'activités menées au sein du centre de conférence. Le partenaire privé doit, à tout moment, au cours de la durée de l'accord, être en mesure de démontrer, à la demande du client, l'existence d'une telle séparation financière.

(27) Les activités d'exploitation du Harpa peuvent être réparties en plusieurs catégories de coûts: 1) Orchestre symphonique d'Islande, 2) Opéra d'Islande, 3) Autres manifestations artistiques 4) Service des conférences, 5) Exploitation, 6) Vente des billets, 7) Exploitation des installations, 8) Frais de gestion. Toutes ces catégories relèvent désormais de la société Harpa — tónlistar- og ráðstefnuhús ehf. et les produits et les charges attribués à chacune de ces catégories sont prévus dans le budget dans la catégorie en question. Quant aux coûts de fonctionnement communs tels que les salaires, les frais de chauffage et d'électricité et les frais administratifs, ils sont répartis entre les catégories selon une méthode de répartition des coûts (17).

(28) Pour une description plus détaillée de la mesure, il est fait référence à la décision no 128/13/COL de l'Autorité (18).

3. DESCRIPTION DES RAISONS AYANT CONDUIT A L'OUVERTURE DE LA PROCEDURE FORMELLE D'EXAMEN

(29) Dans sa décision no 128/13/COL, l'Autorité a apprécié à titre préliminaire si le financement du Harpa constituait une aide d'État et, dans l'affirmative, si cette aide était compatible avec les dispositions relatives aux aides d'État de l'accord EEE.

(30) Selon les autorités islandaises, le financement du Harpa ne comporte aucun élément d'aide d'État, puisqu'elles ont correctement veillé à l'existence de comptes séparés pour les différentes activités exercées au centre de concerts et de conférences. À l'appui de cette affirmation, les autorités islandaises ont présenté des rapports établis par deux cabinets comptables concernant la séparation des comptes des entreprises qui participent à l'exploitation du Harpa. Elles ont également produit une analyse de prix, dans laquelle elles ont comparé les prix d'infrastructures de conférences situées à Reykjavik et ayant une taille et une capacité d'accueil comparables. Elles soutiennent, par ailleurs, que l'activité de conférences a eu une incidence positive sur les autres activités exercées au Harpa et que, sans cette activité, les coûts que devraient supporter les autres activités seraient considérablement plus élevés.

(31) Toutefois, dans son avis préliminaire, l'Autorité a considéré que le financement du Harpa constituait une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE. Les aspects suivants ont été relevés dans la décision no 128/13/COL: i) L'Autorité a conclu que dès lors que l'État islandais et la municipalité de Reykjavik couvrent conjointement le déficit d'exploitation annuel du Harpa en y consacrant un certain montant provenant de leur budget, des ressources d'État au sens de l'article 61 de l'accord EEE sont utilisées. ii) De son avis, la construction et l'exploitation d'une infrastructure constituent toutes deux une activité économique dès lors que cette infrastructure est, ou sera, utilisée pour fournir des biens ou des services sur le marché (19). Certaines activités exercées au Harpa, notamment les conférences, les représentations théâtrales, les concerts de musique populaire, etc., peuvent attirer un nombre important de clients, alors qu'elles sont en concurrence avec des centres de conférences, des théâtres ou d'autres lieux de concerts privés. C'est pourquoi l'Autorité a estimé, à titre préliminaire, que les sociétés qui participent à l'exploitation du Harpa doivent, dans la mesure où elles exercent des activités économiques, être qualifiées d'entreprises. iii) En outre, l'Autorité a considéré que le financement public de la construction du Harpa constitue un avantage économique, et partant une aide, puisque le projet n'aurait à l'évidence pas été réalisé en l'absence d'un tel financement. Qui plus est, un avantage est conféré aux sociétés qui participent à l'exploitation du Harpa sous la forme d'un manque à gagner puisque l'État et la municipalité n'exigent pas de retour sur les investissements qu'ils ont consentis dans le centre de concerts et de conférences, dans la mesure où ces sociétés exercent des activités commerciales, telles que le fait d'accueillir des conférences ou des manifestations artistiques. L'appréciation préliminaire de l'Autorité tendait donc à démontrer donc qu'un avantage économique sélectif ne saurait être exclu à aucun niveau (construction, exploitation et utilisation). iv) Enfin, l'Autorité a conclu que les mesures étaient de nature à fausser la concurrence. Étant donné que le marché de l'organisation d'événements internationaux, comme les conférences et d'autres manifestations, est ouvert à la concurrence entre les fournisseurs de salles et les organisateurs d'événements, qui exercent généralement des activités donnant lieu à des échanges entre États de l'EEE, on peut supposer que les échanges s'en trouvent affectés. En l'espèce, l'affectation des échanges entre certains États voisins au sein de l'EEE est encore plus probable compte tenu de la nature du secteur des conférences (20). Par conséquent, l'Autorité a conclu, à titre préliminaire, que la mesure risquait de fausser la concurrence et d'affecter les échanges au sein de l'EEE.

(32) De plus, l'Autorité doutait que l'aide d'État puisse être considérée comme compatible avec l'accord EEE. L'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE dispose que les aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine peuvent être considérées comme compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges et de la concurrence dans l'EEE dans une mesure contraire à l'intérêt commun. Les autorités islandaises avaient déclaré que l'objectif principal de la mesure en cause était de promouvoir la culture grâce à la construction d'une salle de concerts qui puisse accueillir à la fois l'orchestre symphonique d'Islande et l'opéra d'Islande. L'Autorité avait admis que, compte tenu de son objectif culturel, la construction et l'exploitation d'une infrastructure destinée à accueillir l'orchestre symphonique et l'opéra pouvaient être qualifiées d'aides destinées à promouvoir la culture.

(33) L'Autorité avait aussi admis qu'une infrastructure telle que le Harpa pouvait également être utilisée pour accueillir différentes activités commerciales comme des restaurants, des cafétérias, des magasins, des conférences et des concerts populaires. Cependant, pour que la concurrence ne soit pas faussée, il convenait de mettre en place des garanties destinées à éviter les subventions croisées entre les activités commerciales et les activités culturelles subventionnées. L'Autorité a conclu à titre préliminaire qu'elle doutait de la mise en place par les autorités islandaises des garanties nécessaires pour veiller à ce que de telles subventions croisées n'aient pas lieu. En conséquence, à l'issue de son appréciation préliminaire, l'Autorité avait émis des doutes quant au fait que la construction et l'exploitation du Harpa puissent être considérées comme compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE au sens de l'article 61, paragraphe 3, point c), de ce même accord.

4. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS ISLANDAISES

(34) Dans leurs observations, les autorités islandaises estiment que le financement de l'exploitation du Harpa ne constitue pas une aide d'État puisqu'elles ont correctement veillé à la tenue de comptes séparés pour les différentes activités exercées au sein du Harpa (21).

(35) Les autorités islandaises ne contestent pas que les contributions financières versées au Harpa soient accordées au moyen de ressources d'État et soient imputables à l'État. Elles maintiennent toutefois que le Harpa ne peut pas être considéré comme une entreprise au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE. D'après les autorités islandaises, le Harpa est une infrastructure et un centre culturel visant à la préservation et à la promotion de la culture et du patrimoine national islandais et il ne peut donc être considéré comme une entité fournissant des biens et des services sur un marché concurrentiel. Par ailleurs, les autorités islandaises estiment que la condition relative à l'octroi d'un avantage économique n'est pas remplie en l'espèce, étant donné qu'elles ont veillé à ce que la partie commerciale du Harpa ne soit pas financée par des ressources d'État, qui ne sont allouées qu'aux activités culturelles. Enfin, en ce qui concerne l'affectation de la concurrence et des échanges entre parties contractantes, les autorités islandaises font observer qu'il convient de garder la position géographique de l'Islande à l'esprit. Il est en effet peu probable que des spectateurs résidants dans un pays signataire de l'accord EEE se rendent en Islande expressément pour assister à un concert ou à un événement de ce type.

(36) Les autorités islandaises insistent sur le fait que la majeure partie des activités exercées au Harpa n'est pas de nature commerciale. D'après elles, le Harpa n'aurait pas été créé par une entreprise privée et il ne peut être assimilé à un groupe d'entreprises privé. Ainsi, d'après les autorités islandaises, les faits démontrent clairement que le recours au principe de l'investisseur privé dans une économie de marché (PIEM) a ses limites dans la présente affaire.

(37) Après avoir consulté la direction du Harpa, les autorités islandaises ont, pour éviter toute subvention croisée, proposé une structure ne prenant pas la forme d'entreprises distinctes ou une obligation de réaliser des appels d'offres pour les activités de conférences. Les autorités islandaises sont convaincues qu'il existe des mesures plus adaptées et que ces dernières poseraient moins de difficultés dans l'exploitation du Harpa. Ainsi, indépendamment de la question de savoir si les ressources d'État utilisées pour le financement et l'exploitation du Harpa sont considérées comme des aides d'État compatibles avec les règles en matière d'aides d'État — ou si elles ne constituent pas une aide d'État — les autorités islandaises reconnaissent qu'il convient de prendre des mesures pour veiller à ce qu'aucune aide ne fausse indûment la concurrence sur le marché des conférences.

(38) Les autorités islandaises partagent l'avis de l'Autorité selon lequel il convient de faire en sorte que les activités de conférences soient financièrement indépendantes des autres activités d'exploitation du Harpa, et de prévoir des garde-fous pour éviter les subventions croisées entre ces deux types d'activités. Par conséquent, afin de garantir une séparation adéquate entre les activités commerciales et les autres activités et d'éviter toute subvention de ces dernières, deux mesures principales ont été prises: i) premièrement, la direction du Harpa a introduit un nouveau logiciel de comptabilité et de gestion d'entreprise (22). Il permet à la société Harpa — tónlistar- og ráðstefnuhús ehf. d'assurer une séparation adéquate des différentes activités et de lier plus étroitement sa comptabilité à sa gestion de projet. Le nouveau système intègre des fonctions analytiques et se caractérise par une plus grande transparence. La séparation comptable du Harpa tient compte des orientations fournies dans la directive 2006/111/CE relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques (la directive «transparence») (23). Il existe des comptes spéciaux (rubriques) pour toutes les activités culturelles et pour tous les locataires, ainsi que pour les activités de conférence, garantissant de cette façon la tenue de comptes internes correspondant aux différentes activités; ii) deuxièmement, les autorités islandaises ont veillé à ce qu'une partie des coûts fixes et communs du Harpa soit attribuée à chaque subdivision des activités d'exploitation, sur la base de l'utilisation réelle des locaux et des activités commerciales. En outre, le service des conférences verse un loyer équivalent au prix du marché pour la location de ses bureaux et de ses autres installations. Les autorités islandaises ont déterminé un prix de marché pour ce loyer et pour l'utilisation des services communs en comparant les prix pratiqués par le secteur privé dans des situations comparables.

(39) Les autorités islandaises ont présenté un projet de proposition prévoyant une séparation complète des comptes du service des conférences du Harpa qui tient compte de la nouvelle méthode de répartition des produits et des charges (24). Le tableau suivant illustre la séparation comptable propose (25): La séparation comptable des activités du service des conférences du Harpa Produits opérationnels: 2013 2016 1 Revenus locatifs du centre de conférence 109 282 141 815 2 Revenus locatifs de l'équipement technique 37 965 47 870 3 Revenus du service technique 38 054 48 105 4 Autres revenus 2 186 2 836 — Revenus totaux hors revenus du service de restauration: 187 486 240 626 Revenus du service de restauration 5 Part du service des conférences dans les revenus du service de restauration 34 396 38 697 6 Loyer fixe 7 209 7 209 Total des produits du service des conférences 229 091 286 533 Charges opérationnelles: 7 Loyer fixe — Bureau du service des conférences 686 686 8 Loyer fixe — Service de restauration 7 209 7 209 9 Salaires et dépenses associées — salariés du service de conférences 42 908 42 908 10 Frais administratifs financiers (tenue des comptes) 1 000 1 000 11 Salaires et dépenses associées — salariés du service marketing 6 738 6 738 12 Coûts de marketing 22 000 22 000 Charges liées à l'organisation d'événements: 13 Frais de location (75 % des revenus locatifs) 81 961 106 361 14 Coût de location des équipements (75 % de revenus de la location d'équipements) 28 474 35 903 15 Coût du service technique (75 % des revenus du service technique) 28 541 36 079 Total des charges opérationnelles 219 571 258 884 EBITDA 9 574 27 649

(40) Quant aux frais de location, les autorités islandaises ont présenté à l'Autorité un document comparant les loyers payés par d'autres infrastructures de conférence en Islande, qui montre que le loyer versé par le service des conférences est supérieur à celui facturé sur le marché aux clients de détail se trouvant dans des situations comparables. D'après les autorités islandaises, le loyer demandé à un opérateur de gros comme le service des conférences devrait normalement être nettement inférieur à celui demandé à un client de détail. En conséquence, les autorités islandaises proposent qu'une marge de 25 % (rabais) soit appliquée (26). D'après elles, le faible niveau de cette marge devrait permettre une tarification adéquate des services utilisés par le service des conférences par rapport aux autres opérateurs sur le marché.

(41) D'après les autorités islandaises, il est compréhensible qu'un investissement tel que le Harpa, comme tout autre grand projet d'investissement, ne dégage pas de profits pendant les premières années de son exploitation. Toutefois, la nouvelle méthode de répartition des produits et des charges montre que les activités commerciales deviennent progressivement plus rentables, ce qui permettra aux propriétaires du Harpa d'obtenir un retour sur investissement dans les prochaines années. La nouvelle méthode montre également qu'il est très probable que le service des conférences ait jusqu'à présent supporté une part proportionnellement trop élevée des coûts communs.

(42) Enfin, si l'Autorité devait considérer que la mesure constitue une aide d'État, les autorités islandaises estiment que cette aide pourrait être jugée compatible avec l'article 61, paragraphe 3, de l'accord EEE, au vu des objectifs de la mesure en question, dont celui de préserver et de promouvoir la culture et le patrimoine islandais. À cet égard, les autorités islandaises ont également invité l'Autorité à déterminer si une telle aide doit être considérée comme relevant du financement d'un service d'intérêt économique général («SIEG»).

II. APPRÉCIATION

1. EXISTENCE D'UNE AIDE D'ÉTAT AU SENS DE L'ARTICLE 61, PARAGRAPHE 1, DE L'ACCORD EEE

(43) L'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE dispose ce qui suit: «Sauf dérogations prévues par le présent accord sont incompatibles avec le fonctionnement du présent accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les parties contractantes, les aides accordées par les États membres de la CE ou par les États de l'AELE ou accordées au moyen de ressources d'État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.»

(44) Cela signifie qu'une mesure constitue une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE si toutes les conditions suivantes sont remplies: i) la mesure est accordée par l'État ou au moyen de ressources d'État; ii) elle confère un avantage économique au bénéficiaire; iii) elle est sélective; iv) elle a une incidence sur le commerce entre les parties contractantes et est susceptible de fausser la concurrence (27).

(45) Dans les sections suivantes, le financement public du Harpa sera apprécié au regard de ces conditions.

1.1. Ressources d'État

(46) Selon l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE une mesure constitue une aide d'État si elle est accordée par l'État ou au moyen de ressources d'État.

(47) Tout d'abord, l'Autorité fait remarquer que tant les autorités locales que régionales sont considérées comme équivalentes à l'État (28). De ce fait, aux fins de l'article 61, paragraphe 1, l'État comprend l'ensemble des instances de la fonction publique, depuis l'administration centrale jusqu'à la mairie, ou jusqu'au niveau administratif le plus bas, ainsi que les entreprises et les organismes de droit public. En outre, les ressources municipales sont considérées comme des ressources d'État au sens de l'article 61 de l'accord EEE (29).

(48) Dès lors que l'État islandais et la municipalité de Reykjavik couvrent conjointement le déficit annuel de la société exploitant le Harpa en y consacrant chaque année un certain montant provenant de leur budget, des ressources d'État sont utilisées. En outre, la conversion des prêts en capital social suppose également un transfert de ressources d'État puisque l'État et la municipalité renonceraient à leur droit au remboursement total des prêts en cours. En conséquence, la première condition de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE est remplie.

1.2. Existence d'une entreprise

(49) Pour constituer une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, la mesure doit conférer un avantage à une entreprise. Une entreprise est définie comme une entité exerçant une activité économique, indépendamment de son statut juridique et de son mode de financement (30). Les activités économiques désignent l'offre de biens ou de services sur un marché (31). À l'inverse, une entité n'ayant pas d'activité économique, dans le sens où elle n'offre pas de biens ni de services sur un marché donné, ne constitue pas une entreprise.

(50) Comme indiqué dans sa décision no 128/13/COL, l'Autorité est d'avis que la construction et l'exploitation d'une infrastructure constituent toutes deux une activité économique en soi (et sont, par conséquent, soumises aux règles relatives aux aides d'État) dès lors que cette infrastructure est ou sera utilisée pour fournir des biens ou des services sur le marché (32). En l'espèce, le Harpa a été conçu notamment pour accueillir des conférences ainsi que des manifestations musicales, culturelles et artistiques sur une base commerciale, c'est-à-dire dans le cadre d'une prestation de services sur le marché. Cette interprétation a été confirmée par la Cour de justice de l'Union européenne (ci-après «la Cour de justice») dans l'affaire Leipzig/Halle (33). Par conséquent, dans le cas d'une infrastructure, une aide peut être accordée à différents niveaux: construction, exploitation et utilisation des installations (34).

(51) Comme mentionné précédemment, le Harpa accueille les concerts de l'orchestre symphonique d'Islande et de l'opéra d'Islande, de même que de nombreuses autres manifestations artistiques ainsi que des conférences. De l'avis des autorités islandaises, seule la branche «conférence» des activités d'exploitation du Harpa constitue une activité économique. Toutes les autres activités devraient donc être qualifiées de non économiques.

(52) Toutefois, certaines activités exercées au Harpa, notamment les conférences, les représentations théâtrales, les concerts de musique populaire, etc., peuvent attirer un nombre important de spectateurs, alors qu'elles sont en concurrence avec des centres de conférences, des théâtres ou d'autres lieux de concerts privés. Par conséquent, l'Autorité estime que, dans la mesure où ils exercent des activités économiques, le centre de concerts et de conférences Harpa et la société participant à son exploitation sont qualifiés d'entreprises (35).

1.3. Avantage

(53) Pour constituer une aide d'État au sens de l'article 61 de l'accord EEE, une mesure doit conférer un avantage économique à une entreprise.

(54) En ce qui concerne le financement de la construction du Harpa, la présence d'une aide d'État peut être exclue si la procédure est conforme au principe de l'investisseur en économie de marché («PIEM») (36). Toutefois, les autorités islandaises ont émis des objections à l'application en l'espèce du principe de l'investisseur en économie de marché, car, selon elles, la majeure partie des activités exercées au Harpa n'est pas de nature économique. D'après elles, le Harpa n'aurait pas été créé par une entreprise privée et il ne peut être assimilé à un groupe d'entreprises privé. Ainsi, les autorités islandaises estiment que le recours au principe de l'investisseur privé dans une économie de marché (PIEM) a ses limites dans la présente affaire.

(55) En ce qui concerne la construction du Harpa, l'État et la municipalité avaient, d'après les autorités islandaises, initialement espéré qu'un investisseur privé financerait la réalisation du projet. Toutefois, en raison de la crise financière, il est devenu impossible de mener à bien le projet sans fonds publics. Les autorités islandaises soutiennent donc que les subventions directes de l'État et de la municipalité étaient nécessaires, car en leur absence, les fonds auraient été insuffisants pour financer le projet. L'Autorité considère, par conséquent, que le financement public de la construction du Harpa constitue un avantage économique, et partant une aide, puisque le projet n'aurait à l'évidence pas été réalisé en l'absence d'un tel financement. La participation de l'État et de la municipalité a donc été essentielle à la réalisation du projet du Harpa dans sa globalité.

(56) Il ressort de la pratique décisionnelle de l'Autorité que lorsqu'une entité exerce à la fois des activités économiques et des activités non économiques, il convient de mettre en place un système de comptabilité analytique permettant d'éviter que les activités économiques ne soient financées au moyen de ressources d'État allouées à des activités sans but lucratif (37). Ce principe est également établi dans la directive «transparence». La directive «transparence» ne s'applique pas directement à l'affaire en question, car le chiffre d'affaires annuel net total du Harpa lors des deux derniers exercices est inférieur au seuil prévu à l'article 5, paragraphe 1, point d), de la directive (38). Toutefois, l'Autorité est d'avis que les principes relatifs à l'exercice d'activités économiques aux conditions du marché sur la base d'une comptabilité séparée et d'une définition claire des principes de comptabilité analytique sur lesquels repose la tenue des comptes séparés restent valables.

(57) Comme indiqué plus haut au point I.2, les activités d'exploitation du Harpa sont divisées en plusieurs catégories, à savoir notamment l'accueil de l'orchestre symphonique et de l'opéra d'Islande, les autres manifestations artistiques et les conférences. Néanmoins, ce n'est qu'après l'adoption par l'Autorité de la décision no 128/13/COL que les autorités islandaises ont correctement veillé à ce que des comptes séparés soient tenus de façon claire et systématique pour les différentes activités du Harpa. Une simple répartition des pertes liées à l'exploitation du bâtiment et des coûts administratifs communs entre les différentes activités du Harpa sur la base notamment d'une estimation de l'utilisation des locaux, comme celle effectuée durant les premières années de l'exploitation du Harpa, ne peut pas être considérée, au regard de la législation de l'EEE, comme une claire séparation des comptes. Une telle pratique pourrait par conséquent avoir donné lieu à des subventions croisées entre les activités culturelles et les activités économiques du Harpa.

(58) Comme indiqué à la section I.4, les autorités islandaises ont pris certaines mesures afin de séparer les comptes des activités commerciales et ceux des activités non commerciales au sein du Harpa (39). Ces mesures comprennent une nouvelle méthode de répartition des produits et des charges et la tenue de comptes séparés pour le service des conférences du Harpa. Bien que ces nouvelles modalités réduisent l'avantage des sociétés participant à l'exploitation du Harpa au minimum nécessaire pour assurer l'exploitation de l'infrastructure, l'existence d'un avantage accordé au service des conférences ne peut être entièrement exclue.

(59) Qui plus est, un avantage est conféré aux sociétés qui participent à l'exploitation du Harpa sous la forme d'un manque à gagner puisque l'État et la municipalité n'exigent pas de retour sur les investissements qu'ils ont consentis dans le centre de concerts et de conférences, dans la mesure où ces sociétés exercent des activités commerciales, telles que le fait d'accueillir des conférences. Tout chef d'entreprise ou tout investisseur demanderait normalement un retour sur ses investissements dans une entreprise commerciale. Une telle exigence représente un coût pour l'entreprise. Si une entreprise détenue par l'État n'est pas obligée de dégager des profits pour son propriétaire, cela signifie effectivement que l'entreprise bénéficie d'un avantage chaque fois que son propriétaire renonce auxdits profits (40).

1.4. Appréciation de l'avantage à la lumière de l'arrêt Altmark

(60) Les autorités islandaises estiment que le financement de la construction et de l'exploitation du Harpa devrait être qualifié de financement d'un service d'intérêt économique général et que les quatre critères énoncés dans l'arrêt Altmark sont tous remplis, de telle sorte que la mesure ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

(61) Dans son arrêt rendu dans l'affaire Altmark, la Cour de justice a apporté de nouvelles clarifications concernant les conditions auxquelles la compensation d'un service public ne constitue pas une aide d'État, du fait de l'absence de tout avantage (41). Toutefois, pour qu'une telle compensation puisse échapper à la qualification d'aide d'État, quatre conditions communément appelées critères Altmark, doivent être simultanément remplies (42).

(62) Ces quatre conditions sont les suivantes: i) le bénéficiaire d'un mécanisme de financement d'un SIEG par l'État doit être formellement investi de l'exécution d'un SIEG dont les obligations doivent être clairement définies; ii) les paramètres sur la base desquels sera calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente, afin d'éviter qu'elle comporte un avantage économique susceptible de favoriser l'entreprise bénéficiaire par rapport à des entreprises concurrentes; iii) la compensation ne peut dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution du SIEG, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable lié à l'exécution de ces obligations; et iv) lorsque le choix du bénéficiaire n'est pas effectué dans le cadre d'une procédure de marché public, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée, aurait encourus pour exécuter ces obligations en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable.

(63) Les États de l'EEE disposent, en général, d'une grande marge d'appréciation en ce qui concerne la définition d'un service comme un SIEG, tout en suivant la jurisprudence pertinente qui établit les principes généraux à respecter. Il résulte de l'article 59, paragraphe 2, de l'accord EEE que les entreprises qui assument la gestion de SIEG sont des entreprises chargées d'une «mission particulière» (43).

(64) Selon les lignes directrices de l'Autorité concernant l'application des règles en matière d'aides d'État à la compensation accordée pour la prestation de services d'intérêt économique général (44), la mission de service public doit être confiée au moyen d'un acte qui, selon la législation des États membres de l'AELE, peut prendre la forme d'un acte législatif ou réglementaire, ou d'un contrat. Cette mission peut aussi être définie dans plusieurs actes. Dans de tels cas, la Commission et l'Autorité ont pour habitude d'exiger que l'acte ou la série d'actes précisent au minimum: a) la nature et la durée des obligations de service public; b) l'entreprise et, s'il y a lieu, le territoire concerné; c) la nature de tout droit exclusif ou spécial octroyé à l'entreprise par l'autorité en cause; d) les paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation; ainsi que e) les modalités de récupération des éventuelles surcompensations et les moyens d'éviter ces dernières.

(65) Les obligations de service public du Harpa sont, selon les autorités islandaises, clairement définies dans son régime de propriété («ownership policy»). D'après ce dernier, les objectifs du Harpa sont les suivants: i) être un haut lieu de la vie musicale et culturelle islandaise; ii) renforcer la position de l'Islande comme lieu de conférences; iii) consolider la position de l'industrie touristique islandaise et iv) favoriser l'attractivité du centre de Reykjavik. En outre, le régime de propriété prévoit que l'exploitation du Harpa doit s'autofinancer et qu'aucune nouvelle contribution ne devrait être versée au Harpa en dehors de celles prévues dans l'accord de projet. Le régime de propriété n'indique cependant pas la durée des obligations de service public ni les paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation, pas plus que les modalités de récupération des éventuelles surcompensations ni les moyens d'éviter ces dernières. C'est pourquoi, de l'avis de l'Autorité, le premier critère Altmark n'est pas rempli.

(66) En outre, l'accord de projet prévoyait une contribution annuelle fixe de l'État et de la municipalité (595 000 000 ISK). Ce montant devait être modifié à chaque date de paiement en fonction des variations de l'indice des prix à la consommation. Or, en raison de la situation financière du Harpa, ses propriétaires ont versé de très importantes contributions financières temporaires et des accords de conversion de prêts ont été conclus (45). En conséquence, contrairement à ce que prétendent les autorités islandaises, la compensation des prétendues obligations de service public n'a, de toute évidence, pas été préalablement établie de façon objective et transparente. En outre, le caractère non transparent de l'aide (la couverture du déficit annuel du Harpa, le risque de subventions croisées et le fait de ne pas exiger de retour sur investissement raisonnable) ne peut que conduire l'Autorité à conclure que les autorités islandaises n'ont pas veillé de manière adéquate à ce que la compensation ne dépasse pas le montant nécessaire.

(67) Enfin, l'Autorité constate que l'exploitant du Harpa n'a pas été choisi dans le cadre d'une procédure de marché public et que les autorités islandaises n'ont pas fourni à l'Autorité les informations permettant de vérifier si les coûts encourus par le Harpa correspondent à ceux qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée, aurait encourus, comme l'exige le quatrième critère Altmark.

(68) Compte tenu de ce qui précède, l'Autorité conclut que le financement du Harpa ne remplit pas tous les critères Altmark et ne peut, par conséquent, être qualifié de financement d'un service d'intérêt économique général.

1.5. Sélectivité

(69) Pour constituer une aide d'État au sens de l'article 61 de l'accord EEE, la mesure doit être sélective.

(70) Les autorités islandaises accordent un financement aux entreprises qui exploitent le Harpa. Ce financement sert à couvrir les pertes générées par les différentes activités exercées au sein du Harpa, y compris les activités économiques telles que l'accueil de conférences. Ce système de compensation, qui peut donner lieu à des subventions croisées, n'existe pas pour d'autres entreprises opérant sur le marché des conférences, en Islande ou ailleurs.

(71) À la lumière de ce qui précède, l'Autorité estime que les sociétés participant à l'exploitation du Harpa bénéficient d'un avantage économique sélectif par rapport à leurs concurrents sur le marché.

1.6. Distorsion de concurrence et affectation des échanges entre parties contractantes

(72) Enfin, pour être considérée comme une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, la mesure doit être de nature à fausser la concurrence et à affecter les échanges entre parties contractantes de l'accord EEE.

(73) Selon une jurisprudence constante, le simple fait qu'une mesure renforce la position d'une entreprise par rapport à d'autres entreprises concurrentes dans les échanges intra-EEE est considéré comme suffisant pour conclure que la mesure est susceptible d'affecter les échanges entre parties contractantes et de fausser la concurrence entre les entreprises établies dans d'autres États de l'EEE (46). Les ressources d'État allouées aux sociétés participant à l'exploitation du Harpa, afin de couvrir leurs pertes, constituent un avantage qui renforce la position du Harpa par rapport à celle des autres entreprises lui faisant concurrence sur le même marché.

(74) Même si la plupart des activités exercées dans le Harpa revêtent un caractère local, le Harpa est à même d'accueillir des manifestations internationales de grande ou de moyenne envergure. On ne saurait donc exclure une incidence sur la concurrence et sur les échanges entre parties contractantes (47). Toutefois, d'après les autorités islandaises, il est peu probable que les événements organisés au Harpa, à l'exception de quelques-uns peut-être, intéressent des personnes résidant dans les pays voisins au point qu'elles accepteraient de parcourir la longue distance qui les sépare de Reykjavík pour y assister. Par conséquent, il est peu probable que le Harpa soit en concurrence avec d'autres centres semblables dans les pays voisins.

(75) Cependant, étant donné que le marché de l'organisation d'événements internationaux est ouvert à la concurrence entre les fournisseurs de salles et les organisateurs d'événements, qui exercent généralement des activités donnant lieu à des échanges entre États de l'EEE, on peut supposer que les échanges s'en trouvent affectés. En l'espèce, l'affectation des échanges entre certains États voisins appartenant à l'EEE est encore plus probable compte tenu de la nature du secteur des conférences. En outre, dans son ordonnance relative au complexe Ahoy, situé aux Pays-Bas, le Tribunal a récemment jugé qu'il n'y avait aucune raison de limiter le marché au territoire d'un État membre (48).

(76) Par conséquent, comme dans sa décision d'ouvrir la procédure, l'Autorité considère que l'aide accordée au Harpa est susceptible d'affecter la concurrence et les échanges dans l'EEE.

1.7. Conclusion relative à l'existence d'une aide d'État

(77) Compte tenu des éléments qui précèdent, l'Autorité conclut que la mesure en cause, à savoir le financement du Harpa, comporte des éléments d'aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE. Dans les conditions visées ci-dessus, il est donc nécessaire d'examiner si la mesure peut être considérée comme compatible avec le fonctionnement de l'accord EEE.

2. RÈGLES DE PROCÉDURE

(78) Aux termes de l'article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3, «l'Autorité de surveillance AELE est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. […] L'État intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées avant que cette procédure ait abouti à une décision finale.»

(79) Les autorités islandaises n'ont pas notifié la mesure d'aide en cause à l'Autorité. Par ailleurs, les autorités islandaises ont, par la construction et l'exploitation du Harpa, mis ces mesures à exécution avant que l'Autorité n'ait adopté une décision finale. L'Autorité en conclut donc que les autorités islandaises n'ont pas respecté les obligations qui leur incombaient en vertu de l'article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3. L'octroi d'une telle aide est donc illégal.

3. APPRÉCIATION DE LA COMPATIBILITÉ

(80) Les mesures de soutien qui relèvent de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE sont généralement incompatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE sauf si elles peuvent bénéficier d'une dérogation au titre de l'article 61, paragraphe 2 ou 3, ou de l'article 59, paragraphe 2, de l'accord EEE et si elles sont nécessaires et proportionnées et n'entraînent aucune distorsion indue de la concurrence. Les autorités islandaises affirment que toute aide accordée dans le cadre du projet est compatible avec l'article 61, paragraphe 3, de l'accord EEE.

(81) L'accord EEE ne prévoit pas de disposition correspondant à l'article 107, paragraphe 3, point d), du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. L'Autorité reconnaît néanmoins que les mesures d'aides d'État peuvent être autorisées pour des raisons culturelles, sur le fondement de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE (49).

(82) Sur la base de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE, les aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine peuvent être considérées comme compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges et de la concurrence dans l'EEE dans une mesure considérée comme contraire à l'intérêt commun. Dès lors, l'Autorité doit apprécier si l'aide accordée aux différentes activités menées au sein du Harpa peut se justifier en tant qu'aide visant à promouvoir la culture, sur la base de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE.

(83) Il convient de noter que les principes énoncés à l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE ont été appliqués à des cas assez semblables à la présente affaire (50). Les autorités islandaises ont déclaré que l'objectif principal de la mesure en cause était de promouvoir la culture grâce à la construction d'une salle de concerts qui puisse accueillir à la fois l'orchestre symphonique et l'opéra d'Islande. Des centres culturels polyvalents de ce type existent déjà dans la plupart des autres grandes villes européennes. Le Harpa a pour vocation d'être la salle de concert nationale, visant à offrir les infrastructures culturelles qui faisaient défaut en Islande. Il doit constituer un lieu privilégié pour le développement et le progrès des arts du spectacle en Islande. Le Harpa contribue donc au développement de la diffusion de la culture et permet l'accès du public à des événements culturels, instructifs et récréatifs (51).

(84) À la lumière de ce qui précède, l'Autorité estime que, compte tenu de son objectif culturel, la construction et l'exploitation d'un lieu permettant d'accueillir l'opéra et l'orchestre symphonique pourraient être considérées comme une aide destinée à promouvoir la culture au sens de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE. Toutefois, l'Autorité a exprimé des doutes quant à la possibilité de justifier des aides accordées pour subventionner des activités de conférences sur la base de l'article 61, paragraphe 3, point c). Cette question doit donc être appréciée séparément.

(85) En ce qui concerne le caractère nécessaire et proportionné de la mesure et son risque de fausser la concurrence, l'Autorité formule les observations suivantes. Comme mentionné précédemment, la raison principale de la construction du Harpa était le besoin manifeste d'une salle de concert permettant d'accueillir à la fois l'orchestre symphonique et l'opéra d'Islande. Étant donné l'ampleur du projet, il est compréhensible qu'une infrastructure telle que le Harpa puisse également être utilisée pour accueillir différentes activités commerciales comme des restaurants, des cafétérias, des magasins, des conférences et des concerts populaires. Toutefois, pour que la concurrence ne soit pas faussée, il convient de mettre en place des garanties destinées à éviter les subventions croisées entre les activités commerciales et les activités culturelles considérablement subventionnées.

(86) Dans la décision no 128/13/COL, l'Autorité a défini trois méthodes, dont l'application par les autorités islandaises permettrait de garantir qu'il n'y a pas eu de subvention croisée entre les activités commerciales et les activités culturelles au sein du Harpa (52). Premièrement, l'Autorité a constaté que cet objectif pourrait être atteint grâce à la passation de marchés pour les installations destinées à des activités commerciales, ce qui garantit que l'opérateur économique paie le prix du marché pour les installations et ne bénéficie pas de subvention croisée. Deuxièmement, les autorités islandaises auraient pu créer une entité juridique distincte pour les activités commerciales. La troisième option présentée dans la décision d'ouvrir la procédure était de séparer de façon suffisante les activités économiques des activités non commerciales en créant un système adéquat de répartition des coûts et de comptabilité séparée qui permette d'obtenir un retour sur investissement raisonnable.

(87) Les autorités islandaises ont souligné que l'exploitation du Harpa requérait une certaine souplesse, dans la mesure où tant les événements culturels que les activités de conférence doivent coexister, et que dans plusieurs cas, ces deux activités principales entreraient en conflit si la supervision et la planification n'étaient pas assurées de manière très cohérente. Ainsi, introduire un nouvel exploitant, qu'il s'agisse d'un opérateur privé ou d'une entité publique distincte, augmenterait la charge administrative et entraînerait des restrictions et des frais supplémentaires qui viendraient s'ajouter à l'exploitation déjà difficile du Harpa. C'est pourquoi les autorités islandaises, après avoir consulté la direction du Harpa, ont estimé que la troisième option, à savoir la séparation des activités économiques et des activités non économiques du Harpa et l'instauration d'un système suffisant de répartition des coûts et de comptabilité séparée, constituait l'option la plus viable compte tenu de la situation décrite plus haut.

(88) Comme indiqué précédemment, la comptabilité séparée et la nouvelle méthode de répartition des charges et des produits, introduites par les propriétaires du Harpa, tiennent compte des orientations fournies dans la directive «transparence». Il existe des comptes spéciaux (rubriques) pour toutes les activités culturelles et pour tous les locataires, ainsi que pour les activités de conférence, garantissant de cette façon la tenue de comptes internes correspondant aux différentes activités. Par ailleurs, les autorités islandaises ont veillé à ce qu'une certaine partie des coûts fixes et communs du Harpa soit attribuée à chaque section des activités d'exploitation, sur la base de l'utilisation effective et des activités commerciales. En outre, le service des conférences versera un loyer équivalent au prix du marché pour la location de ses bureaux et de ses autres locaux (53). Ces mesures mises en œuvre par les autorités islandaises permettent de garantir effectivement qu'aucune subvention croisée n'est possible entre les activités économiques et les activités culturelles menées au sein du Harpa.

(89) Il ressort des comptes préliminaires concernant l'exercice 2013 que le service des conférences devrait réaliser une marge bénéficiaire de 9 574 000 ISK. Ce bénéfice devrait dépasser 23 millions d'ISK d'ici à 2016. Ainsi, la nouvelle méthode de répartition des charges et des produits indique que les activités commerciales deviennent progressivement plus rentables, ce qui permettra aux propriétaires du Harpa d'obtenir un retour sur investissement dans les prochaines années.

(90) En ce qui concerne le déficit du service des conférences du Harpa durant les premières années de son exploitation, l'Autorité reconnaît qu'il est compréhensible qu'un investissement tel que le Harpa, comme tout autre grand projet d'investissement, ne dégage pas de bénéfices pendant les premières années de son exploitation. La couverture d'un déficit d'exploitation durant les premières années peut donc être considérée comme un frais de démarrage nécessaire conforme au PIEM. En outre, la comptabilité séparée et la nouvelle méthode de répartition des charges et des produits semblent indiquer que le profond déficit des activités commerciales du Harpa, apprécié dans la décision de l'Autorité d'ouvrir la procédure et évalué à un EBITDA négatif d'un montant de 120 millions d'ISK pour l'exercice 2012, ne reflétait pas nécessairement la situation financière réelle du service des conférences.

(91) Par ailleurs, les autorités islandaises ont montré que non seulement le Harpa complète les installations existantes en offrant des capacités supplémentaires et augmente le nombre de manifestations, tant culturelles que commerciales, qui peuvent avoir lieu à Reykjavik, mais aussi qu'il sera très utile au développement culturel et au grand public en Islande. Ainsi, l'aide doit être considérée comme bien ciblée et le financement public du Harpa par conséquent justifié.

(92) De plus, compte tenu de la localisation du Harpa et du caractère local de la plupart des activités qui y ont lieu, l'affectation de la concurrence et des échanges entre parties contractantes est limitée, bien que, comme indiqué plus haut, elle ne puisse être exclue (54).

(93) Pour les raisons exposées ci-dessus, il a été démontré que la participation de l'État et de la municipalité dans le financement du Harpa est à la fois nécessaire et proportionnée et qu'elle n'entraîne pas de distorsion indue de la concurrence. En outre, en séparant complètement les comptes des activités commerciales de ceux des activités non commerciales du Harpa, les autorités islandaises ont réussi à éviter que leurs contributions au volet culturel de l'exploitation du Harpa n'aient des retombées négatives. Le financement du Harpa est donc compatible avec les règles en matière d'aides d'État de l'accord EEE.

4. CONCLUSION

(94) Compte tenu de ce qui précède, l'Autorité conclut que le financement du Harpa constitue une aide d'État compatible avec le fonctionnement de l'accord EEE au sens de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE.

(95) Il est rappelé aux autorités islandaises que tous les projets tendant à modifier le financement du Harpa, y compris toute augmentation éventuelle des subventions de l'État ou de la municipalité de plus de 20 %, doivent être notifiés à l'Autorité.

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Le financement du centre de concerts et de conférences Harpa est compatible avec l'accord EEE.

Article 2

La République d'Islande est destinataire de la présente décision.

Article 3

Le texte en langue anglaise de la décision est le seul faisant foi.

Fait à Bruxelles, le 11 décembre 2013. Par l'Autorité de surveillance AELE Oda Helen SLETNES Présidente Sverrir Haukur GUNNLAUGSSON Membre du Collège

(1) Décision de l'Autorité de surveillance no 128/13/COL du 20.3.2013 d'ouvrir la procédure formelle d'examen sur l'aide d'État présumée dans le financement du centre de concerts et de conférences Harpa, publiée dans le JO C 229, du 8.8.2013, p. 18, et le supplément EEE no 44, du 8.8.2013, p. 5.

(2) Aux fins de la présente décision, le terme «Harpa» renvoie au bâtiment lui-même et à ses équipements.

(3) Pour une description plus détaillée de la correspondance, voir les considérants 2 à 5 de la décision de l'Autorité no 128/13/COL.

(4) Pour plus d'informations sur Austurhöfn-TR ehf., consulter son site internet (http://www.austurhofn.is/).

(5) Accord de projet entre Austurhofn-TR ehf. et Eignarhaldsfelagid Portus ehf, signé le 9 mars 2006.

(6) Voir la lettre des autorités islandaises datée du 28 mai 2013 (fait no 673762).

(7) La déclaration du ministère islandais de la culture et de l'éducation est disponible à l'adresse suivante (http://www.menntamalaraduneyti.is/frettir/Frettatilkynningar/nr/4833) (en islandais seulement).

(8) Accord de projet modifié et réaffirmé entre Austurhofn-TR ehf. and Eignarhaldsfelagid Portus ehf, signé le 19.1.2010.

(9) Le communiqué de presse est disponible à l'adresse suivante (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-376_fr.htm).

(10) Cette présentation est fidèle à la description des autorités islandaises dans leur lettre datée du 28 mai 2013 (fait no 673762). Pour de plus amples informations sur les différentes salles et notamment sur les salles de réunions dont dispose le Harpa, consulter la page http://harpa.is/harpa/salir-og-skipulag (en islandais et en anglais seulement).

(11) Comme modifié et reformulé en 2010.

(12) Le montant de la taxe foncière du Harpa et la pertinence des évaluations ayant abouti à ce montant font, à l'heure actuelle, l'objet d'un litige devant la Cour du district de Reykjavik.

(13) Voir la note du directeur du Harpa, datée du 24 septembre 2012 (fait no 648320).

(14) Accord entre l'État islandais, la municipalité de Reykjavik et la société Harpa — tónlistar- og ráðstefnuhús ehf. sur l'exploitation et les activités du centre de concerts et de conférences Harpa, signé le 16.4.2013.

(15) Ibid.

(16) Voir le rapport de KPMG, daté du 7.2.2013 (fait no 662444).

(17) Ibid.

(18) En particulier, la partie 3 de la décision.

(19) Voir la décision de la Commission dans l'affaire SA.33618 (Suède) Financement du complexe polyvalent d'Uppsala (JO C 152 du 30.5.2012, p. 18, considérant 19).

(20) Voir l'ordonnance du Tribunal du 26 janvier 2012 dans l'affaire T-90/09, Mojo Concerts BV et Amsterdam Music Dome Exploitatie BV/Commission européenne, point 45, publiée au JO C 89 du 24.3.2012, p. 36.

(21) Voir la note 6 de bas de page.

(22) Le nouveau logiciel, Microsoft Dynamics Nav, a été installé en janvier 2013. Voir la note du directeur financier du Harpa, datée du 21.5.2013 (fait no 673770).

(23) Directive 2006/111/CE de la Commission du 16 novembre 2006 relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques ainsi qu'à la transparence financière dans certaines entreprises (JO L 318 du 17.11. 2006, p. 17), intégrée au point 1a de l'annexe XV de l'accord EEE.

(24) L'Autorité croit savoir que la nouvelle méthode de répartition des produits et des charges et la comptabilité séparée seront mises en œuvre dans les comptes annuels du Harpa pour l'exercice 2013.

(25) Tous les chiffres sont exprimés en milliers d'ISK.

(26) D'après les autorités islandaises, la marge est généralement comprise entre 20 et 30 % dans des secteurs comparables.

(27) Selon une jurisprudence constante, la qualification d'aide exige qu'il soit satisfait à toutes les conditions fixées dans la disposition, cf. affaire C-142/87 Belgique/Commission européenne («Tubemeuse») (Recueil 1990, p. I-959).

(28) Voir l'article 2 de la directive 2006/111/CE (directive «transparence»).

(29) Voir la décision de l'Autorité no 55/05/COL, section II.3, p. 19 pour d'autres références (JO L 324 du 23.11.2006, p. 11, et supplément EEE no 56 du 23.11.2006, p. 1).

(30) Arrêt de la Cour dans l'affaire C-41/90, Höfner et Elser/Macroton (Recueil p. I-1979, points 21 à 23) et arrêt de la Cour dans l'affaire E-5/07, Private Barnehagers Landsforbund contre Autorité de surveillance AELE (Recueil AELE 2008 p. 61, point 78).

(31) Arrêt de la Cour dans l'affaire C-222/04, Ministero dell'Economia e delle Finanze/Cassa di Risparmio di Firenze SpA e.a. (Recueil 2006, p. I-289, point 108).

(32) Voir la note 19 de bas de page.

(33) Arrêt de la Cour du 19 décembre 2012 dans l'affaire C-288/11, P Mitteldeutsche Flughafen AG et Flughafen Leipzig/Halle contre Commission européenne, points 40-43, non encore publié au recueil.

(34) Voir la décision de la Commission dans l'affaire SA.33728 (Danemark) Financement d'une nouvelle arène polyvalente à Copenhague (JO C 152 du 30.5.2012, p. 6, considérant 24).

(35) Voir la décision de la Commission dans l'affaire N 293/2008 (Hongrie) Aide culturelle en faveur des centres culturels communautaires multifonctionnels, des musées, des bibliothèques publiques (JO C 66 du 20.3.2009, p. 22, considérant 19).

(36) Voir la décision de la Commission dans l'affaire SA.33728 (Danemark) Financement d'une nouvelle arène polyvalente à Copenhague (JO C 152 du 30.5.2012, p. 6, considérant 25).

(37) Voir la décision de l'Autorité no 343/09/COL concernant les transactions immobilières relatives aux parcelles 1/152, 1/301, 1/630, 4/165, 2/70, 2/32 effectuées par la municipalité de Time (JO L 123 du 12.5.2011, p. 72, supplément EEE no 27 du 12.5.2011, p. 1) et la décision de l'Autorité no 91/13/COL, du 27.2.2013, relative au financement des entreprises municipales de ramassage des déchets, point 34, disponible à l'adresse suivante (http://www.eftasurv.int/media/decisions/91-13-COL.pdf) (en anglais seulement).

(38) Voir la note 23 de bas de page.

(39) L'Autorité croit comprendre que ces mesures seront mises en œuvre dans les comptes annuels du Harpa pour l'exercice 2013.

(40) Affaire C-234/84, Belgique/Commission (Recueil 1986, p. I-2263, point 14).

(41) Arrêt de la Cour dans l'affaire C-280/00, Altmark Trans GmbH et Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH (Recueil 2003, p. I-7747).

(42) Voir points 87 à 93 de l'arrêt précité.

(43) Voir, notamment, arrêt de la Cour dans l'affaire C-127/73, BRT/SABAM (Recueil 1974, p. 313, points 19 et 20).

(44) Voir les lignes directrices de l'Autorité relatives à l'application des règles en matière d'aides d'État aux compensations octroyées pour la prestation de services d'intérêt économique général (JO L 161, du 13.6.2013, p. 12 et supplément EEE no 34, 13.6.2013, p. 1), disponibles, en anglais, à l'adresse suivante (http://www.eftasurv.int/media/state-aid-guidelines/Part-VI---Compensation-granted-for-the-provision-of-services-of-general-economic-interest.pdf).

(45) La conversion des prêts en capital social.

(46) Décision de l'Autorité dans l'affaire E-6/98 Gouvernement de Norvège contre Autorité de surveillance AELE (Recueil AELE 1999, p. 76, considérant 59). Arrêt de la Cour dans l'affaire 730/79, Philip Morris/Commission (Recueil 1980, p. 2671, point 11).

(47) Voir la décision de la Commission du 2.5.2013 dans l'affaire SA.33618 (Suède) Financement du complexe polyvalent d'Uppsala (non encore publiée), considérant 45.

(48) Voir la note 20 de bas de page.

(49) Voir, par exemple, le point 7 (ainsi que ses citations et renvois) des directives de l'Autorité sur les aides d'État aux œuvres cinématographiques et autres œuvres audiovisuelles, disponible sur le site internet de l'Autorité à l'adresse suivante (http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/) (en anglais seulement).

(50) Voir la décision de la Commission dans l'affaire N 122/2010 (Hongrie) Duna Művész Együttesek támogatása (Aide d'État à la compagnie Duna Művészegyüttes et à l'orchestre symphonique Duna Szimfonikus Zenekar) (JO C 147 du 18.5.2011, p. 3) et la décision de la Commission dans l'affaire N 293/2008 (Hongrie) Aide culturelle en faveur des centres culturels communautaires multifonctionnels, des musées, des bibliothèques publiques (JO C 66 du 20.3.2009, p. 22).

(51) Voir la décision de la Commission dans l'affaire SA 33241 (Chypre) Soutien d'État au centre culturel chypriote (JO C 377, du 23.12.2011, p. 11, considérants 36 à 39).

(52) Voir le considérant 64 de la décision.

(53) Le prix de marché pour ce loyer et pour l'utilisation des services communs a été établi en comparant les prix pratiqués par le secteur privé dans des situations comparables.

(54) Voir la décision de la Commission du 2.5.2013 dans l'affaire SA.33618 (Suède) Financement du complexe polyvalent d'Uppsala (non encore publiée), considérant 59.