FR Journal officiel de l'Union européenne L 114/14

DÉCISION DE L'AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE

N o 368/06/COL

du 29 novembre 2006

relative à la vente des actions détenues par l'État islandais dans Sementsverksmiðjan hf. (Islande)

L'AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE (1),

vu l'accord sur l'Espace économique européen (2), et notamment ses articles 61 à 63 et son protocole 26,

vu l'accord entre les États de l'AELE relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice (3), et notamment son article 24,

vu l'article 1er, paragraphes 2 et 3, de la partie I, l'article 4, paragraphes 2 et 4, l'article 6 et l'article 7, paragraphe 2, de la partie II du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice,

vu les directives de l’Autorité (4) relatives à l’application et à l’interprétation des articles 61 et 62 de l’accord EEE,

vu la décision de l’Autorité du 14 juillet 2004 concernant les mesures d’exécution visées à l’article 27 de la partie II du protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice,

après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées sur les décisions no 421/04/COL (5) et no 367/06/COL (6),

considérant ce qui suit:

I. LES FAITS

1. Procédure

Par la lettre du 19 août 2003 de la mission de l'Islande auprès de l'Union européenne communiquant une lettre du ministère des finances du 19 août 2003, toutes deux reçues et enregistrées par l'Autorité le même jour (document no 03-5685 A), les autorités islandaises ont notifié, en application de l'article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice, la cession des actions détenues par l'État dans Sementsverksmiðjan hf.

Le 17 décembre 2003, la société Aalborg Portland Íslandi ehf. a saisi l'Autorité d'une plainte à l'égard des conditions de la cession, par l'État islandais, des actions détenues par celui-ci dans Sementsverksmiðjan hf. L'Autorité a reçu et enregistré cette lettre le 23 décembre 2003 (document no 03-9059 A). Le plaignant a demandé que cette plainte soit instruite en même temps que la notification de la cession par l'État.

Au terme de plusieurs échanges de correspondance (7), l'Autorité a fait savoir aux autorités islandaises, par lettre du 21 décembre 2004, qu'elle avait décidé d'engager la procédure prévue à l'article 1er, paragraphe 2, de la partie I du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice à l'égard de la vente des actions détenues par l'État islandais dans Sementsverksmiðjan hf. (fait no 296878).

La décision no 421/04/COL de l’Autorité d'engager la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne ainsi que dans son supplément EEE (8). L’Autorité a invité les intéressés à présenter leurs observations. Les autorités islandaises ont présenté des observations sur cette décision par lettre du 24 février 2005 (fait no 311243). Le 20 juin 2005, l'Autorité a reçu des observations de la société Íslenskt sement ehf., acquéreur de Sementsverksmiðjan hf. (fait no 323552). Le 2 septembre 2005, Aalborg Portland Íslandi ehf. lui a fait parvenir des observations supplémentaires (fait no 333018).

L'Autorité a demandé l'assistance d'un expert indépendant, M. Erlend Kvaal, professeur agrégé de l'École norvégienne de gestion à Oslo, afin de déterminer si la vente des actions détenues par l'État dans Sementsverksmiðjan hf. avait été réalisée en accord avec le principe de l'investisseur en économie de marché. Sur la base d'une première appréciation, par l'expert indépendant, des renseignements sur la vente mis à la disposition de l'Autorité, une demande de renseignements a été envoyée aux autorités islandaises le 12 juillet 2005 (fait no 326295). Les autorités islandaises ont répondu par la lettre de la mission de l'Islande auprès de l'Union européenne transmettant une lettre du ministère des finances, datées respectivement du 30 et du 31 août 2005. Cette lettre a été reçue et enregistrée par l'Autorité le 1er septembre 2005 (fait no 332274).

Le 28 octobre 2005, une deuxième demande de renseignements a été envoyée aux autorités islandaises dans le cadre de la procédure formelle d'examen (fait no 347691). Cette demande a été suivie d'une réunion qui s'est tenue à Bruxelles le 23 novembre 2005 entre des représentants de l'Autorité, les autorités islandaises, Sementsverksmiðjan hf. et l'un des investisseurs membre du consortium acquéreur des actions de l'État. L'expert indépendant engagé par l'Autorité participait également à cette réunion.

Par la lettre du 6 décembre 2005, reçue et enregistrée par l'Autorité le 7 décembre 2005 (fait no 353483), la mission de l'Islande auprès de l'Union européenne a communiqué une lettre du ministère des finances du 2 décembre 2005 en réponse à la demande de renseignements précitée ainsi qu'à certaines questions en suspens abordées au cours de la réunion.

Le 31 janvier 2006, l'expert indépendant a présenté son rapport final à l'Autorité sur le respect des conditions du marché dans le cadre de la vente des actions détenues par l'État islandais dans Sementsverksmiðjan hf. (fait no 360438).

Le 16 février, le 9 mars et le 4 août 2006, l'Autorité a adressé des lettres aux autorités islandaises, les invitant à transmettre des renseignements et des éclaircissements supplémentaires sur certains points encore obscurs (faits no 363213, 365145 et 383227). Les autorités islandaises ont répondu par courrier respectivement le 20 février, le 19 avril et le 25 septembre (faits no 363608, 370425 et 390092).

Cette affaire a été évoquée le 12 octobre 2006 lors de la réunion annuelle sur le programme d'aides d'État à Reykjavik. À la suite de cette discussion, les autorités islandaises ont adressé une lettre à l'Autorité le 2 novembre 2006 (fait no 396476).

Le 29 novembre 2006, l'Autorité a adopté la décision no 367/06/COL visant à élargir la procédure formelle d'examen ouverte par sa décision no 421/04/COL. Cette extension porte sur la reprise, par l'État, des engagements de Sementsverksmiðjan hf. au titre des retraites dans le cadre de la préparation à la cession de la société. Par la présente décision, l'Autorité clôt la procédure formelle d'examen engagée à l'égard de la cession des actions détenues par l'État islandais dans Sementsverksmiðjan hf. au groupe d'investisseurs Íslenskt sement ehf. pour un montant de 68 millions de couronnes islandaises (ISK). Les autres éléments de la procédure formelle d'examen restent soumis à l'enquête.

2. Description des mesures appréciées dans le cadre de la présente décision

Jusqu'à l'arrivée, en 2000, d'un importateur de ciment danois, l'entreprise publique Sementsverksmiðjan hf. jouissait d'un monopole de fait sur le marché islandais du ciment. Il semble que, sous l'effet de la nouvelle situation de concurrence, Sementsverksmiðjan hf. ait éprouvé des difficultés d'ordre économique et ait commencé à accumuler les pertes. Dans ces circonstances, l'État a décidé, en 2003, de vendre les actions qu'il détenait dans la société (9). L'annonce, par l'État, de la vente de ses actions était libellée comme suit: «Le comité exécutif en matière de privatisation et le ministre de l'industrie ont l'intention de vendre la totalité des actions actuellement détenues par l'État dans Sementsverksmiðjan hf., dont la valeur nominale s'élève à 450 000 000 ISK, à un investisseur ou à un groupe d'investisseurs. Il s'agit de 100 % du capital émis de l'entreprise. Il est prévu que le prix d'achat soit payé en espèces. L'investisseur recherché doit être intéressé par la poursuite des activités de l'entreprise dans le but de la renforcer et de contribuer à une saine concurrence sur le marché islandais de la construction».

Le 2 octobre 2003, le ministère de l'industrie, agissant au nom du gouvernement islandais, a signé un accord de rachat d'actions avec le groupe d'investisseurs Íslenskt Sement ehf. Aux termes de cet accord, l'État, propriétaire de 100 % des actions de Sementsverksmiðjan hf., les a cédées à Íslenskt sement ehf. au prix de 68 Mio ISK.

Le même jour, un accord distinct a été conclu entre Sementsverksmiðjan hf. et le Trésor public, aux termes duquel l'État islandais a acheté certaines immobilisations financières de Sementsverksmiðjan hf. qui étaient excédentaires pour la production de ciment, au prix de 450 Mio ISK. Le produit de la vente a servi à payer les dettes en cours de la société.

En outre, en application de l'article 4 de l'accord de rachat d'actions conclu entre l'État islandais et Íslenskt sement ehf., l'État a repris les engagements de Sementsverksmiðjan hf. au titre des retraites par voie d'accord entre le ministère des finances et le fonds de pension des fonctionnaires.

En d'autres termes, l'entreprise, dont les actions ont été cédées à Íslenskt sement ehf., a de ce fait été dépouillée de ces actifs et de ces engagements.

La transaction relative à la cession de Sementsverksmiðjan hf. à Íslenskt sement ehf. fait l'objet de la présente décision. La procédure formelle d'examen relative aux autres aides d'État présumées en faveur de Sementsverksmiðjan hf., engagée par la décision no 421/04/COL, a été élargie par la décision no 367/06/COL de manière à couvrir la reprise, par l'État, des engagements de l'entreprise au titre des retraites. Elle fera l'objet d'une autre décision.

3. Motifs de la procédure formelle d'examen

Dans sa décision no 421/04/COL d'ouvrir la procédure formelle d'examen au sujet de la vente, par l'État, de la totalité des actions qu'il détenait dans Sementsverksmiðjan hf., l'Autorité doutait, dans le cas d'espèce, de l'applicabilité du chapitre 18B de l'encadrement des aides d'État relatif à la vente, par les pouvoirs publics, de terrains et d'immeubles. Selon elle, l'État ne se bornait pas à vendre des terrains et des immeubles qu'il possédait mais cédait sa participation dans une entreprise qu'il détenait à 100 %.

De surcroît, l'Autorité n'était pas convaincue du fait que la vente avait été réalisée dans le respect du principe de l'investisseur en économie de marché. Il n'apparaissait pas clairement dans quelle mesure l'État avait tenu compte de considérations autres que le simple rendement économique de la transaction au cours du processus de négociation et si, par voie de fait, le prix obtenu pour la vente correspondait à la valeur de marché de l'entreprise.

Lorsqu'elles ont notifié la transaction, les autorités islandaises ont présenté une expertise de Sementsverksmiðjan hf. réalisée par un expert indépendant sur la base de sa valeur de liquidation. Dans sa décision d'engager la procédure formelle d'examen, l'Autorité se demandait si l'on pouvait considérer que la valeur d'une société en exploitation équivalait à sa valeur de liquidation, qui repose sur l'hypothèse d'une cessation d'activité. L'Autorité a estimé que, si la valeur de marché de la participation à 100 % de l'État dans Sementsverksmiðjan hf. avait été supérieure au prix de 68 Mio ISK payé par Íslenskt sement ehf., l'État aurait vendu la société au-dessous de sa valeur de marché. L'opération se serait faite à l'aide de ressources d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE sous la forme d'un abandon de recettes puisque l'État aurait obtenu un prix inférieur à celui qu'un opérateur privé agissant aux conditions du marché aurait obtenu pour les mêmes actifs.

4. Observations des autorités islandaises

Dans une lettre du 23 février 2005, les autorités islandaises ont présenté leurs observations sur la décision de l'Autorité d'ouvrir la procédure formelle d'examen à l'égard de la vente des parts de l'État dans Sementsverksmiðjan hf.

Les autorités islandaises ont souligné que la poursuite des activités de production de ciment avait été fixée comme condition dans le but majeur de renforcer la valeur de Sementsverksmiðjan hf. en la cédant à un tiers. Les autorités islandaises ont argué que «si cette condition n'était pas applicable, les coûts d'assainissement du site seraient immédiats pour l'acquéreur. En imposant comme condition de poursuivre la production de ciment, ce coût restait latent. Il convient en outre de signaler que cette condition a été négociée avec les acquéreurs et a été intégrée dans l'accord de rachat d'actions comme une simple intention, de la part des acquéreurs, de poursuivre les activités de Sementsverksmiðjan hf. tant que la société serait économiquement viable. L'État ne peut en effet imposer aux acquéreurs de maintenir la société en exploitation si elle n'est pas économiquement viable. Ce fait ne peut toutefois être considéré comme une preuve que l'État a tenu compte de considérations autres que le rendement économique».

Selon les autorités islandaises, et comme le prévoient également les directives d'application de l'Autorité, il y a uniquement aide d'État dans le cas où il n'y a pas de raison objective d'escompter raisonnablement d'un investissement qu'il fournisse un rendement adéquat qui serait acceptable pour un investisseur privé finançant une entreprise privée comparable, dans les conditions normales d'une économie de marché.

Les autorités islandaises ont fait valoir ce qui suit: «Au vu de ce qui précède, on ne peut affirmer qu'il n'y avait pas de raison objective pour que l'État estime que la vente de Sementsverksmiðjan ne lui fournirait pas un rendement adéquat. Au contraire, à l'issue des négociations avec les acquéreurs, l'État pouvait escompter un prix de rachat de l'entreprise bien au-dessus de sa valeur de marché. Il y a donc lieu d'en conclure que l'État n'a pas obtenu de recettes inférieures à ce qu'un opérateur privé agissant aux conditions du marché aurait obtenu pour les mêmes actifs. L'État a donc agi dans le respect du principe de l'investisseur en économie de marché. Il incombe à l'Autorité de démontrer que l'État ne pouvait escompter de rendement adéquat. Comme cela n'a pas été démontré et que l'État estime que cette preuve ne peut être apportée, il convient d'en conclure que l'État a agi dans le respect du principe de l'investisseur en économie de marché».

En notifiant l'opération, les autorités islandaises ont avancé l'argument selon lequel la valeur de la société correspondait à sa valeur de liquidation. La valeur de liquidation de Sementsverksmiðjan hf. avait été estimée à – 46,5 Mio ISK sans prise en compte du coût d'assainissement de l'usine installée à Akranes. Dans sa décision d'ouvrir la procédure formelle d'examen, l'Autorité se demandait s'il convenait de déterminer la valeur de marché d'une entreprise vendue sous condition de la poursuite de ses activités sur la base de sa valeur de liquidation. Dans leurs observations relatives à la décision de l'Autorité d'ouvrir la procédure formelle d'examen, les autorités islandaises faisaient également référence à l'évaluation des flux de trésorerie transmise à l'Autorité. En particulier, selon cette évaluation annexée à leur lettre du 23 février 2005, la valeur de marché de Sementsverksmiðjan hf. représentait – 1,5 Mrd ISK. À partir de ce montant, les autorités islandaises ont estimé que la valeur de marché de Sementsverksmiðjan hf. conformément au principe de la continuité d'exploitation était considérablement inférieure à sa valeur de liquidation.

Les autorités islandaises ont par ailleurs affirmé que, puisque la valeur de marché de Sementsverksmiðjan hf. — établie sur la base d'une évaluation des flux de trésorerie ou d'une estimation de la valeur de liquidation — était inférieure au prix de vente de 68 Mio ISK, ni Sementsverksmiðjan hf. ni Íslenskt sement ehf. n'avaient bénéficié d'un avantage économique au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

Les autorités islandaises ont estimé que, dans l'analyse de la présence éventuelle d'une aide d'État, l'Autorité devait évaluer le prix de vente total de l'entreprise après la cession, à l'État islandais, des actifs qui étaient excédentaires pour la production de ciment: «L'État estime par ailleurs que, si l'Autorité conclut qu'une [évaluation des flux de trésorerie] de la société représente le moyen adéquat pour déterminer son prix de vente […], [c]ette méthode devrait dans ce cas être utilisée pour déterminer la valeur de la société après la cession des actifs».

Les autorités islandaises ont expliqué que l'État n'était pas disposé à négocier un prix de vente correspondant à la valeur de Sementsverksmiðjan hf. calculée d'après le cash-flow. «[A]u vu des pertes accumulées par l'entreprise depuis le lancement de l'appel d'offres, il est clairement apparu qu'une restructuration était nécessaire pour permettre la vente de l'entreprise. L'État lui rachèterait la totalité des actifs qui ne seraient pas indispensables à la production de ciment et à la poursuite des activités de l'entreprise de manière à réduire les coûts d'exploitation et à assurer la viabilité de l'entreprise».

Compte tenu de ce qui précède, les autorités islandaises ont estimé que l'opération n'impliquait aucune aide d'État. Toutefois, si l'Autorité devait conclure à l'existence d'une aide d'État, elles estiment qu'il y aurait lieu de considérer cette aide comme justifiée en vertu de la dérogation prévue à l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE, en particulier les dispositions du chapitre 16 de l'encadrement des aides d'État pour la restructuration d'une entreprise en difficulté.

Dans une lettre du 2 novembre 2006, les autorités islandaises ont invité l'Autorité à envisager de ne pas clore certains aspects de l'examen formel en cours étant donné qu'«il convient de prendre en compte tous les aspects de la transaction dans leur ensemble afin de bien comprendre l'affaire en question».

5. Observations des tiers

5.1. Observations d'Íslenskt sement ehf.

Par la lettre du 20 juin 2005, Íslenskt sement ehf. a transmis ses observations relatives à la décision no 421/04/COL de l'Autorité d'ouvrir la procédure formelle d'examen sur la vente des actions détenues par l'État dans Sementsverksmiðjan. Selon Íslenskt sement ehf., cette vente n'a fait l'objet d'aucune aide d'État. L'entreprise déclare en effet que: «Islenskt Sement est convaincue que le principe de l'investisseur en économie de marché a été respecté, en particulier étant donné que le prix d'achat global de Sementsverksmiðjan était au moins équivalent à la valeur de marché réelle de l'entreprise dans le cadre de la transaction considérée, voire considérablement plus élevé».

Íslenskt sement ehf. estimait qu'une évaluation des flux de trésorerie, méthode généralement utilisée pour apprécier la valeur des entreprises dans le secteur du ciment, était la seule méthode objective pour déterminer la valeur de l'entreprise. Elle a toutefois prétendu que l'État islandais n'était pas disposé à négocier sur cette base car le prix d'achat qui en aurait résulté aurait été négatif. Selon Íslenskt sement ehf., si la méthode du cash-flow avait été appliquée dans le cas de Sementsverksmiðjan, la valeur de marché estimée aurait été nulle, voire négative. Íslenskt sement ehf. a donc considéré que le montant résultant de l'application de la méthode reposant sur la valeur de liquidation correspondait à la valeur de marché maximale de l'entreprise au moment de la cession. Íslenskt sement ehf. a par ailleurs argué que la valeur de liquidation de 69,6 Mio ISK ne tenait compte d'aucune dépense liée à la liquidation et à la cessation des activités, y compris l'assainissement du site. Selon Íslenskt sement ehf., le prix d'achat des actions dans Sementsverksmiðjan hf. était de loin supérieur à la valeur de liquidation de la société.

Íslenskt sement a affirmé que les actifs particuliers achetés par le Trésor public n'avaient pas été vendus isolément mais en liaison avec la vente des actions, en tant que partie intégrante de l'accord d'achat général. En conséquence, «dans son appréciation de l'existence d'une aide d'État dans le cadre de la vente de Semenstverksmidjan, l'Autorité ne peut procéder à une évaluation isolée de chaque actif vendu mais doit prendre en compte l'effet de la vente de chaque actif sur l'estimation générale de la valeur de la société au moment de la vente».

5.2. Observations d'Aalborg Portland Íslandi ehf.

Par la lettre du 2 septembre 2005, Aalborg Portland Íslandi ehf. a transmis des observations relatives à la décision no 421/04/COL de l'Autorité d'ouvrir la procédure formelle d'examen sur la vente des actions détenues par l'État dans Sementsverksmiðjan hf. Cette entreprise partageait l'avis et les préoccupations exprimés par l'Autorité dans la décision précitée mais faisait également référence à la reprise, par l'État islandais, des engagements de Sementsverksmiðjan hf. au titre des retraites, cet aspect n'ayant pas été examiné dans la décision de l'Autorité.

II. APPRÉCIATION

1. L'existence d'une aide d'État dans la vente des actions détenues par l'État dans Sementsverksmiðjan hf.

Selon les informations communiquées par les autorités islandaises, l'État a cédé les parts qu'il détenait dans Sementsverksmiðjan hf. au prix de 68 Mio ISK dans le cadre d'une transaction liée à l'acquisition, par le Trésor public islandais, de certains actifs de la société qui n'étaient pas indispensables à son fonctionnement. Bien que les deux éléments de la transaction soient étroitement liés en ce sens qu'Íslenskt sement ehf. a acheté la partie fonctionnelle de Sementsverksmiðjan hf. réduite des actifs et des actions excédentaires pour la production de ciment, l'Autorité appréciera, dans la présente décision, la vente des actions intrinsèquement. Cette méthode sera appliquée en raison du fait que le bénéficiaire potentiel de l'aide d'État, dans le cas de la vente des actions détenues par l'État dans Sementsverksmiðjan hf., serait Íslenskt sement ehf. En revanche, le bénéficiaire potentiel de toute aide d'État éventuelle accordée dans le contexte de la restructuration du patrimoine actif et passif de l'entreprise, effectuée par l'État dans le cadre de la vente de ses actions, serait le producteur de ciment lui-même, c'est-à-dire Sementsverksmiðjan hf. C'est en effet à ce dernier que l'État a acheté différents actifs et a repris les engagements au titre des retraites.

Les dispositions de l’article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE prévoient que:

«Sauf dérogations prévues par le présent accord, sont incompatibles avec le fonctionnement du présent accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les parties contractantes, les aides accordées par les États membres de la CE ou par les États de l'AELE ou accordées au moyen de ressources d'État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

Avant d'apprécier si la vente en question comporte une aide d'État au sens de l'article 61 de l'accord EEE, l'Autorité répondra aux arguments de l'État islandais selon lesquels la présence d'une aide d'État peut être exclue en raison de l'application du chapitre 18B de l'encadrement des aides d'État concernant «les éléments d'aide d'État contenus dans des ventes de terrains et de bâtiments par les pouvoirs publics».

1.1. Chapitre 18B de l'encadrement des aides d'État concernant «les éléments d'aide d'État contenus dans des ventes de terrains et de bâtiments par les pouvoirs publics»

Le chapitre 18B de l'encadrement des aides d'État concernant «les éléments d'aide d'État contenus dans des ventes de terrains et de bâtiments par les pouvoirs publics» fournit des renseignements sur la façon dont l'Autorité interprète et applique les dispositions de l'accord EEE relatives aux aides d'État lorsqu'il s'agit d'analyser des ventes de terrains et de bâtiments par les pouvoirs publics. Conformément aux procédures établies dans le chapitre 18B de l'encadrement des aides d'État concernant des ventes de terrains et de bâtiments par les pouvoirs publics, on peut présumer que la vente n'a comporté aucune aide d'État.

Bien que les autorités islandaises aient notifié les conditions de la transaction relative à la vente des actions détenues par l'État dans Sementsverksmiðjan hf., elles ont estimé que cette vente avait été réalisée conformément aux dispositions du chapitre 18B de l'encadrement des aides d'État. Selon elles, la transaction n'avait donc recelé aucun élément d'aide d'État.

Comme elle l'a déjà déclaré dans sa décision d'ouvrir la procédure formelle d'examen, l'Autorité estime que les dispositions du chapitre 18B ne peuvent être appliquées à la transaction en l'espèce. L'État ne s'est en effet pas borné à vendre des terrains et des bâtiments qu'il possédait puisqu'il a cédé sa participation dans une entreprise qu'il détenait à 100 % et qui poursuit ses activités. Même si les dispositions du chapitre 18B étaient applicables, les procédures qui y sont décrites et qui permettent d'exclure la présence d'aides d'État n'ont pas été suivies.

La procédure d'appel d'offres appliquée en l'espèce n'était pas conforme à la définition prévue au chapitre 18B.2.1, paragraphe 1, point b). Tout d'abord, elle n'a pas fait l'objet d'une publicité suffisante. En outre, elle n'a servi qu'à sélectionner un futur acquéreur avec lequel le prix a été négocié ultérieurement. En ce qui concerne l'autre procédure, c'est-à-dire la vente conclue sur la base d'une évaluation par un expert indépendant, c'est en l'espèce MP-verðbréf hf., une société d'expertise, qui a établi la valeur de liquidation de Sementsverksmiðjan hf. Or, la société a été vendue conformément au principe de la continuité d'exploitation, qui implique la poursuite de la production de ciment. Dans ces conditions, on ne peut présumer que la valeur de liquidation correspondait à la valeur de marché et exclure l'existence d'une aide d'État sans qu'il soit procédé à une appréciation complémentaire.

Il apparaît dès lors nécessaire d'établir la méthode la plus appropriée pour déterminer la valeur de marché d'une entreprise dans ces circonstances et de procéder à une appréciation en conséquence. Les points suivants présentent une analyse plus approfondie de ce que pourrait représenter le prix de marché de la société et de l'existence éventuelle d'une aide d'État dans la vente des actions de Sementsverksmiðjan hf. à Íslenskt sement ehf.

1.2. Appréciation de l'existence d'une aide d'État dans la vente d'actions

Pour qu'une mesure soit considérée comme une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, elle doit remplir les conditions cumulatives suivantes:

— l'aide constitue un avantage sélectif,

— l'aide est accordée au moyen de ressources d'État,

— l'aide fausse ou menace de fausser la concurrence,

— l'aide affecte les échanges entre les parties contractantes à l'accord EEE.

Une mesure qui confère un avantage à certains bénéficiaires particuliers et qui n'est pas une mesure générale remplit la première des conditions précitées. Il convient donc de déterminer si l'entreprise considérée bénéficie d'un avantage économique qu'elle n'aurait pas obtenu dans les conditions normales du marché (10). L'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE n'établit pas de distinction selon les causes ou les objectifs des interventions étatiques mais définit ces dernières en fonction de leurs effets (11). Il en résulte que la notion d'aide est une notion objective et fonction de la seule question de savoir si une mesure étatique confère ou non un avantage à une ou certaines entreprises (12).

L'acquisition d'actifs pour un prix inférieur à leur valeur de marché constitue en principe un avantage. Dès lors, si Íslenskt sement ehf. avait racheté l'entreprise à un prix correspondant à la valeur de marché de Sementsverksmiðjan hf., cette transaction ne lui aurait conféré aucun avantage.

Afin de déterminer si le prix payé par Íslenskt sement ehf. pour le rachat des actions détenues par l'État était inférieur à leur valeur de marché, l'Autorité a chargé un expert indépendant d'estimer la valeur de marché de Sementsverksmiðjan hf. au moment de la vente. Cet expert a évalué la valeur de marché de l'entreprise lorsque l'ensemble de la transaction était terminée, en tenant compte du fait que l'entreprise poursuivait ses activités. En d'autres termes, l'expert indépendant a évalué la valeur de marché de Sementsverksmiðjan hf. après le rachat, par le Trésor public islandais, de certains actifs de l'entreprise qui n'étaient pas indispensables à la production de ciment (13) et après la reprise, par le ministère des finances, des engagements de l'entreprise au titre des retraites. Cela signifie que l'expert indépendant a évalué la valeur de marché de ce qu'Íslenskt sement ehf. a réellement acheté, c'est-à-dire les actions d'une société dépouillée d'une partie de ses actifs.

Selon l'avis de l'expert indépendant, la seule méthode permettant d'avoir une idée de la valeur objective possible de l'entreprise dans le cadre d'une transaction telle que la vente des actions détenues par l'État dans Sementsverksmiðjan hf. est celle qui consiste à actualiser les flux de trésorerie futurs estimés (valeur d'usage) (14). La valeur actuelle nette des flux de trésorerie pouvant être escomptés de l'utilisation ultérieure d'un actif fixe représente le calcul, par un investisseur, des résultats d'un projet potentiel. Les projections des flux de trésorerie peuvent donc varier en fonction des stratégies menées par les différents investisseurs. Dès lors, selon l'expert indépendant, la meilleure façon de procéder consiste à dégager une série de résultats possibles pour la valeur d'usage en leur fixant un plafond supérieur et un plafond inférieur. Les autorités islandaises ont été invitées à fournir des renseignements ainsi que les calculs nécessaires pour établir ces plafonds (15) de manière à obtenir une idée de la valeur objective de l'activité principale, en l'occurrence la production de ciment. Une fois la valeur opérationnelle établie, tout actif supplémentaire ne relevant pas de l'activité principale (tout actif financier, notamment) représentait un supplément à cette valeur, et tout engagement (toute dette ou autre obligation financière, notamment) une réduction de cette valeur.

Sur cette base et à la demande de l'expert indépendant, les autorités islandaises ont été invitées à présenter deux scénarios: le premier partant du principe que les importations de ciment en Islande représentaient 30 % de la totalité du marché, le deuxième supposant des importations nulles. Le premier scénario (le scénario «pessimiste») s'est traduit par une valeur actuelle nette négative des flux de trésorerie futurs d'environ 1 Mrd ISK tandis que le deuxième scénario (le scénario «optimiste») entraînait une valeur actuelle nette positive des flux de trésorerie futurs d'environ 200 Mio ISK. Après adaptation des mesures utilisées pour ce calcul en soustrayant les dettes à long terme et en ajoutant les actifs circulants nets excédentaires, l'État islandais a obtenu une estimation des valeurs foncières de – 897 Mio ISK dans le cas du premier scénario et de 307 Mio ISK dans le deuxième. L'utilisation des capacités a eu un effet décisif sur les écarts entre ces résultats. Le coût de production variable par tonne a été estimé à 5 749 ISK pour les années caractérisées par une utilisation totale des capacités (130 000 tonnes) et à 7 479 ISK pour les années caractérisées par une faible utilisation (70 000 tonnes). Le calcul a donc débouché sur un double effet d'économie d'échelle puisque les coûts par tonne — aussi bien les coûts variables que les coûts fixes par définition — diminuent en fonction de l'importance du volume produit (16).

Dans leur lettre d'accompagnement, les autorités islandaises ont estimé que le scénario optimiste n'était pas réaliste car il partait de l'hypothèse qu'aucune concurrence n'était exercée sur le marché islandais du ciment. Compte tenu des investissements réalisés par le concurrent danois, Aalborg Portland, en matière d'équipements, il a été jugé peu probable que la concurrence cesse sur ce marché. Les autorités islandaises n'ont formulé aucune observation quant au réalisme du scénario pessimiste.

L'expert a critiqué l'utilisation, dans les modèles présentés par les autorités islandaises, d'un taux élevé d'actualisation (comportant une prime de risque). Un taux d'actualisation élevé risque en effet de sous-estimer la responsabilité découlant de flux de trésorerie négatifs et donc d'enjoliver indûment les perspectives. En dépit de cette critique et pour des raisons de cohérence, le taux d'actualisation réel de 12,4 % proposé par les autorités islandaises a été utilisé tout au long de l'analyse dans les différents scénarios proposés.

Le premier scénario dépeint une entreprise réalisant des pertes continues sur une période de trente ans, ce qui paraît tout à fait irrationnel. Sachant que l'objectif poursuivi par l'expert indépendant en établissant un scénario pessimiste consistait à déterminer le plafond inférieur des résultats envisageables, il apparaît clairement que le premier scénario présenté par les autorités islandaises était inapproprié (17). Toute décision d'investissement rationnelle repose sur l'attente d'un rendement positif. La question qui se pose est de savoir comment réagirait un investisseur rationnel si le rendement positif escompté ne se concrétisait pas. Le bon sens commanderait dans pareil cas de minimiser les pertes à la lumière de perspectives actualisées.

L'expert indépendant a donc reformulé le scénario pessimiste en partant de l'hypothèse d'une faible utilisation des capacités pendant cinq ans (82 000 tonnes par an, ce qui correspond à la moyenne du premier scénario), de prix de vente peu élevés maintenus aux niveaux de 2003 (7 071 ISK par tonne) et en présumant que l'entreprise cesserait ses activités au terme de ces cinq années. Il a également été supposé que l'ensemble des flux de trésorerie négatifs étaient reportés sur les propriétaires. Selon l'expert, cette stratégie paraissait raisonnable dans le cas du scénario pessimiste étant donné que toute décision rationnelle d'investissement reposerait sur l'attente d'un rendement positif et sur la possibilité de réagir si ce rendement positif ne se concrétisait pas.

Un scénario pessimiste entraînant la cessation de la production de ciment au terme de cinq années déclencherait l'obligation d'assainir le site immédiatement après. Conformément au contrat de location signé entre Sementsverksmiðjan hf. et la ville d'Akranes en juillet 2003, «si la production de ciment s'arrête pendant une période continue de 24 mois, Iceland Cement Ltd doit démolir les installations de stockage des matériaux à ses propres frais» (18). Sur la base des renseignements communiqués par les autorités islandaises, les frais d'assainissement avaient été estimés à 460 Mio ISK, vraisemblablement aux taux actuels (19).

Le scénario pessimiste a donc été établi sur cette base en simulant cinq années de production à un niveau peu élevé et le maintien des prix du ciment aux niveaux de 2003. La valeur actuelle nette des flux de trésorerie correspondants a été adaptée en tenant compte de l'actif et du passif de la société, hors cycle de production, à la date de l'achat. L'effet net de l'utilisation alternative des actifs fixes (notamment pour importer du ciment) et les frais d'assainissement du site ont été ajoutés.

Selon la reformulation de l'expert indépendant, une simulation des flux de trésorerie établie sur ces hypothèses permet d'obtenir un flux de trésorerie négatif annuel de 144 Mio ISK pendant cinq ans et une valeur actuelle nette d'une mise de fonds négative de 360 Mio ISK au cours de la sixième année. La valeur actualisée de ces flux de trésorerie a été estimée à – 691 Mio ISK et, après adaptation pour tenir compte des postes du bilan ne faisant pas partie du cycle d'exploitation, la valeur de l'investissement a été estimée à – 332 Mio ISK.

Le scénario optimiste avait pour but de déterminer le plafond supérieur des résultats envisageables. La principale caractéristique d'un tel scénario est que les opérations devraient s'équilibrer au terme de cinq années. La première année d'activité suivant la privatisation a été prise comme point de départ en supposant une production de 100 000 tonnes, un cours du ciment établi à 7 489 ISK, des coûts variables tels qu'ils figurent dans la formule de calcul des coûts (6 381 ISK par tonne) et des frais généraux correspondant aux prévisions du premier scénario (127 Mio ISK). L'effet de trésorerie annuel des réinvestissements a été évalué à 40 ISK, ce qui pourrait être de loin supérieur aux amortissements. Sur la base de ces hypothèses, le flux de trésorerie net a été évalué à – 38 Mio ISK pour la première année. Par la suite, ce flux évoluerait progressivement, au cours des cinq années, pour atteindre un niveau zéro au cours de la sixième année.

La valeur actuelle nette des flux de trésorerie des cinq premières années d'activité a été évaluée à – 59 Mio ISK. En supposant que le bénéfice d'exploitation serait proche de zéro par la suite, la valeur actuelle des opérations pour les années suivantes a été fixée à zéro. Dans ce scénario, l'expert a estimé qu'on pouvait raisonnablement penser que les reports de pertes fiscales (20) ne seraient pas exploités au cours des premières années. Le résultat des opérations a été adapté en tenant compte des postes du bilan ne faisant pas partie du cycle d'exploitation (comme dans le cas du scénario pessimiste) et a donné une valeur actuelle nette de 300 Mio ISK. Comme dans le scénario pessimiste, l'expert a appliqué un taux d'actualisation de 12,4 %. Il a indiqué que ce taux reflétait uniquement le coût des fonds propres (avant impôt) alors que le projet d'investissement serait, dans ce scénario, normalement financé en grande partie par la dette, ce qui aurait pour effet de diminuer le niveau de rendement global requis. Un taux d'actualisation inférieur donnerait un résultat moins positif étant donné que les flux de trésorerie inclus sont tous négatifs. Il a toutefois souligné qu'il était important d'utiliser le même taux d'un bout à l'autre des différents scénarios.

À la lumière des appréciations ci-dessus, il convenait, selon l'expert indépendant, de déterminer un plafond supérieur et un plafond inférieur par une actualisation des flux de trésorerie futurs pour obtenir des évaluations objectives de la valeur de l'entreprise. Le plafond inférieur ferait référence au scénario pessimiste conformément auquel la production de ciment serait interrompue au terme de quelques années d'exploitation pendant lesquelles les propriétaires se persuaderaient de l'impossibilité d'assurer la rentabilité des activités. Outre la mobilisation de ressources nécessaire au cours de ces années de pertes, l'entreprise devrait supporter des frais d'assainissement liés à la cessation des activités de production (21). Les aspects positifs de ce scénario sont les stocks de départ et les ressources financières, qui constitueraient des recettes positives au moment de la liquidation, ainsi qu'une utilisation alternative de certaines immobilisations. Établie sur la base de l'évaluation des flux de trésorerie, la valeur de marché minimale de Sementsverksmiðjan hf. a été estimée à – 322 Mio ISK.

Le plafond supérieur serait déterminé par le scénario optimiste, selon lequel on estime que la rentabilité de la production de ciment s'améliorerait progressivement et qu'un seuil de rentabilité serait atteint après quelques années. Comme dans le scénario pessimiste, des pertes seraient enregistrées au cours des premières années, nécessitant la mobilisation de ressources par l'entreprise, bien qu'à un niveau plus modeste. La valeur actuelle nette des activités après avoir atteint le seuil de rentabilité était très probablement négligeable et n'a donc pas été prise en compte dans le calcul. Dans ce scénario également, les stocks de départ et les ressources financières ont eu un effet positif. Établie sur la base de l'évaluation des flux de trésorerie, la valeur de marché maximale de Sementsverksmiðjan hf. a été estimée à 300 Mio ISK.

Le calcul des flux de trésorerie suggère donc un écart de valeur objectif plutôt symétrique proche de zéro et des résultats relativement probables se situant autour de ± 300 Mio ISK.

Dans certains cas, il arrive qu'une transaction convenue s'écarte d'une valeur de marché constatée ou hypothétique parce qu'elle présente, pour une des parties, des intérêts privés qui peuvent être mis en évidence. Selon l'avis de l'expert, l'acquisition, par Íslenskt sement ehf., des actions détenues par l'État dans Sementsverksmiðjan hf. impliquait clairement des intérêts privés, ce qui peut avoir influencé le prix de la transaction.

Íslenskt sement ehf. était un consortium constitué de trois sociétés créées dans le cadre de l'acquisition des actions détenues par l'État dans Sementsverksmiðjan hf.: BM Valla, Björgun et Norcem. BM Valla est une grande société de construction en Islande et un acheteur important de ciment. Selon les renseignements communiqués lors de la réunion entre des représentants de l'Autorité, l'expert indépendant et des représentants des autorités islandaises et d'Íslenskt sement ehf., l'usine islandaise de ciment présente deux intérêts stratégiques pour BM Valla. Le premier est d'assurer que l'approvisionnement du marché islandais en ciment ne sera pas dominé par un seul fournisseur. Le deuxième est d'assurer le maintien des compétences et du développement local du produit dans l'intérêt, à long terme, de l'industrie de la construction, en particulier si l'on tient compte des particularités techniques du marché islandais du ciment.

Björgun est le fournisseur de sable coquillier de Sementsverksmiðjan hf. Si la production locale de ciment est interrompue, Björgun ne pourra pas écouler ses produits sur un autre marché.

Norcem est un producteur de ciment norvégien détenu par le groupe allemand Heidelberger Zement. Il pourrait être intéressant pour Norcem, sur le plan stratégique et compétitif, de renforcer sa présence sur le marché islandais.

Compte tenu des circonstances particulières du consortium d'acquéreurs, l'expert indépendant estime en l'espèce que le prix d'achat convenu a été influencé par l'existence d'intérêts privés.

Pour ces raisons, l'expert conclut en ces termes (22): «bien que, selon moi, le prix convenu de 68 Mio ISK soit plutôt élevé, il est possible que certains éléments liés à la situation des propriétaires augmentent la probabilité d'un recouvrement du coût des investissements».

L'Autorité a étudié les faits et les chiffres présentés par les autorités islandaises et a examiné attentivement l'appréciation et le rapport transmis par l'expert indépendant. Selon elle, l'analyse de l'expert représente un moyen objectif d'établir la valeur de Sementsverksmiðjan hf. Comme elle l'indiquait déjà dans sa décision no 421/04/COL d'ouvrir la procédure formelle d'examen, on ne peut présumer que la valeur de liquidation d'une entreprise qui prévoit de poursuivre ses activités représente la valeur de marché de cette entreprise. Conforme en cela à l'avis de l'expert indépendant, l'Autorité estime qu'une analyse actualisée des flux de trésorerie constitue un moyen adéquat pour calculer la valeur d'une entreprise telle que l'entreprise en l'espèce. L'Autorité reconnaît toutefois qu'une estimation de la valeur de l'entreprise au moment de la transaction comporte manifestement un degré considérable d'incertitude. Dès lors, pour estimer la valeur d'une entreprise, il semble raisonnable, aux yeux de l'Autorité, d'examiner plusieurs scénarios, comme l'a fait l'expert, afin d'établir une fourchette à l'intérieur de laquelle il serait justifié de déterminer la valeur recherchée. Le prix de vente des actions détenues par l'État dans Sementsverksmiðjan hf. se situait à l'intérieur de la fourchette établie et même au-dessus de la valeur moyenne proche de zéro.

Par ailleurs, les autorités islandaises avaient déterminé la valeur de liquidation de l'entreprise à 69,6 Mio ISK. Un accord conclu le 31 juillet 2003 entre la ville d'Akranes et Sementsverksmiðjan hf. dispose que: «si la production de clinker est interrompue pour une durée continue de 24 mois, Iceland Cement Ltd doit démolir les installations de stockage des matériaux à ses propres frais». Ainsi donc, la valeur de liquidation de Sementsverksmiðjan hf. était inférieure à 69,6 Mio ISK parce que le coût de la démolition des installations de stockage des matériaux, conformément à l'accord légal précité, devrait être pris en compte (23). Par conséquent, le prix payé par Íslenskt sement ehf. pour le rachat de la participation de l'État dans Sementsverksmiðjan hf. était plus élevé que la valeur de liquidation de la société.

2. Conclusion

Sur la base de ces considérations, l'Autorité ne peut conclure que l'entreprise a été vendue au-dessous de sa valeur de marché. Elle ne peut donc conclure qu'Íslenskt sement ehf., en tant qu'entreprise établie par le groupe d'investisseurs pour acquérir les actions détenues par l'État dans Sementsverksmiðjan hf., a obtenu un avantage économique au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

En vertu de l'article 61, paragraphe 1, de cet accord, quatre conditions cumulées doivent être réunies pour qu'une mesure constitue une aide d'État. Sur la base de l'appréciation qui précède, l'Autorité n'a trouvé aucune raison d'examiner l'une ou l'autre des trois autres conditions susmentionnées devant être remplies pour que la mesure constitue une aide d'État. Comme Íslenskt sement ehf. n'a obtenu aucun avantage, l'Autorité estime que la vente des actions détenues par l'État dans Sementsverksmiðjan hf. au groupe d'investisseurs Íslenskt sement ehf. ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

L'adoption de la présente décision de clôture de l'enquête sur la vente des actions détenues par l'État à Íslenskt sement ehf. au prix de 68 Mio ISK, qui s'inscrit dans le cadre de la procédure formelle d'examen engagée par la décision no 421/04/COL de l'Autorité et élargie par la décision no 367/06/COL, ne préjuge pas l'issue du reste de l'enquête,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

L'Autorité de surveillance AELE estime que la vente, par l'État islandais, des actions qu'il détenait dans Sementsverksmiðjan hf. à Íslenskt sement ehf. au prix de 68 Mio ISK ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 61 de l'accord EEE.

Article 2

La République d'Islande est destinataire de la présente décision.

Article 3

Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.

Fait à Bruxelles, le 29 novembre 2006. Par l'Autorité de surveillance AELE, Bjørn T. GRYDELAND Président Kristján A. STEFÁNSSON Membre du Collège

(1) Ci-après dénommée «l’Autorité».

(2) Ci-après dénommé «l’accord EEE».

(3) Ci-après dénommé «l’accord Surveillance et Cour de justice».

(4) Directives d'application et d'interprétation des articles 61 et 62 de l'accord EEE et de l'article 1er du protocole 3 de l'accord instituant une Autorité de surveillance et une Cour de justice, adoptées et publiées par l’Autorité de surveillance AELE le 19 janvier 1994, publiées au JO L 231 du 3.9.1994, p. 1, et dans le supplément EEE du JO no 32 du même jour. Les directives ont été modifiées en dernier lieu le 25 octobre 2006. Elles sont ci-après dénommées «encadrement des aides d'État».

(5) Décision no 421/04/COL de l'Autorité de surveillance AELE du 20 décembre 2004 sur la vente des actions détenues par l'État islandais dans Sementsverksmiðjan (JO C 117 du 19.5.2005, p. 17; supplément EEE du Journal officiel de l'Union européenne no 24 du même jour).

(6) Décision no 367/06/COL de l'Autorité de surveillance AELE du 29 novembre 2006 sur la reprise, par l'État islandais, des engagements de Sementsverksmiðjan au titre des retraites, non encore publiée.

(7) Pour de plus amples informations sur la correspondance échangée entre l'Autorité et les autorités islandaises, voir la décision no 421/04/COL de l'Autorité d'ouvrir la procédure formelle d'examen.

(8) Voir note de bas de page no 5.

(9) Lettre des autorités islandaises du 19 août 2003, p. 3.

(10) Affaire C-39/94, Syndicat français de l'Express international (SFEI) et autres/La Poste et autres, Recueil 1996, p. I-3547, point 60; affaire C-256/97, DM Transport, Recueil 1999, p. I-3913, point 22; affaires CT-116/01 et T-118/01, P&O Ferries/Commission, Recueil 2003, point 112.

(11) Affaire C-56/93, Belgique/Commission, Recueil 1996, p. I-723, point 79 et affaire C-241/94, France/Commission, Recueil 1996, p. I-4551, points 19 et 20.

(12) Affaire T-67/94, Ladbroke Racing/Commission, Recueil 1998, p. II-1, point 52 et affaire T-46/97, SIC/Commission, Recueil 2000, p. II-2125, point 83.

(13) Comme le prévoit l'accord de rachat d'actions conclu entre l'État islandais et Íslenskt sement ehf. et conformément aux dispositions du contrat d'achat entre Sementsverksmiðjan hf. et le Trésor public.

(14) Rapport de l'expert, p. 2.

(15) Lettre de l'Autorité du 12 juillet 2005.

(16) Rapport de l'expert, p. 8.

(17) Rapport de l'expert, p. 8.

(18) Contrat de location du 2 octobre 2003 entre la ville d'Akranes et Sementsverksmiðjan hf.

(19) Rapport de l'expert, p. 9.

(20) Les pertes fiscales d'une année peuvent être utilisées pour refinancer des impôts payés précédemment au cours d'une des dernières années ou pour diminuer les taxes dues au cours d'une des années suivantes.

(21) Comme il est indiqué ci-dessus, la simple obligation morale, pour l'État, d'assainir le site de production à Akranes est devenue une obligation légale imposée à Sementsverksmiðjan hf. par la signature des contrats de location du terrain situé à Akranes entre l'entreprise et la ville d'Akranes.

(22) Rapport de l'expert, p. 13.

(23) Dans l'estimation de la valeur de liquidation effectuée par MP-verðbréf en mars 2003, les coûts liés à la démolition et à l'assainissement du site de l'usine (bâtiments et machines) ont été estimés à 460 Mio ISK. Même si ce chiffre ne devait pas s'avérer tout à fait correct, il montre qu'une charge incombant à Sementsverksmiðjan peut considérablement diminuer la valeur de liquidation estimée.