Communication de l'Autorité de surveillance AELE du 4 juin 1997 relative à l'application des règles de concurrence de l'EEE aux systèmes de virement transfrontaliers (97/C 301/07)

A. La présente communication est publiée conformément aux dispositions de l'accord sur l'Espace économique européen (accord EEE) et à l'accord entre les pays (1) de l'Association européenne de libre-échange (AELE) sur la mise en place d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice (accord surveillance et Cour).

B. La Commission européenne a publié une communication relative à l'application des règles de concurrence de la Communauté européenne aux systèmes de virement transfrontaliers (JO C 251 du 27. 9. 1995, p. 3). Cet acte non contraignant contient les principes et les règles que la Commission européenne suit dans le domaine de la concurrence.

C. L'Autorité de surveillance AELE considère la communication susmentionnée comme présentant un intérêt pour l'EEE. Afin de maintenir des conditions de concurrence égales et de garantir une application uniforme des règles de concurrence de l'EEE dans tout l'Espace économique européen, l'Autorité de surveillance AELE adopte la présente communication, exerçant ainsi le pouvoir qui lui est conféré par l'article 5 paragraphe 2 point b) de l'accord surveillance et Cour. Elle entend suivre les principes et les règles fixés dans la présente communication lors de l'application des règles de concurrence de l'EEE (2) à un cas particulier.

INTRODUCTION

1. La présente communication expose la démarche que l'Autorité de surveillance AELE se propose d'adopter pour apprécier la compatibilité des systèmes de virement transfrontaliers avec les articles 53 et 54 de l'accord EEE.

2. Les règles de concurrence doivent être appliquées en tenant compte de la politique générale suivie par l'Autorité de surveillance AELE en matière de paiements transfrontaliers. Un des objectifs majeurs de l'Autorité de surveillance AELE est de faire en sorte qu'à moyen terme, les systèmes de paiement transfrontaliers atteignent le niveau des meilleurs systèmes nationaux pour ce qui est des critères de transparence, de performances et de stabilité. En effet, l'Espace économique européen ne portera pleinement ses fruits que si les entreprises et les particuliers sont en mesure de transférer des fonds d'une partie de l'EEE l'autre dans de bonnes conditions de rapidité et de fiabilité.

3. Jusqu'à récemment, le traitement de la plupart des virements transfrontaliers s'est effectué dans le cadre des relations traditionnelles entre banques correspondantes, chaque virement faisant l'objet d'un traitement et d'un règlement spécifiques. De ce fait, les coûts de traitement représentaient, pour les virements de faible valeur, une proportion importante du montant viré. De nombreuses banques de l'EEE ont collaboré pour mettre au point de nouveaux systèmes de gestion des virements transfrontaliers. Parmi ces systèmes, qui s'appuient généralement sur les systèmes de compensation nationaux pour assurer la distribution dans le pays de destination des virements transfrontaliers qui leur parviennent, on peut distinguer:

- les systèmes fondés sur des liens de correspondants renforcés, établis entre banques de différents pays de l'AELE ou États membres de l'Union,

- les systèmes fondés sur des regroupements de types particuliers d'établissements

- les systèmes fondés sur des liens directs entre chambres de compensation informatisées (CCI).

4. Certaines des banques les plus importantes utilisent leur propre réseau de succursales et de filiales comme réseau de correspondants. Une banque peut aussi chercher à adhérer directement à des CCI ou à d'autres systèmes de compensation situés dans d'autres pays de l'AELE ou États membres de l'Union.

5. L'Autorité de surveillance AELE se félicite de tous ces efforts visant à améliorer la qualité du service offert aux clients. Elle a en outre pris acte de l'adoption récente par le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne d'une directive concernant les virements transfrontaliers (3) afin d'améliorer leur transparence et leur performance. L'incorporation de la directive dans l'accord EEE est actuellement à l'étude et sera finalement décidée par le Comité mixte de l'EEE.

6. La présente communication vise à mieux informer les participants au marché de la position de l'Autorité de surveillance AELE sur les questions qui soulèvent des problèmes de concurrence. D'une manière générale, l'Autorité de surveillance AELE se propose d'adopter une attitude de bienveillance à l'égard des accords conclus par les banques pour améliorer les systèmes de virement transfrontaliers. Ces accords devront toutefois respecter les dispositions des articles 53 et 54 de l'accord EEE. L'existence d'une véritable concurrence entre banques et systèmes de virement contribue en effet dans une large mesure à améliorer l'efficacité des services et à réduire les tarifs facturés aux clients. La présente communication vise à préciser quelles sont les formes de coopération qui doivent être considérées comme des ententes condamnables, de manière à pouvoir tracer la frontière entre les domaines où la coopération s'avère indispensable et ceux où la concurrence est possible.

1. Champ d'application et définitions

7. Dans la présente communication, on entend par:

a) «chambre de compensation informatisée (CCI)»: un système de compensation électronique fondé sur un ensemble de procédures, par lequel des établissements bancaires et financiers présentent et échangent des données et/ou des documents relatifs à des virements transfrontaliers, transmis principalement sur support magnétique ou par l'intermédiaire d'un réseau de télécommunication et gérés par un centre de traitement informatisé;

b) «virement»: un paiement consistant en une série d'opérations commençant par l'ordre de paiement du donneur d'ordre dont l'objectif est de mettre des fonds à la disposition d'un bénéficiaire. Les instructions de paiement et les montants faisant l'objet de ces instructions passent de la banque du donneur d'ordre à celle du bénéficiaire, éventuellement par le biais de plusieurs autres banques agissant en qualité d'intermédiaires et/ou de plusieurs systèmes de virement;

c) «virement transfrontalier»: une opération de virement faite par un donneur d'ordre via une banque ou sa succursale dans un pays de l'AELE ou un État membre de l'Union donné en faveur d'un bénéficiaire auprès d'une banque ou de sa succursale située dans un autre pays de l'AELE ou un autre État membre de l'Union;

d) «système de virement transfrontalier»: un système par lequel les instructions de paiement et les fonds qui font l'objet de ces instructions peuvent être transmis pour effectuer des virements transfrontaliers;

e) «instrument de paiement transfrontalier»: tout moyen de paiement (y compris virement, carte de paiement ou chèque) qui peut être utilisé pour effectuer un paiement transfrontalier. Un paiement transfrontalier peut être face à face ou à distance, selon que le donneur d'ordre et le bénéficiaire se recontrent physiquement ou non au moment où débute le paiement;

f) «commission interbancaire multilatérale»: une commission sur les transactions interbancaires fixée en commun.

8. La présente communication ne s'applique qu'aux systèmes de virement transfrontaliers. Aux fins de la communication, tout système de virement national d'un pays de l'AELE ou d'un État membre de l'Union qui réalise des virements transfrontaliers est assimilé à un système de virement transfrontalier.

9. Les articles 53 et 54 de l'accord EEE ne sont applicables que dans la mesure où les échanges entre les parties contractantes à l'accord EEE sont susceptibles d'être affectés. Les systèmes de virement transfrontaliers, précisément parce qu'ils réalisent des virements transfrontaliers, sont de nature à avoir un tel effet (4).

10. La présente communication est adressée aux établissements de crédit et aux autres établissements qui participent à des systèmes de virement transfrontaliers et exécutent de tels virements. Aux fins de la présente communication, tous ces établissements sont appelés des «banques».

2. Le marché

1) Le marché en cause

11. Pour pouvoir apprécier les effets d'un accord sur la concurrence aux fins de l'application de l'article 53 de l'accord EEE, ou l'existence éventuelle d'une position dominante sur le marché aux fins de l'application de l'article 54 de l'accord EEE, il convient au préalable de définir le marché, en cause.

12. Le marché de produit en cause regroupe tous les produits que le consommateur considère comme interchangeables ou substituables du fait de leurs caractéristiques, de leur prix et de leur destination. La structure de l'offre et de la demande sur le marché doit également être prise en compte. Le marché géographique en cause est la zone dans laquelle les conditions de concurrence s'appliquant au produit concerné sont suffisamment homogènes; cette zone doit en outre pouvoir être distinguée des zones voisines, notamment par le fait que les conditions de concurrence y sont nettement différentes. Même si l'Autorité de surveillance AELE n'est en mesure de définir les marchés avec précision que pour chaque cas concret, elle peut cependant indiquer quelle sera son approche de la définition du marché lorsqu'elle aura à apprécier des systèmes de virement transfrontaliers.

13. Dans un virement transfrontalier, quel qu'il soit, la banque du donneur d'ordre ne choisit pas normalement la banque du bénéficiaire. Cela n'exclut pas pour autant le fait que les banques puissent se faire concurrence pour développer leur clientèle. La concurrence peut en effet exister à des degrés divers et à plusieurs niveaux. Pour déterminer le marché en cause dans un cas particulier, il est nécessaire de prendre en considération l'étendue de la concurrence à ces différents niveaux. La concurrence interne au système intervient lorsque les banques participant à un système particulier sont en concurrence pour développer leur clientèle en lui offrant les meilleures combinaisons de tarifs et de conditions pour l'exécution et la réception de virements transfrontaliers. La concurrence entre systèmes se produit lorsque des banques participant à des systèmes différents de virement transfrontaliers se livrent concurrence pour développer leur clientèle. La concurrence entre instruments se produit lorsque les banques proposent des types de virements transfrontaliers différents mais interchangeables, par exemple les virements urgents et non urgents, ou les virements accompagnés d'informations supplémentaires et ceux qui ne le sont pas. La concurrence entre instruments intervient lorsque des instruments de paiement transfrontaliers autres que les virements transfrontaliers sont interchangeables par rapport à ces derniers.

14. Premièrement, la question de l'«interchangeabilité» se posera principalement par rapport à d'autres instruments de paiement transfrontalier à distance. Même s'il est possible que le marché du produit englobe des instruments de paiement autres que les virements transfrontaliers, les instruments de paiement qui peuvent être employés pour réaliser des paiements transfrontaliers à distance ont des caractéristiques et des finalités qui sont différentes de celles des instruments de paiement qui peuvent uniquement être utilisés pour effectuer des paiements face à face ou des paiements domestiques.

15. Deuxièmement, la catégorie des paiements transfrontaliers à distance (ou celle des virements transfrontaliers) peut très bien comprendre plusieurs sous-marchés distincts. Un système utilisé pour réaliser des paiements de faible montant peut très bien ne pas être en mesure de traiter des paiements de gros montant: il n'y a pas interchangeabilité. Ce caractère non interchangeable peut se retrouver au niveau des couples d'opérations suivants: paiements destinés à des détaillants et autres fournisseurs de biens et services/paiements destinés à des particuliers; paiements urgents/paiements non urgents.

16. Troisièmement, un instrument de paiement particulier (voire un segment donné de cet instrument) peut à lui seul constituer le marché en cause. C'est ainsi que dans sa décision sur l'accord d'Helsinki, la Commission européenne a estimé que le marché directement concerné était celui des eurochèques étrangers émis dans le secteur du commerce en France (5). Dans les affaires concrètes, il pourrait donc être approprié de considérer que le marché en cause est celui des virements transfrontaliers (ou certains segments de celui-ci, par exemple les virements transfrontaliers de petit montant).

17. En plus d'un marché en cause sur lequel les banques se font concurrence pour développer leur clientèle, il y aura également un marché en cause sur lequel différents systèmes de virement transfrontaliers, CCI et banques entreront en concurrence pour offrir à d'autres banques différents canaux pour gérer les virements transfrontaliers. Par exemple, différentes banques d'un pays de l'AELE ou d'un État membre de l'Union donné peuvent se faire concurrence pour agir en tant que banques correspondantes d'établissements situés dans d'autres pays de l'AELE ou États membres de l'Union. La banque correspondante transmettra à la banque du bénéficiaire les virements transfrontaliers qui arrivent de l'étranger. La concurrence sur ce marché, qui a pour objet des banques, peut également être qualifiée de concurrence entre systèmes.

18. Le marché géographique, pour sa part, reste encore largement national car les conditions de concurrence s'appliquant aux paiements transfrontaliers varient d'un pays de l'AELE ou d'un État membre de l'Union à l'autre.

2) Concurrence sur les marchés en cause

19. La concurrence entre banques pour développer leur clientèle ne sera effective que si les clients sont en mesure de connaître les tarifs et les conditions pratiqués. La concurrence sera d'autant plus intense que les clients auront la possibilité de s'adresser, pour un coût faible, à d'autres sources pour le service recherché. Il en sera par exemple ainsi si certaines banques proposent d'effectuer des virements pour le compte de personnes ne détenant pas de compte auprès d'elles.

20. Il se peut qu'un certain degré de concurrence entre systèmes, ayant les banques pour objet, s'exerce actuellement entre différents systèmes de virement transfrontaliers qui assurent les virements transfrontaliers de la banque du donneur d'ordre au pays de la banque du bénéficiaire, mais il se peut aussi que, dans beaucoup de pays de l'AELE ou d'États membres de l'Union, ce type de concurrence, auquel sont confrontés les systèmes de compensation domestiques répartissant dans le pays de destination les virements transfrontaliers qui leur parviennent, soit limité, voire inexistant.

21. D'éventuelles restrictions de la concurrence interne à un système particulier auront des effets moins nocifs si elles sont compensées par une concurrence s'exerçant, à un niveau plus large, par le biais d'autres systèmes (concurrence entre systèmes) et/ou d'autres instruments. À l'opposé, lorsque cette concurrence d'autres systèmes s'avère faible ou inexistante, il sera particulièrement important de veiller à ce que les potentialités de concurrence interne au système ne soient pas entravées. Par ailleurs, lorsque des restrictions similaires (internes au système) affectent à l'identique des systèmes concurrents, il est à craindre que la concurrence au niveau global jouera moins efficacement son rôle de compensation de l'affaiblissement de la concurrence interne au système.

3. Concurrence non tarifaire

1) Adhésion à un système

22. La question de l'adhésion aux systèmes de virement transfrontaliers doit être examinée en tenant compte d'aspects de la législation de l'EEE autres que les règles de concurrence. En particulier, les principes de liberté d'établissement, de libre prestation de services et de libre circulation des capitaux et des paiements énoncés dans l'accord EEE et dans la loi mentionnée au point 16 de l'annexe IX à l'accord EEE (6) sont applicables aux systèmes créés par voie législative ou soumis au contrôle des pouvoirs publics. Ces questions de réglementation publique ne sont pas traitées dans le présent document.

23. Les arrangements privés entre banques visant à créer des systèmes de virement transfrontaliers ou à interconnecter des systèmes existants devront être conformes aux dispositions des articles 53 et 54 de l'accord EEE.

24. Lorsqu'un système de virement transfrontalier assure un «service essentiel», il doit être ouvert aux nouveaux adhérents (la notion d'adhésion étant distincte de celle de propriété) dès l'instant où les candidats satisfont aux critères appropriés pour être adhérents (voir paragraphe 25 ci-dessous). Un service essentiel se définit comme un service ou une infrastructure sans lequel les concurrents ne peuvent fournir de services à leurs clients (7). On considérera qu'un système de virement transfrontalier offre un service essentiel lorsque les banques sont contraintes d'y adhérer pour pouvoir accéder au marché concerné. Autrement dit, l'impossibilité de participer au système représente pour les concurrents potentiels une barrière importante à l'accès au marché concerné. Tel serait le cas si ces concurrents potentiels n'avaient pas la possibilité matérielle d'adhérer à un autre système ou de créer leur propre système afin d'entrer sur le marché concerné.

25. Un système de virement transfrontalier assurant un service essentiel peut imposer des critères d'adhésion pour autant que ceux-ci soient objectivement justifiés. L'adhésion peut prendre la forme d'une participation directe ou indirecte (8), chacune de ces formes de participation étant subordonnée à des critères d'adhésion différents en raison de la nature différente des responsabilités assumées. Ces critères doivent être fixés par écrit, accessibles et non discriminatoires. Ils peuvent par exemple subordonner l'adhésion des participants à un certain nombre d'exigences portant sur leur capacité financière, leurs capacités techniques, leurs qualités de gestionnaire et requérir une certaine cote de crédit. Le paiement d'un droit d'entrée peut également être exigé. Le montant de ce droit doit toutefois être fixé à un niveau raisonnable pour ne pas constituer une barrière à l'entrée. En tout état de cause, il ne devra pas dépasser une part équitable du coût effectif des investissements réalisés antérieurement pour mettre en place le système. Les critères d'adhésion ne doivent pas non plus subordonner la participation au système à l'acceptation d'autres services qui ne lui seraient pas liés.

26. Le fait d'exiger un certain volume d'opérations pourrait constituer une barrière à l'entrée pour les banques de petite taille. Les systèmes de virement transfrontaliers assurant un service essentiel doivent, dans la mesure du possible, permettre l'adhésion des banques dont le volume d'opérations est limité. Une solution acceptable consisterait à autoriser la participation indirecte de ces banques. S'il n'y a pas de possibilité de participation indirecte, toute exigence d'un volume minimal d'opérations devra être justifié par des raisons objectives.

27. Le refus d'adhésion ou l'exclusion définitive d'un système de virement transfrontalier assurant un service essentiel devront être accompagnés d'une justification écrite précisant les raisons de refus ou de l'exclusion et feront l'objet d'une procédure indépendante d'examen.

28. Un système ne constituant pas un service essentiel n'est pas tenu de s'ouvrir à de nouveaux adhérents ni d'adopter des critères d'adhésion objectivement justifiés. Qu'ils assurent ou non un service essentiel, les systèmes peuvent obtenir une exemption selon l'article 53 paragraphe 3 de l'accord EEE s'ils interdisent à leurs membres de participer à d'autres systèmes afin de maintenir un volume d'opération adéquat.

2) Fonctionnement d'un système

29. Les accords entre banques ne peuvent aboutir à des accords d'exclusivité: les clients doivent rester libres de changer de banque, ou d'effectuer simultanément des opérations bancaires auprès de plusieurs établissements différents.

30. Les banques membres peuvent adopter des normes communes concernant les modalités de fonctionnement du système, la nature et la qualité des opérations traitées et les règles de sécurité et de gestion des risques.

31. Les accords portant sur les normes de fonctionnement du système, notamment celles qui sont indiquées ci-dessous, ne relèvent pas en principe du champ d'application de l'article 53 paragraphe 1 de l'accord EEE:

- les formats de messages standardisés et codes d'acheminement (les accords concernant le choix du matériel sont toutefois à éviter, à moins qu'ils ne soient indispensables au fonctionnement du système),

- les informations minimales à fournir pour acheminer un virement à travers le système,

- les accords portant sur les règlements, par exemple sur leurs modalités d'exécution, sur leur montant total et sur le moment auquel un règlement peut être considéré comme définitif.

32. Les accords relatifs aux normes indiqués ci-après peuvent en revanche relever de l'article 53 paragraphe 1 de l'accord EEE. Si c'est le cas, ils peuvent en principe bénéficier d'une exemption selon l'article 53 paragraphe 3 pour autant qu'ils soient non discriminatoires et limités aux aspects indispensables à l'amélioration du fonctionnement du système.

1) Les accords sur les normes d'opération, notamment:

- les règles relatives au délai d'exécution des opérations, précisant par exemple que la banque destinataire d'un virement sera créditée dans un délai donné si l'ordre de paiement est reçu avant une heure donnée (mais ces règles ne doivent pas, notamment, conduire à des pratiques concertées de fixation des dates de valeur défavorables à la clientèle),

- la fixation des montants minimaux et maximaux traités par le système.

2) Les accords portant sur les règles de sécurité et de gestion des risques, notamment:

- les critères relatifs à la participation au règlement et à la gestion des comptes de règlement,

- les dispositions régissant les normes de liquidité (les participants peuvent, par exemple, être tenus de constituer des garanties suffisantes pour couvrir les risques encourus),

- les dispositions régissant le partage des pertes susceptibles d'être encourues en cas de défaillance d'un participant.

33. Ces accords doivent être cantonnés aux relations interbancaires et ne doivent pas aboutir à des pratiques concertées vis-à-vis des clients.

4. Concurrence tarifaire

1) Coûts de démarrage des systèmes de virement transfrontaliers et coûts de fonctionnement des organes centraux

34. Les coûts liés à la création d'un système et au fonctionnement d'un organe central (une CCI par exemple) peuvent être répartis entre les membres moyennant l'application, par exemple, d'un tarif CCI (qui peut dépendre des volumes d'opérations ou d'autres critères préétablis) facturé aux banques participantes. Si les banques participantes, agissant en leur qualité de banques des bénéficiaires, ont été amenées à supporter les frais de mise en place du système, il peut être justifié d'assurer la couverture de ces frais par le prélèvement d'une commission interbancaire établie d'un commun accord (voir ci-dessous).

2) Tarification dans les systèmes de virement transfrontaliers

35. Dans un système de paiement, une opération fait normalement intervenir au moins quatre parties: le donneur d'ordre (le client réalisant le paiement), la banque du donneur d'ordre, le bénéficiaire (le client destinataire du paiement) et la banque du bénéficiaire. Les quatre relations bilatérales qui s'établissent forment le cadre dans lequel intervient la tarification dans le système de paiement: donneur d'ordre - banque du donneur d'ordre; bénéficiaire - banque du bénéficiaire; banque du donneur d'ordre - banque du bénéficiaire; et donneur d'ordre - bénéficiaire. Il y a interaction entre les modalités de tarification au niveau de ces quatre relations.

36. Pour un virement transfrontalier, il se peut fort bien que les banques du donneur d'ordre et du bénéficiaire ne soient pas liées par des relations contractuelles directes. Dans ce cas, le virement sera traité par une chaîne de banques. Chaque paire de banques de la chaîne sera liée par un accord bilatéral et/ou, dans le cadre d'un système, par un accord multilatéral. La tarification interbancaire peut intervenir dans la relation entre chaque paire de banques.

a) Tarification au niveau banques-clients

37. Plusieurs méthodes de tarification sont utilisées, séparément ou combinées. Outre l'établissement de tarifs explicites (commissions liées à l'opération ou annuelles, par exemple), on constate l'existence de pratiques moins transparentes telles que le jeu sur les dates de valeur, le recours à des taux d'intérêt anormalement faibles (pour rémunérer les soldes créditeurs des comptes) et/ou élevés (sur les crédits et les découverts) ou l'utilisation de taux de change défavorables au client.

38. À l'instar des autres domaines où s'exerce la concurrence bancaire, tout accord entre les banques participantes visant à fixer le type ou le niveau des tarifs à facturer à la clientèle est exclu. Toutefois, la législation limite parfois la liberté d'action des banques en matière de tarification à la clientèle, sous réserve de la jurisprudence de la Cour AELE concernant l'application combinée des articles 3 paragraphe 2 et 53 de l'accord EEE et de la Cour de justice des Communautés européennes concernant l'application combinée des articles 5 paragraphe 2 et 85 du traité CE.

b) Commissions interbancaires multilatérales

39. L'Autorité de surveillance AELE considère qu'un accord de commission interbancaire bilatéral ne relève normalement pas de l'article 53 paragraphe 1 de l'accord EEE. À l'inverse, tout accord sur une commission interbancaire multilatérale est une restriction de la concurrence relevant de l'article 53 paragraphe 1, car il limite de manière importante la liberté des banques d'établir individuellement leur politique de tarification. Cette restriction risque en outre de fausser le comportement des banques vis-à-vis de leurs clients. Tout accord ou pratique concertée entre banques visant à répercuter l'effet de la commission interbancaire sur les tarifs facturés à la clientèle constitueraient également des restrictions de la concurrence relevant de l'article 53 paragraphe 1 de l'accord EEE.

40. Si la concurrence entre systèmes est suffisamment forte, les effets de la commission interbancaire sur les tarifs appliqués à la clientèle pourraient en être réduits. Dans une telle situation, l'effet restrictif de la commission interbancaire multilatérale pratiquée dans le cadre d'un seul système pourrait rester négligeable (et échapper ainsi à l'application de l'article 53 paragraphe 1 de l'accord EEE), sous réserve toutefois que les autres systèmes concurrents ne prévoient pas eux-mêmes de commissions interbancaires multilatérales similaires.

41. Lorsque la concurrence entre systèmes est limitée ou inexistante, on considérera en général que le recours à des commissions interbancaires multilatérales a pour effet de restreindre la concurrence dans une mesure appréciable et qu'il tombe donc sous le coup de l'interdiction de l'article 53 paragraphe 1 de l'accord EEE.

42. Lorsque des accords afférents aux commissions interbancaires multilatérales relèvent de l'article 53 paragraphe 1 de l'accord EEE, ce n'est que dans la mesure où il est établi que ces accords sont effectivement nécessaires pour assurer le succès de certaines formes, en soi positives, de coopération qu'ils peuvent obtenir une exemption en vertu de l'article 53 paragraphe 3. Il n'appartient pas à l'Autorité de surveillance AELE d'imposer aux banques tel ou tel type d'accord. Il reste que si des banques concluent des accords portant sur des commissions interbancaires, l'Autorité de surveillance AELE sera amenée (par l'application des critères définis à l'article 53 paragraphe 3 pour l'obtention d'une exemption) à apprécier les effets économiques recherchés par ces accords et à examiner si une partie équitable de ces effets revient aux consommateurs (qu'ils soient ou non clients des banques concernées) et si les accords en cause sont effectivement nécessaires pour atteindre l'objectif visé.

c) Traitement des virements transfrontaliers

43. Un virement transfrontalier géré par une chaîne de banques peut, par exemple, se dérouler comme suit. La banque du donneur d'ordre peut transférer le virement à une première banque intermédiaire dans le même pays de l'AELE ou le même État membre de l'Union; celle-ci prendra en charge le maillon transfrontalier de l'opération en transférant le virement à une deuxième banque intermédiaire (une banque correspondante) située dans le pays de l'AELE ou l'État membre de destination. Cette banque correspondante transmettra le virement à la banque du bénéficiaire. Cela se fait normalement par un système de compensation national, la banque correspondante jouant donc un rôle de point d'entrée du système national. Une CCI peut intervenir en lieu et place de la première banque intermédiaire ou de la banque correspondante (ou des deux à la fois).

44. La tarification interbancaire peut intervenir dans la relation entre chaque paire de banques de la chaîne. Dans l'exemple donné, tant la première banque intermédiaire que la banque correspondante sont normalement en mesure de passer un accord bilatéral, respectivement avec la banque du donneur d'ordre et la première banque intermédiaire, fixant un tarif pour le traitement des virements transfrontaliers. De tels accords tarifaires bilatéraux ne relèvent pas de l'article 53 paragraphe 1. Par contre, si un groupe de banques fixait en commun une commission interbancaire multilatérale couvrant l'un quelconque des maillons de la chaîne, ce type d'arrangement relèverait en principe de l'article 53 paragraphe 1. Il se peut toutefois que l'effet restrictif de la commission interbancaire multilatérale soit considéré comme négligeable (et qu'elle échappe donc à l'application de l'article 53 paragraphe 1), à condition qu'il existe des systèmes concurrents qui, eux, ne recourent pas à des commissions interbancaires multilatérales similaires.

45. La banque correspondante et la banque du bénéficiaire forment la dernière paire de banques de la chaîne. Il est possible qu'elles aient recours à une autre correspondante domestique, mais, en règle générale, elles sont toutes deux membres du système de compensation domestique (ou CCI) utilisé pour répartir les virements provenant de l'extérieur dans le pays de l'AELE ou l'État membre de destination. Il est probable qu'à ce niveau la concurrence entre systèmes sera limitée, voire inexistante, en raison de la nécessité de disposer d'un système qui soit en mesure d'assurer l'acheminement à toutes les banques bénéficiaires potentielles du pays de destination (il n'y aura bien entendu aucune concurrence entre systèmes si les banques conviennent de n'utiliser qu'un seul système pour traiter les virements provenant de l'extérieur). Toute commission interbancaire multilatérale appliquée aux virements transfrontaliers traités par un tel système pose un problème de compatibilité avec les règles de concurrence de l'article 53 paragraphe 1 de l'accord EEE.

d) Double prélèvement

46. Il y a double prélèvement lorsque le donneur d'ordre d'un virement transfrontalier demande à payer l'intégralité des frais afférents au virement [appelé virement «OUR» (9)] et que, malgré ses instructions, une banque intermédiaire ou la banque du bénéficiaire opère une déduction sur le montant transféré, ou que cette dernière facture au bénéficiaire un montant supérieur à celui qui aurait été facturé pour un virement domestique.

47. L'Autorité de surveillance AELE considère que la possibilité d'effectuer des virements OUR représente pour les clients un avantage économique au sens de l'article 53 paragraphe 3 de l'accord EEE. Dans certaines circonstances, des accords portant sur des commissions interbancaires multilatérales peuvent être nécessaires pour éviter la pratique du double prélèvement et permettre aux banques de proposer des virements transfrontaliers OUR (voir paragraphes 52 et suivants ci-dessous). S'il en est bien ainsi, l'accord pourra bénéficier d'une exemption au titre de l'article 53 paragraphe 3.

48. L'Autorité de surveillance AELE estime par contre qu'une commission interbancaire multilatérale applicable aux virements transfrontaliers n'est pas en principe indispensable pour permettre aux banques de proposer des virements SHARE ou BEN. En ce qui concerne les virements SHARE, la banque du donneur d'ordre peut facturer à son client une commission couvrant ses propres coûts, les banques intermédiaires peuvent déduire du montant du virement une somme couvrant leurs propres coûts (ou facturer ceux-ci à la banque du donneur d'ordre) et la banque du bénéficiaire peut pour sa part facturer à son client des frais couvrant ses propres coûts. Dans le cas d'un virement BEN, la banque du donneur d'ordre et les banques intermédiaires peuvent opérer une déduction sur le montant du virement pour couvrir leurs propres coûts, et la banque du bénéficiaire peut facturer à son client des frais couvrant ses propres coûts.

49. Chaque banque doit rester libre de choisir le (ou les) modes de virement transfrontalier (OUR, BEN et SHARE) qu'elle entend proposer à sa clientèle (10).

e) Coût des virements transfrontaliers

50. La réalisation d'un virement transfrontalier peut nécessiter des traitements supplémentaires par rapport à ceux qui sont occasionnés par un virement domestique:

1) Au niveau de l'infrastructure globale, il peut s'avérer nécessaire de mettre en place un nouveau système ou de modifier un système existant pour pouvoir traiter les virements transfrontaliers.

2) Au niveau de l'opération de virement elle-même:

i) il peut être nécessaire de déclarer aux autorités responsables de la balance des paiements les virements transfrontaliers réalisés dans la mesure où ils constituent des entrées de capitaux;

ii) il peut être nécessaire de convertir la somme versée dans la monnaie du bénéficiaire;

iii) la réglementation peut exiger que le bénéficiaire reçoive davantage de renseignements (sur l'ordre de virement, par exemple) qu'il n'en est normalement fourni pour les virements domestiques;

iv) il est nécessaire de vérifier les renseignements relatifs au destinataire, ses numéro de compte et code bancaire, car ces informations sont souvent incomplètes ou inexactes;

v) l'ordre de paiement doit être reformaté s'il doit être traité par le circuit de compensation du pays de destination;

vi) des opérations supplémentaires de compensation et de règlement peuvent s'avérer nécessaires.

51. Chaque fois que la banque du donneur d'ordre, ou qu'une banque correspondante ou une CCI pourra assurer les traitements additionnels en question, le virement pourra être introduit dans le circuit de compensation du pays de destination comme s'il s'agissait d'un virement domestique. Autrement dit, il n'y aura, pour la banque du bénéficiaire, aucune différence entre la réception d'un virement provenant de l'étranger et la réception d'un virement domestique. Dans un tel cas, le problème du double prélèvement ne devrait pas se poser et l'instauration d'une commission interbancaire multilatérale liée à la nature transfrontalière du virement ne semble pas nécessaire.

f) Éviter le double prélèvement lorsque les virements transfrontaliers occasionnent des frais particuliers

52. Néanmoins, l'Autorité de surveillance AELE reconnaît qu'il y aura des situations où la banque du bénéficiaire sera nécessairement amenée à encourir des frais supplémentaires pour les virements transfrontaliers. Ce sera notamment le cas dans les États membres qui exigent que la banque du destinataire déclare chaque entrée de capitaux aux autorités responsables de la balance des paiements, ou qu'elle fournisse au bénéficiaire plus d'informations qu'elle n'en donne normalement pour les règlements internes. Ce sera aussi le cas lorsque la banque du destinataire aura supporté les frais de mise en place de nouveaux systèmes (là encore, la situation variera selon les pays de l'AELE ou les États membres de l'Union). Dans ces circonstances, les banques situées dans le pays de destination peuvent être fondées à convenir d'une commission interbancaire multilatérale destinée à couvrir ces frais supplémentaires et à éviter un double prélèvement. Cette commission interbancaire sera alors fixée d'un commun accord par les membres d'une CCI, ou, plus généralement, par la totalité ou par la majeure partie des banques d'un pays donné.

53. L'accord entre les membres d'une CCI couvrirait les frais supplémentaires nécessairement supportés par les banques des bénéficiaires au moyen d'une commission interbancaire fixée d'un commun accord par la CCI et les banques des bénéficiaires qui en font partie. La commission serait calculée sur la base des frais supplémentaires effectivement encourus par les banques des bénéficiaires et pourrait être incluse dans la commission (bilatérale) globale facturée par la CCI aux banques des donneurs d'ordres (ou aux CCI des donneurs d'ordres). La CCI rembourserait aux banques des bénéficiaires les frais supplémentaires qu'elles ont dû supporter en leur reversant le montant de la commission interbancaire.

54. Dans le cas d'un accord conclu par la totalité ou la majeure partie des banques d'un pays donné, cet accord pourrait aussi couvrir les frais supplémentaires nécessairement supportés par les banques des bénéficiaires au moyen d'une commission interbancaire fixée d'un commun accord par toutes les banques signataires. Pour chaque virement, l'une de ces banques agirait comme correspondant (point d'entrée) de la banque du donneur d'ordre. Là encore, toute commission interbancaire fixée de manière multilatérale reposerait sur les frais supplémentaires effectivement encourus par les banques des bénéficiaires et pourrait être incluse dans la commission (bilatérale) globale facturée par les banques correspondantes aux banques des donneurs d'ordres (ou aux CCI des donneurs d'ordres). La banque correspondante rembourserait aux banques des bénéficiaires les frais supplémentaires qu'elles auraient été amenées à supporter en leur reversant le montant de la commission interbancaire.

g) Conditions justifiant l'application d'une commission interbancaire multilatérale

55. Une commission interbancaire multilatérale tombant sous le coup de l'article 53 paragraphe 1 de l'accord EEE ne peut être considérée comme indispensable pour éviter le double prélèvement, et bénéficier à ce titre d'une exemption, que si elle remplit les conditions suivantes:

1) le montant de la commission doit être fixé (et actualisé régulièrement) au niveau des coûts supplémentaires réels de la banque participante la plus efficiente agissant en qualité de banque du bénéficiaire, de manière à minimiser ses effets restrictifs et à encourager l'adoption de procédures plus efficaces;

2) la commission ne doit être applicable qu'à défaut d'autres dispositions en la matière. Les membres du système doivent avoir la possibilité de négocier des commissions bilatérales d'un montant supérieur ou inférieur au niveau de référence.

(1) Pour les besoins de la présente communication, toute référence aux pays de AELE sera réputée désigner les pays de AELE actuellement parties contractantes à l'accord EEE (Islande, Liechtenstein et Norvège).

(2) Les principales dispositions des règles de concurrence de l'EEE applicables aux entreprises sont fixées aux articles 53, 54, 57 et 59 de l'accord EEE et à l'annexe XIV dudit accord.

(3) Directive 97/5/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 janvier 1997, concernant les virements transfrontaliers (JO L 43 du 14. 2. 1997, p. 25).

(4) Affaire 172/80 Züchner contre Bayerische Vereinsbank, Rec. 1981, p. 2021, paragraphe 18.

(5) Décision de la Commission du 25 mars 1992 Eurochèque: accord d'Helsinki, paragraphes 8 à 76, JO L 95 du 9. 4. 1992. Sur ce point, la décision a été confirmée par le Tribunal de première instance: voir affaires T-39/92 et T-40/92 Groupement des cartes bancaires «CB» et Europay International contre Commission (1994) Rec. II-49, paragraphe 104.

(6) Cette loi correspond à la deuxième directive 89/646/CEE du Conseil, du 15 décembre 1989, visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et son exercice (la deuxième directive bancaire), JO L 386 du 30. 12. 1989, p. 1.

(7) Sur la notion de service essentiel, voir affaires 6 et 7/73 Institutio Chemioterapico Italiano et Commercial Solvents Corporation contre Autorité de surveillance AELE Rec. 1974, p. 223; décision de l'autorité de surveillance AELE du 4 novembre 1988 London European - Sabena JO L 317 du 24. 11. 1988, p. 47; décision de l'autorité de surveillance AELE du 11 juin 1992 B& I Line contre Sealink, CMLR 1992, p. 255; décision de l'Autorité de surveillance AELE du 21 décembre 1993 Port de Rødby, JO L 55 du 26. 2. 1994, p. 52; IGR Stereo Television, onzième rapport concurrence, point 94; Disma, vingt-troisième rapport concurrence, points 223 et 224.

(8) La participation indirecte est une forme d'adhésion dans laquelle les établissements assurent certaines fonctions et responsabilités de la participation directe sans assumer pour autant de responsabilités en matière de règlement, ces dernières étant réservées aux participants directs.

(9) Les virements peuvent être décrits comme «OUR», «SHARE» ou «BEN» selon le mode de répartition des frais souhaité par le client:

- OUR: les frais sont intégralement pris en charge par le donneur d'ordre («our charges»),

- SHARE: les frais sont partagés entre le donneur d'ordre et le bénéficiaire («share costs between sender and beneficiary»),

- BEN: les frais sont entièrement assumés par le bénéficiaire («all charges to the beneficiary»).

(10) La directive sur les virements transfrontaliers (voir paragraphe 5 de la présente communication) prévoit que les modalités OUR s'appliqueront automatiquement en l'absence d'instructions spécifiques de la part du donneur d'ordre.