DÉCISION DE L'AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE N° 336/94/COL du 30 décembre 1994 relative aux droits exclusifs d'exploitation des appareils de divertissement en Finlande

L'AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE,

vu l'accord sur l'Espace économique européen (dénommé ci-après «accord EEE»), et notamment ses articles 59 paragraphes 1 et 3,

vu l'accord entre les États de l'AELE relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice (dénommé ci-après «accord Surveillance et Cour de justice»), et notamment son article 5 paragraphe 2,

ayant donné à la république de Finlande et à l'entreprise Raha-automaattiyhdistys (Penningautomatföreningen; dénommée ci-après «la RAY») l'occasion de présenter leurs observations en la matière,

considérant ce qui suit:

I. FAITS ET PROCÉDURE

(1) À son article 1er, la loi finlandaise n° 426/76, du 27 mai 1976, relative aux appareils de divertissement (laki ajanvieteautomaateista, ci-après dénommée «la loi sur les appareils de divertissement») définit un appareil de divertissement comme une machine ou autre appareil mis à la disposition du public contre rémunération et ne pouvant rapporter au joueur de gains en argent, en nature ni aucun autre bien matériel de valeur.

L'article 2 paragraphe 1 de ladite loi précise que l'autorisation de mettre des appareils de divertissement à la disposition du public au sens de l'article 1er de la loi ne peut être accordée qu'aux associations de droit public visées par la loi n° 491/65, du 1er septembre 1965, sur les loteries (arpajaislaki, dénommée ci-après «loi sur les loteries») qui gèrent de telles installations pour financer des activités conformes à l'objectif desdites associations. Conformément à l'article 2 paragraphe 2 de ladite loi, la présente disposition ne s'applique ni aux machines sonores (communément dénommées juke-box), ni aux appareils de divertissement situés dans des foires ou des parcs d'attractions.

Conformément à l'article 1er paragraphe 3 du décret n° 676/76, du 29 décembre 1976, sur les machines à sous (raha-automaattiasetus, dénommé ci-après «le décret sur les machines à sous»), l'association visée dans la loi sur les loteries est la RAY. Ledit décret définit les tâches et le mode de gestion de la RAY. La RAY a pour objectif de récolter des fonds à des fins d'intérêt public, comme cela est précisé à l'article 3 paragraphe 4 de la loi sur les loteries.

Le conseil d'administration de la RAY comprend un président, deux vice-présidents et onze autres membres. Le Conseil d'État est habilité à nommer le président, le premier vice-président et cinq autres membres. L'un des membres représente le ministère des affaires sociales et de la santé, un autre le ministère de l'intérieur et un troisième le ministère des finances.

(2) Conformément à l'article 3 paragraphe 4 de la loi sur les loteries, et en particulier l'article 1er du décret sur les machines à sous, la RAY dispose de certains droits exclusifs prévus par la loi, relatifs à certaines formes de jeux, notamment de «vrais» jeux d'argent. Elle dispose de la seule licence l'habilitant d'une part à mettre à la disposition du public des machines à sous pouvant distribuer des gains en argent ou en jetons convertibles en argent, ainsi que des machines à sous publiques pouvant distribuer des gains en nature ou en jetons convertibles en nature, moyennant certaines restrictions, et d'autre part à organiser des jeux de casino ou à tenir un casino.

(3) Le décret sur les machines à sous énonce certaines dispositions sur l'utilisation des recettes de la RAY (articles 29 à 32 du décret). En règle générale, l'ensemble des recettes est affecté au budget national; il est distribué par le Conseil d'État, sur proposition du ministre des affaires sociales et de la santé, à des organisations et des fondations non lucratives à certaines vocations, telles que définies dans le décret. Ces recettes ne sont cependant pas censées couvrir des dépenses qui incomberaient sinon à l'État, à une municipalité ou à une communauté religieuse.

En 1993, la RAY a enregistré un chiffre d'affaires de 2 039 millions de marks finlandais (FIM) dont 1 842,1 millions rapportés par les machines à sous et 61,9 millions par les appareils de divertissement. Le bénéfice net de la RAY s'est élevé à 1 151,9 millions de FIM.

(4) L'activité économique en question consiste à mettre des appareils de divertissement à la disposition du public contre rémunération (1).

(5) À la suite de plaintes relatives notamment aux appareils de divertissement, l'Autorité de surveillance AELE a demandé un complément d'information à la république de Finlande, l'invitant à lui faire parvenir ses observations à ce sujet par lettres du 10 février 1994 (1335 D) et du 7 juillet 1994 (9868 D). Par lettre du 26 octobre 1994 (15780 D), l'Autorité a invité la république de Finlande à prendre immédiatement les mesures nécessaires pour adapter la législation relative aux appareils de divertissement à l'accord EEE. Par lettre en date du 1er décembre 1994 (17496 D) adressée aux autorités finlandaises, l'Autorité de surveillance AELE a communiqué son intention d'adopter une décision au titre de l'article 59 paragraphe 3 au cas où la Finlande ne remédierait pas immédiatement à la situation. Par lettre en date du 1er décembre 1994 (17496 D), la RAY a été informée de la question et a été invitée à soumettre ses observations.

Le 19 décembre 1994, l'Autorité de surveillance AELE a reçu une réponse de la Finlande et de la RAY à ses lettres du 1er décembre 1994. Pour sa part, la république de Finlande a rappelé que, le 28 octobre 1994, le parlement finlandais avait été saisi d'un projet de loi destiné à remplacer la loi sur les machines à sous par une nouvelle législation qui abolirait le droit exclusif en question. La république de Finlande a cependant affirmé la nécessité de ménager un délai de trois mois pour la mise en oeuvre de la nouvelle loi à compter de son adoption et de sa promulgation, de façon à ce que certaines mesures de contrôle puissent être adoptées et appliquées avant l'entrée en vigueur de ladite loi. Cette dernière ne pourra par conséquent entrer en vigueur que le 1er mai 1995.

Quant à la RAY, elle a déclaré dans sa réponse qu'elle n'était pas opposée à l'abolition du droit exclusif en question mais que le calendrier envisagé pour le projet de loi dépendait de certains facteurs échappant à son contrôle. Elle a souligné la nécessité de contrôler les activités de jeux. Enfin, de l'avis de la RAY, la loi sur les machines à sous n'est pas nécessairement contraire à l'accord EEE.

II. EN DROIT

(6) L'article 31 de l'accord EEE énonce notamment que les restrictions à la liberté d'établissement des ressortissants d'un État partie à l'accord EEE sur le territoire d'un autre de ces États sont interdites.

L'article 36 dudit accord précise entre autres que toute restriction à la libre prestation des services à l'intérieur du territoire des parties contractantes à l'égard des ressortissants d'un État partie à l'accord sur l'EEE est interdite.

L'article 59 de l'accord EEE stipule en particulier que les parties contractantes, en ce qui concerne les entreprises publiques et les entreprises auxquelles un État partie à l'accord EEE accorde des droits spéciaux ou exclusifs, veillent à ce que ne soit édictée ou maintenue aucune mesure contraire aux règles du présent accord, notamment à celles prévues à l'article 4 et aux articles 53 à 63. Conformément à l'article 59 paragraphe 3, l'Autorité de surveillance AELE veille, dans les limites de ses compétences, à l'application des dispositions du présent article et adresse, en tant que de besoin, les mesures appropriées aux États relevant de son territoire.

Conformément à l'article 1er paragraphe 2 point e) de l'accord EEE, en vue d'atteindre les objectifs fixés par l'accord EEE, l'association comporte l'établissement d'un régime assurant que la concurrence n'est pas faussée et que les règles y afférentes sont respectées de façon égale.

(7) Les plaignants ont attiré l'attention de l'Autorité de surveillance AELE sur le fait qu'il existe un certain nombre de différences entre les appareils de divertissement qui ne rapportent pas de gains matériels et les machines à sous qui en rapportent.

L'Autorité de surveillance AELE considère que ces deux types de services diffèrent de par leur nature car les machines à sous peuvent rapporter des gains en argent ou valant de l'argent tandis que les appareils de divertissement sont de simples jeux ne rapportant aucun gain matériel. Le facteur d'excitation est par conséquent sensiblement différent selon le type de machine, même si dans les deux cas, ces appareils peuvent exercer un attrait, voire créer un besoin. Le joueur remarquera inévitablement la différence entre ces services malgré certaines ressemblances dans l'organisation de ces activités, l'aspect des machines, leur emplacement ou autres circonstances.

La différence entre les appareils de divertissement et les machines à sous rapportant des gains amène l'Autorité de surveillance AELE à conclure que les premiers constituent une activité susceptible d'être gérée séparément par des entreprises différentes de celles exploitant les secondes. Le marché des appareils de divertissement doit être considéré comme voisin, mais différent de celui des machines à sous rapportant des gains. Il ne convient pas d'appliquer aux appareils de divertissement les considérations susceptibles de justifier le maintien de droits non discriminatoires exclusifs au secteur des machines rapportant des gains, tels que les aspects d'ordre moral, religieux ou culturel impliqués par le jeu, le risque de délit et de fraude, l'incitation des jeux d'argent à la dépense qui peut avoir des conséquences individuelles et sociales dommageables ainsi que le fait que les jeux d'argent organisés peuvent participer, de manière significative, au financement d'activités désintéressées ou d'intérêt général (2).

(8) La RAY est une entreprise régie par un statut particulier comme cela a été précisé ci-dessus. Les autorités finlandaises disposent d'une large influence sur sa politique et sa gestion, ne serait-ce que par l'exercice de leur droit de nommer la moitié des membres du conseil d'administration, y compris le président. Pour ces raisons, la RAY est une entreprise au sens de l'article 59 paragraphe 1 de l'accord EEE. La loi sur les appareils de divertissement constitue une mesure au sens de l'article 59 de ce même accord.

(9) Le droit exclusif accordé à la RAY de mettre des appareils de divertissement à la disposition du public ne peut être considéré comme justifié en raison de la nature particulière des activités de jeux. En accordant effectivement à la RAY un droit exclusif de mettre des appareils de divertissement à la disposition du public contre rémunération et en empêchant, sans justification ni nécessité objective, à toute autre entreprise de poursuivre une activité économique semblable sous quelque forme que ce soit en Finlande, la république de Finlande enfreint l'article 59 paragraphe 1 de l'accord EEE, en liaison avec les articles 31 et 36 de ce même accord garantissant la liberté d'établissement et la liberté de fourniture de services.

(10) Le droit exclusif en question fausse également la concurrence aux dépens des entreprises des autres États parties à l'accord EEE. Ce droit exclusif est par conséquent incompatible avec l'objectif visé à l'article 1er paragraphe 2 point e) de l'accord EEE, à savoir l'établissement d'un régime assurant que la concurrence n'est pas faussée, ce qui est possible notamment en respectant les principes énoncés aux articles 53 et 54 de l'accord EEE.

(11) La république de Finlande semble avoir admis l'obligation qui lui est faite de modifier sa législation de façon à abolir le droit exclusif accordé à la RAY de mettre des appareils de divertissement à la disposition du public. La république de Finlande a fait savoir, dans une correspondance adressée à l'Autorité de surveillance AELE, que la législation nationale serait modifiée en conséquence et elle a présenté un projet de loi au parlement à cet effet. La république de Finlande déclare néanmoins que la nouvelle législation entrera en vigueur le 1er mai 1995.

(12) L'accord EEE ne prévoit pas de période de transition susceptible d'être appliquée en l'espèce pour adapter la législation nationale octroyant des droits exclusifs dans les cas où cela serait nécessaire. La législation finlandaise aurait donc dû être rendue compatible avec l'accord EEE à l'entrée en vigueur dudit accord, à savoir le 1er janvier 1994. Les modifications nécessaires n'ont toujours pas été adoptées. L'Autorité de surveillance AELE ne voit aucune raison impérative justifiant l'octroi d'un délai supplémentaire pour mettre un terme à ladite infraction.

Par ces motifs, l'Autorité de surveillance AELE estime qu'il convient de recourir à l'article 59 de l'accord EEE pour amener la Finlande à prendre les mesures nécessaires à cet effet,

DÉCIDE:

Article premier

La loi finlandaise n° 426/76, du 27 mai 1976, relative aux appareils de divertissement (laki ajanvieteautomaateista) est incompatible avec l'article 59 paragraphe 1 de l'accord EEE en liaison avec les articles 1er, 31 et 36 de l'accord EEE car elle accorde des droits exclusifs à la mise à disposition du public d'appareils de divertissement contre rémunération.

Article 2

La Finlande est tenue de prendre toutes les mesures législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour mettre un terme à ladite infraction dans les meilleurs délais. La Finlande informe l'Autorité de surveillance AELE, dans un délai d'un mois à compter de la date de notification, des mesures qu'elle a prises pour se conformer à la présente décision.

Article 3

La république de Finlande est destinataire de la présente décision, dont seule la version anglaise fait foi.

Fait à Bruxelles, le 30 décembre 1994.

Par l'Autorité de surveillance AELE

Knut ALMESTAD

Le président

(1) À titre d'information, il est à noter que la RAY a des machines tant dans ses propres galeries de jeux que dans des emplacements qu'elle loue dans des bars, des stations-service et autres lieux fréquentés par le public.

(2) Voir l'arrêt rendu par la Cour de justice des Communautés européennes dans l'affaire C-275/92 Schindler, Recueil 1994, p. I-1039.