FR Journal officiel de l'Union européenne L 144/121

Version publique de la (1)

DÉCISION DE L'AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE

No 290/12/COL

du 11 juillet 2012

sur l'aide à la restructuration accordée à Landsbankinn (Islande)

L'Autorité de surveillance AELE (ci-après l'«Autorité»),

VU l'accord sur l'Espace économique européen (ci-après, l'«accord EEE»), et notamment son article 61, paragraphe 3, point b), et son protocole 26,

VU l'accord entre les États de l'AELE relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice (ci-après l'«accord Surveillance et Cour de justice» ou «ASCJ»), et notamment son article 24,

VU le protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice (ci-après le «protocole 3») et notamment l'article 1er, paragraphe 3, de la partie I, ainsi que l'article 7, paragraphe 3, et l'article 13, de la partie II,

considérant ce qui suit:

I. FAITS

1. PROCEDURE

(1) À la suite d'une correspondance informelle en octobre 2008 et de l'adoption de la loi no 125/2008 sur l'Autorité pour les décaissements du Trésor pour circonstances inhabituelles sur les marchés financiers (ci-après la «loi d'urgence»), qui a conféré à l'État islandais des droits étendus pour intervenir dans le secteur bancaire, par le Parlement islandais (l'Althingi) le 6 octobre, le président de l'Autorité de surveillance AELE (ci-après «l'Autorité») a écrit aux autorités islandaises le 10 octobre 2008 pour leur demander que les mesures d'aides d'État prises au titre de la loi d'urgence soient communiquées à l'Autorité.

(2) D'autres contacts et correspondance ont suivi de manière périodique, notamment une lettre envoyée par l'Autorité le 18 juin 2009 rappelant aux autorités islandaises la nécessité de communiquer toute mesure d'aide d'État et la clause de statu quo contenue à l'article 3 du protocole 3. L'aide d'État concernant le rétablissement de certaines opérations de Landsbanki et la mise en place et la capitalisation de new Landsbanki («NBI», renommée par la suite «Landsbankinn») a finalement été notifiée rétrospectivement par les autorités islandaises le 15 septembre 2010 (2).

(3) Par une lettre datée du 15 décembre 2010 (3), l'Autorité a informé les autorités islandaises qu'elle avait décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 1er, paragraphe 2, de la partie I du protocole 3, sur les mesures prises par l'État islandais pour rétablir certaines opérations de (l'ex-)Landsbanki Islands hf et mettre en place et capitaliser Landsbanki Islands (NBI hf) (la décision d'ouverture). L'Autorité a également exigé la présentation d'un plan de restructuration détaillé en ce qui concerne Landsbankinn d'ici au 31 mars 2011.

(4) Par courrier électronique du 24 mars 2011, l'Autorité a reçu un commentaire des parties intéressées, qui a été transmis aux autorités islandaises le 25 mai 2011. Les autorités islandaises n'ont pas répondu à ce commentaire.

(5) Par lettre datée du 31 mars 2011, les autorités islandaises ont présenté un plan de restructuration pour Landsbankinn. Un plan de restructuration révisé, tenant compte, entre autres de la cession non communiquée de l'actif et du passif de Spkef Savings Bank (SpKef) effectuée le 22 avril 2010 et de l'acquisition de Sparisjóður Svarf dæla («SpSv»), a été soumis par une lettre datée du 23 mai 2012.

(6) L'Autorité a demandé des renseignements sur le plan de restructuration le 11 juillet 2011 et le 13 février 2012. Les autorités islandaises ont répondu à la demande de renseignements le 17 octobre 2011 et le 13 mars 2012. Les engagements finals ont été soumis le 6 juin 2012 et le 13 juin 2012.

(7) Le 20 juin 2012, l'Autorité a approuvé l'utilisation potentielle d'aides d'État accordées à Landsbankinn pour l'acquisition de SpSv dans sa décision no 212/12/COL («la décision SpSv»). Par sa décision no 253/10/COL du 21 juin 2011, l'Autorité avait temporairement approuvé un régime d'aides au sauvetage reposant sur la liquidation des créances détenues par la Banque centrale d'Islande («CBI») sur les caisses d'épargne, y compris la SpSv. Par sa décision no 127/11/COL du 13 avril 2011, l'Autorité avait approuvé des modifications du régime d'aides au sauvetage («les décisions relatives aux caisses d'épargne»).

(8) En outre, l'Autorité a rencontré les autorités islandaises le 7 juin 2011 et les 27 et 28 février 2012.

2. CONTEXTE

(9) Dans la présente partie, l'Autorité décrira les événements, les faits et les développements économiques, politiques et réglementaires liés à l'effondrement et la reconstruction du système financier de 2008 à nos jours qui semblent nécessaires pour décrire le contexte dans lequel l'évaluation des mesures d'aide d'État concernées est entreprise. Avant cela, elle rappellera la chronologie de l'effondrement de Landsbanki.

2.1. L'effondrement de Landsbanki

(10) À l'automne 2008, les banques islandaises ont été confrontées à des retraits massifs de dépôts non seulement à l'étranger, mais aussi en Islande. Les retraits en Islande sont devenus si importants qu'à un moment, les banques islandaises et la CBI ont failli être à court de liquidités.

(11) L'accès aux marchés obligataires étrangers avait été la principale source de croissance des banques islandaises, en particulier entre 2003 et 2006. Cette source de financement a néanmoins commencé à se tarir et les agences de notation de crédit étrangères ont également exprimé des inquiétudes en ce qui concerne le faible niveau du taux d'emprunt des banques par rapport aux dépôts en comparaison avec d'autres banques (étrangères).

(12) Les banques commerciales islandaises (en particulier Landsbanki) ont réagi par une accumulation des dépôts à l'étranger. Entre la fin du troisième trimestre de 2006 et le milieu de l'année 2007, les dépôts des clients auprès de Landsbanki ont triplé — ce qui a représenté une augmentation de près de 10 milliards d'EUR. La majeure partie de ces dépôts portaient sur des comptes ouverts auprès de la succursale britannique de Landsbanki, dans laquelle les dépôts de détails étaient passés de zéro à 6,6 milliards d'EUR, tandis que les dépôts interbancaires (dans des succursales britanniques et hollandaises) s'élèvent désormais à 2,5 milliards d'EUR.

(13) Le 3 octobre 2008, la Banque centrale européenne a lancé un appel de marge à Landsbanki d'un montant de 400 millions d'EUR et bien que celui-ci ait ensuite été retiré, la succursale britannique de la banque avait commencé à subir un retrait massif de dépôts, ce qui signifie qu'elle devait débloquer d'importants montants en livres sterling (GBP). La demande d'assistance formulée par Landsbanki à la CBI a été rejetée le 6 octobre. Lorsque la banque n'a pas pu dégager les fonds demandés par l'Autorité britannique des services financiers (UK Financial Services Authority), les autorités britanniques ont fermé la succursale. Le jour suivant, la Banque centrale néerlandaise a demandé la nomination d'un administrateur judiciaire pour la succursale de Landsbanki à Amsterdam. Le même jour, l'Autorité islandaise de surveillance financière (FME) a suspendu le conseil d'administration de Landsbanki, a décidé d'assumer les pouvoirs de l'assemblée générale des actionnaires et a nommé un comité d'administration provisoire à sa place en utilisant les pouvoirs qui lui sont conférés en vertu de la loi d'urgence (4).

2.2. La crise financière et les principales causes de défaillance des banques islandaises

(14) Dans les documents soumis à l'Autorité, les autorités islandaises ont expliqué que les raisons de l'effondrement du secteur bancaire d'Islande et de la nécessité d'une intervention étaient exposées en détail dans un rapport élaboré par la Commission spéciale d'enquête («CSE») établie par le Parlement islandais (5), dont les compétences étaient d'enquêter sur les processus à l'origine de l'effondrement des trois banques principales et de les analyser. L'Autorité résume ci-après les conclusions de la CSE concernant les causes de défaillance les plus pertinentes expliquant la fin de Landsbanki. Les informations sont tirées des chapitres 2 (Résumé) et 21 (Causes de l'effondrement des banques islandaises — responsabilités, erreurs et négligence) du rapport de la CSE.

(15) La diminution globale de liquidités disponibles sur les marchés financiers, qui a commencé en 2007, a finalement provoqué l'effondrement des trois principales banques islandaises, dont les activités commerciales dépendaient de plus en plus de la collecte de fonds sur les marchés internationaux. Il existait néanmoins de nombreuses raisons complexes à l'origine du naufrage des banques islandaises. La CSE a enquêté sur les causes de l'effondrement des principales banques et il est à noter que la plupart des conclusions, dont un grand nombre étaient interdépendantes, s'appliquaient aux trois banques. Les causes de défaillance liées aux activités bancaires sont brièvement résumées ci-dessous.

Une expansion excessive et non viable

(16) Le CSE a conclu qu'au cours des années qui ont conduit à l'effondrement, les banques étaient dans une dynamique d'expansion de leur bilan et de leurs portefeuilles de prêts au-delà de leur propre capacité fonctionnelle et de gestion. Les actifs cumulés des trois banques avaient augmenté de manière exponentielle de 1,4 billion d'ISK (6) en 2003 à 14,4 billions d'ISK à la fin du deuxième trimestre de 2008. Il est significatif qu'une grande partie de la croissance des trois banques soit due à des prêts à des tiers étrangers, ce qui a considérablement augmenté en 2007 (7), notamment après le début de la crise de liquidité internationale. Sur cette base, le CSE a conclu que la majeure partie de cette augmentation des prêts était le résultat d'emprunts accordés à des entreprises qui s'étaient vues refuser des crédits ailleurs. Le rapport conclut également que les activités d'investissement par nature plus risquées étaient devenues une caractéristique de plus en plus importante des activités des banques et que la croissance a contribué aux problèmes.

La réduction des financements disponibles sur les marchés internationaux

(17) Une grande partie de la croissance des banques a été facilitée par l'accès aux marchés financiers internationaux, en tirant parti de la bonne réputation de solvabilité et de l'accès aux marchés européens par l'intermédiaire de l'accord EEE. Les banques islandaises ont emprunté 14 milliards d'EUR sur les marchés obligataires étrangers en 2005 à des conditions relativement favorables. Lorsque l'accès aux marchés obligataires européens est devenu plus limité, les banques ont financé leurs activités sur les marchés des États-Unis, les obligations islandaises étant présentées dans des obligations adossées à des créances. Au cours de la période qui a précédé l'effondrement, les banques dépendaient de plus en plus des emprunts à court terme, donnant lieu à des risques considérables et, selon la CSE, prévisibles de refinancement.

Le degré d'endettement des actionnaires principaux des banques

(18) Pour chacune des grandes banques islandaises, les actionnaires principaux comptaient parmi les plus importants débiteurs (8). Samson Holding Ldt («Samson») était le plus grand actionnaire de Landsbanki depuis sa privatisation. Au moment de l'effondrement de Landsbanki, le coactionnaire de Samson, Björgólfur Thor Björgólfsson, et des entreprises affiliées étaient les plus importants débiteurs de la banque, alors que son père, également coactionnaire de Samson, Björgólfur Guðmundsson, était le troisième débiteur de la banque. Au total, leurs obligations contractées envers la banque dépassaient les 200 milliards d'ISK, un montant supérieur aux fonds propres de la banque. La CSE considérait qu'il était anormalement facile pour certains d'actionnaires d'obtenir des prêts auprès des banques en leur qualité d'actionnaires principaux. Cela était tout particulièrement remarquable dans le cas de Landsbanki étant donné que le 30 septembre 2008 encore, lorsqu'il était évident que Landsbanki ne disposait pas de devises étrangères suffisantes pour honorer ses obligations à l'étranger, la banque a accordé un prêt de 153 millions d'EUR à une entreprise appartenant à Björgólfur Thor Björgólfsson. Elle a également conclu que des signes clairs indiquaient que pour chacune des banques, la frontière entre les intérêts des principaux actionnaires et ceux de la banque était floue. L'accent avait dès lors été mis sur les principaux actionnaires au détriment des autres actionnaires et des créanciers.

La concentration du risque

(19) Pour ce qui est de l'exposition inhabituelle des principaux actionnaires, la CSE a conclu que les portefeuilles d'actifs des banques n'étaient pas suffisamment diversifiés. La CSE a estimé que les règles européennes concernant les risques importants étaient interprétées au sens strict, en particulier dans le cas des actionnaires, et que les banques avaient cherché à contourner les règles.

Une faible dotation en fonds propres

(20) Bien que le ratio de fonds propres enregistré de Landsbanki (et des deux autres banques principales) a toujours été légèrement supérieur au minimum réglementaire, la CSE a conclu que les ratios de fonds propres ne reflétaient pas avec exactitude la capacité financière des banques. Cela était dû à l'exposition au risque des propres actions des banques par l'intermédiaire de contrats principalement collatéraux et à terme sur les actions. Le capital-risque financé par l'entreprise même, ce que la CSE mentionne comme une «faible dotation en fonds propre», représentait plus de 25 % des bases de capital des banques (ou plus de 50 % lorsqu'il a été réévalué à la lumière de la principale composante du capital, les fonds propres des actionnaires moins les biens incorporels). À cela se sont ajoutés les problèmes provoqués par le risque auquel les banques étaient exposées en détenant chacune des actions des autres. Au milieu de l'année 2008, le financement direct par les banques de leurs propres actions, ainsi que le financement croisé des actions des deux autres banques, s'élevait à approximativement 400 milliards d'ISK, environ 70 % de la principale composante du capital. La CSE a considéré que l'ampleur du financement des fonds propres des actionnaires par des emprunts au système même était telle que la stabilité du système était menacée. Les banques détenaient un montant substantiel de leurs propres parts de manière collatérales pour leur emprunt et par conséquent, la qualité de leur portefeuille de prêts diminuait à mesure que les prix des actions chutaient. Cela a affecté la performance des banques et a ajouté une pression supplémentaire aux prix de leurs actions; en réponse (d'après les suppositions de la CSE tirées des informations en sa possession), les banques ont tenté de créer artificiellement une demande inhabituelle pour leurs propres actions.

La taille des banques

(21) En 2001, le bilan des trois banques principales (pris ensemble) était à peine supérieur au produit intérieur brut («PIB») annuel de l'Islande. À la fin de 2007, les banques avaient un statut international et détenaient des actifs équivalents à neuf fois le PIB de l'Islande. Le rapport de la CSE fait observer qu'en 2006, des experts avaient indiqué que le système bancaire était devenu trop volumineux pour la capacité de la Banque centrale d'Islande («CBI») et doutaient qu'elle puisse assumer le rôle de prêteur en dernier ressort. À la fin de 2007, les créances à court terme de l'Islande (principalement dues au financement des banques) étaient 15 fois plus élevées que les réserves de change et les dépôts étrangers dans les trois banques étaient également huit fois plus importants que les réserves de change. Le Fonds islandais de garantie des dépôts et des investisseurs détenait des ressources minimes en comparaison avec les dépôts de la banque qu'il était supposé garantir. La CSE conclut que ces facteurs ont prédisposé l'Islande à un retrait massif des dépôts.

La croissance soudaine des banques comparée à l'infrastructure réglementaire et financière

(22) La CSE a conclu que les organes de surveillance concernés en Islande n'avaient pas la crédibilité nécessaire en l'absence d'un prêteur en dernier ressort disposant de ressources suffisantes. Le rapport conclut que l'Autorité de surveillance financière islandaise («FME») et la CBI n'avaient ni le savoir-faire, ni l'expérience pour réguler les banques en période de crise économique, mais qu'elles auraient pu prendre des mesures pour réduire le niveau de risque auquel les banques étaient confrontées. La FME, par exemple, ne s'est pas développée dans les mêmes proportions que les banques et les pratiques des régulateurs n'ont pas suivi l'évolution rapide des opérations bancaires. Le rapport critique également le gouvernement, en concluant que les autorités auraient dû prendre des mesures afin de réduire les effets possibles des banques sur 'l'économie en diminuant leur taille ou en exigeant qu'une ou plusieurs banques déplacent leur siège à l'étranger (9).

Déséquilibre et expansion démesurée de l'ensemble de l'économie islandaise

(23) Le rapport de la CSE mentionne des événements concernant l'ensemble de l'économie qui ont eu des effets sur la croissance rapide des banques et ont contribué au déséquilibre entre le secteur des services financiers et le reste de l'économie en matière de taille et d'influence. Le rapport a conclu que les politiques gouvernementales (en particulier dans le domaine fiscal) ont très probablement contribué à cette 'expansion démesurée et à ce déséquilibre et que la politique monétaire de la CBI n'était pas suffisamment restrictive. Le rapport mentionne également le relâchement des règles relatives aux prêts du fonds islandais de financement du logement comme «l'une des plus grandes erreurs au niveau de la gestion monétaire et fiscale commises durant la période ayant mené à l'effondrement des banques» (10). Le rapport déplore également la facilité avec laquelle les banques ont été en mesure d'emprunter des fonds à la CBI, le stock de prêts garantis à court terme accordés par la CBI étant passé de 30 milliards d'ISK à l'automne 2005 à 500 milliards d'ISK au début du mois d'octobre 2008.

La couronne islandaise, les déséquilibres extérieurs et les écarts appliqués aux contrats d'échange sur défaut

(24) Le rapport fait observer qu'en 2006, la valeur de la couronne islandaise était supérieure au niveau raisonnable, le déficit de la balance courante islandaise dépassait 16 % du PIB et les dettes en devises étrangères moins les actifs étaient proches du PIB total annuel. Les conditions préalables à une crise financière étaient réunies. À la fin 2007, la couronne s'est dépréciée et les écarts appliqués aux contrats d'échange sur défaut en Islande et dans les banques ont augmenté de manière exponentielle.

2.3. Mesures prises pour reconstruire le secteur bancaire

(25) À la suite de l'effondrement des trois plus grandes banques commerciales en octobre 2008 (y compris Landsbanki), les autorités islandaises étaient confrontées au défi sans précédent de protéger les opérations bancaires continues en Islande (11). La stratégie adoptée par le gouvernement islandais est principalement exposée dans la loi d'urgence (12) adoptée par le Parlement islandais le 6 octobre 2008. La loi confère des pouvoirs extraordinaires à la FME pour prendre le contrôle d'entreprises financières et liquider leurs actifs et leurs dettes comme demandé. Le ministère des finances a été autorisé, au nom du Trésor public, à effectuer des versements afin 'de créer de nouvelles entreprises financières. En outre, lors de la procédure de faillite des entreprises financières, la priorité serait donnée aux dépôts par rapport aux autres créances. Le gouvernement a déclaré que les dépôts dans des banques commerciales et caisses d'épargne nationales et leurs succursales en Islande seraient entièrement protégés.

(26) Les priorités d'action visaient initialement à sécuriser le fonctionnement de base des systèmes bancaires, de paiement et règlement nationaux. Au cours des premières semaines qui ont suivi le krach, le gouvernement islandais a également élaboré un programme économique en collaboration avec le Fonds monétaire international (FMI), qui a donné lieu à l'approbation, le 20 novembre 2008, de la demande de l'Islande pour un accord de confirmation de deux ans du FMI, qui comprenait un prêt d'un montant de 2,1 milliards de dollars (USD) du FMI en vue de renforcer la réserve en devise de l'Islande. D'autres prêts d'autres pays nordiques et de certains autres partenaires commerciaux allant jusqu'à 3 milliards d'USD ont également été obtenus. Sur le prêt du FMI, 827 millions d'USD ont été mis à la disposition immédiate de l'Islande. Le reste a été payé en huit versements de montant égal, sous réserve d'examens trimestriels du programme.

(27) Le programme du FMI était un programme plus large de stabilisation axé sur trois objectifs clés. Premièrement, stabiliser la devise et rétablir la confiance dans la couronne afin de contenir les effets négatifs de la crise sur l'économie. Les mesures incluent l'introduction de contrôles sur les opérations en capital pour éviter une sortie massive de capitaux. Deuxièmement, le programme inclut une stratégie globale de restructuration bancaire, dont l'objectif final est la reconstruction d'un système financier viable en Islande et la sauvegarde des relations financières internationales du pays. Parmi les autres objectifs figuraient la garantie d'une 'évaluation juste des actifs des banques, la récupération d'un maximum d'actifs et le renforcement des pratiques de surveillance. Troisièmement, le programme visait à assurer la viabilité des finances publiques en limitant la socialisation des pertes dans les banques défaillantes et en mettant en œuvre un programme d'assainissement budgétaire à moyen terme.

(28) Les autorités islandaises ont souligné qu'en raison des circonstances exceptionnelles liées à la taille importante du système bancaire concernant la capacité financière du Trésor public, les options stratégiques à leur disposition étaient limitées. Les solutions invoquées étaient donc à de nombreux égards différentes des mesures prises par les gouvernements des autres pays dont la stabilité financière était menacée.

(29) Sur la base de la loi d'urgence, une distinction a été faite au niveau des trois principales banques commerciales, Glitnir, Landsbanki Íslands et Kaupthing, entre les «anciennes» et les «nouvelles» banques. Le ministère des finances a fondé trois sociétés à responsabilité limitée pour prendre le contrôle des opérations nationales des anciennes banques et a désigné des conseils d'administration. La FME a pris le contrôle des anciennes banques et a alloué essentiellement leurs actifs et engagements (dépôts) nationaux aux nouvelles banques qui ont poursuivi les opérations bancaires en Islande. Les anciennes banques ont été placées sous la surveillance de leur comité d'administration provisoire respectif (13). Les actifs et les engagements étrangers étaient pour la plupart placés dans les anciennes banques, qui ont par la suite été soumises à des procédures de liquidation qui se sont soldées par la clôture des opérations étrangères (14).

(30) Les bilans d'ouverture provisoires des trois nouvelles banques du 14 novembre 2008 évaluaient leurs actifs totaux combinés à 2 886 milliards d'ISK, avec une participation de l'État de l'ordre de 385 milliards d'ISK. Le montant total des obligations à émettre par les nouvelles banques en faveur des anciennes pour les dédommager de la valeur de l'actif transféré excédant le passif était estimé à 1 153 milliards d'ISK. La FME a confié à Deloitte LLP la mission d'apprécier la valeur de l'actif et du passif transférés. Il est apparu que l'évaluation indépendante ne donnerait pas lieu à des valeurs fixes des actifs nets transférés mais à des appréciations à l'intérieur de certaines gammes. Les créanciers des banques ont également exprimé des désaccords quant au processus d'appréciation, qu'ils ne jugeaient pas impartial, et se sont plaints de ne pas pouvoir protéger leurs intérêts. Ces complications ont entraîné un changement d'approche en ce qui concerne le règlement de compte entre les anciennes et les nouvelles banques. Au lieu de se fier à l'appréciation d'un expert indépendant, les parties tenteraient de parvenir, moyennant négociations, à un accord sur la valeur des actifs nets transférés.

(31) Il était manifeste que les parties allaient peiner à se mettre d'accord sur les estimations, qui reposaient évidemment sur de nombreuses suppositions sur lesquelles les avis des parties risquaient de diverger. Soucieux de parvenir à des accords relatifs aux évaluations de base, l'État a fourni un fondement solide à la capitalisation initiale des nouvelles banques. Le rendement futur des actifs excédant l'évaluation de base pourrait être répercuté sur les créanciers sous la forme d'éventuelles obligations ou hausses de la valeur du capital-actions des banques, sachant qu'il était ressorti des négociations que les comités d'administration provisoires de Glitnir et de Kaupthing ainsi qu'une majorité de leurs créanciers pourraient être intéressés à acquérir des parts dans les nouvelles banques, et que cela leur permettrait de tirer parti d'éventuelles hausses de la valeur des actifs transférés.

(32) La pleine capitalisation des trois nouvelles banques et les protocoles d'accords avec les créanciers des anciennes banques concernant leur dédommagement pour le transfert de l'actif net dans les nouvelles banques ont été annoncés le 20 juillet 2009. Pour deux des nouvelles banques, New Glitnir (par la suite renommée Íslandsbanki) et New Kaupthing (par la suite renommée Arion Bank), ces protocoles comprenaient des accords conditionnels au titre desquels les anciennes banques devaient souscrire des prises de participation majoritaire dans les nouvelles banques.

(33) Sur la base des protocoles d'accords, les comités d'administration provisoires des anciennes banques ont décidé, aux mois d'octobre 2009 (Glitnir) et de décembre 2009 (Kaupthing Bank et Landsbanki Islands), de prendre une participation dans les nouvelles banques. Le 18 décembre 2009, le gouvernement a annoncé que la reconstruction bancaire était terminée et que des accords avaient été conclus entre les autorités islandaises et les nouvelles banques, d'une part, et les comités d'administration provisoires de Glitnir Bank, Landsbanki Íslands et Kaupthing Bank au nom de leurs créanciers, d'autre part. Les accords contenaient des règlements relatifs aux actifs transférés depuis les anciennes banques vers les nouvelles, par conséquent, les nouvelles banques étaient intégralement financées.

(34) La contribution du Trésor aux fonds propres des nouvelles banques a été considérablement réduite, passant des 385 milliards d'ISK initialement envisagés à 135 milliards d'ISK sous la forme de capital-actions et, dans le cas de deux des trois banques, Íslandsbanki et Arion Bank, à environ 55 milliards d'ISK de capital de catégorie deux sous la forme de prêts subordonnés, soit un total de 190 milliards d'ISK. Le Trésor a en outre fourni certaines facilités de trésorerie à Íslandsbanki et Arion Bank. Le capital-actions fourni par les anciennes banques aux nouvelles se chiffrait au total à environ 156 milliards ISK. La capitalisation totale des nouvelles banques équivalait dès lors à environ 346 milliards ISK. Ainsi, plutôt que de maintenir la pleine propriété des trois banques, les accords signifiaient que la participation de l'État serait réduite à environ 5 % dans le cas d'Íslandsbanki, 13 % dans le cas d'Arion Bank et 81 % dans le cas de Landsbankinn.

(35) Si la reprise de deux des trois banques par les créanciers des anciennes banques a résolu des problèmes majeurs au niveau de la reconstruction du secteur financier et a établi une assise financière plus solide pour les nouvelles banques, de nombreuses faiblesses subsistaient, auxquelles il fallait remédier. Depuis l'automne 2009, les banques ont principalement concentré leurs efforts sur leurs difficultés internes, en définissant la stratégie globale de leurs opérations et en particulier en restructurant leurs portefeuilles de prêts, qui représentent le plus grand facteur de risque pour leurs opérations et leur viabilité à long terme. Le processus de restructuration s'est vu entravé par diverses complications, dont les arrêts de la Cour suprême établissant l'illégalité des prêts octroyés en ISK mais indexés en devises étrangères. Pour ce qui est de Landsbankinn, dans la mesure où elles sont pertinentes pour sa restructuration, ces questions sont abordées plus en détail ci-dessous.

2.4. Environnement macroéconomique

(36) L'effondrement du système bancaire en octobre 2008 a entraîné d'importantes turbulences économiques. Les difficultés rencontrées par le système financier islandais sont allées de pair avec une perte de confiance dans la devise. La couronne s'est fortement dépréciée au premier trimestre 2008 et à nouveau à l'automne, soit avant et après l'effondrement des trois banques commerciales. En dépit des contrôles sur les capitaux imposés à l'automne 2008, l'année 2009 a été caractérisée par la volatilité de la devise (15). Ce bouleversement s'est traduit par une grave récession de l'économie islandaise, avec une contraction du PIB de l'ordre de 6,8 % en 2009 et de 4 % en 2010.

(37) Parmi les répercussions de la crise économique, citons une augmentation soudaine du chômage, qui est passé de 1,6 % en 2008 à 8 % en 2009, une hausse de l'inflation et une chute des salaires réels. Il y a en outre eu une augmentation marquée de la dette des entreprises et des ménages et de la part des prêts non productifs dans les portefeuilles de prêts des banques, de même qu'une reprise à grande échelle, par les nouvelles banques, d'entreprises en difficulté financière. Dans le même temps, le coût fiscal élevé de la restructuration du système bancaire a entraîné une hausse abrupte du déficit budgétaire et une forte augmentation de la dette du secteur public.

(38) Après cette profonde récession, les données provisoires de Statistics Iceland font état d'un redressement au second semestre 2011 et, pour l'ensemble de l'année, d'une croissance du PIB de 3,1 % par rapport à l'année précédente.

(39) La croissance économique de l'année précédente était principalement tirée par une hausse de la demande intérieure, et en particulier par une augmentation de 4 % de la consommation privée des ménages. Elle était soutenue par une augmentation des salaires et des prestations sociales de même que par certaines initiatives politiques entreprises en vue d'alléger la charge de la dette des ménages, y compris une bonification d'intérêts temporaire, le gel des remboursements de prêts et le remboursement anticipé des épargnes-retraite privées. Les données provisoires pour 2011 font également état d'une lente augmentation des investissements, à partir toutefois d'un niveau particulièrement faible (16), tandis que la consommation publique est demeurée léthargique au cours des trois dernières années.

(40) Les données macroéconomiques générales dissimulent des différences sectorielles plus significatives. Outre l'effondrement du secteur financier, une contraction majeure est survenue dans le secteur de la construction et dans de nombreuses autres activités des secteurs nationaux de la production et des services. Certains secteurs d'exportation ont en revanche enregistré une croissance. En raison du faible taux de change de la couronne et des prix relativement stables en devises étrangères des produits de la mer et de l'aluminium, les recettes d'exportation ont augmenté après le début de la crise économique, de même que celles du tourisme et d'autres exportations de services. En parallèle, les importations se sont effondrées, amenant temporairement la balance commerciale (17) à un niveau excédentaire d'environ 10 % du PIB en 2010. Cependant, sous l'effet de la hausse de la demande intérieure en 2011, les importations ont repris, entraînant une balance commerciale globalement plus restreinte, de l'ordre de 8,2 % du PIB.

(41) Les prévisions de Statistics Iceland pour 2012-2017 prévoient que la relance économique progressive se poursuivra, avec une croissance de 2,6 % en 2012. Un taux de croissance similaire est prévu pour toute la durée de la période de projection. Ces prévisions sont toutefois soumises à plusieurs incertitudes. Les investissements industriels à grande échelle prévus pourraient être encore retardés. Les conditions des échanges commerciaux de l'Islande seraient compromises par une récession prolongée dans ses principaux pays partenaires commerciaux, qui supposerait un taux de croissance plus faible en Islande. Une progression plus lente que prévu de l'allègement du poids de la dette des ménages et des entreprises restreindrait encore la demande intérieure et les perspectives de croissance de l'économie. La croissance pourrait également se voir compromise par l'instabilité permanente des prix couplée à la volatilité de la devise dans le contexte de la suppression des contrôles sur les capitaux.

2.5. Surveillance financière et améliorations apportées au cadre réglementaire

(42) À la suite des travaux initiaux de la FME liés à la création des nouvelles banques et à l'appréciation de la valeur des actifs nets transférés à partir des anciennes banques, à l'automne 2009 la FME a procédé à un audit des nouvelles banques, de leurs plans d'entreprise, de leur solidité financière et de leurs exigences de fonds propres, dans un projet dit d'autorisation. La FME a, pour ce faire, bénéficié du concours de la société internationale de conseil en gestion Oliver Wyman.

(43) Une fois le processus susmentionné terminé, la FME a octroyé aux banques des licences d'exploitation soumises à différentes conditions. Étant donné la qualité des portefeuilles d'actifs et l'insécurité économique escomptée, il a été jugé nécessaire de soumettre les trois banques à des exigences de fonds propres supérieures au minimum légal. La FME a dès lors fixé, pour les trois banques, le ratio minimum d'adéquation des fonds propres (ratio CAD) à 16 %, dont un minimum de 12 % pour les fonds propres de première catégorie. Ces exigences étaient applicables pour une durée de trois ans au minimum, sous réserve d'une révision de la FME. Des conditions de trésorerie ont également été précisées, exigeant que les liquidités disponibles représentent à tout moment un minimum de 20 % des dépôts. Le montant de trésorerie ou d'équivalents de trésorerie doit représenter au minimum 5 % des dépôts. Des exigences ont en outre été fixées pour d'autres aspects tels que la restructuration des portefeuilles de prêts, l'évaluation des risques, la gouvernance d'entreprise et la propriété. Des exigences comparables en matière de fonds propres ont été introduites par la FME à l'égard d'autres entreprises financières.

(44) Le programme de stabilisation économique établi en consultation avec le FMI prévoyait de revoir le cadre réglementaire des services financiers et de la surveillance dans son intégralité en vue d'améliorer la protection en cas de futures crises financières. Le gouvernement a invité l'ancien directeur général de l'autorité finlandaise chargée de la surveillance financière, M. Kaarlo Jännäri, à procéder à une évaluation du cadre réglementaire et des pratiques de surveillance en vigueur. Parmi les améliorations proposées par M. Jännäri figurait la création d'un registre national du crédit relevant de la FME afin de réduire les risques de crédit inhérents au système. Son rapport suggérait en outre de fixer des règles et des pratiques plus strictes à l'égard des risques de grande envergure et des prêts entre parties liées, de même que de procéder plus souvent à des inspections sur place en vue de vérifier la surveillance et les rapports réalisés à distance, en particulier au sujet du risque de crédit, du risque de liquidité et du risque de change. Il était également recommandé d'examiner et d'améliorer le système de garantie des dépôts, en suivant de près les évolutions observées dans l'Union européenne.

(45) Le gouvernement a par la suite introduit un projet de loi auprès de l'Althingi qui a été adopté et est entré en vigueur le 1er juillet 2010 en tant que loi no 75/2010. Cette nouvelle loi a entraîné d'importantes modifications de la loi sur les entreprises financières. Plusieurs autres modifications ont par la suite été introduites dans la loi sur les entreprises financières et sur la réglementation et la surveillance des services financiers. Ces modifications réglementaires sont abordées plus en détail en annexe.

2.6. Les principaux défis à venir (18)

(46) En dépit des avancées majeures réalisées au niveau de la reconstruction du secteur financier, l'Islande continue de se débattre avec les répercussions de la crise financière et monétaire survenue à l'automne 2008. La crise financière a mis en lumière diverses défaillances et déficiences du système financier, auxquelles il convient de remédier pour rétablir la confiance du public. À l'instar de nombreux autres pays durement frappés par la crise financière, l'Islande est manifestement confrontée à de nombreux défis à relever pour adapter l'environnement juridique et opérationnel des services financiers de manière à soutenir un système financier viable et efficace à l'avenir et à réduire autant que possible le risque de répétition des chocs systémiques.

(47) Les tâches délicates les plus urgentes pour les entreprises financières islandaises ont trait au fait que les banques évoluent actuellement dans un environnement protégé, caractérisé par des contrôles des capitaux et une garantie généralisée des dépôts. Les banques doivent maintenant se préparer à opérer dans un environnement davantage exposé, dans lequel les contrôles des capitaux seront supprimés et les garanties des dépôts cèderont la place aux modalités fixées dans les directives UE/EEE pertinentes (19). Les autorités islandaises ont souligné qu'il convenait de faire montre d'une prudence extrême au moment d'introduire de nouvelles règles à cet égard.

(48) Un autre défi majeur est la nécessité de poursuivre l'adaptation du cadre juridique et réglementaire de manière à soutenir un système financier solide et efficace, qui soit également cohérent avec les développements de la législation de l'EEE et du droit international (20).

2.7. L'état de la concurrence dans le secteur financier islandais

(49) D'après des informations récemment communiquées par les autorités islandaises (21), la concurrence qui fait rage sur le marché financier a radicalement changé depuis l'effondrement des banques. Le nombre d'entreprises financières a diminué, sous l'effet de la liquidation de plusieurs caisses d'épargne, banques commerciales et prêteurs spécialisés ou de leur fusion avec d'autres entreprises (22). Le nombre d'entreprises financières est d'ailleurs toujours en baisse, au vu, dernièrement, des fusions de Landsbankinn et de SpKef en mars 2011, d'Íslandsbanki et de Byr en décembre 2011 et de la fusion prochaine de Landsbankinn et de la caisse d'épargne Svarfdaelir, approuvée par l'Autorité dans la décision SpSv le 20 juin 2012. Avec la réduction du nombre d'entreprises financières et la reprise par les grandes banques des dépôts des banques appelées à fermer, la concentration s'est accrue sur le marché intérieur. La présence globale des nouvelles banques sur les marchés financiers de l'EEE est d'un autre côté beaucoup moins marquée que celle de leurs prédécesseurs, puisque les opérations bancaires internationales ont été closes.

(50) Qui plus est, le marché intérieur s'est considérablement réduit sous l'effet de la disparition ou de la léthargie de certains sous-marchés. La quasi-disparition du marché boursier et l'introduction de contrôles sur les capitaux ont réduit les opérations sur les marchés boursier et monétaire et se traduisent par des options d'investissement limitées. Compte tenu du niveau historiquement bas des investissements dans l'économie et de l'endettement massif général des ménages et des entreprises, la demande de crédit est faible. Depuis l'effondrement, les banques concentrent leurs efforts sur les problèmes internes et sur la restructuration de leurs portefeuilles de prêts et de certaines de leurs grandes entreprises clientes.

(51) Avant la crise financière, les caisses d'épargne détenaient collectivement une part de marché d'environ 20 à 25 % des dépôts. Ce pourcentage a maintenant chuté à approximativement 2 à 4 %. Les parts de marché perdues par les caisses d'épargne et les banques commerciales qui quittent le marché ont été récupérées par les trois grandes banques commerciales, Arion Bank, Íslandsbanki et Landsbankinn. Ensemble, ces banques détiennent désormais environ 90 à 95 % du marché, contre 60 à 75 % auparavant, la part de Landsbankinn étant légèrement plus élevée. En dehors des 10 caisses d'épargne régionales, qui représentent actuellement de 2 à 4 % du marché, le seul autre acteur est la banque restructurée MP Bank (23) qui détient entre 1 et 5 % du marché.

(52) Le marché financier islandais connaît donc une situation d'oligopole manifeste et les trois plus grandes sociétés pourraient collectivement acquérir une position dominante sur le marché. D'après l'Autorité islandaise de la concurrence (AIC), il existe d'importantes barrières à l'entrée sur le marché bancaire islandais. La concurrence s'en trouve compromise. Les consommateurs rencontrent également des difficultés pour changer de banque. Les autorités islandaises ont par ailleurs reconnu que les risques de change associés à la couronne islandaise, une devise petite et non négociable, ont encore restreint la concurrence et dissuadé les banques et les entreprises étrangères de pénétrer sur le marché islandais.

(53) L'AIC s'est dernièrement concentrée sur une question spécifique ayant trait à l'infrastructure informatique des opérations des banques et à leur coopération à cet égard. Elle concerne le prestataire de services informatiques Reiknistofa bankanna (le centre de données des banques islandaises, RB), propriété conjointe des établissements financiers. Cette question est pertinente pour évaluer de la présente affaire et figurait parmi celles abordées par l'Autorité avec les autorités et les banques islandaises.

(54) RB est la propriété conjointe des trois principales banques islandaises, de deux caisses d'épargne, de l'Association islandaise des caisses d'épargne et des trois principales sociétés de traitement des cartes de paiement du pays. Landsbankinn détient 36,84 % des parts de RB, Íslandsbanki 29,48 % et Arion Bank 18,7 %. Les parts combinées des trois banques commerciales équivalent donc à 85,02 % de RB. RB a pour clients ses propriétaires, la Banque centrale d'Islande et d'autres établissements financiers et organismes publics, ainsi que le gouvernement et des entités publiques. La coopération des banques dans ce domaine est très étendue puisque RB a mis au point le système islandais de compensation et de règlement. Il fournit en outre divers services bancaires de base, des solutions en copropriété utilisées par la majorité des banques islandaises. RB opère en outre dans un système de facturation et de paiement en ligne pour les entreprises et les consommateurs.

(55) D'après l'AIC, l'effondrement de 2008 a rendu les petites banques et caisses d'épargne particulièrement vulnérables. Pour les petites entreprises financières, les services informatiques requis étaient d'une importance cruciale, car ils peuvent être considérés comme l'un des obstacles à l'entrée de nouveaux participants sur le marché. La plateforme de services informatiques a été fournie dans une large mesure par RB, pour les grandes entreprises financières, et par Teris, pour les caisses d'épargne et les acteurs du marché de moindre envergure. À la suite de la fermeture de nombreuses petites entreprises financières ces dernières années, Teris a perdu une partie significative de ses revenus, ce qui l'a conduit à vendre certaines de ses solutions informatiques à RB en janvier 2012. D'après RB et Teris, cette transaction visait entre autres à assurer la prestation continue de services informatiques aux petites entreprises financières.

(56) L'AIC a enquêté sur deux affaires liées à RB. Il s'agissait premièrement de déterminer si la propriété commune et la coopération des banques et d'autres entreprises financières dans le cadre de RB devaient être considérées comme une violation de l'interdiction de pratiques restrictives prévue à l'article 10 de la loi islandaise de la concurrence. Il convenait ensuite de vérifier la compatibilité de l'achat par RB des actifs majeurs de Teris avec les dispositions de cette loi en matière de fusion. Les deux affaires se sont toutefois soldées en mai 2012 par un arrangement entre, d'une part, RB et ses propriétaires et, d'autre part, l'AIC (24).

(57) En dehors des préoccupations évoquées ci-dessus qui concernent directement le marché financier islandais, l'AIC a notamment insisté sur la nécessité de procéder au plus vite à la vente et à la restructuration des sociétés d'exploitation (25). De nombreuses sociétés d'exploitation ont été reprises par les banques (qui en étaient les créanciers) en raison de leur surendettement consécutif à l'effondrement économique de 2008. D'après l'AIC, cette situation peut engendrer un conflit d'intérêts lorsque des banques fournissent des services financiers à des entreprises qu'elles détiennent en même temps. L'AIC est d'avis que la propriété directe et indirecte des banques (26) est le problème de concurrence le plus répandu et le plus dangereux au lendemain de la crise financière, dans la mesure où cela a des répercussions sur pratiquement chaque société et chaque industrie en Islande. Elle estime qu'une restructuration plus rapide des entreprises améliorerait la concurrence sur le marché financier. Lorsque la participation des banques à la restructuration de leur clientèle d'entreprises a été soumise à des exigences de notification au titre des mécanismes nationaux de contrôle des fusions, l'AIC a, à cet égard, souvent fixé des conditions en ce qui concerne la propriété des banques. Il semble toutefois difficile de trouver une solution générale à ce problème, qui a trait essentiellement au niveau élevé d'endettement des entreprises islandaises.

(58) Dans les observations qu'elles ont soumises à l'Autorité, les trois banques commerciales, Arion Bank, Íslandsbanki et Landsbankinn, ont chacune affirmé qu'aucun changement majeur n'avait affecté les conditions de concurrence sur le marché financier islandais depuis l'automne 2008 de manière à susciter l'inquiétude. Une concurrence effective prévalait sur le marché, sans aucune preuve de comportement collusoire de la part des trois acteurs principaux. Durant l'examen des conditions de concurrence du marché, l'AIC avait omis certains facteurs clés comme le fait que les banques étrangères rivalisent depuis longtemps et toujours à l'heure actuelle avec les banques islandaises pour la prestation de services financiers aux plus gros clients, tels que les entreprises engagées dans des activités d'exportation (pêche, industrie à haute intensité énergétique, etc.) ou de l'administration centrale et municipale.

(59) Cet avis est toutefois contraire à celui exprimé dans les observations soumises par les autorités islandaises, comme indiqué dans le rapport susmentionné du ministre des affaires économiques à l'Althingi, de même qu'à l'avis de l'AIC. Qui plus est, comme expliqué ci-dessous, Landsbankinn a décidé, malgré certaines réserves exprimées au regard de l'analyse des conditions de concurrence, de fournir certains engagements destinés à limiter la distorsion de la concurrence liée aux mesures d'aide concernées. Ces engagements sont détaillés en annexe.

3. Description des mesures

3.1. LE BENEFICIAIRE

(60) Comme décrit ci-dessus, Landsbanki s'est effondrée en 2008, à l'instar des deux autres grandes banques commerciales islandaises, Glitnir and Kaupthing. Afin de garantir la continuité du fonctionnement du secteur bancaire national, les autorités islandaises ont pris certaines mesures et pour rétablir certaines opérations de l'(ancienne) Landsbanki, elles ont procédé à la mise en place et à la capitalisation de New Landsbanki (désormais appelée Landsbankinn), décrites plus en détail ci-après.

3.1.1. Landsbanki

(61) Avant la crise financière de 2008, Landsbanki d'était la deuxième banque d'Islande. À la fin du deuxième trimestre de 2008, son bilan se chiffrait à 3 970 milliards d'ISK et le bénéfice avant impôt au cours du premier semestre de cette année s'élevait à 31 milliards d'ISK. La stratégie commerciale officielle de la banque (27) consistait à devenir, à partir d'une banque commerciale locale, opérant exclusivement en Islande, «une opération bancaire d'entreprise et d'investissement apportant des bénéfices extrêmement importants et s'étendant depuis l'Islande vers l'Est en traversant l'Europe et vers l'Ouest de l'autre côté de l'Atlantique». En 2000, Landsbanki a lancé ses activités à l'étranger en acquérant une participation de 70 % dans la Heritable Bank à Londres et au cours des années suivantes, la banque s'est considérablement développée grâce à des acquisitions et à la mise en place de succursales à l'étranger. Avant son effondrement, la banque détenait sept succursales principales au Royaume-Uni, en Irlande, au Luxembourg, en France et en Allemagne et en Islande même. Elle détenait également des succursales au Royaume-Uni (qui à son tour disposait de bureaux aux Pays-Bas, en Allemagne et aux États-Unis), au Canada, en Norvège et en Finlande, et un point de vente à Hong Kong.

3.1.2. Landsbankinn

(62) Le successeur de Landsbanki, Landsbankinn, est une banque universelle proposant une gamme complète de services financiers aux personnes, aux ménages, aux entreprises et aux investisseurs professionnels en Islande. Landsbankinn est la plus première banque en Islande. Fin 2011, le total des actifs s'élevait à 1 135 milliards d'ISK et elle comptait 1 142 employés. Selon le plan de restructuration, Landsbankinn déploie principalement ses activités dans les domaines suivants:

3.1.2.1. Banque de détail

(63) Le département de la banque de détail gère tous les services généraux aux personnes et aux petites et moyennes entreprises. Avec 520 employés, dont 410 travaillent dans les différentes succursales, il s'agit du plus grand département de la banque. D'après les informations fournies par les autorités islandaises, Landsbankinn détient une part de marché de [> 25] % dans la banque de détail.

3.1.2.2. Services aux entreprises

(64) Les services aux entreprises gèrent les projets liés aux grandes entreprises et aux municipalités ainsi que les projets de financement de plus grande envergure. Au sein des services aux entreprises, trois départements gèrent les prêts: le département Industrie, commerce et services, le département Pêche et fruits de mer, et le département Construction et gestion des crédits généraux. Les services aux entreprises comptent 40 employés. D'après les informations fournies par les autorités islandaises, Landsbankinn détient une part de marché de [> 30] % dans ce segment du marché.

3.1.2.3. Marchés, trésorerie et gestion d'actifs

(65) La trésorerie est responsable des liquidités et des financements de la banque, elle gère les risques du marché, la création de marchés sur le marché des changes («FX»), le marché monétaire et les titres cotés. La division «Marchés» gère les ventes de devises et les services de courtage en obligations, en actions et en produits dérivés à des clients professionnels.

(66) La gestion d'actifs consiste en trois sous-départements qui traitent principalement la gestion d'actifs pour le compte de tiers, ainsi que les services bancaires privés et les services de conseil financier.

3.2. Comparaison entre l'ancienne et la nouvelle banque

(67) Les autorités islandaises ont présenté un aperçu des changements fondamentaux qu'elles ont déjà mis en place et que l'Autorité juge pertinents aux fins de la présente évaluation.

(68) Comme indiqué ci-dessus, la stratégie commerciale de Landsbanki incluait l'expansion de ses activités au niveau international et, à compter de 2004, le principal objectif de la banque était de gagner des parts de marché dans le domaine de la banque d'investissement et des services bancaires aux entreprises à l'échelle mondiale, en particulier celui des services destinés aux petites et moyennes entreprises. Elle a ouvert une succursale à Londres en 2005, initialement destinée à lever des fonds et à accorder des prêts fondés sur des actifs. Les succursales qui ont ensuite vu le jour au Canada, en Finlande et en Norvège, ainsi que le bureau de vente ouvert à Hong Kong, étaient initialement axés sur les prêts fondés sur des actifs et les financements commerciaux. L'objectif de cette stratégie (28) était de diversifier le portefeuille de prêts sur les plans géographique et sectoriel. En raison de cette stratégie, les prêts accordés à des sociétés non islandaises représentaient une part sans cesse croissante des opérations bancaires. Près de la moitié des 2 644 personnes employées par Landsbanki et ses filiales en septembre 2008 travaillaient en dehors de l'Islande. Figure 1 Distribution des actifs par région — T1 et T2 2008

(69) Comme le montre la figure ci-dessus, sur le plan géographique, 54 % des actifs totaux (dont 3 970 milliards d'ISK pour T1 et T2 2008), étaient situés en dehors de l'Irlande. En outre, 41 % des revenus du premier semestre 2008 provenaient d'Islande, 34 % du Royaume-Uni et d'Irlande, 6 % du Luxembourg et 15 % d'autres pays.

(70) La figure ci-dessous révèle que, pour le premier semestre 2008 (derniers chiffres disponibles de la banque), la majeure partie des 31 milliards de bénéfices avant impôts engrangés par Landsbanki provenait de la banque d'investissement et des services bancaires aux entreprises. Au cours des années qui ont suivi la privatisation de la banque (en 2002), la part des bénéfices avant impôts se rapportant à la banque de détail n'avait cessé de baisser. Figure 2 Distribution des bénéfices par secteur d'activité — T1 et T2 2008

(71) Les activités de la nouvelle banque, Landsbankinn, sont exclusivement menées en Islande. Il ne s'agit pas d'une banque à vocation internationale comme la précédente et, contrairement à Landsbanki, qui avait fondé sa croissance sur différentes sources de financement fortement liées à des obligations non garanties vendues dans le monde entier, son financement repose principalement sur des dépôts, ce qui limite le potentiel de croissance de Landsbankinn.

(72) En outre, la séparation des actifs étrangers et nationaux a permis de réduire de manière significative la taille du bilan de Landsbankinn par rapport à celui de Landsbanki: Tableau 1 Bilans de Landsbanki (LBI) et de Landsbankinn Comparaison des bilans de LBI et de Landsbankinn (en millions d'ISK) 30.6.2008 9.10.2008 Créances sur la clientèle privée 2 571 470 655 725 Créances sur les établissements financiers 337 003 5 291

(73) Comme illustré ci-dessus en référence aux deux rubriques principales de l'actif, le bilan d'ouverture de Landsbankinn ne représentait qu'approximativement 25 % du bilan de Landsbanki au 30.6.2008. Fin 2011, les actifs totaux de Landsbankinn s'élevaient à 1 135 milliards d'ISK.

(74) Le nombre d'employés a, quant à lui, diminué de plus de 55 % (de 2 644 à 1 142 unités).

3.3. Base juridique nationale de la mesure d'aide

— Loi no 125/2008 sur l'Autorité pour les décaissements du Trésor pour circonstances inhabituelles sur les marchés financiers, communément désignée sous le nom «loi d'urgence»

(75) La loi d'urgence a donné à l'autorité de surveillance financière (FME) l'autorité d'intervenir «dans des circonstances extrêmes» et de reprendre les attributions des assemblées générales des actionnaires et des conseils d'administration des établissements financiers, et de décider de l'affectation de l'actif et du passif de ces derniers. La FME a également été investie du pouvoir de désigner des comités d'administration pour les établissements financiers dont elle prenait le contrôle, chargés de reprendre les attributions des assemblées des actionnaires. Dans la liquidation des institutions, la loi accorde un statut prioritaire aux créances des déposants et aux mécanismes de garantie des dépôts. La loi a, en outre, autorisé le ministère islandais des finances à créer de nouvelles banques. La loi d'urgence a modifié la loi no 161/2002 sur les entreprises financières, la loi no 87/1998 sur la surveillance officielle des activités financières, la loi no 98/1999 sur les garanties des dépôts et les mécanismes de dédommagement des investisseurs et la loi no 44/1998 sur le logement.

3.4. Les mesures d'aide

(76) L'intervention des autorités islandaises qui a fait suite à l'effondrement de Landsbanki a été décrite ci-dessus et exposée plus en détail dans la décision d'ouverture. L'objet de l'intervention peut être résumé comme suit:

(77) La FME a pris le contrôle de Landsbanki le 7 octobre 2008, et le passif intérieur ainsi que (la majeure partie de) l'actif intérieur ont été transférés à New Landsbanki le 9 octobre 2008. Pour ce transfert, l'ancienne banque et ses créanciers ont dû être indemnisés moyennant le versement d'une somme correspondant à la différence entre l'actif et le passif. Cependant, ce calcul s'est avéré complexe et fastidieux, et l'État a libéré un capital initial en s'engageant à augmenter sa contribution si besoin était. Le 15 décembre 2009, un accord a été conclu entre l'État et les créanciers de l'ancienne banque, en vertu duquel l'État prenait le contrôle de la banque à hauteur de 81,33 % (en injectant 121,225 milliards d'ISK) tandis que les créanciers de Landsbanki souscrivaient de nouvelles parts à hauteur de 18,67 %. En vertu de l'accord conclu entre l'État et les créanciers, l'indemnisation des créanciers au titre du transfert d'actifs reposait principalement sur une obligation subordonnée, telle que décrite ci-après. L'Autorité a pris en considération la date à laquelle l'accord a été conclu, à savoir le 15 décembre 2009, pour marquer le début de la période de restructuration de cinq ans, qui s'étendra par conséquent jusqu'au 15 décembre 2014.

(78) La section qui suit se limite à décrire les aspects de l'intervention de l'État qui constituent des mesures d'aide méritant d'être évaluées au titre de l'article 61 de l'accord EEE.

3.4.1. Capital de première catégorie

(79) L'État a injecté du capital de première catégorie à deux reprises: d'abord lors de la création de New Landsbanki en 2008 et ensuite lors de la capitalisation intégrale de la banque en 2009, après avoir conclu un accord avec les créanciers de l'ancienne banque.

3.4.1.1. Capital initial

(80) L'État a octroyé à la nouvelle banque une somme en numéraire de 775 millions d'ISK (29) (5 millions d'EUR) en guise de capital initial. En outre, il s'est engagé à lui apporter jusqu'à 200 milliards d'ISK en échange d'une participation de 100 %. Ce montant équivaut à 10 % d'une évaluation initiale de la taille probable des actifs de la banque pondérés en fonction des risques et a été formellement inclus dans le budget de l'État pour l'exercice 2009 à titre d'allocation de fonds gouvernementaux destinée à faire face à la conjoncture extraordinaire des marchés financiers. Cette dotation devait fournir une garantie adéquate quant à l'opérabilité de la banque jusqu'à la résolution des problèmes liés à sa recapitalisation finale, y compris la taille de son solde d'ouverture, sur la base de l'appréciation du dédommagement à verser à l'ancienne banque en échange du transfert de ses actifs.

3.4.1.2. Capitalisation finale de Landsbankinn

(81) Le 20 juillet 2009, le gouvernement islandais a annoncé qu'il avait jeté les bases de la capitalisation de Landsbankinn et qu'il était arrivé à un accord sur le processus d'indemnisation des anciennes banques en échange du transfert de leurs actifs nets. Il a également annoncé que l'État allait capitaliser la nouvelle banque. Un accord final sur la capitalisation a été conclu le 15 décembre 2009 (portant sur un montant final de 150 milliards d'ISK, dont 121,225 milliards d'ISK en provenance de l'État) à la suite de l'accord conclu sur l'indemnisation des créanciers en échange du transfert de la valeur nette de l'actif et du passif à Landsbankinn. Comme indiqué ci-dessus, les exigences de la FME en matière de fonds propres prévoyaient que Landsbankinn devait détenir une base de 12 % de capital de catégorie I (30) et un complément de 4 % de capital de catégorie II au regard du pourcentage des actifs pondérés en fonction du risque. Lors de la capitalisation officielle de Landsbankinn, le 20 janvier 2010, le pourcentage du capital de base de catégorie I de la banque était d'environ 15 %. La FME a accordé une exemption temporaire au regard de l'exigence (globale) des 16 % en échange d'un plan crédible illustrant la manière dont le montant total serait atteint. En juin 2010, la banque a fait savoir que son capital de base de catégorie I dépassait 16 % et, sur cette base, la FME a définitivement exempté Landsbankinn au regard de l'exigence relative à la détention d'un capital de catégorie II pour autant que le pourcentage de son capital de base de catégorie I reste supérieur à 16 %.

(82) Cet accord est le fruit d'un processus de négociation long et complexe ayant abouti à la conclusion d'un accord-cadre entre les parties, entériné dans un protocole d'accord le 10 octobre 2009 et dans plusieurs conventions détaillées relatives aux titres de créance le 20 novembre 2009. Une série de réunions et de discussions ont également été organisées ultérieurement avec les parties, durant lesquelles les conditions générales ont été modifiées et retranscrites. L'accord qui en résulte prévoit l'émission de trois obligations respectivement libellées en euros, en livres sterling et en dollars américains, pour un capital total de 260 milliards d'ISK, et inclut également la banque Landsbanki (ou plutôt les créanciers de l'ancienne banque), avec une participation initiale (et potentiellement provisoire) de 18,67 % dans Landsbankinn (31).

(83) En outre, étant donné la grande incertitude entourant la valeur des actifs transférés, Landsbankinn a convenu d'émettre une obligation subordonnée pour le compte de Landsbanki (liée à sa participation), dont le montant en capital ne serait pas fixé avant le 31 mars 2013. Une fois fixé le montant en capital de l'obligation subordonnée, la totalité ou une partie de la participation détenue par Landsbanki pouvait être cédée au gouvernement islandais (32).

3.4.2. Garantie des dépôts

(84) Afin de respecter les directives du Parlement européen et du Conseil 97/9/CE du 3 mars 1997 relative aux systèmes d'indemnisation des investisseurs (33) et 94/19/CE du 30 mai 1994 relative aux systèmes de garantie des dépôts (34), l'Islande a adopté la loi no 98/1999 sur les garanties des dépôts et les systèmes d'indemnisation des investisseurs, par laquelle elle a créé le Fonds de garantie des déposants et des investisseurs («TIF»). Ce fonds est financé par des cotisations annuelles des banques, calculées en fonction de leurs dépôts totaux.

(85) Les autorités islandaises ont déclaré qu'outre les mesures de sauvetage des banques prises par le gouvernement islandais à l'automne 2008, elles avaient l'intention de fournir un surcroît d'assurance et de réconfort au grand public en ce qui concerne la sécurité des dépôts lorsque la crise a éclaté. Elles ont par conséquent fourni un appui supplémentaire aux dépôts placés dans les banques commerciales et les caisses d'épargne nationales, allant au-delà du champ d'application de la loi no 98/1999 mettant en œuvre les directives 94/19/CE relative aux systèmes de garantie des dépôts et 97/9/CE relative aux systèmes d'indemnisation des investisseurs.

(86) Une annonce du bureau du premier ministre datant du 6 octobre 2008 affirmait que «le gouvernement islandais [soulignait] que les dépôts dans les banques commerciales et les caisses d'épargne nationales et leurs succursales en Islande [seraient] intégralement couverts» (35). Cette annonce a depuis lors été répétée par le bureau de l'actuel premier ministre aux mois de février et de décembre 2009 (36). Une lettre d'intention envoyée le 7 avril 2010 par le gouvernement islandais au Fonds monétaire international (et publiée sur les sites web du ministère des affaires économiques et du FMI) y faisait également référence (de même qu'une autre lettre d'intention datée du 13 septembre 2010). Cette lettre (signée par le premier ministre, le ministre des finances, le ministre des affaires économiques et le gouverneur de la BCI) comporte la phrase suivante: «à l'heure actuelle, nous restons déterminés à protéger intégralement les déposants, mais une fois la stabilité financière assurée, nous prévoirons la suppression graduelle de cette garantie générale» (37). Par ailleurs, dans la section du projet de la loi budgétaire 2011 consacrée aux garanties d'État, une note de bas de page fait référence à la déclaration du gouvernement islandais que les dépôts placés dans les banques islandaises bénéficient d'une garantie d'État (38).

(87) Une déclaration récente de l'actuel ministre des affaires économiques et ancien ministre des finances (2009-2011), Steingrímur Sigfússon, lors d'un débat au Parlement islandais sur le coût que représente pour le gouvernement la reprise par Landsbankinn de SpKef, apporte un nouvel éclairage. Ce ministre affirme qu'il convient de garder à l'esprit la déclaration faite par l'État à l'automne 2012 voulant que tous les dépôts des caisses d'épargne et des banques commerciales soient sûrs et protégés. «Les travaux sont depuis lors menés sur cette base [celle de la déclaration] et il est malheureusement correct que cela (les paiements dus à SpKef) sera l'une des notes les plus salées que l'État devra directement régler afin de garantir les dépôts de tous les habitants de la région de Suðurnes (…) et de tous les clients de SpKef dans les Fjords de l'Ouest et dans les régions de l'Ouest et du Nord-Ouest (…) Je ne pense pas que quiconque ait imaginé que les déposants de ces régions seraient traités différemment des autres habitants, de sorte que l'État n'a pas vraiment le choix» (39).

(88) D'après le gouvernement islandais, la garantie des dépôts supplémentaire sera levée avant l'entière suppression des contrôles des capitaux, actuellement prévue selon lui pour la fin 2013.

3.4.3. Sauvetage et transfert des activités de Spkef à Landsbankinn

(89) En mars 2009, il s'en est fallu de peu que Keflavik Savings Bank n'atteigne pas le minimum requis en matière de fonds propres. D'après les autorités islandaises, cette situation est en partie due aux retombées de la tourmente financière décrite ci-dessus, mais également aux répercussions particulièrement significatives de la crise économique sur les régions dans lesquelles la banque opérait.

(90) Cette banque proposait des comptes d'épargne et des prêts aux particuliers et aux petites et moyennes entreprises. Outre les services financiers traditionnels, elle proposait également des services de gestion d'actifs et de courtage en valeurs mobilières tels que des services de paiement, des services de recouvrement, des services bancaires destinés aux organismes de logement, des services bancaires haut de gamme, des services bancaires en ligne et des services ATM. Son siège se situait à Keflavik et la banque comptait seize succursales dans la région de Suðurnes, dans les Fjords de l'Ouest, à Hvammstangi et à Ólafsvik. La banque possédait une part de marché d'environ 3 % calculée sur la base des dépôts totaux auprès des établissements financiers en Islande.

(91) Lorsque le ratio CAD est tombé sous le minimum requis, la FME lui a accordé plusieurs prolongations pour lui permettre de réorganiser ses finances en collaboration avec ses créanciers et de ramener son capital de base au seuil minimal de 16 %. Le délai ultime fixé pour redresser le capital de base de Keflavik Savings Bank a expiré le 21 avril 2010. Dans une lettre datée du 22 avril 2010, Keflavik Savings Bank a informé la FME qu'une partie des créanciers de la banque d'épargne avait rejeté les propositions de restructuration financière et, au vu de la situation de la banque à cette époque, il a été demandé à la FME de prendre le contrôle des activités de la banque.

(92) Le jour suivant, le ministre des finances a créé un nouvel établissement financier dénommé Spkef qui a repris les activités de Keflavik Savings Bank, conformément à la décision du FME. Les dépôts, une partie du passif et la majeure partie de l'actif de la banque d'épargne ont été transférés à la nouvelle banque, qui a débuté ses activités immédiatement.

(93) D'après les autorités islandaises, il était initialement prévu de restaurer la viabilité de Spkef en y injectant des capitaux et en la rendant viable par elle-même. Cependant, en février 2011, à la suite de la détérioration de la conjoncture économique dans les régions dans lesquelles Spkef opérait, la direction et le conseil d'administration de Spkef ont estimé la différence financière entre la valeur des dépôts et celle de l'actif à 11,2 milliards d'ISK, ce qui signifiait que 19,4 milliards d'ISK étaient nécessaires pour satisfaire aux exigences de la FME au regard du ratio CAD. Selon les autorités islandaises, ce chiffre était bien plus catastrophique que ce qui était prévu précédemment, et d'autres moyens moins coûteux de remédier à la situation ont dès lors été envisagés.

(94) Le 5 mars 2011, un accord a été conclu entre Landsbankinn et les autorités islandaises en vertu duquel les activités, l'actif et le passif de Spkef seraient fusionnés avec Landsbankinn. D'après les autorités islandaises, il s'agissait là de la meilleure solution pour sauvegarder la stabilité financière et l'intérêt des clients, des créanciers et de l'État islandais, étant donné que le ratio d'adéquation des fonds propres de Landsbankinn devenait suffisant pour reprendre Spkef sans qu'une contribution de l'État soit nécessaire. Les autorités islandaises font valoir qu'il était en tout état de cause nécessaire de compenser la position créditrice négative de Spkef (contre des engagements sur dépôts), en raison de la garantie des dépôts. Par conséquent, la convention de reprise conclue entre Landsbankinn et l'État islandais comprenait l'engagement de l'État à compenser la position créditrice négative de Spkef. Afin de déterminer cette différence (autrement dit l'ampleur de l'engagement de l'État), il a été prévu de mettre en œuvre un dispositif spécifique par lequel, en l'absence d'accord sur l'issue de l'exercice d'évaluation, le différend serait soumis à un comité d'arbitrage.

(95) Les parties à la convention n'ayant pas pu s'entendre sur la différence entre l'actif et le passif transférés, le comité d'arbitrage susmentionné a été chargé de s'acquitter de cette tâche. Ce comité a clos sa mission le 8 juin 2012 en statuant que la compensation due à Landsbankinn à la suite de la reprise des dépôts et des actifs de Spkef s'élevait à 19,2 milliards d'ISK (40). Selon les autorités islandaises, le règlement allait être effectué sous la forme de bons du Trésor.

3.4.4. Sauvetage et acquisition de Sparisjodur Svarfdaela

(96) En ce qui concerne Sparisjodur Svarfdaela, les événements qui ont précédé le mois d'avril 2011, reflétant ses difficultés financières, et l'intervention de l'État islandais ont été exposés dans les décisions susmentionnées relatives aux banques d'épargne. L'acquisition par Landsbankinn qui s'en est suivie a été décrite et approuvée par l'Autorité dans la décision «SpSv» mentionnée ci-dessus.

(97) En avril 2011, le gouvernement islandais a accordé une aide d'État à SpSv en émettant un prêt subordonné et en réglant les créances détenues par CBI vis-à-vis de SpSv. Ces créances ont été converties afin de garantir le capital transféré à l'Agence des placements financiers de l'État islandais («ISFI»). Ces mesures de sauvetage ont été jugées provisoirement compatibles avec l'accord EEE sur la base des décisions relatives aux banques d'épargne, à la condition qu'un plan de restructuration soit présenté pour SpSv. Landsbankinn ayant repris l'ensemble des actifs et des activités de la banque SpSv, qui s'élèvent approximativement à 0,311 % des actifs de Landsbankinn à la même date, l'Autorité considère le plan de restructuration de Landsbankinn comme le plan de restructuration de l'entité fusionnée.

3.5. Le plan de restructuration

(98) Les autorités islandaises ont présenté un plan de restructuration pour Landsbankinn le 31 mars 2011. Ce plan a été modifié, actualisé et présenté une nouvelle fois par ces mêmes autorités le 23 mai 2012 (ci-après «plan de restructuration»).

(99) Le plan de restructuration vise à régler les enjeux substantiels que représentent la viabilité, le partage des charges et les limitations des distorsions de la concurrence. D'après le plan de restructuration, Landsbankinn se focalisera sur son cœur de métier traditionnel et sur la restructuration des portefeuilles de prêts aux ménages et aux entreprises.

(100) Comme indiqué ci-dessus, l'Autorité prévoit que le processus de restructuration devrait s'achever le 15 décembre 2014.

3.5.1. Description du plan de restructuration

(101) Les autorités islandaises et la Banque considèrent que la restructuration de Landsbankinn garantira son rétablissement en tant que banque solide et bien financée, avec des ratios de fonds propres appropriés, de sorte qu'elle puisse continuer à assumer son rôle de fournisseur de crédit à l'économie réelle. Sur la base des informations contenues dans le plan de restructuration et des réponses écrites aux questions de l'Autorité, cet objectif sera atteint notamment grâce aux mesures suivantes: i) le désendettement du bilan moyennant la liquidation de l'ancienne banque et la création d'une nouvelle; ii) l'obtention et le maintien d'une position forte en matière de fonds propres et d'un bilan sain; iii) l'obtention d'une rentabilité satisfaisante; iv) l'obtention et le maintien d'une position forte sur le plan des liquidités; v) la finalisation de la restructuration du portefeuille de prêts accordés tant aux particuliers qu'aux entreprises; vi) l'amélioration de la stratégie de financement; vii) l'amélioration du rapport coût-efficacité; viii) l'amélioration de la gestion des risques.

(102) Avant de décrire plus en détail chacune des mesures susmentionnées, la position de la banque sur la manière dont les défaillances qui ont contribué à la disparition de Landsbanki sont résolues dans le plan de restructuration est brièvement exposée ci-dessous. La banque affirme que, bien que Landsbankinn soit axée sur les activités nationales de Landsbanki, il s'agit néanmoins d'une banque différente.

(103) Les autorités islandaises précisent que les faiblesses qui caractérisaient Landsbanki avant l'effondrement du système bancaire sont exposées en détail dans le rapport de la commission spéciale d'enquête mentionnée précédemment. En outre, la banque souligne que certains facteurs tels qu'une mauvaise gestion des risques, une appétence au risque excessive, la relation inhabituellement étroite entre les propriétaires et les gros emprunteurs, une croissance excessive à trop court terme, le manque d'expérience acquise sur les marchés mondiaux, des règles de prêts complaisantes, le manque de contrôles et de vérifications internes, et une culture et une stratégie entrepreneuriales défectueuses, ont conduit à un tel effondrement. Elle précise également que des modifications fondamentales ont été apportées au modèle économique de la banque depuis le lancement de Landsbankinn, à l'automne 2008, et que les facteurs susmentionnés ont servi de fil rouge aux fins de la mise en œuvre de la nouvelle stratégie et de la nouvelle gouvernance de la banque.

(104) Outre cette longue liste de mesures destinées à réorganiser les processus opérationnels internes et à remplacer le personnel clé, les principales modifications apportées semblent être les suivantes: se concentrer davantage sur les activités nationales, notamment sur la banque de détail et le réseau de succursales, réduire fortement les activités liées à la banque d'investissement, mettre l'accent sur la restructuration du portefeuille de prêts, modifier la gestion des risques et accorder une importance plus grande à la citoyenneté d'entreprise et au respect de normes éthiques rigoureuses.

(105) Par conséquent, bien que Landsbankinn, tout comme son prédécesseur, offre une large gamme de services financiers sur le marché islandais, la différence entre les activités bancaires de Landsbankinn avant la crise et après la crise se distingue davantage sur la «manière» dont la banque opère (processus, procédures, documents, règles et règlement) que sur le «type» de services et de produits offerts en Islande.

i) Désendettement du bilan moyennant la liquidation de l'ancienne banque et la création d'une nouvelle

(106) Comme indiqué précédemment, la plupart des actifs et passifs nationaux de Landsbanki ont été transférés à Landsbankinn au cours du mois d'octobre 2008. En conséquence, la majeure partie de la dette de montants importants est restée la propriété de Landsbanki, et Landsbankinn n'a donc jamais été endettée comme l'était Landsbanki. D'après le plan de restructuration, cela signifie que la question du désendettement du bilan de la banque était déjà en grande partie réglée en octobre 2008.

ii) Obtention et maintien d'une position forte en matière de fonds propres et d'un bilan sain

(107) Grâce aux mesures de capitalisation décrites ci-dessus et aux changements intervenus depuis la création de la banque, notamment la réévaluation des actifs (exposée plus en détail ci-après), Landsbankinn a atteint des ratios CAD de loin supérieurs aux exigences de la FME en matière de fonds propres. Le ratio CAD a augmenté pour passer de 13,0 % fin 2008 à 15,0 % fin 2009, 19,5 % fin 2010 et 21,4 % fin 2011.

(108) Le plan de restructuration prévoit que ce ratio devrait encore augmenter pendant la période de restructuration pour atteindre [> 20] % fin 2014. Landsbankinn s'attend donc à rester bien au-delà des exigences de la FME en matière de fonds propres pendant et après la période de restructuration. […].

(109) Durant cette période, le bilan devrait diminuer légèrement pour passer d'environ 1 135 à […] milliards d'ISK. En ce qui concerne l'actif du bilan, la part des actions et des instruments liés à ces dernières baissera de manière significative, probablement en raison de la vente attendue de sociétés d'exploitation. De même, le montant des prêts accordés aux établissements financiers devrait diminuer d'environ […] % jusqu'en 2014. D'autre part, le plan de restructuration prévoit une augmentation d'environ […] % des prêts accordés aux particuliers, qui atteindront approximativement […] milliards d'ISK.

(110) En ce qui concerne le passif, la part des dépôts augmentera (pour passer d'environ 444 à […] milliards d'ISK, tandis que la part des obligations et engagements garantis dus aux établissements financiers et à la BCI diminuera.

iii) Obtention d'une rentabilité satisfaisante

(111) Comme l'indique le tableau 2 ci-dessous, d'après le plan de restructuration, le rendement des capitaux propres de Landsbankinn conserve un niveau respectable depuis 2009. Tableau 2 RCP des années précédentes (%) 2009 2010 2011 Rendement des capitaux propres (RCP) (41) 9,5 15,9 8,8 En outre, pour le reste de la période de restructuration, le plan de restructuration prévoit les niveaux de RCP suivants (tableau 3). Tableau 3 RCP des années à venir (%) 2012 2013 2014 Rendement des capitaux propres (RCP) [5-15] [5-15] [5-15]

(112) Les prévisions suivantes sont issues d'une planification financière plus détaillée incluse dans le plan de restructuration: — les produits opérationnels augmenteront pour passer d'environ 30 à […] milliards d'ISK, tandis que les bénéfices resteront relativement stables, fluctuant autour des […] milliards d'ISK par an, — les produits d'intérêt nets fluctueront entre […] et […] milliards d'ISK, — les revenus de commissions nets devraient augmenter approximativement de […] %, pour passer d'environ 4 à […] milliards d'ISK, — la marge d'intérêt nette devrait baisser de […] % en 2012 à […] % en 2014, — le nombre d'employés devrait diminuer de […] % pour passer de 1 158 à […] unités en 2016, — le ratio coûts-revenus devrait baisser pour passer de 57,2 % en 2011 à […] % en 2014.

(113) D'après les autorités islandaises, les bons résultats de Landsbankinn depuis sa création sont dus, dans une certaine mesure, au fait que les actifs présents dans le portefeuille de prêts hérité de Landsbanki par la banque se sont très bien comportés depuis lors. Bien que ces plus-values soient en partie compensées par l'obligation subordonnée, la «décote» représente et continuera de représenter une part importante des revenus de la banque au cours de la restructuration du portefeuille de prêts.

(114) À l'appui de cette thèse, les autorités islandaises ont présenté un calcul (tableau 4) indiquant ce qu'auraient été les résultats annuels sans décote et autres «postes exceptionnels». Tableau 4 Revenus hors postes exceptionnels 7.10.2008 - 31.12.2008 2009 2010 2011 Budget 2012 Budget 2013 Budget 2014 Budget 2015 Ajustements à des fins de rentabilité: – 6 936 14 332 27 231 16 957 […] […] […] […] Réévaluation des actifs transférés Réévaluation des actifs transférés – 23 772 – 49 702 – 58 489 […] […] […] […] Variations de juste valeur de l’obligation subordonnée 10 241 16 269 34 316 Positions sur le marché des devises 0 18 158 40 726 Actions et obligations – 7 983 – 7 318 – 18 017 Gain/perte sur le marché des devises 3 000 – 14 623 759 Opérations suspendues – 693 – 2 769 – 6 255 Coût de financement des positions en fonds propres 2 804 1 019 1 223 Rentabilité ajustée – 2 072 – 11 735 11 221 […] […] […] […] RCP ajusté – 1,4 % – 6,9 % 5,8 % [5-10]% [5-10]% [5-10]% [5-10]%

(115) Sur la base de ces données, la banque aurait encore enregistré des bénéfices après 2010 et devrait encore le faire pendant le reste de la période de restructuration, même en l'absence de décote (42).

iv) Obtention et maintien d'une position forte sur le plan des liquidités

(116) Concernant la liquidité, la FME exige que les actifs liquides ou assimilables représentent 5 % des dépôts à vue et que les banques soient en mesure de supporter un flux sortant de dépôts instantané de 20 %. En outre, la BCI a fixé des règles relatives à la liquidité des établissements de crédit (43), selon lesquelles leurs actifs et leurs passifs liquides sont classés par type et par échéance, et se voient assigner un certain poids en fonction du risque. Les établissements de crédit doivent détenir des actifs liquides supérieurs à leur passif à trois mois. Les règles prévoient également un test de résistance lorsqu'une décote est appliquée à divers éléments des fonds propres, mais en partant du principe, d'une part, que tous les engagements doivent être acquittés à échéance et, d'autre part, qu'une partie des autres engagements, tels que les dépôts, doit être acquittée dans un délai très court ou sans délai. D'après les autorités islandaises, Landsbankinn respecte les règles susmentionnées. En réalité, le plan de restructuration indique que ses actifs liquides représentent actuellement 42,5 % des dépôts totaux.

(117) Par ailleurs, selon les autorités islandaises, Landsbankinn a récemment modifié sa politique de liquidité dans le but de contrôler et de garantir le respect des exigences fixées dans l'accord Bâle III. À l'heure actuelle, son ratio de couverture de liquidité (RCL) s'élève à […] %.

(118) L'incidence d'une situation de crise, telle que la suppression immédiate des contrôles de capitaux, sur la position de la banque en matière de liquidité est exposée plus en détail ci-après.

v) Finalisation de la restructuration du portefeuille de prêts accordés tant aux particuliers qu'aux entreprises

(119) Avant la crise financière de 2008, le niveau d'endettement des clients de la banque, qu'il s'agisse de particuliers ou de clients commerciaux, était élevé. Lors de l'effondrement de l'économie dû à la crise, notamment celui des prix immobiliers, les clients qui se sont retrouvés soudainement surendettés n'étaient souvent plus en mesure de rembourser leur dette et le niveau de leurs fonds propres a affiché des valeurs négatives. Outre la menace générale qui pesait sur le bien-être économique de l'Islande, la détérioration soudaine du portefeuille de prêts de la banque est devenue un risque majeur pour sa viabilité future. C'est la raison pour laquelle, comme l'indique le plan de restructuration, la restructuration des portefeuilles de prêts accordés aux particuliers et aux clients commerciaux (désendettement) est devenue une priorité pour Landsbankinn.

(120) Selon les autorités islandaises, Landsbankinn a développé des programmes spécifiques d'allègement de la dette et a coopéré avec l'État et d'autres banques afin de mettre en œuvre des mesures dans ce domaine (par exemple, l'ajustement des prêts hypothécaires à 110 %) (44).

(121) Au 30 mars 2012, la restructuration financière était achevée pour plus de 75 % des entreprises surendettées en obligations vis-à-vis de la banque, pour un montant de plus de 100 millions d'ISK, et pour plus de 75 % de la dette totale. Le plan de restructuration prévoit que fin 2012, ce chiffre aura atteint les 92 %. En outre, la plupart des prêts d'ores et déjà restructurés sont rentables. Par exemple, seulement 2,6 % de la valeur totale des prêts des entreprises déjà restructurées sont en souffrance depuis plus de 30 jours.

vi) Amélioration de la stratégie de financement

(122) D'après les autorités islandaises, le profil de financement de Landsbankinn est suffisamment bien diversifié et aucun besoin de refinancement majeur n'est à prévoir à court et à moyen terme. La composition actuelle du financement est globalement la suivante: 10 % de dépôts en provenance d'établissements financiers, 40 % de dépôts en provenance de particuliers (dont 80 % à vue et 20 % à terme jusqu'à 5 ans), 30 % de prêts garantis arrivant à échéance entre 2014 et 2018, et 20 % de fonds propres.

(123) Comme indiqué précédemment, les dépôts constituent la principale source de financement de Landsbankinn. D'après le plan de restructuration, la part de dépôts va même augmenter pendant la période de restructuration. Dans le même temps, Landsbankinn entend augmenter la part des dépôts à terme afin de la rendre plus consistante.

(124) Les prêts garantis resteront une source importante de financement. Il s'agit là de l'option de refinancement la plus probable une fois les prêts garantis actuels arrivés à échéance, tandis que l'émission d'obligations non garanties ne constitue pas une option de financement possible pour Landsbankinn à court ou à moyen terme. Dans le futur, la banque entend financer des actifs à long terme tels que des prêts hypothécaires avec des obligations garanties, ce qui pourrait représenter jusqu'à 5 % du financement total de la banque. Cependant, cela ne devrait pas arriver durant la période couverte par le plan de restructuration présenté à l'Autorité.

vii) Amélioration du rapport coût-efficacité

(125) D'après le plan de restructuration, Landsbankinn reste focalisée sur des opérations efficaces et rationnelles pour pouvoir faire face aux coûts d'infrastructure découlant des contrôles réglementaires plus sévères, de la hausse de l'imposition et des dépenses liées aux travaux de restructuration.

(126) Le plan de restructuration prévoit une diminution du coût opérationnel global de […] % (en tenant compte de l'inflation), principalement due à la possibilité de fusionner Spkef et d'autres filiales avec la banque. Selon Landsbankinn, cette option permettrait de diminuer les coûts, notamment en réduisant les effectifs ([…] % d'employés à temps plein sur les 3 prochaines années). En outre, la banque précise qu'un projet conséquent a été lancé en vue de rationaliser la chaîne de services de Landsbankinn. Enfin, la banque s'est engagée à fermer […] succursales durant la période de restructuration. Ces mesures, couplées à une baisse d'effectifs, devraient entraîner une diminution du ratio coûts-revenus de 57,2 % en 2011 à […] % en 2014.

viii) Amélioration de la gestion des risques

(127) Landsbankinn a informé l'Autorité que l'une de ses priorités était d'améliorer ses pratiques de gestion des risques. À cet égard, Landsbankinn a mis en place un département dédié à la gestion des risques. Ce département est chargé de l'ensemble de la gestion des risques traditionnelle, ainsi que du calcul et de l'évaluation du risque de marché, du risque de liquidité, du risque opérationnel et du risque de crédit. D'après Landsbankinn, la gestion des risques a pu être améliorée grâce à la nouvelle structure opérationnelle de la banque. Ce département compte 44 employés.

3.5.2. Capacité à viabiliser l'activité en situation normale et en situation de crise

(128) Dans leur plan de restructuration, les autorités islandaises ont présenté un scénario de base et trois scénarios de crise pour Landsbankinn en vue de démontrer la capacité de cette dernière d'atteindre une viabilité à long terme ainsi que sa résilience aux difficultés macroéconomiques.

3.5.2.1. Scénario de base

(129) Le plan de restructuration, tel qu'exposé ci-dessus, constitue le scénario de base. Selon les autorités islandaises, les indicateurs économiques sous-jacents sont les mêmes que ceux qui figurent dans les prévisions initiales de la BCI pour les prochaines années, et sont illustrés au tableau 5 ci-dessous. Tableau 5 Prévisions macroéconomiques – Scénario de base

3.5.2.2. Les scénarios de crise

(130) Le plan de restructuration expose trois scénarios de crise: la récession modérée, la crise économique mondiale et la dépréciation de la couronne. Il présente également la méthode suivie pour construire ces scénarios ainsi que leur incidence sur la position de la banque en matière de fonds propres. Les scénarios décrivent un contexte de changements plausibles mais peu vraisemblables dans l'environnement économique au sein duquel la banque évolue. Par exemple, le scénario de crise économique mondiale est fondé sur un possible éclatement de la zone euro et sur ses conséquences sur l'économie de l'Union européenne. Les variables macroéconomiques correspondant à ce scénario seraient les suivantes: Tableau 6 Indicateurs macroéconomiques relatifs au scénario de crise économique mondiale

(131) Dans les tests de résistance présentés par Landsbankinn, différentes méthodes sont utilisées pour traduire ces trois scénarios en une analyse d'impact sur les états financiers de la banque, les pertes sur prêts et le capital économique. En partant d'un exemple, la figure 3 ci-dessous illustre la manière dont le taux de perte en cas de défaut (LGD — Loss Given Default) est lié à la performance du PIB. Figure 3 Relation entre PIB et LDG [Figure illustrant la relation entre le taux de perte en cas de défaut et le PIB Les chiffres ne sont pas divulgués afin de respecter le secret professionnel.]

(132) La principale conclusion des tests de résistance est que la capitalisation de Landsbankinn est telle que, dans tous les scénarios, cette dernière reste au-dessus des exigences minimales tant intérieures qu'extérieures en matière de ratio CAD et, d'après le plan de restructuration, elle possède en effet des fonds propres excédentaires de l'ordre de […] %.

(133) En outre, le plan de restructuration de Landsbankinn comprend un pseudo-test de résistance applicable au ratio de liquidité de la banque. Dans ce cas, la banque part de l'hypothèse selon laquelle l'ensemble des dépôts détenus par les établissements bancaires serait immédiatement retiré à la suite d'une suppression des contrôles de capitaux, par exemple. Sur la base des informations fournies par les autorités islandaises, même dans ce cas, la position de Landsbankinn en matière de liquidité resterait stable, notamment en raison du fait qu'elle soit capable de liquider des actifs supplémentaires assez rapidement et sans effets préjudiciables majeurs sur le bilan, comme son portefeuille de prêts hypothécaires libellé en ISK ('grâce à des opérations de prêt avec la BCI). La figure 4 ci-dessous illustre ce scénario: Figure 4 Position de liquidité de base après les retraits de l'ensemble des dépôts institutionnels et la variation des retraits des particuliers [Figure illustrant la position de Landsbankinn en matière de liquidité Les chiffres ne sont pas divulgués afin de respecter le secret professionnel.]

(134) Sur la base de ce calcul, la banque était en mesure de supporter une nouvelle vague de retraits de dépôts en provenance de particuliers de l'ordre de […] % sans devoir liquider des actifs. Cette conclusion indique que la Banque est en mesure de faire face à des problèmes de liquidité inattendus.

4. MOTIFS JUSTIFIANT L'OUVERTURE DE LA PROCEDURE FORMELLE D'EXAMEN ET LA MISE EN ŒUVRE DE L'OPERATION SPKEF ET DES MESURES PROVISOIREMENT APPROUVEES DANS LES DECISIONS RELATIVES AUX BANQUES D'EPARGNE

(135) Dans sa décision d'ouverture, l'Autorité est parvenue à la conclusion préliminaire selon laquelle les mesures prises par l'État islandais pour capitaliser Landsbankinn relevaient d'une aide d'État au sens de l'article 61 de l'accord EEE. En outre, elle n'a pas pu exclure qu'une aide d'État ait été octroyée par la garantie illimitée des dépôts. La décision d'ouverture ne couvrait pas les mesures d'aide liées à l'acquisition de SpSv, qui ont été provisoirement approuvées par l'Autorité dans les décisions relatives aux banques d'épargne. Dans le cadre de la présente décision, l'Autorité rendra un avis final sur ces mesures, qui continuent d'avoir une incidence sur l'évaluation. Enfin, les mesures liées au transfert d'opérations de Spkef à Landsbankinn n'étaient pas couvertes par la décision d'ouverture; l'Autorité les évaluera donc également ci-dessous.

(136) En ce qui concerne la compatibilité des mesures évaluées dans la décision d'ouverture, l'Autorité a considéré qu'une position définitive ne pouvait être adoptée que sur la base d'un plan de restructuration, lequel n'avait pas été présenté lorsque l'Autorité a ouvert la procédure formelle d'examen en date du 15 décembre 2010. C'est notamment en raison de l'absence de plan de restructuration plus de deux ans après la création de Landsbankinn et un an après l'accord conclu avec les créanciers de Landsbanki que l'Autorité a soulevé des doutes en ce qui concerne la compatibilité de l'aide.

4.1. Observations de tiers intéressés

(137) L'Autorité a reçu une déclaration au nom des créanciers de l'ancienne banque, dans laquelle ces derniers soulignent qu'ils doivent être considérés comme des tiers intéressés et indiquent qu'ils se réservent le droit de soumettre de nouvelles observations ultérieurement.

4.2. Observations des autorités islandaises

(138) Les autorités islandaises reconnaissent que les mesures prises dans le cadre de la création de NBI, aujourd'hui renommée Landsbankinn, constituent une aide d'État. D'après les autorités islandaises, ces mesures sont toutefois compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE, sur la base de son article 61, paragraphe 3, point b), car elles sont nécessaires, proportionnées et appropriées pour remédier à une perturbation grave de l'économie islandaise. D'après les autorités islandaises, les mesures prises sont en tous points conformes aux principes visés aux lignes directrices de l'Autorité en matière d'aides d'État, et l'aide est nécessaire et limitée au montant minimal requis.

(139) Par ailleurs, les autorités islandaises soulignent que les anciens actionnaires de Landsbanki ont perdu toutes leurs actions et n'ont reçu aucune indemnisation de l'État et que l'aide est conçue de telle manière à limiter autant que possible les retombées négatives sur les concurrents.

(140) En ce qui concerne le transfert d'opérations de Spkef à Landsbankinn, les autorités islandaises reconnaissent que l'obligation d'État visant à parer à une insuffisance d'actifs transférés (par rapport au montant du passif transféré) relève d'une aide d'État conformément à l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, même si elles considèrent que la nature de l'accord exclut l'obtention, par Landsbankinn, d'un avantage financier direct. Elles concèdent cependant que la mesure pourrait renforcer la position de Landsbankinn étant donné que cette dernière élargit son portefeuille de clients et qu'elle pourrait permettre de rationaliser certaines opérations.

(141) En tout état de cause, les autorités islandaises réaffirment que l'aide est compatible avec l'article 61, paragraphe 3, point b), de l'accord. La contribution de l'État se limitant à couvrir précisément la différence entre l'actif et le passif et cette différence étant déterminée par un comité indépendant, elles affirment que l'aide est limitée au minimum nécessaire. Elles précisent également que l'aide était proportionnée, puisque Landsbankinn était la seule banque à pouvoir reprendre les activités de Spkef à cette époque, et que d'autres alternatives, telles qu'une fusion forcée par la FME, auraient été bien plus déstabilisantes et probablement plus coûteuses pour l'État.

(142) Les autorités islandaises ne considèrent pas que la garantie des dépôts relève d'une aide d'État.

4.3. Engagements des autorités islandaises

(143) Les autorités islandaises ont souscrit plusieurs engagements, dont la plupart sont liés aux distorsions de la concurrence causées par l'aide faisant l'objet de l'évaluation, qui sont exposés dans le document joint à la présente.

II. APPRÉCIATION

1. EXISTENCE D'UNE AIDE D'ÉTAT

(144) L'article 61, paragraphe 1, de l'accord sur l'Espace économique européen dispose ce qui suit: «Sauf dérogations prévues par le présent accord, sont incompatibles avec le fonctionnement du présent accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les parties contractantes, les aides accordées par les États membres de la CE ou par les États de l'AELE ou accordées au moyen de ressources d'État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.»

(145) L'Autorité appréciera les mesures suivantes (45): — le capital d'exploitation initial octroyé par l'État islandais à la nouvelle banque, — la capitalisation (initiale) de la nouvelle banque entièrement par l'État; et la conservation par l'État d'une participation majoritaire. Les mesures ci-dessus sont ci-après dénommées collectivement «les mesures de capitalisation». En outre, l'Autorité appréciera: — la garantie du gouvernement islandais relative aux dépôts nationaux dans toutes les banques islandaises, et — le transfert des activités de Spkef à Landsbankinn («l'opération Spkef»).

(146) L'Autorité rappelle également que les mesures de sauvetage approuvées temporairement pour SpSv, qui a désormais fusionné avec Landsbankinn, constituent des aides d'État, dont la compatibilité finale dépend du plan de restructuration de l'entité fusionnée.

1.1. Présence de ressources d'État

(147) Comme l'Autorité l'a déjà conclu au préalable dans sa décision d'ouverture, il est clair que les mesures de capitalisation sont financées grâce à des ressources d'État fournies par le Trésor islandais. Quant à l'opération Spkef, l'État a supporté le risque que les actifs de Spkef ne suffisent pas à couvrir les passifs transférés (dépôts) de la banque Spkef. Autrement dit,