FR Journal officiel de l'Union européenne L 276/8

DÉCISION DE L’AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE

No 519/12/COL

du 19 décembre 2012

clôturant la procédure formelle d’examen concernant des aides potentielles en faveur des entreprises AS Oslo Sporveier et AS Sporveisbussene (Norvège)

L’AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE (CI-APRÈS L’«AUTORITÉ»),

VU L’ACCORD sur l’Espace économique européen (ci-après l’«accord EEE»), et notamment ses articles 49 et 61 à 63 et son protocole 26,

VU L’ACCORD entre les États de l’AELE relatif à l’institution d’une Autorité de surveillance et d’une Cour de justice (ci-après l’«accord Surveillance et Cour de justice»), et notamment son article 24,

VU LE PROTOCOLE 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice (ci- après le «protocole 3») et notamment l’article 1er, paragraphe 2, de la partie I et l’article 7, paragraphe 2, de la partie II,

AYANT invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées (1),

considérant ce qui suit:

I. FAITS

1. PROCÉDURE

1.1. Procédure administrative ayant abouti à la décision de l’Autorité no 254/10/COL

(1) Dans une plainte (ci-après la «plainte») présentée par lettre du 11 août 2006 à l’Autorité, Konkurrenten.no AS (ci-après la «plaignante») alléguait que les autorités norvégiennes avaient accordé des aides d’État aux entreprises AS Oslo Sporveier et AS Sporveisbussene. L’Autorité a enregistré la lettre le 16 août 2006 (événement no 384017). Par lettre du 17 août 2006 adressée à la plaignante, l’Autorité a accusé réception de la plainte (événement no 384134).

(2) Par lettre du 7 septembre 2006, l’Autorité a transmis la plainte aux autorités norvégiennes et les a invitées à présenter leurs observations (événement no 387163). Par lettre du 11 octobre 2006, les autorités norvégiennes ont répondu à cette demande d’informations. L’Autorité a enregistré la lettre le 19 octobre 2006 (événement no 392725).

(3) La plaignante a présenté des observations complémentaires dans une lettre du 20 octobre 2006. L’Autorité a enregistré la lettre le 23 octobre 2006 (événement no 394520).

(4) Par lettre du 29 novembre 2006 (événement no 394397), l’Autorité a demandé un complément d’information aux autorités norvégiennes. Les autorités norvégiennes ont répondu par lettre du 11 janvier 2007. L’Autorité a enregistré la lettre le 12 janvier 2007 (événement no 406541).

(5) Par lettre du 19 juin 2007 (événement no 425271), l’Autorité a demandé un complément d’information aux autorités norvégiennes. Les autorités norvégiennes ont répondu par lettre transmise par voie électronique le 16 août 2007 (événement no 434326).

(6) Par courrier électronique du 20 février 2008 (événement no 466226), la plaignante a présenté un complément d’information.

(7) Par lettre transmise par voie électronique le 2 avril 2008 (événement no 471926), l’Autorité a encore demandé un complément d’information aux autorités norvégiennes. Les autorités norvégiennes ont répondu par lettre transmise par voie électronique le 29 avril 2008 (événement no 475480).

(8) Par courriers électroniques du 25 mai 2008 (événement no 478132), du 2 juin 2008 (événement no 479743), du 9 juillet 2008 (événements nos 489623 et 489626), du 14 août 2008 (événement no 489591), du 15 août 2008 (événement no 488527), du 20 janvier 2009 (événement no 505210) et du 22 janvier 2009 (événement no 505503), la plaignante a présenté un complément d’information.

(9) Au début de l’année 2010, l’Autorité et les autorités norvégiennes ont eu des contacts informels tant par téléphone que par courrier électronique concernant l’affaire. Les informations reçues par l’Autorité dans ce contexte ont été consolidées dans une lettre adressée à l’Autorité par voie électronique le 21 avril 2010 par les autorités norvégiennes (événement no 554417).

(10) Le 21 juin 2010, l’Autorité a adopté la décision no 254/10/COL clôturant l’affaire au motif que l’aide concernait une aide existante qui avait cessé. Par lettres du 21 juin 2010, l’Autorité a transmis des copies de la décision no 254/10/COL aux autorités norvégiennes (événement no 558824) et à la plaignante (événement no 561949).

1.2. Arrêt de la Cour AELE dans l’affaire E-14/10, Konkurrenten.no AS/Autorité de surveillance AELE

(11) Par requête déposée au greffe de la Cour AELE le 2 septembre 2010, la plaignante a introduit un recours en annulation visant la décision de l’Autorité no 254/10/COL.

(12) Le 22 août 2011, la Cour AELE a statué dans l’affaire E-14/10, Konkurrenten.no AS/Autorité de surveillance AELE, en annulant la décision no 254/10/COL dans son intégralité, pour les motifs suivants.

(13) En premier lieu, la Cour AELE a estimé que la décision était insuffisamment motivée, en ce sens que l’Autorité n’avait pas expliqué comment le renouvellement de la concession, à compter du 1er janvier 2000, pouvait être considéré comme faisant partie d’un régime d’aides existant, ni pourquoi il ne pouvait être considéré comme étant une modification importante dudit régime d’aides (2).

(14) En deuxième lieu, la Cour AELE a jugé que l’Autorité n’avait pas respecté son obligation d’ouvrir la procédure formelle d’examen à l’égard des aides octroyées pendant la période 1997-2000. Elle a constaté que l’Autorité ne pouvait pas exclure la possibilité que les entreprises AS Oslo Sporveier et AS Sporveisbussene aient reçu des aides supérieures aux pertes liées à l’exécution des obligations de service public, et que l’Autorité estimait en effet qu’une telle surcompensation était peut-être intervenue dans le passé. Ainsi, la Cour AELE a conclu que l’Autorité aurait dû ouvrir une procédure formelle d’examen afin d’être, dans la mesure du possible, pleinement informée des faits. La Cour AELE a par ailleurs jugé fondé le grief de la requérante relatif aux mêmes questions en ce qui concerne la période 2000-2008 (3).

(15) En troisième lieu, la Cour AELE a jugé que l’Autorité n’avait pas déterminé si l’injection de capital ne concernait que le déficit du fonds de retraite apparu dans le cadre de l’exécution des obligations de service public, ou si elle avait également porté sur d’autres activités. La Cour AELE n’ayant pas pu examiner la décision à la lumière de l’allégation de la requérante selon laquelle l’injection de capital ne correspondait pas à un paiement pour la fourniture de services de transport, elle a jugé qu’il y avait là un défaut de motivation (4).

1.3. Réappréciation de la plainte

(16) La plaignante a allégué que les mesures suivantes peuvent constituer une aide d’État illégale: 1. des subventions croisées entre les quatre entreprises AS Oslo Sporveier, AS Sporveisbussene, Arctic Express AS et Sporveisbussenes Turbiler AS (5), 2. une injection de capital de 41 499 000 NOK effectuée en 2004 par l’entreprise AS Oslo Sporveier en faveur de l’entreprise AS Sporveisbussene, 3. une situation fiscale favorable acquise dans un marché non concurrentiel, permettant à AS Sporveisbussene d’éviter de payer l’impôt sur les bénéfices, et 4. des garanties accordées par AS Sporveisbussene au profit de ses filiales Arctic Express AS et Sporveisbussenes Turbiler AS.

(17) L’Autorité a engagé une réappréciation de la plainte et, par courrier électronique du 25 octobre 2011 (événement no 613053), a demandé des informations supplémentaires aux autorités norvégiennes. Celles-ci ont répondu à l’occasion d’une conférence téléphonique le 28 octobre 2011. En outre, elles ont fourni un complément d’information lors de réunions tenues à Oslo le 29 novembre 2011 et à Bruxelles les 9 décembre 2011 et 17 janvier 2012. Par courriers électroniques du 13 décembre 2011 (événement no 621639) et du 20 janvier 2012 (événement no 622816), les autorités norvégiennes ont présenté un complément d’information.

(18) Par lettre du 27 janvier 2012 (événement no 622888), l’Autorité a demandé un complément d’information aux autorités norvégiennes (6). Les autorités norvégiennes ont répondu par lettre du 22 février 2012 (événements nos 625908, 625916, 625949, 626065 et 626066) et par courriers électroniques du 5 mars 2012 (événements nos 627096 et 627097).

1.4. Examen formel

(19) Par la décision no 123/12/COL du 28 mars 2012 (ci-après la «décision d’ouverture»), l’Autorité a ouvert la procédure formelle d’examen prévue à l’article 1er, paragraphe 2, de la partie I du protocole 3 en ce qui concerne les aides potentielles en faveur des entreprises AS Oslo Sporveier et AS Sporveisbussene. Par lettre du même jour (événement no 627869), l’Autorité a informé les autorités norvégiennes de sa décision et les a invitées à présenter leurs observations.

(20) Par lettre du 4 juin 2012 (événement no 636738), les autorités norvégiennes ont présenté leurs observations relatives à la décision d’ouverture. Par courrier électronique du 28 juin 2012 (événement no 639422), l’Autorité a demandé un complément d’information. Par courrier électronique du 7 septembre 2012 (événement no 645982), les autorités norvégiennes ont répondu. Par courriers électroniques échangés entre le 9 et le 23 novembre 2012 (événements nos 653229, 653257, 653526, 654300, 654332, 654345 et 654470), l’Autorité a demandé un complément d’information aux autorités norvégiennes et celles-ci ont répondu.

(21) La décision d’ouverture a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne et dans son supplément EEE (7). L’Autorité a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur la décision d’ouverture. L’Autorité a reçu des observations de deux parties intéressées. Par lettre du 2 août 2012 (événement no 643450), l’Autorité a reçu les observations de la plaignante, Konkurrenten.no AS. Par lettre du 6 août 2012 (événement no 643459), l’Autorité a reçu les observations de Risdal Touring AS, une société sœur de la plaignante. Par lettre du 4 septembre 2012 (événement no 645575), l’Autorité a transmis ces observations aux autorités norvégiennes. Par lettre du 3 octobre 2012 (événement no 648581), les autorités norvégiennes ont annoncé à l’Autorité qu’elles n’avaient pas de commentaires à faire sur les observations des deux parties intéressées.

2. LA DÉCISION D’OUVRIR UNE PROCÉDURE FORMELLE D’EXAMEN

(22) Les autorités norvégiennes ont confirmé que l’entreprise AS Oslo Sporveier n’avait accordé aucune garantie (8). Par conséquent, l’Autorité a conclu que l’allégation de la plaignante concernant les garanties était sans objet (9).

(23) L’Autorité avait cependant des doutes quant aux autres mesures couvertes par la plainte. Elle a dès lors décidé d’ouvrir une procédure formelle d’examen à l’égard des trois mesures suivantes: 1. la compensation pour des services réguliers de transport par autobus à Oslo versée aux entreprises AS Oslo Sporveier et AS Sporveisbussene au cours de la période comprise entre le 1er janvier 1994 et le 30 mars 2008 (ci-après la «compensation annuelle»); 2. l’injection de capital effectuée par la municipalité d’Oslo en 2004 (ci-après l’«injection de capital de 2004»), destinée à couvrir un déficit du fonds de retraite en augmentation en ce qui concerne: a. la fourniture de services publics (ci-après l’«injection de capital pour les services publics»), b. les activités commerciales (ci-après l’«injection de capital pour les activités commerciales»), et 3. l’application des règles sur la fiscalité de groupe (ci-après la «mesure sur la fiscalité de groupe»).

3. CONTEXTE – LA LÉGISLATION ACTUELLE DANS LE DOMAINE DES SERVICES RÉGULIERS DE TRANSPORT LOCAL PAR AUTOBUS

3.1. Loi sur le transport commercial de 2002 et règlement sur le transport commercial de 2003

(24) Actuellement, le secteur des services de transport local par autobus est régi par la loi sur le transport commercial de 2002 (ci-après la «loi sur le transport commercial») (10) et le règlement sur le transport commercial de 2003 (ci-après le «règlement sur le transport commercial») (11). La loi sur le transport commercial a abrogé et remplacé la loi sur les transports de 1976 (12) et le règlement sur le transport commercial a abrogé et remplacé deux règlements (13).

(25) Les autorités norvégiennes ont confirmé que les dispositions en question n’ont pas été sensiblement modifiées depuis l’entrée en vigueur de l’accord EEE en 1994.

3.2. Responsabilité administrative des comtés

(26) En Norvège, la responsabilité de fournir des services de transport public local est conférée aux comtés. Toutefois, ces derniers ne sont nullement tenus de proposer de tels services.

(27) Un comté peut gérer des services de transport local par autobus au moyen de sa propre organisation ou par l'intermédiaire d’une société administrative (14) qu’il aura constituée. La loi sur le transport commercial prévoit que, lorsqu’un comté crée une société administrative, les fonds destinés au financement des services de transport local par autobus sont alloués à cette société (15). Les sociétés administratives peuvent confier à un tiers les services de transport par autobus ou fournir elles-mêmes ces services.

3.3. Cofinancement des services de transport local par l’État et les comtés

(28) Les comtés financent en partie les services de transport local par leurs recettes fiscales. En outre, en vertu de la loi sur le transport commercial, ils reçoivent un financement de l’État sous forme de subventions globales annuelles (16). Le montant de ces subventions est déterminé sur la base de l’importance de la contribution de l’État requise par les comtés. Par conséquent, les comtés doivent fournir au ministère des transports les budgets, comptes et autres informations pertinentes nécessaires pour évaluer la nécessité des contributions (17). Les autorités norvégiennes ont déclaré que, lorsqu’un comté réduit le montant de la subvention globale utilisé pour le financement de services réguliers de transport local, cela a des conséquences pour les subventions futures.

3.4. Concessions

3.4.1. Introduction

(29) En vertu de la loi sur le transport commercial, une concession est indispensable pour effectuer des services de transport de voyageurs par autobus contre rémunération [c’est-à-dire lorsque les usagers (les passagers) paient les services de transport] (18).

(30) Une concession générale et une concession particulière sont nécessaires pour les exploitants de services réguliers de transport de voyageurs par autobus contre rémunération.

3.4.2. Concession générale pour le transport de voyageurs

(31) Les entreprises fournissant des services rémunérés de transport de voyageurs doivent être en possession d’une concession générale (19). Afin d’obtenir une telle concession, le demandeur doit i) fournir un certificat de bonne conduite, ii) disposer de capacités et de moyens financiers satisfaisants et iii) disposer de qualifications professionnelles satisfaisantes (20). Les concessions générales ne sont pas limitées dans le temps (21).

3.4.3. Concessions particulières pour le transport régulier de voyageurs

(32) Outre la concession générale, toute entreprise souhaitant effectuer des services réguliers de transport de voyageurs contre rémunération est tenue de disposer d’une concession particulière (22). Il existe deux types de concessions particulières: i) les concessions territoriales et ii) les concessions propres à un itinéraire. La concession territoriale est de nature résiduelle, en ce sens qu’elle autorise son titulaire à exploiter des services réguliers de transport par autobus dans l’ensemble du territoire couvert pour autant que d’autres concessions propres à des itinéraires n’aient pas été accordées sur le territoire en question. Le titulaire d’une concession propre à un itinéraire est le seul habilité à exploiter des services réguliers de transport par autobus sur cet itinéraire.

(33) La concession particulière confère au concessionnaire le droit et le devoir d’effectuer les services de transport établis dans la concession (23). Toute entité demandant une concession particulière doit fournir une proposition d’horaires et de tarifs (24). Les horaires et les tarifs sont soumis au contrôle des comtés (25). Les comtés peuvent exiger des modifications des horaires et des tarifs (26).

(34) Les concessions particulières peuvent être attribuées i) dans le cadre d’une procédure d’appel d’offres [et leur durée sera alors celle fixée dans l’appel d’offres (27), celle-ci ne pouvant en aucun cas excéder dix années (28)], ou ii) directement sans le recours à un appel d’offres (la concession est alors accordée pour une durée de dix ans) (29).

3.5. Systèmes de tickets

(35) Les concessionnaires doivent mettre en place des systèmes de tickets agréés par les comtés (30).

3.6. Marchés

(36) Pour compléter les concessions, les comtés peuvent conclure avec les concessionnaires des marchés concernant la prestation du service public. Les comtés sont libres de déterminer la forme de ces marchés (31).

3.7. Compensation en faveur des concessionnaires

(37) Les comtés ont la responsabilité de verser une compensation aux concessionnaires (32). Une compensation n’est octroyée qu’aux entreprises qui couvrent des itinéraires peu rentables (c’est-à-dire lorsque les recettes provenant de la vente des tickets ne couvrent pas le coût d’exploitation du service).

(38) Selon les autorités norvégiennes, en vertu de l’article 22 de la loi sur le transport commercial, les comtés sont tenus de verser une compensation aux exploitants pour la fourniture de services de transport sur les itinéraires peu rentables qu’ils souhaitent établir ou maintenir sur leur territoire (33). Les comtés sont libres de déterminer la forme de cette compensation en faveur des concessionnaires: la loi sur le transport commercial et le règlement sur le transport commercial ne comportent aucune disposition particulière sur cette question.

(39) L’Autorité interprète l’article 22 de la loi sur le transport commercial comme autorisant le versement d’une compensation destinée à couvrir le coût du service public (y compris un bénéfice raisonnable) moins les recettes provenant de la vente des tickets. Selon elle, le versement d’une compensation excédant ce coût ne saurait être fondé sur la loi sur le transport commercial.

4. CONTEXTE SUPPLÉMENTAIRE – LA LÉGISLATION ANTÉRIEURE À L’ADHÉSION À L’EEE DANS LE DOMAINE DES SERVICES RÉGULIERS DE TRANSPORT PUBLIC – LA LOI SUR LES TRANSPORTS DE 1976

4.1. Introduction

(40) En réponse à la décision d’ouverture, les autorités norvégiennes ont fourni un complément d’information sur l’histoire du système de compensation pour les services réguliers de transport local.

4.2. Responsabilité centralisée au niveau de l’État pour les services réguliers de transport local

(41) Les autorités norvégiennes ont expliqué qu’au moment de l’entrée en vigueur de la loi sur les transports de 1976 (34), l’État (le ministère des transports) était compétent pour les services réguliers de transport local. Des agences de l’État chargées des transports géraient ces services dans chaque comté.

4.3. Processus de décentralisation

4.3.1. Introduction

(42) Peu après l’entrée en vigueur de la loi sur les transports de 1976, un processus de décentralisation a été engagé. À compter du 1er janvier 1979, les compétences du ministère des transports pouvaient être déléguées aux comtés. Parallèlement, les agences de l’État chargées des transports ont été converties en organes administratifs des comtés.

(43) En 1981, avec l’insertion de l’article 24 bis dans la loi sur les transports de 1976, l’État pouvait, en octroyant des fonds aux comtés, leur conférer la responsabilité du financement des services réguliers de transport local (35). À Oslo, l’article 24 bis est devenu applicable en 1983, lorsque la municipalité d’Oslo (qui est aussi un comté) (36) a été la première à se voir confier ce financement.

4.3.2. Le règlement de 1980

(44) Le règlement du 19 décembre 1980 concernant la compensation pour la fourniture de services réguliers de transport local (ci-après le «règlement de 1980») a été un autre élément important du processus de décentralisation. L’article 1er du règlement de 1980 dispose que le comté a la responsabilité de financer les services réguliers de transport local. Conformément à l’article 3, le montant de la compensation est déterminé annuellement, en fonction de la différence entre, d’une part, les recettes estimées sur la base des tarifs et des réductions décidés et, d’autre part, des coûts raisonnables.

(45) Le règlement de 1980 comporte également des règles sur le contrôle de l’information et l’accès à celle-ci et précise les rôles respectifs du ministère des transports et des comtés. L’article 7 fournit la base juridique pour que le ministère émette de nouvelles règles et lignes directrices sur la compensation concernant les services réguliers de transport local.

4.3.3. Le règlement de 1982 et la convention type principale entre KS et l’Association norvégienne des compagnies d’autobus

(46) Le 1er janvier 1983, le règlement de 1980 a été remplacé par un nouveau règlement: le règlement du 2 décembre 1982 concernant la compensation pour la fourniture de services réguliers de transport local (ci-après le «règlement de 1982»). L’article 4 du règlement de 1982 impose aux comtés l’obligation de conclure avec les concessionnaires des conventions portant sur la compensation pour la fourniture de services réguliers de transport public. Sur cette base, l’organisation KS (l’Association norvégienne des autorités locales et régionales) et l’Association norvégienne des compagnies d’autobus (37) ont conclu une convention type principale (ci-après la «convention type principale entre KS et l’Association norvégienne des compagnies d’autobus») et une convention type de compensation annuelle à utiliser par chaque comté lors de la conclusion des conventions pour la fourniture de services réguliers de transport par autobus. En ce qui concerne le calcul de la compensation, la convention type a été fondée sur les mêmes principes que l’article 3 du règlement de 1980. La convention type principale prévoyait également une séparation des coûts entre les services de transport public et les autres services commerciaux.

4.3.4. Le règlement de 1985

(47) En 1985, avec l’adoption d’un nouveau système de recettes pour les comtés, un nouveau règlement concernant la compensation pour la fourniture de services de transport local (ci-après le «règlement de 1985») a été adopté. Le nouveau système de recettes pour les comtés (et les municipalités) prévoyait que la contribution du niveau central pour les services de transport local était fournie sous forme d’une somme forfaitaire. Le principal objectif du règlement de 1985 était de réglementer les relations entre le ministère des transports et les comtés. Le règlement de 1985 a été abrogé le 1er janvier 1987.

5. ORGANISATION DES SERVICES RÉGULIERS DE TRANSPORT LOCAL PAR AUTOBUS À OSLO

(48) Comme indiqué ci-dessus, la responsabilité de fournir des services réguliers de transport public local est conférée aux comtés.

(49) Avant 1994, l’entreprise AS Oslo Sporveier était chargée d’administrer l’ensemble des transports publics d’Oslo (38), la municipalité d’Oslo lui ayant délégué les tâches de planification et d’administration des transports publics à Oslo (39). Parallèlement, un département interne d’AS Oslo Sporveier (40) exploitait la plupart (41) des services réguliers de transport par autobus à Oslo. Il exerçait cette activité sur la base d’une concession territoriale octroyée le 16 novembre 1992 qui autorisait AS Oslo Sporveier à exploiter des services réguliers de transport par autobus sur l’ensemble du réseau d’Oslo, pour autant que d’autres concessions propres à des itinéraires n’aient pas été accordées.

(50) La concession a été accordée pour une durée de dix ans, avec effet rétroactif au 1er janvier 1990.

(51) En outre, depuis 1994, AS Oslo Sporveier exploitait des services d’autobus touristiques à petite échelle en marge de sa mission de service public.

(52) Le 23 avril 1997, le département des autobus, comprenant la division des services d’autobus touristiques à petite échelle, a été séparé d’AS Oslo Sporveier et a été transféré à une entreprise nouvellement créée, AS Sporveisbussene. Depuis, AS Sporveisbussene exploitait les services réguliers de transport local par autobus conformément à la concession accordée à AS Oslo Sporveier.

(53) Le 23 avril 1997, ces entreprises ont conclu une convention de transport avec effet rétroactif au 1er janvier 1997 (ci-après la «convention de transport»). La convention de transport devait prendre fin à la date d’expiration de la concession existante (soit le 31 décembre 1999), mais elle serait prolongée automatiquement d’année en année dès lors que la concession territoriale d’AS Oslo Sporveier serait renouvelée. En vertu de cette convention de transport, AS Sporveierbussene assurait les activités de service public d’AS Oslo Sporveier et recevait directement de cette dernière une compensation annuelle relative à ces services.

(54) La concession territoriale a été renouvelée pour une durée de dix ans le 20 septembre 2001, avec effet rétroactif au 1er janvier 2000.

(55) En 2001, la municipalité d’Oslo a décidé que tous les services réguliers de transport par autobus fournis à Oslo devraient être mis en concurrence. Sur cette base, le transport régulier par autobus a progressivement fait l’objet de marchés publics et cinq lots ont été adjugés lors de la période 2003-2008. Les différents contrats sont entrés en vigueur l’année suivant celle de leur adjudication. Le dernier lot a été adjugé en 2007 et le dernier contrat est entré en vigueur le 30 mars 2008.

(56) Du fait de sa nature résiduelle, la concession territoriale serait réduite à mesure de l’adjudication progressive des itinéraires auparavant couverts par celle-ci. Ainsi, la concession territoriale accordée à AS Oslo Sporveier a expiré le 30 mars 2008 (une fois que l’ensemble des services réguliers de transport par autobus à Oslo avaient été adjugés). La concession ayant expiré, la convention de transport a pris fin elle aussi.

(57) Comme indiqué plus haut, AS Sporveisbussene a repris en 1997 la division des services d’autobus touristiques à petite échelle d’AS Oslo Sporveier.

(58) En 2003, AS Sporveisbussene a créé une filiale, Nexus Trafikk AS, afin de participer à des appels d’offres relatifs à l’exploitation de lignes régulières de transport par autobus à Oslo. En 2005, AS Sporveisbussene a acquis l’entreprise Arctic Express AS et sa filiale Lavprisexpressen.no, qui effectuaient des services de navettes aéroportuaires et des services de transport régional par autobus. En 2006, la division des services d’autobus touristiques a été séparée d’AS Sporveisbussene pour intégrer une entreprise nouvellement créée, Sporveisbussenes Turbiler AS, détenue en totalité par AS Sporveisbussene.

(59) Entre le 1er juillet 2006 et le 1er janvier 2007, l’administration des transports publics à Oslo a été réorganisée. Une nouvelle entreprise a été créée, sous le nom d’AS Oslo Sporveier (ci-après la «nouvelle AS Oslo Sporveier»). L’ancienne AS Oslo Sporveier a changé son nom pour devenir la Kollektivtransportproduksjon AS (ci-après «KTP»). Les fonctions administratives de l’ancienne AS Oslo Sporveier ont été transférées à la nouvelle AS Oslo Sporveier.

(60) KTP a conservé la partie opérationnelle d’AS Oslo Sporveier et la propriété d’AS Sporveisbussene. Cette dernière est devenue une société mère comptant trois filiales. Les filiales ont été renommées (Nexus Trafikk AS est devenue Unibuss AS, Sporveisbussenes Turbiler AS est devenue Unibuss Tur AS et Arctic Express AS est devenue Unibuss Ekspress AS).

(61) AS Sporveisbussene a fusionné avec Unibuss AS en 2009. Cette nouvelle entreprise a conservé le nom Unibuss AS et a succédé comme la société mère détenant Unibuss Tur AS et Unibuss Ekspress AS.

6. COMPENSATION POUR L’OBLIGATION DE SERVICE PUBLIC À OSLO

6.1. Pratique administrative

(62) Comme indiqué plus haut, il incombe à la municipalité d’Oslo de verser une compensation aux exploitants de services publics qu’elle souhaite établir ou maintenir sur son territoire (42).

(63) À Oslo, un système de tickets communs s’applique à tous les exploitants de services de transport par autobus, tramway, métro et transbordeur. Les exploitants de services publics ne sont pas responsables du système de tickets, qui relève de la responsabilité de KTP (l’ancienne AS Oslo Sporveier), et les prix des tickets sont soumis au contrôle de la municipalité d’Oslo.

(64) Le concessionnaire est autorisé à conserver les recettes provenant de la vente des tickets dans le cadre de l’exploitation des services réguliers de transport par autobus (43). Lorsque ces recettes ne sont pas suffisantes pour couvrir le coût d’exploitation, le concessionnaire peut recevoir de la municipalité d’Oslo une compensation pour le service public.

(65) À Oslo, depuis les années 1980 et jusqu’à l’adjudication des marchés, la compensation au titre des marchés attribués directement était déterminée conformément à la procédure décrite ci-après. En substance, une somme forfaitaire couvrant la différence entre les coûts estimés de l’exploitation du service public en question et les recettes provenant de la vente des tickets était déterminée par la municipalité d’Oslo et le concessionnaire (44). Le calcul de cette somme forfaitaire intervenait dans le cadre du processus d’établissement du budget général de la municipalité d’Oslo. Selon les autorités norvégiennes, ce processus peut être décrit comme suit: Janvier/février Le gouvernement municipal (Byrådet) décide des limites du budget pour l’année à venir. Mars Les entreprises et les services municipaux sont informés des limites du budget et du délai de présentation des propositions budgétaires. Mars/avril Les entreprises municipales examinent le budget de l’année à venir. Mai Les entreprises et les services municipaux soumettent leurs propositions budgétaires, fondées sur les recettes et les coûts des années précédentes, le niveau d’activité, les limites budgétaires et les hypothèses quant à l’évolution future des coûts et aux gains d’efficacité. Juin-août Des discussions ont lieu entre les entreprises et les services, d’une part, et l’unité municipale compétente, d’autre part, afin de clarifier le budget et les activités couvertes par celui-ci. Septembre Le gouvernement municipal annonce le projet de budget. Octobre Les différentes commissions du conseil municipal (Bystyret) examinent les différentes parties du budget. Octobre/novembre Le gouvernement municipal propose un budget révisé. Décembre Le budget est approuvé par le conseil municipal.

(66) Sur la base des propositions budgétaires (et des éventuelles modifications apportées au cours des discussions budgétaires au sein du conseil municipal), la compensation était versée en vertu de décisions budgétaires sous réserve de certaines conditions spécifiées dans chaque décision, à savoir la réalisation de certains gains d’efficacité et le maintien des services de transport public de l’année précédente. Ces décisions fixaient également certains objectifs concernant, entre autres, le volume des services de transport fournis et le coût par voyage.

(67) L’appréciation du montant de la compensation était fondée sur les coûts encourus les années précédentes, corrigés pour tenir compte des gains d’efficacité, l’évolution de l’indice norvégien des prix à la consommation, les salaires, les taxes et les lois et règlements susceptibles d’avoir une incidence sur les coûts.

(68) Selon les autorités norvégiennes, des comptes distincts étaient tenus pour les activités de service public et pour les activités commerciales (les services d’autobus touristiques) réalisées par AS Oslo Sporveier. En outre, le coût des activités commerciales d’AS Oslo Sporveier n’a pas été pris en compte pour le calcul de la compensation annuelle pour les services publics.

(69) Selon les autorités norvégiennes, en vertu de la convention de transport conclue en 1997, qui a expiré le 30 mars 2008 une fois que tous les marchés de service public eurent été adjugés et que la concession territoriale eut pris fin, la compensation était calculée annuellement conformément aux principes décrits ci-dessus.

(70) Ainsi, la compensation pour le service public était déterminée suivant la même procédure. Le calcul était effectué sur la base de la différence entre les coûts et les recettes du service public et le montant obtenu était ajusté selon les mêmes facteurs de correction pendant toute la période à l’examen. Des comptes distincts étaient tenus pour les activités de service public et pour les activités commerciales.

6.2. Rentabilité du service public

(71) Selon un aperçu des résultats annuels des activités de transport par autobus d’AS Oslo Sporveier et d’AS Sporveisbussene transmis par les autorités norvégiennes, le bénéfice annuel moyen de ces entreprises était de 0,49 % pour la période 1994-2008. Ce bénéfice comprend toutefois les recettes provenant des activités commerciales à compter de 2005. Le rendement annuel moyen pour la période 1994-2005, dont les données communiquées par les autorités norvégiennes concernent exclusivement le service public, était de 1,98 % (45).

6.3. Introduction d’un système de bonus-malus de mesure de la qualité

(72) Ainsi que nous l’avons expliqué ci-dessus, AS Sporveisbussene a commencé à fournir en 1997 des services réguliers de transport local par autobus à Oslo, conformément à la concession accordée à AS Oslo Sporveier. En outre, une convention de transport a été conclue entre AS Oslo Sporveier et AS Sporveisbussene. Les autorités norvégiennes ont expliqué que la convention de transport introduisait le concept d’un modèle, à définir par AS Oslo Sporveier, qui devrait servir à mesurer la qualité des services d’autobus. L’intention était de trouver un modèle en vue d’inciter AS Sporveisbussene à fournir des services de transport par autobus de qualité. La convention de transport disposait que ce système devrait être en place pour le 1er janvier 2008 au plus tard.

(73) En 2004, le modèle spécifique d’un système de bonus-malus a été convenu (46). Selon ce système, les performances d’AS Sporveisbussene sont évaluées à l’aune des critères suivants: i) la satisfaction totale des usagers, ii) la ponctualité, iii) le niveau de sécurité et de confort et iv) l’amabilité du chauffeur. La satisfaction des usagers est mesurée par des enquêtes. La ponctualité est mesurée au moyen de données objectives.

(74) En 2004, AS Oslo Sporveier a versé à AS Sporveisbussene une prime de qualité de 3,9 millions de NOK, soit 0,8 % des recettes d’AS Sporveisbussene pour cette année-là (483,5 millions de NOK). Les autorités norvégiennes ont expliqué qu’elles considèrent la prime de qualité comme une partie du bénéfice raisonnable. Elles n’ont pas informé l’Autorité d’éventuelles autres primes de qualité accordées.

6.4. Services intragroupes et répartition des coûts communs

(75) Selon les autorités norvégiennes, les services commerciaux de transport par autobus exploités par AS Sporveisbussene n’ont que dans une mesure limitée nécessité des services d’AS Oslo Sporveier. Pour l’essentiel, ces services intragroupes ont été échangés entre les filiales du groupe Oslo Sporveier.

(76) Depuis 1994, les services intragroupes étaient échangés principalement sur la base d’accords conclus entre les entreprises du groupe. Les coûts des services étaient fondés sur les prix du marché si des entreprises extérieures prenaient part à la fourniture des services. Parmi les exemples de tels services fournis avec des prestataires extérieurs, citons à titre indicatif: l’achat en commun de carburant diesel, d’huile pour moteur ou de liquides antigel, la sous-location d’autobus, la location de biens auprès d’entreprises privées, etc. Pour ces services, le prix interne comprenait également une part proportionnelle des coûts fixes, ainsi que des coûts supplémentaires destinés à couvrir les frais d’administration, le cas échéant.

(77) En ce qui concerne les services intragroupes fournis par AS Oslo Sporveier à AS Sporveisbussene et à ses filiales ou entre les filiales, les autorités norvégiennes ont expliqué que les prix payés pour ces services étaient fondés sur les coûts réels (par exemple la location d’autobus et l’emploi de chauffeurs pour des occasions spécifiques, le nettoyage des autobus) ou sur le volume utilisé (par exemple la délivrance de cartes d’identité) ou encore étaient fonction des heures fournies selon la complexité du service rendu. Le prix réel incluait le coût du service, autrement dit les coûts marginaux, les effets externes et d’efficacité ainsi qu’une part proportionnelle des coûts fixes et des bénéfices. Les autorités norvégiennes ont expliqué que ces prix fondés sur les coûts réels correspondaient aux prix du marché.

(78) Ainsi que nous l’avons expliqué ci-dessus, AS Sporveisbussene a créé en 2003 une filiale, Nexus Trafikk AS, afin de participer à des appels d’offres relatifs à l’exploitation de services réguliers de transport par autobus à Oslo. La création de cette filiale a débouché sur une situation dans laquelle ces entreprises (AS Sporveisbussene et Nexus Trafikk AS) partageaient certains coûts communs, puisqu’elles fournissaient toutes deux des services d’autobus. Les autorités norvégiennes ont expliqué que cette situation a poussé les entreprises à mettre en place un nouveau système de répartition des (nouveaux) coûts communs. En vertu de ce nouveau système, qui a été appliqué à compter de 2004, les coûts communs, tels que les coûts informatiques et les frais liés aux infrastructures de communication, les frais généraux de relations publiques, certains frais de personnel, les coûts des services de conseil relatifs aux contrats généraux, les coûts des services d’audit, de retraite, d’assurance, de comptabilité et de salaire, étaient couverts par l’ensemble des entreprises concernées du groupe avec un certain pourcentage du chiffre d’affaires de chaque entreprise. La méthode de calcul de ces frais généraux est fondée sur la détermination annuelle de tous les coûts communs dans le cadre du processus budgétaire. Ces coûts sont ensuite additionnés et le taux des frais généraux est estimé en divisant le chiffre d’affaires total d’AS Sporveisbussene et de ses filiales par les coûts communs déterminés. Le montant des frais généraux inscrits au budget pour chaque entreprise doit couvrir les coûts communs inclus dans le budget total. Le taux était de […] % (47) en 2004, de […] % (48) en 2005 et 2006, et de […] % (49) en 2007 et 2008.

7. L’INJECTION DE CAPITAL DU 2 AVRIL 2004

7.1. La plainte

(79) La plaignante affirme qu’AS Oslo Sporveier a injecté 41 499 000 NOK dans AS Sporveisbussene en 2004 et que cette opération pourrait avoir constitué une aide d’État, au motif qu’aucun investisseur privé n’aurait injecté des capitaux dans une entreprise déficitaire. En outre, la plaignante se demande si le capital a été injecté afin de financer de nouvelles activités intervenant dans un marché soumis à la concurrence.

(80) Les autorités norvégiennes ont confirmé que la municipalité d’Oslo avait injecté de nouveaux capitaux dans le groupe Oslo Sporveier le 2 avril 2004 et que cette mesure avait pris la forme d’une contribution ponctuelle au fonds de retraite du groupe (Oslo Sporveiers Pensjonskasse) (50), destinée à couvrir un déficit en augmentation dans les comptes du fonds de retraite. Le montant de cette injection de capital en faveur d’AS Sporveisbussene était de 111 760 000 NOK. Les autorités norvégiennes ont par ailleurs expliqué que, parallèlement à l’injection de capital, AS Sporveisbussene avait changé de méthode comptable pour estimer les obligations de retraite futures de sorte que, dès 2004, ces obligations ont été reconnues dans les comptes (51).

(81) À la lumière des informations transmises par les autorités norvégiennes, force est de constater que la plaignante, en se référant au transfert de 41 499 000 NOK dans sa correspondance avec l’Autorité, a comparé les comptes 2003 et 2004 d’AS Sporveisbussene et déduit 39 501 000 NOK (total des capitaux propres en 2003) de 81 millions de NOK (total des capitaux propres en 2004). Aux fins de la présente décision, l’Autorité appréciera l’injection de capital réel de 111 760 000 NOK, soit le montant alloué pour couvrir les obligations de retraite d’AS Sporveisbussene (par opposition au montant de 41 499 000 NOK évoqué par la plaignante).

(82) Les autorités norvégiennes ont présenté des explications sur la raison de cette injection de capital, en rapport avec les obligations de retraite d’AS Sporveisbussene. Nous les résumons ci-après.

7.2. Le déficit du fonds de retraite du groupe AS Oslo Sporveier au milieu des années 1990 et l’augmentation de la compensation annuelle

(83) Les autorités locales norvégiennes – et les entreprises détenues ou contrôlées par elles – étaient tenues de fournir à leurs salariés une pension de retraite indexée correspondant à 70 % ou 66 % de leur dernier salaire lors de leur départ à la retraite à l’âge de 67 ans (52).

(84) Au milieu des années 1990, il était devenu évident que le fonds de retraite du groupe Oslo Sporveier était déficitaire. Ce déficit s’était accumulé sur plusieurs années étant donné que les primes versées au fonds de retraite ne tenaient pas suffisamment compte de l’augmentation des obligations de retraite résultant de facteurs tels que la hausse des salaires des travailleurs, l’augmentation de l’espérance de vie, l’évolution des taux prévus de handicap, etc. Selon l’Autorité de surveillance financière de la Norvège (Kredittilsynet), la couverture du fonds de retraite d’AS Oslo Sporveier n’atteignait que 46,9 % au 31 décembre 1995. Les fonds de retraite municipaux présentant une couverture inférieure à 95 % doivent être augmentés d’un minimum de 1,5 % par an (53). En sa qualité de propriétaire, la municipalité d’Oslo était donc légalement tenue de couvrir le déficit du groupe Oslo Sporveier (54). Par conséquent, en vertu d’une décision du 23 décembre 1996, AS Oslo Sporveier devait soumettre un plan pour combler ce déficit. Un plan de paiement destiné à éliminer le déficit à l’horizon 2020 a donc été élaboré. Ce plan a été approuvé par l’Autorité de surveillance financière le 9 juillet 1997.

(85) Conformément au plan de paiement, la municipalité d’Oslo a ajusté à la hausse la compensation annuelle pour le service public afin de couvrir l’augmentation des primes de retraite.

7.3. L’injection de capital en faveur de la Oslo Sporveiers Pensjonskasse

(86) Selon les autorités norvégiennes, la municipalité d’Oslo a décidé en 2003 de couvrir le déficit du fonds de retraite du groupe Oslo Sporveier au moyen d’un paiement ponctuel. Par conséquent, le 2 avril 2004, AS Oslo Sporveier a injecté 802,5 millions de NOK (55) dans la Oslo Sporveiers Pensjonskasse afin de couvrir la totalité du déficit existant (56). L’injection de capital était destinée à couvrir le déficit des obligations de retraite relatives aux salariés d’Oslo Sporvognsdrift AS, d’Oslo T-banedrift AS, d’AS Oslo Sporveier et d’AS Sporveisbussene.

(87) Les autorités norvégiennes ont expliqué que, bien que la municipalité d’Oslo ait été légalement tenue de couvrir le déficit du groupe Oslo Sporveier, elle n’était pas tenue de le faire par un paiement ponctuel: elle a choisi cette solution car celle-ci était plus rentable que l’adhésion au plan d’amortissement existant. Le montant de l’amortissement annuel destiné à couvrir le déficit était plus élevé que les coûts de financement nécessaires à l’obtention d’un prêt bancaire de même ampleur. De plus, il a été jugé qu’un paiement ponctuel permettrait de réaliser environ 160 millions de NOK d’économie dans le budget de fonctionnement et de réduire les coûts de retraite annuels du groupe de 60 millions de NOK.

(88) Sur les 802,5 millions de NOK, 111 760 000 NOK couvraient les obligations de retraite d’AS Sporveisbussene. Selon les autorités norvégiennes, le montant a été intégralement et directement versé par AS Oslo Sporveier à la Oslo Sporveiers Pensjonskasse et n’a pas été transféré en espèces à AS Sporveisbussene. Dans les comptes annuels d’AS Sporveisbussene pour 2004, la contribution de 111 760 000 NOK pour les retraites a été comptabilisée comme une injection de nouveau capital.

7.4. Le déficit des obligations de retraite relatives aux salariés des services d’autobus touristiques

(89) Selon les autorités norvégiennes, une partie de l’injection de capital en faveur d’AS Sporveisbussene couvrait les obligations de retraite relatives aux salariés des services d’autobus touristiques pour la période comprise entre 1994 (année de début de ces services) et le 1er janvier 1997.

(90) Les autorités norvégiennes ont présenté des calculs selon lesquels environ 430 300 NOK de l’injection de capital total étaient liées à un déficit des obligations de retraite dans la division des services d’autobus touristiques.

7.5. Le transfert du fonds de retraite à Vital Forsikring ASA

(91) Le paiement de 111 760 000 NOK a également permis à AS Sporveisbussene de transférer son fonds de retraite de la Oslo Sporveiers Pensjonskasse à Vital Forsikring ASA, une compagnie d’assurance vie. Ce transfert a pris effet le 1er juin 2004. En vertu de la législation norvégienne applicable à l’époque, toutes les primes destinées à couvrir le déficit devaient être payées en totalité avant qu’AS Sporveisbussene ne puisse transférer ses obligations de retraite d’un fonds à un autre (57).

8. FISCALITÉ DU GROUPE OSLO SPORVEIER

8.1. Allégations de la plaignante

(92) Selon la plaignante, la situation fiscale négative d’AS Oslo Sporveier a été utilisée pour réduire la charge fiscale pesant sur AS Sporveisbussene. Des conditions fiscales favorables au groupe Oslo Sporveier auraient pu être utilisées pour éviter le paiement de l’impôt sur les bénéfices réalisés dans un marché totalement ou partiellement soumis à la concurrence. La base de cette plainte semble être le fait qu’AS Sporveisbussene ait pendant la période 2000-2004, tout en ayant réalisé un bénéfice avant impôts d’environ 54 796 000 NOK, déclaré un revenu imposable de seulement 2 027 000 NOK.

(93) Selon les autorités norvégiennes, et de l’avis de l’Autorité, il apparaît que la plaignante se réfère aux règles fiscales concernant les contributions entre entreprises appartenant à un même groupe (ci-après les «contributions de groupe»). AS Sporveisbussene aurait transféré une partie de ses bénéfices, évitant ainsi le paiement de l’impôt sur le revenu pour le montant transféré.

8.2. Les dispositions applicables de la loi fiscale norvégienne

(94) En vertu de la loi fiscale norvégienne (58), les entreprises d’un même groupe sont imposées comme des entités uniques; en principe, il n’existe aucune consolidation des groupes d’entreprises à des fins fiscales, ce qui signifie qu’une entreprise ne peut déduire que ses propres pertes et est tenue de payer l’impôt uniquement sur ses propres bénéfices.

(95) Toutefois, dans certaines conditions, les règles fiscales permettent à une entreprise de déduire de son revenu imposable une contribution de capital unilatérale réalisée en faveur d’une autre entreprise de son groupe en tant que «contribution de groupe».

(96) Les contributions de groupe sont autorisées (59) lorsque l’entreprise contributrice et l’entreprise bénéficiaire sont des sociétés à responsabilité limitée (60) et appartiennent au même groupe (61). En outre, la société mère doit détenir plus de 90 % de la filiale et posséder une part équivalente des voix (62). Les autorités norvégiennes ont expliqué que ces conditions doivent être remplies à la fin de l’exercice dans lequel intervient la contribution de groupe.

(97) Dans leur déclaration de revenus annuelle, l’entreprise contributrice et l’entreprise bénéficiaire doivent divulguer ces contributions aux autorités fiscales en communiquant des informations complètes dans des formulaires conçus à cet effet.

(98) Une contribution de groupe peut consister en un versement d’espèces, en une injection de fonds de roulement ou en d’autres contributions financières (63).

(99) Une contribution de groupe est déductible pour l’entreprise contributrice dans la mesure où elle est couverte par son revenu imposable (64). Lorsqu’une entreprise accorde une contribution de groupe dépassant son revenu imposable, elle ne peut déduire le montant excédentaire (65). L’entreprise bénéficiaire, quant à elle, est redevable des taxes applicables à la contribution de groupe (66), mais le montant excédentaire non déductible ne constitue pas un revenu imposable pour l’entreprise bénéficiaire. La contribution est considérée comme une recette pour l’entreprise bénéficiaire pour l’année au cours de laquelle l’entreprise contributrice la déduit de son avis d’imposition. Si l’entreprise bénéficiaire enregistre un déficit, la contribution peut être déduite des pertes, y compris des pertes subies les années précédentes. En outre, les exigences relatives à la distribution des dividendes dans le cadre d’une société à responsabilité limitée doivent être respectées (67).

(100) Les autorités norvégiennes ont expliqué que les règles concernant les contributions de groupe s’appliquent indistinctement à toutes les personnes morales soumises à l’impôt sur le revenu norvégien. L’application de ces règles n’est soumise à aucune autorisation, licence ou approbation du gouvernement ou d’une autorité publique. Les règles s’appliquent indépendamment de l’entité qui contrôle le groupe, qu’il s’agisse d’une entité nationale ou étrangère, privée ou publique.

8.3. La raison d’être des règles concernant les contributions de groupe

(101) Les autorités norvégiennes ont expliqué que l’objectif de ces règles est d’instaurer un traitement fiscal similaire et d’assurer la neutralité fiscale entre i) les entreprises structurées en groupe et ii) les entreprises qui exercent plusieurs activités en tant qu’entreprise unique. Cet objectif est atteint en permettant à un groupe d’entreprises de compenser les pertes subies par une (ou plusieurs) entreprise(s) du groupe par les bénéfices réalisés par d’autres entreprises du même groupe, ce qui permet d’imposer un groupe sur la base de ses bénéfices imposables nets consolidés. Les autorités norvégiennes ont expliqué que la finalité ou l’objectif des règles concernant les contributions de groupe n’a jamais consisté à conférer des avantages à des entreprises particulières en fonction de l’entité qui possède les entreprises ou du type d’activités exercées par les entreprises.

8.4. Application des règles concernant les contributions de groupe par le groupe Oslo Sporveier

(102) Les autorités norvégiennes ont expliqué qu’AS Sporveisbussene avait versé à AS Oslo Sporveier des contributions de groupe à hauteur de 4 068 000 NOK en 2000 et de 8 365 000 NOK en 2001, tandis qu’entre 2002 et 2004, aucune contribution de groupe n’a été effectuée, en raison de pertes fiscales (68).

9. LES OBSERVATIONS DES AUTORITÉS NORVÉGIENNES RELATIVES À LA DÉCISION D’OUVERTURE

9.1. Informations factuelles plus détaillées et rapport Asplan Viak

(103) Dans leurs observations relatives à la décision d’ouverture, les autorités norvégiennes ont fourni davantage d’informations factuelles utiles pour l’appréciation des mesures faisant l’objet de l’examen formel. Ces informations ont été intégrées dans les sections précédentes.

(104) Outre ces informations factuelles, les autorités norvégiennes ont transmis à l’Autorité un rapport daté du 25 mai 2012 relatif à la rentabilité d’AS Sporveisbussene pour les années 1999 et 2002 commandé par les autorités norvégiennes à Asplan Viak AS, un consultant indépendant (ci-après le «rapport Asplan Viak») (69). Dans ce rapport, Asplan Viak AS a comparé les coûts d’AS Sporveisbussene à ceux d’autres exploitants de services réguliers de transport par autobus en Norvège. Le rapport conclut que, pour les années 1999 et 2002, AS Sporveisbussene présentait un niveau de coût semblable ou inférieur aux coûts d’un fournisseur moyen, bien géré et adéquatement équipé de services réguliers de transport par autobus en Norvège (70).

(105) Les autorités norvégiennes ont fourni à l’Autorité des informations sur la viabilité financière des services d’autobus commerciaux. Exception faite d’un léger déficit de 29 000 NOK en 1998, ces services ont été rentables depuis leur lancement en 1994. Les autorités norvégiennes ont en outre fourni à l’Autorité un document de stratégie de 2003 concernant les services d’autobus commerciaux gérés par AS Sporveisbussene (ci-après le «document de stratégie de 2003»), dont l’objectif déclaré pour 2003 était de générer un bénéfice brut de 1,5 million de NOK (avant les frais généraux) et un chiffre d’affaires de 14,1 millions de NOK.

9.2. Arguments juridiques

9.2.1. Existence d’un régime d’aides

(106) Les autorités norvégiennes soutiennent que le financement des services réguliers de transport local par autobus à Oslo a été réalisé sur la base d’un régime d’aides fondé sur la loi sur le transport commercial et le règlement sur le transport commercial.

(107) En premier lieu, elles soulignent que l’objectif des subventions visées à l’article 22 de la loi sur le transport commercial est clairement défini: une compensation ne peut être versée que pour couvrir les pertes enregistrées dans le cadre de l’exploitation de services réguliers de transport demandés par les comtés. À cet égard, les autorités norvégiennes font valoir que la mesure en cause est différente de la mesure finlandaise évaluée par la Commission européenne dans l’affaire Ålands Industrihus (71).

(108) En deuxième lieu, elles soulignent que le pouvoir discrétionnaire de la municipalité d’Oslo s’agissant du calcul de la compensation pour le service public est limité par les lignes directrices nationales émises en vertu du règlement sur le transport commercial. De l’avis des autorités norvégiennes, cette limitation du pouvoir discrétionnaire des comtés par le gouvernement étaye la conclusion selon laquelle la compensation est accordée sur la base d’un régime d’aides. La compensation provient dans une large mesure des fonds de l’État (par opposition à ceux des comtés), et le ministère des transports i) est compétent pour émettre des lignes directrices concernant le contenu et la publication des horaires, ii) est compétent pour approuver les tarifs, iii) fixe les rabais nationaux, iv) peut émettre des lignes directrices concernant l’utilisation des systèmes de tickets et v) est compétent pour approuver les conditions générales des services réguliers de transport.

(109) Enfin, les autorités norvégiennes affirment que la pratique administrative constante à Oslo démontre que l’aide a été versée sur la base d’un régime d’aides.

9.2.2. Le système de bonus-malus de mesure de la qualité

(110) Les autorités norvégiennes affirment que le système de bonus-malus de mesure de la qualité fait partie de la compensation générale pour le service public concernant la fourniture de services réguliers de transport local par autobus à Oslo et que, par conséquent, il fait partie intégrante du régime d’aides. Elles ajoutent que la prime versée en 2004 s’élevait à 3,9 millions de NOK, soit 0,8 % des recettes d’AS Sporveisbussene pour cette année-là (483,5 millions de NOK). Elles font en outre valoir que cette prime représente en tout état de cause une partie du bénéfice raisonnable d’AS Sporveisbussene.

9.2.3. Répartition des coûts communs et services intragroupes

(111) L’Autorité interprète les informations fournies en ce sens que les autorités norvégiennes affirment qu’il n’y a pas eu d’aide d’État en ce qui concerne la répartition des coûts communs et le paiement des services intragroupes, étant donné que les opérations entre les entreprises du groupe, et dans une moindre mesure entre les entreprises du groupe et AS Oslo Sporveier, sont fondées sur des conditions et des principes commerciaux normaux.

9.2.4. L’injection de capital pour les activités commerciales

(112) Les autorités norvégiennes affirment que les quelque 430 300 NOK faisant partie de l’augmentation de capital de 2004 qui ont servi à couvrir les coûts des retraites liés aux activités purement commerciales exercées en marge de la mission de service public (l’injection de capital pour les activités commerciales) ne constituent pas une aide d’État, mais plutôt un investissement aux conditions du marché et conforme au principe de l’investisseur en économie de marché. Dans ce contexte, elles soulignent que, contrairement à la présentation des faits dans la décision d’ouverture (72), la municipalité d’Oslo était en fait devenue le propriétaire exclusif d’AS Oslo Sporveier en 2002, avant l’injection de capital de 2004. En outre, les autorités norvégiennes ont fourni à l’Autorité des informations sur la viabilité financière des services d’autobus commerciaux. Exception faite d’un léger déficit de 29 000 NOK en 1998, ces services ont été rentables depuis leur lancement en 1994. Selon le document de stratégie de 2003 concernant les services d’autobus commerciaux, l’objectif pour 2003 était de générer un bénéfice brut de 1,5 million de NOK (avant les frais généraux) et un chiffre d’affaires de 14,1 millions de NOK. Sur cette base, et en référence au critère de l’investisseur en économie de marché établi par l’Autorité dans la décision d’ouverture (73), les autorités norvégiennes affirment que l’injection de capital pour les activités commerciales était dans l’ensemble plus rentable que la liquidation de l’entreprise et l’investissement du montant correspondant ailleurs, étant donné que les coûts élevés afférents à cette liquidation seraient nettement supérieurs au coût de l’injection de capital.

(113) Dans leurs observations relatives à la décision d’ouverture, les autorités norvégiennes expliquent en outre que les salariés affectés aux activités de service public et ceux qui exerçaient des activités commerciales étaient employés au sein de la même entité juridique et étaient couverts par le même fonds de retraite. De plus, en vertu de la législation norvégienne, il n’est pas autorisé d’exclure certains membres d’un fonds de retraite lors de la couverture du déficit de ce fonds. Selon les autorités norvégiennes, ces facteurs étayent l’argument selon lequel un investisseur privé se trouvant dans la même situation aurait lui aussi eu recours à une augmentation de capital.

(114) Les autorités norvégiennes affirment en outre que l’injection de capital pour les activités commerciales ne constitue pas une aide d’État car elle n’excède pas le seuil de minimis.

9.2.5. Fiscalité du groupe Oslo Sporveier

(115) Il est déduit des observations présentées par les autorités norvégiennes que les règles concernant les contributions de groupe excluent toute aide d’État, ces règles s’appliquant à toutes les entreprises établies en Norvège qui visent une consolidation fiscale de leur groupe.

9.2.6. Aides compatibles

(116) Les autorités norvégiennes affirment que la compensation versée pour la fourniture du service public n’a pas donné lieu à une surcompensation et est donc compatible avec l’article 49 de l’accord EEE.

10. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES

(117) L’Autorité a reçu des observations de deux parties intéressées, la plaignante (Konkurrenten.no AS) et Risdal Touring AS, une société sœur de la plaignante.

(118) La plaignante mentionne une série de documents transmis à l’Autorité et à la Cour AELE dans lesquels elle a expliqué sa position sur le cas d’espèce. Elle conteste le fait que l’Autorité i) s’appuie presque exclusivement sur des informations fournies de manière informelle par les autorités norvégiennes, ii) sépare les mesures citées par la plaignante en deux affaires différentes et iii) refuserait l’accès public de la plaignante au dossier. La plaignante met en cause la volonté de l’Autorité de mener une enquête impartiale et exhaustive.

(119) Risdal Touring AS fait partie du même groupe d’entreprises que la plaignante. Elle adhère aux préoccupations soulevées par cette dernière. En particulier, elle regrette que l’Autorité refuse prétendument l’accès du public au dossier et déplore la durée de la procédure dans le cas d’espèce. Elle souligne que ces circonstances mettent en cause la capacité et la volonté de l’Autorité de mener une enquête impartiale et exhaustive.

II. APPRÉCIATION

1. L’EXISTENCE D’UNE AIDE D’ÉTAT

(120) L’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE dispose: «Sauf dérogations prévues par le présent accord sont incompatibles avec le fonctionnement du présent accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les parties contractantes, les aides accordées par les États membres de la CE ou par les États de l’AELE ou accordées au moyen de ressources d’État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.»

(121) En premier lieu, l’Autorité apprécie la mesure sur la fiscalité de groupe afin de déterminer si elle constitue une aide d’État.

(122) En deuxième lieu, l’Autorité apprécie le caractère d’aide d’État de l’injection de capital pour les activités commerciales. Ainsi que nous l’avons expliqué plus haut, cette injection de capital fait partie d’une plus large mesure (l’injection de capital de 2004, qui était destinée à couvrir un déficit du fonds de retraite). Cependant, contrairement aux autres mesures de l’injection de capital de 2004, l’injection de capital pour les activités commerciales a servi à couvrir des frais non liés à la fourniture de services publics, à savoir le déficit du fonds de retraite des salariés de la branche commerciale d’AS Sporveisbussene. Aux fins de l’appréciation du caractère d’aide d’État des deux volets de l’injection de capital de 2004, il convient d’opérer une distinction entre eux, compte tenu des différentes bases juridiques sur le fondement desquelles ils doivent être appréciés. Ainsi, tandis que les mesures de compensation pour le service public sont évaluées sur la base des principes établis par la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la «Cour de justice») dans l’arrêt Altmark (74), l’évaluation des mesures qui ne constituent pas la compensation pour le service public n’est pas fondée sur ces principes.

(123) En troisième lieu, l’Autorité apprécie la compensation annuelle et l’injection de capital pour les services publics afin de déterminer si elles constituent une aide d’État.

1.1. Fiscalité du groupe Oslo Sporveier

(124) La plaignante a fait valoir que la situation fiscale négative d’AS Oslo Sporveier a été utilisée pour réduire la charge fiscale pesant sur AS Sporveisbussene. De l’avis de l’Autorité, il apparaît que la plaignante se réfère aux règles fiscales concernant les contributions entre entreprises appartenant à un même groupe (ci-après les «contributions de groupe»).

(125) L’Autorité observe que ces règles sont applicables à AS Oslo Sporveier et à AS Sporveisbussene, cette dernière étant une filiale détenue exclusivement par la première. Ainsi, en principe, il serait possible pour AS Oslo Sporveier ou une de ses filiales de compenser les bénéfices imposables en distribuant des contributions au sein du groupe.

(126) L’Autorité note que la plaignante semble mettre en cause ce qui semble être une application des règles norvégiennes générales en matière de fiscalité des entreprises. L’Autorité remarque que la plaignante n’avait pas allégué que les règles fiscales en question fussent rédigées d’une manière qui puisse donner lieu à l’octroi d’aides d’État en faveur d’entreprises spécifiques et n’avait fourni nulle information en ce sens.

(127) Selon une jurisprudence constante, afin de déterminer si une mesure est sélective, il convient d’examiner si, dans le cadre d’un régime juridique particulier, cette mesure confère un avantage à certaines entreprises par rapport à d’autres qui se trouveraient dans une situation factuelle et juridique comparable (75). Il est donc possible qu’un régime fiscal national particulier ne constitue pas une aide d’État alors même qu’il ne correspond pas au système général de fiscalité des entreprises dans un État donné de l’EEE.

(128) S’agissant des contributions en cause, les entreprises d’un même groupe ne se trouvent pas dans une situation factuelle et juridique comparable à celle des entreprises n’appartenant pas à un groupe. Lorsqu’une société mère accorde une contribution à une filiale et réduit ainsi son revenu imposable, cette contribution ne vise pas à maximiser les bénéfices d’une partie au détriment de l’autre, mais permet simplement d’obtenir un traitement fiscal similaire à celui d’une entreprise unique qui exerce plusieurs activités et d’assurer la neutralité fiscale entre les entreprises organisées en groupe et l’entreprise unique qui exerce plusieurs activités.

(129) Comme souligné à la section 3.1 des lignes directrices de l’Autorité concernant l’application des règles relatives aux aides d’État aux mesures relevant de la fiscalité directe des entreprises, les règles relatives aux aides d’État ne limitent pas le pouvoir des États de l’AELE de choisir la politique économique qu’ils jugent la plus appropriée et, notamment, de répartir comme ils l’entendent la charge fiscale sur les différents facteurs de production.

(130) L’Autorité partage l'avis des autorités norvégiennes selon lequel la mesure est réellement ouverte à toute entreprise établie en Norvège qui est assujettie à l’impôt sur le revenu des sociétés, y compris donc les entreprises étrangères disposant de filiales en Norvège. L’exigence de capital réglementaire pour la constitution d’une société à responsabilité limitée, à savoir 100 000 NOK au cours de la période d’examen, permettait aux entreprises de constituer une deuxième entreprise en Norvège et, dès lors, de créer un groupe. Par conséquent, toute entreprise aurait pu créer un groupe sans nécessiter de ressources financières importantes. Le champ des bénéficiaires potentiels d’un tel système est donc vaste, et son objectif est d’assurer un traitement fiscal similaire quelle que soit la structure ou la taille de l’entreprise.

(131) Compte tenu de ce qui précède, l’Autorité estime que la compensation du revenu imposable au moyen d’une contribution de groupe ne confère pas un avantage économique à AS Sporveisbussene dès lors que cette dernière a été tenue, en tant que condition pour bénéficier de la déduction fiscale, de reverser la contribution à une autre entreprise du groupe, et pour le même montant que celui de la réduction de l’assiette fiscale ainsi obtenue. Dès lors, ce traitement fiscal ne constitue pas une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE.

1.2. L’injection de capital pour les activités commerciales

1.2.1. De minimis

(132) Comme indiqué ci-dessus, environ 430 300 NOK de l’injection de capital de 2004 semblent avoir été destinées au déficit du fonds de retraite de la division des services d’autobus touristiques. Cette partie de l’injection de capital ne concernant pas le coût d’un service public, elle n’est pas appréciée sur la base de l’arrêt Altmark.

(133) En outre, le règlement (CE) no 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 (aujourd’hui l’article 107 du TFUE) et 88 (aujourd’hui l’article 108 du TFUE) du traité CE aux aides de minimis n’est pas applicable en l’espèce (76). Le montant d’environ 430 300 NOK faisait partie du montant total de 111 760 000 NOK qui a été versé pour couvrir le coût du service public et fait dès lors partie intégrante de celui-ci. Il ne peut donc être considéré comme une mesure individuelle qui remplit les conditions du règlement de minimis (77).

(134) En outre, ce règlement prévoit explicitement à l’article 2, paragraphe 2, que «[s]i le montant d’aide total accordé par une mesure d’aide excède ce plafond [200 000 EUR, ou 100 000 pour le secteur du transport routier], ce montant d’aide ne peut bénéficier du […] règlement, même pour la fraction n’excédant pas ce plafond. Dans ce cas le bénéfice du […] règlement ne peut être invoqué pour cette mesure ni au moment de l’octroi de l’aide, ni ultérieurement» (78).

1.2.2. Le principe de l’investisseur en économie de marché

(135) Selon une jurisprudence constante, il convient pour l’Autorité de déterminer si l’entreprise bénéficiaire, AS Sporveisbussene, a reçu un avantage économique qu’elle n’aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché (79). À cette fin, l’Autorité doit appliquer le critère de l’investisseur en économie de marché (80), qui prévoit en substance qu’il y a aide de l’État lorsqu’un État met à la disposition d’une entreprise des fonds qui, dans des circonstances normales, ne lui auraient pas été fournis par un investisseur privé appliquant des critères commerciaux ordinaires et faisant fi de toute autre considération, qu’elle soit de nature sociale, politique ou philanthropique (81).

(136) Il convient de rappeler que le plan d’amortissement initial a été déclenché par une décision de l’Autorité de surveillance financière de la Norvège invitant AS Oslo Sporveier à combler le déficit de son fonds de retraite. Autrement dit, les propriétaires d’AS Oslo Sporveier et d’AS Sporveisbussene devaient soit remédier au déficit de leur entreprise, soit courir le risque de voir celle-ci devenir insolvable.

(137) Afin de déterminer si l’injection de capital a été réalisée dans des conditions qui seraient acceptables pour un investisseur privé, l’Autorité souligne qu’un investisseur privé se trouvant dans une situation semblable – c’est-à-dire ayant le choix entre a) injecter de nouveaux capitaux dans l’entreprise et b) liquider l’entreprise et investir le montant correspondant ailleurs – choisirait la stratégie a) uniquement si elle est dans l’ensemble plus rentable que la stratégie b). En d’autres termes, il ne suffit pas de choisir la solution la «moins chère» afin de répondre au critère de l’investisseur en économie de marché, mais il est nécessaire de démontrer un taux de rendement futur acceptable pour le prix de cette «solution la moins chère».

(138) Dans la décision d’ouverture de l’examen formel (82), l’Autorité a exprimé des doutes quant à l’applicabilité du critère de l’investisseur en économie de marché, en raison du manque d’informations pertinentes, comme des prévisions de rentabilité qu’un investisseur privé aurait réalisées.

(139) En réponse à cette demande, les autorités norvégiennes ont expliqué qu’en 2004, lors de l’injection de capital, les services d’autobus touristiques d’AS Sporveisbussene étaient restés rentables depuis leur lancement en 1994, à la seule exception de 1998, année au cours de laquelle ils avaient enregistré une légère perte de 29 000 NOK. Il ressort en outre clairement du document de stratégie de 2003 concernant les services d’autobus touristiques que l’objectif pour les années 2003 à 2006 consistait à maintenir ces services et à générer en 2003 un chiffre d’affaires de 14,1 millions de NOK et un bénéfice de 1,5 million de NOK (avant les frais généraux). La liquidation d’AS Sporveisbussene, ou la séparation des services d’autobus touristiques et la liquidation de cette partie, ne pouvait être considérée comme une option raisonnable pour la municipalité d’Oslo, compte tenu des coûts importants qui seraient occasionnés, lesquels seraient nettement supérieurs au coût de la couverture du déficit du fonds de retraite alloué à la division des services d’autobus touristiques. Au vu de l’ampleur relativement faible du montant injecté, de la rentabilité générale des services d’autobus touristiques d’AS Sporveisbussene et des prévisions quant au niveau apparemment raisonnable de leur rentabilité au cours des années suivantes, et en tenant dûment compte des coûts supérieurs associés à la liquidation, un investisseur privé hypothétique aurait aussi opté pour la solution de l’injection de capital.

(140) L’Autorité estime dès lors que l’injection de capital d’environ 430 300 NOK doit être considérée comme conforme au principe de l’investisseur en économie de marché. L’Autorité conclut que cette injection de capital n’a pas conféré à AS Sporveisbussene un avantage qu’elle n’aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché. Par conséquent, elle ne constitue pas une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE.

1.3. La compensation annuelle et l’injection de capital pour les services publics

1.3.1. Introduction

(141) S’agissant de la plainte relative à des subventions croisées entre les activités de service public et les activités commerciales d’AS Oslo Sporveier, d’AS Sporveisbussene, d’Arctic Express AS et de Sporveisbussenes Turbiler AS, l’Autorité croit comprendre que la plaignante fait valoir que la compensation annuelle pour la fourniture de services réguliers de transport local et l’injection de capital pour les services publics ont servi à subventionner les activités commerciales menées par le groupe Oslo Sporveier.

(142) Il est évident qu’il ne peut y avoir subvention croisée (aux fins du contrôle des aides d’État) que si l’entreprise à l’origine de cette subvention reçoit une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE. Dès lors, dans le cadre de ce volet de la plainte, l’Autorité doit avant tout évaluer si les mesures de financement, à savoir i) la compensation annuelle et ii) l’injection de capital pour les services publics, constituent une aide d’État.

1.3.2. Existence de ressources d’État

(143) Afin de constituer une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, l’aide doit être accordée par l’État ou au moyen de ressources d’État.

(144) À titre liminaire, il convient de souligner que les autorités locales et régionales sont considérées comme équivalentes à l’État (83). La municipalité d’Oslo est dès lors équivalente à l’État s’agissant de l’application des règles relatives aux aides d’État de l’EEE.

(145) En l’espèce, il est manifeste qu’en versant une compensation annuelle à AS Oslo Sporveier, l’État, en sa qualité de municipalité d’Oslo, a procuré des fonds à cette entreprise pour lui permettre de fournir des services de transport par autobus jusqu’en 1997. Pour la période 1997-2008, il est incontestable qu’AS Oslo Sporveier a répercuté la compensation annuelle sur AS Sporveisbussene, en vertu de la convention de transport, qui semble en substance avoir officialisé la précédente pratique administrative informelle de calcul de la compensation annuelle (84).

(146) En ce qui concerne l’injection de capital pour les services publics en faveur d’AS Sporveisbussene qui était destinée à couvrir le déficit du fonds de retraite, il est incontestable que l’État, en sa qualité de municipalité d’Oslo, a versé en faveur d’AS Sporveisbussene une somme de 111 760 000 NOK.

(147) L’Autorité conclut dès lors que la compensation annuelle et l’injection de capital pour les services publics ont été accordées par l’État et financées au moyen de ressources d’État.

1.3.3. Existence d’une entreprise

(148) Seuls les avantages favorisant des «entreprises» sont considérés comme des aides d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE. Une entreprise est toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement (85). En outre, constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné (86).

(149) Au cours de la période concernée (1994-2008), AS Oslo Sporveier et, ensuite, AS Sporveisbussene ont fourni des services réguliers de transport par autobus ainsi que des services d’autobus touristiques sur le marché norvégien. Sur cette base, l’Autorité conclut qu’AS Oslo Sporveier et AS Sporveisbussene étaient toutes deux des entreprises au cours de la période concernée.

1.3.4. Existence d’un avantage économique

(150) Afin de constituer une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, l’aide doit conférer un avantage économique à une entreprise, par exemple en la dispensant de payer des frais qui sont normalement à la charge de son budget.

(151) Comme mentionné ci-dessus, la compensation annuelle versée à AS Oslo Sporveier et à AS Sporveisbussene en vue de leur permettre de fournir des services de transport par autobus à Oslo constitue, de prime abord, une compensation pour les coûts afférents à la fourniture d’un service public. Une compensation pour le service public n’entraîne pas un avantage économique si les critères établis dans l’arrêt Altmark de la Cour de justice sont respectés (87).

(152) Par ailleurs, en ce qui concerne l’injection de capital pour les services publics, l’Autorité considère qu’elle a été versée à AS Sporveisbussene afin de couvrir le déficit des obligations de retraite enregistré avant 1997. L’injection de capital aurait entièrement été employée à cette fin. Il convient également de noter que, tandis que certaines modifications de la situation du capital d’AS Sporveisbussene ont été enregistrées dans les comptes, le montant a été intégralement et directement versé par AS Oslo Sporveier au fonds de retraite et n’a pas été transféré en espèces à AS Sporveisbussene.

(153) L’injection de capital pour les services publics ne concerne pas de nouveaux coûts, mais des coûts accumulés dans le passé qui n’avaient techniquement pas été inscrits dans la comptabilité générale de l’entreprise. Toutefois, ces obligations existaient déjà au moment de l’injection de capital, qui a servi à compenser le déficit du fonds de retraite. Par conséquent, l’injection de capital pour les services publics peut être considérée comme faisant partie du coût que la municipalité d’Oslo a dû supporter en contrepartie de la fourniture du service public par AS Oslo Sporveier et AS Sporveisbussene (par l’intermédiaire d’AS Oslo Sporveier). Au lieu d’injecter ce capital, la municipalité d’Oslo aurait pu verser une compensation annuelle pour le service public supérieure. Dès lors, l’injection de capital pour les services publics aurait fait partie intégrante de la compensation pour le service public accordée à AS Sporveisbussene, comme elle l’avait été depuis le milieu des années 1990 jusqu’à ce qu’elle soit effectuée (et comme elle l’aurait été si elle avait été effectuée conformément au plan d’amortissement jusqu’en 2020).

(154) Dans l’arrêt Altmark, la Cour de justice a jugé que la compensation pour un service public ne constitue pas une aide d’État lorsque quatre conditions cumulatives sont remplies. — Premièrement, l’entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l’exécution d’obligations de service public et ces obligations doivent être clairement définies. — Deuxièmement, les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente. — Troisièmement, la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable. — Quatrièmement et dernièrement, lorsque le choix de l’entreprise à charger de l’exécution d’obligations de service public n’est pas effectué dans le cadre d’une procédure de marché public permettant de sélectionner le candidat capable de fournir ces services au moindre coût, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée aurait encourus (88).

(155) L’Autorité appréciera en premier lieu le quatrième critère, c’est-à-dire la question de savoir si la compensation était fondée sur une offre ou sur les coûts d’une entreprise efficace et bien gérée.

(156) Avant 1994 déjà, la municipalité d'Oslo versait une compensation annuelle à AS Oslo Sporveier pour des services réguliers de transport par autobus, laquelle compensation a été transférée à AS Sporveisbussene à compter de 1997. Toutefois, en ce qui concerne les lignes exploitées dans le cadre de la concession territoriale, ni AS Oslo Sporveier ni AS Sporveisbussene n’avaient été sélectionnées à l’occasion d’une procédure de marché public. Par conséquent, ni la compensation de la municipalité d’Oslo en faveur d’AS Oslo Sporveier ni la compensation transférée ensuite d’AS Oslo Sporveier à AS Sporveisbussene n’étaient fondées sur des prix résultant de marchés publics.

(157) En outre, les autorités norvégiennes n’ont pas fourni à l’Autorité d’informations suffisamment détaillées permettant de vérifier que les frais encourus par AS Oslo Sporveier ou AS Sporveisbussene correspondaient aux coûts d’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée, et elles n’ont pas, comme indiqué ci-dessus, fait valoir que ce critère était respecté. Le rapport Asplan Viak transmis par les autorités norvégiennes ne couvre que la compensation versée pour deux ans d’activité (1999 et 2002) sur les quinze années au cours desquelles une compensation a été accordée aux entreprises (1994-2008). L’Autorité estime que la deuxième option envisagée dans le quatrième critère de l’arrêt Altmark exige de justifier que la compensation en cause a été déterminée sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée aurait encourus pour l’ensemble de cette période. Même si le rapport Asplan Viak pouvait être considéré comme démontrant qu’AS Sporveisbussene a satisfait à cette exigence pour les deux années couvertes, treize autres années ne sont pas couvertes. Par conséquent, de l’avis de l’Autorité, le quatrième critère de l’arrêt Altmark n’est pas rempli.

(158) Sur la base de ce qui précède, l’Autorité estime que les services réguliers de transport par autobus fournis dans le cadre de la concession territoriale à Oslo n’ont pas, dans le cas d’AS Oslo Sporveier comme dans celui d’AS Sporveisbussene, été fournis conformément au quatrième critère de l’arrêt Altmark. Par conséquent, les critères de l’arrêt Altmark devant être remplis cumulativement pour qu’une compensation pour le service public ne constitue pas une aide d’État (89), l’Autorité conclut que la compensation annuelle, y compris l’injection de capital pour les services publics, confère un avantage économique à AS Oslo Sporveier et à AS Sporveisbussene.

1.3.5. Existence d’une mesure sélective favorisant certaines entreprises ou certaines productions

(159) Afin de constituer une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, la mesure d’aide doit être sélective en ce qu’elle favorise certaines entreprises ou certaines productions.

(160) La Cour de justice a jugé que, pour établir si une mesure est sélective, il convient de déterminer si la ou les entreprises en question se trouvent dans une situation factuelle et juridique comparable à celle d’autres entreprises au regard de l’objectif poursuivi par la mesure (90).

(161) En l’espèce, la compensation annuelle et l’injection de capital pour les services publics ont favorisé AS Oslo Sporveier et/ou AS Sporveisbussene par rapport aux autres prestataires de services de transport par autobus. Ces autres prestataires exploitent des services réguliers de transport par autobus en Norvège ou ailleurs dans l’EEE et se trouvaient donc dans une situation factuelle et juridique comparable à celle d’AS Oslo Sporveier et d’AS Sporveisbussene. Pour ces raisons, l’Autorité conclut que ces deux mesures sont sélectives.

1.3.6. Distorsion de la concurrence et effet sur les échanges entre les parties contractantes

(162) Afin de constituer une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, la mesure d’aide doit fausser ou menacer de fausser la concurrence et affecter les échanges entre les parties contractantes. Selon la jurisprudence de la Cour AELE, l’Autorité doit déterminer à cet égard si l’aide en cause est susceptible d’affecter les échanges et de fausser la concurrence (91).

(163) Déjà avant l’entrée en vigueur de l’accord EEE en Norvège, plusieurs entreprises fournissaient des services réguliers de transport par autobus à Oslo. L’Autorité conclut dès lors que la compensation annuelle et l’injection de capital pour les services publics étaient susceptibles de fausser la concurrence depuis lors (92).

(164) S’agissant de l’effet sur les échanges et du fait que le cas d’espèce concerne un marché local de services de transport par autobus à Oslo, l’Autorité rappelle que, dans l’arrêt Altmark, qui concernait également des services régionaux de transport par autobus, la Cour de justice a déclaré ce qui suit: «[U]ne subvention publique accordée à une entreprise qui ne fournit que des services de transport local ou régional et ne fournit pas de services de transport en dehors de son État d’origine p[eut], néanmoins, avoir une incidence sur les échanges entre États membres […] Dès lors, la deuxième condition d’application de l’article 92, paragraphe 1, du traité, selon laquelle l’aide doit être de nature à affecter les échanges entre États membres, ne dépend pas de la nature locale ou régionale des services de transport fournis ou de l’importance du domaine d’activité concerné.» (93)

(165) En d’autres termes, même si – comme en l’espèce – seul le marché local (Oslo) des services de transport par autobus est concerné, les financements publics mis à la disposition d’un prestataire sur ce marché local sont susceptibles d’affecter les échanges entre les parties contractantes (94). Par conséquent, l’Autorité estime que la compensation annuelle et l’injection de capital pour les services publics étaient susceptibles d’affecter les échanges entre les parties contractantes.

1.3.7. Conclusion concernant la compensation annuelle et l’injection de capital pour les services publics

(166) Sur la base de l’appréciation qui précède, l’Autorité conclut que la compensation annuelle versée à AS Oslo Sporveier et (par la suite) à AS Sporveisbussene et l’injection de capital pour les services publics visant à couvrir le déficit du fonds de retraite constituent une aide d’État au sens de l’article 61 de l’accord EEE.

2. QUALIFICATION DES MESURES D’AIDE D’ÉTAT EN TANT QU’AIDES EXISTANTES OU AIDES NOUVELLES – LA COMPENSATION ANNUELLE ET L’INJECTION DE CAPITAL POUR LES SERVICES PUBLICS

2.1. Introduction – l’arrêt de la Cour AELE dans l’affaire E-14/10

(167) Conformément à l’article 1er, point b) i), de la partie II du protocole 3, la notion d’«aide existante» englobe «toute aide existant avant l’entrée en vigueur de l’accord EEE dans l’État de l’AELE concerné, c’est-à-dire les régimes d’aides et aides individuelles mis à exécution avant, et toujours applicables après, ladite entrée en vigueur».

(168) L’Autorité constate qu’au moment de l’entrée en vigueur de l’accord EEE en Norvège (le 1er janvier 1994), AS Oslo Sporveier recevait une compensation pour la fourniture de services réguliers de transport par autobus à Oslo, conformément aux dispositions de la législation sur les transports et à la pratique administrative constante (qui précédait l’accord EEE), ainsi que nous l’avons exposé en détail ci-dessus.

(169) Dans son arrêt dans l’affaire E-14/10 annulant la décision de l’Autorité no 254/10/COL, la Cour AELE a déclaré ce qui suit: «La réponse à la question de savoir l’aide accordée […] constitue une “aide existante” […] dépend de l’interprétation des dispositions du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice […] […] pour qu’une aide soit qualifiée de “mesure d’aide existante” en vertu des règles relatives aux aides d’État de l’EEE, elle doit faire partie d’un régime d’aides qui était appliqué avant l’entrée en vigueur de l’accord EEE.» (95) [traduction libre]

2.2. Définition de la notion de régime d’aides

(170) Conformément à l’article 1er, point d), de la partie II du protocole 3, un «régime d’aides» est «toute disposition sur la base de laquelle, sans qu’il soit besoin de mesures d’application supplémentaires, des aides peuvent être octroyées individuellement à des entreprises, définies d’une manière générale et abstraite dans ladite disposition, et toute disposition sur la base de laquelle une aide non liée à un projet spécifique peut être octroyée à une ou plusieurs entreprises pour une période indéterminée et/ou pour un montant indéterminé».

(171) L’article 1er, point e), de la partie II du protocole 3 définit une «aide individuelle» comme «une aide qui n’est pas accordée sur la base d’un régime d’aides, ou qui est accordée sur la base d’un régime d’aides, mais qui doit être notifiée».

(172) Cette distinction revêt une importance particulière dans le contexte des aides existantes, le protocole 3 conférant à l’Autorité la compétence de procéder à l’examen permanent des systèmes d’aides existants (96). De même, la section V de la partie II du protocole 3 s’applique uniquement aux régimes d’aides existants (97).

(173) L’Autorité note que cette définition a été incorporée dans l’accord EEE en 2001 avec l’insertion de la partie II du protocole 3. Avant 2001, lorsque le protocole 3 a été aligné sur le règlement de procédure (98), le droit de l’EEE ne comportait aucune définition présentant un tel degré de précision concernant les régimes d’aides. En outre, de l’avis de l’Autorité, il convient de tenir compte de la raison d’être de la notion d’aide existante – en principe, fournir aux États de l’EEE et aux bénéficiaires d’aides d’État une certaine sécurité juridique quant aux dispositions antérieures à l’entrée en vigueur du contrôle des aides d’État dans leurs systèmes juridiques, tout en permettant à l’Autorité d’aligner ces systèmes sur le droit de l’EEE –.

(174) Par ailleurs, l’Autorité relève que la jurisprudence de l’Union européenne ne fournit pas de lignes directrices détaillées en ce qui concerne l’interprétation de cette définition. L’Autorité a dès lors revu sa propre pratique et celle de la Commission européenne et a constaté que les «régimes d’aides» existants ont été interprétés comme englobant le droit coutumier non écrit (99) ainsi que la pratique administrative liée à l’application de dispositions légales (100) et du droit non écrit (101). Dans un cas, la Commission européenne a constaté qu’un régime d’aides relatif à l’Anstaltslast et à la Gewährträgerhaftung reposait sur la combinaison d’un ancien principe juridique non écrit et d’une pratique répandue dans toute l’Allemagne (102).

2.3. Les mesures à l’examen

(175) L’Autorité rappelle qu’en substance, la législation norvégienne sur les transports énonce les critères fondamentaux suivants, qui sont pertinents pour les mesures d’aide à l’examen: i) un système de cofinancement des services réguliers de transport par autobus (financement de l’État et des comtés), ii) la compétence des comtés s’agissant de l’administration des services réguliers de transport par autobus et du contrôle des concessions, des itinéraires, des horaires et des prix des tickets, et iii) un système de concession détaillée.

(176) En outre, selon les autorités norvégiennes, la municipalité d’Oslo est tenue, en vertu de l’article 22 de la loi sur le transport commercial, de verser une compensation aux prestataires pour la fourniture de services de transport sur les itinéraires peu rentables, pour lesquels les recettes provenant de la vente des tickets ne couvrent pas le coût d’exploitation du service. L’article 22 de la loi sur le transport commercial prévoit que la compensation doit couvrir le coût du service public moins les recettes provenant de la vente des tickets.

(177) Avant l’entrée en vigueur de l’accord EEE, la municipalité d’Oslo avait opté pour la fourniture de services réguliers de transport par autobus en vertu des dispositions applicables de la loi sur le transport commercial et du règlement sur le transport commercial, en versant une compensation pour les itinéraires peu rentables, conformément à la pratique administrative décrite ci-dessus. Cette pratique s’est maintenue sans interruption jusqu’à la date d’expiration de la dernière concession ayant fait l’objet d’une attribution directe, soit le 30 mars 2008.

(178) Pour conclure à l’existence d’un régime d’aides, il y a lieu de déterminer si le cadre juridique régissant le financement des services réguliers de transport par autobus à Oslo peut être considéré comme une «disposition sur la base de laquelle, sans qu’il soit besoin de mesures d’application supplémentaires, des aides peuvent être octroyées individuellement à des entreprises, définies d’une manière générale et abstraite dans ladite disposition» (103). Cette définition comprend trois critères: i) on doit être en présence d’une disposition sur la base de laquelle des aides peuvent être octroyées, ii) il n’y a nul besoin de mesures d’application supplémentaires et iii) la disposition définit les bénéficiaires potentiels de l’aide d’une manière générale et abstraite.

(179) Pour ce qui est du premier critère, l’Autorité relève que la loi sur le transport commercial et le règlement sur le transport commercial constituent des dispositions sur la base desquelles la municipalité d’Oslo a versé la compensation.

(180) En ce qui concerne le deuxième critère, notons que l’administration de tout régime d’aides nécessite un certain processus décisionnel qui permet d’octroyer des aides individuelles sans devoir adopter de mesures d’application supplémentaires.

(181) Une simple «application technique», telle que nous venons de l’indiquer, des dispositions à la base du régime ne constituerait donc pas une mesure d’application (104). En outre, la simple circonstance qu’une décision attribuant une aide en vertu d’un régime d’aides a des conséquences pour le budget de l’autorité responsable de l’administration de ce régime ne saurait, de l’avis de l’Autorité, signifier qu’une telle décision doive être considérée comme une mesure d’application (105).

(182) Dans le même ordre d’idée, si l’on examine les mandats, tels que l’octroi d’une concession, ils précisent, comme tout mandat, une entreprise particulière et, par définition, ne sauraient dès lors viser un groupe d’entreprises «définies d’une manière générale et abstraite» (voir le troisième critère).

(183) L’Autorité estime que les «mesures d’application» doivent être entendues comme recouvrant un certain pouvoir discrétionnaire, susceptible d’influencer de manière significative le montant de l’aide, ses caractéristiques ou les conditions de son octroi. En particulier, il semblerait que chaque régime détermine l’objectif que doit poursuivre l’aide octroyée. Par conséquent, si un organisme public, par exemple, est habilité à utiliser différents instruments pour stimuler l’économie locale et procède à plusieurs injections de capital provenant desdits instruments, cette démarche nécessite l’application d’un pouvoir discrétionnaire considérable quant au montant de l’aide, à ses caractéristiques, aux conditions de son octroi et à l’objectif que doit poursuivre l’aide octroyée, et il ne saurait dès lors être question d’un régime d’aides (106).

(184) En l’espèce, il est manifeste qu’aucune mesure législative supplémentaire n’a dû être adoptée pour le versement de la compensation à AS Oslo Sporveier et à AS Sporveisbussene. L’Autorité est donc d’avis que la loi sur le transport commercial et le règlement sur le transport commercial ont limité le pouvoir discrétionnaire de la municipalité d’Oslo et que la pratique administrative de cette municipalité semble avoir constamment reflété cette circonstance.

(185) Par ailleurs, la compensation n’était pas fondée sur des dotations budgétaires discrétionnaires. Après avoir opté pour le maintien du service public, la municipalité d’Oslo n’était pas libre de décider de couvrir ou non les pertes d’AS Oslo Sporveier et d’AS Sporveisbussene. Elle était tenue de les couvrir chaque année jusqu’en 2008. Il est également manifeste que la compensation était accordée et ne pouvait être accordée que pour financer des services réguliers de transport local par autobus à Oslo. La municipalité n’aurait pu accorder l’aide à fins différentes sur la base des dispositions décrites ci-dessus.

(186) L’État et le ministère des transports sont responsables de la coordination et du développement des transports publics en Norvège et exercent cette prérogative d’une manière qui limite les compétences des comtés. Le montant de la compensation accordée est limité, comme mentionné ci-dessus, par les lignes directrices nationales émises en vertu du règlement sur le transport commercial et la pratique administrative relative à la méthode de calcul est restée inchangée depuis le début des années 1980.

(187) Quant au troisième critère, le système de compensation à Oslo s’applique à tous les concessionnaires chargés de fournir des services de transport par autobus sur des itinéraires peu rentables.

(188) Compte tenu de ce qui précède, l’Autorité conclut qu’un régime d’aides était en place à Oslo. Ce régime d’aides reposait sur la loi sur le transport commercial, le règlement sur le transport commercial et la pratique administrative pertinente à Oslo.

2.4. Définition de la notion d’aide existante

(189) Conformément à l’article 1er, point b) i), de la partie II du protocole 3, la notion d’aide existante englobe toute aide existant avant l’entrée en vigueur de l’accord EEE dans l’État de l’AELE concerné, c’est-à-dire les régimes d’aides et aides individuelles mis à exécution avant, et toujours applicables après, ladite entrée en vigueur.

(190) Ainsi que nous l’avons exposé ci-dessus, les dispositions à la base du régime étaient déjà en place avant l’entrée en vigueur de l’accord EEE en Norvège, soit le 1er janvier 1994. Comme il semble que le marché local des services de transport par autobus était déjà exposé à une certaine concurrence à cette date, l’Autorité est d’avis que la mesure constitue un régime d’aides existant qui était déjà appliqué avant janvier 1994 et est resté applicable par la suite.

(191) De plus, l’article 1er, point c), de la partie II du protocole 3 qualifie d’«aide nouvelle» «toute aide, c’est-à-dire tout régime d’aides ou toute aide individuelle, qui n’est pas une aide existante, y compris toute modification d’une aide existante».

(192) Dans l’arrêt Namur, la Cour de justice a déclaré ce qui suit: «[…] l’apparition d’une aide nouvelle ou la modification d’une aide existante ne peut pas, lorsque l’aide résulte de dispositions légales antérieures qui ne sont pas modifiées, être appréciée d’après l’importance de l’aide et notamment d’après son montant financier à chaque moment de la vie de l’entreprise. C’est par référence aux dispositions qui la prévoient, à leurs modalités et à leurs limites qu’une aide peut être qualifiée de nouveauté ou de modification.» (107)

(193) Par ailleurs, ainsi que l’avocat général Trabucchi l’a souligné dans ses conclusions dans l’affaire Van der Hulst, des modifications sont substantielles si elles portent sur les principaux éléments du système, tels que la nature de l’avantage, l’objectif poursuivi par la mesure, la base juridique, les bénéficiaires ou la source du financement (108).

(194) Ainsi que nous l’avons indiqué plus haut dans la description factuelle de l’espèce, un certain nombre d’événements pourraient être considérés comme modifiant le régime et le transformant en une nouvelle aide. Ces événements sont analysés ci-après.

2.4.1. La réorganisation interne de 1997

(195) En 1997, dans le cadre d’une réorganisation interne, AS Sporveisbussene, une entité nouvellement créée, a hérité de la responsabilité de l’exécution des services réguliers de transport par autobus précédemment fournis par AS Oslo Sporveier.

(196) L’apport de modifications purement formelles ou administratives à un régime d’aides ne donne pas lieu à la requal