Recours introduit le 2 septembre 1998 par le gouvernement norvégien contre l'Autorité de surveillance de l'AELE (Affaire E-6/98) (98/C 331/12)

Un recours a été introduit le 2 septembre 1998 contre l'Autorité de surveillance de l'AELE devant la Cour de justice de l'AELE par le gouvernement norvégien, représenté par Me Ingvald Falch, avocat, bureau du procureur général (affaires civiles), et M. Jan Bugge Mahrt, assistant du directeur général, ministère royal des affaires étrangères, BP 8012 Dep., 0030 Oslo, Norvège, en qualité respectivement d'agent et de co-agent.

Le requérant a conclu à ce que:

«1) La décision de l'Autorité de surveillance de l'AELE, du 2 juillet 1998, concernant le régime fiscal relatif à la sécurité sociale en Norvège soit annulée;

2) l'Autorité de surveillance de l'AELE soit condamnée aux dépens de l'instance.»

Les faits

- En vertu de la loi nationale sur les assurances du 28 février 1997 (Folketrygdloven), toute personne travaillant en Norvège est soumise à un régime obligatoire d'assurance au titre duquel employés et employeurs paient des cotisations de sécurité sociale, calculées sur la base du salaire brut. Le régime couvre diverses prestations, telles que pensions, réadaptation, soins médicaux, compensation salariale et allocations de chômage. Les cotisations sont perçues sous la forme d'un impôt sur le revenu.

- Un système de taux taxation différencié en fonction de la région, payable par l'employeur, a été introduit en 1975. Le territoire national a été réparti à cette fin en cinq zones fiscales:

- zone 1: municipalités centrales de la Norvège méridionale: 14,1 %,

- zone 2: districts ruraux de la Norvège méridionale: 10,6 %,

- zone 3: zone côtière de la moyenne Norvège: 6,4 %,

- zone 4: Norvège septentrionale (à l'exception de la zone 5): 5,1 %,

- zone 5: Spitzbergen/Finnmark/partie septentrionale de Troms: 0 %.

- Le taux applicable dépend de la municipalité où réside l'employé, non l'employeur. Ainsi, un employeur peut bénéficier d'un taux de cotisation inférieur, bien que résidant dans une zone où le taux est supérieur.

- Le régime fonctionne de manière automatique sur la base de critères objectifs et il n'est pas limité dans le temps. En outre, il s'applique sans distinction à tous les secteurs de l'activité économique, à toutes les tailles d'entreprises, au secteur public comme au secteur privé, à l'exception du gouvernement national qui paye le taux maximal, quel que soit le lieu de résidence de l'employé. Le régime s'applique également à des employés non norvégiens résidant en Norvège, à condition qu'ils soient couverts par le régime de sécurité sociale norvégien. Les employeurs étrangers sont également obligés de cotiser s'ils emploient des personnes relevant de la sécurité sociale norvégienne.

- Par lettres datées du 16 juin et du 30 août 1995, l'Autorité de surveillance de l'AELE a demandé au gouvernement norvégien de lui exposer en détail le régime fiscal existant en Norvège en matière de sécurité sociale, notamment en ce qui concerne le système de cotisations de sécurité sociale payables par l'employeur différencié en fonction de la région, afin d'examiner si le régime constitue une aide d'État au sens de l'article 6, paragraphe 1, de l'accord sur l'EEE et, dans l'affirmative, s'il peut être maintenu au titre de l'article 61, paragraphe 3, de l'accord sur l'EEE.

- Le gouvernement norvégien a répondu par lettre du 19 septembre 1995.

- Au cours de la période du printemps 1996 au printemps 1997, l'Autorité de surveillance de l'AELE et les autorités norvégiennes ont tenu un certain nombre de réunions informelles, s'efforçant d'élucider la nature du régime de taxation norvégien en matière de sécurité sociale.

- Dans une lettre datée du 14 mai 1997, l'Autorité de surveillance de l'AELE a conclu que le régime de cotisation de sécurité sociale différencié en fonction de la région constituait une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, qui ne pouvait pas être maintenue au titre de l'article 61, paragraphe 3. Dans la même lettre, l'Autorité de surveillance de l'AELE proposait diverses mesures aptes à rendre le régime compatible avec l'accord au titre de l'article 61, paragraphe 3. Le gouvernement norvégien a été invité à marquer son accord ou son désaccord sur les mesures proposées dans un délai de deux mois.

- Par lettre datée du 11 juillet 1997, le gouvernement norvégien a déclaré qu'il ne pouvait accepter la position de l'Autorité de surveillance, soutenant entre autres que les cotisations de sécurité sociale différenciées faisaient partie d'un régime fiscal général et ne relevaient donc pas de l'article 61, paragraphe 1.

- Après avoir reçu cette réponse du gouvernement norvégien, l'Autorité de surveillance a décidé, le 19 novembre 1997, d'ouvrir la procédure d'enquête formelle. Le gouvernement norvégien a été informé de la décision et invité à présenter ses observations. La Commission des Communautés européennes a été également informée.

- Le gouvernement norvégien a présenté ses observations par lettre du 23 janvier 1998.

- La Commission des Communautés européennes a présenté ses observations par lettre du 5 mars 1998.

- Le gouvernement norvégien a commenté les observations de la Commission des Communautés européennes par lettre du 25 mars 1998.

- Le 2 juillet 1998, l'Autorité de surveillance de l'AELE a adopté la décision n° 165/98/COL dans laquelle elle a conclu que le régime prévoyant des taux de cotisation pour l'employeur différenciés selon la région était incompatible avec l'accord sur l'EEE.

Moyens de droit et principaux arguments invoqués

- La partie requérante soutient que, à la différence du traité CE, l'accord sur l'EEE ne contient pas de dispositions relatives à l'harmonisation des régimes fiscaux des parties contractantes. En l'absence de règles communes, chaque État peut adopter et mettre en oeuvre un régime fiscal en fonction de ses propres options politiques. Il n'est pas exclu qu'un régime fiscal relatif à la sécurité sociale tombe sous le coup de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord sur l'EEE, mais ce n'est pas automatique et, en tout état de cause, ce n'est pas le cas du système norvégien.

- L'Autorité de surveillance de l'AELE a appliqué à tort au régime fiscal norvégien relatif à la sécurité sociale les critères de «mesure générale» prévus à l'article 61, paragraphe 1. Conformément à la jurisprudence constante de la Cour de justice européenne concernant les aides d'État, un aspect fondamental et crucial de la notion d'aide est la présence sous une forme quelconque d'un gain ou d'un avantage tangible et gratuit pour quelqu'un. Normalement, l'imposition n'est pas considérée comme procurant un avantage à des particuliers; au contraire, la plupart des gens la considèrent comme un fardeau.

- En outre, les régimes fiscaux prévoient souvent des distinctions ou des traitements différenciés qui peuvent varier suivant le secteur, la région ou d'autres facteurs. Ces aspects sélectifs, qui existent dans tous les États modernes, sont non seulement normaux, mais nécessaires et inhérents à tout régime fiscal, puisqu'ils permettent à l'État considéré de poursuivre les objectifs politiques qu'il s'est fixés. Les options politiques d'un État ne tombent pas sous le coup de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord sur l'EEE.

- L'article 61, paragraphe 1, de l'accord sur l'EEE n'interdit pas une taxation sélective, bien qu'elle impose certaines limites, s'agissant des critères sur lesquels peut être fondée une forme déterminée de taxation sélective. Dans la jurisprudence de la Cour de justice européenne, un critère de justification a été retenu: l'objet et la structure générale du régime fiscal sont examinés pour déterminer si ce régime est objectivement justifié.

- L'article 61, paragraphe 1, de l'accord sur l'EEE interdit les aides d'État qui faussent la concurrence «en favorisant certaines entreprises ou certaines productions», ce qui pourrait être interprété comme favorisant certaines entreprises ou certaines productions dans des régions particulières. Or, la Cour de justice européenne n'a jamais dit pour droit qu'une mesure fiscale était automatiquement interdite en vertu de l'article 61, paragraphe 1, parce qu'elle s'appliquait uniquement à une région géographique particulière. Par conséquent, l'Autorité de surveillance ne saurait affirmer que le critère de sélectivité est rempli.

- La Commission des Communautés européennes a également interprété les règles relatives aux aides d'État en ce sens qu'une mesure ne relève pas automatiquement du champ d'application desdites règles simplement parce qu'elle favorise certaines entreprises ou certains secteurs plus que d'autres. Cette évaluation doit être faite au cas par cas, en fonction de la nature et de l'économie générale du régime.

- Ainsi, le fait que le régime norvégien produise des effets différents sur des entreprises différentes ne le rend pas forcément incompatible avec les règles relatives aux aides d'État. Un des principaux objectifs du régime fiscal norvégien relatif à la sécurité sociale est de réduire les écarts entre les niveaux de vie, quel que soit le lieu de résidence, notamment par la promotion de l'emploi et de l'implantation dans des régions périphériques. L'octroi de taux de cotisation sociale inférieurs aux employeurs contribue à la réalisation de cet objectif. Le maintien de certains modes de peuplement, l'égalité des revenus et des perspectives d'emploi sur l'ensemble du territoire doivent être considérés comme des buts légitimes, qui se justifient même si les effets du régime sont différents d'une entreprise à l'autre.

- Il ne faut pas perdre de vue que les parties contractantes à l'accord sur l'EEE sont restées compétentes en matière de taxation et de politique de l'emploi. Il ne fait pas de doute que le régime en question constitue un moyen approprié pour poursuivre les objectifs politiques fixés. En outre, il n'existe pas d'autres moyens, moins restrictifs du commerce, susceptibles d'aboutir aux mêmes effets.

- Quant au critère selon lequel les aides sont interdites «dans la mesure où elles affectent les échanges entre les parties contractantes», c'est à tort que l'Autorité de surveillance de l'AELE l'a considéré comme rempli, puisque les échanges entre les parties contractantes ne seront pas affectés dans de nombreux cas et, même s'ils le sont dans d'autres cas, les effets sur les échanges intra-EEE n'atteindront pas les seuils minimaux. De surcroît, le fait que certaines entreprises obtiennent des avantages qui dépassent le seuil, tandis que d'autres restent en deçà n'invalide pas automatiquement l'ensemble du régime.

- Quant au critère des aides qui «faussent la concurrence», l'Autorité de surveillance de l'AELE a supposé à tort que toutes les entreprises bénéficiaires d'allégements fiscaux dans certaines régions de la Norvège étaient effectivement exposées à la concurrence. Or, de vastes segments du secteur public et les entreprises ayant un monopole légal sortent de ce cadre.

- L'Autorité de surveillance de l'AELE a outrepassé ses pouvoirs, puisqu'elle a invoqué l'article 62 de l'accord sur l'EEE et l'article 1er du protocole n° 3 annexé à l'accord «Surveillance et Cour de justice» pour déclarer que le gouvernement norvégien était tenu de notifier toute aide qui ne relevait pas, en fait, du champ d'application de l'article 61, paragraphe 1. Les conséquences de cette décision ne sont pas négligeables, notamment parce qu'elle impose à la Norvège l'obligation de notifier les aides régionales, y compris les aides au transport, qui sont pourtant indéniablement compatibles avec l'accord sur l'EEE.

- L'Autorité de surveillance de l'AELE a également omis de motiver suffisamment sa décision, comme l'exige l'article 16 de l'accord «Surveillance et Cour de justice». Elle n'a pas expliqué pourquoi le régime n'était pas suffisamment général par nature ni pourquoi une aide à des entreprises qui ne sont pas exposées à la concurrence internationale était incompatible avec l'accord sur l'EEE. Ainsi, une exigence procédurale essentielle au sens de l'article 36 de l'accord «Surveillance et Cour de justice» a été