Décision de l'Autorité de surveillance de l'AELE

du 16 juillet 2003

concernant un régime d'indemnisation d'entreprises de transport par autobus rapides

(Norvège)

(2004/298/CE)

L'AUTORITÉ DE SURVEILLANCE DE L'AELE,

VU l'accord sur l'Espace économique européen(1), et notamment ses articles 49, 61 à 63 et son annexe XIII(2),

VU l'accord entre les États de l'AELE relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de Justice(3), et notamment son article 24, ainsi que l'article 1er de son protocole 3,

VU les règles de procédure et de fond de l'Autorité concernant l'application et l'interprétation des articles 61 et 62 de l'accord EEE(4), et en particulier les chapitres 5, 6 et 15 de celui-ci,

VU la décision de l'Autorité d'ouvrir la procédure officielle d'examen(5),

APRÈS AVOIR INVITÉ les parties intéressées à soumettre leurs observations, conformément aux dispositions visées au chapitre 5 de l'encadrement des aides d'État de l'Autorité(6), et vu leurs observations,

considérant ce qui suit:

I. FAITS

A. PROCÉDURE ET CORRESPONDANCE

1. OUVERTURE DE LA PROCÉDURE OFFICIELLE D'EXAMEN

À la suite d'une plainte déposée contre le régime d'indemnisation en faveur d'entreprises de transport par autobus directs, l'Autorité a procédé à un examen préliminaire du système en cause au regard des règles relatives aux aides d'État de l'EEE. Cet examen a amené l'Autorité à prendre la décision, le 18 décembre 2000, d'ouvrir la procédure officielle d'examen contre le régime d'indemnisation des entreprises de transport par autobus directs. La décision a été notifiée au gouvernement norvégien par lettre datée du même jour (doc. n° 00-9192-D).

Dans cette lettre, le gouvernement norvégien a été invité à soumettre ses observations sur l'ouverture de la procédure officielle d'examen conformément au point 5.3.1., point 1), du chapitre 5 de l'encadrement des aides d'État de l'Autorité. Les autorités norvégiennes ont, en outre, été invitées à fournir toutes les informations permettant de juger de la compatibilité du régime d'indemnisation avec les règles énoncées dans l'accord EEE au sujet des aides d'État.

L'Autorité a rappelé au gouvernement norvégien qu'en application du point 6.2.3 du chapitre 6 de l'encadrement des aides d'État de l'Autorité, il se peut que l'aide doive être récupérée auprès des bénéficiaires, si l'Autorité juge le régime incompatible avec le fonctionnement de l'accord EEE. Dans ce contexte, le gouvernement norvégien a été invité à envoyer immédiatement une copie de la décision aux bénéficiaires de l'aide.

Enfin et eu égard à la poursuite envisagée du régime d'indemnisation en 2001, l'Autorité a rappelé au gouvernement norvégien son obligation de ne pas donner effet aux aides.

2. OBSERVATIONS ET INFORMATIONS SUPPLÉMENTAIRES SOUMISES PAR LE GOUVERNEMENT NORVÉGIEN

Le gouvernement norvégien a soumis ses observations sur l'ouverture de la procédure officielle d'examen par lettre du 31 janvier 2001, reçue et enregistrée par l'Autorité le 8 février 2001 (doc. n° 01-1029-A). Il a affirmé que le régime d'indemnisation ne constituait pas une "aide nouvelle" et que le régime d'indemnisation était, en tout état de cause, dispensé de l'obligation de notification préalable compte tenu de sa conformité avec le règlement (CEE) n° 1191/69(7) du Conseil. Le gouvernement norvégien a, dès lors, informé l'Autorité que le versement des aides au titre du régime d'indemnisation ne serait pas suspendu.

Par lettre du 12 avril 2001 (doc. n° 01-2781-D), l'Autorité a accusé réception de cette lettre et a demandé un complément d'informations.

Les informations demandées ont été fournies par le gouvernement norvégien par lettre datée du 15 juin 2001, reçue et enregistrée par l'Autorité le 20 juin 2001 (doc. n° 01-4686-A).

3. OBSERVATIONS ET INFORMATIONS SUPPLÉMENTAIRES SOUMISES PAR DES TIERS

Après l'ouverture de la procédure officielle d'examen, mais avant la publication de la décision au Journal officiel, l'association norvégienne des transports Transportbedriftenes Landsforening a fait parvenir à l'Autorité ses observations sur la décision d'ouverture de la procédure par lettre du 21 février 2001, enregistrée par l'Autorité le 23 février 2001 (doc. n° 01-1387-A).

Le plaignant a été informé de l'ouverture de la procédure officielle d'examen par lettre du 18 décembre 2000 (doc. n° 00-9193-D).

Après avoir reçu les observations du gouvernement norvégien sur l'ouverture de la procédure officielle d'examen, l'Autorité s'est à nouveau adressée au plaignant, par lettre du 12 avril 2001 (doc. n° 01-2780-D), lui résumant les arguments avancés par le gouvernement norvégien en rapport avec l'ouverture de la procédure officielle d'examen et l'invitant à soumettre son avis sur ces arguments. Le plaignant a, en outre, été invité à fournir un complément d'informations, en particulier sur la situation de concurrence entre les services occasionnels et les services réguliers (dispensés par des entreprises de transport par autobus directs) en Norvège. Le plaignant a répondu à cette invitation par lettre du 21 mai 2001, reçue et enregistrée par l'Autorité le 23 mai 2001 (doc. n° 01-3911-A).

Aucune autre observation n'a été soumise par des tiers dans les délais impartis sous le point 5.3.2. (1) du chapitre 5 de l'encadrement des aides d'État de l'Autorité(8), à savoir le 26 mai 2001.

4. INFORMATIONS COMPLÉMENTAIRES SOUMISES PAR LE GOUVERNEMENT NORVÉGIEN EN RAPPORT AVEC LES OBSERVATIONS FORMULÉES PAR LE TIERS

Par lettre du 30 octobre 2001 (doc. n° 01-8453-D), l'Autorité a transmis au gouvernement norvégien les informations communiquées par le tiers. L'Autorité a, de plus, informé le gouvernement norvégien que le régime d'indemnisation des entreprises de transport par autobus non subventionnées n'entre, selon elle, pas dans le champ d'application du règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil. Enfin, quant à une éventuelle justification au titre des règles relatives aux aides pour la protection de l'environnement de l'encadrement des aides d'État, l'Autorité a insisté en particulier sur le fait que les indemnisations devraient être limitées dans le temps et, en principe, réduites progressivement de manière telle que l'indemnisation accordée aux entreprises de transport par autobus reste inférieure au coût réel de la consommation de gazole sur les lignes d'autobus régulières. Elle a aussi rappelé que le taux d'indemnisation doit, par ailleurs, être limité de façon à inciter les entreprises de transport par autobus à réduire leur consommation de gazole. Dans ce contexte, le gouvernement norvégien a été invité à fournir un complément d'informations.

Par lettre du 31 janvier 2002 émanant du ministère des Transports et des Communications, reçue et enregistrée par l'Autorité le 5 février 2002 (doc. n° 02-1006-A), le gouvernement norvégien a fait part de ses observations sur les informations communiquées par le tiers. Il a également soumis son point de vue sur l'évaluation de l'Autorité concernant l'application du règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil et a transmis les renseignements demandés. D'autres observations ont également été soumises par le gouvernement norvégien (cf. lettre du ministère des Transports et des Communications datée du 4 avril 2002, reçue et enregistrée par l'Autorité le 9 avril 2002 (doc. n° 02-2573-A)).

5. OBSERVATIONS DE TIERS SOUMISES APRÈS LE DÉLAI DE RÉPONSE IMPARTI

Après l'expiration du délai imparti pour la soumission d'observations par des tiers (à savoir le 26 mai 2001), l'Autorité a également reçu d'autres observations émanant, d'une part, de l'Association norvégienne des transports (cf. télécopie du 7 février 2002, reçue et enregistrée par l'Autorité le même jour (doc. n° 02-1058-A) et lettre du 9 avril 2002, reçue et enregistrée par l'Autorité le 11 avril 2002 (doc. n° 02-2557-A)) et, d'autre part, du plaignant (cf. lettre du 8 mai 2002, reçue et enregistrée par l'Autorité le 15 mai 2002 (doc. n° 02-3635-A)).

B. DESCRIPTION DU RÉGIME D'INDEMNISATION AU PROFIT DES AUTOBUS DIRECTS

1. LA TAXE NORVÉGIENNE SUR LE GAZOLE: SUPPRESSION DE L'EXONÉRATION ACCORDÉE AUX ENTREPRISES DE TRANSPORT PAR AUTOBUS

La taxe sur le gazole ("autodieselavgift") a été introduite initialement le 1er octobre 1993 (en remplacement de la taxe kilométrique instaurée en 1978)(9). Cette taxe est prélevée sur la consommation de gazole et le taux par litre est arrêté chaque année par décision du Parlement norvégien(10). Les entreprises de transport par autobus qui assurent le transport de voyageurs étaient exemptées de cette taxe (comme elles l'étaient jadis de la taxe kilométrique). Dans le projet de loi sur les taxes vertes (St. prp. nr. 54 (1997-1998) "Grønne Skatter"), le gouvernement norvégien a estimé que cette exonération antérieure ne se justifiait pas pour des raisons écologiques, car elle déchargeait les entreprises de transport par autobus des coûts externes afférents à l'utilisation des routes, aux accidents et à la pollution, et ne constituait pas un incitant économique pour réduire ces coûts. Le gouvernement norvégien a donc proposé de supprimer cette exonération de la taxe sur le gazole dont bénéficiaient les entreprises de transport par autobus, afin d'inciter celles-ci à devenir plus performantes et à prendre des décisions d'investissement axées sur la protection de l'environnement.

À partir du 1er janvier 1999, toutes les entreprises de transport par autobus assurant le transport de voyageurs (à savoir aussi bien des services réguliers(11) que des services occasionnels(12)) étaient donc, en principe, soumises à la taxe sur le gazole.

2. INTRODUCTION DE RÉGIMES D'INDEMNISATION

Toutefois, afin d'éviter d'affaiblir la compétitivité des transports publics (c'est-à-dire le transport régulier de voyageurs), il a été proposé d'indemniser certaines catégories d'entreprises de transport par autobus (les entreprises de transport par autobus dites "subventionnées" ou tilskuddsberettiget bussdrift, c'est-à-dire les entreprises de transport par autobus éligibles aux aides d'État directes pour la fourniture de services réguliers de transport de voyageurs(13)) pour les frais résultant de la suppression de l'exonération. Pour les autres catégories d'entreprises de transport par autobus (les fameuses entreprises de transport par autobus "non subventionnées" ou ikke-tilskuddsberettiget bussdrift, c'est-à-dire les entreprises de transport par autobus fournissant des services réguliers de transport de voyageurs, mais qui ne sont pas éligibles aux aides d'État directes pour ceux-ci(14)), le projet de loi sur les taxes vertes partait du principe qu'aucune indemnisation ne devrait être accordée, considérant que les entreprises "non subventionnées" étaient à même de couvrir ces frais plus élevés, soit par une hausse des prix des billets, soit par une réduction des bénéfices. Il a également été soutenu que la suppression de l'exonération de la taxe donnerait aux entreprises de transport par autobus une incitation à devenir plus performantes et à rendre leurs activités moins polluantes.

Faisant suite à la proposition du gouvernement, le parlement a décidé, en automne 1998, d'introduire un régime d'indemnisation pour les entreprises de transport par autobus dites "subventionnées". Bien que ceci ne fût pas prévu initialement dans la proposition gouvernementale relative à la réforme des taxes vertes, au printemps 1999, le parlement a adopté dans sa décision relative à la loi de finances rectificative pour 1999 (St. prp. nr. 67 (1998-1999)) un second régime d'indemnisation en faveur des entreprises de transport par autobus "non subventionnées". Ce régime relève actuellement de la responsabilité du ministère des transports (cf. St. prp. nr. 1 (1999-2000), chapitre 1330, point 71 "Tilskudd til ekspressbusser").

À la suite de l'introduction de systèmes d'indemnisation en faveur tant des entreprises de transport par autobus "subventionnées" que des entreprises de transport par autobus "non subventionnées", à partir du 1er janvier 1999, les entreprises de transport par autobus assurant des services réguliers de transport de voyageurs étaient donc (partiellement) indemnisées pour les coûts résultant de la taxe sur le gazole. En revanche, les autres entreprises de transport par autobus, notamment celles qui fournissent des services occasionnels, devaient supporter pleinement les coûts résultant de la taxe sur le gazole.

Les règles régissant l'indemnisation des entreprises de transport par autobus directs furent présentées aux entreprises de transport par autobus éligibles dans deux lettres datées du 21 février 2000 qui leur ont été adressées(15).

Le montant de l'indemnisation par entreprise est calculé en fonction des distances exploitées dans le cadre du "plan de réseau", en appliquant un certain taux par kilomètre. Ce taux n'est pas fixé à l'avance, mais sera déterminé dès que les distances totales de toutes les entreprises autorisées auront été établies(16). Selon les informations du gouvernement norvégien, les taux applicables en 1999 et 2000 étaient de respectivement 1,37 NOK et 1,41 NOK par kilomètre et ils devraient être de 1,07 NOK et 0,62 NOK par kilomètre respectivement en 2001 et 2002.

Une indemnisation est, en outre, accordée pour la "conduite de positionnement"(17) et la "conduite d'assistance"(18). Selon les autorités norvégiennes, l'indemnisation n'est accordée dans pareils cas que si la "conduite de positionnement" et la "conduite d'assistance" dépassent de 10 % la conduite prévue suivant le planning. Une indemnisation est également accordée pour toutes "déviations autorisées" par rapport à l'itinéraire de la ligne(19).

Les services de transport domestiques qui sont fournis dans le cadre de transports internationaux ("services de cabotage") sont également intégrés dans le régime d'indemnisation. À cet égard, on suppose que les transporteurs étrangers qui assurent ces services de cabotage le font dans le cadre d'un groupement constitué avec des transporteurs norvégiens. On suppose, en outre, que ces derniers agissent pour le compte des transporteurs étrangers lorsqu'ils demandent l'indemnisation.

3. PORTÉE DU PRÉSENT EXAMEN

Dans sa décision du 18 décembre 2000, l'Autorité a ouvert la procédure officielle d'examen du "régime d'indemnisation des entreprises de transport par autobus rapides"(20). Dans les observations qu'il a formulées à la suite de la décision d'ouverture, le gouvernement norvégien a précisé que les destinataires du régime d'aide en cours d'examen n'étaient pas assimilables à des "entreprises de transport par autobus rapides". La dénomination "autobus rapides" est un terme utilisé par les entreprises de transport à des fins de marketing. Selon le gouvernement norvégien, les "entreprises de transport par autobus directs" fournissent, en réalité, à la fois des services "subventionnés" et des services "non subventionnés". À la lumière de ces explications, l'Autorité souligne que le régime d'indemnisation en cours d'examen est celui qui a été introduit en faveur des entreprises de transport par autobus "non subventionnées" qui fournissent des services réguliers de transport de voyageurs. Le régime d'indemnisation des entreprises de transport par autobus "subventionnées" ne fait pas l'objet de la procédure officielle d'examen.

C. DESCRIPTION DU CADRE JURIDIQUE RÉGISSANT LES SERVICES RÉGULIERS DE TRANSPORT DE VOYAGEURS EN NORVÈGE

1. CADRE JURIDIQUE RÉGISSANT LA FOURNITURE DE SERVICES RÉGULIERS DE TRANSPORT DE VOYAGEURS EN NORVÈGE

Selon le gouvernement norvégien, tous les services réguliers de transport de voyageurs en Norvège sont régis par la loi relative aux transports (Lov om samferdsel 1976 nr. 63) et par le règlement régissant le transport national des voyageurs (Forskrift om persontransport i rute innenlands med motorvogn eller fartøy)(21). Toutes les entreprises de transport en possession d'une autorisation délivrée en application du paragraphe 3 de la loi relative aux transports sont autorisées à fournir des services réguliers de transport de voyageurs. D'autre part, toutes les entreprises de transport en possession d'une autorisation sont soumises aux mêmes conditions régissant la fourniture de services réguliers de transport de voyageurs prévues dans la loi relative aux transports et dans le règlement régissant le transport national des voyageurs. Celui-ci dispose, entre autres, que la personne en possession d'une autorisation a non seulement le droit, mais aussi l'obligation d'assurer le service de transport repris dans l'autorisation. L'itinéraire de la ligne et les tarifs doivent être approuvés par les autorités compétentes(22). Si une entreprise de transport demande à pouvoir supprimer le service de transport concerné (par exemple, abandon du service sur une ligne ou modifications des conditions de celui-ci), les autorités compétentes peuvent obliger ladite entreprise à le maintenir tout en lui accordant une indemnisation pour les pertes éventuelles occasionnées par la ligne en cause que les bénéfices générés sur d'autres lignes ne permettent pas de financer (cf. § 19 (2) du règlement régissant le transport national des voyageurs).

2. DISTINCTION ENTRE LES ENTREPRISES DE TRANSPORT "SUBVENTIONNÉES" ET "NON SUBVENTIONNÉES"

Le gouvernement norvégien a précisé que la distinction entre les entreprises de transport "subventionnées" et "non subventionnées" ne se fondait ni sur la loi relative aux transports ni sur un quelconque acte régissant la fourniture de services réguliers de transport de voyageurs.

L'Autorité remarque cependant que les entreprises de transport "subventionnées" et les entreprises de transport "non subventionnées" sont soumises à un régime différent en ce qui concerne la procédure régissant l'attribution du droit d'offrir des services réguliers de transport de voyageurs sur certaines lignes, ainsi que l'éligibilité (ou non) à des aides directes de l'État pour la fourniture de tels services de transport.

Selon les informations dont dispose l'Autorité, les entreprises de transport "subventionnées" sont sélectionnées par voie d'appel d'offres pour la fourniture de services réguliers de transport. Ces services sont indemnisés sur la base de "contrats-cadres" passés avec le comté concerné. Les conditions régissant les procédures d'appel d'offres, de conclusion de ces contrats et d'indemnisation sont arrêtées dans un règlement régissant la procédure de passation des marchés publics pour les services locaux de transport ("Forskrift om anbud i lokal rutetransport"). En revanche, sur les lignes présentant de bonnes perspectives du point de vue commercial, les entreprises de transport par autobus peuvent demander des autorisations leur permettant d'exploiter des services réguliers de transport de voyageurs sur la ligne concernée. Ces demandes sont évaluées par les autorités compétentes en fonction des besoins de transport et de la concurrence. Les entreprises de transport par autobus qui fournissent des services réguliers de transport de voyageurs sur demande ne peuvent prétendre aux aides d'État directes. Aussi sont-elles appelées entreprises de transport par autobus "non subventionnées".

D. DÉCISION DE L'AUTORITÉ D'OUVRIR LA PROCÉDURE OFFICIELLE D'EXAMEN: OBSERVATIONS SOUMISES PAR LA NORVÈGE ET OBSERVATIONS DE TIERS EN COURS DE PROCÉDURE

En décembre 2000, l'Autorité a décidé d'ouvrir la procédure officielle d'examen à l'encontre du régime d'indemnisation des entreprises de transport par autobus rapides(23). Dans cette décision, l'Autorité a exprimé des doutes quant à la compatibilité du régime d'indemnisation avec l'accord EEE. L'Autorité considère le régime d'indemnisation des entreprises de transport par autobus directs qui a été introduit en 1999 comme une "aide nouvelle". Étant donné que le régime d'indemnisation n'avait pas été notifié à l'Autorité conformément à l'article 1er, paragraphe 3, du protocole 3 de l'accord relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice, il devait être considéré comme "illégal pour des raisons de procédure" conformément au chapitre 6 de l'encadrement des aides d'État de l'Autorité. Par ailleurs, l'Autorité a exprimé des doutes concernant la compatibilité du régime d'indemnisation, en particulier, avec l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE en association avec les règles relatives aux aides pour la protection de l'environnement de l'encadrement des aides d'État.

1. AIDE D'ÉTAT AU SENS DE L'ARTICLE 61, PARAGRAPHE 1, DE L'ACCORD EEE

a) Points de vue de l'Autorité exprimés dans la décision d'ouverture

Sur la base des informations obtenues au cours de la procédure d'examen préliminaire, l'Autorité n'a pas été en mesure d'exclure la possibilité que le régime d'indemnisation ait pour effet de renforcer la position concurrentielle des entreprises qui exploitent des services de transport de voyageurs tant en Norvège qu'à l'étranger et, par conséquent, de fausser la concurrence et d'affecter les échanges entre les parties contractantes.

La conclusion préliminaire de l'Autorité reposait sur les éléments suivants:

Les entreprises bénéficiant de l'indemnisation peuvent fournir des services de transport tant réguliers qu'occasionnels. Selon l'Autorité, on ne pouvait, dès lors, exclure que les paiements effectués au titre du régime d'indemnisation aient été utilisés pour fournir des services occasionnels de transport (un marché entièrement libéralisé).

Même dans les cas où les entreprises de transport par autobus ne fournissaient que des services réguliers, des effets de distorsion de la concurrence ne pouvaient être exclus, étant donné que les entreprises de transport par autobus "non subventionnées" se trouvaient en concurrence, ne fût-ce que dans une certaine mesure, avec des services d'autobus occasionnels.

Concernant les services réguliers de transport international, l'Autorité n'était pas convaincue que les entreprises de transport étrangères percevraient une indemnisation de manière transparente et non discriminatoire. Enfin, elle faisant remarquer que même si le régime devait s'appliquer sans discrimination aux opérateurs étrangers fournissant des services de transport sur le marché norvégien, des effets sur les échanges ne pouvaient être exclus, car les entreprises norvégiennes de transport par autobus bénéficiant de l'indemnisation peuvent être présentes sur des marchés hors de Norvège pour des services de transport tant occasionnels que réguliers.

b) Observations du gouvernement norvégien sur la décision d'ouverture

Dans ses observations sur la décision d'ouverture (cf. lettre datée du 31 janvier 2001), le gouvernement norvégien estimait que le régime d'indemnisation ne constituait pas une aide au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE. L'indemnisation accordée pour des services réguliers ne pouvait affecter la situation concurrentielle de services occasionnels, vu que les services réguliers et les services occasionnels étaient deux marchés différents avec une interface très limitée. Le gouvernement norvégien avançait, en outre, que le régime d'indemnisation n'affectait pas les échanges, puisque l'indemnisation était accordée à toutes entreprises de transport (domestiques et étrangères) fournissant des services réguliers de cabotage en Norvège. L'indemnisation était, par ailleurs, calculée uniquement en fonction des kilomètres parcourus sur le territoire norvégien.

c) Renseignements supplémentaires soumis par le gouvernement norvégien

Les renseignements fournis par le gouvernement norvégien ont montré que sur les 100 entreprises de transport au total qui fournissaient des services réguliers d'autobus en Norvège et qui percevaient une indemnisation pour la taxe sur le gazole au titre du régime d'indemnisation en question, 49, soit 49 %, fournissaient également des services occasionnels. Le gouvernement norvégien a également soumis des chiffres montrant que, dans l'industrie norvégienne de l'autobus et de l'autocar, les services non planifiés(24) représentaient normalement moins de 15 % des coûts d'exploitation totaux des entreprises concernées.

S'agissant de la situation concurrentielle entre les services réguliers et les services occasionnels, le gouvernement norvégien a expliqué (cf. lettre datée du 15 juin 2001) que ces services constituaient deux marchés distincts vu les obligations législatives différentes qui régissent les deux activités de transport (obligation de demander une autorisation pour les services réguliers, mais pas pour les services occasionnels; obligations complémentaires concernant les horaires, la fréquence et les lignes imposées aux services réguliers, mais aux services occasionnels) et la nature de l'activité jugée différente du point de vue du client.

Selon les autorités norvégiennes, un service régulier ne peut constituer une bonne alternative à un service occasionnel pour un groupe de voyageurs que si des attractions, des hôtels, etc. se situent sur la ligne déterminée. Le gouvernement norvégien a également souligné que dans certaines circonstances, il pouvait être intéressant, d'un point de vue économique, d'avoir le choix entre voyager en affrétant un service occasionnel et voyager en utilisant un service planifié(25). Selon les dires du gouvernement norvégien, une telle situation ne serait normalement pas fréquente, et les fournisseurs de services réguliers d'autobus ne desserviraient que très rarement les groupes de clients généralement desservis par des fournisseurs de services occasionnels.

En outre, la loi norvégienne relative aux transports prévoit la possibilité pour les services réguliers d'autobus d'embarquer des groupes de voyageurs à une distance raisonnable des arrêts prévus. À la connaissance des autorités norvégiennes, il n'y a pas eu de plus grandes déviations sauf lorsqu'elles étaient prévues dans le cadre des obligations de service public arrêtées dans l'autorisation. De telles obligations peuvent inclure des services de transport à destination de lieux d'excursion particuliers.

En outre, s'agissant de l'allégation reprise dans la décision d'ouverture selon laquelle les entreprises de transport par autobus réguliers avaient le droit de réorganiser leurs destinations en hiver de façon à assurer des services de transport à destination de sites touristiques, le gouvernement norvégien a précisé que les demandes de réorganisation des services d'autobus "non subventionnés" devaient être évaluées par le ministère des transports et des communications en tenant compte du besoin de cette réorganisation et de son impact sur la concurrence. Par ailleurs, selon le gouvernement norvégien, les entreprises de transport n'étaient, en principe, pas autorisées à réorganiser leur ligne de transport à la demande d'un groupe de personnes (il semblerait toutefois qu'une telle réorganisation puisse avoir lieu pour autant qu'elle n'interrompe pas les services de transport planifiés, c'est-à-dire pour autant les horaires et les arrêts soient respectés).

S'agissant des transporteurs étrangers bénéficiant du régime d'indemnisation, le gouvernement norvégien a informé l'Autorité qu'il n'existe actuellement qu'une seule entreprise de transport fournissant des services réguliers de transport international en cabotage en Norvège, à savoir l'entreprise suédoise Swebus AB; celle-ci opère dans le cadre d'un groupement formé avec l'entreprise norvégienne de transport AS Østfold Bilruter.

Quant aux entreprises norvégiennes de transport exerçant des activités de transport à l'étranger, le gouvernement norvégien a informé l'Autorité que 330 autorisations communautaires ont été délivrées à l'heure actuelle(26). Des informations sur les autorisations délivrées pour des services réguliers de transport devraient être demandées auprès des pays respectifs.

d) Observations de l'Association norvégienne des transports sur la décision d'ouverture

Tout en reconnaissant que les services planifiés(27) étaient en concurrence avec les services occasionnels, l'Association norvégienne des transports a estimé que cette concurrence faisait partie intégrante des politiques de transport norvégienne et européenne. Selon cette Association, les changements d'horaire (liés aux variations de la demande dans l'année), ainsi que la possibilité d'embarquer des groupes à une distance raisonnable des arrêts prévus seraient inhérents à ce genre de service et couverts par le règlement (CEE) n° 684/92 du Conseil, modifié par le règlement (CE) n° 11/98 du Conseil. Concernant les services internationaux planifiés(28), l'Association norvégienne des transports a affirmé que les entreprises de transport étrangères bénéficieraient du même traitement que les entreprises de transport nationales. S'agissant de l'applicabilité de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE au régime d'indemnisation en question, elle avance, dans sa lettre du 9 avril 2002, que les services réguliers de transport par autobus bénéficiant du régime d'indemnisation en question se limitaient à la Norvège; les règles de concurrence ne seraient, par conséquent, pas applicables au régime d'indemnisation en question.

e) Observations du plaignant

Selon le plaignant, les entreprises de transport par autobus "non subventionnées" sont en concurrence avec les autocars touristiques. Le plaignant fait référence à cet égard à certaines lignes desservies tant par des entreprises de transport par autobus "non subventionnées" que par des entreprises de transport par autocars touristiques, où les deux types d'entreprises sont en concurrence pour un même groupe de clients (par exemple, des lignes d'autobus directs vers l'aéroport d'Oslo, où des entreprises de transport fournissant des services réguliers sont en concurrence avec des autocars touristiques).

Aux dires du plaignant, contrairement aux affirmations du gouvernement norvégien, les autobus réguliers sont autorisés à réorganiser leurs lignes et à conduire des groupes de personnes à destination de sites touristiques, alors qu'il s'agit là de services typiques d'autobus touristiques (le plaignant mentionne à cet égard le cas des Valdresbusses, qui desservent la ligne Oslo-Beitostølen, "une région touristique par excellence"; d'autres exemples mentionnés par le plaignant sont les lignes Oslo-Trysil, Oslo-Hemsedal et Oslo-Geilo). De telles déviations par rapport à l'itinéraire de ligne engendreraient un chevauchement des services.

Les entreprises de transport par autobus "non subventionnées" percevraient, de plus, une indemnisation pour la "conduite d'assistance" et la "conduite de positionnement". Ces deux activités seraient utilisées par ces entreprises de transport par autobus pour fournir des services de transport en concurrence avec ceux qui sont offerts par le plaignant (ce dernier fait référence à cet égard en particulier à la ligne Valdres-Oslo; sur le chemin du retour/pendant la conduite de positionnement, les entreprises de transport par autobus fourniraient des services touristiques à des groupes de voyageurs).

Enfin, le plaignant a souligné que des entreprises de transport par autobus "non subventionnées" perçoivent une indemnisation pour la fourniture de services réguliers de transport de voyageurs sur des lignes sur lesquelles les entreprises de transport par autobus autorisées offrent en même temps des services de transport de marchandises.

f) Observations du gouvernement norvégien concernant les observations de tiers

Le gouvernement norvégien n'a pas contesté les allégations du plaignant, en particulier celles qui concernent les lignes desservies à la fois par des entreprises fournissant des services réguliers de transport par autobus et par des entreprises fournissant des services occasionnels de transport par autobus, et la possibilité dont disposent les entreprises de services réguliers de transport par autobus de réorganiser les lignes afin de transporter des groupes à destination de lieux touristiques (cf. lettre du gouvernement norvégien du 31 janvier 2002). Il a toutefois fait référence aux mécanismes de contrôle mis en place dans le cadre du régime d'indemnisation qui empêcheraient que les paiements d'indemnisation soient utilisés de manière abusive, c'est-à-dire pour profiter notamment à l'activité touristique d'une entreprise de transport, et qui garantiraient qu'une indemnisation ne puisse être accordée que pour des distances conformes aux lignes et horaires arrêtés. S'agissant du transport des marchandises, le gouvernement norvégien a fait savoir à l'Autorité que selon les informations fournies par l'Association norvégienne des entreprises de transport, la part du chiffre d'affaires généré par le transport de marchandises par rapport au chiffre d'affaires généré par les services réguliers était "probablement inférieure à 1 %".

Quant aux effets du régime d'indemnisation en rapport avec la conduite d'assistance, la conduite de positionnement et les déviations approuvées par rapport aux lignes planifiées et arrêtées dans l'autorisation, le gouvernement norvégien a fait savoir que les indemnisations octroyées pour la conduite d'assistance et de positionnement représentaient moins de 4 % de la conduite suivant le plan. Au vu de ces chiffres, le gouvernement norvégien a estimé que l'intégration de la conduite de positionnement et de la conduite d'assistance avait des effets insignifiants sur la concurrence. Il a confirmé que les déviations approuvées(29) étaient également indemnisées.

2. OBLIGATION DE NOTIFICATION ET OBLIGATION DE SURSIS À EXÉCUTION

a) Points de vue exprimés par l'Autorité dans la décision d'ouverture

Dans la décision d'ouverture, l'Autorité a défendu le point de vue que le régime d'indemnisation en cause constituait une "aide nouvelle". Elle a estimé qu'il ne pouvait être considéré comme une "aide existante" au sens du point 7.2, paragraphe 1, premier tiret du chapitre 7 de l'encadrement des aides d'État de l'Autorité, car le paiement des indemnités ne reposait sur un acte juridique existant au moment de l'entrée en vigueur de l'accord EEE (l'exonération de la taxe sur le gazole pour les entreprises de transport par autobus a été supprimée le 1er janvier 1999 et le régime d'indemnisation des entreprises de transport par autobus dites "non subventionnées" a été introduit à partir de cette même date). L'indemnisation était, de plus, déterminée en fonction de règles précises, dont une partie avait été communiquée aux entreprises concernées par deux lettres datées du 21 février 2000. Ces règles constituant un nouveau cadre juridique pour l'octroi d'aides à certaines entreprises de transport régulier par autobus, l'indemnisation ne pouvait être considérée comme la poursuite d'un allégement fiscal établi dans un autre acte juridique.

b) Observations du gouvernement norvégien sur la décision d'ouverture

Dans ses observations sur l'ouverture de la procédure officielle d'examen, le gouvernement norvégien a argué qu'il importait peu que le régime d'indemnisation constitue un cadre juridique nouveau. L'élément déterminant pour établir si une mesure constitue une "aide nouvelle" ou une "aide existante" était de savoir si des fonds supplémentaires étaient mis à disposition et si de nouveaux bénéficiaires étaient inclus. Le gouvernement norvégien a affirmé à cet égard que le régime d'indemnisation était plus restrictif (tant en ce qui concerne les fonds qu'en ce qui concerne les entreprises éligibles) que l'exonération fiscale précédente: selon lui, le montant de l'indemnisation pour 1999 a été calculé en partant d'une diminution de la consommation de gazole de 6 %; le régime d'indemnisation a, de plus, été limité aux entreprises de transport fournissant des services réguliers, alors que l'exonération précédente couvrait toutes les entreprises de services de transport par autobus, y compris celles qui proposaient des services occasionnels.

3. Appréciation de la compatibilité au titre du règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil

a) Points de vue exprimés par l'Autorité dans la décision d'ouverture

Bien que ce point n'ait pas été évoqué par le gouvernement norvégien en cours d'examen préliminaire, l'Autorité a apprécié l'applicabilité du règlement n° 1191/69. Sur la base des informations à sa disposition, l'Autorité est arrivée à la conclusion préliminaire qu'" ... il semble que l'indemnisation des entreprises de transport par autobus 'non subventionnées' n'entre pas dans le champ d'application du règlement (CEE) n° 1191/69, car les entreprises éligibles ne semblent pas faire l'objet d'obligations de service public au sens de l'article 2 de ce règlement." L'Autorité a, par ailleurs, estimé que " ... compte tenu des règles relatives au paiement de l'indemnisation qui sont exposées dans les deux lettres du 21 février 2000, il est manifeste que l'indemnisation accordée aux transporteurs en cause n'a pas été déterminée conformément à la procédure prévue dans le règlement (CEE) n° 1191/69 (et notamment l'article 9 et suivants). ... "

b) Observations du gouvernement norvégien sur la décision d'ouverture

Dans ses observations sur l'ouverture de la procédure officielle d'examen, le gouvernement norvégien a affirmé que le régime d'indemnisation entrait bien dans le champ d'application du règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil.

Selon le gouvernement norvégien, tous les services réguliers de transport de voyageurs en Norvège entraient dans le champ d'application du règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil. Le gouvernement norvégien a soutenu que les entreprises de transport par autobus "subventionnées" et les entreprises "non subventionnées" étaient soumises aux mêmes conditions-cadres juridiques. La loi norvégienne relative aux transports ne faisait aucune distinction entre ces deux groupes. Aussi le gouvernement norvégien ne voyait-il pas la raison pour laquelle les deux types d'opération devraient être évalués différemment. Selon le gouvernement norvégien, si l'Autorité jugeait l'indemnisation accordée aux entreprises de transport par autobus dites "subventionnées" conforme à l'accord EEE, celle octroyée aux entreprises de transport "non subventionnées" devrait, elle aussi, être considérée comme compatible avec l'accord EEE.

Le gouvernement norvégien a souligné que la distinction entre les deux catégories d'entreprises de transport en fonction des estimations de viabilité commerciale des lignes avait été faite avant la suppression de l'exonération fiscale. La situation commerciale des entreprises de transport par autobus dites "non subventionnées" avait toutefois changé après la suppression de l'exonération fiscale. Selon les autorités norvégiennes, il était évident que si l'exonération de la taxe sur le gazole n'avait pas existé, les entreprises de transport par autobus "non subventionnées" n'auraient pas forcément assumé les obligations de service public qu'elles avaient acceptées avant le 1er janvier 1999 dans la même mesure ou aux mêmes conditions.

Selon le gouvernement norvégien, la loi relative aux transports ("Lov om samferdsel 1976 nr. 63") et le règlement régissant le transport national des voyageurs (Forskrift om persontransport i rute innenlands med motorvogn eller fartøy) contiennent plusieurs clauses qui régissent la fourniture de services réguliers de transport de voyageurs, y compris des obligations de service public(30):

- l'entreprise de transport a une obligation inconditionnelle de transport, sauf en cas de force majeure (§ 7);

- l'entreprise de transport doit mettre en service un nombre suffisant d'autobus pour couvrir la demande ordinaire et, le cas échéant aussi, la demande extraordinaire prévue (§ 8);

- les plans de réseau doivent être approuvés par l'autorité compétente; toutes les concernant les horaires, les points de départ, les arrêts intermédiaires et la destination finale doivent être dûment publiées (§ 10);

- le prix du billet et les réductions doivent être approuvés par l'autorité compétente (§ 11);

- l'entreprise de transport doit utiliser des billets, des distributeurs de billets et d'autres équipements approuvés par l'autorité compétente (§ 12);

- l'autorité compétente peut décider des terminus, arrêts et routes exactes à utiliser pour les lignes (§ 13);

- l'autorité compétente peut décider d'accorder aux voyageurs le droit de réserver des places à l'avance (§ 15);

- l'entreprise de transport doit équiper les arrêts d'autobus de panneaux d'information.

Le droit d'embarquer des voyageurs à proximité des gares ferroviaires serait, en outre, refusé sur plusieurs lignes d'autobus parallèles aux lignes de chemins de fer, l'embarquement de ces personnes constituant une obligation de service public pour les chemins de fer.

Selon les autorités norvégiennes, il est évident que les obligations imposées dans la loi relative aux transports et le règlement régissant le transport national des voyageurs augmentent les coûts par rapport à ce qu'ils seraient si les services étaient exploités sur une base strictement commerciale et que les restrictions visant, en particulier, à protéger les services ferroviaires entraînent une diminution des recettes.

Réagissant aux doutes formulés par l'Autorité quant à la conformité du régime d'indemnisation au profit des autobus directs aux exigences prévues aux articles 10 à 13 du règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil du fait que l'indemnisation n'était pas calculée suivant les critères qui y étaient établis, les autorités norvégiennes ont affirmé que ces divergences n'affectaient pas la compatibilité du régime d'indemnisation avec le règlement, car le montant de l'indemnisation accordée se situerait toujours dans la plage autorisée par ledit règlement.

Le gouvernement norvégien a également fait référence aux régimes d'indemnisation appliqués dans d'autres États membres de l'UE à l'égard desquels la Commission européenne n'avait émis aucune objection (dans ce contexte, il a été fait référence en particulier à une exonération de la taxe sur le gazole au profit des services d'autobus réguliers au Danemark). Il a estimé que la Commission n'avait pas interprété le règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil de façon très stricte et a conclu que selon cette approche clémente de la Commission, tous les coûts afférents aux obligations de service public étaient remboursables.

c) Autres observations du gouvernement norvégien

En réponse à la lettre de l'Autorité du 30 octobre 2001 dans laquelle celle-ci faisait part de ses doutes quant à l'application du règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil, le gouvernement norvégien a réitéré son point de vue que les conditions contenues dans la loi relative aux transports et le règlement régissant le transport national des voyageurs constituent des obligations de service public imposées aux entreprises de transport par autobus en cause. Répondant à l'allégation de l'Autorité que ces conditions ne pouvaient pas être considérées comme étant forcément imposées à l'entreprise de transport par autobus concernée, puisque celle-ci avait demandé une autorisation lui permettant d'exploiter un service particulier sur une ligne déterminée, le gouvernement norvégien a précisé que les entreprises de transport n'avaient pas le droit de modifier unilatéralement les normes de continuité, de régularité et de capacité arrêtées dans les autorisations pour les adapter à des conditions financières altérées (dans ce cas-ci, la suppression de l'exonération de la taxe sur le gazole). Les demandes d'adaptation des prix, des horaires et des lignes n'étaient pas toujours approuvées. À partir du moment où les demandes d'adaptation de certaines conditions n'étaient pas approuvées, il fallait considérer cela comme une obligation de service public imposée à l'entreprise de transport concernée. Le gouvernement norvégien a également déclaré qu'il était probable qu'après la suppression de l'exonération de la taxe sur le gazole précédente, certains services de voyageurs réguliers ne seraient plus rentables, de sorte que certaines entreprises de transport supprimaient probablement leurs services, tandis que d'autres seraient contraintes d'augmenter le prix du billet ou de réduire la fréquence pour rester rentables. Selon le gouvernement norvégien, les autorités norvégiennes ne pouvaient accepter ni une fermeture de lignes, ni une augmentation substantielle des billets à la suite de la suppression de l'exonération de la taxe sur le gazole.

Le gouvernement norvégien a déclaré qu'aux dires de l'Association des transports, 25 lignes environ seraient probablement fermées en l'absence du régime d'indemnisation et que l'on pourrait s'attendre à des augmentations de prix de l'ordre de 15 % sur les lignes restantes. À la demande de l'Autorité de fournir des informations vérifiables sur ce point, le gouvernement norvégien a déclaré que, compte tenu des profits marginaux de certaines des entreprises de transport, il n'existe, selon lui, aucune raison de douter que la fermeture de certaines lignes et l'augmentation des billets seraient une conséquence probable de la suppression du régime d'indemnisation, précisant que les services et les lignes qui seraient supprimés ou les tarifs qui seraient augmentés ne pourraient être clairement identifiés qu'après la suppression réelle du régime.

De plus, concernant les coûts découlant de ces obligations, il est fait référence aux observations soumises par l'Association des transports (et en particulier à l'annexe II qui les accompagne). Cette annexe contenait des estimations des conséquences financières des obligations de service public. Selon le gouvernement norvégien, le régime d'indemnisation exclut toute surindemnisation. D'une manière générale, l'indemnisation a été maintenue à un niveau de loin inférieur aux coûts réels représentés par la taxe sur le gazole. Concernant les coûts exacts de l'obligation de service public, le gouvernement norvégien a cependant reconnu qu'il ne disposait d'aucune information concrète vérifiable.

d) Observations de l'Association norvégienne des transports

Selon l'Association norvégienne des transports, tous les services nationaux d'autobus réguliers, qu'il s'agisse d'entreprises de transport dites "non subventionnées" ou d'entreprises "subventionnées", sont soumis de la même façon aux obligations de service public prévues par la loi relative aux transports et le règlement régissant le transport national de voyageurs, et ils devraient donc être éligibles de la même façon à l'indemnisation.

Aucune clause du règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil n'indiquerait que les services rémunérateurs et non rémunérateurs devraient faire l'objet d'un traitement distinct en ce qui concerne les obligations de service public et l'indemnisation.

Selon l'Association norvégienne des transports, la question de la légalité de l'exonération fiscale en tant que forme pratique d'indemnisation pour des obligations de service public n'a jamais été soulevée ni par un État membre de la CE ni par la Commission européenne elle-même. Au contraire, l'exonération fiscale sous diverses formes est une méthode couramment appliquée au sein de l'UE pour indemniser le transport public. L'Association norvégienne des transports estime que le règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil s'applique non seulement aux paiements d'indemnités directes, mais aussi aux formes d'aide indirectes telles que les exonérations de TVA, l'exonération d'accises sur les huiles minérales, etc. Elle souligne que ce sont des aspects pratiques et administratifs qui ont incité à opter pour l'aide en cause en plus d'un système plus complexe d'indemnisation directe par le biais de subventions opérationnelles. La forme indirecte d'aide par le biais de la compensation de l'accise sur les huiles minérales a été jugée conforme à l'article 3, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil selon lequel l'autorité compétente doit choisir la solution qui entraîne le moindre coût pour la collectivité.

L'Association norvégienne des transports concède qu'officiellement, le régime norvégien de restitution de l'accise sur le combustible n'était pas directement lié aux coûts réels résultant des obligations de service public imposées. Toutefois, tant qu'il n'y a pas de surindemnisation et tant que les mesures nécessaires sont prises pour éviter cette situation, la conformité avec les articles 10 à 13 du règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil serait purement théorique.

L'Association norvégienne des transports a fourni une liste d'obligations contenues dans les documents juridiques pertinents, ainsi que plusieurs autorisations qui contiennent des restrictions à la fourniture de services sur certaines parties de la ligne pour laquelle une autorisation a été accordée. Selon l'Association norvégienne des transports, les diverses obligations augmentent les coûts par rapport à ce qu'ils auraient été si le service avait été fourni sur une base purement commerciale et réduisent les recettes à la suite des restrictions à la fourniture de services le long de certains tronçons dans le but de protéger les chemins de fer. L'Association norvégienne des transports estime que les doutes exprimés par l'Autorité du fait que les autorités norvégiennes n'ont pas démontré dans quelle mesure les entreprises de transport en cause assument des obligations additionnelles et supportent des coûts supplémentaires par rapport au niveau des services fournis à des fins purement commerciales sont purement théoriques. Les entreprises de transport concernées n'ont jamais pu fournir de services réguliers de transport sans obligations de service public. Revenant sur les doutes de l'Autorité quant à la qualification d'obligation de service public de la restriction de service imposée sur les lignes longeant des lignes de chemin de fer, l'Association norvégienne des transports affirme qu'il découlerait du règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil que l'imposition d'une réduction des recettes constituerait une obligation de service public. Elle soutient à cet égard que l'indemnisation de telles obligations est communément appliquée en Europe dans les calculs des obligations de service public.

L'Association norvégienne des transports a présenté une estimation des conséquences financières des obligations de service public imposées aux services d'autobus réguliers en Norvège (soumis au régime d'indemnisation appliqué par le ministère des Transports). Selon elle, la valeur négative des diverses obligations serait supérieure au montant de la restitution de la taxe pour le gazole. Même s'il y avait un élément de surindemnisation, de tels avantages en faveur du service de transport public seraient inhérents à la politique de transport public de l'ensemble de l'EEE.

Sur la base des calculs et des arguments avancés dans l'annexe II de la contribution soumise par l'Association norvégienne des transports, les conséquences financières des obligations de service public peuvent être résumées comme suit(31):

Tableau 1:

>TABLE>

>TABLE>

En plus de ces estimations, l'Association norvégienne des transports a cité l'exemple de certaines entreprises de transport par autobus directs, ainsi que les conditions dans lesquelles certaines lignes étaient desservies.

L'Association norvégienne des transports a souligné l'importance des lignes d'autobus directs norvégiennes pour les districts éloignés et peu peuplés de Norvège, où il n'existe aucune alternative de transport public.

Enfin, l'Association norvégienne des transports a soutenu qu'une décision de l'Autorité déclarant le régime d'indemnisation d'un groupe d'entreprises de transport par autobus autorisées imcompatible avec l'accord EEE semblerait enfreindre avec l'article 61 et peut-être l'article 59 de l'accord EEE, ainsi que l'article 9 du règlement (CEE) n° 1017/68 du Conseil portant application des règles de concurrence aux secteurs des transports(32). L'Association norvégienne des transports attire, en outre, l'attention de l'Autorité sur le fait qu'en vertu de la proposition modifiée de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'action des États membres en matière d'exigences de service public et à l'attribution de contrats de service public dans le domaine des transports de voyageurs par chemin de fer, par route et par voie navigable(33), les règles de calcul des obligations de service public prévues à l'article 1er de l'annexe I ne s'appliqueront pas aux exemptions d'une partie ou de l'ensemble de l'effet financier d'un droit d'accises sur les carburants. La Commission européenne aurait ainsi l'intention de sortir complètement la question de la taxe sur le carburant des règles régissant l'indemnisation des obligations de service public. Selon l'Association norvégienne des transports, il s'agit d'un élément important dont il faudrait tenir compte dans l'examen actuel.

e) Observations du plaignant

Selon le plaignant, les entreprises de transport par autobus "non subventionnées" ne sont pas soumises à des obligations de service public. Sur les lignes qui sont également desservies par les chemins de fer, les services de transport dans l'intérêt public seraient fournis par les services des chemins de fer. Il n'y a pas besoin en plus de bus directs le long de ces lignes.

4. Compatibilité du régime d'indemnisation avec les règles relatives aux aides pour la protection de l'environnement de l'encadrement des aides d'État

a) Points de vue exprimés par l'Autorité dans la décision d'ouverture

Dans la décision d'ouverture, l'Autorité a estimé que les autorités norvégiennes n'avaient pas démontré que le régime d'indemnisation répondait aux conditions des règles relatives aux aides pour la protection de l'environnement de l'encadrement des aides d'État en ce qui concerne le niveau d'indemnisation, la nature temporaire et dégressive de l'aide et la nécessité de celle-ci pour compenser des pertes de compétitivité.

1) Surindemnisation éventuelle

Dans la décision d'ouverture, l'Autorité a reconnu "qu'une diminution de l'indemnisation par rapport à l'allégement précédemment accordé dans le cadre de l'exonération de la taxe sur le gazole pourrait indiquer que l'indemnisation reste inférieure aux charges résultant de la taxe sur le gazole." L'Autorité a toutefois estimé que l'on ne pouvait exclure la possibilité que les entreprises de transport percevant des indemnités au titre du système puissent bénéficier d'une indemnisation dépassant les coûts réels provenant de la taxe sur le gazole.

2) Effet incitatif: la nature temporaire et dégressive du régime d'indemnisation

S'agissant de la nature temporaire du régime d'indemnisation, l'Autorité a fait remarquer dans la décision d'ouverture que le régime d'indemnisation ne contenait aucune limitation temporelle. Quant aux effets incitatifs du régime d'indemnisation, l'Autorité s'est montrée préoccupée par le fait que " ... il n'y a [...] aucun signal clair au sujet de la réduction future du soutien de l'État, laquelle obligerait les entreprises de transport par autobus à réduire leur consommation de carburant."

L'Autorité a également observé que les autorités norvégiennes n'ont pas soumis " ...les renseignements correspondants qui lui auraient permis de constater que l'indemnisation accordée au titre du régime n'avait cessé de diminuer depuis son instauration et par rapport à la situation antérieure à la suppression de l'exonération fiscale en 1999."

Enfin, l'Autorité s'est dite préoccupée par le fait que " ...en l'absence de renseignements sur le niveau d'indemnisation accordé au titre du régime, il est difficile de vérifier si et dans quelle mesure ce dernier a un effet incitatif suffisant."

3) Nécessité de compenser les pertes de compétitivité

Concernant le régime d'indemnisation des entreprises de transport par autobus dites "non subventionnées" par opposition aux entreprises de transport par autobus dites "subventionnées", qui fournissent toutes deux des services réguliers de transport, l'Autorité a fait remarquer dans la décision d'ouverture que le projet de loi sur les taxes vertes du gouvernement ne prévoyait l'octroi d'aucune indemnisation, considérant que ces entreprises de transport par autobus "non subventionnées" étaient à même de couvrir les frais plus élevés soit par une hausse des prix des billets, soit par une réduction des bénéfices. L'Autorité doutait, dès lors, fortement de la nécessité du régime d'indemnisation.

b) Observations du gouvernement norvégien

1) Surindemnisation éventuelle

Le gouvernement norvégien a soutenu que le régime d'indemnisation se limitait aux frais supplémentaires liés à l'introduction de la taxe sur le gazole. Les autorités norvégiennes ont, de plus, signalé à l'Autorité que le montant de l'indemnisation était calculé sur la base de la consommation des véhicules à plus haut rendement énergétique. Pour qu'il y ait surindemnisation, il faudrait qu'une entreprise de transport par autobus directs ait une consommation inférieure à 0,31 litre par kilomètre. Toute somme allouée au titre du régime excédant le montant requis pour compenser la consommation basée sur les véhicules à plus haut rendement énergétique ne serait pas payée. Le gouvernement norvégien a, en outre, fait remarquer que les entreprises de transport par autobus devaient supporter des frais qui n'étaient pas entièrement indemnisés tels que la conduite d'assistance et la conduite de positionnement.

Les autorités norvégiennes ont soumis les chiffres suivants concernant le niveau d'indemnisation alloué au titre du régime d'indemnisation en question:

Tableau 2:

>TABLE>

2) Nécessité de compenser les pertes de compétitivité

Le gouvernement norvégien a affirmé que le régime d'indemnisation était nécessaire pour maintenir la compétitivité des entreprises de transport par autobus fournissant des services réguliers de transport de voyageurs. Selon les autorités norvégiennes, l'expérience des dernières années a montré clairement qu'il n'était pas possible de maintenir le transport public à un niveau suffisant pour concurrencer efficacement les voitures personnelles sans une contribution substantielle du trésor public. Il a été jugé essentiel de ne pas affaiblir la compétitivité du transport public par rapport aux voitures personnelles.

Le gouvernement norvégien a affirmé que, contrairement à ce qui avait été avancé dans le projet initial(34), la rentabilité de ces entreprises de transport n'était pas suffisante pour absorber des frais plus élevés. Se référant à la décision du parlement norvégien, il craignait que la suppression de l'exonération précédente de la taxe sur le gazole n'affecte la viabilité commerciale de nombreuse lignes régulières, et n'entraîne la fermeture des lignes dites "non subventionnées" qui fonctionnaient avec de faibles marges bénéficiaires. Quant aux autres lignes, il aurait fallu augmenter le prix du billet en risquant d'inciter les usagers à opter pour le transport privé. De plus, une augmentation du prix du billet n'était jugée acceptable compte tenu de la volonté de fournir des services de transport public à des prix abordables.

Le gouvernement norvégien s'est référé sur ce point à un rapport portant sur une évaluation de la situation concurrentielle des autobus directs(35). Il a souligné que, d'après ce rapport, la voiture personnelle utilisée en tant que conducteur ou passager serait l'alternative de transport choisie par 47 % environ des voyageurs sur les quatre lignes sélectionnées (Haukeliekspressen, Møre-ekspressen, Nordfjordekspressen et TIMEkspressen).

Selon le gouvernement norvégien, les coûts liés à l'utilisation de la voiture personnelle ne reflétaient actuellement pas les coûts externes causés par ce moyen de transport.

Eu égard à l'augmentation des coûts découlant de la suppression de l'exonération fiscale, le gouvernement norvégien a soumis des renseignements permettant d'établir une comparaison entre les coûts enregistrés sous l'ancien cadre juridique, c'est-à-dire avec l'exonération de la taxe sur le gazole de 1998, et les coûts sous le nouveau cadre juridique, c'est-à-dire après la suppression de l'exonération au 1er janvier 1999. Selon les autorités norvégiennes, le prix moyen du gazole au détail s'élevait à NOK 4,38 (TVA incluse) par litre en 1998 contre NOK 8,27 (TVA et taxe sur le gazole incluses) en 1999. Le coût par kilomètre était de respectivement NOK 1,38 en 1998 et NOK 2,61 en 1999 (le coût par kilomètre étant calculé en partant d'une consommation estimée de 0,315 litre par kilomètre).

c) Observations du plaignant

Aux dires du plaignant, le régime d'indemnisation permettrait aux entreprises de transport de bénéficier d'une indemnité pour une consommation de 0,45 litre au kilomètre, ce qui serait supérieur à la consommation réelle.

d) Observations de l'Association norvégienne des transports

Selon les informations communiquées par l'Association norvégienne des entreprises de transport auxquelles fait référence le gouvernement norvégien, les coûts totaux par kilomètre pourraient être estimés à NOK 12 (TVA et taxe sur le gazole incluses). Les coûts du carburant pourraient être estimés à 12 % environ des coûts totaux en 1998 (TVA incluse, mais taxe sur le gazole non comprise) contre 20 % environ en 1999 (TVA et taxe sur le gazole incluses).

e) Observations concernant la situation comparable au sein de l'EEE

Aux dires du gouvernement norvégien et de l'Association norvégienne des transports, le régime d'indemnisation appliqué en Norvège serait comparable aux exonérations de la taxe sur les huiles minérales en faveur du transport public local de voyageurs qui sont accordées au sein de l'Union européenne. Ces exonérations sont couvertes par la directive huiles minérales(36) de la CE et la récente décision du Conseil européen du 12 mars 2001(37). Le gouvernement norvégien a, en outre, indiqué que la topographie spéciale de la Norvège et la très grande dispersion de la population dans le pays par rapport aux autres pays européens nécessitaient la prise de mesures particulières dans le secteur du transport public. Dans les zones éloignées du pays, le transport public pourrait difficilement être maintenu sur une base commerciale.

Dans sa lettre du 8 mai 2002, le plaignant a affirmé que le régime d'indemnisation norvégien ne pouvait être considéré comme une exonération acceptable couverte par la directive 92/81/CEE du Conseil(38). Il avance à cet égard que l'indemnisation ne dépend pas de la quantité de carburant actuellement consommée, mais plutôt du nombre de kilomètres de la ligne, sans tenir compte du fait que la quantité de carburant consommée varie considérablement en fonction de la vitesse, de la saison, de la qualité des routes, etc. Le plaignant rappelle également que des exonérations ne peuvent être accordées au titre de la directive que si elles ne faussent pas la concurrence.

II. APPRÉCIATION

A. AIDE D'ÉTAT AU SENS DE L'ARTICLE 61, PARAGRAPHE 1, DE L'ACCORD EEE

L'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE dispose que: "Sauf dérogations prévues par le présent accord sont incompatibles avec le fonctionnement du présent accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les parties contractantes, les aides accordées par les États membres de la CE ou par les États de l'AELE ou accordées au moyen de ressources d'État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions."

Les mesures d'aide prévues par le régime d'indemnisation sont financées par le budget d'État (cf. budget d'État, chapitre 1330, poste 71: Aides aux autobus rapides, "Tilskudd til ekspressbusser"). Il résulte de la jurisprudence établie que les mesures allégeant les charges qui normalement grèvent le budget d'une entreprise constituent une aide d'État(39). Les entreprises de transport par autobus éligibles au régime d'indemnisation perçoivent une contribution financière qui diminue leurs charges commerciales ordinaires (à savoir les coûts liés à la taxe sur le gazole), ce qui leur confère un avantage par rapport à leurs concurrents.

De l'avis de l'Autorité, les observations formulées par la Cour de justice des Communautés européennes dans l'arrêt "Ferring"(40) ne modifient en rien cette évaluation. La Cour y considérait que les mesures fiscales visant à exonérer certains opérateurs de la taxe en cause et qui indemnisent ces opérateurs pour les surcoûts qu'ils supportent pour l'accomplissement de leurs obligations de service public pouvaient être considérées comme un service fourni par ces opérateurs et ne constituent pas une aide d'État au sens de l'article 92 du traité CE (actuellement article 87 CE). La Cour a également estimé que tant que l'équivalence nécessaire entre l'exonération et les surcoûts encourus existe, les entreprises de transport en cause ne bénéficient d'aucun avantage réel au titre de l'article 92, paragraphe 1, du traité CE (actuellement article 87 CE), car la mesure concernée aura comme seul effet de mettre les opérateurs dans des conditions de concurrence comparables.

Vu les règles particulières du secteur du transport (en particulier, l'article 49 de l'accord EEE et du règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil), l'application des conclusions de cet arrêt au secteur du transport n'est pas évidente. La question de la qualification d'aide d'État de l'aide publique accordée pour le transport régulier de voyageurs est actuellement pendante devant la Cour de justice des Communautés européennes(41).

Par ailleurs, comme cela sera expliqué plus en détail ci-dessous, l'Autorité estime que le gouvernement norvégien n'a pas démontré si et dans quelle mesure les entreprises de transport par autobus bénéficiant du régime d'indemnisation sont soumises à des obligations de service public susceptibles de comporter un éventuel désavantage concurrentiel par rapport aux autres entreprises (commerciales) de transport par autobus. En outre, elle n'est pas convaincue que l'indemnisation des entreprises de transport par autobus directs était limitée aux frais supplémentaires supportés à la suite des prétendues obligations de service public. Tel qu'il est conçu, le régime d'indemnisation ne contient aucun lien explicite entre les éventuelles obligations de service public et l'indemnisation. L'Autorité ne peut, dès lors, exclure le risque que l'aide financière accordée au titre du régime d'indemnisation puisse conférer aux entreprises de transport éligibles un avantage économique réel soumis à l'encadrement des aides d'État de l'EEE.

Le régime d'aide est, en outre, spécifique en ce sens qu'il favorise uniquement des entreprises du secteur des transports.

Pour qu'une mesure entre dans le champ d'application de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, il faut qu'elle fausse la concurrence et affecte les échanges entre les États de l'EEE. Lorsque l'aide financière accordée par l'État renforce la position de concurrence d'une entreprise par rapport à d'autres dans les échanges intracommunautaires, il convient de considérer que l'aide engendre une distorsion de la concurrence(42). Selon la jurisprudence récente de la Cour de justice des Communautés européennes, "... en matière d'aides d'État, pour qu'une aide soit susceptible d'affecter les échanges entre les États membres, il suffit que le marché concerné soit ouvert, même partiellement, à la concurrence."(43)

Concernant les éventuels effets de distorsion de l'aide d'État accordée au titre du régime d'indemnisation, l'Autorité rappelle les dispositions légales applicables au transport de voyageurs. L'accès au marché international dans le cas du transport de personnes a été ouvert par le règlement (CEE) 684/92 du Conseil, du 16 mars 1992, établissant des règles communes en matière de transport international de passagers par autocar et par autobus(44). Les droits de cabotage ont été introduits par le règlement (CEE) 2454/92 du Conseil, du 23 juillet 1992, fixant les conditions de l'admission des transporteurs non résidents aux transports nationaux de voyageurs par route dans un État membre(45), remplacé par le règlement (CEE) 12/98 du Conseil, du 11 décembre 1997, sur le même thème(46).

Conformément au règlement (CEE) 12/98 du Conseil, le transport de cabotage par route de voyageurs a été libéralisé à partir du 1er janvier 1996, à l'exception des services domestiques ordinaires. Ces dispositions ont ouvert à la concurrence le marché des services occasionnels, des services réguliers spéciaux et des services réguliers prévus dans le cours d'un service régulier international.

Il ressort d'une analyse du marché du transport des voyageurs, effectuée par la Commission européenne, que le marché des transports publics au sein de l'UE s'ouvre progressivement à la concurrence. La Commission européenne fait remarquer que la législation ou les dispositions administratives autorisant la concurrence dans au moins une partie des marchés des autobus et des autocars urbains, régionaux et interrégionaux(47) ont été prises dans onze des quinze États membres.

L'analyse de la Commission européenne fait, en outre, référence aux règles des marchés publics et en particulier à la législation nationale des États membres qui amélioreraient l'accès au marché au niveau de la CE/EEE. La Commission européenne a enfin souligné que les entreprises de transport se montrent de plus en plus intéressées à pénétrer le marché domestique d'autres pays et ont, dans une certaine mesure, déjà acquis des parts dans des sociétés nationales d'autobus ou fournissent des services de transport public en dehors de leurs marchés nationaux(48).

Comme l'a déjà fait remarquer l'Autorité dans la décision d'ouverture, les entreprises de transport par autobus directs fournissent à la fois des services réguliers et des services occasionnels de transport de voyageurs. Il existe, par conséquent, un risque que l'aide d'État accordée au titre du régime d'indemnisation puisse être utilisée par des entreprises de transport par autobus directs pour des services occasionnels de transport. Par ailleurs, même en ce qui concerne le marché des services réguliers de transport de voyageurs, l'aide d'État accordée sous le régime d'indemnisation risque d'être utilisée par des entreprises de transport éligibles pour fournir des services similaires à l'étranger dans des pays qui ont ouvert ce segment de marché à la concurrence.

Ces éléments conduisent à eux seuls à la conclusion que le régime d'indemnisation qui octroie une aide aux entreprises fournissant des services réguliers de transport de voyageurs au niveau local, régional et interrégional doit être considéré comme étant de nature à fausser la concurrence et à affecter les échanges au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

Cette conclusion concorde avec la pratique de la Commission européenne dans ce domaine(49).

L'Autorité fait, de plus, remarquer qu'il ressort des renseignements soumis par le gouvernement norvégien, ainsi que des informations et observations soumises par les tiers lors de la procédure officielle d'examen que l'indemnisation accordée aux entreprises de transport par autobus "non subventionnées" fausse effectivement la concurrence et affecte effectivement les échanges.

Premièrement, les informations soumises lors de la procédure officielle d'examen ont montré que presque 50 % des entreprises de transport éligibles au régime d'indemnisation fournissaient à la fois des services réguliers et des services occasionnels. Les avantages financiers accordés aux entreprises de transport par autobus directs pour la fourniture de services réguliers de transport de voyageurs pourraient donc être canalisés vers d'autres activités telles que les services occasionnels de transport.

Deuxièmement, l'Autorité ne peut exclure que des services réguliers et des services occasionnels soient en concurrence, du moins sur certaines lignes. Concernant la situation de concurrence entre les services réguliers et les services occasionnels de transport par autobus, le gouvernement norvégien a affirmé qu'en raison des différences dans les conditions légales régissant les services d'autobus planifiés et les services d'autobus occasionnels, le transport occasionnel et le transport régulier de voyageurs constituaient deux marchés distincts. L'Autorité souligne toutefois que les possibilités réelles de concurrence entre les services réguliers de transport et les services occasionnels de transport ne peuvent être déterminées de manière abstraite. On ne peut dire si ces deux types de service sont en concurrence ou non qu'en se référant à des lignes et à des conditions bien déterminées telles que la distance, le lieu, etc.

Se basant sur les renseignements soumis par le gouvernement norvégien et les observations qu'il a formulées en réponse aux allégations du plaignant à cet égard, l'Autorité constate qu'un nombre de lignes semblent desservies tant par des services réguliers que par des services occasionnels. Tel semble être le cas notamment lorsque la destination finale est un site touristique ou une station de ski ou lorsque des attractions touristiques sont situées le long de la ligne. Les informations soumises montrent, en outre, que des entreprises fournissant des services réguliers de transport ont été autorisées à desservir des groupes de voyageurs se rendant vers certains lieux d'excursion particuliers.

Le marché des services occasionnels (y compris pour le transport de marchandises/colis) est un marché entièrement libéralisé. Une aide d'État, qui risque de fausser la concurrence sur ce marché, est, dès lors, aussi de nature à affecter les échanges. L'aide d'État risque, en outre, également d'affecter les échanges en ce qui concerne la fourniture de services réguliers de transport. Le fait que des entreprises de transport étrangères fournissant des services réguliers de transport international en Norvège puissent également bénéficier du régime d'indemnisation en question n'exclut pas les effets sur les échanges, parce que les entreprises de transport bénéficiant du régime d'indemnisation peuvent tirer profit de l'ouverture du marché dans d'autres États EEE et assurer des services réguliers de transport en dehors de la Norvège.

L'Autorité conclut, dès lors, que le régime d'indemnisation en question est de nature à fausser la concurrence et à affecter les échanges entre les parties contractantes à l'accord EEE.

Sur la base de ce qui précède, l'Autorité conclut que le régime d'indemnisation en question constitue une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

B. OBLIGATION DE NOTIFICATION ET OBLIGATION DE SURSIS À EXÉCUTION

L'article 1er, paragraphe 3, du protocole 3 de l'accord relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de Justice dispose que "l'Autorité de surveillance de l'AELE est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. ... L'État intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale".

Cette obligation de notification et cette obligation de sursis à exécution concernent les "aides nouvelles". En revanche, une "aide existante" peut être accordée tant que l'Autorité n'a pas décidé que l'aide en cause est incompatible avec le fonctionnement de l'accord EEE. Conformément au point 7.2 du chapitre 7 de l'encadrement des aides d'État de l'Autorité, "l'aide existante" se définit comme une aide "pré-EEE" (à savoir "des régimes d'aide en fonction au moment de l'entrée en vigueur de l'accord EEE") et une aide autorisée.

Pour décider si un régime d'aide doit être considéré comme une "aide nouvelle" ou une "aide existante", l'Autorité examine les dispositions légales pertinentes qui prévoient l'aide en cause, et en particulier la date d'entrée en vigueur de ces dispositions. L'Autorité n'est pas tenue de procéder à une analyse économique de la mesure concernée par rapport aux régimes d'aide qui étaient en place avant l'introduction des nouvelles dispositions légales.

Ce point de vue est confirmé par la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes.

Dans l'affaire "Namur-Les Assurances", la Cour de justice des Communautés européennes précise que "... l'apparition d'une aide nouvelle ou la modification d'une aide existante ne peut pas, lorsque l'aide résulte de dispositions légales antérieures qui ne sont pas modifiées, être appréciée d'après l'importance de l'aide et notamment d'après son montant financier à chaque moment de la vie de l'entreprise. C'est par référence aux dispositions qui la prévoient, [à leurs modalités et à leurs limites] qu'une aide peut être qualifiée de nouveauté ou de modification."(50) (nous soulignons).

La suppression de la précédente exonération fiscale, qui reposait sur des décisions adoptées au titre de la loi norvégienne sur les accises, et la mise en place d'un nouveau régime d'indemnisation suffisent pour transformer ce régime d'indemnisation en une "aide nouvelle" au sens de l'article 1er, paragraphe 3, du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice.

L'Autorité estime, en outre, que le régime d'indemnisation introduit en 1999 contient des dispositions concernant les activités éligibles à l'aide et en particulier concernant le calcul de l'indemnisation qui diffèrent substantiellement des règles précédentes qui régissaient l'exonération fiscale. Elle note en particulier qu'alors que la précédente exonération de la taxe sur le gazole garantissait que les avantages résultant de cette exonération fiscale étaient, par définition, égaux aux coûts résultant de ladite taxe, le régime d'indemnisation nouvellement introduit n'offre aucune garantie que les entreprises de transport ne percevront pas davantage que les coûts réels supportés à la suite de la taxe sur le gazole. Le régime d'indemnisation comporte un risque de surindemnisation, étant donné que le montant de l'indemnisation n'est pas lié aux coûts réels du gazole supportés par les entreprises de transport concernées, mais est déterminé sur la base des kilomètres de ligne parcourus par les entreprises de transport qui demandent l'aide d'État au titre du régime(51).

Selon l'Autorité, le régime d'indemnisation n'était pas exempté de l'obligation de notification conformément à l'article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil, les conditions prévues dans le règlement n'étant pas remplies(52).

L'Autorité conclut, par conséquent, que le régime d'indemnisation introduit en 1999 constitue une "aide nouvelle" qui aurait dû être préalablement notifiée à l'Autorité, conformément à l'article 1er, paragraphe 3, du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice(53).

Le régime d'indemnisation en question n'ayant pas été préalablement notifié à l'Autorité, il est considéré comme une "aide illégale pour des raisons de procédure" au sens du chapitre 6 de l'encadrement des aides d'État de l'Autorité.

C. COMPATIBILITÉ DU RÉGIME D'INDEMNISATION AU PROFIT DES AUTOBUS DIRECTS

À la lumière des objectifs invoqués par le gouvernement norvégien, l'Autorité a évalué le régime d'indemnisation des entreprises de transport par autobus "non subventionnées" au regard du règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil (et de l'article 49 de l'accord EEE) et de l'article 61, paragraphe 3, point c, de l'accord EEE en association avec les directives concernant les aides d'État, relatives aux aides à la protection de l'environnement.

1. RÈGLEMENT (CEE) N° 1191/69 DU CONSEIL

a) Cadre juridique

En vertu de l'article 49 de l'accord EEE, "sont compatibles avec le présent accord les aides qui répondent aux besoins de la coordination des transports ou qui correspondent au remboursement de certaines servitudes inhérentes à la notion de service public."

Le règlement (CEE) 1191/69 du 26 juin 1969 relatif à l'action des États membres en matière d'obligations inhérentes à la notion de service public dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable(54), tel que modifié par le règlement (CEE) n° 1893/91 du Conseil, du 20 juin 1999,(55) et intégré dans l'accord EEE, fixe les règles suivant lesquelles les paiements d'indemnisation pour des obligations de service public peuvent être considérées comme compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE.

Le règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil reconnaît la compatibilité de l'indemnisation des obligations de service public et les exempte de l'obligation de notification préalable lorsque celles-ci ont été imposées et lorsque le montant de l'indemnisation a été calculé sur la base des dispositions du règlement.

Les obligations de service public au sens du règlement sont définies et énumérées à l'article 2 du règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil, duquel on peut déduire que de telles obligations ne peuvent donner lieu à une indemnisation que s'il peut être établi que ces obligations ont été imposées aux entreprises de transport concernés contrairement à leurs intérêts commerciaux.

L'article 3 du règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil autorise, en outre, les États de l'AELE à maintenir des obligations de service public afin de garantir des services de transport suffisants, compte tenu de l'intérêt public et du recours possible à d'autres formes de transport. Les entreprises de transport peuvent demander aux autorités compétentes de mettre fin à ces obligations lorsque celles-ci entraînent des désavantages économiques. L'article 6, paragraphe 2, du règlement exige que la décision de maintien d'obligations de service public prévoie également une indemnisation déterminée conformément aux dispositions du règlement (cf. articles 10 à 13 du règlement).

b) Définition des obligations de service public

Au départ, l'Autorité fait observer qu'elle n'exclut pas que les conditions imposées dans le règlement norvégien régissant le transport national des voyageurs puissent, en principe, être considérées comme des obligations de service public au sens de l'article 2, paragraphes 2 à 5, du règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil.

c) Imposition d'obligations spécifiques de service public à des entreprises de transport par autobus "non subventionnées"

Sur la base des informations qui lui ont été soumises, l'Autorité estime que les conditions prévues dans le règlement norvégien régissant le transport national des voyageurs ne peuvent être considérées comme ayant été imposées aux entreprises de transport par autobus qui bénéficient du régime d'indemnisation au profit des autobus directs.

De l'avis de l'Autorité, il existe une différence importante entre les entreprises de transport par autobus "subventionnées" et les entreprises de transport par autobus "non subventionnées" qui doivent être évaluées différemment au regard du règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil. Cette différence suit les conditions-cadres juridiques qui ont été établies en vertu de la loi norvégienne. Les entreprises de transport "subventionnées" ont été sélectionnées pour fournir des services réguliers de transport de voyageurs suivant une procédure d'appel d'offres dans laquelle les autorités compétentes imposent les conditions spécifiques dans lesquelles les entreprises de transport sont invitées à fournir des services de transport. Les entreprises de transport sélectionnées reçoivent une aide d'État directe sous la forme d'une indemnisation des coûts résultant de la fourniture de services de transport à un niveau déterminé par la procédure d'appel d'offres. La conclusion avec les entreprises de transport sélectionnées par appel d'offres d'un contrat leur donnant le droit d'exploiter une certaine ligne moyennant le respect des obligations prédéterminées, pourrait être considérée comme une décision par laquelle des obligations de service public spécifiques ont été imposées à l'entreprise de transport sélectionnée. En revanche, les entreprises de transport "non subventionnées" ont entrepris de fournir des services réguliers de transport en partant de considérations commerciales. Selon la loi norvégienne, ces entreprises de transport ne sont, dès lors, pas autorisées à percevoir une aide d'État directe pour la fourniture de services réguliers de transport de voyageurs sur ces lignes.

L'Autorité estime que l'autorisation de fournir des services réguliers de transport de voyageurs sur certaines lignes que les autorités compétentes délivrent aux entreprises de transport par autobus "non subventionnées" ne peut être considérée comme une décision imposée au sens des articles 3 et 6 du règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil. Selon l'Autorité, l'autorisation est plus une condition préalable à la fourniture de services réguliers de transport de voyageurs qu'une décision imposant la fourniture de tels services à ces entreprises de transport. Bien que l'autorisation accordée à ces entreprises de transport par autobus prévoie l'obligation de satisfaire aux conditions prévues dans la loi relative aux transports ainsi que dans le règlement régissant le transport national de voyageurs, ces conditions ne constituent pas forcément des obligations de service public imposées aux entreprises de transport concernées, étant donné que ces entreprises ont demandé l'autorisation d'exploiter des services réguliers de transport sur la base de considérations commerciales. L'Autorité fait, en outre, remarquer que le niveau de service semble avoir été déterminé, dans une large mesure, par les entreprises de transport par autobus qui ont demandé l'autorisation d'exploiter des services réguliers de transport de voyageurs sur une ligne donnée plutôt que par les autorités publiques(56).

L'Autorité est consciente que les demandes d'autorisation pour des lignes déterminées et le niveau de services offerts par les entreprises d'autobus, qui est fixé dans ces autorisations, étaient soumis à des conditions-cadres juridiques qui exemptaient les entreprises de transport concernées (d'une partie(57)) des coûts résultant de la taxe sur le gazole. Il n'est pas exclu que les conditions commerciales à la base de la demande d'autorisation d'exploiter des services réguliers de transport de voyageurs aient changé dans le cas où les entreprises de transport par autobus doivent supporter elles-mêmes (en partie) les coûts du gazole.

L'Autorité fait également remarquer que les dispositions légales pertinentes (cf. article 19 du règlement régissant le transport national des voyageurs) sembleraient autoriser les entreprises de transport à demander qu'il soit mis fin aux services de transport sur une ligne particulière ou que des modifications soient apportées aux conditions de fourniture des services de transport. Sur la base d'une telle demande, les autorités compétentes pourraient imposer des obligations de service public à l'entreprise de transport concernée dès lors que le maintien des services de transport sur cette route apparaît nécessaire dans l'intérêt public. L'application de cette disposition aurait permis aux autorités norvégiennes de définir les lignes considérées comme d'intérêt public et d'arrêter les conditions et obligations à imposer à l'entreprise de transport concernée afin de garantir un niveau de service que l'entreprise de transport n'offrirait pas si elle prenait en considération uniquement ses propres intérêts commerciaux.

L'Autorité souligne toutefois que cette disposition n'a pas été appliquée dans le cas présent. Elle est donc d'avis qu'aucune décision imposant des obligations de service public à des entreprises de transport déterminées n'a donc été prise par les autorités publiques compétentes.

d) Détermination des surcoûts par rapport aux coûts supportés par les entreprises de transport par autobus "non subventionnées" dans leur propre intérêt commercial

L'Autorité est consciente que l'article 19 du règlement régissant le transport national des voyageurs peut n'avoir pas été invoqué en raison de l'existence du régime d'indemnisation. Elle a, dès lors, examiné, sur la base de la situation financière des entreprises de transport, si des entreprises de transport non subventionnées pouvaient être considérées comme assumant des obligations contraires à leur intérêt commercial telles que celles qui sont prévues dans la loi relative aux transports et dans le règlement régissant le transport national des voyageurs (en particulier, lorsque l'exploitation de certaines lignes se ferait à perte sans les recettes découlant du régime d'indemnisation).

L'Autorité n'exclut pas que des entreprises de transport commerciales (c'est-à-dire rentables) puissent être éligibles à l'aide d'État sous forme d'indemnisation pour des obligations de service public, comme l'a soutenu l'Association norvégienne des transports. Toutefois, pour qu'une telle aide d'État puisse être considérée comme compatible avec le fonctionnement de l'accord EEE, il faut que les exigences imposées dans le règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil soient remplies (en particulier, le surcoût net généré par des obligations de service public spécifiques doit être déterminé et le montant de l'indemnisation doit être calculé en conséquence).

Conformément aux "méthodes communes de compensation" prévues aux articles 10 à 13 du règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil, le montant de l'indemnisation doit être défini sur la base des surcoûts des conditions et obligations spécifiques, déduction faite des bénéfices. L'application de cette méthode exigerait que les autorités compétentes établissent une comparaison entre la situation dans laquelle l'obligation de service public est remplie et la situation (réelle ou hypothétique) dans laquelle l'entreprise de transport en cause aurait été libre de décider d'exploiter ou non le service en cause sur la base de considérations purement commerciales. La détermination du montant de l'indemnisation nécessite que les autorités compétentes procèdent à une évaluation au cas par cas des effets des obligations de service public en cause sur les coûts et sur les recettes.

L'Autorité note à cet égard que le régime d'indemnisation en question ne fournit pas une telle évaluation. Dès lors, on voit difficilement comment on peut considérer que le régime d'indemnisation des entreprises de transport par autobus directs répond aux exigences prévues dans le règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil.

L'Autorité observe, par ailleurs, que les renseignements soumis par le gouvernement norvégien et l'Association norvégienne des transports n'établissent pas clairement les surcoûts liés aux prétendues obligations de service public et n'établissent pas non plus ces surcoûts pour des transporteurs déterminés. Elle fait remarquer à ce propos qu'aucune estimation du surcoût n'a été soumise pour certaines obligations (par exemple pour l'obligation inconditionnelle de transport). De plus, certaines des obligations auxquelles le gouvernement norvégien et l'Association norvégienne des transports font référence n'impliqueraient, selon l'Autorité, pas forcément de surcoûts par rapport à ce que les entreprises de transport concernées feraient dans leur propre intérêt commercial (par exemple, l'obligation de publication adéquate des informations concernant leurs plans de réseau). D'autres conditions sembleraient également générer des recettes supplémentaires qu'il conviendrait de déduire des surcoûts. Or, aucune information sur d'éventuelles recettes additionnelles découlant des obligations auxquelles l'Association norvégienne des transports fait référence n'a été soumise.

L'Autorité estime, par conséquent, que le gouvernement norvégien n'a pas prouvé l'existence de surcoûts en rapport avec toutes les obligations de service public alléguées et toutes les entreprises de transport prétendument soumises à ces obligations.

e) Indemnisation limitée aux surcoûts nets dus aux obligations de service public

Le gouvernement norvégien a soutenu que le régime d'indemnisation ne pouvait entraîner une surindemnisation des entreprises de transport par autobus directs, étant donné que le montant de l'indemnisation serait toujours inférieur aux coûts représentés par la taxe sur le gazole.

Il importe peu de savoir si l'indemnisation ne couvre que partiellement ou non les coûts liés à la taxe sur le gazole pour évaluer la compatibilité du régime d'indemnisation au regard du règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil, étant donné que les coûts liés à la taxe sur le gazole supportés par les entreprises de transport par autobus directs, peuvent ne pas être égaux aux coûts représentés par les obligations de service public alléguées.

Comme indiqué ci-dessus, les renseignements soumis consistaient seulement en des des estimations portant sur certaines obligations et certaines entreprises de transport. Alors que certaines obligations auxquelles l'Association norvégienne des transports a fait référence sembleraient s'appliquer à l'ensemble des services réguliers de transport de voyageurs (par exemple, l'obligation inconditionnelle de transport, la mise en service d'un nombre suffisant d'autobus ou la publication dans le "Rutebok"), d'autres sembleraient applicables uniquement à un certain nombre d'entreprises de transport (par exemple, utilisation de certains terminus et arrêts déterminés, obligation d'équiper les arrêts d'autobus de panneaux d'information, priorité à certains groupes de voyageurs et utilisation de billets et distributeurs de billets approuvés par les autorités compétentes)(58).

Les conditions dans lesquelles des services réguliers de transport sont fournis et des surcoûts (nets) éventuels sont supportés par les entreprises de transport par autobus concernées peuvent, par conséquent, différer considérablement d'une entreprise de transport par autobus à l'autre et d'une ligne à l'autre. D'un autre côté, le montant de l'indemnisation est déterminé sur la base de la production des lignes. Le montant ne varie pas en fonction de l'existence ou non d'obligations spécifiques ni des coûts liés à ces obligations.

Le gouvernement norvégien n'a donc pas prouvé que l'aide d'État accordée au titre du régime d'indemnisation n'entraîne pas de surindemnisation des prétendus coûts de service public supportés par les entreprises de transport concernées.

f) Conclusions concernant l'évaluation au regard du règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil et observations finales

À la lumière des considérations qui précèdent, l'Autorité conclut que les conditions dans lesquelles les entreprises de transport par autobus directs fournissent des services réguliers de transport de voyageurs ne peuvent être considérées d'une manière abstraite comme des obligations de service public imposées aux entreprises de transport en cause. En outre, le gouvernement norvégien n'a pas démontré que les prétendues obligations de service public généraient des surcoûts (et n'a pas quantifié ces coûts) et que l'indemnisation accordée aux autobus directs au titre du régime d'indemnisation en question était limitée à ces surcoûts. Pour l'Autorité, les conditions prévues dans le règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil ne sont, dès lors, pas remplies.

En supposant que le régime d'indemnisation pouvait être évalué directement au regard de l'article 49 de l'accord EEE(59), l'Autorité estime que le régime d'indemnisation ne pouvait être considéré comme compatible avec cette disposition, puisque le gouvernement norvégien n'a pas fourni la preuve que l'indemnisation était nécessaire et proportionnée à la fourniture d'un service public.

L'Autorité aimerait souligner que la conclusion ci-dessus ne signifie pas que les services réguliers de transport de voyageurs fournis par des autobus directs ne doivent pas être indemnisés pour les coûts inhérents aux obligations de service public qui leur ont été réellement imposées. Afin de déterminer les surcoûts liés à ces obligations et d'accorder une indemnisation couvrant ceux-ci, les autorités compétentes doivent procéder à une évaluation individuelle des conditions des lignes en cause pour établir si et dans quelle mesure des obligations de service public sont ou peuvent être imposées à l'entreprise de transport en cause. Sans cette évaluation individuelle des autorités nationales compétentes, l'Autorité ne voit pas comment le régime d'indemnisation des entreprises de transport par autobus directs pourrait être considéré comme compatible avec les règles EEE sur les aides d'État.

Enfin, l'Autorité n'a pas connaissance d'une quelconque décision de la Commission européenne dans laquelle une aide comparable à celle accordée au titre du régime d'indemnisation en question aurait été autorisée sur la base du règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil. Au contraire, une récente décision de la Commission portant sur l'octroi de primes pour des services d'autocars de longue distance au Royaume-Uni montre que pour apprécier la compatibilité de paiements d'indemnités pour des obligations de service public au titre du règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil, la Commission européenne a attaché une grande importance au risque de surindemnisation. La Commission européenne a estimé que tel qu'il était conçu, le régime d'aide, qui prévoyait le calcul des primes en fonction des kilomètres parcourus sans lien avec les coûts réellement supportés pour des obligations de service public, ne permettait pas d'éviter le risque de surindemnisation. Ce n'est qu'après l'introduction par les autorités britanniques de mécanismes garantissant que les paiements effectués au titre du régime d'aide ne pouvaient conduire à une surindemnisation ni au niveau général ni au niveau de chaque entreprise de transport bénéficiaire que la Commission européenne a conclu à la conformité du régime d'aide avec les exigences visées dans le règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil(60).

2. ARTICLE 61, PARAGRAPHE 3, POINT C), DE L'ACCORD EEE EN ASSOCIATION AVEC LES RÈGLES RELATIVES AUX AIDES POUR LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT DE L'ENCADREMENT DES AIDES D'ÉTAT

Sur la base du complément d'informations fourni par le gouvernement norvégien, l'Autorité s'est penchée sur la question de savoir si le régime d'indemnisation peut bénéficier d'une exemption au titre de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE en rapport avec le chapitre 15 de l'encadrement des aides d'État relatif aux aides pour la protection de l'environnement.

Il convient de rappeler pour commencer qu'un nouvel encadrement des aides d'État de l'EEE pour la protection de l'environnement(61) a été adopté après que l'Autorité eut pris la décision d'ouvrir la procédure d'examen.

Conformément au point 73 du nouveau chapitre 15 de l'encadrement des aides d'État de l'EEE, le nouvel encadrement s'applique à partir de son adoption (à savoir le 23 mai 2001). En vertu du point 74 du nouveau chapitre 15 de l'encadrement des aides d'État sur les aides pour la protection de l'environnement, l'Autorité appliquera les dispositions de l'encadrement de 1994(62) à toutes les aides non notifiées si l'aide a été octroyée avant l'adoption du nouvel encadrement. Dans la mesure où l'aide a été octroyée après l'adoption du nouvel encadrement, l'Autorité appliquera les nouvelles règles.

Comme indiqué ci-dessus, le régime d'indemnisation constitue une aide nouvelle qui n'a pas été notifiée à l'Autorité par le gouvernement norvégien. Il s'agit, par conséquent, d'une aide non notifiée au sens du point 74 des nouvelles règles relatives aux aides pour la protection de l'environnement de l'encadrement des aides d'État.

En conséquence, l'Autorité a évalué le régime d'indemnisation pour la période du 1er janvier 1999 au 22 mai 2001 sur la base des règles relatives aux aides pour la protection de l'environnement de l'encadrement des aides d'État de 1994 et, pour la période démarrant le 23 mai 2001, sur la base des nouvelles règles relatives aux aides pour la protection de l'environnement de l'encadrement des aides d'État.

a) Évaluation du régime d'indemnisation au titre des règles relatives aux aides pour la protection de l'environnement de l'encadrement des aides d'État de 1994

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