FR Journal officiel de l'Union européenne L 82/16

DÉCISION DE L’AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE

No 364/11/COL

du 23 novembre 2011

de clore la procédure formelle d’examen concernant l’exonération de paiement d’une prime de garantie d’État accordée au fonds islandais de financement du logement Íbúðalánasjóður (Housing Financing Fund ou HFF) (Islande)

L’AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE (CI-APRÈS L’«AUTORITÉ»),

VU l’accord sur l’Espace économique européen (ci-après l’«accord EEE») et notamment son article 61 et son protocole 26,

VU l’article 1er, paragraphe 3, de la partie I et l’article 7, paragraphe 2, de la partie II du protocole 3 de l’accord entre les États de l’AELE relatif à l’institution d’une Autorité de surveillance et d’une Cour de justice («accord sur l’Autorité de surveillance et la Cour de justice») (protocole 3),

VU la version consolidée de la décision de l’Autorité no 195/04/COL du 14 juillet 2004 concernant les mesures d’exécution visées à l’article 27 de la partie II du protocole 3 (décision concernant les mesures d’exécution) (1),

APRÈS avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations (2),

considérant ce qui suit:

I. FAITS

1. Procédure

(1) Par lettre du 28 septembre 2007 (fait no 442805), l’Autorité a demandé des informations aux autorités islandaises sur les garanties de l’État et l’obligation d’acquitter une prime de garantie d’État en vertu de la loi islandaise sur les garanties de l’État. Les autorités islandaises ont répondu à cette demande par lettre de la mission de l’Islande auprès de l’Union européenne datée du 24 octobre 2007, transmettant la lettre du ministère islandais des finances datée du même jour, reçue et enregistrée par l’Autorité le 25 octobre 2007 (faits no 448739 et 449598).

(2) L’affaire a fait l’objet de discussions entre les représentants de l’Autorité et le gouvernement islandais, le 7 septembre 2007 à Bruxelles et le 29 octobre 2007 à Reykjavik, et entre les représentants de l’Autorité et l’association des services financiers islandais (Icelandic Financial Services Association) à l’occasion d’une réunion qui s’est tenue le 6 mars 2008 à Bruxelles.

(3) La décision de l’Autorité no 406/08/COL du 27 juin 2008 d’ouvrir une procédure formelle d’examen concernant l’exonération de paiement d’une prime de garantie d’État accordée au fonds islandais de financement du logement a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne et dans le supplément EEE de celui-ci (3). Par cette décision, l’Autorité a invité les parties intéressées à présenter leurs observations, mais n’en a reçu aucune. Par lettre du 8 septembre 2008 (fait no 490696), les autorités islandaises ont présenté des observations sur la décision de l’Autorité no 406/08/COL.

(4) En octobre 2008, l’Autorité a suspendu l’affaire en raison de l’effondrement du secteur bancaire islandais. Toutefois, certaines discussions relatives à cette affaire ont eu lieu lors d’une réunion paquet qui s’est tenue à Reykjavik, les 4 et 5 novembre 2009. À la suite de cette réunion, le 16 novembre 2009, l’Autorité a adressé une lettre rappelant la nécessité de fournir des informations concernant l’appréciation de la compatibilité de la mesure en cause avec l’accord EEE. Une réponse a été fournie par les autorités islandaises par lettre datée du 7 décembre 2009 (fait no 539538).

(5) Dans une enquête parallèle sur les aides d’État accordées au fonds islandais de financement du logement, l’Autorité est parvenue à la conclusion, dans sa décision no 405/08/COL du 27 juin 2008 (4) que la garantie de l’État accordée au HFF constituait une aide existante. Par la suite, le 18 juillet 2011, l’Autorité a adopté la décision no 247/11/COL sur une proposition de mesures utiles dans le financement du fonds islandais de financement du logement Íbúðalánasjóður (Housing Financing Fund ou HFF) (5), entre autres sous la forme de la garantie de l’État.

2. Description de la mesure en cause

2.1. Le bénéficiaire

(6) Le fonds de financement du logement Íbúðalánasjóður (Housing Financing Fund ou HFF) est un établissement public fonctionnant de façon indépendante, conformément à la loi no 44/1998 sur le logement (lög um húsnæðismál) (6). Il est dirigé par un conseil d’administration placé sous la tutelle administrative du ministre des affaires sociales et a pour mission de promouvoir la sécurité du logement et l’égalité des droits au logement. Il s’acquitte de cette tâche en octroyant des crédits hypothécaires aux particuliers et des prêts aux entités qui fournissent des logements locatifs, et en s’occupant de manière générale de questions relatives au logement. Les fonds accordés le sont dans le but spécifique d’accroître les chances des individus d’accéder à la propriété ou à la location à des conditions acceptables (voir article 1er de la loi sur le logement).

(7) Le HFF n’est pas directement financé par l’État, mais par des retours sur fonds propres (à savoir les remboursements échelonnés, les intérêts et les montants payés au titre de l’indexation des prix, pour les prêts accordés), par les intérêts payés sur l’émission et la vente d’obligations du HFF (íbúðarbréf), qui sont cotées en Bourse en Islande, et par les frais payés par ses clients en échange de ses services. Le HFF jouit également d’une garantie de l’État qui découle de la responsabilité illimitée de celui-ci vis-à-vis des dettes du HFF, en sa qualité de propriétaire (7). Enfin, le HFF bénéficie d’une bonification d’intérêts provenant directement du budget de l’État, destinée à couvrir les pertes résultant de son obligation d’accorder des prêts à des taux inférieurs à ceux du marché aux entités qui construisent et mettent à disposition des logements locatifs.

(8) Pour une description plus détaillée du système HFF prévu par la loi sur le logement, il est renvoyé à la décision de l’Autorité no 405/08/COL.

2.2. La garantie de l’État

(9) Le HFF est un établissement de droit public (article 4 de la loi sur le logement) et, à ce titre, conformément aux règles générales non écrites du droit public islandais applicables aux établissements publics, toutes ses obligations font l’objet d’une garantie de l’État. Cette garantie est applicable à tous les établissements publics, indépendamment de la date de leur création ou du type d’activités qu’ils exercent. Comme indiqué plus haut, elle découle de la responsabilité illimitée de l’État vis-à-vis des dettes du HFF, en sa qualité de propriétaire. Autrement dit, l’État est responsable de l’intégralité des obligations du HFF, étant donné que la garantie n’est limitée ni à des transactions financières particulières du HFF ni à un quelconque montant maximal fixe. Cela apparaît également au troisième alinéa de l’article 5 de la loi no 21/1991 sur l’insolvabilité (lög um gjaldþrotaskipti o.fl.), qui exclut l’applicabilité des procédures de faillite ou d’insolvabilité à des établissements tels que le HFF.

(10) Le préambule du projet de loi devenu loi no 121/1997 sur les garanties de l’État (lög um ríkisábyrgðir) disposait ce qui suit: «Ceci résulte de la règle non équivoque du droit islandais selon laquelle l’État est responsable des obligations des établissements et entreprises publics, sauf si la garantie est limitée par une disposition légale explicite […] ou si la responsabilité de l’État dans une société à responsabilité limitée est limitée à sa participation au capital.» (8)

(11) La garantie de l’État était également accessible aux prédécesseurs du HFF, à savoir l’Office national du logement, le fonds national de la construction et le fonds de logement des travailleurs, gérés par l’Office national du logement, ainsi que le bureau national du logement [voir loi no 97/1993 sur l’Office national du logement (lög um Húsnæðisstofnun ríkisins)].

2.3. La prime de garantie d’État

(12) Au moment de la création du HFF et de ses prédécesseurs, la garantie illimitée de l’État fournie en leur faveur et couvrant la totalité de leurs obligations n’a pas été subordonnée au versement d’une prime de risque ou d’une prime de garantie. Selon les autorités islandaises, depuis la création même du HFF, les règles de droit interne applicables ont été interprétées de telle façon que le HFF soit exempté de verser une quelconque commission en contrepartie de la garantie de l’État dont il jouit (9).

(13) La loi provisoire no 68/1987 sur les mesures budgétaires a instauré, pour la première fois, l’obligation générale de verser une prime de garantie à l’État pour les garanties publiques qui ne faisaient pas l’objet de la prime de risque. Par la suite, l’article 8 de la loi no 37/1961 sur les garanties de l’État (lög um ríkisábyrgðir), modifiée par la loi no 65/1988 sur les garanties de l’État (lög um breyting á lögum nr. 37/1961, um ríkisábyrgðir, með síðari breytingum), a imposé aux banques, aux fonds de crédits, aux établissements financiers, aux entreprises ou aux autres entités qui bénéficient légalement d’une garantie de l’État, parce qu’ils lui appartiennent ou pour d’autres raisons, l’obligation de verser une prime de garantie à l’État en ce qui concerne leurs engagements à l’égard d’entités étrangères. Cette prime a été fixée, par trimestre, à 0,0625 % du principal des engagements étrangers, sur la base de leur moyenne pour chaque période (voir le deuxième alinéa de l’article 8 de la loi no 37/1961) (10).

(14) À l’origine, aucune prime de ce type n’avait été imposée pour les engagements intérieurs. Par la suite, la loi no 121/1997 sur les garanties de l’État (11) a instauré le paiement obligatoire d’une prime de 0,0375 % en ce qui concerne les engagements intérieurs. Ce taux a ensuite été porté à 0,0625 % par la loi no 180/2000 (12).

(15) La loi no 121/1997 a également prévu une exonération de paiement d’une quelconque prime pour la garantie publique en ce qui concerne les obligations-logement émises par le département des obligations-logement de l’Office national du logement. S’agissant des autres obligations du HFF, la loi de finance supplémentaire pour l’année 2001 a annulé rétroactivement les dettes du HFF liées au non-versement de primes dont il aurait dû s’acquitter en vertu de la loi no 121/1997. Enfin, la loi no 70/2000, qui est entrée en vigueur le 26 mai 2000, a accordé au HFF une exonération générale de paiement d’une prime de garantie d’État pour tous les engagements.

(16) Pour une description plus détaillée de la législation relative aux garanties de l’État et des modifications ultérieures des taux de prime applicables de manière générale ainsi que des dispositions particulières concernant le HFF, il est renvoyé à la décision de l’Autorité no 406/08/COL.

3. Motifs justifiant l’ouverture de la procédure

(17) Dans la décision no 406/08/COL, l’Autorité a expliqué que la garantie de l’État en faveur du HFF, qui existait avant l’entrée en vigueur de l’accord EEE le 1er janvier 1994, n’était pas traitée en tant que telle dans le cadre de la procédure relative à la prime de garantie concernant les aides nouvelles, mais dans le cadre d’une procédure distincte applicable aux aides existantes (affaire no 64865, désormais affaire no 70382). La décision no 406/08/COL portait sur le fait que le HFF était exonéré du paiement d’une prime de garantie que d’autres entreprises de même statut étaient tenues d’acquitter. Dans ce contexte, l’Autorité a estimé à titre préliminaire que la question de savoir si la loi sur les garanties de l’État changeait, en fait, la situation du HFF en ce qui concerne le paiement de la prime de garantie n’entrait pas en ligne de compte pour établir si l’aide constituait une aide nouvelle ou existante. Ce qui a été jugé déterminant était le fait que la nouvelle loi no 121/1997 sur les garanties de l’État a mis en place un nouveau système dans lequel, pour la première fois, le HFF bénéficiait d’un traitement plus favorable que celui prévu en vertu de la règle générale pour les entreprises bénéficiant de la garantie implicite de l’État. L’Autorité a donc considéré à titre préliminaire que tout avantage en faveur du HFF découlant de l’exonération accordée au département des obligations-logement sur la base de l’article 7 de la loi no 121/1997 constituait une aide nouvelle. Selon elle, il en allait de même pour l’exonération du paiement de la prime dans le contexte d’autres activités du HFF (voir loi no 70/2000 modifiant la loi no 121/1997 et loi de finance supplémentaire 2001).

(18) D’après les premières conclusions de l’Autorité, l’exonération de paiement d’une prime de garantie accordée au HFF équivalait à une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE. Les éléments d’aide d’État ci-après ont été identifiés dans la décision d’ouvrir une procédure formelle d’examen: i) exonération (soit depuis l’origine soit ex post facto) de paiement d’une prime de garantie d’État équivalant à 0,0625 % par trimestre de la valeur des engagements étrangers concernant à la fois les obligations-logement et d’autres engagements, au cours de la période allant du 1er janvier 1998 à ce jour, ii) exonération (soit depuis l’origine soit ex post facto) de paiement d’une prime de garantie d’État équivalant à 0,0375 % par trimestre de la valeur des engagements intérieurs concernant à la fois les obligations-logement et d’autres engagements, au cours de la période du 1er janvier 1998 au 10 janvier 2001, iii) exonération de paiement d’une prime de garantie d’État équivalant à 0,0625 % par trimestre de la valeur de l’ensemble des engagements intérieurs du HFF, au cours de la période allant du 11 janvier 2001 à ce jour.

(19) De plus, l’Autorité doutait que les éléments d’aide d’État précités puissent être considérés comme compatibles avec l’accord EEE. Elle a expliqué que, si certains crédits logement pouvaient être définis comme un service d’intérêt économique général au sens de l’article 59, paragraphe 2, de l’accord EEE et donc être potentiellement admissibles au bénéfice d’une aide, elle estimait, à première vue, que le programme général de prêts du HFF était trop vaste pour satisfaire aux conditions de l’article 59, paragraphe 2. L’Autorité n’avait pas reçu d’informations qui lui donneraient des raisons de penser que le marché ne serait pas en mesure de proposer des prêts au logement à des conditions raisonnables. Dans le cadre du programme général de prêts du HFF, les prêts sont accessibles à tous, indépendamment du revenu et du patrimoine et sans restrictions en termes de montant ou de taille de l’habitation à financer. En outre, les prêts peuvent être accordés n’importe où, sans qu’il soit tenu compte de la possibilité éventuelle d’accéder facilement à des crédits logement à l'échelon local.

4. Observations des autorités islandaises

(20) Les observations du gouvernement islandais s’articulent autour du fait que tout élément d’aide considéré découle directement de la garantie implicite de l’État en faveur du HFF, dont le statut d’aide existante a déjà été établi. De l’avis des autorités islandaises, tout paiement de commission fait partie intégrante de la garantie de l’État en tant que telle. Dès lors, compte tenu de l’absence de modifications dissociables et substantielles de la garantie de l’État et du paiement de la commission, il n’y a pas lieu de parler d’une aide nouvelle, et la question devrait être abordée dans le cadre du dossier relatif aux aides existantes. Le gouvernement islandais a également exprimé le point de vue selon lequel, au cas où l’existence d’une aide nouvelle serait établie, il s’agirait d’une aide compatible avec l’accord EEE, en raison du caractère social de HFF et du fait que l’aide accordée au HFF remplit les conditions établies par la jurisprudence Altmark (13).

(21) En ce qui concerne l’instauration, par la loi no 68/1987, de l’obligation de verser une prime sur les garanties de l’État pour les engagements étrangers de certains établissements financiers, les autorités islandaises font valoir que le HFF ne s’est en fait jamais acquitté d’aucune prime, étant donné qu’il n’avait aucun engagement étranger.

(22) Par ailleurs, de l’avis des autorités islandaises, l’obligation de payer une prime pour des engagements intérieurs autres que les obligations-logement, sur la base de la loi no 121/1997, était «fondée sur une base juridique discutable», étant donné qu’il n’avait jamais été prévu que les prédécesseurs du HFF versent une prime de garantie. Les autorités islandaises mettent également en avant le fait que les dettes du HFF liées au non-versement de primes de garantie ont été annulées rétroactivement par la loi de finance supplémentaire 2001, ce qui montre l’intention du législateur d’exonérer à tout moment le HFF du paiement d’une prime de garantie.

(23) Enfin, l’exonération de la prime de garantie d’État en faveur du HFF était due au fait que le HFF prélevait une marge d’intérêt s’élevant à 0,0375 % des instruments hypothécaires garantissant des engagements relatifs aux obligations-logement (14). Les autorités islandaises la qualifient de «commission spéciale de garantie de l’État». Elle alimente un fonds de réserve spécial.

II. APPRÉCIATION

(24) L’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE est libellé comme suit: «Sauf dérogations prévues par le présent accord, sont incompatibles avec le fonctionnement du présent accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les parties contractantes, les aides accordées par les États membres de la CE ou par les États de l’AELE ou accordées au moyen de ressources d’État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.»

(25) Autrement dit, pour être considérée comme une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, une mesure doit comporter une aide accordée par l’État ou au moyen de ressources d’État, procurer un avantage à l’entreprise bénéficiaire, être sélective, fausser la concurrence et être susceptible d’affecter les échanges entre les parties contractantes.

(26) Les directives de l’Autorité relatives à l’application des dispositions en matière d’aides d’État aux garanties d’État (15) précisent que les garanties accordées directement par l’État, c’est-à-dire par les autorités centrales, régionales ou locales, peuvent constituer des aides d’État. En outre, les conditions de crédit plus favorables obtenues par les entreprises dont la forme juridique exclut la possibilité d’une procédure de faillite ou d’insolvabilité ou qui bénéficient explicitement d’une garantie de l’État ou d’une couverture des pertes par l’État leur assurent le bénéfice d’une exposition illimitée de l’État, appelée garantie illimitée de l’État (16). Par ailleurs, «[u]ne garantie de l’État présente l’avantage de faire supporter par l’État le risque qui lui est associé. Cette prise de risque devrait normalement être rémunérée par une prime appropriée. Lorsque l’État y renonce, il y a à la fois avantage pour l’entreprise et ponction sur les ressources publiques» (17).

(27) Dans la décision no 247/11/COL, l’Autorité est parvenue à la conclusion que la garantie implicite et illimitée de l’État en faveur du HFF constituait une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE en ce qu’elle représentait une ponction sur les ressources publiques de l’État islandais et conférait un avantage économique au HFF. L’Autorité a rappelé que, conformément aux directives de l’Autorité sur les garanties d’État, les entreprises dont la forme juridique exclut la possibilité d’une procédure de faillite ou d’insolvabilité ou qui bénéficient explicitement d’une garantie de l’État ou d’une couverture des pertes par l’État peuvent être considérées comme des bénéficiaires d’aides. En outre, il n’est pas nécessaire que l’État effectue un quelconque paiement au titre de la garantie en question. L’aide est accordée sans interruption à partir du moment où la garantie est offerte, et non uniquement au moment où elle est mobilisée ou à celui où elle entraîne des paiements (18).

(28) En raison du lien direct entre la présence d’éléments d’aide d’État dans une mesure consistant en une garantie de l’État et la nécessité de fixer (et payer) une prime (de marché) pour cette intervention de l’État, la question essentielle est de savoir si l’exonération de paiement d’une commission de garantie peut être considérée comme un élément d’aide d’État distinct par rapport à l’avantage découlant de la garantie en tant que telle. Une prime appropriée peut neutraliser au moins une partie de l’avantage accordé au bénéficiaire de l’aide. S’il avait été possible d’établir une prime de marché pour la garantie en cause, correspondant au risque associé à la garantie pour l’État et si une telle prime avait été versée par le HFF, les critères énoncés à l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE en ce qui concerne la présence de ressources d’État et d’un avantage économique pour le HFF n’auraient pas été remplis. Par conséquent, la prime constitue une partie intégrante du calcul du montant de l’aide d’État accordée sous la forme d’une garantie. Cette conclusion découle également des directives sur les garanties d’État mentionnées ci-dessus.

(29) Les autorités islandaises ont exprimé un point de vue similaire dans leurs observations sur la décision d’ouvrir une procédure formelle d’examen (décision no 406/08/COL). Par ailleurs, elles ont souligné le fait que la loi sur les garanties de l’État était conçue comme un texte législatif général sur les conditions d’octroi des garanties d’État. La loi proprement dite n’accordait pas de garanties en tant que telles, mais se limitait à énoncer les conditions applicables aux garanties (19).

(30) Compte tenu de ce qui précède, l’Autorité estime qu’en raison de la nature particulière des éléments d’aide contenus dans une aide d’État se présentant sous la forme d’une garantie d’État, l’exonération de paiement d’une prime de garantie d’État accordée au HFF ne constitue pas une aide d’État distincte de la garantie d’État implicite et illimitée fournie par l’État islandais, au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE. L’absence de paiement d’une prime constitue une partie de l’avantage et des ressources d’État que représente la garantie d’État accordée au HFF. Étant donné que les avantages découlant de cette garantie d’État sont traitées par l’Autorité dans le cadre de la procédure concernant les aides existantes [voir affaire no 70382 (anciennement 64865), décision no 247/11/COL], la procédure formelle d’examen concernant l’exonération de paiement d’une prime de garantie d’État accordée au HFF est sans objet et peut être close,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

La procédure formelle d’examen concernant l’exonération de paiement d’une prime de garantie accordée au HFF est close.

Article 2

La République d’Islande est destinataire de la présente décision.

Article 3

Le texte en langue anglaise de la présente décision est le seul faisant foi.

Fait à Bruxelles, le 23 novembre 2011. Par l’Autorité de surveillance AELE Oda Helen SLETNES Présidente Sverrir Haukur GUNNLAUGSSON Membre du Collège

(1) Disponible à l’adresse suivante: (http://www.eftasurv.int/media/decisions/195-04-COL.pdf ).

(2) Décision de l’Autorité de surveillance AELE no 406/08/COL du 27 juin 2008 d’ouvrir une procédure formelle d’examen concernant l’exonération de paiement d’une prime de garantie d’État accordée au fonds islandais de financement du logement, publiée au JO C 64 du 19.3.2009, p. 21, et dans le supplément EEE no 15 du 19.3.2009, p. 9.

(3) Voir la note 2 de bas de page ci-dessus pour les références de publication.

(4) Décision de l’Autorité de surveillance AELE no 405/08/COL du 27 juin 2008 de clôturer la procédure formelle d’examen relative au fonds islandais de financement du logement (JO L 79 du 25.3.2010, p. 40, et supplément EEE no 14 du 25.3.2010, p. 20).

(5) Une version non confidentielle de la décision no 247/11/COL est disponible sur le site web de l’Autorité: (http://www.eftasurv.int/media/decisions/247-11-COL.pdf).

(6) Le prédécesseur du HFF, l’Office national du logement, a été institué en 1980.

(7) Affaire E-9/04: The Bankers’ and Securities’ Dealers Association of Iceland (association des banques et sociétés de bourses islandaises)/Autorité de surveillance AELE, Recueil 2006 des arrêts de la Cour de justice AELE, p. 42, point 72.

(8) Traduction non officielle de l’Autorité. Le texte original en langue islandaise est disponible à l’adresse Internet suivante: (http://www.althingi.is/altext/122/s/0099.html).

(9) Voir p. 4 de la communication datée du 8.9.2008 (fait no 490696).

(10) Les prêts pour lesquels une prime de risque avait été versée ainsi qu’un certain nombre de garanties à l’exportation et d’engagements liés à un solde créditeur dans les comptes en monnaie nationale n’ont pas été pris en compte dans le calcul de la prime de garantie (voir le deuxième alinéa de l’article 9 de la loi no 37/1961).

(11) Date d’entrée en vigueur: 1.1.1998.

(12) Date d’entrée en vigueur: 11.1.2001.

(13) Affaire C-280/00, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg, Rec. 2003, p. I-7747.

(14) À l’origine, il n’était pas prévu d’exonérer la totalité des obligations du HFF garanties par l’État du paiement de la prime de garantie.

(15) Texte disponible à l’adresse suivante: (http://www.eftasurv.int/?1=1&showLinkID=15646&1=1).

(16) Voir le chapitre 1.2, point 4, des directives sur les garanties d’État et le chapitre 7.2, paragraphe 2, des directives relatives à l’application des dispositions en matière d’aides d’État aux entreprises publiques du secteur manufacturier, texte disponible à l’adresse suivante: (http://www.eftasurv.int/?1=1&showLinkID=16995&1=1).

(17) Chapitre 2.1. des directives sur les garanties d’État.

(18) Voir la note 17 de bas de page.

(19) Lettre du 8.9.2008, p. 5.