FR Journal officiel de l'Union européenne L 189/36

DÉCISION DE L’AUTORITÉ DE SURVEILLANCE DE L’AELE

N o 125/06/COL

du 3 mai 2006

relative au Fonds norvégien pour l’énergie (Norvège)

L’AUTORITÉ DE SURVEILLANCE DE L’AELE (1),

vu l’accord sur l’Espace économique européen (2), et notamment ses articles 61 à 63 et son protocole 26,

vu l’accord entre les États de l’AELE relatif à l’institution d’une Autorité de surveillance et d’une Cour de justice (3), et notamment son article 24,

vu l’article 1er, paragraphe 2, de la partie I du protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice, ainsi que l’article 4, paragraphe 4, l’article 6, l’article 7, paragraphes 2, 3, 4 et 5 et l’article 14 de sa partie II,

vu les directives de l’Autorité (4) relatives à l’application et à l’interprétation des articles 61 et 62 de l’accord EEE, et notamment le chapitre 15 concernant les aides pour la protection de l’environnement,

vu la décision de l’Autorité du 14 juillet 2004 concernant les dispositions d’application visées à l’article 27 de la partie II du protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice,

ayant invité les parties intéressées à présenter leurs observations en application de ces dispositions (5) et vu leurs observations,

considérant ce qui suit:

I. LES FAITS

1. Procédure

Par lettre du 5 juin 2003 adressée par la Mission norvégienne auprès de l’Union européenne, transmettant une lettre du ministère du pétrole et de l’énergie datée du 4 juin 2003, toutes deux reçues et enregistrées par l’Autorité le 10 juin 2003 (doc. no 03-3705-A, enregistré sous le numéro de dossier SAM 030.03006), les autorités norvégiennes ont notifié, en application de l’article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 de l’accord entre les États de l'AELE relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice (accord «Surveillance et Cour de justice»), des modifications apportées à deux régimes d’aide existants, à savoir un «programme de subventions pour l’introduction de nouvelles technologies énergétiques» et des «mesures d’information et d’éducation en matière de rendement énergétique».

Par lettre du 16 juin 2003 (doc. no 03-3789-D), l’Autorité de surveillance de l’AELE (ci-après dénommée «l’Autorité») a informé les autorités norvégiennes que, le régime ayant été mis à exécution dès le 1er janvier 2002, soit avant la notification, la mesure serait qualifiée d’«aide illégale» conformément au chapitre 6 des règles de procédure et de fond de l’Autorité dans le domaine des aides d’État (6).

Après plusieurs échanges de correspondance (7), par lettre du 18 mai 2005, l’Autorité a informé les autorités norvégiennes qu’elle avait décidé d’ouvrir la procédure prévue à l’article 1er, paragraphe 2, de la partie I du protocole 3 de l’accord «Surveillance et Cour de justice» concernant le Fonds norvégien pour l’énergie.

La décision no 122/05/COL de l’Autorité d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne et au supplément EEE (8). L’Autorité a invité les parties intéressées à lui présenter leurs observations à ce sujet. L’Autorité a reçu une seule observation. Par lettre du 27 septembre 2005 (événement no 335569), l’Autorité a transmis cette observation aux autorités norvégiennes en les invitant à lui présenter leurs observations.

Par lettre du 15 juillet 2005 de la Mission norvégienne auprès de l’Union européenne, transmettant une lettre du ministère de la modernisation du 12 juillet 2005 et une lettre du ministère du pétrole et de l’énergie du 11 juillet 2005, les autorités norvégiennes ont présenté leurs observations sur la décision de l’Autorité d’ouvrir la procédure formelle d’examen. Ces lettres ont été reçues et enregistrées par l’Autorité le 19 juillet 2005 (événement no 327172).

Les autorités norvégiennes ont transmis des informations complémentaires, notamment un rapport de l’expert First Securities, en date du 6 octobre 2005 (événement no 345642). Une réunion entre les autorités norvégiennes et l’Autorité s’est ensuite tenue le 11 octobre 2005. Par courriel du 18 novembre 2005, les autorités norvégiennes ont communiqué des informations complémentaires (événement no 350637). Une réunion avec les autorités norvégiennes a eu lieu le 13 février 2006. Des informations complémentaires ont été communiquées par les autorités norvégiennes le 8 mars 2006 (événement no 365788).

2. Description des mesures d’aide prévues par le Fonds pour l’énergie

Dans sa notification, le gouvernement norvégien a annoncé des modifications apportées à deux régimes d’aide existants dans le domaine de l’énergie, qui fonctionnaient depuis 1978/79 sous la compétence de la NVE, la direction nationale norvégienne des ressources en eau et de l’énergie. Il s’agissait, d’une part, du «programme de subventions pour l’introduction de nouvelles technologies énergétiques», au moyen duquel le gouvernement norvégien soutenait les investissements visant à introduire des technologies relatives aux énergies renouvelables, et, d’autre part, de «mesures d’information et d’éducation en matière de rendement énergétique», au titre desquelles la Norvège soutenait des campagnes et des formations relatives au rendement énergétique, ciblant les secteurs de l’industrie et du commerce et les ménages. Ces régimes étaient financés par des dotations budgétaires. Les modifications notifiées les plus importantes concernaient:

2.1. la fusion des régimes dans le cadre d’un nouveau mécanisme de financement, dénommé Fonds pour l’énergie;

2.2. un nouveau mode de financement des régimes, toutes les mesures soutenues par Enova n’étant plus seulement financées par des subventions provenant du budget de l’État, mais également par un prélèvement sur les tarifs de distribution de l’électricité (9); et

2.3. la gestion du Fonds pour l’énergie par l’entité administrative nouvellement créée, Enova. De plus, de nouvelles dispositions ont été adoptées et un accord conclu entre l’État norvégien et Enova. Ces nouvelles dispositions sont destinées à veiller à ce que les mesures d’aide permettent de réaliser certains nouveaux objectifs de la politique énergétique.

ad 2.1 Fusion des deux régimes d’aide

Le 1er janvier 2002, le Fonds pour l’énergie a été créé et les deux régimes mentionnés ci-dessus ont été fusionnés dans le cadre de ce Fonds. Le Fonds pour l’énergie sert de mécanisme de financement des mesures d’aide qui sont maintenues dans le cadre du nouveau régime.

ad 2.2 Le nouveau mode de financement du Fonds pour l’énergie

Alors que les régimes existants étaient financés par des subventions provenant du budget de l’État, le nouveau Fonds pour l’énergie est financé non seulement par ce type de subventions, mais également par un prélèvement sur les tarifs de distribution de l’électricité (et non un prélèvement sur la production d’énergie à proprement dite).

Ce prélèvement est prévu par le règlement du ministère du pétrole et de l’énergie du 10 décembre 2001 relatif au Fonds pour l’énergie (10). Selon la section 3 en liaison avec la section 2 a) de ce règlement, toute entreprise qui s’est vue octroyer une licence en application de la section 4-1 de la loi sur l’énergie (11) («omsetningskonsesjoner») doit, outre la consommation d’énergie électrique provenant du réseau, facturer à l’utilisateur final un supplément de 1 øre/kWh (depuis le 1er juillet 2004, 0,3 øre/KWh auparavant) (voir également la section 4-4 de la loi sur l’énergie).

Le titulaire de la licence verse ensuite au Fonds pour l’énergie une contribution de 1 øre/kWh multiplié par la quantité d’énergie facturée à l’utilisateur final du réseau de distribution. Ainsi qu’il ressort du tableau figurant au point I.7 de la présente décision, le Fonds pour l’énergie a de plus en plus été financé uniquement par le prélèvement, ce qui n’exclut toutefois pas la possibilité qu’il puisse de nouveau à l’avenir bénéficier de crédits budgétaires.

ad 2.3 La gestion du Fonds pour l’énergie par Enova

Enova SF a été créée le 22 juin 2001 (12). Enova est une nouvelle entité administrative, organisée comme une entreprise publique (statsforetak, SF) (13). Elle appartient en effet à l’État norvégien par le biais du ministère du pétrole et de l’énergie. Enova est opérationnelle depuis le 1er janvier 2002, c’est-à-dire depuis la date de création du Fonds pour l’énergie.

Enova a pour mission première de mettre en œuvre les régimes d’aide, gérer le Fonds pour l’énergie et réaliser les objectifs de la politique énergétique que le parlement norvégien a approuvés en 2000. Ces fonctions essentielles sont décrites de manière plus détaillée dans un accord conclu entre l’État norvégien (le ministère du pétrole et de l’énergie) et Enova SF (ci-après «l’accord») (14). Selon la propre description faite par Enova, «la création d’Enova SF est le signe d’un changement dans l’organisation et la mise en œuvre de la politique norvégienne dans le domaine du rendement énergétique et des énergies renouvelables».

3. La base juridique des mesures d’aide au plan national

Au plan national, les mesures d’aide ont pour base juridique une décision parlementaire du 5 avril 2001 (15), basée sur une proposition du ministère du pétrole et de l’énergie du 21 décembre 2000 (16). Cette décision parlementaire modifie la loi no 50 du 29 juin 1990 dans le domaine de l’énergie (Energiloven). Les fonctions essentielles d’Enova sont énoncées dans l’accord précité passé entre le ministère et Enova.

Le nouveau règlement no 1377 du 10 décembre 2001 concernant le prélèvement sur les tarifs de distribution de l’électricité (Forskrift om innbetaling av påslag på nettariffen til Energifondet) présente également un intérêt à cet égard. Par ailleurs, les statuts du Fonds pour l’énergie (Vedteker for energifondet) le place sous la compétence du ministère du pétrole et de l’énergie et précise que sa gestion est assurée par Enova.

4. L’objectif des mesures d’aide

Si les régimes existants ont été fusionnés dans le cadre du nouveau Fonds pour l’énergie et l’entité administrative Enova créée, c’est dans le but d’obtenir un meilleur rapport coût/efficacité dans l’emploi des fonds publics destinés aux mesures d’économie d’énergie et à la production d’énergie respectueuse de l’environnement. Enova et le Fonds pour l’énergie sont appelés à réaliser les nouveaux objectifs adoptés par le parlement dans le domaine de l’énergie (17).

Selon l’accord mentionné ci-dessus, les économies d’énergie et les nouvelles formes d’énergie favorables à l’environnement devront représenter globalement 12 TWh au moins d’ici à la fin 2010, dont:

— au moins 4 TWh devront provenir d’un accès accru à l'eau comme source de chaleur en se basant sur les nouvelles sources d’énergie renouvelables, les pompes à chaleur et le chauffage géothermique, et

— au moins 3 TWh de l’utilisation accrue de l’énergie éolienne.

L’accord stipule en guise d’objectif secondaire que les ressources du Fonds devront contribuer à la réalisation d’économies d’énergie et à l’introduction de nouvelles formes d’énergie favorables à l’environnement, qui devront représenter globalement 5,5 TWh (4,5 TWh à l’origine) au moins d’ici à la fin 2005. En soutenant les nouvelles formes d’énergie renouvelables et en contribuant aux économies d’énergie, la Norvège souhaite également devenir moins dépendante de la principale source utilisée à des fins de production d’électricité, l’énergie hydroélectrique. Les chiffres ci-dessous, qui ont été communiqués par les autorités norvégiennes, montrent la dépendance permanente de la Norvège à l’égard de l’énergie hydroélectrique, en dépit de l’utilisation croissante de l’énergie éolienne et de l’électricité thermique au cours des dernières années.

Tableau 1

Production, consommation, importation et exportation d’électricité, Norvège, en GWh, 2000-2005

2000 2001 2002 2003 2004 Janvier-mai 2005 Production totale 142 816 121 608 130 473 107 273 110 427 60 976 Énergie hydroélectrique 142 289 121 026 129 837 106 101 109 280 n.d. Énergie éolienne 31 27 75 220 260 n.d. Électricité géothermique 496 555 561 952 887 n.d. Consommation 123 761 125 206 120 762 115 157 121 919 56 665 Importation 1 474 10 760 5 334 13 471 15 334 1 923 Exportation 20 529 7 162 15 045 5 587 3 842 6 234 Importation nette –19 055 3 598 –9 711 7 884 11 492 –4 311 Importation nette/consommation 0,0 % 2,9 % 0,0 % 6,8 % 9,4 % 0,0 % Exportation nette/consommation 15,4 % 0,0 % 8,0 % 0,0 % 0,0 % 7,6 %

5. Le système du Fonds pour l’énergie tel qu’il a été notifié

5.1. Remarques générales sur le Fonds pour l’énergie

Enova peut octroyer des aides aux investissements en faveur des systèmes d’économie d’énergie ainsi que de la production et de l’utilisation d’énergies renouvelables, de même qu’une aide à l’investissement initial pour l’introduction de nouvelles technologies énergétiques.

Le montant de l’aide est déterminé par une évaluation technique et financière de chaque projet. La priorité est donnée aux projets permettant d’économiser ou de produire le plus de kilowattheures (kWh), par NOK subventionné. Il en résulte une mise en concurrence des projets candidats à un financement public, l’objectif étant de retenir les plus performants.

Des appels à propositions de projets sont publiés dans les plus grands journaux nationaux et régionaux au moins deux fois par an et, pour la plupart des programmes, quatre fois par an.

5.2. Énergies renouvelables

En ce qui concerne l’aide aux investissements pour la production et l’utilisation d’énergies renouvelables, la Norvège soutient les projets énergétiques définis à l’article 2 de la directive 2001/77/CE (18) et portant sur des sources d’énergie renouvelables (voir le point 7 de l’encadrement des aides d’État de l’Autorité en matière d’environnement, ci-après «l’encadrement “environnement”», qui couvre l’énergie éolienne, l’énergie solaire, l’énergie géothermique, l’énergie houlomotrice, l’énergie marémotrice et les installations hydroélectriques d’une capacité inférieure à 10 MW ainsi que la biomasse). L’énergie hydroélectrique qui, comme on l’a expliqué, est la source traditionnelle utilisée pour la production d’électricité en Norvège, n’a jusqu’à présent bénéficié d’aucune aide (19). L’octroi de fonds en faveur de l’introduction du gaz naturel n’entre pas dans le cadre du Fonds pour l’énergie (20).

Enova considère que les projets portant sur les énergies suivantes peuvent, en règle générale, prétendre à une aide: énergie éolienne, bioénergie, énergie marémotrice, énergie géothermique, énergie houlomotrice. L’énergie solaire englobe les solutions de chauffage solaire passif intégrées à l'architecture, les systèmes de chauffage solaire et la production photovoltaïque (PV).

S’agissant de la notion de «bioénergie», les autorités norvégiennes ont précisé que ce terme est utilisé pour les énergies renouvelables (électricité ou chaleur) basées sur la biomasse telle que définie par la directive 2001/77/CE. La notion de bioénergie est plus large que la notion de biomasse et couvre, par exemple, les projets qui convertissent la biomasse en électricité et/ou en chaleur par opposition aux projets qui ne concernent que la production et la transformation de la biomasse. Ces projets sont tributaires d’un investissement supplémentaire dans la capacité de réserve et de charge de pointe basée sur d’autres sources d’énergie. Il s’ensuit que le coût de l’investissement dans ces projets peut couvrir non pas seulement la biomasse, mais aussi d’autres sources d’énergie. L’Autorité considère qu’il peut arriver dans certaines situations que la bioénergie ne comporte qu’une fraction de biomasse.

Les autorités norvégiennes ont précisé que la notion d’«utilisation» de sources d’énergie renouvelables couvre les situations dans lesquelles l’investissement est réalisé à des fins de production interne, lorsque le producteur et l’utilisateur représentent la même entité (comme c’est souvent le cas pour la production de chaleur).

Enova calcule l’aide à laquelle un projet peut prétendre comme la valeur actuelle de la différence entre les coûts de production du projet et les recettes sur la base des prix du marché de l’énergie en cause, c’est-à-dire qu’elle utilise un calcul de valeur actuelle nette.

Pour choisir le prix du marché, les autorités norvégiennes font la distinction entre trois situations différentes:

Premièrement, elles considèrent le cas de la production d’énergies renouvelables qui alimente le réseau de distribution et, par conséquent, fait concurrence à la production classique d’électricité cotée à la bourse nordique d’échange d’électricité, Nordpool. Tel est le cas pour l’énergie éolienne, la bioénergie, les déchets, l’énergie solaire, l’énergie marémotrice et l’énergie houlomotrice, pour lesquels le prix de Nordpool sert de référence. Sur la bourse nordique d’échange d’électricité Nordpool, on peut observer aussi bien les prix spot que les prix à terme jusqu’à trois ans. Puisque les investissements sont basés sur les prévisions des prix futurs de l’électricité, Enova prend comme référence les contrats à terme qui sont négociés quotidiennement. Pour neutraliser les fluctuations aléatoires des prix, une moyenne semestrielle des derniers contrats à termes négociables est utilisée. Le prix est indiqué à la date de soumission de la proposition de projet, soit quatre fois par an.

Le deuxième cas est celui du chauffage urbain, qui est distribué sur un réseau local de distribution et entre en concurrence avec le chauffage créé à partir de combustibles fossiles ou d’électricité. Dans cette situation, Enova prend comme référence le prix contractuel (21) effectivement payé par le consommateur (le prix de l’énergie classique — provenant de combustibles fossiles et de l’électricité).

Le troisième scénario concerne la production d’énergie qui n’est pas destinée à alimenter un réseau de distribution (par exemple, production sur site à partir des vapeurs résiduelles qui n’alimentent pas le réseau électrique). Dans ce cas, c’est le prix, taxes comprises, proposé à l’utilisateur final sur le marché qui est utilisé.

Le régime d’aide a pour but d’encourager les investissements dans les énergies renouvelables qui ne seraient pas réalisés en son absence étant donné que le prix de l’énergie praticable sur le marché ne couvre pas les coûts et rend ainsi la valeur actuelle nette négative. C’est pourquoi, selon les autorités norvégiennes, l’aide ne doit compenser que les coûts supplémentaires induits par la production d’énergies renouvelables. De plus, l’aide accordée par Enova ne doit pas dépasser le montant jugé nécessaire au lancement du projet, c’est-à-dire celui qui aboutira à une décision d’investissement positive.

Or, lorsque le Fonds pour l’énergie et Enova ont été créés, rien n’indiquait précisément, selon les informations dont dispose l’Autorité, à quel moment l’effet de lancement serait considéré comme atteint. Il n’était par exemple pas précisé à quel moment le projet parviendrait, avec l’aide du Fonds pour l’énergie incluse, à une valeur actuelle nette de zéro. Certes, des analyses ont été réalisées afin de déterminer à quel moment le projet atteindrait le seuil de rentabilité. Aucune limitation explicite n’empêchait pour autant l’aide d’État de dépasser ce niveau. Ainsi que l’illustre la décision de l’Autorité d’ouvrir la procédure formelle d’examen, l’aide octroyée par Enova peut, dans certains cas, avoir conduit le projet à parvenir à une valeur actuelle nette positive (22).

Lorsqu’un projet se voit octroyer une aide, Enova et le bénéficiaire de l’aide concluent un contrat qui détermine les modalités des décaissements. Ceux-ci peuvent être adaptés en fonction d’une éventuelle réduction des coûts au cours de la période de construction. Une fois l’investissement réalisé, un suivi est effectué afin de comparer les coûts réels aux coûts estimés dans la demande d’aide. S’ils diffèrent au profit du demandeur, Enova peut revoir l’aide financière à la baisse de façon à refléter la structure réelle des coûts (23).

La base de l’exigence relative à l’effet de lancement comporte une juste rémunération du capital. Le taux d’actualisation utilisé était fixé à un taux de 7 % par an (nominal, avant impôts) pour tous les projets auxquels un certain pourcentage était ajouté à titre de prime de risque. Le gouvernement norvégien a déclaré qu’Enova baserait son analyse sur les valeurs théoriques suggérées dans les rapports publics d’institutions gouvernementales reconnues en Norvège, d’après lesquelles la prime de risque oscillerait entre 2,5 et 4,5 %, en fonction du type de projet et de l’énergie considérés.

5.3. Mesures d’économie d’énergie

D’après le système tel qu’il a été notifié (24), le soutien à l’investissement dans des mesures d’économie d’énergie est calculé selon la méthode de la valeur actuelle nette déjà appliquée aux projets d’énergie renouvelable.

5.4. Nouvelles technologies énergétiques

Dans cette catégorie, Enova soutient les technologies qui ont besoin de poursuivre leur développement et de faire l’objet de nouveaux essais avant de devenir économiquement viables, même si elles ont dépassé le stade des projets de recherche et développement visés par le chapitre 14 concernant l’aide à la recherche et au développement de l’encadrement des aides d’État de l’Autorité. On peut citer comme exemples de ce type de technologies les installations marémotrices ou houlomotrices. Les projets peuvent aussi viser à améliorer le rendement énergétique ou à favoriser la production d’énergies renouvelables.

Au cours de l’examen formel, les autorités norvégiennes ont précisé que cette catégorie pouvait être considérée comme une sous-catégorie de l’aide aux investissements pour la production d’énergies renouvelables et les économies d’énergie décrite ci-dessus. Dans le passé, 95,3 % des projets soutenus dans le cadre de cette catégorie ont porté sur la production d’énergies renouvelables et 4,3 % sur des mesures d’économie d’énergie (25).

Enova a signé un accord avec le Conseil norvégien de la recherche concernant l’introduction de solutions énergétiques innovantes pour la réalisation d’économies d’énergie et la production de chaleur à partir de l’énergie solaire et de la biomasse. Selon les autorités norvégiennes, cet accord ne constitue pas un nouveau régime d’aide, mais seulement un accent renforcé sur un domaine où la coopération entre Enova et le Conseil de la recherche devrait créer des synergies. D’après les autorités norvégiennes, ce mécanisme fait office de porte d’entrée commune pour les projets qui peuvent soit être en phase préconcurrentielle (et ainsi prétendre à une aide du Conseil de la recherche), soit être générateurs de revenus (et prétendre à une aide d’Enova). Aucun projet ne peut bénéficier d’un financement de la part de ces deux organismes. Les autorités norvégiennes soulignent à cet égard que les règles en matière de cumul garantissent, en tout état de cause, le respect de la section G, point 66, de l’encadrement «environnement», selon laquelle les aides autorisées en application de l’encadrement ne peuvent être cumulées avec d’autres aides d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, si un tel cumul aboutit à un niveau d’aide supérieur à celui prévu par l’encadrement.

Puisque seuls les projets générateurs de revenus peuvent être soutenus par Enova, celle-ci utilise également la méthode de la valeur actuelle nette précitée pour calculer l’aide à attribuer aux projets concernant de nouvelles technologies. Le revenu des projets est basé sur la production d’électricité et de chaleur destinée à être vendue qui, selon les autorités norvégiennes, constitue un revenu qui rend les projets viables pour la méthode de calcul de la valeur actuelle nette.

5.5. Audits énergétiques

Enova propose également gratuitement aux entreprises des services de conseil et de consultance dans le domaine du rendement énergétique. Il s’agit d’accroître le nombre d’entreprises qui procèdent à des analyses et à des audits énergétiques, ainsi que de les aider à réduire les coûts y afférents. Tels qu’ils ont été notifiés, ces services ne se limitaient légalement ni aux aides inférieures au seuil de minimis, ni aux aides aux petites et moyennes entreprises. Ils ciblaient certaines entreprises. Dans le texte du programme pour 2003, les groupes cibles étaient décrits comme étant des propriétaires de bâtiments publics et privés d’une surface totale de plus de 5 000 mètres carrés, des entreprises industrielles, ainsi que des locataires de grandes surfaces. En 2003, Enova a octroyé des fonds à des entreprises pour acheter ces services de conseil et de consultance, au lieu d’en assurer elle-même la prestation.

Les autorités norvégiennes soulignent que l’aide prévue par ces programmes est à distinguer des mesures d’information et d’éducation, dans la mesure où les fonds sont directement versés aux entreprises pour la réalisation d’analyses et d’audits énergétiques et pour l’identification des investissements à réaliser en matière d’économies d’énergie ou des changements de comportement à opérer au sein des entreprises. Aussi l’Autorité examinera-t-elle cette aide séparément dans la présente décision. Les autorités norvégiennes font par ailleurs valoir que les programmes sont similaires aux audits énergétiques prévus par un régime finlandais que la Commission a approuvé (26).

Dans le passé, il se peut que des subventions couvrant jusqu’à 50 % des coûts éligibles aient été attribuées. Selon les autorités norvégiennes, pas plus de 40 % des coûts éligibles ont été financés depuis le 1er janvier 2004.

5.6. Programmes d’information et d’éducation en matière de rendement énergétique

Enova met à disposition une ligne téléphonique d’information dans le domaine de l’énergie, qui fournit gracieusement informations et conseils à quiconque souhaite améliorer le rendement énergétique. Dans la mesure où Enova ne dispose pas des capacités nécessaires pour entreprendre elle-même ces activités, les autorités norvégiennes indiquent que les services en question ont été achetés conformément aux règles applicables en matière de marchés publics. Enova n’exerce aucun pouvoir discrétionnaire quant aux bénéficiaires de ces informations et conseils.

Jusqu’au 1er janvier 2003, Enova avait mis en place un programme annoncé à grand renfort de publicité, dans le cadre duquel les demandes de renseignements en matière de rendement énergétique qui nécessitaient un suivi concret sur place dans les foyers et les entreprises étaient traitées par vingt centres régionaux représentant Enova dans ce domaine. L’aide était fournie à titre gratuit et deux heures environ étaient consacrées à chaque demande. Les autorités norvégiennes précisent qu’Enova ne jouissait d’aucun pouvoir discrétionnaire quant aux bénéficiaires de ce service.

En ce qui concerne les mesures d’éducation, il convient de mentionner les programmes suivants, au sujet desquels les autorités norvégiennes soulignent que la mise en concurrence des soumissionnaires et le rapport coût/efficacité des projets sont des éléments essentiels.

Jusqu’au 1er janvier 2005, Enova a mis en place un programme (27) d’élaboration de matériel didactique et de concepts d’apprentissage afin de stimuler et de préserver, au sein des entreprises, les connaissances concernant les énergies renouvelables. Ce programme a été soumis à une procédure d’appel d’offres, et Enova a pris en charge 50 % du coût total du développement du projet. Le programme avait pour objectif de stimuler l’élaboration de matériel didactique sur le rendement énergétique (livres, logiciels, etc.), ainsi que de soutenir la mise en place de formations sur des thèmes liés à l’énergie, dans les collèges et universités par exemple ou par des organisations syndicales, etc. Le programme était ouvert aux organismes publics et privés ainsi qu’aux organisations sans but lucratif. Les textes du programme pour 2003 et 2004 comportaient une liste de priorités (par exemple, projets destinés au secteur de la construction, projets impliquant des partenariats public/privé et projets à lancer jusqu’au 1er août 2003). Dans le cadre du programme 2003, le volet «éducation supplémentaire» était plus particulièrement axé sur les universités, les syndicats, les organisations professionnelles et les opérateurs du secteur privé de l’éducation (phase 1), ainsi que sur les architectes, les fournisseurs, les entrepreneurs et les autres travailleurs employant des systèmes énergétiques dans des bâtiments à usage commercial (phase 2) ou destinés au secteur de la construction (texte du programme 2004).

Afin de promouvoir le programme d’éducation 2004, Enova a mis en place un programme relatif à l’élaboration de stages de formation dans le domaine de l’énergie à l’intention des techniciens et des ingénieurs. Ce programme a été organisé par appel d’offres. Enova n’a pris en charge la formation que des 50 premières personnes à l’avoir achevée. Selon les autorités norvégiennes, cette aide a été attribuée directement à des particuliers et non à des entreprises.

Les programmes mentionnés ci-dessus concernant l’élaboration de matériel didactique ont pris fin le 31 décembre 2004. Selon les autorités norvégiennes, de nouveaux programmes devraient être notifiés à l’Autorité. Au total, quelque 33 projets ont bénéficié d’une aide au titre de ces programmes. Les autorités norvégiennes précisent qu’il est possible que certains de ces projets soient visés par le seuil de minimis. En outre, une partie des aides a été octroyée à des entités du secteur public, à des universités et autres établissements d’enseignement ainsi qu’à des organisations sans but lucratif. Les autorités norvégiennes font valoir que, pour ces entités, l’aide octroyée par Enova ne concernait pas une activité économique exercée par une entreprise au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, mais plutôt une activité éducative.

Le régime en tant que tel ne prévoyait pas de limite précisant qu’une aide ne pouvait être octroyée qu’à certains types d’entités ou d’activités. Il n’indiquait pas non plus que l’aide ne devait pas dépasser le seuil de minimis stipulé dans l’acte cité au point 1, alinéa e), de l’annexe XV de l’accord EEE (28). Les aides n’étaient pas non plus limitées aux petites et moyennes entreprises (29), ainsi que le prévoit l’acte cité au point 1, alinéa f), de l’annexe XV de l’accord EEE, ni structurées de façon à répondre aux exigences imposées par l’acte cité au point 1, alinéa d), de l’annexe XV de l’accord EEE (30) (aides à la formation).

En outre, Enova gère un programme visant à améliorer les compétences en planification énergétique des municipalités locales, notamment au regard de l’aménagement du territoire prévu par la loi norvégienne applicable dans ce domaine. Ce programme, qui est offert à titre gratuit, est destiné aux décideurs de haut niveau et au personnel technique des municipalités. Les autorités norvégiennes précisent qu’Enova procède à une évaluation afin de déterminer si la municipalité fait concurrence à d’autres opérateurs sur le marché en proposant un service et que, dans l’affirmative, l’activité en cause ne sera pas soutenue.

6. Bénéficiaires/intensité de l’aide aux investissements pour la production d’énergies renouvelables

L’examen de l’Autorité porte sur un régime d’aide en cours. C’est pourquoi les bénéficiaires potentiels ne peuvent être identifiés de manière définitive dans la présente décision et que cette identification n’est donnée qu’à titre indicatif. Dans leur lettre datée du 15 juillet 2005, les autorités norvégiennes ont recensé, jusqu’à la fin de l’année 2004, en ce qui concerne l’aide aux audits énergétiques et l’aide aux investissements (pour la production d’énergies renouvelables et la mise en œuvre de mesures d’économie d’énergie), 236 bénéficiaires qui ont reçu une aide de l’État dépassant le seuil de minimis et qui ne peut être considérée comme une aide attribuée à des entités publiques pour l’accomplissement de leurs fonctions publiques. Les autorités norvégiennes ont par ailleurs identifié 33 projets soutenus au titre du programme d’éducation/relatif à l’élaboration de matériel didactique.

Les autorités norvégiennes affirment que quelque 875 autres projets concernent soit des aides en faveur d’entités publiques, soit des aides pour l’achat par Enova d’un service particulier conformément aux règles en matière de marchés publics.

En ce qui concerne les projets relatifs aux énergies renouvelables qui ont bénéficié d’une aide sur la période 2002-2004, les autorités norvégiennes ont transmis le tableau suivant qui montre l’intensité de l’aide par rapport au coût total de l’investissement:

Énergie renouvelable Intensité de l’aide en % du coût total de l’investissement, aide calculée selon la méthode de la valeur actuelle nette Nombre de projets Moyenne Maximale Énergie éolienne 10 23 % 68 % Chauffage urbain 19 20 % 31 % Bioénergie 31 20 % 50 % Nouvelle source 1 25 % 25 %

7. Budget et durée

L’accord 2002-2005 (voir le point I.2.3 ci-dessus de la présente décision) a été prorogé jusqu’à la fin de 2006. Il est également prévu de le proroger de nouveau jusqu'au 31 décembre 2010. Les autorités norvégiennes ont communiqué le tableau suivant donnant un aperçu du budget dont dispose le régime d’aide:

Budget de l’État (millions NOK) Prélèvement sur les tarifs (millions NOK) Budget total (millions NOK) Budget total (millions EUR) (31) 2002 270 161 431 57,3 2003 259 192 451 56,4 2004 60 470 530 63,3 2005 0 650 650 79,3

8. Cumul

Pour ce qui concerne le cumul des aides attribuées par Enova avec d’autres aides publiques, l’Autorité observe que, en principe, les projets peuvent bénéficier d’une aide provenant d’autres sources. Les autorités norvégiennes ont indiqué dans la notification qu’elles veilleraient à ce que les aides octroyées ne dépassent jamais les seuils établis par la section G, point 66, de l’encadrement «environnement». Ainsi qu’il a déjà été expliqué, cette section stipule que les aides autorisées en application de l’encadrement «environnement» ne peuvent être cumulées avec d’autres aides d’État, si un tel cumul aboutit à un niveau d’aide supérieur à celui prévu par l’encadrement. Les demandeurs qui ont déposé d’autres demandes d’aide publique sont tenus d’en informer Enova.

9. Modifications proposées par les autorités norvégiennes

Afin de rendre le système compatible avec l’encadrement «environnement», les autorités norvégiennes ont suggéré d’apporter au système certaines modifications, qui sont décrites ci-dessous. Les autorités norvégiennes ont d’ailleurs commencé à mettre en œuvre ces modifications au cours de l’enquête de l’Autorité.

9.1. Modifications concernant l’aide aux investissements pour la production d’énergies renouvelables

1) La Norvège limitera cette aide aux projets relevant de la définition des sources d’énergie renouvelables visée à l’article 2, points a) et b) (pour la biomasse), de la directive 2001/77/CE. De plus, aucune aide ne sera attribuée aux centrales hydroélectriques existantes.

2) Le montant de l’aide sera déterminé d’après le calcul de la valeur actuelle nette basée sur la différence entre les coûts de production et le prix du marché. L’aide correspondra à une somme forfaitaire. La méthode de calcul appliquée est la suivante (illustrée par l’exemple d’un projet réel concernant l’énergie éolienne; montants exprimés en NOK):

Coût d’investissement éligible (32) 123 000 000 Production kWh/an 45 700 000 Prix NOK/kWh 0,25 Revenu annuel (33) 11 425 000 Coût de fonctionnement NOK/kWh 0,10 Coût de fonctionnement annuel 4 570 000 Revenu net annuel 6 855 000 Durée de vie économique (années) 25 Rémunération du capital 6,33 % Valeur actuelle nette –38 000 000 Aide à l’investissement 38 000 000

Par rapport au système tel qu’il a été notifié, le calcul-type ci-dessus sera basé sur les coûts d’investissement «éligibles», et non sur l’intégralité des coûts. Ainsi que l’ont indiqué les autorités norvégiennes, les frais financiers, les frais divers et les indemnités ne sont pas inclus dans les coûts éligibles, à tout le moins depuis le 1er janvier 2004.

3) Le prix du marché de l’électricité utilisé dans le calcul ci-dessus sera choisi parmi les prix Nordpool pertinents. Pour ce qui concerne le chauffage urbain, il s’agira du prix applicable à l’égard de l’utilisateur final du fioul ou de l’électricité (le plus faible des deux) à la date de la décision d’octroi de l’aide l’État. Si l’économie du projet repose sur des contrats avec de gros clients dont les prix s’écartent du prix pratiqué à l’égard de l’utilisateur final de l’électricité et du fioul, ce sont les prix prévus par ces contrats qui serviront de référence. S’agissant de la production d’électricité qui n’alimente pas le réseau, c’est le prix facturé à l’utilisateur final, taxes comprises, qui sera utilisé.

4) L’aide peut englober une juste rémunération du capital. En revanche, le taux d’actualisation et la prime de risque seront déterminés pour Enova par un expert extérieur pour chaque projet de production d’énergies renouvelables concerné.

Il convient de noter que les autorités norvégiennes ont soumis à l’Autorité un rapport élaboré par l’expert indépendant désigné, First Securities ASA (34). Ce dernier, qui utilise un modèle d’évaluation des actifs financiers (35), a calculé des taux d’actualisation de 7 % pour l’énergie éolienne, d’une part, et de 6 % pour le chauffage à distance, la bioénergie et la consommation d’énergie, d’autre part. Ce calcul est réputé être un cadre permettant à Enova de discuter de l’utilisation des taux d’actualisation des capitaux propres pour les différents projets. En particulier, la valeur dite bêta peut être plus élevée en fonction du risque associé au projet (36) et ainsi engendrer des taux d’actualisation plus élevés.

Le taux d’intérêt et la prime de risque seront revus et actualisés chaque année par les autorités norvégiennes. Dans le cas où des changements inattendus affectant considérablement le taux d’actualisation se produiraient entre les révisions annuelles, les autorités norvégiennes procéderont à un ajustement extraordinaire du taux d’actualisation. Cela ne vaut toutefois que s’il y a des raisons de penser que ce changement est de nature permanente.

5) Les coûts d’investissement éligibles sont ceux qui sont énumérés dans la décision de la Commission dans l’affaire N 75/2002 — Finlande (37). Les autorités norvégiennes ont précisé qu’Enova n’accepte que ces coûts comme coûts éligibles depuis le 1er janvier 2005.

6) L’aide accordée ne pourra pas dépasser le montant jugé nécessaire au lancement du projet. Cela implique qu’en cas de valeur actuelle nette négative, calculée selon les paramètres précisés à l’alinéa 2 ci-dessus, l’aide publique accordée ne visera qu’à permettre au projet d’atteindre le seuil de rentabilité, c’est-à-dire à faire passer la valeur actuelle nette à zéro.

7) Un projet présentant un taux de zéro ou une valeur actuelle nette positive hors aide ne pourra prétendre à aucune aide.

8) À l’exception des aides en faveur de la biomasse, les aides accordées au titre de ce régime ne pourront jamais dépasser le seuil stipulé au point 54 (section D.3.3.1) de l’encadrement «environnement», qui limite l’aide à la différence entre les coûts de production et le prix du marché, plafonnée à l’amortissement des installations, qui doit être compris comme se limitant exclusivement aux coûts d’investissement. L’aide peut également couvrir une juste rémunération du capital, quand la Norvège est en mesure de démontrer que cela est indispensable en raison de la faible compétitivité de certaines sources d’énergie renouvelables.

9) Dans le cadre de la méthodologie employée par Enova pour calculer le niveau des aides, le montant maximal de l’aide accordée par Enova sera limité au coût d’investissement. Les projets générant, à la date de l’investissement, un BAIIDA (38) négatif dans des conditions normales d’exploitation ne pourront prétendre à aucune aide. Le taux d’actualisation utilisé à cet égard sera celui qu’utilise Enova, précisé à l’alinéa 4 du point 9.I de la présente décision.

10) En ce qui concerne la biomasse, des aides au fonctionnement dépassant les coûts d’investissement peuvent être octroyées. Ces aides au fonctionnement ne pourront toutefois en aucun cas aller au-delà des aides prévues au point 55 (section D.3.3.1) (39) de l’encadrement «environnement».

11) Dans le cadre du système, on entendra par biomasse «la fraction biodégradable des produits, déchets et résidus provenant de l'agriculture (comprenant les substances végétales et animales), de la sylviculture et des industries connexes, ainsi que la fraction biodégradable des déchets industriels et municipaux» (voir l’article 2, point b), de la directive 2001/77/CE). En ce qui concerne la bioénergie contenant des sources autres que la biomasse, les aides au fonctionnement visées à l’alinéa 10 ci-dessus ne seront octroyées que pour la partie contenant de la biomasse, les autres parties ne pouvant prétendre qu’à une aide à l’investissement telle que définie à l’alinéa 5.

12) Le régime ne sera applicable que jusqu’au 1er janvier 2011.

Les autorités norvégiennes ont également soumis les données ci-dessous concernant les coûts de fonctionnement liés à la production d’énergies renouvelables et à la production traditionnelle:

Coûts de fonctionnement totaux, NOK/kWh

Technologie Coûts de fonctionnement et d’entretien Combustible Coûts de fonctionnement totaux Chiffres issus du rapport de l’AIE: coûts estimés de la production d’électricité en 2005 Charbon 0,034-0,068 0,076-0,152 0,11-0,22 Gaz 0,023-0,031 0,187-0,249 0,21-0,28 Production combinée de chaleur et d’électricité 0,17-0,44 Chiffres issus du rapport de la NVE: coûts de la production d’énergie et de chaleur en 2002 Énergie éolienne 0,05 0,05 Chiffres issus du portefeuille de projets d’Enova (exemples) Énergie éolienne 0,05-0,10 0 0,05-0,10 Bioénergie 0,07-0,15 0,2-0,3 0,27-0,45 Nouvelle énergie renouvelable 0,05 Chauffage urbain 0,05-0,10

9.2. Mesures d’économie d’énergie

Comme dans le cas du système notifié, les autorités norvégiennes affirment que la méthode de la valeur actuelle nette devrait aussi être acceptée pour le calcul de l’aide en faveur des mesures d’économie d’énergie. Les autorités norvégiennes ont néanmoins proposé des modifications à apporter à l’application future des mesures d’aide aux économies d’énergie: Il s’agit des modifications suivantes:

Les autorités norvégiennes calculeront l’aide à l’investissement pour les mesures d’économie d’énergie conformément à la section D.1.3, point 25 (40), de l’encadrement «environnement» en liaison avec la section D.1.7, point 32, c’est-à-dire que les coûts éligibles du projet seront strictement limités aux coûts d’investissement supplémentaires nécessaires pour atteindre les objectifs de protection de l’environnement. Cela signifie que le coût de l’investissement en matière d’économie d’énergie sera comparé au coût d’un investissement comparable sur le plan technique mais qui ne permet pas d’atteindre la même protection de l’environnement. En cas d’investissement dans des équipements et procédures supplémentaires exclusivement destinés à permettre des économies d’énergie, lorsqu’il n’existe pas d’autre investissement comparable, les coûts d’investissement comparables sont fixés à zéro. Les coûts induits par le remplacement de machines exigé par les normes norvégiennes ne sont pas des coûts éligibles.

1) Les coûts seront calculés abstraction faite des avantages retirés d’une éventuelle augmentation de capacité, des économies de coûts engendrées pendant les cinq premières années de vie de l’investissement et des productions accessoires additionnelles pendant la même période de cinq années.

2) Les coûts éligibles seront limités aux coûts d’investissement. À cet égard, les coûts éligibles correspondront à ceux qui sont énumérés par la Commission européenne dans sa décision N 75/2002 — Finlande (41). Il s’agit des seuls coûts considérés comme éligibles par les autorités norvégiennes depuis le 1er janvier 2005.

3) Le montant de l’aide sera limité à 40 % des coûts supplémentaires, calculés d’après les paramètres ci-dessus, et aucune aide au fonctionnement ne sera octroyée dans le cadre de ce régime. Selon la section D.1.5, point 30, de l’encadrement «environnement», une majoration de l’aide de dix points de pourcentage est possible pour les petites et moyennes entreprises, étant entendu que celles-ci seront définies conformément au chapitre 10.2 de l’encadrement des aides d’État.

4) Le gouvernement norvégien veillera, en cas d’octroi d’autres subventions publiques, à ce que le montant total des aides ne dépasse pas les limites précisées ci-dessus.

5) Le régime ne sera applicable que jusqu’au 1er janvier 2011.

9.3. Aides pour l’introduction de nouvelles technologies énergétiques

Les autorités norvégiennes indiquent, en ce qui concerne les projets concernant de nouvelles technologies, que ceux qui portent sur des énergies renouvelables doivent être soutenus selon les règles applicables en matière d’aide à la production et l’utilisation d’énergies renouvelables (méthode de la valeur actuelle nette). S’agissant des technologies d’amélioration du rendement énergétique, ce sont les mécanismes de calcul applicables en matière d’économies d’énergie qui seront employés. Les aides seront notamment octroyées aux projets qui n’ont jusqu’alors pas dépassé le stade des essais en laboratoire, dont l’exploitation est limitée ou qui ont été conçus pour des conditions différentes de celles de la Norvège et qui ont dès lors besoin d’être adaptés.

Les projets préconcurrentiels, relevant de l’encadrement des aides d’État à la recherche et au développement, seront notifiés individuellement. Les projets qui constituent une remise à niveau de produits ou productions existants ne seront pas soutenus. Il en va de même pour les projets qui ont déjà démarré ou pour lesquels la décision de lancement a été prise.

9.4. Mesures d’information et d’éducation en matière de rendement énergétique

Les autorités norvégiennes ont confirmé que les programmes relatifs à l’élaboration de matériel didactique et de concepts d’apprentissage, à l’élaboration de stages de formation à l’intention des techniciens et au suivi sur place ont pris fin le 1er janvier 2005. Si ces projets ou des projets semblables devaient être repris à l’avenir, ils feraient l’objet d’une notification préalable à l’Autorité.

Les autorités norvégiennes ont également confirmé que le programme de formation destiné aux entités publiques se limite à la fonction de service public des municipalités locales (voir le point I.5.6 de la présente décision).

9.5. Questions diverses

Les autorités norvégiennes ont confirmé que les critères de sélection des bénéficiaires des aides ne sont pas discriminatoires à l’égard des investisseurs étrangers et qu’elles adresseraient régulièrement un rapport à l’Autorité concernant l’application du régime. Les autorités norvégiennes ont transmis à l’Autorité une liste de huit exemples d’opérateurs étrangers ayant bénéficié d’une aide dans le cadre du Fonds pour l’énergie.

10. Motifs justifiant l’ouverture de la procédure formelle d’examen

Dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, l’Autorité a estimé que les mesures d’économie d’énergie, les aides pour l’introduction de nouvelles technologies énergétiques et l’aide à l’investissement pour la production d’énergies renouvelables constituaient des aides d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE. S’agissant des mesures d’information et d’éducation (comportant des services de conseil et de consultance), l’Autorité a relevé que, à l’exception de la ligne téléphonique d’information et, éventuellement, des visites sur place, le Fonds disposait d’une vaste marge discrétionnaire et que, de ce fait, les mesures d’aide n’étaient plus générales mais sélectives. L’Autorité a conclu que toutes les mesures faussaient ou menaçaient de fausser la concurrence et qu’elles affectaient les échanges entre les parties contractantes. Les aides octroyées dans le cadre du Fonds pour l’énergie n’ayant pas été notifiées en temps utile à l’Autorité, elles représentaient des aides illégales au sens de l’article 1er, point f), de la partie II du protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justiceSurveillance et Cour de justice.

Pour procéder à l’appréciation de la compatibilité des aides, l’Autorité a opéré une distinction entre le Fonds pour l’énergie tel qu’il a été notifié, d’une part, et un système intégrant les modifications proposées par les autorités norvégiennes, d’autre part.

Dans la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, l’Autorité a exprimé des doutes quant au point de savoir si l’aide aux investissements pour la production d’énergies renouvelables pouvait se justifier en application de l’encadrement «environnement». En particulier, l’Autorité a constaté que cette aide n’était pas basée sur la méthode des «coûts supplémentaires» prévue par la section D.1.3, point 27, et la section D.1.7, point 32, de l’encadrement «environnement». En effet, la décision d’accorder une aide à un projet était déterminée par un calcul de la valeur actuelle nette du projet en question. L’Autorité a estimé qu’il n’était pas garanti que seuls les coûts liés à l’investissement bénéficieraient d’une aide. Par ailleurs, aucun mécanisme n’avait été prévu pour éviter toute surcompensation. En ce qui concerne les mesures d’économie d’énergie, l’Autorité a relevé que, contrairement aux projets d’énergie renouvelable, l’encadrement «environnement» exige que l’aide soit strictement limitée à 40 % des coûts d’investissement éligibles. Avec le calcul de la valeur actuelle nette appliqué par les autorités norvégiennes, il n’était pas sûr que ce seuil serait respecté. S’agissant des projets concernant de nouvelles technologies énergétiques ainsi que des audits énergétiques, l’Autorité a demandé des informations complémentaires. Pour ce qui est des mesures d’information et d’éducation, l’Autorité a constaté que le régime d’aide à cet égard ne se limitait pas à des aides de minimis (même si l’aide attribuée à certains projets peut ne pas avoir dépassé le seuil) ni aux petites et moyennes entreprises. C’est sur cette base que l’Autorité a conclu à titre préliminaire, dans la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, que le système tel qu’il a été notifié n’était pas compatible avec les dispositions de l’accord EEE en matière d’aides d’État.

Dans la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, l’Autorité a également traité des modifications proposées par les autorités norvégiennes, en précisant qu’elle procèderait à un examen plus approfondi en vue de déterminer si l’approche de la Norvège consistant à fixer le montant de l’aide à octroyer à un projet en calculant la valeur actuelle nette de celui-ci pouvait être acceptée, si les autorités norvégiennes décidaient de limiter l’aide à la différence entre les coûts de production et le prix du marché (voir section D.3.3.1, point 54, de l’encadrement «environnement»). L’Autorité était par ailleurs préoccupée par les modalités pratiques d’application par les autorités norvégiennes de l’exigence imposée par la section D.3.3.1, point 54, troisième phrase, de l’encadrement «environnement», en vertu de laquelle l’énergie supplémentaire éventuellement produite par l’installation bénéficiaire d’aide ne peut bénéficier d’aucun support. L’Autorité a également exprimé des doutes concernant le soutien apporté aux projets dont la valeur actuelle nette resterait négative, en raison de coûts de fonctionnement élevés, après avoir reçu l’aide d’Enova.

L’Autorité n’a pas été mesure d’exprimer un avis définitif sur les aides pour l’introduction de nouvelles technologies énergétiques, sur les mesures d’éducation et sur les services de conseil et de consultance (audits énergétiques).

11. Observations présentées par les tiers

L’Autorité a reçu un commentaire de la part de tiers concernant sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen. Selon le ministère allemand de l’environnement, de la conservation de la nature et de la sûreté nucléaire, il n’est pas possible d’identifier clairement le marché en cause, ni d’établir si les entreprises bénéficiaires d’aide seraient effectivement en concurrence avec celles qui n’en bénéficient pas et si elles en tireraient un avantage. Le ministère allemand considère par ailleurs que le principe consistant à déterminer le montant de l’aide en fonction des coûts supplémentaires induits par la production d’énergies renouvelables ne convient pas tant qu’il n’existe pas de définition claire et générale de la notion de coûts supplémentaires. S’agissant du seuil d’intensité d’aide de 40 %, le ministère allemand estime que ce seuil ne constituera le plus souvent pas une incitation suffisante pour un investisseur privé, dans la mesure où il devra prendre en charge 60 % des coûts. Aussi faudrait-il chercher à déterminer s’il ne serait pas préférable de baser le montant de l’aide sur une proportion des coûts d’investissement totaux. Le ministère allemand précise que la pratique décisionnelle de la Commission a permis de surmonter certains points faibles de l’encadrement «environnement» à cet égard.

12. Observations des autorités norvégiennes

Concernant l’existence d’aides d’État, dans leur réponse du 15 juillet 2006, les autorités norvégiennes se déclarent d’avis que l’Autorité applique des critères trop stricts qui ne laissent aucune place à une marge discrétionnaire pour les programmes qui sont fondamentalement ouverts à toutes les entreprises. S’agissant de l’aide à l’élaboration de matériel didactique, Enova jouissait d’une marge discrétionnaire qui lui permettait de rejeter exclusivement les projets ne répondant pas aux objectifs du programme ou ne permettant de garantir une qualité suffisante. Ces critères minimaux étaient donc de nature objective.

Les autorités norvégiennes font par ailleurs valoir dans la lettre précitée que l’Autorité aurait dû procéder à une appréciation de la compatibilité du Fonds pour l’énergie directement en application de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE, ainsi que la Commission l’a fait pour le régime d’aide britannique «WRAP Lease Guarantee Fund» (42).

Concernant l’appréciation de la compatibilité de l’aide aux investissements pour la production d’énergies renouvelables, les autorités norvégiennes affirment que la mise concurrence des différents projets prévue par le système exclut toute surcompensation. De plus, l’accord entre Enova et le ministère prévoit que toute aide accordée doit être compatible avec l’accord EEE. Quant à la prise en compte de coûts pouvant ne pas être éligibles, les autorités norvégiennes indiquent que cela ne concernerait qu’une proportion limitée des coûts.

Pendant toute la durée de l’enquête préliminaire et dans leur réponse du 15 juillet 2006, les autorités norvégiennes ont fait remarquer que la Norvège se trouve, en matière d’énergie, dans une situation différente de celle de la plupart des États européens, en ce sens où plus de 99 % de sa production intérieure d’électricité provient de l’énergie hydroélectrique. L’énergie hydroélectrique présente une structure de coûts différente et des niveaux de coûts différents de ceux de la production d’énergie traditionnelle dans le reste de l’Europe, basée sur le charbon, le gaz et l’énergie nucléaire. Les autorités norvégiennes sont d’avis qu’il n’est pas réaliste de se baser sur une comparaison avec l’énergie hydroélectrique pour calculer les coûts supplémentaires induits par la production de nouvelles énergies renouvelables. La méthodologie retenue suppose en effet d’autres avantages importants. Premièrement, la méthode de la valeur actuelle nette est la méthode couramment utilisée dans le secteur de l’énergie ainsi que dans d’autres secteurs industriels. La référence au prix du marché permet de choisir des critères objectifs et facilement disponibles. En utilisant cette méthode pour tous les projets faisant l’objet d’une demande d’aide, Enova peut comparer les différents projets en concurrence sur les mêmes bases et ainsi attribuer une aide à ceux qui présentent le meilleur rapport aide/bénéfice environnemental. Deuxièmement, cette méthode garantit qu’un projet ne peut se voir octroyer que le montant nécessaire pour lui permettre de pénétrer le marché.

La Norvège affirme que s’il fallait suivre textuellement l’encadrement «environnement», les autorités norvégiennes devraient compléter le régime d’aides aux investissements par un régime d’aides au fonctionnement, dans le cadre duquel le montant de l’aide serait également déterminé, en définitive, sur la base du calcul de la valeur actuelle nette. L’aide au fonctionnement ainsi octroyée serait de facto un régime d’aides aux investissements dans le cadre duquel l’aide serait payée en plusieurs versements et non en tant que somme forfaitaire, sans supposer de différence significative quant aux possibilités d’octroi d’une aide, mais avec un système moins transparent et plus complexe sur le plan administratif (43). Dans le cadre du système tel qu’il a été notifié, Enova ne serait impliquée que dans la phase d’investissement du projet.

Dans leur réponse du 15 juillet 2006, les autorités norvégiennes se déclarent d’accord avec la conclusion à laquelle l’Autorité est parvenue dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, selon laquelle la méthode employée par Enova aboutit en général à une aide à l’investissement inférieure ou égale aux coûts d’investissement supplémentaires de l’installation de production d’énergies renouvelables. Les autorités norvégiennes sont néanmoins contre le plafonnement des aides à l’amortissement des installations, estimant que cela ne tiendrait pas compte du fait que les projets ont également droit à une juste rémunération du capital, qui est prévue par l’encadrement «environnement» (section D.3.3.1, point 54) et dont la Commission a tenu compte dans sa décision concernant le projet Q7 relatif à l’énergie éolienne en mer (44). Le taux approprié de la rémunération du capital devant être fixé sur la base des conclusions d’un expert indépendant, les autorités norvégiennes affirment qu’il n’existe aucun risque de surcompensation due à des taux qui seraient trop généreux.

S’agissant de l’exigence imposée par la section D.3.3.1, point 54, de l’encadrement «environnement», selon laquelle un projet bénéficiaire d’aide ne peut bénéficier d’aucun autre support, les autorités norvégiennes conviennent que les aides octroyées dans le cadre du Fonds pour l’énergie doivent être limitées, en précisant que deux mécanismes garantiront l’application de limites. Premièrement, lorsque Enova évaluera un projet, tous les revenus connus (flux de trésorerie) seront pris en compte, indépendamment de la qualification d’aides d’État des éventuelles autres aides gouvernementales. Ces éléments seront pris en compte du côté des revenus ou des coûts, selon le cas, et réduiront par conséquent le montant de l’aide encore nécessaire de la part d’Enova. Deuxièmement, concernant l’instauration potentielle d’un système de certificats verts, les autorités norvégiennes renvoient à une clause du contrat à conclure avec le bénéficiaire de l’aide, qui prévoit que ce dernier remboursera l’aide reçue de la part du Fonds pour l’énergie, majorée des intérêts, s’il entre sur le marché des certificats.

Les autorités norvégiennes ont suggéré, au cours de l’examen formel du régime, une modification concernant les projets qui, même avec l’aide reçue du Fonds pour l’énergie, auraient une valeur actuelle nette négative. Cette modification, qui est énoncée au point I.9.1, alinéa 9, de la présente décision, prévoit que les projets générant, à la date de l’investissement, un BAIIDA négatif dans des conditions normales d’exploitation ne pourront prétendre à aucune aide.

II. APPRÉCIATION

1. Aides d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE

L’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE dispose que:

«Sauf dérogations prévues par le présent accord sont incompatibles avec le fonctionnement du présent accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les parties contractantes, les aides accordées par les États membres de la CE ou par les États de l’AELE ou accordées au moyen de ressources d’État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.»

1.1. Présence de ressources d’État

Selon l’article 61 de l’accord EEE, l’aide doit être accordée par l’État ou au moyen de ressources d’État. En l’espèce, le soutien aux différents projets d’investissement prend la forme de subventions qui sont financées par le budget de l’État et par le prélèvement sur les tarifs de distribution de l’électricité. Le financement par crédits budgétaires directs remplit le critère de «ressources d’État».

Concernant les recettes issues du prélèvement sur les tarifs de distribution de l’électricité, l’Autorité relève que, selon une jurisprudence constante et la pratique de la Commission européenne, il y a lieu de considérer comme ressources d’État des sommes d’argent transférées par un fonds dès lors que ce fonds a été créé par l’État et qu’il est alimenté par des contributions imposées ou gérées par l’État (45). À cet égard, il s’imposera d’établir si l’État a exercé un contrôle sur les sommes d’argent en question (46). Pour être qualifiés de comme ressources d’État, il suffit que les actifs soient contrôlés en permanence par les pouvoirs publics (47).

Le Fonds pour l’énergie a été créé par l’État norvégien. Il est géré par un organisme public, Enova, qui appartient à l’État norvégien par l’intermédiaire du ministère du pétrole et de l’énergie. Le Fonds a été créé dans le but de permettre à l’État norvégien de satisfaire à un objectif politique et de contribuer à la réalisation par l’État norvégien des objectifs fixés par le protocole de Kyoto dans le domaine de l’énergie. À cet effet, l’État norvégien impose, par la voie réglementaire (voir point I.3 de la présente décision), un prélèvement obligatoire destiné à financer le Fonds. Le taux du prélèvement est également déterminé par l’État. Les recettes issues du prélèvement sont directement versées au Fonds pour l’énergie qui les attribue aux projets retenus. Aussi l’Autorité considère-t-elle que l’État norvégien exerce un contrôle permanent sur le prélèvement et que ce dernier peut être qualifié de ressources d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE.

1.2. Mesures favorisant certaines entreprises ou certaines productions

Pour être qualifiée d’aide au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, la mesure doit aussi conférer au bénéficiaire des avantages qui le libèrent de charges habituellement supportées par son propre budget. De plus, la mesure d’aide doit être sélective en favorisant «certaines entreprises ou certaines productions». Une distinction sera opérée ci-après entre les régimes d’aides aux investissements, englobant les audits énergétiques, d’une part, et les mesures d’information/éducation, d’autre part.

1.2.1. Remarque générale: appréciation du régime du Fonds pour l’énergie en tant que tel, et non des aides individuelles accordées dans le cadre du régime

Dans le cas d’espèce, les aides décrites ci-dessous peuvent, dans certaines situations, avoir été attribuées à des personnes physiques et non à des entreprises (dans le cas de certaines mesures d’information et d’éducation par exemple) ou peuvent concerner une activité éducative et non pas une activité économique. Cependant, aucune des diverses mesures d’aide n’était officiellement (par des orientations législatives ou administratives) limitée aux personnes physiques ou à certains types d’activité (48). Une aide pouvait, par exemple, être octroyée à des opérateurs du secteur privé de l’éducation susceptibles d’exercer des activités économiques ou être destinée à certains secteurs industriels (comme le secteur de la construction par exemple).

La notification et l’appréciation portent sur le Fonds pour l’énergie en tant que tel, et non sur les aides individuelles accordées dans le cadre de celui-ci. Il en résulte qu’il n’y a pas lieu que l’Autorité examine, dans le cadre de son évaluation du régime du Fonds pour l’énergie en tant que tel (49), si, par exemple, le soutien apporté dans des cas individuels à des organisations sans but lucratif et des entités à vocation éducative concernait l’activité (économique) d’une entreprise. Puisque le régime du Fonds pour l’énergie ne prévoyait pas de limites à cet égard, l’Autorité conclut que, à l’exception du cas précisé ci-dessous, le soutien accordé par le régime était attribué à des entreprises.

Le soutien accordé à une entité du secteur public pour la mise en œuvre de mesures d’amélioration du rendement énergétique dans le cadre de la fonction de service public de cette entité ne constitue pas une aide d’État. Cela concerne, en particulier, le programme relatif à des mesures d’amélioration du rendement énergétique destiné aux municipalités. Ce soutien ne comporte pas d’aides d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE tant qu’il est limité, ainsi que les autorités norvégiennes l’ont confirmé, à la fonction de service public du bénéficiaire.

1.2.2. Aides aux investissements (production d’énergies renouvelables, mesures d’économie d’énergie, nouvelles technologies énergétiques et audits énergétiques)

Les subventions octroyées en faveur des investissements mentionnés ci-dessus confèrent aux bénéficiaires un avantage au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, en leur permettant d’investir dans la production d’énergies renouvelables ou dans des mesures qui réduisent leur consommation d’énergie ou leur permettent (dans le cas des audits, par une compétence accrue et des analyses énergétiques) d’utiliser l’énergie de manière plus efficace et, ainsi, de réduire leurs coûts de fonctionnement.

De plus, ces aides sont sélectives. Plus particulièrement, l’aide aux investissements pour la production d’énergies renouvelables concerne une catégorie particulière de producteurs d’énergie.

Il y a également sélectivité pour les autres mesures, puisque les subventions ne sont octroyées qu’à certaines entreprises choisies par Enova après avoir comparé les différents projets soumis en vue de retenir celui jugé être le plus performant. Selon la jurisprudence (50), lorsqu’un fonds dispose d’«un pouvoir discrétionnaire qui lui permet de moduler l’intervention financière en fonction de diverses considérations telles que, notamment, le choix des bénéficiaires, le montant de l’intervention financière et les conditions de l’intervention, (…) le système est susceptible de placer certaines entreprises dans une situation plus favorable que d’autres» (51). Même si un projet répond aux critères, il n’est pas sûr qu’il bénéficiera d’une aide, cela dépendant des autres projets concurrents et de la somme d’argent qu’Enova est disposée à attribuer dans le cadre du cycle correspondant d’évaluation de projets. Enova étant libre de choisir la fréquence et le type des appels à propositions de projets qu’elle organise, le système lui confère une marge discrétionnaire suffisante pour rendre les mesures d’aide sélectives (52).

En outre, s’agissant des audits énergétiques, il existe un autre élément de sélectivité en ce sens où le programme (texte du programme pour 2003, voir point I.5.6 ci-dessus de la présente décision) ciblait les propriétaires de bâtiments publics et privés d’une surface totale de plus de 5 000 mètres carrés ainsi que les entreprises industrielles.

1.2.3. Programmes d’information et d’éducation en matière de rendement énergétique

L’Autorité est d’avis qu’il n’y a pas sélectivité en ce qui concerne la ligne téléphonique d’information d’Enova, qui fournirait informations et conseils à toute personne intéressée par la question du rendement énergétique, sans qu’Enova soit en mesure d’exercer quelque pouvoir discrétionnaire que ce soit.

Les visites sur place concernant les ménages privés n’impliquent pas non plus d’aide d’État dans la mesure où le soutien apporté dans cette situation ne l’est pas à des entreprises au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE. En outre, même en ce qui concerne une utilisation efficace de l’énergie dans les bâtiments à usage commercial, l’Autorité ne considère pas que cette mesure constitue une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE dans la mesure où elle était ouverte à toute personne intéressée, sans attribuer à Enova et à ses centres spécialisés en rendement énergétique quelque pouvoir discrétionnaire que ce soit. En d’autres termes, la mesure ne remplit pas la condition relative à la sélectivité.

Le programme d’aide à l’élaboration de matériel didactique et de stages de formation suppose un avantage sélectif en ce sens où il réduit les coûts que suppose pour le concepteur la création de ce type de matériel ou de stages comparativement aux autres concepteurs qui ne bénéficient pas de ce soutien. L’Autorité n’acquiesce pas à l’allégation des autorités norvégiennes selon laquelle elle appliquerait des critères de sélectivité trop stricts vis-à-vis des programmes d’éducation. Premièrement, l’aide cible certains secteurs comme, par exemple, les prestataires privés de services pédagogiques dans le cadre du programme 2003 et le secteur de la construction dans le cadre du programme 2004. Les textes des programmes soulignent que les offres d’étude doivent répondre aux besoins des entreprises et que le secteur privé participe partiellement au financement des programmes, ce qui offre des possibilités d’élaboration de solutions sectorielles. Deuxièmement, les programmes laissent à Enova une vaste marge discrétionnaire. Les autorités norvégiennes soulignent elles-mêmes que la mise en concurrence des projets est essentielle. Il en résulte que des projets peuvent ne pas bénéficier d’une aide même s’ils répondent à certains critères objectifs, dans le cas où d’autres projets évalués au cours du même cycle obtiendraient un meilleur résultat. Il n’est par ailleurs pas garanti qu’un projet rejeté bénéficiera d’une aide lors du cycle suivant. Par ailleurs, les textes des programmes 2003 et 2004 contiennent une liste de priorités qui démontre bien que certains projets, notamment ceux qui ne figurent pas parmi les projets prioritaires, auront moins de chances de bénéficier d’une aide. Aussi l’Autorité considère-t-elle cette aide comme sélective.

1.3. Distorsion de concurrence et effet sur les échanges entre les parties contractantes

Pour être qualifiées d’aides au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, les mesures doivent fausser ou menacer de fausser la concurrence et affecter les échanges entre les parties contractantes.

En l’espèce, les mesures renforcent la situation concurrentielle des entreprises aidées sur les marchés de l’énergie et de l’électricité dans l’Espace économique européen, où elles entrent effectivement ou potentiellement en concurrence avec d’autres producteurs d’énergie (53).

Un certain nombre de projets soutenus dans le passé (voir point I.6 de la présente décision) peuvent avoir relevé de l’acte cité au point 1, alinéa e), de l’annexe XV de l’accord EEE [règlement (CE) no 69/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis] étant donné que les subventions allouées étaient inférieures au seuil de minimis. Cependant, tous les projets soutenus ne revêtaient pas le caractère d’aides de minimis. Il ne s’agissait par ailleurs pas d’une condition fixée par le régime.

Puisque le marché de l’électricité est largement libéralisé et compte tenu des courants d’échanges de produits énergétiques et d’électricité entre les États de l’EEE (par exemple, la Norvège importe et exporte une certaine proportion de son électricité), la distorsion (potentielle) de concurrence décrite se produit à l’égard autres entreprises établies dans l’EEE, comme le démontre par ailleurs le fait que différents types d’électricité sont négociés sur Nordpool, cadre commun entre les pays nordiques. Il s’ensuit que le régime du Fonds pour l’énergie fausse ou menace de fausser la concurrence et d’affecter les échanges entre les parties contractantes.

2. Aides nouvelles

Ainsi qu’il a été montré au point II.1 de la présente décision, le système mis en place par le Fonds pour l’énergie suppose une aide au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE. Il s’impose de déterminer s’il constitue également une aide nouvelle, qui aurait dû être notifiée en temps utile à l’Autorité pour lui permettre de procéder à son appréciation (voir article 2 de la partie II du protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice). On entend par aide nouvelle toute aide «qui n’est pas une aide existante, y compris toute modification d’une aide» [voir l’article 1er, point c), de la partie II du protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice].

Le gouvernement norvégien indique que les programmes fusionnés dans le cadre du mécanisme du Fonds pour l’énergie existaient avant l’entrée de la Norvège dans l’Espace économique européen. Il en résulte que les régimes constituaient à l’origine des aides existantes au sens de l’article 1er, point b), alinéa ii), de la partie II du protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice.

Dans leur notification, les autorités norvégiennes ont informé l’Autorité de modifications apportées aux régimes d’aide existants. Il s’agit principalement des modifications suivantes:

i) la fusion, en 2002, des régimes existants dans le cadre du nouveau Fonds pour l’énergie;

ii) la création d’une nouvelle entité administrative, Enova, remplaçant la direction nationale norvégienne des ressources en eau et de l’énergie, pour assurer la gestion du Fonds;

iii) la définition par le parlement de nouveaux objectifs de politique énergétique, supposant que les mesures prévues par les régimes devaient alors atteindre des objectifs mesurables en matière de production et de rendement énergétique;

iv) et, enfin, un nouveau mécanisme de financement (prélèvement sur les tarifs de distribution de l’électricité).

Ces modifications ont été accompagnées d’un nouvel ensemble de dispositions juridiques concernant Enova, qui ne sont pas sans avoir d’incidences sur les aides octroyées en ce sens où les mesures doivent désormais atteindre de nouveaux objectifs politiques définis en 2002 d’un commun accord entre l’État norvégien et Enova.

Ces modifications n’étaient pas de nature purement technique ou administrative [voir l’article 4, paragraphe 1, de la décision de l’Autorité du 14 juillet 2004 (54)], mais ont profondément modifié le système existant au préalable et son cadre juridique. Premièrement, conformément à l’arrêt de la Cour dans l’affaire Namur Les assurances (55), l’existence d’une aide nouvelle doit être déterminée par référence aux dispositions qui la prévoient. Il convient de noter à cet égard que la création du Fonds pour l’énergie et d’Enova a impliqué l’adoption d’un nouvel ensemble de règles régissant les aides accordées dans le cadre du Fonds pour l’énergie ainsi que son financement. Il s’agit, notamment, de la décision parlementaire du 5 avril 2001 portant modification de la loi sur l’énergie du 29 juin 1990, qui a autorisé le gouvernement à contraindre le distributeur d’énergie (par une licence, «omsetningskonsesjoner») à ajouter un prélèvement sur les tarifs de distribution de l’électricité payés par le consommateur final, en vue de contribuer au financement du Fonds pour l’énergie. Par ailleurs, un nouveau règlement a été adopté le 10 décembre 2001 par le gouvernement pour établir les modalités relatives à la perception de ce prélèvement et à son transfert au profit du Fonds pour l’énergie. Dans les propositions qui ont donné lieu à la décision parlementaire, le gouvernement avait défini de nouveaux objectifs concrets dans le domaine de l’énergie (voir point I.4 de la présente décision) qui devaient être atteints dans un délai déterminé grâce à la création du Fonds pour l’énergie et d’Enova. Ces objectifs et leur réalisation ont ensuite été énoncés de manière plus détaillée dans l’accord entre le ministère et Enova. Un nouveau règlement relatif au Fonds pour l’énergie a placé celui-ci sous la responsabilité du ministère du pétrole et de l’énergie en précisant qu’il serait géré par Enova. Tout ceci démontre qu’au cours des années 2000-2001, les dispositions juridiques régissant le soutien aux mesures d’amélioration du rendement énergétique ont été considérablement modifiées et complétées.

Ces changements d’ordre législatif et administratif ont été opérés dans l’optique d’apporter des modifications substantielles au régime initial et de créer un mode de financement complètement nouveau des mesures d’économie d’énergie et de la production d’énergies renouvelables (56). La fusion des deux régimes n’était pas une simple formalité technique puisque leur association sous une même rubrique a été effectuée en vue d’attribuer des aides publiques mieux ciblées et d’obtenir des résultats plus tangibles en ce qui concerne les politiques de promotion des énergies renouvelables. Les décisions d’octroi d’aide à des projets devront désormais tenir compte du point de savoir si les projets peuvent contribuer aux nouveaux objectifs définis par le parlement en 2000/2001, ce qui constitue une modification des précédents régimes d’aide dans leur substance.

Une structure administrative complètement nouvelle remplace la direction nationale norvégienne des ressources en eau et de l’énergie (NVE), qui était jusqu’alors compétente, par la nouvelle entité administrative Enova. Cette dernière est tenue, au titre d’un accord passé avec le ministère, de gérer le Fonds pour l’énergie de façon à réaliser les nouveaux objectifs définis par le parlement dans le domaine de l’énergie, et ce, conformément à la nouvelle législation. Enova est par ailleurs tenue de promouvoir, au travers de sa gestion du Fonds, la concurrence sur le marché. Tout ceci montre qu’Enova ne se limite pas à poursuivre le travail de la NVE, mais qu’elle s’est vue confier de nouvelles tâches et obligations, représentant une modification substantielle des régimes précédents.

Enfin, il importe de relever qu’un nouveau mécanisme de financement a été mis en place. Les mesures d’aide ne sont plus seulement financées par des crédits budgétaires mais (de plus en plus) par un prélèvement sur les tarifs de distribution de l’électricité, qui sert à financer le Fonds pour l’énergie. Bien que la Norvège ait fait remarquer que le prélèvement à proprement dit avait été instauré avant l’entrée en vigueur de l’accord EEE, cela ne change en rien la conclusion de l’Autorité selon laquelle la mise en place du nouveau mécanisme de financement a impliqué un changement substantiel. Avant 2002, le prélèvement était géré par les entreprises de distribution d’électricité pour financer une grande partie de leurs propres activités d’information sur le rendement énergétique. Aujourd’hui, le prélèvement est établi et contrôlé par l’État norvégien, qui le consacre au financement du Fonds pour l’énergie. Ce dernier peut attribuer des fonds à tous les différents types de mesures d’aide, et non pas seulement à des activités d’information (57). Au vu de ce qui précède, l’Autorité conclut que les modifications apportées au mécanisme de financement sont de nature substantielle.

Les changements décrits modifient le régime d’aide dans sa substance même, sans être détachables des régimes préexistants (58). Le nouveau mécanisme de financement et de gestion, ainsi que l’obligation imposée à Enova de réaliser les nouveaux objectifs définis dans le domaine de l’énergie, concernent la structure même du régime d’aide et s’appliquent à toutes les mesures soutenues dans le cadre du Fonds pour l’énergie. Les modifications ont été mises en place en vue de permettre une meilleure utilisation des ressources publiques et d’obtenir de meilleurs résultats en matière de rendement énergétique, d’où la nécessité d’établir des structures nouvelles et des objectifs nouveaux. Ces nouvelles structures et ces nouveaux objectifs déterminent chaque décision d’octroi d’aide et ne peuvent être considérés comme étant détachables des mesures d’aide préexistantes.

Il s’ensuit que les modifications notifiées doivent être qualifiées d’aides nouvelles au sens de l’article 1er, point c), de la partie II du protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice.

Le Fonds pour l’énergie est devenu opérationnel le 1er janvier 2002, soit avant juin 2003, date de notification du régime à l’Autorité. Le système du Fonds pour l’énergie a donc été notifié tardivement à l’Autorité, violant ainsi l’obligation imposée par l’article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice. Aussi l’aide doit-elle être qualifiée d’«aide illégale» au sens de l’article 1er, point f), de la partie II du protocole 3 de l’accord Surveillance et Cour de justice, sachant que toute aide illégale déclarée incompatible avec l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE, doit être récupérée.

3. Compatibilité des aides

L’Autorité est d’avis que les mesures d’aide ne répondent pas aux conditions pour pouvoir bénéficier des dérogations prévues par l’article 61, paragraphe 2 ou 3, points a), b) et d), de l’accord EEE. Aussi convient-il de déterminer si les aides peuvent être justifiées en application de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE, selon lequel peuvent être considérées comme compatibles «les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun».

L’Autorité appréciera le Fonds pour l’énergie selon les dispositions de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE, en liaison avec l’encadrement «environnement» de l’Autorité, en vertu duquel les États de l’AELE devaient mettre leurs régimes d’aides à l’environnement en conformité avec ledit encadrement avant le 1er janvier 2002.

Dans l’appréciation qui suit, l’Autorité opérera une distinction entre, d’une part, le système du Fonds pour l’énergie tel qu’il a été notifié à l’Autorité et appliqué à partir du 1er janvier 2002 (voir point II.3.1 de la présente décision) et, d’autre part, les modifications envisagées par les autorités norvégiennes qui visent à rendre les aides compatibles avec les dispositions de l’accord EEE en matière d’aides d’État (voir point II 3.2 de la présente décision).

3.1. Appréciation du Fonds pour l’énergie tel qu’il a été notifié à l’Autorité

3.1.1. Les aides aux investissements (production d’énergies renouvelables, investissements en matière d’économies d’énergie, nouvelles technologies énergétiques, audits énergétiques)

Dans sa décision du 18 mai 2005 d’ouvrir la procédure formelle d’examen, l’Autorité a exprimé des doutes quant à la compatibilité des aides aux investissements octroyées par le Fonds pour l’énergie avec l’encadrement «environnement».

Dans leurs observations du 15 juillet 2005 sur la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, les autorités norvégiennes ont déclaré considérer que le système devait être autorisé en application de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE. L’Autorité n’est pas de cet avis, à tout le moins pour autant que les aides concernées sont visées par l’encadrement «environnement». Selon l’Autorité, la décision de la Commission européenne concernant le WRAP (59) ne présente aucun intérêt à cet égard. La différence entre ces deux affaires réside en ce que, en matière de recyclage, l’encadrement «environnement» ne comporte aucune disposition concernant les aides à l’investissement, alors que les aides aux investissements en faveur des énergies renouvelables y sont visées. L’Autorité étant tenue par les encadrements qu’elle adopte (60), elle ne peut ignorer le chapitre de l’encadrement «environnement» consacré aux aides aux investissements (notamment la section D.1.3, point 27, et la section D.1.7, point 32, ou le chapitre sur les aides au fonctionnement (section D.3.3.1, point 54) qui couvrent la situation des sources d’énergie renouvelables), ni les intensités d’aides qui y sont prévues.

1. Aide aux investissements pour la production d’énergies renouvelables

L’intensité de l’aide en faveur des investissements pour la production d’énergies renouvelables est de 40 % ou, le cas échéant, de 100 % des coûts éligibles (voir section D.1.3, point 27, de l’encadrement «environnement»). La section D.1.6, point 31, précise quels sont les investissements éligibles, à savoir les investissements en terrains, les investissements en bâtiments, installations et équipements et, sous certaines conditions, les actifs immatériels. La section D.1.7, point 32, dispose que les coûts éligibles constituent la différence entre les coûts d’investissement d’une installation de production d’énergies renouvelables et les coûts d’investissement d’une installation de production d’énergie traditionnelle (ci-après «l’approche basée sur les coûts supplémentaires»).

L’Autorité a relevé dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen (61) que les aides en faveur des sources d’énergie renouvelables ne reposaient pas sur l’approche basée sur les coûts supplémentaires prévue par la section D.1.7, point 32, de l’encadrement «environnement». Elle a également constaté que, en l’absence des modifications suggérées ultérieurement par les autorités norvégiennes, rien ne garantissait que les aides ne dépasseraient pas le seuil de 40 %. De plus, rien ne permettait de garantir que les aides resteraient dans la limite du seuil plus élevé de 100 % des coûts supplémentaires, ni que le régime n’entraînerait pas de surcompensation. Par exemple, rien ne permettait de garantir que seuls les coûts d’investissement éligibles seraient pris en charge et que l’aide attribuée à une entreprise ne dépasserait pas le montant nécessaire au lancement du projet. Aussi l’Autorité a-t-elle conclu à titre préliminaire que le Fonds pour l’énergie, tel qu’il a été notifié, n’était pas justifiable en application du chapitre consacré aux aides aux investissements de l’encadrement «environnement» (section D.1.3) et qu’il constituait des aides d’État incompatibles.

Les observations des autorités norvégiennes n’ont pas dissipé ces doutes. Concernant la question de la prise en charge de coûts pouvant ne pas être éligibles, les autorités norvégiennes indiquent que, depuis le 1er janvier 2005, Enova n’accepte que les coûts énumérés dans la décision de la Commission dans l’affaire N 75/2002 (Finlande) alors que, dans le passé, d’autres coûts (financiers par exemple) avaient été pris en charge, tout en ne représentant qu’une faible proportion du total des coûts. Le Fonds pour l’énergie tel qu’il a été notifié ne prévoyant pas de définition claire des coûts éligibles, le risque de prendre en charge des coûts non éligibles s’est effectivement matérialisé. De même, l’argument de la Norvège consistant à dire que l’élément de concurrence du régime d’aide restreint les possibilités de surcompensation ne saurait modifier la conclusion de l’Autorité selon laquelle le régime n’était pas assorti de restrictions légales opérationnelles de nature à garantir que les aides ne dépasseraient pas le seuil fixé par le chapitre consacré aux aides aux investissements de l’encadrement «environnement». En l’absence de règles de cette nature, éviter toute surcompensation ne serait que pur hasard.

L’Autorité maintient l’avis qu’elle a exprimé dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, à savoir que le système tel qu’il a été notifié ne remplit pas les conditions fixées par la section D.3.3.1, point 54. L’Autorité n’a pas été en mesure d’établir s’il existait des paramètres permettant d’éviter tout dépassement du seuil fixé par la section D.3.3.1, point 54. Rien ne permettait par ailleurs de garantir que seuls les coûts d’investissement seraient pris en compte dans le calcul (le point 54 se limite à prévoir l’amortissement des installations). De plus, les modalités de fixation du taux d’actualisation n’étaient pas définies de manière suffisamment précise et il n’était pas établi de manière suffisamment sûre que l’aide ne pourrait jamais dépasser le montant nécessaire pour obtenir une valeur actuelle nette de zéro.

En conclusion, le système du Fonds pour l’énergie tel qu’il a été notifié ne satisfait pas aux conditions de compatibilité prévues par l’encadrement «environnement».

2. Aide aux investissements en matière d’économies d’énergie

Les investissements en matière d’économies d’énergie (la notion d’économies d’énergie est définie dans la section B, point 7, de l’encadrement «environnement») peuvent bénéficier d’une aide dont l’intensité est fixée à 40 % des coûts éligibles en application de la section D.1.3, point 25, de l’encadrement «environnement». La section D.1.6, point 31, définit les investissements concernés comme étant les investissements en terrains, bâtiments, installations et équipements ainsi que, sous certaines conditions, les actifs immatériels. De plus, la section D.1.7, point 32, limite l’aide aux coûts éligibles, qui sont définis comme étant les coûts d’investissement supplémentaires nécessaires pour atteindre les objectifs de protection de l’environnement. Aucune aide à l’adaptation à une norme communautaire (62) ne peut être octroyée à une entreprise qui n’a pas le statut de petite ou moyenne entreprise.

Dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, l’Autorité a établi que les aides ne sont pas calculées selon l’approche basée sur les coûts supplémentaires prévue par la section D.1.7, point 32, de l’encadrement «environnement». Plus particulièrement, elles ne restent pas dans les limites du seuil fixé à 40 % dans la section D.1.3, point 25, de l’encadrement «environnement». Contrairement à l’aide aux investissements pour la production d’énergies renouvelables, le seuil de 40 % ne peut être dépassé dans le cas des mesures d’économie d’énergie (63).

Les autorités norvégiennes indiquent avoir suivi, dans la pratique, l’approche établie par l’encadrement «environnement». L’Autorité ne conteste pas que les aides individuelles octroyées dans le cadre du régime du Fonds pour l’énergie puissent en soi avoir été compatibles avec l’encadrement, ce qui ne suppose cependant pas que le régime du Fonds pour l’énergie en tant que tel, qui ne prévoyait pas de seuil quant aux intensités d’aide et ne suivait pas non plus l’approche basée sur les coûts supplémentaires, soit compatible avec l’encadrement «environnement».

Compte tenu de l’inexistence de mécanismes permettant d’empêcher qu’une aide accordée au titre de cette mesure puisse dépasser le seuil de 40 % et dans le cadre desquels les coûts seraient comparés aux coûts de la production d’énergie traditionnelle, il s’impose de qualifier le régime du Fonds pour l’énergie, tel qu’il a été notifié, d’aide incompatible.

3. Nouvelles technologies énergétiques

Dans sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, l’Autorité a estimé ne pas disposer d’informations suffisantes pour pouvoir établir si les projets relevant de cette catégorie étaient des projets relatifs à la production d’énergies renouvelables (64). De même, l’Autorité n’avait pas la certitude qu’il s’agissait de projets de recherche et développement, dont l’appréciation doit être effectuée selon les termes du chapitre 14 sur l’aide à la recherche et au développement de l’encadrement des aides d’État.

Durant la procédure formelle d’examen, les autorités norvégiennes ont précisé que les aides relevant de cette catégorie ne concernaient pas des projets de recherche et développement, mais principalement des projets relatifs à la production d’énergies renouvelables et, dans une moindre mesure, des mesures d’économie d’énergie. Les informations transmises par les autorités norvégiennes concernant les projets regroupés sous cette catégorie ont montré que seuls ces types de projets avaient jusqu’alors bénéficié d’aides. Il en résulte que le programme d’«aides aux nouvelles technologies énergétiques» doit être considéré comme un sous-groupe des aides aux investissements en matière d’économie d’énergie ou pour la production d’énergies renouvelables.

Toutefois, s’agissant du Fonds pour l’énergie tel qu’il a été notifié, l’Autorité considère que le système n’avait pas établi clairement que les projets concernant de nouvelles technologies énergétiques constituaient des sous-groupes des autres catégories d’aide et qu’ils devaient donc être appréciés selon les mêmes règles. En tout état de cause, l’Autorité estime, comme dans le cas des autres mesures d’aide, que le système tel qu’il a été notifié ne prévoyait pas de restrictions de nature à garantir que les seuils applicables aux aides aux investissements pour la production d’énergies renouvelables et en matière d’économie d’énergie seraient respectés, ou que seuls les coûts d’investissement éligibles seraient pris en charge. Aussi l’Autorité conclut-elle que cette mesure d’aide telle qu’elle a été notifiée ne satisfait pas aux exigences imposées par l’encadrement «environnement».

4. Audits énergétiques

Dans la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, l’Autorité a estimé ne pas disposer d’informations suffisantes pour pouvoir établir si les aides relevant de cette catégorie étaient compatibles avec l’encadrement «environnement», notamment au regard de sa section D.2, point 36 (aides au profit des petites et moyennes entreprises).

S’agissant de cette catégorie d’aides, les autorités norvégiennes ont renvoyé, au cours de la procédure formelle d’examen, à un régime finlandais qui permet la prise en compte du coût des audits énergétiques aux fins du calcul de l’aide de l’État (c’est-à-dire que l’aide ne se limite pas aux petites et moyennes entreprises). Les autorités norvégiennes soulignent que, à l’instar du régime finlandais, le Fonds norvégien pour l’énergie permet aux entreprises de bénéficier d’une aide financière pour réaliser des analyses et des audits énergétiques, qu’ils soient destinés à améliorer le rendement énergétique, à réaliser des investissements en matière d’économies d’énergie ou à changer les comportements. Le régime finlandais avait permis des aides couvrant 40 % des coûts éligibles. Quant au régime norvégien, il prenait en charge jusqu’à 50 % des coûts éligibles.

Premièrement, l’Autorité constate que le régime du Fonds pour l’énergie tel qu’il a été notifié ne prévoyait pas de limites de nature à garantir que les aides accordées en faveur de ces mesures ne dépassent pas le seuil fixé à 40 % pour les mesures d’économie d’énergie selon la section D.1.3, point 25, de l’encadrement «environnement». En l’occurrence, un taux d’aide de 50 % des coûts éligibles n’est pas compatible avec l’encadrement «environnement».

Deuxièmement, l’Autorité ne considère pas qu’une aide en faveur d’audits énergétiques visant des changements de comportement, sans envisager d’investissement, puisse être basée sur la section D.1.3 de l’encadrement «environnement», qui ne concerne que les aides aux investissements. L’autorisation de la Commission concernant ledit régime d’aides finlandais s’est d’ailleurs limitée aux aides aux investissements (65). Il se peut que d’autres aides en faveur de services de conseil et de consultance soient jugées compatibles avec la section D.2, point 36, de l’encadrement «environnement», en liaison avec l’acte cité au point 1, alinéa f), de l’annexe XV de l’accord EEE (66) (aides aux petites et moyennes entreprises). Cela n’est cependant pas déterminant pour la compatibilité du régime d’aide dans la mesure où le Fonds pour l’énergie tel qu’il a été notifié ne prévoyait pas de limites à cet effet. Il en résulte qu’il ne peut être déclaré compatible avec l’encadrement «environnement».

3.1.2. Matériel didactique et mesures d’éducation

L’Autorité note que les programmes d’éducation et d’élaboration de matériel didactique tels qu’ils ont été notifiés ne se limitaient pas aux petites et moyennes entreprises, ainsi que le prévoit l’acte cité au point 1, alinéa f), de l’annexe XV de l’accord EEE (aides aux petites et moyennes entreprises) (67). De plus, les aides n’étaient pas non plus limitées aux aides visées par l’acte cité au point 1, alinéa d), de l’annexe XV de l’accord EEE (aides à la formation) (68). L’Autorité n’a dès lors pas à établir si les mesures d’aide pourraient être justifiées au titre des exemptions par catégorie. Ce type d’aide n’est d’ailleurs pas couvert par l’encadrement «environnement».

Les autorités norvégiennes font valoir que les aides octroyées dans le cadre du Fonds pour l’énergie devraient, d’une manière globale ou partielle, être appréciées directement selon les termes de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE.

Pour établir si une mesure d’aide peut être autorisée directement en application de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l’accord EEE, l’Autorité doit établir si l’aide est nécessaire et proportionnée à la réalisation de son objectif.

L’objectif de la mesure d’aide consistait à renforcer les connaissances et les compétences en matière d’économies d’énergie et de rendement énergétique. L’encadrement «environnement» prévoit explicitement que les mesures d’économie d’énergie, même si elles sont liées à des investissements, peuvent bénéficier d’aides de l’État. En règle générale, les mesures d’amélioration du rendement énergétique contribuent à la réalisation des objectifs du protocole de Kyoto visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre. Par ailleurs les connaissances et les compétences jouent un rôle important dans l’instauration et la mise en œuvre de mesures d’amélioration du rendement énergétique. S’agissant de la nécessité de l’aide en cause, le programme portait sur l’élaboration de matériel et de stages nouveaux en excluant le maintien ou la révision des stages existants, les coûts correspondants étant censés être couverts par les cotisations d’inscription aux stages. Les aides attribuées au titre de ce programme étaient supposées inciter à la création de matériel nouveau, qui était nécessaire dans la mesure où, ainsi que les autorités norvégiennes l’ont affirmé, la Norvège pâtissait d’un manque de matériel didactique et de stages d’apprentissage modernes.

L’aide peut être considérée comme proportionnée et comme n’altérant pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun. À cet égard, il est important pour la conclusion de l’Autorité qu’il ait été mis fin au régime et que celui-ci n’ait concerné que 33 projets (dont un en faveur de personnes physiques), ayant chacun bénéficié d’une aide d’un montant limité. Dans le cadre de 12 projets, concernant une aide attribuée à des entités enregistrées comme organisations sans but lucratif, l’aide a oscillé entre 50 000 et 918 000 NOK, soit entre 6 900 et 126 970 EUR (69), alors que seulement deux projets ont bénéficié d’une aide d’environ 1 300 000 NOK (180 555 EUR). En ce qui concerne les aides en faveur des collèges et universités, les montants ont oscillé entre 200 000 et 450 000 NOK (soit 27 662 et 62 240 EUR), même si un projet s’est vu octroyer 875 000 NOK (121 023 EUR). Enova n’a par ailleurs jamais pris en charge l’intégralité des coûts d’un projet, en limitant sa contribution à 50 % de ceux-ci. De plus, une procédure d’appel d’offres ouvert a été suivie pour sélectionner les bénéfic