FR Journal officiel de l'Union européenne L 326/18

DÉCISION DE L'AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE

No 260/15/COL

du 30 juin 2015

concernant l'aide d'État présumée accordée à Síminn pour le déploiement de services à haut débit dans les zones rurales d'Islande (Islande) [2016/2101]

L'AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE (ci-après l'«Autorité»),

VU l'accord sur l'Espace économique européen (ci-après l'«accord EEE»), et notamment son article 61, paragraphe 3, point c), et son protocole 26,

VU l'accord entre les États de l'AELE relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice (ci-après l'«accord Surveillance et Cour de justice»), et notamment son article 24,

VU le protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice (ci-après le «protocole 3») et notamment l'article 7, paragraphe 3, de sa partie II,

APRÈS avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées (1) et compte tenu de ces observations,

considérant ce qui suit:

I. LES FAITS

1. PROCÉDURE

(1) Par lettre du 2 février 2011 (2), Og fjarskipti ehf. (ci-après «Vodafone» ou la «plaignante») a introduit une plainte auprès de l'Autorité concernant une aide d'État illégale présumée accordée à Síminn pour le déploiement de services à haut débit dans les zones rurales d'Islande.

(2) Après avoir reçu toutes les informations pertinentes de la part des autorités islandaises, ainsi que des renseignements substantiels de la part de la plaignante et des parties intéressées (3), par décision no 302/13/COL du 10 juillet 2013, l'Autorité a décidé d'ouvrir la procédure formelle d'examen concernant une aide d'État potentielle accordée à Síminn pour le déploiement de services à haut débit dans les zones rurales d'Islande (ci-après la «décision no 302/13/COL» ou la «décision d'ouvrir la procédure»).

(3) Par lettre du 15 octobre 2013 (4), les autorités islandaises ont présenté leurs observations relatives à la décision de l'Autorité d'ouvrir la procédure. Par lettre du 18 juillet 2013 (5), l'Autorité a également reçu les observations d'une partie intéressée (Hringiðan ehf.).

(4) Le 28 novembre 2013, la décision no 302/13/COL a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne et dans son supplément EEE. Les parties intéressées se sont vu accorder un délai d'un mois pour présenter leurs observations sur la décision de l'Autorité d'ouvrir la procédure.

(5) Par lettre du 18 décembre 2013 (6), l'Autorité a reçu des observations et des documents de la part de Nova ehf., une partie intéressée. Par lettre du 20 décembre 2013 (7), l'Autorité a reçu des observations et des documents complémentaires de la part de Síminn. Síminn a également présenté un rapport d'expert, daté du 24 septembre 2013, qui avait été commandé à Analysys Mason, un consultant spécialisé dans les télécommunications et les médias (ci-après le «rapport AM») (8). Par lettre du 23 décembre 2013 (9), l'Autorité a reçu des observations et des documents complémentaires de la part de la plaignante.

(6) Le 8 janvier 2014, conformément à l'article 6, paragraphe 2, de la partie II du protocole 3, l'Autorité a transmis les observations reçues aux autorités islandaises en les invitant à formuler leurs propres observations (10). Par lettre du 28 février 2014 (11), les autorités islandaises ont présenté leurs observations et commentaires.

(7) Après examen des informations, rapports et observations présentés, l'Autorité a, par lettre du 2 septembre 2014 (12), demandé des renseignements complémentaires et des précisions aux autorités islandaises. Par lettre du 17 octobre 2014 (13), les autorités islandaises ont répondu et ont fourni à l'Autorité les informations demandées.

(8) Enfin, le 20 novembre 2014, à la demande de Síminn, l'Autorité a participé à une réunion tenue à Bruxelles en présence d'experts techniques et de juristes externes de Síminn.

2. DESCRIPTION DE LA MESURE

2.1. Contexte

2.1.1. Le rôle du Fonds des télécommunications

(9) Le Fonds des télécommunications (ci-après le «Fonds») a été institué par la loi no 132/2005, et son rôle, tel qu'établi par la loi, consiste à promouvoir le développement dans le secteur des télécommunications en Islande, tel que décrit dans la stratégie officielle sur les télécommunications (ci-après la «stratégie») approuvée par le parlement islandais, l'Althingi (14). Aux termes de l'article 2 de cette loi, le Fonds est établi pour contrôler l'allocation de fonds à des projets associés au déploiement d'une infrastructure de communications électroniques, en renforçant ainsi la sécurité et la compétitivité de la société dans le domaine des communications électroniques et d'autres projets inscrits dans la stratégie, sous réserve que ces projets ne soient pas susceptibles d'être exécutés aux conditions du marché.

(10) Le Fonds est financé par une contribution statutaire du Trésor islandais. Il est géré par le ministère de l'intérieur, qui nomme les membres de son conseil d'administration pour un mandat de cinq ans.

(11) Le travail du Fonds est axé sur quatre grandes priorités fixées par la stratégie, parmi lesquelles le déploiement de services à haut débit, qui est la dernière à avoir été mise en œuvre. Selon les autorités islandaises, une procédure d'appel d'offres ouvert a été utilisée pour tous les projets.

2.1.2. La carte et l'analyse de la couverture

(12) Début 2007, le Fonds a mandaté une section de l'Association des agriculteurs pour vérifier les données de recensement concernant les zones rurales, en particulier les zones les plus éloignées (15). Ce travail a donné lieu à un aperçu complet et actuel des bâtiments susceptibles de faire partie du projet de déploiement de services à haut débit dans les zones d'Islande (voir considérant 16 ci-après pour une description plus détaillée).

(13) En février 2007, en tant que première étape de la réalisation de la carte de la couverture actuelle et future du haut débit, le Fonds a demandé aux fournisseurs de services à haut débit (16) des informations sur les zones actuelles du marché. L'objectif de cet exercice était de recenser les défaillances du marché en établissant une distinction entre les zones «grises», «noires» et «blanches» situées dans les régions éloignées d'Islande (17). Une annonce publique parue dans le journal Morgunblaðið demandait des renseignements sur toutes les zones actuellement couvertes par un service à haut débit [c'est-à-dire les zones disposant d'un accès à l'internet continu (ligne non commutée) d'au moins 512 kbit/s pour un prix mensuel fixe raisonnable], ainsi que sur les zones en projet (qui n'avaient pas encore accès à l'internet) et qui seraient opérationnelles d'ici à juin 2008.

(14) Le Fonds a reçu des informations sur les secteurs du marché sous différentes formes de la part de plusieurs fournisseurs de services à haut débit et de particuliers (18). Une fois que la couverture des zones a été mise en place, la prochaine étape consistait à saisir les coordonnées GPS de toutes les résidences situées en dehors des zones couvertes par l'ADSL référencées. La carte à plusieurs niveaux ainsi obtenue, recensant les résidences situées à l'extérieur de toutes les zones actuelles et futures couvertes (en totalité) par le haut débit, a été envoyée aux fournisseurs de services à haut débit participant afin qu'ils réalisent un examen plus détaillé. Cet examen a conduit à une mise à jour considérable de la carte effectuée sur la base des comparaisons réalisées par les fournisseurs de services de carte avec les bases de données sur leurs clients. Une fois ce travail achevé, le Fonds a fait parvenir à chacune des 78 municipalités d'Islande une liste des bâtiments situés en dehors des zones de service ainsi qu'une version imprimée de la carte de couverture du haut débit correspondant à leur municipalité. Chaque municipalité a ensuite examiné les zones «blanches» sur la carte afin de repérer les bâtiments manquants, ou les bâtiments non admissibles pour le projet. Pour qu'un bâtiment soit admissible, il devait être une résidence officielle principale à l'année et/ou le lieu de travail d'au moins une personne.

(15) La carte et l'analyse de la couverture du Fonds ont permis d'établir une liste précise des bâtiments à inclure dans le projet. La portée initiale du projet couvrait 1 118 bâtiments de zones «blanches», recensés individuellement au moyen de leurs coordonnées GPS.

2.1.3. La procédure d'appel d'offres et la sélection du soumissionnaire retenu

(16) En février 2008, Ríkiskaup, le Centre de commerce de l'État (ci-après le «STC»), a publié, au nom du Fonds, un appel d'offres pour le projet «Háhraðanettengingar til allra landsmanna». Ce projet portait sur le déploiement de services à haut débit dans les zones rurales où les autorités islandaises avaient constaté une défaillance du marché, au motif qu'il avait été jugé peu probable que des opérateurs privés déploieraient des services aux conditions du marché dans ces zones. Le projet couvrait les 1 118 bâtiments de zones «blanches» recensés par le Fonds dans le cadre de ses recherches (19).

(17) À la suite de la publication de l'appel d'offres, le STC a entamé plusieurs discussions avec les soumissionnaires intéressés, ce qui a reporté la date limite de remise des offres au 4 septembre 2008. Les cinq offres ont été reçues par le STC, et celles-ci comportaient des variations au niveau du prix et des solutions techniques proposées. Síminn a soumis deux offres: l'offre la plus basse, d'un montant de 379 000 000 couronnes islandaises (ISK), et l'offre la plus élevée (pour la vitesse moyenne de téléchargement la plus élevée proposée), d'un montant de 5 000 000 000 ISK.

(18) D'après la description de l'offre, l'objectif du critère d'attribution utilisé était de déterminer l'offre économiquement la plus avantageuse. Quatre critères d'évaluation ont été utilisés: i) le prix total (50 %); ii) la vitesse de construction (15 %); iii) la vitesse de téléchargement (25 %), et iv) le GSM 2G, (optionnel) (10 %) (20). En date du 4 septembre 2008, le STC avait reçu cinq offres valables (et une offre non valable soumise par Hringiðan ehf., qui n'avait pas fourni une garantie bancaire valide). Les offres valables reçues étaient les suivantes (21): Soumissionnaires, offre — 14121 ISK Durée du projet Vitesse moyenne Mbit/s GSM Prix total Mois Vitesse de téléchargement Optionnel Points Síminn hf. 379 000 000 12 6,0 Oui 95 Nordisk Mobile Island ehf 974 864 503 12 3,0 Oui S.O. Vodafone 1 858 339 001 15 6,2 Oui 52 Vodafone 2 256 549 333 17 6,5 Oui 49 Síminn hf. 5 000 000 000 22 12,0 Oui 39

(19) Étant donné que la première offre de Síminn a obtenu le plus grand nombre de points (95) au titre des critères susmentionnés, le STC a entamé des négociations avec ce fournisseur (22). En outre, le STC a demandé que Síminn participe à plusieurs réunions explicatives, dans la mesure où celles-ci font partie de la procédure standard après l'ouverture d'une offre.

2.1.4. L'expansion de la zone de déploiement

(20) Début décembre 2008, Póst- og fjarskiptastofnun, l'administration des postes et des télécommunications d'Islande (ci-après la «PTA») a reçu de la part d'un fournisseur de services, Wireless Broadband Systems (ci-après «WBS»), une demande de radiation de son statut de fournisseur de services de télécommunications en Islande. WBS avait participé auparavant à la réalisation de la carte et à l'analyse de la couverture du Fonds et avait informé le STC de ses plans de couverture au cours de la période précédant l'appel d'offres du STC. La sortie du marché de WBS, suivie du retrait de ses plans de couverture, a donné lieu à une modification substantielle de la liste de bâtiments qui ne bénéficiaient pas, et ne bénéficieraient pas, de la couverture à haut débit aux conditions du marché dans un avenir proche. Lorsque la zone de couverture prévue par le fournisseur de services a été retirée de la carte de couverture cumulative, 670 bâtiments supplémentaires de zones «blanches» sont apparus sur l'ensemble du pays. Ces bâtiments étaient considérés par le Fonds comme destinés à entrer dans le champ d'application de la nouvelle politique des télécommunications.

(21) Le Fonds a demandé des informations au STC afin de déterminer s'il était possible d'étendre la portée du projet dans le cadre de la procédure d'appel d'offres en cours. Selon les autorités islandaises, dans sa réponse du 7 janvier 2009, le STC a considéré qu'une certaine expansion pourrait être intégrée à l'offre et qu'une telle expansion était conforme au cadre réglementaire sur les marchés publics.

(22) Afin d'établir que les fournisseurs existants ou nouveaux n'avaient pas l'intention d'étendre leurs zones de services en intégrant l'un des 670 bâtiments supplémentaires de zones «blanches», le Fonds a demandé au STC de lancer un nouvel appel afin de trouver des parties intéressées pour fournir des services à ces 670 bâtiments. Le 23 janvier 2009, le STC a publié une annonce dans le journal Morgunblaðið demandant des informations aux acteurs du marché sur des plans de déploiement pour les services à haut débit dans des zones supplémentaires qui n'étaient précédemment pas incluses dans l'appel d'offres (23). Selon les autorités islandaises, cette pratique était conforme à la précédente méthode employée par le STC lors de sa demande d'informations initiale sur les zones de services. En sollicitant des informations par l'intermédiaire d'une annonce, la demande de renseignements n'était pas réservée exclusivement aux fournisseurs de services qui avaient précédemment remis leur offre mais était destinée à l'ensemble des fournisseurs de services.

(23) Le STC n'a reçu aucun nouveau plan ou plan supplémentaire pour la fourniture de services aux 670 bâtiments en question. Par la suite, le STC a décidé de considérer que ces bâtiments supplémentaires relevaient de la portée du projet. Il a par conséquent cherché à réviser l'accord contractuel en cours de négociation avec Síminn en vue d'y inclure les bâtiments supplémentaires.

2.2. L'accord entre le Fonds des télécommunications et Síminn

2.2.1. Dispositions générales

(24) Le 25 février 2009, le Fonds (ci-après l'«acheteur») et Síminn (ci-après le «vendeur») ont conclu un accord concernant le déploiement de services à haut débit dans les zones rurales d'Islande (ci-après l'«accord»). En vertu de cet accord, le vendeur était tenu de construire un réseau à haut débit ainsi que des services à haut débit dans des zones qui n'y avaient pas accès auparavant. Le réseau et les services devaient s'étendre à tous les foyers dans lesquels au moins une personne était recensée et vivait toute l'année, et aux entreprises opérationnelles tout au long de l'année. L'accord couvrait un total de 1 788 bâtiments: les 1 118 bâtiments initialement référencés dans le dossier d'appel d'offres, ainsi que les 670 bâtiments supplémentaires ajoutés au cours des négociations. L'accord prévoyait qu'une fois le déploiement achevé, le vendeur serait propriétaire du réseau.

2.2.2. Période d'exécution du contrat et montant du contrat

(25) Au titre de l'article 4 de l'accord, la période d'exécution du contrat s'étendait de la date de signature jusqu'au 1er mars 2014. Sous réserve de l'accord des deux parties, cette période pouvait être prolongée pour une durée maximale de deux ans. Toutefois, au titre de l'article 10 de l'accord, la période de construction du réseau devait commencer officiellement le 1er mars 2009, et durer jusqu'au 1er mars 2011. Le Fonds a autorisé une prolongation de la période de déploiement (18 mois) en raison de l'élargissement de la portée du projet. Le Fonds a accepté cette prolongation à la condition que le déploiement soit achevé au cours des 12 premiers mois pour au moins 1 118 bâtiments, conformément à l'offre avancée par Síminn.

(26) Pour le déploiement du réseau et des services, l'acheteur devait verser un total de 606 128 801 ISK. Le prix de l'extension de la portée du projet à 670 bâtiments a été convenu sur la base du prix unitaire moyen proposé initialement par Síminn, multiplié par le nombre de nouveaux bâtiments. Par conséquent, le versement à Síminn est passé de 379 000 000 ISK à 606 000 000 ISK. L'acheteur était tenu de verser 70 % du montant total au vendeur au moment de la signature de l'accord, 20 % lorsque le réseau serait opérationnel et les derniers 10 % à l'issue d'une période d'essai de trois mois (24).

(27) Les paiements ont été indexés sur la base du taux de change d'une monnaie étrangère, au lieu de l'indice général des prix à la consommation initialement prévu. Ce choix d'indexation découlait, selon les autorités islandaises, d'une conjoncture économique inhabituelle, et des incertitudes engendrées par la crise financière (25). La monnaie étrangère utilisée était la couronne danoise (DKK) au taux du 3 septembre 2008 (1 DKK = 16,513 ISK).

2.2.3. Exigences techniques

(28) Conformément à l'article 2.1 de la description de l'appel d'offres, le projet était technologiquement neutre et il n'y avait aucune spécification particulière sur la façon dont le réseau devrait être construit ou la solution technologique qui devrait être utilisée (26).

(29) Outre la fourniture d'un accès à l'internet à haut débit pour les bâtiments, les soumissionnaires ont également été encouragés à fournir des services de téléphonie vocale mobile(GSM 2G) (27). Ces services devaient remplir les critères fixés dans le plan sur les télécommunications établi par la PTA (i. fjarskiptaáætlun) pour la période 2005-2010 qui comprenaient des services de téléphonie vocale, des options d'itinérance et la mise à disposition d'équipement pour les utilisateurs à des prix favorables. La fourniture de services mobiles GSM 2G représentait 10 % des critères de l'appel d'offres.

(30) La solution technique proposée par Síminn était basée sur quatre technologies différentes: l'ADSL (28), l'UMTS (29), le Wi-Fi (30) et le satellite. En l'occurrence, une fois la mise en place du réseau achevée, 55 % des bâtiments étaient connectés par l'UMTS (3G fixe sans fil), 41 % par l'ADSL et 4 % par satellite ou Wi-Fi.

2.2.4. Conditions d'accès

(31) Conformément à l'article 2.2.13 de l'annexe 1 de l'accord, le réseau devait être construit de façon à permettre un accès en gros par d'autres fournisseurs de services internet (ci-après les «FSI»). Ces FSI devraient pouvoir acheter, sur demande, les services de base de Síminn à des prix de gros, et être autorisés à fournir des services sur le réseau à leur clientèle sur le marché de détail. L'accès devait être accordé de façon pratique (par exemple par l'intermédiaire d'un accès à un serveur d'accès à haut débit à distance — «BRAS»). Tous les FSI devaient se voir accorder un service égal et un accès égal au réseau, indépendamment de leur lien avec le vendeur.

(32) De plus amples précisions sur les conditions d'accès figurent à l'annexe 2 de l'accord, sur les «demandes et réponses 1 à 22 au cours de la période d'appel d'offres, nouvelles listes de localisations, précisions sur le dossier d'appel d'offres et procès-verbal de la présentation de l'offre». Pour ce qui est de l'accès en gros, les quatre options suivantes sont proposées (31): Option 1 : le vendeur (Síminn) installe une connexion xDSL pour les utilisateurs et fournit un accès à haut débit à des acheteurs par l'intermédiaire d'équipement DSLAM. Les acheteurs (les FSI) gèrent la connexion de la ligne de jonction du DSLAM au centre de services par l'intermédiaire d'un réseau ATM et/ou IP. Cette option confère aux acheteurs un contrôle accru de la qualité des services qu'ils vendent, mais exige également un investissement important de leur part. Option 2 : le vendeur fournit une connexion xDSL à partir d'un réseau ATM/IP sur une ligne de jonction présente sur le DSLAM. Dans ce cas, l'acheteur peut contrôler, jusqu'à un certain point, la qualité de transmission sur le réseau ATM. Les acheteurs gèrent leur propre BRAS et peuvent par conséquent contrôler les variables technologiques de l'équipement et conserver des informations sur les utilisateurs. Option 3 : dans ce cas-ci, le haut débit est mis à la disposition de l'acheteur par l'intermédiaire d'un réseau IP exploité par le vendeur, qui gère également le DSLAM et est responsable de la qualité du service. L'acheteur a la possibilité de négocier divers aspects liés à la qualité pour ses clients. Option 4 : il s'agit d'un exemple typique de revente d'abonnement internet. La connexion à l'internet vendue par le vendeur à l'acheteur est la même que celle qu'il vend à sa propre clientèle de détail. L'acheteur n'exploite aucune partie du réseau et est uniquement responsable de la vente du service en l'état. Il a toutefois la possibilité d'envoyer à ses clients une seule facture pour l'ensemble des services fournis par l'intermédiaire d'une connexion à haut débit.

(33) Conformément à l'annexe 2 de l'accord, Síminn est libre de proposer les options 1 à 4, mais est tenu de proposer au moins l'option 3 lorsque la technologie ADSL est utilisée dans le projet (32). En outre, il est indiqué expressément que Síminn doit se conformer aux décisions et aux règles de la PTA à cet égard (33).

(34) Lorsque la technologie UMTS est utilisée dans le projet, Síminn est seulement dans l'obligation de se suivre l'option 4 (34). Cette option suppose que Síminn fournit l'équipement et les installations pour les utilisateurs dans tous les cas, quel que soit le détaillant. Síminn doit également gérer les services à la clientèle et les services de maintenance. D'après les autorités islandaises, cet arrangement est principalement dû au fait que Síminn affirme qu'il lui est nécessaire d'avoir un accès et un contrôle total sur le réseau UMTS du début à la fin, y compris sur l'ensemble de l'équipement destiné aux utilisateurs, afin de garantir que les niveaux de services et de qualité sont conformes au dossier d'appel d'offres. À l'inverse, le Fonds a autorisé l'exclusion de l'accès libre concernant les connexions par satellite et Wi-Fi, au motif que la mise en œuvre d'un tel accès serait ardue et peu pratique (35).

(35) À l'annexe 10 de l'accord figurent des contrats de revente standardisés (endursölusamningar) entre Síminn et des FSI revendeurs pour le rachat de services UMTS à haut débit et de services ADSL. Pour l'option 4, ces contrats standard comprennent les remises minimales standard en fonction de la vitesse. Ces remises sont les suivantes (36): UMTS 1 Mbits/s = 10 % UMTS 2 Mbits/s = 7,5 % UMTS > 2 Mbits/s = 5 %.

(36) Pour l'ADSL et concernant l'accès visé à l'option 4, les remises minimales suivantes s'appliquent: ADSL 1 000 = 5 % ADSL 2 000 = 5 % ADSL 4 000/8 000 = 7,5 % ADSL 6 000/12 000 = 10 %. En ce qui concerne l'accès en gros à l'ADSL conformément aux options 1 à 3, le FSI revendeur/détaillant recevrait une remise minimale de 35 % sur les prix de détail de Síminn. D'après les autorités islandaises, cette remise a été établie en vertu de la décision no 8/2008 de la PTA du 18 avril 2008 (37).

(37) Il ressort d'une note du Fonds datée du 14 août 2009 (38) concernant l'organisation des options d'accès incluses dans l'accord que le réseau ne permet qu'un accès à la revente pour les connexions par l'UMTS. D'autres options concernant les infrastructures d'accès en gros ne présentent pas d'avantage pour de telles connexions. D'après le Fonds, les remises susmentionnées devraient dès lors être appliquées si un autre FSI souhaite obtenir un accès à la revente au réseau de Síminn.

(38) Pour une description plus détaillée de la mesure, il est fait référence à la décision no 302/13/COL de l'Autorité (39).

3. RAISONS AYANT CONDUIT À L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D'EXAMEN

(39) Dans la décision no 302/13/COL, l'Autorité a évalué, à titre préliminaire, si l'accord entre le Fonds des télécommunications et Síminn pour le déploiement de services à haut débit dans les zones rurales d'Islande pouvait constituer une aide d'État et, le cas échéant, si cette aide d'État pouvait être considérée comme compatible avec le fonctionnement de l'accord EEE.

(40) Selon les autorités islandaises, la mesure ne constituait pas une aide d'État étant donné que les conditions de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE n'étaient pas été remplies. En outre, elles étaient d'avis que cette contribution pouvait être qualifiée de financement d'un service public et que les critères énoncés dans l'arrêt Altmark étaient remplis. Dans le cas où l'Autorité considérerait que la mesure constitue une aide d'État, les autorités islandaises ont indiqué que cette aide pourrait être jugée compatible avec l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE, au vu des objectifs de la mesure en question, dont celui d'accroître l'accès à haut débit pour le grand public dans les régions assistées.

(41) Toutefois, d'après les premières conclusions de l'Autorité, il a été considéré que l'accord entre le Fonds et Síminn comportait des éléments d'aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE. Les aspects suivants ont été relevés dans la décision no 302/13/COL: i) L'Autorité a fait observer que le Fonds a été établi par la loi et est la propriété de l'État islandais, qui lui alloue des ressources au titre du budget annuel de l'État, et que la mesure semblait dès lors avoir été accordée au moyen de ressources d'État. Dans la mesure où Síminn est le principal opérateur de télécommunications d'Islande, toute aide potentielle associée à l'accord a été conférée à une entreprise. ii) L'Autorité a également estimé que le financement public du projet avait accordé un avantage économique à Síminn qui aurait normalement dû être couvert par son budget. Bien qu'une procédure d'appel d'offres concurrentielle tende à réduire le montant du soutien financier nécessaire, la question se pose de savoir si la compensation pour les bâtiments supplémentaires a été établie par un appel à la concurrence, ou si elle a en réalité été déterminée après que l'offre de Síminn avait été retenue. Dès lors, l'appréciation préliminaire de l'Autorité a démontré qu'un avantage économique ne saurait être exclu. iii) En outre, étant donné que Síminn était l'unique bénéficiaire des fonds d'État, les premières conclusions de l'Autorité ont établi que la mesure semblait être sélective. iv) Enfin, l'Autorité a conclu que la participation au déploiement d'infrastructures en vue de fournir des services de communications électroniques renforce la position du fournisseur du réseau retenu par rapport à ses concurrents. D'une manière générale, les marchés de services de communications électroniques sont ouverts aux échanges et à la concurrence entre opérateurs et fournisseurs de services dans l'ensemble de l'Espace économique européen (ci-après l'«EEE»). Par conséquent, l'Autorité a estimé, à titre préliminaire, que la mesure risquait de fausser la concurrence et d'affecter les échanges au sein de l'EEE.

(42) L'Autorité a fait observer que le soutien au déploiement du réseau à haut débit dans des zones rurales et insuffisamment desservies d'Islande semblait répondre à des objectifs d'intérêt commun bien définis, était un instrument approprié pour atteindre les objectifs fixés et offrait une incitation à l'investissement au fournisseur choisi. Toutefois, compte tenu de la portée des modifications apportées à l'accord, l'Autorité a conclu, à titre préliminaire, que le processus de passation de marché pourrait ne pas être considéré comme un appel d'offres ouvert et non discriminatoire au sens des lignes directrices de l'Autorité de 2013 sur l'application des règles en matière d'aides d'État dans le cadre du déploiement rapide des réseaux de communication à haut débit (ci-après les «lignes directrices relatives au haut débit») (40). L'Autorité a également émis des doutes quant au fait que Síminn avait été obligé de fournir un accès en gros suffisant aux parties UMTS et ADSL du réseau. Or, l'absence d'obligation d'un accès en gros suffisant conférerait à Síminn des avantages économiques et concurrentiels. Par conséquent, en vertu du critère de mise en balance, la mesure ne semblait pas compatible avec les principes de proportionnalité et de limitation des distorsions de la concurrence.

(43) Par conséquent, à la suite de son évaluation préliminaire, l'Autorité a émis des doutes sur la compatibilité du financement du déploiement de services à haut débit dans des zones rurales d'Islande avec l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE.

4. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS ISLANDAISES

4.1. Existence d'une aide d'État

(44) Comme indiqué précédemment, les autorités islandaises ont présenté leurs observations relatives à la décision de l'Autorité d'ouvrir la procédure, par lettre du 15 octobre 2013 (41). Les autorités islandaises ne considèrent pas que les paiements effectués à Síminn, aux termes de l'accord, constituent une aide d'État, dans la mesure où, selon elles, les conditions de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE ne sont pas remplies puisqu'elles ont agi conformément au principe de l'investisseur en économie de marché. En outre, les autorités islandaises sont d'avis que ces paiements peuvent être qualifiés de financement d'un service public, que les quatre critères cumulatifs énoncés dans l'arrêt Altmark sont remplis et que, pour ce motif, la mesure ne constitue pas une aide d'État.

(45) Les autorités islandaises indiquent que l'attribution de l'accord en question n'a conféré à Síminn aucun avantage économique qui aille au-delà des conditions du marché. D'après elles, le recours à une procédure de marché public, conformément au cadre sur les marchés publics, a été considéré comme suffisant pour présumer qu'aucune aide d'État n'est accordée à l'opérateur économique retenu dans la procédure, dans la mesure où le prix de marché est garanti (42). Par conséquent, d'après les autorités islandaises, un juste prix de marché conduit à la présomption qu'aucune aide d'État n'a été accordée à Síminn (43).

(46) En ce qui concerne les modifications apportées à l'accord avec Síminn en raison de l'expansion de la zone de déploiement, les autorités islandaises ont indiqué que selon la Commission européenne, ces modifications ne comportaient aucun élément d'aide d'État si les conditions générales ne sont pas plus favorables au fournisseur que les conditions du contrat initial. Par ailleurs, même si les termes doivent être considérés comme plus favorables en raison des modifications, il n'y a pas d'aide d'État lorsque l'entité contractante agissant en tant que contractant privé aurait agi dans son intérêt commercial. D'après les autorités islandaises, toute personne souhaitant prendre part à la procédure de passation de marché était libre de présenter une offre, puisque les soumissions de toutes les parties intéressées étaient autorisées et publiées en tant que telles. Le fait qu'au final, Síminn, qui avait soumis l'offre la plus basse et la plus économiquement avantageuse, a été retenu pour mener à bien le projet, ne peut par conséquent pas conduire automatiquement à une situation favorisant une certaine entreprise.

(47) En outre, les autorités islandaises insistent sur le fait qu'un service à haut débit constitue, en général, un service d'intérêt économique général (ci-après «SIEG») (44). Elles font observer qu'elles ont contacté des opérateurs privés et publié une annonce afin de déterminer si un investisseur du marché souhaitait investir dans l'infrastructure. Dans la mesure la fourniture de ce service n'a suscité aucun intérêt, les autorités islandaises ont conclu que ces zones ont effectivement pâti d'une défaillance du marché et qu'elles n'auraient pas accès à des connexions internet à haut débit sans l'aide du Fonds. Les autorités ont également estimé que la fourniture d'une couverture à haut débit adéquate dans ces zones rurales d'Islande, dans lesquelles aucun autre opérateur n'exerce d'activités ou ne souhaite investir, devrait être considérée comme un SIEG puisque le déploiement de réseaux à haut débit pour les bâtiments concernés était, d'après elles, d'une importance capitale à la fois pour les zones concernées et pour la société dans son ensemble.

(48) Selon les autorités islandaises, la nature et la portée du service ont été clairement définies dans la procédure d'appel d'offres et dans l'accord ultérieur avec Síminn (à savoir, installer une infrastructure afin de permettre à certains bâtiments d'obtenir une connexion internet à haut débit). Les autorités islandaises affirment qu'en l'espèce, en signant cet accord, Síminn était officiellement chargé de la fourniture et de l'exécution de cette obligation.

(49) Les autorités islandaises font observer que l'accord susmentionné a fixé les paramètres de la compensation sur la base du dossier d'appel d'offres. L'accord établit clairement et la compensation devant être accordée à Síminn pour l'exécution du service de manière transparente. Cette compensation établie par l'accord n'a pas été modifiée et n'autorise aucune modification en faveur de Síminn.

(50) En outre, les autorités islandaises soulignent que la contribution actuelle est sensiblement inférieure au coût estimé par le Fonds et ses conseillers et que seul le montant nécessaire à l'achèvement du projet est versé. Le fait que le coût réel du projet est sensiblement inférieur au coût prévisionnel pour une solution de réseau similaire prouve que les autorités islandaises ont pris des mesures en vue d'éviter toute surcompensation.

(51) D'après les autorités islandaises, les négociations qui ont suivi la sélection de Síminn étaient directement basées sur la procédure d'appel d'offres et constituaient, en tant que telles, une extension de la procédure. Les paiements à Síminn sont effectués conformément à un calendrier de paiement prédéterminé en lien avec l'avancement du projet, ce qui évite la possibilité d'une surcompensation. Au titre de l'article 19 de l'accord, Síminn a soumis une garantie bancaire de la banque New Kaupþing, datée du 17 février 2009, constituant un mécanisme de récupération, en vue d'éviter toute surcompensation (45). En outre, l'accord prévoit des modalités de paiement strictes en fonction de l'avancée du projet, ce qui signifie que les paiements sont, dans une certaine mesure, soumis aux progrès réellement accomplis dans la mise en place du système et à la pénétration du marché, tel qu'établi à l'article 16 de l'accord. Enfin, une pénalité contractuelle est prévue à l'article 11 de l'accord, au titre duquel Síminn est tenu de payer une compensation en cas de retard, et une clause de manquement est prévue à l'article 13.

(52) Enfin, les autorités islandaises ont indiqué que même si l'Autorité venait à conclure que l'extension de la portée et de la compensation du projet n'était pas totalement conforme au cadre sur les marchés publics, la procédure d'appel d'offres, ainsi que l'évaluation réalisée par des conseillers indépendants, devraient être considérées comme des critères de référence appropriés pour la compensation. Prises ensemble, elles devraient au moins être considérées comme un indice fort des coûts auxquels serait exposée une entreprise moyenne et bien gérée sur le marché concerné. Dans la mesure où la compensation de Síminn était inférieure à ce critère de référence, il convient de considérer le dernier critère de l'arrêt Altmark comme rempli. Les autorités islandaises souhaiteraient également rappeler que même après modification, l'offre de Síminn reste, de loin, l'offre la plus économiquement avantageuse.

4.2. Procédure de marché public

(53) D'après les autorités islandaises, la procédure de passation de marché était conforme aux règles de l'EEE en matière d'aides d'État et garantissait pleinement l'égalité de traitement de tous les opérateurs économiques du marché. Les autorités islandaises constatent également que les adaptations du projet réalisées au cours des négociations avec Síminn n'ont pas enfreint les règles fondamentales d'égalité et de transparence, principalement compte tenu de la souplesse fonctionnelle au niveau de la portée du projet.

(54) Lorsque la zone de couverture prévue de WBS a été retirée de la carte de couverture cumulative, 670 bâtiments supplémentaires de zones «blanches» sont apparus. Lorsque le Fonds a demandé au STC de lancer un nouvel appel afin de trouver des parties intéressées pour fournir des services à ces 670 bâtiments, cela a été fait au moyen d'une annonce, et non par contact direct exclusivement avec les quelques fournisseurs de services qui avaient précédemment remis leurs offres. Cette méthode a été utilisée au moment de la demande initiale d'informations sur les zones de services. Les autorités islandaises insistent sur le fait que les communications bilatérales avec les parties ayant précédemment soumis des offres ont été considérées comme inappropriées.

(55) Les autorités islandaises indiquent en outre que les modifications apportées à la portée et la compensation de l'accord étaient nécessaires afin d'inclure les 670 bâtiments supplémentaires de zones «blanches» ainsi que la compensation qui en découlait. Le prix pour les bâtiments supplémentaires était le prix unitaire moyen inscrit dans l'offre initiale de Síminn, qui avait été retenue dans le cadre d'une procédure ouverte comme étant l'offre la plus économiquement avantageuse. La compensation pour les bâtiments supplémentaires devrait dès lors être considérée comme une extension de l'offre initiale, soumise elle aussi aux conditions du marché. D'après les autorités islandaises, cela constitue un indice de la continuité de la procédure plutôt qu'un élément prouvant qu'une clause essentielle de l'accord avait été renégociée.

(56) Comme indiqué précédemment, la portée initiale du projet devait couvrir au moins 1 119 bâtiments. D'après les autorités islandaises, en raison de la nature de ce type de projets, la liste change en permanence tout au long de la période d'exécution du projet. Comme le montre le graphique ci-dessus, la liste a subi des variations constantes entre 2008 et 2011 (46). Ce n'est qu'à partir de l'année 2011 que l'on peut observer un point de stabilisation au niveau du projet, même si, à cette période-là également, la liste a continué d'être modifiée, ce qui est encore le cas aujourd'hui. À la lumière de ces variables inévitables, la seule façon, d'après les autorités islandaises, de garantir la transparence en matière de rémunération était de s'en tenir à un prix unitaire moyen.

(57) Le Fonds a également considéré qu'une nouvelle procédure de passation de marché entraînerait un désagrément économique inutile pour les autorités islandaises et qu'il serait très probable qu'elle aboutisse à un résultat soit identique soit encore moins favorable, et qu'elle retarde également le déploiement de services à haut débit pendant des mois voire des années. Le Fonds a également estimé que la compensation pour les bâtiments supplémentaires et le projet dans son ensemble pouvait être considérée comme extrêmement favorable pour les autorités islandaises dans la mesure où elle était identique à celle de l'offre initiale.

(58) En septembre 2008, le Fonds a demandé à ses conseillers (Mannvit hf.) une estimation des coûts pour les bâtiments que seul WBS avait l'intention de couvrir. Cette estimation, datée du 8 octobre 2008 (47), évalue le prix potentiel de l'offre entre 410 000 000 ISK et 820 000 000 ISK pour environ 750 «bâtiments WBS» (une estimation ultérieurement ajustée aux 670 bâtiments de zones «blanches»). D'après cette estimation, le prix moyen par bâtiment est situé entre 546 667 ISK (système simple) et 1 093 333 ISK (système avancé).

(59) À la lumière de ce qui précède, le prix moyen pour les 670 bâtiments supplémentaires a été convenu entre le Fonds et Síminn en se fondant sur le prix unitaire moyen proposé initialement par Síminn, multiplié par le nombre de bâtiments supplémentaires, à savoir 338 998 d'ISK par bâtiment. En tenant compte de l'indexation du montant convenu, le prix unitaire moyen pour l'ensemble des 1 788 bâtiments est de 470 191 ISK. Les autorités islandaises estiment que ce résultat était favorable, étant donné les conditions économiques critiques à cette période et les coûts estimés auparavant par un conseiller indépendant.

(60) D'après les autorités islandaises, Síminn a indiqué que, de manière générale, l'entreprise n'avait pas réalisé des économies d'échelle à la suite de l'extension de la portée du projet. Même si cela aurait pu être le cas dans certaines zones, le fait que les bâtiments de zones «blanches» étaient bien souvent dispersés et présentaient des caractéristiques très variées a globalement empêché toute économie d'échelle. Pour la majeure partie de l'expansion, Síminn a dû reconcevoir d'importantes parties du projet, à savoir la relocalisation de transmetteurs et d'antennes, même si certains des bâtiments supplémentaires étaient situés dans les mêmes zones que des bâtiments inclus dans l'offre initiale.

(61) En ce qui concerne l'indexation des paiements, principalement sur la base de la DKK et partiellement sur l'indice des prix à la consommation et des salaires, les autorités islandaises mettent en avant la situation critique à l'automne 2008 et les difficultés auxquelles faisait face l'économie islandaise. Au cours des négociations entre Síminn et les autorités islandaises, l'environnement économique de l'Islande a radicalement changé. D'après les autorités islandaises, l'indexation du montant de l'accord sur la base de la DKK était due à ces événements exceptionnels et imprévisibles, en particulier étant donné que le projet supposait des achats importants d'équipement dans une monnaie étrangère. À cette période, il était clair que les fluctuations de l'ISK rendraient nulles toutes les conditions préalables de Síminn à la conclusion de l'accord. D'après les informations présentées par Síminn aux autorités islandaises, un total de 80 % du montant de l'accord était destiné à l'achat d'équipement en DKK (48). Ainsi, les autorités ont convenu d'indexer le prix sur la couronne danoise, au taux du 3 septembre 2008.

(62) En outre, d'après les autorités islandaises, il est devenu clair, après la dévaluation importante de la couronne islandaise, qu'il ne serait pas justifié de conclure un accord à moins de s'assurer que l'entreprise ne subirait pas de difficultés majeures en raison de la chute libre du taux de change de la couronne nationale, qui était devenue très instable. Il est clair qu'il n'aurait pas été raisonnable pour Síminn d'assumer tous les risques résultant de ces circonstances critiques et imprévues. Il est établi par le droit des contrats islandais et international que lorsque des événements imprévus perturbent fondamentalement l'équilibre d'un contrat et imposent une charge excessive à l'une des parties intéressées, à savoir les «difficultés», la partie contractante supportant une telle charge peut demander une modification du contrat, voire y renoncer totalement. Les autorités islandaises soulignent néanmoins que cela ne signifiait pas qu'elles devaient assumer l'ensemble des risques, puisque Síminn s'exposait également à une augmentation des coûts associés à d'autres aspects du projet non liés au taux de change de la DKK, à savoir le coût de la main-d'œuvre, du pétrole, et d'autres intrants.

(63) D'après les autorités islandaises, leur approche concernant l'extension de la portée du projet est conforme à la décision de la Commission européenne London Underground (49), dans laquelle la Commission a reconnu qu'il était pertinent de déterminer si, en raison du taux de change, l'offre du contractant était toujours la meilleure. Dans de telles situations, l'ouverture d'une nouvelle procédure de passation de marché entraînerait des coûts disproportionnés.

(64) Les autorités islandaises ont par conséquent décidé de modifier l'accord plutôt que d'initier une nouvelle procédure de mise en concurrence et font observer qu'elles doivent jouir d'un pouvoir discrétionnaire considérable à cet égard, d'autant plus que l'accord était complexe et portait sur le long terme et compte tenu de la situation économique en Islande à cette période. Premièrement, d'après les autorités islandaises, même si les circonstances étaient imprévues, il a été considéré que les modifications effectuées s'intégraient à l'offre initiale. Deuxièmement, une nouvelle procédure aurait entraîné des mois, voire des années, de retard pour le projet. Troisièmement, les autorités islandaises ont considéré que l'offre était favorable et proposait ces services à un moindre coût pour la société. Il a été estimé qu'il était extrêmement improbable, voire impossible, qu'une meilleure offre soit présentée au cours d'une telle procédure, compte tenu de la situation économique de l'Islande et des résultats de l'appel d'offres initial. Les autorités islandaises n'ont pas modifié l'accord dans l'objectif d'accorder un avantage à Síminn mais pour s'assurer que le projet serait exécuté au coût le plus bas possible, étant donné les circonstances (imprévues). Enfin, les autorités islandaises soulignent que l'offre de Síminn incluant les 670 bâtiments supplémentaires ainsi que l'augmentation de la compensation et de l'indexation sur la DKK constituait toujours, et de loin, l'offre la plus avantageuse d'un point de vue économique.

4.3. Compatibilité de l'aide d'État présumée

(65) Dans le cas où l'Autorité considérerait que la mesure constitue une aide d'État, les autorités islandaises estiment que cette aide pourrait être jugée compatible avec l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE, au vu des objectifs de la mesure en question, notamment celui d'accroître l'accès à haut débit pour le grand public dans les régions assistées.

(66) D'après les autorités islandaises, la mesure a compensé et compensera un handicap géographique et commercial et est objectivement justifiée pour remédier au manque de disponibilité des services à haut débit dû au nombre insuffisant d'abonnés potentiels et existants pour fournir des services à haut débit économiquement viables sur une base purement axée sur le marché. Les autorités islandaises estiment qu'elles ont conçu la mesure de manière à réduire au minimum toute aide d'État potentielle et toute distorsion de concurrence.

(67) Les autorités islandaises font en outre observer que des conditions d'accès libre étaient disponibles pour des tiers pendant un certain nombre de mois avant le début des ventes dans le cadre du projet. Elles affirment que lorsque les ventes ont débuté dans chaque section, le Fonds a informé les habitants que Síminn n'était pas le détaillant exclusif et que tous les autres détaillants pouvaient proposer des services internet aux personnes résidant ou travaillant dans la zone. Par ailleurs, selon les autorités islandaises, Síminn propose un accès par des tiers (itinérance) à ses services de téléphonie vocale 2G, alors qu'aucun accès en gros à des services de téléphonie vocale 3G n'est prévu par le dossier d'appel d'offres ou par l'accord, dans la mesure où le projet en question ne concerne pas la fourniture de service de téléphonie vocale 3G.

(68) Les autorités islandaises font également observer que Síminn avait proposé à Vodafone un accès à l'itinérance 3G aux conditions du marché mais que, d'après Síminn, Vodafone avait refusé de conclure un accord car cette entreprise est déjà liée par contrat à Nova pour l'accès à l'itinérance 3G. D'après les autorités islandaises, la plaignante commet une erreur lorsqu'elle déclare que l'accord entre Síminn et le Fonds était limité à l'accès à la revente, par opposition à l'accès en gros prévu par le dossier d'appel d'offres. Au contraire, Síminn propose un accès en gros pour son réseau ADSL à tous ses concurrents, conformément à la décision no 8/2008 de la PTA. En outre, les autorités islandaises insistent sur le fait que, tel qu'il ressort du rapport AM, il existe une différence fondamentale entre l'accès en gros à un réseau DSL et l'accès en gros à un réseau de données 3G. Les autorités islandaises font également référence à l'avis d'Analysys Mason selon lequel l'option d'interconnexion en gros sans fil en vigueur en Islande est adaptée aux fins de l'intervention spécifique concernant la couverture à haut débit en Islande.

(69) En outre, les autorités islandaises soutiennent que le projet en question et l'accord avec Síminn n'avaient pas ou peu d'incidence sur la concurrence et le commerce. D'après les autorités islandaises, aucun élément n'a été présenté pour montrer que Síminn avait bénéficié d'un quelconque avantage économique indu ou avait eu un effet négatif sur la structure du marché.

(70) D'après les informations fournies par les autorités islandaises, l'évolution des parts de marché au cours des dernières années s'est orientée vers un nivellement entre les trois principales entreprises sur le marché des communications mobiles. Plus précisément, la part de marché de Síminn a chuté de 62 % en 2005 à 40 % en 2011, et celle de Nova a augmenté de 0 % en 2007 à 24 % en 2011. La part de marché de Vodafone est passée de 38 % en 2005 à 30 % en 2011. Cette tendance s'est maintenue pendant l'année 2012 et les parts de marché de ces trois entreprises se sont encore rapprochées, tel qu'il en ressort du rapport statistique de la PTA pour les années 2010-2012 (50). D'après ce rapport, fin 2012, au moment du calcul du nombre total d'abonnements, la part de marché de Síminn était de 37,4 %, celle de Vodafone de 28,9 % et celle de Nova avait augmenté à 28,3 %.

(71) Les autorités islandaises notent également que Síminn est et était à l'époque sous la stricte supervision de l'Autorité islandaise de la concurrence (ci-après l'«AIC») et de la PTA. Les autorités islandaises observent que la société mère de Síminn, Skipti, a conclu un accord avec l'AIC le 26 mars 2013, garantissant que les concurrents de Síminn ont le même accès au système de télécommunication classique de Skipti. Toute indication de distorsion de concurrence conduirait à l'ouverture d'une procédure formelle d'examen au nom des autorités susmentionnées. Une telle distorsion pourrait entraîner des pénalités à l'encontre de Síminn. Selon les autorités islandaises, le projet en question ne fait actuellement l'objet d'aucune procédure d'examen ouverte par l'AIC ou la PTA.

(72) Les autorités islandaises notent en outre que le projet a élargi le marché pour tous les acteurs. Un accès en gros au réseau est proposé aux concurrents de Síminn aux mêmes conditions. Dès lors, tous les opérateurs intéressés ont pu, une fois le service disponible, proposer des services à leurs clients finaux sur la base des mêmes conditions et, d'après les informations fournies par Síminn, un certain nombre de concurrents bénéficient d'un accès en gros pour fournir des services ADSL ou UMTS au niveau de la vente au détail. Les autorités islandaises signalent également des inexactitudes présumées dans la décision d'ouvrir la procédure concernant des demandes de la plaignante, Vodafone, pour un accès en gros et un refus présumé à cet égard de la part de Síminn. Selon les autorités islandaises, il se trouve que la demande d'accès aux émetteurs 3G de Síminn, appelé «accès à l'itinérance», ne fait pas partie du projet en question. Síminn était disposé à accorder à Vodafone un accès aux émetteurs 3G mais réfute l'affirmation selon laquelle cet accès faisait partie du projet.

(73) Enfin, les autorités islandaises soulignent que l'objectif ambitieux du projet était d'introduire le haut débit dans des zones rurales spécifiques d'Islande. Cet objectif a été atteint. L'Islande fait partie de l'élite des nations pouvant affirmer en toute confiance que l'ensemble de ses résidences permanentes bénéficient d'un accès aux services à haut débit. Les autorités islandaises déclarent qu'il convient de tenir compte du fait que le projet englobait 1 788 bâtiments, dispersés sur une vaste zone rurale d'Islande et qu'il a débuté quelques mois à peine après le début de la plus grave crise économique de l'histoire islandaise. Les autorités islandaises sont pleinement conscientes de leurs obligations découlant des règles en matière d'aides d'État de l'accord EEE et de la pratique décisionnelle dans ce domaine (intégrée par la suite aux lignes directrices sur les réseaux à haut débit) et ont cherché à les respecter à chaque étape du projet.

(74) Globalement, les autorités islandaises concluent que l'incidence générale de la mesure devrait être jugée positive. La mesure est, d'après les autorités islandaises, clairement conforme aux objectifs de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE puisqu'elle facilite le développement de certaines activités économiques (services à haut débit en gros et au détail) dans des zones éloignées et rurales d'Islande.

(75) À la lumière de tout ce qui précède, les autorités islandaises estiment que l'aide potentielle contenu dans la mesure est compatible avec l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE.

5. OBSERVATIONS DE SÍMINN

5.1. Existence d'une aide d'État

(76) Par lettre du 20 décembre 2013, Síminn a soumis ses observations sur la décision d'ouvrir la procédure, ainsi que des documents supplémentaires (51). Síminn estime que le financement du déploiement de services à haut débit en question ne comportait pas d'élément d'aide d'État. Conformément à l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, une mesure doit remplir certaines conditions pour comporter des éléments d'aide d'État. Síminn ne considère pas que toutes ces conditions sont remplies, en particulier au vu de l'absence d'avantage économique en sa faveur.

(77) Síminn fait observer que dans son arrêt Altmark, la Cour de justice de l'Union européenne a fourni des clarifications concernant les conditions dans lesquelles une compensation de service public ne constitue pas une aide d'État en raison de l'absence d'un quelconque avantage (52). Síminn soutient que la mesure en question suppose le financement d'un service public et que les quatre conditions cumulatives de l'arrêt Altmark sont réunies.

(78) D'après Síminn, l'accord en question ne conférait à l'entreprise aucun avantage économique qui aille au-delà des conditions du marché. Le recours à des appels publics à la concurrence transparents et non discriminatoires a été considéré comme un élément suffisant pour présumer qu'aucune aide d'État n'est fournie à l'opérateur économique retenu dans la procédure, dans la mesure où un prix de marché est garanti (53). La procédure d'appel d'offres a établi quatre critères objectifs d'évaluation. L'offre valable ayant obtenu le plus grand nombre de points remportera l'appel d'offres. Toute partie intéressée par la procédure de passation de marché était libre d'y prendre part. L'appel d'offres était neutre sur le plan technologique, c'est-à-dire qu'il était ouvert à toute solution technique, afin de ne privilégier aucun opérateur du marché. Síminn a obtenu le plus grand nombre de points et a remporté l'appel d'offres. Par conséquent, le critère d'une procédure de mise en concurrence ainsi que celui de l'offre la plus économiquement avantageuse étaient remplis. Síminn était également la soumissionnaire qui proposait de fournir des services à un moindre coût pour la société.

(79) D'après Síminn, les modifications apportées à la portée et la compensation prévues par l'accord étaient nécessaires afin d'inclure les 670 bâtiments de zones «blanches» supplémentaires ainsi que la compensation qui en découlait. Le montant de la compensation pour les bâtiments supplémentaires était constitué du prix unitaire moyen inscrit dans l'offre initiale de Síminn. Cette compensation devrait dès lors être considérée comme une extension de l'offre initiale, soumise elle aussi aux conditions du marché. À cet effet, Síminn souligne qu'il n'y a pas d'aide d'État dans la mesure où les conditions, dans leur ensemble, ne lui étaient pas plus favorables que les conditions de l'offre initiale (54). En outre, d'après Síminn, le fait que l'entreprise qui avait fait l'offre la plus basse et la plus économiquement avantageuse a été retenue pour mener à bien le projet, ne peut conduire automatiquement à une situation favorisant une certaine entreprise.

(80) D'après Síminn, le coût unitaire réel moyen (coût par bâtiment) pour Síminn est de […] (*1) ISK, tandis que le coût unitaire moyen, obtenu par Síminn, est de 470 191 ISK. Tel qu'indiqué dans la décision d'ouvrir la procédure, le prix payé à Síminn après l'extension de la portée était toujours considérablement plus bas que le prix proposé par les autres soumissionnaires, et que le prix estimé préalablement par les conseillers du Fonds (55). À ce jour, Síminn a reçu 836 457 351 ISK, une somme qui inclut la compensation pour les 670 bâtiments supplémentaires et l'indexation sur la DKK. La seconde offre valable la plus basse était celle de Vodafone qui s'élevait à un montant de 1 858 339 001 ISK, soit plus du double de la compensation reçue par Síminn, y compris en incluant les bâtiments supplémentaires et l'indexation sur la DKK.

(81) Síminn soutient que de manière générale, l'entreprise n'avait pas réalisé des économies d'échelle à la suite de l'extension de la portée du projet. Même si cela aurait pu être le cas dans certaines zones, le fait que les bâtiments de zones «blanches» étaient bien souvent dispersés et présentaient des caractéristiques très variées empêchait en général toute économie d'échelle. Pour la majeure partie de l'expansion, Síminn a dû reconcevoir d'importantes parties du projet, à savoir la relocalisation de transmetteurs et d'antennes, même si certains des bâtiments supplémentaires étaient situés dans les mêmes zones que des bâtiments inclus dans l'offre initiale. Dès lors, d'après Síminn, l'entreprise n'a pas profité d'un réel avantage financier ayant pour effet de la placer dans une position plus favorable par rapport aux entreprises concurrentes (56).

(82) En outre, d'après Síminn, le fait que le coût réel du projet est inférieur au coût prévisionnel pour une solution de réseau similaire et que la compensation est à la fois transparente et fondée sur les coûts prouve que les autorités islandaises ont inclus un mécanisme destiné à éviter toute surcompensation.

(83) Compte tenu de ce qui précède, ainsi que des arguments présentés par les autorités islandaises, Síminn considère que la mesure ne comporte pas d'élément d'aide d'État.

5.2. Compatibilité de l'aide d'État présumée

(84) Si l'Autorité devait considérer que le projet devrait être considéré comme une aide d'État, Síminn soutient que les mesures devraient constituer une aide compatible avec l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE.

(85) Síminn affirme que le projet a été élaboré de sorte à limiter les distorsions de concurrence, en garantissant, entre autres, un accès en gros à toute tierce partie. Cet accès en gros permet aux fournisseurs de services tiers d'être des concurrents actifs sur le marché, en renforçant ainsi le choix et la concurrence dans les zones concernées par la mesure, tout en évitant de créer des monopoles de services régionaux. Le réseau à haut débit a été conçu pour être neutre, ouvert et accessible à tous les opérateurs intéressés par un accès en gros à égalité de conditions.

(86) D'après Síminn, l'accord établit clairement une obligation selon laquelle tous ses concurrents ont accès à l'infrastructure et par conséquent, un accès en gros a été proposé dès le début du projet (57). Síminn indique qu'il a été décidé d'utiliser le modèle d'accès ADSL, dénommé «accès à haut débit dans des réseaux fixes», pour l'accès en gros à l'ADSL ainsi que pour la référence pour l'accès 3G, car il n'existait pas de modèle de référence connu à cette période pour la technologie 3G. Síminn signale que les lignes directrices de la PTA ont été suivies en ce qui concerne l'accès ADSL. Afin d'expliquer plus en détail les problèmes techniques liés à l'accès en gros, Síminn a soumis le rapport AM susmentionné (58). D'après ce rapport, il existe une différence fondamentale entre l'accès en gros à un réseau DSL et l'accès en gros à un réseau de données 3G. En outre, il ressort de ce rapport que l'option d'interconnexion en gros sans fil en vigueur en Islande est adaptée aux fins de l'intervention spécifique concernant la couverture du haut débit en Islande. Ce rapport fait également référence au fait que la même solution technique a été utilisée pour l'accès en gros à la technologie 3G dans un projet irlandais similaire et concurrent approuvé par la Commission européenne (59).

(87) D'après Síminn, la plaignante affirme, à tort, qu'elle a demandé à plusieurs reprises un accès en gros au réseau, mais sans succès, et que cela a conféré à Síminn un «avantage du précurseur» considérable. Síminn insiste sur le fait que Vodafone a uniquement demandé un accès à l'itinérance aux émetteurs 3G de Síminn afin de pouvoir proposer des services de télécommunications mobiles 3G, qui sont sans rapport avec le projet en question. Selon Síminn, Vodafone s'est vu offrir un accès à l'itinérance 3G aux conditions du marché par Síminn, mais n'a pas souhaité conclure un accord. D'après Síminn, Vodafone n'a néanmoins pas demandé d'accès en gros ou d'accès à la revente pour les services internet à haut débit fournis par l'intermédiaire de l'UMTS, de l'ADSL et par satellite pour les zones concernées par le projet.

(88) Síminn soutient que le projet en question n'avait pas ou peu d'incidence sur la concurrence et le commerce. D'après Síminn, aucun élément n'a été présenté pour montrer que l'entreprise a bénéficié d'un quelconque avantage économique indu ou que l'accord a eu un effet négatif sur la structure du marché.

(89) Síminn fait observer que le projet concerne uniquement les entreprises et les personnes établies dans les zones concernées. Les bâtiments sont répartis sur l'ensemble du pays et ne devraient pas être considérés comme un marché spécial. En revanche, ils font partie du marché du haut débit islandais dans son ensemble. L'Islande compte plus de 109 000 connexions à haut débit. Le projet porte sur le déploiement de services à haut débit dans les zones rurales d'Islande pour un total de 1 788 bâtiments. Parmi ces 1 788 bâtiments, 1 050 disposent d'un abonnement aux services à haut débit, dont 559 par l'intermédiaire de l'UMTS. Par conséquent, le projet ne concerne que 0,96 % du marché pertinent et les 559 bâtiments connectés par l'intermédiaire de l'UMTS seulement 0,51 %.

(90) Par ailleurs, Síminn fait observer qu'elle était à l'époque, et aujourd'hui encore, sous la stricte supervision de l'AIC et de la PTA. Le 8 mars 2013, Síminn, Skipti, sa société mère, et une autre filiale de Skipti, Míla, ont conclu un accord avec l'AIC, suivie d'une décision de l'AIC (no 6/2013), publiée le 26 mars 2013, garantissant que les concurrents de Síminn et Míla ont le même accès aux réseaux de télécommunications fixes principaux des filiales de Skipti. Toute indication de distorsion de la concurrence par Síminn conduirait par conséquent à l'ouverture d'une procédure formelle d'examen au nom des autorités susmentionnées.

(91) Au vu de ce qui précède, Síminn conclut que l'incidence générale de la mesure devrait être jugée positive. Cette mesure est clairement conforme aux objectifs de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE puisqu'elle facilite le développement de certaines activités économiques (services à haut débit en gros et au détail) dans les zones rurales et éloignées d'Islande. Síminn est d'avis que le projet a été conçu de sorte à réduire au minimum toute d'aide d'État potentielle et toute et distorsion de concurrence. Par conséquent, si l'Autorité devait considérer que la mesure comporte des éléments d'aide d'État, Síminn estime que l'aide potentielle est compatible avec l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE.

6. OBSERVATIONS DE LA PLAIGNANTE (VODAFONE)

(92) Par lettre du 23 décembre 2013, l'Autorité a reçu des observations et des documents supplémentaires de la part de Vodafone (60). Selon la plaignante, une aide d'État illégale a été accordée à Síminn par le Fonds par l'intermédiaire de l'accord conclu entre les deux parties. La plaignante maintient que la procédure d'appel d'offres a été faussée dans la mesure où des modifications significatives ont été apportées à l'accord définitif entre Síminn et le Fonds, à la demande de Síminn, et étaient extrêmement favorables à l'entreprise.

(93) D'après la plaignante, l'aide d'État ne peut être exclue dans ce cas du fait que l'offre de Síminn était nettement plus basse que les offres soumises par les autres parties. Premièrement, il est évident que les autres soumissionnaires n'ont pas eu la possibilité de soumettre de nouvelles offres après la révision du projet. Deuxièmement, il est clair qu'en raison de l'augmentation importante des paiements découlant des modifications effectuées, il ne saurait être exclu que les entreprises concurrentes auraient pu soumettre des offres plus basses pour le projet tel que modifié.

(94) La plaignante soutient que l'accès demandé par l'accord définitif était limité à l'accès à la revente, par opposition à l'accès en gros initialement prévu par le dossier d'appel d'offres (61). Elle affirme en outre qu'elle a demandé à plusieurs reprises et sans succès un accès en gros au réseau (62). De plus, la plaignante fait observer que les réponses qu'elle a obtenues concernant les conditions d'accès n'étaient pas appropriées. Cette situation a, selon elle, conduit à une distorsion de concurrence inacceptable et a accordé à Síminn un avantage considérable au premier sur le marché pertinent.

(95) D'après la plaignante, rien n'empêche Síminn de proposer un accès à l'itinérance pour le réseau UMTS. Il existe trois options générales d'accès en gros fondées sur des normes de réseau GSM, puis de l'UMTS/3G, à savoir l'accès au détail, l'accès en gros à l'itinérance et accès à un réseau virtuel.

(96) La plaignante fait observer que Síminn n'a pas expliqué par quel moyen le service sera exposé à un risque si l'entreprise fournit un accès à l'itinérance pour ses réseaux UMTS/3G. Elle affirme que Síminn ne produit pas son équipement final, qui est fabriqué par plusieurs producteurs du monde entier et peut être utilisé et acheté par tous les acteurs du marché. Le fait que l'équipement soit équipé d'une carte SIM de Síminn ou Vodafone ou de toute autre entreprise de télécommunications n'a aucune importance pour la qualité du service. La plaignante considère que cette qualité est la même.

(97) Vodafone fait observer qu'elle a demandé à plusieurs reprises d'avoir accès au réseau UMTS financé par le Fonds des télécommunications. Ce n'est qu'en septembre 2010, après plusieurs réunions et lettres officielles, que Síminn a proposé à Vodafone un accès à l'itinérance pour le réseau UTMS. Toutefois, l'accès proposé à des conditions telles qu'il aurait été plus viable pour Vodafone de construire son propre réseau dans la zone couverte par le programme. D'après l'offre, il était proposé à Vodafone de payer une redevance annuelle de 1 500 000 ISK pour chacun des émetteurs auxquelles elle demandait l'accès.

(98) En outre, d'après la plaignante, il n'est pas possible de déterminer clairement si les emplacements supplémentaires entraîneraient une augmentation significative du coût de la main-d'œuvre. La justification de l'augmentation du paiement ne peut dès lors reposer uniquement sur la multiplication du nombre d'emplacements. À cet égard, il est indispensable de prendre en considération le fait que les modifications apportées à l'accord prévoyaient une période de déploiement plus longue, la faisant passer de 12 à 18 mois. Ces modifications de la période de déploiement devraient, en elles-mêmes, permettre de rationaliser l'utilisation du personnel affecté au projet, ce qui, selon la plaignante, réduirait le coût de la main-d'œuvre. En outre, la plaignante maintient que les modifications des dispositions relatives aux pénalités suggèrent un allégement des charges qui pèsent normalement sur une entreprise.

(99) La plaignante note également que l'article 12 du dossier d'appel d'offres prévoit la constitution d'une garantie bancaire pour les recours en responsabilité sans qu'il soit nécessaire de prouver la faute. L'article 13 de l'accord, en revanche, ne prévoit pas de telle garantie, et fait uniquement référence à la responsabilité de Síminn en vertu des règles générales du droit de la responsabilité civile. Cette modification suggère également un allégement des charges qui pèsent normalement sur une entreprise. Dès lors, il convient d'apprécier les avantages de la non-constitution d'une garantie bancaire, à savoir les coûts de la fourniture d'une telle garantie à l'automne 2008.

(100) La plaignante souligne que l'accord a entraîné une distorsion de concurrence considérable, ininterrompue et toujours d'actualité. Elle considère que la mesure a une incidence non seulement sur la concurrence dans les zones rurales d'Islande, mais aussi sur l'ensemble du marché dans la mesure où l'un des critères utilisés par les clients lors du choix d'une entreprise de télécommunications est sur l'étendue du réseau et du service. À cet égard, il convient de noter que Síminn a mis en avant l'entreprise comme étant celle disposant des connexions de réseau les plus importantes d'Islande.

(101) Au vu de tout ce qui précède, la plaignante considère que toutes les conditions permettant de conclure que la mesure présente des éléments d'aide d'État au titre de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE sont remplies. En outre, elle soutient que la mesure d'aide présumée ne peut faire l'objet d'aucune des exceptions pertinentes et doit dès lors être considérée comme incompatible avec l'accord EEE.

7. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES

7.1. Hringiðan ehf.

(102) Par lettre du 18 juillet 2013 (63), Hringiðan a présenté ses observations concernant la décision d'ouvrir la procédure. Dans ses observations Hringiðan met l'accent sur les modifications apportées à l'accord entre Síminn et le Fonds par rapport au dossier d'appel d'offres publié par le STC en février 2008. Par exemple, Hringiðan observe que dans le dossier d'appel d'offres, la vitesse d'accès était fixée à 2 Mbit/s ou plus, mais que dans l'accord, la vitesse du haut débit n'était pas définie. Hringiðan mentionne également d'autres modifications de l'accord, comme le prolongement de la période de construction, l'expansion de la zone de déploiement, l'augmentation du paiement et l'indexation des paiements sur des devises au lieu de l'indice des prix à la consommation.

(103) En outre, Hringiðan soutient que Síminn n'a pas été tenue de constituer une garantie bancaire pour les recours en responsabilité, malgré une obligation claire à cet égard fixée à l'article 12 du dossier d'appel d'offres (64). D'après Hringiðan, à la suite de la récession économique en Islande, aucune banque n'était en mesure de fournir aux entreprises privées une garantie bancaire suffisante pour remplir les critères imposés par le STC. Par conséquent, d'après Hringiðan, il semble que Síminn ait été dans l'incapacité de constituer une garantie bancaire contraignante lors de la procédure d'appel d'offres et que la garantie qu'elle a fournie ne liait dès lors pas la banque qui l'a émise.

(104) Hringiðan déclare que les modifications susmentionnées sont toutes favorables à Síminn et que l'accord constitue par conséquent une aide d'État incompatible avec le fonctionnement de l'accord EEE.

7.2. Nova ehf.

(105) Par lettre du 18 décembre 2013 (65), Nova a présenté à l'Autorité ses observations. D'après Nova, la mesure en question ne remplit pas le critère de mise en balance en raison de l'absence d'une obligation claire et effective concernant l'accès en gros, assortie de principes de tarifications bien définis. Nova estime que cette situation accorde à Síminn un avantage disproportionné entraînant des distorsions de concurrence.

(106) Nova souligne que le fait d'imposer l'accès effectif en gros de tiers à une infrastructure à haut débit subventionnée est un élément obligatoire de toute mesure d'aide publique au financement de la construction d'une nouvelle infrastructure à haut débit. Afin d'éviter toute distorsion de concurrence sur les marchés des télécommunications comportant des aides d'État, il convient d'accorder à des opérateurs tiers un accès effectif en gros, et ce d'une manière qui soit technologiquement neutre et raisonnablement adaptée à leurs besoins en matière d'accès.

(107) D'après Nova, les conditions de l'accord ont été modifiées par rapport au dossier d'appel d'offres et Síminn était uniquement tenue de fournir un accès en gros au réseau ADSL limité, tandis que l'accès obligatoire au réseau UMTS/3G était limité à l'accès à la revente. Selon Nova, ni les autorités islandaises ni Síminn n'ont expliqué pour quelle raison il était nécessaire sur le plan technique que Síminn ait un accès et un contrôle total sur le réseau UMTS pour fournir les niveaux de qualité et de services prévus, et ainsi pour mettre uniquement à disposition un accès à la revente.

(108) Nova est d'avis que l'absence d'une obligation claire de fournir un accès effectif en gros confère à Síminn un avantage concurrentiel en ce qui concerne la partie du réseau 3G construite conformément à l'accord. Cela accorde également à Síminn un avantage concurrentiel sur le marché de détail dans son ensemble en raison de l'augmentation générale de la couverture de ses réseaux mobiles. Cette situation permet à Síminn de se constituer une clientèle d'utilisateurs finaux et d'accroître ses parts de marché sans véritable concurrence de la part d'opérateurs tiers. En outre, même si Nova devait obtenir un accès à la revente concernant le réseau UMTS/3G, elle ne pourrait pas établir de distinction entre ses services au niveau de la vente au détail et les services fournis par Síminn pour ce qui est du prix ou des caractéristiques des services.

(109) Nova indique qu'elle a demandé à plusieurs reprises et sans succès un accès en gros au réseau 3G de Síminn. D'après Nova, il n'a par conséquent jamais été dans l'intention de Síminn de lui accorder un accès raisonnable au réseau.

(110) En outre, Nova fait observer qu'au cours de ses négociations avec Síminn, rien ne suggérait qu'un accès en gros au réseau serait difficile ou impossible sur le plan technique. D'après Nova, cela semble indiquer que la nécessité technique susmentionnée concernant le fait que Síminn ait un accès et un contrôle total sur le réseau UMTS pour fournir les niveaux de service et de qualité prévus ne saurait être justifiée.

(111) À la lumière des considérations qui précèdent, Nova soutient que Síminn a bénéficié d'un avantage indu entraînant une distorsion de concurrence et contraire à l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

8. RÉPONSES DES AUTORITÉS ISLANDAISES AUX OBSERVATIONS DE LA PLAIGNANTE ET DES PARTIES INTÉRESSÉES

8.1. Réponse aux observations présentées par la plaignante (Vodafone)

(112) Par lettre du 28 février 2014, les autorités islandaises ont présenté leurs commentaires et observations concernant les observations formulées par la plaignante et les parties intéressées (66). Les autorités islandaises considèrent qu'il est hautement improbable que l'extension de la portée puisse avoir entraîné la soumission d'une offre plus basse de la part de Vodafone, ou d'autres entreprises concurrentes à cet égard. Comme indiqué au considérant 18 ci-dessus, Vodafone a soumis deux offres pour la connexion des 1 118 bâtiments initialement prévus dans le dossier d'appel d'offres. Le montant de la première offre de Vodafone s'élevait à 2 200 000 000 ISK et celui de la seconde à environ 1 800 000 000 ISK. L'offre initiale de Síminn, en revanche, s'élevait à 379 000 000 ISK et a abouti à un prix ajusté de 606 000 000 ISK pour la portée définitive couvrant 1 788 sites, c'est-à-dire en incluant les 670 bâtiments supplémentaires. Selon les autorités islandaises, il est tout à fait logique de supposer qu'une offre ajustée de la part de Vodafone aurait été sensiblement plus élevée que l'offre initiale, étant donné l'extension de la portée et l'augmentation des coûts matériels.

(113) Les autorités islandaises estiment que l'affirmation de la plaignante selon laquelle les emplacements supplémentaires ne conduisent pas nécessairement à une augmentation corollaire des coûts n'est pas fondée. Síminn a confirmé aux autorités islandaises que les emplacements supplémentaires avaient entraîné une augmentation des coûts du projet. Cette augmentation était due au fait que les emplacements supplémentaires étaient différents au niveau géographique des emplacements initiaux et étaient répartis sur de vastes zones du territoire islandais.

(114) Les autorités islandaises rappellent que l'objectif visé par le projet en question n'était pas de fournir des services de données mobiles ou des services de téléphonie vocale mobiles, comme des services d'«itinérance 3G», lesquels n'ont jamais fait partie du projet. Il ressort de ce qui précède que le dossier d'appel d'offres n'exigeait nullement un quelconque accès à l'itinérance dans le cadre de la solution proposée. L'accord avec Síminn n'a pas modifié cet aspect, sous une forme ou l'autre. Les problèmes techniques associés à la proposition d'un accès à l'itinérance ne sont dès lors pas pertinents pour ce projet en particulier dans la mesure où l'accès à l'itinérance mobile n'en a jamais fait partie. Les autorités islandaises soulignent que le «critère explicite d'accès en gros par le soumissionnaire» n'a pas été supprimé et est reflété dans l'accord avec Síminn. Cependant, en fonction de la technologie utilisée dans le projet, différentes méthodes sont appliquées afin de fournir un accès en gros, à savoir l'ADSL ou l'UMTS/3G. Par conséquent, les autorités islandaises sont d'avis que la question générale de l'accès en gros semble être basée sur l'incompréhension fondamentale selon laquelle l'accès à l'itinérance devait faire partie du projet.

(115) En ce qui concerne la méthode du prix unitaire moyen, les autorités islandaises observent que celle-ci est fondée sur le chapitre 2.3.4 du dossier d'appel d'offres intitulé «Nouvelles connexions et obligation de connecter». Ce chapitre demande spécifiquement l'application d'une méthode du prix moyen lors de l'évaluation du coût des nouveaux sites ajoutés au projet. D'après les autorités islandaises, cette approche est également conforme à la pratique reconnue par le droit des contrats islandais.

(116) Enfin, d'après les autorités islandaises, le Fonds a reçu une garantie bancaire pleinement valide de la part de la banque New Kaupþing (désormais Arion bank hf.), datée du 17 février 2009, jointe en annexe à l'accord définitif.

8.2. Réponse aux observations présentées par Hringiðan ehf.

(117) Les autorités islandaises rejettent les arguments avancés par Hringiðan au sujet de l'existence d'une aide d'État et de l'incompatibilité de l'aide d'État présumée avec le fonctionnement de l'accord EEE. Les autorités islandaises ont également relevé plusieurs erreurs factuelles dans l'offre de Hringiðan et estiment qu'il convient d'y donner suite.

(118) Concernant les garanties bancaires, les autorités islandaises considèrent que la déclaration faite aux autorités islandaises par la banque Glitnir au nom de Hringiðan n'était pas suffisante dans la mesure où elle indiquait uniquement que la banque Glitnir était «disposée à envisager la constitution d'une garantie», alors que le soumissionnaire retenu, Síminn, a pu se procurer une garantie valide auprès de la banque New Kaupþing. La garantie constituée par Síminn indiquait que la banque New Kaupþing était effectivement disposée à «constituer une garantie bancaire pour le projet». Les autorités islandaises font également observer que le document fourni par Hringiðan a été soumis bien après l'expiration du délai prolongé.

(119) Elles soulignent que l'offre présentée par Hringiðan au pour la portée initiale du projet englobant 1 119 bâtiments était sensiblement supérieure à celle du soumissionnaire retenu: 1 297 257 098 ISK, par rapport à l'offre de Síminn de 379 000 000 ISK. En outre, les autorités islandaises font observer que le montant final convenu entre elles et Síminn après l'extension de la portée du projet demeure inférieur à celui de l'offre soumise par Hringiðan.

8.3. Réponse aux observations présentées par Nova ehf.

(120) Selon les autorités islandaises, l'accord établit clairement le taux de remise en gros minimal que Síminn doit proposer aux autres fournisseurs de services. Síminn est toutefois libre de négocier des taux de remise plus élevés. Les autorités islandaises rappellent que l'accès à l'itinérance pour la partie UMTS/3G du réseau ne fait pas partie du projet et qu'en conséquence, l'accès en gros pour le projet n'inclut pas l'accès à l'itinérance. Les résultats des négociations précédentes entre Síminn et Nova concernant l'accès à l'itinérance ne relèvent dès lors pas du champ d'application du projet.

(121) En outre, les autorités islandaises s'opposent fermement à la déclaration de Nova selon laquelle les réponses du Fonds datées du 23 juillet 2009 ne sont pas adéquates et n'ont tout simplement pas pris en considération les questions sous-jacentes. Elles estiment que la réponse du Fonds concernant la question de l'itinérance mobile sur le réseau 3G est parfaitement claire, cet aspect semblant être le principal problème sous-jacent de la plainte et des réactions ultérieures des opérateurs du marché. La réponse indique que: «Le présent contrat ne couvre pas les services de téléphonie vocale mobiles de troisième génération ou les services mobiles à haut débit pour les bâtiments ou les zones alentours recensés. Le service faisant l'objet du présent contrat est de fait fourni à partir d'un port de routeur installé à l'intérieur des murs des habitations de particuliers ou des lieux de travail. Les autres services qui sont ou seront éventuellement proposés par les fournisseurs de services 3G ne relèvent pas du champ d'application du contrat.» (Traduction libre)

II. ÉVALUATION

1. EXISTENCE D'UNE AIDE D'ÉTAT

(122) L'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE est libellé comme suit: «Sauf dérogations prévues par le présent accord sont incompatibles avec le fonctionnement du présent accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les parties contractantes, les aides accordées par les États membres de la CE ou par les États de l'AELE ou accordées au moyen de ressources d'État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.»

(123) Cela signifie qu'une mesure constitue une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE si toutes les conditions suivantes sont cumulativement remplies: i) la mesure est accordée par l'État ou au moyen de ressources d'État; ii) elle confère un avantage économique sélectif au bénéficiaire; iii) elle est susceptible d'avoir une incidence sur les échanges entre les parties contractantes et de fausser la concurrence.

(124) Dans les sections suivantes, le financement public du projet susmentionné sera apprécié au regard de ces conditions.

1.1. Existence de ressources d'État

(125) Au titre de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, une mesure constitue une aide d'État si elle est accordée par l'État ou au moyen de ressources d'État.

(126) Aux fins de l'article 61, paragraphe 1, l'État comprend l'ensemble des instances de la fonction publique, depuis l'administration centrale jusqu'à la mairie, ou jusqu'au niveau administratif le plus bas, ainsi que les entreprises et les organismes de droit public (67).

(127) Le Fonds, comme décrit plus haut, est établi par la loi et est la propriété de l'État islandais, qui lui alloue des ressources au titre du budget annuel de l'État. En conséquence, la première condition de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE est remplie.

1.2. Entreprise

(128) Pour constituer une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, la mesure doit conférer un avantage à une entreprise. Une entreprise est définie comme une entité exerçant une activité économique, indépendamment de son statut juridique et de son mode de financement (68). Les activités économiques désignent l'offre de biens ou de services sur un marché (69).

(129) Síminn est le plus grand opérateur de télécommunications d'Islande, offrant des services de téléphonie mobile et fixe, d'internet et de télévision sur le marché islandais. Il apparaît donc clairement que toute aide prévue dans l'accord entre Síminn et le Fonds a donc été accordée à une entreprise.

1.3. Mesures favorisant certaines entreprises ou certaines productions

(130) Premièrement, la mesure d'aide doit conférer à l'entreprise bénéficiaire un avantage économique qu'elle n'aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché (70). Une mesure d'aide d'État peut prendre différentes formes, et doit être appréciée en fonction de ses effets (71). La forme la plus courante d'un tel avantage est l'octroi d'une subvention, c'est-à-dire une prestation en monnaie ou en nature accordée pour le soutien d'une entreprise en dehors du paiement, par l'acheteur ou l'utilisateur, des biens ou services qu'elle produit (72).

(131) Dans le cas présent, le financement du projet par les pouvoirs publics a conféré au fournisseur de réseau sélectionné un avantage économique qui aurait normalement été couvert par son budget, et a permis à l'opérateur sélectionné de fournir un réseau à haut débit dans des conditions qui ne seraient pas autrement disponibles sur le marché. En outre, on ne peut exclure que le soutien financier ait permis à Síminn, en tant que soumissionnaire retenu, de mener ses activités commerciales concernant le réseau dans des conditions qui n'auraient pas existé en l'absence de la mesure (73).

(132) Bien qu'une procédure d'appel d'offres concurrentielle tende à réduire le montant du soutien financier nécessaire et à éviter les profits excessifs, l'aide permettra à l'opérateur d'offrir des services de bout en bout à première vue à des prix inférieurs à ceux qu'il aurait appliqués s'il avait eu à supporter tous les coûts lui-même et par conséquent, d'attirer davantage de clients que dans des conditions normales de marché. L'opérateur sélectionné deviendra également le propriétaire du réseau, ainsi que d'autres actifs corporels et incorporels acquis avec le financement de l'État (par exemple, équipement, relations clients), même après la durée de vie des projets. Compte tenu de ce qui précède, il apparaît clairement qu'un avantage économique a été accordé à l'opérateur sélectionné (74).

(133) En outre, l'Autorité note que cette mesure vise à améliorer la fourniture de services à haut débit existants aux utilisateurs résidentiels ainsi qu'aux utilisateurs professionnels dans les zones concernées. Tandis que les utilisateurs résidentiels ne sont pas soumis aux règles en matière d'aides d'État, les entreprises situées dans les zones ciblées profiteront des services à haut débit et de la couverture améliorée en comparaison avec ce qui aurait été proposé sur une base purement commerciale.

(134) Deuxièmement, l'aide doit être sélective dans la mesure où elle doit favoriser «certaines entreprises ou certaines productions». Un financement public du réseau à haut débit dans les zones rurales d'Islande a été accordé à Síminn, en tant qu'attributaire du marché. Étant donné que Síminn est l'unique bénéficiaire des fonds publics, l'Autorité conclut que la mesure est sélective.

1.4. Distorsion de la concurrence et effet sur les échanges entre les parties contractantes

(135) Pour être considérée comme une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, la mesure doit être de nature à fausser la concurrence et à affecter les échanges entre parties contractantes de l'accord EEE.

(136) D'après la jurisprudence constante, il n'y a pas lieu d'établir une incidence réelle de l'aide en cause sur les échanges entre les parties contractantes de l'accord EEE et une distorsion effective de la concurrence, mais seulement d'examiner si l'aide est susceptible d'affecter ces échanges et de fausser la concurrence (75). De plus, il n'est pas nécessaire que le bénéficiaire de l'aide participe lui-même aux échanges intra-EEE. Même une subvention publique accordée à une entreprise qui ne fournit que des services locaux ou régionaux et ne fournit pas de services en dehors de son État d'origine, peut néanmoins affecter les échanges si cette activité intérieure peut se trouver augmentée ou maintenue grâce à l'aide, avec cette conséquence que les chances des entreprises établies dans d'autres parties contractantes de pénétrer le marché en sont diminuées (76).

(137) La participation publique au déploiement d'infrastructures visant à fournir des services de communications électroniques modifie les conditions existantes du marché en renforçant la position du fournisseur de réseau sélectionné par rapport à celle de ses concurrents.

(138) Le bénéficiaire de la mesure se chargera du déploiement d'une infrastructure de réseau à haut débit sur un marché qui peut être pénétré directement ou au moyen d'une participation financière par des participants d'autres États membres de l'EEE. D'une manière générale, les marchés de services de communications électroniques (y compris les marchés de gros et de détail de l'accès à haut débit) sont ouverts aux échanges et à la concurrence entre opérateurs et fournisseurs de services dans l'ensemble de l'EEE.

(139) Par conséquent, l'Autorité conclut que la mesure est susceptible de fausser la concurrence et d'affecter les échanges au sein de l'EEE.

1.5. Financement d'un service public et critères énoncés dans l'arrêt Altmark

(140) Les autorités islandaises et Síminn estiment que la contribution peut être qualifiée de financement d'un service public, que les quatre critères cumulatifs énoncés dans l'arrêt Altmark sont tous remplis et que, pour cette raison, la mesure ne constitue pas une aide d'État.

(141) Dans son arrêt rendu dans l'affaire Altmark, la Cour de justice a apporté de nouvelles clarifications concernant les conditions auxquelles la compensation de service public ne constitue pas une aide d'État, du fait de l'absence de tout avantage (77). Toutefois, pour que, dans un cas concret, une telle compensation puisse échapper à la qualification d'aide d'État, quatre conditions principales, communément appelées «critères Altmark», doivent être remplies (78).

(142) Les quatre critères cumulatifs énoncés de l'arrêt Altmark sont les suivants: i) le bénéficiaire d'un mécanisme de financement d'un SIEG par l'État doit être formellement investi de l'exécution d'un SIEG dont les obligations doivent être clairement définies; ii) les paramètres sur la base desquels sera calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente, afin d'éviter qu'elle comporte un avantage économique susceptible de favoriser l'entreprise bénéficiaire par rapport à des entreprises concurrentes; iii) la compensation ne peut dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution du SIEG en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable lié à l'exécution de ces obligations; et iv) lorsque le choix du bénéficiaire n'est pas effectué dans le cadre d'une procédure de marché public, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée, aurait encourus pour exécuter ces obligations en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable.

(143) Les États de l'AELE membres de l'EEE disposent, en général, d'une grande marge d'appréciation en ce qui concerne la définition d'un service comme un SIEG, tout en suivant la jurisprudence pertinente qui établit les principes généraux à respecter (79). La fourniture d'une couverture à haut débit suffisante à tous les citoyens dans des zones où aucun autre opérateur ne fournit ou ne fournira ces services dans un avenir proche pourrait bien être qualifiée de SIEG (80). En principe, une compensation de service public peut par conséquent être accordée à une entreprise investie de la construction et de l'exploitation d'un réseau à haut débit. Au titre du point 16 des lignes directrices sur les réseaux à haut débit, cela peut être le cas dès lors qu'il peut être démontré que des investisseurs privés pourraient ne pas être en mesure d'assurer, dans un avenir proche (trois ans), une couverture à haut débit adéquate à l'ensemble des citoyens ou des utilisateurs et que, de ce fait, une part importante de la population resterait privée de connexion. Par conséquent, un réseau financé par des fonds publics mis en place dans les zones blanches pour tous les utilisateurs potentiels, qu'il s'agisse d'entreprises ou de particuliers, peut être financé au moyen d'une compensation de service public. Toutefois, un certain nombre de conditions doivent être remplies, notamment celles énoncées aux points 17 à 23 des lignes directrices sur les réseaux à haut débit.

(144) Les autorités islandaises ont décrit les raisons pour lesquelles le déploiement d'un réseau à haut débit dans des zones rurales qui ne sont pas couvertes par un investissement privé doit être financé par l'État dans l'intérêt économique général. Après consultation des parties prenantes au moyen de la réalisation d'une carte et d'une analyse de la couverture, il a été établi que les bâtiments en question ne seraient pas desservis par une infrastructure d'internet à haut débit aux conditions du marché dans les trois prochaines années. Les autorités islandaises ont insisté sur la raison pour laquelle elles estiment qu'il importe d'éviter une «fracture numérique» entre les zones urbaines et les zones rurales.

(145) Les conditions économiques de la fourniture de services à haut débit sont telles que le marché ne trouve pas toujours rentable d'investir dans ces services dans toutes les régions. En raison de l'économie de la densité, il est généralement plus rentable de construire des réseaux à haut débit dans les régions où la demande potentielle est plus élevée et plus concentrée, c'est-à-dire dans les zones densément peuplées. Les coûts unitaires, du fait des coûts fixes élevés des investissements nécessaires, augmentent rapidement au fur et à mesure que la densité de la population diminue. Les réseaux à haut débit ont donc tendance à ne couvrir de façon rentable qu'une partie de la population. L'éloignement, autrement dit les grandes distances qui séparent les bâtiments concernés des infrastructures de télécommunication existantes, pourrait aussi augmenter considérablement les coûts d'investissement nécessaires au déploiement de réseaux à haut débit adéquats (81).

(146) Généralement, ces zones insuffisamment desservies sont des zones rurales à faible densité de population, où les fournisseurs ne sont pas financièrement incités à investir dans des réseaux de communications électroniques pour fournir des services à haut débit adaptés. Cela peut conduire à une «fracture numérique» entre les zones qui ont accès à des services à haut débit adaptés et celles qui n'y ont pas accès. En conséquence, c'est dans l'intérêt économique général déclaré que les États membres de l'EEE ont la possibilité d'employer des fonds publics pour permettre la connectivité dans des zones qui autrement ne seraient pas desservies par l'internet à haut débit, aussi bien actuellement que dans un avenir proche (82).

(147) Les autorités islandaises ont démontré la nécessité de leur intervention. Comme décrit au chapitre 2.1.2 de la partie I ci-dessus, les autorités ont confirmé qu'il y avait une couverture à haut débit très insuffisante dans les zones concernées. En outre, la carte et l'analyse de la couverture ont montré qu'il n'y avait pas de plans d'investissement visant à connecter les bâtiments au réseau dans un avenir proche compte tenu de leur faible attractivité commerciale pour des opérateurs privés, puisqu'ils étaient tous situés dans des régions peu peuplées.

(148) De plus, Síminn semble avoir reçu un mandat clair confié par l'accord, qui, conformément aux lignes directrices de l'Autorité relatives à l'application des règles en matière d'aides d'État aux compensations octroyées pour la prestation de services d'intérêt économique général (ci-après les «lignes directrices de l'Autorité relatives au SIEG»), peut être considéré comme l'acte de mandatement requis (83). D'après le mandat de Síminn, les infrastructures à haut débit à déployer devraient fournir une connectivité universelle à tous les utilisateurs dans une zone donnée. Le réseau et les services devaient s'étendre à tous les foyers dans lesquels au moins une personne était recensée et vivait toute l'année, et aux entreprises opérationnelles tout au long de l'année.

(149) En outre, conformément aux points 19 et 20 des lignes directrices de l'Autorité sur les réseaux à haut débit, le réseau financé par des fonds publics devait être construit de façon à permettre un accès en gros à d'autres FSI. Ces FSI devraient pouvoir acheter, sur demande, les services de base de Síminn à des prix de gros, et être autorisés à fournir des services sur le réseau à leur clientèle de détail. L'accès devait être accordé par des moyens pratiques et tous les FSI devaient se voir accorder un service égal et un accès égal au réseau, indépendamment de leur lien avec le vendeur. Síminn ne peut donc pas refuser l'accès à l'infrastructure sur une base discrétionnaire et/ou discriminatoire. En outre, le mandatement et l'aide ne couvrent que le déploiement du réseau et la fourniture des services d'accès en gros qui y sont liés, mais n'incluent pas les services de communications de détail.

(150) Toutefois, le fait que la compensation pour les 670 bâtiments qui ont été ajoutés au projet après le retrait de WBS du marché a été décidée après que Síminn a remporté l'appel d'offres pose des problèmes en ce qui concerne les autres critères Altmark. Les paramètres de calcul de la compensation pour les unités supplémentaires n'ont pas été préalablement établis de façon objective et transparente, mais ont été définis, comme l'ont confirmé les autorités islandaises, à la suite de la procédure de passation de marché public en se basant sur le prix unitaire moyen dans l'offre initiale de Síminn.

(151) Par conséquent, bien que Síminn ait été choisi comme fournisseur de services conformément à un appel d'offres public, seule la compensation prévue pour les premiers 1 118 bâtiments a été établie sur la base de la procédure de marché public. La compensation pour les 670 immeubles supplémentaires a été établie après que Síminn a remporté l'appel d'offres. L'Autorité n'a pas non plus reçu d'informations indiquant que les autorités islandaises ont mené une évaluation comparative, avec une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée, concernant les coûts susceptibles d'être encourus pour la construction et l'exploitation du réseau à haut débit pour les bâtiments supplémentaires.

(152) À la lumière de ce qui précède, l'Autorité conclut que la mesure en question ne remplit pas tous les critères Altmark.

1.6. Conclusion relative à l'existence d'une aide d'État

(153) Compte tenu des éléments qui précèdent, l'Autorité conclut que la mesure en cause comporte des éléments d'aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE. Dans les conditions visées ci-dessus, il est donc nécessaire d'examiner si la mesure peut être considérée comme compatible avec le fonctionnement de l'accord EEE.

2. RÈGLES DE PROCÉDURE