DÉCISION DE L'AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE

No 216/14/COL

du 28 mai 2014

modifiant pour la quatre-vingt-seizième fois les règles de procédure et de fond dans le domaine des aides d'État par l'adoption de nouvelles lignes directrices sur les aides d'État aux aéroports et aux compagnies aériennes [2016/2051]

L'AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE (ci-après l'«Autorité»),

VU l'accord sur l'Espace économique européen (ci-après l'«accord EEE»), et notamment ses articles 61 à 63 et son protocole 26,

VU l'accord entre les États de l'AELE relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice (ci-après l'«accord Surveillance et Cour de justice»), et notamment son article 5, paragraphe 2, point b), et son article 24, ainsi que l'article 1er de la partie I du protocole 3 dudit accord,

considérant ce qui suit:

Conformément à l'article 24 de l'accord Surveillance et Cour de justice, l'Autorité applique les dispositions de l'accord EEE en matière d'aides d'État.

Conformément à l'article 5, paragraphe 2, point b), de l'accord Surveillance et Cour de justice, l'Autorité publie des notes ou des directives sur les sujets traités dans l'accord EEE, si celui-ci ou l'accord Surveillance et Cour de justice le prévoient expressément, ou si l'Autorité le juge nécessaire.

Le 4 avril 2014, la Commission européenne a publié une communication intitulée «Lignes directrices sur les aides d'État aux aéroports et aux compagnies aériennes» (1). Ces lignes directrices énoncent les conditions dans lesquelles le financement public des aéroports et des compagnies aériennes peut constituer une aide d'État et, lorsqu'il s'agit effectivement d'une aide d'État, les conditions de sa compatibilité avec le marché intérieur. Elles s'appliquent à compter du 4 avril 2014, date à partir de laquelle elles remplacent les lignes directrices sur l'aviation de 1994 et de 2005 (2).

Ces lignes directrices présentent un intérêt pour l'Espace économique européen.

Une application uniforme des règles en matière d'aides d'État doit être assurée dans l'ensemble de l'Espace économique européen conformément à l'objectif d'homogénéité établi à l'article 1er de l'accord EEE.

Conformément au point II de la section «REMARQUE GÉNÉRALE» figurant à l'annexe XV de l'accord EEE, l'Autorité doit adopter, après consultation de la Commission européenne, de nouvelles lignes directrices correspondant à celles adoptées par cette dernière.

Les nouvelles lignes directrices remplacent les lignes directrices actuelles sur le financement des aéroports et les aides d'État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d'aéroports régionaux (3).

AYANT consulté la Commission européenne,

AYANT consulté les États de l'AELE sur le sujet par lettre datée du 12 mai 2014,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Les lignes directrices concernant les aides d'État sont modifiées par l'introduction de nouvelles lignes directrices sur les aides d'État aux aéroports et aux compagnies aériennes. Ces nouvelles lignes directrices sont jointes en annexe à la présente décision et font partie intégrante de cette dernière.

Article 2

Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.

(1) JO C 99 du 4.4.2014, p. 3.

(2) Application des articles 92 et 93 du traité CE et de l'article 61 de l'accord EEE aux aides d'État dans le secteur de l'aviation (JO C 350 du 10.12.1994, p. 5) et communication de la Commission — Lignes directrices communautaires sur le financement des aéroports et les aides d'État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d'aéroports régionaux (JO C 312 du 9.12.2005, p. 1).

(3) Financement des aéroports et aides d'État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d'aéroports régionaux (JO L 62 du 6.3.2008, p. 30. et supplément EEE no 12 du 6.3.2008, p. 3).

ANNEXE

LIGNES DIRECTRICES SUR LES AIDES D'ÉTAT AUX AÉROPORTS ET AUX COMPAGNIES AÉRIENNES

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction: politique en matière d'aides d'État dans le secteur de l'aviation

2. Champ d'application et définitions

2.1. Champ d'application

2.2. Définitions

3. Existence d'une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE

3.1. Notions d'entreprise et d'activité économique

3.2. Utilisation de ressources d'État et imputabilité à l'État

3.3. Distorsion de la concurrence et altération des échanges

3.4. Le financement public des aéroports et l'application du principe de l'opérateur en économie de marché

3.5. Relations financières entre les aéroports et les compagnies aériennes

3.5.1. Comparaison avec le prix du marché

3.5.2. Analyse ex ante de la rentabilité

4. Financement public des services d'intérêt économique général

4.1. Définition d'un service d'intérêt économique général dans les secteurs aéroportuaires et aérien

4.2. Compatibilité des aides sous forme de compensations de service public

5. Compatibilité des aides au regard de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE

5.1. Aides aux aéroports

5.1.1. Aides à l'investissement en faveur des aéroports

5.1.2. Aides au fonctionnement en faveur des aéroports

5.2. Aides au démarrage octroyées aux compagnies aériennes

6. Aides à caractère social conformément à l'article 61, paragraphe 2, point a), de l'accord EEE

7. Cumul

8. Dispositions finales

8.1. Rapports annuels

8.2. Transparence

8.3. Suivi

8.4. Évaluation

8.5. Mesures utiles

8.6. Application

8.7. Réexamen

1. INTRODUCTION: POLITIQUE EN MATIÈRE D'AIDES D'ÉTAT DANS LE SECTEUR DE L'AVIATION

1. Le transport aérien, qui permet de relier les personnes et les régions, joue un rôle essentiel dans l'intégration et la compétitivité de l'Espace économique européen (ci-après l'«EEE»), ainsi que dans l'interaction de celui-ci avec le reste du monde. Il contribue fortement à l'économie de l'Union, avec plus de 15 millions de mouvements commerciaux par an, 822 millions de passagers transportés au départ et à destination d'aéroports de l'Union en 2011, 150 compagnies aériennes régulières, un réseau de plus de 460 aéroports et 60 prestataires de services de navigation aérienne (1). L'Union bénéficie de sa position de plate-forme mondiale des correspondances aériennes, les compagnies aériennes et les aéroports contribuant à eux seuls à hauteur de plus de 140 milliards d'euros par an à son produit intérieur brut. Le secteur de l'aviation emploie quelque 2,3 millions de personnes dans l'Union (2).

2. La stratégie Europe 2020 (3) souligne l'importance des infrastructures de transport dans le cadre de la stratégie de l'Union en faveur d'une croissance durable pour la décennie à venir. Dans son livre blanc intitulé «Feuille de route pour un espace européen unique des transports» (4), en particulier, la Commission a insisté sur le fait que l'internalisation des coûts externes, l'élimination des subventions injustifiées et une concurrence libre et non faussée constituaient des aspects essentiels des efforts entrepris pour aligner les choix du marché sur les besoins de durabilité. Cette feuille de route souligne également l'importance d'une utilisation efficace des ressources. Dans la pratique, les transports doivent utiliser moins d'énergie et avoir davantage recours à des énergies propres. Ils doivent mieux exploiter des infrastructures modernes et réduire leur incidence négative sur le climat et l'environnement et en particulier sur des composantes primordiales du patrimoine naturel telles que l'eau, la terre et les écosystèmes.

3. La réalisation progressive du marché intérieur a conduit à la disparition de toutes les restrictions commerciales pour les compagnies actives dans l'EEE, notamment en ce qui concerne les liaisons, le nombre de vols et la fixation des tarifs. Depuis la libéralisation des transports aériens en 1997 (5), le secteur a connu un développement sans précédent, contribuant ainsi à la croissance économique et à la création d'emplois. La libéralisation a également ouvert la voie à l'émergence de compagnies à bas coûts appliquant un nouveau modèle d'exploitation basé sur des temps de rotation très courts et une utilisation très efficiente de la flotte. Cette évolution a conduit à un accroissement spectaculaire du trafic, le trafic à bas coût se développant très rapidement depuis 2005. En 2012, la part de marché des compagnies aériennes à bas coûts (44,8 %) a, pour la première fois, dépassé celle des transporteurs aériens en place (42,4 %). Cette tendance s'est poursuivie en 2013 (45,94 % pour les compagnies à bas coûts et 40,42 % pour les compagnies en place).

4. Bien que leurs propriétaires et gestionnaires appartiennent toujours essentiellement au secteur public (6), les aéroports de l'EEE enregistrent actuellement une participation croissante du secteur privé. De nouveaux marchés sont apparus au cours de la dernière décennie du fait de la privatisation partielle de certains aéroports, ainsi que de la concurrence dont fait l'objet la gestion des aéroports publics, y compris à l'échelle régionale.

5. L'actionnariat public est davantage présent dans les aéroports plus petits (7), qui font généralement appel à des capitaux publics pour financer leurs activités. Les tarifs pratiqués par ces aéroports sont généralement établis, non sur la base de considérations liées au marché, et notamment de perspectives de rentabilité ex ante satisfaisantes, mais en tenant compte pour l'essentiel de considérations locales ou régionales. Dans les conditions actuelles du marché, les perspectives de rentabilité des aéroports commerciaux restent également largement tributaires (8) du niveau du trafic: les aéroports qui accueillent moins d'un million de passagers par an peinent généralement à supporter leurs coûts d'exploitation. C'est la raison pour laquelle la grande majorité des aéroports régionaux bénéficient de subventions publiques sur une base régulière.

6. Certaines régions souffrent toujours d'une mauvaise accessibilité depuis les autres États de l'EEE, et les principales plates-formes sont de plus en plus saturées (9). En même temps, le nombre très élevé d'aéroports régionaux dans certaines régions de l'EEE a conduit à une importante surcapacité des infrastructures aéroportuaires par rapport à la demande émanant des voyageurs et aux besoins des compagnies aériennes.

7. Le système de fixation des tarifs de la plupart des aéroports de l'EEE se présente généralement sous la forme d'un système de redevances aéroportuaires publié qui est fonction du nombre de passagers et du poids des avions (10). Toutefois, l'évolution du marché et la coopération étroite entre les aéroports et les compagnies aériennes ont progressivement ouvert la voie à un large éventail de pratiques commerciales, parmi lesquelles la conclusion de contrats à long terme prévoyant des tarifs différenciés et, dans certains cas, l'octroi, par les aéroports et/ou les autorités locales, de mesures d'incitation et d'aides à la commercialisation substantielles aux compagnies aériennes. Des fonds publics affectés aux activités aéroportuaires, en particulier, pourraient être réorientés vers des compagnies aériennes afin d'attirer une part accrue du trafic commercial, créant des distorsions sur les marchés du transport aérien (11).

8. Dans sa communication relative à la modernisation de la politique de l'Union européenne en matière d'aides d'État (12), la Commission souligne que la politique en matière d'aides d'État devrait se concentrer sur la facilitation d'aides bien conçues, axées sur les défaillances du marché et des objectifs d'intérêt commun de l'Union, et éviter un gaspillage de ressources publiques. Les aides d'État peuvent en effet, dans certaines conditions, corriger les défaillances des marchés et, ce faisant, contribuer au fonctionnement efficient de ceux-ci et accroître la compétitivité. De plus, si les marchés apportent des solutions performantes, quoique jugées peu satisfaisantes au regard de la politique de cohésion, les interventions de l'État peuvent servir à obtenir des résultats plus souhaitables et équitables au niveau du fonctionnement du marché. Toutefois, les aides d'État peuvent avoir des effets négatifs: elles peuvent, par exemple, fausser la concurrence entre les entreprises et affecter les échanges entre États de l'EEE dans une mesure contraire aux intérêts communs de l'EEE. Le contrôle des aides d'État dans les secteurs aéroportuaires et aérien doit par conséquent encourager une utilisation judicieuse des ressources publiques en faveur de politiques axées sur la croissance, tout en limitant les distorsions de concurrence susceptibles de nuire à l'égalité des conditions de concurrence au sein du marché intérieur et en évitant plus particulièrement la multiplication d'aéroports non rentables dans une même zone d'attraction et la création de surcapacités.

9. L'application des règles en matière d'aides d'État aux secteurs aéroportuaires et aérien s'inscrit dans le cadre des efforts déployés par l'Autorité pour améliorer la compétitivité et le potentiel de croissance desdits secteurs dans l'EEE (13). L'égalité des conditions de concurrence entre les compagnies aériennes et les aéroports de l'EEE revêt une importance capitale, tant pour la réalisation de ces objectifs que pour l'ensemble de l'accord EEE. En outre, les aéroports régionaux peuvent s'avérer importants à la fois pour le développement local et pour l'accessibilité de certaines régions, eu égard en particulier aux prévisions de trafic positives pour le transport aérien au sein de l'EEE.

10. Dans le cadre du projet général de création d'un espace aérien unique de l'EEE, et compte tenu de l'évolution du marché, l'Autorité a adopté, en 2005, des lignes directrices sur le financement des aéroports et les aides d'État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d'aéroports régionaux (14) (les «lignes directrices de 2005 sur l'aviation»). Ces lignes directrices énoncent les conditions dans lesquelles certaines catégories d'aides d'État en faveur d'aéroports et de compagnies aériennes peuvent être déclarées compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE. Elles complètent les lignes directrices de 1994 sur l'aviation (15), qui contiennent pour l'essentiel des dispositions concernant la restructuration des compagnies nationales et l'octroi d'aides sociales au profit des citoyens de l'EEE.

11. Les présentes lignes directrices font le point sur la nouvelle situation juridique et économique en ce qui concerne le financement public des aéroports et des compagnies aériennes. Elles précisent les cas dans lesquels ce financement constitue ou non une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, et lorsqu'il s'agit effectivement d'une aide d'État, les conditions dans lesquelles elle peut être déclarée compatible avec le fonctionnement de l'accord EEE conformément à l'article 61, paragraphe 3, point c), de ce dernier. L'Autorité fonde son appréciation sur ses propres expérience et pratique décisionnelle, ainsi que sur son analyse de la situation actuelle du marché dans les secteurs aéroportuaires et aérien, sans préjuger de sa manière de procéder à l'égard d'autres infrastructures ou secteurs d'activités. Elle considère notamment que le simple fait qu'un exploitant aéroportuaire reçoive ou ait reçu une aide d'État ne signifie pas automatiquement que les compagnies aériennes qui en sont clientes bénéficient, elles aussi, d'aides. Dans la mesure où les conditions proposées à une compagnie aérienne dans un aéroport donné l'auraient également été par un gestionnaire d'aéroport guidé par la recherche d'un profit, la compagnie aérienne ne peut être considérée comme bénéficiant d'un avantage aux fins des règles en matière d'aides d'État.

12. Lorsqu'un financement public constitue une aide d'État, l'Autorité considère que, dans certaines conditions, certaines catégories d'aides en faveur d'aéroports régionaux et de compagnies aériennes utilisant ceux-ci peuvent être justifiées, notamment en vue du développement de nouveaux services et de la contribution à l'accessibilité et au développement économique à l'échelle locale. Il convient néanmoins de tenir compte des distorsions de concurrence sur l'ensemble des marchés en cause, et seules les aides d'État proportionnées et nécessaires aux fins de la réalisation d'un objectif d'intérêt commun pourront être autorisées.

13. Dans ce contexte, il convient de noter que les aides au fonctionnement constituent en principe des aides qui faussent fortement la concurrence et qui ne peuvent être autorisées que dans des circonstances exceptionnelles. L'Autorité considère que les aéroports et les compagnies aériennes doivent normalement supporter leurs propres coûts d'exploitation. Néanmoins, le passage progressif à une nouvelle réalité du marché, telle que décrite aux points 3 à 7, explique que les aéroports régionaux ont largement bénéficié d'aides au fonctionnement des pouvoirs publics avant l'adoption des présentes lignes directrices. Dans ce contexte, il peut encore être justifié, de façon transitoire et pour permettre au secteur de l'aviation de s'adapter à cette nouvelle donne, d'octroyer certaines catégories d'aides au fonctionnement aux aéroports, dans des conditions précises. Ainsi que cela a été expliqué au point 5, dans les conditions actuelles du marché, les données disponibles et le consensus sectoriel mettent en avant le lien existant entre la situation financière d'un aéroport et le trafic enregistré par celui-ci, d'une part, et les besoins de financement généralement proportionnellement plus élevés qui caractérisent les aéroports plus petits, d'autre part. Eu égard à leur contribution au développement économique et à la cohésion territoriale dans l'EEE, les gestionnaires d'aéroports régionaux plus petits doivent par conséquent disposer d'un délai suffisant pour pouvoir s'adapter au nouvel environnement du marché, par exemple en augmentant peu à peu les redevances aéroportuaires facturées aux compagnies aériennes, en instaurant des mesures de rationalisation, en différenciant leurs modèles d'exploitation ou en attirant de nouvelles compagnies aériennes et de nouveaux clients afin de remplir les capacités inutilisées.

14. À l'issue de la période transitoire, les aéroports ne doivent plus bénéficier d'aides au fonctionnement et doivent financer leurs activités sur fonds propres. Alors que l'octroi de compensations pour les coûts d'exploitation liés à l'exécution de services d'intérêt économique général qui ne sont pas couverts doit rester possible dans le cas des petits aéroports ou pour permettre la connectivité de l'ensemble des régions présentant des besoins particuliers, l'évolution du marché encouragée par les présentes lignes directrices doit permettre aux aéroports de couvrir leurs coûts, comme c'est le cas pour les autres secteurs.

15. Le développement du nouveau trafic aérien doit, en principe, s'appuyer sur un raisonnement économique solide. Or, les compagnies aériennes ne sont pas toujours disposées, en l'absence d'incitations appropriées, à prendre le risque d'ouvrir de nouvelles liaisons au départ de petits aéroports qu'elles ne connaissent pas et qu'elles n'ont pas testés. En conséquence, elles peuvent bénéficier, sous certaines conditions, d'aides au démarrage durant et même après la période transitoire, si cela les incite à créer de nouvelles liaisons au départ d'aéroports régionaux, améliore la mobilité des citoyens de l'EEE grâce à la mise en place de points d'accès pour les vols intra-EEE et encourage le développement régional. Les régions éloignées étant pénalisées par leur déficit d'accessibilité, les aides au démarrage de liaisons au départ de ces régions font l'objet de critères de compatibilité plus souples.

16. L'attribution de capacités aéroportuaires aux compagnies aériennes doit donc progressivement devenir plus efficiente (c'est-à-dire axée sur la demande), et les besoins des aéroports en termes de financement public doivent décroître à mesure que la part des investissements privés augmentera. Si les besoins effectifs en termes de transport et les externalités positives d'une région donnée peuvent être établis, les aides à l'investissement accordées aux aéroports doivent cependant continuer à être autorisées à l'issue de la période transitoire, avec des intensités d'aide maximales garantissant des conditions de concurrence équitables dans l'ensemble de l'EEE.

17. Dans ce contexte, les présentes lignes directrices introduisent de nouvelles modalités d'appréciation de la compatibilité des aides octroyées aux aéroports: a) alors que les lignes directrices de 2005 sur l'aviation laissaient ouverte la question des aides à l'investissement, les présentes lignes directrices fixent les intensités d'aide maximales autorisées en fonction de la taille de l'aéroport; b) toutefois, pour les grands aéroports accueillant plus de 5 millions de passagers par an, les aides à l'investissement ne doivent pas, en principe, être considérées comme étant compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE conformément à l'article 61, paragraphe 3, point c), de ce dernier, sauf en cas de circonstances particulièrement exceptionnelles, telles que le changement de localisation d'un aéroport existant, lorsque la nécessité d'une intervention de l'État est caractérisée par une défaillance manifeste du marché, compte tenu des circonstances exceptionnelles, de l'ampleur des investissements et des distorsions de concurrence limitées; c) les intensités d'aide maximales admissibles dans le cas des aides à l'investissement sont majorées de 20 % au maximum pour les aéroports établis dans les régions éloignées; d) les aides au fonctionnement en faveur des aéroports régionaux peuvent être déclarées compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE conformément à l'article 61, paragraphe 3, point c), de ce dernier, durant une période transitoire de 10 ans. En ce qui concerne, toutefois, les aéroports dont le trafic de passagers annuel est inférieur à 700 000 personnes, l'Autorité réexaminera après quatre ans les perspectives de rentabilité de cette catégorie d'aéroport afin de déterminer si des règles spécifiques sont nécessaires pour apprécier la compatibilité des aides au fonctionnement qui leur sont accordées avec le fonctionnement de l'accord EEE.

18. En outre, les conditions de compatibilité des aides au démarrage octroyées aux compagnies aériennes ont été simplifiées et adaptées afin de tenir compte de l'évolution récente du marché.

19. L'Autorité adoptera une approche équilibrée, neutre à l'égard des différents modèles d'exploitation des aéroports et des compagnies aériennes et tenant compte des perspectives de croissance du trafic aérien, des besoins en termes de développement et d'accessibilité régionaux, ainsi que de la contribution positive du modèle des transporteurs aériens à bas coûts au développement de certains aéroports régionaux. Cette ligne de conduite garantit par ailleurs incontestablement une évolution progressive vers une approche axée sur le marché. À l'exception de quelques rares cas dûment justifiés, les aéroports doivent être en mesure de supporter leurs propres coûts d'exploitation, et tout investissement public doit servir à financer la construction d'aéroports rentables répondant aux attentes des compagnies aériennes et des passagers. Il convient d'éviter les distorsions de concurrence entre aéroports et entre compagnies aériennes et la multiplication d'aéroports non rentables. Cette approche équilibrée doit être transparente et facile à comprendre et à appliquer.

20. Les présentes lignes directrices sont applicables sans préjudice de l'obligation des États de l'AELE de respecter le droit de l'EEE. Pour éviter en particulier que les investissements n'aient des répercussions négatives sur l'environnement, les États de l'AELE doivent également veiller à respecter la législation de l'EEE en matière d'environnement, y compris l'obligation de réaliser une évaluation des incidences sur l'environnement lorsqu'il y a lieu, ainsi qu'à veiller à l'obtention de tous les permis nécessaires.

2. CHAMP D'APPLICATION ET DÉFINITIONS

2.1. Champ d'application

21. Les principes énoncés dans les présentes lignes directrices s'appliquent aux aides d'État octroyées aux aéroports et aux compagnies aériennes (16). Ils s'appliquent conformément à l'accord EEE et à la législation secondaire adoptée en vertu de celui-ci et d'autres lignes directrices de l'EEE en matière d'aides d'État (17).

22. Certains aéroports et compagnies aériennes sont spécialisés dans le transport de fret. L'Autorité ne dispose pas encore d'une expérience suffisante en matière d'appréciation de la compatibilité des aides aux aéroports et aux compagnies aériennes relevant de cette catégorie pour être à même de résumer sa pratique sous la forme de critères de compatibilité spécifiques. Elle appliquera à ces catégories d'entreprises les principes de compatibilité communs énoncés à la section 5, en examinant ces principes au cas par cas.

23. L'Autorité n'appliquera pas les principes énoncés dans les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (18), et les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale pour la période 2014-2020 (19) ou les futures lignes directrices éventuelles en la matière ne s'appliqueront pas aux aides d'État octroyées aux infrastructures aéroportuaires.

24. Les présentes lignes directrices remplacent les lignes directrices sur l'aviation de 1994 et de 2005.

2.2. Définitions

25. Aux fins des présentes lignes directrices, on entend par: 1) «aide»: toute mesure remplissant l'ensemble des critères énoncés à l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE; 2) «intensité d'aide»: le montant d'aide total exprimé en pourcentage des coûts admissibles, les deux chiffres étant exprimés en valeur actualisée nette au moment de l'octroi de l'aide et avant impôts ou autres prélèvements; 3) «compagnie aérienne»: toute compagnie aérienne titulaire d'une licence d'exploitation en cours de validité délivrée par un État de l'EEE ou un membre de l'espace aérien commun européen conformément au règlement (CE) no 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil (20); 4) «redevance aéroportuaire»: un tarif ou un prélèvement effectué au profit de l'aéroport à la charge des usagers de l'aéroport en contrepartie de l'utilisation des installations et des services qui sont fournis exclusivement par ledit aéroport et qui sont liés à l'atterrissage, au décollage, au balisage et au stationnement des aéronefs, ainsi qu'à la prise en charge des passagers et du fret, y compris les redevances ou taxes liées aux services d'assistance en escale et les redevances relatives aux infrastructures centralisées d'assistance en escale; 5) «infrastructures aéroportuaires»: les infrastructures et équipements permettant à l'aéroport de fournir des services aéroportuaires aux compagnies aériennes et aux divers prestataires de services et comprenant les pistes, les terminaux, les aires de trafic, les voies de circulation, les infrastructures centralisées d'assistance en escale et tout autre aménagement utilisé directement pour les services aéroportuaires. Les infrastructures aéroportuaires n'incluent toutefois pas les infrastructures et les équipements nécessaires principalement à la poursuite des activités non aéronautiques, tels que les parcs de stationnement, les boutiques et les restaurants; 6) «aéroport»: une entité ou un groupe d'entités qui exerce une activité économique consistant à fournir des services aéroportuaires à des compagnies aériennes; 7) «recettes aéroportuaires»: les recettes générées par les redevances aéroportuaires, nettes de toute aide à la commercialisation ou de toute incitation fournie par l'aéroport aux compagnies aériennes, compte tenu des recettes générées par les activités non aéronautiques (ne bénéficiant pas d'aides publiques), à l'exclusion de toute aide publique et compensation en faveur d'activités relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique, ou par les services d'intérêt économique général; 8) «services aéroportuaires»: les services fournis à des compagnies aériennes par l'aéroport ou l'une de ses filiales, consistant à assurer la prise en charge des aéronefs, depuis l'atterrissage jusqu'au décollage, ainsi que des passagers et du fret, afin de permettre aux compagnies aériennes de fournir des services de transport aérien. Les services aéroportuaires peuvent comprendre la fourniture de services d'assistance en escale ainsi que d'infrastructures centralisées pour la fourniture de services d'assistance en escale; 9) «trafic de passagers annuel moyen»: déterminé sur la base du trafic passagers entrant et sortant au cours des deux exercices précédant celui de la notification de l'aide ou de l'octroi de celle-ci en l'absence de notification; 10) «coût du capital»: l'amortissement des frais d'investissement admissibles dans les infrastructures aéroportuaires et l'équipement, y compris les coûts sous-jacents de financement; 11) «déficit de financement des coûts du capital»: la valeur actualisée nette de la différence entre les flux de trésorerie positifs et les flux de trésorerie négatifs y compris les coûts d'investissement sur la durée de vie de l'investissement en immobilisations; 12) «zone d'attraction d'un aéroport»: un marché géographique situé, en principe, dans un rayon de quelque 100 kilomètres ou nécessitant un temps de trajet de 60 minutes environ en voiture, bus, train ou train à grande vitesse. Toutefois, la zone d'attraction d'un aéroport donné peut varier et doit tenir compte des spécificités de chaque aéroport particulier. Les dimensions et la configuration de la zone d'attraction varient d'un aéroport à l'autre et sont fonction de diverses caractéristiques de l'aéroport, parmi lesquelles son modèle d'exploitation, sa localisation et les destinations qu'il dessert; 13) «coûts de financement»: les coûts résultant du financement des coûts admissibles de l'investissement initial par emprunt et émission d'actions. En d'autres termes, les coûts de financement tiennent compte de la part des intérêts totaux et de la rémunération des fonds propres qui correspond au financement des coûts admissibles de l'investissement, à l'exclusion du financement des fonds de roulement, des investissements dans les activités non aéronautiques ou d'autres projets d'investissement; 14) «date d'octroi de l'aide»: la date à laquelle l'État de l'AELE s'est engagé de manière juridiquement contraignante à accorder l'aide, qui peut être invoquée devant une juridiction nationale; 15) «coûts d'investissement admissibles»: les coûts afférents aux investissements dans des infrastructures aéroportuaires, y compris les coûts de planification, à l'exclusion des coûts d'investissement se rapportant aux activités non aéronautiques, des coûts d'investissement afférents aux équipements permettant d'offrir les services d'assistance en escale, des coûts de maintenance ordinaire et des coûts afférents à des activités relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique; 16) «services d'assistance en escale»: les services fournis aux usagers dans les aéroports, tels que décrits à l'annexe de la directive 96/67/CE et dans toute législation ultérieure relative au marché de l'assistance en escale dans les aéroports; 17) «train à grande vitesse»: un train pouvant atteindre une vitesse supérieure à 200 km/h; 18) «aides à l'investissement»: les aides destinées à financer les immobilisations et, en particulier, le déficit de financement des coûts du capital; 19) «valeur actualisée nette»: la différence entre les flux de trésorerie positifs et les flux de trésorerie négatifs sur la durée de vie de l'investissement, comptabilisés à leur valeur actualisée en utilisant le coût du capital, c'est-à-dire le taux de rendement normal réclamé par l'entreprise dans d'autres projets d'investissement de nature similaire ou, s'il n'est pas disponible, le coût du capital de l'entreprise dans son ensemble, ou les rendements escomptés généralement observés dans le secteur aéroportuaire; 20) «activités non aéronautiques» les services commerciaux fournis aux compagnies aériennes ou aux autres usagers de l'aéroport, tels que les services auxiliaires fournis aux passagers, aux transitaires ou à d'autres prestataires de services, la location de bureaux et de commerces, les parcs de stationnement, les hôtels; 21) «aides au fonctionnement»: les aides destinées à couvrir le déficit de financement des coûts d'exploitation, soit sous la forme d'un montant fixe, soit sous la forme de versements par tranches afin de couvrir les coûts d'exploitation escomptés (sommes forfaitaires périodiques); 22) «coûts d'exploitation» d'un aéroport: les coûts sous-jacents d'un aéroport relatifs à la fourniture de services aéroportuaires. Ces coûts comprennent plusieurs catégories de coûts, parmi lesquelles les frais de personnel, les coûts des services externalisés, des communications et de la gestion des déchets, le coût énergétique, les coûts de maintenance, les frais de location et les frais administratifs, mais excluent les coûts du capital, les aides à la commercialisation ou toute autre incitation accordée aux compagnies aériennes par l'aéroport, ainsi que les coûts liés aux activités relevant de l'exercice d'une mission de puissance publique; 23) «déficit de financement des coûts d'exploitation»: les pertes d'exploitation d'un aéroport au cours de la période considérée, comptabilisées à leur valeur actualisée en utilisant le coût du capital, c'est-à-dire la différence (en valeur actualisée nette) entre les recettes et les coûts d'exploitation de l'aéroport; 24) «marge bénéficiaire raisonnable»: le taux de rémunération du capital, mesuré par exemple comme étant le taux de rentabilité interne (TRI), que l'entreprise est en principe supposée réaliser pour des investissements présentant un degré de risque similaire; 25) «aéroport régional»: un aéroport dont le trafic de passagers annuel n'excède pas 3 millions de personnes; 26) «régions éloignées»: les îles faisant partie du territoire d'un État de l'AELE, ainsi que les zones à faible densité de population; 27) «zones à faible densité de population», les régions NUTS 2 comptant moins de 8 habitants au km2 ou les régions NUTS 3 comptant moins de 12,5 habitants au km2 (sur la base des données Eurostat relatives à la densité de population); 28) «début des travaux»: soit le démarrage des travaux de construction liés à l'investissement, soit le premier engagement ferme de commander des équipements ou tout autre engagement rendant l'investissement irréversible, selon l'événement qui se produit en premier, à l'exclusion des travaux préparatoires, tels que l'obtention des autorisations et la réalisation des études préalables de faisabilité.

3. EXISTENCE D'UNE AIDE D'ÉTAT AU SENS DE L'ARTICLE 61, PARAGRAPHE 1, DE L'ACCORD EEE

3.1. Notions d'entreprise et d'activité économique

26. Conformément à l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, les règles en matière d'aides d'État ne s'appliquent que lorsque le bénéficiaire est une «entreprise». La Cour de justice de l'Union européenne (ci-après la «Cour de justice») a, de façon constante, défini les entreprises comme étant des entités qui exercent une activité économique, indépendamment du statut juridique de ces entités et de leur mode de financement (21). Toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné constitue une activité économique (22). La nature économique d'une activité en tant que telle ne dépend pas de la question de savoir si cette activité engendre des bénéfices (23).

27. Il est désormais évident que l'activité des compagnies aériennes consistant à fournir des services de transport à des passagers ou à des entreprises constitue une activité économique. Toutefois, en 1994, les lignes directrices sur l'aviation considéraient que la «réalisation de projets d'infrastructures (aéroports, autoroutes, ponts, etc.) constitue une mesure de politique économique générale que la Commission ne peut contrôler au titre des règles du traité relatives aux aides d'État», position que les juridictions de l'Union, dans l'arrêt «Aéroports de Paris» (24), ont rejetée, considérant que l'exploitation d'un aéroport qui consiste à fournir des services aéroportuaires aux compagnies aériennes et aux différents prestataires de services est également une activité économique. Dans son arrêt «Aéroport de Leipzig-Halle» (25), le Tribunal a précisé que l'exploitation d'un aéroport constitue une activité économique, dont la construction d'infrastructures aéroportuaires est indissociable.

28. En ce qui concerne les mesures de financement octroyées par le passé, le déploiement progressif des forces du marché dans le secteur aéroportuaire (26) ne permet pas de déterminer précisément à partir de quand l'exploitation d'un aéroport doit indubitablement être considérée comme une activité économique. Toutefois, les juridictions de l'Union ont admis l'évolution de la nature des activités aéroportuaires. Dans l'affaire «Aéroport de Leipzig/Halle», le Tribunal a considéré qu'à partir de 2000, il n'y avait plus lieu d'exclure l'application des dispositions relatives aux aides d'État aux infrastructures aéroportuaires (27). En conséquence, à compter de la date de l'arrêt «Aéroports de Paris» (12 décembre 2000), l'exploitation et la construction d'infrastructures aéroportuaires doivent être considérées comme relevant du champ d'application du contrôle des aides d'État.

29. Inversement, du fait de l'incertitude qui existait avant l'arrêt «Aéroports de Paris», les pouvoirs publics pouvaient légitimement considérer que le financement des infrastructures aéroportuaires ne constituait pas une aide d'État et que, partant, une telle mesure ne devait pas être notifiée à l'Autorité. Il s'ensuit que l'Autorité ne peut à présent contester, sur la base des règles en matière d'aides d'État, les mesures de financement accordées (28) avant l'arrêt «Aéroports de Paris» (29).

30. Quoi qu'il en soit, si les mesures qui ont été accordées avant qu'une quelconque concurrence se développe dans le secteur aéroportuaire ne constituaient pas des aides d'État lorsqu'elles ont été adoptées, elles pourraient néanmoins être considérées comme des aides existantes conformément à l'article 1er, point b) v), de la partie II du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice si les conditions de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE sont satisfaites.

31. L'entité ou le groupe d'entités qui exercent l'activité économique consistant à fournir des services aéroportuaires aux compagnies aériennes, c'est-à-dire à assurer la prise en charge des aéronefs, depuis l'atterrissage jusqu'au décollage, ainsi que des passagers et du fret, afin de permettre aux transporteurs aériens de fournir des services de transport aérien (30), seront désignés par le terme «aéroport» (31). Un aéroport fournit divers services (les «services aéroportuaires») aux compagnies aériennes en contrepartie d'un paiement (les «redevances aéroportuaires»). Alors que la portée exacte des services fournis par les aéroports, ainsi que la qualification de «redevances» ou de «taxes», varient au sein de l'EEE, l'offre de services aéroportuaires aux compagnies aériennes en contrepartie de redevances aéroportuaires constitue une activité économique dans tous les États de l'AELE.

32. Dans l'EEE, le cadre juridique et réglementaire dans lequel s'inscrivent la propriété et l'exploitation des différents aéroports varie d'un aéroport à l'autre. Les aéroports régionaux, en particulier, sont souvent gérés en étroite collaboration avec les pouvoirs publics. À cet égard, la Cour de justice a précisé que plusieurs entités peuvent être considérées comme exerçant conjointement une activité économique et, partant, comme constituant une unité économique, dans des conditions spécifiques (32). Dans le domaine de l'aviation, l'Autorité considère qu'une participation active à la stratégie commerciale d'un aéroport, consistant par exemple à conclure directement des accords avec des compagnies aériennes ou à fixer le montant des redevances aéroportuaires, tendrait fortement à indiquer que l'entité en question exerce effectivement, seule ou conjointement, l'activité économique consistant en l'exploitation de l'aéroport (33).

33. Outre les «services aéroportuaires», un aéroport peut également fournir d'autres services commerciaux aux compagnies aériennes ou aux autres usagers de l'aéroport, tels que des services auxiliaires proposés aux passagers, aux transitaires ou à d'autres prestataires de services (comme, par exemple, la location de locaux aux exploitants de commerces et de restaurants, aux exploitants de parcs de stationnement, etc.). Ces activités économiques seront dénommées conjointement «activités non aéronautiques».

34. Toutefois, toutes les activités d'un aéroport ne sont pas nécessairement de nature économique (34). Comme la question de savoir si une entité, quelle qu'elle soit, constitue ou non une entreprise est toujours liée à une activité spécifique, il est nécessaire d'établir une distinction entre les différentes activités d'un aéroport donné et de déterminer la mesure dans laquelle ces activités revêtent un caractère économique. Si un aéroport réalise à la fois des activités économiques et des activités non économiques, il doit être considéré comme une entreprise uniquement pour ce qui est des premières.

35. La Cour de justice a indiqué que les activités relevant en principe de la responsabilité de l'État dans l'exercice de ses prérogatives officielles de puissance publique ne sont pas de nature économique et n'entrent pas, en général, dans le champ d'application des règles en matière d'aides d'État (35). Dans un aéroport, des activités telles que le contrôle aérien, la police, les douanes, la lutte contre les incendies, les mesures destinées à protéger l'aviation civile contre les actes d'intervention illicite et les investissements dans les infrastructures et les équipements nécessaires à ces activités sont considérées, en règle générale, comme ne présentant pas un caractère économique (36).

36. Le financement public de telles activités non économiques, s'il ne constitue pas une aide d'État, doit rester strictement limité à la compensation des coûts engendrés par celles-ci et ne peut pas être utilisé pour financer d'autres activités (37). Toute surcompensation éventuelle, par les autorités publiques, des coûts liés à des activités non économiques pourrait constituer une aide d'État. De plus, si un aéroport exerce des activités non économiques en plus de ses activités économiques, il est tenu de comptabiliser de façon distincte les coûts liés aux deux types d'activités afin de prévenir tout transfert de fonds publics entre les premières et les secondes.

37. Le financement public d'activités non économiques ne doit pas conduire à une discrimination indue entre les aéroports. En effet, il est de jurisprudence constante qu'il existe un avantage lorsque les autorités publiques soulagent les entreprises des coûts inhérents à leurs activités économiques (38). En conséquence, s'il est normal, en vertu d'un ordre juridique donné, que des aéroports civils aient à supporter certains coûts inhérents à leur exploitation, au contraire d'autres aéroports civils, ces derniers pourraient bénéficier d'un avantage, que ces coûts soient ou non liés à une activité considérée en général comme ne revêtant pas un caractère économique.

3.2. Utilisation de ressources d'État et imputabilité à l'État

38. Le transfert de ressources d'État peut revêtir de nombreuses formes: subventions directes, abattements fiscaux (39), prêts bonifiés ou autres types de conditions financières préférentielles. Des ressources d'État sont également mobilisées dès lors que l'État confère un avantage en nature ou sous la forme de services subventionnés (40), tels que les services aéroportuaires. Des ressources d'État peuvent être employées (41) au niveau national, régional ou local. De même, un financement provenant de Fonds de l'Union constitue une ressource d'État lorsqu'il est alloué au bénéficiaire sous le contrôle de l'État de l'AELE qui jouit d'un certain pouvoir d'appréciation (42).

39. La Cour de justice a également établi que, même si l'État est en mesure de contrôler une entreprise publique et d'exercer une influence dominante sur ses opérations, l'exercice effectif de ce contrôle dans un cas concret ne saurait être automatiquement présumé (43). Il convient donc d'examiner si des mesures accordées par des entreprises publiques sont imputables à l'État. La Cour de justice a indiqué que l'imputabilité à l'État d'une mesure d'aide accordée par une entreprise publique peut être déduite d'un ensemble d'indices résultant des circonstances de l'espèce et du contexte dans lequel cette mesure est intervenue (44).

40. Dans ce contexte, les ressources d'un aéroport public constituent des ressources d'État. En conséquence, un aéroport public peut octroyer des aides à une compagnie aérienne utilisant l'aéroport si la décision d'octroyer la mesure est imputable à l'État et que les autres conditions fixées à l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE sont satisfaites. La Cour de justice a également considéré que le fait qu'une mesure soit accordée directement par l'État ou par des organismes publics ou privés qu'il institue ou désigne en vue de gérer la mesure n'a pas d'incidence sur sa qualification en tant qu'aide d'État (45).

3.3. Distorsion de la concurrence et altération des échanges

41. Selon la jurisprudence de la Cour de justice, une aide financière fausse la concurrence dans la mesure où elle renforce la position d'une entreprise par rapport à d'autres entreprises (46).

42. D'une manière générale, lorsqu'un avantage accordé par un État de l'AELE renforce la position d'une entreprise par rapport à celle d'autres entreprises qui sont en concurrence sur un marché donné d'un État de l'AELE, les échanges entre États de l'EEE doivent être considérés comme influencés par cet avantage (47).

43. La concurrence entre les aéroports peut être appréciée au regard des critères sur lesquels se fondent les compagnies aériennes pour opérer un choix. On peut comparer notamment des éléments tels que la nature et les bénéficiaires des services aéroportuaires fournis, la population ou l'activité économique, la congestion, l'existence d'un accès par voie terrestre, ou encore le niveau des redevances et les conditions commerciales générales d'utilisation des infrastructures aéroportuaires et des services. Le niveau des redevances est un élément significatif dans la mesure où des fonds publics alloués à un aéroport pourraient être utilisés afin de maintenir les charges aéroportuaires à un niveau artificiellement bas pour attirer des compagnies aériennes et, partant, avoir un effet de distorsion important sur la concurrence.

44. L'Autorité constate en outre que les aéroports sont en concurrence pour la gestion des infrastructures aéroportuaires, y compris dans les aéroports locaux et régionaux. Le financement public d'un aéroport peut par conséquent fausser la concurrence sur les marchés de l'exploitation d'infrastructures aéroportuaires. En outre, l'octroi de fonds publics tant aux aéroports qu'aux compagnies aériennes peut fausser la concurrence et avoir une incidence sur les échanges sur les marchés du transport aérien de l'EEE. Enfin, l'octroi de fonds publics à des aéroports ou à des compagnies aériennes peut avoir une incidence sur la concurrence intermodale.

45. La Cour de justice a constaté dans l'arrêt Altmark (48) qu'une subvention publique accordée à une entreprise qui ne fournit que des services de transport local ou régional peut néanmoins avoir une incidence sur les échanges entre États de l'EEE, étant donné que la fourniture de services de transport par ladite entreprise peut s'en trouver maintenue ou augmentée, avec cette conséquence que les chances des entreprises établies dans d'autres États de l'AELE de fournir leurs services de transport sur le marché de l'État concerné en sont diminuées. Même lorsque le montant de l'aide est peu élevé ou que la taille de l'entreprise qui bénéficie du financement public est relativement restreinte, il n'est pas exclu en soi que les échanges entre États de l'EEE puissent être altérés. En conséquence, le financement public d'aéroports ou de compagnies aériennes proposant des services au départ de ces aéroports est susceptible d'affecter les échanges entre États de l'EEE.

3.4. Le financement public des aéroports et l'application du principe de l'opérateur en économie de marché

46. En vertu de l'article 125 de l'accord EEE, l'accord ne préjuge en rien le régime de la propriété dans les États de l'EEE. Les États de l'EEE peuvent par conséquent détenir et diriger des entreprises et acquérir des actions ou d'autres participations dans des entreprises publiques ou privées.

47. Les présentes lignes directrices n'établissent donc pas de distinction entre les différents types de bénéficiaires au regard de leur structure juridique ou de leur appartenance au secteur public ou privé, et toute référence aux compagnies aériennes et aux aéroports ou aux entreprises gérant ceux-ci englobe l'ensemble des catégories d'entité juridique.

48. Pour déterminer si une entreprise a bénéficié d'un avantage économique, l'Autorité applique le principe dit de l'opérateur en économie de marché, en se fondant sur les informations disponibles et l'évolution prévisible au moment de l'octroi des fonds, et non sur une quelconque appréciation fondée sur une situation postérieure (49).

49. En conséquence, lorsqu'un aéroport bénéficie d'un financement public, l'Autorité examine si celui-ci constitue une aide en déterminant si, dans des circonstances similaires, un opérateur privé se basant sur les possibilités de rentabilité prévisibles, abstraction faite de toute considération de caractère social ou de politique régionale ou sectorielle (50), aurait procédé à un tel apport de capital. Un financement public accordé dans des circonstances qui correspondent aux conditions normales du marché n'est pas considéré comme une aide d'État (51).

50. La Cour de justice a également précisé que le comportement d'un investisseur public pourrait être comparé à celui d'un investisseur privé guidé par des perspectives de rentabilité à plus long terme (52) au cours de la durée de vie de l'investissement. Ces considérations sont particulièrement adaptées aux investissements dans des infrastructures, qui impliquent souvent des ressources financières élevées et peuvent ne générer un rendement positif qu'après de nombreuses années. Lorsqu'il procède à une appréciation de la rentabilité, l'aéroport doit prendre en considération les recettes aéroportuaires.

51. En conséquence, concernant le financement public des aéroports, l'analyse de la conformité avec le principe de l'opérateur en économie de marché doit reposer sur des perspectives de rentabilité ex ante satisfaisantes pour l'entité qui octroie le financement (53). Toute prévision de trafic utilisée à cette fin doit être réaliste et faire l'objet d'une analyse de sensibilité raisonnable. L'absence de plan d'exploitation constitue une indication de ce que le principe de l'opérateur en économie de marché n'est peut-être pas respecté (54). En l'absence d'un tel plan, les États de l'AELE peuvent fournir une analyse ou des documents internes émanant des autorités publiques ou de l'aéroport concerné qui montrent clairement qu'une appréciation réalisée avant l'octroi du financement public démontre le respect du principe de l'opérateur en économie de marché.

52. Les aéroports peuvent jouer un rôle important dans la promotion du développement local ou de l'accessibilité. L'examen du principe de l'opérateur en économie de marché doit cependant faire abstraction de toutes considérations de politique régionale (55), quoique celles-ci puissent être prises en compte dans certains cas pour apprécier la compatibilité de l'aide.

3.5. Relations financières entre les aéroports et les compagnies aériennes

53. Lorsqu'un aéroport bénéficie d'un financement public, l'existence d'une aide en faveur d'une compagnie aérienne utilisant cet aéroport peut en principe être exclue dès lors que les relations entre cet aéroport et cette compagnie aérienne sont conformes au principe de l'opérateur en économie de marché. Tel sera normalement le cas: a) si le prix facturé pour les services aéroportuaires correspond au prix du marché (voir la section 3.5.1.); ou b) s'il peut être démontré, au moyen d'une analyse ex ante, que l'accord entre l'aéroport et la compagnie aérienne entraînera, pour l'aéroport, un apport marginal positif aux recettes (voir la section 3.5.2).

3.5.1. Comparaison avec le prix du marché

54. Pour apprécier l'existence d'une aide en faveur de compagnies aériennes, on peut examiner si le prix facturé par un aéroport à une compagnie aérienne donnée correspond au prix du marché. Sur la base des prix du marché pertinents connus, il est possible de déterminer un élément de comparaison approprié, en tenant compte des éléments énumérés au point 60.

55. Pour déterminer cet élément de comparaison, il convient tout d'abord de retenir un nombre suffisant d'aéroports comparables, qui fournissent des services comparables à des conditions de marché normales.

56. À cet égard, l'Autorité constate qu'actuellement, la grande majorité des aéroports de l'EEE bénéficient de fonds publics destinés à couvrir leurs coûts d'investissement et d'exploitation. La plupart de ces aéroports ne peuvent rester sur le marché que grâce au soutien des autorités publiques.

57. Les aéroports publics sont traditionnellement considérés par les autorités publiques comme des infrastructures visant à faciliter le développement local, et non comme des entreprises exerçant des activités conformément aux règles du marché. Les tarifs pratiqués par ces aéroports sont donc généralement établis, non sur la base de considérations liées au marché, et notamment de perspectives de rentabilité ex ante satisfaisantes, mais en tenant compte pour l'essentiel de considérations de caractère social ou de politique régionale.

58. Même si certains aéroports appartiennent au secteur privé ou sont gérés par celui-ci abstraction faite de toute considération de caractère social ou de politique régionale, leurs tarifs peuvent être fortement influencés par ceux pratiqués par la majorité des aéroports bénéficiant de subventions publiques, les compagnies aériennes tenant compte des tarifs de ces derniers dans leurs négociations avec les aéroports privés ou gérés par des opérateurs privés.

59. Dans ces circonstances, l'Autorité doute sérieusement qu'il soit actuellement possible de définir un élément de comparaison approprié aux fins de la fixation d'un prix de marché fidèle pour les services fournis par les aéroports. Cette situation peut changer ou évoluer, en particulier une fois que les règles en matière d'aides d'État s'appliqueront pleinement au financement public des aéroports.

60. En tout état de cause, l'Autorité considère qu'une telle comparaison doit s'appuyer sur une mise en regard des redevances aéroportuaires, nettes de tous avantages accordés à la compagnie aérienne (aides à la commercialisation, remises, autres incitations, par exemple), dans un nombre suffisant d'«aéroports de comparaison» appropriés, dont les gestionnaires se comportent comme des opérateurs en économie de marché. Il convient en particulier d'utiliser les indicateurs suivants: a) volume du trafic; b) type de trafic (voyages d'affaires, de loisirs ou vers des destinations étrangères), importance relative du fret et des recettes générées par les activités non aéronautiques du gestionnaire d'aéroport; c) type et niveau des services aéroportuaires fournis; d) présence d'une grande ville à proximité de l'aéroport; e) nombre d'habitants dans la zone d'attraction de l'aéroport; f) prospérité de la zone avoisinante (PIB par habitant); g) existence d'autres zones géographiques susceptibles d'attirer des passagers.

3.5.2. Analyse ex ante de la rentabilité

61. Actuellement, l'Autorité considère qu'une analyse ex ante de la rentabilité supplémentaire constitue le critère le plus pertinent aux fins de l'appréciation des arrangements conclus par les aéroports avec des compagnies aériennes individuelles.

62. À cet égard, l'Autorité estime que la fixation de prix différents constitue une pratique commerciale normale dès lors qu'elle respecte l'ensemble des dispositions en matière de concurrence applicables au secteur concerné (56). Une telle pratique doit néanmoins être justifiée par des considérations commerciales pour satisfaire au principe de l'opérateur en économie de marché (57).

63. L'Autorité considère que les arrangements conclus entre des compagnies aériennes et un aéroport peuvent être jugés conformes au principe de l'opérateur en économie de marché lorsqu'ils contribuent progressivement, d'un point de vue ex ante, à la rentabilité dudit aéroport. Ce dernier doit démontrer que, lorsqu'il passe un accord avec une compagnie aérienne (contrat individuel ou régime général de redevances aéroportuaires, par exemple), il est à même de supporter la totalité des coûts générés par l'accord pendant toute la durée d'application de cet accord, en dégageant une marge bénéficiaire raisonnable (58) sur la base de perspectives satisfaisantes à moyen terme (59).

64. Afin d'apprécier si un arrangement conclu par un aéroport avec une compagnie aérienne est conforme au principe de l'opérateur en économie de marché, il convient de tenir compte tant des recettes escomptées générées par les activités non aéronautiques en liaison avec l'activité de la compagnie aérienne que des redevances aéroportuaires, nettes de toutes remises, aides à la commercialisation ou incitations (60). Il faut également prendre en compte tous les coûts marginaux escomptés supportés par l'aéroport en liaison avec l'activité de la compagnie aérienne dans cet aéroport (61). Ces coûts marginaux peuvent englober toutes les catégories de dépenses ou d'investissements, telles que l'embauche de personnel supplémentaire, les frais d'équipement et les coûts d'investissement résultant de la présence de la compagnie aérienne dans l'aéroport. Par exemple, si l'aéroport doit développer un terminal ou d'autres installations ou en construire de nouveaux principalement pour répondre aux besoins d'une compagnie aérienne donnée, ces coûts doivent être pris en considération lors du calcul des coûts marginaux. En revanche, les coûts que l'aéroport doit de toute façon supporter indépendamment de l'accord conclu avec la compagnie aérienne ne doivent pas être pris en considération aux fins de l'examen du respect du principe de l'opérateur en économie de marché.

65. Dans les cas où un gestionnaire d'aéroport bénéficie d'une aide compatible, l'avantage en découlant n'est pas répercuté sur une compagnie aérienne donnée (62) si les conditions suivantes sont réunies: les infrastructures sont ouvertes à toutes les compagnies aériennes (63) (y compris les infrastructures les plus susceptibles d'être utilisées par certaines catégories d'opérateurs, tels que les compagnies à bas coûts et les compagnies de charters), et non à une compagnie aérienne spécifique; et les compagnies aériennes acquittent des tarifs qui couvrent au moins les coûts marginaux visés au point 64. En outre, l'Autorité considère qu'en pareil cas, les aides d'État éventuellement accordées aux compagnies aériennes auraient de toute façon été compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE pour les mêmes raisons que celles qui les rendent compatibles dans le cas des aéroports. Dans les cas où un gestionnaire d'aéroport bénéficie d'une aide à l'investissement incompatible, l'avantage en découlant n'est pas répercuté sur une compagnie aérienne donnée si les conditions suivantes sont réunies: les infrastructures sont ouvertes à toutes les compagnies aériennes, et non à une compagnie aérienne en particulier; et les tarifs acquittés par les compagnies aériennes couvrent au moins les coûts marginaux visés au point 64. L'Autorité considère que dans ces conditions, un avantage au profit du secteur aéronautique ou d'autres usagers ne saurait être exclu, mais qu'il ne doit pas être procédé à sa récupération auprès de compagnies aériennes spécifiques ou d'autres usagers.

66. Lorsqu'elle procédera à l'appréciation d'accords entre aéroports et compagnies aériennes, l'Autorité prendra également en compte la mesure dans laquelle lesdits accords peuvent être considérés comme s'inscrivant dans le cadre d'une stratégie globale des aéroports censée les amener à la rentabilité, tout au moins à long terme.

4. FINANCEMENT PUBLIC DES SERVICES D'INTÉRÊT ÉCONOMIQUE GÉNÉRAL

67. Dans certains cas, les autorités publiques peuvent qualifier certaines activités économiques exercées par des aéroports ou des compagnies aériennes de services d'intérêt économique général («SIEG») au sens de l'article 59, paragraphe 2, de l'accord EEE et de la jurisprudence Altmark (64), et verser une compensation pour l'exécution de ces services.

68. En pareil cas, la communication sur les SIEG (65) et le règlement (UE) no 360/2012 de la Commission (66) fournissent des indications sur les cas dans lesquels l'octroi de fonds publics en faveur d'un SIEG constitue une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE. Les aides consenties sous la forme de compensations de service public seront appréciées à la lumière de la décision 2012/21/UE de la Commission (67) et de l'encadrement SIEG (68). Ces quatre documents constituent conjointement le «paquet SIEG», qui s'applique également aux compensations accordées aux aéroports et aux compagnies aériennes. Les sections qui suivent illustrent l'application de quelques-uns des principes fixés dans le paquet SIEG à la lumière de certaines spécificités sectorielles.

4.1. Définition d'un service d'intérêt économique général dans les secteurs aéroportuaires et aérien

69. Le premier critère Altmark requiert que les missions constituant un service d'intérêt économique général soient clairement définies. Ce critère coïncide avec celui de l'article 59, paragraphe 2, de l'accord EEE (69). Conformément à la jurisprudence (70), les entreprises chargées de la gestion d'un SIEG doivent avoir été investies de cette mission par un acte de puissance publique. L'Autorité a également précisé (71) que, pour pouvoir être qualifiée de SIEG, une activité doit présenter certaines caractéristiques spécifiques par rapport à des activités économiques ordinaires, et que l'objectif d'intérêt général poursuivi par les autorités publiques ne saurait être que le seul développement de certaines activités économiques ou de zones économiques comme le prévoit l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE (72).

70. En ce qui concerne les services de transport aérien, les obligations de service public ne peuvent être imposées que conformément au règlement (CE) no 1008/2008 (73). En particulier, de telles obligations ne peuvent être imposées que pour une liaison donnée ou un groupe de liaisons données (74), et non pour une quelconque liaison régulière au départ d'un aéroport, d'une ville ou d'une région donnés. En outre, des obligations de service public ne peuvent être imposées sur une liaison pour satisfaire des besoins de transport qui ne peuvent l'être adéquatement par une liaison aérienne existante ou d'autres moyens de transport (75).

71. À cet égard, il convient de souligner que le respect des exigences de fond et de procédure fixées dans le règlement (CE) no 1008/2008 n'enlève rien à la nécessité, pour le ou les États de l'AELE, d'apprécier la conformité avec l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

72. En ce qui concerne les aéroports, l'Autorité considère qu'il est possible, dans des cas dûment justifiés, de considérer la gestion d'un aéroport dans son ensemble comme constituant un SIEG. À la lumière des principes énoncés au point 69, l'Autorité considère que tel ne peut être le cas que si une partie de la zone potentiellement desservie par cet aéroport serait, sans celui-ci, isolée du reste de l'EEE dans une mesure qui serait préjudiciable à son développement social et économique. Une telle appréciation doit tenir dûment compte de l'existence d'autres modes de transport, et plus particulièrement de services ferroviaires à grande vitesse ou de liaisons maritimes par transbordeurs. Les autorités publiques peuvent, en pareil cas, imposer une obligation de service public à un aéroport de façon à ce qu'il reste ouvert au trafic commercial. L'Autorité constate que certains aéroports jouent un rôle important dans la connectivité des régions isolées, éloignées ou périphériques de l'Union. Une telle situation peut se produire notamment pour les régions ultrapériphériques, des îles ou d'autres régions de l'EEE. Sous réserve d'une appréciation au cas par cas et compte tenu des spécificités de chaque aéroport et de la région qu'il dessert, il peut être justifié, en ce qui le concerne, de définir des obligations de SIEG.

73. Eu égard aux conditions spécifiques liées aux obligations de service public concernant les services de transport aérien (76), et compte tenu de la libéralisation complète des marchés du transport aérien, l'Autorité considère que le champ d'application des obligations de service public imposées aux aéroports ne doit pas comprendre le développement de services de transport aérien à vocation commerciale.

4.2. Compatibilité des aides sous forme de compensations de service public

74. Si l'un des critères cumulatifs de l'arrêt Altmark n'est pas rempli, la compensation de service public confère un avantage économique à son bénéficiaire et est susceptible de constituer une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE. De telles aides d'État peuvent être considérées comme compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE conformément à l'article 59, paragraphe 2, de ce dernier si tous les critères de compatibilité fixés aux fins de l'application dudit paragraphe sont remplis.

75. Les aides sous forme de compensations de service public sont exemptées de l'obligation de notification imposée par l'article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice si les conditions fixées dans la décision 2012/21/UE sont réunies. Le champ d'application de cette décision couvre les compensations de service public octroyées: a) aux aéroports dont le trafic annuel moyen n'excède pas 200 000 passagers (77) sur la durée du contrat portant sur le SIEG; et b) aux compagnies aériennes pour les liaisons aériennes vers des îles lorsque le trafic annuel moyen n'excède pas 300 000 passagers (78).

76. Les aides d'État qui ne sont pas couvertes par la décision 2012/21/UE peuvent être déclarées compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE conformément à l'article 59, paragraphe 2, de ce dernier si les conditions de l'encadrement SIEG sont réunies. Il convient toutefois de noter qu'aux fins de l'appréciation en application tant de la décision 2012/21/UE que de l'encadrement SIEG, les considérations concernant la définition des obligations de service public imposées aux aéroports ou aux compagnies aériennes aux points 69 à 73 des présentes lignes directrices s'appliqueront.

5. COMPATIBILITÉ DES AIDES AU REGARD DE L'ARTICLE 61, PARAGRAPHE 3, POINT c), DE L'ACCORD EEE

77. Lorsqu'un financement public en faveur d'aéroports et/ou de compagnies aériennes constitue une aide, celle-ci peut être considérée comme étant compatible avec le fonctionnement de l'accord EEE conformément à l'article 61, paragraphe 3, point c), de ce dernier si elle remplit les critères de compatibilité fixés à la section 5.1 des présentes lignes directrices pour les aéroports et à la section 5.2 de celles-ci pour les compagnies aériennes. Les aides d'État en faveur de compagnies aériennes qui conduisent à une diminution progressive de la rentabilité de l'aéroport (voir les points 63 et 64 des présentes lignes directrices) seront considérées comme non compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE conformément à l'article 61, paragraphe 1, de ce dernier à moins que les conditions de compatibilité applicables aux aides au démarrage fixées à la section 5.2 des présentes lignes directrices ne soient remplies.

78. Pour évaluer si une aide d'État peut être considérée comme compatible avec le fonctionnement de l'accord EEE conformément à l'article 61, paragraphe 3, point c), de ce dernier, l'Autorité examine généralement si elle est conçue de telle façon que ses effets positifs, en termes de réalisation d'un objectif d'intérêt commun, l'emportent sur l'incidence négative qu'elle est susceptible d'exercer sur les échanges et la concurrence.

79. La communication sur la modernisation des aides d'État préconise l'identification et la définition de principes communs applicables à l'appréciation de la compatibilité de l'ensemble des mesures d'aide effectuée par l'Autorité. Une aide sera considérée comme étant compatible avec le fonctionnement de l'accord EEE conformément à l'article 61, paragraphe 3, de ce dernier pour autant que les critères cumulatifs suivants soient remplis: a) contribution à un objectif d'intérêt commun bien défini: une aide d'État doit viser un objectif d'intérêt commun conformément à l'article 61, paragraphe 3, de l'accord EEE; b) nécessité de l'intervention de l'État: une aide d'État doit cibler une situation où l'aide peut apporter une amélioration significative que le marché est incapable d'apporter lui-même, en corrigeant, par exemple, une défaillance du marché ou en résolvant un problème d'équité ou de cohésion; c) caractère approprié de l'aide: l'aide doit constituer un instrument d'intervention approprié pour atteindre l'objectif d'intérêt commun; d) effet d'incitation: l'aide doit modifier le comportement des entreprises concernées de manière à ce qu'elles créent de nouvelles activités qu'elles n'exerceraient pas sans l'aide ou qu'elles exerceraient d'une manière limitée ou différente ou sur un autre site; e) proportionnalité de l'aide (limitation de l'aide au minimum nécessaire): le montant de l'aide doit être limité au minimum nécessaire pour susciter des investissements ou des activités supplémentaires dans la zone concernée; f) prévention des effets négatifs non désirés sur la concurrence et les échanges entre États de l'EEE: les effets négatifs de l'aide doivent être suffisamment limités pour que l'équilibre général de la mesure soit positif; g) transparence des aides: les États de l'AELE, l'Autorité, les opérateurs économiques et le public intéressé doivent avoir facilement accès à tous les actes pertinents et à toutes les informations utiles sur l'aide accordée, ainsi que cela est exposé à la section 8.2.

80. En ce qui concerne les aides d'État dans le secteur aéronautique, l'Autorité estime que ces principes communs sont respectés dès lors que les aides d'État octroyées à des aéroports ou à des compagnies aériennes remplissent toutes les conditions définies aux points 5.1 et 5.2, respectivement. Le respect de ces conditions implique donc la compatibilité de l'aide avec le fonctionnement de l'accord EEE au regard de l'article 61, paragraphe 3, point c), de ce dernier.

81. Si, toutefois, un aspect distinct d'une aide d'État et les modalités dont celle-ci est assortie (notamment son mode de financement lorsque celui-ci fait partie intégrante de la mesure) entraînent une violation du droit de l'EEE, l'aide en question ne peut être déclarée compatible avec le fonctionnement de l'accord EEE (79).

82. En outre, pour apprécier la compatibilité d'une aide d'État, quelle qu'elle soit, avec le fonctionnement de l'accord EEE, l'Autorité tiendra compte de toute procédure d'infraction aux articles 53 ou 54 de l'accord EEE pouvant concerner le bénéficiaire de l'aide et pouvant être pertinente pour son appréciation en vertu de l'article 61, paragraphe 3, de l'accord EEE (80).

5.1. Aides aux aéroports

5.1.1. Aides à l'investissement en faveur des aéroports

83. Les aides à l'investissement octroyées aux aéroports, que ce soit sous la forme d'aides individuelles ou d'un régime d'aides, seront considérées comme étant compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE conformément à l'article 61, paragraphe 3, point c), de ce dernier, si les critères cumulatifs énoncés au point 79, comme il est indiqué aux points 84 à 108, sont remplis:

a) Contribution à un objectif d'intérêt commun bien défini

84. Les aides à l'investissement octroyées à des aéroports seront considérées comme contribuant à la réalisation d'un objectif d'intérêt commun si: a) elles améliorent la mobilité des citoyens de l'EEE et la connectivité des régions grâce à la mise en place de points d'accès pour les vols intra-EEE; ou b) elles luttent contre la congestion du trafic aérien sur les principales plates-formes aéroportuaires de l'EEE; ou c) elles facilitent le développement régional.

85. Toutefois, la multiplication d'aéroports non rentables ou la création de capacités inutilisées supplémentaires ne contribuent pas à la réalisation d'un objectif d'intérêt commun. Si un projet d'investissement vise principalement à créer de nouvelles capacités aéroportuaires, la nouvelle infrastructure doit, à moyen terme, satisfaire la demande escomptée des compagnies aériennes, des passagers et des transitaires dans la zone d'attraction de cet aéroport. Un investissement n'offrant pas de perspectives d'utilisation satisfaisantes à moyen terme ou réduisant les perspectives d'utilisation des infrastructures existantes dans la zone d'attraction à moyen terme ne peut être considéré comme poursuivant un objectif d'intérêt commun.

86. En conséquence, l'Autorité doutera des perspectives d'utilisation, à moyen terme, d'infrastructures aéroportuaires d'un aéroport situé dans la zone d'attraction d'un aéroport existant dès lors que ce dernier ne fonctionne pas ou pratiquement pas à pleine capacité. Les perspectives d'utilisation à moyen terme devront être démontrées sur la base de prévisions satisfaisantes concernant le trafic de passagers et de fret indiquées dans un plan d'exploitation ex ante et devront déterminer l'incidence probable de l'investissement sur l'utilisation des infrastructures existantes, telles qu'un autre aéroport ou d'autres modes de transport, et notamment les liaisons ferroviaires à grande vitesse.

b) Nécessité d'une intervention de l'État

87. Pour pouvoir apprécier si une aide d'État permet effectivement d'atteindre un objectif d'intérêt commun, il convient de déterminer le problème à résoudre. Les aides d'État doivent cibler les situations dans lesquelles elles peuvent conduire à une amélioration substantielle, que le marché n'est pas en mesure d'apporter lui-même.

88. La situation à laquelle les aéroports plus petits sont confrontés lorsqu'ils développent leurs services et cherchent à attirer des capitaux privés pour financer leurs investissements d'infrastructure est souvent moins favorable que celle des grands aéroports de l'EEE. De ce fait, dans les conditions actuelles du marché, les aéroports plus petits peuvent éprouver des difficultés à assurer le financement de leurs investissements en l'absence de capitaux publics.

89. La nécessité d'un financement public en faveur d'investissements dans des infrastructures variera, eu égard au niveau élevé des coûts fixes (81), selon la taille de l'aéroport. Elle sera en principe plus importante pour les aéroports plus petits. L'Autorité considère que l'on peut, dans les conditions actuelles du marché, distinguer les catégories d'aéroports suivantes (82), de même que leur viabilité financière respective: a) aéroports accueillant jusqu'à 200 000 passagers par an. Ces aéroports sont susceptibles de ne pas pouvoir supporter une part importante de leurs coûts du capital; b) aéroports accueillant entre 200 000 et 1 000 000 passagers par an. Généralement, ces aéroports ne sont pas à même de supporter une part importante de leurs coûts du capital; c) aéroports accueillant entre 1 et 3 millions de passagers par an. Ces aéroports doivent généralement être à même de supporter une plus large part de leurs coûts du capital; d) aéroports accueillant entre 3 et 5 millions de passagers par an. Ces aéroports sont, en principe, à même de supporter une grande partie de leurs coûts (y compris les coûts d'exploitation et les coûts du capital). Toutefois, dans certaines circonstances spécifiques, ils pourraient devoir recourir à des aides publiques afin de financer une partie des coûts du capital; e) aéroports accueillant plus de 5 millions de passagers par an. Ces aéroports sont généralement rentables et sont à même de couvrir la totalité de leurs coûts, sauf circonstances particulièrement exceptionnelles.

c) Caractère approprié de l'aide en tant qu'instrument d'intervention

90. Les États de l'AELE doivent démontrer que l'aide constitue un instrument approprié pour atteindre l'objectif poursuivi ou résoudre les problèmes ciblés. Une mesure ne sera pas jugée compatible avec le fonctionnement de l'accord EEE si d'autres instruments d'intervention ou d'aide entraînant moins de distorsions permettent d'atteindre le même objectif.

91. Les États de l'AELE peuvent poser différents choix en ce qui concerne l'utilisation des divers instruments d'intervention et types d'aides. En règle générale, lorsqu'un État de l'AELE a envisagé diverses options et comparé le recours à un instrument sélectif, tel qu'une aide d'État sous forme de subventions directes, à d'autres formes d'aides faussant moins la concurrence (prêts, garanties ou avances récupérables, par exemple), les mesures concernées sont considérées comme constituant des instruments appropriés.

92. Dans la mesure du possible, les États de l'AELE sont encouragés à élaborer des régimes d'aides nationaux qui reflètent les grands principes sous-tendant le financement public et à indiquer les éléments les plus pertinents des projets de financement public des aéroports. Les régimes-cadres garantissent une utilisation cohérente des fonds publics, allègent la charge administrative pesant sur les autorités de taille plus restreinte qui octroient des aides et accélèrent la mise en œuvre des mesures d'aide individuelles. En outre, les États de l'AELE sont invités à fournir des indications claires en vue de la mise en œuvre des aides d'État qu'ils octroient aux aéroports régionaux.

d) Existence d'un effet d'incitation

93. Les travaux rendus possibles par un investissement individuel ne peuvent débuter qu'après l'introduction d'une demande auprès de l'autorité qui octroie les aides. Si les travaux démarrent avant qu'une telle demande ait été présentée, toute aide octroyée pour cet investissement individuel sera considérée comme incompatible avec le fonctionnement de l'accord EEE.

94. La réalisation d'un projet d'investissement dans un aéroport peut, en tant que telle, présenter un intérêt sur le plan économique. Il convient par conséquent de s'assurer que cet investissement n'aurait pas été entrepris ou n'aurait pas eu la même portée en l'absence d'une aide d'État consentie sous quelque forme que ce soit. Si tel est effectivement le cas, l'Autorité considérera que la mesure en question a un effet d'incitation.

95. L'effet d'incitation est constaté par une analyse contrefactuelle, en comparant les niveaux de l'activité prévue avec ou sans aide.

96. En l'absence de scénario contrefactuel connu, l'effet d'incitation peut être présumé lorsqu'il existe un «déficit de financement du coût du capital», c'est-à-dire lorsqu'il peut être démontré, sur la base d'un plan d'exploitation ex ante, qu'il existe une différence entre les flux de trésorerie positifs et les flux de trésorerie négatifs (y compris les coûts d'investissement en immobilisations) sur la durée de vie de l'investissement, comptabilisés à leur valeur actualisée nette (83).

e) Proportionnalité du montant de l'aide (limitation de l'aide au minimum nécessaire)

97. Le montant maximal autorisé en ce qui concerne les aides d'État est exprimé en pourcentage des coûts admissibles (intensité d'aide maximale). Les coûts admissibles sont les coûts afférents aux investissements dans les infrastructures aéroportuaires, y compris les coûts de planification, l'infrastructure d'assistance en escale (tels que les carrousels à bagages, etc.) et les équipements aéroportuaires. Les coûts d'investissement relatifs aux activités non aéronautiques (soit, notamment, les parcs de stationnement, les hôtels, les restaurants et les bureaux) ne sont pas admissibles (84).

98. Les coûts d'investissement relatifs à la fourniture, de services d'assistance en escale (bus, véhicules, etc.), dans la mesure où ils ne font pas partie des infrastructures d'assistance en escale, ne sont pas admissibles (85).

99. Pour être proportionnées, les aides à l'investissement octroyées aux aéroports doivent être limitées aux surcoûts (nets de recettes supplémentaires) générés par le projet/l'activité bénéficiant de l'aide que le bénéficiaire aurait entrepris à la place du projet/de l'activité qu'il aurait mené(e) s'il n'avait pas bénéficié de cette aide. En l'absence de scénario contrefactuel connu, le montant des aides d'État, pour être proportionné, ne doit pas excéder le déficit de financement du projet d'investissement (appelé «déficit de financement des coûts du capital»), calculé sur la base d'un plan d'exploitation ex ante comme étant la valeur actualisée nette de la différence entre les flux de trésorerie positifs et les flux de trésorerie négatifs (y compris les coûts d'investissement) sur la durée de vie de l'investissement. Dans le cas des aides à l'investissement, le plan d'exploitation doit couvrir la durée d'utilisation économique de l'actif.

100. Comme le déficit de financement varie en fonction de la taille de l'aéroport et est en principe plus élevé dans le cas des aéroports plus petits, l'Autorité a recours à un éventail d'intensités d'aide maximales autorisées afin de garantir la proportionnalité globale des aides. L'intensité des aides ne pourra excéder l'intensité maximale autorisée des aides à l'investissement et ne doit pas, en tout état de cause, être supérieure au déficit de financement réel du projet d'investissement.

101. Le tableau suivant résume les intensités d'aide maximales autorisées en fonction de la taille de l'aéroport, telle que définie d'après le nombre annuel de passagers (86): Taille de l'aéroport définie en fonction du trafic moyen de passagers (nombre de passagers par an) Intensité maximale des aides à l'investissement (%) > 3 à 5 millions 25 max. 1 à 3 millions de passagers 50 max. < 1 million de passagers 75 max.

102. Les intensités d'aide maximales des aides à l'investissement destinées à financer des infrastructures aéroportuaires peuvent être majorées de 20 % au maximum pour les aéroports établis dans les régions éloignées, quelle que soit leur taille.

103. Les aéroports qui enregistrent un trafic moyen inférieur à 1 million de passagers par an doivent contribuer au financement des coûts d'investissement admissibles totaux à hauteur de 25 % au moins. Toutefois, les projets d'investissement réalisés par certains aéroports relevant de cette catégorie qui sont situés dans des régions périphériques de l'EEE peuvent conduire à un déficit de financement excédant les intensités d'aide maximales autorisées. Sous réserve d'une appréciation au cas par cas, et compte tenu des spécificités de chaque aéroport, du projet d'investissement et de la région desservie, une intensité supérieure à 75 % peut être justifiée, dans des circonstances exceptionnelles, pour les aéroports qui accueillent moins d'un million de passagers par an.

104. Afin de tenir compte des circonstances particulières liées au changement de localisation d'un aéroport existant et à l'abandon des activités aéroportuaires sur un site existant, l'Autorité appréciera notamment la proportionnalité, la nécessité et l'intensité maximale de l'aide d'État accordée sur la base d'une évaluation du déficit de financement ou du scénario contrefactuel de chaque cas spécifique, indépendamment du trafic passagers moyen de cet aéroport.

105. En outre, dans des circonstances particulièrement exceptionnelles, caractérisées par une défaillance manifeste du marché et en tenant compte de l'ampleur des investissements, de l'impossibilité de les financer sur les marchés des capitaux, d'un niveau très élevé d'effets externes positifs et des distorsions de concurrence, les aéroports accueillant en moyenne plus de 5 millions de passagers par an peuvent bénéficier d'aides en faveur du financement des infrastructures aéroportuaires. Toutefois, l'Autorité procédera toujours, dans de tels cas, à une appréciation approfondie notamment de la proportionnalité, de la nécessité et de l'intensité maximale de l'aide d'État octroyée sur la base d'une analyse du déficit de financement et du scénario contrefactuel de chaque cas spécifique, indépendamment du trafic passagers moyen de cet aéroport.

f) Prévention des effets négatifs non désirés sur la concurrence et les échanges

106. La multiplication d'aéroports non rentables ou la création de capacités inutilisées supplémentaires dans la zone d'attraction d'une infrastructure existante sont susceptibles de fausser la concurrence. L'Autorité doutera donc, en principe, de la compatibilité d'investissements initiaux dans les infrastructures aéroportuaires d'un aéroport situé dans la zone d'attraction d'un aéroport existant (87) dès lors que de dernier ne fonctionne pas ou pratiquement pas à pleine capacité.

107. En outre, pour éviter les effets négatifs que ces aides sont susceptibles de produire lorsque les aéroports se trouvent confrontés à des contraintes budgétaires douces (88), les aéroports accueillant moins de 5 millions de passagers par an peuvent bénéficier d'aides à l'investissement octroyées soit sous la forme d'une avance couvrant les coûts d'investissement admissibles, soit sous la forme de versements annuels destinés à compenser le déficit de financement du coût du capital résultant du plan d'exploitation de l'aéroport.

108. Afin d'encore limiter d'éventuelles distorsions, l'aéroport, y compris tout investissement bénéficiant d'une aide, doit être ouvert à tous les usagers potentiels, et non à un usager en particulier. En cas de limitation physique des capacités, l'aide doit être affectée sur la base de critères pertinents, objectifs, transparents et non discriminatoires.

Obligations de notification des régimes d'aides et des aides individuelles

109. Les États de l'AELE sont encouragés à notifier les régimes d'aides d'État à l'investissement en faveur d'aéroports dont le trafic annuel moyen est inférieur à 3 millions de passagers.

110. Lors de l'appréciation d'un régime d'aides, les conditions relatives à la nécessité de l'aide, l'effet d'incitation et la proportionnalité de la mesure seront considérées comme étant satisfaites si l'État de l'AELE s'est engagé à octroyer des aides individuelles en application de régime d'aides autorisés uniquement après s'être assuré que les conditions cumulatives énoncées dans la présente section sont réunies.

111. Étant davantage susceptibles de fausser la concurrence, les aides suivantes doivent toujours faire l'objet d'une notification individuelle: a) aides à l'investissement octroyées aux aéroports dont le trafic annuel moyen excède 3 millions de passagers; b) aides à l'investissement d'une intensité d'aide supérieure à 75 % octroyées aux aéroports dont le trafic annuel moyen est inférieur à 1 million de passagers, excepté dans le cas des aéroports situés dans des régions éloignées; c) aides à l'investissement en faveur du changement de localisation d'un aéroport; d) aides à l'investissement octroyées aux aéroports assurant le transport de passagers et de fret et ayant enregistré un volume de fret supérieur à 200 000 tonnes au cours des deux exercices précédant celui de la notification de l'aide; e) aides à l'investissement en faveur de la construction d'un nouvel aéroport assurant le transport de passagers (y compris la transformation d'un terrain d'aviation existant en un aéroport de ce type); f) aides à l'investissement en faveur de la construction ou du développement d'un aéroport situé à une distance de 100 kilomètres ou à 60 minutes en voiture, bus, train ou train à grande vitesse d'un aéroport existant.

5.1.2. Aides au fonctionnement en faveur des aéroports

112. Les aides au fonctionnement octroyées aux aéroports, soit sous la forme d'aides individuelles, soit au titre d'un régime d'aides, seront considérées comme étant compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE conformément à l'article 61, paragraphe 3, point c), de ce dernier, durant une période transitoire de dix ans à compter de la date de publication (89) des présentes lignes directrices, pour autant que les critères cumulatifs énoncés au point 79, comme il est indiqué aux points 113 à 134, soient remplis:

a) Contribution à un objectif d'intérêt commun bien défini

113. Comme indiqué au point 13, afin de donner aux aéroports le temps de s'adapter aux nouvelles réalités du marché et pour éviter toute perturbation du trafic aérien et rupture de la connectivité des régions, les aides au fonctionnement octroyées à des aéroports seront considérées comme contribuant à la réalisation d'un objectif d'intérêt commun pendant une période transitoire de 10 ans si: a) elles améliorent la mobilité des citoyens de l'EEE et la connectivité des régions grâce à la mise en place de points d'accès pour les vols intra-EEE; ou b) elles luttent contre la congestion du trafic aérien sur les principales plates-formes aéroportuaires de l'EEE; ou c) elles facilitent le développement régional.

114. Toutefois, la multiplication d'aéroports non rentables ne contribue pas à la réalisation d'un objectif d'intérêt commun. Lorsqu'un aéroport est situé dans la même zone d'attraction qu'un autre aéroport disposant de capacités inutilisées, le plan d'exploitation doit indiquer, sur la base de prévisions valables du trafic de passagers et de fret, l'incidence probable sur le trafic de l'autre aéroport situé dans cette zone d'attraction.

115. En conséquence, l'Autorité doutera qu'un aéroport non rentable puisse supporter la totalité de ses frais de fonctionnement au terme de la période transitoire dès lors qu'il existe un autre aéroport dans la même zone d'attraction.

b) Nécessité d'une intervention de l'État

116. Pour pouvoir apprécier si une aide d'État permet effectivement d'atteindre un objectif d'intérêt commun, il convient de déterminer le problème à résoudre. Les aides d'État doivent cibler les situations dans lesquelles elles peuvent conduire à une amélioration substantielle, que le marché n'est pas en mesure d'apporter lui-même.

117. La situation à laquelle les aéroports plus petits sont confrontés lorsqu'ils développent leurs services et cherchent à attirer des capitaux privés est souvent moins favorable que celle des grands aéroports de l'EEE. De ce fait, dans les conditions actuelles du marché, les aéroports plus petits peuvent éprouver des difficultés à assurer le financement de leurs activités en l'absence de capitaux publics.

118. Dans les conditions actuelles du marché, la nécessité d'un financement public des coûts d'exploitation variera, eu égard au niveau élevé des coûts fixes, selon la taille de l'aéroport. Elle sera en principe plus importante, proportionnellement, pour les aéroports plus petits. L'Autorité considère que l'on peut, dans les conditions actuelles du marché, distinguer les catégories d'aéroports suivantes, de même que leur viabilité financière respective: a) aéroports accueillant jusqu'à 200 000 passagers par an. Ces aéroports sont susceptibles de ne pas pouvoir supporter une part importante de leurs coûts d'exploitation; b) les aéroports accueillant entre 200 000 et 700 000 passagers par an. Ces aéroports sont susceptibles de ne pas pouvoir supporter une part importante de leurs coûts d'exploitation; c) les aéroports accueillant entre 700 000 et 1 million de passagers par an. Ces aéroports doivent généralement être à même de supporter une plus large part de leurs coûts d'exploitation; d) aéroports accueillant entre 1 et 3 millions de passagers par an. Ces aéroports doivent généralement être à même de supporter la majeure partie de leurs coûts d'exploitation; e) les aéroports accueillant plus de 3 millions de passagers par an. Ces aéroports sont généralement rentables au niveau de l'exploitation et doivent être à même de supporter leurs coûts d'exploitation.

119. L'Autorité considère par conséquent que pour être admissible au bénéfice d'une aide au fonctionnement, un aéroport ne doit pas accueillir plus de 3 millions de passagers par an (90).

c) Caractère approprié de l'aide en tant qu'instrument d'intervention

120. Les États de l'AELE doivent démontrer que l'aide est appropriée pour atteindre l'objectif poursuivi ou résoudre les problèmes ciblés. Une mesure ne sera pas jugée compatible avec le fonctionnement de l'accord EEE si d'autres instruments d'intervention ou d'aide entraînant moins de distorsions permettent d'atteindre le même objectif (91).

121. Pour encourager de manière adéquate une gestion efficiente de l'aéroport, le montant des aides doit, en principe, être établi préalablement comme étant un montant fixe couvrant le déficit de financement des coûts d'exploitation escompté (calculé sur la base d'un plan d'exploitation ex ante) durant une période transitoire de 10 ans. Aucune majoration ex post du montant d'aide ne doit donc, en principe, être considérée comme étant compatible avec le fonctionnement de l'accord EEE. L'État de l'AELE peut verser le montant fixe ex ante en tant que somme forfaitaire versée à l'avance ou par tranches, par exemple sur une base annuelle.

122. Exceptionnellement, lorsque les coûts futurs et l'évolution des recettes sont entourés d'un degré d'incertitude particulièrement élevé et que les autorités publiques sont confrontées à d'importantes disparités dans l'information, ces autorités peuvent calculer le montant maximal des aides au fonctionnement compatibles selon un modèle basé sur le déficit de financement des coûts d'exploitation initial au début de la période transitoire. Celui-ci est défini comme étant la moyenne des déficits de financement des coûts d'exploitation (soit le montant des coûts d'exploitation non couvert par les recettes) au cours des cinq années qui précèdent le début de la période transitoire (soit de 2009 à 2013).

123. Dans la mesure du possible, les États de l'AELE sont encouragés à élaborer des régimes d'aides nationaux qui reflètent les grands principes sous-tendant le financement public et à indiquer les éléments les plus pertinents des projets de financement public des aéroports. Les régimes-cadres garantissent une utilisation cohérente des fonds publics, allègent la charge administrative pesant sur les autorités de taille plus restreinte qui octroient des aides et accélèrent la mise en œuvre des mesures d'aide individuelles. En outre, les États de l'AELE sont invités à fournir des indications claires en vue de la mise en œuvre des aides d'État qu'ils octroient aux aéroports régionaux et aux compagnies aériennes qui utilisent ceux-ci.

d) Existence d'un effet d'incitation

124. Les aides au fonctionnement ont un effet d'incitation s'il est probable qu'en leur absence, et compte tenu de la présence possible d'une aide à l'investissement et du niveau de trafic, le niveau d'activité économique de l'aéroport concerné serait sensiblement réduit.

e) Proportionnalité du montant de l'aide (limitation de l'aide au minimum nécessaire)

125. Pour être proportionnées, les aides au fonctionnement consenties aux aéroports doivent être limitées au minimum nécessaire pour que l'activité visée puisse être mise en œuvre.

126. Le plan d'exploitation de l'aéroport doit conduire à la couverture de l'intégralité des coûts d'exploitation à l'issue de la période transitoire. Les paramètres clés de ce plan font partie intégrante de l'appréciation de la compatibilité par l'Autorité.

127. Les modalités de la couverture de la totalité des coûts d'exploitation seront différentes pour chaque aéroport et dépendront du déficit de financement des coûts d'exploitation initial de l'aéroport au début de la période transitoire. La période transitoire débutera à compter de la date de publication des présentes lignes directrices.

128. En tout état de cause, le montant d'aide maximum pouvant être autorisé durant l'ensemble de la période transitoire sera limité à 50 % du déficit de financement initial sur une période de dix ans (92). Si, par exemple, le déficit de financement annuel moyen d'un aéroport donné au cours de la période 2009-2013 s'élève à 1 million d'EUR, le montant maximal de l'aide au fonctionnement que cet aéroport pourrait recevoir en tant que somme forfaitaire ex ante serait de 5 millions d'EUR (50 % × 1 million × 10) sur dix ans. Aucune aide au fonctionnement supplémentaire ne sera jugée compatible en ce qui le concerne.

129. Dix ans après le début de la période transitoire au plus tard, tous les aéroports devront couvrir l'intégralité de leurs coûts d'exploitation. Plus aucune aide au fonctionnement ne sera jugée compatible avec le fonctionnement de l'accord EEE après cette date, à l'exception des aides au fonctionnement accordées conformément aux règles transsectorielles en matière d'aides d'État, telles que les règles applicables au financement des SIEG.

130. Dans les conditions actuelles du marché, les aéroports dont le trafic de passagers annuel est inférieur ou égal à 700 000 personnes peuvent rencontrer davantage de difficultés pour parvenir à la pleine couverture des coûts au cours de la période transitoire de 10 ans. C'est la raison pour laquelle le montant d'aide maximum pouvant être autorisé pour les aéroports relevant de cette catégorie s'élèvera à 80 % du déficit de financement des coûts d'investissement initial durant une période de cinq ans à compter du début de la période transitoire. Si, par exemple, le déficit de financement annuel moyen d'un petit aéroport donné au cours de la période 2009-2013 s'élève à 1 million d'EUR, le montant maximal de l'aide au fonctionnement que cet aéroport pourrait recevoir en tant que somme forfaitaire ex ante serait de 4 millions d'EUR (80 % × 1 million × 5) sur cinq ans. L'Autorité réexaminera la nécessité du maintien d'un traitement spécifique, ainsi que les perspectives en matière de couverture de l'intégralité des coûts d'exploitation pour cette catégorie d'aéroports, notamment au regard de l'évolution de la situation du marché et des perspectives de rentabilité.

f) Prévention des effets négatifs non désirés sur la concurrence et les échanges

131. Pour apprécier la compatibilité des aides au fonctionnement, l'Autorité tiendra compte des distorsions de concurrence et des effets sur les échanges. Lorsqu'un aéroport est situé dans la même zone d'attraction qu'un autre aéroport disposant de capacités inutilisées, le plan d'exploitation doit indiquer, sur la base de prévisions valables du trafic de passagers et de fret, l'incidence probable sur le trafic de l'autre aéroport situé dans cette zone d'attraction.

132. Des aides au fonctionnement octroyées à un aéroport situé dans la même zone d'attraction ne seront considérées comme compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE que si l'État de l'AELE démontre que tous les aéroports situés dans cette zone seront à même de couvrir la totalité de leurs coûts d'exploitation au terme de la période transitoire.

133. Afin d'encore limiter les distorsions de concurren