QUESTION ÉCRITE E-2806/00

posée par Erik Meijer (GUE/NGL) à la Commission

(4 septembre 2000)

Objet: Longs retards dans l'affectation des aides d'urgence et des aides au développement de l'Union européenne

1. La Commission a-t-elle eu connaissance du rapport d'une commission parlementaire britannique selon lequel il faudrait en moyenne quatre ans et deux mois avant que ne soit lancé un projet de développement financé par l'Union européenne ou avant qu'une aide d'urgence n'arrive sur place?

2. Le rapport cite quantité d'exemples de retards en matière d'aide d'urgence et d'aide au développement. C'est ainsi que deux ans après l'ouragan Mitch aucune aide ne serait parvenue aux pays d'Amérique centrale touchés par la catastrophe. Pour un projet relatif aux mines terrestres en Bosnie, la date butoir serait aussi dépassée. Ces faits sont-ils vérifiés et la Commission peut-elle fournir une liste complète des projets en retard?

3. Une mauvaise gestion et une bureaucratie kafkaienne à la Commission sont citées comme causes de ces retards. La Commission se rallie-t-elle à cette conclusion et, dans la négative, quelles sont d'après elle les causes exactes?

4. La Commission convient-elle qu'il faut mettre un terme à ces retards et est-elle disposée à fournir des efforts exceptionnels à cette fin? Quelles mesures envisage-t-elle en dehors des efforts actuels en vue de rendre la politique plus transparente? Quel but faut-il poursuivre selon elle en matière d'aide d'urgence et d'aide au développement?

5. Selon le rapport parlementaire britannique, les fonds parviennent surtout aux pays proches de l'Union européenne et trop peu aux pays où règne une misère criante du reste du monde. Cette critique incite-t-elle la Commission à modifier sa politique en la matière?

6. La Commission convient-elle que les conséquences de ces retards sont d'autant plus graves quand il s'agit d'aides d'urgence? Quels enseignements a-t-on tiré des actions visant à remédier au manque de nourriture dans le nord-est de l'Afrique, où des centaines de milliers de personnes étaient menacées de famine en raison de la sécheresse? En avril dernier, la Commission a encore exprimé ses préoccupations à ce sujet dans son rapport Famine en Éthiopie. Peut-elle indiquer comment s'est déroulée la fourniture de l'aide d'urgence à cette région (volume, localisation, mode de distribution, etc.) et si les objectifs qu'elle s'était fixés ont été atteints? Dans la négative, quelles sont les causes et les conséquences de ces lacunes? Quelles conclusions la Commission en tire-t-elle pour l'organisation de l'aide européenne d'urgence?

Réponse donnée par M. Nielson au nom de la Commission

(13 novembre 2000)

1. La Commission a connaissance du rapport mentionné par l'Honorable Parlementaire et se réjouit de l'intérêt porté par le Parlement, ainsi que de l'opportunité d'exposer clairement la situation. La Commission souhaiterait également souligner qu'il y a parfois confusion entre la notion d'aide d'urgence, caractérisée par une absence de travaux en souffrance, et celle d'aide au développement.

2. L'Honorable Parlementaire cite deux exemples de retards présumés au niveau de l'aide: l'aide accordée à la zone touchée par l'ouragan Mitch et le soutien au projet concernant les mines terrestres en Bosnie.

En ce qui concerne plus spécialement l'aide fournie suite à l'ouragan Mitch, la Commission a pu démarrer son assistance tout de suite dans les semaines après le désastre (octobre 1998) à travers ses instruments d'aide humanitaire. Avant fin 1998, 9,8 millions d'euros ont été dépensés, avant fin 1999, 35,3 millions d'euros. Avec ce montant on a pu construire 9 500 latrines, 300 systèmes de distribution d'eau, 1 700 puits, et 7 100 maisons, et assister ainsi d'une manière directe ou indirecte 2 000 000 de personnes dans la région.

Par ailleurs, entre juin 1999 et juin 2000, dans le cadre de l'instrument de l'aide alimentaire (favorisant la production alimentaire), 11 projets ont été réalisés pour 13 millions d'euros, suivi d'un nouveau programme de 5 millions d'euros. Ainsi on a assisté 45 000 familles pour les semailles, on a financé 8 000 potagers, 200 systèmes d'irrigation, 5 700 modules d'élevages avicoles et porcins et 1 800 têtes de bétail.

À part l'aide d'urgence et alimentaire, la Commission contribue à la reconstruction de la région à travers un programme de 250 millions d'euros dont les engagements devront s'étaler sur quatre années et la mise en oeuvre sur sept années. Le démarrage de ce programme a subi un retard inexcusable d'une année, faute d'avoir pu obtenir les postes nécessaires à la gestion de l'opération et vu la réorientation sur la politique des bureaux d'assistance technique. Entre-temps le renforcement de la délégation au Nicaragua a eu lieu et des experts sont en train d'être recrutés. Les équipes sur place gèrent actuellement le lancement d'appels d'offres, les procédures de sélection et la préparation de contrats pour une première tranche de projets de 82 millions d'euros.

Concernant le problème relatif au projet de déminage en Bosnie, un million d'euros ont été en effet promis au Fonds international slovène pour mener des activités de déminage à la fois en Croatie et en Bosnie-Herzégovine. Cette promesse n'a pas été tenue. La cause majeure est le manque de base juridique régionale pour la ligne budgétaire suivant laquelle ces projets devaient être financés. La ligne budgétaire adoptée par le Parlement en 1996 et destinée à financer les actions de déminage (B7-661) n'avait pas conféré à une base légale une signification mondiale. Ceci a été suggéré dans le projet de règlement(1) du 14 mars 2000, qui fait actuellement l'objet d'un débat au Parlement et au Conseil.

3. Il ne fait pas de doute que les dépenses externes gérées par la Commission ont triplé au cours des dix dernières années, sans aucune augmentation équivalente des effectifs, et que la vitesse de réalisation des projets en a gravement souffert. Toutefois, les quatre services concernés, les directions Développement, Relations extérieures, Office d'aide humanitaire et Service Commun Relex (SCR) travaillent en cooordination pour améliorer la situation actuelle.

Les causes de ces difficultés sont pour la Commission multiples. Pour ce qui est des retards au niveau du déploiment de l'aide au développement au cours des dernières années, la Commission a déjà reconnu que le rythme des engagements et des paiements liés à la mise en oeuvre de l'aide extérieure n'avait pas été satisfaisant. Ce problème n'a pas été seulement dû à l'imprévisibilité de certains évènements et des crises observées dans un nombre croissant de pays, qui mènent à une suspension ou à une réduction de la coopération avec ces derniers, mais aussi à une certaine lourdeur des procédures internes, à une organisation imparfaite des services de la Commission et à un sous-effectif chronique. La Commission a fait une première tentative, en 1988, de résolution de ces problèmes, en créant le Service commun chargé de la mise en oeuvre de l'aide communautaire aux pays tiers (SCR), mais celle-ci a causé des perturbations à court terme, ainsi qu'une dilution et une certaine confusion au niveau de la répartition des responsabilités.

4. La Commission s'est engagée à corriger ces retards et a déjà pris des mesures en ce sens. La réorganisation prévue par la réforme de la gestion de l'aide extérieure décidée en mai dernier, associée à la communication de la Commission concernant la politique communautaire de coopération au développement publiée en avril, visent à remédier à ces insuffisances par la concentration des ressources sur des domaines clé et une organisation plus efficace. Les mesures comprendront la création d'un organe unique, chargé de l'ensemble du cycle du projet d'aide extérieure (de la phase d'identification à la mise en oeuvre), ainsi qu'un effort particulier de déconcentration réelle du siège vers les délégations.

Avant même l'introduction de cette réforme, certaines mesures ont été prises au cours des deux dernières années pour améliorer le taux des engagements annuels. En coopération avec les délégations de la Commission, la D.G. Développement a mis au point un système de contrôle et de révision précis et régulier des objectifs d'engagement annuels, pays par pays, sur une base mensuelle.

Des mesures ont également été prises pour examiner la situation à plus long terme. Par exemple, dans sa décision du 27 juillet, le Conseil ACP-UE a accepté la mise en place anticipée du nouveau système de programmation glissante prévu dans l'accord de Cotonou. Celui-ci sera appliqué par la Commission à la fin de cette année. Ces mesures, associées à la réforme des relations extérieures de mai 2000, devraient permettre aux engagements annuels d'atteindre 3 500 millions d'euros, dès l'entrée en vigueur du neuvième fonds européen de développement en 2002, et aux paiements annuels d'atteindre ce niveau en 2004.

La Commission a également avancé plusieurs propositions dont certaines sont assez radicales visant à améliorer les procédures et les pratiques actuelles au niveau de l'interaction entre la Commission et les États membres pour permettre une adoption plus rapide des projets (p.ex. par la réorientation des tâches du comité des États membres vers des aspects plus stratégiques de coopération, ainsi que la simplification du règlement financier). Ces propositions ont fait et feront l'objet de discussions au Conseil et au Parlement. La Commission a affirmé lors de ces discussions qu'elle avait besoin du soutien des États membres, et que sans un profond remaniement du cadre institutionnel pour la mise en oeuvre de l'aide au développement, la progression vers des règles internes à la Commission permettant une plus grande efficacité dans la mise en oeuvre de l'aide serait largement freinée.

Par ailleurs, la Commission a pris un certain nombre de mesures, dont une solution pour le milieu de l'année 1999 au vaste problème supplémentaire des retards dans le paiement des factures admissibles; la simplification et l'harmonisation avant la fin de l'année 1999 des procédures de passation de marchés; la préparation de contrats-type simplifiés pour les aides non remboursables, les services, les marchés publics de travaux et de fournitures d'ici la fin de cette année; la liquidation avant juillet 2000 d'environ un tiers des engagements pris avant 1995 et non utilisés; la rationalisation des procédures internes de contrôle; l'attribution d'un degré de responsabilité plus élevé à nos délégations, en partant d'un premier groupe d'environ 20 délégations dans le monde en développement; et l'élaboration de propositions en faveur d'une augmentation des ressources en personnel chargé de planifier et de gérer ces programmes l'année prochaine.

L'Honorable Parlementaire doit être également avisé des propositions discutées actuellement avec le Parlement et le Conseil dans le contexte de l'exercice budgétaire de 2001, ce qui atteste également la volonté de la Commission de s'attaquer de front à ces problèmes. Bien que la Commission doive attendre le résultat de la seconde lecture en séance plénière concernant le budget 2001, elle a déjà demandé des ressouces immédiates supplémentaires à l'autorité budgétaire dans sa lettre rectificative 1/2001 au budget 2001 (à la suite des recommendations formulées par le Peer group lors de son examen des ressources et des priorités). Des dispositions visant à créer une flexibité supplémentaire figurent également dans cette lettre: ainsi, une partie de l'argent peut servir au financement de bureaux d'assistance technique pour le personnel temporaire nécessaire.

5. Concernant la politique de développement communautaire, elle constitue aujourd'hui l'une des trois composantes principales de l'action extérieure de l'Union européenne à côté de la politique commerciale et de la dimension politique. Une des priorités est la stabilité et le développement des pays voisins. Mais la politique de développement a encore un objectif dominant: la lutte contre la pauvreté et la promotion d'un développement durable. Une attention particulière sera portée aux pays les moins avancés et à faible revenu, conformément aux orientations prises dans la déclaration de politique générale d'avril 2000 en matière de lutte contre la pauvreté.

6. Enfin, concernant l'aide allouée à la Corne de l'Afrique, la Commission a apporté une aide rapide et efficace aux nombreuses victimes de la sécheresse dans la Corne de l'Afrique, par la prise de mesures appropriées et l'envoi de quantités substantielles d'aide à la région. Cette année, 432 000 tonnes de céréales auront été livrées en tout à l'Éthiopie, auxquelles s'ajouteront 110 000 tonnes au début de l'année 2001. Depuis le début de l'année, ce pays a reçu 736 000 tonnes d'aide alimentaire. En dépit des contraintes logistiques dues aux capacités portuaire et de transport local limitées dans la région, les livraisons ont pu jusqu'à présent s'effectuer normalement. Même si la Coommunauté n'a pour ainsi dire jamais cessé au cours des 15 dernières années d'accorder à l'Éthiopie une aide alimentaire et d'y assurer la sécurité alimentaire (évaluées à 365 millions d'euros au cours des seules cinq dernières années), ce pays n'a malheureusement pas encore réussi à surmonter ses problèmes structurels de sécurité alimentaire. Au total, plus de 660 000 tonnes d'aide alimentaire communautaire devraient être distribués dans toute la partie orientale de l'Afrique, soit la région la plus touchée par la sécheresse.

Outre la livraison de ces quantités substantielles d'aide alimentaire à l'Éthiopie, la Commission a accordé, par le biais d'ECHO, une aide d'urgence d'un montant de 7 millions d'euros aux populations touchées par la sécheresse. Les programmes d'aide financés par ECHO concernent principalement la région d'Ogaden et complètent les distributions générales. ECHO a soutenu des initiatives aussi variées que les programmes alimentaires complémentaires et supplémentaires, la nutrition thérapeutique, les soins de santé, l'approvisionnement en eau potable, le soutien logistique et la distribution de semences et d'outils. Des contributions supplémentaires sont actuellement envisagées.

La Commission souhaiterait également citer de nombreux autres exemples d'aide accordée par ECHO. Au cours des cinq derniers mois, marqués par toute une série de catastrophes dans les pays des Caraïbes, du Pacifique, et notamment en Afrique, la Commission a du réagir rapidement pour sauver des vies grâce au déploiement d'une aide d'urgence. Par le biais d'ECHO, la Commission a pu intervenir rapidement lors de tragédies causées par les inondations au Mozambique, l'ouragan à Madagascar ou le conflit frontalier en Érythrée, par exemple. La décision de procéder à un financement initial a été prise immédiatement après la tragédie. Cela a été notamment le cas au Mozambique pour lequel une première décision de financement a été prise dans les huit jours.

Étant donné qu'ECHO n'est pas en soi un organisme d'exécution, les fonds ne peuvent être alloués qu'en réponse à des demandes de financement de projets d'aide d'urgence présentées par des partenaires, telles les organisations non gouvernementales, la Croix rouge ou les agences des Nations unies. Par ailleurs, l'utilisation de l'argent des contribuables requiert un minimum de contrôle et de responsabilité. ECHO ne peut engager des fonds que s'il a acquis la certitude que ceux-ci vont être utilisés de manière efficace.

Des évaluations externes ont confirmé que l'aide humanitaire accordée par ECHO était le plus souvent extrêmement rapide et efficace. Néanmoins, étant donné que la Commission revoie sans cesse ses propres performances et qu'elle aspire à une certaine amélioration, ECHO réfléchit actuellement aux moyens de réduire encore plus le processus décisionnel.

(1) COM(2000) 111.