QUESTION ÉCRITE E-2674/98

posée par Gerhard Hager (NI) à la Commission

(1 septembre 1998)

Objet: Aide aux pays candidats pour le respect des critères de Schengen

L'adoption de l'acquis communautaire et donc des normes de l'UE concernant le contrôle aux frontières extérieures a toujours été soulignée comme l'une des conditions de l'adhésion. Ces derniers temps, les critiques contre l'efficacité des contrôles aux frontières par les pays candidats sont de plus en plus fortes et il est de plus en plus douteux que ce critère soit respecté. C'est pourquoi la présidence en exercice du Conseil a invité expressément la Commission, lors de son discours du 15.7.1998 devant le Parlement européen à Strasbourg, à rechercher les possibilités d'aider les pays candidats à assurer la sécurité des frontières en arguant que "les frontières extérieures de ces 11 pays candidats représentent au total 6 600 km et qu'il faut enfin réaliser cette situation".

1. Comment la Commission pense-t-elle donner suite à cette demande?

2. Existe-t-il déjà à cette fin des mesures préparatoires concrètes et quels sont les montants envisagés?

3. De quelle ligne budgétaire doivent provenir les crédits et sur quelles bases juridiques doivent-ils être dépensés?

4. Comment justifie-t-on cette aide alors que ces derniers temps d'autres États membres ont dû assumer seuls le respect des critères de Schengen, bien que l'Autriche par exemple ait à elle seule une frontière extérieure "Schengen" de 2 400 km?

Réponse commune

aux questions écrites E-2126/98 et E-2674/98 donnée par M. Monti au nom de la Commission

(11 novembre 1998)

Conformément à la déclaration no 44 annexée au traité d'Amsterdam, le Conseil devrait adopter à la date de l'entrée en vigueur dudit traité toutes les mesures nécessaires visées à l'article 2 du protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union et en particulier la décision définissant l'acquis de Schengen et celle portant ventilation des éléments de l'acquis de Schengen entre le premier et le troisième pilier. Les travaux préparatoires à cette fin sont en cours. Les décisions du Conseil visées ci-dessus seront publiées au Journal officiel.

Conformément à l'acquis de Schengen en matière de mise en oeuvre du dispositif Schengen et à l'article 2, paragraphe 2 du protocole Schengen, la mise en oeuvre de l'acquis de Schengen - à savoir la participation à l'espace sans frontières intérieures - par un État candidat à cette mise en oeuvre dépendra d'une décision du Conseil statuant à l'unanimité des États membres de Schengen. Cette décision sera prise après avoir constaté que toutes les conditions préalables y compris un contrôle et une surveillance des frontières extérieures conformément aux normes de Schengen sont remplies.

En décembre 1994 le Conseil européen de Essen a décidé, dans le contexte de la préparation des États associés à l'adhésion à l'Union, d'étendre la coopération avec ces États aux domaines relevant du IIIe pilier (y compris le contrôle des frontières, l'asile, l'immigration, la coopération policière et douanière, la coopération judiciaire). Pour mettre en oeuvre cette décision, la Commission a commandé un rapport relatif aux besoins des États concernés dans les domaines de la justice et des affaires intérieures. Cette tâche a été confiée à un expert de haut niveau ayant fait partie du comité K4. Le rapport des visites qu'il a effectuées dans les pays associés a été remis à la Commission en octobre 1995. Pour répondre aux besoins identifiés par le rapport, la Commission a mis en place un certain nombre d'outils.

1. Le programme PHARE horizontal pour la justice et les affaires intérieures (dit programme "PHARE JAI horizontal"). Ce programme est dit horizontal car il couvre tous les pays d'Europe centrale et orientale PECO) candidats et met l'accent sur la coopération inter-régionale et les activités multi-pays, notamment dans les domaines de la formation et des échanges. Doté de 11 millions d'écus pour la période 1996-1998, il a permis d'envoyer entre juin 1997 et juin 1998 une mission d'identification des besoins dans chacun des 10 PECO, afin d'approfondir les conclusions du rapport et de proposer des projets pour la mise à niveau dans le domaine JAI. Effectuées par des policiers, des magistrats ou autres fonctionnaires désignés par les États membres eux-mêmes au travers des "points de contact nationaux pour la Justice et les Affaires intérieures", ces missions ont porté sur quatre domaines dont trois sont liés directement ou indirectement au contrôle des frontières ("gestion des frontières", "asile et immigration", "coopération policière"), le quatrième volet étant relatif à la justice. Il est également prévu dans le cadre du programme PHARE JAI horizontal de mettre en place une action transversale de formation des forces de police des pays candidats, avec comme opérateur l'Association européenne des écoles de police (AEPC). Cette action de formation, qui permettra d'harmoniser les curriculum de formation policière des PECO sur la base des méthodes en vigueur dans l'Union, comprendra un important volet relatif au contrôle des frontières et notamment à la lutte contre les trafics.

2. Un programme PHARE multi-pays de gestion de la frontière orientale des Pays baltes (6 millions d'écus) a été mis en place sur l'enveloppe PHARE 1997 afin de renforcer la capacité de l'Estonie, de la Lettonie et de la Lituanie à gérer leur frontière orientale, nouvellement créée, et à lutter contre les trafics frontaliers. Le programme vise à la fois le contrôle de la "frontière verte" et celui des postes frontière officiels et apporte un soutien aux garde-frontières dans les domaines des communications, informatique, surveillance, mobilité, support tactique et formation. Aux deux programmes mentionnés ci-dessus, il convient d'ajouter le programme PHARE multi-pays de modernisation des douanes et surtout les enveloppes nationales du programme PHARE.

3. Le programme PHARE multi-pays de modernisation des douanes a commencé en 1995: il comprend une assistance aux États candidats pour mieux lutter contre le trafic de drogue, de véhicules volés et de matières nucléaires. Plus spécifiquement, un projet de 0,5 million d'écus a été lancé en octobre 1997 pour améliorer l'efficacité des contrôles aux postes-frontière par l'introduction dans les méthodes de travail des douanes des techniques d'analyse du risque.

4. Les enveloppes nationales du programme PHARE. Ce sont ces enveloppes nationales qui ont vocation à financer l'essentiel de l'effort de mise à niveau des PECO dans le domaine JAI en général et dans le domaine du contrôle des frontières en particulier, au travers de l'équipement et de la formation des polices des frontières et autres forces participant à la mission de surveillance frontalière.

Il convient de distinguer à cet égard la situation qui prévalait avant l'adoption de la stratégie de pré-adhésion renforcée (décembre 1997) de celle qui prévaut depuis le début de l'année 1998.

- La situation jusqu'à décembre 1997. À la suite des rapports-pays réalisés dans le cadre du programme PHARE JAI horizontal, un certain nombre de projets frontières ont été lancés. C'est ainsi qu'un projet d'informatisation des postes frontières a été inscrit dans le programme opérationnel Hongrie de 1997 (4 millions d'écus) suite à la mission effectuée dans ce pays en juin de la même année. L'approche "frontières orientales des Pays baltes" (voir ci-dessus) a été étendue à la Pologne en 1997 (12 millions d'écus). D'autres projets "frontières" ont été financés par des programmes nationaux précédents tels que la fourniture à la police polonaise d'équipement "empreintes digitales" (5 millions d'écus) et le développement en République tchèque de documents d'identité lisibles mécaniquement;

- La situation depuis le début de l'année 1998. Dans le cadre de la stratégie de pré-adhésion renforcée proposée par la Commission dans son document Agenda 2000 et entérinée par le Conseil européen de Luxembourg en décembre 1997, le programme PHARE a été réorienté afin d'être mieux centré sur l'objectif de l'adhésion. Parmi les priorités futures du programme figure notamment l'aide aux États candidats pour leur permettre de renforcer leur capacité administrative et judiciaire. Environ 30 % des ressources de PHARE seront consacrées à cet objectif, ce qui représente un montant annuel en subventions de près de 500 millions d'écus. Le secteur JAI est un des quatre domaines prioritaires identifiés dans le cadre de ce renforcement de la capacité administrative et judiciaire, renforcement qui constitue un des principaux défis auxquels les États candidats ont à faire face pour assurer une mise en oeuvre effective de l'acquis. Des jumelages entre administrations des États membres et des États candidats, se traduisant par des détachements de longue durée d'experts des premiers auprès des seconds, vont donc être mis en place dans le secteur JAI, notamment dans le domaine du contrôle des frontières, à compter de la fin de l'année 1998. Ces jumelages seront financés sur les programmes nationaux de PHARE.

Il est à noter que toutes les actions PHARE sont financées sur le poste budgétaire B7-500, et que contrairement aux programmes du titre VI du TUE (Grotius, Oisin, Odysseus, Falcone, Stop) qui prévoient un co-financement entre la Commission et le promoteur d'un projet - programmes auxquels les États candidats peuvent participer, pour autant que cela soit prévu par l'initiateur du projet, mais dont ils ne peuvent pas prendre l'initiative - le programme PHARE ne fait pas l'objet de co-financements de la part de ses bénéficiaires. Il s'inscrit néanmoins dans le cadre général des "partenariats pour l'adhésion" par lesquels les États candidats s'engagent à adopter l'acquis de l'Union et de ses États membres - ce qui représente de leur part de lourds investissements en termes de législation, de réorganisation, de formation - et obtiennent à cette fin un soutien financier de l'Union.

L'état de développement économique et les capacités financières des PECO candidats à l'adhésion n'est pas comparable à celui des trois États qui sont entrés dans l'Union en janvier 1995. En outre, les problèmes qu'ils ont à résoudre dans tous les domaines pour pouvoir satisfaire aux "critères de Copenhague" sont infiniment plus complexes compte tenu du fait qu'avec la chute du communisme, c'est tout le système politico-administratif, économique et social qu'ils ont à reconstruire. Cette situation exceptionnelle justifie la mise en oeuvre d'une "stratégie de pré-adhésion renforcée" telle que la Commission l'a proposée dans son document Agenda 2000 de juillet 1997 et telle que le Conseil européen de Luxembourg l'a entérinée en décembre 1997.