QUESTION ÉCRITE E-1474/02

posée par Cristiana Muscardini (UEN) à la Commission

(27 mai 2002)

Objet: Modification de la directive concernant les services d'investissement

Les modifications à apporter à la directive en question no 93/22/CEE(1) consisteraient principalement à confier de nouveau l'activité de conseil aux investissements aux instituts de crédit et aux sociétés de médiation mobilière (SIM) ou à exiger des critères élevés de constitution de patrimoine. Dans ce cas, l'activité de conseil financier considérée jusqu'à présent comme un service accessoire, serait de nouveau placée sous le contrôle des groupes forts, obligeant ainsi de nombreuses sociétés de conseil indépendantes à fermer leurs portes, limitant la liberté de choix et d'appréciation de millions d'épargnants obligés d'avoir comme interlocuteurs principaux les banques et les promoteurs financiers et contraints d'alimenter subrepticement l'industrie de l'épargne gérée (laquelle n'a pas brillé au cours de ces dernières années par ses résultats). Il est évident que pour rassurer les consommateurs, l'activité des petites sociétés de gestion doit répondre à des critères de rigueur et à des paramètres facilement repérables par les autorités de contrôle.

Au cas où elle confirmerait cette orientation, y compris après les deux consultation engagées à ce propos, la Commission:

1. ne considère-t-elle pas comme négative la restriction dans la pratique du marché des services financiers?

2. pourquoi ne tient-elle pas compte de la fonction hautement méritoire, aux fins de la liberté de choix des investisseurs, des sociétés autonomes de conseil en instaurant des règles adéquates pour mieux protéger les épargnants, à la condition qu'elles ne soient pas discriminatoires à l'égard des petites entreprises indépendantes?

3. n'estime-t-elle pas que l'expérience acquise au cours de ces dernières années montre que les grandes institutions financières tendent à conseiller les titres de leurs propres holdings et de leurs propres associés, alimentant ainsi un conflit d'intérêt évident (l'affaire ENRON n'est-elle pas riche d'enseignements)?

4. n'estime-t-elle pas nécessaire en revanche de fixer des règles qui empêchent qu'éclate un conflit d'intérêt afin d'éviter qu'une structure complexe de holding contrôle le système bancaire et financier en favorisant favorisent ainsi seulement les grands groupes, du fait de la limitation de l'activité de conseil aux petites sociétés?

5. ne considère-t-elle pas opportun de proposer des mesures de protection pour les investisseurs en leur garantissant qu'ils pourront profiter d'une large gamme de services, au lieu de réduire de facto leur marché?

(1) JO L 141 du 11.6.1993, p. 27.

Réponse donnée par M. Bolkestein au nom de la Commission

(8 juillet 2002)

1. Dans le cadre de la mise en place d'un cadre réglementaire solide, propre à susciter la confiance des investisseurs et à favoriser le développement de cette activité à l'échelon paneuropéen, la Commission a jugé bon de poser la question de savoir s'il ne convenait pas d'inclure les conseils en investissement dans la catégorie des services de base couverts par la directive sur les services d'investissement (DSI). Ce serait une façon de reconnaître que ces conseils, lorsqu'ils sont dispensés indépendamment de services de banque ou de courtage, constituent une activité financière autonome, qui ne cesse de se développer.

Les principales conséquences de cette mesure seraient les suivantes:

- Les entités (personnes physiques incluses) dont l'activité principale ou exclusive est le conseil en investissement devraient être agréées en tant qu'entreprises d'investissement au sens de la DSI, au lieu de relever de régimes nationaux particuliers, comme c'est actuellement le cas.

- Les entreprises qui ne fournissent que des services de conseil en investissement pourraient exercer dans toute l'Union, dans le cadre d'un régime de prestation transfrontalière/à distance, et sous le seul contrôle de l'autorité de leur pays d'origine. Actuellement, le passeport DSI ne peut être délivré à des fins de conseil qu'aux banques et entreprises d'investissement qui fournissent aussi les services de base visés par la directive.

- Les conseillers en investissement devraient obtenir l'agrément initial et se plier aux exigences de la DSI. L'application à ces prestataires de règles de surveillance proportionnées et appropriées se justifie par les risques qu'un conseil inadapté ou un comportement non professionnel ou contraire à l'éthique peut faire courir à l'investisseur. Par l'imposition de règles de conduite, l'inclusion de ces services dans la DSI assurerait notamment une protection de base aux investisseurs qui font appel (grâce aux techniques actuelles de télécommunications) à des conseillers situés ou agréés dans un autre État membre.

- L'ajout de cette activité aux services déjà couverts par la DSI pourrait se traduire par l'inclusion des conseillers en investissement spécialisés dans le champ d'application de la directive 93/6/CEE du Conseil, du 15 mars 1993, sur l'adéquation des fonds propres des entreprises d'investissement et des établissements de crédit(1). La Commission a conscience du problème que cela peut poser aux conseillers spécialisés qui n'ont pas de liquidités et pourraient, pour la première fois, se trouver dans l'obligation de constituer des réserves en capital. Il n'est pas possible, à l'heure actuelle, d'évaluer l'ampleur des exigences de fonds propres liées à cette mesure(2). Dans ses orientations révisées, la Commission a reconnu la nécessité de définir pour les conseillers un régime approprié tenant compte de l'éventail (limité) des risques auxquels les investisseurs peuvent se trouver exposés du fait de ces prestations, avant de pouvoir envisager une inclusion dans la DSI et dans la directive sur l'adéquation des fonds propres (DAFP). L'examen des conséquences de l'application de la DAFP pour les entreprises d'investissement spécialisées ou de petite taille sera un aspect essentiel des consultations à venir, qui permettra d'affiner les critères d'adéquation des fonds propres.

C'est au vu de ces considérations que les documents consultatifs sur la révision de la DSI (publiés en mars 2002) ont évoqué l'inclusion éventuelle des conseils en investissement dans la catégorie des services de base couverts par la DSI. La Commission étudiera soigneusement tous les avis rendus sur cette proposition avant de prendre une quelconque décision.

2. L'inclusion (éventuelle) du conseil en investissement parmi les services de base visés par la DSI serait une façon de reconnaître l'importance croissante de ce service pour les investisseurs européens. Elle devrait faciliter la mise en place d'un cadre réglementaire offrant aux investisseurs un système de protection souple et proportionné contre les risques inhérents à ce type de service. La Commission convient que ce cadre réglementaire ne doit pas pour autant soumettre les conseillers en investissement à des exigences réglementaires injustifiées ou financièrement exorbitantes.

Les nouvelles dispositions proposées pour la DSI ne seront pas discriminatoires à l'égard des petits conseillers indépendants. La DSI révisée imposera au contraire des ajustements plus stricts aux banques et entreprises d'investissement qui cumulent les activités de conseil avec d'autres services d'investissement. Les règles de gestion des conflits d'intérêt et de publicité seront notamment renforcées, afin que les services de conseil dispensés par ces entités servent avant tout les intérêts de l'investisseur.

3. Comme indiqué ci-dessus, la DSI révisée renforcera les dispositions destinées à garantir que les avantages que la vente ou les conditions de vente d'un instrument financier peuvent procurer à un établissement financier polyvalent ne nuisent pas à la pertinence et à l'objectivité du conseil personnalisé que cet établissement dispense à ses clients. Pour parer à de tels conflits d'intérêt, il a été proposé que ces entités pratiquent une véritable politique d'indépendance. Si cela ne suffit pas, la banque ou l'entreprise d'investissement dont la polyvalence (activités de conseil menées de front avec d'autres activités) risque de créer des conflits d'intérêt doit en informer le client d'emblée, dès le début de leur relation commerciale. Les documents d'orientation proposent aussi que lorsque les règles de publicité ou les modalités d'organisation adoptées n'offrent pas au client une garantie raisonnable contre les effets de tels conflits sur ses intérêts, l'entreprise d'investissement renonce à lui fournir ses services.

4. La Commission ne pense pas que les orientations qu'elle propose auront pour effet de favoriser les grands prestataires polyvalents au détriment des petits conseillers indépendants.

À la lumière des considérations qui précèdent, elle estime au contraire que sous réserve d'un régime adapté d'adéquation des fonds propres, l'inclusion du conseil en investissement dans la catégorie des services couverts par la DSI aura les effets suivants:

- elle contribuera à la mise en place, au niveau européen, d'un cadre cohérent et efficace pour la régulation des risques que les services de conseil personnalisé peuvent comporter pour les investisseurs;

- elle permettra aux structures de conseil spécialisées ou de petite taille de concurrencer les prestataires polyvalents en étant soumises aux mêmes conditions de concurrence, et de bénéficier du passeport unique pour desservir des clients situés dans d'autres États membres;

- elle renforcera les règles de discipline applicables aux prestataires polyvalents, de façon à ce que leurs conseils soient aussi objectifs et impartiaux que ceux dispensés par des conseillers spécialisés.

En définitive, cette mesure devrait donc renforcer le rôle des conseillers spécialisés, en tant que partie intégrante de l'infrastructure indispensable au développement d'une véritable culture d'investissement dans la Communauté.

5. Voir les points 1 à 4.

(1) JO L 141 du 11.6.1993.

(2) Elle supposerait un certain niveau de dotation initiale en capital. Les exigences actuelles de fonds propres pour risques liés au portefeuille bancaire ou au portefeuille de négociation ne s'appliqueront pas aux conseillers spécialisés qui n'exécutent pas d'ordres de négociation ou ne détiennent pas d'argent ou d'actifs pour le compte de clients. Une nouvelle exigence pour risque opérationnel pourrait en revanche être imposée à toutes les banques et entreprises d'investissement dans le cadre de la révision en cours des exigences de fonds propres.