QUESTION ÉCRITE E-3008/97 posée par Gerhard Hager (NI) à la Commission (1er octobre 1997)

Objet: Valeur juridique des protocoles et déclarations

Dans le droit de l'Union européenne, on distingue le droit primaire qui, en tant que droit international, est arrêté entre les États membres et soumis à ratification dans chacun d'eux, et le droit dérivé qui, découlant du caractère supranational de la Communauté, est adopté par ses institutions et a un impact immédiat sur l'ordre juridique des différents États membres.

Les événements intervenus au cours de la dernière phase d'intégration ont néanmoins mis en évidence la nécessité croissante de procéder à la révision des traités fondateurs non seulement par une simple modification et extension des textes (droit primaire), mais aussi à l'aide de protocoles et de déclarations permettant d'inclure des dispositions exceptionnelles. La Commission voudrait-elle répondre aux questions suivantes en ce qui concerne la valeur juridique de ces protocoles et déclarations?

1. Quelle est la valeur juridique des protocoles et sur la base de quels critères est-elle déterminée?

2. Quelle est, par contre, la valeur juridique d'une «déclaration adoptée par la Conférence» et comment est-elle définie?

3. Comment la Commission juge-t-elle la valeur juridique d'une «déclaration dont il est pris acte» et qui est jointe à l'acte final d'un traité de droit primaire?

4. Lorsqu'il s'agit d'une déclaration unilatérale d'un État membre, quel en est l'effet?

5. Dans quelle mesure la Cour de justice européenne peut-elle ou doit-elle tenir compte dans sa jurisprudence des protocoles et déclarations sur le droit primaire?

6. Concrètement, quelle signification juridique a la «déclaration de l'Autriche et du Luxembourg sur les établissements de crédit» jointe au traité d'Amsterdam?

Réponse donnée par M. Santer au nom de la Commission (1er décembre 1997)

Il résulte de l'article 239 du traité CE et des dispositions équivalentes des traités CECA et CEEA que les protocoles annexés aux traités en font partie intégrante. La valeur juridique des protocoles est donc identique à celle des traités. Dès 1956, la Cour de justice en a conclu que «Les dispositions contenues dans tous ces textes (traités, annexes et protocoles) ont même force impérative..., il ne saurait être question de les opposer l'une à l'autre, mais de les envisager simultanément pour en faire une application adéquate» (arrêt Groupement des industries luxembourgeoises c/ Haute Autorité - affaires 7 et 9/54, Rec. 1956-II-p.91).

À la différence des protocoles, les déclarations ne font pas partie intégrante du traité CE. La Cour de justice ne s'est pas encore exprimée sur la valeur juridique des déclarations faites lors de la signature d'un traité. Il convient toutefois d'observer que la Cour prend en considération les déclarations faites au procès-verbal du Conseil, lors de l'adoption d'un acte de droit dérivé, dans la mesure qu'elles témoignent d'une intention commune des États membres et que leur contenu trouve une expression dans le droit communautaire applicable. Autrement dit, une déclaration ne peut ni ajouter aux textes ni en contredire l'esprit ou les termes (voir arrêt Antonissen C-292/89, Rec. 1991 p. I-773, points 17 et 18, à propos d'une déclaration inscrite au procès-verbal du Conseil lors de l'adoption du règlement no 1612/68). En revanche, lorsqu'une déclaration permet d'éclairer la portée d'un texte, celle-ci est prise en considération (voir arrêt Grimaldi C-322/88, Rec. 1989, p. I-4407; arrêt Egle, C-310/90, Rec. 1992, p. I-177).

Par la déclaration sur les établissements de crédits en Allemagne, la conférence intergouvernementale a, d'une part, pris connaissance de l'avis de la Commission, selon lequel le droit communautaire en vigueur permet de prendre en considération les services d'intérêt général assurés par lesdits établissements. Elle a, d'autre part, invité la Commission à examiner s'il existe des cas similaires dans d'autres États membres et, le cas échéant, à leur appliquer les mêmes règles communautaires. La déclaration unilatérale de l'Autriche et du Luxembourg, dont la conférence intergouvernementale a pris acte, s'inscrit dans le prolongement de l'invitation mentionnée ci-dessus, qu'il appartient à la Commission de mettre en oeuvre.