DÉCISION DU COMITÉ EXÉCUTIF

du 16 septembre 1998

concernant la création d'une Commission permanente d'évaluation et d'application de Schengen

[SCH/Com-ex (98) 26 déf.]

LE COMITÉ EXÉCUTIF,

vu l'article 132 de la Convention d'application de l'Accord de Schengen,

vu l'article 7 de la Convention d'application de l'Accord de Schengen,

vu la déclaration commune concernant l'article 139 repris dans l'acte final annexé à la Convention,

considérant le fait que l'initiative de créer la Commission permanente s'inscrit dans un souci de complémentarité par rapport aux instruments existant au sein de l'Union européenne,

compte tenu du respect du principe de souveraineté nationale,

considérant que cette Commission devra en temps utile être, si nécessaire, adaptée en tenant compte du cadre fonctionnel de l'Union européenne,

DÉCIDE:

La création d'une Commission permanente d'évaluation et d'application de Schengen (ci-après dénommée "Commission permanente"), qui est chargée, sous la tutelle du Comité exécutif, d'une part, de constater que toutes les conditions requises pour la mise en vigueur de la Convention dans un État candidat à cette mise en vigueur sont réunies et, d'autre part, de veiller à l'application correcte de l'acquis de Schengen par les États qui appliquent déjà la Convention, notamment en décelant les problèmes et en proposant des solutions.

La Commission permanente est seule compétente pour établir les rapports visant à évaluer la préparation des États candidats à la mise en vigueur de Schengen et à vérifier que toutes les conditions requises en vue de l'application pratique de la Convention et de la suppression des contrôles aux frontières intérieures sont réunies.

La deuxième tâche de la Commission permanente est de créer les bases permettant au Comité exécutif de veiller à l'application correcte de la Convention par les États ayant déjà mis celle-ci en vigueur, notamment en assurant le suivi des recommandations des commissions de visite aux frontières extérieures, en assurant le suivi des déficits mentionnés dans le rapport annuel sur les frontières extérieures, en s'intéressant davantage aux efforts à déployer en commun pour améliorer la qualité des contrôles aux frontières extérieures, mais également en veillant à l'optimalisation de l'application de la Convention en matière de coopération policière, judiciaire et de SIS. La Commission permanente cherchera des solutions aux problèmes découverts et fera des propositions pour une application satisfaisante et optimale de la Convention. Le contrôle de l'application correcte de la Convention de Schengen reste de la responsabilité exclusive des États membres. La Commission permanente devra donc se limiter à effectuer des vérifications définies dans le mandat qui suit.

Ces deux tâches justifient que la Commission permanente soit dotée de deux mandats différents:

1) la préparation des rapports qui devront servir à établir le constat que toutes les conditions sont réunies à la mise en vigueur de la Convention de Schengen dans un État candidat à la mise en vigueur. Dans ces cas, elle prendra le qualificatif de commission d'évaluation et sera chargée d'évaluer le niveau de préparation de ces États;

2) elle devra créer les bases permettant au Comité exécutif de veiller à l'application correcte de la Convention dans les États qui appliquent déjà la Convention, dans un souci d'optimalisation de cette application et de la coopération entre partenaires Schengen. Il s'agit, avant tout, de chercher des solutions à des problèmes découverts depuis la mise en vigueur et de faire des propositions pour optimiser les contrôles conformément aux objectifs poursuivis et à l'esprit de la Convention. Dans ce cas, elle prendra le qualificatif de "commission d'application".

I. COMMISSION D'ÉVALUATION POUR LES ÉTATS CANDIDATS À LA MISE EN VIGUEUR

1. TÂCHES DE LA COMMISSION D'ÉVALUATION

Dans le cadre de sa mission d'évaluation, la Commission permanente devra établir, chaque fois qu'un État sera candidat à la mise en vigueur, un rapport établissant la liste des critères à remplir par les États candidats. Il s'agit de fixer précisément le niveau à atteindre dans tous les domaines couverts par la Convention. Une fois ces critères approuvés par le Comité exécutif, la Commission permanente devra ensuite vérifier dans un autre rapport si l'État candidat à la mise en vigueur remplit les critères et atteint le niveau fixé.

Pour chacun des domaines de compétence de la Commission, celle-ci pourra mandater un groupe d'experts compétents qui devra établir un rapport dans son domaine spécifique. Les rapports porteront tant sur les aspects qualitatifs, quantitatifs, opérationnels, administratifs qu'organisationnels et devront faire le constat des carences ou faiblesses, tout en proposant des solutions.

2. DOMAINES DE COMPÉTENCE

La Commission devra établir un rapport circonstancié et exhaustif et évaluer la préparation des États candidats à la mise en vigueur, dans tous les domaines visés par la décision SCH/Com-ex (93) 10 du 14 décembre 1993, ainsi que veiller au respect de toutes les conditions nécessaires à l'application de l'acquis de Schengen. L'évaluation devra notamment porter sur les domaines suivants:

- contrôle aux frontières extérieures, notamment l'application du Manuel commun,

- surveillance des frontières extérieures terrestres et maritimes,

- visas, notamment l'application de l'Instruction consulaire commune,

- conditions de circulation des étrangers, y compris la lutte contre l'immigration illégale et le séjour irrégulier,

- titres de séjour et signalements aux fins de non-admission,

- coopération policière,

- entraide judiciaire en matière pénale, y compris en matière d'extradition,

- stupéfiants,

- SIS, notamment l'application du Manuel Sirene,

- protection des données à caractère personnel,

- politiques en matière d'éloignement et de réadmission,

- régime de circulation dans les aéroports.

La Commission permanente s'inspirera notamment des tâches suivantes dans les domaines des frontières extérieures, de la coopération policière, du SIS et des visas, d'une part; d'autre part, la Commission permanente définira une liste des tâches à accomplir par les experts pour les autres domaines.

a) Le contrôle des frontières extérieures et des flux migratoires, en ce compris, entre autres, la coopération bilatérale et multilatérale avec les pays tiers et la question de la réadmission

Compte tenu des caractéristiques géographiques locales et en fonction des types de frontières extérieures que possède l'État à visiter, les experts pourront:

- visiter toutes les frontières maritimes extérieures pour recueillir sur place des informations relatives à l'efficacité des mesures de surveillance adoptées tant en mer que sur terre, et en particulier la nuit. Dans les ports importants, ils assisteront aux contrôles de personnes et de marchandises,

- observer les mesures de contrôle appliquées aux frontières terrestres, avec le but d'en vérifier l'efficacité de jour comme de nuit. Ils devront, entre autres par des entretiens avec les autorités de contrôle, recueillir des informations sur la lutte contre l'immigration clandestine,

- visiter tous les aéroports, afin d'y examiner la manière dont les dispositions Schengen sont appliquées,

- visiter également les Services centraux chargés du contrôle des frontières extérieures et de l'immigration et examiner l'organisation administrative et la coordination entre le niveaux national et local,

- s'informer, à l'occasion de leur visite aux postes-frontières et à l'autorité centrale, de la pratique suivie en matière de délivrance de visas à la frontière,

- s'assurer, à l'occasion de leur visite aux postes-frontières et à l'autorité centrale, de la capacité à mettre en oeuvre le SIS,

- évaluer les modalités de réalisation des contrôles aux frontières extérieures aux points de passage autorisés et dans les intervalles,

- évaluer les moyens techniques à disposition aux frontières extérieures, notamment en matière de lutte contre les faux documents,

- évaluer la surveillance des frontières terrestres et maritimes,

- vérifier l'adéquation du nombre d'agents aux spécificités des frontières visitées, de même que le niveau de formation de ceux-ci, notamment dans le domaine des faux documents,

- vérifier les mesures prises aux frontières extérieures visitées pour lutter contre l'immigration illégale et plus généralement contre la criminalité,

- vérifier les mesures prises à l'encontre des personnes non admises à la frontière ou en situation irrégulière,

- vérifier les moyens mis en oeuvre en matière de lutte contre les filières d'immigration irrégulières,

- examiner la coopération entretenue avec l'État ou les États frontaliers,

L'objectif de la visite est de s'assurer sur place de l'efficacité des mesures de surveillance et de la conformité de ces mesures au niveau de contrôle Schengen défini dans la Convention de Schengen, le Manuel commun et les décisions pertinentes du Comité exécutif.

b) La coopération aux frontières communes avec les États qui appliquent déjà la Convention, principalement au niveau de la coopération policière et judiciaire, notamment la conclusion d'accords bilatéraux et l'envoi de fonctionnaires de liaison

Dans ce contexte, la Commission permanente est chargée de vérifier:

- l'efficacité de la coopération quotidienne dans les régions frontalières communes, en application de la Convention et des accords bilatéraux,

- la capacité et la volonté de mettre en oeuvre et de développer, en application de la Convention et des accords bilatéraux, des opérations transfrontalières conjointes,

- la capacité et la volonté de mettre en oeuvre et de développer la coopération avec les officiers de liaison,

- l'efficacité de la coopération avec les États limitrophes aux frontières extérieures de l'espace Schengen, dans la lutte contre la criminalité, notamment la lutte contre les filières d'immigration clandestine,

- l'accès des policiers aux données informatiques et leur formation en général,

- l'efficacité des structures de coopération frontalière,

- la coopération directe et les relations entre les services de l'État candidat et les États Schengen,

- le niveau des moyens et effectifs concourant à la sécurité de la zone transfrontalière.

c) Le SIS, les Sirene, la protection des installations et des données à caractère personnel

Dans ce contexte, la Commission permanente est chargée de vérifier les aspects suivants.

Aspects techniques

- Les aspects qualitatifs, quantitatifs, opérationnels, organisationnels et techniques des futurs N.SIS,

- la solution technique et les procédures choisies pour transférer l'information des systèmes d'informations nationaux vers le N.SIS (alimentation du SIS depuis les systèmes nationaux),

- la solution technique choisie pour mettre les données SIS à la disposition des utilisateurs sur le terrain et veiller à la synchronisation des données avec le C.SIS,

- la disponibilité technique des N.SIS.

Aspects concernant les données et leur utilisation

- L'importance numérique des données que l'État est prêt à intégrer dans le SIS,

- la qualité des données à introduire (renseignement des rubriques),

- l'emplacement géographique des terminaux, leur nombre et leur État de fonctionnement (accessibilité des données SIS pour les utilisateurs finaux),

- la formation des agents des services appelés à utiliser les données contenues dans le SIS,

- les procédures internes et instructions mises en application pour effectuer les signalements et à appliquer en cas de contrôle positif,

- l'utilisation des différentes possibilités de signalements,

- la capacité opérationnelle des bureaux Sirene (coordination interservices, délai de réponse).

Protection des installations et des données

- Les aspects organisationnels et techniques de la protection des installations et des données à caractère personnel,

- les mesures prises pour empêcher l'accès aux installations et aux données,

- les mesures en vue d'assurer un traitement différent en fonction des compétences de l'utilisateur,

- les conditions de radiation des signalements périmés.

d) Délivrance de visas

Conditions générales de délivrance des visas comparées à celles de l'Instruction Consulaire commune,

- modalités d'application des consultations préalables à la délivrance des visas,

- modalités de consultation du SIS avant la délivrance des visas,

- modalités d'approvisionnement en vignettes visas et conditions de stockage.

La Commission permanente veille à la coordination de ces rapports et à présenter un rapport global au Comité exécutif.

II. COMMISSION D'APPLICATION POUR LES ÉTATS QUI APPLIQUENT DÉJÀ LA CONVENTION

1. TÂCHES

La Commission doit permettre de détecter les problèmes éventuels rencontrés aux frontières extérieures et les situations qui ne répondent pas au niveau fixé conformément à l'esprit et aux objectifs poursuivis par la Convention. Elle doit permettre de signaler à l'État visité, de même qu'au Comité exécutif, les problèmes rencontrés ainsi que des propositions de solutions pour une application satisfaisante et optimale de la Convention. Pour les problèmes rencontrés depuis la mise en vigueur de la Convention, il appartiendra à la Commission de faire des propositions techniques pour améliorer les contrôles, la sécurité et l'entraide judiciaire, y compris en matière d'extradition.

La Commission devra également vérifier si les recommandations et observations émises par les commissions de visite aux frontières extérieures ont été suivies d'effets et ont permis d'améliorer les déficits de sécurité éventuellement constatés. De la même manière, il appartiendra à la Commission d'assurer le suivi des problèmes relevés dans le rapport annuel sur la situation aux frontières extérieures des États appliquant la Convention.

Enfin, la Commission devra accomplir sa tâche de manière souple et objective en coopération avec les autorités compétentes et dans le respect des règles juridiques et déontologiques applicables au niveau national, et ce dans l'objectif commun de recherche d'une meilleure sécurité et de prise en compte de l'intérêt des autres États appliquant la Convention.

2. DOMAINES DE COMPÉTENCE

Pour les États qui appliquent déjà la Convention, la Commission est dotée d'un domaine de compétence élargi par rapport aux commissions de visite, mais restant axé sur les questions pratiques. Les domaines susceptibles de faire l'objet d'évaluations et devant donc être pris en considération couvrent l'ensemble de l'acquis de Schengen, et notamment:

- le contrôle et la surveillance des frontières extérieures,

- la coopération policière dans les régions frontalières des États qui appliquent déjà la Convention,

- le Système d'Information Schengen,

- les conditions de délivrance des visas Schengen (en particulier les modalités de consultation préalable des partenaires s'agissant des nationalités sensibles),

- les mesures visant à mettre fin au séjour des étrangers en situation irrégulière,

- l'entraide judiciaire en matière pénale, y compris l'extradition.

Les aspects suivants devraient être prioritairement traités.

a) Le contrôle et la surveillance des frontières extérieures

- Modalités de réalisation des contrôles aux frontières extérieures aux points de passage autorisés et dans les intervalles,

- moyens techniques à disposition aux frontières extérieures, notamment en matière de lutte contre les faux documents,

- adéquation du nombre d'agents aux spécificités des frontières visitées,

- surveillance de la frontière extérieure et contrôles englobant des patrouilles mobiles ainsi que des systèmes et techniques de surveillance fixes,

- formation des agents, notamment dans le domaine des faux documents,

- mesures prises aux frontières extérieures visitées pour lutter contre l'immigration illégale et plus généralement contre la criminalité,

- mesures prises à l'encontre des personnes non admises à la frontière ou en situation irrégulière,

- moyens en matière de lutte contre les filières d'immigration irrégulières,

- coopération entretenue avec l'État ou les États frontaliers,

- organisation administrative du ou des services chargés de la lutte contre l'immigration illégale et coordination entre eux aux niveaux national et local,

- mise en oeuvre du SIS aux postes-frontières.

b) La coopération policière dans les régions frontalières des États qui appliquent déjà la Convention

- Existence d'accords bilatéraux,

- mise en oeuvre du droit de poursuite et d'observation,

- structures de coopération frontalière,

- coopération directe entre services,

- moyens et effectifs concourant à la sécurité de la zone transfrontalière,

- coopération par l'entremise des officiers de liaison.

c) Le système d'Information Schengen

- Alimentation du SIS depuis les systèmes nationaux,

- disponibilité technique des N.SIS et des bureaux Sirene,

- accessibilité des données SIS pour les utilisateurs finaux,

- conditions de radiation des signalements périmés,

- utilisation des différentes possibilités de signalements,

- capacité opérationnelle des bureaux Sirene: délai de réponse, etc.

d) Les conditions de délivrance des visas Schengen

- Modalités d'application des consultations préalables à la délivrance des visas prévues à l'annexe 5B de l'Instruction consulaire commune,

- modalités de consultation du SIS avant la délivrance de visa Schengen,

- délivrance de VTL: quantités, publics ciblés, motifs,

- modalités d'approvisionnement en vignettes Schengen et conditions de stockage.

III. PRINCIPES RÉGISSANT LA COMMISSION PERMANENTE

Composition de la Commission permanente

La Commission est permanente. Elle est composée d'un représentant de haut niveau par État signataire de la Convention ou de l'Accord de coopération. (Ce représentant de haut niveau peut être accompagné.) La Commission permanente se fera assister par le secrétariat dans le cadre de ses réunions et de ses différentes missions.

La Commission visitera tous les pays, selon un ordre et une fréquence à définir par le Comité exécutif.

Les membres permanents, pour effectuer leurs travaux, ont la possibilité de faire appel aux États Schengen pour qu'ils mettent à leur disposition, pour des missions à durée limitée, des experts dans chaque domaine de compétence couvert par la Commission, notamment pour effectuer les missions dans les pays, suivant les modalités fixées par les membres permanents. Certaines missions d'expertise pourront être communes ou spécifiquement axées sur l'un de ces domaines. Dans chaque domaine de compétence, chaque État a le droit de désigner un expert pour effectuer les missions dans le cadre de la Commission permanente. La Commission permanente s'efforcera cependant de maintenir les effectifs des délégations dans une proportion compatible avec les contraintes techniques de ces missions.

En cas de visites simultanées sous la forme de groupes d'experts spécialisés dans chacun des domaines spécifiques, il sera prévu une réunion de coordination entre l'ensemble des experts avant la fin de la visite.

Les experts devront disposer des qualifications requises et, d'une manière générale, une certaine continuité dans leur désignation est souhaitable.

La Commission européenne participera en tant qu'observateur aux travaux de la Commission permanente et aux activités des groupes de travail destinés à celle-ci, au Groupe central et au Comité exécutif.

Autorité de contrôle commune

Les tâches de la Commission permanente sont effectuées sans préjudice des compétences de l'Autorité de contrôle commune. La Commission permanente est autorisée à consulter l'Autorité de contrôle commune dans les domaines qui relèvent de ses compétences.

Sites à visiter

Les sites à visiter et les informations à recueillir sont sélectionnés cas par cas par la Commission permanente en relation avec les groupes de travail respectifs.

Régime linguistique

Le régime linguistique à appliquer pendant les visites sera arrêté pour chaque visite.

Facilitation des travaux de la Commission

Les Autorités de l'État visité veilleront à ce que leurs autorités apportent la coopération et l'assistance nécessaires, afin de permettre le bon déroulement des travaux de la Commission. Les informations utiles relatives aux sites à visiter, de même que toutes les données pertinentes qu'elles soient statistiques, factuelles, d'analyse ou d'autre nature, devront être mises à la disposition de la Commission (dans l'une des langues officielles de Schengen) par l'État à visiter au moins un mois avant le début de la visite.

Frais de déplacement et de séjour liés aux visites

Les frais de déplacement et de séjour engagés par les membres de la Commission ou leurs experts seront à leur charge. L'État visité prendra en charge les frais logistiques sur place.

Rédaction du rapport

Le rapport sera élaboré conformément à un modèle uniforme à arrêter par la Commission permanente, en concertation avec les groupes de travail concernés. Ce modèle pourra être adapté en fonction des nécessités et spécificités.

Un premier projet de rapport des missions d'experts sera rédigé par la Présidence et soumis au groupe d'experts qui recherchera un consensus sur la rédaction de ce rapport. Au sein de ce groupe d'experts, les représentants de l'État visité auront un statut d'observateur. Une fois le rapport élaboré par les experts, il est transmis à l'État visité qui pourra formuler un avis. Le rapport et l'avis seront soumis à la Commission permanente. Cette dernière tentera de trouver un consensus entre les deux documents. Sur les points restés en litige, le rapport de la Commission permanente présentera la position de chacune des Parties.

Les rapports devront montrer clairement quels sont les domaines où les objectifs sont atteints et ceux où ce n'est pas le cas, avec des propositions concrètes de mesures à prendre en vue d'y remédier ou d'optimaliser la situation. Il appartient en tout cas au Comité exécutif d'adopter la décision finale.

Confidentialité

Les membres de la Commission et les experts devront respecter la confidentialité des informations recueillies dans l'exercice de leurs missions. Les rapports rédigés en application de cette décision sont considérés comme confidentiels.

Königswinter, le 16 septembre 1998.

Le Président

M. Kanther