RÉSOLUTION DU CONSEIL DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES ET DES REPRÉSENTANTS DES GOUVERNEMENTS DES ÉTATS MEMBRES, RÉUNIS AU SEIN DU CONSEIL du 19 octobre 1987 concernant la poursuite et la réalisation d'une politique et d'un programme d'action des Communautés européennes en matière d'environnement (1987-1992) (87/C 328/01)

RÉSOLUTION DU CONSEIL DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES ET DES REPRÉSENTANTS DES GOUVERNEMENTS DES ÉTATS MEMBRES, RÉUNIS AU SEIN DU CONSEIL du 19 octobre 1987 concernant la poursuite et la réalisation d'une politique et d'un programme d'action des Communautés européennes en matière d'environnement (1987-1992) (87/C 328/01)

LE CONSEIL DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES ET LES REPRÉSENTANTS DES GOUVERNEMENTS DES ÉTATS MEMBRES, RÉUNIS AU SEIN DU CONSEIL, constatent que les actions auxquelles le programme annexé donnera lieu devront, dans certains cas, être exécutées au niveau communautaire et, dans d'autres cas, par les États membres,

en ce qui concerne les actions à exécuter par les États membres, ces derniers veilleront à leur bonne exécution, étant entendu que le Conseil exerce à l'égard de ces actions les pouvoirs de coordination prévus par les traités,

en ce qui concerne les actions du programme à exécuter par les institutions des Communautés européennes,

LE CONSEIL DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier,

vu le traité instituant la Communauté économique européenne,

vu le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique,

vu le projet de la Commission,

vu l'avis du Parlement européen (1),

(1) Avis rendu le 14 mai 1987 (non encore publié au Journal officiel).

vu l'avis du Comité économique et social (2),

(2)Avis rendu le 14 mai 1987 (non encore publié au Journal officiel).

considérant que le traité instituant la Communauté économique européenne, modifié par l'acte unique européen, prévoit le développement et la mise en oeuvre d'une politique communautaire en matière d'environnement, et énonce les objectifs et les principes qui devraient guider une telle politique;

considérant que la déclaration du Conseil des Communautés européennes et des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, du 22 novembre 1973 (3), prévoit la mise en oeuvre d'un programme d'action des Communautés européennes en matière d'environnement; que ce programme d'action a été reconduit et complété pour la période allant de 1977 à 1986 par les résolutions du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, du 17 mai 1977 (4) et du 7 février 1983 (5); que ce programme d'action reste valable et qu'il y a lieu de le mettre à jour, de continuer à l'exécuter et de le compléter, pour les années 1987 à 1992, par les tâches nouvelles qui se révéleront nécessaires;

(3)JO n C 112 du 20. 12. 1973, p. 1.

(4)JO n C 139 du 13. 6. 1977, p. 1.

(5)JO n C 46 du 17. 2. 1983, p. 1.

considérant qu'il convient, dans le respect du traité tel que modifié par l'acte unique européen, d'éviter l'adoption par les États membres de mesures divergentes susceptibles d'entraîner des distorsions économiques et de concurrence dans le marché commun;

considérant que l'année européenne de l'environnement, qui a débuté le 21 mars 1987, offre une occasion bienvenue d'amorcer des changements d'attitude et de promouvoir les actions nécessaires pour concrétiser ces perceptions,

RAPPELLE que l'acte unique européen, qui constitué une nouvelle base juridique de la politique communautaire en matière d'environnement, prévoit que l'action de la Communauté en matière d'environnement a pour objet:

- de préserver, de protéger et d'améliorer la qualité de l'environnement,

-de contribuer à la protection de la santé des personnes,

-d'assurer une utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles;

RAPPELLE que l'acte unique européen prévoit:

-que l'action de la Communauté en matière d'environnement est fondée sur les principes de l'action préventive, de la correction, par priorité à la source, des atteintes de l'environnement et du pollueur-payeur,

-que les exigences en matière de protection de l'environnement sont une composante des autres politiques de la Communauté,

-que, dans le cadre de leurs compétences respectives, la Communauté et les États membres coopèrent avec les pays tiers et les organisations internationales compétentes;

RAPPELLE que l'acte unique européen prévoit également que, dans l'élaboration de son action en matière d'environnement, la Communauté tiendra compte:

-des données scientifiques et techniques disponibles,

-des conditions de l'environnement dans les diverses régions de la Communauté,

-des avantages et des charges qui peuvent résulter de l'action ou de l'absence d'action,

-du développement économique et social de la Communauté dans son ensemble et du développement équilibré de ses régions;

RAPPELLE que l'acte unique européen prévoit que la Communauté agit en matière d'environnement dans la mesure où les objectifs visés ci-dessus peuvent être mieux réalisés au niveau communautaire qu'au niveau des États membres pris isolément; que, sans préjudice de certaines mesures ayant un caractère communautaire, les États membres assurent le financement et l'exécution des autres mesures;

RAPPELLE, enfin, que la Commission, dans ses propositions en matière notamment de santé et de protection de l'environnement, prend pour base un niveau de protection élevé tel que prévu par les dispositions pertinentes de l'acte unique européen;

RECONNAIT que la protection de l'environnement peut contribuer à améliorer la croissance économique et à faciliter la création d'emplois;

ACCUEILLE favorablement l'intention de la Commission de coopérer de près avec les milieux industriels et syndicaux et avec les organisations non gouvernementales intéressées dans l'élaboration et la mise en oeuvre de la politique et des programmes concernant l'environnement;

SOULIGNE l'importance particulière qu'il attache à la mise en oeuvre de la législation communautaire et INVITE la Commission à revoir de façon systématique l'application et les effets pratiques de la politique communautaire existante et à en fournir régulièrement un bilan au Parlement européen et au Conseil afin qu'il soit possible de juger de l'efficacité de cette politique et de dégager entre autres des orientations utiles pour les propositions futures;

DÉCLARE que, compte tenu de ce qui précède, et se fondant sur les réalisations du passé, il est important de concentrer l'action communautaire sur les domaines prioritaires suivants dans le respect des compétences respectives de la Communauté et des États membres:

Prévention de la pollution

a) réduction à la source des pollutions et nuisances dans les différents domaines:

- lutte contre la pollution de l'air, entre autres par la mise en oeuvre efficace des directives existantes en matière de qualité de l'air et de pollution atmosphérique en provenance des installations industrielles, et par l'adoption et la mise en oeuvre de mesures concernant les émissions des grandes installations de combustion et des véhicules à moteur,

-lutte contre la pollution des eaux douces et des eaux de mer provenant de sources ponctuelles ou diffuses, entre autres par la mise en oeuvre de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté (6), et par l'amélioration générale de l'environnement aquatique, notamment de la mer du Nord et de la Méditerranée,

(6) JO n L 129 du 18. 5. 1976, p. 23.

-lutte contre la pollution du sol, entre autres celle provoquée par les produits agrochimiques et les déchets toxiques,

-mise en oeuvre harmonisée des directives existantes concernant les déchets toxiques dangereux et notamment leur transport transfrontalier.

Dans ce contexte, l'action communautaire tiendra compte en particulier de la nécessité de:

-prévenir le transfert de la pollution d'un milieu à l'autre de l'environnement,

-lutter contre la pollution transfrontière;

b)contrôle de substances et préparations chimiques:

-évaluation, en particulier à travers une utilisation accrue des analyses multimilieux, des risques posés à l'environnement et à la santé des hommes par les substances et les préparations chimiques,

-identification et mise en oeuvre des mesures de contrôle les plus efficaces et les plus économiques des substances qui peuvent présenter un risque pour l'environnement et la santé des consommateurs;

c)prévention des accidents industriels:

mesures permettant la prévention générale des accidents industriels, ainsi qu'une réponse efficace et la limitation des conséquences des accidents qui pourraient néanmoins se produire, par:

-une mise en oeuvre plus efficace de la directive 82/501/CEE du Conseil, du 24 juin 1982, concernant les risques d'accidents majeurs de certaines activités industrielles (7),

(7) JO n L 230 du 5. 8. 1982, p. 1.

-une révision de cette directive, comportant entre autres l'élargissement éventuel de son champ d'application,

-une intensification des échanges d'informations entre États membres en la matière;

d)lutte à la source contre les nuisances acoustiques;

e)mesures concernant l'évaluation et l'utilisation optimale de la biotechnologie en ce qui concerne l'environnement;

f)poursuite d'une action efficace de protection de la santé de la population et de l'environnement contre les effets nocifs des radiations nucléaires, aussi bien en cas de fonctionnement normal des installations qu'en cas d'accident;

Amélioration de la gestion des ressources

g)mesures visant à protéger et à mettre en valeur le patrimoine naturel de l'Europe, en particulier:

-mise en oeuvre des actes en vigueur du Conseil tels que le règlement (CEE) n 3626/82, du 3 décembre 1982, relatif à l'application dans la Communauté de la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (8) et la directive 79/409/CEE, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (9),

(8) JO n L 384 du 31. 12. 1982, p. 1.

(9) JO n L 103 du 25. 4. 1979, p. 1.

-protection, dans les conditions prévues au traité, des zones d'une importance communautaire, entre autres dans le cadre de la directive 79/409/CEE, ou des zones particulièrement sensibles sur le plan de leur environnement et encouragement de la régénération des zones détériorées du point de vue de l'environnement,

-protection de forêts contre la pollution atmosphérique et les incendies, y compris la mise en oeuvre des mesures prévues par les règlements (CEE) n 3528/86 du Conseil, du 17 novembre 1986, relatif à la protection des forêts dans la Communauté contre la pollution atmosphérique (10) et (CEE) n 3529/86 du Conseil, du 17 novembre 1986, relatif à la protection des forêts dans la Communauté contre les incendies (11);

(10) JO n L 326 du 21. 11. 1986, p. 2.

(11) JO n L 326 du 21. 11. 1986, p. 5.

h)mesures concernant les risques ou les catastrophes naturels ou provoqués par l'homme ayant un impact sur la santé humaine et l'environnement, y compris l'évaluation du risque et une réponse adéquate;

i)encouragement des pratiques agricoles qui se révèlent bénéfiques pour l'environnement;

j)protection du sol, entre autres par la lutte contre l'érosion, par la conservation de la couverture végétale, par la prévention des dommages provoqués par certaines activités industrielles et agricoles ainsi que par la lutte contre ces dommages, compte tenu des différentes caractéristiques géomorphologiques des différentes régions;

k)amélioration des ressources hydrauliques et de la gestion des eaux, en particulier par la réduction de la pollution des eaux, la protection des bassins de captage et l'encouragement de la réutilisation des eaux usées;

l)amélioration de la gestion des déchets en ce qui concerne la réduction de leur quantité, leur traitement, leur recyclage et leur réutilisation;

m)protection globale et intégrée de l'environnement dans la région méditerranéenne, compte tenu particulièrement de tous les aspects spécifiques de cette région lors de l'exécution du programme d'action;

Activités internationales

n)soutien et, le cas échéant, participation active par la Communauté et les États membres aux activités internationales intéressant la protection de l'environnement, dans le cadre de leurs compétences respectives;

o)coopération avec les pays en développement en matière de problèmes d'environnement et de protection des ressources naturelles, notamment en ce qui concerne les questions de désertification et d'approvisionnement en eau, les forêts tropicales ainsi que la production et l'utilisation de produits ou substances dangereux et la coopération technologique;

Développement d'instruments appropriés

p)amélioration des bases scientifiques de la politique de l'environnement, entre autres par des programmes de recherche appropriés;

q)mise en oeuvre efficace de la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement (12) et intégration de la dimension environnementale dans les autres politiques communautaires;

(12) JO n L 175 du 5. 7. 1985, p. 40.

r)mise en oeuvre de normes appropriées visant à assurer une protection efficace de la santé publique et de l'environnement;

s)développement d'instruments économiques efficaces tels que taxes, redevances, aides d'État, autorisations de décharges négociables, en vue de la mise en oeuvre du principe du pollueur-payeur, en conformité avec la recommandation 75/436/Euratom, CECA, CEE du Conseil, du 3 mars 1975, relative à l'imputation des coûts et à l'intervention des pouvoirs publics en matière d'environnement (13) (principe pollueur-payeur);

(13) JO n L 194 du 25. 7. 1975, p. 1.

t)encouragement du développement, de la dissémination et de la diffusion des technologies propres, notamment dans le cas des industries particulièrement polluantes;

u)amélioration de l'accès à l'information en matière d'environnement;

v)effort accru en vue de promouvoir l'éducation et la formation en matière d'environnement aux niveaux appropriés, ainsi qu'une plus grande prise de conscience dans le public;

PREND ACTE du programme d'action annexé à la présente résolution et en approuve en général les orientations;

S'ENGAGE à statuer sur les propositions de la Commission dans la mesure du possible dans un délai de neuf mois à dater de leur transmission ou, le cas échéant, de la transmission des avis du Parlement européen et du Comité économique et social;

DÉCLARE que la mise à disposition des moyens financiers nécessaires à l'exécution de la présente résolution et du programme d'action y annexé sera décidée selon les procédures habituelles, dans le respect de l'article 30 R de l'acte unique européen, et notamment de son paragraphe 4.

ANNEXE

QUATRIÈME PROGRAMME D'ACTION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES EN MATIÈRE D'ENVIRONNEMENT

(1987-1992)

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction //6

2.Orientations générales de la politique

2.1. Modifications du traité de Rome //7

2.2.Mise en application des directives communautaires//8

2.3.Intégration avec d'autres politiques communautaires//9

2.4.Aspects économiques et emploi //14

2.5.Instruments économiques //15

2.6.Information et éducation //15

3.Approches de la prévention et du contrôle de la pollution

3.1.Principes généraux //17

3.2.Approches multimilieux de la pollution //18

3.3.Approches orientées sur la substance //19

3.4.Approches orientées sur la source //19

3.5.Normes de produits, valeurs limites d'émissions, objectifs et normes en matière de qualité de l'environnement //20

3.6.Conclusions //21

4.Action dans des secteurs spécifiques

4.1.Pollution atmosphérique //21

4.2.Eau douce et eau de mer //23

4.3.Produits chimiques //25

4.4.Biotechnologie 26

4.5.Bruit //28

4.6.Sécurité nucléaire //28

5.Gestion des ressources naturelles

5.1.Conservation de la nature et des ressources naturelles //29

5.2.Protection du sol //31

5.3.Gestion des déchets //32

5.4.Zones urbaines, côtières et de montagne //34

6.Recherche //35

7.Action au niveau international

7.1.Action en coopération avec les organisations internationales et les pays tiers //36

7.2.Coopération avec les pays en développement en matière d'environnement //37

8.Année européenne de l'environnement //39

9.Conclusions //40

Annexe 1: Rappel des objectifs et des principes d'une politique de l'environnement dans la Communauté //40

Annexe 2:Dispositions du nouveau traité concernant l'environnement //43

QUATRIÈME PROGRAMME D'ACTION EN MATIÈRE D'ENVIRONNEMENT

1. INTRODUCTION

1.1. Le premier programme d'action des Communautés européennes en matière d'environnement adopté en 1973 (1), après avoir défini les objectifs et les principes d'une politique de l'environnement, énumérait les principales actions à entreprendre au niveau communautaire pour protéger l'environnement. Les objectifs et principes restent valables (2) et certaines actions spécifiques n'ont pas encore été menées à terme; cependant, entre-temps, l'approche communautaire de la protection de l'environnement a considérablement évolué.

(1) JO no C 112 du 20. 12. 1973.

(2) JO no C 139 du 13. 6. 1977 (voir annexe 1).

1.2. Le second programme d'action en matière d'environnement adopté en 1977 avait pour objectif principal d'actualiser et de reconduire le premier programme, mais en 1983, lorsque le troisième programme a été adopté, l'évolution de la conception et de l'approche de la protection de l'environnement était déjà devenue évidente. L'approche préventive, c'est-à-dire une approche exigeant que le développement économique et social se fasse de façon à éviter l'apparition de problèmes environnementaux, est devenue essentielle. Les ressources naturelles ont été reconnues comme constituant le fondement mais aussi les limites du futur développement économique et social. La prévention doit être assurée grâce à l'intégration des besoins environnementaux dans la planification et l'exécution d'actions dans de nombreux secteurs économiques et sociaux et l'accent a été placé sur l'évaluation préalable de l'impact sur l'environnement en tant que principal instrument de cette intégration.

1.3. Aujourd'hui, alors que la Communauté est sur le point d'adopter un quatrième programme d'action en matière d'environnement pour une période de six ans (1987-1992), le contexte s'est à nouveau modifié. Il n'est plus sérieusement mis en doute que la politique de protection de l'environnement ait un rôle central à jouer dans l'ensemble des politiques communautaires et que la protection de l'environnement doive être considérée comme un facteur fondamental au moment des prises de décision économiques. La persistence, et souvent l'accroissement, des problèmes posés par la détérioration de l'environnement ont convaincu la Commission que l'établissement de normes strictes en matière de protection de l'environnement n'est plus simplement une option; il est devenu indispensable. De plus, la Commission est également convaincue que, si l'on tient compte du désir croissant du public que soient améliorées les normes en matière de protection de l'environnement et que soient mis sur le marché des produits non polluants, que ce soit dans la Communauté ou dans le monde, l'industrie communautaire, si elle veut assurer sa position, va devoir s'efforcer de respecter ces normes et de fabriquer ces produits. La fixation de normes sévères en matière de protection de l'environnement est donc devenue un impératif et, en fait, un impératif économique.

1.4. Cette nouvelle conception de l'importance et du rôle de la politique de protection de l'environnement pour la Communauté a été nettement renforcée par deux conclusions récentes du Conseil européen, qui, dans un certain sens, fournissent l'agenda et les lignes directrices pour les propositions de la Commission concernant le quatrième programme d'action communautaire en matière d'environnement.

1.5. La première de ces deux conclusions a été évidemment la décision du Conseil européen, sur la recommandation de la conférence intergouvernementale, de proposer l'insertion dans le traité de Rome modifié d'un chapitre sur l'environnement. Cette décision reconnaît manifestement la nécessité d'une politique communautaire de l'environnement se situant au coeur des autres politiques communautaires et fixe des lignes directrices concernant son contenu. Il est particulièrement significatif que, exemple unique pour les politiques communes incluses dans le traité modifié, il soit stipulé en ce qui concerne la politique de l'environnement (article 130 R) que ses besoins constituent une composante des autres politiques communautaires et que, en ce qui concerne notamment les normes établies sur la base de l'article 100 A du traité modifié, il soit précisé que les propositions de la Commission concernant, entre autres, la protection de l'environnement se baseront sur un haut niveau de protection. L'article indique que les dispositions nationales appliquées au titre de la protection de l'environnement ne doivent pas être un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre États membres. Une copie des modifications du traité proposées concernant l'environnement est jointe en annexe 2 au présent programme.

1.6. La seconde conclusion importante pour la politique de l'environnement est la reconnaissance par le Conseil européen de mars 1985 (3) que la politique de protection de l'environnement peut contribuer à une meilleure croissance économique et à la création d'emplois. Dans le passé, les prescriptions en matière d'environnement ont souvent été considérées comme le fait d'imposer simplement des règlements et des coûts à l'industrie, à l'agriculture, au secteur des transports, etc. Maintenant, dans un monde où des normes environnementales strictes deviennent de plus en plus nécessaires, le respect de ces normes doit être de plus en plus considéré comme un élément essentiel du futur succès économique de la Communauté. Le Conseil européen a affirmé sa volonté de donner à cette politique la dimension d'une composante essentielle des politiques économique, industrielle, agricole et sociale mises en oeuvre par la Communauté et par ses États membres.

(3) «Le Conseil européen estime qu'une politique communautaire pour la protection de l'environnement doit s'inspirer des considérations suivantes:

i) partant de la constatation qu'elle peut contribuer à une meilleure croissance économique et à la création d'emplois, il affirme sa volonté de donner à cette politique la dimension d'une composante essentielle des politiques économique, industrielle, agricole et sociale mises en oeuvre par la Communauté et par ses États membres;

ii)il reconnaît la nécessité d'une action cohérente des États membres dans le cadre communautaire, dans les domaines de la protection de l'atmosphère, de la mer et du sol, car des actions isolées risquent d'être peu efficaces et même nuisibles. Il demande au Conseil de poursuivre activement ses travaux et de tout mettre en oeuvre, avec la Commission, pour que les années à venir soient marquées par des progrès significatifs dans l'action communautaire pour la protection de l'environnement en Europe et dans le monde. Dans ce contexte, le Conseil européen a décidé que l'année 1987 sera désignée «Année européenne de l'environnement».» Bulletin des Communautés européennes, mars 1985.

1.7. C'est donc là l'objectif et l'orientation du quatrième programme d'action communautaire en matière d'environnement. Le défi à relever, qui est aussi une occasion, consiste à trouver les moyens de faire progresser cette politique de l'environnement de façon que les avantages prévus par le Conseil européen en matière de croissance économique et d'emploi puissent effectivement en être tirés.

2. ORIENTATIONS GÉNÉRALES DE LA POLITIQUE

2.1. Modifications du traité de Rome

2.1.1. Le traité CEE, tel qu'il sera modifié par l'Acte unique européen, envisage sous deux aspects la poursuite de la politique de l'environnement à l'échelon communautaire. D'abord, le traité contiendra un chapitre spécial (titre VII) sur la politique de l'environnement (articles 130 R à 130 T) fixant les objectifs et les principes de cette politique, en particulier la nécessité d'une action préventive placée sur le même plan que les besoins en matière de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement. De plus, le traité stipulera expressément que les besoins de la politique de l'environnement constituent une composante des autres politiques de la Communauté.

2.1.2. En outre, le traité reconnaît que les actions en matière de protection de l'environnement peuvent être importantes pour l'achèvement du marché intérieur, principal objectif de la Communauté pour les cinq prochaines années. Il est évident que des actions isolées entreprises en matière d'environnement au niveau des États membres peuvent facilement entraîner de nouvelles entraves aux échanges intracommunautaires ou des distorsions de la concurrence. Dans ce contexte, il faut noter que l'article 100 A, qui traite de l'adoption de mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur, ne stipule pas seulement que ces mesures seront adoptées à la majorité qualifiée mais prévoit également que la Commission, dans des propositions prévues à l'article 100 paragraphe 1 concernant la santé, la sécurité, la protection de l'environnement et la protection des consommateurs prendra pour base un haut niveau de protection.

2.1.3. La Commission a l'intention de pleinement faire usage des dispositions du nouveau traité, en particulier des pouvoirs prévus à l'article 100 A. Elle reconnaît la nécessité de combiner, par des actions visant à protéger efficacement l'environnement, deux des principaux objectifs du traité: la réalisation du marché intérieur et l'établissement de normes sévères en matière d'environnement dans la Communauté. De plus, la Commission est convaincue que l'établissement de normes élevées est cohérent avec, et parfois nécessaire, pour la sauvegarde et l'amélioration de la compétitivité de l'industrie communautaire.

2.1.4. Il est également important de noter que l'article 130 B de l'Acte unique européen met l'accent sur l'amélioration de la cohésion économique et sociale dans la Communauté et sur la réduction des disparités régionales. Par ailleurs, le chapitre traitant de la politique de l'environnement précise clairement que la Communauté, en préparant son action dans le domaine de l'environnement, doit tenir compte entre autres des conditions environnementales régnant dans les différentes régions de la Communauté et du développement économique et social de la Communauté dans son ensemble, ainsi que du développement équilibré de ses régions. Il est donc clair que, au cours de la période couverte par le quatrième programme d'action en matière d'environnement, on s'attachera tout particulièrement à assurer une coordination étroite des politiques régionale et de l'environnement de la Communauté. La Commission prendra à cet effet les mesures nécessaires.

2.1.5. Les actions visant la consolidation de la politique communautaire de l'environnement par les autres politiques communautaires, consolidation demandée par le traité modifié, s'accompagneront au cours des cinq prochaines années d'un certain nombre d'autres actions de vaste envergure. Par conséquent, la Commission évaluera avec soin et de façon critique la politique poursuivie dans les différents secteurs de l'environnement en vue de vérifier si l'expérience acquise avec la législation en vigueur incite à élaborer de nouvelles stratégies, étant donné que certaines parties des programmes d'action précédents en matière d'environnement ne sont pas encore réalisées, et de déterminer quelles leçons il faut tirer du passé pour modeler l'avenir.

2.1.6. La Commission réexaminera les obligations des États membres en vertu des directives en vigueur afin d'établir un rapport sur l'application de ces directives. À cette fin, elle soumettra une proposition de directive qui normalisera et rationnalisera l'obligation générale de présenter des rapports et associera plus étroitement ces derniers à l'établissement de rapports triennaux sur l'état de l'environnement dans la Communauté. La Commission propose également de donner une plus grande publicité aux rapports concernant les différentes directives en matière d'environnement et au rapport de la Commission sur les effets sur le terrain de la législation communautaire en matière d'environnement.

2.1.7. En vertu de l'accord de 1973 concernant l'information (4), les États membres sont convenus de notifier à la Commission leur intention d'adopter une législation en matière d'environnement au niveau national. Compte tenu des dispositions du traité modifié concernant à la fois la politique de l'environnement et l'achèvement du marché intérieur d'ici 1992, qui implique la nécessité d'élaborer simultanément toute norme nécessaire au niveau communautaire concernant les produits, la Commission considère que le temps est venu de transformer l'accord concernant l'information en un instrument communautaire obligatoire. En conséquence, la Commission présentera une proposition de directive rendant obligatoire la notification de la législation proposée en matière d'environnement dans la mesure où cela n'est pas déjà prévu par les dispositions de la directive 83/189/CEE (5), et de rendre ainsi possible une évaluation plus systématique de la nécessité d'entreprendre une action communautaire en matière d'environnement.

(4) JO no C 9 du 15. 3. 1973.

JO no C 86 du 20. 7. 1974.

(5)JO no L 109 du 26. 4. 1983, p. 8.

2.2. Mise en application des directives communautaires

2.2.1. La mise en application effective de la législation communautaire en matière d'environnement par tous les États membres sera d'une importance essentielle pour la Communauté.

2.2.2. La transposition de la législation communautaire en législation nationale se fait actuellement dans un délai raisonnable bien qu'allant parfois au-delà des dates fixées dans les directives; il est clair que les nouveaux États membres, en particulier, devront accomplir un effort spécial dans les années à venir. Cependant, la Commission a identifié dans le passé un nombre considérable d'omissions et de déviations dans les lois nationales, parfois d'une importance considérable, et a été obligée d'engager des procédures d'infraction contre les États membres en vue de rendre la législation nationale compatible avec les besoins de la législation communautaire.

2.2.3. À l'avenir, la question de la transposition des directives communautaires en législation nationale devrait retenir davantage l'attention du public intéressé étant donné que la Commission a décidé de permettre au public d'accéder à sa base de données rassemblant les informations sur la législation nationale, spécialement adoptée à cet effet ou déjà en vigueur, qui met officiellement en application le droit communautaire.

2.2.4. Au-delà de la question de l'action législative, les autres questions de mise en application pratique, au niveau national, des dispositions de la législation communautaire et de son efficacité réelle quant à l'amélioration de la qualité de l'environnement posent également des problèmes considérables.

2.2.5. En théorie, la Commission a le pouvoir de vérifier si les actes communautaires et les lois nationales qui sont basées sur eux sont réellement pleinement appliquées en termes pratiques à l'échelon local ou régional. Ce pouvoir découle de l'article 55 du traité et des articles des différentes directives prévoyant que les États membres doivent faire rapport à la Commission sur la mise en application des directives. Cependant, les rapports nationaux ne sont pas toujours envoyés régulièrement et souvent ne donnent pas de détails suffisants pour permettre à la Commission de bien évaluer la mise en application de la législation dans la pratique.

2.2.6. Pour résoudre ces deux problèmes - c'est-à-dire la conformité juridique formelle et la mise en application pratique - la Commission a l'intention d'intensifier le dialogue avec les administrations nationales (ou, le cas échéant, régionales) des États membres de façon à aboutir à une interprétation mieux harmonisée et à une meilleure approche des questions juridiques et pratiques concernant l'application de la législation communautaire et à persuader ces administrations d'assurer une réelle application des actes communautaires et des lois nationales basées sur eux. Ces discussions peuvent aider certaines administrations à tirer profit de l'expérience acquise par des administrations d'autres États membres. Elles doivent avoir pour effet d'éviter à la Commission, dans toute la mesure du possible, de devoir avoir recours à des procédures d'infraction.

2.2.7. La Commission envisage également d'entreprendre d'autres actions en vue d'améliorer la conformité aux dispositions de la législation communautaire en matière d'environnement et d'assurer une meilleure mise en application des règlements. Ces actions comprendront entre autres:- l'étude du problème de savoir si, dans le cas échéant, des inspecteurs communautaires de l'environnement devraient être désignés pour collaborer avec les fonctionnaires nationaux de façon à assurer l'application harmonisée et efficace de la législation communautaire,-une meilleure publicité de la politique communautaire de l'environnement et de son impact au niveau local, régional et national, en vue de rendre le public plus conscient de la nécessité de protéger efficacement l'environnement,-l'encouragement des personnes privées, des organisations non gouvernementales ou des autorités locales à soumettre à l'attention de la Commission des exemples d'inobservation ou d'observation insuffisante de la législation en vue de lancer des actions correctives,-l'organisation de séminaires, d'ateliers ou d'autres forums, en vue d'un échange d'expériences entre personnes et organisations intéressées sur la manière dont la législation communautaire est appliquée et sur son efficacité quant à l'amélioration de l'environnement,-le lancement de procédures d'infraction contre les États membres au titre de l'article 169 du traité afin de garantir que les États membres respectent réellement les obligations qui leur incombent en vertu de la législation communautaire.

2.2.8. La Commission est convaincue qu'une application complète et efficace des actes communautaires en matière d'environnement par tous les États membres est un problème prioritaire et qu'elle aboutirait à une amélioration considérable de la qualité de l'environnement, contribuerait à une meilleure intégration des politiques et actions nationales en matière d'environnement et renforcerait la cohésion de la Communauté. L'application de la législation est donc considérée comme une priorité dans le quatrième programme d'action.

2.3. Intégration avec d'autres politiques communautaires

2.3.1. S'il est vrai qu'il ne peut pas y avoir de saine politique de l'environnement sans progrès sur le front économique et social, il est tout aussi vrai qu'il ne peut pas y avoir de progrès économique et social durable si les problèmes d'environnement ne sont pas pris en considération et envisagés comme un élément essentiel du développement économique et social. Ce principe a été clairement reconnu par le Conseil européen lorsqu'il a affirmé sa détermination de donner à la politique de protection de l'environnement la dimension d'une composante essentielle des politiques économique, industrielle, agricole et sociale, mises en oeuvre par la Communauté et par ses États membres.

2.3.2. Au cours de la période couverte par le quatrième programme d'action en matière d'environnement, l'effort de la Commission portera donc sur la réalisation pratique de cet objectif, d'abord au niveau des politiques et actions de la Communauté elle-même, ensuite au niveau des politiques mises en oeuvre par les États membres, mais, dès que possible, de façon plus généralisée, de sorte que les besoins en matière d'environnement puissent être pris en considération au moment de la planification et de l'exécution de tous les programmes économiques et sociaux lancés dans la Communauté, qu'ils le soient par des organismes publics, privés ou mixtes.

2.3.3. En liaison avec ces initiatives de vaste portée, une priorité évidente sera accordée aux projets, en particulier pour garantir lors de la mise en oeuvre des développements, de quelque nature qu'ils soient, qu'il est réellement tenu compte des besoins de l'environnement. Cependant, la Commission aura également le souci de couvrir dès que possible les politiques et déclarations de politique générale, les plans et leur mise en oeuvre, les procédures, les programmes (y compris leurs objectifs généraux et leurs sous-secteurs), ainsi que les projets individuels.

2.3.4. En ce qui concerne les politiques propres à la Communauté, une importance particulière est déjà accordée aux projets et programmes financés par les fonds structurels et autres fonds communautaires. La récente conclusion d'arrangements permanents en vue d'une étroite coordination des opérations se déroulant sous l'égide de l'ensemble des fonds structurels facilitera évidemment beaucoup la prise en considération des besoins de l'environnement. Dans le cadre de ces arrangements de coordination, la Commission procède déjà à la mise au point de procédures internes efficaces garantissant que les besoins environnementaux sont pris en considération dans les processus d'évaluation et d'approbation des propositions concernant tous les développements à financer par ces fonds. Ces procédures se baseront en grande partie sur les dispositions de la directive concernant l'évaluation des incidences sur l'environnement (directive 85/337/CEE) (6). Elles prévoiront également l'obligation de procéder à des études d'impact sur l'environnement dans des cas déterminés. Une fois que ces procédures auront été établies en liaison avec les politiques communautaires, la Commission examinera la question de l'élargissement de leur application et présentera des propositions ad hoc.

(6) JO no L 175 du 6. 7. 1985.

2.3.5. Cependant, l'évaluation de l'incidence sur l'environnement des projets de développement ne suffit pas à elle seule à assurer une intégration adéquate des besoins environnementaux dans d'autres politiques. En donnant une illustration de la nature des initiatives à entreprendre pour garantir une complète intégration de ces besoins dans la planification et l'exécution des activités économiques et sociales dans la Communauté, les paragraphes suivants montrent quelles sont les intentions de la Commission pour chaque secteur particulier dans lequel elle estime que des actions spécifiques doivent être entreprises.

2.3.6. Agriculture - Le paysage européen tant admiré a été formé et modelé par l'agriculture au fil des siècles. Cependant, le développement des techniques modernes d'exploitation agricole pose des problèmes qui nécessitent une réponse urgente. Une utilisation inappropriée du sol nuit à la qualité du paysage et aux zones méritant d'être conservées; une utilisation inadéquate des produits chimiques et la décharge incontrôlée des déchets agricoles polluent les réserves d'eau et portent atteinte à la flore et à la faune sauvages. La Commission a déjà annoncé les premières propositions [à la suite de la publication de son Livre vert sur les «Perspectives de la politique agricole commune» (7) et dans sa communication «Un avenir pour l'agriculture européenne» (8)] qui garantiront que la politique et les pratiques agricoles appliquées dans la Communauté tiendront mieux compte de l'environnement et veilleront à conserver le précieux héritage de l'Europe en matière de paysages et d'espèces. L'accent est mis sur les mesures propres à «soutenir l'activité agricole dans les zones où elle s'avère indispensable pour l'aménagement du territoire, le maintien des équilibres sociaux et la sauvegarde de l'environnement et du paysage» et sur la nécessité «de promouvoir une sensibilité accrue des agriculteurs à l'égard des problèmes d'environnement».

(7) COM(85) 333 du 13. 7. 1985.

(8) COM(85) 750 du 18. 12. 1985.

2.3.7. Dans le document COM(85) 750, la Commission a également clairement fait connaître son point de vue, selon lequel, pour établir un juste équilibre entre le développement agricole et les besoins, parfois opposés, de la conservation du milieu naturel, il était nécessaire d'entreprendre un certain nombre d'actions concernant en particulier l'utilisation des produits agrochimiques, le traitement des déchets agricoles et la conservation des espèces, des habitats et des paysages. En liaison avec les vastes projets et programmes réalisés dans les secteurs agricole et forestier, la Commission a fait savoir à plusieurs reprises dans le passé qu'il serait nécessaire de procéder à des évaluations des incidences sur l'environnement. Comme indiqué dans la récente communication de la Commission au Conseil sur une action communautaire dans le secteur forestier (9), un accroissement des zones forestières dans la Communauté est souhaitable pour un certain nombre de raisons, y compris la contribution que cela pourrait apporter à la protection et à l'amélioration de l'environnement. La Commission présentera dès que possible des propositions appropriées concernant tous ces problèmes.

(9) COM(86) 26 du 31. 1. 1986.

2.3.8. Par ailleurs, la surveillance systématique du dépérissement des forêts est une mesure essentielle qui devra accompagner les mesures de contrôle de la pollution atmosphérique; des propositions sur ce point (et sur le contrôle des incendies de forêts) sont déposées depuis longtemps devant le Conseil; la Commission insiste sur l'urgence de leur adoption.

2.3.9. Industrie - L'intégration des problèmes d'environnement dans la politique industrielle doit être envisagée dans un contexte plus large que celui de la prévention ou du contrôle de la pollution et des procédures d'évaluation des incidences sur l'environnement. Le site et la conception des installations industrielles, le choix des produits et des procédés, l'approche de la gestion des déchets par l'industrie doivent être influencés par des considérations d'ordre écologique. En revanche, il convient de reconnaître la contribution apportée par l'industrie à la prospérité qui, entre autres, rend possible les investissements et améliorations nécessaires dans le domaine de l'environnement.

2.3.10. De toute évidence, la Commission a adopté comme politique d'élaborer les propositions de législation en matière de protection de l'environnement en étroite consultation avec l'industrie. Un autre objectif est de prévoir, si possible, l'évolution probable de la législation en fixant des normes ou prescriptions environnementales plus strictes suffisamment tôt pour donner à l'industrie le temps de s'adapter et pour lui permettre de tenir compte des nouvelles normes pour la planification de sa production, sa stratégie industrielle et ses investissements à long terme.

2.3.11. Cependant, la législation n'est pas tout. Il est évident que les normes environnementales deviendront progressivement plus sévères et que le public sera de plus en plus exigeant en ce qui concerne l'amélioration de la qualité de l'environnement. Il est donc très important que l'industrie, de sa propre initiative et dans son propre intérêt, prenne davantage de mesures pour tenir compte des problèmes d'environnement dans sa politique, ses méthodes et ses pratiques d'exploitation. De nombreuses entreprises industrielles ont déjà pris d'importantes mesures dans ce sens; il en est de même pour certaines banques, compagnies d'assurance, etc. L'intégration complète des besoins environnementaux dans toutes les activités économiques et sociales, qui s'avère indispensable, ne pourra cependant pas être réalisée tant que cette approche ne sera pas générale. À cette fin, au cours de la période couverte par le quatrième programme d'action en matière d'environnement, la Commission travaillera, en étroite collaboration avec l'industrie, à l'élaboration de principes directeurs et de codes de bonne pratique appropriés, de sorte que cette évolution puisse se faire le plus rapidement possible.

2.3.12. Ce faisant, il importera de reconnaître que l'imposition de normes de plus en plus sévères pose de graves problèmes aux anciennes industries qui sont en cours de restructuration et dont les installations sont souvent obsolètes. Par contre, certaines nouvelles industries qui les remplacent appliquent des technologies innovatrices qui, de par leur nature, sont moins polluantes et moins nuisibles à l'environnement que certaines des anciennes technologies auxquelles elles se substituent. De plus, certaines techniques innovatrices peuvent être et sont utilisées dans des industries chargées de la gestion de l'environnement (par exemple, l'équipement de contrôle de la pollution), ce qui permet de combiner l'amélioration de la gestion de l'environnement et l'innovation technologique.

2.3.13. Qu'il soit ou non facile pour une industrie déterminée de répondre au besoin de normes plus strictes en matière d'environnement, la Commission est convaincue que, d'une façon générale, dans les années 1990, la compétitivité de l'industrie communautaire sur les marchés mondiaux dépendra en partie de la conformité de ses produits à des normes environnementales au moins aussi strictes que celles de ses concurrents. Dans le cas contraire, les producteurs de la Communauté perdront des parts de marché non seulement sur les marchés internationaux, mais aussi sur le marché intérieur. Par ailleurs, il faut reconnaître que la pollution entraîne un gaspillage des ressources et est souvent liée à des technologies obsolètes. Sous ces deux rapports, l'imposition de normes environnementales ambitieuses pour la fin des années 80, qui stimulera l'innovation technologique nécessaire pour que ces normes puissent être respectées, sauvegardera à long terme les marchés et l'emploi. Ces normes en cours d'élaboration seront un réel défi pour l'industrie, mais elles lui offriront également de réelles possibilités.

2.3.14. Des normes d'environnement plus strictes apporteront probablement des possibilités de croissance spécialement pour les petites et moyennes entreprises. La Commission est consciente de l'importance de telles entreprises pour la croissance économique et l'emploi en Europe. Les exigences très spécifiques de développement, d'innovation et de fabrication de nouveaux produits qui sont dues à des normes d'environnement plus strictes seront probablement satisfaites d'abord par des sociétés plus petites qui ont la flexibilité nécessaire pour répondre à de telles exigences. La création et le développement de petites et moyennes entreprises qui en résultera apportera une contribution significative à l'économie européenne dans les années à venir. D'autre part, les petites et moyennes entreprises ne peuvent être exemptées du respect des normes environnementales de plus en plus sévères, quoiqu'elles puissent trouver difficile de le faire. Dans certains cas, il sera peut-être nécessaire pour les autorités publiques d'aider ces sociétés à engager les investissements nécessaires pour respecter ces normes. En même temps, il est de la responsabilité du législateur, au niveau communautaire comme au niveau national, de prendre compte des coûts que la législation impose à de telles entreprises. Des normes environnementales élevées devraient être obtenues de la façon la moins bureaucratique et au coût optimal.

2.3.15. Politique de concurrence - Compte tenu de leur importance pour l'intérêt commun de l'Europe, les aides d'État destinées à promouvoir la protection de l'environnement ont été autorisées par la Commission sous certaines conditions depuis 1974. L'autorisation d'aides d'État limitées dans ce contexte a pour but de promouvoir l'introduction de réglementations et d'adaptation des industries à ces réglementations qui assurent une réelle protection de l'environnement ainsi que de conduire ultérieurement à la promotion du principe «pollueur-payeur». Le cadre dans lequel ces aides sont autorisée prend fin le 31 décembre 1986 et la Commission étudie actuellement la possibilité de la prolonger.

2.3.16. Politique régionale - L'une des politiques communautaires les plus importantes est la politique de développement régional qui cherche à favoriser le développement économique des régions de la Communauté moins développées et économiquement désavantagées et à promouvoir ainsi une convergence économique. Une grande partie des projets financés par le Fonds régional sont des projets d'infrastructure de relativement grande envergure; beaucoup de régions assistées comprennent des zones sensibles ou importantes du point de vue de l'environnement, d'où il résulte que l'intégration des politiques et programmes de développement régional (et des projets individuels) revêt une importance particulière. Les procédures mentionnées au point 2.3.4 doivent assurer cette intégration de façon satisfaisante.

2.3.17. L'interaction entre politiques régionales et politique de l'environnement va toutefois au-delà de cet aspect essentiellement préventif. Dans les régions communautaires économiquement moins développées, il arrive que les améliorations nécessaires de l'environnement puissent être retardées en raison de leur impact financier sur les entreprises existantes. En outre, dans certaines régions de la Communauté, les autorités publiques sont déjà confrontées à des difficultés économiques en raison de l'application des mesures communautaires, notamment en liaison avec l'installation d'une infrastructure de base en matière d'environnement. En vue de surmonter ces difficultés, la Commission a l'intention de présenter un projet de programme communautaire, dans le cadre du Fonds de développement régional, qui aura pour objectif d'aider les régions défavorisées de la Communauté à appliquer les directives communautaires en matière d'environnement, encourageant ainsi à la fois le développement socio-économique de ces régions et l'application de la politique communautaire de l'environnement. Il est également fait référence à cette intention, qui a été annoncée dans le document COM(86) 76, aux paragraphes 2.5.4 et 5.4.6 ci-après. La Commission espère être en mesure de présenter des propositions précises au cours du premier semestre de 1987. En accord avec le cadre de la résolution du Conseil, du 17 février 1983, concernant la poursuite du troisième programme d'action communautaire en matière d'environnement (10), la Commission a l'intention de s'inspirer entre autres, par la nécessité de tenir compte des différentes conditions économiques et écologiques et des différentes structures existant dans la Communauté.

(10) JO no C 46 du 17. 2. 1983.

2.3.18. Énergie - La production d'énergie dépend très largement de l'utilisation des combustibles fossiles et la politique énergétique est donc inévitablement concernée par les problèmes de pollution atmosphérique. Les exigences en matière d'environnement affectent à leur tour les coûts énergétiques et la position concurrentielle des différentes sources d'énergie. Ainsi que l'a déclaré la Commission dans sa récente communication sur les nouveaux objectifs énergétiques communautaires (11), il est particulièrement important de veiller à ce que, lors de la mise en oeuvre des politiques énergétique et de l'environnement, un bon équilibre entre les objectifs soit établi. La conservation de l'énergie et les sources d'énergie alternative non fossile contribueront à l'amélioration de la qualité de l'air. Il existe des technologies qui permettent de réduire considérablement et à un coût raisonnable les émissions polluantes des centrales à combustible fossile; il en est tenu compte dans les propositions de la Commission concernant la limitation des émissions de polluants dans l'atmosphère en provenance des grandes installations de combustion (voir point 4.1.4).

(11) COM(85) 245 du 28. 5. 1985.

2.3.19. L'utilisation sans danger de l'énergie nucléaire, en particulier dans la Communauté, fera certainement l'objet d'un examen approfondi au cours de l'enquête de grande envergure actuellement entreprise, comme l'annonce la communication de la Commission au Conseil concernant les conséquences de l'accident de Tchernobyl (12). Dans le contexte de cette enquête, certaines mesures relevant de la protection de l'environnement seront examinées et des propositions ad hoc seront formulées [voir points 4.1.7, 4.2.2, 4.3.8, 5.3.7 et 7.1.6 (deuxième alinéa)]; elles concernent l'applicabilité possible aux installations nucléaires des approches élaborées pour l'industrie non nucléaire quant aux normes d'émission et aux critères de sécurité: déversement de déchets en mer et transport de substances dangereuses (y compris les matières nucléaires).

(12) COM(86) 327 du 12. 6. 1986.

2.3.20. Si l'on regarde plus loin vers l'avenir, il est clair que de graves problèmes pourraient découler de l'utilisation des combustibles fossiles s'il se confirmait (comme certains chercheurs le craignent) que l'élévation des niveaux de dioxyde de carbone dans l'atmosphère et «l'effet de serre» ont des répercussions graves sur le climat et la productivité agricole à l'échelon mondial. Au cas où les recherches scientifiques confirmeraient la probabilité de ces répercussions, la Communauté devrait dès à présent penser aux réactions possibles et aux stratégies énergétiques alternatives. La Commission poursuivra ses études dans ce contexte.

2.3.21. En général, il est donc évident que toutes les actions entreprises dans le domaine de la politique énergétique doivent être envisagées d'un point de vue environnemental et économique (et vice versa). On a déjà atteint un certain niveau d'intégration, mais, comme déjà dit, de réels problèmes vont devoir être affrontés. La gestion des déchets nucléaires, qui fait l'objet d'un programme de recherche communautaire et d'un plan d'action communautaire (1988-1992), reste un problème central en matière d'environnement. Il sera nécessaire de renforcer la politique communautaire en se basant sur les résultats des travaux déjà entrepris notamment dans le cadre des programmes de recherche de la Communauté, avec le but de développer des orientations claires ou des lignes de conduite au niveau communautaire pour l'élimination de tels déchets.

2.3.22 Marché intérieur - L'achèvement du marché intérieur d'ici 1992 constitue un engagement précis de la Communauté et l'un des plus importants défis auquel elle devra faire face. La réalisation de cet objectif exige le soutien actif et l'assistance de toutes les autres politiques communautaires. Dans le domaine de la politique de l'environnement, le principal impact potentiel de l'achèvement du marché intérieur sera celui des normes régissant les produits. Dans des cas importants, les normes nationales peuvent largement diverger, en particulier en ce qui concerne la protection de l'environnement. Il est essentiel, dans ce cas, d'arriver, dès le début et au niveau communautaire, à une harmonisation de ces normes si elle s'avère nécessaire pour des questions d'environnement. L'Acte unique européen prévoit que le rapprochement des législations concernant la protection de l'environnement se basera sur un niveau de protection élevé (voir point 1.5). La Commission présentera des propositions ad hoc au cours de la réalisation du quatrième programme d'action en matière d'environnement qui s'achèvera en 1992. .

2.3.23. Transport - L'interaction du transport et de l'environnement a de vastes conséquences. Le transport, au sens le plus large, est à l'origine de nombreux problèmes d'environnement (bruit, pollution de l'air, impact sur le paysage, etc.); mais il peut également contribuer directement et de façon positive à la création ou à l'amélioration de certains milieux. Une meilleure accessibilité donne à la population l'occasion de mieux connaître et apprécier des régions intéressantes du point de vue de l'environnement. Par ailleurs, il n'y a aucun doute que des moyens de transport mal conçus peuvent avoir un effet très destructeur sur l'environnement. Il est important d'améliorer l'acceptabilité des véhicules du point de vue environnemental et, comme il a déjà été indiqué, des actions sont entreprises à cet effet. Cependant, une attention particulière doit être accordée à l'infrastructure de transport en vue de minimiser les effets nocifs pour l'environnement et de maximiser les avantages; dans presque tous les cas, les voies de communication feront l'objet d'une évaluation préalable des incidences sur l'environnement aux termes de la directive 85/337/CEE. La Commission veillera à ce qu'une attention accrue soit accordée à toutes ces interactions qui auront de plus en plus d'importance vu la nouvelle impulsion donnée à la politique commune des transports.

2.3.24. Tourisme - De même, l'impact du tourisme sur l'environnement, et vice versa est un sujet de grande préoccupation, en particulier si on considère le besoin de maintenir et d'améliorer la qualité du patrimoine naturel et architectural de l'Europe.

2.3.25. Politique sociale - On a reconnu le rôle essentiel joué par la politique de protection de l'environnement dans le domaine de la politique sociale. Il existe de nombreux rapports entre ces politiques, notamment dans le domaine de la protection des travailleurs, de la formation professionnelle et des conditions de travail en général. La formation dans le domaine de l'environnement et la mesure dans laquelle les politiques de l'environnement peuvent créer des emplois (voir points 2.4.6 et 2.4.7) sont très importantes pour la politique sociale.La mise en oeuvre de la politique sociale et des programmes d'action dans le domaine de l'environnement doit donc autant que possible être coordonnée. De nouvelles actions dans le domaine de la politique de protection de l'environnement d'une importance considérable pour la politique sociale peuvent s'avérer nécessaires, notamment en ce qui concerne la fonction et le statut des responsables de l'application correcte des règlements en matière de protection de l'environnement dans les installations industrielles.

2.3.26. Protection des consommateurs - Toute action dans le domaine de la protection des consommateurs est le plus souvent susceptible de s'intégrer dans la dimension environnementale et donc de soutenir la politique communautaire de l'environnement. Les programmes d'éducation et d'information des consommateurs, dont certains sont encouragés au moyen d'instruments communautaires, doivent tenir compte des aspects environnementaux des produits et des services ainsi que des problèmes des consommateurs. L'accent mis, à juste titre, sur la sécurité du produit, par exemple dans le domaine des produits cosmétiques, a également une dimension environnementale. Il en va de même de certains intérêts types des consommateurs tels que la qualité de l'eau de boisson et la conception et la durabilité des produits. La Commission prendra les mesures nécessaires pour assurer une coordination plus étroite des politiques dans ces secteurs.

2.3.27. Coopération en matière de développement - Une importance particulière est attachée à l'intégration des besoins environnementaux dans les programmes de développement de la Communauté. Cela est dû au fait que de nombreux problèmes du tiers monde sont par essence des problèmes d'environnement; les politiques qui s'efforcent directement de protéger et d'améliorer l'environnement, et ainsi de créer les conditions d'une croissance économique soutenue, sont donc essentielles si l'on veut s'attaquer efficacement aux problèmes de développement.

2.3.28. Généralités - En général, la Commission veillera à ce que des mesures soient prises en vue d'intégrer les besoins environnementaux dans la planification et l'exécution des politiques économique, industrielle, agricole et sociale, comme exigé dans les conclusions du Conseil européen, rappelées au point 2.3.1. Ainsi qu'il a été indiqué au point 2.3.2, l'accent sera d'abord placé sur les politiques proprement communautaires; à cet effet, la Commission établira des procédures et pratiques internes permettant une intégration systématique des facteurs environnementaux dans toutes les autres politiques. Au cours de la période couverte par le quatrième programme d'action en matière d'environnement, la Commission élaborera également des lignes directices, procédures et autres instruments pouvant contribuer à une intégration similaire par les opérateurs économiques publics et privés à l'échelon des politiques mises en oeuvre par les États membres.

2.4. Aspects économiques des politiques et actions menées dans le domaine de l'environnement et emploi

2.4.1. Les mesures environnementales font partie intégrante de l'activité économique de la Communauté étant donné que la protection de l'environnement contribue à améliorer la qualité de la vie et à sauvegarder les ressources naturelles, permettant ainsi une pleine réalisation des bénéfices de l'activité économique, sous forme de meilleurs modèles de croissance économique et d'emploi, avec tous les avantages que cela peut représenter pour la compétitivité industrielle. Cependant, la Commission est consciente des difficultés qu'il y a à établir un bilan des effets positifs et négatifs des politiques et actions en matière d'environnement sur l'économie et l'emploi. Pour que ce bilan soit valable, il est essentiel que les avantages (ainsi que les coûts) des mesures environnementales soient intégralement pris en considération dans les procédures de prise de décision, qu'ils soient ou non mesurables en termes monétaires.

2.4.2. Dans ces conditions, il est très important que dans les modifications du traité de Rome approuvées par les gouvernements des États membres il soit prévu entre autres que les actions communautaires en matière d'environnement doivent tenir compte des avantages et coûts potentiels de l'action ou de l'absence d'action. La Commission s'efforcera d'établir des méthodes d'évaluation qui faciliteront cette tâche et, autant que possible, permettront de préparer une analyse coût/avantages appropriée qui constituera la base des futures propositions en matière d'environnement.

2.4.3. Ces évaluations tiendront évidemment compte des effets à court et à long terme. Il va de soi que la Commission reconnaît que les avantages économiques à tirer du respect de prescriptions environnementales strictes ne pourront pas l'être sans frais à court terme. Dans certains cas, des problèmes à court terme se poseront donc en termes de financement et de compétitivité. Dans d'autres cas, le taux de rendement du capital investi sera tel que des avantages économiques et environnementaux pourront être tirés à court terme. Dans d'autres cas également, le coût à court terme de la mise en application des mesures en matière d'environnement peut être compensé par les bénéfices économiques à long terme (par exemple, si l'impulsion est donnée au développement et à l'introduction de technologies plus économiques, ou si l'application de règlements stricts en matière d'environnement améliore la compétitivité sur le marché).

2.4.4. Même si les avantages économiques à tirer des mesures environnementales ne peuvent l'être qu'à long terme, il reste de bonnes raisons, du point de vue environnemental et économique, de réaliser les investissements nécessaires. L'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a conclu que les avantages résultant des mesures environnementales (y compris le fait d'éviter les frais qui auraient découlé de la détérioration de l'environnement) ont généralement été supérieurs aux coûts. Dans tous les cas, il est essentiel que les frais résultant de la détérioration de l'environnement due à l'absence d'intervention soient calculés et fournis pour comparaison.

2.4.5. Cependant, il est également important de ne pas oublier que les coûts à court terme résultant de l'introduction de nouvelles normes environnementales peuvent nuire à la compétitivité de certaines entreprises tenues de les respecter. Il est donc nécessaire d'accorder une attention particulière non seulement aux types et aux niveaux des normes environnementales à introduire, mais aussi au calendrier de mise en application. La Commission s'efforcera donc, lors de l'élaboration des mesures environnementales, de veiller à ce que les objectifs et moyens soient indiqués clairement à l'industrie et que les entreprises disposent de délais raisonnables pour s'adapter aux nouvelles normes.L'adaptation aux nouvelles normes en matière d'environnement peut dans certaines circonstances être facilitée par un soutien financier (voir point 2.5).

2.4.6. En ce qui concerne l'emploi, la Commission est convaincue que le renforcement de la politique de l'environnement aura en général des effets positifs sur la création d'emplois grâce aux infrastructures et aux investissements réalisés dans le domaine de l'environnement et à la fabrication de nouveaux produits directement liés à l'amélioration de la qualité de l'environnement. Même si, dans certains cas, lorsque les règlements en matière d'environnement accroissent les coûts industriels, ils risquent d'avoir un impact négatif à court terme sur l'emploi, il est évident que, dans le passé, les politiques de l'environnement ont probablement eu en général un impact légèrement positif sur l'emploi. Ce qui est certain, c'est qu'il y a de nombreuses mesures environnementales qui peuvent avoir des effets positifs directs et indirects créateurs d'emploi (telles que celles conçues pour éviter le déclin des centres de ville, pour réutiliser les terres abandonnées ou pour remédier à la détérioration des sites pittoresques naturels), mais qui ont jusqu'ici été très mal utilisées. D'une manière générale, les mesures en matière d'environnement doivent être conçues de façon telle que l'effet sur l'emploi soit le plus positif possible.

2.4.7. Par conséquent, la Commission proposera sous peu un programme communautaire quinquennal de «projets de démonstration» dans tous les États membres, destiné à montrer comment les actions entreprises en matière d'environnement et la mise en oeuvre d'une politique de l'environnement contribuent à la création d'emplois; il sera ainsi possible de recueillir un ensemble d'expériences et d'informations dont l'industrie et tous les États membres pourront tirer profit à l'avenir.

2.5. Instruments économiques

2.5.1. On dispose de tout un éventail de mesures et procédures pour améliorer ou maintenir la qualité de l'environnement. Ces mesures comprennent non seulement la réglementation des produits, procédés, émissions et déchets, mais aussi différents instruments économiques (tels que taxes, redevances, aides d'État, autorisations de décharge négociables) et accords avec les pollueurs. Le choix de l'instrument ou des instruments les plus appropriés à utiliser dans chaque cas particulier dépendra des circonstances, du cadre juridique et administratif et de la nature des problèmes d'environnement à résoudre.

2.5.2. La Communauté a un rôle important à jouer dans la mise au point d'instruments de lutte antipollution de caractère économique et dans l'élaboration de principes directeurs concernant leur utilisation dans le cadre de la législation communautaire. Toute mesure de ce type doit évidemment être compatible avec les principes de la politique communautaire de l'environnement, notamment avec le principe du pollueur payeur et avec l'approche préventive.

2.5.3. La recommandation de 1975 relative à l'imputation des coûts (13) prévoit l'imposition de redevances lorsque les circonstances le justifient. La Commission envisage d'entreprendre de nouveaux travaux dans ce domaine en vue de développer l'utilisation d'instruments économiques en soutien de la législation communautaire. La recommandation de 1975 prévoit également des aides d'État pour les mesures antipollution lorsqu'elle considère que des exceptions à l'application du principe du pollueur payeur peuvent se justifier. Les États membres sont autorisés, dans le cadre fixé par la Commission, à octroyer des aides financières limitées en vue de faciliter l'introduction de nouveaux règlements antipollution pour les installations déjà existantes; ce cadre prend fin le 31 décembre 1986, et la Commission considère actuellement l'opportunité de le prolonger.

(13) JO no L 194 du 25. 7. 1975.

2.5.4. La Commission envisage également de prendre de nouvelles dispositions concernant l'encouragement des mesures antipollution et présentera une proposition de programme communautaire (voir point 2.3.16), dans le cadre du Fonds de développement régional, en vue d'améliorer l'infrastructure environnementale et de faciliter la mise en oeuvre des directives communautaires en matière d'environnement dans les régions défavorisées de la Communauté.

2.5.5. Enfin, la Commission a l'intention d'examiner comment mieux définir la responsabilité dans le domaine de l'environnement (notamment dans l'éventualité que le pollueur doive assumer une plus grande responsabilité pour les dommages causés par les produits ou les procédés) et d'accorder une attention accrue aux problèmes de la coordination des instruments lorsqu'il y a d'importants effets transfrontaliers, en liaison avec les normes de produits ou la pollution transfrontalière.

2.5.6. Plus concrètement, la Commission envisage d'examiner l'utilisation d'instruments économiques comme moyen possible d'application de la politique de la Communauté dans le domaine de la pollution atmosphérique (voir point 4.1), de la pollution de l'eau (voir point 4.2), de la protection contre le bruit (voir point 4.5), de la protection de la nature (voir point 5.1) et de la gestion des déchets (voir point 5.3).

2.6. Information et éducation

2.6.1. On a évoqué la nécessité de rendre l'ensemble du processus de réglementation et d'application des règles existantes plus transparent, en particulier en ce qui concerne l'information du public. Dans ce contexte, il est important d'améliorer les possibilités données par les réglementations nationales aux individus et aux groupes de défendre leurs droits ou intérêts dans les procédures administratives. La Commission estime qu'une attention particulière doit être accordée aux situations dans lesquelles l'accès à l'information assure une meilleure protection de l'homme ou de l'environnement, soit grâce à une meilleure application des règlements, soit par d'autres voies. Une attention comparable doit être accordée à l'accès à l'information dans les cas de pollution transfrontalière.

2.6.2. Du point de vue de la Commission, il doit être possible de concevoir des procédures permettant d'améliorer l'accès du public à l'information détenue par les autorités responsables de l'environnement, tout en protégeant l'information pouvant être légitimement considérée comme confidentielle. La Commission étudiera la nécessité et les avantages d'une «loi communautaire sur la liberté de l'information en matière d'environnement» et présentera des propositions appropriées.

2.6.3. Cependant, en dehors de la question de l'établissement de droits d'accès, il n'y a aucun doute que la large diffusion de l'information sur l'environnement et sur les problèmes, politiques et programmes d'environnement favorise largement l'évolution des mesures nécessaires dans le domaine de l'environnement et leur acceptation par le public. Les efforts accomplis dans ce sens ne sont pas suffisants, bien qu'il importe de noter que plusieurs États membres publient maintenant régulièrement des rapports nationaux sur «l'état de l'environnement». Pour sa part, la Commission publiera tous les trois ans à partir de 1987 des rapports sur «l'état de l'environnement» de la Communauté, exploitant à cet effet les renseignements fournis par les États membres en vertu des dispositions des directives communautaires et les informations recueillies grâce à la mise en place progressive du système d'information sur l'état de l'environnement et des ressources naturelles dans la Communauté (CORINE) (14) (voir paragraphe 2.6.6 ci-après).

(14) Décision 338/85/CEE; JO no L 176 du 6. 7. 1985.

2.6.4. D'une façon plus générale, la Commission a l'intention de réexaminer son approche globale de la diffusion de l'information concernant les problèmes d'environnement. On pourrait faire beaucoup plus pour informer le public et ainsi influencer l'opinion publique en faveur de politiques d'environnement plus rigoureuses. Comme indiqué au point 2.2, la Commission envisage d'assurer une large disponibilité de l'information sur l'application de la législation communautaire en matière d'environnement. La Commission prendra également des mesures pour qu'une partie beaucoup plus importante des nombreux rapports sur les aspects scientifiques, techniques et économiques de l'environnement, qui sont établis pour le compte de la Commission au cours de l'élaboration des propositions (mais qui peuvent présenter un intérêt plus général), soient publiés selon des modalités appropriées. La Commission encourage également le lancement d'une nouvelle revue sur la politique et la législation de la Communauté en matière d'environnement. Par ailleurs, la Commission s'efforcera d'accroître l'efficacité de son action d'information en assurant aussi une meilleure coordination entre la direction générale de l'information, de la communication et de la culture et les autres services concernés.

2.6.5. L'année européenne de l'environnement (AEE) (voir chapitre 8), dont le principal objectif est de convaincre chaque individu vivant dans la Communauté de l'importance de l'environnement et, donc, de modifier les attitudes (tant de la société que des individus) vis-à-vis de la nécessité de normes strictes en matière de protection de l'environnement, constitue à la fois un défi et une occasion de progresser considérablement par rapport au passé grâce à la diffusion des informations pertinentes sur les problèmes et thèmes environnementaux de façon qu'elles soient accessibles à toutes les parties de la société, et offre la possibilité de les convaincre de la nécessité de s'engager à agir (à la fois au cours de cette année et par la suite) pour améliorer la situation dans la pratique.

2.6.6. En ce qui concerne les données vérifiables relatives aux principaux paramètres environnementaux, le système communautaire d'information sur l'état de l'environnement (CORINE) prendra une valeur et une importance croissantes. Le principal objectif de CORINE est de mettre à la disposition des acteurs économiques et des décideurs de l'ensemble de la Communauté une solide base de données environnementales comparables, afin de faciliter les processus de prise de décision, d'application de la législation et d'intégration de la dimension environnementale dans d'autres politiques communautaires. La mise en oeuvre pratique du programme CORINE a débuté et des travaux visant son développement progressif seront entrepris au cours de la période du quatrième programme d'action en matière d'environnement. À la fin de la phase des travaux couverts par la décision du Conseil, la Commission fera rapport au Conseil et présentera des propositions qui assureront la disponibilité, dans toute la Communauté, d'un large éventail de données actualisées et comparables sur l'environnement et les ressources naturelles, pouvant être présentées selon les modalités et combinaisons les plus utiles aux décideurs.

2.6.7. Parallèlement, et en vue de compléter les informations obtenues dans le cadre du programme CORINE, la Commission envisage de renforcer la composante environnementale du programme statistique de la Communauté européenne; dans ce contexte, il est proposé en particulier d'améliorer l'information sur les rapports entre l'économie et l'environnement.

2.6.8. L'éducation en matière d'environnement contribue tout particulièrement à sensibiliser le public aux problèmes d'environnement. Comme on l'a déjà noté, chacun doit reconnaître qu'il peut contribuer, par son propre comportement, à améliorer les conditions d'environnement et la période la plus favorable à cette prise de conscience est celle de l'éducation. L'éducation en matière d'environnement, qui a déjà été définie dans des précédents programmes d'action, continuera donc à recevoir le soutien communautaire. Au cours des huit dernières années, le réseau d'écoles pilotes a été mis en place avec succès (d'abord au niveau primaire, puis au niveau secondaire) et a été fortement soutenu par les États membres. Une expérience très valable a pu ainsi être acquise. La Commission envisage de publier au cours de l'année européenne de l'environnement un rapport complet sur les activités du réseau d'écoles pilotes et sur les leçons qui ont été tirées. Elles adressera également une communication au Conseil indiquant la base sur laquelle elle envisage de consolider et d'étendre le réseau au niveau supérieur, tirant profit de l'expérience déjà acquise et des plus récents développements dans le domaine des sciences de l'éducation.

2.6.9. Le rôle des organisations non gouvernementales dans l'évolution de la politique et de la pensée environnementale est fondamental. L'élaboration et la mise en oeuvre de la politique d'environnement nécessitent souvent un arbitrage difficile entre les intérêts tout aussi importants mais différents des groupes économiques et sociaux. Les intérêts de certaines branches spécifiques de l'industrie, y compris le management et les syndicats, doivent être pris en compte, ainsi que les différentes situations dans les États membres. Il en va de même des points de vue des groupes de pression défendant des intérêts spécifiques ou sectoriels.Dans des situations aussi complexes, il est important qu'existent des organisations non gouvernementales, qui peuvent être considérées comme représentant des intérêts généraux en matière d'environnement et qui peuvent intervenir en tant que partenaires des organes décideurs. C'est la raison pour laquelle la Commission maintiendra ses contacts et échanges constructifs et permanents avec les organisations environnementales représentatives au niveau européen, notamment avec le Bureau européen de l'environnement.

2.6.10. Des fédérations industrielles (par exemple Union des industries de la Communauté européenne) et les syndicats (tels que l'ETUC) s'efforcent de plus en plus de collaborer tant au niveau national qu'européen pour formuler et exécuter une politique d'environnement. La Commission pense qu'il est très important de renforcer et d'organiser de façon plus efficace cette coopération avec les fédérations industrielles et les syndicats et poursuivra ses efforts dans cette direction. De même, la Commission a l'intention d'utiliser au maximum les contributions reçues de la Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail.

3. APPROCHES DE LA PRÉVENTION ET DU CONTRÔLE DE LA POLLUTION

3.1. Principes généraux

3.1.1. Les politiques d'environnement sont conçues et mises en oeuvre progressivement, depuis la perception d'un problème environnemental (soit un problème réel soit, de préférence, au stade où il reste potentiel) jusqu'à l'élaboration et à la mise en application des mesures correctives ou préventives nécessaires. L'objectif de base de toutes ces mesures est d'éviter les dommages causés à l'homme et à l'environnement ou, si ces dommages se sont déjà produits, d'y remédier.

3.1.2. Les mesures à prendre pour résoudre les problèmes de pollution dans la pratique sont extrêmement diverses et dépendent, entre autres, de la nature des effets nocifs perçus ou anticipés, de leurs causes et de l'origine du problème. Par exemple, un problème de pollution peut, dans une plus ou moins grande mesure, être:

- aigu ou chronique,

-localisé ou géographiquement réparti,

-lié à un seul polluant ou à une combinaison de polluants,

-concentré dans un milieu (air, eau ou sol) ou en affecter plusieurs; et/ou impliquer le transfert de polluants entre milieux,

-de plus, la source (ou les sources) de tout problème de pollution peut être ponctuelle ou diffuse; elle peut être fixe ou mobile et essentiellement liée à un secteur industriel ou à plusieurs.

3.1.3. Vu cette complexité, il est naturel et juste que les approches de la lutte antipollution rencontrées dans la pratique diffèrent quant aux points sur lesquels l'accent est mis en fonction des possibilités techniques, administratives et juridiques en matière de mesures de contrôle et à la manière dont les effets de la pollution et les mesures antipollution sont répartis. Cependant, il est important de noter que, malgré cette divergence des approches, les principes fondamentaux restent les mêmes. Ainsi, par exemple, une mesure axée sur un seul polluant peut se justifier, dans des circonstances particulières et à la lumière des preuves scientifiques dont on dispose, s'il semble qu'il n'y ait pas d'interaction importante avec d'autres polluants; mais ce cas particulier n'entre pas en contradition avec le principe général selon lequel les politiques antipollution doivent tenir compte de ces effets interactifs.

3.1.4. La première étape dans la lutte contre un problème de pollution est la recherche et l'étude détaillée des facteurs entrant en jeu et de leurs interrelations. En général, les problèmes de pollution se caractérisent par quatre facteurs principaux: le polluant, l'origine du polluant, le milieu ou les milieux dans lesquels le polluant est rejeté et dans lesquels il apparaît ou par lesquels il est transporté et l'organisme ou l'environnement cible. Toute action antipollution doit être orientée sur un ou plusieurs de ces éléments du problème.

3.1.5. Le polluant peut être une simple substance chimique ou un mélange de substances; il peut consister en substances organiques ou inorganiques ou les deux; il peut être une entité physique telle que le bruit ou la chaleur. Toute action antipollution orientée sur le polluant vise à prévenir ou à réduire les émissions d'une substance spécifique ou un type de pollution quelle qu'en soit l'origine dans les milieux concernés. Les approches basées sur la source visent à réduire les émissions des principales sources dans tous les milieux où le polluant a des effets significatifs.

3.1.6. Si l'accent est mis sur le milieu concerné, il est clair qu'un ou plusieurs milieux peuvent être touchés par les rejets et transports de polluants; les plus importants sont l'air, l'eau, le sol, les sédiments et les biotopes. Les approches basées sur le milieu visent en général à réduire les émissions dans un milieu d'une substance spécifique en s'attaquant à toutes les sources d'émission importantes.

3.1.7. Enfin, pour en venir à la cible de la pollution, il s'agit habituellement d'un organisme vivant, mais il peut s'agir aussi d'un milieu ou d'un objet inanimé: le sol ou un bâtiment par exemple. Les approches basées sur la cible visent à protéger l'organisme ou l'environnement de toute détérioration, c'est-à-dire à réaliser un objectif de qualité environnementale sous forme d'approches basées sur la cible.

3.1.8. Après qu'un problème d'environnement ait été identifié et étudié, une stratégie antipollution appropriée peut être arrêtée. La stratégie choisie peut comprendre des normes biologiques, des limites d'exposition, des objectifs ou normes de qualité de l'environnement, des normes d'émission, des normes de procédés ou d'exploitation, des normes de produits, des valeurs limites concernant le niveau global d'émis- sion ou une série de mesures préventives, au niveau national ou régional (telles que l'application de procédures d'évaluation des incidences sur l'environnement ou l'imposition d'essais et d'une obligation de notification pour les nouveaux procédés et produits industriels), ou une combinaison de ces différentes mesures.

3.1.9. La stratégie adoptée peut exiger différentes formes d'action au niveau de la Communauté en fonction, par exemple, de l'étendue et de la nature du problème, des effets des mesures possibles sur le fonctionnement du marché comun des biens et des services et des interactions avec d'autres politiques communautaires

3.2. Approches multimilieux de la pollution

3.2.1. Lorsque des problèmes découlent de l'émission de polluants dans un seul milieu à partir de nombreuses sources (sans aucun effet intermilieux significatif), une approche basée sur les limites d'émission ou sur des normes de qualité environnementale pour ce milieu peut s'avérer la plus appropriée. Jusqu'à présent, la politique communautaire de l'environnement a plutôt été axée dans ce sens. Bien que le troisième programme d'action en matière d'environnement souligne la nécessité «d'éviter tout transfert de pollution résultant de mesures partielles», la tendance prédominante a été de se concentrer sur les problèmes de pollution tels qu'ils se présentèrent dans les différents milieux: air, eau, sol. Certes, certains instruments horizontaux importants ont été mis en place, tels que la «sixième modification»(15) la directive concernant l'évaluation des incidences sur l'environnement qui a été récemment adoptée (16)mais, d'une façon générale, l'approche a été sectorielle et cette approche s'est reflétée dans la structure des services de la Commission s'occupant de l'environnement.

(15) JO no L 259 du 18. 9. 1979.

(16) JO n o L 175 du 5. 7. 1985.

3.2.2. De ce fait, des objectifs de qualité concernant certains usages de l'eau ont été très tôt définis au niveau communautaire; ils ont été suivis de normes d'émission communautaires concernant le rejet de certaines substances dangereuses dans l'eau [bien que l'approche dite «parallèle» de la directive 76/464/CEE (17 signifiait que ces normes s'accompagnaient d'objectifs de qualité]. Dans le domaine de la pollution atmosphérique également, certaines normes de qualité de l'air ont été définies au niveau communautaire et suivies de l'adoption d'une directive cadre sur les émissions en provenance de certaines installations industrielles (18) qui envisageait la fixation de limites d'émission à l'échelle communautaire, et de propositions de la Commission concernant des limites d'émission pour les rejets dans l'atmosphère des grandes installations de combustion. Le problème des déchets a été abordé dans une série de directives communautaires visant à établir un cadre général pour l'élimination des déchets dans le sol, notamment des déchets toxiques et dangereux. Le déversement des déchets en mer fait l'objet d'une récente proposition de la Commission (19)

(17) JO n o L 129 du 18. 5. 1976.

(18) JO n o L 188 du 16. 7. 1984.

(19) JO n o C 245 du 26. 9. 1985.

3.2.3. Une conséquence inévitable de l'approche sectorielle de la pollution est que, lorsque les normes sont renforcées dans un secteur, les pressions risquent de s'accroître dans un autre. Si les rejets dans l'air ou l'eau sont limités, l'élimination dans le sol peut sembler une solution préférable. Mais si les contrôles sur l'élimination des déchets dans le sol (et en mer) sont à leur tour renforcés, d'autres difficultés peuvent survenir. La Commission estime que la Communauté doit s'orienter vers des normes environnementales de plus en plus strictes dans tous les secteurs. Dans ces conditions, on peut soutenir qu'une approche sectorielle des problèmes de pollution n'est pas nécessairement la solution la plus efficace du point de vue économique, c'est-à-dire qu'elle ne permet pas nécessairement d'aboutir à une réduction maximale de la pollution (prenant en compte tous les milieux) pour un coût économique déterminé.

3.3. Approches orientées sur la substance

3.3.1. L'analyse de la législation communautaire révèle que l'approche adoptée jusqu'ici en matière de pollution dans les différents secteurs de l'environnement n'a pas toujours été tout à fait cohérente. Lorsque des interactions entre substances polluantes ne sont pas perçues, aux fins de la gestion de l'environnement, comme ayant une importance significative, une stratégie cohérente devrait consister à:a) évaluer l'exposition d'une cible particulière à un polluant déterminé par les différentes voies (air, eau, sol);b)évaluer les effets de cette exposition, notamment les risques pour la santé et l'environnement;c)fixer des normes visant à limiter, s'il y a lieu, l'impact de la pollution.

3.3.2. Étant donné son orientation nettement sectorielle, l'action communautaire a eu tendance jusqu'ici à se concentrer sur les rejets d'un polluant particulier dans un milieu donné (par exemple l'eau) indépendamment des incidences sur d'autres milieux tels que l'air ou le sol. Dans certaines circontances, cette approche peut être contestée pour la raison que les effets intermilieux ne sont pas négligeables. Dans les précédents programmes d'action communautaire en matière d'environnement et dans différents instruments déjà adoptés par le Conseil, on peut trouver plusieurs «listes de priorité» de substances. Cependant, d'une façon générale, ces listes sont spécifiques à un secteur (par exemple la «liste noire» et la «liste grise» des substances dont les déversements dans le milieu aquatique sont régis par les dispositions de la directive 76/464/CEE) (20)Aucune tentative cohérente n'a encore été effectuée dans la Communauté pour évaluer les substances sur une base intermilieux ou pour concevoir des stratégies antipollution sur une telle base bien qu'en pratique, dans certains cas, l'association de différentes normes concernant une substance particulière, qui peuvent avoir évolué au hasard sur une certaine période de temps dans des secteurs différents, puisse en fait mener à un contrôle plus ou moins efficace.

(20) JO n o L 129 du 18. 5. 1976.

3.3.3. Une approche intégrée des produits chimiques orientée sur la substance:

- tient compte de la fréquence d'apparition d'une substance particulière en provenance d'une source quelconque,

-s'oriente vers une évaluation intégrée des risques, qui prend en compte les différentes voies par lesquelles les personnes et l'environnement sont exposés,

-mène à des choix concernant la solution la plus efficace au problème rencontré.

3.3.4. Cette approche intégrée de la gestion des produits chimiques aboutira à l'établissement, au niveau communautaire, d'une liste provisoire de substances prioritaires pour la politique de l'environnement. La poursuite de cette évaluation peut mener à l'établissement d'une liste définitive de substances prioritaires qui, à son tour, mènera à l'étude, à l'échelon communautaire, de stratégies de contrôle pertinentes pour certaines substances telles que les PCB, le cadmium, le plomb, les phosphates, l'arsenic, le cuivre, le mercure, l'amiante, les dioxines, etc.; ces stratégies devront évidemment tenir compte des mesures déjà en vigueur au niveau communautaire dans certains domaines.

3.3.5. La Commission a déjà commencé à travailler sur la base d'une approche orientée sur la substance pour certains cas particuliers. Un exemple d'application possible de cette approche est donné dans la proposition de la Commission concernant la réduction de la pollution de l'environnement par l'amiante (21)

(21) JO n o C 349 du 31. 12. 1985.

3.3.6. Il y a d'autres possibilités d'appliquer le même principe. La Commission réexamine avec soin et d'une façon systématique les problèmes d'environnement causés par le cadmium. Cet examen permettra de déterminer si la législation communautaire en vigueur limitant les rejets de cette substance dans l'environnement, quelle que soit la voie choisie, est suffisante ou s'il existe des lacunes et, dans ce dernier cas, quelle est la stratégie de contrôle la plus rentable pour garantir un niveau de protection approprié. Dans ce cas, des propositions ad hocseraient présentées.

3.4. Approchés orientées sur la source

3.4.1. Dans l'idéal, il devrait être tenu compte dans la gestion de l'environnement des interactions des différentes sources de polluants (par exemple lorsque les types de rejets sont multiples et la capacité d'absorption limitée). Cependant, dans certains cas, il peut apparaître opportun d'axer les contrôles sur un seul type de source (notamment lorsqu'il n'y a pas d'autre source d'émission importante pour le polluant ou les polluants concernés). Dans une certaine mesure, les directives communautaires (adoptées ou proposées) concernant les véhicules automobiles et les grandes installations de combustion représentent une telle approche orientée sur la source pour autant qu'elles traitent d'un groupe ou d'une catégorie de pollueurs (trafic, centrales). Mais elles ne cherchent pas délibérément à prendre en considération la totalité des rejets (y compris la production de déchets) de cette classe ou groupe particulier. L'approche «orientée sur la source», telle que définie au chapitre 5 du premier programme d'action en matière d'environnement (actions spécifiques à certaines branches de l'industrie et à la production énergétique) n'a pas beaucoup progressé, du moins au niveau communautaire, même si quinze secteurs industriels clés ont été identifiés dans ce programme et si de nombreuses études ont été entreprises.

3.4.2. En fait, des propositions n'ont été présentées que pour deux secteurs industriels [le dioxyde de titane (pour lequel une approche multimilieux a été adoptée) et les pâtes à papier (pour lequel l'accent a été mis sur les rejets dans l'eau)]. La proposition concernant les pâtes à papier n'est toujours pas adoptée et n'a même pas été examinée par le Conseil, alors que le cas de la proposition sur le dioxyde de titane n'est guère encourageant. Néanmoins, une approche orientée sur la source (axée sur des industries déterminées ou des groupes d'industries cibles, couvrant tous les rejets dans l'air, le sol ou l'eau et comprenant la production de déchets aussi bien solides que liquides ou gazeux) est appropriée dans certaines circonstances et est l'une des approches possibles qui méritent d'être réenvisagées.

3.4.3 Pour soutenir une telle approche, il serait certainement nécessaire d'avoir une connaissance plus complète des émissions dans l'air, dans l'eau et dans le sol sous forme de déchets en provenance des grandes sources d'émission, ainsi que de leur évolution probable. Des inventaires d'émissions devraient être établis et tenus à jour; l'état de l'art dans le domaine des technologies de contrôle des émissions devrait également être régulièrement suivi et communiqué aux personnes intéressées et au public ainsi que les coûts entraînés.Une action de ce type est souhaitable dans tous les cas, quelle que soit l'approche de la lutte antipollution qui a été adoptée, et la Commission prendra les mesures nécessaires pour progresser dans cette direction en coopération avec les États membres et les industries concernées.

3.4.4. La Commission continuera à se pencher sur ces problèmes et entreprendra les études et discussions nécessaires pour que cette réflexion puisse se poursuivre. Dans ce contexte, il sera important de déterminer quelles sont les difficultés qui ont freiné le progrès jusqu'ici, tel que le sens d'une apparente «discrimination» vis-à-vis de secteurs industriels particuliers et les problèmes de chevauchement lorsque des polluants couverts par une approche orientée sur la source sont également régis par une législation sectorielle. Il sera également important de reconnaître que, pour qu'une approche multimilieux et multipolluants soit efficace, il convient de disposer d'un mécanisme de contrôle hautement élaboré, de pouvoir formuler des appréciations valables quant à la combinaison optimale d'actions antipollution permettant de réduire, de gérer et de répartir les déchets en causant le moins de dommages possible à l'environnement et, même en en garantissant la meilleure utilisation (aboutissant ainsi à un avantage environnemental maximal pour un coût minimal) et d'être en mesure de traduire dans la pratique ces appréciations. Cette action à son tour aura inévitablement des implications institutionnelles dans les États membres; une autorité de contrôle, unifiée et puissante, en mesure d'arbitrer entre les différents secteurs de l'environnement pour assurer l'application des solutions optimales, semble être un corollaire inévitable d'une telle approche. Il y a évidemment encore de nombreuses raisons rendant souhaitable l'institution de telles agences.

3.5. Normes de produits, valeurs limites d'émission, objectifs et normes en matière de qualité de l'environnement

3.5.1. Les règlements en matière d'environnement fixant des normes de produits ou d'émissions peuvent être basés sur les caractéristiques techniques de l'industrie ou du projet soumis au règlement et/ou sur un objectif ou une norme de qualité officiellement prescrit pour le milieu récepteur. En fait, un large éventail d'approches a été utilisé.

3.5.2. Dans la législation adoptée jusqu'ici, la Communauté a, par exemple, fixé des limites d'émissions pour les gaz d'échappement des véhicules à moteur et dans le cas de certains polluants atmosphériques, la Commission a proposé que des limites d'émission soient fixées pour certaines sources fixes. En même temps, pour plusieurs polluants atmosphériques, par exemple le SO2, les émissions particulaires et le plomb, des normes de qualité de l'air ont été approuvées au niveau communautaire. En ce qui concerne le déversement de substances dangereuses dans l'eau, la Communauté est convenue d'une approche dite parallèle pour les substances énumérées sur une «liste noire», suivant laquelle les États membres sont libres de choisir entre les objectifs de qualité et les limites d'émission, tout en insistant pour que l'approche par objectif de qualité soit suivie pour le rejet des substances de la «liste grise» (ainsi que pour les directives portant sur des usages particuliers de l'eau).

3.5.3. En ce qui concerne la pollution du sol, la première directive adoptée concerne l'utilisation des boues d'épuration en agriculture (22) prévoit à la fois des normes de qualité et des limites d'émission (concentration et quantité d'épandage) à observer simultanément, tandis que dans certaines autres directives les prescriptions restent très générales.

(22) JO n o L 181 du 4. 7. 1986.

3.5.4 Dans de nombreux cas importants (par exemple plomb dans l'essence, teneur en soufre du gasoil), des normes de produit ont été fixées avec le double objectif de protéger l'environnement et d'éviter des entraves artificielles aux échanges ou des distorsions de la concurrence. Dans d'autres cas, d'autres approches ont été adoptées, telles que l'obligation d'élaborer des programmes [par exemple la directive concernant les emballages pour liquides alimentaires (23) ou des réductions volontaires du niveau d'utilisation [par exemple les décisions sur les CFC (24). Dans certaines directives relatives à l'eau, des valeurs guides et des valeurs obligatoires ont été fixées et il est clair que d'autres formes de lignes directrices tels que les codes de bonne pratique pourraient avoir un rôle à jouer.

(23) JO n o L 176 du 6. 7. 1985.

(24) JO n o L 329 du 25. 11. 1982.

3.5.5. Un autre élément important lors de l'établissement de normes communautaires est «l'état de l'art», en termes de technologie disponible. La question se pose de savoir comment traduire ce concept général en valeurs concrètes. Il faut noter que dans la récente législation communautaire en matière d'environnement (notamment en liaison avec la pollution atmosphérique et la pollution des eaux), il est fait de plus en plus souvent ré