Résolution [1]

sur l'efficacité de l'aide et la définition de l'aide publique au développement

L'Assemblée parlementaire paritaire ACP-UE,

- réunie à Port Moresby (Papouasie — Nouvelle-Guinée) du 25 au 28 novembre 2008,

- vu l'article 17, paragraphe 1, de son règlement,

- vu les objectifs de l'accord de partenariat ACP-UE signé à Cotonou le 23 juin 2000,

- vu la déclaration du Millénaire des Nations unies du 8 septembre 2000, qui énonce les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), établis conjointement par la communauté internationale pour éliminer la pauvreté, et le rapport des Nations unies sur les objectifs du Millénaire pour le développement de 2007,

- vu la déclaration conjointe du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil, du Parlement européen et de la Commission sur la politique de développement de l'Union européenne intitulée "Le consensus européen" (consensus européen pour le développement) signée le 20 décembre 2005,

- vu la déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide du 2 mars 2005,

- vu le consensus de Monterrey, adopté lors de la Conférence internationale des Nations unies sur le financement du développement des 21 et 22 mars 2002,

- vu la communication de la Commission du 28 février 2007 intitulée "Code de conduite de l'UE sur la division du travail dans la politique de développement" (COM(2007)0072),

- vu la communication de la Commission du 9 avril 2008 intitulée "L'UE partenaire global pour le développement — Accélérer les progrès vers les Objectifs du Millénaire pour le Développement" (COM(2008)0177),

- vu les principales conclusions et recommandations formulées par le comité d'aide au développement de l'OCDE dans le cadre de son examen par les pairs de la Communauté européenne de 2007,

- vu les conclusions du CAGRE (mai 2008) et du Conseil (juin 2008),

- vu les résultats du troisième forum de haut niveau sur l'efficacité de l'aide, qui s'est tenu à Accra du 2 au 4 septembre 2008,

- vu la déclaration d'Accra adoptée le 3 octobre 2008 par les chefs d'État et de gouvernement des pays ACP,

- vu le rapport de sa commission du développement économique, des finances et du commerce (ACP-UE/100.300/08/fin.),

A. considérant que l'agenda sur l'efficacité de l'aide doit permettre de réaliser des progrès concrets en ce qui concerne la réduction de la pauvreté et des inégalités et aider les pays partenaires à atteindre les OMD et à respecter les normes internationales en matière de droits de l'homme,

B. considérant que le principal défaut de la définition de l'appropriation établie dans la déclaration de Paris réside dans le fait qu'elle ne reconnaît pas explicitement l'importance de l'appropriation démocratique, et notamment le rôle des organisations de la société civile et des autorités locales, et dans l'absence d'engagement clair sur le rôle des parlements,

C. considérant que l'Union européenne a pris des engagements importants en matière d'égalité hommes-femmes, qui doivent être tenus; considérant que la prise en compte de la dimension de genre dans le débat sur l'efficacité de l'aide demeure limitée,

D. considérant que l'augmentation des volumes de l'aide et l'amélioration de son efficacité sont aussi importantes l'une que l'autre, et que des progrès sont nécessaires tant sur le plan quantitatif que qualitatif pour atteindre les OMD, en particulier en matière de santé et d'égalité hommes-femmes, domaines où les progrès sont quasi nuls, mais qui sont pourtant essentiels au respect de ces engagements,

E. considérant que les derniers chiffres de l'OCDE montrent que l'aide globale de l'Union européenne est en nette diminution en 2007 et que, bien souvent, les chiffres de l'aide sont artificiellement gonflés par la prise en compte des allègements de dette et de crédits qui ne parviennent pas aux populations des pays partenaires,

F. considérant que les pays donateurs et partenaires doivent respecter les normes les plus strictes en matière d'ouverture et de transparence, et que, en particulier, les donateurs doivent appliquer ce principe dans leurs prévisions budgétaires des flux de l'aide, faute de quoi les pays partenaires ne peuvent en tenir compte dans leurs prévisions budgétaires annuelles et les possibilités de contrôle des parlements sur les politiques de développement des gouvernements et la capacité des pays partenaires à effectuer des investissements à long terme s'en trouvent singulièrement réduites,

G. considérant que l'aide liée affecte sérieusement la transparence de l'aide et entraîne une augmentation des coûts des marchandises et des services pouvant aller jusqu'à 30 %, d'après les estimations de la Banque mondiale,

H. considérant que les donateurs se montrent réticents en ce qui concerne l'utilisation des systèmes nationaux, et que les progrès à cet égard sont très lents; considérant qu'il s'agit d'un élément clé de l'appropriation et de l'alignement, qui est indispensable au renforcement des capacités et au développement des marchés locaux,

I. considérant que l'architecture du système international de l'aide tend à se complexifier avec la création de structures verticales et l'arrivée de nouveaux acteurs publics et privés, qui mènent souvent leurs activités en dehors des codes et des mécanismes de coordination existants,

J. considérant que l'aide budgétaire peut contribuer à favoriser l'appropriation, à renforcer les capacités institutionnelles et à améliorer la surveillance et le contrôle exercés par les acteurs nationaux; considérant cependant que son succès est déterminé par l'aptitude du gouvernement à programmer et à exécuter les dépenses publiques, et à en assumer la responsabilité,

K. considérant que les pays partenaires doivent souvent faire face à des centaines de conditions en matière de résultats et de politique, parfois contradictoires et dictées par différents donateurs, ce qui peut faire peser une charge écrasante sur les pays partenaires, amoindrissant ainsi l'appropriation nationale et la responsabilité des gouvernements envers les citoyens et les parlements,

L. considérant que l'assistance technique peut représenter jusqu'à 50 % de l'aide, mais qu'une grande partie de cette aide demeure liée, trop coûteuse et sans effet sur le renforcement des capacités et l'appropriation au plan local,

M. considérant qu'une part toujours plus grande des catégories les plus vulnérables de la société civile se trouveront encore davantage fragilisées,

N. considérant que la vulnérabilité économique et environnementale des petits États insulaires en développement (PEID) et des États ACP sans littoral face aux multiples crises donner lieu à de graves conséquences sur le plan social et environnemental, affecter leur résilience économique et avoir des répercussions sur la capacité de ces États à poursuivre les objectifs du développement durable et à mener à bien la réforme économique qui s'impose,

O. considérant que la communauté internationale a consenti, à juste titre, d'importants efforts en matière de coopération avec les pays les plus pauvres; considérant qu'elle n'en a pas fait de même pour les pays à revenu intermédiaire (PRI), et notamment pour les petits États insulaires importateurs nets de denrées alimentaires et de pétrole, et que ces catégories de pays risquent de redescendre au rang de pays à faible revenu, à moins que des mesures appropriées ne soient adoptées en temps utile afin de les aider à satisfaire leurs besoins,

1. se félicite des progrès accomplis en matière d'engagements politiques dans le cadre du programme d'action d'Accra, et souligne la nécessité d'une mise en œuvre ambitieuse de ce programme, passant du stade des idées et des promesses politiques à celui des réalisations tangibles et mesurables, pour la mise en œuvre des principes de la déclaration de Paris; attend de l'Union européenne qu'elle s'engage de manière plus active et se pose en chef de file pour améliorer l'efficacité de l'aide au niveau mondial;

2. invite l'UE et les pays ACP partenaires à défendre activement les valeurs communes et les priorités définies dans l'accord de partenariat de Cotonou révisé, telles que la réduction de la pauvreté, l'égalité entre hommes et femmes, le développement économique, social et environnemental durable, l'intégration régionale, la promotion de la paix, de la sécurité et d'une démocratie respectueuse des droits de l'homme, dans le cadre de l'agenda pour l'efficacité de l'aide;

3. souligne que la démocratie est le meilleur terreau du développement durable, de la paix et de la sécurité; demande par conséquent que la coopération ACP-UE donne la priorité à la promotion de la démocratie en permettant une prise de décision transparente, inclusive et responsable, qui constitue l'un des principaux moyens d'accroître l'efficacité de l'aide;

4. demande instamment à la Commission européenne et aux États membres d'utiliser une définition de la cohérence plus large que celle établie dans le programme d'action d'Accra afin de veiller à une meilleure cohérence des politiques européennes (agriculture, pêche, commerce, énergie, environnement, changement climatique, sécurité et migration, etc.) avec le développement, à évaluer l'incidence que ces politiques ont sur celui-ci et à réaliser une réforme permettant d'éviter que ces politiques ne donnent lieu à la création de barrières non tarifaires et ne nuisent à la réalisation des OMD et des objectifs des APE;

5. souligne que, si la déclaration de Paris joue un rôle moteur dans le débat sur l'efficacité de l'aide, l'accord de partenariat de Cotonou et la déclaration de Paris peuvent se renforcer l'un l'autre, le premier étant, lui aussi, un modèle efficace de coopération au développement;

Garantir l'appropriation et la responsabilité démocratiques

6. souligne que la notion d'appropriation développée dans la déclaration de Paris, dans le droit fil de l'accord de partenariat de Cotonou, devrait être étendue à l'appropriation démocratique (parlements nationaux, pouvoirs locaux, société civile, indépendance du système judiciaire et des médias, etc.) afin de permettre un renforcement de la transparence et une responsabilisation mutuelle fondée sur des indicateurs clairs et de faire en sorte que les objectifs de l'aide au développement puissent être atteints;

7. se félicite que le programme d'action d'Accra reconnaisse le rôle capital des parlements et des pouvoirs publics locaux dans le processus de développement; invite les donateurs et les gouvernements partenaires à garantir que les parlements et les pouvoirs publics locaux contribuent de manière appropriée à l'efficacité de l'aide en favorisant l'appropriation, en assurant un contre-pouvoir par le contrôle des budgets, des politiques et de leurs résultats et en associant les citoyens aux décisions de développement dans le cadre du processus démocratique;

8. se félicite également que le programme d'action d'Accra reconnaisse le rôle essentiel de la société civile dans le processus de développement; demande aux donateurs et aux gouvernements partenaires de faire en sorte que la société civile participe pleinement et efficacement à la programmation, à la mise en œuvre, au suivi et à l'évaluation des budgets et des programmes et de mettre en place les conditions qui lui permettent de jouer pleinement son rôle;

9. invite les donateurs et les pays partenaires à tenir compte des effets disproportionnés que la pauvreté a sur les femmes et à veiller à ce que l'égalité entre hommes et femmes, l'autonomisation et les droits de ces dernières soient intégralement incorporés aux processus nationaux de développement; regrette que le programme d'action d'Accra ne prévoie pas de mécanismes en faveur de la mise en œuvre des engagements en matière d'égalité hommes-femmes et d'autonomisation de ces dernières et qu'il ne comporte pas d'indicateurs permettant de mesurer les progrès accomplis;

10. regrette que le programme d'action d'Accra ne traduise pas en mesures concrètes l'engagement de la déclaration de Paris sur la participation des parlements, des organisations de la société civile et des autorités locales; attend de l'UE qu'elle respecte les pouvoirs des pays partenaires et les aide à renforcer leur capacité à les exercer et exhorte l'UE et les pays partenaires à élaborer des plans d'action concrets en vue de garantir l'appropriation démocratique et à adopter des indicateurs de progrès;

Redoubler d'efforts pour accroître l'efficacité de l'aide

11. se félicite des conclusions du Conseil réaffirmant sa volonté de respecter l'objectif collectif en matière d'aide publique au développement (APD) de 0,56 % en 2010 et de 0,7 % en 2015; appelle à prendre de nouveaux engagements en fixant des calendriers pluriannuels ambitieux afin de pouvoir mesurer la progression des budgets de l'aide;

12. invite instamment la Commission européenne et les États membres à veiller à ce que les définitions de l'APD ne soient pas élargies pour englober des éléments n'ayant pas de rapport avec l'aide, comme les dépenses militaires; demande à la Commission européenne et aux États membres de séparer les dépenses relatives à l'annulation de la dette des autres données relatives à l'APD et d'exclure les fonds consacrés en Europe aux étudiants et aux réfugiés du calcul des dépenses totales de l'aide au développement;

13. insiste sur le fait que l'allocation de l'aide par les donateurs doit s'effectuer de manière transparente et responsable, et qu'il est indispensable d'améliorer significativement la prévisibilité des flux, de la programmation et des dépenses, en particulier en établissant des calendriers pluriannuels fiables et en assurant la prévisibilité année par année; salue l'initiative du programme d'action d'Accra concernant une planification évolutive qui garantit la prévisibilité à moyen terme;

Une croissance économique soutenue pour un développement durable

14. souligne que l'un des indicateurs de l'efficacité de l'aide est la mesure dans laquelle elle contribue à créer une économie forte qui protège l'environnement et ne prive personne des prestations sociales de base;

15. demande que la coopération au développement s'attaque davantage aux freins à la croissance économique tels que le manque d'investissements étrangers directs, la fuite des capitaux et les grands obstacles administratifs auxquels se heurtent les petites et moyennes entreprises;

16. demande dans ce contexte des politiques de développement favorisant le transfert de savoir-faire, le jeu de la concurrence et les politiques macroéconomiques saines tout en réduisant au minimum les formalités administratives des entreprises, en respectant ou en introduisant des droits de propriété et en luttant contre la corruption;

17. souligne que le commerce équitable peut être l'un des vecteurs les plus efficaces de la croissance économique durable, en s'appuyant sur des mesures d'accompagnement adéquates permettant de faire face aux coûts d'ajustement et de financer le filet de protection sociale et les programmes d'autonomisation, mais que celui-ci doit aussi être complété par des politiques sociales et de redistribution des richesses afin de garantir un partage équitable des profits;

18. regrette le manque de progrès en matière d'utilisation des systèmes nationaux (seul un faible pourcentage de l'APD passe par les systèmes budgétaires nationaux alors que les donateurs avaient promis d'atteindre 50 % d'ici 2010) et le fait que, même dans les pays disposant de systèmes nationaux très opérationnels, les donateurs rechignent à les utiliser; exhorte les pays donateurs à hâter l'alignement de leur aide sur les systèmes nationaux dans toute la mesure du possible, à renforcer les systèmes publics et à augmenter le montant de leur aide fournie sous forme d'aide budgétaire générale et sectorielle dans les cas où les conditions de bonne gouvernance économique et politique sont remplies, permettant une pleine transparence et responsabilité budgétaires; souligne que l'aide budgétaire ne devrait en aucun cas être accordée dans les situations de corruption généralisée;

19. se félicite du fait que le programme d'action d'Accra fait référence à un certain nombre d'acteurs du développement, outre les donateurs bilatéraux; souligne que l'un des principaux défis dans la perspective de 2011 consistera à étendre les principes de la déclaration de Paris aux fonds verticaux et aux nouveaux donateurs afin d'assurer une coordination réelle entre les donateurs et une harmonisation avec les pays partenaires;

20. invite les gouvernements partenaires à faire reposer l'aide budgétaire sur un plan national solide de réduction de la pauvreté permettant de renforcer, au niveau national, la responsabilité, la gestion et le contrôle financiers, en mettant en place une participation stratégique systématique et engagée avec les parlements nationaux, les pouvoirs publics locaux et les acteurs non étatiques, actuellement très limitée;

21. se félicite de l'intention de la Commission européenne d'assurer une aide budgétaire à long terme sous une forme plus prévisible en concluant des contrats OMD avec les pays affichant de bonnes performances, mais insiste cependant sur le fait que cette démarche suppose de la part des pays partenaires une forte détermination à réaliser les OMD et rend indispensable un suivi permanent largement axé sur les résultats;

22. se félicite que le programme d'action d'Accra indique que les donateurs membres du CAD de l'OCDE vont étendre aux pays pauvres très endettés (PPTE) n'appartenant pas au groupe des pays les moins avancés (PMA) le champ d'application de la recommandation du CAD de 2001 sur le déliement de l'aide; exhorte la Commission européenne et les États membres à s'engager réellement à délier, d'ici 2010, l'ensemble des aides aux pays ACP, y compris l'assistance technique, qui doit refléter les priorités et spécificités nationales, les marchés publics, l'aide alimentaire ainsi que le transport et le stockage de celle-ci;

23. invite la Commission à appliquer le principe de prise en compte de l'égalité hommes-femmes dans la procédure budgétaire en liant le versement des tranches variables aux améliorations constatées au moyen d'indicateurs ventilés par sexe; invite les pays partenaires à intégrer la dimension de genre à tous les niveaux de la procédure budgétaire et à encourager la tenue d'un large dialogue avec les organisations de femmes;

24. invite la Commission européenne et les États membres à aller au-delà du programme d'action d'Accra afin de réduire massivement le nombre des critères de conditionnalité, d'abandonner progressivement la conditionnalité en matière de politique économique au profit de contrats de gré à gré, expression d'une convergence de vues sur des priorités fondamentales, liant les versements aux performances et aux résultats obtenus, avec une attention particulière pour les OMD, et à établir un véritable calendrier pour ce processus; invite l'Union européenne et ses États membres à jouer de leur influence pour convaincre la Banque mondiale et le Fond monétaire international, tout particulièrement au moment où la plupart des États ACP risquent de subir les effets des multiples crises qui affectent l'économie mondiale;

Répartition des tâches et coordination des donateurs

25. invite la Commission européenne et les États membres à redoubler d'efforts pour améliorer la coordination des donateurs et la répartition des tâches en alignant l'aide multilatérale et bilatérale sur les processus nationaux, d'appropriation démocratique, de responsabilité, d'harmonisation, d'analyse commune, de programmation et de fourniture de l'aide, et à réduire massivement le nombre des unités de mise en œuvre des projets; prend acte de l'initiative prise dans le programme d'action d'Accra en vue d'instaurer un dialogue sur la répartition des tâches entre les pays d'ici juin 2009;

26. espère que l'atlas des donateurs 2008 contribuera à informer les bailleurs d'aide et à leur inspirer une coordination plus ambitieuse, pour permettre en particulier de résoudre le problème des pays "favoris" et "oubliés" et de remédier au désintérêt manifesté pour des secteurs cruciaux tels que la santé, l'énergie, l'éducation, la cohésion sociale, l'égalité entre hommes et femmes et l'agriculture; se félicite que le programme d'action d'Accra indique également que les donateurs engageront une réflexion sur la situation des pays recevant des apports d'aide d'un niveau insuffisant et veilleront à ce que les nouvelles dispositions en matière de division du travail n'entraînent pas une diminution de l'aide allouée aux différents pays en développement;

27. demande le renforcement des capacités de tous les ministères afin d'accroître l'efficacité en matière de santé, d'éducation et d'égalité entre hommes et femmes au travers de l'utilisation du soutien budgétaire, étant donné que la responsabilisation nationale se limite trop souvent au ministère des finances;

28. constate la nécessité d'apporter une aide plus soutenue aux États fragiles et aux pays en situation de post-conflit à faible revenu; se félicite que le programme d'action d'Accra invite les donateurs et les pays partenaires à adapter la déclaration de Paris adoptée par le comité d'aide au développement de l'OCDE aux principes pour l'engagement international dans les États fragiles et les situations de conflit, mais insiste également sur la nécessité d'établir une société civile forte dans les États fragiles comme dans les pays vulnérables;

29. estime cependant que des efforts mieux ciblés s'imposent pour renforcer l'aide en faveur des les pays ACP à revenu moyen et appelle de ses vœux l'adoption et la mise en œuvre rapides d'un accord afin de fournir de façon systématique et prévisible une aide répondant efficacement à leurs besoins spécifiques pour leur permettre de poursuivre le cours de leur développement durable;

30. se félicite que la communauté des donateurs se soit engagée à intensifier son effort de coopération avec les pays les plus pauvres et que la part de l'aide programmable de l'Afrique augmente grâce à l'engagement pris de doubler l'APD à l'Afrique d'ici 2010, en particulier dans la situation actuelle, marquée par l'envolée des prix des carburants et des denrées alimentaires et les effets des changements climatiques mondiaux et qui pourrait réduire à néant les efforts déjà consentis;

31. salue les travaux menés par le secrétariat du Commonwealth et l'institut des États insulaires et des petits États de l'université de Malte pour l'élaboration d'indices de vulnérabilité et de résilience et attend de l'Union européenne qu'elle joue un rôle moteur dans l'utilisation de ces indices et dans la mise au point d'un nouveau cadre d'aide systématique aux PEID et aux pays en développement sans littoral; propose que les petits États, en particulier, définissent leur profil de vulnérabilité et de résilience dans le cadre de l'élaboration de la stratégie de développement à moyen terme;

32. demande à la Commission européenne et aux États membres de témoigner d'un engagement fort de l'UE lors de la conférence de Doha tant en ce qui concerne la quantité que la qualité de l'aide au développement, en vue d'atteindre les OMD au travers d'une approche durable et de feuilles de route claires concernant la réalisation de leurs engagement en matière d'OMD, de façon individuelle et collective, en dépit de la crise financière internationale;

33. charge ses coprésidents de transmettre la présente résolution au Conseil des ministres ACP-UE, à la Commission européenne, à la présidence du Conseil, à l'Union africaine, au Parlement panafricain, aux parlements nationaux et régionaux, aux organisations régionales des pays ACP et au comité d'aide au développement de l'OCDE.

[1] Adoptée par l'Assemblée parlementaire paritaire ACP-UE le 28 novembre à Port Moresby (Papouasie — Nouvelle-Guinée).

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