ET Euroopa Liidu Teataja L 158/19

EFTA JÄRELEVALVEAMETI OTSUS

nr 70/17/COL,

29. märts 2017,

Hurtigruteni rannikuäärsete mereveoteenuste lepingu (2012–2019) kohta (Norra) [2018/887]

EFTA JÄRELEVALVEAMET (edaspidi „järelevalveamet“),

võttes arvesse

Euroopa Majanduspiirkonna lepingut (edaspidi „EMP leping“), eriti selle artikli 59 lõiget 2 ja artiklit 61,

EMP lepingu protokolli nr 26,

EFTA riikide vahel järelevalveameti ja kohtu asutamise kohta sõlmitud lepingut (edaspidi „järelevalve- ja kohtuleping“), eriti selle artiklit 24,

järelevalve- ja kohtulepingu protokolli nr 3 (edaspidi „protokoll nr 3“), eriti selle I osa artiklit 1 ning II osa artikli 4 lõiget 4, artiklit 6 ja artiklit 13,

ning arvestades järgmist:

I. ASJAOLUD

1. MENETLUS

(1) Järelevalveamet sai 28. aprillil 2014 e-posti teel kaebuse väidetava EMP lepinguga kokkusobimatu abi andmise kohta ettevõtjale Hurtigruten ASA (edaspidi „Hurtigruten“) rannikuäärset marsruuti Bergen–Kirkenes käsitleva lepingu alusel (edaspidi „Hurtigruteni leping“) ajavahemikus 1. jaanuarist 2012 kuni 31. detsembrini 2019.

(2) Teine kaebus, kus osutati Hurtigruteni lepingule, saadi 9. juulil 2014. Kõnealused kaks kaebust on teineteisest sõltumatud, kuid neis esineb teatavaid kattuvusi. Kuna mõlemas kaebuses on osutatud Hurtigruteni lepingule, käsitletakse neid käesolevas otsuses koos, viidates neile kui „kaebustele“ (viidatakse ka „kaebuse esitajatele“).

(3) Järelevalveamet palus 13. juuni 2014. aasta kirjaga (mida täiendati 10. juuli 2014. aasta kirjaga) Norra ametiasutustelt teavet. Norra ametiasutused vastasid teabenõudele 22. septembri 2014. aasta kirjaga. 21. novembril 2014 saadeti Norra ametiasutustele täiendav teabenõue, millele Norra ametiasutused vastasid 16. jaanuari 2015. aasta kirjaga.

(4) 9. detsembril 2015 võttis järelevalveamet vastu otsuse nr 490/15/COL, millega algatati ametlik uurimismenetlus seoses Hurtigruteni lepinguga kaasneva väidetava ebaseadusliku abiga („edaspidi „menetluse algatamise otsus“). Menetluse algatamise otsus avaldati Euroopa Liidu Teatajas ja selle EMP kaasandes 30. juunil 2016 (1).

(5) Norra ametiasutused esitasid 16. veebruari 2016. aasta kirjaga märkused menetluse algatamise otsuse kohta (2). Vastusena Norra ametiasutuste märkustele andsid kaebuse esitajad mõningast lisateavet (3). Järelevalveamet ei saanud menetluse algatamise otsuse kohta kolmandatelt isikutelt ühtki lisamärkust.

(6) Järelevalveamet palus 12. oktoobri 2016. aasta kirjaga Norra ametiasutustelt teavet. Norra ametiasutused vastasid teabenõudele 21. novembri 2016. aasta ja 21. detsembri 2016. aasta kirjaga (4).

2. TAUSTTEAVE – HURTIGRUTENI LEPING

(7) Hurtigruten osutab reisijate- ja kaubaveo teenuseid piki Norra rannikut Bergenist Kirkenesi kulgeval marsruudil, nagu on näidatud allpool esitatud kaardil. Rannikuäärne marsruut Bergen–Kirkenes

(8) Selle teenuse osutamise kohta 1. jaanuarist 2005 kuni 31. detsembrini 2012 kestnud ajavahemiku teatud osades tegi järelevalveamet otsuse nr 205/11/COL (5). Selles otsuses jõudis järelevalveamet järeldusele, et Hurtigruten sai EMP lepinguga kokkusobimatut riigiabi, kuivõrd tegemist oli avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest makstud ülemäärase hüvitisega, ning nõudis abi tagasimaksmist.

(9) 30. juunil 2010 algatati teenuste osutamiseks ajavahemikus 1. jaanuarist 2012 kuni 31. detsembrini 2019 hankemenetlus hanke tehnilise kirjelduse avaldamisega veebipõhises riigihangete andmebaasis Doffin (6).

(10) Pärast seda hankemenetlust sõlmiti 13. aprillil 2011 Hurtigruteniga 8. novembril 2010 esitatud pakkumuse alusel leping teenuste osutamiseks marsruudil Bergen–Kirkenes ajavahemikus 1. jaanuarist 2012 kuni 31. detsembrini 2019. Selle lepingu alusel teostab Hurtigruten aasta ringi igapäevaseid reise Bergeni ja Kirkenesi vahel, tehes vahepeatusi 32 kindlaksmääratud sadamas. Tromsø–Kirkenesi ja Kirkenesi–Tromsø liinil pakutakse ka kaubaveoteenust. Teenuseid osutatakse kooskõlas teatavate veomahtu ja laevu käsitlevate nõuetega, mis on sätestatud lepingus. Rannikuäärsel marsruudil kasutatavatel laevadel peab olema vähemalt 320 reisijakohta ja 120 kajutikohta ning laevade kaubaveomaht peab olema vähemalt 150 euroalust tavapärase laadimiskõrgusega lastiruumis. Samuti peavad laevad vastama hanke tehnilise kirjelduse punktis 4.4. esitatud õiguslikele ja tehnilistele nõuetele.

(11) Mereveoteenuste osutamisel liinil Bergen–Kirkenes kohaldatakse sadamast sadamasse reisijate (st avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavate reisijate) suhtes maksimumhindu, mille Norra ametiasutused peavad heaks kiitma. Hurtigruteni lepingu kohaselt on sadamast sadamasse reisija selline reisija, kes ostab valitud marsruudil reisimiseks pileti tavahinnaga, millele lisandub lisatasu valitud kajuti ja/või einete eest. Lisateenuste hinnad peavad vastama valitud kajutiklassi ja eine avaldatud hinnale. Koguhind peab sellisel juhul võrduma piletihinna ja valitud lisateenuste hindade summaga. Heakskiidetud piletihinnana käsitatakse asjaomasel marsruudil 1. oktoobril 2004 kehtinud tavahinda, mida on korrigeeritud vastavalt tarbijahinnaindeksile. Tavahinna hilisematele muudatustele tuleb saada Norra ametiasutuste heakskiit.

(12) Muude reisijate jaoks on Hurtigrutenil õigus kehtestada oma hinnad. Hurtigruteni lepingu kohaselt on muud reisijad sellised reisijad, kes ei ole sadamast sadamasse reisijad. Teisisõnu on tegemist reisijatega, kes ostavad konkreetsele marsruudile teenuseosutaja poolt kindlaks määratud reisitoote, mis sisaldab vähemalt üht ööbimist kajutis ja vähemalt üht einet laevas ning mille puhul teenuseosutaja on avaldanud asjaomaseid teenuseid hõlmava tervikhinna, mida ei saa samade teenuste avaldatud hindade kaupa lahti kirjutada; lisaks ei ole kõnealustel reisijatel õigust saada toote reisikomponendilt allahindlust. Muude reisijate hulka kuuluvad ka reisijad, kes ostavad tervikhinnaga teenuseosutaja poolt kindlaks määratud ja vähemalt eespool nimetatud lisateenuseid sisaldava reisitoote, mida saab kasutada kindlaksmääratud kuupäeval, kuid mille puhul reisijad saavad ise valida marsruudi, kus asjaomased tingimused kehtivad. Hurtigrutenil on õigus kehtestada oma hinnad ka kajutitele ja toitlustusele ning kaubaveole.

(13) Hurtigruteni lepinguga hõlmatud teenuste eest maksavad Norra ametiasutused lepingu kaheksa-aastase kehtivuse ajal hüvitist kokku 5 120 miljonit Norra krooni väljendatuna 2011. aasta hindades ja korrigeerituna vastavalt Norra statistikaameti riigisiseste merevedude kuluindeksile (7). Hüvitist makstakse asjaomaste aastate kohta järgmiselt. Tabel 1 Hurtigruteni lepingu kohane iga-aastane hüvitis 2012 700 miljonit Norra krooni 2013 683 miljonit Norra krooni 2014 666 miljonit Norra krooni 2015 649 miljonit Norra krooni 2016 631 miljonit Norra krooni 2017 614 miljonit Norra krooni 2018 597 miljonit Norra krooni 2019 580 miljonit Norra krooni

(14) Vastavalt Hurtigruteni lepingule on Hurtigruten kohustatud pidama liini Bergen–Kirkenes ning väljapoole Hurtigruteni lepingu kohaldamisala jääva tegevuse ja liinide kohta eraldi raamatupidamisarvestust (8). Peale selle on Hurtigruten kohustatud pidama eraldi raamatupidamisarvestust rannikuäärse põhimarsruudi Bergen–Kirkenes avaliku teenindamise kohustusega hõlmatud liinide ja sama marsruudi kommertsteenuste osutamisega hõlmatud osa kohta.

3. KAEBUSED (9)

(15) Mõlemad kaebuse esitajad on esitanud taotluse käsitleda kaebust konfidentsiaalsena.

(16) Kaebuse esitajate väide, et Hurtigrutenile antakse ülemäärase hüvitise vormis riigiabi, millega rikutakse EMP lepingu artikleid 61 ja 59, tugineb järgmisele. 1. Hüvitis avaliku teenindamise kohustusega hõlmatud liinide teenindamise eest on võrreldes eelmise lepinguperioodiga oluliselt suurenenud. 2. Hurtigruten saab jätkuvalt hüvitist teenuste eest, mida ei ole osutatud: a) Hurtigruten tühistas ilma ühegi objektiivse põhjenduse või professionaalse hinnanguta alates 2014. aasta jaanuarist kuni 2014. aasta septembrini kõik reisid Mehamni sadamasse ja sadamast (üks Hurtigruteni lepinguga hõlmatud sadamatest) pärast seda, kui oli ise 2012. aasta aprillis osaliselt lõhkunud terminali kai, mida ta oli kasutanud randumiseks üle 20 kuu. Norra ametiasutuste antavat vastavat hüvitist ei ole aga samal ajal vähendatud, mis võimaldab Hurtigrutenil hoida ühes kuus kulusid kokku summas 314 500 Norra krooni. Seega ei ole täidetud ei teine ega kolmas Altmarki tingimus. Teine tingimus ei ole täidetud seetõttu, et Norra ametiasutused ei ole kehtestanud raamistikku ega poliitikat, et objektiivselt ja professionaalselt hinnata teenuse kadumist pärast ettevõtja tehnilisi või tegevuslikke nõudeid, ning ei ole palunud ühelgi asutusel kontrollida vaidlustatud nõudeid. Kolmas tingimus ei ole kaebuse esitajate sõnul täidetud seepärast, et Hurtigrutenile makstakse avaliku teenindamise kohustusega hõlmatud liinide teenindamise eest täielikku hüvitist, ehkki ettevõtja kulud on teenuste osutamise katkemise tõttu oluliselt vähenenud. b) Norra ametiasutused on jätnud tähelepanuta mitmelt sadamalt ja piirkondlikult omavalitsuselt saadud arvukad kaebused Hurtigruteni reiside sagedase ja suvalise tühistamise kohta ning need tühistamised ei ole kaasa toonud mingit hüvitise vähendamist. Kaebuse esitajate sõnul on teatud sadamad väikese reisijate arvu ja väikese kasumlikkuse tõttu hädas iseäranis suure hulga tühistamistega, eriti talvehooajal. Kaebuse esitajad seavad eelkõige kahtluse alla Hurtigruteni lepingu punktis 8 esitatud vääramatu jõu määratluse, kus on osutatud äärmuslikele ilmastikutingimustele, kasutamata sealjuures objektiivseid kriteeriume (10). Samuti märgivad nad, et sellised tingimused ei kujuta endast vääramatut jõudu vastavalt kõnealuse lepingu punktile 8, kus on eraldi öeldud, et takistusi, millega lepinguosaline oleks pidanud lepingu sõlmimisel arvestama või mille vältimist või millest kõrvalehoidmist oleks temast mõistlik eeldada, ei käsitata vääramatu jõuna. Samal ajal seavad kaebuse esitajad kahtluse alla Hurtigruteni voli kuritarvitada laeva kapteni täielikku suveräänsust selliste tühistamiste õigustamisel, mis ei ole tingitud laeva korralisest hooldusest või tehnilistest põhjustest vastavalt Hurtigruteni lepingu punktile 4–1(3). Kokkuvõtteks väidavad kaebuse esitajad, et tühistamistel, millega ei kaasne hüvitise vähenemist, on kahjulik mõju avaliku teenindamise kohustusega hõlmatud liinidele ning need ei ole kooskõlas teise ja kolmanda Altmarki tingimusega. 3. Hurtigruten on näidanud üles soovimatust maksta sadamatasusid, renti ja teenustasusid. Ettevõtja peatas maksmise ajavahemikus 2014. aasta jaanuarist kuni 2014. aasta maini. Peale selle püüab ta leppida kokku erihinnas ja saavutada selle, et kõik asjaomased sadamad sellised kulud alates 2011. aastast tagasi maksaksid, ilma et avaliku teenuse eest makstav hüvitis sealjuures väheneks. 4. Hurtigruten ei reserveeri veomahtu avalikku teenust tarbivate reisijate jaoks, vaid pigem müüb kajutikohti ristlusreisijatele. Seega makstakse Hurtigrutenile sama veomahu eest kaks korda, millega ettevõtjale antakse eelis, mis ulatub 50–100 miljoni Norra kroonini aastas.

4. AMETLIKU UURIMISMENETLUSE ALGATAMISE PÕHJUSED

(17) Järelevalveamet hindas menetluse algatamise otsuses nelja Altmarki kohtuotsuse tingimust ja väljendas kahtlust, et ükski neist ei näi olevat täidetud ning seega on antud Hurtigrutenile valikuline eelis EMP lepingu artikli 61 lõike 1 tähenduses (11).

(18) Seoses esimese tingimusega, mille kohaselt avaliku teenindamise kohustus peab olema selgelt määratletud, kahtles järelevalveamet, kas Norra saab liigitada Hurtigruteni lepingu punktis 4–2 esitatud reserveeritud veomahu nõude üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks, võttes arvesse veomahu vähest kasutamist avaliku teenuse osutamiseks ja hooajalisi kõikumisi reisijate kommertsveos. Peale selle seadis järelevalveamet kahtluse alla üldist majandushuvi pakkuva teenuse määratluse, sest puudub teave kajutikohtade kasutamise kohta ja liinil Tromsø–Kirkenes–Tromsø toimuva kaubaveo hinnad ei ole reguleeritud, nagu nõutakse merekabotaaži määruse (12) artikli 4 lõikes 2.

(19) Mis puudutab teist tingimust – nõue, et parameetrid, mille alusel hüvitis arvutatakse, peavad olema eelnevalt objektiivselt ja läbipaistvalt kindlaks määratud –, siis järelevalveametil oli kahtlus, kas reserveeritud veomahu nõue on seotud avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames tegelikult teenindatavate reisijate arvuga. Näiteks ei ole objektiivset ja läbipaistvat metoodikat, mille abil eelnevalt välja arvutada reisijakilomeetri kohta tekkiv kulu. Hurtigruten on võtnud kasutusele eraldi eelarve, millesse on koondatud kõik kulud ja tulud, mis on seotud avaliku teenindamise kohustusega hõlmatud liinidega. Järelevalveameti sõnul ei ole selle eraldi arvepidamise eesmärk siiski eelnevalt kindlaks teha hüvitise parameetrid, mis peaksid olema otseselt seotud Hurtigruteni tegeliku kahjumi ja kuludega (veomahu ja reisijatega seotud kulud).

(20) Edasi väljendas järelevalveamet kahtlust Hurtigruteni kulude arvutamise viisi üle ja selle üle, kuidas on kindlaks määratud hüvitise kohandamisel (toodangu vähenemise, toodangu muutumise või ettenägematute sündmuste korral) aluseks võetavad täpsed parameetrid, mis on ette nähtud Hurtigruteni lepingu punktides 4–1(3), 6 ja 7. Lisaks märkis järelevalveamet, et puuduvad parameetrid, mille alusel arvutada mõistlik kasumimarginaal, ja hüvitise summa ei kajasta täielikult kehtestatud parameetreid, kui Hurtigruten püüab kokku leppida väiksemates sadamatasudes, ilma et hüvitis sealjuures väheneks.

(21) Kolmanda tingimuse puhul olid järelevalveametil kahtlused seoses sellega, kas Norra ametiasutused on taganud, et hüvitis ei ole suurem, kui on vajalik avaliku teenindamise kohustuse täitmisest tulenevate kulude täielikuks või osaliseks katmiseks, arvestades selle kohustuse täitmisega seotud tulu ja mõistlikku kasumit.

(22) Selle esialgse järelduseni jõudmisel vaatas järelevalveamet läbi järgmised kaebuse esitajate väited: i) Hurtigruten ei reserveeri veomahtu avalikku teenust tarbivate reisijate jaoks, vaid pigem müüb seda ristlusreisijatele, ilma et avaliku teenuse eest makstav hüvitis sealjuures väheneks; ii) hüvitis avaliku teenuse osutamise eest on võrreldes eelmise lepinguperioodiga oluliselt suurenenud; iii) Hurtigruten saab jätkuvalt hüvitist teenuste eest, mida ei ole osutatud; ning iv) Hurtigruten üritab jätkuvalt välja kaubelda väiksemaid sadamatasusid, ilma et avaliku teenuse eest makstav hüvitis sealjuures väheneks.

(23) Mis puudutab neljandat Altmarki tingimust, mille kohaselt tuleb korraldada hankemenetlus või võrdlus tõhusa ettevõtjaga, siis järelevalveamet kahtles läbi viidud hankemenetluse taustal, mille tulemuseks oli vaid üks, nimelt Hurtigruteni pakkumus, kas sellist hankemenetlust saab pidada piisavaks, et tagada teenused üldsusele kõige odavamalt. Seda eeskätt põhjusel, et Hurtigrutenil oli oluline konkurentsieelis – tema valduses olevad laevad olid juba kohandatud hanke tehnilise kirjelduse nõuetele –, mis tugevdas hankemenetluses tema positsiooni.

(24) Lisaks pakuti tehnilises kirjelduses seoses avaliku teenindamise kohustuse täitmisega välja kolm alternatiivi. See osutab täiendava teabe ja/või kaalumiskriteeriumide olemasolule kõnealuste alternatiivide puhul. Arvestades asjaolu, et hankedokumentides sellist teavet ei esitatud, kahtles järelevalveamet, kas selliselt kavandatud hankes oleks peale Hurtigruteni olnud stiimulit osaleda ka teistel võimalikel pakkujatel, kes oleksid soovinud teha pakkumuse kolme eri alternatiivi nõuete kohaselt teistsuguse alternatiivi kohta kui see, mis tegelikult välja valiti.

(25) Lõpetuseks väljendas järelevalveamet kahtlust ses suhtes, kas Hurtigruteni leping on kokkusobiv EMP lepinguga, sest ta ei saanud Norra ametiasutustelt mingit teavet kokkusobivuskaalutluste kohta.

5. NORRA AMETIASUTUSTE MÄRKUSED

(26) Norra ametiasutused kinnitavad oma seisukohta, et Hurtigruten ei saa Hurtigruteni lepinguga mingit riigiabi, sest kõik neli Altmarki tingimust on täidetud.

5.1. ALTMARKI TINGIMUSED

(27) Esimese Altmarki tingimusega seoses väidavad Norra ametiasutused, et asjaomane üldist majandushuvi pakkuv teenus on pidev ja igapäevane reisijate- ja kaubavedu piki Norra rannikut vahepeatusega enam kui 30 sadamas, mille puhul kantakse hoolt selle eest, et avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavatele reisijatele on kõikides marsruudi lõikudes aastaringselt piisavalt ruumi. Asjaolu, et mõnes lõigus ja eriti talvehooajal esineb ülemäärast veomahtu, on paratamatu ja ei peaks seadma kahtluse alla üldist majandushuvi pakkuva teenuse määratlust. Pealegi ei viita see vaba veomaht sellele, et avaliku teenindamise kohustuse puudumise korral oleks osutatud sarnaseid veoteenuseid, eriti arvesse võttes vastavate alternatiivide puudumist teenuse eripära tõttu (pikad vahemaad, hõre asustus, karmid ilmastikutingimused, peamiselt fikseeritud kulubaas jne). Norra ametiasutuste sõnul peaks järelevalveamet hindama pigem seda, kas sellega, et veomahu nõudeks kehtestati 320 reisijakohta avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavatele reisijatele ja 120 kajutikohta, on tehtud ilmne viga.

(28) Vastates menetluse algatamise otsuses esitatud järelevalveameti väitele veomahu kasutamise ja hooajaliste kõikumiste kohta, (13) viitavad Norra ametiasutused komisjoni otsusele 2013/435 riigiabi kohta, mida Prantsusmaa andis ettevõtjale Société Nationale Corse-Méditerranée, kus komisjon leiab, et „kui tuvastatakse eraettevõtjate alternatiivsete pakkumiste ebapiisavus selgelt määratletud veovajaduse rahuldamiseks iga kõnealuse liini osas üksnes väiksema teenusemahuga perioodide puhul aastas, piisab sellest, et hõlmata põhiteenus avaliku teenuse ulatusse kõikide asjaomaste liinide osas kogu aasta kestel“ (14).

(29) Järelevalveamet vaatles uurimise käigus võimalust, et Hurtigruten oleks vastavalt hooajalistele kõikumistele laevastiku suuruse osas paindlik (nt kasutaks talvel väiksemaid ja suvel suuremaid laevu). Norra ametiasutused vastavad, et ehkki see on teoreetiliselt võimalik, on see praktikas äriliselt teostatamatu, sest selleks oleks tarvis väga suurt laevastikku ning võimalust kasutada väiksemaid laevu suvel ja suuremaid laevu talvel kusagil mujal.

(30) Lisaks leiavad Norra ametiasutused seoses järelevalveameti tõstatatud küsimusega rannikuliini Bergen–Kirkenes käitamiseks kasutatavate laevade vajaliku miinimumsuuruse kohta, et võttes arvesse marsruudil teinekord esinevaid karme ilmastikutingimusi, on teatud suurus vajalik, et tagada teenuse regulaarsus ning reisijate ja meeskonna ohutus.

(31) Igal juhul ei ole väiksemate laevade käitamise kulud Norra ametiasutuste sõnul oluliselt väiksemad. Esitatud teabest on näha, et kulud suurenevad koos laeva suurusega, kuid ei suurene proportsionaalselt veomahu ja kajutikohtade arvu suurenemisega, ning see suurenenud veomaht müüakse kommertsturul, millega antakse positiivne panus (kaetakse kõik muutuvkulud ja osa püsikuludest) ning seega vähendatakse vajadust avaliku teenuse eest makstava hüvitise järele.

(32) Veel rõhutavad Norra ametiasutused, et kui kõik laevastikku kuuluvad laevad oleksid nii väikesed kui rannikuliini käitamisel võimalik, oleks makstav hüvitis selgelt ebapiisav. Suuremad laevad, mida saab kasutada ka kaubanduslikul otstarbel, võimaldavad seevastu kulusid jaotada ja seega vähendada avaliku teenindamise kohustuse täitmise kulusid.

(33) Seoses vajadusega kindlaksmääratud veomahu järele väidavad Norra ametiasutused, et veomaht oli kindlaks määratud asjakohasel tasemel (vt allpool punkt 5.3 konsultatsioonifirma BDO 2016. aasta esimese aruande kohta).

(34) Lõpetuseks väidavad Norra ametiasutused – silmas pidades järelevalveameti kahtlusi seoses Tromsø–Kirkenesi–Tromsø liinil toimuva kaubaveoga ja asjaoluga, et selle teenuse hind ei ole reguleeritud –, et merekabotaaži määruse artikli 4 lõikest 2 ei tulene, et kehtestada tuleks kõik seal nimetatud nõuded. Hurtigruten on sõlminud lepingu ettevõtjaga Nor Lines AS, realiseerides sellega kogu kaubaveomahu, ja selle lepingu alusel saadav iga-aastane tasu kajastub otseselt Hurtigruteni eelarves, nagu näidati hankemenetluse raames.

(35) Teise Altmarki tingimusega seoses tsiteerivad Norra ametiasutused muu hulgas Üldkohtu otsust kohtuasjas TV2/Denmark vs. Euroopa Komisjon, kus Üldkohus väidab, et teise Altmarki tingimuse mõte ei ole kehtestada riikide ametisasutustele kohustust kontrollida hüvitise saajal tekkinud kulude summat (15). Seetõttu ei kehtestata selle tingimusega Norra ametiasutuste sõnul mingeid piire sellele, millist kulude kasvu võib hüvitada. Pigem on hanke tehnilises kirjelduses kindlaks määratud kulukategooriatel, mis moodustavad eraldi arvepidamise aluse, koos asjakohase jaotussüsteemiga, mille abil eristatakse avaliku teenindamise kohustuse täitmisega seotud kulud kaubanduslikest kuludest, selge hüvitise parameetrite kindlaksmääramise eesmärk ja toime, samal ajal kui aluseks olev kuluarvestus tuli teha hankemenetluse raames pakkujatel.

(36) Norra ametiasutuste sõnul ei nõuta Altmarki kohtuotsuses, et hüvitise andja tugineks hüvitise parameetrite arvutamisel üksnes mudelile, mis lähtub kuludest reisijakilomeetri kohta. Käesoleval juhul ei oleks see osutatava üldist majandushuvi pakkuva teenuse keerukust arvesse võttes lihtsalt asjakohane, sest hüvitise suurus määrati eelnevalt kindlaks aastate kaupa kogu Hurtigruteni lepingu kehtivusajaks ning Hurtigrutenil tuli kanda nii kulude ja tulude suurenemise kui ka vähenemise risk.

(37) Norra meelest ei rikuta sellega, et Hurtigruteni leping on kajastatud netosummas, teist Altmarki tingimust. Väidetavalt innustab see mehhanism ettevõtjat osutama teenust võimalikult kulutõhusalt, andes ettevõtjale võimaluse mõjutada oma kasumimarginaali. Kulusid mõjutava stiimuli puudumisel oleksid teenuse kulud olnud eeldatavasti suuremad, sest ettevõtja ei oleks saanud teenuse tõhusamast osutamisest mingit kasu. Seetõttu ei ole Norra ametiasutuste sõnul küsimus mitte selles, kas netosummas kajastatud leping, nagu Hurtigruteni leping, vastab teisele Altmarki tingimusele, vaid pigem selles, kas saavutatud kasumi tase on mõistlik, võttes muu hulgas arvesse üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamisega kaasneva riski taset.

(38) Lepinguosaliste vahel peetud läbirääkimistega seoses väidavad Norra ametiasutused, et ehkki hüvitise tegelikku taset läbirääkimistest tulenevalt muudeti, jäid hüvitise parameetrid ja arvutamise meetod samaks. Kõnealuste läbirääkimiste tulemusel vähendati algset pakkumist […] miljoni Norra krooni võrra, st hüvitis vähenes […] miljonilt Norra kroonilt 5 120 miljonile Norra kroonile, mis kajastas siiski ka teatavaid hankelepingusse tehtud muudatusi.

(39) Seoses järelevalveameti kahtlustega mitme lepingutingimuse suhtes, mis võimaldavad hüvitist näiteks toodangu muutumise või ettenägematute sündmuste korral kohandada, väidavad Norra ametiasutused, et neid ei tuleks hinnata eraldi, vaid lepingu kui terviku osana (16). Pealegi ei saa sellised lepingutingimused Hurtigruteni lepingu kohaselt tuua toodangus kaasa ühtki olulist muudatust ning lõplik hüvitis peab kajastama muudatustest tulenevat kulude või tulude suurenemist. Norra kirjas on öeldud ka seda, et nende lepingutingimuste eesmärk ei ole katta ettenägematu kahjum või ettenägematud kulud, vaid lihtsalt tagada Hurtigruteni lepingu majandusliku tasakaalu säilimine (17).

(40) Seoses Hurtigruteni lepingu punkti 4–1(3) sätetega rendivaba perioodi kohta leiavad Norra ametiasutused, et võttes arvesse Hurtigruteni varasemaid kogemusi teenuse osutamisel, on korralise hoolduse ja ettenägematute talitlushäirete jaoks vaja aastas vähemalt 110 käitamispäeva (10 iga laeva jaoks), et ettevõtja saaks täielikult täita kõiki kohaldatavaid ohutu meresõidu nõudeid. On esitatud teave, millest on näha, et ajavahemikus 2007–2014 see 110 päeva piirmäär enamikul juhtudel ületati, mis viitab sellele, et kehtestatud piirmäär ei olnud kõrge.

(41) Sadamatasude kohta märgivad Norra ametiasutused, et Hurtigruteni jaoks on need kuluelement. Sadama- ja muude tasude tase põhineb Norra 2009. aasta sadamaseadusel ning sellistena võeti need ka hankedokumentidesse. Pärast Hurtigruteni lepingu jõustumist teavitati aga Hurtigrutenit mõnes sadamas toimunud olulisest hinnatõusust ja paljudes teistes sadamates toimunud üldisest hinnatõusust, mis jäi väljapoole Hurtigruteni lepingus käsitletud inflatsiooniindeksi kohaldamisala. Norra ametiasutuste sõnul on sadamatasud (sh kaubandusliku tegevusega seotud tasud) suurenenud alates 2009. aastast kokku 40,4 % (18). Seega ei saa sadamatasude uue kõrgema taseme mis tahes alandamises näha riigiabi elemente, sest hüvitis põhineb algsetel väiksematel sadamatasudel.

(42) Lõpetuseks – seoses järelevalveameti kahtlusega, et mõistliku kasumi arvutamiseks ei ole ühtki metoodikat – väidavad Norra ametiasutused, et see arvutatakse kogutulult arvestatava maksueelse kasumi põhjal, võttes arvesse üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamisega kaasnevaid kindlaksmääratud riske, ning kooskõlas hanke tehnilise kirjelduse lisaga D, kus on sätestatud üksikasjalikult, kuidas avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest makstav hüvitis tuleb arvutada, sealhulgas kulude jaotamise põhimõtted. Läbirääkimiste tulemusel tõi lõplik hüvitis kaasa maksueelse kasumi suurusega […] %. Tegelik kasumimarginaal on olnud aga selgelt väiksem: […] % (2012. aastal), […] % (2013. aastal) ja […] % (2014. aastal). Pealegi, kui selle maksueelse kasumi asemel võeti kasutusele asjakohasem tulu mõõtmise vahend – rakendatud kapitali tasuvus –, jäi hinnanguline rakendatud kapitali tasuvus Norra ametiasutuste selgitusel lepingu puhul mõistlikku vahemikku (vt allpool põhjendused 73 ja 74 BDO 2016. aasta teise aruande kohta).

(43) Kolmanda Altmarki tingimuse puhul keskenduvad Norra ametiasutused oma vastuses väitele ulatusliku kaalutlusõiguse kohta, mis neil on seoses kulude jaotamise mudeliga, ja väitele, et järelevalveameti otsus piirdub küsimusega, kas hindamisel on tehtud ilmne viga.

(44) Norra ametiasutused juhivad tähelepanu ka asjaolule, et see tingimus ei tähenda ilmtingimata seda, et ülemäärase hüvitise vältimiseks peavad alati olema tagastamismehhanismid või lepingulised kokkulepped hüvitise taseme muutmise kohta. Pigem „tuleb teenusepakkuja valimise mehhanismi käsitlev otsus vastu võtta selliselt, et hüvitise tase määratakse kindlaks kõnealuste elementide alusel“ (19). Kuna Hurtigruten ei ole seni saanud hüvitist, mis oleks ületanud kulude katmiseks vajaminevat summat ja kokkulepitud hüvitisega seotud kasumimarginaali, ei ole sellise tagastamismehhanismi järele vajadust olnud.

(45) Mõistliku kasumi taseme kohta on Norra ametiasutused väitnud, et kasum võib aastate lõikes kõikuda ja lepingud, millega antakse teenuseosutajale stiimuleid, ei tähenda tingimata ülemäärase hüvitise maksmist.

(46) Peale selle selgitasid Norra ametiasutused, et enne pakkumiskutsete avaldamist tehti finantshindamine, mille raames kirjeldati eeldatavaid kulusid ja tulusid ning eeldust, mille kohaselt kapitali tulumäär, esitatuna kapitali kaalutud keskmise hinnana, jääb vahemikku […]–[…] % kogukapitalist (20). Järgmine finantshindamine korraldati selleks, et uurida Hurtigruteni pakkumust, ja selle käigus jõuti järeldusele, et kapitali tulumäär on selle lepingu puhul kõrgem, mis võib kaasa tuua kaubandusliku tegevuse ristsubsideerimise (21). Selle tulemusel alustasid Norra ametiasutused läbirääkimisi, mis viisid hüvitise vähendamiseni tasemele, mida peeti vastuvõetavaks (nagu on kirjeldatud põhjenduses 42). Läbirääkimiste teel saavutatud tulemusi on uuritud ja põhjendatud kõige viimases BDO koostatud finantshinnangus (vt allpool punkt 5.4 BDO 2016. aasta teise aruande kohta).

(47) Seoses menetluse algatamise otsuses väljendatud järelevalveameti murega, et Hurtigruten ei reserveeri veomahtu avalikku teenust tarbivate reisijate jaoks, vaid pigem müüb seda ristlusreisijatele, ilma et avaliku teenuse eest makstav hüvitis sealjuures väheneks, rõhutavad Norra ametiasutused, et Hurtigruteni lepingus ei keelata Hurtigrutenil müüa pileteid ristlusreisijatele, seni kuni avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavate reisijate poolne nõudlus puudub.

(48) Igal juhul on veomahu kasutamise määr Hurtigruteni laevadel Norra ametiasutuste sõnul võrdlemisi madal ([…] %). Seetõttu on enamikul juhtudel olemas vaba veomaht. Lisaks on kaubanduslikel alustel müüdavate lisapiletite arv üldjuhul väike (vt allpool punkt 5.3 BDO 2016. aasta teise aruande kohta).

(49) Norra ametiasutused tunnistavad, et harvadel juhtudel ei jätku 120 reserveeritud kajutikohast avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavatele reisijatele kajutikohta. See aga hüvitatakse 24. septembril 2014 kasutusele võetud reisitagatisega (22).

(50) Selle kohta, et Hurtigruteni lepingu alusel makstav hüvitis võrreldes eelmise, ajavahemikku 2005–2012 hõlmanud lepingu kohase hüvitisega oluliselt suurenes, ütlevad Norra ametiasutused, et praegust Hurtigruteni lepingut tuleb hinnata eelmisest lepingust sõltumatult, võttes arvesse teenuse osutamise tegelikke kulusid ja eraldi arvepidamise põhimõtet, nagu on selgitatud BDO 2015. aasta aruandes (vt allpool punkt 5.2).

(51) Seoses järelevalveameti väitega, et Hurtigruten saab jätkuvalt hüvitist teenuste eest, mida ei ole osutatud, rõhutavad Norra ametiasutused, et suur osa avaliku teenindamise kohustuse täitmisest tulenevatest kuludest on veomahuga seotud kulud, mida pardal viibivate reisijate arv ei mõjuta. Pealegi ei vähene sellega, kui peatumine sadamates tühistatakse, näiteks äärmuslike ilmastikutingimuste tõttu, püsikulud (v.a sadamatasud), ning ettevõtjale tekivad pigem lisakulud (23).

(52) Norra kirjas on öeldud ka seda, et Hurtigruteni lepingu kohase hüvitise taseme aluseks on riskide ja kohustuste jagunemine lepinguosaliste vahel. Teisisõnu kandus risk, et sõit jääb äärmuslike ilmastikutingimuste tõttu tegemata, lepinguosaliste vahelistel läbirääkimistel üle hüvitise andjale ja hüvitise taset vähendati vastavalt, ilma et see oleks tekitanud raskusi seoses kolmanda Altmarki tingimusega.

(53) Viimasena – seoses Mehamni sadamasse suunatud reiside tühistamisega – esitavad Norra ametiasutused sündmuste kirjelduse, märkides, et ettevõtja hüvitas sadamale põhjustatud kahju 2012. aasta kevadel ja Hurtigruteni palvest hoolimata sadamat korda ei tehtud. Sadama valdaja suutmatus kahjustused parandada tõi kaasa kai seisundi järkjärgulise halvenemise, mille tulemusel ettevõtja peatas pärast hüvitise andjaga kokkuleppele jõudmist alates 2014. aasta jaanuarist kõnealuse sadama külastamise, kuni sadam parandati ja 2014. aasta septembris Hurtigruteni jaoks uuesti avati. Seni seati sisse kaubavedu maismaad mööda ja pikendati Kjøllefjordi sadamas peatumise aega.

(54) Igal juhul väidavad Norra ametiasutused, et kuna hüvitise andja ja Hurtigruten saavutasid kokkuleppe tühistada sadama külastused, loetakse kõnealune tühistamine 2014. aasta finantsülevaates Hurtigruteni lepingu punkti 6 kohaseks toodangus aset leidnud muudatuseks, mis toob kaasa lõpliku hüvitise kohandamise. Seepärast ei saa seda tühistamist käsitada Hurtigruteni lepingu rikkumisena ja sellega ei kaasnenud Hurtigruteni lepingu alusel ülemäärase hüvitise maksmist.

(55) Mis puudutab neljandat Altmarki tingimust ja järelevalveameti kahtlust ses suhtes, kas sellist hankemenetlust, kus esitatakse vaid üks pakkumus, saab pidada piisavaks, et tagada teenused üldsusele kõige odavamalt, siis Norra ametiasutused väidavad, et asjaomane hange korraldati avatud menetlusena kooskõlas riigihanke-eeskirjadega.

(56) Norra ametiasutused väidavad ka seda, et madalaima hinna kasutamist ainsa hankekriteeriumina ei saa käsitada neljanda Altmarki tingimuse rikkumisena (24).

(57) Viidates hankes nimetatud kolmele alternatiivile, selgitavad Norra ametiasutused, et Norra riigihankealaste kaebuste lahendamise komisjoni (KOFA) praktika kohaselt tuleb lepingu sõlmimiseks – juhul kui pakkujatele ei anta alternatiivide kohta mingeid juhtnööre – hinnata, milline pakkumine tundub kokkuvõttes majanduslikult kõige soodsam. Norra ametiasutused osutavad ka hanke tehnilise kirjelduse punktile 2.14, kus on öeldud, et hankija jätab endale õiguse teha hanke raames välja kuulutatud alternatiivide vahel vaba valik (25).

(58) Seoses sellega, et esitati vaid üks pakkumus, millest neljanda Altmarki tingimuse täitmise tagamiseks põhimõtteliselt ei piisa, leiavad Norra ametiasutused, et seda ei saa iseenesest mõista üldise erandina. Tuleb täiendavalt hinnata, kas hankemenetluses tekkis sellegipoolest piisavalt avatud ja tõeline konkurents. Norra ametiasutuste meelest rakendati ettevõtjate seas konkurentsi tekitamiseks mitut abinõu (nt alternatiivsed mudelid, vähendatud veomaht, piisavalt aega pakkumuste esitamise tähtaja ja teenuse osutamise alguskuupäeva vahel, pakkumuste esitamise tähtaja pikendamine). Lisaks oli Hurtigruten teadlik, et teised ettevõtjad olid vähemalt näidanud üles huvi hankemenetluses osalemise vastu.

(59) Seoses kokkusobivustingimustega tunnistavad Norra ametiasutused, et üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitlev otsus (26) ei ole kohaldatav, sest Hurtigruten on ületanud kahel avaliku teenindamise kohustuse määramisele eelnenud majandusaastal 300 000 reisija künnise.

(60) Kuigi meede ei kujuta Norra meelest Altmarki tingimuste kohaselt riigiabi, vastaks see juhul, kui seda hinnataks kooskõlas raamistikuga, mille järelevalveamet on vastu võtnud riigiabi jaoks, mida antakse avalike teenuste eest makstava hüvitisena, (27) kõikidele selles raamistikus kindlaks määratud tingimustele.

(61) Eelkõige seoses proportsionaalsusega väidavad Norra ametiasutused, et tehtud arvutused on kooskõlas kohtupraktikas esitatud nõuetega ja Euroopa Komisjoni otsustuspraktikaga, sest arvesse on võetud vaid avaliku teenindamise kohustuse täitmise tegelikke kulusid, kulud ja tulud on avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames osutatud teenuste ja kommertsteenuste vahel korralikult ära jaotatud ning arvestatud on mõistliku kasumiga […] % (maksueelne kasum).

5.2. BDO 2015. AASTA ARUANNE (28)

(62) Norra ametiasutused tellisid konsultatsioonifirmalt BDO aruande, milles vaadeldi Hurtigruteni eelarves ette nähtud finantstulemusi ja tegelikke finantstulemusi 2012. ja 2013. aastal eraldi teenuste puhul, mida valitsus ostis Bergeni–Kirkenesi liinil, ja b) kõikide teenuste puhul, mida Hurtigruten samal liinil osutas (st nii kommertsteenused kui ka valitsuse hangitud teenused).

(63) BDO tegi nende tulemuste vaatlemisel vahet veomahuga seotud kuludel, reisijakuludel ning turundus- ja müügitegevusega seotud kuludel.

(64) Veomahuga seotud kulud, mida käsitatakse püsikuludena, on määratletud kui kulud, mis tekivad kindlaksmääratud marsruudil konkreetseid sadamaid külastaval laeval ja hõlmavad kogu tegevust, mis on seotud laeva käitamisega piki rannikut. Veomahuga seotud kulud sisaldavad järgmisi elemente: turvameeskonnaga seotud kulud, õli- ja kütusekulud, remondi- ja hoolduskulud, sadamatasud, kindlustuskulud, laeva amortisatsiooni-/rendikulud ja finantseerimise kogukulud. Reisijakulusid ning turundus- ja müügitegevusega seotud kulusid peetakse muutuvkuludeks. Need kulud hõlmavad kogu otseselt või kaudselt reisijateveoga seotud tegevust. Reisijakulud sisaldavad järgmisi elemente: müüdud kaubaga seotud kulud, turvameeskonda mittekuuluva meeskonnaga seotud kulud, turundus- ja müügikulud, halduskulud ja muud kulud.

(65) Veomahuga seotud kulude kandmisel riigi hangitud teenuste kulude alla võeti aluseks valitsuse reserveeritud veomahu osakaal laevastiku koguveomahus ning reisijakulude jaotamisel võeti aluseks pikamaareisijate läbitud kilomeetrite hinnanguline arv võrreldes kõikide laevastiku teenuseid kasutanud reisijate läbitud kilomeetrite koguarvuga. Turundus- ja müügikulude kandmisel riigi hangitud teenuste kulude alla võeti aluseks avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatud reisijatega seotud hinnangulise netotulu osakaal kõikide reisijatega seotud hinnangulises netotulus.

(66) Vastavalt aruandele jäid Hurtigruteni tegelikud tulemused eespool põhjenduses (62) nimetatud punktide a ja b puhul nii 2012. kui ka 2013. aastal allapoole näitajaid, mis ettevõtja oli esitanud oma hankedokumentides esitatud eelarves. BDO sõnul ei tuleks asjaolus, et Hurtigruten registreeris oma kaubanduslikus tegevuses puhaskahjumi, näha tõendit ristsubsideerimisest. Seda põhjusel, et kommertsreisijatega seotud tegevuse brutomarginaal on küll positiivne, kuid ebapiisav, et katta vastavad veomahuga seotud püsikulud (sest kommertsreisijate tegelik arv on olnud eelarves ette nähtust väiksem), millest tuleneb kaubandusliku tegevuse üldine puhaskahjum.

5.3. BDO 2016. AASTA ESIMENE ARUANNE (29)

(67) Selles teises Norra ametiasutuste tellitud aruandes analüüsitakse Hurtigruteni lepingus ajavahemikuks 2012–2019 sätestatud minimaalse veomahu nõude asjakohasust. Järelduseni jõudmiseks hinnatakse aruandes kõikide laevade kõiki reise kõikide külastatavate sadamate vahel hankele eelnenud aastatel (2008–2010), tuginedes Hurtigrutenilt saadud üksikasjalikule statistikale, mis käsitleb laevadel eri kuupäevadel ja marsruudi eri lõikudes sõitnud reisijate arvu 2015. aastal, võttes samuti arvesse uuringut, mille TØI tegi 2002. aastal samal eesmärgil seoses ajavahemikku 2005–2012 hõlmava lepinguga (30).

(68) Kuna tundub, et kasutusmäär oli marsruudi eri lõikudes 2015. ja 2002. aastal sama ning kuna hooajalistes kõikumistes on olnud vähe muutusi, oletatakse aruandes, et olukord püsis muutumatuna ka 2008. ja 2010. aasta vahel.

(69) Aruande andmetel on aasta jooksul marsruudi kõikides lõikudes korralik hulk avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavaid reisijaid. Suvekuudel on nende arv siiski selgelt suurem. Ajavahemikus juunist augustini on kolmandikul reisidest vähemalt ühes lõigus 320 või enam avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavat reisijat. Kõnealuste reisijate maksimumarv on kõnealustel kuudel keskmiselt 285, samal ajal kui jaanuarist maini ja septembrist detsembrini on see näitaja ligikaudu 142 (31).

(70) Edasi leitakse aruandes, et avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavate reisijate arv on marsruudi eri lõikudes väga erinev. Nagu on näha aruandes esitatud näitajatest, oli kokku 70 lõigust 14 lõigus kõnealuste reisijate maksimumarv 2008. ja 2010. aastal suurem kui 320. 2009. aastal oli seitse marsruudi lõiku, kus kõnealuste reisijate maksimumarv oli suurem kui 320.

(71) Mis puudutab kajutikohtade kasutamist, siis aruandes leitakse, et 2015. aastal oli avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavate reisijate kasutatud kajutikohtade maksimumarv kõikides marsruudi lõikudes keskmiselt 225 ja selliste reisijate kasutatud kajutikohtade keskmine arv umbes 60 (32).

(72) Lõpetuseks öeldakse aruandes, et enamikul reisidest oli marsruudi kõikides lõikudes ruumi vähemalt 320-le avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavale reisijale.

5.4. BDO 2016. AASTA TEINE ARUANNE (33)

(73) Norra ametiasutused tellisid 2016. aasta sügisel BDO-lt teise aruande, paludes konsultantidel luu alternatiivne mudel, mille abil hinnata mõistlikku kasumit, võttes aluseks rakendatud kapitali tasuvuse ja hankedokumendi D lisas esitatud kulude jaotamise metoodika. Eesmärk oli esiteks hinnata rakendatud kapitali tasuvuse eeldatavat taset kogu lepinguperioodil ja teiseks määrata mitmele võrdlusalusele tuginedes kindlaks lepinguga seoses teenitava mõistliku kasumi vahemik.

(74) BDO hinnangul oli rakendatud kapitali tasuvus kõnealuse avaliku teenindamise kohustust käsitleva lepingu puhul […] %. BDO kõrvutas seda kolme erineva võrdlusalusega: kapitali kaalutud keskmine hind […] %, mille oli 2009. aastal välja arvutanud sõltumatu maaklerifirma, jälgides Hurtigruteni käekäiku börsil; allahindluse määr […] %, mida kohaldati Hurtigruteni 2009. aasta finantsaruannetes kasutatud kulumi kontrolli käigus; võrdlusalus […] %, mis põhines börsil avalikult noteeritud neljal ristlusreiside valdkonnas tegutseval ettevõtjal. BDO arvutas välja ka selle, et rakendatud kapitali tegeliku tasuvuse libisev keskmine oli ajavahemikus 2012–2015 […] %.

6. KAEBUSE ESITAJATE MÄRKUSED VASTUSEKS NORRA AMETIASUTUSTE MÄRKUSTELE

(75) Kaebuse esitajad said Norra ametiasutuste märkuste mittekonfidentsiaalse versiooni, olles esitanud asjaomastele asutustele avaliku teabenõude.

(76) Kaebuse esitajad toetavad Hurtigruteni lepingu määratlemist asjaomasel marsruudil navigatsiooniteenuse pakkumise osas üldist majandushuvi pakkuva teenusena, sest turg üksi ei suudaks sellist teenust pakkuda, võttes arvesse Norra põhjapoolsete piirkondade hõredat asustust, taristu puudumist ja kaugust.

(77) Seoses veomahu nõudega usuvad kaebuse esitajad, et enamiku teenindatavate sadamate jaoks on see kõrvalise tähtsusega, sest oluline on see, et rannikuäärsel marsruudil toimuvad igapäevased regulaarsed reisid, kus pakutakse reisijate- ja kaubaveoteenuseid.

(78) Sellegipoolest väidavad kaebuse esitajad, et praeguse Hurtigruteni lepingu alusel antav hüvitis on võrreldes avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavate reisijate vähenenud arvuga liiga suur (kulud kasvasid rannikuliinil aastatel 2009–2014 ligikaudu 17 %), ning kuna veomaht on kokkuvõttes suurenenud, on hüvitis mõeldud katma võimaliku puudujäägi veomahu kaubanduslikus kasutamises, et säilitada avaliku teenindamise kohustusega hõlmatud teenus samal tasemel.

(79) Lõpetuseks kritiseerivad kaebuse esitajad seda, et Hurtigruteni lepingus ei ole tagastamismehhanismi ega selget hüvitise ülemmäära, mis esinemise korral oleksid piisavalt tõhusad stiimulid, ent samal ajal tagaksid, et ei toimuks ülemäärase hüvitise maksmist.

II. HINDAMINE

1. RIIGIABI OLEMASOLU

1.1. RIIGIABI MÕISTE

(80) EMP lepingu artikli 61 lõike 1 kohaselt kujutab meede endast riigiabi, kui täidetud on kõik järgmised tingimused. See i) on riigi poolt või riigi ressurssidest antav abi; ii) annab abisaajale valikulise majandusliku eelise; iii) võib mõjutada lepinguosaliste vahelist kaubandust ja kahjustada konkurentsi.

(81) Järelevalveamet järeldas oma menetluse algatamise otsuses, et punktides i ja ii sätestatud tingimused on täidetud. Norra ametiasutused ei ole esitanud mingit lisateavet, millega oleks seda järeldust vaidlustatud. Seepärast hindab järelevalveamet siinkohal vaid seda, kas Hurtigruteni lepinguga on antud Hurtigrutenile valikuline majanduslik eelis.

1.2. VALIKULINE MAJANDUSLIK EELIS ETTEVÕTJALE HURTIGRUTEN

(82) Et abimeede kujutaks endast riigiabi, peab see andma Hurtigrutenile eelise, millega ta vabastatakse kuludest, mida ta tavaliselt kannab oma eelarvest.

(83) Altmarki kohtuotsusest tuleneb, et kui riik annab hüvitist teenuste eest, mida hüvitise saajad osutavad avaliku teenindamise kohustuse täitmiseks, ei ole selline meede hõlmatud EMP lepingu artikli 61 lõikega 1. Euroopa Kohus leiab Altmarki kohtuotsuses, et avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest makstav hüvitis ei kujuta endast riigiabi, kui on täidetud kõik järgmised neli kriteeriumi. i) „Esiteks peab abi saav ettevõtja olema reaalselt vastutav avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest ja see kohustus peab olema täpselt määratletud. ii) Teiseks […] peavad parameetrid, mille alusel see hüvitis arvutatakse, olema eelnevalt objektiivselt ja läbipaistvalt kindlaks määratud. iii) Kolmandaks ei tohi hüvitis olla suurem kui on vajalik avaliku teenindamise kohustuse täitmisest tulenevate kulude täielikuks või osaliseks katmiseks, arvestades selle kohustuse täitmisega seotud tulu ja mõistlikku kasumit. iv) Neljandaks, kui avaliku teenindamise kohustust täitvat ettevõtjat ei valitud konkreetsel juhul avalikus hankemenetluses, mis võimaldab välja valida kandidaadi, kes suudab üldsusele asjassepuutuvaid teenuseid osutada kõige odavamalt, peab sobiva hüvitise tase olema kindlaks määratud selliste kulude analüüsi alusel, mida keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimise ja asjassepuutuva avaliku teenindamise nõudluse rahuldamiseks vajalike sobivate transpordivahenditega varustatud ettevõtja oleks nende kohustuste täitmiseks kandnud, arvestades nende kohustuste täitmisega seotud tulusid ja mõistlikku kasumit“ (34).

1.2.1. Esimene Altmarki tingimus

(84) Järelevalveamet väitis menetluse algatamise otsuses, et avaliku teenindamise kohustused on Hurtigruteni lepingus selgelt määratletud: punktis 4–1 marsruudil navigatsiooniteenuse pakkumist käsitlevad nõuded (st aasta ringi iga päev Bergeni ja Kirkenesi vahel tehtavad regulaarreisid vahepeatusega 32 kindlaksmääratud sadamas ning kaubavedu Tromsø ja Kirkenesi vahel), punktis 4–2 laevadele esitatavad nõuded ning punktis 4–3 piletihindu ja allahindlusi käsitlevad nõuded (ei hõlma kaubavedu).

(85) Järelevalveamet siiski kahtles, kas Norra saab liigitada Hurtigruteni lepingu punktis 4–2 esitatud reserveeritud veomahu nõude üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks, võttes arvesse hooajalisi kõikumisi kommertsreisijate veos. Vastavalt Hurtigruteni lepingule peab rannikuäärsel marsruudil kasutatavatel laevadel olema vähemalt 320 reisijakohta ja 120 kajutikohta ning laevade kaubaveomaht peab olema vähemalt 150 euroalust tavapärase laadimiskõrgusega lastiruumis.

(86) Peale selle ei ole järelevalveamet saanud mingit teavet kajutikohtade kasutamise kohta. Marsruudil Tromsø–Kirkenes–Tromsø toimuva kaubaveoga seoses kahtles järelevalveamet, kas kaubavedu käsitlev avaliku teenindamise kohustus on Hurtigruteni lepingu alusel selgelt määratletud, võttes arvesse asjaolu, et kaubaveo hinnad ei ole reguleeritud, nagu nõutakse merekabotaaži määruse artikli 4 lõikes 2. Vastavalt Hurtigruteni lepingu punktile 4–3 on Hurtigrutenil hindade kehtestamisel täiesti vabad käed.

(87) Esimese Altmarki tingimuse täitmise hindamisel tuleb arvesse võtta merekabotaaži määruse artikli 4 lõiget 2, kus on sätestatud elemendid, mida avaliku teenindamise kohustuse määratlus peaks hõlmama: teenindatavad sadamad, regulaarsus, pidevus, sagedus, võime teenust osutada, tasumäärad ja laevapere.

(88) Meretranspordi suuniste jaotises 9 on sätestatud, et „võib kehtestada avalike teenuste osutamise kohustusi või sõlmida avalike teenuste lepinguid teenuste kohta, millele on viidatud määruse (EMÜ) nr 3577/92 artiklis 4“ (35).

(89) Kuna konkreetsed, üldist majandushuvi pakkuvate teenuste ulatust määratlevad EMP eeskirjad puuduvad, on Norra ametiasutustel konkreetse teenuse määratlemisel üldist majandushuvi pakkuva teenusena ja teenuse pakkujale hüvitise maksmisel lai kaalutlusruum. Järelevalveameti pädevus piirdub siinkohal vaid selle kontrollimisega, kas Norra on teinud teenuse üldist majandushuvi pakkuva teenusena määratlemisel ilmse vea (36). Näiteks merekabotaaži määruse tõlgendamist käsitlevas teatises kinnitatakse seoses konkreetsete liinide kindlaksmääramisega, et „[l]iinid, mida võib kohustada teenindama avaliku teenuse korras, määravad kindlaks liikmesriigid […]. Avalike teenuste osutamise kohustust võib eelkõige ette näha saarekabotaaži regulaarteenusena, juhul kui turuhäirete tõttu ei ole võimalik tagada piisavat teenust“ (37).

(90) Kohtupraktika kohaselt võib avaliku teenindamise kohustuse määrata üksnes siis, kui see on õigustatud vajadusega tagada piisavad regulaarsed mereveoteenused, mida turujõud üksi ei ole suutelised tagama. Seepärast on oluline, et riikide ametiasutused tõestaksid avaliku teenindamise kohustuse puhul tõelist vajadust avaliku teenuse järele (38).

(91) Küsimus on, kas Norra ametiasutused tegid ilmse vea, kehtestades minimaalseks veomahuks 320 reisijakohta avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavate reisijate jaoks, 120 kajutikoha ning 150 euroalust kaubaveoks.

(92) Menetluse algatamise otsuses rõhutas järelevalveamet esitatud teabele tuginedes, (39) et hüvitis, mida Hurtigruten sai avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavatele reisijatele veomahu reserveerimise eest, ületas kõvasti tegelikku nõudlust avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames pakutavate reisijateenuste järele. Seetõttu ei saanud järelevalveamet välistada, et selline veomahu reserveerimine avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavatele reisijatele võib olla tarbetu, eriti talvehooajal, mil liini kasutavate kommertsreisijate arv on mõistagi märksa väiksem.

(93) Uurimise käigus esitasid Norra ametiasutused rohkem teavet veomahu kasutamise kohta mõlemat liiki reisijate puhul (teave hõlmas kajutikohti) ja lasti puhul, osutades asjaolule, et vaatlusaluse teenuse eesmärk on tagada piisava veomahu pidev olemasolu rannikuäärse marsruudi kõikides lõikudes (vt eespool punktis 5.3 BDO 2016. aasta esimene aruanne).

(94) Järelevalveamet märgib, et umbes 60 % hinnangulistest veomahuga seotud kuludest kaetakse avaliku teenuse eest makstava hüvitisega, samal ajal kui avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavate reisijatega seotud kulude alla kantakse vaid ligikaudu 30 % hinnangulistest reisijakuludest (lähtudes avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavate reisijate ja ristlusreisijate poolsest eeldatavast laevade kasutamisest), mis viitab kaubandusliku tegevuse võimalikule, kindlaksmääratud minimaalsest reserveeritud veomahust tulenevale ristsubsideerimisele.

(95) Järelevalveamet tunnistab, et tulenevalt kõnealuse teenuse laadist võib veomahu kasutamise määr sõltuvalt piirkonnast ja hooajast märkimisväärselt kõikuda, sest avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavad reisijad sõidavad sageli lühemaid otsi kui kommertsreisijad. Lisaks on veomahu kasutamise määr kõrghooajal võrreldes kõrghooajaväliste kasutusmääradega kõrge, eeskätt kommertsreisijate puhul. Seepärast toob see, kui kõrghooajal tagatakse kõikides marsruudi lõikudes vajalik veomaht, paratamatult kaasa selle, et väljaspool kõrghooaega esineb laevade puhul märkimisväärset Hurtigruteni lepingus sätestatud miinimumnõuete piiresse jäävat vaba veomahtu. Seda näitab asjaolu, et avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavate reisijate maksimumarv väljaspool kõrghooaega on marsruudi kõiki lõike arvesse võttes keskmiselt 142 ja keskmine arv umbes 55, kuna mitmes lõigus on vaid mõni üksik avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatav reisija.

(96) Lisaks tunnistab järelevalveamet, et sellist teenust nagu see, mida osutatakse Hurtigruteni lepingu alusel, ei ole võimalik pakkuda kaubanduslikel alustel, sest enamik tegevuskuludest, näiteks laeva-, palga- ja kütusekulud, on kogu lepingu kestel suures osas fikseeritud ja neid ei saa väljaspool kõrghooaega vähendada ega kaotada. Järelevalveamet on nõus Norra ametiasutuste väitega, et mõne laeva ümberpaigutamisega aasta jooksul (st väiksemate laevade kasutamisega väljaspool kõrghooaega ja suuremate laevade kasutamisega kõrghooajal) tegevuskulud oluliselt ei vähene. Pealegi tekiks sellega Hurtigrutenile täiendav majanduslik koormus, sest ettevõtjal tuleb leida kasutuseta seisvatele laevadele muud turud.

(97) Rannikuliini käitamisel kasutatavate laevade vajaliku miinimumsuurusega seoses võtab järelevalveamet teadmiseks asjaolu, et teenuse regulaarsus ja ohutusega seotud kaalutlused õigustavad teatud suuruses laevade kasutamist.

(98) Nagu eespool märgitud, on EFTA riikidel – seni kuni ei tehta ilmset viga – kaalutlusõigus, kui nad määratlevad üldist majandushuvi pakkuvat teenust, võttes arvesse ka merekabotaaži määruse artikli 4 lõike 2 kohaseid konkreetseid avaliku teenindamise kohustusi ja muid tingimusi (nt tehnilised iseärasused), mis on käesoleva juhtumi puhul määratletud hanke tehnilises kirjelduses. Eespool öeldut silmas pidades leiab järelevalveamet – võttes eeskätt arvesse asjaolu, et kõikides rannikuäärse marsruudi lõikudes on kogu aasta vältel korralik hulk avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavaid reisijaid, nagu on näidatud eespool põhjenduses 69 –, et Norra ametiasutuste esitatud minimaalse reserveeritud veomahu määratlus ei ole ilmselgelt vigane, ehkki see ületab eeldatavat keskmist nõudlust avaliku teenindamise kohutusega hõlmatud teenuste järele.

(99) Edasi märgib järelevalveamet, et kaebuse esitajad toetavad oma märkustes Hurtigruteni lepingu määratlemist üldist majandushuvi pakkuva teenusena, mida turg üksi ei suudaks pakkuda, võttes arvesse Norra põhjapoolsete piirkondade hõredat asustust, taristu puudumist ja kaugust.

(100) Mis puudutab kahtlusi, mida väljendati menetluse algatamise otsuses seoses sellega, et veoteenuse hinnad ei ole reguleeritud, siis järelevalveamet on Norra ametiasutustega nõus, et merekabotaaži määruse artikli 4 lõikes 2 ei nõuta, et riigid peaksid määrama teenuseosutajatele kõik kõnealuses lõikes osutatud kohustused. Avaliku sektori asutustel on oma üldist majandushuvi pakkuvate teenuste haldamisel, korraldamisel ja rahastamisel märkimisväärne kaalutlusõigus (40).

(101) Kuna eraettevõtjad ei näidanud üles initsiatiivi rannikuliini Bergen–Kirkenes teenindamise suhtes ning võttes arvesse eespool nimetatud majanduslikke, tehnilisi ja geograafilisi kaalutlusi ning BDO 2016. aasta esimeses aruandes esitatud veomahu kasutamise kaalutlusi, ei saa järelevalveamet järeldada, et kehtestades minimaalseks reserveeritud veomahuks 320 reisijakohta avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavate reisijate jaoks, 120 kajutikohta ja 150 euroalust kaubaveoks, mindi kaugemale sellest, mis on vajalik ja proportsionaalne tegeliku avaliku teenuse vajaduse rahuldamiseks.

(102) Eespool öeldut arvesse võttes leiab järelevalveamet, et avaliku teenindamise kohustus oli Hurtigruteni lepingu punktis 4–2 sätestatud reserveeritud veomahu nõude puhul piisavalt selgelt määratletud ja seega on esimene Altmarki tingimus täidetud.

(103) Järgmisena hindab järelevalveamet, kas on täidetud neljas Altmarki tingimus.

1.2.2. Neljas Altmarki tingimus

(104) Menetluse algatamise otsuses kahtles järelevalveamet, kas hankemenetlust, kus esitatakse vaid üks pakkumus, saab pidada piisavaks, et tagada teenused üldsusele kõige odavamalt (41). Nagu märgitud, oli Hurtigruten osutanud kõnealust reisijate- ja kaubaveo teenust piki Norra rannikut Bergenist Kirkenesi kulgeval marsruudil juba aastaid (42). Seega oli Hurtigrutenil turgu valitseva ettevõtjana märkimisväärne konkurentsieelis, mis tugevdas hankemenetluses tema positsiooni, sest Hurtigruteni käsutuses olid juba hanke tehnilise kirjelduse nõuetele kohandatud laevad.

(105) Võttes arvesse Norra ametiasutustelt uurimise käigus saadud teavet, on järelevalveamet seisukohal, et riigihankemenetlus, mille tulemusel Hurtigruten välja valiti, ei ole võimaldanud avatud ja tõelist konkurentsi. Seda hoolimata asjaolust, et Norra ametiasutused astusid võimalike pakkujate ligimeelitamiseks mitmeid samme: i) esitati pakkumiskutse alternatiivsete reisimudelite kohta; ii) minimaalse veomahu nõuet vähendati 400 reisijalt 320 reisijale ja 150 kajutikohalt 120 kajutikohale ning iii) pakkumuste esitamise tähtaja (30. september 2010) ja teenuste osutamise alguskuupäeva (1. jaanuar 2013) vahele jäeti piisavalt aega (isegi võttes arvesse tähtaja pikendamist 8. novembrini 2010), et pakkujad saaksid osta või ehitada teenuse osutamiseks laevad.

(106) Sellega seoses tuleb toonitada, et Hurtigruten on teenindanud konkreetset rannikuliini avaliku teenindamise lepingu alusel väga pikka aega (juba enne EMP lepingu sõlmimist 1994. aastal) (43).

(107) Teatud ajavahemike kohta (nt 1991–2001 ja 2002–2004) sõlmiti leping otse Hurtigruteniga, samal ajal kui ajavahemike 2005–2012 ja 2012–2019 puhul korraldati seoses teenuse osutamisega hankemenetlus, kus Hurtigruten oli ainus pakkuja ja osutus seega hanke võitjaks (44).

(108) Pidev konkurentsi puudumine asjaomases sektoris, isegi pärast seda, kui alates 2005. aastast hakati korraldama hankemenetlusi, viitab turu suutmatusele tagada piisav arv ettevõtjaid, kellel on lepingu tehniliste nõuete (veomahu ja laevadega seotud nõuded) täitmiseks vajalik finantssuutlikkus.

(109) Kõigi 34 sadama külastamist hõlmavad alternatiivsed mudelid olid hanke tehnilise kirjelduse kohaselt järgmised: i) 1. alternatiiv: igapäevased reisid aasta ringi; ii) 2. alternatiiv: reisid suvel (kaheksa kuud) seitsmel päeval nädalas ja talvel (neli kuud) viiel päeval nädalas ning iii) 3. alternatiiv: reisid viiel päeval nädalas aasta ringi.

(110) Hanke tehnilise kirjelduse punktis 2.14 on rõhutatud, et „valiku tegemisel hinnatakse eri alternatiivide hinnataset, võttes arvesse nende erinevusi sageduses. Kui üks alternatiiv on välja valitud, valib hankija pakkumuse, kus pakutakse kogu lepinguperioodiks madalaimat hinda (2011. aasta hindades).“ Edasi on tehnilises kirjelduses üksikasjalikult esitatud teatavad kvalitatiivsed standardid, millele peavad vastama kõik ettevõtjad, olenemata valitud alternatiivist.

(111) Võib väita, et hankes ei kasutatud kuludega mitteseotud kriteeriume, et jätta võimalikud pakkujad kõrvale ükskõik millise nimetatud alternatiivi valimisest, ning et hankija oli igal juhul kutsunud avalikult pakkujaid valima ükskõik millist alternatiivi teadmises, et välja valitakse see pakkumus, milles pakutakse kogu lepinguperioodiks madalaimat hinda.

(112) Võttes arvesse asjaomase teenuse varasemat osutamist ja lepingu üldsõnalisi tingimusi, mis asjaolusid arvestades osutasid esimesele reisialternatiivile (mis lõpuks ka välja valiti) ja Hurtigruteni väljavalimisele, oleksid muud potentsiaalsed pakkujad siiski võinud loobuda osalemisest isegi mõne muu alternatiivi puhul (ehkki erinevused eri alternatiivide vahel ei olnud olulised), olgugi et hankija ei näidanud otseselt välja, et ta eelistab esimest alternatiivi (45).

(113) Seepärast märgib järelevalveamet, et riigihankemenetlusega, nii nagu see oli kavandatud (sh eelmiste lepinguperioodide jaoks), ei jäetud küll põhjendamatult ja otseselt kõrvale ühtki võimalikku pakkujat, kuid sellega ei saavutatud võimalikult suurt konkurentsile avatust (46). Selleks oleks saanud näiteks piirata rohkem ülesande kestust või ulatust või anda eraldi ülesanded, näiteks jagades marsruudi lõikudeks või päevasteks graafikuteks, lisaks pikendada aega pakkumuste esitamise tähtajast teenuse osutamise alguskuupäevani.

(114) Seetõttu ei saa tulemust – esitati vaid üks pakkumus – pidada konkurentsi soodustavate turutingimuste kajastamiseks piisavaks.

(115) Seepärast järeldab järelevalveamet, et riigihankemenetlus, kus esitati vaid Hurtigruteni pakkumus, ei ole piisav tagamaks teenused üldsusele kõige odavamalt.

(116) Mis puudutab neljanda Altmarki tingimuse teist poolt, siis Norra ametiasutused ei esitanud mingit teavet tõendamaks, et antud hüvitis oli kindlaks määratud tüüpilise ettevõtja kulude analüüsi alusel.

(117) Seetõttu leiab järelevalveamet eespool öeldut arvesse võttes, et neljas Altmarki tingimus ei ole täidetud.

(118) Kuna täidetud peavad olema kõik neli Altmarki tingimust, ei ole teise ja kolmanda tingimuse täitmist seega vaja hinnata.

1.2.3. Järeldus Altmarki tingimuste kohta

(119) Järelevalveamet on jõudnud järeldusele, et Hurtigruteni lepingu alusel antud hüvitis ei ole kooskõlas kõigi nelja Altmarki kohtuotsuse tingimusega. Seetõttu järeldab järelevalveamet, et Hurtigrutenile on antud asjaomase teenuse osutamiseks eelis EMP lepingu artikli 61 lõike 1 tähenduses.

2. JÄRELDUS ABI OLEMASOLU KOHTA

(120) Järelevalveamet leiab, et Hurtigruteni lepingu alusel antud hüvitis kujutab endast riigiabi EMP lepingu artikli 61 lõike 1 tähenduses.

3. MENETLUSNÕUDED

(121) Protokolli nr 3 I osa artikli 1 lõikes 3 on sätestatud, et „EFTA järelevalveametit tuleb teavitada kõikidest plaanidest abi määramise või muutmise kohta piisavalt aegsasti, et ta saaks avaldada oma arvamuse. […] Asjaomane riik ei tohi rakendada oma kavandatavaid meetmeid enne, kui menetluse tulemusel on tehtud lõplik otsus“.

(122) Norra ametiasutused ei teavitanud järelevalveametit Hurtigruteni lepingust. Seetõttu teeb järelevalveamet järelduse, et Norra ametiasutused ei ole täitnud oma kohustusi vastavalt protokolli nr 3 I osa artikli 1 lõikele 3, ilma et see piiraks üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitleva otsuse kohaldamist.

3.1. ÜLDIST MAJANDUSHUVI PAKKUVAID TEENUSEID KÄSITLEVA OTSUSE KOHALDATAVUS (47)

(123) Üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitlevas otsuses on sätestatud tingimused, mille alusel avalike teenuste eest makstav teatud liiki hüvitis tuleb lugeda EMP lepinguga kokkusobivaks kooskõlas selle artikli 59 lõikega 2 ning vabastada järelevalve- ja kohtulepingu protokolli nr 3 I osa artikli 1 lõike 3 kohasest eelneva teavitamise kohustusest.

(124) Üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitleva otsuse artiklis 2 on sätestatud teavitamiskohustusest tehtav erand, mis võib olla käesoleva juhtumi puhul asjakohane: „d) üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamise eest makstav hüvitis saartega peetava õhu- või meretranspordiühenduse puhul, mille raames aasta keskmine reisijate arv ei ületanud majandushuvi pakkuva teenuse osutamisele eelnenud kahe aasta jooksul 300 000 inimest aastas“.

(125) Esitatud teabe kohaselt on 300 000 reisija künnis ületatud.

(126) Seega ei saa üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitlevat otsust kohaldada.

4. ABI KOKKUSOBIVUS

4.1. ÕIGUSRAAMISTIK

(127) Avalike teenuste eest makstava hüvitise kokkusobivuse hindamisel võetakse aluseks EMP lepingu artikli 59 lõige 2 ja järelevalveameti raamistik (48).

(128) Selles raamistikus sätestatud põhimõtteid kohaldatakse avalike teenuste eest makstava hüvitise suhtes üksnes juhul, kui see kujutab endast riigiabi, mis ei ole hõlmatud üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitleva otsusega.

(129) Euroopa Kohtu praktika kohaselt on liikmesriigi ülesanne esitada kokkusobivuse võimalikud põhjused ja tõendada, et sellise kokkusobivuse tingimused on täidetud (49).

4.2. RAAMISTIKU KOHALDATAVUS

(130) Hurtigruteni lepingu kokkusobivuse hindamisel võetakse arvesse järgmisi raamistikus sätestatud tingimusi: a) tegelik üldist majandushuvi pakkuv teenus; b) ülesande andmise akt ja ülesande kestus; c) hüvitise suurus ja ülemäärase hüvitise vältimine; d) kaubavahetuse arengut ei mõjutata sellises ulatuses, mis oleks vastuolus EMP huvidega.

(131) Kõnealune raamistik sisaldab ka teatavaid muid tingimusi, nagu EMP avalike arutelude kasutamine, et võtta arvesse vajadust avalike teenuste järele (punkt 14); riigihanke-eeskirjad (punkt 19), diskrimineerimisest hoidumine (punkt 20), kulude netokokkuhoiu meetodi kasutamine (punkt 24), tõhususe suurendamise stiimulid (punkt 39) ja läbipaistvus (punkt 60), mis peavad olema täidetud, et kompensatsioonimeede oleks kokkusobiv EMP lepingu artikli 59 lõikega 2.

(132) Nagu on märgitud raamistiku punktis 69, „kohaldab [järelevalveamet] […] raamistikus sätestatud põhimõtteid ebaseadusliku abi suhtes, mille kohta ta teeb otsuse pärast 31. jaanuari 2012, isegi juhul, kui abi on antud enne nimetatud kuupäeva. Kuid kui abi on antud enne 31. jaanuari 2012, ei kohaldata selle suhtes […] punktides 14, 19, 20, 24, 39, ja 60 sätestatud põhimõtteid“.

(133) Kuna Hurtigruteni leping jõustus 13. aprillil 2011 ja selles oli terveks lepinguperioodiks ette kindlaks määratud kogu hüvitise summa, mida vaid kord aastas indekseeriti, ei ole põhjenduses 131 osutatud tingimused kohaldatavad, sest abi anti enne 31. jaanuari 2012.

4.2.1. Tegelik üldist majandushuvi pakkuv teenus

(134) Nagu on öeldud põhjendustes (84)–(102), kujutab Hurtigruteni leping, milles nõutakse minimaalset reserveeritud veomahtu, endast tegelikku üldist majandushuvi pakkuvat teenust.

(135) Tuleb uurida, kas Hurtigruteni lepingu puhul on täidetud ka muud raamistiku tingimused.

4.2.2. Ülesande andmise akt

(136) Hurtigruteni lepingus on üksikasjalikult kindlaks määratud avaliku teenusega seotud kohustused, teenust osutav ettevõtja ja asjaomane territoorium.

(137) Üks kokkusobivustingimus, mis peab olema täidetud, nagu on märgitud raamistiku punktis 16, on see, et ülesande andmise aktis peavad olema „d) hüvitusmehhanismi kirjeldus ning hüvitise arvutamise, järelevalve ja läbivaatamise parameetrid“.

(138) Hüvitise arvutamisel võetakse aluseks hanke tehnilise kirjelduse D lisas kindlaks määratud parameetrid ning kohaldatav jaotussüsteem, et teha vahet üldist majandushuvi pakkuval teenusel ja kaubanduslikul tegevusel (50). D lisas on esitatud järgmine tabel. Tabel 2 Avaliku teenuse eelarves kasutatavad parameetrid (1) A : Kaugreisijatega seotud kogutulu B : Kaugreisijatega seotud reisijakulu C : Reisijatega seotud netotulu (A+B) D : Pardamüügiga seotud tulu E : Kauba ja autodega seotud netotulu F : Muu tulu G : Omatulu kokku (C+D+E+F) H : Teenuse riigihange I : Tulu kokku (G+H) J : Turvameeskond K : Õli ja kütus L : Remont ja hooldus M : Sadamakulud N : Kindlustuskulud O : Laevade amortisatsioon/laevapere P : Finantseerimise puhaskulud Q : Veomahuga seotud kulud kokku (J+K+L+M+N+P) R : Müüdud kauba maksumus S : Muu meeskond kui turvameeskond T : Turunduskulud ja müügikorraldus U : Halduskulud V : Muud kulud W : Reisijakulud kokku (R+S+T+U+V) X : Avaliku teenuse kulud kokku (Q+W) Y : Netotulemus enne makse (I–X)

(139) Hurtigruten on koostanud kooskõlas hanke tehnilise kirjeldusega eraldi eelarve, mis hõlmab kõiki avaliku teenindamise kohustusega hõlmatud liiniga seotud kulusid ja tulusid (kasutades 2011. aasta hindu, mida on korrigeeritud vastavalt Norra statistikaameti kuluindeksile). Vastavalt tehnilise kirjelduse punktile 4.9.2 on selle eraldi arvepidamise eesmärk tagada nende kulude ja tulude prognoositavus, mille alusel leping võidakse läbi vaadata, nagu on ette nähtud Hurtigruteni lepingu punktides 6 ja 7 (51). Veel üks eesmärk on dokumenteerida asjaolu, et hankemenetlus ei hõlma avaliku teenindamise kohustusega hõlmatud teenuste ja kommertsteenuste ebaseaduslikku ristsubsideerimist.

(140) Nagu on märgitud menetluse algatamise otsuses, on Hurtigruteni lepingus aastateks 2012–2019 kindlaks määratud mereveoteenuste eest makstav iga-aastane hüvitis, mis põhineb minimaalsel reserveeritud veomahul ja kuludel, mis on jaotatud avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavate reisijate aastas läbitavate kilomeetrite hinnangulise osakaalu põhjal. See summa põhineb D lisas esitatud kulukategooriatel, nagu on näidatud eespool tabelis 2, ja hilisematel läbirääkimistel. Läbirääkimiste tulemusel vähendati hüvitist võrreldes Hurtigruteni algse pakkumisega (52).

(141) Seoses Hurtigruteni lepingu punktiga 4–1(3) (kus on sätestatud, et kokkulepitud käitamise ärajäämist kuni kümnel päeval aastas ühe laeva kohta, mille põhjus on kokkulepitud käitamisega seotud korraline hooldus või ettenägematu talitlushäire (rendivaba periood), loetakse lepingu nõuetekohaseks täitmiseks ja see ei too kaasa kokkulepitud tasu vähendamist kooskõlas punktiga 9–2) märgib järelevalveamet, et kümnepäevane piirmäär (110 päeva aastas kogu laevastiku kohta) põhineb varasemate aastate dokumenteeritud tõenditel, mis kinnitavad, et kavandatud hoolduse ja ettenägematute talitlushäirete jaoks on vaja vähemalt 110 käitamispäeva aastas. Lisaks oli see parameeter olemas hankedokumentide hulka kuulunud lepingu eelnõus ja jäi lõplikus lepingus muutmata.

(142) Seoses Hurtigruteni lepingu punktidega 6 ja 7 märgib järelevalveamet, et mõlemad punktid sisaldavad teatud sätteid, mis käsitlevad hüvitise kohandamist seoses muudatustega toodangus või ettenägematute sündmuste korral.

(143) Selles kontekstis, nagu märkis EFTA kohus Hurtigruteni kohtuasjas, „i) on loogiline, et hinnates riigiabi, mis on antud sellise avaliku teenindamise lepingu läbivaatamisklausli alusel, nagu 2004. aasta lepingu artikkel 8, võetakse nõuetekohaselt arvesse seda, kas lepingu kui terviku parameetrid on kehtestatud objektiivselt ja läbipaistvalt, kuivõrd kõnealune klausel on avaliku teenindamise lepingu lahutamatu osa“ (53).

(144) EFTA kohus rõhutas ka seda, et alati tuleb kinni pidada läbipaistvuse põhimõttest. „[…] Norra oleks vajaduse korral võinud näha pakkumiskutses ette võimaluse edukatele pakkujatele maksete tegemise tingimusi teatud asjaoludel muuta, sätestades eeskätt täpse korra ettenägematu kahju ja ettenägematute kulude katmise jaoks mis tahes lisahüvitise andmiseks (54).

(145) Järelevalveamet leiab, et Hurtigruteni lepingus on kirjeldatud piisavalt hüvitusmehhanismi ning määratletud objektiivselt ja läbipaistvalt hüvitise parameetrid, kehtestades eraldi eelarve, mis hõlmab kõiki avaliku teenindamise kohustusega hõlmatud liinidega seotud kulusid ja tulusid, ning välistab seega igasuguse üldist majandushuvi pakkuva teenuse mõiste kuritarvitamise, (55) nagu on näidatud eespool. Seepärast tuleks seoses Hurtigruteni lepingu punktide 6 ja 7 sätetega, mis käsitlevad hüvitise kohandamist toodangus aset leidvate muudatuste või ettenägematute sündmuste korral, rõhutada, et kumbki neist sätetest ei muuda oluliselt hüvitusmehhanismi ega sea kahtluse alla selle parameetreid.

(146) Peale selle on raamistiku punkti 16 alapunktis e öeldud, et ülesande andmise aktis tuleb täpsustada „ülemääraste hüvitiste maksmise vältimise ja tagasinõudmise kord“.

(147) Järelevalveamet ei välistanud menetluse algatamise otsuses, et Hurtigrutenile võidi anda avaliku teenuse osutamise eest ülemäärast hüvitist, sest muu hulgas ei sisalda Hurtigruteni leping ühtki tagastamisklauslit, mille kohaselt kokkulepitud kasumimarginaali ületamise korral tuleks ülejääk tagastada riigile või arvata maha järgmisel aastal või lepinguperioodi jooksul makstavast hüvitisest (56). Norra ametiasutused on tõepoolest kinnitanud, et Hurtigruteni leping ei sisalda ühtki sellist konkreetset kokkulepet, kui jätta kõrvale lepingu punkti 7 läbivaatamissäte, mis võib teatud määral kaasa tuua ülemäärase hüvitise vältimise ja tagasinõudmise.

(148) Kaebuse esitajad on juhtinud tähelepanu ka sellele, et Hurtigruteni lepingus ei ole hüvitise ülemmäära, millega hoitaks ära ülemäärase hüvitise maksmine.

(149) Järelevalveametil ei ole enam kahtlusi seoses sellise sätte puudumisega Hurtigruteni lepingus. Ehkki mis tahes ülemäärase hüvitise tagasinõudmise korra lisamine ülesande andmise akti suurendab protsessi objektiivsust ja läbipaistvust, ei ole see raamistikust tulenevalt rangelt vajalik, „[k]ui EFTA riik on eelnevalt kehtestanud kindla hüvitise taseme, mis arvestab ja kaasab piisavalt tõhususe kasvu, mida võib avaliku teenuse osutaja puhul ülesande andmise akti kehtivuse ajal tulude ja kulude õige jaotuse ja mõistlike ootuste alusel eeldada […], piirdub ülemäärase hüvitise kontroll selle kontrollimisega, kas kasumi tase, millele teenusepakkujal on vastavalt ülesande andmise aktile õigus, on ettevaatavalt tõepoolest mõistlik“ (57).

(150) Hurtigruteni lepingu aluseks on eelnevalt kogu lepingu kestuse ajaks kehtestatud ja aja jooksul vähendatav koguhüvitis, mis pidevalt sunnib ettevõtjat suurendama oma tõhusust, et lepingu alusel saavutatav tegelik majanduslik tulemus jääks aja jooksul samaks.

(151) Järelevalveamet võtab sellegipoolest teadmiseks Norra ametiasutuste kavatsuse lisada selline tagastamismehhanism tulevasse avaliku teenindamise kohustust käsitlevasse lepingusse, mis sõlmitakse seoses mereveoteenustega liinil Bergen–Kirkenes. See aitab vältida olukorda, mille puhul tulevikus antav abi on kokkusobimatu ja tuleb tagasi nõuda.

4.2.3. Ülesande kestus

(152) Ülesande seitsmeaastane kestus on kooskõlas raamistikus ja merekabotaaži määruses sätestatud nõudega (58).

4.2.4. Hüvitise suurus ja ülemäärase hüvitise vältimine

(153) Vastavalt raamistiku punktile 21 ei tohi „[h]üvitise suurus […] ületada üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise kohustuse täitmiseks vajalikke netokulusid koos mõistliku kasumiga“.

(154) Raamistiku punktis 23 on öeldud, et „[k]ui hüvitis põhineb tervenisti või osaliselt eeldatavatel kuludel ja tuludel [nagu käesoleva juhtumi puhul], tuleb need täpsustada ülesande andmise aktis. Need peavad põhinema selle majanduskeskkonna usutavatel ja jälgitavatel parameetritel, kus üldist majandushuvi pakkuvat teenust osutatakse“.

(155) Peale selle – nagu on märgitud eespool põhjenduses 149 –, juhul kui eelnevalt on kehtestatud kindel hüvitise tase, nagu käesoleva juhtumi puhul, tuleb vastavalt raamistikule ülemäärase hüvitise kontrollimisel vaadelda vaid seda, kas kasumi tase on ettevaatavalt mõistlik.

(156) Lõpetuseks on raamistiku punktis 44 öeldud, et „kui ettevõtja tegevus hõlmab nii üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamist kui ka muud tegevust, peavad sisemisest raamatupidamisarvestusest üheselt selguma üldist majandushuvi pakkuvate teenuste ning muude teenuste osutamisega seonduvad kulud ja tulud kooskõlas punktis 31 sätestatud põhimõtetega“.

(157) Eespool öeldut arvesse võttes hindab järelevalveamet kõigepealt kaebuse esitajate väiteid ning seejärel vaatleb, kas Hurtigruteni leping toob kaasa ülemäärase hüvitamise kas kaubandusliku tegevuse võimaliku ristsubsideerimise või ülemäärase kasumi säilitamise teel.

4.2.4.1. Kaebuse esitajate väited

(158) Kaebuse esitajate väidetes, mida on kirjeldatud üksikasjalikumalt eespool põhjenduses (16), on lühidalt öeldud järgmist: i) Hurtigruten ei reserveeri veomahtu avalikku teenust tarbivate reisijate jaoks, vaid pigem müüb seda ristlusreisijatele, ilma et avaliku teenuse eest makstav hüvitis sealjuures väheneks; ii) hüvitis avaliku teenuse osutamise eest on võrreldes eelmise lepinguperioodiga oluliselt suurenenud; iii) Hurtigruten saab jätkuvalt hüvitist teenuste eest, mida ei ole osutatud; ja viimasena, iv) Hurtigruten üritab jätkuvalt välja kaubelda väiksemaid sadamatasusid, ilma et avaliku teenuse eest makstav hüvitis sealjuures väheneks.

(159) Mis puudutab esimest punkti, siis raamistiku punkti 21 kohaselt kaetakse hüvitisega üksnes avaliku teenindamise kohustuse täitmisel tekkinud kulud. Seda arvesse võttes ei saa hüvitist, mis on antud väljaspool avaliku teenuse osutamist tekkinud kulude katmiseks, pidada avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest antud hüvitiseks.

(160) Menetluse algatamise otsuses väitis järelevalveamet, et kui avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavate reisijate jaoks ette nähtud veomahtu (reisija- ja kajutikohad) müüakse kaubanduslikel alustel teenindatavatele ristlusreisijatele, makstakse Hurtigrutenile sama teenuse eest ilmselgelt kaks korda, mis tähendaks põhimõtteliselt ülemäärase hüvitise maksmist. Seetõttu – kuna aastas võib olla ajavahemikke, kus veomahtu kasutatakse avalikku teenust tarbivate reisijate jaoks rohkem – ei saanud järelevalveamet välistada, et Hurtigruteni lepingus kasutatava mehhanismiga makstakse Hurtigrutenile ülemäärast hüvitist, kuivõrd selles ei võeta arvesse aasta jooksul esinevaid (hooajalisi) erinevusi veomahu kasutamise tasemes (59).

(161) Nagu eespool punktis 1.2.1 on juba öeldud, on Hurtigruteni lepingu eesmärk tagada piisav veomaht, et rahuldada aasta ringi rannikuliinil Bergen–Kirkenes avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavate reisijate nõudlus. Selliste reisijate jaoks ette nähtud vaba veomahu olemasolu korral ei nähta Hurtigruteni lepinguga, mis on netosummas kajastatud leping, ette põhjendamatut keeldu Hurtigrutenil müüa pileteid ristlusreisijatele, seni kuni sellega ei seata ohtu avaliku teenuse osutamist.

(162) Üldist majandushuvi pakkuva teenuse määratluse raames tunnistatakse ka seda, et veomahu kasutamises võib tulenevalt kõnealuse teenuse laadist esineda märkimisväärseid piirkondlikke ja hooajalisi kõikumisi, millega kaasneb paratamatult see, et laevadel on, eriti väljaspool kõrghooaega, Hurtigruteni lepingus sätestatud miinimumnõuete piiresse jääv vaba veomaht.

(163) Norra ametiasutused on teatanud ja dokumenteerinud, et Hurtigruteni laevade veomahu kasutusmäär on võrdlemisi madal ([…] %). Seepärast jääb enamikul juhtudel üle avaliku teenindamise kohustuse täitmise jaoks ette nähtud veomahtu, mida saaks vajaduse korral müüa kommertsreisijatele (vt eespool punktis 5.3 BDO 2016. aasta esimene aruanne). Samas tähendab reserveeritud veomaht Norra ametiasutuste selgitusel seda, et Hurtigrutenil ei ole võimalust optimeerida oma tegevust ja maksimeerida oma kasumit, näiteks kasutades laevu väljaspool kõrghooaega mujal.

(164) Väidetud on ka seda, et vaid harvadel juhtudel ei ole avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavatel reisijatel olnud võimalik saada minimaalse reserveeritud veomahu raamesse jäävat piletit. Norra ametiasutuste sõnul on see aga hüvitatud reisitagatise kasutamisega (60).

(165) Kuigi reisitagatise kasutamine selliste avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavate reisijate puhul, kellel ei ole õnnestunud saada minimaalse reserveeritud veomahu raamesse jäävat piletit, ei ole täielikult kooskõlas määratud avaliku teenindamise kohustuse nõuetega, ei saa seda pidada asjaoluks, mis on kaasa toonud mõistlikku kasumit ületava ülemäärase hüvitise maksmise.

(166) Teise punktiga seoses rõhutab järelevalveamet, et hinnates seda, kas praegune Hurtigruteni leping toob kaasa ülemäärase hüvitise maksmise, võtab ta arvesse kõiki konkreetse avaliku teenuse osutamiseks vajalikke kulusid ja kogu teenitud tulu. See hindamine ei sõltu eelmistel lepinguperioodidel makstud hüvitistest (61).

(167) Nagu on toonitatud eespool põhjendustes 136–151, on ülesande andmise aktis ehk Hurtigruteni lepingus kirjeldatud üksikasjalikult hüvitise parameetreid ning eraldi raamatupidamisarvestuse metoodikat, kus on eri kulukategooriate jaoks eraldi jaotussüsteemid, milles tehakse vahet üldist majandushuvi pakkuva teenuse ja kaubandusliku tegevuse kuludel ja tuludel, mille tulemuseks on netohüvitis enne makse.

(168) Seepärast järeldab järelevalveamet, et hüvitise märkimisväärne suurenemine võrreldes eelmise lepinguperioodiga ei viita iseenesest ülemäärase hüvitise maksmisele, kui arvesse on võetud kõiki asjakohaseid kulusid ja tulusid. Seda, kas tegemist võib olla ristsubsideerimise või ülemäärase kasumiga, hindab järelevalveamet allpool punktides 4.2.4.2 ja 4.2.4.3.

(169) Seoses väitega, et Hurtigruten saab jätkuvalt hüvitist teenuste eest, mida ei ole osutatud, ei näe järelevalveamet enam ülemäärase hüvitise maksmise ohtu. Seega nõustub ta Norra ametiasutuste märkustega, mida on kirjeldatud eespool põhjendustes 51–54.

(170) Seoses viimase punktiga ehk Hurtigruteni püüetega leppida kokku väiksemates sadamatasudes, ilma et Norra ametiasutuste makstav hüvitis sealjuures väheneks, tuleb rõhutada, et kõnealuse lepingu taoliste netosummas kajastatud lepingute puhul, kus ettevõtja kannab kogu lepinguperioodil kulude ja tuludega seotud riski, piirdub järelevalveamet selle hindamisega, kas on antud ülemäärast hüvitist, mis ületab mõistlikku kasumit (vt allpool punkt 4.2.4.3).

4.2.4.2. Kaubandusliku tegevuse võimalik ristsubsideerimine

(171) Kui üksus osutab nii üldist majandushuvi pakkuvat teenust kui ka tegeleb kaubandusliku tegevusega, peaks olema olemas kuluarvestussüsteem kandmaks hoolt selle eest, et ettevõtja kaubanduslikku tegevust ei subsideeritaks üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise jaoks antava avaliku teenindamise hüvitise kaudu.

(172) Raamistiku punktis 31 on sätestatud, et „[j]uhul kui ettevõtja tegevus ei piirdu üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamisega, võivad arvesse võetavad kulud hõlmata kõiki avaliku teenuse pakkumise kohustuse täitmiseks vajalikke otseseid kulusid ja asjakohast osa kaudsetest kuludest, mis on ühised nii üldist majandushuvi pakkuvate teenuste pakkumise kui ka muu tegevuse puhul. Kulud, mis on seotud muu tegevusega, peavad hõlmama kõiki otseseid kulusid ja asjakohase osa ühistest kuludest“.

(173) Lisaks sedastab Euroopa Kohus BUPA kohtuotsuses, viidates hüvitise vajalikkusele ja proportsionaalsusele, et „arvestades liikmesriigi kaalutlusõigust sellise ülesande ja selle rakendamistingimuste määratlemisel, sh keerulistest majandusnäitajatest sõltuvat hinnangut nimetatud ülesande täitmisel tekkinud lisakuludele, on komisjoni kontroll piiratud ilmse vea olemasolu kontrollimisega“ ning „komisjoni kontroll […] [on] tingimata piiratud kontrollimisega, kas esiteks see süsteem tugineb ilmselgelt ekslikele majanduslikele ja faktilistele eeldusele, ja teiseks, kas see süsteem on ilmselgelt sobimatu taotletud eesmärkide saavutamiseks“ (62).

(174) Eespool põhjenduses 94 on öeldud, et ligikaudu 60 % Hurtigruteni veomahuga seotud püsikuludest kaetakse avaliku teenuse eest makstava hüvitisega, samas kui vaid 30 % reisijatega seotud muutuvkuludest kantakse avaliku teenindamise kohustuse täitmisega seotud kulude alla (lähtudes avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavate reisijate läbitavate kilomeetrite hinnangulisest arvust). Seepärast tuleb järelevalveametil hinnata seda, kas süsteem, mille alusel avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavate reisijate jaoks reserveeritud veomaht (320 reisijakohta) toob kaasa selle, et 60 % veomahuga seotud püsikuludest kantakse avaliku teenindamise kohustuse täitmisega seotud kulude alla, on taotletavate eesmärkide saavutamiseks ebaproportsionaalne ja sobimatu.

(175) Norra ametiasutused on rakendanud jaotusmetoodikat, mis põhineb eri kulukategooriate jaoks ette nähtud kulude jaotumise valemitel, nagu on selgitatud eespool põhjendustes 64 ja 65.

(176) Eriti mis puudutab ühiseid püsikulusid, siis need jaotatakse vastavalt sellele reisijateveo kogumahu osale, mis on reserveeritud avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavate reisijate jaoks.

(177) Järelevalveamet on juba tunnistanud, et see minimaalne reserveeritud veomaht on osa selgelt kindlaks määratud üldist majandushuvi pakkuvast teenusest, hoolimata sellest, et keskmine veomahu kasutamise määr on avaliku teenuse puhul madal (vt eespool punkt 1.2.1). Peale selle on leitud, et sellise üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamisel on paratamatud piirkondlikud ja hooajalised kõikumised ning seetõttu on paratamatu ka see, et märkimisväärne osa kulubaasist, mis suures osas koosneb püsikuludest, kantakse avaliku teenindamise kohustuse täitmisega seotud kulude alla.

(178) Lisaks tuleb toonitada, et Hurtigruteni arvepidamissüsteem, mida on kirjeldatud eespool põhjendustes 138, 139, 144 ja 145, võimaldab kindlaks teha avaliku teenindamise kohustuse täitmisega ja kaubandusliku tegevusega seotud eri kulud ja tulud. Seda tehakse objektiivselt ja läbipaistvalt, määrates eraldi raamatupidamisarvestustes eelnevalt kindlaks hüvitise parameetrid, tehes vahet eri kulukategooriatel, et lõplik hüvitis kajastaks üksnes avaliku teenindamise kohustuse täitmisest tulenevaid kulusid ja tulusid.

(179) Eespool öeldut arvesse võttes on järelevalveamet jõudnud järeldusele, et kulude jaotus tundub olevat üldist majandushuvi pakkuva teenuse määratluse valguses vastuvõetav ning et puuduvad piisavad tõendid, mis viitaksid sellele, et ühiste püsikulude jaotus on ilmselgelt vigane, võimaldades kaubandusliku tegevuse ristsubsideerimist.

4.2.4.3. Mõistlik kasum

(180) Järelevalveamet peab hindama, kas kapitali tasuvuse määr on kooskõlas sellega, „mida vajab keskmine ettevõtja, kaaludes riski taset arvestades, kas pakkuda kogu ülesande andmise akti kehtivuse ajal üldist majandushuvi pakkuvat teenust või mitte“ (raamistiku punkt 33).

(181) Järelevalveamet avaldas oma menetluse algatamise otsuses kahtlust seoses metoodikaga, mida kasutades Norra ametiasutused olid arvutanud, et Hurtigruteni kasumimarginaal oli Hurtigruteni lepingu puhul […] % (63).

(182) Raamistiku punktis 37 on öeldud, et „[k]ui üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamine on seotud olulise äri- või lepinguriskiga, näiteks seepärast, et hüvitis on kindlasummalise makse kujul, mis katab eeldatavad netokulud ja mõistliku kasumi, ja ettevõtja toimib konkurentsipõhises keskkonnas, siis ei või mõistlik kasum ületada taset, mis vastab riski tasemega proportsionaalsele kapitali tasuvuse määrale. See määr tuleks määrata võimaluse korral kindlaks viitega sellisele kapitali tasuvuse määrale, mis saavutatakse samalaadsete avaliku teenuse lepingute puhul konkurentsipõhistel tingimustel (näiteks pakkumismenetluse raames sõlmitud lepingud). Kui sellist meetodit ei ole võimalik kasutada, võib kasutada muid kapitali tasuvuse kindlaksmääramise meetodeid koos põhjendusega“.

(183) Norra ametiasutused esitasid uurimise käigus rohkem teavet enne pakkumiskutse avaldamist tehtud finantshindamiste kohta, kirjeldades eeldatavaid kulusid ja tulusid ning prognoositud kapitali tasuvuse määra. Nad väitsid, et maksueelse kasumi näitaja ([…] %) ei kujuta endast tasuvuse määra, vaid on kokkulepitud hüvitise jääktulemus, mis on seotud eelarves ette nähtud kulude ja tuludega, ning seda ei ole sobiv kasutada mõistliku kasumi mõõtmiseks.

(184) Vastavalt BDO tehtud eelnevatele hindamistele (vt eespool punkt 5.4) oli tasuvuse määr esitatud kui kapitali kaalutud keskmine hind pärast maksude mahaarvamist ja eelduste kohaselt pidi see jääma vahemiku […]–[…] % ülemisse ossa. Seejärel kasutati neid tulemusi Hurtigruteni pakkumuse hindamiseks, Norra ametiasutusi ajendasid need alustama ettevõtjaga läbirääkimisi, mille tulemusel hüvitist vähendati. Hanke raames esitatud Hurtigruteni hinnanguliste kulude ja tulude põhjal leiti, et kokkulepitud hüvitise puhul on rakendatud kapitali tasuvus umbes […] %. See näitaja on läbi vaadatud ja seda on põhjendatud BDO 2016. aasta teises aruandes, milles leitakse, et eelnevalt prognoositud tasuvuse määr […] % jäi asjakohaste võrdlusmäärade piiresse ja rakendatud kapitali tegelik tasuvus oli avaliku teenindamise kohustust hõlmava lepingu puhul aastatel 2012–2015 keskmiselt […] % (vt eespool põhjendused 73 ja 74).

(185) Võttes arvesse eespool kirjeldatut (st rakendatud kapitali tasuvuse eelnev analüüs, milleks võrreldi seda kapitali kaalutud keskmise hinnaga, asjakohase diskontomäära kasutamine ja võrdlev analüüs teiste ristlusreise korraldavate ettevõtjatega), peab järelevalveamet eelnevalt kokku lepitud eeldatava kasumi taset seda liiki tegevuse puhul mõistlikuks, võttes muu hulgas arvesse kaasnevaid riske (nt suur püsikulude baas, väike sissetulek, toodangus aset leidvatest kõrvalekalletest tingitud lisakulud).

(186) Pealegi tulenes prognoositud kasumimarginaal riigihankemenetlusest (sh läbirääkimistest), mis küll ei võimaldanud välja valida ettevõtjat, kes suudaks pakkuda mereveoteenust üldsusele kõige odavamalt, kuid milles võeti arvesse teatavaid kaitsemeetmeid, et ära hoida avaliku teenindamise kohustuste täitmise eest ülemäärase hüvitise maksmine (64).

4.2.5. Täiendavad nõuded, mida võib vaja olla selleks, et vältida kaubanduse arengu mõjutamist sellises ulatuses, mis oleks vastuolus EMP huvidega

(187) Järelevalveamet võtab teadmiseks asjaolu, et Norra ametiasutused korraldasid ajavahemikuks 2012–2019 Bergeni–Kirkenesi rannikuliini käitamiseks teenuseosutaja väljavalimiseks hankemenetluse. Kuigi hankemenetluse raames esitati vaid üks pakkumus, ei ole ühtki märki sellest, et see menetlus oleks kaasa toonud mis tahes konkurentsimoonutuse mereveosektoris, ka ei ole järelevalveamet saanud ühtki sellist väidet asjakohastelt konkurentidelt.

(188) Edasi täheldab järelevalveamet, et Hurtigruteni lepingu alusel saadav hüvitis ei võimalda ettevõtjal ristsubsideerida oma kaubanduslikku tegevust näiteks ühiste püsikulude ilmselgelt ebaproportsionaalse jaotamise kaudu ega võimalda ettevõtjal seda teha ülemäärase kasumi teenimise teel. Hurtigruteni lepingu alusel kaetakse vaid avaliku teenusega seotud kulud ja mõistlik kasum.

(189) Seepärast ei pea järelevalveamet vajalikuks kehtestada lisatingimusi, et tagada Hurtigruteni lepingu kokkusobivus EMP lepinguga, kuid kutsub sellegipoolest Norra ametiasutusi üles kaaluma oma põhjenduses 113 esitatud soovitust.

5. KOKKUVÕTE

(190) Eespool öeldut arvesse võtte leiab järelevalveamet, et hüvitis, mida Hurtigruten temaga sõlmitud lepingu alusel sai, on EMP lepingu artikli 59 lõike 2 alusel EMP lepinguga kokkusobiv abi,

ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:

Artikkel 1

Hurtigruteni lepingu alusel antud hüvitis on vastavalt EMP lepingu artikli 61 lõikele 1 riigiabi. Abi andes rikuti protokolli nr 3 I osa artikli 1 lõike 3 kohast teavitamiskohustust.

Artikkel 2

Hurtigruteni lepingu alusel antud hüvitist peetakse EMP lepingu artikli 59 lõike 2 alusel EMP lepinguga kokkusobivaks.

Artikkel 3

Käesolev otsus on adresseeritud Norra Kuningriigile.

Artikkel 4

Ainult otsuse ingliskeelne tekst on autentne.

Brüssel, 29. märts 2017 EFTA järelevalveameti nimel esimees Sven Erik SVEDMAN kolleegiumi liige Frank J. BÜCHEL

(1) ELT C 236, 30.6.2016, lk 29, ja EMP kaasanne nr 36, 30.6.2016, lk 14.

(2) Dokument nr 793209.

(3) Dokument nr 798816.

(4) Dokumendid nr 827472 ja 833077.

(5) ELT L 175, 5.7.2012, lk 19, ja EMP kaasanne nr 37, 5.7.2012, lk 1. Vt ka kohtuotsus Hurtigruten, liidetud kohtuasjad E-10/11 ja E-11/11, EFTA kohtu lahendid 2012, lk 758, milles toetatakse järelevalveameti otsust.

(6) Vt www.doffin.no.

(7) Kui Norra statistikaameti kuluindeks ei ole kättesaadav, kasutatakse Norra statistikaameti tarbijahinnaindeksit.

(8) Järelevalveameti otsuse nr 205/11/COL (ettevõtja Hurtigruten osutatavat teenust käsitleva lisalepingu kohta) (ELT L 175, 5.7.2012, lk 19, ja EMP kaasanne nr 37, 5.7.2012, lk 1)) punktis I.2 on öeldud järgmist: „Ettevõtja Hurtigruten on äriettevõte ning pakub peale Hurtigruteni lepinguga hõlmatud teenuste Bergeni–Kirkenesi liinil ka edasi-tagasi reise, ekskursioone ja toitlustust. Peale selle osutab ettevõtja Hurtigruten kõnealuse liiniga seoses Geirangeri fjordis veoteenuseid, mis jäävad väljapoole Hurtigruteni lepingut. Ettevõtja Hurtigruten korraldab ka mitmeid erinevaid ristlusi erinevates Euroopa riikides, Venemaal, Antarktikas, Lääne-Teravmägedes ja Gröönimaal“.

(9) Dokumendid nr 748323 ja 715314.

(10) Kaebuse esitajad osutavad sellele, et hankemenetluses, mis korraldati seoses lepinguperioodiga 2005–2012, oli äärmuslikes ilmastikutingimustes väljenduv vääramatu jõud määratletud tuulena, mille kiirus ületab 25 m/s (korralik torm). Käesolevas Hurtigruteni lepingus on äärmuslikud ilmastikutingimused aga määratletud kui sellised ookeani- ja/või tuuletingimused, mille puhul laeva kapten teeb otsuse, et reisi jätkamine ja/või konkreetses sadamas randumine on ohtlik. Kaebuse esitajate sõnul on see kaasa toonud selle, et enamik valitud sadamates ajavahemikus 2012–2013 toimunud tühistamisi leidis aset olukorras, kus tuule kiirus oli alla 15 m/s.

(11) Kohtuotsus Altmark Trans GmbH ja Regierungspräsidium Magdeburg vs. Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH (Altmark), C-280/00, EU:C:2003:415, punkt 75.

(12) Nõukogu 7. detsembri 1992. aasta määrus (EMÜ) nr 3577/92 teenuste osutamise vabaduse põhimõtte kohaldamise kohta merevedudel liikmesriikides (merekabotaaž) (EÜT L 364, 12.12.1992, lk 7), mis on inkorporeeritud EMP lepingusse EMP ühiskomitee otsusega nr 70/97 (EÜT L 30, 5.2.1998, lk 42, ja EMP kaasanne nr 5, 5.2.1998, lk 175).

(13) Menetluse algatamise otsuse punkt 43.

(14) ELT L 220, 17.8.2013, lk 20, punkt 147.

(15) Kohtuotsus T-674/11, ECLI:EU:T:2015:684, punkt 103.

(16) Vt kohtuotsus Hurtigruten, liidetud kohtuasjad E-10/11 ja E-11/11, EFTA kohtu lahendid 2012, lk 758, punkt 122.

(17) Komisjoni otsus ettevõtjale Société Nationale Corse-Méditerranée antud riigiabi kohta, punkt 197.

(18) Kaebuse esitajad väidavad, et Norra sadamate liidu andmetel suurenesid kulud rannikuliinil 2009.–2014. aastal ligikaudu 17 %. See kasv on osaliselt põhjustatud üldisest hinnatõusust, Hurtigruteni laevastiku keskmise kogumahutavuse ja hoolduskulude suurenemisest ning rangematest eeskirjadest ja standarditest tingitud taristu arenduskulude suurenemisest.

(19) Järelevalveameti otsus riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamise eest makstava hüvitise suhtes (ELT L 161, 13.6.2013, lk 12 (I lisa) ja EMP kaasanne nr 34, 13.6.2013, lk 1), punkt 60.

(20) BDO memo „Price estimates, accounting separation and reporting“, Oslo, 22. veebruar 2010.

(21) BDO memo „The Bergen-Kirkenes route – New alternatives for price estimates“, Oslo, 9. juuni 2010.

(22) Olukorras, kus avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatav reisija ei saa kajutikohta, võib ta reisitagatise alusel kas nõuda tasuta sõitu ilma kajutikohata kavandatud reisil või tasuta sõitu koos kajutikohaga järgmisel graafikujärgsel reisil. 2014. aastal reisitagatist ei kasutatud, kuid 2015. aastal kasutati seda viieteistkümnel korral.

(23) Need on seotud muu hulgas muudatustega reisijate broneeringutes, reisijatele ja lastile alternatiivsete veovõimaluste leidmisega, tagasimaksetega, lennupiletitega, hotellide, takso- ja bussivedudega.

(24) Järelevalveameti otsus riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamise eest makstava hüvitise suhtes (ELT L 161, 13.6.2013, lk 12 (I lisa) ja EMP kaasanne nr 34, 13.6.2013, lk 1), punkt 67.

(25) Edasi on punktis 2.14 öeldud: „valiku tegemisel hinnatakse eri alternatiivide hinnataset, võttes arvesse nende puhul esinevaid erinevusi sageduses. Kui üks alternatiiv on välja valitud, valib hankija pakkumuse, kus pakutakse kogu lepinguperioodiks madalaimat hinda (2011. aasta hindades).

(26) Komisjoni 20. detsembri 2011. aasta otsus 2012/21/EL Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid osutavatele ettevõtjatele avalike teenuste eest makstava hüvitisena antava riigiabi suhtes (ELT L 7, 11.1.2012, lk 3), mis on lisatud EMP lepingu XV lisa punkti 1h.

(27) ELT L 161, 13.6.2013, lk 12 (II lisa) ja EMP kaasanne nr 34, 13.6.2013, lk 1.

(28) BDO memo „An assessment of Hurtigruten's reported income statements“, Oslo, 14. jaanuar 2015.

(29) BDO memo „Analysis of Distance Travellers using Hurtigruten“, Oslo, 12. veebruar 2016.

(30) TØI aruanne nr 609/2002 „Utredning av transportstandarden for kysten Bergen–Kirkenes“.

(31) Aruandes on öeldud ka seda, et avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavate reisijate keskmine arv ajavahemikus juunist augustini (võttes arvesse kõiki marsruudi lõike) on umbes 112, samal ajal kui jaanuarist maini ja septembrist detsembrini on see näitaja ligikaudu 55. „Reis“ on määratletud kui kogu marsruudi Bergen–Kirkenes–Bergen läbimine ühe laeva poolt ja „marsruudi lõik“ on kahe kõnealusel marsruudil asuva sadama vaheline ühesuunaline reis.

(32) Teave kajutikohtade kohta, mida avaliku teenindamise kohustuse täitmise raames teenindatavad reisijad kasutasid ajavahemikus 2008–2010, ei ole olnud kättesaadav.

(33) BDO memo „An assessment of the rate of return“, Oslo, 19. detsember 2016.

(34) Kohtuotsus Altmark, C-280/00, EU:C:2003:415, punktid 87–93.

(35) ELT L 240, 13.9.2007, lk 9, ja EMP kaasanne nr 43, 13.9.2007, lk 1, kättesaadav ka aadressil www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/.

(36) Kohtuotsus FFSA vs. komisjon, T-106/95, EU:T:1997:23, punkt 99; kohtuotsus British United Provident Association Ltd (BUPA), BUPA Insurance Ltd ja Bupa Ireland Ltd vs. Euroopa Komisjon, T-289/03, EU:T:2008:29, punkt 268.

(37) Komisjoni teatis, milles käsitletakse nõukogu määruse (EMÜ) nr 3577/92 (teenuste osutamise vabaduse põhimõtte kohaldamise kohta merevedudel liikmesriikides (merekabotaaž)) tõlgendamist (COM(2014) 232 final, 22.4.2014, punkt 5.2).

(38) Kohtuasi Alanir jt, C-205/1999, EU:C:2001:107, punkt 34.

(39) BDO 2011. aasta memo, lk 7.

(40) Nagu on märgitud põhjenduses 34, on Hurtigruten sõlminud ettevõtjaga Nor Lines AS lepingu Hurtigruteni laevade kaubaveomahu realiseerimise kohta. Selle lepinguga antakse ettevõtjale Nor Lines õigus kasutada lepinguosaliste vahel kokku lepitud tasu eest, mis kajastub hanke jaoks esitatud eelarves, Hurtigruteni lastiruume kauba veoks liinil Bergen–Kirkenes.

(41) Järelevalveameti otsus riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamise eest makstava hüvitise suhtes (ELT L 161, 13.6.2013, lk 12 (I lisa) ja EMP kaasanne nr 34, 13.6.2013, lk 1), punkt 68. Komisjon on sellega seoses varem öelnud, et riigiabi välistamiseks peab avaliku teenindamise kohustuste täitmise eest antava hüvitise suurus vastama turuhinnale tõhusa konkurentsiga turul, kus on piisav arv võimalikke pakkujaid (vt Euroopa Komisjoni mitteametlik dokument üldist majandushuvi pakkuvate teenuste ja riigiabi kohta, 12.11.2002, punkt 87).

(42) Taustteavet Hurtigruteni lepingu kohta leiab otsuse nr 205/11/COL (ettevõtja Hurtigruten osutatavat teenust käsitleva lisalepingu kohta) (ELT L 175, 5.7.2012, lk 19, ja EMP kaasanne nr 37, 5.7.2012, lk 1) punktist 2.

(43) Vt järelevalveameti 19. detsembri 2001. aasta otsus nr 417/01/COL Hurtigruteni lepingu alusel osutatavate mereveoteenuste eest makstava hüvitise kohta, mis on kättesaadav aadressil http://www.eftasurv.int.

(44) Kuni 2006. aastani osutasid teenust kaks mereveoettevõtjat – Ofotens või Vesteraalens Dampskipsselskap ASA ja Troms Fylkes Dampskipsselskap. 2006. aasta märtsis kõnealused kaks ettevõtjat ühinesid, et moodustada praegu teenust osutav Hurtigruten.

(45) Vastavalt esitatud teabele oli ettevõtja Boreal/Veolia Transport tegelikult esitanud hankemenetluse käigus küsimusi ja kaalunud osalemist.

(46) Kohtuotsus CoNISMa, C-305/08, EU:C:2009:807, punkt 37; kohtuotsus Assitur, C-538/07, EU:C:2009:317, punkt 26.

(47) Otsus 2012/21/EL, mis on lisatud EMP lepingu XV lisa punkti 1h.

(48) Avalike teenuste osutamise eest makstava hüvitisena antava riigiabi raamistik (ELT L 161, 13.6.2013, lk 12 (II lisa) ja EMP kaasanne nr 34, 13.6.2013, lk 1).

(49) Kohtotsus Itaalia vs. komisjon, C-364/90, EU:C:1993:157, punkt 20.

(50) Tehnilise kirjelduse C lisast selgub, et rannikuliini kulud jagatakse veomahuga seotud kuludeks ja reisijakuludeks, kusjuures mõlemal kulukategoorial on eraldi jaotussüsteem. Veomahuga seotud kulude jaotumise valemi väljatöötamisel on tehtud kindlaks riigihankelepingu alusel nõutava reisijakilomeetrite arvu ja Hurtigruteni tegeliku reisijakilomeetrite arvu suhe. Reisijakulude jaotumise valemi väljatöötamisel on tehtud kindlaks kaugreisijate läbitavate kilomeetrite eeldatava arvu ja muude reisijate läbitavate kilomeetrite eeldatava arvu suhe.

(1) Norra ametiasutuste kinnitusel ei hõlma need parameetrid eeldatavaid tagasimakseid, mis tulenevad meremeeste maksutagastuskavast (vt EFTA järelevalveameti otsus nr 085/16/COL jätta esitamata vastuväited meremeeste palkamise puhul kohaldatava maksutagastuskava (2016–2026) suhtes, mis on kättesaadav aadressil http://www.eftasurv.int/media/esa-docs/physical/085-16-COL.pdf).

(51) Punktis 6 on öeldud: „mõlemad lepinguosalised võivad nõuda lepinguperioodil läbirääkimisi seoses toodangus toimunud muudatustega. Need muudatused, mis ei tohi olla olulised, võivad hõlmata toodangu suurenemist või vähenemist, muudatusi kvaliteedis või veomahus või külastatavate sadamate lisandumist või väljajätmist. Muudatused võivad puudutada ülejäänud lepinguperioodi või lühemaid ajavahemikke. Tasu kohandatakse vastavalt muudatustest tulenevatele kuludele ja tuludele. Kulude ja tulude jaotamisel lähtutakse raamatupidamisarvestuse lahususest“. Punktis 7 on öeldud: 1 „juhul kui aktidesse, eeskirjadesse või õigusaktidesse tehakse muudatused, mida lepinguosalised ei saanud lepingu sõlmimisel õigustatult ette näha ja millega kaasnevad teenuse riigihankelepinguga seotud olulised lisakulud või oluline lisakokkuhoid, võivad mõlemad lepinguosalised nõuda läbirääkimisi seoses hankija makstava tasu erakorralise kohandamisega, toodangus toimunud muudatuse või muu meetmega […]. Lepingu mis tahes läbivaatamisel lähtutakse raamatupidamisarvestuse lahususest. Muudatust peetakse lepinguosalise jaoks oluliseks, kui see puudutab enam kui 5 % asjaomase aasta jaoks kokku lepitud tasust […].“

(52) Läbirääkimised tõid kaasa ka teatud muudatused, mis lisati hankelepingu eelnõusse (vt Hurtigruteni lepingu punkt 4–1(3) (marsruudil navigatsiooniteenuste pakkumise nõuded), punkt 7 (lepingu läbivaatamine), punkt 8 (vääramatu jõud) ja punkt 9–2 (tegevuse ärajäämine).

(53) Kohtuotsus Hurtigruten, liidetud kohtuasjad E-10/11 ja E-11/11, EFTA kohtu lahendid 2012, lk 758, punkt 122.

(54) Kohtuotsus Hurtigruten, liidetud kohtuasjad E-10/11 ja E-11/11, EFTA kohtu lahendid 2012, lk 758, punkt 127.

(55) Vt sellega seoses kohtuotsus Co